PRESIDENCIALISMO DE COALIZO: O DILEMA

INSTITUCIONAL BRASILEIRO*
Srgio Henrique Hudson de Abranches

HETEROGENEIDADE E
PLURALIDADE DE
INTERESSES

o estilo de crescimento das ltimas

dcadas aprofundou, de forma notvel,
a heterogeneidade estrutural da sociedade brasileira
uma caracterstica
marcante de nosso processo histrico de
desenvolvimento. Esta se expressa,
hoje, na imagem contraditria de uma
ordem social no limiar da maturidade
industrial porm marcada por profundos desequilbrios e descompassos em
suas estruturas social, poltica e econmica. No plano macro-sociolgico, observa-se o fracionamento da estrutura
de classes, que determina a multiplicao de demandas setoriais competitivas
e a exacerbao de conflitos, em mltiplas configuraes, cortando, horizontal
e verticalmente, as fronteiras da estratificao social, ela mesma marcada por

significativas mudanas, com acentuada

alterao nas hierarquias scioeconmicas e a emergncia de novos
segmentos sociais, atravs do avano do
processo de assalariamento no campo e
na cidade e do declnio das profisses
liberais de elite.
No plano macroeconmico, esta
heterogeneidade revela graves conflitos
distributivos, disparidades tcnicas e
desnveis de renda, entre pessoas, empresas, setores e regies. O espao scio-econmico dos setores mais avanados da sociedade estrutura-se com base
em padres de produo, renda e consumo prximos daqueles vigentes nos'
pases capitalistas industrializados. Ao
mesmo tempo, parcela considervel da
populao ainda persiste em condies
scio-econmicas tpicas das regies em
desenvolvimento, caracterizadas por altas taxas de instabilidade econmica e

Este artigo foi produzido com o apoio da Financiadora de Estudos e Projetos

dados- Revista de

Ci~ncias

Sociais, Rio de Janeiro. vol. 31, n. 1, 1988, pp. 5 a J4

Finep.

que visivelmente tm se beneficiado da

ao estatal.
A multiplicao de demandas exacerba a tendncia histrica de interveno ampliada do Estado. Este desdobrase em inmeras agncias, que desenvolvem diversos programas, beneficiando
diferentes clientelas. Proliferam os incentivos e subsdios, expande-se a rede
de proteo e regulaes estatais. Esse
movimento .tem o resultado, aparentemente contraditrio, de limitar progressivamente a capacidade de ao governamental. O governo enfrenta uma
enorme inrcia burocrtico-oramentria, que torna extremamente difcil a
eliminao de qualquer programa, a
reduo ou extino de incentivos e
subsdios, o reordenamento e a racionalizao do gasto pblico. Como cada
item j includo na pauta estatal torna-se
cativo desta inrcia, sustentada tanto pelo conluio entre segmentos da burocracia e os beneficirios privados, quanto
pelo desinteresse das foras polticas que
controlam o Executivo e o Legislativo
em assumir os custos associados a mudanas nas pautas de alocao e regulao estatais, restringe-se o raio de ao
do governo e reduzem-se as possibilidades de redirecionar a interveno do
Estado. Verifica-se, portanto, o enfraquecimento da capacidade de governo,
seja para enfrentar crises de forma mais
eficaz e permanente, seja para resolver os problemas mais agudos que emergem de nosso prprio padro de desenvolvimento. 1

mobilidade social. Finalmente, parte

no menos significativa da populao
vive em condies de destituio similares quelas que prevalecem nos pases
mais pobres.
No plano macropoltico, verificamse disparidades de comportamento,
desde as formas mais atrasadas de clientelismo at os padres de comportamento ideologicamente estruturados. H um
claro "pluralismo de valores", atravs
do qual diferentes grupos associam expectativas e valoraes diversas s instituies, produzindo avaliaes acentuadamente distintas acerca da eficcia e da
legitimidade dos instrumentos de representao e participao tpicos das democracias liberais. No se obtm, portanto, a adeso generalizada a um determinado perfil institucional, a um modo
de organizao, funcionamento e legitimao da ordem poltica. Esta mesma
"pluralidade" existe no que diz respeito
aos objetivos, papel e atribuies do Estado, suscitando, de novo, matrizes extremamente diferenciadas de demandas
e expectativas em relao s aes do
setor pblico, que se traduzem na acumulao de privilgios, no desequilbrio
permanente entre as fontes de receita e
as pautas de gasto, bem como no intenso
conflito sobre as prioridades e as orientaes do gasto pblico. Simultaneamente, e por causa deste mesmo perfil
mltiplo e fracionado das demandas,
acumulam-se insatisfaes e frustraes
de todos os setores, mesmo daqueles

Esta contradio aparente entre o crescimento e diversificao das formas de interveno do

Estado e o enfraquecimento simultneo da capacidade de controle do governo sobre as polticas
pblicas no uma peculiaridade brasileira. Porm, ela se agrava, neste caso, tanto em funo das
caractersticas de nOSSQ padro de desenvolvimento, quanto pelos efeitos do autoritarismo sobre
as pautas de relacionamento entre sociedade e Estado, quanto, ainda, pela dinntica da transio
do autoritarismo para a nova ordem institucional, em formao. Ver, a respeito da relao entre
interveno do Estado e controle das polticas pblicas, F. Lehner e K. Schubert, "Party
Govemment and the Control of Public Policy", European loumal 0/ Poltical Research, n.12,
1984, pp. 131-46.

r,
1

r
j

Essa coincidncia de situaes to

contrastantes define uma formao social com caractersticas distintas quer das
naes industriaizadas, que apresentam
maior homogeneidade social, quer das
chamadas "naes plurais", divididas
por clivagens regionais e culturais muito
poderosas, mas cujos diferentes "blocos
cultutais" apresentam relativa homogeneidade interna, como nos casos da Holanda, Blgica ou ustria. Trata-se de
um caso de heterogeneidade econmica, social, poltica e cultural bastante
mais elevado, seja na base tcnica e nos
nveis de produtividade na economia, seja no perfil de distribuio de renda, seja
nos graus de integrao e organizao
das classes, fraes de classe e grupos
ocupacionais, apenas para mencionar algumas dimenses mais salientes do problema. Responde, porm, a uma mesma
lgica histrica e estrutural de expanso,
tornando suas diferentes partes contemporneas do mesmo movimento geral,
ainda que no coetneas nas suas dinmicas internas.
O avano do capitalismo industrial,
no Brasil, , assim, caracterizado por
forte "assincronia", associada a seu carter retardatrio em relao ordem
capitalista mundial e heterogeneidade
histrica de suas estruturas internas. As
foras do progresso atingem desigualmente esta malha dspar, determinando
ritmos diversos e conjunturas estruturalmente diferenciadas. As decises de investimento e as opes distributivas sancionamou exacerbam este movimento.
O desenho e o funcionamento das instituies o convalidam ou, mais grave ainda, procuram simplific-lo artificialmente, determinando transbordamentos incontrolveis de insatisfaes e frustraes, que reduzem drasticamente os
limites de sua legitimidade. Os constrangimentos externos e os impulsos internos

compem-se na reproduo das. desigualdades. Elevam-se, portanto, as

taxas potencial e real de conflito. Este
permaneceu reprimido de vrias maneiras, da represso aberta sutil imposio
de barreiras elitistas, polticas, econmicas, sociais e culturais sua plena manifestao. Embora alguns destes elementos de conteno forada do conflito tenham desaparecido com a desarticulao do regime autoritrio, muitos deles
permanecem em operao. Convivem,
assim, focos largos e irresolutos de
conflito e barreiras sua livre manifestao. Mais ainda, o quadro institucional
no desenvolveu mecanismos novos que
permitam processar esses conflitos de
forma legtima, democrtica e institucionalizada.
Em sntese, a estrutura econmica
alcanou substancial diversidade e
grande complexidade; a estrutura social
tornou-se mais diferenciada, adquiriu
maior densidade organizacional, persistindo, porm, grandes descontinuidades, marcada heterogeneidade e profundas desigualdades. Da resultaram
maiores amplitude e pluralidade de interesses, acentuando a competitividade e
o antagonismo e alargando o escopo do
conflito, em todas as suas dimenses.
Ao mesmo tempo, o Estado cresceu e
burocratizou-se e a organizao poltica
seguiu estreita e incapaz de processar
institucionalmente toda essa' diversidade, de agregar e expressar com eficcia e regularidade a pluralidade de interesses e valores.
O dilema institucional brasileiro
define-se pela necessidade de se encontrar um ordenamento institucional suficientemente eficiente para agregar e
processar as presses derivadas desse
quadro heterogneo, adquirindo, assim,
bases mais slidas para sua legitimidade,
que o capacite a intervir de forma mais
7

Todo processo de mudana de regime implica, em maior ou menor grau,

descontinuidades e desajustes entre a
composio de foras que promove o
trnsito imediato entre a velha e a nova
ordem e o conjunto de foras polticas
que efetivamente conduzir a (re )construo institucional. Alm disso, a prpria mudana excita as expectativas de
todos que se sentiam lesados no perodo
anterior, suscita a esperana de mudanas, sem a conscincia clara de que a
comunho de princpios polticos no assegura, nem contm necessariamente,
elementos de consenso sobre as polticas
concretas e as solues a serem implementadas pelo novo governo, tampouco
quanto direo que se dar ao processo
de mudana.
Adicionalmente, h uma contradio inexorvel entre a necessidade prtica de administrar o cotidiano, com instrumentos ainda do passado, e a imposio poltica e moral da reforma polticoinstitucional, que requer, forosamente,
planejamento e complexas negociaes.
As presses da conjuntura, associadas persistncia da crise econmicosocial, exigem pronta ao governamental. Mas a soluo - se obtida
dos
problemas do dia garantia insuficiente
de estabilidade e paz social mais permanentes. A instaurao de uma nova ordem libera demandas antes reprimidas,
que se somam quelas j inscritas na
pauta decisria, mas inatendidas, produ-

eficaz na reduo das disparidades e na

integrao da ordem social.
O objetivo deste artigo anali6ar
alguns componentes desse dilema, especiflcamente no que diz respeito ao arranjo constitucional que regula o exerccio
da autoridade poltica e define as regras
para resoluo de conflitos oriundos da
diversidade das bases sociais de sustentao poltica do governo e dos diferentes processos de representao. O
conflito entre o Executivo e o Legislativo tem sido elemento historicamente
crtico para a estabilidade democrtica
no Brasil, em grande medida por causa
dos efeitos da fragmentao na composio das foras polticas representadas no
Congresso e da agenda inflacionada de
problemas e demandas imposta ao Executivo. Este um dos nexos fundamentais do regime poltico e um dos eixos
essenciais da estabilidade institucional,
tema das sees seguintes.2

A CRISE INSTITUCIONAL

A transio, inaugurada com a instalao da Nova Repblica, correspondeu ao esgotamento do modelo poltico
anterior e falncia do conjunto das
instituies especflcas do regime autoritrio. Vivemos, em funo do quadro
econmico-social e da derrocada da velha ordem; uma situao de alta propenso instabilidade.
2

Para uma anlise mais detalhada das caractersticas scio-econmicas do processo de desenvolvimento brasileiro e suas implicaes institucionais, ver Srgio H.H. Abranches, "A Recuperao
Democrtica: Dilemas Polticos e Institucionais", Estudos Econmicos, vol. 15, n.3, 1985, pp.
443-63, trabalho que o presente atualiza e aprofunda no que diz respeito ao argumento polticoinstitucional. A preseJ,lte anlise no pretende ajudar a elucidar todo o dilema institucional
brasileiro, mas apenas seu componente poltico e, especificamente, aquele associado ao regime
constitucional de governo. H, evidentemente, outros elementos polticos importantes na sua
determinao, sobretudo aqueles que se referem ao corporativismo no-consociacional e ao
controle democrtico das polticas pblicas. Como h, tambm, os componentes sociais e econIoicos deste dilema institucional, que merecem tratamento em separado.

zindo sobrecarga na agenda prtica do

Estado.
Contudo, as prprias dificuldades
polticas, a serem contornadas com tempo e habilidade, reduzem a capacidade
de formulao de programa positivo e
seletivo que condicione politicamente a
administrao dos negcios pblicos s
novas prioridades. At porque, a desarticulao progressiva da institucionalidade autoritria incorpora novas foras
ao processo decisrio, sem que j estejam em pleno funcionamento os novos
mecanismos de processamento e seleo
institucionalizada de interesses, ajustados s novas diretivas polticas e aos
princpios democrticos de deciso e relacionamento social. Prevalece uma certa informalidade pr-institucional nas
transaes polticas, superposta continuidade da gesto atravs de um aparelho estatal marcado ainda pelas distores produzidas pelas regras burocrtico-autoritrias de direo PQltica.
No plano poltico, como se o governo precedesse o regime. A desgastada e ilegtima emenda constitucional,
que regulou o antigo regime, tem seu
espao de vigncia definido pela convenincia poltica e administrativa. Deixa,
portanto, um amplo vazio constitucional
no que se refere regulao do campo
jurdico-poltico. Mais ainda: ineficaz
na definio do escopo de autonomia e
interdependncia dos poderes. A instalao da Assemblia Nacional Constituinte exacerba os problemas oriundos
dessa fluidez institucional, reavivando
os conflitos entre Legislativo e Executivo, os quais se processam sem limites
definidos e amplamente compartilhados
e na ausncia de mecanismos institucio-

nalizados elegitimosde mediao e arbitragem. Os riscos de crises institucionais

cclicas permanecem altos e praticamente inevitveis. Este um problema
srio, que tem razes histricas, e que
requer solues de curto prazo - para o
perodo de trabalho constituinte - e de
longo prazo, atravs de inovaes
constitucionais, de responsabilidade da
Assemblia Nacional Constituinte. 3
A probabilidade de acumulao de
conflitos em mltiplas dimenses, precariamente contidos pelo pacto mais genrico de transio democrtica - que foi
brevemente revigorado durante o perodo de sucesso do Plano Cruzado-, bem
como de sucesso de ciclos de instabilidade, aumenta na proporo em que as
energias da nova direo poltica (no Legislativo e no Executivo) so consumidas na administrao de crises. Alm
disso, a conteno dos mltiplos focos
setoriais de antagonismo, que emergiro, muito provavelmente, de forma
quase endmica, no governo e fora dele,
entre os parceiros da Aliana Democrtica e no interior dos prprios partidos,
pode desgastar rapidamente a liderana
da coalizo. Vem da a necessidade de
rpida institucionalizao de procedimentos de negociao e resoluo de
conflitos que evitem que todas as crises
desemboquem nas lideranas e, sobretudo, na Presidncia.
No so apenas o arcabouo constitucional, o sistema poltico e a estrutura
estatal que se encontram em transio,
na qual convivem elementos noresiduais do antigo regime e novos princpios, que amadurecero no territrio
da repblica democratizada. Tambm a
estrutura geral de organizao e repre-

Para uma anlise mais detalhada desse processo de "desinstitucionalizao", que institui um
governo sem regime, e seus efeitos politicos, ver meu artigo"A Busca de Nova Institucionalidade
Democrtica(?)", Cadernos de Conjuntura, n.3, Iuperj, Rio de Janeiro, dezembro de 1985.

sentao de interesses sociais encontrase em fluxo, requerendo um ancoradouro institucional mais legtimo, mais moderno e mais aberto.
Solues estveis para a crise econmico-social no dependem apenas de
medidas macroeconmicas consistentes. Requerem, concomitantemente,
uma reforma organizacional do Estado
que estabelea nexos mais slidos com a
sociedade; a criao de espaos para formulao de aes concertadas; a recuperao da estrutura e da capacidade de
planejamento. Estas mudanas no quadro administrativo e organizacional do
Estado, associadas a novas regras institucionalizadas de convivncia entre os
agentes econmicos e o governo, so
factveis antes mesmo da definio, pela
Constituinte, do novo regime.
Existem, entretanto, elementos d
nosso dilema institucional que s podero ser equacionados pelo processo
constituinte e que se encontram no
caminho critico da estabilidade democrtica de nosso Pas.
REGIMES DEMOCRTICOS E
REPRESENTAO DE INTERESSES
A ordem institucional da Nova Re.pblica s ser definida, no plano macropoltico, com a nova Constituio.
No entremeio, aplicam-se, seletivamente, dispositivos preexistentes e fortalece-se aquela tendncia, j referida,
informalidade de acordos e regras, que
pode e deve ser compensada por mudanas institucionais e organizacionais de
curto prazo. Mas ser a defmio de
uma institucionalidade de longo prazo
que determinar as possibilidades de
evoluo democrtica mais estvel do
Pas.
A dinmica macropoltica brasileira tem se caracterizado, historicamente,
10

pela coexistncia, nem sempre pacfica,

de elementos institucionais que, em
conjunto, produzem certos efeitos recorrentes e, no raro, desestabilizadores. Constituem o que se poderia classificar, com acerto, as bases de nossa
tradio republicana: o presidencialismo, o federalismo, o bicameralismo, o
multipartidarismo e a representao
proporcional. Seria ingnuo imaginar
que este arranjo poltico-institucional se
tenha firmado arbitrria ou fortuitamente ao longo de nossa histria. Na
verdade, expressa necessidades e
contradies, de natureza social, econmica, poltica e cultural, que identificam
histrica e estruturalmente o processo
de nossa formao social. Tais caractersticas compem uma ordem poltica
que guarda certas singularidades importantes no que diz respeito estabilidade
institucional de longo prazo, sobretudo
quando analisadas luz das transformaes sociais por que passou o Pas nas
ltimas quatro dcadas, do grau de heterogeneidade estrutural de nossa sociedade e da decorrente propenso ao
conflito.
Estas singularidades aparecem mais
nitidamente quando confrontadas com
outros modelos de organizao democrtica. Toda comparao tem algo de
arbitrrio. Querer aplicar regras de organizao observadas em outras formaes sociais, com histria e estruturas
diversas, corresponderia a um exerccio
de engenharia institucional artificial e
extico. Mas a observao de experincias distintas pode tomar mais saliente
aquilo que j temos em comum com outras democracias e o que h de especfico
e problemtico em nossa vivncia, estimulando a busca de solues a ela apropriadas.
A Tabela 1 apresenta um sumrio
das principais caractersticas institucio-

nais das 17 democracias mais estveis e

relevantes do aps-guerra e do Brasil,
em distintos momentos. Pode-se verificar que o Brasil compartilha, com a
maioria, vrios elementos: mais da metade desse grupo de pases (9/17) adota o
sistema proporcional de representao
parlamentar; a maioria (13/17) tem
parlamentos bicamerais; 70% - (12/17)

- tm mais de trs partidos com representao superior a 5% na cmara popular e outros trs pases possuem pelo
menos trs partidos nesta condio (o
nmero mdio de partidos, para o
conjunto, 4). Apenas os Estados Unidos, a Inglaterra e a Nova Zelndia so
sistemas bipartidrios, por este critrio.

Tabela 1
Caractersticas Institucionais das PrIncipais Democracias Ocidentais e do BrasU (1946-1;4)
(Dados referentes aos outros pases -1970's)

14

Pas

Regime Eleitoral1

EStrutura do
Parlamento1

Alemanha
Austrlia
ustria
Blgica
Canad
Dinamarca
EUA
Finlndia
Frana
Holanda
Itlia
Japo
Noruega
N. Zelndia
Inglaterra
Sucia
Sua?
Brasil (1946)
Brasil (1986)
% Proporcional
% Distrital
% Bicameral
% Pariam.
Mdia N? Partidos

Msto(Prop. Maj.)
Ma joritri04
Proporcional
Proporcional
Maj. Distrital
Proporcional
Maj. Distrital
Proporcional
Maj. Distrital
Proporcional
Proporcional
Maj. Distrital6
Proporcional
Maj. Distrital
Maj. Distrital
Proporcional
Proporcional
Proporcional
Proporcional

Bicameral
Bicameral
Bicameral
Bicameral
Bicameral
Unicameral
Bicameral
Unicameral
Bicameral
Bicameral
Bicameral
Bicameral
Bicameral
Unicameral
Bicameral
Bicameral
Bicameral
Bicameral
Bicameral

69%

Forma de
N? Partidos2
Governo +5%
Pariam.
Pariam.
Pariam.
Pariam.
Pariam.
Pariam.
Preso
Pres. s
Pariam.
Pariam.
Pariam.
Pariam.
Pariam.
Pariam.
Pariam.
Pariam.
Colegiado
Pres.
Pres.

03
03
03
06
04

05
02
06
04

07
05
04

05
02
02

% Grandes

28
00

19
16
00
00
00

42
74
49
43
20
00
00

13

OS

00

05
05

80

74

04

41%

88%
88%
04

1. Fonte: V. Herman e F. Mendel, ParlamenlS ofthe World, Londres, MacMillan, 1977.

2. Fonte: T. Mackie e R. Rose, The lnternational Almanae of Eleetoral History, Nova Iorque, Free
Press, 1974.
3. Fonte: A. Lijphart, "Power-Sharing versus Majority Rule ... ", QP. cit.
4. O sistema australiano majoritrio por transferncia simples.
5. Presidencialista, mas o parlamento pode demitir o gabinete.
6. Regime majoritrio, mas com distritos plurinominais.
7. O Executivo composto por um Conselho Federal, de sete membros, eleitos pelo parlamento. O
presidente e vice-presidente so escolhidos entre os sete, para mandatos de um ano. Inexiste o voto de
desconfiana.

11

o Brasil praticou o modelo presidencialista, federativo, proporcional e

multipartidrio ao longo da Repblica
de 1946 e retornou a ele com a Nova
Repblica. Na Assemblia Nacional
Constituinte, existem quatro partidos
com mais de 5% de cadeiras na Cmara,
tornando o nosso multipartidarismo rigorosamente mdio e desmentindo a
preocupao exagerada, hoje corrente,
com a "proliferao excessiva de partidos" .
Por que exagerada? Em primeiro
lugar, porque o prprio sistema eleitoral
atua como regulador desse processo, incentivando ou desincentivando a formao de partidos, na medida em que torna
os custos, em votos, proibitivos para pequenas legendas de ocasio. A regra de
clculo do quociente partidrio e o modo
de distribuio de sobras so mais eficientes, nesse sentido, que qualquer
coero legal.
Evidentemente, no por acaso
que uma determinada sociedade apresenta tendncia ao multipartidarismo moderado ou exacerbado. O determinante bsico dessa inclinao ao fracionamento partidrio a prpria pluralidade social, regional e cultural. O sistema de representao, para obter legitimidade, deve ajustar-se aos graus irredutveis de heterogeneidade, para no
incorrer em riscos elevados de deslegitimao, ao deixar segmentos sociais
significativos sem representao adequada.
Os sistemas majoritrios, embora
admitam o multipartidarismo no plano
eleitoral, reduzem fortemente as possibilidades de equilbrio pluripartidrio
no plano parlamentar., Em ambientes
sociais plurais, tendem a estreitar excessivamente as faixas de representao,
com o risco de simplificar as clivagens e
excluir da representao setores da so-

ciedade que tenham identidade e preferncias especficas. Os sistemas proporcionais ajustam-se melhor diversidade, permitindo admitir representao a maioria desses segmentos significativos da populao e, ao mesmo tempo, coibir a proliferao artificial de legendas, criadas para fins puramente
eleitorais e sem maior relevncia sciopoltica.
Alguns exemplos permitem ilustrar
melhor este raciocnio. A Inglaterra
(Reino Unido) aparece na Tabela 1 como um sistema bipartidrio: apenas os
partidos Conservador e Trabalhista tm
conseguido, nas ltimas dcadas, obter
mais de 5% das cadeiras na House of
Commons. Entretanto, nas sete eleies
realizadas entre 1950 e 1970, pelo menos
sete partidos disputaram cadeiras parlamentares. A maioria dos pequenos partidos de base regional, como o Nacionalista Irlands. Dois so partidos nacionais, com identidade programtica
prpria e longa tradio na histria pol. tica do pas: o Liberal e o Comunista. Os
comunistas disputam as eleies regularmente desde 1922, embora com pequena expresso eleitoral; os liberais,
desde 1885, j tendo sido majoritrios
em vrias legislaturas, em dcadas passadas. No perodo referido, a votao do
Partido Liberal variou entre 2,6 e
11,2%; em cinco das sete eleies mencionadas, foi superior a 5%. No entanto,
a representao parlamentar dos liberais variou, no mesmo perodo, de um
mnimo de 1% a um mximo de 1,9%,
tornando-o um partido inefetivo no plano parlamentar. No perodo Thatcher, a
votao do Partido Liberal ampliou-se,
atingindo a casa dos 20-25% dos votos.
Entretanto, sua representao parlamentar persistiu fortemente defasada
em relao sua posio nas escolhas
populares.
12

Caso polar a Holanda, de multipartidarismo exacerbado: sete partidos

tinham representao superior a 5% na
Tweede Kamer, a cmara popular, em
1970. Mais de 15 partidos disputaram
aquelas eleies. Destes, trs obtiveram
10% ou mais dos votos
o Catlico
Popular (17,7% ), o Trabalhista (27,3 % )
eo Liberal (14;4% )-, votao que lhes
assegurou, respectivamente, 18, 28,7 e
14,7% das cadeiras na Tweede Kamer.
Outros trs partidos obtiveram entre 5 e
10% dos votos
o Radical (5%), o
Anti-Revolucionrio (8,8%) e a Unio
Crist Histrica (5%) - , que se traduziram em 4,7, 9,3 e 4,7% das cadeiras,
respectivamente.
Enquanto o regime ingls de representao apresenta um forte potencial
de excluso de minorias significativas,
o holands reflete aproximadamente o
pluralismo existente na sociedade e o
conseqente perfil de preferncias. Este
potencial de excluso, em situaes de
maior heterogeneidade social, pode
transformar-se em srio risco estabilidade da ordem poltica, anulando a sua
aparente superioridade, que seria, segundo alguns autores, a produo de
maiorias estveis. Se essas maiorias forem muito artificiais, resultado da regra
de representao e no das escolhas eleitorais, dificilmente contribuiro para a
legitimidade do sistema de representao.
A segunda razo pela qual a preocupao com a proliferao de partidos
exagerada refere-se ao fato de que os
regimes proporcionais, mesmo quando
adotam critrios de transformao de
votos em cadeiras que promovem a
mxima proporcionalidade e no desincentivam a fragmentao partidria,
apresentam diferenas ponderveis
entre o nmero de partidos que disputam as eleies e o nmero de partidos

com efetiva representao parlamentar.

Assim, a garantia de representao a
minorias significativas no determina,
necessariamente, a inviabilidade de
maiorias estveis, embora implique,
com freqncia, a necessidade de coalizes governamentais.
Novamente o exemplo polar da Holanda elucidativo a respeito: o nmero
de partidos com representao parlamentar efetiva representa menos da metade do nmero de partidos eleitorais.
Por outro lado, os dados da Tabela 1
mostram que, apesar de ser grande o
nmero de partidos com expresso
parlamentar, apenas 49% dos governos,
no aps-guerra, constituiram-se com
base em grandes coalizes. A Frana,
por exemplo, um sistema majoritriodistrital, com quatro partidos controlando mais de 5% das cadeiras na cmara
popular, teve 74% de seus governos baseados em grandes coalizes.
Para as 17 democracias includas na
Tabela 1, verifica-se que o nmero mdio de partidos parlamentares 4 (a mediana 5), com uma variao que tem
como limite inferior os sistemas bipartidrios e, como limite superior, o multipartidarismo holands, com seus sete
partidos parlamentares. J o quadro
partidrio-eleitoral bastante distinto:
o nmero de partidos que disputam as
eleies varia de 2 a 15 e o nmero mdio de partidos eleitorais 7. Em suma,
a prpria dinmica eleitoral contm elementos de auto-regulao que reduzem
a fragmentao parlamentar, em relao fragmentao eleitoral.
Alm disso, a capacidade de formar
maiorias estveis e a necessidade de recorrer a coalizes no so exclusivamente determinadas pela regra de representao, nem pelo nmero de partidos, mas tambm pelo perfil social dos
interesses, pelo grau de heterogenei13

dade e pluralidade na sociedade e por

fatores culturais, regionais e lingsticos, entre outros, que no so passveis
de anulao pela via do fegime de representao. Ao contrrio, a tentativa de.
controlar a pluralidade, reduzindo artificialmente o nmero de partidos representados no parlamento e aumentando
as distores distributivas na relao voto/cadeira, pode tornar-se um forte elemento de deslegitimao e instabilidade.
Nesta viso mais relativizada dos
limites e possibilidades dos regimes de
representao partidrio-eleitoral em
democracias estveis, o caso brasileiro
no apresenta desvios notveis. Nenhum momento de sua histria parlamentar entre 1946 e 1964, nem na Nova
Repblica, caracteriza-se pela exacerbao do multipartidarismo no Congresso.
Um trao da legislao eleitoral
brasileira no analisado neste trabalho,
que tem merecido a ateno dos analistas, refere-se possibilidade de coligaes eleitorais. De fato, por razes legais ou desincentivos embutidos nos sistemas eleitorais, as coligaes so pouco
freqentes nas democracias constantes
da Tabela 1. Certamente, a ampliao
das coligaes, como ocorreu nas eleies de fins da dcada de 50 e incio dos
anos 60, no Brasil, subverte o quadro
partidrio, confundindo o alinhamento
entre legendas e contaminando as identidades partidrias. Esta uma caracterstica distintiva do modelo brasileiro
em comparao com as democracias
"maduras". Dos 17 pases aqui contemplados, apenas trs apresentam alguma
incidncia de coligaes eleitorais para a
cmara popular, porm com intensidade
4

e freqncia bastante menores que as

observadas no caso brasileiro. Nas eleies francesas de 1967 e 1968, coligaes
eleitorais obtiveram 35,3 e 28,7% dos
votos e 34,5 e 18,7% das cadeiras, respectivamente. Na Itlia, em 1968, coligaes capturaram 14,5% dos votos e
14,4% das cadeiras. Finalmente, no Japo, em 1958, alianas eleitorais parlamentares conseguiram 33% dos votos e
35% das cadeiras. Mas, neste particular,
de fato, o Brasil destaca-se como desviante. Coligaes e alianas representam a exceo, no a regra, naquelas
democracias, enquanto no Brasil, a partir de 1950, passaram, progressivamente, a constituir a regra. Basta verificar que, em 1950, alianas e coligaes
receberam 20% dos votos e em 1962 este
percentual atingiu quase 50%. 4
possvel perceber, at intuitivamente, que a possibilidade de alianas e
coligaes amplia adicionalmente o
campo de escolhas eleitorais, elevando a
fragmentao partidria, na medida em
que no apenas garante a sobrevivncia
parlamentar de partidos de baixa densidade eleitoral, mas tambm multiplica
as possibilidades de escolha alm das
fronteiras das legendas partidrias. Este
problema ser reexaminado mais
adiante, quando da anlise daquilo que
diferencia a experincia institucional
brasileira das experincias democrticas
que lograram estabilidade e maturidade. O importante a considerar que,
mesmo com a alta incidncia de alianas
e coligaes eleitorais, uma vez recomposto o alinhamento partidrio, no plano parlamentar, o Brasil no apresenta
ndices de fracionamento muito destoantes daqueles observados nas democracias proporcionais, o que qualifica

Para uma anlise das alianas e coligaes no Brasil e correspondentes referncias bibliogrficas,
ver Olavo Brasil de Lima Junior, Os Partidos Polfticos Brasileiros, Rio de Janeiro, Graal. 1983.

14

ainda mais a preocupao com a alegada o, torna-se mais fcil compreender o

exacerbao de nosso multi partida- efeito do fracionamento parlamentar e
rsmo.
seu significado na anlise do "grau de
A Tabela 2 apresenta algumas me- multipartidarismo". Observa-se que os
didas de concentrao ou disperso da sistemas bipartidrios reais aqui analisafora dos partidos nas cmaras popu- dos apresentam, efetivamente, tanto nlares, o que permite avaliar mais fina- dices de fracionamento prximos a 0,50,
mente a questo da formao de maio- quanto relativo equilbrio de foras
rias. A primeira coluna apresenta o n- entre os dois partidos efetivos no parladice de fracionamento partidrio nomi- mento (IC e ICA). Apenas para ilustrar,
nal de Rae. 5 Apesar da terminologia, a proporo de cadeiras do segundo pareste ndice de fcil compreenso: varia tido na Inglaterra era de 46%.
de ai, ou seja, da concentrao absoOs sistemas tripartidrios apresenluta das cadeiras, em um sistema unipartam ndices de fracionamento entre 0,55
tidrio, disperso extrema, na verdade
e 0,60. Todos os trs so, de fato, casos
irrealizvel na prtica, em que cada calimtrofes, que apresentam altos ndices
deira corresponderia a um partido difede concentrao, similares aos dos sisterente e o ndice atingiria a unidade. Um
mas bipartidrios. Na ustria, por
sistema bipartidrio perfeito (FP =
exemplo, o ndice de concentrao de
0,50) seria considerado o ponto de discadeiras pelos dois maiores partidos
perso (ou fracionamento) intermedi'(ICA) de 0,95, restando, portanto, ao
rio e os sistemas multipartidros ocupaterceiro partido, apenas 5% das cadeiriam o continuum a partir de, aproximaras. Este ndice de 0,98 para a Inglaterdamente,0,55.
ra. A Austrlia, embora apresente um
O Quadro 1 apresenta as trs medindice de concentrao mais elevado padas mais elucidativas da Tabela 2, distrira o maior partido, apresenta maior disbudas de acordo com uma classificao
perso entre os outros dois, o que faz
dos sistemas partidrio-parlamentares:
com que o ndice de concentrao acuos ndices de fracionamento partidriomulado caia para 0,84 - ainda muito
parlamentar (FP), de concentra~o de alto quando comparado aos dos sistemas
cadeiras pelo maior partido (IC) e de
multipartidrios.
concentrao de cadeiras pelos dois
maiores partidos (ICA). FP forte e
O primeiro grupo de democracias
negativamente correlacionado com os multipartidrias constitudo por
outros dois, na medida em que so todos aqueles pases que tm quatro partidos
medidas de concentrao (R de Pearson com representao parlamentar igualou
= - 0,92 e - 0,94, e R de Spearman =
superior a 5%. A se incluem duas le- 0,91 e - 0,97, respectivamente). gislaturas brasileiras do perodo pr-64 e
Conjuntamente, descrevem o perfil de a Assemblia Nacional Constituinte. H
distribuio de cadeiras na cmara po- dois casos desviantes neste grupo. O pripular. A classificao dos sistemas ba- meiro o da Frana que, embora tenha
seou-se no nmero de partidos com mais quatro partidos com pelo menos 5% das
de 5% de cadeiras. Com esta apresenta- cadeiras na Assemble Nationale, apre-

.t,

Para maiores detalhes, cf. D. Rae, The Political Consequences of Electoral Laws, New Haven,
Yale University Press, 1967.

15

democracias bipartidrias do Quadro 1.

Examinandose os ndices de concentra
o, verifica-se que, de fato, a Frana de

senta um ndice de fragmentao corres

pondente a um sistema bipartidrio
concentrado e inferior aos ndices das

Tabela 2
Ddices de Fracionalizao Parlamentar, Coneentraio, Oposio e Grandes Coalizes para Democradas
Seledonadas (1970's) e Brasil (45, 50, 54, 58, 62 e 87)

Pases

Dinamarca
Austrlia
Alemanha
ustria
Blgica
Canad
Fmlndia
Frana
Itlia
Holanda
Japo
Noruega
N. Zelndia
Inglaterra
Sucia
Sua
Brasil 45
Brasil 50
Brasil 54
Brasil 58
Brasil 62
Brasil 87

FP

IC

10

ICA

GR.COAL.

0,75
0,59
0,57
0,55
0,78
0,65
0,82
0,42
0,72
0,84
0,63
0,72
0,47
0,52
0,70
0,82
0,64
0,76
0,78
0,78
0,78
0,65

0,40
0,54
0,46
0,51
0,32
0,41
0,27
0,74
0,42
0,29
0,55
0,49
0,63
0,52
0,47
0,24
0,53
0,37
0,35
0,35
0,29
0,53

0,60
0,46
0,54
0,49
0,68
0,59
0,73
0,26
0,58
0,71
0,45
0,51
0,37
0,48
0,53
0,76
0,47
0,63
0,65
0,65
0,71
0,47

0,58
0,84
0,91
0,95
0,61
0,81
0,45
0,86
0,70
0,46
0,79
0,62
1,00
0,98
0,67
0,47
0,80
0,64
0,58
0,56
0,57
0,77

28
19
16

42
74
43
49
20

O
13

O
74
80"

**

Fontes: Lcia Hippolito, De Raposas e Reformistas ... , op. cit., e T. Mackie e R. Rose, The lnternational
Almanac... , op. cit.; os ndices foram desenvolvidos por D. Rae. The PQlitical Consequences... , op. cito
FP -

Fracionalizao Parlamentar.

IC

ndice de Concentrao de Cadeiras pelo Maior Partido: proporo de cadeiras obtidas pelo maior
partido.

10

ndice de Oposio.

lCA -

ndice de Concentrao de Cadeiras Acumuladas pelos Dois Maiores Partidos: soma da proporo de cadeiras obtidas pelos dois maiores partidos.

No perodo 1946-64, 80% dos governos foram grandes coalizes

** O governo atual corresponde a uma grande coalizo, mas atribuir-lhe um percentual careceria de
sentido.

16

1968 era um sistema multipartidrio pe.

culiar. caracterizado pela hegemonia
dos gaullistas, que concentravam 76%
das cadeiras da Assemblia. No por
acaso, um sistema em crise. Contudo,
em anos anteriores, o sistema multi par
tidrio francs apresentva ndices intei
ramente compatveis com os dos outros
sistemas multipartidrios com fraciona
mento mdio. O ndice de fracionamen
to parlamentar (FP) da Assemble Na
fiana/e, em 1967, por exemplo, era de
0,66, e o ndice de concentrao (IC), de
0,49.
O segundo caso desviante o do
Brasil, na legislatura de 1951, que apresenta um ndice de fracionamento parlamentar mais elevado, caracterstico de
sistemas multipartidrios com fracionamento mediano. Novamente, encontra
se a explicao nos ndices de concentrao. O maior partido concentrava uma
proporo relativamente pequena das
cadeiras (IC = 0,37) e havia um relativo
equih'brio entre os trs maiores (PSD,
UDN e PTB): a diferena na proporo
de cadeiras do primeiro para o segundo
e do segundo para o primeiro era de 10
pontos percentuais. Esta "concentrao
-competitiva" determinava, de um lado,
a maior disperso do poder parlamentar
entre os trs partidos e, de outro, uma
acentuada distncia entre estes e os par
tidos menores, estabilizando a representao efetiva em quatro partidos. Isto
tornava, porm, a legislatura de 1951
um sistema partidrio-parlamentar de
transio, indicando o movimento na di
reo da consolidao de um quadro
multipartidrio com cinco partidos
parlamentares efetivos. De fato, as legislaturas seguintes, de 1955, 1959 e
1963, fazem parte do conjunto de sistemas multipartidrios com fracionamen
to mediano.
17

Quadro 1
Fradooamento Parlamentar em Democracias
Seledonadas

Sistemas Bipartiddrios"
Nova Zelndia
Inglaterra

FP

IC

ICA

0,47 0,63 1,0

0,52 0,52 0,98

Sistemas Tripartiddrios
Austrlia
Alemanha
ustria

0,59 0,54 0,84

0,57 0,46 0,91
0,55 0,51 0,95

Sistemas Multipartidrios
com Fracionamento Mdio
Canad
Frana
Japo
Brasil (1946)
Brasil (1951)
Brasil (1986)

0,65
0,42
0,63
0,64
0,76
0,65

0,41
0,74
0,55
0,53
0,37
0,53

0,81
0,86
0,79
0,80
0,64
0,77

0,75
0,78
0,72
0,72
0,70
0,82
0,78
0,78
0,78

0,40
0,32
0,42
0,49
0,47
0,24
0,35
0,35
0,29

0,58
0,61
0,70
0,62
0,67
0,47
0,58
0,56
0,57

Sistemas Multipartidrios
com Fracionamento Mediano
Dinamarca
Blgica
Itlia
Noruega
Sucia
Sua
Brasil (1955)
Brasil (1959)
Brasil (1963)

Sistemas Multipartidrios
com Alto Fraciomimento
Finlndia
Holanda

0,82 0,27 0,45

0,84 0,29 0,46

Fonte: lnternational Almanac... , op. cito

Os critrios utilizados para a classificao do
Quadro 1 foram os seguintes: sistemas bipartdrios - dois partidos com mais de 5% na cmara popular; tripartidrios - trs partidos
com mais de 5%; multipartidrios com fracionamento mdio
quatro partidos com mais de
5% (este o nmero mdio de partidos efetivos
da amostra); com fracionamento mediano cinco partidos com mais de 5% (esta a mediana do nmero de partidos da amostra); com alto
fracionamento - seis ou mais partidos com
mais de 5%.

Estes constituem o segundo bloco

de democracias multipartidrias, aquelas que, juntamente com as que apresentam sistemas com alto fracionamento,
caracterizam-se por graus elevados de
heterogeneidade ou pluralismo social
as sociedades plurais. Seus sistemas
multipartidrios e seus regimes proporcionais respondem, efetivamente, a essa
pluralidade irredutvel, e no por acaso
a dinmica democrtica consociacional na quase totalidade dos pases a
includos. 6 Os ndices de fracionamento
parlamentar desses sistemas variam
entre 0,70 e O,80. A Sua , claramente,
um caso limtrofe, que oscila entre o
fracionamento mediano e o alto, entre
cinco e sete partidos parlamentares efetivos (FP = 0,82 e IC = 0,24). Finalmente, tem-se os dois casos de alto fracionamento, Finlndia e Holanda, com
mais de cinco partidos parlamentares
efetivos, ndices de fracionamento
parlamentar superiores a 0,80 e ndices
de concentrao em torno de 0,30.
O Brasil, como se v, no apresenta
qualquer desvio importante, neste particular, em relao a vrias - na verdade
a maioria - das democracias estveis do
Ocidente. Tem um sistema multipartidrio, com fracionamento parlamentar
entre o mdio e o mediano, ndices em
nada dessemelhantes queles observados em vrios pases que gozam de estabilidade democrtica e alta legitimidade.
O exame do que ocorreu no perodo 1946-64 indica uma trajetria bastante clara na direo da consolidao
de um sistema multipartidrio, com fracionamento parlamentar mediano, com
6

cinco partidos parlamentares efetivos l'

o poder parlamentar dividido entre os
trs maiores. Essa estabilizao indicada pela regularidade do ndice de fracionamento (0,78) nas trs ltimas legislaturas. As duas primeiras apresentam-se
como sistemas de transio: a primeira.
empolgada pela forte representao
conferida ao Partido Social Democrtico PSp, partido que assumira a liderana do processo de institucionalizao
da nova ordem; a segunda, refletindo a
rpida mudana no alinhamento partidrio, com o crescimento do PTB, que
representava os setores urbanos e mais
progressistas do movimento de institucionalizao da democracia populista. A
ltima legislatura apresenta uma distribuio mais igualitria da representao
entre os trs maiores partidos, que se
anuncia na queda do ndice de concentrao (lC) para 0,29/
Vale ainda mencionar, a esse respeito, a proximidade dos ndices observados para a atual Assemblia Nacional
Constituinte e a primeira legislatura da
"Repblica de 46": tanto o ndice de
fracionamento parlamentar quanto os
ndices de concentrao atingem valores
muito prximos. No pretendo retirar
concluses a respeito dessa coincidncia, mas creio ser razovel considerar a
possibilidade de que, agora, como
antes, o sistema partidrio-parlamentar
que emerge do processo de transio e
inaugura o processo de institucionalizao democrtica, aps prolongado ciclo
autoritrio, , ele mesmo, de transio.
Caracteriza-se pela forte representao
de um s partido, identificado com a
liderana mesma desse processo, como

Sobre as democracias consociacionais, ver A. Lijphart, The Politics 01 Accommodarion, Berkeley, University of California Press, 1968, e "Consociational Democracy", World Politics, vol.
XXI, n.2, 1969.
Sobre a evoluo e o desempenho da "Repblica de 46", ver Wanderley Guilherme dos Santos,
Crise e Castigo. So Paulo, Vrtice, 1987.

18

tambm por presses subjacentes que

apontam para um provvel realinhamento das foras partidrias. Poderse-ia esperar que, se no forem alteradas
as regras de representao proporcional, o novo sistema partidrio brasileiro
torne-se um sistema multipartidrio
com fracionamento mediano.
Independntemente dessa possibilidade, que apontaria para certas regularidades em nosso processo poltico, assentadas em caractersticas estruturais
de nossa sociedade e em traos bastante fortes de nosso padro polticoinstitucional, pelo menos uma coisa
evidente: as peculiaridades institucionais que compem o nosso dilema poltico no dizem respeito ao nosso regime
de representao, nem ao nosso sistema
partidrio; compartilhamos as principais caractersticas de ambos com a
maioria das democracias estveis do
mundo.
Mais significativo do que as semelhanas entre as experincias brasileiras
e outros regimes democrticos talvez seja aquilo que diferencia o modelo brasileiro - traos at agora permanentes de
nossa organizao, nos ciclos democrticos, e que persistiram, com as distores
inevitveis, nos perodos autoritrios.

Norte, que, alis, tem recebido freqentemente, por parte dos analistas, a denominao de "presidencialismo imperial". A Frana de De GauHe foi fortemente presidencialista, mas trata-se de
uma forma mista, na qual o parlamento
tem o poder de destituir o ministrio. A
Frana da coabitao parlamentarista
- o primeiro-ministro o efetivo Chefe
do governo, embora o presidente retenha um feixe considervel de atribuies
e poderes. A Finlndia considerada,
tecnicamente, regime de gabinete, pois
seu presidencialismo qualificado pelo
poder de dissoluo do gabinete pelo
parlamento. Finalmente, na Sua no
existe o voto de confiana, mas o Executivo comandado por um Conselho Federal, de sete membros, eleito pelo
parlamento. O presidente e o vicepresidente do Conselho so escolhidos
entre seus membros, para mandatos
anuais.
nas combinaes mais freqentes
entre caractersticas institucionais, e no
em sua presena isolada, que a lgica e a
especificidade de cada modelo emergem. tambm a que se revela a natureza do regime at agora praticado
no Brasil. No existe, nas liberais-democracias mais estveis, um s exemplo de associao entre representao
proporcional, multipartidarismo e presidencialismo. A Frana da V Repblica,
que j teve seu perodo de inclinao
presidencialista, , como se viu, um regime misto, de representao majoritria-distrital e multipartidrio com fracionamento mdio. O sistema dos EUA
presidencialista; bipartidrio e majoritrio-distrital. As democracias proporcionais so todas multipartidrias e
parlamentaristas, com as duas excees
mencionadas da Sua e da Finlndia,
elas mesmas constituindo modelos com
razovel grau de especificidade.

PRESIDENCIALISMO DE
COALIZO:
A ESPECIFICIDADE 00 MODELO
BRASILEIRO

A primeira caracterstica que marca

a especificidade do modelo brasileiro,
no conjunto das democracias aqui analisadas, o presidencialismo. A grande maioria (76% : 13/17) dos regimes
liberais-democrticos do aps-guerra
parlamentarista. Na verdade, a nica
democracia puramente presidencialista
a dos Estados Unidos da Amrica do
19

Essa composio de regimes, pela

agregao de suas principais regras institucionais de representao e controle, j
seria suficiente para esclarecer as variaes mais importantes entre distintos
modelos de democracia. H, contudo,
um elemento ligado ao funcionamento
macropoltico dessas democracias
portanto emprico - que as separa na
prpria lgica de seu movimento. Tratase da necessidade, mais ou menos freqente, de recurso coalizo interpartidria para formao do Executivo (gabinete). A ltima coluna da Tabela 1 apresenta a freqncia com que essas democracias foram governadas por "grandes
coalizes", nos perodos de 1918-40 e
1945-70. Na ltima linha encontra-se a
proporo de "grandes coalizes" no
Brasil, entre 1946 e 1964. Vale notar que
o primeiro governo da Nova Repblica
instalou-se com base em uma grande
coalizo e as alteraes ministeriais j
promovidas pelo Presidente da Repbli-'
ca mantm a Aliana Democrtica. Mas
seria precipitado atribuir alguma freqncia a este perodo.
O que se pode verificar que quatro pases apresentam proporo significativa de governos de coalizo (freqncia> 40%), abrangendo mais parceiros
que o necessrio para obter maioria.
simples no parlamento. Evidentemente,
essas coalizes so marcadas por maior
8
9
10
11

Cf. A. Lilphart, "Power-Sharing versus Majority Rule: Patterus ofCabinet Formation in Twenty
Democracies", Govemment and Oppositon, vol. 16, nA, 1981, pp. 395-413.
Cf. A. Lijphart, "The Netherlands: Continuity and Change in Voting 'havior", in R. Rose, ed.,
Electoral Behavior: A Comparative Handbook, Nova Iorque, Free Press, 1974, pp. 227-71.
Cf. P. Pesonen, "Finland: Party Support in a Fragmented System", in R. Rose, ed., Electoral
Behavior ... , op. cit., pp. 271-315.
Cf. S.H. Barnes, "Italy: Relgion and Qass in Electoral Behavior, in R. Rose, ed., Electoral

Behavor ... , op. cit.,

12
13

14

heterogeneidade interna. Observe-se,

tambm, que so sociedades com maior
grau de pluralismo e diferenciao
sociais. 8 So amplamente conhecidas as
clivagens culturais e religiosas que marcam o panorama social holands. 9 A
Finlndia uma sociedade fortemente
fragmentada, na fronteira entre a Europa Ocidental e a Eslvica, tendo sofrido
influncias marcantes da Rssia e da
Sucia e apresentando importantes divises scio-culturais. 10 No menor a
propenso ao conflito, derivada de heterogeneidades na estrutura scio-econmica, na ItHall e na Frana. 12 Em ambos os pases existem estruturas multipartidrias ideologicamente diferenciadas e polarizadas.
Trs outros pases apresentam moderada incidncia de grandes coalizes
(em torno de 20%): a Alemanha, o Japo e a ustria. Alemanha e ustria
tambm caracterizam-se por clivagens
sociais ou regionais importantes. 13 O Japo tem enfrentado dificuldades de
compatibilizar efetivamente seu quadro
institucional ocidentalizado e suas caractersticas scio-culturais mais permanentes. 14
A freqncia de coalizes reflete a
fragmentao partidrio-eleitoral, por
sua vez ancorada nas diferenciaes scio-culturais; improvvel a emergncia
sistemtica de governos sustentados por

171-~27.

Cf. P. Converse, Poltical Representation in France, Cambridge, The Belknap Press, 1986.
Cf., para o caso da Alemanha, D.W. Urwin, "Germany: Continuity and Change in Electoral
Politics", in R. Rose, ed., Electoral Behavior ... , op. cit., pp. 109-71.
Cf. R.A. Scalapino e J. Masumi, Parties and Politics in Contemporary Japan, Berkeley, University of California Press, 1962.

20

um s partido majoritrio. Essa correlao entre fragmentao partidria, diversidade social e maior probabilidade
de grandes coalizes beira o trusmo.
nas sociedades mais divididas e mais
conflitivas que a governabilidade e a estabilidade institucional requerem a formao de alianas e maior capacidade
de negociao.
Porm, muitas anlises do caso brasileiro e, sobretudo, a imagem que se
tem passado para a opinio pblica do
Pas que nossas mazelas derivam todas
de nosso sistema de representao e das
fragilidades de nosso quadro partidrio.
O que fica claro, no entanto, que nossos problemas derivam muito mais da
incapacidade de nossas elites em compatibilizar nosso formato institucional com
o perfil heterogneo, plural, diferenciado e desigual de nossa ordem social. A
unidade lingstica, a hegemonia do catolicismo e a recusa ideolgica em reconhecer nossas diversidades e desigualdades raciais tm obscurecido fato de
que a sociedade brasileira plural, movida por clivagens subjacentes pronunciadas e que no se resumem apenas
dimenso das classes sociais; tm importantes componentes scio-culturais e regionais.
As regras de representao e o sistema partidrio expressam essa pluralidade; no a podem regular, simplificando-a ou homogeneizando aquilo que
estruturalmente heterogneo. Basta ver
que as sociedades que precisam recorrer
a grandes coalizes apresentam importantes variaes institucionais. Isto indica, precisamente, que a regra institucional adapta-se realidade social, garantindo, assim, a representatividade e a
estabilidade da ordem poltica.
O reexame dos dados at aqui apresentados ilustra essa afirmao. Dos
quatro pases que recorreram freqente-

21

mente a grandes coalizes, um, a Frana, tem regime majoritrio-distrital,

parlamentarista, e sistema multipartidrio com fracionamento mdio. A Itlia
tem regime proporcional, parlamentarista, e sistema multipartidrio com fracionamento mediano. Holanda .e Finlndia tm regimes proporcionais, sistemas multipartidrios com alto fracionamento, mas a primeira parlamentarista
e a outra presidencialista com controle
parlamentar sobre o gabinete. Se adicionamos os outros trs casos de recurso
"moderado" a grandes coalizes, a variao se amplia ainda mais: a Alemanha tem regime misto majoritriodistrital/ proporcional, sistema tripartidrio e parlamentarista. A ustria, de
regime proporcional, parlamentarista
e tripartidria. E, finalmente, o Japo,
de regime majoritrio distrital, parlamentarista e tem sistema multipartidrio com fracionamento mdio. Ou seja,
no h correlao entre caractersticas
institucionais do regime e do sistema
partidrio e o recurso a grandes coalizes. Alis, tome-se como exemplo final
Inglaterra e Sucia. A primeira, de fato
um sistema bipartidrio quase perfeito
no plano parlamentar, majoritriadistrital, teve, no perodo analisado por
Lijphart, 13% de seus governos baseados em grandes coalizes. A segunda,
fortemente proporcional, com sistema
multipartidrio medianamente fracionado, jamais recorreu a grandes coalizes no perodo.
Apenas uma caracterstica, associada experincia brasileira, ressalta como uma singularidade: o Brasil o nico
pas que, alm de combinar a proporcionalidade, o multipartidarismo e o "presidencialismo imperial", organiza o
Executivo com base em grandes coalizes. A esse trao peculiar da institucionalidade concreta brasileira chamarei,

falta de melhor nome, "presidencialis- mo no eixo partidrio-parlamentar, tormo de coalizo", distinguindo-o dos re- na-se necessrio que o governo procure
gimes da ustria e da Finlndia (e a controlar pelo menos a maioria qualifiFrana gaullista), tecnicamente parla- cada que lhe permita bloquear ou promentares, mas que poderiam ser deno- mover mudanas constitucionais.
minados de "presidencialismo de gabiA Tabela 3 ilustra bem o padro de
nete" (uma no menos canhestra deno- coalizes governamentais na Repblica
minao, formada por analogia com o de 46. O Brasil teve, no perodo, 13
termo ingls cabinet government). Fica ministrios diferentes, tomando-se por
evidente que a distino se faz funda- critrio alteraes na composio do gamentalmente entre um "presidencialis- binete que promoveram mudana na
mo imperial", baseado na independn- ocupao de ministrios pelos diferentes
cia entre os poderes, se no na hegemo- partidos. Por este critrio, por exemplo,
nia do Executivo, e que organiza o mi- a presidncia de Kubitschek teve apenas
nistrio como amplas coalizes, e um um ministrio, embora tenha havido vpresidencialismo "mitigado" pelo rias mudanas de titulares de diferentes
controle parlamentar sobre o gabinete e pastas. Mas a substituio de ministros
que tambm constitui este gabinete, manteve rigorosamente o controle partieventual ou freqentemente, atravs de drio original dos ministrios, alterangrandes coalizes. o. Brasil retorna ao do-se apenas o estado de origem dos
conjunto das naes democrticas, sen- titulares. Observe-se que, em nenhum
do o nico cas de presidencialismo de caso, o governo sustentou-se em coalizes mnimas. O caso mais prximo descoalizo.
preciso compreender melhor a ta situao foi o ltimo ministrio parladinmica do presidencialismo de coali- mentarista da presidncia Goulart, tipizo no Brasil. A Nova Repblica repete camente um ministrio de crise. As
a de 1946 que, por sua vez, provavel- coalizes controlavam, na quase totalimente manteve resqucios da Repblica dade dos casos, larga maioria na CmaVelha, sobretudo no que diz respeito ra, no Senado e no Congresso Nainfluncia dos estados no governo fede- cional.
ral, pela via da "poltica de governaDependendo da distribuio das cadores". A lgica de formao das coali- deiras parlamentares entre os partidos,
zes tem, nitidamente, dois eixos: opaJ- pode tornar-se impraticvel formar coatidrio e o regional (estadual), hoje co- lizes mnimas. Se, por exemplo, a promo ontem. isto que explica a recorrn- poro de cadeiras de um partido no
cia de grandes coalizes, pois o clculo for suficiente para alcanar a maioria
relativo base de sustentao poltica do simples e a adio de qualquer outro
governo no apenas partidrio- partido ultrapassar esta marca, ineviparlamentar, mas tambm regionaL tvel a constituio de uma grande coaliAdicionando-se equao os efeitos po- zo, se o presidente considerar arriscalticos de nossa tradio constitucional, do, inconveniente ou mesmo invivel
de constituies extensas, que extrava- governar com minoria. No foi esta, posam o campo dos direitos fundamentais rm, a situao brasileira no perodo
para incorporar privilgios e prerrogati- 1946-64. A ltima coluna da Tabela 3
vas particulares, bem como' questes apresenta o nmero de coalizes mnisubstantivas, compreende-se que, mes- mas possveis, em cada ministrio, le-

Obs.:
1. Foram consideradas novas coalizes aquelas mudanas de ministrio que atteraram a distribuio de
ministrios entre os partidos.
2. Os valores entre parnteses correspondem aos partidos com mais de 3%.
3. As coalizes possveis foram calculadas com base no nmero de partidos no ministrio.
4. Neste governo, no houve mudanas na distribuio de ministrios entre os partidos. Houve trocas
importantes de ministros dentro do mesmo partido e entre os estados.
5. Os trs primeiros ministrios de Goulart foram parlamentaristas.

22

23

Tabela 3

Coalizes Partidrias no Executivo Brasileiro

Perodo 1946-641

Governo

Dutra
I Ministrio
De 01.46 a 10.46
11 Ministrio
De 10.46 a 03.50
III Ministrio
.De 03.50 a 01.51
Vargas
I Ministrio
De 01.51 a 06.53
II Ministrio
De 06.53 a 09.54
Caf Filho
I Ministrio
De 09.54 a 04.55
11 Ministrio
De 04.55 a 11.55
NereuRamos
De 11.55 a 01.56
Kubitschek4
De 01.56 a 01.61
Quadros
De 01.61 a 08.61
Goulart
I MinistrioS
De 09.61 a 07.62
II Ministrio
De 07.62 a 09.62
III Ministrio
De 09.62 a 01.63
IV Ministrio
De 01.63 a 06.63
V Ministrio
De 06.63 a 04.64

N?Partidos
na Coalizo

% Cadeiras
na C. D.

% Cadeiras
no Senado

% Cadeiras
no Congresso

N?Partidos
naCmara2

03

87%

91%

86%

10 (04)

03

82%

86%

81%

10 (04)

02

64%

73%

64%

12 (06)

04

89%

91%

89%

12 (06)

04

85%

89%

85%

12 (06)

04

85%

91%

89%

12 (06)

05

82%

89%

80%

12 (06)

68%

70%

67%

12 (06)

04

68%

70%

67%

12 (06)

06

92%

91%

93%

12 (06)

05

83%

89%

86%

13 (05)

04

79%

87%

79%

13(05)

03

56%

74%

59%

13 (05)

05

85%

85%

85%

13 (05)

04

63%

65%

63%

13 (05)

Fonte: Lcia Hippolito, De Raposas e Reformistas ... , op. cito

vando-se em conta apenas os partidos

que participaram das grandes coalizes,
em cada governo. No se considerou o
nmero de coalizes mnimas possveis,
tomando por base os partidos parlamentares efetivos, o que, em alguns momentos, subestima os graus de liberdade na
formao de coalizes mnimas possveis. Em todos os casos havia pelo menos uma coalizo mnima possvel.
Conclui-se, portanto, que o clculo dominante requeria coalizes ampliadas,
seja por razes de sustentao partidrio-parlamentar, seja por razes de
apoio regional.

Quadro 2 apresenta o controle

de ministrios pelos diferentes partidos
que participaram de coalizes governamentais. 15 O nmero de partidos
admitidos ao governo maior do que a
mdia de partidos parlamentares efetivos, que foi de cinco partidos - uma
pista de que a formao de coalizes

JaBt.
R.Ext.

UDN

PrB

02 09

05 33
02 11

01

(J7

27
10
14
4()

20

37

PR.

01 05 - - - - - - 01 05 02 11
01 06
- - - 02 12 03 18 01 06 01 06 01 06 10 59 - - - - -- - -01 20 - 11
79
- - 06 4()
- - --- 02 13 01 10 03 30 01 10
- - 01 10 01 10
03 44 01 14 01 14 - 01 20 01 20 - - - - 01 20 - 04 80
- -(J7 - - - -06 -04 -08 -05

02 09

40
47
46
23
80

PDC

PSB

15 68

06
09
Faz.
08
Via.lo
04
Agr.
Ed.eSadde 04
01
T.I.C.
04
Sadde
01
MEC
01
T.P.S.
02
MIC
01
Minas
56
Total

psp

. . . . . . .

PSD

MIaiItIrias

nAo sepia apenas a lgica partidrioparlamentar, como j indiquei acima.

Al6m di.to, pode-se ver que, embora
o PSD"'nAo apresente domnio forte,
no COQjunto, controlou, por maior perodQ de tempo, a maioria dos ministrios e.tratpcos. Basta comparar o total
(36% dOi ministros) com as porcentagenl para, por exemplo, os ministrios
da Justia (68%), Fazenda (47%) e Viao e Obras Pblicas (47%). O PTB
controlou OI ministrios da Agricultura
(59%) e Trabalho, Indstria e Comrcio
(79% ), mantendo-se como o principal
ocupante do Ministrio do Trabalho e
Previdncia Social (44%) a partir de
1961. O PSP fez 40% dos ministros da
Sade, ministrio criado na segunda
presidncia de Vargas. O PR nomeou
30% dos ministros da Educao e Cultura, tambm a partir da diviso do Ministrio da Educao e Sade, o qual havia
sido hegemonicamente controlado pelo
PSD.

18 12

(J7

36 24

02 09
03 20

05

04 03

Sem
pIIrtido
N fJi,

- -

Total
N

fJi,

22 100

15
19
17
17
- 05
02 14 14
03 20 15

100
100
100
100
100
100
100
02 20 10 100
01 14 (J7 100
05 100
05 100
16 11 151 -

05 25
03 18

- - -

Fonte: L. Hippolito, De Raposas e Reformistas: o PSD e a Expemncia Democrtica Brasileira (1945-64).

Rio de Janeiro, paz e Terra, 1985.
15

~s .maiores percentuais de controle partidrio, para cada ministrio, aparecem no quadro em

ItlIco.

24

preferenciais de suas regies, denotando sua liderana nos blocos regionais de

nosso sistema poltico. o caso da Bahia, de Pernambuco, do Cear e do Rio
Grande do Sul.

Essa capacidade de controle ministerial nem sempre correspondeu ao peso

dos partidos no Congresso, sobretudo
no que se refere aos partidos menores.
Alguns exemplos demonstraro a diferena entre o peso parlamentar e o peso
governamental dos partidos. No primeiro ministrio Dutra, o PR detinha 3%
das cadeiras no Congresso e participao equivalente a 10% no governo. No
primeiro ministrio Vargas, o PSD
controlava 39% das cadeiras no Senado
e 45% das vagas no gabinete. A UDN, o
PTB e o PSP tinham a mesma proporo
de mini,strios, embora aquela controlasse 26% do Congressso, o PTB, 16% e
o PSB, 8%. No governo Caf Filho,
PSD e UDN controlavam o ministrio
em equilbrio numrico perfeito, embora o PSD suplantasse a UDN, emfora
parlamentar, por proporo nunca inferior a 10 pontos percentuais (no Senado
a diferena era de 27 pontos). O PTB e o
PR participavam marginalmente, com
os mesmos 9%, a despeito de o primeiro
ter representao parlamentar mais de
15 pontos superior do segundo. Evidentemente, essas igualdades so mais
numricas, pois os ministrios no tm
todos o mesmo valor poltico. E, como
se viu, PSD e PTB controlavam os ministrios estratgicos. Mas no menos
significativo que PR e PSP, de to baixa
densidade parlamentar, tenham predominado na ocupao de determinados
ministrios ao longo desse perodo, o
que se explica, em grande medida, pelo
eixo regional das coalizes.
O Quadro 3 mostra a participao
dos estados nos ministrios. Mais importante que anotar a sabida predominncia do tringulo RJISPIMG, verificar a
clara existncia de uma lgica regional
subjacente formao das coalizes governamentais e o fato de que alguns estados aparecem como representantes

Qaadro3
Composio RegionaI_ MInistrios - 1!146164
Estados

N~ Ministrios

17
24

RJIDF/GB

22

SP

33

MG
BA

24

18

17
10
10

13
07
07

RS
PE
CE
Outros
Total

07

05

12
135

09

100

A combinao do critrio partidrio com o regional pode diminuir as diferenas de "qualidade" entre ministrios. Na medida em que ministrios menos estratgicos tomam-se jurisdies
mais ou menos cativas de partidos ou
estados, abre-se a possibilidade de que
as lideranas polticas criem redes ou
conexes burocrtico-clientelistas que
elevem os "prmios" (pay-offs) associados a ministrios secundrios. Dai no
se poder subestimar, por exemplo, a
participao relativamente elevada de
partidos como o PR e o PSP em certos
ministrios. E o mesmo verdade em
relao aos estados. Alguns ministrios
de "direo poltica", como Justia,
Trabalho, Indstria e Comrcio e Relaes Exteriores, eram ocupados pelo
critrio partidrio. Outros, que podem
ser caracterizados como "ministrios de
gastos" ou de "clientelas", eram ocupados pelo critrio regional. Era o caso,
por exemplo, do Ministrio da Educao e Sade, cativo da Bahia at o seu
desmembramento. A partir da, o Ministrio da Sade passou a ser utilizado
para atender ao Partido Social Progressista - PSP, passando ao controle de
25

So Paulo. O Ministrio de Viao e

Obras Pblicas teve 43% de seus titulares oriundos do Rio de Janeiro (ou
DF;ouGB).OMECpassouparaoeixo
partidrio, predominando ministros
paulistas e do Rio, mas com 30% de seus
titulares oriundos do PRo Finalmente,
havia os ministrios politica e economi-.
camente estratgicos, como Fazenda e
Agricultura, cuja ocupao se dava pela
combinao dos critrios partidrio e regional. Na Fazenda, predominaram o
PSD e So Paulo (47 e 41 %, respectivamente), e na Agricultura, o PTB e Pernambuco (59% em ambos os casos).
Uma outra maneira de examinar essas coalizes, pela tica partidria, seria
calcular um "ndice de fracionamento
governamental", similar quele utilizado para a anlise do sistema partidrioparlamentar. Um valor de O indicaria
que um s partido controla todo o ministrio. A unidade representaria um governo em que cada ministrio estivesse
sob controle de um partido diferente.
Quadro"

fDdicede Fradonamento Govenwnental

1!)46.64 e 1987
Governos

FG

Dutra
Vargas
CafFJlho
NereuRamos
Kubitschek
Quadros
Goulart (parlamentarista)
Goulart
Sarney

0,64
0,71
0,77

0,75
0,75
0,81
0,78
0,80
0,44

Os ndices de fracionamento governamental contribem com esclarecimento adicional das grandes coalizes
brasileiras. Todos os governos basearam-se em coalizes entre partidos que
26

somavam mais que a maioria simples no

parlamento. Porm, a disperso do
controle ministerial pelos partidos varia,
determinando coalizes mais e menos
concentradas. De qualquer forma, a
maior parte dos governos brasileiros
apresenta ndices de fragmentao relativamente altos, com exceo da presidncia Dutra e do atual ministrio Sarney. No primeiro caso, o PSD dominava
amplamente o ministrio (em tomo de
50% dos postos). No segundo, o PMDB
detm mais de 70% dos postos.
Tanto o alto fracionamento governamental, quanto uma grande coalizo
concentrada, representam uma faca de
dois gumes. O primeiro confere maiores
graus de liberdade para manobras internas, por parte do presidente, que pode
retirar fora exatamente da manipulao das posies e dos interesses dos
vrios parceiros da aliana. Porm, ao
mesmo tempo, na medida em que seu
partido no detenha maioria parlamentar, ou mesmo governamental, o presidente toma-se, em parte, prisioneiro de
compromissos lJlltiplos, partidrios e
regionais. Sua autoridade pode ser
contrastada por lideranas dos outros
partidos e por lideranas regionais, sobretudo os governadores. a dinmica
do duplo eixo das coalizes nacionais.
Uma coalizo concentrada, por sua
vez, confere ao presidente maior autonoinia em relao aos parceiros menores
da aliana, mas o obriga a manter mais
estreita sintonia com seu prprio partido. Se o partido majoritrio heterogneo intern e regionalmente, obtm-se o
mesmo efeito: a autoridade presidencial
confrontada pelas lideranas regionais
e de faces intrapartidrias. Mas o risco
maior, neste caso, adviria de um rompimento do partido com o presidente,
deixando-o apenas com o bloco de partidos minoritrios da aliana.

que minimizem o nmero de parceiros e

maximizem as proximidades ideolgicas
entre eles. Esta estratgia teria por objetivo reduzir os riscos e contrariedades
associados a alianas mais amplas e diversificadas mencionados acima. 16

Ambos os riscos esto presentes na

presidncia Sarney. O PMDB heterogneo interna e regionalmente. Lderes
de faces e governadores do partido
podem corttrastar sua autoridade, o que,
alis, tem ocorrido com freqncia. Por
outro lado, o presidente sabidamente
no conta com a total confiana de seu
partido adotivo, fato que eleva a probabilidade de rompimento. Como o
PMDB amplamente majoritrio no
Congresso, tal rompimento obrigaria o
presidente a governar em minoria e exacerbaria o conflito entre Legislativo e
Executivo.
O raciocnio acima aponta para o
n grdio do presidencialismo de coalizo. um sistema caracterizado pela
instabilidade, de alto risco e cuja sustentao baseia-se, quase exclusivamente,
no desempenho corrente do governo e
na sua disposio de respeitar estritamente os pontos ideolgicos ou programticos considerados inegociveis, os
quais nem sempre so explcita e coerentemente fixados na fase de formao da
coalizo.

Entretanto, em formaes de maior

heterogeneidade e conflito, aquela estratgia insuficiente ou invivel.
Nestes casos, a soluo mais provvel a
grande coalizo, que inclui maior nmero de parceiros e admite maior diversidade ideolgica. Evidentemente, a probabilidade de instabilidade e a complexidade das negociaes so muito
maiores. Estes contextos, de mais elevada diviso econmica, social e poltica,
caracterizam-se pela presena de foras
centrfugas persistentes e vigorosas, que
estimulam a fragmentao e a polarizao. Requerem, portanto, para resoluo de conflitos e formao de "consensos parciais", mecanismos e procedimentos institucionais omplementares
ao arcabouo representativo da liberaldemocracia.
A formao de coalizes envolve
trs momentos tpicos. Primeiro, a
constituio da aliana eleitoral, que requer n~ociao em torno de diretivas
programticas mnimas, usualmente
amplas e pouco especficas, e de princpios a serem obedecidos na formao do
governo, aps a vitria eleitoral. Segundo, a constituio do governo, no qual
predomina a disputa por cargos e compromissos relativos a um programa minimo de governo, ainda bastante genrico. Finalmente, a transformao da
aliana em coalizo efetivamente governante, quando emerge, com toda fora,
o problema da formulao da agenda

o DILEMA INSTITUCIONAL DO
PRESIDENCIALISMO DE
COALIZO
A teoria emprica das coalizes,
embora excessivamente descritiva e assentada na lgica das preferncias individuais, permite identificar algumas
questes que ajudam a compreenso da
intrincada dinmica poltica e institucional associada a governos de aliana. Em
geral, a anlise de estruturas polticas e
sociais mais homogneas e estveis induz a uma nfase maior em coalizes
16

Toda a parte inicial desta seo reproduz, em parte. a seo V de meu artigo "A Recuperao
Democrtica ...... op. cito

27

r
real de polfticas, positiva e substantiva,
e das condies de sua implementao.
o trnsito entre o segundo e o
terceiro momentos que est no caminho
crtico da consolidao da coalizo e que
determina as condies fundamentais de
sua continuidade. A formao do governo, a elaborao de seu programa de
ao e do calendrio negociado de eventos tm impacto direto sobre a estabilidade futura. Numa estrutura multipartidAria, marcada pelo fracionamento, o
sucesso das negociaes, na direo de
um acordo e~lcito que compatibilize
as divergncias e potencialize os pontos
de consenso, decisivo para capacitar o
sistema poltico a atender ou conter legitimamente demandas polticas, sociais e
econmicas competitivas e a formular
um programa coerente e efetivo. Nesse
acordo tm importncia tanto a substncia das medidas quanto o seu calendrio.
Somente assim possvel estabelecer
uma base concreta de compromisso, alicerada na selee encadeada de medidas, que evita, ao mesmo tempo, a
sobrecarga inicial de reivindicaes
contraditrias e a frustrao precoce
dos principais setores que compem a
coalizo. A observncia desses compromissos, ainda que ajustada s circunstncias, constitui um dos requisitos essenciais para a legitimidade e continuidade da coalizo.
Esse , naturalmente, um processo
de negociao e conflito, no qual os partidos na coalizo se enfrentam em manobras calculadas para obter cargos e influncia decisria. Tal processo se faz
por uma combinao de reflexo e clculo, deliberao e improviso, ensaio e
erro, da qual resulta a fisionomia do
governo.
17

Boa parte das manobras de -cada

partido destina-se no somente a' influenciar os outros partidos, mas principalmente a persuadir suas prprias
bases e, acima de tudo, suas faces
parlamentares e seus militantes, dos benefcios da coalizo. i7
Por isso mesmo, a adeso a princpios mnimos para. orientao de polticas ou a diretrizes programticas assume
relevncia na medida em que possa reduzir as divergncias intrapartidrias e
engajar o conjunto do partido na realizao de objetivos amplamente compartilhados.
Do ponto de vista da negociao
com os outros partidos, busca-se enfatizar os princpios compatveis e complementares e contornar aqueles que sejam
divergentes. O problema que, em circunstncias de crise, entre os pontos de
divergncia encontram-se questes inarredveis da agenda de polticas de governo, tais como controle da inflao, as
prioridades para o gasto pblico ou a
poltica salarial. O dilema que se apresent a identificao do limite de tolerncia dos parceiros, que depende da
posio das lideranas polticas e de fatores a elas externos - ligados sua
relao com as bases, os grupos de militantes e as faces parlamentares - , de
um lado, e da reao dos interesses organizados na sociedade, de outro. exatamente por isto que a manuteno da
coalizo depende decisivamente do
desempenho corrente do governo, a
despeito dos acordos e compromissos
formulados na sua constituio.
No que diz respeito s lideranas,
isso implica a capacidade de negociar a
incluso recproca de polticas contrrias aos princpios diretivos dos partidos

Cf. G. Luebbert, "A Theory oI GO\-'emment FOrnlation", Comparative Political Studes, vol. 17,
n.2, 1983, pp. 229-64.

28

capacidade de formular e implementar

polticas substantivas. Uma coalizo
pode formar-se com base em amplo
consenso poltico e ser liquidada pela
divergncia quanto a princpios e orientaes de poltica econmica e social
corrente. Esta pode produzir seu progressivo fracionamento e dificultar, sistematicamente, a formulao e implementao de aes governamentais imprescindveis, a administrao de programas e a alocao de recursos. Mais
que isto, pode comprometer irremediavelmente o relacionamento com as bases
majoritrias de sustentao do governo,
estimulando a polarizao e a radicalizao.
A existncia de distncias muito
grandes na posio ideolgica e programtica e, principalmente, na ao
concreta dos componentes da coalizo
pode comprometer seriamente sua estabilidade, a menos que existam subconjuntos capazes de encontrar meios de
suprir esses ,!azios com opes reciprocamente aceitveis. Mais que do peso da
oposio dos "de fora" - sobretudo em
se tratando de grandes coalizes - , o
destino do governo depende da habilidade dos "de dentro" em evitar que as
divises internas determinem a ruptura
da aliana.
A ruptura , freqentemente, precedida por um "fracionamento polarizado" , no qual cada segmento nega legitimidade aos demais. Esta deslegitimao
recproca compele cada parceiro a se
distanciar dos outros e a enfatizar, mais
radicalmente, suas diferenas. Expande-se o espao da competio, rompendo os limites da tolerncia, e reduzse a autonomia das lideranas e a autoridade de seus mandatos. A superao
negociada dos conflitos torna-se cada
vez mais difcil, porque a polarizao
amplia desmesuradamente as conces-

e de calcular corretamente a amplitude

de sua legitimidade e autoridade junto
s bases e de sua credibilidade perante a
opinio pblica. Em outras palavras,
competncia na negociao de sacrifcios recprocos, resguardando os interesses coletivos, e extenso real de seu
mandato para fazer concesses em
nome da estabilidade da coalizo e do
sucesso da gesto governamental.
No que se refere s bases e faces
parlamentares, o fator decisivo a intensidade de sua adeso aos princpios
em questo. O risco desse delicado fazer
contas conceder em reas consideradas inegociveis pelas bases. No um
processo de clculo to racional e explcito quanto a teoria descreve, mas bastante consciente, embora seja feito numa ampla faixa de incerteza. Esta, porm, nunca to grande nas questes
mais importantes, e a consulta permanente permite evitar que se subverta o
consenso bsico do partido.
O maior risco ao .desempenho da
coalizo est no quadro institucional do
Estado para decidir, negociar e implementar polticas. Isto porque, como o
potencial de conflito muito alto, a tendncia retirar do programa mnimo, ou
compromisso bsico da aliana, as questes mais divisivas, deixando-as para outras fases do processo decisrio. Viabiliza-se o pacto poltico de constituio do
governo, mas sobrecarrega-se a pauta
de decises, na etapa de governo, propriamente dito, com temas conflitivos e
no negociados. Para que o processo
decisrio no seja bloqueado e desestabilize a coalizo no futuro, torna-se, ento, indispensvel um esforo de
construo institucional que viabilize
acordos setoriais, medida que os
conflitos forem surgindo.
No demais insistir que, no limite,
o futuro das coalizes depende de sua

29

ses necessrias de parte a parte. Corre- maneiras: pelo abandono dos parceiros
latamente, aumentam as dificuldades de menores, situao na qual o presidente
persuaso das faces parlamentares e passa a contar apenas com seu partido e
dos militantes para que apiem tais forado a alinhar-se com suas posies
concesses. Alm disso, a crescente fra- majoritrias; ou pelo rompimento do
gilidade da posio das lideranas as tor- presidente com seu partido, que o deixa
nam mais relutantes em encampar posi- em solitrio convvio com partidos mies que lhes possam custar o apoio das noritrios e a cujos quadros estranho.
Em ambos os casos, resultam, em grau
bases.
Em certo sentido, dificilmente uma varivel, o enfraquecimento da autorigrande coalizo governante ter condi- dade executiva e maior potencial de
es de estabilidade, em perodos de conflito entre Legislativo e Executivo.
No presidencialismo, a instabilicrise aguda, sem um amplo apoio poltico-social, que ultrapasse os limites daS dade da coalizo pode atingir diretalideranas partidrias e envolva todos os mente a presidncia. menor o grau de
segmentos sociais politicamente organi- liberdade de recomposio de foras,
zados. So vrios os exemplos de pactos atravs da reforma do gabinete, sem que
explcitos, e at formalmente contrata- se ameace as bases de sustentao da
dos, que obtiveram sucesso na estabili- roaJPo governante. No Congresso, a
zao de coalizes em momentos crti- polarizao tende a transformar "coalicos da histria de vrios pases. 18
zOes ~ndrias" e faces partidrias
As cises internas e a instabilidade Cltn "walizes de veto", elevando peria elas inerentes so naturais em qual- goamnente a probabilidade de paralisia
quer governo de coalizo, embora decisria e conseqente ruptura da oradquiram contornos mais graves em dem pqltica. 19
pocas de crise. Requerem, portanto,
Por illO mesmo, governos de coaliuma srie de mecanismos institucionais do requerem procedimentos mais ou
que regulem este conflito, promovam m'" inltitucionalizados para soluciosolues parciais e estabilizem a aliana, nar diBputas interpartidrias internas
mediante acordos setoriais de ampla le- coaHr.lo. Existe sempre um nvel superior d arbitragem, que envolve, necesgitimidade.
sariamente,
as lideranas partidrias e
Mas, evidentemente, mesmo o pleno funcionamento desta estrutura insti- do U,pslativo e tem, como rbitro final,
tucional complementar aos mecanismos o presidente. Na medida em que este
tpicos da democracia liberal no ga- seja o nico ponto para o qual converrantia suficiente de estabilidade, conti- getp todas as divergncias, a presidncia
nuidade e sucesso de grandes e hetero- IOfr.r4 danosa e desgastante sobrecarga
gneas coalizes. E a residem o risco e tender a tornar-se o epicentro de tomaior das coalizes e a especificidade do dasucmes.
No ClIO de regimes parlamentarispresidencialismo de coalizo. Como
disse, a coalizo pode romper-se de duas tas, o resultado imediato do enfraqueci18
19

Cf. P. Merkl, "Coalition Politics in West Germany", in S. Groennings, E.W. Keeleye M.

Leyerson, eds., The Study 01 Coalition Behavior, Novalorque, Holt, Rinehart & Winston, 1970.
Como ocorreu na Repblica de 46. Ver a respeitO, Wanderley Guilherme dos Santos, Sessenta e
Quatro: Anatomia da Crise, So Paulo, Vrtlc. 1986.

30

mento da aliana a dissoluo do gabinete e a tentativa de recomposio de

uma coalizo de governo. Caso estafracasse, recorre-se a eleies gerais, buscando uma nova correlao eleitoral de
foras. No caso do presidencialismo de
gabinete, demite-se o ministrio, preservando-se a autoridade presidencial.
No caso do presidencialismo de coalizo, o prprio presidente quem dever
demitir o ministrio e buscar a recuperao de sua base de apoio, em um momento em que enfrenta uma oposio
mais forte e que sua autoridade est enfraquecida. Ser tanto pior a situao do
presidente se estiver rompido com seu
partido, pois a estar enfrentando no
apenas a oposio da maioria, mas a
desconfiana de seus aliados naturais.
Um cenrio possvel aquele em
que o presidente torna-se cativo da vontade de seu partido, delegando sua prpria autoridade - situao de equilbrio
precarssimo e de alto risco para a prpria estabilidade da ordem democrtica.
Cenrio alternativo seria aquele eO) que
o presidente resolve enfrentar o partido,
confrontar o parlamento e afirmar sua
autoridade numa atitude bonapartista
ou cesarista altamente prejudicial normalidade democrtica. A submisso do
Congresso ou a submisso do presidente
representam, ambas, a subverso do regime democrtico. E este um risco
sempre presente, pois a ruptura da
aliana, no presidencialismo de coalizo, desestabiliza a prpria autoridade
presidencial.
Esses cenrios demonstram o dilema institucional do presidencialismo de
coalizo. Ele requer um mecanismo de
arbitragem adicional queles j mencionados, de regulao de conflitos, que
sirva de defesa institucional do regime
assim como da autoridade presidencial e da autonomia legislativa - , evi-

tando que as crises na coalizo levem a

um conflito indirimvel entre os dois plos fundamentais da democracia presidencialista. O Imprio tinha no poder
moderador um mecanismo deste tipo. A
Repblica Velha no adotou nada semelhante, mas o equilbrio deu-se atravs
da poltica de governadores, estabelecida por Campos Salles. Nos Estados Unidos da Amrica do Norte, a Suprema
Corte tem poderes que lhe permitem
intervir nos conflitos constitucionais
entre Executivo e Legislativo. No Brasil
da Repblica de 46 e no Brasil prconstituinte da Nova Repblica, precisamente os casos mais claros de presidencialismo de coalizo, este mecanismo inexiste.
Governos de coalizo tm como requisito funcional indispensvel uma instncia, com fora constitucional, que
possa intervir nos momentos de tenso
entre o Executivo e o Legislativo, definindo parmetros polticos para resoluo dos impasses e impedindo que as
contrariedades poltiCas de conjuntura
levem ruptura do regime. Por outro
lado, este instrumento de regulao e
equilbrio do regime constitucional
serve, no presidencialismo de coalizo,
para reduzir a dependncia das instituies ao destino da presidncia e evitar
que esta se torne o ponto de convergncia de todas as tenses, envolvendo diretamente a autoridade presidencial em
todos os conflitos e ameaando desestabiliz-Ia em caso de insucesso.
Em sntese, a situao brasileira
contempornea, luz de seu desenvolvimento histrico, indica as seguintes tendncias: (a) alto grau de heterogeneidade estrutural, quer na economia, quer
na sociedade, alm de fortes disparidades regionais; (b) alta propenso ao
conflito de interesses, cortando a estrutura de classes, horizontal e vertical31

mente, associada a diferentes manifestaes de clivagens inter e intra-regionais;

(c) fracionamento partidrioparlamentar, entre mdio e mediano, e
alta propenso formao de governos
baseados em grandes coalizes, muito
provavelmente com ndices relativamente elevados de fragmentao governamental; (d) forte tradio presidencialista e proporcional. A primeira indicando, talvez, a inviabilidade de consolidao de um regime parlamentarista puro. A segunda, apontando para a natural
necessidade de admitir representao
os diversos segmentos da sociedade plural brasileira; (e) insuficincia e inadequao do quadro institucional do Estado para resoluo de conflitos e inexistncia de mecanismos institucionais para a manuteno do "equilbrio constitucional".
Muitos analistas tendem a interpretar a histria institucional brasileira no
sentido da inadequao, seja do presidencialismo, seja da representao proporcional, para a estabilidade democrtica. No , definitivamente, a inclinao do raciocnio aqui empreendido. Ao
contrrio, sustento que, de um lado, esta tradio poltico-institucional responde especfica dinmica social do

Pas. Sua prpria heterogeneidade, a

ambigidade e fragilidade das referncias nacionais e as contradies a elas
inerentes contribuem para firmar esta
combinao entre proporcionalidade e
presidencialismo de coalizo. De outro
lado, no h evidncia persuasiva de que
a soluo parlamentarista ou a representao majoritria, ou mesmo o bipartidarismo, pudessem oferecer salvaguardas suficientes instabilidade e exacerbao do conflito. Os contrapesos estaro, possivelmente, em outro plano de
institucionalidade, que permita evitar a
fragmentao polarizada de nosso sistema poltico.
Creio que nosso dilema institucional resolve-se com instrumentos que
permitam regular a diversidade, conviver com ela, pois nosso quadro sciocultural e econmico faz da diferena
uma destinao - nossa Fortuna, na
acepo de Maquiavel-, mas da nossa ViriU, de nossa capacidade de criar as
instituies necessrias, que podero
advir a normalidade democrtica e a
possibilidade de justia social. Se sermos diversos e contrrios inevitvel, a
desordem e o autoritarismo no devem
constituir nosso fado e nossa tragdia.
(Recebido para publicao em novembro de 1987)

ABSTRACT

Coalition Presidentialism: The Brazilln

lnstitutional Dilemma
This article presents an analysis of the major
structural traits of the Brazilian poltical svstem.
from which what is called the Brazilian institutionaI dilemma stems. This dilemma is defined as the
need for an institutional arrangement that can
efficiently aggregate and manage social, economic
and political pressures arising from a very asynchronic process of development, from which a
strongly heterogeneous social organization has resulted.
For tbe purposes of t~s work - a segment of
a broader analytical project - the author has
chosen to examine the constitutional and politicaI
elements of this dilemma, particularIy the pattem
of the relationsbip between the Executive and
Congress.
A comparative analysis of the aggregate institutional characteristics of democratic regimeSleads the autbor to conclude that tbe Brazilian

RSUM

PrsidentIlisme de CoaIiton: Le Dilemme

lnstitutionnel Brsilien
Cet article a pour but d'analyser les principaux traits structurels du systme potique brsien sur lesquels s'embranchent ce que l'auteur
appelle le dilemme institutionnel brsilien. Selon
la dfinition qu'il en foumit, ce dilemme consiste
dans la ncessit de mettre sur pied un arrangement institutionnel qui permette de grouper et de
grer efficacement les pressions sociales, conomiques et politiques survenant d'un processns de
dveloppement en lui-mme trs marqu par une
absence de synchronisme dont il a rsult une
organisation sociaJe fortement htrogne.
Pour les buts de l'article - qui fait en ralit
partie d'un_aIDple projet analytique -l'auteur a
choisi d'tudier les lments constitutionnels et
politiques de ce dilemme. II s'attache, en particulier, aux modeles de rapports existants entre I'Excutif et le Congres.
Se basant sur l'analyse comparative de l'ensemble des caractristiques nstitutionnelles des
rgimes dmocratiques, l'auteur conclut que le
rgime brsilien a des spcificits qui le caractriN.E. -

32

regime has specificities which characterize ts regime as an instability-prone form of presidentialism: coalition presidentialism. This specific form
has as its maio structural components: a strong
presidency; multipartyism; proportonal representation; federalism and coalition govemment.
Since 1946, all formally democratic govemments
in Brazil have adopted this pattem.
Such a pattem requires additional conflict
management mechanisms, since govemment coalitions
based on very heterogeneons interest
structures - are extremeIy unstable, and undeI
presidentialism tend to destabilize the regime tself.
Regulating diversity, granting political representation to the many beterogeneous interest formations and simultaneousIy ensurng regime
stability under a strong presidency in cyclical
conflict with Congress s the Brazilian institutional dilemma.

sent comme une forme de prsldentialisme encline

l'instabilit: le prsidentialisme de coalition. Les
principales composantes de cette forme spcifique
sont: une prsidence forte, la pluralit de partis, la
reprsentation proportionneUe, le fdralisme et
un gouvemement de coalition. Depuis 1946, tons
les gouvemements dmocratiques de l'histoire dl
Brsil ont adopt ce modle.
Un teI modele exige des mcanismes supplmentaires de gestion des conflits car les gouvemements de coalition, par le fait qu'ils so'nt bass sur
des structures d'intrts trs htrogenes, sont extrmement instables. En outre, sous un rgime
prsdentialiste, ils tendent destabiliser Ie rgime
lui-mme.
Le dilemme institutionnel brsilien consiste
quilibrer les diversits, inclure dans la reprsentation des formations d'intrts tres htrognes
et, simultanment, assurer la stabilit du rgime
sons une prsidence forte qui se trouve priodiquement en conflit avec le Congrs.

As verses inglesa e francesa dos resumos deste nmero so de autoria de Diane Rose
Grasklaus e Anne Marie Minon Oliveira.

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