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1.

Ano - II Semestre

FINANAS PBLICAS

Unidade I

O FENMENO FINANCEIRO

Instituto Superior Monitor


Fevereiro 2010

Copyright
Este manual propriedade do Instituto Superior Monitor (ISM), sendo que todos os direitos
para o seu uso, por estudantes e docentes, lhe esto reservados. proibido fazer cpias ou
usar este material sem autorizao prvia do ISM.

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Moambique
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FINANAS PBLICAS

ndice
ACERCA DESTA UNIDADE I

ESTRUTURA DA UNIDADE I....................................................................................... 3


RESULTADOS DE APRENDIZAGEM.......................................................................... 5
DURAO ....................................................................................................................... 5
TCNICAS DE ESTUDO ................................................................................................ 5
PRECISA DE AJUDA? .................................................................................................... 7
TRABALHOS .................................................................................................................. 7
AVALIAES ................................................................................................................. 7
UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

CAPTULO I - CONCEITO DE FINANAS PBLICAS ............................................. 9


OBJECTIVOS ......................................................................................................... 9
FINANAS PBLICAS E FINANAS PRIVADAS ........................................... 9
ACEPOES DE FINANAS PBLICAS ....................................................... 10
O FENMENO FINANCEIRO ............................................................................ 11
A ECONOMIA DO FENOMENO FINANCEIRO (ECONOMIA PRIVADA,
SOCIAL E PBLICA) .......................................................................................... 11
A ACTIVIDADE FINANCEIRA ......................................................................... 18
A OPTIMIZAO SOCIAL E SEUS CRITRIOS TERICOS ........................ 21
CAUSAS DE INCAPACIDADE DO MERCADO .............................................. 28
A PROVISO PBLICA DE BENS ................................................................... 34
A ACTIVIDADE FINANCEIRA E SEUS CRITERIOS FINALISTAS ............. 41
EXERCCIOS PRTICOS I ................................................................................. 44
CORRECO DE EXERCCIOS ........................................................................ 45
CAPTULO II - FINANAS, DOUTRINAS E SISTEMAS ECONMICOS ............. 46
2. 0 SISTEMA CAPITALISTA ............................................................................ 49
3. OS REGIMES ECONMICOS E AS DOUTRINAS ...................................... 50
4. O LIBERALISMO E AS FINANAS NEUTRAS .......................................... 52
5. A TRANSIO PARA AS FINANAS INTERVENCIONISTAS................ 57
6. O INTERVENCIONISMO FINANCEIRO E AS FINANCAS ACTIVAS ..... 60
7. FINANAS PBLICAS E SISTEMAS COLECTIVISTAS ........................... 67
EXERCCIOS PRTICOS ................................................................................... 71
CORRECO DE EXERCCIOS ........................................................................ 72
CAPTULO III - A ACTIVIDADE FINANCEIRA COMO FENOMENO POLTICO 73
OBJECTIVOS: ...................................................................................................... 73
ESTADO E ACTIVIDADE FINANCEIRA ......................................................... 73
ESTADO E OUTRAS ENTIDADES SOCIAIS ................................................... 91
CAPTULO IV -FACTOS E NORMAS NA ACTIVIDADE FINANCEIRA............... 93
OBJECTIVOS ....................................................................................................... 93
AS FINANAS PBLICAS E 0 DIREITO FINANCEIRO ................................ 93
AUTONOMIA E NATUREZA DO DIREITO FINANCEIRO ........................... 95
EXRCICIOS PRTICOS ................................................................................... 99
CORRECO DOS EXERCCIOS ................................................................... 100
SUGESTES DE LEITURA .............................................................................. 102

ii

ndice

QUADRO SINPTICO ...................................................................................... 102


AVALIAO DE FINANAS PBLICAS ............................................................... 104

FINANAS PBLICAS

ACERCA DESTA UNIDADE I


Estas notas de ensino constituem a primeira unidade da disciplina
de Finanas Pblicas leccionada no primeiro semestre no Instituto
Superior Monitor (ISM). uma disciplina pertencente ao curso de
Direito, servindo de ferramenta essencial para a compreenso e
melhor abordagem das disciplinas tais como, Direito Fiscal,
Finanas Pblicas, Direito Comercial, Direito Bancrio, Direito
Financeiro, Direito Econmico, Direito Internacional Econmico.
Como facilmente poder se depreender, a Economia Poltica serve
como disciplina vestibular, para o estudo das disciplinas acima
referidas.
Com efeito, o estudante dificilmente poder entender a essncia da
obrigao dos cidados em pagar os impostos, a poltica do Estado
na defesa do emprego, nas decises do governo em agravar as taxas
de poluio do meio ambiente, sem que tenhamos abordado a
problemtica da redistribuio de rendimentos, conceitos que sero
tratados na disciplina de Economia Poltica.

ESTRUTURA DA UNIDADE I
Presente unidade tem como tema central o fenomeno finaceiro esta
dividada em quatro captulos nomeadamente: o conceito de
finanas pblicos; finanas, doutrinas e sistemas; a actividade
financeira como fenmeno poltico e os factos e normas da
actividade financeira.
Com estas matrias pretendemos dotar os nossos esttudantes de
conhecimentos necessrios para percebeer como que a economia
se encontra organizada e as formas que o Estado optou para
ordenar, intervir e actuar no seio da economia de modo a evitar
desequilbrios;

Recomendamos que leia atentamente as generalidades desta


unidade antes de iniciar os seus estudos.

GENERALIDADE DO CURSO
Caro Estudante
Seja Bem-vindo(a) Unidade 1- introduo Economia Poltica
do ISM!

ndice

Para ter sucesso nesta Unidade I, voc precisa de estudar


cuidadosamente o material apresentado nesta Unidade, os recursos
auxiliares disponveis e apresentar as suas dvidas ao tutor.
Esta uma disciplina que apesar de nova em alguns aspectos,
muitos aspectos, sendo pressupostos, o estudante deve trazer do
ensino geral. Dos que no preciso ter conhecimento anterior so
os ligados com a cincia econmica, entretanto, o domnio da
histria universal, geografia econmica, e filosofia, disciplinas
leccionadas no ensino geral, constituir uma base para melhor
compreender os conceitos dados na presente unidade, o contrrio,
constituindo um constrangimento.
A dificuldade esperada que o estudante experimentar nesta Unidade
poder ser de natureza filosfica, onde certa terminologia se torna
indigesta. preciso compreender por outro lado que esta a
introduo s finanas pblicas versa essencialmente parte terica
destacando-se sobre ela o pensamento, concepes, doutrinas
econmicas.

RECURSOS
Se voc estiver interessado em aprender mais acerca desta matria,
ns providenciamos uma lista de recursos adicionais no fim desta
unidade. Estes recursos incluem ttulos bibliogrficos e de artigos,
websites da Internet e a biblioteca virtual do ISM.

SEUS COMENTRIOS
Agradecamos que aps a concluso desta unidade nos enviasse os
seus comentrios sobre os seguintes aspectos:
 Contedos e estrutura da unidade;
 Materiais de leitura e recursos da unidade;
 Trabalhos da unidade;
 Avaliaes da unidade;
 Durao da unidade;
 Apoio ao estudante (tutores atribudos, apoio tcnico, etc.);
 Outros aspectos que achar pertinente.
Os seus comentrios ajudar-nos-o a melhorar e reforar esta
unidade.

FINANAS PBLICAS

RESULTADOS DE APRENDIZAGEM
Ao concluir esta unidade voc ser capaz de:
 Distinguir dentre vrias concepes o objecto da Economia
Poltica;

Resultados

 Utilizar numa perspectiva histrica, a gnese e evoluo da


conceito da Economia Poltica entanto que cincia diferentes das
outras cincias;
 Demonstrar o domnio dos melhores mtodos de investigao de
fenmenos econmicos;
 Delimitar o mbito da cincia econmica;
 Argumentar situaes econmicas de forma clara e lgica

DURAO
Tempo para leitura da unidade: 10 horas
Tempo para trabalhos de pesquisa: 14 horas
Durao da unidade:
28 Horas

Tempo para a realizao de exerccios prticos: 2 horas


Tempo para a realizao de avaliao: 2 horas

TCNICAS DE ESTUDO
Por voc ser um estudante universitrio as suas tcnicas de
aprendizagem sero diferentes das que usava nos tempos da escola
secundria e na presena de um professor.
Tcnicas de Estudo

Neste curso voc ter uma grande autonomia, isto ,


RESPONSABILIDADE. Acima de tudo, voc far uma gesto
responsvel do seu tempo. Faa um programa de estudos realista e
cumpra-o rigorosamente. Escolha horas e locais tranquilos para os
seus estudos. Faa uso dos demais recursos referenciados na
unidade e mobilize a sua motivao profissional e/ou pessoal para

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adequar as suas actividades de estudo a outras responsabilidades


profissionais, sociais e pessoais. Partilhe as suas aprendizagens
com os outros.
Usufrua das vrias formas de apoio disponveis, mas
fundamentalmente, voc tomar controlo do seu ambiente de
aprendizagem.
Recomendamos que consulte alguns sites da Internet, em ingls,
com informaes importantes sobre a melhor forma de estudar de
maneira autnoma:
 http://www.how-to-study.com/
 http://www.ucc.vt.edu/stdysk/stdyhlp.html
 http://www.howtostudy.org/resources.php

Bons Estudos!

FINANAS PBLICAS

PRECISA DE AJUDA?
Os materiais deste curso esto na pgina seguinte da Internet:
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Voc vai precisar de uma senha para poder ter acesso a estes
materiais. No caso de ter problemas de acesso pgina que tem
materiais desta unidade, por favor contactar o Instituto Superior
Monitor pelo e-mail monitor.ism@gmail.com.
No caso de dvidas sobre o material desta unidade, por favor
contactar o seu tutor atravs do e-mail monitor.ism@gmail.com.
Tambm poder contact-lo por telefone ou telemvel cujos
nmeros so disponibilizados pelo Departamento de Apoio ao
Estudante.

TRABALHOS

Trabalhos

Depois de estudar cada captulo desta unidade o estudante deve


resolver todos os exerccios de aplicao como forma de
consolidao das matrias nela vertidas. Os exerccios de aplicao
no seram submetidos ao Instituto Superior Monitor. O Instituto
Superior Monitor fornece as solues dos trabalhos de autoavaliao para lhe ajudar nos estudos. Mas Ateno Caro
Estudante, voc deve resolver os exerccios de auto-avaliao antes
de consultar as solues fornecidas.

AVALIAES

Avaliaes

Voc deve fazer uma avaliao nesta unidade. A avaliao


encontra-se no final da unidade. A avaliao deve ser
submetida ao Instituto Superior Monitor at ao 28 de Maro de
2010. Voc pode submeter a avaliao por e-mail, fax, entregar
directamente na instituio ou usando outros meios de
comunicao.
O docente ir corrigir as avaliaes e lhe atribuir uma nota com
base no seu desempenho. A mdia aritmtica das avaliaes de
cada Unidade vai ditar a sua nota de frequncia. Depois, voc ter
que fazer um exame presencial para poder ter a avaliao final da
disciplina. So admitidos ao exame presencial, os estudantes que

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tiverem uma nota de frequncia igual ou superior a 10 valores.


NO H DISPENSAS. Para poder concluir a disciplina, os
estudantes devem ter uma mdia final igual ou superior a 10
valores e com uma classificao igual ou superior a 10 valores no
exame presencial.

FINANAS PBLICAS

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E


NORMAS)
CAPTULO I - CONCEITO DE FINANAS
PBLICAS
OBJECTIVOS
Ao concluir este capitulo os estudantes tero o domnio sobre
matria referentes ao:

Ao conceito de Finanas Pblicas;

Aos vrios sentidos em que as Finanas Pblicas podem ser


entendidas;

Fenmeno Financeiro, que representa o estado das relaes


econmicas entre as pessoas e instituies sociais, por um
lado e o Estado, do outro lado;

Entender o que a economia privada;

O que a economia social;

O que a economia pblica;

Ter tambm a capacidade de entender as causas de


incapacidade do mercado, a proviso pblica de bens e os
princpios doutrinrios e polticos da actividade financeira;

FINANAS PBLICAS E FINANAS PRIVADAS


Uma primeira aproximao ao conceito de finanas pblicas exige
a sua separao de outra noo com que anda muitas vezes
confundido e de que e rigorosamente distinto: as finanas privadas.
Enquanto por finanas privadas se entendem os aspectos
tipicamente monetrios do financiamento de uma economia ou de
um agente econmico, abrangendo os problemas da moeda e do
crdito (ou, mais restritamente, os mercados financeiros onde se
transaccionam activos representados por ttulos a mdio e a longo
prazo), as finanas pblicas designam a actividade econmica de

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UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

um ente pblico tendente a afectar bens a satisfao de


necessidades que lhe esto confiadas.
Trata-se de uma mera similitude vocabular, com razes histricas,
que leva a utilizao do mesmo termo para designar duas realidades
distintas. Preferimos qualificar de financeiro quanto diga respeito
as Finanas Pblicas, e de financial o respeitante as finanas
privadas, includas na teoria econmica da Moeda e do Crdito;
mas isto no ainda do consenso.

ACEPOES DE FINANAS PBLICAS


A expresso finanas pblicas pode ser utilizada em trs sentidos
fundamentais:
(a) Sentido orgnico - Fala-se de finanas pblicas para designar o
conjunto dos rgos do Estado ou de outro ente pblico (incluindo
a parte respectiva da Administrao Publica) a quem compete gerir
os recursos econmicos destinados a satisfao de certas
necessidades sociais (p. ex. Ministrio das Finanas).
(b) Sentido objectivo - Designa a actividade atravs da qual o
Estado ou outro ente pblico afecta bens econmicos a satisfao
de certas necessidades sociais.
(c) Sentido subjectivo - Refere a disciplina cientifica que estuda os
princpios e regras que regem a actividade do Estado com o fim de
satisfazer as necessidades que lhe esto confiadas.
No segundo e no terceiro sentidos, tende-se modernamente a
designar por Economia Pblica, quer esta forma de actividade
econmica, quer o ramo da Economia que a estuda, sobretudo
quando o faz de uma perspectiva predominantemente dedutiva,
terica ou analtica e em termos reais. Preferimos designar por
Finanas Pblicas o estudo deste fenmeno, quando e feito numa
ptica de economia aplicada, fundamentalmente segundo mtodos
indutivos e institucionais e em valores monetrios (no reais)1

A famlia pode ter uma organizao institucional, mas a sua


dimenso e forma exterior de actuao no se diferenciam das dos
indivduos em sociedades como a nossa; por isso e aqui tomada
como instituio privada.

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FINANAS PBLICAS

O FENMENO FINANCEIRO
Como aspecto da realidade e objecto cientfico das Finanas, h
que caracterizar, pois, o fenmeno financeiro. Ele representa, talvez
do modo mais significativo e expressivo, o estado das relaes
econmicas entre as pessoas e instituies sociais, por um lado, e o
Estado, do outro; como o seu estudo contem a viso mais concreta
e insofismvel das tarefas e das funes que, com prioridade, o
poder pblico concretamente desenvolve numa sociedade, por
vezes bem diferente das proclamaes polticas, das concepes
ideolgicas e, at, de certas vises superficialmente cientficas.
Poucos campos melhor do que este so um verdadeiro termmetro
das relaes concretas entre o poder e a sociedade que o integra,
bem como das tarefas e funes que esta leva o poder a
desempenhar, e do modo como os grupos, estratos ou classes
sociais se situam perante o poder, beneficiando dos seus gastos ou
suportando o respectivo custo.

A ECONOMIA DO FENOMENO FINANCEIRO


(ECONOMIA PRIVADA, SOCIAL E PBLICA)
A actuao econmica das pessoas, dos grupos e da sociedade pode
ser exercida de diversas formas.
Em alguns casos, achamo-nos perante indivduos, famlias ou
organizaes de base contratual que, na produo, no consumo, na
repartio ou na circulao, actuam como unidades individuais ou
como organizaes de mera base contratual, na satisfao das
respectivas necessidades, segundo critrios predominantemente
individuais.
Trata-se da economia privada, em regra contratual2
Outras vezes, deparamos com organizaes que visam satisfazer
necessidades segundo uma lgica cooperativa ou colectiva,
recorrendo a disciplina institucional interna do grupo, mas sem a
possibilidade de recorrer a mecanismos coactivos externos. As
tradicionais formas de comportamento econmico comunitrio, as
novas modalidades de unidades cooperativas ou autogestionrias,
as instituies sociais no contratualistas constituem exemplos
desta economia comunitria, cooperativa ou colectiva (social, hoc
sensu).

No se esquece que nem tudo que e hoje publico ser politico;


toma-se todavia o politico como forma matricial, dirigente e
predominante do pblico

11

12

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

Enfim, as pessoas podem associar-se em organizaes polticas, as


quais tm por fim o interesse geral de sujeitos indeterminados, indo
assim para alm da simples satisfao de necessidades comuns
sociais. Para isso se socorrem de poderes de autoridade - no duplo
sentido da produo de preceitos sociais obrigatrios, mesmo para
quem no participou na respectiva elaborao, e da possibilidade de
recorrer, se necessrio, a coaco por parte dos rgos da
instituio. Temos ento uma economia pblica, que iremos estudar
primeiramente em referncia ao seu sujeito actual mais tpico e
importante: o Estado.

A economia privada baseia-se no livre comportamento dos


agentes econmicos e em equilbrios, parciais e gerais, por
eles livremente estabelecidos, de acordo com os seus
interesses prprios confrontados com transparncia e
medidos por referenciais comuns - os preos formados em
mercado. Tem como instrumentos fundamentais os
contratos e como instituio bsica de apropriao dos bens,
produtivos ou de consumo, a propriedade privada.

A economia social assenta na solidariedade, organizada em


grupos de diversa dimensione nvel econmico, na
liberdade de comportamento das pessoas e dos grupos, na
combinao da propriedade privada com a propriedade
social e comunitria, na cooperao organizada (mais
livremente ou com maior peso dos interesses sociais); ela
pode integrar instrumentos de racionalidade e solidariedade
orgnica diversificados, que combinam 0 individualismo
com o solidarismo, nos seus diversos matizes.

Por seu lado, a economia pblica assenta, a partida, na existncia


de uma solidariedade organizada e dotada de poder politico
portanto, da coaco social mxima - a escala da colectividade ou
de subsistemas do sistema social, numa lgica de direco
econmica mais ou menos planeada, com formas de apropriao
dos bens pela sociedade atravs dos seus rgos polticos e juzos
colectivos de utilidade; estes impem-se do centro (rgos de
deciso politica) para a periferia (membros da sociedade), seja qual
for a forma de designao e o critrio de funcionamento interno da
entidade pblica considerada.
At ao presente, no conhecemos sociedades - fora algumas
pequenas comunidades primitivas ou, pelo menos, atrasadas - que
concretizem a sua organizao global segundo princpios
comunitrios ou solidaristas: este apenas tem vincado em pequenas
comunidades ou sectores delimitados das grandes sociedades.

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FINANAS PBLICAS

A economia privada e a economia pblica at hoje dominantes


constituem dois princpios opostos de estruturao e funcionamento
da sociedade econmica, que podem situar-se fundamentalmente
em dois planos distintos;
- O da definio do sistema econmico, caracterizando assim,
consoante seja globalmente dominante um ou outro destes
princpios, diversos tipos de sistemas econmicos;
O fenmeno financeiro - actos e normas
Adopo dos respectivos modelos ou critrios de comportamento,
dentro de um ou outro dos sistemas econmicos, por sectores,
rgos sociais ou agentes econmicos.
Embora pudesse ser mais lgica a ordem inversa, vamos comear
por nos situar no plano de um sistema econmico dominado pelos
princpios de economia privada: no plano sociocultural (filosofias e
ideologias individualistas, sistemas sociais e polticos parcialmente
descentralizados), no das instituies e instrumentos econmicos
fundamentais (propriedade e iniciativa privada dominantes,
ajustamentos econmicos pelo mercado e pelos princpios da
mxima utilidade individual, tomada em si ou reflectida nos
grupos) e no plano dos comportamentos sociais (motivao egosta
predominante, dinamismo competitivo ou conflitual). So estes os
sistemas e as estruturas historicamente dominantes atem ao
presente, e no seu modelo que se integra Moambique, tal como
os pases que nos so mais prximos.

PODER E A ECONOMIA: ORDENAO, INTERVENO


E ACTUAO ECONOMICAS
a) Noes prvias
Vejamos ento quais os principais tipos de relaes entre o poder
poltico - podem tomar como sua forma prottipos de organizao
o Estado, sem prejuzo do que adiante se dir - e a actividade
econmica, entendida como o processo orgnico de satisfao de
necessidades humanas mediante" a afectao de bens materiais
raros a fins alternativos (individuais ou sociais; privados,
comunitrios ou pblicos).
Parece-nos que essa relao pode ser de trs tipos principais: a
ordenao econmica, a interveno econmica e a actuao
econmica pblica. Vejamo-las sucessivamente.

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UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

b) A ordenao Econmica
1. Cabe aos poderes pblicos estabelecer os quadros gerais em que
toda a actividade econmica tem de se desenvolver (por mais
liberal que seja a sua filosofia econmica e Social): da constituio
econmica e da legislao econmica, as prprias directivas e
decises concretas da administrao econmica... A mquina
poltico-administrativa, em larga parte, procede assim a definio
do enquadramento da vida econmica, designadamente de natureza
jurdica e social; Assim estrutura a actividade econmica e
condiciona a actuao dos sujeitos econmicos.
Cumpre desde j acentuar que no e apenas no domnio jurdico
que esta forma de actuao do poder poltico sobre a actividade
econmica se concretiza. Ela decorre tambm da modelao, no
domnio extra-jurdico, das diversas instituies sociais (hbitos,
formas de comportamento, grupos inorgnicos ou organizados de
forma no jurdica, etc.).
Tal forma de actuao constitui o que pode chamar-se domnio de
ordenar; ao da actividade econmica (ou ordenao econmica)3.
II. Um primeiro aspecto desta ordenao resulta naturalmente da
definio e execuo de uma doutrina ou politico econmico-social
seguida pelo Estado: abstencionista, liberal, socialista a, comunista,
etc. A doutrina econmica do Estado explcita ou implcita,
constitui uma primeira forma de ordenao genrica da actividade
econmica e social, a qual h-de conformar-se as suas actuaes
polticas e as dos sujeitos privados.
III. As doutrinas e polticas econmicas de ndole geral podem
especificar-se, tanto em normas como numa prtica jurdicopoltica (com a qual esto, alias, interdependentes). Ento
formulam-se princpios gerais, aos quais deve obedecer toda a vida
econmico-social, e tambm a produo e normas jurdicas ou as
situaes e relaes jurdicas a ela pertinentes. Este conjunto de
disposies fundamentais, expresso concretizada de uma doutrina
ou filosofia social, que pode designar-se por constituio
econmica4.

Sobre as noes de ordem econmica: VITAL MOREIRA, A


ordem jurdica do capitalismo, 1973.
4

Note-se que doutrina (como ideologia e politica, decorrentes


dela) e constituio so realidades interferentes, mas no
hierarquizveis: diversas constituies podem convergir numa
mesma doutrina; e diversas doutrinas podem executar-se a sombra
de uma constituio (veja-se o debate entre as interpretaes
Liberais e as interpretaes dirigistas da Constituio de 1933 nos
14

FINANAS PBLICAS

IV. 0 Estado pode ainda, ao abrigo da sua funo ordenadora da


vida econmica, definir normas gerais, que no demarcam J os
quadros fundamentais de toda a vida econmica, mas a eles se
subordinam, seja para toda a actividade econmica, seja para certos
sectores, tipos de actividade ou de relaes econmico-sociais
gerais e permanentes antes referidos, regulando de forma directa,
por exemplo, um sector, um tipo ou uma rea de actividade: ser
legislao ou regulamentao econmica. Ela pode abranger as
instituies econmicas gerais nas reas da produo, do consumo,
dos instrumentos reguladores - mercados e plano -, da circulao de
bens - moeda e crdito -, dos mercados de factores de produo, da
repartio do rendimento e das relaes internacionais) e as
especficas, nomeadamente sectoriais (agricultura, industria,
comercio, outros servios...).
De uma forma jurdica ou por via poltica, atravs da
Administrao activa ou dos Tribunais, a administrao e
jurisdio econmica constituem ainda, em seus critrios
constantes, uma forma de ordenao jurdica (paredes-meias j com
a interveno): prevalecer a vinculao na funo ordenadora, a
discricionariedade na interveno. Por elas o Estado desempenha
uma funo ordenadora da vida econmica, definindo e executando
padres e quadros mais ou menos concretos, no mbito dos quais
tanto o seu prprio comportamento como o dos sujeitos
econmicos vo livremente desenvolver-se. Condiciona-se e
ordena-se ento o comportamento dos diversos sujeitos; mas no se
visa interferir directamente sobre ele.
c) A interveno econmica
I. No se esgotam aqui a relao entre poltico e a actividade
econmica. Um seu outro modelo e o que visa alterar
Concretamente o que seria a actividade livre e norma dos sujeitos
econmicos. Assim, Suponhamos que o Estado considera
indesejvel que se produzam mais tecidos de fibras sintticas:
poder evitar que abram mais fbricas, poder baixar os preos dos
txteis, levando algumas unidades a falncia e outras a retrarem a
produo, podem restringir o crdito ao sector, poder fixar quotas
de mercado ou limitar por contingentes a produo de cada fbrica
ou empresa, etc. Em tal caso, o Estado recorre ao seu poder para
modificar o comportamento de sujeitos econmicos (embora no
altere os quadros gerais da actividade econmica); isso pode
resultar de disposies directamente limitativas, como de restries
financeiras, do agravamento de impostos, de simples movimentos
de forte persuaso ou coaco psicolgica (particularmente usados

anos setenta; ou o debate entre as interpretaes socializantes e as


liberalistas do texto constitucional de 1976).

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16

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

quando existem crises graves), ou de muitas outras formas


indirectas.
II. Este tipo de comportamento que se designar, em sentido
prprio, por interveno econmica do Estado a qual tem como
forma mais racionalizada a poltica econmica. Ela pode ser directa
ou indirecta, e representa a relao mais flexvel, diversificada e
variada entre o Estado e a actividade econmica. O que a
caracteriza que o Estado visa alterar o comportamento dos
produtores ou dos consumidores (em suma, dos sujeitos
econmicos) que dispem de uma certa margem de liberdade: a
interveno estadual tenta modificar a forma natural como esses
agentes actuariam, de modo genrico (teremos ento politicas
econmicas) ou em termos casusticos (por actuaes
individualizadas). F-lo, porem, sem modificar os quadros gerais
da actividade econmica, e sem to-pouco tomar ele prprio
decises relativas a utilizao de bens e satisfao de necessidades
sociais ou estaduais, isto , sem ser ele prprio sujeito econmico).
d) A actuao econmica do Estado
1. 0 Estado pode, porm, desenvolver ele prprio - como forma
poltica da sociedade - uma actividade de sujeito econmico
colectivo ou social. Sabemos de sistemas sociais em que todas as
necessidades econmicas, em sociedades primitivas ou
integralmente socialistas, so satisfeitas pela prpria sociedade
poltica (que ter, para uns, necessidades prprias, como organismo
que e; que apenas interpreta necessidades individuais; ou que
actua num e noutro plano).
Em todos os tempos, contudo, zonas da actividade econmica,
conexas com os fins e as funes do Estado, foram por este
exercidas; pois a prossecuo de fins de segurana, justia e bemestar implica a administrao de diversos bens raros, a qual, de per
si, e actividade econmica.
Em tais casos - de actuao econmica do Estado - este dispe de
bens econmicos, cuja gesto e disposio lhe esta atribuda, para
os afectar a necessidades sociais que lhe cumpre satisfazer. Pela
disposio ou administrao desses bens que ele actua
economicamente, fazendo tambm politica ou administrao.
II. Todos sabemos que h servios que o Estado e s ele podem
prestar numa sociedade evoluda: a administrao da justia, a
defesa e a segurana a interna, certas zonas de administrao civil.
Para tanto, ele haver de dispor de bens, de utilizar meios de
financiamento, de remunerar o trabalho e outros factores
produtivos...
Mas sabemos igualmente que h servios que o Estado, por razes
diversas chamou a Se prestar (embora pudesse no fazer; e o faa

16

FINANAS PBLICAS

nuns pases e no em outros): dos correios e telecomunicaes, de


certas modalidades de crdito da rdio e televiso e certos pases
(por vezes em concorrncia com os particulares)...
Tambm estes bens e servios tm uma natureza econmica bem
evidente. O Estado, ao produzi-los, e um produtor como outro
qualquer: quer seja monopolista, quer se integre num esquema
concorrencial; quer aja em regime de preos livres, quer se socorra
de preos dirigidos; tanto se tiver organizaes de tipo empresarial,
como se sujeitar a critrios, as vezes pouco econmicos, de gesto
dos servios pblicos com carcter estritamente poltico.
fcil! Compreender a atribuio de carcter intrinsecamente
econmico a produo deste tipo de bens (coisas como servios)
pelo Estado; j ser, contudo, mais difcil compreender O carcter
econmico da polcia ou da defesa nacional, por exemplo. Contudo,
tambm eles constituem servios, pagos pela colectividade, por
via dos impostos (ou das taxas); e ao presta-los, o Estado suporta
custos, formulando decises acerca da afectao de bens
econmicos raros a fins especficos de carcter social.
Nestas situaes, que poderemos designar por actuao econmica
em sentido prprio, o Estado age por si mesmo como sujeito ou
agente econmico, formulando escolhas ou opes econmicas no
interesse da comunidade (ou da sua maquina ou aparelho estadual).
e) Exemplos; ralaes entre estas modalidades
Como formas de ordenao, podem referir-se as disposies
constitucionais que se referem a actividade econmica; a legislao
sobre os sectores institucionais de produo; a legislao sobre
sociedades comerciais...
A situao de interveno corresponde, por exemplo, a realizao
de compras pelo Estado para facilitar o combate a depresso
econmica; a constituio de empresas pblicas com o fim de
promover o desenvolvimento econmico; 0 tabelamento de preos,
no fito de lutar contra a inflao: a aco psicolgica da persuaso
dos industriais para estimular o aparecimento de novas indstrias;
A aprovao de um plano econmico-social pelo Parlamento e pelo
Executivo...
Na sua actuao econmica, o Estado cobra impostos e realiza
despesas de edifcios pblicos, de parques e de matas; tem aces e
obrigaes de que e titular; contrai e reembolsa emprstimos;
vende o patrimnio; etc.
Os prprios exemplos demonstram o evidente carcter no
exclusivo desta tipologia. Nenhum destes tipos de comportamento
exclui, em concreto, o outro; so antes cumulveis. Assim, a

17

18

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

actuao do Estado pode ser uma forma de interveno (mas


tambm pode no o ser); a ordenao da vida econmica pode
assumir-se como mera forma de interveno generalizada, e ate
pode ser tomada como meio de criao de bens...

A ACTIVIDADE FINANCEIRA
I. 0 Fenmeno financeiro um tipo cientificamente definido de
fenmeno social. Em concreto, faz parte da vida social e pode ser
objecto de uma anlise segundo a ptica prpria das diversas
cincias sociais: do Direito, se for encarado na perspectiva dos
valores de justia e' das normas que intentam defini-los; da
Economia, se encarado como forma de afecta ao de meios
objectivamente raros a fins a alternativos; a cincia Politica ou
Politologia, se for toma o como forma de exerccio do poder (em
geral; ou politico em especial) da psicologia, se for encarado nos
aspectos de psicologia individual e social que envolva; da
Sociologia, se for concebido na sua essncia pura e mais geral de
fenmeno social. No pensamos, pois, que seja adequado distinguir
nele elementos - o fenmeno social e uno - nem destacar
fenmenos sociais que so financeiros e fenmenos sociais que o
no so.
II. Parece-nos antes que a actividade financeira corresponde a
utilizao de meios econmicos (meios objectivamente raros
susceptveis de aplicaes alternativas) por entidades pblicas ou
pela prpria comunidade, a fim de satisfazer necessidades comuns.
A anlise destes conceitos que resultar a sua melhor
caracterizao: onde tais caracteres se verifiquem, sempre haver
finanas pblicas.
III. Tomemos um exemplo. Imaginemos que h uma praga de
mosquitos, portadores de malria, numa colectividade, e que os
membros desta pretendem exterminar os insectos. Para isso, as
alternativas possveis so as seguintes
(I) No sair de casa para no ser atingido por nenhum mosquito.
Excepto se algum mosquito entrar em casa, a soluo ser
eficiente; tem porm o inconveniente de os habitantes da rea no
poderem deslocar-se fora de casa. O custo directo desta alternativa
e quase nulo; mas ela tem o grande contra de impedir a actividade
normal das pessoas, envolvendo assim custos bem maiores.
(2) Ficando em casa, seria possvel instalar condicionado, e assim
ter melhores condies de existncia e trabalho. O custo seria mais
elevado e o mesmo inconveniente perdura.

18

FINANAS PBLICAS

(3) Pode-se sair de casa, usando cremes ou outros processos, mais


ou menos falveis, de proteco contra os mosquitos. O incmodo
pode ser grande, e a eficcia da soluo duvidosa, mas ela barata
e permite as pessoas fazerem a sua vida fora de casa.
(4) Pode-se utilizar um nebulizador ou extintor no jardim da casa
de cada um, afastando um pouco mais os mosquitos infectados. A
eficcia e duvidosa e o custo mais elevado:
(5) Nenhuma destas solues elimina o mal na origem: os
mosquitos continuaro a existir e a multiplicarem-se. A nica
soluo totalmente eficiente ser a pulverizao area dos seus
viveiros com pesticidas adequados: ela custar, por hiptese, (frete
do avio e produtos qumicos).
A escolha entre estas diversas solues tcnicas - que no so
equivalentes, mas todas resolvem o problema minimamente depende das possibilidades oramentais (constrangimento
oramental) de cada pessoa e dos inconvenientes pessoais de cada
uma delas. Para a generalidade, a alternativa e seria desejvel, mas
estaria acima das possibilidades oramentais de cada um. As outras
quatro alternativas seriam escolhidas consoante o custo e os
oramentos de cada um (que fixaria a parcela dos recursos afectada
a satisfao deste tipo de necessidades, em concorrncia com
outras): os mais pobres teriam acesso apenas a alternativa; outros
disporiam de outras alternativas.
A aco individual apenas tem, em regra, acesso as quatro
primeiras solues. Na verdade, a quinta soluo, ainda que
estivesse ao alcance dos recursos econmicos de algum particular
muito rico, sempre possibilitaria a boleia ou a borla de todos
os outros: estes tirariam o mesmo proveito que o financiador da
iniciativa, mas de graa, enquanto este a pagou por inteiro. Ou
ento, para ela podero associar-se os vizinhos, empreendendo uma
aco comum: mas quem garante que todos queiram contribuir,
admitindo que algum tome por si a iniciativa, de modo
parcialmente altrusta? A verdade e que, sem fazer nada, os
vizinhos que nada gastarem tiram o mesmo beneficio da extino
dos mosquitos; mesmo ficando mal vistos, podem no gastar nada,
utilizando - por boleia ou a borla - os benefcios gerados pelas
aces dos outros. Pode suceder que os poucos que aceitem pagar
ou cooperar de outra forma, acabem por achar o custo to elevado
que os levara a desistir por no poderem financiar a aco
necessria.
Sabendo como difcil levar o borlista a pagar alguma coisa pelo
benefcio que tira, o rico no estar disposto a custear sozinho um
benefcio para todos; alguns podero querer faz-lo, mas s com a
garantia de que todos contribuiro. A no ser que o faam por
altrusmo (caridade, filantropia, vaidade, ambio social...) ou que
tenham forte interesse individual (apesar da averso as borlas)
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20

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

em conseguir os benefcios individuais resultantes da soluo 5... O


vizinho rico ou o pequeno grupo promotor normalmente proporo
ao conjunto dos vizinhos uma aco colectiva: se todos pagarem
uma parcela igual, a iniciativa far-se-. Esto ento sujeitos a
recusas e, ou assumem o encargo de preencher as faltas, ou no
haver obra comum... Os indivduos juntar-se-o em grupo ou
clube - com fins temporrios e permanentes - se o custo de se
associarem for inferior aos benefcios que tiram do clube C).
Da associao em clube podem mesmo advir economias de
escala ou a cobertura de outras utilidades imprevistas (sinergia). Ou
pode suceder que a aco colectiva seja oligrquica: apenas alguns
dos beneficirios - e no todos - se associaro para conseguir o
efeito social pretendido. Neste caso, o custo individual ser
superior -- mas o benefcio de cada um pode ainda ser maior do que
se no se empreendesse a iniciativa.
IV. A aco colectiva mais elaborada e a aco pblica - a que e
empreendida por entidades pblicas: entidades dotadas de poder de
autoridade, obrigadas a prossecuo de fins gerais da colectividade
e representativas dos seus membros, com base institucional que no
e necessariamente a da voluntariedade de associao (embora possa
's-lo em associaes publicas livres). Este conjunto de actividades
que constitui o cerne da economia pblica (em sentido amplo,
abrangendo as actividades de ordenao, interveno ou actuao
econmica publica); ou, em sentido restrito, abrangendo apenas
esta ultima (ou to-s o seu lado de obteno de recursos - finanas
pblicas estrito senso -, ou a sua expresso monetrio-financialfinanas publicas em sentido institucional).
A natureza das formas no publica de aco colectiva e diversa da
das formas pblicas. Nas primeiras, o indivduo pe abandonar o
grupo; nas segundas s pode deixa-lo se fizer sacrifcios pessoais
muito onerosos (deixa de ser scio de um clube escrevendo uma
carta: mas s cessa de ser muncipe se deixar de residir no territrio
do concelho). Nas primeiras, o indivduo participa na elaborao do
estatuto e tem acesso directo aos rgos; nas segundas, aceita uma
constituio preestabelecida e pe no ter controlo dos rgos
(autocracia), ou tem-no s de forma indirecta (democracia
indirecta). Nas primeiras no existe em princpio (com muitas
restries histricas e actuais) o uso potencial da coaco para
impor as decises tomadas e o cumprimento das normas (embora
possam existir sanes privadas judicialmente executrias); nas
segundas, todo o comportamento social marcado pela
possibilidade de recurso a coaco para impor as decises por via
de autoridade.
Podem a este respeito fazer-se vrias perguntas. Porque so certas
actividades prosseguidas pela aco colectiva privada e outras pela
aco colectiva pblica? Como se decide sobre a quantidade do

20

FINANAS PBLICAS

bem colectivo pblico a produzir e sobre a quantidade de recursos a


afectar-lhe? Como distribuir os custos da proviso de bens
colectivos entre os membros da colectividade? Como so tomadas
as decises colectivas, a partir das preferncias individuais? Como
so distribudos os benefcios e os custos? Estes os problemaschave da deciso financeira - que estudaremos, primeiro, quanto ao
contedo, e depois na forma e nos rgos.

A OPTIMIZAO
TERICOS

SOCIAL

SEUS

CRITRIOS

a) Critrios gerais
I. Porque e que h necessidades que so satisfeitas pela
comodidade (ou pelo Estado), ao passo que outras o so pelas
pessoas e pelos grupos?
O problema central da economia pblica prende-se com os critrios
de satisfao das necessidades dos indivduos e da comunidade.
Numa economia baseada no principio da liberdade de
comportamentos descentralizados, que princpios e critrios
determinam ai as necessidades que so satisfeitas pelos indivduos
e pela colectividade? Fundamentalmente, o mercado. Nele as
pessoas confrontam entre si as respectivas possibilidades e
necessidades: oferecem aquilo de que dispem, procuram aquilo de
que necessitam e confrontam o valor relativo atravs da licitao
em pblico, mediante critrios que resultam na formao de
equilbrios de mercado (preos e quantidades), de equilbrios
internos do consumidor e do produtor, em relao a certos tipos de
bens, bem como nos equilbrios por sectores ou da economia em
geral (equilbrios parciais, equilbrio econmico geral).
Num sistema de economia de mercado a existncia de bens
produzidos fora do mercado resulta daquilo a que pode chamar-se
incapacidade ou falha do mercado (market failure). Trata-se dos
bens que, ou no so produzidos, ou para o serem em condies
eficientes necessitam de uma actuao no movida pela lgica do
mercado.
II. O Estudo terico dos critrios de proviso pblica de bens parte,
como toda a teoria, de um certo nmero de pressupostos de base:
(a) Que nos encontramos numa sociedade politicamente organizada
- isto e, na qual existe o Estado (ou outras entidades dotadas de
poder politico);
(b) Que essa sociedade e constituda por indivduos e grupos cujos
padres culturais so essencialmente competitivos (isto e, livres e

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22

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

rivais, buscando a satisfao individual e a eficincia), e no


cooperativos, comunitrios, solidrios ou de outros tipos;
(c) Que, por isso, a atitude fundamental do Estado em relao a
proviso de bens disponveis ser passiva e no activa;
(isto e, tratar-se- de uma sociedade e uma economia
descentralizada, cujas normas e instituies ho-de garantir a
apropriao privada dos bens, a liberdade individual e as decises
descentralizadas (ao invs dos sistemas totalmente centralizados,
em que toda a actividade seria - ou tenderia a ser - pblica,
integrando-se no publico o social, e no social o pessoal);
(d) Que nessa sociedade a afectao dos recursos se faz atravs dos
mercados livres - tendencialmente em concorrncia pura e perfeita,
ou com formas de concorrncia limitada -, e ainda que o mercado
assegura a melhor satisfao possvel dos consumidores (equilbrio
ptimo do produtor).
A melhor afectao dos recursos materiais raros susceptveis de
aplicaes alternativas (bens econmicos, incluindo coisas,
realidades imateriais apropriveis e servios) resultar da liberdade
de motivaes dos agentes e do confronto livre dos seus interesses
em mercado. Pressupe-se ainda que os preos se fixem em nveis
tais que o ajustamento da oferta a procura e feito automaticamente
em cada momenta para todos os mercados, e que os agentes
econmicos oferecem os factores de produo (trabalho, recursos
naturais, capital, factores imateriais) e obtm assim um rendimento
aplicvel no consumo dos bens finais produzidos ou na aquisio
de factores para novas produes futuras. Admitindo as leis
tcnicas da produo, uma dada estrutura de repartio dos recursos
entre as pessoas e padres de comportamento moderadamente,
egostas e racionais, e possvel demonstrar que do funcionamento
dos mercados resulta um conjunto de afectaes de recursos - a
produo e ao consumo pelo menos to satisfatrio para todos (se
no mais) como qualquer outro conjunto de aplicaes. Isto e,
demonstra-se que o mercado tende a optimizar a afectao dos
recursos - ou, o que e o mesmo, realiza a satisfao geral de todos e
cada um, com o melhor nvel possvel de utilidade, nas condies e
com os bens disponveis (I).
III. Poder dizer-se que esta teorizao s e aplicvel as economias
de mercado: mas no se esquea que, se estas condies de algum
modo sintetizam a essncia de capitalismo, delas tambm fluem as
regras do planeamento e a lgica colectiva de um socialismo
hedonista, inteiramente racional e industrial (I): o essencial da
teoria e mais a sociedade hedonista do que o capitalismo. A sua
estrutura pressupe um sistema de economia de mercado - que no
pode confundir-se com um qualquer sistema livre, em que o Estado
se limita a mera garantia da ordem social e). Ora, este sistema tem,
como se sabe, diversas limitaes:
22

FINANAS PBLICAS

(a) Desigualdade na distribuio da riqueza;


(b) instabilidade no conjunto de economia e em sectores
especficos;
(c) custo crescente dos servios pblicos;
(d) situaes monopolsticas abundantes e crescentes;
(e) actividades econmicas que por reflexo beneficiam ou
prejudicam outras (exterioridades: externalidades);
(f) proviso inadequada (insuficiente ou incorrecta) de bens
pblicos (nomeadamente colectivos);
(g) ma distribuio dos recursos entre presente e futuro (3).
A afectao de recursos neste sistema e dominada pelo principio de
que os sujeitos no produzem nem obtm por troca bens cujo custo
de produo (desutilidade da sua obteno) seja superior a utilidade
que auferem. possvel demonstrar que a mais eficiente afectao
de recursos e, como regra, a que tendencialmente se situa no ponto
de igualdade entre o preo de cada bem e o seu custo marginal. A
fixao de preos afastados deste nvel ter como consequncia
que, se o preo for inferior ao custo marginal, isso maximizara o
benefcio do consumidor - mas a consequncia e que a procura
aumentar e far subir os preos. Ao invs, se o preto for superior
ao custo marginal, isso tendera a maximizar o benefcio do
produtor - mas a procura diminuir e, sendo a oferta excessiva, o
preto tendera a descer. Esta simples regra que explica o
ajustamento das quantidades e dos valores, definindo o equilbrio
do produtor, o do consumidor e os dos mercados dos vrios bens, e
dai o equilbrio econmico geral5
b) A economia de bem-estar
1. A esta luz, a economia de bem-estar (com seus pressupostos de
individualismo, racionalismo e hedonismo) fornece a melhor base
de analise das situaes em que o mercado no e capaz de
satisfazer o melhor possvel os interesses de todos os membros de
uma comunidade. Ela explica teoricamente as regras para a

O quadro terico do raciocnio e o da economia neoclssica,

como se recordara do estudo da Economia; ele constitui 0 melhor


quadro de racionalidade nos sistemas de economia de mercado: cf.
O nosso artigo Neoclssica (escola), em Polis - Enciclopdia
Verbo da Sociedade e do Estado, vol. IV, S.V., 1986.

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UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

formulao de juzos de valor (que nunca podem derivar


directamente e apenas de juzos de realidade: regra de Hume) sobre
situaes globais e finais de economia. No se trata de dizer que e
melhor aumentar os impostos, porque..., ou que estas despesas
deve subir, seno...; trata-se de dizer que uma certa situao
global, para a colectividade ou para os seus membros - numa
concepo de equilbrio que no e mecanicista nem moralista
(Rawls 6chamou-lhe de equilbrio reflexivo e) - e, segundo critrios
de bem-estar, melhor do que aquela outra situao. Nesse sentido,
ao integrar fins, estas teorias chamar-se-o normativas (ou melhor:
teleolgicas), em contraste com as meras anlises descritivas,
explicativas ou de economia positiva.
II. A. C. PIGOU 7aplicou critrios de bem-estar ao estudo da
distribuio de recursos entre sector publico e sector privado como entre os sujeitos da economia em geral, partindo do principio
de que cada individuo recebe utilidades da utilizao (consumo)
dos bens pblico, e que o pagamento de impostos para financiar
esses
Esses bens e uma desutilidade para os indivduos (pois e medido,
em tem os de custo de oportunidade, pelo consumo privado que
ele e obrigado a sacrificar para pagar o imposto). Para cada pessoa,
o ponto ptimo de oferta de bens pblicos o ponto em que a
utilidade marginal dos bens pblicos e igual a hostilidade marginal
do imposto: se pagasse mais impostos, a sua utilidade marginal
implicava mais sacrifcio de que o beneficio obtido dos bens
pblicos; se pagasse menos impostos, ento a utilidade do ltimo
bem privado corresponderia a desutilidade marginal do bem
pblico que obtinha. Este princpio, aplicado - a todos os
indivduos, regera a afectao ptima dos recursos individuais entre
bens privados e pblicos: at ao equilbrio imposto-bem pblico, h
interesse em pagar mais impostos; depois, em receber menos bens
pblicos e no pagar mais impostos...
Esta concepo tem limitaes. Toma a utilidade em termos
cardinais e no apenas ordinais. Admite que as apreciaes
subjectivas so comparveis. No fornece nenhum mecanismo de
agregao dos ptimos individuais para determinar um ptimo
social. Ora, se a sociedade for tratada como se tratasse de um
indivduo, a igualdade entre a utilidade social do total dos bens
pblicos e, a desutilidade social de todos os impostos ser o ponto
da sua maior utilidade social - mas pode ou no coincidir com o

J. RAWLS, A theory of Justice, 1971, 4.

A. C. PIGOU, The economy of welfare (antes com o titulo Wealth


and Welfare), J.a ed., 1912; 4." ed., 1940; A study inpublicjinance,
I." ed., 1928; 3." ed., 1930.

24

FINANAS PBLICAS

ponto de maior utilidade (igualdade marginal individual) de cada


indivduo. Pode haver equilbrio na sociedade sem que haja
necessariamente equilbrio individual.
Ento, para PIGOU, a distribuio do sacrifcio entre os indivduos
assentaria em duas ideias: o mximo de bem-estar social resultaria
da igualdade entre todos, porque s ento seriam iguais todas as
satisfaes marginais de todos os indivduos; mas tal igualdade no
pode existir, pois colocaria em risco a liberdade e tornaria
impossvel a manuteno de nveis elevados de poupana, que so
essenciais para prolongar o bem-estar econmico pelo crescimento
e pela estabilizao das flutuaes econmicas e). A distribuio da
carga fiscal deve basear-se nos princpios de que os desiguais
devem ser tratados desigualmente e que a reduo das
desigualdades aumenta o bem-estar geral: dai que o sacrifcio fiscal
deva ser repartido de acordo com a capacidade de cada um para
pagar e que as despesas devam ser usadas pelo estado para
redistribuir o bem-estar de forma mais igualitria.
III. PIGOU forneceu as bases para a tentativa, algo ambiciosa, de
tentar definir os critrios de um ptimo social (mximo de bemestar social), precisando em que condies e que da perda de
utilidades para alguns membros da sociedade resultava uma
melhoria de bem-estar social do conjunto. Menos ambiciosamente,
iria construir-se (a partir da pesquisa de V. PARETO) uma
explicao para a mera definio de critrios de melhoria do bemestar (eficincia econmica) em relao a situaes anteriores,
como efeito de decises econmicas pontuais (ptimo relativo ou
ptimo de Pareto).
A definio de critrios de eficincia, analisando as situaes da
economia a luz dos critrios de bem-estar, e o campo prprio da
economia de bem-estar. Para os clssicos, o bem-estar comum era a
mera soma das utilidades individuais: quanto maiores estas fossem,
maior seria o bem-estar. Na falta de um critrio de medio comum
das utilidades e desutilidades ou de comparao intersubjectiva das
satisfaes - inevitvel escolho das concepes subjectivistas da
economia, V. PARETO8 e E. BARONE e) formularam uma

Pela ordenao do bem-estar social Bergson-Samuelson. Cf. em


geral: PARETO, Manual d'Economie Politique, I909; A.
BERGSON, A reformulation of certain aspects of welfare
economics, em Quarterly Journal of Economics, vol. 66 (1938),
pp. 366--384; P. SAMUELSON, Foundations of economic analysis,
1947, Reaffirming the existence of reasonable BergsonSamuelson social welfare funcctionsf>, em Economic Journal,
1960, pp. 197-265; R. SUGDEN, The political economy of public
choice, 1981, cap. 3.

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UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

concepo de bem-estar relativo, segundo a qual, numa situao


dada, a determinao do bem-estar assentaria nos seguintes
pressupostos:
- Cada pessoa o melhor juiz possvel do seu prprio bem-estar;
- O bem-estar social (Ug) e funo apenas do bem-estar de cada um
dos membros da sociedade: Ug = f (U1,U2, U3)... Un);
- Se o bem-estar de uma pessoa (i) melhor na situao x do que
na situao y, e se o bem-estar de todos os outros no menor em
nenhuma das duas, ento 0 bem-estar social e maior na situao x
do que na y.
Generalizando este critrio, pode dizer-se que e Pareto-efficient relativamente eficiente em termos paretianos - qualquer melhoria
de bem-estar que no afecte a situao dos restantes membros da
sociedade; uma situao (que correctamente no pode dizer-se
ptima) e eficiente quando no for possvel/ nenhuma melhoria
na situao de qualquer dos membros sem prejudicar os restantes
C).
IV. As melhorias de bem-estar paretianas baseiam-se em dois
teoremas fundamentais, que enunciaremos apenas:
1.0 Se: a) as famlias e empresas actuarem de forma
perfeitamente competitiva, tomando os preos como dados; b)
houver um conjunto completo de mercados; c) houver perfeita
informao: ento um equilbrio competitivo ser eficiente em
termos paretianos.
2. - Se: a) as famlias e as curvas de indiferena; a dos
consumidores e das empresas forem normais (convexas); b) houver
um conjunto completo de mercados; c) houver perfeita informao;
d) os impostos de soma fixa (isto e, aqueles que no podem sofrer
qualquer influencia do comportamento dos contribuintes) e as
transferncias forem realizadas sem custos: ento, qualquer
afectao de recursos os eficiente em termos paretianos pode ser
realizada em equilbrio competitivo, com impostos e transferncias
adequadas e).
Nestes termos, uma melhoria paretiana e qualquer transformao
que me/hora o bem-estar de pelo menos um individuo sem diminuir
o dos demais; e uma situao eficiente (ptimo relativo ou ptimo
de Pareto) se no forem possvel qualquer melhoria em termos
paretianos.

26

FINANAS PBLICAS

0 Estado tem para a teoria neo-clssica uma funo prpria de


utilidade ou de preferncia, da qual pode deduzir-se uma funo de
comportamento racional (funo de reaco para a teoria dos
jogos); Pareto veio estabelecer que aquela funo de preferncia
colectiva se baseia exclusivamente nas funes de utilidade
individuais, dando assim uma soluo sua ao problema das relaes
entre o individual e o colectivo (problema da agregao).
ainda possvel definir as condies necessrias para um ptimo
de Pareto. Tomemos como conceito prvio o de taxa marginal de
substituio de um bem X por um bem Y, que e a quantidade de Y
que um consumidor tem de sacrificar para compensar o ganho de
uma utilidade (unidade marginal) de X, substituindo X por Y, de
modo a manter o mesmo nvel de satisfao do conjunto dos dois
bens (o conceito e generalizvel a n bens). As condies de Pareto
so: I a taxa marginal de um dado par de bens deve ser idntica
para todos os consumidores que consomem esses bens: 2. - a taxa
marginal de substituio de um dado par de factores de produo
deve ser a mesma para todos os bens em que esses factores so
empregues; 3." - a taxa marginal de substituio de um dado par de
bens para qualquer consumidor e a mesma que a taxa marginal de
transferncia desses dois bens na produo (isto e, a quantidade de
um bem que e necessria para produzir uma unidade marginal de
outro bem). Em concorrncia perfeita, estas trs condies devem
verificar-se, existindo ento um ptimo de Pareto em 1.0 grau.
Fala-se, designadamente na elaborao da poltica econmica, de
ptimos de segundo grau (second best): quando, por virtude de um
constrangimento, limitao ou dado de politica econmica, no e
possvel realizar uma das condies de Pareto, ento a melhor
posio que pode atingir-se poder determinar tambm a violao
de outra ou todas as condies: estas, ainda que possam ser
atingidas, podem deixar ento de ser desejveis9.

Podem distinguir-se diversos critrios de aferio do bem-estar


igualitrio (definindo condies mais restritivas, mas em termos
bem diversos das de Pigou), dos quais o mais generalizado e o do
maximin de Rawls, que define o nvel ptimo, em cada situao,
pela melhor situao possvel para o menos favorecido dos sujeitos
em confronto. Cf. RAWLS, A theory of Justice, 1972; R. NOZICK,
Anarchy, State and Utopia, 1974; J. BUCHANAN, The limits of
liberty, 1975; Para uma critica e mais bibliografia, SUGDEN, The
political economy of public choice, 1981. A teoria do bem-estar e
frequentemente omissa nos cursos de economia professados nas
Faculdades de Direito: por isso se remete a exposio feita em
MFP, I, 1974. Por outro lado, ela tambm o aspecto processual da
tomada de decises, desembocando ento num terreno prximo da
cincia politica: cf. inira 4., p. 53.

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28

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

V. Com base nas concepes dos paretianos, tem sido possvel


avanar mais, integrando na definio do bem-estar, em simples
termos de eficincia, a determinao das condies de justia
social. Assim, sem abandonar os pressupostos individualistas da
analise de Pareto, e possvel defender que 0 bem-estar depende, no
apenas das preferncias reveladas por cada um dos membros da
sociedade, mas tambm da viso que ele tem das condies gerais
de bem-estar, em consequncia de a posio social das pessoas e
dos grupos resultar como que de um novo contrato social, em que
as pessoas negoceiam a sua entrada na sociedade em condies de
desconhecimento concreto das condies sociais (vu de
ignorncia: Rawls), mas pressupondo uma certa ordenao da
sociedade.
Em termos paretianos, e possvel dizer que a situao w e melhor
do que x, e y melhor do que z; mas no e possvel comparar as
restantes, o que significa que nenhuma soluo e em absoluto a
melhor de todas. Admitindo critrios de comparao
intersubjectiva, que levam a projectar no bem-estar a concepo
que cada um tem da melhor distribuio - entendida esta como a
mais igualitria -, e possvel ento entender que w e melhor do que
x, que e melhor do que y, que e melhor do que z. Passa-se ento a
considerar que no interessa apenas a afectao dos bens, mas
tambm a sua distribuio ptima (logo, igualitria), para medir 0
bem-estar C).

CAUSAS DE INCAPACIDADE DO MERCADO


a) Razo de ordem
A esta luz que podem pesquisar-se os casos em que o mercado no
e eficiente para criar a optimizao em certas reas. Importa, ento,
ou prescindir da respectiva utilidade, ou buscar outras formas de
produzir os bens em causa. A primeira alternativa tomaria
impossvel a vida em sociedade; pois renunciaria as normas
jurdicas, a defesa, a segurana, a ordem social bens sem os quais
todos os outros no poderiam ser produzidos. Antes de ver como
podem eles ser oferecidos, vejamos melhor quais as situaes mais
tpicas de incapacidade de mercado e observemos que, muito
provavelmente, as categorias mencionadas no se excluem,
podendo cumular-se, em algum caso concreto, caractersticas de
virias delas (').
b) Os bens colectivos
O primeiro caso o dos bens colectivos (ou bens puramente
pblicos ou pblicos por natureza), que so aqueles em que,
para um determinado nvel de existncia ou proviso de bens, a

28

FINANAS PBLICAS

utilizao por uma pessoa no prejudica minimamente a utilizao


por qualquer outra: e 0 caso de um farol, da defesa nacional, do
servio de patrulha costeira, do funcionamento geral dos rgos de
soberania. Ao invs, os bens individuais - ou puramente privados
- se so consumidos por uma pessoa em determinada quantidade,
no podem ser consumidos por outra: o po que A come no pode
ser comido por B.
Podem enunciar-se assim as caractersticas tpicas dos bens
colectivos:
1. - Prestam, pela sua prpria natureza, utilidades indivisveis e
proporcionam satisfao passiva (independente da procura em
mercado: esta caracteriza a satisfao activa).
2. - So bens no exclusivos, j que no possvel (em regra; pode
haver, com maior ou menor custo, excluso ou limitao artificial)
privar algum da sua utilizao.
3. - So bens no emulativos: os utilizadores no entram em
concorrncia para conseguir a sua utilizao.
Por fora deste conjunto de circunstncias pode afirmar-se que os
bens colectivos nunca sero oferecidos em mercado por um
particular: s sero criados, sustentados e oferecidos por sujeitos
desinteressados e tendencialmente dotados de autoridade, que
definam e imputem as utilidades que eles prestam e possam cobrar
coactivamente o respectivo montante. Na verdade, se no for assim,
quem custeia a proviso do bem no pode impedir que qualquer
outro beneficie dele, e de graa (a boleia, de borla: free
rider. S um benemrito ou algum que possa excluir os outros do
acesso, ou forar todos a pagar, j que todos podem beneficiar, o
podero oferecer.
c) Os custos decrescentes e o efeito de monoplio
A produo dos bens normalmente regida pela lei das propores
definidas, segundo a qual existe um ponto ptimo nas combinaes
de factores produtivos em que o custo de produo por unidade o
mais baixo possvel (exceptuados casos de melhoria por alterao
da prpria combinao produtiva ou de melhor tcnica e/ ou
produtividade, como as economias de escala). At ao ponto ptimo,
os custos de produo so normalmente decrescentes: isto , o
aumento de uma unidade de um factor de produo diminui o
respectivo custo (marginal e mdio). Alcanado ele, entra-se na
fase dos custos crescentes, isto , o custo da unidade marginal - e
portanto o custo mdio de cada unidade - vai aumentando com a
adio de novas unidades do factor de produo.
Existem, todavia, certos tipos de actividades produtivas em que as
coisas se no passam assim. Neles os custos diminuem sempre -

29

30

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

uniformemente ou no, consoante a funo de produo respectiva


-, tornando-se assim mais eficiente ter uma empresa a produzir 100
unidades do que 10 empresas produzindo 10 unidades. Assim
sendo, o nmero de empresas no sector tende a diminuir porque a
empresa maior pode sempre oferecer os bens a custo inferiores aos
das restantes; as empresas tendem ento a possuir um poder de
monoplio ou oligoplio, que pode levar a situao de mercado a
identificar-se com a prpria situao de monoplio (de facto, se
resultar simplesmente da falta de acesso das demais; legal, se
resultar de obstculos legais a entrada de outros competidores; ou
natural, se resultar de s a empresa que oferece dispor do bem
natural ou da tecnologia que condiciona a sua oferta). Havendo
vrios produtores, as empresas menos eficientes ver-se-o
obrigadas a descer o seu preo ate ao nvel da mera cobertura do
custo mdio de produo (e, a mdio prazo, tendero a retirar-se do
mercado por falta de poder competitivo, se o preo descer abaixo
do custo mdio, ou menor poder financeiro, se as perdas se
prolongarem). Ento, se houver poucos produtores concertados ou
um s produtor - a situao estvel final tendera a ser esta -, os
preos tendero a situar-se acima do nvel normal do preo em
concorrncia (a diferena o que teoricamente se chama renda do
monopolista); e as empresas faro um sobre-lho, teoricamente
apenas limitado pela sua capacidade de produo e pelas condies
de elasticidade da procura. Ora, esse nvel de produo
ineficiente, no sentido de no corresponder aos critrios de
optimizao geral da economia (que so definidos pela estrutura
concorrencial do mercado), pois limita anormalmente o consumo. E
em termos polticos, o prejuzo causado aos consumidores e a
posio tendencial de monoplio exprimem essa ineficincia,
concretizando-a em situaes privadas que se no pautam pelas
regras normais do mercado.
Estas situaes ilustram uma concreta incapacidade do mercado:
para restabelecer as regras do ptimo no mercado o Estado deve
intervir, ou chamando a si a actividade, para baixar os preos em
relao aos de um monopolista privado, ou limitando o preo por
interveno administrativa (fazendo-o baixar tendencialmente ao
nvel do custo marginal, definidor do equilbrio em mercado
concorrencial).
d) As exterioridades e a actividade pblica
A interdependncia entre as pessoas em sociedade gera situaes
difceis de regular: na verdade, as decises de um consumidor ou
de um produtor reflectem-se por vezes - positiva ou negativamente
sobre outras pessoas que com elas nada tm que ver: ora
proporcionando-lhes utilidades externas (benefcios resultantes de
comportamento alheio), ora impondo-lhes desutilidades externas
(custos resultantes de comportamento alheio). Se eu ouvir musica
muito alto em casa, tanto posso proporcionar aos vizinhos o

30

FINANAS PBLICAS

benefcio de me ouvirem (se tiverem 0 mesmo gosto que eu...),


como impor-lhes o custo de renunciarem aos bens do silncio e do
sossego. Os tais efeitos chamam exterioridades (externalidades).10
Estes efeitos externos da interdependncia social so bem
diversificados. Eles assumem importncia porque no podem
limitar-se a definio dos limites do direito de propriedade e da
liberdade individual, se no forem eles prprios objecto de uma
negociao entre particulares (caso em que se tornam bens
mercantis) e se no houver um processo legal e abstracto de regular
a produo e apropriao de certos efeitos externos (no caso
referido, pode haver direitos pessoais de intimidade a respeitar).
Seria impossvel estabelecer uma regulamentao social to
minuciosa que tentasse disciplinar todas as formas de efeito externo
- ela suprimiria, na prtica, a prpria liberdade e diversidade
humana.
Vejamos melhor.
Algumas actividades de consumo ou produo podem ter efeitos
positivos (proporcionarem utilidades) sobre pessoas diversas das
que as desenvolvem (benefcios externos); outras podem ter efeitos
negativos (imporem sacrifcios), traduzindo-se ento em custos
externos e claro que tanto podem afectar relaes entre dois
agentes sociais - pessoas ou grupos - como podem envolver
mltiplas relaes externas. Se a funo de utilidade do senhor i for
Ui e se A, B, etc., representarem actividades de produo ou
consumo diversas, haver uma exterioridade quando:
Ui X f (Ai, Bi, Aj)
Porque a utilidade de independe de actos seus. (Ai, Bi) de actos do
senhor j (Aj).
Estes fenmenos de interdependncia, extremamente frequentes,
so fonte de desperdcio para o seu produtor e criam bens mistos
(em parte prprios, em parte de utilidade partilhada com outrem,

10

I) As exterioridades podern ainda ser tecnolgicas (quando a


produo ou o consumo de um agente econmico se ref1ectem na
produo ou no consumo de outro agente econmico) ou
pecunirias (quando um comportamento influencia os preos e,
por via destes, o bem-estar de outros produtores ou consumidores:
a subida dos preos de uma empresa sobe os custos das outras ou
altera o rendimento real dos consumidores): cf. BROWN e
JACKSON, Public sector economics, cap. 2, por urna sintese.

31

32

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

determinado ou indeterminado); assim geram benefcios sociais ou


custos sociais.
Estes benefcios ou custos apenas redundam num problema de
incapacidade do mercado quando no So tornados como objecto
de negcio entre particulares, porque as pessoas envolvidas
entendem que tal negociao seria excessivamente custosa para os
intervenientes: os benefcios que resultariam de formar um
mercado no seriam equivalentes aos custos de o formar. Perante
esta situao, tanto pode suceder que a comunidade nada decida e
os produtores da exterioridade tenham de resignar a v-la
aproveitada por outrem (um espectculo que observado de graa
pelos vizinhos) como que os seus pacientes tenham de a suportar (o
rudo de uma fbrica suportado pelos vizinhos). Ou pode suceder
que o Estado ou a comunidade as tentem regular, estabelecendo
regras gerais ( o caso das normas de Direito Civil em situaes de
vizinhana, por exemplo), regulaes especficas (interveno
estadual) ou actuaes estaduais (tributaes do impositor do custo
externo ou do beneficirio do proveito externo, despesa
compensatria do paciente do custo extremo ou do produtor do
beneficio extremo). E porque deve o Estado ou a comunidade
intervir? Porque pode suceder que sem a sua interveno se no
realizem as condies do ptimo social: se a fbrica que polui no
for tributada, em compensao do custo extremo da deteriorao do
ambiente que ocasiona a colectividade, produzir a um nvel que
no ptimo (produz demais, porque no contabiliza o custo social
da poluio). E assim por diante...
A comunidade, ou o Estado, podem pois resolver estas situaes de
diversas formas: quando o fazem, no pela simples regulao de
interesses entre os intervenientes, mas pela socializao da
exterioridade (impondo custos compensadores do beneficio
apropriado ou apropriando proveitos gerados), ento tem cabimento
a actividade financeira: financiando a educao de todos, que d
proveitos a sociedade, e no s ao prprio; impondo contribuies
empresa poluidora, que tira benefcios do custo que impe a
comunidade (quem polui, paga). So as exterioridades fortes, que
tendem a tomar-se pblicas.
e) Incerteza e risco na actividade econmica
No apenas nas exterioridades puras que se geram caracteres no
mercantis indesejveis (1). Tambm em situaes de risco e
incerteza deparamos com casos deste tipo. Os riscos previsveis da
vida podem ser objecto das transaces mais diversas. Com efeito,
quase no h contrato sem uma dose de risco (risco contratual, de
crdito, cobertura do risco: seguro), ou em que o risco elemento
essencial (contratos aleatrios) ou importante (especulao
financeira). Em todos estes casos, o risco integrado pelos
mecanismos do mercado. Todavia, h casos em que os riscos se

32

FINANAS PBLICAS

tomam to elevados, ou to desproporcionados com as


compensaes ou os prmios pagos para segurar o risco, que no
serve o mtodo normal dos comportamentos livres: apesar de haver
na populao arrisca dores e generosos do risco; apesar de os
riscos poderem ser assumidos individual ou colectivamente,
reduzindo assim a probabilidade e o custo da compensao
(fenmenos de mutualidade, por exemplo); apesar de as
companhias de seguros poderem, com base no clculo da
probabilidade de riscos estatisticamente aferidos, aceitar assumir,
em contrapartida de prmios de seguro, riscos objectivos (isto ,
previsveis por critrios de clculo de probabilidades; quer
assumindo os riscos na totalidade, quer partilhando-os com os
segurados, para aumentar a sua atitude de responsabilidade e
preveno do risco)...
H casos em que podem acorrer em massa seguradora pessoas
cujas condies objectivas so to ms que, pela multiplicao dos
riscos, a foram a elevar os prmios: ento, os bons segurados
podem fugir da companhia, assumindo por si os riscos; isto pode
reduzir de tal maneira a procura que a companhia desistir de
segurar esse risco. o caso, por exemplo, do seguro de reforma
generalizado. Em outros casos, poder haver uma incerteza, cuja
probabilidade de verificao no pode ser aleatoriamente prevista:
ela na ser coberta pelas empresas seguradoras.
Sucede assim que as incertezas no cobertas pelo mercado; ou que
o mercado apenas cobre por prmios muito elevados os riscos mais
fortes para muitos membros da colectividade, que no podem ou
no querem pagar esses prmios (doena, invalidez, velhice)
cobrindo por prmios baixos os riscos menores. Existe aqui
claramente incapacidade do mercado: e ento - para alem das
razoes distributivas e de justia - a optimizao s e possvel se for
assumida a cobertura dos riscos por entidades estranhas ao mercado
(pense-se nas penses de reforma da segurana social: quanto
maior e a necessidade, maior ser o preo das seguradoras: e os
mais necessitados, que so os mais pobres, no podero pagar esse
seguro).
Hiptese anloga poder ser a de um empreendimento produtivo
socialmente til, mas to arriscado que nenhuma empresa ousa
enfrentar a sua elevada incerteza: esta a razo por que o Estado
assume, s ou em associao, a iniciativa produtiva em muitas
empresas de rendibilidade extremamente aleatrias
f) Outras situaes
Podem conceber-se outros tipos de incapacidade do mercado, Um
deles a incapacidade macroeconmica. O equilbrio econmico
geral no sempre alcanado pelo simples funcionamento dos
mercados em sociedades concretas; ainda que o fosse, no esta
provado que o equilbrio econmico realize sempre o ptimo
33

34

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

social. Ento, a estabilidade (preos estveis, emprego, equilbrio


externo) resultar, como KEYNES demonstrou, de uma aco
sobre os agregados da economia, a qual s possvel atravs de
polticas globais: definem-se ento condies para a estabilizao
dos agregados globais, para a luta contra a desigualdade na
distribuio do rendimento, para a qualidade da vida, o
desenvolvimento ou a independncia nacional (1). E ento a
incapacidade do mercado - agora em termos globais - que se revela.
E a ela responde a poltica econmico-social, produtora, ela prpria
de exterioridades (comportamentos obrigatrios em beneficio
alheio) e de bens colectivos (alteraes benficas para todos na
estrutura e na conjuntura econmica) como resultado da aco do
Estado. Um caso tpico o das polticas de redistribuio, que
visam objectivos inalcanveis pelo mercado.
De natureza semelhante, mas com sentido e instrumentos opostos, e
a interveno nas situaes de doena ou morte dos requisitos
constitutivos do prprio mercado, que tambm determinam a sua
incapacidade, mas de formas que normalmente podem resolver-se
por aces de reposio dos condies de mercado. O caso das
coligaes entre empresas para prejudicarem os consumidores, cuja
incluso na incapacidade de mercado (como causa de poder
monopolista, em sentido amplo) tem dado origem a interessantes
aprofundamentos; ou da insuficiente informao dos consumidores,
por exemplo. Ento, as deficincias do funcionamento do mercado
suscitam aces do Estado tendentes a recriar condies normais de
mercado, as quais tanto podem consistir em intervenes sobre o
comportamento dos sujeitos individuais (defesa da concorrncia,
v.g.) como na sua actividade econmica prpria (finanas
pblicas).

A PROVISO PBLICA DE BENS


a) Formas de suprir as incapacidades do mercado
1. As incapacidades do mercado obrigam pois, para haver nveis
aceitveis de bem-estar social, a actuaes correctivas e supletivas
de sujeitos econmicos no dominados pela lgica do mercado.
Tomemos, por exemplo, o caso do farol, bem colectivo que nunca
poder ser produzido para mercado (pondo agora de lado as
situaes, menos claras, em que h bens pblicos impuros, cujo
uso no necessariamente colectivo, porque a excluso se torna
possvel e a consequente imputao individual das satisfaes
tambm: auto-estradas com portagem). A sua criao e
funcionamento incompatvel com as regras do mercado e, no
entanto, a necessidade do farol sentida por todos os que fazem
navegao costeira. As utilidades que ele presta no podem ser
imputadas a um deterrninado sujeito econmico que possa como tal

34

FINANAS PBLICAS

pagar a sua criao ou funcionamento, mas so sentidas por todos.


Todos o podem usar, sem se prejudicarem uns aos outros nem
poderem ser obrigados a pagar para isso.
Suponhamos que um particular resolve - apesar do elevadssimo
custo - construir o farol, porque tem navios que precisam de o
utilizar. Ele vai ento financi-lo sozinho, e no pode obter sequer
compensao de todos os que o usam: porque o uso do farol livre
para todos os que o vem e assim o utilizam, boleia do
construtor do farol. Este s poderia ressarcir-se do custo que
suportou para criar este bem disponvel para toda a comunidade (ou
para nmero indeterminado de sujeitos) se dispusesse de poder de
autoridade, cobrando taxas dos navios que passassem junto da costa
ou vedando-lhes o acesso zona de visibilidade; ora, os
particulares no o podem fazer. Ou, ento, o mero interesse egosta
chega para financiar o uso do bem: o caminho municipal que
conduz quinta do Sr. Alberto financiado pelo dono da quinta
acessvel a todos: pode ser usado por todos, mas o Sr. Alberto alm
de ser considerado benemrito, fica compensado pelo proveito que
tira do caminho. Todavia, isto s suceder, em regra, com pessoas
altrustas e com bens cujo custo de produo ou proviso no seja
excessivamente elevado, Pode ainda suceder que vrios
interessados se associem para construir o caminho de acesso s
suas quintas: mas no podero, se tratar de vias pblicas, vedar a
utilizao a outros, pelo que alguns se sentiro tentados a no
participar, beneficiando da obra comum; ou ento tentaro cobrar
um pedalo ou portagem, ou vedar o acesso aos outros - o que s o
poder pblico pode consentir ou Impor.
Assim, suceder que bens teis e necessrios no estejam
disponveis, admitindo que todos se motivam pela lgica egosta da
maximizao da utilidade individual (se introduzirmos a lgica do
benfeitor, ele poder produzir bens teis a outros e do-los ou
coloc-los a disposio de outrem; se o benfeitor for ditador...
ento poder servir de modelo elementar da actuao do Estado).
Em tais casos, todos podem cooperar na criao do bem, porque o
custo da cooperao inferior ao de ficarem sem o bem; mas basta
que um deles recuse cooperar para que no exista o bem, pelo que a
sua proviso ocorrer raramente. Ou o bem ser transformado (ou
substitudo por) em um bem privado, oferecido apenas aos que
cooperem para a sua disponibilidade e de cujo uso esto excludos
outros: caso de uma brigada de bombeiros que apenas socorra os
acidentes ocorridos em prdios dos seus contribuintes ( ento
necessrio que a contribuio seja proporcional a utilidade
recebida). Ou pode ainda suceder que o bem seja transformado
num acessrio de um bem puramente privado, fornecido
conjuntamente com aquele bem colectivo (um sindicato pode dar
segurana aos seus membros, no emprego, por exemplo, e por
causa disso prestar outras utilidades. comuns: estas so, em

35

36

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

princpio, sempre acessrias e dificilmente dissociveis da utilidade


principal).
Na maior parte dos casos estas frmulas no so satisfatrias.
Ento, resta apenas a cooperao ou a coaco (legtima ou de
facto; efectiva ou potencial). Assim, fora dos casos em que seja
possvel a cooperao ou a excluso do grupo, h que recorrer ao
uso da autoridade para produzir os bens necessrios.
II. 0 Problema no surge apenas no momento da produo do bem,
mas no da utilizao (ambas formas de proviso para uso pblico).
clebre o exemplo da relva comum, dado por DAVID HUME.
Os proprietrios de uma relva comum podem utiliz-la em comum,
isto , sem recorrerem a qualquer forma societria (que admitiria
que algum cedesse a sua posio a outrem). Suceder ento que
todos ou alguns usem excessivamente a relva: no existe uma
autoridade (excepto por imposio de lei que d tal poder aos
condminos) capaz de restringir o acesso, salvo acordo de todos
nesse sentido (mais que no seja, acordando na regra da maioria
para assegurar a gesto). Pode suceder que, se todos quiserem usar
excessivamente a relva (o mau usa do bem comum tambm faz
parte da noo terica de boleia nos bens pblicos), esse
interesse a curto prazo prejudique o interesse a longo prazo de
dispor da relva. evidente ento a necessidade de uma autoridade ou dimanada do grupo utilizador ou exterior a ele (2).
III. Os exemplos dados demonstram os limites do altrusmo. Eles
servem tambm para mostrar at onde pode, no mbito do sistema
capitalista, confiar-se nas solues cooperativas (contratuais ou
institucionais; cooperativas de produo ou de servios;
associaes de utilidade colectiva - clubes, etc.), que no do
suficiente lugar ao egosmo nem dispem de poder bastante para
ultrapassarem dimenses modestas e problemas relativamente
simples, no pertinentes as reas fundamentais da vida em
comunidade. Estas s so resolvidas pelo mercado ou pelo poder11,
enquanto no mudar, se puder mudar, o comportamento humano...
IV. Por outro lado, o poder de iniciativa e auto organizao
tambm, nas sociedades massificadas do mundo moderno,
limitado: a sociedade produz mais facilmente bens imateriais (bens
de cultura e civilizao); no domnio dos bens materiais e dos actos

11

A teoria econmica das formas de associao avanou do Estado


e das coligaes para a teoria econmica dos clubes - formas de
cooperao organizada que os membros aceitam ou rejeitam em
bloco: cf. J. BUCHANAN, An economic theory of clubs, ern
Economica, 1965, pp. 1-14; e o artigo citado supra.

36

FINANAS PBLICAS

de fora, em regra do Estado que se socorre para resolver


problemas mais complexos, inacessveis ao mercado.
b) O Estado e os bens pblicos
Os casos de incapacidade do mercado geram pois situaes que,
normalmente, e apenas a interveno de entidades pblicas, das
quais tomaremos o Estado como prottipo, que permite realizar o
bem-estar social, em termos que todos achem desejveis (2).
necessrio que haja condies sem as quais no existiria a
prpria colectividade: os servios polticos, legislativos e de justia,
a defesa, a segurana, certos servios administrativos gerais, a
diplomacia e poltica extrema, certas infra-estruturas materiais e
imateriais. Eis casos de bens colectivos. E necessrio gerir, no
interesse de todos, os bens cuja proviso tem custos uniformemente
decrescentes, que so em regra bens de utilizao indivisvel, nos
quais no existe um problema de superlotao (dentro de certos
limites tcnicos, fornecer mais um ou menos um indiferente;
embora possa haver imputao dos benefcios individuais, para
possibilitar a cobertura dos custos, para limitar o acesso, ou por
outros motivos): e o caso do saneamento bsico, das vias de
comunicao (estradas, pontes), da electricidade e gua, de outras
infra-estruturas urbanas, de grandes obras de infra-estrutura rural
(canais e barragens de rega), etc. imperativo que o Estado
intervenha para socializar as exterioridades, custeando a educao
dos mais pobres, financiando a sade, defendendo o ambiente,
cultivando as florestas, etc. necessrio que o Estado assuma
riscos de diversos tipos: lanando empreendimentos industriais de
grande risco ou criando sistemas de segurana social. S ele tem
meios para traar e executar politicas econmico-sociais e defender
o mercado da concorrncia destruidora.
A proviso destes bens pblicos pode e deve ser feita pelo Estado
por diversas razes:
(1) Ele tem uma perspectiva de interesse geral, ou, pelo menos, os
seus rgos e os detentores do poder confrontam-se com o conjunto
da sociedade luz de critrios de interesse geral.
(2) Tem uma perspectiva temporal ilimitada e uma capacidade de
risco superior dos outros grupos ou associaes contratuais.
(3) Dispe de poder de autoridade para impor regras de utilizao
dos bens e seu financiamento (coaco, no seu aspecto
sociolgico).
(4) Tem por via de regra, em cada comunidade, dimenso que lhe
possibilita empreender esforos que no esto ao alcance de
instituies ou pessoas privadas e que a comunidade
inorganicamente no pode resolver com xito.

37

38

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

c) Formas de actuao financeira


Existem assim situaes em que h bens pblicos (puros ou mistos)
que so objecto de actuaes econmicas do Estado destinadas a
criar condies de maior bem-estar econmico e social. Estas
actuaes tm dois momentos distintos:
I) A proviso do bem nas condies adequadas a obteno da
satisfao ptima: isso faz-se prestando servios pblicos ou
colocando bens a disposio da colectividade, com carcter
duradouro (patrimnio estadual) ou em cada ano (despesas
pblicas). Observar-se- que em alguns casos se trata de
actividades sem as quais no haveria Estado; a defesa do prestgio e
autoridade do Estado pode levar a proibir a existncia de exrcitos
privados (mas porventura no de servios privados de segurana hoje em expanso, concorrendo com os policiais ou suprindo-os, e
fornecendo bens privados a par do bem pblico da segurana). Mas
isso demonstra, por um lado, que os critrios de deciso do Estado,
sendo economicamente racionais, so fundamentalmente
polpticos: aqui se pode entender que o ensino deve ser todo
pblico, ali predominantemente privado, alm concorrencial (intersectores). Demonstra, por outro lado, como prpria lgica do
liberalismo leva, em sociedades industriais, ao aparecimento de um
aparelho estadual forte, por razes inerentes ao processo complexo
de satisfao das necessidades sociais, ainda que se concentre num
nmero restrito e pouco ponderosa de actividades.
2) A obteno dos recursos necessrios a assegurar a proviso dos
bens (financiamento: receitas pblicas), tanto no que se refere a sua
obteno originria como a manuteno dos bens e a prestao dos
servios pblicos.
O recurso coaco a forma mais normal de financiar a proviso
pblica de bens: a imposio, a todos os cidados, segundo critrios
diversos, de um sacrifcio patrimonial para financiar os bens de
que, em principio, todos podem beneficiar (individualmente ou por
grupos; efectiva ou potencialmente) e o modo tpico de obter
recursos, que acessvel apenas ao Estado e outras entidades
pblicas.12A forma mais normal ser recorrer a receitas que tm
como nico fundamento - ou contrapartida - a possibilidade de ter
acesso ao uso dos bens pblicos: tributos ou impostos. Os bens e
servios podem ser pagos por preos ou receitas equivalentes. Ou
podem ser financiados por donativos ao Estado. Ou podem - ento
como mera antecipao de receitas futuras - ser financiados pelo
recurso ao crdito. Estas so as principais fontes de financiamento

12

Dai a ligao entre finanas pblicas, autoridade e coaco


(MAFFEO PANTALEONI; cf. SOUSA FRANCO, MFP (r), pp. 20 e
55.).

38

FINANAS PBLICAS

da proviso de bens pblicos - e a importncia da sua problemtica


evidente nas finanas pblicas.
d) Bens pblicos e bens privados
A proviso de bens por entidades pblicas e privadas no
corresponde, no actual e complexo modelo social, a uma relao
rgida de correspondncia entre tipos de bens e entidades que os
produzem. Assim, quanto aos bens colectivos13:
(a1) Os bens colectivos so normalmente fornecidos por entidades
pblicas;
(a2) Pode haver bens colectivos excepcionalmente produzidos por
entidades privadas como tais (1), por altrusmo ou interesse prprio
(utilidade individual conjunta; mecenato);
(a3) Pode haver proviso conjunta ou por iniciativa comum de bens
colectivos por entidades pblicas e privadas, caso em que, em
regra, a deciso fundamental ser pblica, contando com a
colaborao privada.
E quanto a proviso de bens individuais:
(b I) Pode haver bens individuais oferecidos por entidades pblicas:
ou por pura lgica poltica (certas empresas publicas) ou porque a
sua produo necessria para socializar exterioridades ou obviar a
outras causas de incapacidade do mercado;
(b2) Pode haver bens individuais objecto de proviso mista (caso
muito frequente), paralela ou comum;
(b3) A generalidade dos bens individuais tende a ser objecto de
proviso privada14.

13

Isto , sem agirem como mandatrios ou executores de entidades


pblicas.

14

E, quando assim deixar de ser - pelo acesso ao consumo de


massa, conjugada com a alterao das prioridades e teor das
necessidades, pela concentrao das empresas e generalizao dos
custos decrescentes, pela generalizada substituio do mercado
pelos planos, pela expanso do poder econmico, que pode criar
exteriormente negativas - ento o prprio sistema da economia de
mercado esta em causa. A anlise de J. K. GALBRAITH tem
demonstrado a existncia de alguns dos factores acima referidos:
The affluent society, 1958, The new industrial state, 1967,
Econoomics and the public purpose, 1970; cf. Galbraith J. K.)),
39

40

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

Consoante a entidade que oferece os bens, falaremos de bens


pblicos, nos casos de bens oferecidos por entidades pblicas (a1l e
b1); de bens privados, nos casos de bens oferecidos por entidades
privadas (a2 e b2); e de bens mistos nos casos (a3 e b3), excepto
quando a cooperao entidade privada no retire ao bem a natureza
pblica (ento, o bem ser em regra pblico; e, quando a cobertura
pblica de certos custos no alterar o carcter privado do bem e do
agente, ser privado).
Sublinhe-se enfim que ao considerar a actividade tendente a
satisfao de necessidades pelas entidades pblicas, e outras a elas
equiparadas, fala-se de sector pblico (infra, cap. III), o qual
constitui objecto essencial, no conjunto das suas actuaes
econmicas, da actividade financeira e da Cincia das Finanas.
R. MUSGRAVE usou a expresso bens de mrito para designar os
bens privados destinados a utilizao individual e oferecidos por
entidades pblicas, devido a elevadas exterioridades de consumo e
por ser importante que exista um elevado nvel de consumo
individual desses bens. Nestes casos, o juzo dos governantes pode
facilmente divergir do prprio juzo dos interessados.
II. Note-se que a economia pblica no interessa tanto quem
produz ou cria os bens, quem os oferece no mercado, quando
comeam a ser utilizados - mas quem os coloca a disposio da
entidade utilizadora, que em principio e a colectividade (proviso
dos bens), e quem promove o respectivo financiamento.
A produo dos bens pode resultar da interveno de diversos tipos
de entidades pblicas, como intrpretes de necessidades da
colectividade ou portadoras de necessidades prprias. No mbito da
escolha por critrios de deciso social, ela pode fazer-se por
diversas formas: pela proviso do bem por uma entidade pblica
(ainda que o tenha adquirido a uma entidade privada) ou pela
proviso de entidades privadas que actuam como representantes,
executoras ou mandatrias de entidades pblicas. As empresas
privadas concessionrias de bens pblicos actuam como se fossem
entidades pblicas (como o seriam as entidades concessionarias da
gesto de empresas pblicas): para a colectividade e os particulares
elas s rgos do Estado, ainda que possuam, na relao com o
Estado ou a entidade concedente, interesses privados e tenham
internamente uma estrutura privada.

em EnciclopMia Verba, S.V. e W. BAUMOL e A. BUNDER,


Economics: principles and policy, 1979, pp. 818-824.

40

FINANAS PBLICAS

As formas de publicitao de actividades podem ser totais ou


parciais: na actividade de educao de haver publicao parcial na
concesso de subsdios a escolas privadas ou na constituio de
entidades mistas responsveis por escolas, tornando assim pblica
parte do custo (correspondente a exterioridade forte do bem
educao, entendido como criao capital humano para a
colectividade); ou pode ser prestada integralmente por uma
entidade pblica (escola pblica, financiada com preos, taxas ou
impostos...).
Neste sentido, o prprio po - cujos preos foram largamente
mantidos de forma artificial para concesso de diversos subsdios
do Fundo de Abastecimento e outras fontes pblicas - pode ser um
bem em cuja composio entraram custos (tornados) pblicos,
porque financiados pela colectividade em funo de um critrio de
benefcio social (exterioridade resultante da poltica de
abastecimento pblico a baixo preo dos bens essenciais ou de
subsistncia).
Observe-se, enfim, que at a produo de normas gerais ordenao e a interferncia no comportamento dos sujeitos
econmicos - interveno podem constituir criao de bens
pblicos: quer porque se trata de bens colectivos (tpico o caso da
norma jurdica), quer porque se trata de exterioridades positivas de
comportamentos impostos aos sujeitos (caso da interveno
econmica com constrangimento imposto ao comportamento de
particulares).

A
ACTIVIDADE
FINANCEIRA
CRITERIOS FINALISTAS

SEUS

a) Os princpios doutrinrios e polticos da actividade


financeira
Sujeita que est a estes critrios fundamentais numa economia
descentralizada de mercado, a actividade financeira nem por isso
deixa de ser regida por critrios essencialmente polticos: de
decises poltica - embora no subtradas a uma racionalidade
econmica - que em ltima instncia se trata.
Estas esto, pois, submetidas a critrios doutrinrios e ideolgicos
acerca do desenvolvimento da vida social, designadamente no
campo econmico, mesmo em sistemas capitalistas; so
profundamente influenciadas pela poca histrica em que ocorrem
Por outro lado, sempre se sujeitam a um princpio de equilbrio
entre bens pblicos e bens privados, tendente a definir, em cada
sociedade os ptimos sociais de proviso relativa dos bens pblicos

41

42

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

e de dimenso global do sector pblico (nomeadamente o sacrifcio


imposto pelo Estado atravs da tributao, que e nas sociedades
modernas melhor ndice sinttico da relao pblico-privado).
Elas implicam ainda uma opo de sistema, conexa com os do
problemas da concepo doutrinaria poltico-econmica e da
dimenso do sector publico - bem como das respectivas escolhas
cone tas. Autores como MILTON FRIEDMAN, F. YON HAYEK e
outros tm demonstrado como a socializao operada pelo
crescimento do sector pblico e das necessidades satisfeitas de
forma pblica pe e risco os valores liberais, entendidos, em muitos
casos, como o conjunto indissocivel das concepes juzos
polticos, econmicos sociais do liberalismo. J SCHUMPETER
mostrou como a evoluo da organizao empresarial se orientava
no sentido da instaurao evolutiva de uma certa forma de
socialismo, pela gradual transformao interna do capitalismo.
Mas, ao invs, evidente que os critrios usados, para alm de
respeitarem o princpio da supletividade pblica, integram um
preconceito implcito favorvel ao sector privado, que regra e
fornece os padres de normal funcionamento em economias de
mercado.
Tudo depende, pois, de opes de princpio e de fins gerais que elas
ditam a actividade financeira; a pretenso de apresentar explicaes
cientficas compatveis com o comportamento do Estado na
sociedade industrial no dispensa de ter isto bem claro, como
enquadramento doutrinrio ou ideolgico de uma teoria que, no
obstante, e a mais ajustada a uma dada realidade. H, por certo,
argumentos teoricamente fundados (v.g. 0 mercado orienta a
produo com eficincia, mas no distribui a riqueza com justia);
as solues globais so, porm, sempre doutrinrias no plano das
ideias e politicas no dos actos.
b) Funes do sistema financeiro
1. O sistema financeiro exerce funes que podem constituir fins
possveis da sua gesto, mas sobretudo configuram grandes tipos de
efeitos objectivos resultantes do respectivo funcionamento. Claro
que a anlise das funes globais do sistema financeiro
compreenderia, de forma mais ou menos discriminada, uma
referncia as funes sociais do Estado, que lhe cumpre prosseguir.
"II. Parece til limitar a anlise ao domnio econmico. Uma
contribuio decisiva que a tal perspectiva foi dada deve-se a
RICHARD MUSGRAVE. Restringindo-se a actividade oramental
(recursos de rendimento do Estado - receitas e despesas; mas a
teoria poderia generalizar-se porventura, com formulao diversa,
ao patrimnio), distinguiu este autor trs sub-oramentos ou
ramos de actividade em que ela assumiria relevncia. As questes
suscitadas pela gesto e efeitos do sistema financeiro seriam, para
MUSGRAVE, de trs ordens: afectao de recursos, distribuio da
42

FINANAS PBLICAS

riqueza, estabilizao econmica. A primeira funo seria


constituda pela satisfao de necessidades pblicas ou, mais
precisamente, pela realizao dos necessrios ajustamentos a
afectao de recursos operada pelo mercado. A segunda traduzirse-ia na alterao da repartio da riqueza entre os diversos sujeitos
e sectores da economia, consoante os padres de justia adoptados.
A funo de estabilizao, por seu lado, consistiria na obteno de
um alto nvel de utilizao dos recursos da economia, uma
estabilidade razovel do nvel geral de preos e o equilbrio externo
da economia.
A primeira seria a funo clssica - sobre ela nos temos debruado
sobremaneira; as duas ltimas foram focadas sobretudo em tempos
mais recentes. Cada funo tem seus princpios prprios, ditados
por objectivos especficos e pelas regras que regem o ajustamento
do sistema financeiro a economia global: O oramento, na
totalidade das receitas e despesas, obedece a dados princpios e
produz certos efeitos sobre a afectao dos recursos; mas tambm
ele, na sua totalidade, produz efeitos diferentes sobre a distribuio
e a estabilizao. O planeamento das receitas e despesas haver de
ser feito, em referncia a cada funo, com pressuposio do
equilbrio neutral das outras duas; os efeitos de afectao,
distribuio e estabilizao produzem-se sempre quando h
actividade financeira, embora possam ser deliberadamente
provocados ou resultem apenas da prpria estrutura do oramento.
O oramento provoca sempre efeitos estabilizadores ou
desestabilizadores; mas pode ser objecto da busca deliberada de um
efeito estabilizador, ou omitir porventura tal efeito.
III. A viso de MUSGRAVE e particularmente relevante para o
entendimento das relaes da actividade financeira com o
funcionamento da economia e do sistema social. Pelo simples facto
de existir - e, globalmente, a prossecuo de uma finalidade de
afectao de bens que antes de mais a justifica - ela ter de exercer
estas funes, com os correspondentes efeitos (fortes ou fracos,
positivos ou negativos) sobre a economia. Ela pode ser criticada
por no integrar o crescimento da economia - mas e possvel incluir
este numa ampla noo de estabilizao. Pode entender-se que na
prtica, a distino entre as trs funes no pode fazer-se com
clareza. possvel reconduzi-las teoricamente a duas categorias:
eficincia (afectao ptima dos recursos) e equidade, ou melhor
justia (ajustamento a um padro predeterminado de repartio
entre sujeitos ou sectores) - sendo a primeira prpria de uma
concepo explicativa e a segunda de uma concepo teleolgica
(normativa). Pode entender-se, com BUCHANAN, que ela assenta
em critrios contraditrios.
IV. O Critrio, todavia, permite utilmente distinguir os seguintes
grandes efeitos ou pticas relevantes em relao a actividade
financeira:

43

44

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

(I) Afectao de recursos: atribuio eficiente de recursos sociais


apropriados pelo Estado a proviso de bens pblicos, incluindo a
funo de segurana do Estado.
(2) Distribuio de recursos: repartio, em conformidade com
critrios dados, dos recursos existentes entre os membros da
sociedade.
(3) Objectivos macroeconmicos, designadamente:
- Estabilizao: manuteno de um nvel satisfatrio de actividade
econmica, assegurando a expanso em equilbrio, a plena
utilizao dos recursos e a estabilidade da moeda.
- Crescimento e reformas estruturais: aumento do potencial
produtivo nacional, garantindo assim a manuteno ou
intensificao da expanso em perodos longos, e outras formas de
remodelao das estruturas econmico-sociais.
c) Funes financeiras e extra financeiros
A actividade financeira pode prosseguir funes financeiras atinentes a mais eficiente satisfao possvel das necessidades
resultantes da incapacidade do mercado, e necessidades
extrafiinanceiras, os que se prendem com os outros fins pblicos
gerais que podem ser prosseguidos tomando como meio a
actividade financeira e seus instrumentos e instituies, ao servio,
designadamente, das polticas econmico-sociais do Estado. O
aproveitamento e a gesto deliberada das outras funes
caracterizam as finanas funcionais; e a reduo ao mnimo dos
efeitos caracteriza as finanas neutrais. Assim, o Estado constri
pontes, ministra ensino, adquire armas para satisfazer necessidades
pblicas; mas novas necessidades pblicas, de segundo grau passaro a ser satisfeitas se ele se propuser, ao mesmo tempo que
constri a estrada, criar emprego; ou se reduzir as despes as
militares para travar a inflao... Se, globalmente, as funes
existiro sempre, parece que a gesto mais intencional dos
oramentos segundo ptica redistributiva ou estabilizadora
determina uma diversificao e alargamento do seu contedo; e,
considerando cada deciso de per si, muitas despesas e receitas
podero ser determinadas exclusivamente por fins de estabilizao
ou redistribuio correctiva - embora tambm produzam
necessariamente efeitos em sede de afectao de recursos.

EXERCCIOS PRTICOS I
1) A expresso Finanas Pblicas pode ser utilizada em trs
sentidos fundamentais.

44

FINANAS PBLICAS

a) Diga quais so e fale resumidamente sobre cada um


deles.
2) Estabelea a diferena entre Economia Privada e a
Economia Pblica, tendo como base o conhecimento sobre
o conceito de Economia Social.
3) A actividade econmica, entendida como o processo
orgnico de satisfao de necessidades humanas mediante a
afectao de bens materiais raros afins alternativos, a sua
relao pode ser de trs tipos principais.
a) Diga quais so os tipos de relaes existentes e suas
diferenas.
4) Enuncie as caractersticas tpicas dos bens colectivos.
5) A proviso de bens pblicos pode e deve ser feita pelo
estado por diversas razoes que se perdem com o interesse
geral. Comente esta afirmao.

CORRECO DE EXERCCIOS
1. A expresso Finanas Pblicas pode ser entendida em trs
sentidos, que so:
a) Sentido Orgnico
b) Sentido Objectivo
c) Sentido Subjectivo
2. A economia privada o sistema que se baseia no livre
comportamento dos agentes econmicos e em equilbrios,
por eles, livremente estabelecidos, de acordo com os seus
prprios interesses, mas conformados com transparncia, e
tem como instrumentos fundamentais, os contratos e como
instituio bsica de apropriao dos bens produtivos ou de
consumo, a propriedade privada.
Enquanto a economia pblica assenta, na existncia de uma
solidariedade organizada e dotada de poder poltico, numa
lgica de direco econmica mais ou menos planeada, com
formas de apropriao dos bens pela sociedade atravs dos
rgos polticos e juzos colectivos de utilidade.

45

46

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

3. A actividade econmica entendida, como acima se refere,


pode ser entendida como:

Ordenao econmica;
Interveno econmica;
Actuao econmica

4. As caractersticas tpicas dos bens colectivos so as


seguintes:
Prestam, pela sua prpria natureza, utilidades indivisveis e
proporcionam satisfao passiva (independentemente da
procura no mercado: esta caracteriza a satisfao activa).
So bens no exclusivos, j que no possvel privar
algum da sua utilizao.
So bens no emulativos, isto , os utilizadores no entram
em concorrncia para conseguir a sua utilizao.
5. Dizer que um facto que a proviso dos bens pblicos tenha
que ser realizado pelo estado, porque ele tem como
perspectiva o interesse geral, ou, pelo menos, os seus rgos
e os detectores do poder confrontam-se com o conjunto da
sociedade a luz de critrios de interveno geral; Dispe
tambm de poder de autoridade para impor regras de
utilizao e funcionamento dos bens, e ter por via de regra,
em cada comunidade, uma dimenso que lhe possibilita
empreender esforos que no esto ao alcance de instituies
ou pessoas privadas e que a comunidade inorgnica no pode
resolver com xito.

CAPTULO II - FINANAS, DOUTRINAS


E SISTEMAS ECONMICOS
Neste capitulo o estudante ser capaz de:

46

Entender as relaes existentes entre finanas pblicas e


os sistemas econmicos sociais, tomando em
considerao, que pela sua prpria definio a
actividade financeira configura-se de forma diferente,
consoante o sistema econmico em que se concretiza.

FINANAS PBLICAS

1. AS FINANAS PBLICAS E OS SISTEMAS


ECONMICO-SOCIAIS
a) Sistemas e estrutura
I. Pela sua prpria definio a actividade financeira configura-se de
forma diferente, consoante o sistema econmico-social em que se
concretiza.
II. Importa precisar - muito brevemente - o que se entende por
sistema econmico abstracto, estrutura econmica e sistema
concreto,
Temos de partir, para os definir, da noo fundamental de sistema um conjunto de elementos unidos por um conjunto de relaes. Os
sistemas econmicos, em geral, so formas tpicas e globais de
organizao e funcionamento da sociedade em geral (sistemas
sociais) e da sua actividade econmica em especial. Os sistemas
socioeconmicos so inspirados por concepes valorativas da
sociedade (doutrinas ou, na sua verso sinttica e orientada para a
pratica social, ideologias) e so condicionados pelas estruturas
sociais (naturais, socioculturais, polticas, econmicas), cujos
modelos de organizao so bem diversos.
Por sistema abstracto entendemos um tipo ideal de organizao e
funcionamento de uma sociedade, que pode estruturar-se, em
princpio, de harmonia com duas ideias distintas: a ideia de
economia descentralizada livre e a de direco central total. Tanto
uma com outra correspondem, em qualquer caso, a princpios
abstractos puros, j que nunca existir uma economia
completamente livre de qualquer orientao ou interveno central;
nem, por outro lado, h uma total direco estatal. Os sistemas
abstractos confrontam se precisamente com realidades concretas,
que so as estruturas scio -econmicas.
Por estruturas socioeconmicas entendemos a forma como
configuram numa dada economia, quer os seus elementos extraeconmicos (condies geogrficas, demogrficas, institucionais,
etc.), quer os elementos econmicos permanentes: as estruturas da
produo, da repartio, da circulao e do consumo (estruturas
econmicas).
Um ltimo conceito a reter o do sistema concreto - tipo de
organizao e funcionamento da actividade econmica,
suficientemente diferenciado dos outros e aplicvel em diferentes
estruturas.
Trata-se aqui de escolher um determinado nmero de
caractersticas que se consideram suficientemente tpicas para
caracterizar o sistema e, no entanto, suficientemente genricas para
serem aplicveis a vrias economias concretas.

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48

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

neste sentido que se pode falar em economias capitalistas (ou de


mercado), usando um conceito que cobre uma gama de situaes
muito distintas, mas que tem de comum um certo tipo de
instituies tpicas e leis econmicas fundamentais.
Definido o sistema econmico, importa ver como se caracterizam
os fenmenos financeiros nos grandes sistemas concretos.
b) Sistemas pr-industriais e sistemas da sociedade industrial
Para efeitos de delimitao dos sistemas econmicos concretos, a
rotura fundamental estabelece-se em torno da revoluo industrial,
que constitui um marco de separao histrica para a sociedade
moderna, na medida em que veio introduzir profundas alteraes
nas instituies, nas tcnicas e at na forma vital e psicolgica
como as pessoas encaram a actividade econmica15.
Temos de optar aqui em exclusivo pelos sistemas sados da
revoluo industrial, embora se aconselhe vivamente o estudo dos
sistemas pr-industriais16; o da economia dominial, com caracteres
de arcasmo social e cultural e de direco central do processo
econmico (patentes quer na economia tribal quer na feudal) e o da
economia urbana (tanto no modelo de economia greco-latina como
nas economias nacionais do sculo XV ao sculo XVIII europeus e
em diversas economias mais evoludas extra-europeias.
A revoluo industrial produziu modificaes fundamentais nas
tcnicas de produo, nas mentalidades, nos comportamentos e nas
instituies econmicas. a partir dela que pode falar-se nos
actuais sistemas econmicos dominantes: capitalismo e
colectivismo - os quais, apesar de todas as suas diferenas tm,
entre si, alguns traos comuns, que correspondem aos caracteres da
sociedade industrial17: trata-se de sistemas dominados pela
predominncia de idnticos factores fundamentais, como a sujeio
a uma tecnologia complexa, evolua, dinmica e integrada com o
saber cientfico, a existncia de motivaes hedonsticas e
materialistas nos agentes econmicos e a adopo de atitudes

15

Sobre o conceito e as modalidades de sistemas econmicos cfr.,


por todos, SOUSA FRANCO, Noes de Direito da Economia, I,
1982-83, pp. 94 sS. AVELAS UNES, OS sistemas econmicos,
1975; SOUSA FRANCO, Capitalismo, em Enciclopedia poliss,
s.y., e Sistema, Liberalismo) e Intervencionismo, em
Enciclopedia Verbo, S.Y. (com abundante bibiiografia).

16

17

Veja-se SOUSA FRANCO, MFP (r), pp. 149-161

Conceito aprofundado por autores tao diversos como Max


Weber, Daniel Bell, Raymond Aron e Herbert Marcuse

48

FINANAS PBLICAS

econmicas activas (predomnio da indstria e dos servios sobre o


sector primrio.
Diferentes embora no esprito e na ideologia, sistema capitalista e
sistema colectivista. So ambos modelos sados da revoluo
industrial: no sero gmeos, mas So irmos...
Entre 1917 (revoluo russa) e a descolonizao, que pode datarse de 1989, o capitalismo foi dominante e o colectivismo quis ser
sua alternativa global. Hoje h ainda economias nacionais
colectivistas e economias mistas (de transio para o mercado);
mas o mundo e dominado, mais do que nunca o foi, por uma
economia de mercado diferente (com forte presena do Estado em
todos os pases).
.

2. 0 SISTEMA CAPITALISTA
a) Razo de ordem
Trata-se do mais antigo dos dois sistemas directamente emergentes
da revoluo industrial. A sua caracterizao pode ser feita por uma
serie de traos individualizadores:
(1) Existncia de um conjunto de instituies juridico-sociais
tpicas.
(2) Um conjunto de princpios e leis econmicas fundamentais, que
regulam o funcionamento da vida econmica.
(3) Um mbil especfico das actividades econmicas.
b) As instituies sociais
As instituies tpicas do capitalismo so, no domnio da produo,
o capital e a empresa. Ao mesmo tempo, um conjunto de direitos
fundamentais vai integrar o quadro essencial de organizao e
funcionamento deste sistema - propriedade privada e iniciativa
privada.
A ideia de propriedade privada comea por ser entendida em
termos absolutos, dela decorrendo o predomnio do capital dentro
da empresa, sem que haja praticamente qualquer possibilidade de
interveno do Estado no sentido de limitar os poderes do
proprietrio.
Tambm a iniciativa privada se concretiza numa srie de
princpios, entre os quais assumem particular destaque:

49

50

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

- Liberdade de contratar - total autonomia da vontade individual


como reguladora dos contratos, e destes como principal
instrumento regulador da actividade econmico-social;
- Liberdade de trabalho - segundo a qual cada um exerce a
profisso que deseja e dispe do seu trabalho, contratando ele
prprio com total liberdade as condies em que vai trabalhar;
- Liberdade de empresa - a qual e o poder de criar livremente
quaisquer unidades de produo e o direito de as gerir e delas
dispor.
c) Princpios econmicos fundamentais
d) Motivaes Tpicas
O elemento mais profundamente caracterstico encontra-se aqui. O
sistema pode ser caracterizado como uma economia de lucro ou de
ganho. Os sujeitos econmicos so dominados pela inteno de
obter ganhos, ao contrrio do que sucedia nos sistemas anteriores,
em que se pode dizer que havia no essencial apenas uma ideia de
sobrevivncia e moderao regendo o funcionamento dos
mecanismos econmicos.

3. OS REGIMES
DOUTRINAS

ECONMICOS

AS

a) Os regimes econmicos
O conceito de sistema econmico pode cobrir realidades muito
diversas.
Por um lado, as prprias estruturas em que o sistema aplicado so
profundamente diferentes entre si (pense-se na Europa, no Japo,
nos Estados Unidos da Amrica, em pases da Amrica Latina
como o Brasil, em Taiwan ou na Coreia do SUL). Por outro lado, a
articulao entre o poder poltico e a actividade econmica pode
fazer-se de maneiras distintas, que vo provocar diferentes modos
de funcionamento do sistema, os quais podem ser designados por
regimes econmicos18
No sistema capitalista podemos distinguir dois regimes econmicos
fundamentais:

18

Embora o conceito de regime seja bem mais amplo, podendo


designar todas as formas de articulacao estrutural do poder com a
actividade econmica

50

FINANAS PBLICAS

-liberalismo, caracterizado por um reduzido peso do poder politico


na actividade econmica, que se desenrola sobretudo em
obedincia ao princpio da liberdade dos mltiplos sujeitos
individuais;
- Intervencionismo lato senso, que se caracteriza pelo
importante papel de ordenao e interveno econmica do poder
poltico que, no entanto, continua a respeitar os princpios
fundamentais do sistema (ou seja, a propriedade privada e a
iniciativa privada).
A configurao da actividade financeira nestes dois tipos de
regimes e bastante diversa. E em funo disso que se costuma falar
em finanas clssicas - que seriam as caractersticas do liberalismo
e finanas modernas - as finanas dos Estados intervencionistas;
ou, destacando apenas um dos seus caracteres definidores, finanas
nbulas (as quais, em Estados politicamente liberais ou autoritrios,
so marcados pelo critrio da no perturbao da actividade
econmica pela actividade financeira) ou finanas activa
(dominadas pelo critrio da interveno sobre a actividade
econmico-social).
b) As doutrinas econmicas
As grandes doutrinas acerca da sociedade inspiraram os sistemas
econmicos e projectam-se no entendimento de cada um dos seus
aspectos, designadamente o fenmeno financeiro. As principais
doutrinas que tem inspirado a cincia e a pratica social desde o sec.
XIX parece-nos que podem agrupar-se em quatro grandes famlias.
O Individualismo, que integra a forma mais corrente da ideologia
liberal, concebe o sistema social como uma simples rede de
relaes entre os indivduos e o Estado como um meio de
prossecuo dos fins individuais agregados contratualmente; ou
pode negar 0 Estado (anarquismo). Nas concepes solidaristas,
diversamente, j se entende que a solidariedade social determina a
existncia de relaes criadoras entre as pessoas, as quais do
origem ao aparecimento de instituies com orgnicas, fins e
fun~6es prprios (institucionalizo), ou determinam 0 aparecimento
de relaes de cooperaro que transcendem o individualismo
(corporativismo), ou visam fazer prevalecer interesses ou valores
sociais na organizao da sociedade (socialismos no marxistas de
diversa inspirao). As doutrinas organicistas concebem a
sociedade, ou 0 Estado, como dotados de entidade prpria na sua
organizao, quer se trate de organizao baseada em estratos
sociais (corporativismo), quer na prevalncia do Estado como
forma social e entidade suprema (estatismos de diverso tipo).
Enfim, os personalismos sociais encaram a organizao social e do
Estado como expresso de realidades que transcendem a sociedade,
quer se trate das ideias - idealismo - quer se trate da matria -

51

52

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

imaterialismo, que encontra no marxismo a sua expresso mais


importante.
O individualismo liberal inspira, evidentemente, o sistema da
economia de mercado, enquanto o marxismo constitui a principal
fonte de inspirao dos colectivismos ainda existentes no mundo.
Para alm destes dois tipos, outros modelos ideais de sistemas
existem (o cooperativismo, o socialismo autogestionrio, a socialdemocracia avanada, o comunitarismo terceiro-mundista, na linha
do solidarismo; o corporativismo, o nazismo, na linha organicista,
etc.). Mas nenhum deles se concretizou em sistemas dominantes na
organizao concreta das sociedades dos nossos dias; por isso os
pomos de lado (sem excluir que possam vir a inspirar sistemas
econmicos novos). O modelo doutrinrio do sistema de economia
de mercado pode designar-se por capitalismo, o da economia
integralmente planeada (planificao, em sentido prprio) por
colectivismo, forma de socialismo alternativa a social-democracia
(que e apenas uma politica correctiva do capitalismo, assente na
justia e na concertao sociais). E no mbito deles que as
doutrinas podem inspirar as politicas e as praticas sociais ou
determinar a configurao de regimes econmicos concretos.

4. O LIBERALISMO E AS FINANAS NEUTRAS


a) Caracterizao geral
A primeira fase do regime capitalista, inspirada pelo pensamento da
escola clssica e dominada pela necessidade de consolidar um
crescimento assente na liberdade econmica das empresas,
consumidores e detentores de factores de produo, e na economia
privada, corresponde ao modelo doutrinrio das financias liberais e
ao modelo pratico das finanas neutras. Distinguiremos quatro
perspectivas fundamentais: o lugar e funo das finanas pblicas;
as suas relaes com a economia privada; as instituies jurdicopolticas; e a configurao dos instrumentos financeiros.
b) Lugar e funo das finanas pblicas
A este respeito o pensamento e a prtica das finanas liberais so
dominados por quatro princpios essenciais.
Todos eles decorrem de as finanas clssicas corresponderem a
fase do puro liberalismo econmico e reflectirem as suas
necessidades e preocupaes, designadamente a restrio do papel
do Estado e a actuao da iniciativa privada como instrumento
fundamental de progresso na actividade econmica. As modernas
teorias neoclssicas e marginalistas vieram, alias, retomar em

52

FINANAS PBLICAS

muitos pontos este tipo de anlise (bem como os monetaristas e a


escola financeira da escolha publica).
1.0 - A privatizao da economia
A primeira grande caracterstica do modelo e a regra da
privatizao da economia, entendendo-se que ao Estado apenas
compete criar as condies que permitam a sociedade manter-se
organizada e estvel, a propriedade privada defender-se e a
iniciativa privada prosperar. No quadro liberal, ao Estado cumpre
estritamente remeter-se a funes como a defesa, segurana,
administrao geral e manuteno da ordem; ou apenas a outros
servios que no interessem a iniciativa privada, que detm o
capital e toma todas as grandes decises relativas a produo, ao
consumo e a repartio. Economia privada, administrao e
autoridade pblicas: eis a regra de ouro.
2. - Sector pblico reduzido
Por esta razo, o sector publico e reduzido substancialmente em
relao a anteriores perodos histricos, desfazendo-se o Estado de
muitas actividades que ate ai desenvolvia. Geralmente os sectores
pblicos no liberalismo no iam alm dos 10 a 15 por cento do
produto nacional.
Entendendo que era a iniciativa privada que devia deixar-se a
prossecuo do bem-estar geral, nomeadamente no domnio
produtivo, o Estado abandonou ate actividades produtivas que
tradicionalmente vinha exercendo e reduziu o seu patrimnio, que
aumentar durante o mercantilismo.
3. - O princpio do mnimo
Critrio prtico de dimenso ideal da actividade econmica pblica
perfila-se como fundamental o princpio do mnimo. Segundo ele,
qualitativa e quantitativamente, a actividade financeira deve
reduzir-se ao mnimo imprescindvel, absorvendo a menor parcela
possvel do rendimento nacional.
4. - A simplicidade das finanas pblicas
Da exiguidade das suas funes decorre, pois, uma extrema
simplicidade da administrao financeira dos seus instrumentos.
Ela cobre apenas a administrao tradicional, de uma maneira
uniforme e homognea, no se justificando ento a existncia de
empresas pblicas, de administra~6es autnomas ou complexos
regimes de especializaro financeira. Administrao central
(federal ou estadual) e local, com fun~6es c1aras e delimitadas e
instrumentos simples e uniformes, eis quanto basta para as fun~6es
financeiras. E isto e acentuado pelo carcter racionalista,
uniformizador e universalista do pensamento liberal.

53

54

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

c) Relaes entre actividade financeira e economia privada


Este domnio, que decorre do anterior e com ele integra a
caracterizao scio econmica das finanas pblicas, pode ser
sintetizado em trs ideias simples.
1.0 - Separaro entre finanas e economia
A primeira e que - no plano terico como no plano pratico a
separao entre finanas e economia e radical.
Separao cientfica: a cincia das finanas, dominada por
princpios opostos, mais jurdico-administrativa e politica que
econmico-social, e autonomizada de raiz em relao a cincia
econmica, mais econmico-social. Separao no plano dos seus
princpios inspiradores, que so - como viu - opostos. Quando h
autores que tratam as finanas pblicas integrando-as numa teoria
geral da economia - e o caso, antes de mais, de WICKS ELL -,
ento as finanas c1assicas cientifica esto caminhando para o
fim (o qual, note-se, corresponde a um esforo de integrao, que j
encontramos nas obras de ADAM SMITH e RICARDO).
Separao, tambm, entre a gesto financeiros a actividade
econmica, entre os instrumentos financeiros e a actividade dos
particulares que com eles se relacionam.
2.0 - A neutralidade das finanas
Com mais profundidade, o critrio que essencialmente preside a
relao entre actividade financeira e actividade econmica geral e o
da neutralidade.
Quer isto dizer que a actividade financeira deve ser organizada de
forma a no perturbar (ou perturbar no mnimo) a actuao livre
dos sujeitos econmicos.
Da ideia de neutralidade derivam duas consequncias:
- A actividade financeira deve decorrer de forma que no cause
distores da actividade econmica privada (deve deixar a
economia como estava antes de pagar o imposto ou suportar a
despesa, ou o mais perto possvel...);
- As instituies e actividade financeira no devem propor-se
qualquer finalidade de alterao ou comando da actividade
econmica privada (a nica politica financeira e que no deve
haver politicas financeiras, no sentido intervencionista e
voluntarista).
3. - Absteno econmica do Estado

54

FINANAS PBLICAS

Outro principio fundamental que preside ao relacionamento entre o


Estado e a actividade econmica e, naturalmente, o da absteno.
O Estado tendera ento a no exercer funes de regulamentao e
interveno sobre a actividade econmica, para deixar agir
'espontaneamente a livre concorrncia. Toda a sua orientao
econmica e dominada pela preocupao de no modificar o
comportamento normal dos sujeitos econmicos privados,
abstendo-se quanto possvel de interferir sobre eles ao desenrolar o
seu comportamento econmico prprio (actividade financeira).
d) Estruturao jurdico-poltica das finanas
Dado o papel fundamental de garantia que cabe as instituies
financeiras e o modelo de Estado demoliberal em que as finanas
liberais se situam, so essenciais os caracteres institucionais das
finanas e enorme a sua, importncia cientfica e prtica.
Acentuemos em quais aspectos principais.
1. - Importncia da participao democrtica parlamentar na
actividade financeira
A actividade financeira e uma actividade que por essncia e
regulada normativamente, decidida na aplicao concreta
(oramento), controlada na execuo e objecto de prestao de
contas por parte do Governo: nisto tudo, cabe papel primordial a
instituio parlamentar, primeiro como defensora dos cidados,
depois tambm como sua representante. A existncia do sufrgio
censitrio limita esta participao aos proprietrios, ate a lenta
adopo do sufrgio universal (sufragismo, etc.). E o carcter
essencialmente representativo limita as formas de participao
directa dos cidados (aco popular, referendo, v.g., que nos
ltimos anos se difundem e ganham vigor terico e doutrinrio)19
2. - A actividade financeira e os direitos do homem
A actividade financeira decorre constantemente no mbito da
arbitragem entre o poder pblico e o direito privado; dai que, para
os liberais, ponha em causa direitos fundamentais, designadamente
o direito de propriedade (concebido como direito fundamental, no
como mero direito econmico e social).

19

) 0 Princpio contratual, desde a origem, as democracias


representativas: a regra no taxation without representatioll
consta do art. 14.0 da Magna Carta (1215) e e alargada no Bill
(1628) e na Petition of Rights (1648).

55

56

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

No domnio jurdico-poltico pode dizer-se que foi o liberalismo


que criou ou aperfeioou a generalidade das instituies financeiras
modernas, sobretudo daquelas que se orientam pela defesa dos
direitos individuais - maxime, do direito de propriedade.
Entre os princpios e instituies para isso criado pelo liberalismo,
podem citar-se o princpio da legalidade em matria de impostos, a
autorizao legal da emisso de emprstimos pblicos, a aprovao
anual do oramento pelas Cmaras legislativas, a apreciao das
questes financeiras litigiosas pelos tribunais financeiros (maxime,
fiscais) e a tomada de contas pblicas pelo Parlamento.
Estas instituies foram criadas sobretudo na perspectiva global de
limitao do aumento das despesas pblicas e dos encargos que
recaiam sobre os contribuintes - proprietrios que, atravs dos seus
representantes na Assembleia Parlamentar (eleita, na primeira parte
do sculo XIX, por sufrgio censitrio), poderiam defender 0 seu
patrimnio; e ainda para garantir 0 respeito concreto pela
propriedade privada.
3. - Princpio da legalidade
Dos dois anteriores fundamentos decorre o entendimento estrito do
princpio da legalidade, tanto como garantia dos cidados proprietrios como enquanto reserva de competncia parlamentar.
Do mesmo passo, deles provem a natureza estrita do prprio
oramento e a aplicao rigorosa e com o mnimo de limitaes das
regras oramentais.
e) Configurao dos instrumentos financeiros
Dos princpios do liberalismo econmico e poltico, no mbito de
uma estrutura capitalista amadurecida ou em crescimento, decorre
uma certa configurao dos instrumentos financeiros. Qual?
1.0 - A importncia primordial do imposto
O imposto e a receita tpica do liberalismo: pode mesmo falar-se do
perodo das finanas clssicas como o tempo das finanas
tributrias.
O peso do imposto explica-se por diversos factores: reduo do
patrimnio do Estado; aumento da importncia da riqueza
mobiliria no conjunto do rendimento nacional, acompanhado da
absteno do Estado neste domnio; e ainda a generalizao da
ideia da contribuio como dever de cidadania, consentido livre
mente pelo Parlamento.
Os sistemas fiscais tpicos do liberalismo assentam numa ideia de
justia meramente formal, j que se entende que, para que seja
justo o sistema, lhe cabe apenas assegurar a igualdade formal de

56

FINANAS PBLICAS

cada contribuinte perante a lei e manter um nvel moderado de


tributao. No existe, portanto, a ideia da utilizao do imposto
como instrumento que visa a redistribuio da riqueza ou outros
fins de poltica economico-socia1.
Os impostos atingem sobretudo as classes agrrias tradicionais
(impostos prediais) e os consumidores (impostos aduaneiros e
impostos sobre a despesa), comeando a expandir-se a tributao
das formas mais capitalistas de riqueza a medida que o processo
de consolidao do modelo da sociedade industrial se aprofunda
(impostos sobre os lucros, sobre os juros, sobre o rendimento do
trabalho acima de mnimos de subsistncia; tributao do conjunto
do rendimento - income tax - no sistema ingls).
2.0 - 0 Equilbrio oramental
O equilbrio oramental aparece como 0 ultimo grande princpio
das finanas liberais.
Para os clssicos, equilbrio oramental significa que as
despensas totais devem ser cobertas pelas receitas normais ou
rendimentos do Estado; ou sejam, os impostos e as receitas
patrimoniais que ainda existam - excepcionando-se assim 0 recurso
aos emprstimos, que s era possvel numa situao de guerra ou
calamidade pblica (como recursos de finanas extraordinrias).
A ideia - base era a de que, sempre que existisse um dfice, o
Estado iria recorrer ou a emprstimos ou a criao de moeda; tal
recurso tinha consequncias negativas, porque representava um
desvio para o sector pblico de aforro do sector privado, nico que
se entendia ser produtivo, e porque abria um processo inflacionista,
pelo excesso de emisso de moeda, bem como poderia conduzir o
Estado ate uma situao de bancarrota (impossibilidade de cumprir
os seus compromissos). evidente que o equilbrio, assim
entendido, limita tambm o crescimento do sector pblico - pois os
parlamentos tm naturais limitaes quanto ao nvel mximo de
impostos que podem votar; e o credito esta vedado, como ilegtima
absoro pelos cidados presentes dos impostos que, no futuro,
outros cidados tero de suportar para pagar as dvidas herdadas.

5. A TRANSIO PARA
INTERVENCIONISTAS

AS

FINANAS

a) Principais factores de mutao


I) - A evoluo interna das economias liberais

57

58

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

No domnio dos factos ocorreu uma serie de acontecimentos que


foram determinando ou justificando um maior papel do Estado na
direco da vida econmica, como sejam: 0 aumento da
interveno poltica das classes mais desfavorecidas e das prprias
classes mdias, pelo sufrgio universal e o aparecimento dos
partidos trabalhistas e socialistas; a crescente concentrao de
empresas e 0 capital cada vez mais elevado que e necessrio para
produzir; a larga diversificao dos modelos sociais de
desenvolvimento; e a necessidade de intervenes militares por
forcas armadas profissionais crescentemente caras. Posteriormente,
0 Estado e chamado a satisfazer novas necessidades sociais e
econmicas, a rentabilizar actividades privadas no lucrativas, a
prosseguir objectivos gerais relativos a vida econmica e social20
II) - Os movimentos doutrinrios e tericos
Podem tambm ser apontadas como causas de abandono do
liberalismo as correntes ideolgicas antiliberais que comearam a
desenvolver-se, quer se trate de correntes socialistas, quer de
doutrinas de outra natureza (como a doutrina social da Igreja ou as
varias doutrinas intervencionistas).
Surgiram, por outro lado, teorias econmicas tendentes a
demonstrar que 0 equilbrio no era um dado nem uma tendncia
natural da economia, mas que existiam, pelo contrrio, factores
permanentes e fundamentais de desequilbrio, que s a interveno
do Estado poderia contrariar. Entre estas teorias foram
particularmente marcantes, as de KEYNES e WICKSELL (escola
de Estocolmo): a primeira mais orientada para 0 uso intensivo dos
instrumentos financeiros como meio de lutar contra 0 desemprego,
a segunda tendente a reforar 0 papel dos instrumentos de poltica
monetrio como forma de lutar, alternativamente, contra a
depresso e a alta inflacionista.
III) - Factos marcantes da evoluo econmica do sculo xx
A interveno do Estado foi tambm determinada por toda uma
serie de acontecimentos que originaram roturas mais ou menos
profundas com 0 liberalismo:
- A guerra de 1914-1918, que representou um enorme esforo
militar em economia de guerra e forou o Estado a assumir a
orientao da economia em termos ate ai desconhecidos, alm de
provocar roturas e aceleraes dos movimentos sociais, como
sucede com todas as guerras;

20

Na ptica marxista, esta fase ser a do capitalismo monopolista


de Estado; em SCHUMPETER ela e a da socializll9lio crescente

58

FINANAS PBLICAS

- O primeiro ps-guerra, caracterizado por uma situao de grande


depresso e instabilidade, sobretudo na Europa;
- A crise de 1929 e a consequente depresso, com deflao, enorme
volume de desempregados e subaproveitamento dos factores de
produo;
- A segunda guerra mundial, ainda mais exigente e destruidora do
que a primeira;
- O segundo ps-guerra, com o reforo do bloco socialista e a
necessidade de uma interveno econmica para a reconstruo das
economias abaladas, aps 0 que se seguiu duradoura expanso
social nas sociedades de consumo (1950-1970);
- Os anos setenta e oitenta, com toda uma seriem de perturbaes
no plano interno e internacional e a abertura, aps as crises
monetrias e os choques do petro1eo, de uma profunda crise
estrutural que ainda dura21.
- O final dos anos oitenta e os aos noventa, com o afundamento do
bloco socia1ista e as tendncias de privatizao, neo-liberalismo
e nacionalismo.
IV) - As transformaes ocorridas no exterior do capitalista
No sculo XIX dominou uma tendncia para identificar, poltica e
economicamente, o mundo com o sistema capitalista. Durante cem
anos, que se prolongaram por mais cinquenta de lenta regresso, o
mundo era 0 sistema capitalista mundial, que integrava, por via
do comrcio internaciona1, da colonizao ou da dominao
econmica, as estruturas no - capitalistas, subordinando-se aos
seus princpios de funcionamento e integrando-as na periferia da
sua estrutura mundial. No sculo xx comeou a deixar de ser assim.
Primeiro. Com o aparecimento do colectivismo marxista da URSS
(1917), progressivamente extensivo a diversos pases do mundo e).
Fa1haram, porque derrotadas, as tentativas do nazismo e do
fascismo de criar sistemas corporativistas ou de dirigismo integral,
sendo os seus sucedneos absorvidos no sistema capitalista
mundial. Surgiram, experiencias de novos sistemas econmicos no
Terceiro Mundo, em particular aps 0 movimento dos naoa1inhados nascido em Bandoeng (1954) e reforado pe1as
descolonizaes do ps-guerra (ate 1975: Portugal). A estratgia

21

25 paises, Segundo o criterio de J. WILCZYNSKY, An


encyclopedic dictioonary of Marxism. Socialismo and Comunismo,
1981, antes da descolectivizao do final dos anos oitenta.

59

60

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

dos produtores de petro1eo (OPEP) provocou as duas crises do


petrleo e demonstrou a necessidade de uma Nova Ordem
Econmica Internacional. Com raras excepes (China, Cuba,
Estados indochineses) 0 co1ectivismo democratiza-se, gera 0
renascer dos nacionalismos e transforma-se numa economia mista
de transi9ao (para 0 sistema de mercado): assiste-se a hegemonia
mundial dos Estados Unidos, seguidos, como potncias
econmicas, do Japo e da Alemanha unificada, ao progresso de
alguns novos pases industrializados (N.1. C. 's), ao
aprofundamento da integra9ao da Europa Ocidental e a continuada
deteriora9ao das regies subdesenvolvidas (frica, sia do Sul,
Amrica Latina), com agravamento do fosso Norte-Sul22
b) Traos fundamentais da evoluo registada
Trao comum da evoluo registada ate aos anos setenta foi a
substancial alterao do relacionamento entre 0 Estado e a
Economia. 0 Estado passa a ter um maior peso e as formas de
interveno so quantitativa e qualitativamente diversas. Surge
assim 0 que podemos designar por intervencionismo <dato senso,
abrangendo 0 intervencionismo estrito senso e 0 dirigismo.
Foram diferentes as finalidades com que 0 Estado interveio, mas
todas reforaram o papel e o peso do prprio Estado; entre essas
finalidades, podem destacar-se a premncia de fazer face a
necessidades de carcter social (caractersticas das funes dos
modernos Estados de bem-estar), a estabilizao da conjuntura, o
crescimento e 0 desenvolvimento econmico e as correces
estruturais. Aps a depresso dos anos setenta, a privatizao e uma
certa desregula9ao reduz 0 papel do Estado na produ9ao, mas no 0
peso da sua interven9ao (anos 80-90).

6. O INTERVENCIONISMO FINANCEIRO E AS
FINANCAS ACTIVAS
a) O Intervencionismo e o dirigismo

22

Sobre estes factos da histria econmica recente recomenda-se a


leitura de uma histria economica: CARLO M. CIPOLLA (ed.),
The Fontana economic history of Europe, 2 vols., 1976 (reed.);
ANDRE e LOIC PHILIP, Histaria dosfaclOs econamiicos e sociais
de 1800 aos nossos dias, trad., 2." ed., 1980; no aspecto
financeiro, cr. SOUSA FRANCO, MFP (r), 187-231. Como obra
exaustiva, vejam-se os volumes resspectivos de Histaria econamica
e social do Mundo, dirigida por PIERRE LEON, tract., ed. Sa da
Costa, Lisboa, vanos anos.

60

FINANAS PBLICAS

. Na fase do capitalismo tardio (WERNER SOMBART) 0


conceito de intervencionismo estadual corresponde a uma doutrina
e uma prtica segundo as quais o Estado, sem por em causa os
princpios fundamentais do sistema de mercado procura corrigir os
aspectos do seu funcionamento que se mostraram particularmente
ineficazes injustos ou inconvenientes.
(I) Cr., de entre a abundante bibliografia recente, a sntese muito
acessvel de A. GELEDAN e outros, Les mutations de economia
mundial e -1975-/99/, Paris, 1991.
No intervencionismo stricto sensu 0 funcionamento da economia
continua a basear-se essencialmente no livre comportamento dos
sujeitos econmicos; mas, no caso de no resultar da sua actuao 0
progresso e 0 bem-estar geral, 0 Estado intervm correctivamente,
alargando consequentemente as suas formas de actuao e
assumindo objectivos prprios.
No dirigismo econmico o Estado prope-se determinar objectivos
globais, que h-de presidir a sua actuao econmica e tambm as
dos prprios sujeitos econmicos privados, cuja actividade deve
enquadrar-se nos objectivos fixados para toda a economia.
Embora 0 dirigismo possa conduzir a criao de um sector publico
maior do que aquele que caracteriza um Estado intervencionista, 0
certo e que a diferena entre estas duas formulas e sobretudo
qualitativa. Num caso - intervencionismo - h apenas uma ideia de
correco, enquanto no outro - dirigismo - haja uma ideia de
direco da economia.
Vejamos agora
intervencionistas.

os

caracteres

essenciais

das

finanas

b) Lugar e funo das finanas pblicas


1.0 - Autonomia do sector pblico e SUDS funes Diversamente
do princpio da privatizao - no seu sentido de subordinao do
sector pblico ao privado e no de subalternidade quantitativa - pode
dizer-se que as finanas pblicas ganham aqui autonomia. Para
alm da supletiva satisfao das necessidades tradicionais, cabemlhes novas funes, tanto na satisfao de novas necessidades
colectivas como na realizao de objectivos de poltica econmica
e social.
2.0 - Equilbrio entre economia pblica e economia privada Seguese que, no mbito de um sistema econmico que tende a ser misto sem subordinar a economia pblica a privada, como nas finanas
liberais, nem a privada a pblica, como nas finanas colectivistas -,
o lugar das finanas pblicas se situa em posio de equilbrio com
o das finanas privadas. Equilbrio parcial do sector da economia
pblica e equilbrio geral da economia privada e da economia

61

62

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

pblica, tanto no plano pratica como no dos princpios (tericos ou


doutrinados).
3. - A regra do ptimo
Em vez da regra do mnimo, o critrio definidor do sector pblico
estabelece-se em obedincia a regra do ptimo: so a melhor
satisfao das necessidades pblicas e o possvel ptimo social que
inspiram o lugar das finanas pblicas no conjunto da actividade
econmica23
4. - Dimenso crescente do sector pblico
Da anterior regra qualitativa decorre quantitativamente que e
crescente a dimenso do sector publico, que passa a absorver
parcelas que se situam entre os 30 e os 50 por cento do rendimento
nacional. O Problema que daqui resulta, na actualidade, e claro: ou
se muda de sistema que trava o crescimento do sector pblico.
5. - Pluralidade e complexidade do sector pblico
O patrimnio estadual alarga-se consideravelmente, multiplicam-se
as empresas pblicas, cresce 0 peso dos impostos e aumenta
tambm o recurso aos emprstimos pblicos: as finanas estaduais,
que eram simples, assumem crescente complexidade, pelas novas
funes que assumem.
E surgem zonas crescentemente diferenciadas, ou mais autnomas,
no sector pblico (servios e fundo os autnomos, empresas
publicas, segurana social, regies, organizaes supranacionais): 0
que era uniforme, torna-se mltiplo e plural.
c) Relaes entre actividade financeira e economia privada
I. - Integrao entre economia e finanas
Ao contrrio do que sucedia com o liberalismo, que assentava na
ideia de separao entre actividade econmica e finanas pblicas,
as politicas e as teorias intervencionistas passam a orientar-se pelo
princpio da integrao entre economia e finanas: uma e outra
fazem parte do mesmo conjunto econmico-social e esto sujeitas a

23

Sobre a caracterizao financeira do liberalismo e do


intervencionismo vejam-se, por todos e com bibliografia
abundante: MAURICE DUVERGER, Finanas Publiques, cap. I;
F. EM YOlO OA SILVA, Conceptions classique et moderne des
jinances publiques, 1950; A. L. SOUSA FRANCO, MFP (r), pp.
176-231 (a completar com: MFP, I, pp. 498-508).

62

FINANAS PBLICAS

interaco das mesmas foras e princpios (sociais, econmicos ou


polticos).
(I) Verguemos melhor ao estudar o ptimo das despes as publicas e
o nvel ptimo da tributao.
2. - As finanas funcionais
As finanas pblicas abandonam o ideal de neutralidade e passam a
visar o aproveitamento pleno de todos os seus efeitos, a fim de
influenciar o comportamento dos sujeitos econmicos privados e a
economia global.
Passam, designadamente, a ser utilizadas como instrumentos de
polticas econmicas e sociais - ou seja, surgem as polticas
financeiras.
Pode assim dizer-se C) que as finanas pblicas so agora
dominadas pela funcionalidade, sendo a sua estrutura e gesto
determinadas pelos fins sociais que elas visam realizar (fins extra
financeiros, para alem dos financeiros).
3.0 - Finanas activas
As finanas passam, por outro lado, a ser marcadas por uma atitude
e uma politica intervenientes. O Estado abandona a sua posio de
absteno e quer assumir um papel muito diverso na economia,
restringindo a actividade privada e assumindo fins autnomos:
passa, pois, a ser activo, e nao passivo ou abstencionista.
d) A evoluo das instituies jurdico-polticas
Alguns dos aspectos jurdico-polticos que tinham caracterizado o
liberalismo e que se orientavam pelas ideias de garantia individual
e predomnio parlamentar, vo conhecer alteraes significativas,
tendentes a tomar preponderantes a eficcia e a justia substanciais.
1.0 - Declnio da instituio parlamentar e formas de
participao diversificada
Sem que isso represente uma inteno de muitos dos seus
defensores (embora 0 seja de alguns), as finanas intervencionistas
marcam um certo declnio da instituio parlamentar (e originamno tambm). A concentrao de poderes nos Governos, a
tecnocratizacao e burocratizao das decises, originam uma certa
decadncia dos Parlamentos, reforada pelo predomnio dos
instrumentos de planeamento e programao e pela importncia das
polticas monetrias, tratadas pela cooperao tcnica Governobanco central

63

64

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

Por outro lado, a existncia de formas mais diversificadas de


participao e interveno social dos grupos de interesses leva a
uma larga pluralidade das formas de deciso e controlo da poltica
financeira, convertida em uma das vertentes da poltica econ6rnicosocial. E a possibilidade de divergncias entre estes agentes
oligopolistas e os reais interesses dos cidados leva ao multiplicar
de formas de interveno e participao directa destes, quer sob o
ngulo dos direitos de interveno individual, quer na forma da
opinio pblica mediatizada pelos meios de comunicao social,
quer atravs do recurso aos referendos em matria financeira
(designadamente sobre o nvel dos impostos e a afectao dos
recursos por via das despesas).
2. - Afirmao predominante dos direitos econmicos e sociais
Sem que os direitos, liberdades e garantias do tipo c1assico sejam
necessariamente subalternizados (embora possam s-lo, quando as
finanas intervencionistas se integram numa estrutura de Estado
autoritria, ou ate totalitria), surgem todavia, com crescente
expresso financeira, direitos econ6rnico-sociais. Assim, o direito a
segurana social, 0 direito ao trabalho e ao emprego, o direito a
assistncia mdica, o direito a educao, a nova dimenso da
igualdade de oportunidades e a qualidade de vida, exprimem-se em
numerosas pretenses, que determinam prestaes por parte do
Estado, da Administrao Publica ou de outras entidades pblicas portanto, aumento das despesas e do sector pblico em geral.
3. - Limitaes ao princpio da legalidade
Das duas causas antes referidas decorre que o princpio da
legalidade pode assumir sentidos amplamente pervertidos, se
coincidir com a concepo governamentalista do Governo como
fonte do poder legislativo, que surge com os Estados autoritrios e
totalitrios e vai alastrando com a componente tecno-burocratica
dos Estados modernos. Pode assumir um sentido mais limitado,
com a partilha de muitos poderes financeiros entre Parlamentos e
Governos (finanas e para finanas; tributos e receitas parafiscais),
competncia legislativa do Governo concorrente ou subordinada a
do Parlamento, abuso das autorizaes legislativas, transferncia do
crdito pblico (nomeadamente externo) para instituies
monetrio -financiais imunes ao controlo pblico, alastramento de
empresas pblicas e para -empresas subtradas a controlos no
governamentais. e) As instituies financeiras

1.0 - O Ressurgir do patrimnio

64

FINANAS PBLICAS

As finanas intervencionistas so caracterizadas por um importante


ressurgimento do patrimnio e das receitas patrimoniais, sobretudo
das provenientes do patrimnio mobilirio; assume ento o Estado
cada vez mais uma posio de empresrio (criando empresas
publicas) ou mesmo de capitalista em empresas mistas, obtendo
receitas provenientes de empreendimentos produtivos, etc.

2.0 - A saturao fiscal


Ao mesmo tempo, a importncia do imposto e grande, como o era
nas finanas clssicas. Mas ele passa a ser utilizado, numa
perspectiva extra fiscal, como instrumento de poltica econmica
ou de poltica social (servindo, por exemplo, para redistribuir a
riqueza ou para combater a inflao); e a carga fiscal (real e
psicolgica) sobe continuamente, atingindo Limites sociais e
polticos e levando a por 0 problema da saturao fiscal.
3.0 - Abandono ou limitaes do principio do equilbrio
oramental
Tambm o principio do equilbrio oramental e abandonado, ou
pelo menos deixa de ser unanimemente aceite e praticado com
tanto rigor, passando 0 desequilbrio a ser defendido em
determinadas circunstancias, como forma de 0 Estado combater os
aspectos mais negativos da conjuntura (desemprego, depresso), e
sendo em outras tolerado como consequncia da expanso do
sector publico e das suas novas responsabilidades.
(') Sobre a caracterizao financeira do liberalismo e do
intervencionismo vejam-se, por todos e com bibliografia
abundante: MAURICE DUVERGER, Finanas Publiques, Cap. I;
F. EM YOlO OA SILVA, Conceptions classique et moderne des
jinances publiques, 1950; A. L. SOUSA FRANCO, MFP (r), pp.
176-231 (a completar com: MFP, I, pp. 498-508).
1) Momento actual das doutrinas e das polticas
Tal como j se referiu a prop6sito da evoluo recente no domnio
dos factos (supra, n.O 1.15), os anos oitenta representam uma certa
viragem - alguns diro inverso - da tendncia dominante das
dcadas anteriores. Assiste-se ao declnio do marxismo e, em geral,
dos socialismos colectivistas; ao fim do dirigismo e a crise do
planeamento; a superao das duas geraes do keynesianismo por
correntes neo-liberais e/ou monetaristas (v. HAYEK, v. MISES,
Milton FRIEDMAN); a revalorizao do mercado e do lucro, no
mbito de valores, politicas e instituies crescentemente
individualistas; a um certo predomnio da liberdade, da propriedade

65

66

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

e da iniciativa privada, em detrimento da igualdade, da


solidariedade e da justia social; a desregularo e as privatizaes,
em vez da direco (panificadora ou burocrtica) e das
estatizaes; a uma certa crise do papel e da funo do Estado,
combinando abertura internacional e reforo do predomnio das
economias fortes dos grandes grupos e dos mercados e instituies
financiais com nacionalismos e regionalizao.
No domnio das finanas publicas, daqui resultam importantes
consequncias. Torna-se central a discusso das fronteiras e dos
critrios de escolha entre os sectores pblico e privado,
prevalecendo a aceitao de uma vocao produtiva do segundo e
da vocao infra-estrutural e redistributiva do primeiro. Reabilitamse os critrios de conteno do crescimento e de busca da
neutralidade na configurao e gesto dos instrumentos financeiros:
busca-se o equilbrio ornamental, tenta-se conter a divida (ate pela
dimenso da divida nacional externa de muitos pases do Terceiro
Mundo... e dos Estados Unidos), visa-se limitar a burocracia e a
despesa publica corrente, procura-se aliviar a carga fiscal para
estimular a despesa e a produo, reduz-se a progressividade e
duvida-se da eficincia e da justia do imposto de rendimento,
desvaloriza-se a politica oramental e revaloriza-se a politica
monetria, tenta-se limitar a despesa social (sade, educao,
segurana social), privatizam-se empresas, participaes e bens
patrimoniais estatais, refora-se a oramentao, 0 controlo
parlamentar e o controlo externo jurisdicional ou independente da
receita e da despesa, tenta-se devolver aos contribuintes 0 poder de
consentir os impostos corrigindo por referendo os abusos da
tributao. O plano monetrio e o oramento reafirma-se como o
instrumento por excelncia da interveno do Estado...
Estas tendncias reafirmam valores das finanas clssicas - tanto os
que caracterizam instituies e regras de democracia financeira
como os que garantem a economia privada e 0 mercado. O
econmico, ao menos nos anos oitenta, afoga um tanto 0 social;
pessoas, regies e grupos tornam-se, uns, mais pobres e, outros,
mas ricos, dentro e fora das fronteiras dos Estados. Mas a verdade e
que, se mudam ideias, critrios e valores, se h uma certa alterao
de sentido, continua predominante 0 intervencionismo financeiro: a
despesa pblica no decresce, as empresas pblicas tendem a
passar de moda; mas reforam-se regies (municpios), o
intervencionismo da Comunidade Europeia tende a crescer e, nela,
afirma-se um dirigismo regulamentador que os Estados abrandam,
a reestruturao da Europa de Leste e a unificao alem so
factores de enorme gasto pblico de cooperao e interveno, 0
keynesianismo foi impugnado mas continua florescente na teoria e
na prtica; sem esquecer que a agudizao do subdesenvolvimento
e 0 crescimento da injustia social e das desigualdades nos pases
mais ricos no torna muito ousado prever, para os anos noventa,
um reforo das despesas sociais (cujo nvel nos Estados do Norte se

66

FINANAS PBLICAS

manteve, alias, sempre elevado: Portugal esta, neste como em


outros domnios de bem estar, muito abaixo dos padres mdios
europeus).

7. FINANAS PBLICAS E SISTEMAS


COLECTIVISTAS
a) Generalidades
I. Os sistemas colectivistas do sculo xx podem caracterizar-se por
trs grandes traos: a apropriao pblica dos meios de produo
(com desaparecimento tendencial da propriedade privada), a
subordinao vinculativa ao plano e a existncia de motivaes
dominantes de interesse estatal, solidariedade social ou bem-estar
colectivo C).
Restringiremos o nosso estudo apenas ao mais importante dos.
Modelos do socialismo colectivista o sovitico.
II. Uma primeira questo a levantar em relao as finanas pblicas
neste sistema e a de saber se efectivamente existem; isto e, se, na
medida em que cabe ao Estado desenvolver a actividade produtiva,
faz sentido manter a fronteira entre actividade financeira e de
economia de poderio. Para maiores desenvolvimentos remete-se
para: SOUSA FRANCO, MFP, 1 (1974), pp. 508-532.
Actividade econmica privada. No aprofundaremos 0 problema.
Verificaremos apenas que 0 que e certo e que se tem mantido tal
diferenciao, e por duas razoes bsicas.
A primeira e que, enquanto se justificar a existncia do Estado, ser
necessrio que este disponha de alguns meios econmicos para
realizar certos fins especficos inerentes a sua actividade (defesa,
burocracia, etc.). Ora, uns e outros so bem diversos dos meios e da
gesto das empresas pblicas ou sociais.
A segunda ordem de razoes e esta: motivos de eficcia econmica e
administrativa justificam a distino entre sector pblico
administrativo e sector pblico produtivo, entre oramento e
actividade empresarial do Estado ou colectiva.
A actividade financeira decorre portanto, numa economia de tipo
sovitico, segundo regras e instituies cuja forma se aproxima da
das sociedades ocidentais (Oramento, Contas do Estado, receitas e
despesas semelhantes as capitalistas, etc.); s que a funo que
exercem e profundamente diferente da das economias capitalistas e a funo acaba por transformar o rgo...
b) Funes dos instrumentos financeiros

67

68

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

Na fase revolucionaria de implantao do socialismo, o papel dos


instrumentos financeiros e mais importante do que depois de
estabelecido 0 socialismo, j que os instrumentos financeiros se
apresentam como um meio idneo para desapropriar a classe
anteriormente dominante em beneficio de uma nova classe que
toma 0 poder. E nomeadamente este o caso dos impostos, que
podem atingir os que anteriormente possuam rendimentos
elevados para lhes confiscar a propriedade; ou podem visar
desfavorecer a actividade produtiva na burocratizao das decises
originam uma certa decadncia dos Parlamentos, reforada pelo
predomnio dos instrumentos de planeamento e programao e pela
importncia das polticas monetrias, traadas pela cooperao
tcnica Governo -banco central -publica.
Numa segunda fase - de transio evolutiva - so outras as funes
dos instrumentos financeiros:
1.0 - Eles asseguram 0 exerccio de certas actividades essenciais
para a sobrevivncia da colectividade, que no so consideradas
directamente produtivas - como sejam 0 ensino, a administrao
pblica, a segurana social, etc.
2.0 - Garantem o equilbrio na distribuio dos recursos por
sectores e por regies, permitindo um desenvolvimento equilibrado
da economia, atravs do desvio dos excedentes criados em algum
ID empresas ou regies para outras menos favorecidas.
3. - O Oramento e um relevante instrumento de execuo do
plano, na parte referente a infra-estruturas, servios e equipamento
sociais. O oramento resulta do plano, integrando o seu programa
financeiro; a sua funo e importante mas, como instrumento de
politica econmica, menor que nas economias de mercado.
4. () - Uma outra funo das finanas publicas ser a de desviar
recursos, que de outra forma se manteriam estreis, para o
financiamento de certas actividades socialmente teis, atravs da
existncia de emprstimos pblicos e impostos indirectos ou sobre
o rendimento, que continuam a existir neste tipo de economias de
transi9ao para o socialismo colectivista (mas ainda no
comunista).
c) Caractersticas fundamentais dos instrumentos financeiros
1. - Integrao entre o sector financeiro e o planeamento global,
no domnio da preparao como no da execuo, sendo 0
oramento um meio relevante de execuo do plano pela
Administrao Publica, preparado pelo Ministrio das Finanas e
pelo rgo politico de planeamento (Gosplan na U RSS) e
aprovado pelo rgo para lamentar juntamente com o plano e a este
subordinado.

68

FINANAS PBLICAS

2. - Existncia de receitas e despesas semelhantes as das


economias de mercado, sendo a diferena mais significativa o
relevo assumido pelas receitas patrimoniais, dado o peso da
produo do Estado e do respectivo patrimnio.
3. - Cerca de dois teros do rendimento nacional (na ptima
socialista) passa pelo oramento, que assim pesa mais do que nas
economias capitalistas (este valor desce para valores da ordem de
50 % nos Estados federais, como a URSS e a Jugoslvia, e tambm
na China).
4. - Presso fiscal relativamente reduzida, sobretudo no que toca
aos impostos directos sobre os particulares, em virtude da
apropriaro colectiva dos meios de produo dominantes.
5. - Equilbrio oramental, com 0 sentido de evitar a necessidade
de o Estado recorrer ao credito ou emitir moeda, perturbando a
actividade econmica, e de restringir a actividade administrativa
em proveito da actividade produtiva
d) Evoluo recente
Embora no essencial, os princpios fundamentais encarados
continuem aplicveis aos modelos de organizao social
colectivista, os pases em que esse modelo se encontra
efectivamente implantado so hoje muito menos do que no
momento originrio deste texto. Com efeito, a transformao
resultante da prossecuo na URSS da poltica baseada em dois
princpios (glasnost - transparncia e perestroika - reestruturao,
reforma profunda), efectivada por MIKHAIL GORBATCHOV
desde que assumiu as responsabilidades de Secretrio-geral do
Partido Comunista da Unio Sovitica (1988), depois a funo de
Presidente da Unio Sovitica, determinaram uma evoluo
profunda, ainda em curso no momento em que se escreve esta nota.
No que se refere as finanas pblicas, essa evoluo situa-se na
confluncia de trs factores distintos: por um lado, uma concepo
mais aberta e pluralista da vida social (incluindo a realidade
politica); por outro, a transposio desse pluralismo para o domnio
da propriedade, conduzindo a um movimento, mais rpido nos
pases da Europa Oriental, mas lento na Unio Sovitica e nos
pases fora da Europa, no sentido de privatizaes com efectiva
repercusso na transformao do modelo de sistema econmico e
da organizao social, e admitindo (pode mesmo dizer-se que
fomentando estrategicamente) a propriedade privada dos meios de
produo; e, enfim, 0 funcionamento crescentemente desregulado
da economia, abandonando os instrumentos de planeamento e
confiando em ajustamentos de mercado, muitas vezes tradutores,
mais que de uma efectiva liberdade economia, de dolorosos
reajustamentos a verdade dos custos e a irracionalidade de preos
administrativos.

69

70

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

As transformaes dai resultantes conduzem, desde j, a integrao


em economias de modelo capitalista pouco acentuadamente
estatizado (como e 0 caso da integrao da chamada Republica
Democrtica Alem na Alemanha unificada, formalmente operada
em 3/10/1990). Em outros casos, 0 objectivo estratgico e o
processo que se desenvolve apontam claramente (em alternativa,
porque duvidas so legitimas sobre a sua concepo e sobre 0
resultado real estvel a que se chegara) para uma verdadeira
economia de mercado ou para economias mistas (em configuraes
diversas), nuns casos mais abertas a simultaneidade dos
instrumentos de mercado e da propriedade privada, noutros com
funcionamento nem sempre muito coerente de instrumentos de
liberdade econmica, tendencialmente mercantis, combinados com
fortes propriedade privada e iniciativa empresarial externa, fracos
nveis de propriedade e iniciativa interna e manuteno de
subsistemas pblicos e sociais de organizao produtiva, embora
em crise. Em qualquer destas situaes, o papel dos instrumentos
financeiros (e tambm dos instrumentos monetrio - cambiais) ser
certamente reforado, devido ao abandono ou a restrio da
regulamentao directa, tanto por via do plano como por via do
dirigismo administrativo. Isto significa que a configurao
qualitativa e quantitativa dos instrumentos financeiros sofrera profundas transformaes em relao ao que se afirmou antes, quer
venha a prevalecer uma pura ptica de mercado, quer uma ptica
de economia mista. Apontam-se, entre essas transformaes: a
necessidade de reformas fiscais que criem impostos directos sobre
os rendimentos, impostos sobre os lucros das empresas e impostos
indirectos mais importantes; 0 renascimento do crdito pblico,
tanto externo como interno, e quer para satisfazer necessidades de
financiamento como para funcionar como instrumento auxiliar da
criao de mercados financeiros internos; a possibilidade da
existncia de polticas conjunturais de receita como de despesa
pblica; a emergncia, nuns casos pelo fim da sua ocultao, em
outros por efectivo desequilbrio resultante de aumento de despesas
e quebra de receitas, de verdadeiras situaes de dfice oramental,
quer corrente (o que significaria substancialmente mais um dos
aspectos do aumento do consumo, ao menos expresso em termos
monetrios, que acompanhou esta revoluo do mercado), quer
em termos globais, ento com expresso relativamente prxima da
das necessidades brutas de financiamento do sector administrativo;
e, ainda, porventura, a emergncia de um sector publico mais
complexo e descoordenado, com componentes regionais e locais,
com um novo posicionamento das componentes empresariais, mais
marcadamente flexveis e orientadas pelo lucro, com 0
aparecimento de instituies semelhantes as ocidentais no domnio
da segurana social e do financiamento da satisfao de
necessidades sociais (ate ao momento assegurado pela combinao
da gratuitidade do uso de bens e da prestao de servios ou do seu
custo de utilizao quase simb6lico com agravadas despesas
publicas oramentais ou para oramentais).

70

FINANAS PBLICAS

Em Setembro de 1990 decorreu na Rssia (mas com envolvimento


do Governo da U RSS) 0 que foi, porventura, a mais importante
discusso ate ao presente acerca da transio de uma economia
colectivista para uma economia (regulada?) de mercado
(socialismo de mercado). Em contraste com a orientao tmida do
Governo da URSS e do economista L. ABALKINE, o Governo
russo defendia 0 plano de ST ANISLA v CHAT ALINE para uma
mudana acelerada e faseada em 500 dias. Este previa a
propriedade privada dos bens de produo, a reforma dos impostos,
do sistema bancrio, da bolsa e da segurana social em trs meses.
Depois, uma ampla privatizao, a venda das casas de habitao e
dos terrenos afectos a agricultura. E, enfim, a compensao social
pelo controlo dos preos e por politicas de estabilizao. Tudo isto
ilustra a importncia das reformas financeiras e dos instrumentos
financeiros nesta transio, cuja programao na URSS permanece
por fazer, apesar da clara assuno do objectivo da transformao
em economia de mercado (GORBATCHOV, Julho de 1991) (I).
A verdade, porem, e que a transforma9ao politica - no sentido da
democracia pluralista e do principio das nacionalidades - tem sido
mais profunda e ntida na Rssia e na confedera9ao que lidera (a
URSS) do que a evolu9ao econmica; a de mora nas privatizaes
e no restabelecimento do mercado nesta que foi a primeira
economia colectivista do sculo (revoluo de Outubro/Novembro
de 1917) tem agravado a ajuda internacional, agravado a
ineficincia e os traos caticos da estrutura e do funcionamento da
economia sovitico. As economias da Europa Oriental - e outras do
chamado bloco socialista - tem evoludo na via da transio para
0 mercado, gerando estruturas mistas de natureza varia, em boa
parte sob 0 impulso da perestroika (embora 0 processo polaco tenha
causas e ritmos anteriores e autnomos); em todas 0 ressurgir de
estruturas financeiras de carcter democrtico marca decisivamente
a mutao em curso (revalorizao do oramento como autorizao
parlamentar; desvaloriza9ao do plano; responsabilidade financeira
dos Governos e Administra90es perante os Parlamentos
democratizados e os Tribunais de Contas que foram criados ou
restaurados; renascimento do credito publico; reformas fiscais e
or9amentais, ao menos iniciadas).

EXERCCIOS PRTICOS
1) Diga o que entende sobre a expresso Sistemas
Econmicos.
2) No sistema capitalista podemos distinguir dois regimes
econmicos fundamentais.
a) Diga quais so e defina-os.

71

72

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

3) Diga qual a importncia da participao democrtica


parlamentar na actividade financeira.
4) Sendo o imposto a receita tpica do liberalismo e podendo
mesmo falar-se do perodo das finanas clssicas como o
tempo das finanas tributarias.
a) Diga como se explica o peso do imposto nestes
sistemas.
5) Diga o que entende sobre a regra do equilbrio oramental.
6) Diga o que entende por intervencionismo financeiro.
7) Estabelea a diferena entre intervencionismo estadual e
dirigismo econmico do Estado.

CORRECO DE EXERCCIOS
1. Sistemas econmicos so formas tpicas e globais de
organizao e funcionamento da sociedade em geral
(sistemas sociais) e da sua actividade econmica em
especial.
Os sistemas socioeconmicos so inspirados por
concepes valorativas da sociedade (doutrinas, na sua
verso sinttica e orientada para a pratica social, ideologias)
e so condicionadas pelas estruturas sociais (naturais,
socioeconmicas, polticas e econmicas), cujos modelos de
organizao so bem diversos.
2. Os dois regimes econmicos que se podem distinguir no
sistema capitalista so os seguintes: Liberalismo e o
Intervencionismo.
3. A importncia da participao democrtica parlamentar na
actividade financeira, reside no facto desta ser uma
actividade que por essncia regulada normativamente,
decidida na aplicao concreta (oramento), controlada na
execuo e objecto de prestao de contas por parte do
governo;
Nisto tudo cabe o papel fundamental a instituio
parlamentar, primeira como defensora dos cidados, depois
tambm como sua representante.
4. O peso do imposto nestes sistemas explica-se por diversos
factores que so:
A reduo do patrimnio do Estado;

72

FINANAS PBLICAS

Aumento da importncia da riqueza mobiliria no conjunto


do rendimento nacional, acompanhado da absteno do
Estado neste domnio;
E ainda a generalizao da ideia da contribuio como
dever de cidadania, consentido livremente pelo parlamento.
5. A regra do equilbrio oramental significa que as despesas
totais devem ser cobertas pelas receitas normais ou
rendimentos do Estado.
6. O conceito de intervencionismo do Estado na economia
corresponde a doutrina e a uma prtica segundo as quais o
Estado, sem pr em causa os princpios fundamentais do
sistema do mercado, procura corrigir os aspectos do seu
funcionamento que se mostraram particularmente
ineficazes, injustos ou inconvenientes.
7. A diferena existente entre estes dois conceitos , sobretudo
qualitativa, num caso, intervencionismo, h apenas uma
ideia de correco de aspectos econmicos, no dirigismo h
uma ideia de direco da economia.

CAPTULO III - A
FINANCEIRA
COMO
POLTICO

ACTIVIDADE
FENOMENO

OBJECTIVOS:
Neste captulo, pretende-se que o estudante entenda que a
actividade financeira do Estado sobretudo um fenmeno de
natureza politica, e que, a actividade financeira vria
profundamente em funo da sua componente poltica e da forma
de organizao do Estado em que se integra

ESTADO E ACTIVIDADE FINANCEIRA


I. A actividade financeira varia profundamente em fun9ao da sua
componente politica e da forma de organiza9ao do Estado em que
se integra. De facto, desde que o Estado, e de todos os tempos a
existncia de formas politicas diversas de ordena9ao econmica, de
interven9ao econmica e de actividade financeira. Vejamos alguns
aspectos principais.
II. No tocante a anlise da actividade financeira, o Estado tanto
pode designar o aparelho de poder, constitucionalmente
organizado, e externa; c) reforma da propriedade, envolvendo a

73

74

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

ntida privatizao do comercio de retalho e das pequenas


empresas, bem como a comercializao. Das grandes empresas
estatais. curioso confrontar com a experiencia de
descentralizao limitada seguida por Deng Xiaoping na China:
cf. BIRD (Country studies) - China - between plan and market,
1990 que representa e governo um povo, e bem assim as
organizaes administrativas que dele dependem; como apenas 0
nvel central deste poder poltico-administrativo (Estado central),
contraposto as entidades descentralizadas (Estados federados,
regies, autarquias locais...).
Podemos distinguir quatro concepes tpicas de Estado:
a) O Estado soberano, entidade autnoma, que toma macro decises, garante e gestor dos interesses da no, concebidos como
distintos dos interesses dos cidados e superiores a estes e
interprete natural do interesse geral que se impe a todos
(HEGEL; jacobinismo francs; escola da coao - A.
WOLFENSPERGER).
b) O Estado - republica (republica), organizao de gesto colectiva
dos interesses comuns dos cidados, que definem os objectivos,
escolhem os meios e seleccionam os seus representantes e
responsveis (tradies democrtica e institucional; teoria
econmica neoclssica, que atribui funes prprias de utilidade e
preferncia).
c) 0 Estado de classe, concebido como um instrumento de coao
publica da classe dominante que 0 utiliza para manter e reforar o
seu domnio e explorar as restantes classes (marxismo).
d) 0 Estado - aglomerado, organizao em que se defrontam grupos
com interesses conflituais e meios de aco diferentes, uns internos
e outros externos a organizao; a organizao no tem uma
verdadeira funo de comportamento comum e estvel, mas
situaes resultantes dos jogos estratgicos dos principais
jogadores e equilbrios mais ou menos estveis deles resultantes
(escola da public choice) 24

24

Veja-se em geral, sobre as diversas formas de Estado: JORGE


MIRANDA, Manual de DireilO Constitucional, tomo III, caps. I e
VI; Luis SA, Introduo o leoria do Eslado, 1986, caps. 4 a 7.
Sobre a evoluo das finanas pblicas em funo das tipologias
de Estados, cf. 0 nosso citado artigo Finanas Publicas, em
Enciclopdia Polis, III, s. v.

74

FINANAS PBLICAS

III. Tambm os principais tipos histricos de Estado determinam


formas diversas de actividade financeira - quanto as suas
instituies fundamentais, quanto aos recursos e sua afectao,
quanto as decises financeiras e seus fins (necessidades sociais a
satisfazer).
Assim, na nossa civilizao, O Estado escravista corresponde a
uma certa forma de atrofia financeira; O Estado urbano ou urbano imperial - de que temos entre nos da, um bom exemplo nas
civilizaes greco-romanas - cortlbina finanas de base privatstica
(contratual ou patrimonial) com finanas de base publicista
(impostos e grandes despesas publicas); O Estado feudal e
senhorial faz assentar a actividade financeira na riqueza patrimonial
fundiria (rendas senhoriais, direitos reais ou pessoais relativos a
terra e direitos relativos as respectivas actividades produtivas). O
Estado moderno ressurge como Estado patrimonial - agora assente
nas indstrias e actividades comerciais, em regime de monoplio
ou concesso, tpicas da Idade Moderna; assiste-se ento ao nascer
do instrumento fiscal, que se torna tpico dos Estados modernos de
matriz democrtica (liberal ou social) e mesmo de variantes
autoritrias que, conquanto numerosas, se configuram como suas
formas pervertidas. Os Estados socialistas, por seu lado,
regressam a componente patrimonial, agora concebida em termos
globalizantes (propriedade publica e/ou de todo o povo) e apenas
completada pelos impostos, concebidos como instrumento
complementar de ajustamento macroeconmico e de execuo do
plano C).
IV. Tambm as formas doutrinrias do Estado influenciam a
actividade financeira, designadamente nas tocantes as funes do
Estado e aos objectivos e prioridades que os seus rgos definam
no campo da respectiva actuao. E uma constante da histria a
ordenao, a interveno e a actuao econmica do Estado: mas
elas podem assumir nveis e formas bem diferenciados.
O nosso Estado moderno comeou por ser patrimonial, transferindo
para o aparelho estadual centralizado e racionalizado e' para novas
modalidades de actividades produtivas (industriais e comerciais) a
estrutura patrimonial pessoal e fundiria que era tpica do
feudalismo.
O liberalismo atacou o Estado patrimonial, reduzindo o papel do
Estado a defesa da ordem e das instituies jurdico-econmicas
fundamentais: Estado - policia, Estado guarda-nocturno...
O intervencionismo social fez o Estado intervir na prestao de
servios sociais (Estado de servios), completar a garantia da
liberdade com a promoo da segurana individual e colectiva
(Estado-

75

76

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

-providencia), adaptar-se a crescente complexidade das tcnicas


produtivas e organizativas modernas (Estado de tecnologia),
prosseguir polticas econmicas e sociais que visam a prosperidade
(Estado de bem-estar), prosseguir o desenvolvimento econmico e
a afirmao nacional nos novos Estados do Terceiro Mundo
(Estado de desenvolvimento). Os totalitarismos fizeram o Estado
reclamar-se da promoo de valores prprios seus ou da
comunidade racial, nacional ou social que serve de base (Estado
tico do fascismo, por exemplo), ser portador de uma ideologia
global de organizao social (socialismo de Estado) ou elemento
agregador de toda a organizao social (corporativismo de Estado),
vincando assim a tendncia estadista omnipresente no sculo xx.
A sujeio do Estado ao Direito determina o predomnio de
critrios de legalidade e regularidade na actividade financeira
(Estado de Direito, o qual tanto pode ser democrtico como
autocrtico). O predomnio da funo redistributiva e da finalidade
de satisfao dos grupos sociais leva a subordinao a critrios
sociais (Estado Social), que se combinam com 0 recente relevo de
critrios tecnolgicos na apreciaro substancial da boa gesto
finana ira, seja no domnio militar, no das infra-estruturas ou no
das despesas produtivas (Estado TeenoI6gieo).
Nos anos setenta e oitenta, a crise do Estado - providencia, do novo
Estado patrimonial e dos estatismos foi encarada tanto pelo
neoliberalista (defendendo menos Estado, para haver melhor
Estado) como por diversas outras correntes de pensamento.
Naturalmente, 0 reflexo desta problemtica no nvel, forma
qualitativa e funes da actividade financeira e evidente, e
ressaltara da evoluo que se desenha no sentido de um Estado de
cultura tpico da sociedade (HABERMAS) C).
Mas no s em funo dos principais tipos histricos de Estados
varia a configurao da actividade financeira. Ela diferencia-se dos
fenmenos da mera economia privada ou social, de ndole
contratual ou dominial, por exigir o recurso - efectivo ou potencial,
aos poderes de autoridade, pela subordinao a uma avaliao de
interesses e necessidades que ultrapassa a esfera individual e a dos
grupos (tanto no domnio dos poderes e instituies financeiras,
como no dos actos, bens e necessidades econmicos envolvidos) e
pelo recurso a formas de coao. O poder que se exerce no domnio
financeiro pode ser poltico (traando as orientaes gerais) ou
administrativo (resolvendo os problemas especficos ou de
pormenor, em subordinao ao primeiro.
O Estado pode concentrar as decises - que so polticas e
administrativas - ou partilha-las com outras entidades, no plano
politico como no administrativo; a actividade financeira localiza-se
tambm no plano poltica como no administrativo.

76

FINANAS PBLICAS

No primeiro nvel, cabe aos rgos polticos do Estado, de forma


relativamente especializada desde que apareceu 0 moderno
aparelho estadual moderno, embora com concentrao de poderes;
ou ento de modo coerente com a diviso de poderes que exista em
cada estrutura estadual (decises prprias do Executivo, do
Legislativo ou do Judicial). Se no interior de um Estado soberano
existirem diversas organizaes polticas, caber ao poder supremo
resolver as potenciais conflitos e repartir adequadamente as
competncias financeiras.
No plano administrativo, o Estado pode criar organizaes que
prossigam interesses especficos ou reconhecer organizaes
naturais, disciplinando a sua actividade e subordinando-as a formas
de disciplina ou controlo estadual. No primeiro caso, ele recorre da
desconcentrao da actividade administrativa, na sua componente
financeira. o que sucede com a criao de servios autnomos
(institutos pblicos, se personalizados: fundos, se tiverem fins
exclusivamente ou predominantemente financeiros), dotados de
poderes financeiros meramente administrativos (autonomia). Ele
pode ainda criar (ao apropriar-se de) empresas destinadas a
produzir actividades produtivas de teor, em princpio, semelhante
ao de empresas privadas; ou ainda, num misto de empresa e servio
que tem surgido no nosso sculo, poder criar instituies que
combinem o interesse pblico com actividades exercidas segundo
critrios de racionalidade afins dos da produo privada (e o caso
da segurana, a social ou de certas actividades de interveno
econmica, como a dos organismos de interveno econmica, em
vias de transformao em verdadeiros institutos pblicos). Estes
fenmenos so frequentes na grande complexidade do Estado
contemporneo.
Todavia, 0 Estado pode ainda reconhecer ou atribuir poderes
financeiros a entidades que, alem de formalmente autnomas dele,
representam interesses diferenciados dos seus: e o caso das
associaes publicas e dos municpios. A descentralizao
territorial e a forma descentralizadora mais frequente e importante
nos Estados modernos, dando origem as finanas locais. Estas, em
sentido estrito, prosseguem finalidades de natureza meramente
administrativa. O processo de descentralizao territorial (local)
pode, porem, atingir nveis poltico-administrativos ( o caso das
nossas regies autnomas: regionalizao) ou nveis estritamente
polticos (os estados federados, Estados dentro do Estado).
Desde a idade moderna, o conceito de soberania do Estado inspira
as noes de descentralizao e desconcentrao do Estado, para
dentro de si mesmo ou de cima para baixo. Todavia, hoje e
frequente uma certa descentralizao (ou desconcentrao) para
fora do Estado, nomeadamente mediante a criao de organizaes
internacionais, do tipo tradicional ou de natureza supra nacional.

77

78

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

Por outro lado, esbate-se a rgida distino entre formas pblicas e


formas de poder puramente privadas ou mistas (por exemplo, nas
empresas publicas: ainda mais nitidamente, nas empresas
participadas); e as entidades privadas podem integrar-se no
domnio financeiro, quer por integrao numa actividade pblica
(concessionrias de servio publico ou da explorao de empresas
publicas), quer pela assuno de poderes de autoridade, quer ainda
por utilizarem fundos pblicos, sendo assim, responsveis por uma
quota-parte do interesse pblico (entidades subvencionadas pelo
Estado ou, por exemplo, pelas Comunidades Europeias;
associaes ou fundaes privadas com financiamento publico).
VI. Com esta distino no deve confundir-se a relao a
estabelecer entre as diversas formas de organizao do Estado e a
actividade financeira e suas instituies.
Por um lado, existe estreita conexo entre a forma estrutural de
Estado e a actividade financeira. Quando 0 Estado tem forma
federal, e normal a existncia de estruturas poltico-administrativas
de deciso financeira, correspondentes a uma constituio
financeira federal. O modelo nasceu historicamente da experiencia
norte-americana, em que, de uma confederao de Estados
formalmente independentes, se evoluiu para uma estrutura de
Estado nacional com Estados nela integrados (da confederao it.
federao). Existem assim duas ordens de poderes poltica financeiros - a da federao e as dos Estados federados -, que so
relativamente autnomas entre si. A Constituio federal s pode
ser alterada com participao dos Estados federados e as finanas
federais - no seu aspecto constitucional, no institucional e no dos
meios financeiros - no apenas prevalecem sobre as financias
federadas, como definem em ltima insuficincia os critrios de
coordenao, dependncia ou resoluo - de conflitos entre umas e
outras, ou entre os diversos estados federados. Todavia, as finanas
dos Estados federados so tambm autnomas, nos seus
fundamentos e mecanismos, embora sujeitam a um poder supremo.
Este modelo e 0 do federalismo financeiro; mas a expressam
aplica-se a estruturas financeiras que no so federais no sentido
jurdico - constitucional (1)
Existem, por outro lado, Estados complexos, que do origem a
finanas tambm complexas. Nuns casos existe uma clara
subordinao de sistemas financeiros diferenciados e autnomos a
um sistema financeiro central: nos imprios, as finanas imperiais
subordinam sistemas financeiros diversos, tendo sido frequentes as
situaes de imprio colonial (finanas coloniais, derivadas das
diferenas de cultura, civilizao e nvel de desenvolvimento scio
econmico entre metrpole imperial e colnia); mas a histria
conhece tambm situaes de aliana subordinada (protectorados,
Estados vassalos ou aliados imperialistas), em que a autonomia
histrica dos Estados ou estruturas subordinadas justifica uma

78

FINANAS PBLICAS

maior diferenciao entre as estruturas financeiras dos dois poderes


ou espaos integrados. E deixam de corresponder a hipteses de
subordinao financeira situaes to complexas e diferenciadas
como a da ocupao (finanas em que, por virtude de uma anterior
situao de guerra, um Estado domina politicamente a estrutura
politico -financeira de outro Estado ocupado), entre outras.
A situao mais frequente de subordinao financeira nas ltimas
dezenas de anos tem sido a do regionalismo financeiro. Em tais
casos, existe uma subordinao poltico-administrativa das regies
ao Estado, sendo certo que os poderes das regies so
qualitativamente diferentes dos das organizaes de ndole
municipal, mas so tambm qualitativamente distintos dos Estados
federados (o Estado regional e um Estado politicamente unitrio,
como se sabe). As situaes de base que do origem a constituio
de Estados regionais so distintas das dos Estados federados.
Normalmente, ou se trata de regies cuja gesto financeira tem de
ser, por motivos geogrficos, diferente da do Estado e da das forma
normais e mais mitigadas de descentralizao; ou estamos perante a
regionalizao territorial do Estado, que tende a criar um escalo
intermdio de deciso, entre o Estado e as tradicionais autarquias
(regies territoriais); ou se trata de regies dentro do Estado
dotadas de especial idades geogrficas, sociais ou culturais (nesse
caso existem algumas regies, mas o Estado no e, todo ele,
regionalizado na sua organizao); ou se trata de grandes
autarquias locais ou associaes de autarquias que, devido aos
problemas gerados pelo gigantismo urbano, tem uma forma
especial de gesto (regies metropolitanas, no sentido urbanstico
de metrpole). Estas situaes de base podem dar origem a
criao de regies poltico-administrativas, distintas dos Estados
(mesmo federados), mas tambm diferentes das regies meramente
administrativas, quando existem poderes financeiros como tal
caracterizados; todavia, no o determinam necessariamente. A
indagao das fronteiras entre estas formas de organizao do
Estado, que tem nos aspectos institucionais de ordem financeira um
dos traos mais marcantes, embora se integrem em estruturas
poltico-administrativas coerentes com a mesma opo
organizativa, nasce de uma realidade recente e ainda em
movimento, carecendo de ser mais aprofundada (1).
Enfim, a descentralizao puramente administrativa (hoje; no
passado foi poltico-administrativa, quando no - como na polis
cidade- estado grega - substancialmente politica) da origem a
crivao de diversas entidades de poder prprio, no plano
institucional e no dos recursos, mas sem qualquer base poltica ou
consistncia normativa e, portanto, inteiramente subordinadas ao
poder politico que as constitui, cria ou extingue. As autarquias,
em sentido amplo (usado ainda no Brasil), podem ser de diverso
tipo, mas as mais tradicionais so as que se baseiam em relaes de
vizinhana - por vezes muito alargada e diluda, designadamente

79

80

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

em virtude do fenmeno da urbanizao de massas tpico do sculo


xx, as autarquias territoriais ou locais de base municipal (quer
sejam, entre nos, freguesias, concelhos - que a constituio designa
por municpios em sentido estrito - Note-se bem que ao referir
esquematicamente estes tipos de organizaes financeiras
adoptamos um critrio puramente dependente do tipo de
organizao institucional dos Estados: ao falar de dependncia, por
exemplo, temos em vista a dependncia expressa nas relaes
politicas de poder e nas relaes normativas de Direito; no nos
referimos a uma analise substancial da dependncia como
fenmeno de estrutura econmica.
VII. Enfim, uma ltima ordem de distines entre os Estados
modernos permite contrapor grosso modo Estados autocrticos a
Estados democrticos, sendo os primeiros aqueles que no
respeitam, de modo julgado satisfatrio, os direitos do homem e
no asseguram a direco pelo povo (mediante certas formas de
deciso politica politico -financeira), ao passo que os segundos
sero aqueles que respeitam satisfatoriamente os direitos do homem
e asseguram a participao directa possvel e a participao
representativa do povo, mediante o voto, na tomada das decises
polticas (e politico -financeiras) fundamentais. E claro que, como
tudo na vida, a distino tem graus diversos de afirmao: os
Estados podem ser mais ou menos democrticos, mais ou menos
autocrticos; existem mesmo situaes de transio difceis de
qualificar. O nosso sculo, ao construir o conceito e ao viver a
experiencia do totalitarismo (v.g., teorizado por HANNAH
ARENDT), abriu uma distino capital entre os Estados
autoritrios em sentido estrito (que, recusando a democraticidade
do poder e violando alguns direitos do homem de modo
qualitativamente grave, permitem certa autonomia das instituies
da sociedade civil e toleram certas zonas de liberdade individual ou
certas formas de pluralidade cultural ou social) e os Estados
totalitrios (que se assumem como instrumento de uma ideologia,
cultura ou sistema de valores potencialmente universal ou
totalizaste, visando moldar toda a vida social econmica e cultural
segundo essa viso nica e dominante do mundo e da vida). 0
Sistema capitalista tem coexistido com Estados democrticos (de
doutrina liberal, intervencionista ou socializante -socialdemocracia, socialismo democrtico), simplesmente autoritrios ou
totalitrios. As experiencias recentes de sistemas colectivistas,
embora procurem recuperar 0 conceito de democracia
identificando-o com 0 seu conceito de socialismo, no tem
coexistido, ate ao presente, com formas tradicionais de democracia
representativa25

25

Tambm se situam antes do domnio do poltico - aqui por nos


adoptados com exc1usividade - as concepes marxistas sobre 0
80

FINANAS PBLICAS

DECISO POLTICA E DECISO FINANCEIRA


a) A economia da poltica
I. 0 Fenmeno financeiro e, pois, uma deciso poltica sobre um
objecto econmico. No admira ento que, aliado ao facto de a
cincia econmica moderna tender a cobrir a totalidade dos
fenmenos de raridade social com 0 seu estudo (economia do amor,
do direito, do crime ou da cincia, por exemplo...), haja surgido do
seu estudo uma teoria econmica da poltica, que veio a alargar 0
seu campo para alem do domnio estrito das finanas pblicas,
embora as condicione e delas tenha nascido cientificamente.
Assim, e possvel debater o prprio conceito econmico de Estado,
desde a viso individualista a viso marxista e a conceitos
orgnicos do Estado como entidade dotada de vontade prpria,
acentuando 0 papel dos rgos e governantes (na sua globalidade
ou nas suas relaes internas, nomeadamente na articulao
fundamental Governo-Parlamento) ou os critrios objectivos de
definio do bem comum ou do interesse geral (consoante a
Conceio filosfica que se tenha dos critrios valorativos da
escolha politica) [supra, n.o 1.l8-b)].
O grau de autonomia que se atribua ao Estado relativamente aos
indivduos, grupos e classes no permite esquecer que as decises
so tomadas tambm em funo de interesses: os governantes (que
buscam um apoio ou suporte politico -A. DOWNS), os
administradores (ou burocratas, cuja deciso assenta no critrio
da maximizao do seu poder, em termos de regulao da
economia, de aumento do pessoal ou dos seus oramentos - teoria
iniciada com originalidade por NOZICK), os grupos de interesse da
sociedade e os prprios cidados eleitores (e a concepo da escola
da publica choice: BUCHANAN, TULLOCK, OLSON,
MUELLER; entre nos, A. PINTO BARBOSA)26.

carcter necessariamente autoritrio da democracia capitalista


(identificando socialismo com democracia real), bem como os
argumentos do liberalismo moderno que se reportam forosa
coerncia dos sistemas poltico e econmico: economia de
mercado e democracia poltica seriam modelos de organizaao
social dotados de uma relaao de necessria interconexo, ao
passo que o socialismo seria por fora autoritrio, qualquer que
fosse a sua forma.:.

26

0 Estudo da economia de bem-estar e da sua relao com a


teoria da escolha pblica, nos pianos te6rico e institucional, foi
abordado em duas dissertaes policopiadas de mestrado
apresentadas na Faculdade de Direito de Lisboa: C. PINTO
81

82

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

Pessoalmente considera-se que a deciso financeira, como opo


econmica, melhor pode ser interpretada na sua racionalidade
essencial (abstraindo da multiplicidade concreta das suas
motivaes e objectivos) adoptando uma concepo neo-clssica,
que corresponderia ao Estado republica: os governantes buscam
alcanar 0 bem-estar geral (absoluto ou de segundo grau: secund
best), sintetizando nele os vrios interesses sociais que representam
(incluindo os deles prprios); ou, pelo menos, visam fazer a melhor
aplicao relativa dos bens pblicos (ptimo paretiano). A deciso
financeira, por outras palavras, e uma deciso econmica que tem a
particularidade de ser colectiva, mas obedece a lgica fundamental
da escolha econmica: comparar funes de utilidade ou de
preferncia com curvas de possibilidade ou de constrangimentos.
Mas ela no e imune a disputa do poder pelas pessoas e grupos,
sobretudo nos sistemas democrticos.
II. No plano poltico, sobretudo, a anlise, mais individualista e
desagregada, da public choice ilumina, a partir de outro modelo,
aspectos novos da mesma realidade - a deciso financeira.
Segundo ela, todos os agentes visam, essencialmente, maximizar o
seu interesse individual no campo poltico. A lgica do eleitor
votante leva-o a escolher 0 voto para tal mais eficiente,
encontrando-se no mercado do voto e no mbito dos sistemas
eleitorais, com as propostas concorrentes dos partidos, que
oferecem os seus servios de representao (legislativa ou
governativa), fazendo o seu marketing e publicidade e procurando,
de umas formas em fase pr-eleitoral e de outras logo aps (ciclos
polticos), realizar os seus interesses prprios, os dos grupos de
interesse que os apoiam e os dos eleitores, apanhando os votos e
fazendo as coligaes necessrias a maioria.
A public choice nasceu dos estudos da matemtica dos votos,
j iniciados nos secs. XVIII e XIX (CONDORCET, BORDA,
LAPLACE, LEWIS CARROL) e teve 0 seu comeo real com
BLACK ('), analisando os sistemas de voto (unanimidade, maioria;
referendo; voto tcito, voto com os ps % emigrao).
Destacando eleitores, parlamentares e governantes, a teoria
econmica da poltica procurou analisar as relaes, essenciais na
democracia representativa (no na teoria econmica do Estado
autoritrio, que, alegam os neoliberais, pode ser interpretado a luz
do conceito de dspota, borne ou mau...), entre governantes e
parlamentares, de um lado, e eleitores e governados, por outro; bem

CORREIA, A teoria da escolha pblica - sentido, limites e


implices, 1986; J. COSTA SANTOS, Bem-estar social e
decisivo financeira, limites e implicaes, 1986; refere mais
bibliografia.

82

FINANAS PBLICAS

como, no seu mbito, as articulaes entre as diversas faces ou


partidos, que se comportam, a semelhana dum mercado, como
concorrentes de oferta relativamente a uma procura expressa no
voto dos eleitores, tendo em conta as coligaes de partidos
(sistemas bipartidrios e pluripartidrios) e a disputa do poder
governativo, que e sempre um monoplio (com complexidades - as
vezes esquecidas pelos autores anglo-saxnicos - diferentes se
atentarmos nos sistemas presidencialistas ou nos de base
parlamentar). Importa no esquecer ainda a estrutura poltica dos
rgos de deciso (relao Governamental; legislativo unicameral
ou bicameral). Em particular, os governantes pretenderiam
conquistar os votos do eleitoral sobretudo o voto flutuantes,
susceptveis de mudar de campo, no centro estatstico do espectro
poltico: eleitor mediano, decisivo segundo A. DOWNS - e para
isso praticam, antes das eleies; politicas susceptveis de
corresponderem as suas funes de preferncia (expanso do
rendimento real, reduo da inflao ou criao de emprego);
depois das eleies praticariam ento politicas impopulares
(reduo do rendimento real, desemprego), quando necessrias.
Resulta daqui que se tem defendido existirem ciclos polticoeconmicos - flutuaes econmicas cuja regularidade, derivada
da fixao, mais ou menos flexvel, dos perodos eleitorais, viria
afinal substituir os tradicionais ciclos mdios da economia,
derivados da regularidade de uma economia livre e, para alguns,
suprimidos ou reprimidos pelas politicas anticiclnicas de
inspirao keynesiana (dos anos trinta ate hoje). Tem-se estudado
ento, por via dedutiva ou indutiva, 0 modo como se tomam as
decises de voto, a relao entre sistemas eleitorais e decises
financeiras, as determinantes da funo de preferncia dos eleitores
e da funo de popularidade dos governantes... Em suma, a
componente idealista - valores abstractos que inspiram a escolha
financeira - contrape-se a componente realista da dimenso
financeira no meio poltico, analisando os interesses prprios dos
governantes e parlamentares e os dos eleitores relativamente a
deciso financeira. Se o mercado nem sempre era racional e tinha
incapacidades, tambm assim se evidenciam incapacidades e
irracionalidades do Estado.
Por outro lado, tambm esta componente realista leva! A discernir
os critrios de deciso impostos pelos interesses permanentes e
independentes dos prazos eleitorais (fixos ou flexveis), como os da
burocracia, da tecnocracia e dos interesses e parceiros sociais, e os
que se ligam directamente a cronologia eleitoral (partidos,
governos, parlamentos...)27

27

Muitas prendem-se com a constituio econmico-social- a1em


do que se dispe sobre a forma das decises polticas; com razo
apontou BUCHANAN que o equilbrio oramental era uma regra
83

84

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

Particularmente importante, no dormindo financeiro, e 0 estudo da


burocracia (ou, ate, tecnoburocracia), que no e eleita mas
condiciona decisivamente 0 fenmeno financeiro (em geral no
sentido do aumento da sua dimenso, que e sempre acrscimo do
poder dos burocratas): os burocratas condicionam mais, pelo saber
e pela execuo, as decises dos polticos (governantes e
parlamentares) do que so mandados por eles: pois do a
informao, levantam os problemas, traam as alternativas (poder
de agenda) e comandam a execuo. Os seus interesses bsicos
consistem em manter 0 emprego, ganhar mais e subir na carreira,
por um lado; em ganhar poder (ascender a chefia, ter mais poderes
- sub-regulamentao burocrtica - com expresso, sobretudo,
em mais pessoal e maior oramento); em trabalhar menos; e em
ganhar influencia (o publico como cliente, como patro e como
aliado, pois o burocrata tambm e eleitor...)28.
b) Democracia, consenso social e decises institucionais
I. Interessa-nos particularmente o caso da democracia - primeiro,
porque e esse o sistema de organizao politica (com sua projeco
institucional ou jurdica) que existe em Portugal; segundo, porque e

no escrita do oramento norte-americano; e os critrios de


repara"ao dos impostos e as actividades que certas constituies
imp5em ao Estado desenvolver directamente, produzem 0 mesmo
efeito. A par da constituiro, a legislao definidora dos quadros
de actuaro condiciona decisivamente as decises financeiras, que
no so instantneas, ocasionais ou conjunturais, antes se
inspiram num processo histrico: a actividade financeira depende
essencialmente da ordena1ao econmica., como esta, da estrutura
econmico-social/, que por ela esta tambm estavelmente
condicionada - 0 que j e bem diverso problema.

28

Cr., por todos, CLUB JEA MOULIN, Pour une democratie


economique, 1964, para uma visao socialista que privilegia as
transforma~5es sociais tendentes a maior igualdade, justia e
participaao; os autos res neo1iberais (VON HAYEK), para uma
identificaao com a liberdade, a propriedade e 0 mercado; e sobre
a identificaao com economia de participaao (democracia
industrial, como caso limite, na empresa), BRUNO FREY,
Democratic economy policy, cap. 3; merece leitura a ref1eexao
radicalmente libertria de R. NOZICK, Anarchy, state and utopia,
1976.

84

FINANAS PBLICAS

O modelo que mais tem permitido avanar na teoria da politica


econmica.29
Deve notar-se que no partimos aqui da noo, algo equivoca, de
democracia econmica e), mas apenas do quadro da democracia
poltica como pressuposto e elemento informador da poltica
econmica. Ela caracterizar-se- essencialmente pela existncia de
um consenso livre - isto e, um entendimento ou acordo implcito
entre a generalidade (no necessariamente a totalidade) dos
cidados, grupos, correntes de opinio e estratos sociais sobre certo
tipo de instituies e normas de organizao. Nem todas as
constituies beneficiam desse consenso - embora seja socialmente
desejvel que 0 consigam - e nem tudo 0 que integra esse consenso
se esgota na formulao jurdica da constituio. A voluntariedade
e a unanimidade do consenso social aumentam a segurana e a
produtividade do funcionamento da sociedade: em princpio, 0
consenso deve existir sobre 0 processo para tomar decises, mas
no sobre 0 seu contedo - a soluo a dar a casos particulares (e
sobre a regra das regras que ele se exige; no sobre as decises
subordinadas e concretas). Ele poder resultar da espontaneidade
com que grupos sociais actuam em conformidade com os seus
interesses individuais e colectivos; mas e tambm possvel que o
consenso seja provocado, no sentido de que se procure que haja
procedimentos e instituies que estabeleam um acordo entre os
grupos e as pessoas numa certa colectividade
II. De qualquer das formas, um consenso social tem trs
caractersticas essenciais incidem sobre aspectos fundamentais ou
bsicos da vida em sociedade, indo para alm das questes de curto
prazo e do dia-a-dia;
Deriva de situaes de incerteza
que ele exista e necessrio que
situao se encontraro no futuro
sobrevalorizar a sua posio

relativamente ao futuro CJ: para


as pessoas no saibam em que
- pois, se 0 souberem, tendero a
e a dificultar 0 acordo ou

29

E evidente, parece-nos, que seria possvel uma teoria econ6mica


da autocracia (tirania, despotismo, ditadura - sem curar agora das
diferenas hist6ricas entre estes conceitos), fundamentalmente
consoante se trate de uma estrutura de poder pessoal ou de poder
de grupo (estratocracia - militar; oligarquia - grupo reduzido com
critrios pr6prios de se1ecao; plutocracia - grupo se1eccionado
pelo dinheiro; regime de partido unico ou dominante); consoante
ela vise interpretar necessidades sociais gerais (despotismo
esclarecido, ditadura progressiva) ou necessidades egostas da
pessoa ou grupo dominante; consoante seja mais ou menos
limitada por factores democrticos (pura ou impura).

85

86

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

impossibilita-lo; e voluntario, espontneo, livre e tendencialmente


unnime no que toca as pessoas como aos grupos e estratos sociais
envolvidos (o que no quer dizer que no existam discordncias
pouco significativas ou irrelevantes). 30
Quanto mais consensual e uma sociedade (e mais largo 0 seu
consenso bsico) maior eficincia e bem-estar pode alcanar no seu
funcionamento, segundo regras clarificadas. Tendencialmente, e
este o aspecto mais essencial da democracia; por em causa pontos
essenciais do consenso significa impossibilitar o funcionamento do
sistema, e traduz, portanto, uma atitude subversiva)}
(revolucionaria, neste sentido), seja qual for o contedo da opo
em nome da qual se contraria o consenso - ou ate a inexistncia de
opo real.
C) Todavia, no e de excluir a democracia como expresso de
certas formas de confronto ou imposio; resta saber se, sendo
estas totais e incapazes de gerarem consensos, a democracia pode
subsistir
Por exemplo: s e possvel que haja aceitao generalizada do
princpio segundo o qual atravs de impostos se deve financiar o
pagamento de penses ou prestaes aos deficientes e
desempregados, se as pessoas no souberem se serram
contribuintes ou desempregados; se alguns o souberem, os que
sabem que serram contribuintes e no sero desempregados
bloquearo ou contrariaro o consenso.
III. O Consenso pode -ser implcito ou explicitar-se,
nomeadamente atravs de um processo que para alguns tende a
identificar-se com um contrato constitucional C); parece-nos
prefervel entender que tal consenso pode abranger acordos no
explcitos nem escritos, num conceito de constituio tradicional ou
consuetudinria. Por outro lado, a hiptese do contrato - que vem
de J. J. ROUSSEAU, Do contrato social (1762) - racionaliza uma
serie de factores que no so necessariamente de ordem racional;
explicita na hiptese contratual comportamento que ou so inatos
ou tem fundamentos no exclusivamente voluntrios; e mesmo se
estendida a grupos e no s a indivduos (o que no e j a lgica
essencialmente individualista dos seus seguidores), parte de

30

O caso de terrorismo na navegao area e um bom exemplo: se


todas as naes harmonizarem os seus comportamentos (extraditar
sempre, por exemplo), a luta contra ele ser mais eficaz; mas se
alguns paises importante o recusar, a eficincia ou a produtividade
do acordo acaba...

86

FINANAS PBLICAS

hipteses individualistas e hedonismos sobre o comportamento


social que estamos longe de ter por aceitveis. Esta e todavia uma
hiptese individualista, racional e sensualista do comportamento;
como tal pode ser provisria e limitadamente acolhida.
IV. A anlise econmica do sistema democrtico note-se que
formula o conceito de constituio diferentemente da sua
concepo jurdica. Assim, para BUCHANAN e TULLOCK uma
constituio e um modo de interveno dos agentes na vida
econmica e), distinguindo-se como tal trs tipos de constituies:
a' acesso individual; a constituio cooperativa, que se traduz no
entendimento para determinado nmero de agentes individuais
actuar como grupos de interesse, ou seja, como uma associao de
agentes constituda com o fim de favorecer os seus interesses
comuns. E a aco colectiva, expressa pelo processo colectivo de
voto e pelas instituies e regras de direito positivo que dele
decorrem (neste sentido encontrarmos a base da formalizao
jurdica da constituiro). De cada uma decorre uma distinta lgica
de sistema econmico.
Enquanto para BUCHANAN e TULLOCK a constituio e uma
instituiro, que sanciona a vontade do indivduo, de um grupo ou
da Colectividade, para ARROW e a regra fundamental de
agregao, isto , da passagem de n vontades individuais a uma
vontade colectiva, que permite determinar as preferncias sobre
situaes sociais a partir de preferncias individuais. Ser, de
qualquer forma, com base na constituio - e na lgica econmica
que dela deriva ou que ela incorpora (consoante as concepes) que e possvel tomar as decises politicas correntes, ento por
simples maioria.
O consenso democrtico exprime-se normalmente por uma serie
tpica de instituies e regras C) que tentaremos caracterizar no
domnio financeiro (constituio financeira).
V. Os consensos sociais podem assim ser espontneos, quando as
vantagens das respectivas regras e instituies so bvias, ou
podem resultar de aces inovadoras, tendentes a provoca-los. Os
nveis de acordo numa sociedade podem ainda ser bem diversos por
exemplo: a) umas situaes sem nenhuns consensos; b) uma
situao em que existem acordos feitos com base no que RAWLS
chamou de o vu da ignorncia - a incerteza absoluta sobre a
prpria posio no futuro, que e condio de adeso a certos
acordos; c) ou processo social de deciso corrente, em que existem
regras bsicas de convivncia social e as pessoas conhecem a sua
posio na sociedade: ento as decises correntes sero tomadas
num estado de certeza, quanto as regras e quanto a posio
essencial das pessoas e).
(3) Por exemplo: admissvel que cada um dos membros da
sociedade desejasse uma ditadura se fosse ele o ditador; mas todos
87

88

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

esto incertos sobre quem o se tido de que se procure que haja


procedimentos e instituies que estabeleam um acordo entre os
grupos e as pessoas numa certa colectividade (I). Caso ele seja
determinado, o ditador preferia s-lo, e os restantes no; e haver
deciso se ele tiver fora para a impor. No segundo caso, havendo
um consenso de recusa do ditador baseada no vu de ignorncia
(os olhos esto velados, porque ningum sabe quem ser ditador...).
Deciso corrente falar adiante; ela afasta-se da deciso sobre as
regras e instituies fundamentais da sociedade.
Os acordos de consenso social apenas sero possveis quando (nos
dois primeiros nveis referidos) houver incerteza sobre a sua
posio futura na sociedade ou no processo politico-econ6mico;
caso contrrio, vigoraria a lei da forca e prevaleceria a vontade do
mais forte.
VI. Algumas circunstncias favorecem, portanto, a formulao de
consensos: uma assembleia constituinte (BUCHANAN), em que os
constituintes pensam que ganharo no futuro com as regras que
formulam; a capacidade de prever a situao dos descendentes, que
pode justificar sacrifcios actuais para beneficio deles; a igual
possibilidade de cada um se encontrar na situao do outro; a
existncia de um perodo de tempo antes da entrada em vigor da
regra (tomando provvel que os ganhadores agora sejam
beneficiados daqui por dois anos, por exemplo).
Teoricamente formularam-se duas regras de deciso nestas
circunstncias:
1) O principio (formulado como regra bsica por J. RAWLS) do
Maximino, segundo o qual, em condies de incerteza, o consenso
mais provvel parte deste conceito; por prudncia, as pessoas
tendem a concentrar-se na hiptese pior; e tendera a ser escolhida a
soluo que seja a melhor de entre as alternativas piores.
Suponham-se quatro situaes possveis (A, B, C, D) e trs
alternativas de deciso (I, II, III) cujas utilidades constam do
seguinte quadro:
O critrio de escolha de uma pessoa prudente ser, para RAWLS,
mo o de procurar a soluo em que ganha mais (a alternativa II,
com utilidade 110. na situao A), mas aquela em que pode perder
menos (I, com um mnimo de 20), por uma razo de prudncia (').
2) O consenso social exige, para se manter, a regra da
unanimidade (ou melhor: a unanimidade politica, isto e, ausncia
de discordncias significativas). Aqui no como critrio corrente de
deciso financeira - que a ideia de unanimidade formulada por
WICKSELL tem sentido. Para demonstrar que um consenso exige,
para ser mantido, que todos os sujeitos sociais relevantes estejam

88

FINANAS PBLICAS

de acordo em mante-lo, pode recorrer-se ao caso de teoria dos


jogos designado por dilema do prisioneiro C).
Tomemos dois agentes, A e B, considerados por hiptese em
situaes idnticas. O numero em cima e a esquerda de cada
quadrado representa a utilidade de A e 0 de baixo a direita a
utilidade de B; no quadrado central indica-se a utilidade total (isto
e, a soma das utilidades de cada um deles). A pode aumentar a sua
utilidade de IO para 13. Violando as regras (por exemplo actuando
como contrabandista); mas apenas se B observar as regras e s
nesse caso, caso em que a utilidade de B, que observa as regras
sozinhas, desce radicalmente (na sociedade a posio de quem
cumpre e pior se houver incumprimento generalizado...). Mas se B
deixar de cumprir as regras, anula a utilidade de A - e tambm a
sua: ambos ficam ento na pior situao possvel. Logo, ambos tm
interesse em cumprir as regras, porque essa e a maior utilidade
estvel de ambos do ponto de vista social: 0 maior incentivo ao
incumprimento, num jogo com muitos intervenientes, e a existncia
de castigos ou sanes para os incumpridores.
VII. Qual e, ento, o mbito do consenso mnimo necessrio? Pode
dizer-se que ele deve abranger (considerando sobretudo uma
economia de mercado) as regras fundamentais e instituies da
saciedade:
- Direitos individuais (em especial liberdade econmica e
propriedade privada);
- Os limites da rea individual e colectiva da sociedade;
- A estruturao do Estado, que pode recorrer a forca para
prosseguir os bens colectivos constitucionalmente acordados (mas
e limitado pelos direitos individuais, a diviso de poderes e a
descentralizao);
- Enfim, a participao da populao (democracia econmica e
financeira) em variados nveis: a deciso directa (democracia
directa); 0 referendo e a iniciativa legislativa popular (democracia
semi-recta); a codeciso em certas decises econmicas (co-gesto,
autogesto, planeamento participado, etc.) e).
VIII. Estas concepes, como j se apontou, so individualistas,
voluntaristas e relativamente racionalistas. N a politica, 0 grau de
determinao dos indivduos e dos grupos e bem menor - podendo,
no limite, entender-se que ele e determinado necessariamente pela
evoluo da infra-estrutura econmica (como entendem os
marxistas). De qualquer modo, os fundamentos voluntrios das
instituies e regras de deciso, em relao a liberdade das pessoas,
ficam relativamente (mas no absolutamente) esclarecidos pelo
recurso a este tipo de anlise - dedutiva quanto ao mtodo,
neoliberal quanto a inspirao.

89

90

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

c) Decises financeiras concretas


Designamos por decises financeiras as opes relativas a
satisfao pblica de necessidades e ao nvel do sector pblico em
confronto com o privado, bem como as respectivas afectasses de
recursos e fontes ou processos de financiamento e) o seu contedo
concreto ser definido em fundamentais:
(i) Quais os critrios da deciso financeira?
(ii) Qual a forma da deciso financeira (processos de deciso,
execuo e controlo)?
A primeira pergunta j responde; quanto a segunda, brevssimas
palavras apenas.
As decises financeiras so tendencialmente bilaterais - abrangem a
proviso de bens como o seu financiamento.
Os bens mercantis ou privados so produzidos para mercado e nele
avaliados; os bens colectivos ou pblicos so produzidos a margem
do mercado e avaliados fora dele, por critrios de valor aplicados
pelo prprio poder poltico.
Com razo se tem acentuado o papel dos mecanismos institucionais
na escolha dos bens pblicos: eles no resultariam, ao menos nos
Estados com constituies democrticas, da pura imposio do
Estado ou dos governantes; resultariam antes de um processo de
formao da vontade colectiva, por formas institucionais adequadas
e segundo a constituio e a organizao social de cada pas (escola
da public choice ou escolha publica). Mesmo nos Estados
autocrticos os meios de presso social (opinio publica, presses
politicas, dinmica revolta represso) existem e influenciam as
decises.
Outros acentuam de preferncia o uso de mecanismos coactivos na
seleco dos bens produzidos pela autoridade pblica, embora
admitam formas diversas de os financiar (relacionadas com 0 tipo
de utilidade individual que, alem da colectiva, tambm pode
prestar).
Em alguns casos funcionariam um princpio de troca ou de justia
comutativa: cada um financiaria os bens colectivos (ou o seu
custo), participando nos encargos pblicos consoante as utilidades
recebidas (paga taxas se beneficia de um servio; paga impostos em
funo da utilidade geral que recebe do funcionamento da maquina
estadual, etc.). Para outros, prevaleceria a justia distributiva: em
vez de haver uma troca no mercantil, repartir-se-iam encargos em
proporo dos recursos distribudos e das utilidades percebidas,
utilizando a justia fiscal, no como mera troca, mas como uma
maneira de distribuir benefcios e custos entre cidados (pagam

90

FINANAS PBLICAS

mais os mais ricos e menos os mais pobres), entre geraes, entre


regies, etc. Encaram outros, enfim, 0 financiamento dos bens
colectivos como uma forma de politica e justia social e um
instrumento para criar condies de:
Igualdade e transformar a sociedade pela politica financeira: ento,
distribuem-se os encargos, tendo em conta a repartio que se julga
ser mais justa entre os diversos grupos existentes na sociedade e os
fins gerais da poltica.
Os problemas da deciso financeira tm haver, ainda, com 0 papel
das estruturas de decida. Que sistemas de votao? Que rgos - e
sob que controlo - as tomaro? A que critrios obedecerem as
decises dos rgos e a interpretao da escolha social que
pretendem interpretar (unanimidade, maioria, maioria qualificada)?
Como concorrem entre si, no apenas os rgos do Estado, mas as
diversas estruturas de deciso e poder poltica --designadamente os
partidos? Como se repartem os poderes de deciso entre classes e
entre grupos funcionais (governantes, burocracia, tecnocracia),
sujeitos a quais formas de poder? C).

ESTADO E OUTRAS ENTIDADES SOCIAIS


I. E legitimo perguntar se ao Estado se limita a actividade
financeira. Sem prejuzo do estudo da realidade portuguesa, deve
responder-se que no. Vejamos.
II. Existem no mbito das comunidades religiosas fenmenos que
podem assemelhar-se, pelo menos formalmente, aos fenmenos
financeiros. Numa dupla perspectiva: satisfao de necessidades
colectivas e financiamento de instituies sociais de interesse geral.
Todavia, pelo menos no caso dos Estados como Portugal, em que
vigoram os princpios da separao entre Igreja e Estado e da
liberdade religiosa, no parece existir um elemento necessrio a
caracterizao desta actividade como financeira: a coao
pblica31.
Existem, e certo, formulas, em relao a Igreja Catlica, de
comparticipao dos fiis, atravs de doaes espontneas ou do

31

Cf. SOUSA FRANCO, Introduo apoltica Financeira, cit., cap.


II; ADRIA 0 MOREIRA, Ciencia Politica; 1979; ATKI SON e
STIGLITZ, Lectures; BROW e JACKSON, op. cil., M. LAVER, The
politics of private desires; WHYNES e BOWLES, The economic
theory of the State; SOUSA FRANCO, M FP, I, pp. 55-77; e infra,
cap. IX (2.0 vol.).

91

92

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

pagamento de determinadas taxas em troca de servios, reguladas


exclusivamente pelo Direito Cannico: ora, este move-se num
domnio de entidade pura e de cooperaro, sempre sem recurso a
coao.
_____________
III. Problema de particular actualidade e 0 de saber se 0 fenmeno
financeiro se restringe ao mbito estadual ou se existem para alem
do Estado actividades financeiras prprias da comunidade
internacional, nomeadamente nas organizaes internacionais.
A indagao sobre a existncia de fenmenos financeiros extraestaduais no se confunde com o reconhecimento foroso de que
existem regras internacionais que se repercutem sobre a actividade
financeira interna do Estado, como sejam os tratados e convenes
internacionais relativos a tributao. Trata-se aqui de saber se na
vida das organizaes internacionais existem fenmenos realmente
financeiros.
Em princpio, pela sua prpria existncia e funcionamento, as
Organizaes Internacionais implicam que haja formas de
financiamento e processos de gesto que podem aproximar-se
daqueles que politica corrente nos Estados. Enquanto esse
financiamento for assegurado atravs das contribuies associativas
dos Estados, como sucede na Organizao das Naes Unidas e na
generalidade destas instituies, no existem traos tpicos do
fenmeno financeiro no financiamento, mas apenas na afectao a
que sejam criados - e so-no - bens pblicos.
O moderno desenvolvimento de organizaes supranacionais veio,
no entanto, introduzir novos elementos, na medida em que em
alguns casos se atribui a essas organizaes um poder que se exerce
dentro das fronteiras dos Estados membros e lhes permite entrar em
relao com os cidados de cada pas membro. o que veremos a
respeito das Comunidades Europeias.
IV. Enfim, seria impensvel que o Estado chamasse a si a
totalidade da satisfao das necessidades pblicas; mais ou menos
em todos os pases existem algumas zonas que esto afectas a
outros entes pblicos, seja aqueles que tem uma mera
personalidade jurdica distinta da do Estado, seja aos que tem uma
base territorial diferente. Basta dizer que, nos Estados modernos,
encontramos, para alm do Estado, mltiplas outras entidades que
exercem uma verdadeira actividade financeira pblica.

92

FINANAS PBLICAS

CAPTULO IV -FACTOS E NORMAS NA


ACTIVIDADE FINANCEIRA
OBJECTIVOS
Neste capitulo o estudante dever ser capaz de entender que:
1. A actividade financeira regulada por normas jurdicas que
determinam a existncia de instituies, situaes e relaes
jurdicas.
2. O conceito de direito financeiro e o significado da
autonomia e natureza de um ramo de direito, sobretudo do
direito financeiro.

AS FINANAS
FINANCEIRO

PBLICAS

DIREITO

1. A actividade financeira envolve complexas arbitragens de


interesses e uma estruturao institucional, articulada em razo de
fins pblicos e do exerccio do poder poltico ou da autoridade
pblica; por fora tem ento de ser regida por normas jurdicas e
determina a existncia de instituies, situaes e relaes
jurdicas. Dai que, tomando-a imediatamente como objecto de uma
regulao jurdica, ela de origem ao aparecimento de um complexo
jurdico (ordem normativa e ordenamento concreto) e de uma
disciplina da cincia jurdica, designados todos por Direito
Financeiro.
As normas jurdicas que regulam a actividade financeira em funo
de valores fazem-no fundamentalmente em dois pianos:
I) - O da organizao e funcionamento interno da actividade
financeira do Estado e demais entidades pblicas; 2) das relaes
financeiras entre o Estado e outras entidades, nomeadamente os
particulares.
No primeiro plano, que tambm engloba diversas normas de
Direito Constitucional e Direito Administrativo, esto includas
matrias que se reportam, nomeadamente, a competncia para a
aprovao do Oramento e a autorizao poltica que lhe inerente,
alm de todos os domnios relacionados com a fiscalizao
financeira (quer esta seja efectuada por entidades administrativas,
judiciais ou politicas) e com a execuo do oramento (que inclui o
regime das despesas), bem como o direito patrimonial e da
tesouraria. Apenas para exemplificar...

93

94

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

No segundo plano, trata-se sobretudo de matrias respeitantes ao


direito das receitas, ou seja, a regulamentao dos processos pelos
quais o Estado ou outros entes pblicos obtm os meios necessrios
ao financiamento das necessidades pblicas. Neste aspecto o
Direito Financeiro e particularmente marcado pelas suas origens
hist6ricas e dominadas por uma preocupao de dar garantias aos
particulares contra os possveis abusos do Estado (no domnio dos
impostos e outros tributos, no credito publico, etc.).
O Direito Financeiro e assim 0 ramo do Direito que regula,
mediante um regime prprio, nascido no sculo XVIII, a actividade
financeira. Para 0 definir relevam esta matria e aquela forma
especfica.
II. O contedo destas normas parece-nos que abrange as seguintes
reas normativas principais:
a) O Direito Constitucional Financeiro, que integra as normas
relativas aos princpios fundamentais de organizao e exerccio do
poder politica em matria financeira e aos princpios gerais
orientadores da estrutura e da actividade financeira do Estado;
b) O Direito da Administrao Financeira, que rege a organizao
interna da Administrao financeira (e que nada repugna
considerar, como as demais normas relativas a organizao e
funcionamento de qualquer parte do aparelho administrativo,
normas de Direito Administrativo);
c) O Direito Patrimonial, que integra as normas financeiras
relativas ao patrim6nio do Estado;
d) O Direito Oramental, que integra o regime geral do oramento
e da sua execuo - incluindo, portanto, o direito das despesas ou
normas relativas a realizao de despesas correspondente as reas
da contabilidade publica e controlo financeiro e integrando as
normas relativas a tesouraria do Estado;
e) O Direito das Receitas, em que podemos ainda distinguir duas
reas bem significativas: 0 Direito Tributrio (ou, mais
restritamente, o Direito Fiscal, relativo apenas ao regime jurdico
dos impostos), que rege todas as receitas tributarias e se subordina
ao principio geral de garantir a propriedade privada contra as
execues arbitrarias ou excessivas; o Direito do Credito Publico,
que regula o conjunto das operaes de crdito com regime
especial de direito pblico praticara pelas entidades pblicas.
f) 0 Direito Processual Financeiro, que regula a organizao e
funcionamento processual da Administrao e dos Tribunais
financeiros (fiscais ou de contas).

94

FINANAS PBLICAS

III. evidente que, como esferas institucionais autnomas,


podemos distinguir um Direito Financeiro Internacional e um
Direito Financeiro Interno; podemos distinguir direitos financeiros
prprios das principais zonas institucionais internas (local,
regional, da segurana social, etc.), Obviamente como delimitaes
institucionais do Direito Financeiro Geral.
IV. A matria , desde logo, suficientemente ampla - como objecto
estritamente jurdico - para justificar o seu estudo autnomo e o
ensino separado (autonomias disciplinar e didctica). importante
delimitar o seu mbito formal da realidade financeira, de tal modo
que, no plano institucional jurdico, econmico, administrativo,
etc.), Se justifique o seu estudo interdisciplinar em articulao com
o das Finanas Publicas. Mas qual a sua autonomia real (objectiva)
e cientifica (subjectiva)?

AUTONOMIA
FINANCEIRO

NATUREZA

DO

DIREITO

I. A questo da autonomia substancial do Direito Financeiro tem


sido bastante discutida e, apesar de no atribuirmos importncia
capital, ela justifica uma breve reflexo. Partimos do princpio de
que o problema da autonomia dos ramos de Direito, colocado em
termos objectivos (autonomia como conjunto de normas, relaes e
instituies distintas das demais e dotadas de um esprito e de
regimes comuns e prprios) e em termos subjectivos (autonomia da
disciplina jurdica que as tem como objecto), tem muitas
consequncias prticas. No apenas na definio dos problemas e
princpios prprios de cada ramo de Direito. Tambm, por
exemplo, na abordagem das respectivas fontes, na definio dos
critrios de interpretao e aplicao das respectivas normas, na
definio do Direito subsidirio quando se trate de integrar lacunas
da lei, na formulao do mecanismo da garantia jurdica e da
aplicao pelos tribunais... Partimos, por outro lado, do principio de
que, se homognea e a realidade social, una e integra e a ordem
jurdica: por isso os ramos de Direito no so estanques, e a mesma
norma, situao ou instituto podem ter uns aspectos regidos por
certo ramo de Direito e outros ordenados por um outro. E
particularmente ntido o caso das normas constantes da
Constituio, que definem bases fundamentais -e por vezes mais do
que isso - dos diversos ramos de Direito. Nada obsta a que o direito
Constitucional as tome como suas, num plano de generalidade; mas
elas h-de ser tambm apropriadas pelas disciplinas respectivas: a
proibio do confisco ou a punio dos crimes e matria de Direito
Penal, como a existncia obrigatria do recurso contencioso se
situa no campo do Direito Administrativo...
II. Em nosso entender, um ramo de Direito caracteriza-se por:

95

96

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

a) Exercer uma forma especfica de regulao social, orientada por


uma funo prpria;
b) Estruturar o exerccio dessa funo atravs de regimes jurdicos
autnomos e coerentes, que formem um subsistema axiolgico e
normativo, com sua projectaro em relaes e situaes jurdicas
diferenciadas das demais:
c) Conformar assim uma rea da realidade jurdica em termos
diferenciados, isto e, especficos e prprios (institures prprias de
cada ramo de Direito);
d) Determinar a existncia de uma disciplina jurdica, em sentido
subjectivo, suficientemente autonomizada, designadamente no
plano da realidade social e no da metodologia cientifica.
A esta luz o Direito Financeiro tem as caractersticas que delimitam
um ramo de Direito autnomo, ao menos nos sistemas jurdicos de
tipo ocidental (e, fundamentalmente, no sistema romnico). Exerce
uma funo essencial da regulao social: a arbitragem concreta
entre os bens econmicos atribudos ao estado e os dos particulares,
no s numa perspectiva esttica (direito de propriedade, direitos
reais administrativos, etc.), mas tambm numa ptica dinmica de
rendimento. Como pode o Estado obter recursos as custa do sector
privado garantias so dadas a este, nomeadamente na ptica de
defesa a propriedade da iniciativa privada a e da liberdade
econmica? Que instituies vo ordenar a adequada ilimitada
gesto desses recursos e a sua aplicaro, de forma a garantir 0
controlo social sobre os bens apropriados pelo Estado? O Direito
Financeiro seria constitudo exclusivamente por normas de
organizao e internas se elas se limitassem ao patrimnio, a
administrao financeira, a tesouraria, por exemplo; mas no e
assim desde que o preocupa essencialmente a arbitragem nas
receitas - tributrias e creditcias - entre o interesse pblico e os
direitos patrimoniais privados, e porque 0 controlo politico participativo da colectividade se exerce sobre a afectao dos
recursos e sua gesto (ornamento, contabilidade publica). Regular a
actividade financeira significa fazer a arbitragem concreta entre
propriedade -actividade do Estado e propriedade -actividade
privadas, em cada perodo de tempo: no plano das relaes entre
Estado e particulares, como no plano do controlo politico participativo da actividade dos rgos do Estado pelos
representantes do povo, ou ate por este directamente (aco
popular, referendos financeiros). Nesta perspectiva, a expropriao
e a requisio exercem com lgica funes de Direito Financeiro e
manifestam ate - veja-se a interveno prvia dos tribunais - alguns
dos seus caracteres estruturais; todavia, nada obsta a que continuem
a considerar-se de Direito Administrativo, na medida em que 0
Direito Financeiro tendeu a restringir-se as relaes pecunirias
entre 0 Estado e os particulares, e 0 carcter no pecunirio da

96

FINANAS PBLICAS

relao econmica e naquele caso fundamento para 0 seu


tratamento fora do plano do Direito Financeiro (alias, figuras
disputadas e de fronteira existem sempre...).
III. Da sua funo prpria decorrem contedos normativos prprios
e regimes especficos de Direito Financeiro, como conjunto de
regras e princpios do Estado moderno, constitucional, liberal e
democrtico C). Estes foram, alias, em boa parte formulados a
partir do sec. XVllI, antes da existncia do tipo de Estado que
inspirou 0 aparecimento do Direito Administrativo nos Estados de
modelo francs (napolenico) ou germnico: O Direito Financeiro
e um produto do Estado demo -liberal e, sobretudo, do seu modelo
parlamentar anglo-saxnico. Alguns dos seus regimes prprios so
importantes: a vigncia anual das opes oramentais de receitas e
de despesas; os caracteres prprios da legalidade ornamental; a
aprovao das opes financeiras concretas da Administrao pelos
Parlamentos e no pela Administrao (como e prprio do Direito
Administrativo); a inexistncia do privilgio de execuo prvia e o
recurso aos tribunais comuns, ou a tribunais fiscais ou financeiros,
mas nunca aos tribunais administrativos para a resoluo de litgios
financeiros efectivos ou potenciais; a deciso parlamentar ou
directa sobre as receitas e as despesas, na fase de autorizao como
na tomada de contas; os exerccios das formas de responsabilidade
financeira dos agentes responsveis pelos dinheiros pblicos - tudo
isto so princpios que projectam o Direito Financeiro para alem
das simples normas internas e de organizao, por um lado, e que o
relacionam com mais garantias para os particulares, maior
vinculao governamental e administrativa, critrios prprios de
autorizao, legalidade, controlo e interveno judicial, diferentes
dos do Direito Administrativo. Os poderes financeiros so, pois,
diversos dos administrativos. Mas tambm se afastam da simples
aplicao do Direito Civil ou Comercial: desde o regime prprio do
emprstimo pblico, dominado pelo poder de autoridade do Estado,
ate regras especiais de prescrio das dvidas do Estado... Tudo isto
demonstra tambm que se trata de um ramo de Direito Publico, em
que o interesse pblico releva, embora constantemente ponderado
em confronto com o privado, e que por ele se exercem poderes de
autoridade. Ocioso se torna exemplificar que o Direito Financeiro
informa instituies prprias (o imposto, o ordenamento, etc.) e
tem vida jurdica autnoma (profisses financeiras, v.g.).
IV. Poder, e devera, reconhecer-se particular homogeneidade e
importncia pratica do Direito Fiscal - sub-ramo cuja autonomia e
evidente e crescente. Mas isso no impede a identificao de fundo
do Direito Fiscal com os princpios acima definidos e a existncia
de uma unidade subjacente a todo o Direito Financeiro. Quanto ao
grau de heterogeneidade dai resultante, querer-se- conceber maior
heterogeneidade que a do Direito Civil? Por outro lado, o
argumento que tende a identificar as clssicas funes do Estado
com cada um dos ramos do Direito Publico interno (Politico ou

97

98

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

Constitucional; J judicirio e Processual; Administrativo), omite


importantes ramos do Direito Publico (como o Direito Penal) e
atribui ao Direito Administrativo um carcter residual e
heterogneo que no nos parece correcto. Nada obsta a que certos
princpios gerais do Direito Administrativo se apliquem tambm por integrao ou aplicao directa - as relaes e instituies de
Direito Financeiro, quer pela ntima articulao entre actividade
financeira e actividade administrativa em geral, quer por se tratar
de princpios gerais do Direito Publico. Mas como integrar no
Direito Administrativo, por exemplo, o Oramento, cuja essncia e
precisamente vincular a Administrao a execuo de opes
concretas e (lato senso) administrativas, que sac tomadas pelo
Parlamento, controladas por este e objecto de responsabilizao
perante este? Nada obsta, porem, a que se considere que o Direito
da Administrao Fazendaria se integra no mbito do Direito
Administrativo. Sem fronteiras enganadoramente' rgidas, a
distino entre Direito Financeiro e Direito Administrativo no
pode deixar de passar pelo reconhecimento de que a actividade
financeira e uma actividade poltica e administrativa, mas que so
completamente diferentes as perspectivas de um ramo de Direito
como o Administrativo, marcado geneticamente pelo poder e
autoridade administrativos, e de um ramo como o Financeiro,
nascido da preocupao de delimitar os poderem da Administrao
em relao aos particulares e do primado do Parlamento, A sua
origem histrica e tambm bem distinta:
O Direito Financeiro nasce na Inglaterra nos sculos XVII e XVIII,
o Direito Administrativo um produto do liberalismo continental
do sculo XIX.
Para separar o Direito Financeiro do Direito Privado bastar
recordar que s existe fenmeno financeiro quando estamos perante
a satisfao pblica de necessidades a cargo de um ente que pode
recorrer aos seus poderes de autoridade e a coaco para definir
quais as necessidades a satisfazer e o modo como o vai fazer. Desta
particular coercibilidade de que dotado o fenmeno financeiro
resultam inmeras especificidades de regime, que permitem a sua
qualificao como Direito Publico. Note-se, no entanto, que anda
assim o Direito Financeiro vai buscar ao Direito Privado um apoio
importante recorrendo, por exemplo, ao Direito das Obrigaes
para estruturar as relaes decorrentes do imposto ou do
emprstimo pblico, ou ao Direito Processual Comum para as
normas que regulam o contencioso fiscal.
Quanto ao Direito Constitucional, no cabem dvidas de que uma
importante parte do Direito Financeiro se situa em nvel
infraconstitucional, apesar de ser evidente que muitas das suas
normas fundamentais (como a existncia de votao dos impostos
ou de aprovao parlamentar dos Oramentos) h-de constar da

98

FINANAS PBLICAS

prpria Constituio, por envolverem poderes e processos jurdicopolticos ou direitos fundamentais.


V. A soluo prefervel parece ser assim a de considerar este ramo
do Direito como dotado de autonomia, embora admitindo que
muitas das suas normas esto intimamente relacionadas com (ou
pertencem mesmo a) outros ramos de Direito, o que nem sequer e
uma situao especifica do Direito Financeiro. A autonomia deste
ramo do Direito Publico e hoje, de resto, admitida pela doutrina
estrangeira dominante, e tambm o e em Portugal (embora no
exista, particularmente entre nos, um tratamento didctico e
cientifico global correspondente a importncia actual do Direito
Financeiro, com excepo do Direito Fiscal). /ZAcentue-se, enfim, a importncia histrica do Direito Financeiro,
em cujo tratamento se distinguiram notveis especialistas de
Direito Publico, e as suas especialidades metodolgicas em relao
Ao Direito Administrativo. Anote-se apenas a maior relevncia dos
conceitos contabilsticos e econmicos (sem confundir disciplinas,
mtodos e campos de saber diversos, como por vezes fizeram os
autores que defenderam, desde GRIZIOTI, uma excessiva
interligao entre o Direito Financeiro e a Cincia das Finanas.

EXRCICIOS PRTICOS
1. Diga o que entende sobre actividade financeira do Estado.
2.

As finanas pblicas referem-se a aquisio e utilizao


de meios financeiros pelas entidades pblicas
- Queira, por favor, comentar esta afirmao, tendo em
considerao o conceito de finanas pblicas.

3.

As finanas pblicas diferem radicalmente das finanas


privadas
a) Estabelea a diferena entre estas duas figuras.

4. Estabelea a diferena entre interveno econmica e


actuao econmica.
5. De exemplos elucidativos de interveno do Estado na
economia.
6. Explique o que entende sobre absteno econmica do
Estado.

99

100

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

7. Diga o que entende sobre princpio de mercado.

CORRECO DOS EXERCCIOS


1. A actividade financeira do Estado e aquela que visa
satisfazer necessidades colectivas ou alcanar outro tipo de
objectivos econmicos, polticos e sociais e que se
concretiza na arrecadao de receitas e na realizao de
despesas.
2. Comentando esta afirmao direi que e um facto que as
finanas publicas referem-se a aquisio e utilizao de
meios financeiros pela entidades publicas, porque esta
aquisio e utilizao de meios financeiros referem-se a
arrecadao das receitas com vista a efectuar respectivas
despesas do Estado; porque o Estado tem como finalidade a
satisfao de necessidades colectivas, tais como, a
segurana, a ordem publica, a defesa nacional, a
administrao da justia, o acesso a educao e sade, a
existncia de infra-estruturas econmicas e sociais e a
estabilidade macroeconmica, tem tambm como objectivo
atingir certos objectivos de politica econmica e social,
como a reduo da pobreza, a redistribuio do rendimento
e o desenvolvimento econmico e para alcanar tais
objectivos, o Estado v-se obrigado a despender recursos, a
efectuar despesas, e para conseguir financiar as suas
despesas recorre a arrecadao de receitas, tais como, os
impostos, as taxas, as receitas patrimoniais, os donativos e
os emprstimos pblicos.
3. Estabelecendo a diferena entre finanas publicas e finanas
privadas direi o seguinte:
o Os impostos constituem um meio de
financiamento do Estado, que no se encontra ao
dispor de nenhuma empresa privada.
o As despesas pblicas ao contrrio das privadas,
no so determinadas pelas receitas. O Estado
visa satisfazer necessidades colectivas e alcanar
objectivos econmicos e sociais, enquanto as
empresas procuram a maximizao dos seus
lucros.

10
0

FINANAS PBLICAS

4. Estabelecendo a diferena entre interveno econmica e


actuao econmica podem afirmar que a interveno
econmica refere-se a aces do Governo visando alterar a
actuao ou o comportamento dos agentes econmicos, sem
contudo o modificar o quadro geral da actividade
econmica, na actuao econmica o Estado assume-se
como agente econmico, dispondo neste Caso de bens
econmicos, afectando-os a necessidades sociais que
pretende ver satisfeitas.
5. Os exemplos de interveno do Estado na economia so os
seguintes: A subida dos impostos sobre as actividades
poluidoras, com vista a fazer com que as empresas reduzam
a emisso de resduos poluentes; a reduo dos direitos
aduaneiros sobre as importaes de bens de capital, para
estimular o investimento na economia; e tambm o caso de
um subsdio aos preos dos produtos bsicos, a fim de
reduzir a inflao e os nveis de pobreza; de uma
desvalorizao da moeda, com vista a aumentar as
exportaes e diminuir as importaes; ou de uma expanso
da oferta monetria, com objectivo de reduzir as taxas de
juro e incentivar o investimento.
6. A absteno econmica do Estado e um outro princpio
fundamental que preside ao relacionamento entre o Estado e
a actividade econmica, neste princpio, o Estado tendera a
no exercer funes de regulamentao e interveno sobre
a actividade econmica, para deixar agir espontaneamente a
livre concorrncia. Toda a sua orientao econmica e
dominada pela preocupao de no modificar o
comportamento normal dos sujeitos econmicos privados,
abstendo-se quanto possvel de interferir sobre elas no
desenrolar do seu comportamento econmico prprio
(actividade financeira)
7. Princpio de mercado define, em relao a cada tipo de
bens, quais vo ser produzidos, em que quantidades o vo e
a que preos, resolvendo-se atravs da livre licitao da
oferta e da procura em mercado todos os problemas
econmicos fundamentais, sejam de produo, de consumo,
de repartio ou de circulao. O principio do mercado e
dominado pea lei da oferta e da procura.

10
1

102

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

SUGESTES DE LEITURA
Sousa Franco, A.L (1996), Finanas Pblicas e Direito Financeiro,
Vol. 1, p.3; pp.50-68
Teixeira Ribeiro, J.J. (1991), Lies de Finanas Pblicas, captulo
1.
Adriano Moreira, Cincia Politica, (1979).
Sousa Franco, Introduo a Poltica Financeira

QUADRO SINPTICO
Actividade financeira: regida
por normas jurdicas e determina
a existncia de instituies,
situaes e relaes jurdicas D
origem ao aparecimento de um
complexo
jurdico
(ordem
normativa ordenamento concreto
e de um disciplina da Cincia
Jurdica, designada por Direito
Financeiro).
O contedo das normas do Direito
Financeiro abrange as seguintes
reas normativas:
Finanas Pblicas e Direito
Financeiro

10
2

Direito da Administrao
Financeira

Direito Patrimonial

Direito Oramental

Direito das Receitas

Direito Processual
Financeiro

FINANAS PBLICAS

Esferas institucionais autnomas:

Direito
Internacional

Direito Financeiro Interno

Financeiro

10
3

104

UNIDADE I FENMENO FINANCEIRO (FACTOS E NORMAS)

AVALIAO DE FINANAS PBLICAS

Avaliao

ATENO TESTE DE AVALIAO


NOME: ___________________________________________________________
N DE MATRCULA ________________

NOTA _________________

N.B: Envie-nos este teste j resolvido, para correco.

Teste da 1 Unidade Durao 2 horas


Leia atentamente as questes apresentadas neste teste. Resolvao na folha de teste em anexo e envie ao ISM para correco. A
cotao para cada questo est entre parnteses.

1. As finanas pblicas existem porque existe a necessidade


do Estado realizar despesas e consequentemente arrecadar
receitas.
a) Diga qual e a finalidade desta actividade do Estado,
tomando em considerao o conceito de finanas
publicas.
2. Quais so os tipos de receitas que o Estado arrecada para a
realizao das suas despesas.
3. A alienao de empresas estatais tem por detrs objectivos
que no se cingem a mera arrecadao de receitas, tais
como o aumento da eficincia econmica, a transformao
do papel do Estado na economia, a expanso do
investimento e a melhoria dos servios pblicos.
a) Diga que tipo de receita e a alienao do patrimnio do
Estado e define-a.
4. E atravs desta que o Estado estabelece os princpios
gerais que norteiam a sua interveno na economia. Ela
compreende a definio de um quadro geral de balizas
dentro das quais o Estado e os sujeitos econmicos
desenvolvem livremente a sua actividade, ou seja, e atravs

10
4

FINANAS PBLICAS

dela que se delimita o campo da aco do Estado e dos


diferentes agentes econmicos. E a definio da doutrina
econmica e social e a sua concretizao na constituio e
legislao econmicas.
a) Diga de que figura jurdico - financeira se trata e
explique o que entende sobre a mesma.
5. Diga quais so as caractersticas que delimitam a autonomia
do direito financeiro.
6. Faca a destrina entre o direito financeiro e o direito
privado, tomando em considerao que o direito financeiro
e um direito de natureza pbica.

Fim
Bom Trabalho!

10
5