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El presupuesto en el sector pblico.

Principios y fases presupuestales
La administracin financiera comprende el conjunto de
sistemas, rganos, normas y procedimientos administrativos que hacen posible la obtencin de los recursos pblicos y su aplicacin para el cumplimiento de
los objetivos del Estado (art. 3 Ley 24.156, Argentina).
Esta administracin financiera est integrada por el
sistema presupuestario, sistema de crdito pblico,
sistema de tesorera y sistema de contabilidad (1).
En Paraguay se indica un Sistema Integrado de la
Administracin Financiera conformado por los sistemas de presupuesto, inversin, tesorera, crdito y
deuda pblica, contabilidad y control. Este sistema da
valor dentro del sistema financiero al control sobre el
presupuesto, situacin que consideramos necesaria
para mejorar la administracin pblica nacional (2).
En Nicaragua se habla de subsistemas dentro del
sistema de administracin financiera: subsistemas de
presupuesto, de tesorera, de crdito pblico y de contabilidad gubernamental.
La importancia de esta legislacin estriba en que
se considera sistemas conexos al sistema de administracin financiera. Estos son de administracin de
contrataciones del sector pblico, de administracin
del servicio civil y de la carrera administrativa, de administracin de bienes del sector pblico y sistema
nacional de inversiones pblicas (3).
En Per el presupuesto pbico es considerado un
Sistema Administrativo (4) que, de manera general,
tiene por finalidad regular la utilizacin de los recursos en las entidades de la administracin pblica, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso. De lo
anterior, ubicamos al presupuesto pblico como un
sistema de la administracin financiera que debe de
estar siempre sujeto al sistema de control.
QU ES EL PRESUPUESTO PBLICO?
El presupuesto constituye el instrumento de gestin
del Estado para el logro de resultados a favor de la poblacin a travs de la prestacin de servicios y logro de
metas de coberturas con eficacia y eficiencia por parte
de las entidades. Tambin es la expresin cuantificada,
conjunta y sistemtica de los gastos a atender durante
el ao fiscal por cada una de las entidades que forman
parte del sector pblico y refleja los ingresos que financian dichos gastos (5).
El Presupuesto General de la Nacin est integrado
por los presupuestos de los organismos y entidades
estatales y es el instrumento de asignacin de recursos financieros para el cumplimiento de las polticas y
de los objetivos estatales. Constituye la expresin fi-

FOTO: APP.GOB.DO

Jos Mara Pacori Cari*

nanciera del plan de trabajo anual de los organismos y

entidades del Estado.
En el presupuesto se prever la cantidad y el origen
de los ingresos, se determinar el monto de los gastos
autorizados y los mecanismos de financiamiento (6).
Los presupuestos generales del Estado constituyen la
expresin cifrada, conjunta y sistemtica de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por
cada uno de los rganos y entidades que forman parte
del sector pblico estatal (7).
Como sistema, el presupuesto es el conjunto de
normas, tcnicas, mtodos y procedimientos empleados y de organismos involucrados en el proceso presupuestario en sus fases de programacin, formulacin,
aprobacin, ejecucin, modificacin, control y evaluacin de los ingresos y egresos y su financiamiento (8).
El sistema de presupuesto es un conjunto ordenado
y coherente de principios, disposiciones normativas,
procesos e instrumentos tcnicos que tiene por objeto
la formulacin, aprobacin, ejecucin, seguimiento y
evaluacin, de los presupuestos pblicos (9).
CONTENIDO DEL PRESUPUESTO
El presupuesto comprende: a) los gastos que pueden contraer las entidades durante el ao fiscal, en funcin a los
crditos presupuestarios aprobados y los ingresos que financian dichas obligaciones; b) las metas de resultados a
alcanzar y las metas de productos a lograrse por cada
una de las entidades con los crditos presupuestarios
que el respectivo presupuesto les aprueba (10).
Los presupuestos incluirn los objetivos y polticas presupuestarias y los ingresos y egresos previstos

para el ejercicio presupuestario. Los mismos debern

reflejar las fuentes de ingresos y la totalidad de los
egresos con sus respectivas desagregaciones (11).
En otras palabras, los presupuestos comprendern los recursos y gastos previstos para el ejercicio,
los cuales figurarn por separado y por sus montos
ntegros, sin compensaciones entre s. Mostrarn el
resultado econmico y financiero de las transacciones
programadas para ese periodo en sus cuentas corrientes y de capital, as como la produccin de bienes
y servicios que generarn las acciones previstas (12).
Los presupuestos de ingresos contendrn las estimaciones de todos los recursos a percibir durante el
ejercicio presupuestario, distinguiendo fuentes como
ingresos tributarios, ingresos no tributarios, rentas
con destino especfico, ingresos propios y de gestin
de patrimonio, ingresos financieros, ingresos de privatizacin, transferencias, prstamos y donaciones.
Los presupuestos de egresos contendrn los gastos
en el ejercicio presupuestario, cualquiera sea su fuente
de financiamiento, como gastos corrientes, distinguiendo entre partidas de salarios y remuneraciones, gastos
de capital, gastos financieros, servicio de la deuda,
transferencias, adquisiciones de activos no financieros,
transacciones de activos y pasivos financieros (13).
PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS (14)
1. Equilibrio presupuestario. El presupuesto del sector
pblico est constituido por los crditos que representan
el equilibrio entre la previsible evolucin de los ingresos
y los recursos a asignar de conformidad con las polticas
pblicas de gasto, estando prohibido incluir autorizaciones de gasto sin el financiamiento correspondiente.
El monto del presupuesto de gastos no podr exceder el total del presupuesto de ingresos ni el de financiamiento (15). Es decir que el total de los ingresos
estimados y de los egresos autorizados debern ser
concordantes entre s (16).
2. Equilibrio macro fiscal. La preparacin, aprobacin y ejecucin de los presupuestos de las entidades
preservan la estabilidad conforme al marco de equilibrio macrofiscal
3. Principio de especialidad. Segn el cual los presupuestos no deben contener partidas globales, sino
identificar los ingresos en forma pormenorizada (17).
Los recursos asignados a un determinado objetivo, deben ser utilizados exclusivamente en dicho objetivo (18).
3.1. Especialidad cuantitativa. Toda disposicin o acto que implique gastos pblicos debe cuantificar su efecto sobre el presupuesto, de modo que se sujete en forma
estricta al crdito autorizado a la entidad. Por la espe-

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cializacin cuantitativa, los gastos deben ser comprometidos de devengar y pagar en los montos o importes
previstos en el presupuesto. Este principio no invalida la
flexibilidad que debe tener el presupuesto (19).
3.2. Especialidad cualitativa. Los crditos aprobados para las entidades son destinados a la finalidad
para la que hayan sido autorizados en los presupuestos del sector pblico.
4. Universalidad y unidad. Todos los ingresos y gastos del sector pblico, as como los presupuestos de
las entidades que lo comprenden se sujetan a la Ley de
Presupuesto del Sector Pblico.
Por la universalidad, los ingresos y gastos de los organismos y entidades del Estado deben estar expresamente presupuestados (20). Por la unidad, los ingresos,
gastos y financiamientos componentes del Presupuesto
General de la Nacin deben ser incluidos en un solo documento para su estudio y aprobacin (21).
En los presupuestos debe detallarse en valor bruto la
totalidad de los ingresos y egresos de manera que no haya compensaciones de ingresos con egresos, sino que sean identificados por separado y por su importe total (22).
5. De no afectacin predeterminada. Los fondos
pblicos de cada una de las entidades son destinados
a financiar los gastos pblicos previstos en los presupuestos del sector pblico.
6. Integridad. Los ingresos y los gastos son registrados en los presupuestos por su importe ntegro, salvo las devoluciones de ingresos que sean declarados
indebidos por la autoridad competente.
7. Informacin y especificidad. El presupuesto y
sus modificaciones deben contener informacin suficiente y adecuada para efectuar la evaluacin y seguimiento de los objetivos y metas.
8. Anualidad. El presupuesto del sector pblico tiene
vigencia anual. Durante dicho periodo se los ingresos
percibidos en el ao fiscal, cualquiera sea la fecha de
generacin, as como los gastos devengados producidos con cargo a los respectivos crditos presupuestarios en el ao fiscal. Por la anualidad, el Presupuesto
General de la Nacin incluye las estimaciones de los ingresos y la programacin de gastos correspondientes
al ejercicio fiscal de cada ao, sin perjuicio de la vigencia de planes de accin e inversin plurianuales (23).
Este principio tambin puede ser llamado principio
de periodicidad presupuestaria, segn el cual los presupuestos tienen vigencia determinada. La periodicidad de
los presupuestos no impedir sus modificaciones durante el ejercicio presupuestario correspondiente (24).
9. Eficiencia en la ejecucin de los fondos pblicos.
Las polticas de gasto pblico vinculadas a los fines del
Estado deben ser establecidas teniendo en cuenta la situacin econmica-financiera y el cumplimiento de los
objetivos de estabilidad macrofiscal y ejecutadas mediante gestin de los fondos pblicos orientada a resultados con eficiencia, eficacia, economa y calidad.
10. Centralizacin normativa y descentralizacin
operativa. El Sistema Nacional del Presupuesto se regula de manera centralizada en lo tcnico-normativo,
correspondiendo a las entidades el desarrollo del proceso presupuestario.
11. Transparencia presupuestal. El proceso de
asignacin y ejecucin de los fondos pblicos sigue
los criterios de transparencia en la gestin presupuestal, brindando o difundiendo informacin pertinente conforme a la normatividad vigente.
12. Exclusividad presupuestal. La Ley de Presupuesto del Sector Pblico contiene exclusivamente
disposiciones de orden presupuestal.
13. Programacin multianual. El proceso presupuestario debe ser orientado por el logro de resultados

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a favor de la poblacin, en una perspectiva multianual,
y segn las prioridades establecidas en los planes estratgicos nacionales, sectoriales, institucionales y en
los de desarrollo concertado.
14. Legalidad. Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitucin, la ley y el
derecho dentro de las facultades que le estn atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron
conferidas (25). Por la legalidad, los ingresos previstos en la Ley de Presupuesto son estimaciones que
pueden ser superadas por la gestin de los organismos recaudadores. Los gastos autorizados en la Ley
de Presupuesto constituyen el monto mximo a ser
desembolsado y en ningn caso podrn ser sobrepasados, salvo que otra ley as lo establezca (26).
15. Presuncin de veracidad. En la tramitacin del
procedimiento administrativo se presume que los documentos y declaraciones formulados por los administrados en la forma prescrita por esta ley responden
a la verdad de los hechos que ellos afirman. Esta presuncin admite prueba en contrario (27).
16. Coherencia macroeconmica. La formulacin,
aprobacin y ejecucin de los presupuestos ha de guardar concordancia con el plan nacional de desarrollo, el
programa econmico-financiero, el marco presupuestario de mediano plazo, la poltica de endeudamiento y
el programa de inversiones pblicas, entre otros (28).
17. Programacin. Segn la cual es necesario que
en todas las etapas del proceso presupuestario se expresen los elementos de la programacin, es decir, los
objetivos adoptados, las acciones necesarias para alcanzarlos y los recursos humanos, materiales y servicios que requieren dichas acciones (29).
18. Publicidad. Segn la cual la promulgacin y
ejecucin de los presupuestos deben ser objeto de divulgacin pblica, peridica y sistemtica (30).
19. Responsabilidad. El rgano rector del sistema
presupuestario y la mxima autoridad administrativa
de cada organismo o entidad son responsables, en sus
respectivos niveles de actuacin, por la correcta formulacin, ejecucin, control, evaluacin y liquidacin
de sus presupuestos (31).
20. Claridad. El presupuesto debe reflejar en forma
clara y transparente los programas, conceptos y montos
con el objetivo de procurar su fcil comprensin para la
opinin pblica y para los administradores pblicos (32).
21. Sostenibilidad. El presupuesto de cada entidad
debe sujetarse a las posibilidades reales de su financiamiento (33).
PRINCIPIOS DE LA LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO GENERAL DE LA REPBLICA
La Ley Anual de Presupuesto General de la Repblica
est regida por los siguientes principios: a) de legalidad, por el cual todo egreso efectuado por organismos
y entidades ha de ser autorizado por ley y reflejarse en
la correspondiente Ley Anual de Presupuesto General
de la Repblica; y, b) de unicidad, por el cual la Ley
Anual de Presupuesto General de la Repblica es nica, esto es que el Estado no tendr ms de una ley de
presupuesto (34).
FASES DEL PROCESO PRESUPUESTARIO (35)
1. Programacin. Fase sujeta a las proyecciones macroeconmicas. Para su aprobacin, se plantea anualmente los lmites de los crditos presupuestarios que
correspondern a cada entidad que se financie total o
parcialmente con fondos del tesoro pblico. Dichos lmites son programados en funcin a lo establecido en
el marco macroeconmico multianual y de los topes
mximos de gasto no financiero del sector pblico (36).

La programacin presupuestaria se regir por los

principios de estabilidad tributaria, sostenibilidad financiera, plurianualidad, transparencia, eficiencia en
la asignacin y utilizacin de los recursos pblicos,
responsabilidad y lealtad institucional (37).
2. Formulacin. En esta fase se determina la estructura funcional-programtica del pliego, la cual debe reflejar la lgica de las intervenciones definidas con
un enfoque por resultados para lograr los objetivos
institucionales y los de poltica pblica, debiendo estar
diseada a partir de las categoras presupuestarias
consideradas en el clasificador presupuestario. Asimismo, se determina las metas en funcin de la escala
de prioridades y se consigna las cadenas de gasto y
las fuentes de financiamiento (38).
3. Aprobacin. Las leyes de presupuesto del sector pblico aprobadas por el Congreso de la Repblica
y los dems presupuestos constituyen el total del crdito presupuestario que comprende el lmite mximo
de gasto a ejecutarse en el ao fiscal.
A la Ley de Presupuesto del Sector Pblico acompaan los estados de gastos del presupuesto que contienen los crditos presupuestarios estructurados,
siguiendo las clasificaciones Institucional, FuncionalProgramtica, Grupo Genrico de Gasto y por Fuentes
de Financiamiento (39).
4. Ejecucin. La ejecucin presupuestaria (en adelante ejecucin) est sujeta al rgimen del presupuesto anual y a sus modificaciones, se inicia el 1 de enero
y culmina el 31 de diciembre. En este periodo se percibe los ingresos y se atiende las obligaciones de gasto
de conformidad con los crditos presupuestarios autorizados en los presupuestos (40).
Son etapas de la ejecucin del Presupuesto (41):
4.1. Respecto a los ingresos: a) liquidacin. Es la
identificacin de la fuente y cuantificacin econmica-financiera del monto del recurso a percibir; b) recaudacin. Es la percepcin efectiva del recurso
originado en un ingreso devengado y liquidado.
4.2. Respecto de los gastos: a) previsin. Es la
asignacin especfica del crdito presupuestario; b)
obligacin. Es el compromiso de pago originado en un
vnculo jurdico financiero entre una entidad estatal y
una persona fsica o jurdica; y, c) pago. Es el cumplimiento parcial o total de las obligaciones.
5. Modificacin. Los montos y las finalidades de los
crditos presupuestarios contenidos en los presupuestos del sector pblico solo sern modificados durante el ejercicio presupuestario, dentro de los lmites
y con arreglo al procedimiento establecido (42).
6. Control. El control financiero consistir en el
anlisis del flujo de fondos, conforme a lo establecido
en las cuotas mensuales de ingresos y gastos del plan
financiero y la ejecucin real de los presupuestos institucionales (43). El control de la ejecucin presupuestal comprender (44):
a) La legalidad de los actos que resulten de la recaudacin de ingresos y la realizacin de gastos, el
nacimiento o extincin de derechos y obligaciones.
b) La fidelidad funcional de los agentes de la administracin, responsables por los bienes y valores pblicos.
c) El cumplimiento del programa de trabajo expreso en trminos monetarios y en trminos de realizacin de obras y prestacin de servicios.
7. Evaluacin. En la fase de evaluacin presupuestaria se realiza la medicin de los resultados obtenidos
y el anlisis de las variaciones fsicas y financieras observadas en relacin a lo aprobado en los presupuestos del sector pblico, utilizando instrumentos como
indicadores de desempeo en la ejecucin del gasto.
Esta evaluacin constituye fuente de informacin para

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la fase de programacin presupuestaria, concordante
con la mejora de la calidad del gasto pblico (45).
8. Liquidacin (46). En esta fase, finalizado el ejercicio presupuestario, el rgano competente elaborar
el informe de liquidacin financiera y fsica del presupuesto general de la Repblica.
AUSTERIDAD Y DISCIPLINA PRESUPUESTARIA
Los ejecutores de gasto, en el ejercicio de sus respectivos presupuestos, debern tomar medidas para racionalizar el gasto destinado a las actividades
administrativas y de apoyo, sin afectar el cumplimiento de las metas de los programas aprobados en el presupuesto. Los ahorros por la aplicacin de dichas
medidas debern ser destinados a los programas prioritarios del ejecutor de gasto que los genere (47).
CONCLUSIONES
El presupuesto pblico implica un presupuesto general
de la Repblica, que se forma a partir de presupuestos
de las entidades del Estado, por lo que el presupuesto
puede ser entendido como un instrumento de gestin o
como un sistema por implicar procedimientos y mtodos en su elaboracin.
Como sistema, el presupuesto pblico debe observar principios presupuestarios que complementan a
los principios propios de las leyes del presupuesto
anuales. Para la formacin del presupuesto pblico se
observa las fases de programacin, formulacin, aprobacin, ejecucin, modificacin, control, evaluacin y
liquidacin, entre estas consideramos de mayor im-

portancia la inclusin del control en el proceso presupuestario, el cual deber estar sujeto a supuestos de
austeridad y disciplina.
Notas
1. Estos sistemas los encontramos en el art. 5 de la Ley
24.156, Argentina.
2. Ver el art. 2 de la Ley 1.535, Paraguay.
3. Ver el art. 6 y 7 de la Ley 550, Nicaragua.
4. Ver el art. 46 de la Ley 29158, Per. Por su parte, el
art. 43 de esta Ley 29158 indica que Los Sistemas son los
conjuntos de principios, normas, procedimientos, tcnicas e
instrumentos mediante los cuales se organizan las actividades de la Administracin Pblica que requieren ser realizadas por todas o varias entidades de los Poderes del Estado,
los Organismos Constitucionales y los niveles de Gobierno.
5. Ver el art. 8 del TUO de la Ley 28411, Per.
6. Ver primer prrafo del art. 5 Ley 1.535, Paraguay.
7. Ver art. 32 de la Ley 47/2003, Espaa.
8. Ver segundo prrafo del art. 5 Ley 1.535, Paraguay.
9. Ver Art. 1 R.S. 225558, Bolivia.
10. Ver art. 8 del TUO de la Ley 28411, Per.
11. Ver art. 17 Ley 550, Nicaragua.
12. Ver art. 12 Ley 24.156, Argentina.
13. Ver art. 18 y 19 Ley 550, Nicaragua.
14. Los principios base de este apartado estn contenidos en el Ttulo Preliminar del TUO de la Ley 28411.
15. Ver art. 6 Ley 1.535, Paraguay.
16 a 19. Ver art. 13 Ley 550, Nicaragua.
20 y 21. Ver art. 6 Ley 1.535, Paraguay.
22. Ver art. 13 Ley 550, Nicaragua.

23. Ver art. 6 Ley 1.535, Paraguay.

24. Ver art. 13 Ley 550, Nicaragua.
25. Ver art. IV, numeral 1.1 de la Ley 27444, Per.
26. Ver art. 6 Ley 1.535, Paraguay.
27. Ver art. IV, numeral 1.7 de la Ley 27444, Per.
28 a 32. Ver art. 13 Ley 550, Nicaragua.
33. Ver Art. 6, literal b) R.S. 225558, Bolivia.
34. Ver art. 29 Ley 550, Nicaragua.
35. El TUO de la Ley 28411, Per, contempla solo las fases
del proceso presupuestario: programacin, formulacin, aprobacin, ejecucin y evaluacin. Es interesante la legislacin de
Paraguay que contempla las fases de modificacin y control.
36. Ver art. 15 del TUO de la Ley 28411, Per.
37. Ver art. 26 de la Ley 47/2003, Espaa.
38. Ver art. 15 del TUO de la Ley 28411, Per.
39. Ver art. 22 del TUO de la Ley 28411, Per.
40. Ver art. 25 del TUO de la Ley 28411, Per.
41. Ver art. 22 de la Ley 1.535, Paraguay.
42. Ver art. 38 del TUO de la Ley 28411, Per.
43. Ver art. 27 de la Ley 1.535, Paraguay.
44. Ver art. 75 Ley 4.320, Brasil.
45. Ver art. 46 del TUO de la Ley 28411, Per.
46. Esta fase la podemos observar en el art. 11 y 67 de
la Ley 550 de la Repblica de Nicaragua.
47. Ver art. 61 de la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria, Mxico.
*

Es catedrtico de Derecho Administrativo en la Universidad Jos

Carlos Maritegui de Per, miembro de la Asociacin Argentina
de Derecho Administrativo y Socio de la Asociacin Espaola del
Derecho de Trabajo y Seguridad Social.