Artigo

Opinio pblica e poltica externa: insulamento,

politizao e reforma na produo da poltica exterior
do Brasil
Public opinion and foreign policy: insulation, politicization and
reform in the production of Brazilian foreign policy
Carlos Aurlio Pimenta de Faria*
Rev. Bras. Polt. Int. 51 (2): 80-97 [2008]

Introduo
O carter insulado do processo de produo da poltica externa brasileira,
fortemente centralizado no Itamaraty, tem sido amplamente reconhecido. H,
porm, indcios de alteraes importantes nesse padro tradicional, a partir do
incio da dcada de 1990, e presses crescentes para que tal processo se torne
mais permevel s articulaes, interesses e demandas de uma diversidade de
outros atores, tanto estatais como societrios. Uma vez que o padro top-down
de produo da poltica exterior do Brasil passa a ser questionado de modo mais
sistemtico, evidencia-se a importncia de se analisar a maneira como a opinio
pblica pode (ou deveria) impactar esse processo, mesmo porque as expectativas e
anseios da populao do pas tm passado a referenciar o debate e o jogo domstico
de interesses acerca das relaes internacionais do pas. Contudo, ao contrrio
do que ocorre nos pases centrais, so ainda escassos no Brasil os estudos que se
dedicam problemtica das interaes entre opinio pblica e poltica externa.
O presente ensaio tem como objetivo principal explorar as razes de tal
negligncia, enfatizando a relevncia de um tratamento mais sistemtico do
impacto, empiricamente observado nos pases centrais, da opinio pblica sobre a
poltica externa. Pretende-se, tambm, discutir o significado da perspectiva, mais
claramente normativa, acerca da necessidade de que, tambm no mbito da poltica
exterior, o Estado seja mais responsivo s demandas e interesses da sociedade.
Para tanto, o trabalho est organizado da seguinte maneira: inicialmente,
discutem-se os fatores que explicam o carter insulado do processo de produo
da poltica externa do Brasil. Na segunda seo, so apresentadas as razes e os
indicadores de uma mudana, aparentemente em curso, no processo de formao
* Professor da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais PUC-Minas e Doutor em Cincia Poltica
pelo Instituto Universitrio de Pesquisa do Rio de Janeiro Iuperj (carlosf@pucminas.br).

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de tal poltica no pas, destacando-se o impacto esperado de algumas reformas

institucionais j realizadas ou propostas. A terceira seo discute a evoluo dos
estudos, principalmente norte-americanos, acerca das interaes entre opinio
pblica e poltica externa, ressaltando o seu carter desmistificador, uma vez que,
ao contrrio do pressuposto realista, das descobertas dos estudos da primeira
gerao e dos argumentos muitas vezes esgrimidos pelas burocracias pblicas e
por formuladores da poltica externa, a opinio pblica tem se mostrado, pelo
menos nos pases centrais, relativamente bem informada acerca das questes
internacionais, apresentando padres estveis e percepes, valores e prioridades
coerentes e racionais. Nas consideraes finais, buscamos compreender as razes
da periferizao dessa discusso no Brasil e explorar o lugar que tal questionamento
pode (ou deve) assumir na pauta de pesquisas dos analistas brasileiros de poltica
externa e o seu status esperado na agenda pblica do pas.
Compreendendo o insulamento do processo de produo da poltica
externa brasileira
Se hoje parece haver um consenso entre os analistas da poltica exterior do
Brasil (doravante PEB) acerca do carter insulado do processo de produo de tal
poltica no pas, talvez se possa dizer, tambm, que os fatores e processos que explicam
esse insulamento j se encontram mapeados, pelo menos em suas linhas gerais.
De maneira sucinta, parece-nos possvel afirmar que a tradicional centralizao
do processo de formao da poltica externa no Itamaraty pode ser compreendida
pela confluncia de distintos fatores, quais sejam: (a) o arcabouo constitucional
do pas, que concede grande autonomia ao executivo em tal seara, relegando o
Congresso Nacional a uma posio marginal, o que no singularidade brasileira
(Milner, 1997); (b) o fato de o legislativo brasileiro ter delegado ao executivo a
responsabilidade pela formao da poltica externa; (c) o carter imperial
do presidencialismo brasileiro; (d) o fato de o modelo de desenvolvimento por
substituio de importaes ter gerado uma grande introverso nos processos
polticos e econmicos do pas, redundando em grande isolamento internacional
do Brasil, revertido parcialmente a partir do incio dos anos 90; (e) o carter
normalmente no conflitivo e largamente adaptativo da atuao diplomtica
do pas; e, por fim, mas no menos importante, (f) a significativa e precoce
profissionalizao da corporao diplomtica do pas, associada ao prestgio de que
desfruta o Itamaraty nos mbitos domstico e internacional.
Esses fatores, somados, parecem explicar o baixo grau de politizao da
poltica externa do pas, pelo menos at o final da dcada de 1980, o que refora e
justifica o insulamento do Itamaraty, que encara a poltica externa principalmente
como uma poltica de Estado. Ainda que tais fatores tenham sido explorados de
maneira relativamente sistemtica pelos analistas da PEB, exceo, eu acredito,
do nosso ponto f, uma vez que, na literatura especfica, o Itamaraty ainda
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figura, predominantemente, como uma caixa preta, considero ser importante

desenvolvermos um pouco mais a questo.
No que diz respeito ao arcabouo legal do pas, a Constituio Federal de 1988,
consolidando a tradio do perodo republicano, concede grande autonomia ao
executivo nacional na formao da poltica externa. Ainda que alguns autores, como
Almeida (1999) e Celli Junior (2003), sugiram que a arquitetura constitucional
brasileira busque equilibrar as atribuies do legislativo e do executivo na seara
das relaes internacionais, a interpretao predominante, principalmente quando
comparaes internacionais so apresentadas, a de que o executivo brasileiro
desfruta de uma quase hegemonia sobre o processo. Isso porque cabe ao poder
legislativo pouco mais que ratificar ou vetar os tratados internacionais ex post facto,
alm de autorizar o Presidente a declarar guerra e celebrar a paz. Porm, como
nos lembra Alcntara, exemplos de rejeio [de tratados internacionais, por parte
do parlamento brasileiro] so rarssimos (2001, p.15), em funo dos elevados
custos da no ratificao, em termos de tempo de negociao e de credibilidade
internacional. Importa aqui, tambm, como se discutir com mais detalhe adiante,
recordar que a postura preponderante dos parlamentares brasileiros parece ser a
de um certo alheamento em relao s questes internacionais. Note-se, ainda,
que os sistemas presidencialistas de governo tendem a se ancorar em processos
decisrios caracteristicamente mais centralizados.
No que concerne postura do parlamento brasileiro, Lima e Santos, em
texto do comeo da dcada, demonstraram que a poltica externa, e muito
particularmente a de comrcio exterior, so objeto natural de delegao de poder
decisrio do Legislativo para o Executivo, em funo de sua sensibilidade s
presses distributivas, do tema requerer elevada expertise e da questo do comrcio
exterior demandar estabilidade das decises. Contudo, a atual configurao
institucional do processo decisrio da poltica de comrcio exterior caracteriza
uma situao mais prxima da abdicao do que da delegao de autoridade
(2001, p. 131). Tal delegao significou, durante o perodo do desenvolvimento
por substituio de importaes, ganhos mtuos para executivo e legislativo,
uma vez que a poltica de industrializao protegida atendia aos interesses dos
dois poderes. Com a mudana no paradigma de desenvolvimento do pas e de seu
modelo de insero internacional, a partir do incio da dcada de 90, o predomnio
do executivo nesta rea parece ser melhor caracterizado como abdicao do
legislativo, posto que: (a) o papel meramente ratificador do Congresso deixa de
ser eficiente em uma economia globalizada (p. 125); (b) que a poltica tarifria
passou a focar no mais o processo de industrializao, mas a superao das crises
de balano de pagamentos e a produo de supervits comerciais para o pagamento
do servio da dvida externa; e (c) que a nova forma de insero internacional
competitiva do pas passou a produzir efeitos distributivos diversificados.
Mesmo reconhecendo o predomnio do executivo, Neves discute o
distanciamento aparente do Legislativo (2006) e sugere, em um outro trabalho,
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relativo s negociaes do Mercosul e da Alca, que a participao do poder

Legislativo nessa rea mais eficiente do que parece, isto , o comportamento
dos parlamentares no processo decisrio de poltica externa corresponde aos seus
interesses. Isto quer dizer que a relao entre os poderes executivo e legislativo na
formulao da poltica externa brasileira de cooperao regional mais complexa
do que a diviso de autoridade presente no texto constitucional pressupe.
(2003, p. 3). Tambm relativizando as anlises tradicionais acerca do suposto
padro de abdicao dos parlamentares brasileiros em matria de poltica externa,
Alexandre identifica no comportamento de delegao dos congressistas do pas o
uso de certos mecanismos de controle sobre o Executivo que lhes permitiriam,
em caso de discordncia a respeito da delegao, voltar a participar do processo
decisrio (2006, p. 89). Os fatores que, atualmente, tm pressionado no sentido
da adoo de uma postura mais pro ativa do Congresso brasileiro no campo das
relaes internacionais sero discutidos na prxima seo.
Outro fator importante para a compreenso do carter insulado da produo
da PEB est relacionado s especificidades do presidencialismo brasileiro. Se o
sistema presidencialista de governo est ancorado na diviso de poderes, nos
clebres freios e contrapesos articulados pelos founding fathers da democracia
norte-americana, a concentrao de poderes pelo executivo brasileiro tornou
habitual a denominao de nosso presidencialismo como imperial (Moraes,
2001). Essa concentrao evidenciada pelo controle que o presidente tem
sobre a agenda do legislativo, pelo uso abusivo de medidas provisrias e pela
possibilidade de reeleio, entre outros fatores. Ainda que a denominao mais
corrente nos meios acadmicos seja hoje a de um presidencialismo de coalizo,
dada a necessidade de que maiorias parlamentares estveis sejam articuladas
pelo executivo nacional, a preponderncia do presidente tem sido reiteradamente
confirmada (e.g. Figueiredo e Limongi, 1999).
O padro insulado de produo da PEB tambm resultado da longa
vigncia no pas de um modelo introvertido de desenvolvimento, calcado na busca
de substituio de importaes. Se o planejamento econmico estatal, o Estadoempresarial, a proteo do mercado interno e a abertura ao capital internacional
caracterizaram o bem sucedido modelo de industrializao brasileiro, que entra
em crise na dcada de 1980, o significativo isolamento internacional do pas,
produzido pelo modelo, acentuando assim tendncias histricas e estruturais/
geogrficas, parece ter tambm contribudo para o alheamento dos atores sociais
brasileiros em relao problemtica internacional. Mesmo porque o modelo
substitutivo de importaes, de coloraes nacionalistas, contava com amplo
respaldo dos setores empresariais e da sociedade em geral.
Cabe recordarmos, tambm, o impacto do carter no conflitivo e largamente
adaptativo da atuao diplomtica do pas. Ainda que as oscilaes da PEB, ao
longo do sculo XX, no sentido do americanismo ou do globalismo, tenham
suscitado controvrsias domsticas, mais acentuadas quando da busca de maior
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autonomia para o pas no cenrio internacional, o carter tradicionalmente

pragmtico da atuao da diplomacia brasileira procurou, via de regra, a
consecuo dos objetivos em tela pela via negocial e, na medida do possvel, atravs
da busca de minimizao do carter eventualmente ideolgico das diretrizes
propostas. Procurando agir dessa maneira, o Itamaraty buscava restringir o grau
de politizao da PEB, preservando o que alguns vem, ainda hoje, como o seu
quase monoplio sobre a formao de tal poltica.
Finalmente, cabe ressaltarmos um elemento essencial para a compreenso
do carter insular da formao da PEB, qual seja: a prpria constituio, a forma
de atuao do Itamaraty e o prestgio de que desfruta a corporao diplomtica
brasileira no interior da mquina estatal e na sociedade em geral, bem como no
sistema internacional (Barros, 1986; e Cheibub, 1985). De maneira sinttica,
parece-nos possvel atribuir a centralidade ou o predomnio do Itamaraty no
processo de produo da PEB tambm a uma diversidade de fatores associados
prpria diplomacia do pas, quais sejam: precoce profissionalizao da
corporao diplomtica brasileira; ao poder de formao autnoma das novas
geraes de diplomatas, pela via dos cursos do Instituto Rio Branco, fundado
em 1945; evocao constante do legado do Baro do Rio Branco, chanceler
da primeira dcada do sculo XX de grande sucesso e popularidade; coeso
dos membros da corporao, resultado tanto de seu processo de formao e de
socializao no mbito do IRB quanto da restrita base social de recrutamento dos
diplomatas (Moura, 2007).
Segundo Cheibub (1985), a partir da dcada de 1960, com a perda de centrali
dade dos diplomatas organizacionistas, ou seja, preocupados com a organizao
do Itamaraty, e dos estilistas, preocupados com a forma do fazer diplomtico,
passam a prevalecer no seio da corporao os profissionais formuladores.
Com o surgimento dos estilos formuladores, o Itamaraty entra numa nova fase:
aps o perodo de retrao, com a casa arrumada, pode procurar exercer um papel
mais decisivo no cenrio nacional. Essa disposio, aliada fora do grupo face a
outros grupos de elite, efetivamente confere ao Itamaraty uma influncia decisiva
na formulao das posies internacionais do Brasil (Cheibub, 1985, p. 129).

Tendo discutido de maneira sucinta os fatores que parecem explicar o carter

insulado da produo da PEB, a prxima seo dedicada a uma anlise, igualmente
sinttica, das razes e dos indicadores de uma mudana, aparentemente em curso,
no processo de formao da poltica exterior do pas.
O desencapsulamento da poltica externa do Brasil:
uma mudana de paradigma?
Inicialmente, necessrio que se diga que, se hoje so significativos os indcios
de uma maior porosidade do processo de produo da PEB, talvez seja precipitado
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afirmar categoricamente ter havido uma mudana de paradigma na formao de

tal poltica, de um processo claramente top down para um formato mais bottom up.
At que reformas institucionais estruturantes no tenham sido implementadas,
como, por exemplo, a adoo de um mecanismo de autorizao prvia, por
parte do legislativo, para negociaes internacionais conduzidas pelo executivo,
em discusso hoje no Congresso Nacional, no me parece sensato sugerir uma
mudana de paradigma. Isso porque os indicadores de mudana discutidos nesta
seo do trabalho tambm podem ser compreendidos como resposta adaptativa
do executivo s presses intra-governamentais, parlamentares, dos governos
subnacionais, de grupos de interesse e de organizaes da sociedade civil, as quais
certamente tm se avolumado ao longo dos ltimos anos. Nesse sentido, parece
pertinente recordarmos aqui a seguinte mxima, que pode ser pensada como um
slogan da corporao diplomtica brasileira: a melhor tradio do Itamaraty
saber renovar-se. Se esse slogan pode ser interpretado como a verso benigna da
adaptabilidade da diplomacia do pas, cabe ressaltarmos a crtica de Saraiva acerca
do conservadorismo corporativo do Itamaraty (2006, p. 452).
O principal fator a pressionar pelo desencapsulamento da produo da PEB
o duplo processo, em curso desde o incio dos anos 90, de mudana no modelo
de desenvolvimento e no padro de insero internacional do pas. A superao
do modelo substitutivo de importaes e a busca de uma insero internacional
competitiva, como demonstrado por Lima (2000), acarretaram uma mudana
significativa no impacto redistributivo domstico da poltica exterior, gerando uma
progressiva politizao de tal poltica, at porque o pas intensifica e diversifica sua
participao nas instncias multilaterais e passa a se envolver em uma multiplicidade
de negociaes internacionais. Concomitantemente, o processo de globalizao, de
liberalizao econmica e a revoluo nos meios de comunicao tm ampliado
o coeficiente de internacionalizao da sociedade brasileira.
Cabe destacarmos, tambm, um dos impactos no esperados do processo
de descentralizao chancelado pela Constituio de 1988, que ampliou
significativamente os graus de autonomia dos governos subnacionais. Esse
processo fez com que estados e municpios passassem a defender de maneira mais
veemente os seus interesses particulares tambm no que diz respeito s relaes
internacionais do pas, o que tem includo a institucionalizao de instncias
especficas, no mbito subnacional, para a viabilizao desses interesses e demandas
(Vigevani et al, 2004; Saraiva, 2006; Brigago, 2005; e Pereira, 2004).
Ainda no que diz respeito aos fatores que tm redundado em presses para
a alterao ou flexibilizao/oxigenao do processo de produo da PEB,
importante destacarmos o fato de poltica externa e poltica domstica serem hoje,
no Brasil, muito mais imbricadas, em funo tambm da mudana nos padres
de impacto domstico da PEB, que tem gerado custos e benefcios diferentes
aos diversos segmentos sociais. No que tange maior visibilidade domstica das
relaes internacionais do pas, alguns fatores adicionais devem ser mencionados,
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como, por exemplo, a grande centralidade adquirida pela chamada diplomacia

presidencial desde a gesto de Cardoso. Ademais, o institucionalismo da semiperiferia (Faria, 2007), capitaneado pelo Brasil no mbito sul-americano, tem
gerado, por diversos motivos, grande reverberao domstica.
Como desdobramento desses processos, verifica-se no pas, com indita
intensidade, a mobilizao de uma variedade de grupos de presso e de
organizaes da sociedade civil no sentido da defesa de seus interesses especficos
no que diz respeito PEB (Carvalho, 2003; Oliveira & Pfeifer, 2006; Oliveira &
Onuki, 2007; e Santana, 2001).
Toda essa efervescncia internacionalista do pas, que redundou tambm
na grande proliferao dos cursos de relaes internacionais no Brasil, ao longo
da dcada passada (Lessa, 2006), fez da poltica externa questo relevante
no debate eleitoral brasileiro, como testemunhado nas eleies presidenciais
de 2002 e 2006. Nesse contexto, a poltica exterior do governo Lula, dita
assertiva ou altiva, muito parece ter contribudo tambm para a ampliao
da visibilidade social das estratgias de insero internacional do pas. Isso em
funo: (a) das controvrsias domsticas que ela tem suscitado (vide a postura,
por vezes francamente agressiva, do Partido da Social-Democracia Brasileira,
principal agremiao oposicionista); e (b) do fato de o governo Lula, por medida
compensatria da adoo de uma poltica macroeconmica ortodoxa, contrria
s propostas petistas, sistematicamente recorrer sua poltica externa, no plano
discursivo e ttico, para efeito de afirmao da coerncia de sua trajetria poltica
e na busca de apaziguamento de sua base interna de sustentao.
Toda esta mobilizao domstica tem gerado, de um lado, presses no
sentido da reverso do padro insulado de produo da PEB e, por outro, reaes
adaptativas da presidncia e do Itamaraty. Mesmo que, como j mencionado,
reformas estruturais no processo de formao da poltica externa ainda no
tenham sido implementadas no pas, cabe destacarmos algumas propostas em
discusso e avaliarmos, de maneira tentativa e preliminar, o impacto esperado de
algumas alteraes institucionais, certamente tpicas, j efetivadas. Antes, porm,
parece prudente resgatarmos o seguinte alerta feito por Oliveira e Pfeifer:
As duas dcadas de globalizao e de redemocratizao fizeram que a poltica
externa seja hoje mais transparente e permevel sociedade brasileira.
O relacionamento entre o Estado e os atores sociais mostra-se efetivo e crescente.
A dinmica da participao da sociedade civil varia de acordo com o tema em
foco e com o momento poltico: tende a ser maior em assuntos politicamente
sensveis, tais como as negociaes da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca),
e menor em questes mais especficas. Generalizaes so precipitadas e para cada
temtica da agenda externa preciso discernir, entre outros aspectos, o grau de
institucionalizao e a capacidade propositiva de atores no-governamentais, a
receptividade da burocracia estatal s demandas da sociedade, a capacidade de
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No que concerne o que denominamos aqui de resposta adaptativa do

executivo brasileiro, mais especificamente do Itamaraty, s presses para a
gerao de uma maior porosidade do processo de formao da PEB, parece-nos
importante destacar a maneira como se tem tentado, se no atender plenamente,
pelo menos abrir caminho para o dilogo com os governos subnacionais e
com o empresariado. Como reao crescente autonomia e insatisfao dos
governadores de estado e prefeitos de grandes cidades brasileiras, o Ministrio das
Relaes Exteriores criou, em 1997, a Assessoria de Relaes Federativas, que veio
a ser designada, a partir de 2003, Assessoria Especial de Assuntos Federativos e
Parlamentares. Vale recordar, ainda, que o Itamaraty criou escritrios regionais
de representao em diversos estados da Federao.
A chamada diplomacia federativa do pas tem, formalmente, o objetivo de
promover uma maior cooperao entre os entes federados, gerando coordenao
nas estratgias internacionais e o compartilhamento de informaes e de recursos
materiais (Pereira, 2004). Se o intuito subjacente o de evitar a falta de sintonia
e as contradies entre o governo federal, os governadores e prefeitos e os
representantes parlamentares, cabe perguntarmos em que medida tais esforos
no pretendem tambm tutelar tais atores, ou pelo menos manter suas iniciativas
sob vigilncia.
Se a institucionalizao, por parte do MRE, de canais para oxigenar as
relaes interiores sem dvida uma inovao importante, cujo impacto ainda
precisa ser estudado mais detidamente, devemos recordar a seguinte afirmao
de Saraiva, para quem, verdade que o Brasil tem uma das mais centralizadas
formas de ao externa do Estado (2006, p. 450).
Contudo, reconhecendo as demandas especficas e diversificadas do
empresariado nacional, e em resposta sua crescente mobilizao, articulao e
ativismo na defesa de seus interesses nas negociaes internacionais, notadamente
na rea do comrcio, o Itamaraty tem buscado, nos ltimos anos, a ampliao
de seus canais de dilogo e consulta. A conformao da Coalizo Empresarial
Brasileira, organizao supra-setorial do empresariado, criada em 1996 sob
a liderana da Confederao Nacional das Indstrias, fruto da constatao,
por parte do setor privado nacional, da necessidade de libertar-se da tutela do
Itamaraty nos Fruns Empresariais (Santana, 2001, p. 173). Santana ressalta
tambm a pertinncia da percepo de que o setor empresarial funciona como
massa de manobra para os negociadores brasileiros (Idem, p. 175). Esse autor
reconhece a persistente postura autonomista dos operadores diplomticos
brasileiros, que resistem ao compartilhamento do processo decisrio em poltica
externa brasileira (p. 182).
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coordenar interesses divergentes e a variao de padres de relacionamento de

acordo com o estilo de cada administrao federal (2006, pp. 389-390).

C arlos Aurlio Pimenta de Faria

Notando que vale aqui a mesma nota de cautela sugerida acima, relativa
incerteza quanto aos objetivos democratizantes do MRE, cabe destacarmos,
como ilustrao do adensamento e institucionalizao relativa das interaes
entre diplomacia e empresariado no Brasil, a criao da Seo Nacional da Alca,
em 1996, e do Grupo Interministerial de Trabalho sobre Comrcio Internacional
de Mercadorias e de Servios (GICI), em 1999, alm do Comit Empresarial
Permanente do MRE, em 1992, do Frum Consultivo Econmico e Social do
Mercosul, em 1996, e da Seo Nacional de Consulta sobre a Unio Europia, alm
de diversos conselhos empresariais de cunho bilateral (Carvalho, 2003; Santana,
2001; e Oliveira e Pfeifer, 2006). Porm, j na dcada de 1970 o Itamaraty havia
criado o Departamento de Promoo Comercial, que ilustraria a bem-sucedida
associao entre Estado e empresariado (Oliveira e Pfeifer, 2006, p.391). So
ainda estes ltimos autores que, avaliando o governo Lula, afirmam que, do
ponto de vista estrutural e institucional, houve certo arrefecimento na parceria
Estado-empresariado (Idem, p.400). Os autores ressaltam, nas concluses de seu
trabalho, a persistncia de um modelo anacrnico de relaes Estado-sociedade
civil em geral e, em particular, empresariado (Idem, p. 422).
Se tais reformas e processos podem ser vistos como limitados ou como
reaes tpicas do Executivo, devemos recordar que tramitam no Congresso
brasileiro propostas capazes de alterar significativamente o processo de produo
da PEB. Cabe destacarmos aqui as propostas de Emenda Constituio que tm o
objetivo de instituir no pas um mecanismo de autorizao prvia do legislativo para
negociao de acordos internacionais, aos moldes da Trade Promotion Authority
norte-americana (Alexandre, 2006, e Neves, 2006). O objetivo apregoado no
apenas o de ampliar a responsividade das decises na esfera das relaes internacionais
do pas, mas tambm o de aumentar a legitimidade, a credibilidade e a capacidade
de barganha dos negociadores brasileiros. Caso aprovada algum dia, esta polmica
mudana institucional talvez tenha o potencial de fazer do legislativo nacional pea
central na formao da PEB, desencapsulando fortemente o processo decisrio na
matria e induzindo a articulao dos interesses societrios, ainda que ao custo
da reduo da capacidade de controle dos operadores tradicionais da PEB e da
ampliao dos custos domsticos de negociao.
No mbito especfico do Mercosul, processos recentes, como os trmites para
a incorporao da Venezuela como scio pleno do Bloco e a criao do Parlamento
do Mercosul, parecem ter o potencial de ampliar a reverberao domstica da
poltica externa do pas. No primeiro caso, o rudo provocado pelo ativismo da
petrodiplomacia de Hugo Chvez, por seu anti-americanismo e por seus esforos
em ideologizar no apenas a poltica externa de seu pas, mas tambm as iniciativas
de regionalismo na Amrica do Sul, tm redundado em inmeras polmicas no
mbito da sociedade brasileira, com ampla cobertura da mdia.
O recm-instalado Parlamento do Mercosul (PM) pretende imprimir uma
nova dinmica ao bloco, propiciando uma melhor capacidade de harmonizao
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das legislaes nacionais e a mobilizao de uma diversidade de atores sociais

e polticos, capazes de ampliar a visibilidade e a legitimidade do Mercosul.
Com sede em Montevidu, o PM ser composto por dezoito representantes
de cada pas-membro, eleitos por sufrgio universal, direto e secreto, para um
mandato de quatro anos. Nesta primeira legislatura, porm, os Parlamentares
do Mercosul foram escolhidos de maneira indireta pelos respectivos congressos
nacionais. A primeira eleio direta dos mercodeputados ocorrer em 2010. Em
2014, eles sero eleitos, de forma simultnea nos Estados-Parte, no Dia do
Mercosul Cidado, ainda a ser definido. Mesmo que o PM no concretize o
salto supranacional desejado por muitos, sua criao, paralela implantao do
Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul, tem o potencial de conduzir a
integrao a um novo patamar, ampliando a visibilidade do bloco nas sociedades
nacionais e a mobilizao dos atores sociais.
Acredito que a discusso precedente tenha evidenciado a progressiva
politizao da PEB, que parece hoje irreversvel. Sendo assim, parece surpreendente
o fato de os analistas acadmicos da PEB devotarem to pouca ateno ao papel
que pode desempenhar a opinio pblica no processo de produo da poltica
externa. Na prxima seo, discutiremos, a partir de uma breve apresentao da
evoluo dos estudos especficos desta subrea, principalmente norte-americanos,
as interaes entre opinio pblica e poltica externa. Nas consideraes finais do
trabalho, ser esboada uma explicao para a periferizao de tal discusso no
Brasil. Ser explorado, tambm, o lugar que tal questionamento pode (ou deve)
assumir na pauta de pesquisas dos estudiosos da PEB e o seu status esperado na
agenda pblica do pas.
Opinio pblica e poltica externa
Desde a massificao das pesquisas de opinio sobre as polticas pblicas
nos EUA, h aproximadamente sessenta anos, possvel distinguir duas grandes
fases nos estudos acerca das interaes entre opinio pblica e poltica externa
naquele pas, quais sejam: uma primeira, que vai do incio da dcada de 1940
ao final da de 1960, na qual a preocupao predominante era sobre o papel
que os EUA deveriam ocupar ao fim da Segunda Grande Guerra, assumindo
uma postura isolacionista ou um internacionalismo mais atuante, no sentido
da preservao de sua liderana no cenrio internacional; e uma segunda fase,
iniciada na esteira do prolongamento da Guerra do Vietn, quando se passou a
questionar as premissas, descobertas e proposies da anlise de opinio pblica
do perodo precedente (Holsti, 2001).
Antes de apresentarmos, de maneira necessariamente breve, as principais
caractersticas, preocupaes e descobertas de cada uma destas duas fases, parecenos importante destacar as razes que nos levam a empregar o termo interaes
entre opinio pblica e poltica externa. Com esse termo, sinalizamos o fato,
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talvez bvio, de que opinio pblica e poltica exterior tm o potencial de se afetar

mutuamente. Tal ressalva importante para que no se imagine que o principal
fenmeno em questo seja a possibilidade de que a opinio pblica constranja,
dite ou ignore o comportamento dos formuladores da poltica externa, ainda que
sejam essas exatamente as questes que mais paream interessar aos analistas.
Aquela primeira gerao de pesquisas e de analistas, ainda segundo Holsti
(2001), teve como principais protagonistas o cientista poltico Gabriel Almond,
o historiador Thomas Bailey, o jornalista Walter Lippman e o diplomata/
historiador George Kennan. Nas palavras de Holsti, esses autores estiveram entre
aqueles que chegaram seguinte concluso lastimvel (mas que instrumental
para os realistas, como demonstrado por Lima, 2000) de que:
The American public, poorly informed about world affairs and indifferent to
external events except in times of war or crisis, provides very weak foundations
upon which to base the responsible pursuit of vital national interests. Driven by
fluctuating moods and lacking any coherent intellectual framework within which
to make sense of international events, the public could not be relied on to provide
policymakers in Washington with consistent support for an effective international
leadership role (Holsti, 2001, pp. vii-viii).

Temia-se, assim, que a opinio pblica pudesse se constituir como

constrangimento aos tomadores de deciso. Contudo, outras pesquisas mostraram
que, quando comparadas aos assuntos domsticos, as atitudes do pblico norteamericano acerca da poltica externa tinham muito menos impacto junto aos
congressistas. Tais constataes relegaram esta seara de investigao a um plano
secundrio, at que as controvrsias geradas pela Guerra do Vietn questionassem
the standard realist prescription for coping with a feckless public: strengthen executive
prerogatives in the conduction of foreign affairs (Idem, p. viii). As pesquisas sobre
a opinio pblica desta segunda gerao passaram a demonstrar que, ao contrrio
do que se acreditava, a opinio pblica no to voltil nem tampouco intrnseca e
inevitavelmente incoerente, sendo tambm relevante no processo de produo da
poltica externa. As constataes acerca do baixo grau de informao do pblico
norte-americano sobre a poltica externa, contudo, jamais foram plenamente
refutadas. Porm, estudos tm demonstrado que, mesmo fracamente informado,
o pblico consegue produzir juzos coerentes sobre as questes internacionais,
em um processo que j foi denominado racionalidade da baixa informao
(Popkin, 1991).
No que diz respeito ao impacto da opinio pblica sobre a poltica externa,
contudo, a literatura mais recente est longe de ser conclusiva. Dois importantes
estudos publicados nos ltimos anos, por exemplo, sinalizaram em direes
aparentemente opostas. Richard Sobel (2001), em seu The impact of public opinion
on U.S. foreign policy since Vietnam, mesclando anlise de pesquisas de opinio a
entrevistas com formuladores e operadores da poltica externa norte-americana,
90

mostrou que: (a) generally, opinion influenced policy, though policymakers also
affected opinion, particularly through the media; (b) that the major effects of public
opinion typically manifest themselves in constraint rather than in policy setting
(p. 234); e (c) que o papel exercido pela opinio pblica parece estar crescendo.
Page e Bouton (2006), por seu turno, em The foreign policy disconnect. What
Americans want from our leaders but dont get, refutam tambm, empiricamente,
aquela concepo segundo a qual a opinio pblica norte-americana sobre a
poltica externa seria ignorante, emocional, vacilante e perigosa para a coerncia
do processo de produo da poltica pblica. Contrariamente, eles mostram que
a collective opinion is not in fact flimsy, disorganized, or vacillating; it is generally
coherent and consistent and, allowing for reasonable adjustments to world events,
tends to stay steady over time (p. ix). tambm apresentada farta evidncia
emprica de que a maior parte dos norte-americanos deseja uma poltica externa
que places a high priority on economic and social security at home and justice
abroad, not just security from attack. Moreover, most Americans favor cooperative,
multilateral foreign policies peaceful, when possible rather than unilateral
military ones (idem). Constatando que, freqentemente, a poltica externa do
pas diverge fortemente dos desejos da populao, os autores sugerem a existncia
de uma desconexo entre os tomadores de decises e os cidados, o que seria
no apenas problemtico para a democracia, mas tambm teria impacto negativo
sobre a prpria qualidade e sustentabilidade da poltica externa.
Uma vez que esta segunda gerao de pesquisas acerca das interaes entre
opinio pblica e poltica externa vive hoje um perodo de grande vigor, at
porque em toda a parte as fronteiras entre o domstico e o internacional tm
se diludo, outras novas e interessantes constataes tm sido feitas, como, por
exemplo: a de que caractersticas pessoais e sociais dos indivduos normalmente
no impactam o seu posicionamento acerca da poltica externa (Page e Bouton,
2006); a de que a influncia da opinio pblica varia em democracias diferentes,
e que essa influncia, na medida em que est relacionada preocupao dos
polticos com a sua reeleio, mediada pela natureza das instituies eleitorais
vigentes em cada democracia (Chan e Safran, 2006, p. 153); e, entre muitas
outras, a de que the policy impact of public opinion does not depend so much on
the specific issues involved or on the particular pattern of public attitudes as on the
domestic structure and the coalition-building processes in the respective country
(Risse-Kappen, 1991, p. 479-480).
Consideraes finais
Mesmo persistindo dvidas acerca da magnitude e das formas do impacto da
opinio pblica sobre a poltica externa, o que vale inclusive no caso de iniciativas
internacionais altamente polmicas, acredito ser importante explorarmos as razes
da escassez de pesquisas sobre a temtica no Brasil. Nestas consideraes finais
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Revista Brasileira de Poltica Internacional

Opinio pblica e poltica externa: insulamento, politizao e reforma na produo da poltica [...]

C arlos Aurlio Pimenta de Faria

abordaremos a questo, de forma reconhecidamente tentativa. Antes, porm,

parece necessrio apresentarmos um mapeamento dos estudos j realizados no
pas acerca das interaes entre opinio pblica e poltica externa.
Primeiramente, cabe destacar que a grande maioria das investigaes sobre
a questo no Brasil foi produzida a partir dos esforos de uma nica instituio,
qual seja, o Ncleo de Pesquisa em Relaes Internacionais, da USP. Aqui devem
ser mencionadas as seguintes pesquisas: A Alca na viso das elites brasileiras
(2003); As estratgias das empresas nacionais e multinacionais no Brasil sobre
os processos de integrao regional (2002); As percepes da elite e opinio
pblica sobre a poltica externa brasileira (1998-2000); As percepes das
elites dos pases do Cone Sul a respeito da poltica externa brasileira (19971999); e Agendas e estratgias empresariais num contexto de globalizao
(1997-1998) (apud Holzhacker, 2006, nota 9, p. 16-17). Como resultado dessas
pesquisas, foram publicados os seguintes trabalhos: Oliveira e Albuquerque
(2005), que coligem dez estudos dedicados a analisar a PEB na viso de seus
protagonistas; Albuquerque et al. (1999), que discutem as percepes das
elites do Cone Sul sobre as relaes internacionais do Brasil; Albuquerque e
Balbachevsky (1998), que estudam o Brasil e o Mercosul a partir da percepo
dos atores sociais; Albuquerque, Balbachevsky e Holzhacker (1999), que esto
interessados nos impactos da crise financeira sobre a opinio pblica brasileira.
Cabe destacarmos, tambm, a dissertao de mestrado e a tese de doutorado de
Holzhacker (respectivamente 2001 e 2006), defendidas no Departamento de
Cincia Poltica da USP. Na primeira, a autora analisa as orientaes e atitudes
da populao em geral e a influncia dos fatores domsticos na construo de um
sistema de crenas da opinio pblica brasileira. A tese dedicada a investigar, de
forma comparativa, as diferenas e semelhanas entre as percepes e orientaes
da elite e da opinio pblica de massa a respeito da poltica externa brasileira na
dcada de 1990.
Vale ressaltarmos, ainda, que o foco preferencial das pesquisas existentes se
concentra, via de regra, nas percepes, valores e preferncias das elites brasileiras,
com exceo, apenas, de alguns dos trabalhos realizados pelo NUPRI, listados
acima. Os demais estudos na subrea tm foco nas elites, como o caso de: Lima
e Cheibub (1996), que esto preocupados com a viso da elite brasileira acerca
da democracia, tendo o estudo includo questionamentos acerca da integrao
econmica; Souza (2002), que identifica as prioridades da agenda internacional
do pas e discute a representao de interesses da sociedade brasileira na
formao da PEB a partir de pesquisa junto a 149 personalidades que formam
a comunidade brasileira de poltica externa; e Manzur (1999), que, de uma
perspectiva historiogrfica, busca aferir a maneira como uma opinio pblica
vagamente definida acionada para justificar o posicionamento dos tomadores
de deciso em poltica externa do pas. Cabe destacarmos, por fim, que o
Latinobarmetro (http://www.latinobarometro.org), cuja sede fica em Santiago
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do Chile, tem realizado pesquisas de opinio pblica, em mbito regional,

normalmente incluindo o Brasil, relativas, entre outras questes, integrao
econmica e aos acordos comerciais. Tais pesquisas, contudo, normalmente tm
muito pouca visibilidade no Brasil.
Se as interaes entre opinio pblica e poltica externa tm, como
argumentamos, despertado um interesse apenas perifrico entre a comunidade
acadmica das relaes internacionais do Brasil, parece ser possvel sugerirmos
que o mesmo acontece no que diz respeito agenda de pesquisas dos especialistas
brasileiros em opinio pblica. Tal constatao derivada da escassez de trabalhos
com esse foco publicados no peridico Opinio Pblica, editado pelo Centro de
Estudos de Opinio Pblica, da UNICAMP. Editado ininterruptamente desde
1993, o referido peridico publicou, at 2007, apenas dois artigos que tratam da
correlao entre poltica externa e opinio pblica, quais sejam: Apoio popular
integrao econmica regional na Amrica Latina, de Mitchell A. Seligson
(Vol. VI, No. 2, 2000), e Amrica Latina: poltica externa e opinio pblica,
de Frederick C. Turner (Vol. III, No. 1, 1995). Vale destacarmos que ambos os
autores so cientistas polticos norte-americanos.
Apresentado este breve levantamento, certamente no exaustivo, mas que
parece sustentar a nossa afirmao acerca do carter perifrico de tais questes
na agenda de pesquisas dos analistas brasileiros da poltica externa, passemos,
agora, nossa tentativa de compreender a baixa centralidade dessa temtica no
Brasil, que parece explicada: (a) por fatores relacionados ao prprio processo de
formao da poltica e ao tipo de impacto produzido pela PEB; e (b) por fatores
relacionados estrutura de incentivos e constrangimentos a pautar, no pas, as
pesquisas acadmicas na subrea da anlise de poltica externa.
No que diz respeito ao primeiro grupo de fatores, em larga medida discutidos
nas duas primeiras sees deste trabalho, deve-se ressaltar o fato de apenas no
incio da dcada passada a poltica externa do pas ter iniciado um processo mais
consistente de internalizao, ao mesmo tempo conseqncia e causa de sua
crescente politizao. Neste contexto, a falta de preocupao mais sistemtica
com a opinio pblica pode ser atribuda no apenas ao carter precariamente
pblico da diplomacia brasileira, mas tambm, possivelmente, a uma ainda baixa
demanda da sociedade brasileira por maior accountability e responsividade dos
agentes estatais nessa rea. Parece possvel sugerirmos ainda, parafraseando Lima
e Santos (2001), a persistncia no pas de uma delegao societria da produo
da PEB ao Itamaraty, delegao essa que, na medida em que a globalizao
amplia os graus de constrangimento sobre a economia brasileira e que as relaes
internacionais do pas passam a impactar diferentemente a sociedade, estaria se
convertendo em abdicao.
Por outro lado, so diversificados os fatores relacionados prpria maneira
como se conforma no Brasil a subrea da anlise de poltica externa e, tambm, o
prprio campo das relaes internacionais, que convergem no sentido de produzir
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Opinio pblica e poltica externa: insulamento, politizao e reforma na produo da poltica [...]

C arlos Aurlio Pimenta de Faria

o fenmeno que nos cabe aqui compreender. Inicialmente, devemos recordar a

prpria insipincia das relaes internacionais como campo de estudos acadmicos
no pas e o fato de a anlise de poltica externa, enquanto subrea, desprestigiada
internacionalmente entre meados dos anos 70 e o fim da dcada de 1980, ter hoje
uma institucionalizao ainda frgil no Brasil, a despeito das evidncias recentes
de que tal quadro tende a ser rapidamente superado. Ademais, a forte nfase
historiogrfica dos estudos sobre a poltica externa no pas (Almeida, 1999)
tambm pode ser pensada como elemento que contribui para a pouca ateno
conferida s interaes entre opinio pblica e poltica exterior. Adicione-se o
fato de, por ser rea acadmica de constituio relativamente recente, as relaes
internacionais terem inicialmente privilegiado em seu enfoque aquilo que lhe
seria peculiar: o sistema internacional assimtrico e a interao entre os Estados
em um contexto de anarquia. Note-se, tambm, a prevalncia da(s) vertente(s)
realista(s), a qual relega a um plano secundrio o impacto dos fatores internos
aos Estados. Apenas recentemente a agenda de pesquisas passou a incorporar, de
maneira mais sistemtica, a preocupao com os fatores domsticos na produo
do comportamento internacional dos Estados. No caso especfico do Brasil, devese destacar, ainda, a fraca tradio quantitativista na grande rea das cincias
sociais (Soares, 2005), qual se soma o custo relativamente alto das pesquisas de
opinio nacionais, lastreadas em amostras representativas.
Por fim, devemos explicitar, ainda que brevemente, as razes que sustentam
a nossa proposio acerca da necessidade de uma maior preocupao com a
opinio pblica no mbito das investigaes sobre a poltica exterior do pas. Tais
razes, uma vez mais, so tanto de ordem analtica quanto normativa. No que diz
respeito s motivaes propriamente analticas, cabe destacarmos a importncia
de se aferir, tambm por intermdio das pesquisas de opinio, o supostamente
crescente grau de internalizao ou de politizao da PEB. Ademais, parece-nos
relevante verificar o grau de respaldo de que desfrutam, no mbito societrio, os
grupos de presso do pas, cada vez mais mobilizados na defesa de seus interesses
relativos insero internacional do Brasil. Bases de dados capazes de distinguir
as diferenas nas percepes, valores e preferncias dos distintos segmentos da
sociedade brasileira, com sensibilidade para as variaes territoriais e passveis
de comparao temporal, teriam grande significado no apenas para o trabalho
acadmico, tendo tambm importncia na definio das tticas e estratgias dos
distintos atores envolvidos na produo da PEB.
Quanto s motivaes de ordem normativa, parece-nos possvel afirmar que
os estudos sobre a opinio pblica tm o potencial de produzir no apenas novas
informaes, mas tambm maior accountability e responsividade por parte dos
formuladores e operadores da poltica externa do pas, o que redundaria em maior
legitimidade, credibilidade e poder de barganha para o Brasil. Seria possvel,
assim, detectar eventuais desconexes entre opinio pblica e poltica externa, aos
moldes daquelas descobertas e denunciadas por Page e Bouton (2006) no caso
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Opinio pblica e poltica externa: insulamento, politizao e reforma na produo da poltica [...]

Recebido em 18 de dezembro de 2007

Aprovado em 6 de junho de 2008
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Revista Brasileira de Poltica Internacional

norte-americano, e tambm oferecer subsdios para que tais desconexes sejam

superadas. Afinal, como sugerem esses autores, a falta de respaldo pblico para a
poltica externa pode send bad signals to international adversaries, constrain policy
choices, upset policy continuity, and destabilize political leadership (p. 201). Em
ltima instncia, o que est em jogo a prpria qualidade do regime democrtico
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Resumo
Partindo de uma discusso acerca do tradicional insulamento do processo de formao
da poltica externa brasileira, no artigo se discute o impacto potencial das interaes
entre opinio pblica e poltica exterior, procurando compreender a periferizao de tal
problemtica na agenda de pesquisas dos analistas da poltica externa do pas.

Abstract
Departing from a discussion about the traditionally insulated process of foreign policy
formation in Brazil, the article discusses the potential impact of the interactions between
public opinion and foreign policy, trying to understand the marginal role such a question
plays in the research agenda of Brazilian foreign policy analysts.
Palavras-chave: Poltica Externa Brasileira; Opinio Pblica; Itamaraty; Processo
Decisrio
Key words: Brazilian Foreign Policy; Public Opinion; Itamaraty; Decision Making

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