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Introduo
O carter insulado do processo de produo da poltica externa brasileira,
fortemente centralizado no Itamaraty, tem sido amplamente reconhecido. H,
porm, indcios de alteraes importantes nesse padro tradicional, a partir do
incio da dcada de 1990, e presses crescentes para que tal processo se torne
mais permevel s articulaes, interesses e demandas de uma diversidade de
outros atores, tanto estatais como societrios. Uma vez que o padro top-down
de produo da poltica exterior do Brasil passa a ser questionado de modo mais
sistemtico, evidencia-se a importncia de se analisar a maneira como a opinio
pblica pode (ou deveria) impactar esse processo, mesmo porque as expectativas e
anseios da populao do pas tm passado a referenciar o debate e o jogo domstico
de interesses acerca das relaes internacionais do pas. Contudo, ao contrrio
do que ocorre nos pases centrais, so ainda escassos no Brasil os estudos que se
dedicam problemtica das interaes entre opinio pblica e poltica externa.
O presente ensaio tem como objetivo principal explorar as razes de tal
negligncia, enfatizando a relevncia de um tratamento mais sistemtico do
impacto, empiricamente observado nos pases centrais, da opinio pblica sobre a
poltica externa. Pretende-se, tambm, discutir o significado da perspectiva, mais
claramente normativa, acerca da necessidade de que, tambm no mbito da poltica
exterior, o Estado seja mais responsivo s demandas e interesses da sociedade.
Para tanto, o trabalho est organizado da seguinte maneira: inicialmente,
discutem-se os fatores que explicam o carter insulado do processo de produo
da poltica externa do Brasil. Na segunda seo, so apresentadas as razes e os
indicadores de uma mudana, aparentemente em curso, no processo de formao
* Professor da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais PUC-Minas e Doutor em Cincia Poltica
pelo Instituto Universitrio de Pesquisa do Rio de Janeiro Iuperj (carlosf@pucminas.br).
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Notando que vale aqui a mesma nota de cautela sugerida acima, relativa
incerteza quanto aos objetivos democratizantes do MRE, cabe destacarmos,
como ilustrao do adensamento e institucionalizao relativa das interaes
entre diplomacia e empresariado no Brasil, a criao da Seo Nacional da Alca,
em 1996, e do Grupo Interministerial de Trabalho sobre Comrcio Internacional
de Mercadorias e de Servios (GICI), em 1999, alm do Comit Empresarial
Permanente do MRE, em 1992, do Frum Consultivo Econmico e Social do
Mercosul, em 1996, e da Seo Nacional de Consulta sobre a Unio Europia, alm
de diversos conselhos empresariais de cunho bilateral (Carvalho, 2003; Santana,
2001; e Oliveira e Pfeifer, 2006). Porm, j na dcada de 1970 o Itamaraty havia
criado o Departamento de Promoo Comercial, que ilustraria a bem-sucedida
associao entre Estado e empresariado (Oliveira e Pfeifer, 2006, p.391). So
ainda estes ltimos autores que, avaliando o governo Lula, afirmam que, do
ponto de vista estrutural e institucional, houve certo arrefecimento na parceria
Estado-empresariado (Idem, p.400). Os autores ressaltam, nas concluses de seu
trabalho, a persistncia de um modelo anacrnico de relaes Estado-sociedade
civil em geral e, em particular, empresariado (Idem, p. 422).
Se tais reformas e processos podem ser vistos como limitados ou como
reaes tpicas do Executivo, devemos recordar que tramitam no Congresso
brasileiro propostas capazes de alterar significativamente o processo de produo
da PEB. Cabe destacarmos aqui as propostas de Emenda Constituio que tm o
objetivo de instituir no pas um mecanismo de autorizao prvia do legislativo para
negociao de acordos internacionais, aos moldes da Trade Promotion Authority
norte-americana (Alexandre, 2006, e Neves, 2006). O objetivo apregoado no
apenas o de ampliar a responsividade das decises na esfera das relaes internacionais
do pas, mas tambm o de aumentar a legitimidade, a credibilidade e a capacidade
de barganha dos negociadores brasileiros. Caso aprovada algum dia, esta polmica
mudana institucional talvez tenha o potencial de fazer do legislativo nacional pea
central na formao da PEB, desencapsulando fortemente o processo decisrio na
matria e induzindo a articulao dos interesses societrios, ainda que ao custo
da reduo da capacidade de controle dos operadores tradicionais da PEB e da
ampliao dos custos domsticos de negociao.
No mbito especfico do Mercosul, processos recentes, como os trmites para
a incorporao da Venezuela como scio pleno do Bloco e a criao do Parlamento
do Mercosul, parecem ter o potencial de ampliar a reverberao domstica da
poltica externa do pas. No primeiro caso, o rudo provocado pelo ativismo da
petrodiplomacia de Hugo Chvez, por seu anti-americanismo e por seus esforos
em ideologizar no apenas a poltica externa de seu pas, mas tambm as iniciativas
de regionalismo na Amrica do Sul, tm redundado em inmeras polmicas no
mbito da sociedade brasileira, com ampla cobertura da mdia.
O recm-instalado Parlamento do Mercosul (PM) pretende imprimir uma
nova dinmica ao bloco, propiciando uma melhor capacidade de harmonizao
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mostrou que: (a) generally, opinion influenced policy, though policymakers also
affected opinion, particularly through the media; (b) that the major effects of public
opinion typically manifest themselves in constraint rather than in policy setting
(p. 234); e (c) que o papel exercido pela opinio pblica parece estar crescendo.
Page e Bouton (2006), por seu turno, em The foreign policy disconnect. What
Americans want from our leaders but dont get, refutam tambm, empiricamente,
aquela concepo segundo a qual a opinio pblica norte-americana sobre a
poltica externa seria ignorante, emocional, vacilante e perigosa para a coerncia
do processo de produo da poltica pblica. Contrariamente, eles mostram que
a collective opinion is not in fact flimsy, disorganized, or vacillating; it is generally
coherent and consistent and, allowing for reasonable adjustments to world events,
tends to stay steady over time (p. ix). tambm apresentada farta evidncia
emprica de que a maior parte dos norte-americanos deseja uma poltica externa
que places a high priority on economic and social security at home and justice
abroad, not just security from attack. Moreover, most Americans favor cooperative,
multilateral foreign policies peaceful, when possible rather than unilateral
military ones (idem). Constatando que, freqentemente, a poltica externa do
pas diverge fortemente dos desejos da populao, os autores sugerem a existncia
de uma desconexo entre os tomadores de decises e os cidados, o que seria
no apenas problemtico para a democracia, mas tambm teria impacto negativo
sobre a prpria qualidade e sustentabilidade da poltica externa.
Uma vez que esta segunda gerao de pesquisas acerca das interaes entre
opinio pblica e poltica externa vive hoje um perodo de grande vigor, at
porque em toda a parte as fronteiras entre o domstico e o internacional tm
se diludo, outras novas e interessantes constataes tm sido feitas, como, por
exemplo: a de que caractersticas pessoais e sociais dos indivduos normalmente
no impactam o seu posicionamento acerca da poltica externa (Page e Bouton,
2006); a de que a influncia da opinio pblica varia em democracias diferentes,
e que essa influncia, na medida em que est relacionada preocupao dos
polticos com a sua reeleio, mediada pela natureza das instituies eleitorais
vigentes em cada democracia (Chan e Safran, 2006, p. 153); e, entre muitas
outras, a de que the policy impact of public opinion does not depend so much on
the specific issues involved or on the particular pattern of public attitudes as on the
domestic structure and the coalition-building processes in the respective country
(Risse-Kappen, 1991, p. 479-480).
Consideraes finais
Mesmo persistindo dvidas acerca da magnitude e das formas do impacto da
opinio pblica sobre a poltica externa, o que vale inclusive no caso de iniciativas
internacionais altamente polmicas, acredito ser importante explorarmos as razes
da escassez de pesquisas sobre a temtica no Brasil. Nestas consideraes finais
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Resumo
Partindo de uma discusso acerca do tradicional insulamento do processo de formao
da poltica externa brasileira, no artigo se discute o impacto potencial das interaes
entre opinio pblica e poltica exterior, procurando compreender a periferizao de tal
problemtica na agenda de pesquisas dos analistas da poltica externa do pas.
Abstract
Departing from a discussion about the traditionally insulated process of foreign policy
formation in Brazil, the article discusses the potential impact of the interactions between
public opinion and foreign policy, trying to understand the marginal role such a question
plays in the research agenda of Brazilian foreign policy analysts.
Palavras-chave: Poltica Externa Brasileira; Opinio Pblica; Itamaraty; Processo
Decisrio
Key words: Brazilian Foreign Policy; Public Opinion; Itamaraty; Decision Making
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