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Mdulo I - Representao Poltica

Ao final do Mdulo I, o aluno dever ser capaz de:

Conhecer o conceito de Representao Poltica;

identificar as caractersticas do Sistema Representativo;

reconhecer modificaes que o Sistema Representativo sofreu ao longo de


sua histria.

Introduo
Neste Mdulo, vamos abordar o instituto da Representao Poltica de duas
maneiras.

Na primeira, apresentaremos uma definio geral do Sistema Representativo,


elaborada a partir da comparao com o sistema alternativo de governo
participativo, a Democracia Direta.

Na segunda, vamos analisar as mudanas por que passou esse sistema,


desde a sua formao no final sculo XVIII at os nossos dias, a partir da
conceituao do autor Bernard Manin.

Unidade 1 - Modalidades do Sistema Representativo

Se excluirmos de todos os sistemas de governo registrados ao longo da


histria os regimes despticos, nos quais as decises esto completamente
fora do alcance da vontade e influncia dos cidados, restam para nossa
anlise dois grandes sistemas de governo: a democracia direta e o sistema
representativo. Para traar a diferena precisa entre eles, preciso evitar dois
erros muito presentes em nosso senso comum.

De acordo com o primeiro erro, na democracia direta, o povo, reunido em


assembleia, responsvel imediato por todas as decises. No haveria,
portanto, mandatrios, sejam eles eleitos ou escolhidos por sorteio. O problema
que um sistema como esse jamais existiu. Pelo menos, no o que os dados
disponveis nos dizem sobre os exemplos histricos de democracia direta, seja
na Grcia clssica, seja nos cantes suos de hoje. Nesses, e em todos os
demais casos conhecidos, sempre houve e h funcionrios eleitos e/ou
sorteados incumbidos de tomar decises importantes para a comunidade.

Conforme o segundo erro, haveria simplesmente uma relao de continuidade


entre a democracia direta e o sistema representativo. Na observao
conhecida de Rousseau, o tamanho das sociedades polticas inviabiliza hoje a
democracia direta e teramos que nos contentar com uma democracia menor,
imperfeita, porm exequvel, na forma do sistema representativo.

No entanto, essa ideia colide com a percepo dos tericos fundadores do


sistema representativo, que o viam como algo oposto e superior democracia
direta. Para Siyes, a representao indispensvel na sociedade moderna,
onde o cidado se ocupa principalmente do prprio bem-estar e no tem tempo

para a participao poltica. Para Madison, a representao poltica deixaria o


poder nas mos dos mais sbios e produziria decises intrinsecamente
superiores quelas que o povo em sua totalidade tomaria. Nos dois casos, os
representantes, por seleo ou por especializao, seriam mais capazes de
tomar decises corretas que seus representados. Antes de uma relao de
continuidade, transparece nesses argumentos uma relao de oposio entre
democracia direta e sistema representativo.

Para resolver a questo, podemos partir de uma observao de Madison: a


diferena real entre um e outro sistema no est na excluso completa dos
representantes do povo na democracia direta, mas na excluso completa do
povo reunido de qualquer deciso no sistema representativo. Num e noutro
sistema, h representantes, eleitos ou sorteados, mas somente no sistema
representativo esses representantes detm o monoplio das deliberaes
polticas.

A seguir, trataremos de alguns princpios gerais que caracterizam o sistema


representativo.

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Os quatro princpios assinalados a seguir desenvolveram-se pela primeira vez
no Reino Unido, a partir da segunda metade do sculo XIX, de onde se
espalharam pela Europa continental.

Primeiro princpio: os governantes so selecionados por meio de eleies


regulares.

Este princpio afirma duas coisas distintas: s os representantes governam e


so escolhidos mediante eleio. Em contraste, nas democracias diretas, a
assembleia de cidados toma decises e comum a escolha por sorteio, de
acordo com a lgica de dar a todo cidado que o deseje a oportunidade igual
de participar do governo. No exemplo ateniense, cargos que demandassem
habilidade tcnica, como generais e tesoureiros, eram preenchidos por eleio,
com possibilidade de reeleio. J os mandatos no colegiado que executava as
decises da Assembleia e nos tribunais eram sujeitos a sorteio e a reconduo
era vedada, na lgica de dividir esses cargos pelo maior nmero possvel de
cidados.

Segundo princpio: as decises dos governantes mantm algum grau de


independncia em relao vontade dos representados.

Desde o incio o sistema representativo posicionou-se contra todo tipo de


mandato imperativo, assim como contra sua consequncia lgica, a
possibilidade de os representados substiturem seus representantes antes do
trmino de seus mandatos.

Terceiro princpio: os representados podem manifestar livremente suas


opinies.

H uma opinio pblica, livre, que os representantes no podem controlar e


precisam levar em considerao se querem pensar na eleio seguinte.

Quarto princpio: as decises so submetidas a debate pblico.

Em algum momento do processo, as decises passam por um debate aberto e


transparente.

A seguir, apresentaremos, em linhas gerais, a tipologia dos sistemas


representativos proposta pelo cientista poltico Bernard Manin.

Unidade 2 - As Metamorfoses do Sistema Representativo


Desde a segunda metade do sculo XIX, o sistema representativo passou por
mudanas profundas, que Manin agrupa em torno de duas grandes
metamorfoses. A primeira delas marcou, no final do sculo XIX, a passagem da
democracia de notveis, denominada por ele de parlamentarianismo, para a
democracia de partidos. A segunda representou o fim da democracia de
partidos e o surgimento de um tipo de democracia que o autor qualifica como
de auditrio.

Trs observaes so importantes para compreender a tipologia de sistemas


representativos que Manin elabora:

A primeira remete ao fato que os tipos construdos so tipos ideais, no sentido


weberiano do termo. Ou seja, so construes conceituais que renem um
conjunto de caractersticas, enfatizadas, com afinidade lgica entre si. Sua
utilidade reside na comparao com casos empiricamente observados que
apresentam quase sempre uma mistura de traos presentes em diversos tipos.

A segunda refere-se inspirao histrica da tipologia. evidente que os tipos


foram inspirados numa sequncia histrica determinada, o desenvolvimento do
sistema representativo nos pases ocidentais nos sculos XIX e XX. Podemos
usar a tipologia para analisar a evoluo concreta do sistema em determinado
pas. Mas tambm podemos us-la para a compreenso de um determinado
sistema presente, sem considerar seu desenvolvimento histrico.

A terceira diz respeito ao fundamento emprico da tipologia. Manin no criou os


argumentos e justificaes que caracterizam cada tipo. Todos so produtos dos
tericos do sistema em cada perodo histrico, mas h boas razes para supor

que os atores do sistema, representados e representantes, compartilhavam a


crena na validade desses argumentos.

Tipologia de sistemas representativos elaborados por Manin:

1- Remete ao fato que os tipos construdos so tipos ideais, no sentido


weberiano do termo;

2- refere-se inspirao histrica da tipologia; e

3- diz respeito ao fundamento emprico da tipologia.

Para melhor compreender a natureza de cada um desses tipos e as razes das


mudanas que vinculam um ao outro, vamos descrev-los a partir dos quatro
princpios mencionados anteriormente, quais sejam: os governantes so
selecionados por meio de eleies regulares; as decises dos governantes
mantm

algum

grau

de

independncia

em

relao

vontade

dos

representados; os representados podem manifestar livremente suas opinies;


as decises so submetidas a debate pblico.

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A consolidao do sistema representativo, primeiro no Reino Unido, depois nos
demais pases da Europa, ocorreu sob duas condies institucionais que
determinaram seu formato inicial: o voto distrital uninominal como regra
eleitoral e o voto censitrio, ou seja, a restrio do direito de voto aos
detentores de propriedade e renda. Em decorrncia dessas condies, o
nmero de eleitores era pequeno e concentrado por localidade. No havia, nem
eram necessrios, partidos fora do parlamento.

No que diz respeito eleio dos representantes, a escolha dos eleitores tinha
como fundamento a confiana pessoal dos representados nos seus
representantes e o resultado eleitoral expressava a rede de relaes locais dos
candidatos. O poltico por excelncia era o lder local, o notvel.

A autonomia parcial ou relativa dos representantes manifestava-se na defesa


apaixonada do voto de conscincia dos deputados no parlamento. A autonomia
do parlamentar era condio da legitimidade do sistema e deveria estar acima
at mesmo dos compromissos partidrios.

Como consequncia, a opinio pblica, livre, no coincidia necessariamente


com a expresso eleitoral da vontade do eleitor. Em outras palavras, os
eleitores votavam segundo motivaes pessoais, em vizinhos de sua
confiana. Os grandes temas de confronto poltico no eram objeto das
campanhas eleitorais e os cidados tomavam suas posies sobre eles
participando de reunies e assinando peties. Era frequente o conflito entre
opinio pblica e parlamento.

Finalmente, o espao para a livre discusso era o prprio parlamento, no qual


deputados eram, como vimos, livres para mudar suas posies iniciais, para
convencerem e serem convencidos pelo debate.

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A partir da segunda metade do sculo XIX, a ampliao progressiva do direito
de voto, primeiro at o sufrgio universal masculino, depois para o voto das
mulheres, produziu uma nova situao que ps fim democracia dos notveis.
Para organizar e mobilizar o novo eleitorado, surgiram os partidos polticos, que
logo se tornaram partidos de massa, definidos conforme critrios ideolgicos
que refletiam, normalmente, as divises de classe presentes na sociedade. O
sistema eleitoral com mais afinidade ao novo modelo foi o voto proporcional,
que, adotado pela primeira vez em 1900, espalhou-se com sucesso em poucos
anos.

Na nova fase do sistema representativo, a quantidade de representados tornou


impossvel o conhecimento pessoal e, consequentemente, a confiana pessoal
no representante. A eleio passou a expressar a lealdade dos eleitores a um
determinado partido. O resultado eleitoral tornou-se expresso poltica, embora
indireta, da estrutura de classes e a figura central da poltica deslocou-se do
notvel para o militante, o agitador e o burocrata do partido.

A autonomia parcial dos representantes ganhou nova face: manifestou-se na


liberdade das lideranas partidrias de definir as prioridades na plataforma do
partido apresentada aos eleitores.

A opinio pblica tendeu a reproduzir as divises partidrias, uma vez que a


maior parte da imprensa escrita foi tomada por jornais de partidos. Com isso, a

coincidncia entre opinio pblica e opinio partidria passou a ser a tendncia


dominante.

O debate pblico retirou-se do parlamento, uma vez que deputados tinham,


sempre que necessrio, seu voto vinculado posio definida por seu partido.
Como disse o lder social-democrata alemo Kautsky, o deputado no era mais
que a voz do partido no parlamento. O debate passou a acontecer no mbito
da discusso interna de cada partido, das negociaes entre os partidos fora
do parlamento, e nas conversas mantidas pelos governos com grupos de
interesse organizados, como sindicatos de trabalhadores e organizaes
representativas de setores empresariais.

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O uso dos meios de comunicao de massas nas campanhas eleitorais, a
partir das ltimas dcadas do sculo XX, veio alterar profundamente esse
quadro. O rdio, a televiso e depois, com muito mais intensidade, todos os
recursos da internet, de certa maneira restabeleceram o contato direto entre
representante e representado, esquecido desde o fim da era dos notveis.
Partidos e suas burocracias, por muitas dcadas os mediadores dessa relao,
perderam desde ento importncia, a ponto de se falar, novamente, numa
crise profunda do prprio sistema representativo de governo.

Na democracia de audincia retorna, portanto, o elemento da confiana


pessoal como decisivo da escolha do eleitor. Ao invs de uma escolha
partidria previamente determinada, de motivao classista, o eleitor sente-se
livre para responder a um leque de ofertas que as diferentes campanhas
apresentam. Seu voto passa a ser flutuante e a figura central da poltica passa
a ser a do perito de mdia nas suas vrias formas: o marqueteiro, o especialista
em pesquisas de opinio, o candidato com talento miditico.

A autonomia relativa dos representantes se manifesta na indeterminao das


propostas de campanha. As imagens pblicas dos candidatos definem o
resultado, de modo que as plataformas podem ser vagas o suficiente para
manter uma larga margem de liberdade para os eleitos.

A retrao dos partidos, por sua vez, levou separao entre a opinio pblica
e sua expresso eleitoral. A imprensa escrita, falada e televisiva ganha
autonomia

em

relao

aos

partidos.

Ganha

importncia

tambm

manifestao da opinio pblica por meio de pesquisas de opinio. A diferena


em relao ao modelo anterior fica clara na comparao entre o caso Dreyfus,
na Frana, na passagem dos sculos XIX e XX, e o caso Watergate, nos
Estados Unidos dos anos 1970. Nesse ltimo, a mdia no partidarizada
permitiu que todos concordassem sobre os fatos, embora discordassem na
avaliao deles. No caso francs, a partidarizao da imprensa fez com que os
prprios fatos no fossem objeto de consenso entre os dois campos que se
formaram.

Finalmente, o espao do debate desloca-se novamente: agora passa a ocorrer


debate nas negociaes entre governo e grupos de interesse, de um lado, e,
de outro, o debate na mdia, no qual os antagonistas procuram capturar a
simpatia do eleitor flutuante, no mais vinculado, a priori, a um determinado
partido por sua origem ou situao de classe.

Concluso
Vimos neste Mdulo que, a principal caracterstica do Sistema Representativo
o monoplio das decises polticas nas mos de representantes eleitos pelo
povo.

Vimos ainda que ao longo da histria quatro princpios do sistema mantiveramse constantes: a seleo dos governantes por meio de eleies regulares, a
autonomia relativa dos representantes em relao a seus representados, a
vigncia do direito livre manifestao dos representados e a realizao de um
debate aberto prvio tomada da deciso.

Discutimos, finalmente, as metamorfoses do sistema ao longo de sua histria: a


passagem da democracia de notveis para a democracia de partidos e, j
avanado o sculo XX, a passagem da democracia de partidos para a
democracia de audincia ou de auditrio.

Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo I do curso de Poltica


Contempornea.

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que voc faa uma


releitura do mesmo e resolva os Exerccios de Fixao. O resultado no
influenciar na sua nota final, mas servir como oportunidade de avaliar o seu
domnio do contedo.

Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a correo imediata das


suas respostas!

Mdulo II - Modelos de Democracia

Ao final do Mdulo II, o aluno dever ser capaz de:

Diferenciar os conceitos de Democracia Majoritria e Democracia


Consensual;

definir os conceitos e identificar as relaes entre o Poder Executivo, os


Partidos Polticos e os grupos de interesse;

nomear as diferenas entre os governos organizados de forma unitria


e federada;

caracterizar os problemas atuais e as perspectivas futuras da


Democracia no mundo.

Introduo
Neste Mdulo, vamos conhecer os modelos de democracia.

Desde que surgiu, a palavra democracia suscita debates. Na antiguidade,


democracia era o governo de muitos e designava um sistema bem conhecido
de regras de governo das cidades. A discusso se concentrava mais nas suas
virtudes e defeitos, em comparao com os sistemas alternativos, o governo de
poucos e o governo de apenas um. A partir da modernidade, a discusso se
amplia cada vez mais: discute-se o significado do termo; o processo de
traduo dos princpios democrticos em regras e instituies; e a construo
de instrumentos capazes de avaliar o grau de democracia presente em cada
arranjo institucional concreto.

Como no poderia deixar de ser, leituras diferentes do significado da


democracia coincidem com regras operacionais diferenciadas e sistemas
polticos bem distintos em seu funcionamento. Diversos autores tm analisado
a questo, nos anos recentes, desde que Robert Dahl publicou, na dcada de
1950, suas reflexes sobre democracia populista, democracia hamiltoniana e
poliarquia. Nesse rumo, uma das tentativas recentes mais interessantes, que
demonstrou capacidade de reunir de forma coerente dados de vrios pases, a
respeito dos aspectos mais diversos de seus sistemas polticos, a obra de
Arend Lijphart, que desenvolve, a partir de 1984, a comparao entre dois
modelos diferentes de democracia: a democracia majoritria e a democracia
consensual.

Conforme o autor, esses dois modelos tm sua origem em interpretaes


diferentes, at antagnicas, do significado de democracia, e esto na origem
de arranjos institucionais diferentes adotados pelas democracias do mundo.
Observados em dimenses selecionadas do sistema poltico, esses modelos
produzem, em cada uma delas, escalas situadas entre os dois tipos ideais
puros: o majoritrio extremo, de um lado, e o consensual absoluto, de outro.
Com essas escalas em mos, o cientista poltico - aquele que conhece
profundamente a histria dos processos polticos e tem habilidades para definir
tendncias e sugerir caminhos - capaz de medir qualquer democracia
existente, de situ-la nessa grade e compar-la com a situao vigente em
outros pases.

Vamos apresentar a reflexo de Lijphart, discutindo, em primeiro lugar, a


definio do binmio majoritrio/consensual. Em segundo lugar, vamos expor
como esse par se manifesta na forma de diferenas em cada uma das
caractersticas do sistema poltico que o autor seleciona.

O Reino Unido e muitas de suas antigas colnias so exemplos de pases que


adotam o sistema majoritrio. A Sua e a Blgica, assim como a experincia
em progresso da Unio Europeia, praticam o modelo consensual.

Unidade 1 - Democracia Majoritria e Democracia Consensual


A diferena entre os dois modelos de democracia encontra-se presente j na
definio mais simples da palavra, clssica e enraizada no senso comum governo pelo povo, para o povo -. Aceita esta definio geral, a questo se
revela quando perguntamos: Como proceder? Quando? Como ocorre quase
sempre que houver divergncias no meio do povo sobre o que fazer? Que
funcionrios devem faz-lo? Uma resposta possvel, muito difundida, defende a
prevalncia da vontade da maioria dos eleitores. Nessa viso, no importa se
essa maioria ampla ou estreita; inaceitvel seria apenas o governo de uma
minoria de eleitores. Esse o princpio da democracia majoritria: definida
alguma maioria, cabe a ela governar, por intermdio dos nomes por ela
indicados. minoria resta fazer a crtica ao governo, at o fim do seu mandato,
quando uma nova eleio abrir a oportunidade de sua transformao em
maioria.

Uma resposta alternativa deixar a deciso com o maior nmero possvel de


pessoas. O governo de minoria tambm recusado por essa viso, mas a
ampliao permanente da maioria mais importante que a contagem simples
dos votos num momento determinado. Esse o princpio da democracia
consensual.

A democracia majoritria concentra o poder. Traduzida em instituies, produz


sistemas excludentes, nos quais a relao entre maioria e minoria, governo e
oposio caracterizada pelo embate e pela competio. A democracia
consensual tende a partilhar, limitar e dispersar o poder. Opera principalmente
por meio da negociao e da concesso. Bons exemplos do modelo majoritrio
de democracia so o Reino Unido e muitas de suas antigas colnias. Os pases
mais prximos do modelo consensual, segundo o autor, so a Sua e a
Blgica, assim como a experincia em progresso da Unio Europeia.

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Diferenas relevantes entre a Democracia Majoritria e a Democracia
Consensual

Se considerarmos, de um lado, a procura de acordos cada vez mais amplos e,


de outro, a aferio da maioria mnima como dois princpios gerais, opostos,
que informam a construo de regras e instituies democrticas, possvel
procurar as diferenas entre os dois modelos na disparidade existente entre
essas regras e instituies nos diversos pases democrticos do mundo.

Nessa busca, o autor seleciona dez diferenas relevantes, agrupadas em dois


grupos distintos.

O primeiro diz respeito relao entre o Poder Executivo, os partidos polticos


e os grupos de interesse.

O segundo rene diferenas relacionadas com o contraste entre governos


unitrios e federaes.

Unidade 2 - Diferenas na dimenso Poder Executivo e


Partidos Polticos
Voc sabe dizer quais as diferenas de concentrao do Poder Executivo em
ministrios formados por apenas um partido majoritrio e a distribuio do
Poder Executivo em ministrios de amplas coalizes partidrias?

O Reino Unido e outros pases que adotam o voto distrital uninominal tendem a
desenvolver sistemas bipartidrios. Nessa situao, um partido pode conquistar
a maioria das cadeiras do parlamento com uma maioria muito pequena de
votos ou at, devido s diferenas do nmero de votantes nos distritos, com a
minoria dos votos. No entanto, essa pequena maioria de cadeiras d a esse
partido o poder sobre todo o ministrio.

Em contraste, nos pases onde predomina o modelo consensual de democracia


os cargos no ministrio so divididos entre os partidos com maior expresso.
Na Sua, os trs maiores partidos ocupam as sete vagas do Conselho
Federal, segundo uma frmula aprovada em 1959, respeitada a proporo dos
grupos lingusticos na populao. Na Blgica, a participao isonmica dos
grupos lingusticos est prevista na lei e desde 1980 todos os governos so
coalizes de quatro a seis partidos.

Relaes entre Executivo e Legislativo com dominncia do Executivo


versus relaes equilibradas entre os Poderes

Nos pases exemplo do modelo majoritrio, o sistema parlamentarista. Em


tese, portanto, a Cmara predomina sobre o gabinete e pode derrub-lo por
meio de um voto de desconfiana. Na realidade, porm, o gabinete formado

pela maioria e rene as principais lideranas do partido majoritrio. Na


operao cotidiana do sistema, a iniciativa cabe ao gabinete, que mantm uma
relao de dominncia em relao ao Legislativo.

Em contraste, na Sua, os membros do Conselho Federal so eleitos


individualmente, com um mandato fixo de quatro anos. O Legislativo no pode
destitu-los, de modo que vigora uma situao de separao de poderes rgida.
Na Blgica o sistema parlamentarista, mas como os gabinetes so de
coalizo, sua situao mais vulnervel e no se verifica a relao de
dominncia caracterstica dos sistemas bipartidrios.

Unidade

Sistemas

Bipartidrios

versus

Sistemas

Multipartidrios
Sistemas bipartidrios so afins com o modelo majoritrio de democracia, uma
vez que dividem o campo da poltica, por definio em maioria e minoria. No
entanto, so capazes de representar satisfatoriamente a diversidade de
posies relevantes da sociedade somente em circunstncias muito especiais:
alto grau de homogeneidade ideolgica da sociedade, no qual as diferenas se
concentram numa dimenso, normalmente a econmica. Assim ocorre no
Reino Unido, onde a diferena entre os partidos Conservador e Trabalhista se
restringe poltica econmica. Mesmo no Reino Unido, a diversificao poltica
da sociedade empurra o sistema para uma situao de trs partidos, como
ocorre hoje.

Na Sua e na Blgica, a diferenciao religiosa e lingustica no se deixa


representar por um sistema de dois partidos. Assim, na Sua, 15 partidos tm
assento no Legislativo e os quatro mais importantes participam do Conselho.
Na Blgica, os trs partidos nacionais tradicionais, dividiram-se a partir da
lngua e outros partidos menores surgiram depois disso.

Sistemas

Eleitorais

Majoritrios

desproporcionais

versus

Representao Proporcional

O voto majoritrio em distritos uninominais o sistema com maior afinidade


com o modelo majoritrio de democracia. Entrega o poder de formao do
governo ao partido que obtm a primeira maioria. O exame das eleies
inglesas mostra que o partido vencedor, encarregado da formao do governo,
nunca obteve, entre 1974 e 1999, mais de 44 % dos votos. Em 1974, o Partido
Trabalhista conseguiu a maioria das cadeiras com apenas 39 % dos votos.

Em contraste, a Sua e a Blgica adotam a representao proporcional, que


procura reproduzir, na medida do possvel, na Cmara, a mesma distribuio
de posies polticas que se observa no eleitorado como um todo.

As relaes entre maioria e minoria no modelo majoritrio de democracia so


caracterizadas pela competio e pelo conflito, restando espao para a
cooperao s em situaes de emergncia, como a guerra, que produziu
gabinetes de unio nacional. As mesmas relaes se reproduzem na dinmica
da interao dos grupos de interesses entre si, principalmente as grandes
centrais de sindicatos laborais e patronais, e entre eles e o Estado. Esse o
padro que prevalece na histria britnica recente, que atingiu seu extremo nas
duas dcadas conservadoras aps 1979.

Em contraste, o corporativismo caracterizado pela predominncia de relaes


de negociao e cooperao dos grupos de interesse entre si e com o Estado.
Suas caractersticas mais evidentes so a concentrao dos grupos de
interesse em poucas e grandes associaes, o protagonismo das organizaes
de cpula do sistema e a concertao tripartite, ou seja, a construo de
grandes acordos peridicos entre governo, empresrios e trabalhadores que
envolvem

salrios,

emprego

condies de

trabalho. Todas essas

caractersticas so encontradas na Sua e na Blgica.

Unidade 4 - Diferenas na dimenso Federal-Unitria


Nesta unidade, vamos tratar das diferenas na dimenso federal-unitria e
suas articulaes com:

As Constituies (flexveis x rgidas);

o Governo (centralizado x descentralizado);

o Poder Legislativo (unicameralismo x bicameralismo);

o Poder Judicirio (vigncia ou no de mecanismos de reviso judicial);

o Poder Executivo (independncia ou no do Banco Central).

A organizao unitria do governo caracterstica dos pases que praticam o


modelo majoritrio de democracia. O Reino Unido um pas unitrio e
tradicionalmente um dos mais centralizados do mundo. Governos locais
existem,

mas

so

criados

pelo

governo

central

dele

dependem

financeiramente. O melhor exemplo foi o governo autnomo que governou a


Irlanda do norte entre 1921 e 1972. Nesse ano, contudo, uma deciso da
Cmara dos Comuns, por maioria simples, decretou o fim do governo
autnomo e sua substituio pelo governo direto de Londres.

A Sua uma federao, na qual o poder dividido entre o governo central e


os governos dos cantes e sub-cantes. A Blgica, um pas unitrio e
centralizado at 1970, caminha desde ento para a federao e a
descentralizao. A federao foi legalmente reconhecida em 1993 e rene
simultaneamente, trs reas geogrficas e trs comunidades lingusticas.

O Reino Unido foge, de certo modo, do tipo ideal de democracia majoritria


nesse ponto, pois adota o bicameralismo. No entanto, a Cmara dos Lordes
perdeu toda funo legislativa, exceto a de retardar a vigncia das leis
aprovadas pela Cmara dos Comuns, pelo prazo mximo de um ano. A maior
parte dos poderes anteriores dos Lordes foi perdida na reforma de 1911 e, em
1949, o prazo mximo de postergao da vigncia das leis caiu de 2 para um
ano. Mesmo esse poder, na prtica, poucas vezes utilizado.

Na Sua, o Conselho Nacional e o Conselho dos Estados (equivalente ao


Senado) so equipotentes, a regra da eleio dos membros do Conselho dos
Estados o voto majoritrio, ao contrrio da representao proporcional que
vigora para o Conselho Nacional. O bicameralismo forte.

Na Blgica, Cmara e Senado tm poderes semelhantes, mas o Senado,


apesar de obrigatoriamente representar os grupos lingsticos, ainda eleito de
maneira proporcional. O bicameralismo belga mais fraco que o suo.

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No existe no Reino Unido uma constituio escrita. Direitos dos cidados e
competncias de cada instituio governamental esto definidos em algumas
leis fundamentais, na legislao ordinria, nos costumes e convenes. Em
decorrncia disso, essa constituio no escrita absolutamente flexvel, pois
pode ser alterada por maioria simples na Cmara.

Contrariamente, tanto a Blgica quanto a Sua obedecem a constituies


escritas. A modificao da constituio, nos dois pases depende de maiorias
qualificadas.

A Sua exige a aprovao em referendo, com maioria nacional e nos cantes


mais importantes. Na prtica, a populao dos cantes menores, um quinto da
populao total, tem poder de veto sobre as emendas constituio.

Na Blgica so necessrios dois teros das duas Casas do Legislativo.


Algumas leis exigem, alm disso, maioria nos dois grandes grupos lingusticos,
o que d minoria francfona poder de veto sobre elas.

Sem constituio escrita, o Reino Unido no tem mecanismo de reviso


judicial. No h uma corte encarregada de aferir, quando provocada, a
constitucionalidade de uma lei aprovada pela Cmara. A prpria Cmara, isto
, a maioria, decide no s a constitucionalidade de alguma lei, mas o prprio
significado do que seja constitucional.

Escapando nesse ponto do modelo, o Tribunal federal suo no detm o poder


de fazer a reviso judicial luz da constituio. Na Blgica, a partir de 1988, os

poderes da Corte de Arbitragem foram ampliados e ela opera hoje como um


tribunal constitucional.

O Banco da Inglaterra manteve historicamente uma situao de dependncia


em relao ao gabinete. Apenas em 1997, o recm eleito governo trabalhista
concedeu ao Banco autonomia para definir a taxa de juros.

Na Sua, tradicional a independncia do Banco Central. A Blgica transitou,


a partir da dcada de 1990, de uma situao de fraqueza do seu Banco
Nacional para o alto nvel de autonomia que existe hoje.

Unidade 5 - Perspectivas
difcil identificar linhas de mudana similares em pases que vivem situaes
muito dspares no que se refere democracia. Apesar das sucessivas ondas
de democratizao que diversos autores identificam na histria recente, cujo
ponto alto mais recente foram as mudanas ocorridas no leste europeu,
persiste no mundo uma situao extremamente desigual no que respeita
solidez democrtica.

importante sempre lembrar que Lijphart identifica e descreve os modelos


majoritrio e consensual em contextos de democracia consolidada. Feita a
ressalva, possvel especular com a hiptese, sempre sujeita verificao, da
predominncia tendencial da democracia consensual.

No mundo globalizado, as diferenas extrapolam o campo econmico e se


expandem pelas dimenses tnicas, lingusticas, religiosas e de estilo de vida.
Garantir a voz e a participao das minorias torna-se, cada vez mais, exigncia
para a vida poltica comum. No por acaso, as reformas polticas realizadas
nos ltimos vinte anos apontam para a desconcentrao do poder e o aumento
do poder de veto de grupos minoritrios, a expanso do bicameralismo e o
fortalecimento da tendncia no rumo da autonomia dos Bancos Centrais.

O futuro, da forma como o vemos hoje, parece estar nessa direo.

Concluso
Vimos neste Mdulo que, a coexistncia no mundo moderno de concepes
diferentes de democracia, que podem ser ordenadas ao longo de um contnuo
que vai da democracia majoritria democracia consensual.

De maneira sinttica, a democracia majoritria est preocupada com a


definio de alguma maioria, por reduzida que seja, que viabilize um governo
majoritrio. Por sua vez, o foco da democracia consensual a partilha cada
vez maior do poder, com a ampliao permanente do nmero daqueles que o
exercem.
Essas diferenas no se manifestam apenas nas teorias da democracia, mas
principalmente nos arranjos institucionais nos quais a regra democrtica se
materializa. No plano das relaes entre o Poder Executivo, os partidos
polticos e os grupos de interesse, a democracia majoritria guarda afinidade
com ministrios unipartidrios, predomnio do Poder Executivo sobre o
Legislativo, sistemas bipartidrios, voto majoritrio e pluralismo e competio
entre os grupos de interesses. Por sua vez, a democracia consensual mostra
afinidade com ministrios de coalizo, equilbrio nas relaes entre os poderes,
sistemas multipartidrios, voto proporcional e grupos de interesse organizados
de forma corporativa e no competitiva.

DEMOCRACIA MAJORITRIA

Ministrio unipartidrios;

Predomnio

do

DEMOCRACIA CONSENSUAL

Poder

Ministrios de coalizo;

Equilbrio nas relaes entre os

Executivo;

poderes;

Sistemas bipartidrios;

Sistemas multipartidrios;

Voto majoritrio;

Voto proporcional;

Pluralismo e competio entre

Grupos

os grupos.

organizados

de

interesse
de

forma

corporativa e no competitiva.

No plano das diferenas entre as organizaes unitria e federada, a


democracia majoritria tem afinidade com o governo unitrio e centralizado, o
unicameralismo, a flexibilidade da constituio, a ausncia de mecanismos de
reviso constitucional e com a subordinao do Banco Central s decises da
maioria. A democracia consensual, por sua vez, tem afinidade com a
organizao federativa do governo, com o bicameralismo, a rigidez da
constituio, a presena de mecanismos de reviso judicial e a independncia
do Banco Central.

DEMOCRACIA MAJORITRIA

DEMOCRACIA CONSENSUAL

Governo unitrio;

Governo federativo;

Governo centralizado;

Governo descentralizado;

Governo unicameral;

Governo bicameral;

Constituio flexvel;

Constituio rgida;

Ausncia de mecanismos de

Presena de mecanismos de

reviso judicial;

Subordinao
Central.

reviso judicial;
do

Banco

Independncia

do

Banco

Central.

Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo II do curso de Poltica


Contempornea.

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que voc faa uma


releitura do mesmo e resolva os Exerccios de Fixao. O resultado no
influenciar na sua nota final, mas servir como oportunidade de avaliar o seu
domnio do contedo.

Mdulo III - Democracia e Autoritarismo

Ao final do Mdulo III, o aluno dever ser capaz de:

Estabelecer diferenas entre a democracia antiga e a moderna;

definir o que democracia moderna, especialmente o conceito de


poliarquia;

identificar as principais vertentes explicativas de quando e por que


pases tornam-se democrticos ou autoritrios;

identificar as principais variveis da estabilidade democrtica,


segundo a literatura;

conhecer

organizaes

indicadores

democrticos,

dado

existncia de grande variao global;

diferenciar as trs ondas democrticas levantadas por Huntington.

Introduo
Neste Mdulo, vamos abordar uma viso histrica dos governos democrticos:
como surgem, permanecem, particularizam-se e distinguem-se dos governos
autoritrios.

Da democracia direta democracia representativa, o exerccio direto da


vontade popular sofreu profundas alteraes. Enquanto aquela preconiza o
governo de todos os cidados nos processos decisrios, a democracia
representativa baseia-se no fato de que o povo exerce o poder, indiretamente,
atravs da escolha dos seus representantes, que por sua vez exercem o poder,
em seu nome.

Hoje, a efetivao dos direitos civis e polticos, que identificam os governos


democrticos em todos os pases do mundo, avaliada partindo-se de
caractersticas, tais como: liberdade de formar e aderir a organizaes;
liberdade de expresso; direito de voto; elegibilidade para cargos pblicos;
direito de lderes polticos disputarem apoio e conquistarem votos; garantia de
acesso a fontes alternativas de informao; eleies livres, frequentes e
idneas;

e instituies para fazer com que as polticas governamentais

dependam de eleies e de outras manifestaes de preferncia do eleitorado.

Entretanto, no h frmulas capazes de prever as metamorfoses por que


passam muitos pases que transitam entre os polos que separam os regimes
autoritrios dos democrticos.

No mundo contemporneo presenciamos a maior onda de democratizao


vivida desde sua adoo no incio do sculo XIX.

Unidade 1 - O que Democracia?

O que Democracia?

Quando pensamos em democracia, pensamos em participao poltica,


representao, legitimidade. Na definio clssica, aristotlica, a democracia
significava o governo soberano do povo e, para Aristteles, isso no
necessariamente era bom. Ao contrrio, o governo do povo podia ser a
degenerao do bom exerccio do poder, uma vez que o exerccio direto da
vontade popular, sem limites ou regras, levaria a uma tirania. O conceito sofreu
muitas mudanas nos sculos XVII, XVIII e XIX, aproximando-o do que hoje
conhecemos como democracia representativa.

A democracia representativa se estabelece como alternativa forma direta do


poder popular, dadas as dificuldades prticas de se exercer o poder
diretamente. A ideia central da democracia representativa que o povo escolhe
seus representantes, que por sua vez exercem o poder, em seu nome. A
escolha direta legitima o exerccio do poder pelos representantes e no mais
a tradio, a herana, o direito de sangue, o exerccio da fora ou outras
possveis formas de se estabelecer um ncleo governante. De certa forma, a
democracia representativa elitista: poucos governam, muitos so os
governados. Mas o processo de escolha eleies -, e no quem o exerce
diretamente, que reconhecido como desejvel e legtimo.

Ao longo do sculo XIX, muitas barreiras para a participao civil foram


abolidas: exigncia mnima de propriedade e/ou renda, idade, sexo. Muitas
somente o foram no sculo XX. De fato, foi somente no sculo XX que as
democracias representativas se tornam de massa de poucos milhares,
passam a milhes os participantes do processo eleitoral; de cerca de 1% no
sculo XIX, passam a praticamente 100% no sculo XX. uma revoluo sem

precedentes. E a democracia , portanto, bastante jovem, se pensarmos toda


a histria poltica da humanidade.

Significado Moderno da Democracia

O que significa hoje democracia? O debate moderno, dos sculos XVII-XIX,


ainda tributrio do legado aristotlico, ligava a democracia a fins democracia
o que leva a determinados resultados, ao bom, belo, justo. a doutrina do
bem comum que est presente na transio de sistemas autoritrios a
democrticos, em contraposio ao bem de somente alguns privilegiados
(monarquia, clero, aristocracia). Entretanto, essa viso no pde ser
sustentada por muito tempo. Afinal, se vivemos num mundo cada vez mais
diferenciado e mais plural, muitas vezes o que o bom para um grupo no o
para outros. Surge assim a concepo de democracia no ligada aos fins, ou
aos resultados porque existem muitos mundos possveis e corretos a partir
de uma multitude de vises -, mas ligada ao processo, ao como se faz.

No debate contemporneo, portanto, houve uma mudana de enfoque: do


contedo da democracia ao mtodo da democracia. De uma definio ampla,
passamos a uma definio minimalista: democracia uma forma competitiva
de escolher os representantes, segundo Schumpeter. Os cidados e cidads
escolhem um grupo, considerado melhor, e o escolhe novamente, ou escolhe
outros, nas eleies seguintes; esses grupos governaro. A viso minimalista
evolui, nesta concepo liberal, para o que Robert Dahl chama de poliarquia.

Poliarquia

O que a poliarquia? a existncia de muitas condies que iro assegurar


que o processo de escolhas (o mtodo) ser realizado de maneira livre,
competitiva e que refletir ao mximo a vontade dos indivduos. No s isso: a
poliarquia diz respeito ao jogo eleitoral, mas tambm ao como a sociedade
pode expressar suas preferncias, e como o sistema governamental tratar
essas preferncias. Na poliarquia, entende-se que existem muitos interesses
na sociedade, nem sempre convergentes: ao contrrio, h conflitos e
assimetrias (com a predominncia, muitas vezes, de grupos mais poderosos).]

Entretanto, na sua definio, a poliarquia antev formas legtimas de


constituio do poder democrtico e tambm de sua destituio. Antev,
tambm, formas de ampla participao que resultem em polticas antenadas
com o que quer a populao. Segundo Dahl, para que o sistema de fato
funcione, preciso que os requisitos abaixo sejam atendidos:

Liberdade de formar e aderir a organizaes;

Liberdade de expresso;

Direito de voto;

Elegibilidade para cargos pblicos;

Direito de lderes polticos disputarem apoio e, consequentemente,


consquistarem votos;

Garantia de acesso a fontes alternativas de informao;

Eleies livres, frequentes e idneas; e

Instituies para fazer com que as polticas governamentais dependam


de eleies e de outras manifestaes de preferncia do eleitorado.

Pg. 2
A democracia no mundo.

Por que alguns pases so democrticos e

outros no?

No muitas sociedades detm todos esses elementos ao mesmo tempo e todo


o tempo. Existem muitos sistemas hoje que monitoram o que chamamos de
qualidade da democracia, onde muitos quesitos so avaliados. Democracy
Index e Freedom House so alguns desses organismos que monitoram direitos
polticos e civis no mundo, e divulgam escalas de democracia conforme o
respeito a direitos humanos, direito de associao, proteo a minorias,
liberdade na internet e de imprensa, eleies etc.

Segundo a Freedom House, em 2013 o Brasil foi considerado um pas com


bastante garantia das liberdades. Numa escala de 1-7 em que 1 o mximo e
7 o mnimo (menos livre), o Brasil apresenta um fator 2 em direitos civis,
liberdades e direitos polticos. J a Venezuela parcialmente livre, com limite
a sua imprensa, com fator 5, como o Egito. E pases como Arbia Saudita, Iran,
Yemen e Oman so pases no livres, com nota 7.

De forma que, se de um lado existem pases com altas taxas de liberdade, e


eles se concentram na Europa e nas Amricas, existem muitos nodemocrticos e, mais ainda, regimes hbridos: embora tenham alguns aspectos
que apontem para uma democracia, tm tambm outros que apontam para a
autocracia. Os regimes hbridos esto numa zona cinza, em que nem podem
ser considerados de fato livres, nem ditaduras. Mesmo que tenham, por
exemplo, eleies, no apresentam garantias civis completas, liberdade de
expresso e associao; ou suas eleies so marcadas por corrupo e
violncia.

Segundo algumas estimativas, cerca de dois bilhes de pessoas ainda vivem,


hoje, sob governos autoritrios. Alguns pontos importantes na atualidade
remetem s questes de como um pas transita do autoritarismo para a
democracia, ou seja, de como ele se torna democrtico; e de como um pas
que faz a transio mantm-se democrtico e no sofre um retrocesso
autoritrio. Ou seja, o que explica o surgimento da democracia em
determinados contextos, e por qual razo alguns pases se consolidam como
democracias avanadas ou hbridas, ou seja, com maiores ou menores
garantias de liberdade, e outros voltam a ser autocracias.

Quanto ao primeiro tema como os pases se tornam democrticos um dos


primeiros argumentos vem da teoria da modernizao, segundo a qual
mudanas scio-econmicas (urbanizao, maiores taxas de alfabetismo e da
educao, industrializao e expanso da mdia) levariam naturalmente ao
surgimento de slidas democracias. A democracia seria apenas o corolrio do
desenvolvimento econmico. Lipset, autor de trabalho pioneiro, um dos
principais expositores dessa vertente terica, e a partir da gerou-se a maior
produo acadmica na rea de poltica comparada j realizada.

Em contraposio, Samuel Huntington argumentou que mudanas scioeconmicas levam a maior conscincia, maior participao e mais demandas;
portanto, no necessariamente levam a democracias. So, na verdade, a razo
mesma para um grande nmero de conflitos, golpes e instabilidade poltica. Ou
seja, se a sociedade muda num ritmo muito rpido, novos grupos sociais
surgem e se mobilizam politicamente, mas as instituies polticas muitas
vezes no se desenvolvem com a mesma velocidade portanto, no
necessariamente o desenvolvimento econmico gera democracia.

Pg. 3

Segundo estudos mais recentes e bastante reconhecidos, o surgimento da


democracia no necessariamente est ligado ao desenvolvimento econmico.
Ao contrrio, a democratizao pode ocorrer em qualquer situao econmica.
Entretanto, uma vez estabelecida a democracia, a economia tem um papel
fundamental na sua manuteno/eliminao: ela mais fcil de sobreviver em
pases com mais recursos (Przeworski).

No Quadro I, vemos que pases mais ricos so mais sujeitos a manterem suas
democracias, e os mais pobres a perd-las. Essa no , entretanto, uma
discusso pacfica: alguns autores contestam dizendo que o efeito o mesmo
quando

o status quo um regime autoritrio - ou seja, havendo recursos

econmicos abundantes, mesmo pases ditatoriais podem ser estveis


politicamente, e jamais tornarem-se democracias (Boix e Stokes).

Quadro I

Distribuio de Pases conforme Renda e Sistema Poltico (1970 - 1993)


Renda
Sistema Poltico

baixa

Mdia

Mdia

baixa

alta

alta

Sempre Autoritrios

20

Sempre Democrticos

19

Transeuntes (autoritrios-democrticos)

18

15

11

1(Es
pan
ha)

Fontes: Gorvin (1989); Banks (1994); The World Bank (1995). Apud Santos,
1998.

O debate sobre o surgimento e a estabilidade de democracias tambm


incorpora outros elementos alm do desenvolvimento econmico. Uma viso
defende que crenas e atitudes dos indivduos so fundamentais para que a
transio para a democracia ocorra, ou seja, preciso haver uma cultura cvica
favorvel democracia. Uma terceira viso olha para aspectos sociais e
polticos do sistema: a estabilidade democrtica dependeria da capacidade de
resolver conflitos pela via da negociao, e no da ruptura, por meio de canais
institucionalizados politicamente.

Uma outra viso afirma, ainda, que pases ricos em petrleo e em recursos
tendem a ser autocracias, - onde o governante tem controle absoluto em todos
os nveis de governo sem o consentimento dos governados -,

porque

aumentam os conflitos sobre como distribu-lo, instigam conflitos internacionais,


aumentam a corrupo, mas sobretudo porque os governos no dependem dos
impostos dos cidados para prestarem servios, dado o excesso de receita que
obtm com os recursos naturais o que leva, de um lado, a que a sociedade
no cobre de seus governantes resultados eficazes, e, se cobrarem, o Estado
tem como aumentar a represso com os recursos que detm, a um custo
poltico baixo. Alguns autores chamam inclusive esse fato de a maldio dos
recursos naturais, ou a maldio do petrleo (oil curse), dada a frequncia
com que pases ricos em recursos naturais so autoritrios ou semiautoritrios.

Pg. 4
As ondas de democratizao no Mundo

muito importante ressaltar outro argumento de Samuel Huntington: o de


como houve, no mundo, trs ondas de democratizao.

A primeira vai do incio do sculo XIX com o sufrgio garantido para homens
brancos nos EUA - at mais ou menos a ascenso de Mussolini, em 1922. No
seu pico, chegou-se a ter 29 democracias no mundo.

A segunda onda vai do fim da Segunda Guerra Mundial at 1962: foram 36


democracias reconhecidas (entre 1962 e anos 70, esse nmero caiu para 30).

A terceira onda, sem precedentes na histria da humanidade, vai dos anos 70


at os dias atuais. Marcada pela Revoluo dos Cravos, em Portugal, inclui as
democratizaes na sia, na America Latina e no Leste Europeu, depois da
queda do Muro de Berlim. O nmero exato de democracias varia conforme os
critrios usados, mas esto acima de 100.

Muitos pesquisadores criticam a viso de Huntington, argumentando que, se o


voto feminino for contabilizado, as ondas desaparecem s muito
tardiamente as mulheres tiveram o direito assegurado; mas tambm pelo seu
elitismo e etnocentrismo, em basear-se excessivamente na viso norteamericana. De toda maneira, uma forma interessante de ver a democracia,
no como algo fixo, dado, mas como movimentos que ascendem e podem
retroceder. Hoje, a Primavera rabe vista, por alguns, ao lado de outras
mudanas de regime na sia e frica, como a Quarta Onda.

Concluso
Vimos neste Mdulo que, a democracia mudou ao longo da histria da
humanidade, de uma democracia antiga direta representativa, onde
escolhemos nossos representantes. Nos sculos XIX e XX, ela incorporou
massas de cidados e cidads.

A democracia moderna baseada em uma srie de critrios que garantem a


competitividade, a transparncia e a honestidade dos processos eleitorais.
Tambm se baseia em se essa democracia capaz de processar as
demandas da sociedade e resolver conflitos.

As democracias variam bastante h democracias avanadas e democracias


hbridas. No h dois sistemas iguais. Existem organizaes, hoje, que
acompanham a qualidade da democracia no mundo, e medem como so feitas
as eleies, as garantias de liberdade e os resultados das polticas.

Existe um longo debate sobre o que pode levar democracia, e torn-la


estvel. As explicaes focam no desenvolvimento econmico, cultura cvica e
instituies.

Houve momentos (ondas) de expanso da democracia no mundo. Vivemos


hoje o perodo de maior democratizao da histria da humanidade.

Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo III do curso de Poltica


Contempornea.

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que voc faa uma


releitura do mesmo e resolva os Exerccios de Fixao. O resultado no
influenciar na sua nota final, mas servir como oportunidade de avaliar o seu
domnio do contedo.

Mdulo IV - Partidos Polticos

Ao final do Mdulo IV, o aluno dever ser capaz de:

Compreender as ideias do autor Maurice Duverger, sobre a origem dos


Partidos Polticos e sua classificao;

identificar as propostas para um estudo da morfologia dos Partidos e as


relaes estabelecidas entre a Regra Eleitoral e os Sistemas
Partidrios.

Introduo
Neste Mdulo, vamos abordar os partidos polticos e os sistemas partidrios.
Foi publicada em 1951, h mais de sessenta anos, portanto, a obra clssica de
Maurice Duverger, Os partidos polticos. O livro considerado, com justia,
um clssico da cincia poltica por vrias razes. Alm de, evento raro nesse
campo, estabelecer leis, no sentido de conjecturas fortes, que postulam uma
relao causal entre sistemas eleitorais e sistemas partidrios, Duverger
construiu

uma

metodologia

de

investigao

que

separa

dimenses

consideradas relevantes na anlise dos partidos polticos; e elaborou uma


tipologia dos partidos que relaciona suas origens histricas e caractersticas
estruturais. Em todas essas direes, formulou um programa de pesquisa que
continua a ser seguido, em graus diversos, pela literatura contempornea
especializada. O livro tem, portanto, importncia histrica e propostas de
pesquisa ainda atuais.
Vamos discutir os argumentos de Duverger em trs partes, antecedidas por um
breve comentrio sobre a situao dos estudos acerca dos partidos polticos na
poca de sua publicao.

Unidade 1 Consolidao Institucional dos Partidos Polticos

Desde a consolidao institucional dos partidos polticos, muito se debateu


sobre eles. Com honrosas excees, as discusses obedeciam a um vis
jurdico-constitucional, no qual a regra, suas origens, sua articulao com o
sistema poltico como um todo, importavam mais que o funcionamento concreto
dos partidos. Nesse quadro, duas obras seminais levaram o estudo dos
partidos para o terreno da sociologia poltica.

A primeira obra, cronologicamente, foi A democracia e a organizao dos


partidos polticos, de Moisei Ostrogorski, publicado em 1902. Ostrogorski
substituiu a anlise formalista e normativa pela tentativa de aplicar
procedimentos de observao dos partidos, descrio de suas caractersticas e
generalizao emprica. Seu foco foi o conjunto de foras sociais que atuam na
poltica, representadas nos partidos e nos grupos que atuam no seu interior.

A segunda obra foi Para uma sociologia dos partidos polticos na democracia
moderna: investigao sobre as tendncias oligrquicas na vida dos
agrupamentos polticos, de 1911, na qual Robert Michels,

sob influncia

direta de Max Weber, apresentou sua conhecida lei de ferro das oligarquias.
Conforme seu argumento, a expanso progressiva do direito de voto, at o
sufrgio universal, teria criado um ambiente poltico no qual o sucesso eleitoral
dependia cada vez mais de organizao.

Organizao, por sua vez, dependia da criao e manuteno de uma


burocracia especializada, burocracia esta que tenderia a concentrar o processo
de tomada de decises. Ou seja, sufrgio universal exige partidos de massa,
partidos de massa existem apenas com burocracias organizadas, burocracias
conduzem, por sua vez, oligarquia. Paradoxalmente, o aumento da
democracia levaria, inexoravelmente, a sua negao.

Pg. 2
Origem e Tipologia dos Partidos Polticos

Como j exposto no Mdulo I, os partidos polticos surgem, no contexto


europeu, em meados do sculo XIX, como decorrncia do funcionamento da
democracia representativa. Na poca, j havia parlamentos em operao e
seus membros eram recrutados entre o pequeno grupo de homens de posses,
tradio, educao, os notveis, de cada localidade. Em pouco tempo, esses
notveis encontraram-se na situao de exercer seus mandatos como
representantes dos eleitores, ou seja, eleitos por eles para cumprir um mandato
definido. Para enfrentar as eleies, organizaram comits eleitorais. A relao
entre grupos de parlamentares eleitos e seus respectivos comits eleitorais
constituiu o embrio do primeiro tipo de partido poltico a surgir: o partido de
quadros.

A ampliao progressiva do sufrgio, contudo, alterou substancialmente o


ambiente poltico que deu origem a esses partidos. No apenas o nmero de
eleitores, e com ele a complexidade das estratgias eleitorais, aumentou. O fim
do voto censitrio, das exigncias de renda e propriedade aos eleitores, fez
com que as massas trabalhadoras ingressassem como atores importantes na
poltica institucional. Nesse ambiente surgiu um novo tipo de partido, o partido
de massas.

O caminho tpico de criao desses partidos passa pela organizao dos


grupos sociais at ento no representados, a constituio de comits
eleitorais e a eleio de bancadas parlamentares, normalmente sob influncia
forte das direes partidrias previamente constitudas. Partidos de massa
resultam, portanto, da combinao de grupos sociais, comits eleitorais e
grupos parlamentares.

Para Duverger, as diferenas de origem refletem-se em diferenas de


estrutura, ou seja, a lgica que leva formao de cada tipo de partido
estimula o surgimento de caractersticas estruturais distintas.

De forma resumida, podemos constatar que partidos de quadros so,


geralmente, partidos burgueses, liberais ou conservadores, que:

dedicam pouco esforo ao recrutamento,

concentram suas atividades nos perodos eleitorais,

dependem para seu financiamento do aporte das prprias elites


partidrias,

contentam-se com uma organizao interna relativamente simples,

funcionam com direes concentradas e personalizadas,

exibem um alto grau de disputa interna entre grupos pequenos de suas


direes,

trabalham com escassa consistncia programtica,

do pouca importncia a fatores ideolgicos, e

operam

com uma estrutura decisria descentralizada

e pouco

hierrquica.
Em contraste, os partidos de massa, tipo construdo a partir da observao dos
partidos socialistas e comunistas:

tm no recrutamento, assim como na propaganda e doutrinao,


atividades permanentes,

dependem para seu financiamento das contribuies de seus filiados,

adotam formas complexas de organizao, com redes de unidades


polticas e uma burocracia permanente,

suas lideranas demonstram pouco personalismo na sua atividade,

a motivao principal da disputa interna ideolgica,

mostram alta consistncia programtica, e

tendem a criar estruturas decisrias hierrquicas e centralizadas.

Pg. 3
A Estrutura dos Partidos Polticos - Dimenses Relevantes

Para a anlise da estrutura organizacional dos partidos, Duverger prope uma


srie de elementos a ser considerados. Trata-se, na verdade, de uma relao
das perguntas relevantes que devem ser respondidas por toda pesquisa sobre
o assunto. A combinao das respostas definir tipos de partidos, que podem
ser usados para fins de descrio e classificao dos casos estudados.
Duverger agrupa esses elementos em trs conjuntos.

O primeiro conjunto o que denomina arcabouo partidrio, que contempla a


estrutura partidria, os elementos de base e a articulao entre a estrutura e
esses elementos.

Estrutura partidria definida de acordo com o grau de independncia do


partido em relao sociedade civil organizada. Nessa perspectiva, o autor
chama de partidos diretos aqueles formados sem a mediao de grupos sociais
organizados. Por contraste, partidos indiretos seriam aqueles formados a partir
da iniciativa de grupos desse tipo, como associaes e sindicatos. claro que
partidos diretos coincidem, pelo menos parcialmente, com partidos de quadros
e partidos indiretos, com partidos de massa.

Elementos de base do partido so os diferentes grupos elementares que o


compe, como os diretrios, comits, sees, clulas, entre outros. A
arquitetura organizacional que une essas unidades partidrias pode ser
classificada de acordo com sua complexidade entre os extremos, simples e
complexo.

Finalmente, a interao entre estrutura e elementos de base focaliza a


qualidade das relaes verticais e horizontais. O sistema de relaes
horizontais estabelece a comunicao sem a intermediao do centro, e as
ligaes verticais se do a partir da instncia superior do partido.

Essas

relaes podem ser fortes ou fracas, horizontais ou verticais, resultando, em


cada caso, em partidos caracterizados por maior ou menor centralizao e
maior ou menor democracia interna. Entre as combinaes mais frequentes
nesse plano de anlise estariam partidos que operam conforme o centralismo
autocrtico (quando no h participao da militncia partidria nas decises
da cpula), outros, conforme o centralismo democrtico (quando h
participao da militncia nas decises da cpula partidria).

O segundo conjunto que Duverger separa refere-se aos membros do partido.


Nesse ponto relevante, em primeiro lugar, verificar as condies de adeso.
H exigncias de pagamento de contribuies mensais, compromisso com a
disciplina, identificao ideolgica, expectativa de militncia? Caso afirmativo, a
adeso regulamentada, caso negativo aberta.

Em segundo lugar, cabe aferir o grau de participao predominante entre os


filiados, se apenas eleitores, simpatizantes ou militantes.

Em terceiro lugar, cumpre nomear a natureza dessa participao que, segundo


o autor, pode ser sagrada, quando assume um carter totalizante, ou profana,

quando expressa um compromisso racional; e comunal, quando a adeso


resultado da presso do grupo, ou social, quando decorre do clculo individual.

O terceiro conjunto diz respeito direo do partido. As dimenses aqui


selecionadas so a forma de escolha dos dirigentes:

se por eleio direta de todos os filiados ou por algum colgio eleitoral menor;
a propenso oligarquia nessas direes, ou seja, se o acesso aos postos de
comando est restrito aos dirigentes e seus amigos ou se permanece aberto a
todo filiado; e,
ao sentido da relao de influncia entre direo partidria e parlamentares
eleitos, ou seja, se a direo tem comando sobre os parlamentares ou se
simplesmente reflete e transmite suas decises para o conjunto dos filiados

Pg. 4
Sistemas Partidrios

Ao levar a reflexo dos partidos considerados de forma isolada para a


interao dos partidos em sistemas partidrios definidos, Duverger tem como
alvo duas questes fundamentais:

1) A diversidade no nmero de partidos que cada pas mantm;

2) a consequncia do nmero de partidos na dinmica dos governos.

Em ambas questes, as contribuies do autor foram inovadoras. Numa poca


em que a dinmica do governo era relacionada ao sistema de governo,
parlamentarista ou presidencialista, ou ao formato do legislativo, unicameral ou
bicameral, Duverger postulou uma relao entre nmero de partidos e
estabilidade dos governos. Para ele, sistemas bipartidrios tenderiam, tanto na
regra presidencialista quanto na parlamentarista, a serem mais estveis que
sistemas multipartidrios. Sistemas de muitos partidos dependem de coalizes
para formar maiorias e as coalizes tendem a ser mais instveis que as
maiorias formadas por um s partido.

Mas, quais as razes que levam determinados pases a produzir sistemas


bipartidrios e outros a alimentar sistemas multipartidrios? Duverger distingue
diversos fatores. H fatores especficos, histricos, como a composio tnica
e religiosa do pas, as divises produzidas pela tradio e a histria de cada
um, e fatores gerais, que operam em todos os casos particulares. Os mais
importantes entre os fatores gerais so os econmicos, as divises de classe,
os ideolgicos e os tcnicos, entre os quais sobressai o sistema eleitoral.

claro que Duverger no sustenta que o sistema eleitoral produza a


proliferao de partidos. Partidos refletem diferenas polticas relevantes em
cada sociedade, diferenas que no dependem do sistema eleitoral vigente. O
sistema pode, contudo, favorecer a cristalizao dessas diferenas em partidos
autnomos, atuando, conforme a imagem do autor, como um freio ou
acelerador do processo.

Os exemplos so retirados da histria observada dos partidos polticos at o


momento da formulao do autor, e as chamadas leis de Duverger nada mais

so que a postulao de um caminho lgico particular a cada sistema eleitoral


e a hiptese de sua repetio futura por induo.

Assim, no que respeita exclusivamente ao nmero de partidos, Duverger


sustenta em sua primeira lei, que sistemas eleitorais majoritrios de um s
turno levam a sistemas bipartidrios. Isso porque nesse sistema partidos
minoritrios so sempre sub-representados. A verificao desse resultado ao
longo de vrias eleies levaria o eleitor a optar por alguma forma de voto til,
a concentrar sua escolha nos partidos com possibilidade real de vitria, na
prtica aos dois maiores partidos.

Pela mesma razo, sistemas eleitorais majoritrios com dois turnos de votao,
como o ballotage na Frana, tenderiam a produzir sistemas partidrios com
mais de dois partidos. Isso porque o eleitor, ao saber que dispor de um
segundo momento de voto, no se v compelido ao voto til.

Finalmente, sistemas de voto proporcional tendem a gerar sistemas


multipartidrios, sistemas com um nmero de partidos ainda maior que aqueles
associados ao voto majoritrio com dois turnos de votao. Isso porque no
sistema proporcional o nmero de cadeiras de cada partido deve, idealmente,
espelhar o percentual de votos por ele obtido. No h descarte de votos no
momento da eleio e a formao da maioria problema no dos eleitores,
mas deixado ao critrio dos eleitos.

Pg. 5
Partidos e Democracia

Vimos que o estudo dos partidos polticos, na perspectiva da sociologia do


incio do sculo XX, levou ao ceticismo com relao s possibilidades de
permanncia da ordem democrtica em expanso nas dcadas anteriores. A
lei da circulao das elites, de Pareto e Mosca, assim como a lei de ferro das
oligarquias, de Michels, expressavam esse ceticismo e a crena no retorno
constante histrica profunda das relaes de poder: poucos mandam, muitos
obedecem.

Duverger desenvolve uma relao ambgua com essa vertente. De um lado,


aceita o pressuposto fundamental de seus predecessores: o poder est, em
todos os casos, nas mos de poucos e a regra democrtica nada mais que
um mecanismo de seleo e renovao das elites. No entanto, o surgimento e
proliferao dos partidos de massa representam, para o autor, uma ampliao
significativa dos espaos de seleo das elites dirigentes. Antes, na poca dos
partidos de quadros, dos notveis, a elite originava-se de um pequeno grupo do
universo das classes proprietrias. Com os partidos de massa, representantes
autnticos das classes trabalhadoras ganham acesso a posies de mando e
passam a constituir uma nova elite, representativa da maioria dos cidados de
seus pases.

Segundo Duverger, se abandonarmos a definio ilusria de democracia,


governo do povo para o povo, e aderirmos definio realista, governo para o
povo, veremos que, no regime representativo, a democracia no ameaada
pelos partidos de massa e suas burocracias especializadas em propaganda,
doutrinao e campanhas eleitorais. Pelo contrrio, esse tipo de partido
condio para que dirigentes sados das classes majoritrias e a elas ainda
vinculados assumam o governo e tomem as decises para o povo.

Democracia representativa com partidos de quadros , para Duverger, uma


combinao conservadora. Mais conservadora do que ela, s a ausncia de
partidos formalizados, o governo de personalidades isoladas, pois, onde no h
partidos a poltica s se move no sentido de manter a desigualdade prexistente.

Concluso
Vimos neste Mdulo que, conforme Maurice Duverger, a eleio dos
representantes do povo no parlamento e a ampliao do direito de voto so os
fatos histricos que esto na origem dos partidos de quadros e dos partidos de
massa, respectivamente.

Vimos tambm que o autor prope uma agenda de pesquisa dos partidos
polticos que engloba algumas dimenses. Na dimenso da estrutura partidria
relevante identificar as unidades mnimas que compem o partido, sua
relao com grupos sociais organizados e as relaes que se estabelecem
entre essas unidades e as diversas instncias dirigentes.

Na dimenso dos filiados importa perguntar as condies da adeso,

os

deveres do filiado e a forma como os filiados percebem sua pertena ao


partido. Finalmente, na dimenso da direo, h que verificar o processo de
seleo, a propenso oligarquizao e as relaes da direo com a bancada
parlamentar do partido, um foco de poder autnomo.

Vimos, ainda, as relaes que o autor estabelece entre os sistemas eleitorais e


o nmero de partidos: as relaes entre o voto distrital majoritrio em turno
nico e bipartidarismo, entre voto distrital majoritrio em dois turnos e um

sistema com mais de dois partidos e entre voto proporcional e um nmero


ainda maior de partidos.

Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo IV do curso de Poltica


Contempornea.

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que voc faa uma


releitura do mesmo e resolva os Exerccios de Fixao. O resultado no
influenciar na sua nota final, mas servir como oportunidade de avaliar o seu
domnio do contedo.

Mdulo V - Poder Legislativo

Ao final do Mdulo V, o aluno dever ser capaz de:

Compreender a distribuio dos Legislativos Bicamerais entre as


Democracias do mundo;

conhecer quantos e quais so os Legislativos Bicamerais;

identificar as caractersticas dos pases que adotam o sistema


Bicameral em comparao com os pases Unicamerais;

levantar as razes que justificam a operao de duas Cmaras no


Poder Legislativo das Democracias Contemporneas;

conhecer a organizao interna do Poder Legislativo;

identificar as relaes entre os Poderes Executivo e Legislativo no


Brasil.

Introduo
Neste Mdulo, vamos conhecer o Poder Legislativo e suas relaes com os
outros poderes.

Quais razes levam alguns pases, nos dias de hoje, a optar por um
legislativo bicameral?

Se o que se espera do Legislativo a representao da diversidade de


posies presente no conjunto dos cidados e, principalmente, a representao
clara da vontade da maioria, uma s Cmara no seria suficiente para essa
funo?

Por que optar pela alternativa mais complexa e menos econmica?

Ser verdade que, conforme o argumento de Sieys, quando a primeira


Cmara representa de modo fidedigno a vontade da maioria, a segunda
cmara s pode ser suprflua, quando com ela concorda, ou perniciosa,
quando a ela se ope?

Vamos tentar responder a essas questes a partir do exame de trs tipos


de dados:

1) As caractersticas comuns dos pases que adotam o unicameralismo de um


lado e o bicameralismo de outro;
2) as razes histricas e doutrinrias que justificam a existncia de uma
segunda Cmara;
3) as caractersticas que diferenciam, normalmente, primeiras e segundas
Cmaras no mundo.

Unidade 1 - O Bicameralismo no Mundo

hoje,

no

mundo,

aproximadamente

170

legislativos

nacionais.

Aproximadamente um tero adota o formato bicameral e dois teros, portanto,


so

unicamerais.

Historicamente,

poucas

foram

as

experincias

de

funcionamento de mais de duas Cmaras. Houve os casos da Quarta


Repblica francesa, que dispunha de uma terceira Cmara, com o formato e as
funes de um conselho econmico; da extinta Repblica da Yugoslvia, com
cinco Cmaras em funcionamento simultneo; e da frica do Sul, entre 1984 e
1992, tambm com trs cmaras. Por outro lado, o Legislativo da Noruega
normalmente considerado como de uma Cmara e meia, uma vez que a
primeira Cmara, eleita pelo voto popular, escolhe, entre seus membros, a
segunda Cmara. Mas esses so os casos atpicos. Os casos normais so os
de uma nica Cmara, 2/3 do total de legislativos, como vimos, e os de duas
Cmaras, que representam 1/3 dos cento e setenta legislativos nacionais que
existem pelo mundo.

A distribuio dos dois sistemas, de uma e de duas cmaras, entre os pases


no aleatria, ou seja, h determinadas caractersticas, territoriais,
demogrficas e polticas associadas a cada uma dessas opes. De modo
geral, o unicameralismo mais comum em pases de rea menor, menos
populosos, de populao mais homognea, organizados de maneira unitria,
nos quais a democracia encontra-se menos consolidada. A adoo de duas
Cmaras, por sua vez, est associada, comumente, a pases com territrios
mais extensos, mais populosos, de populao mais heterognea, organizados
de forma federativa, com tradies democrticas mais slidas e estabelecidas.
A tabela seguinte resume as caractersticas que distinguem o Unicameralismo
do Bicameralismo.

Unicameralismo

Bicameralismo

Pases de rea menor

Pases com territrio mais extensos

Menos Populosos

Mais populosos

Populao mais homognea

Populao mais heterogneas

Organizados de maneira unitria

Organizados de forma federativa

Democracia menos consolidada

Tradies democrticas mais slidas


e estabelecidas

Tradies democrticas mais slidas e estabelecidas

Para exemplificar: no que se refere ao tamanho da populao, duas das


maiores democracias unicameralistas so Portugal e Grcia, ambos com
aproximadamente

10

milhes

de

habitantes.

Sobre

influncia

da

heterogeneidade da populao, h o caso esclarecedor da Blgica: sua


populao, embora reduzida, encontra-se profundamente dividida em duas
comunidades lingusticas e culturais e uma segunda Cmara legislativa tornouse importante para a representao adequada dessa diferena.

Pg. 2
A relao entre bicameralismo e democracia slida transparece quando
constatamos que entre as 36 democracias de longa durao selecionadas por
Lijphart, a relao de quantidade se inverte: apenas um tero trabalha com
uma nica Cmara, e dois teros so bicamerais. Para ilustrar o peso da
varivel democrtica, temos, ainda, os exemplos contrastantes da China e da
ndia. Ambos os pases so extensos, populosos, com divises tnicolingusticas importantes. Na China vigora um sistema poltico fundamentado
num nico partido, que evita eleies competitivas. Na ndia, o sistema
pluripartidrio, eleies competitivas so realizadas periodicamente e h
alternncia dos partidos no poder. No que diz respeito aos legislativos, a China
o maior pas unicameral do mundo, enquanto a ndia opera com um sistema
de duas Cmaras.

Tudo indica, portanto, que as caractersticas assinaladas podem ser


hierarquizadas, de acordo com seu poder explicativo. Duas delas parecem ser
fundamentais:

a) A heterogeneidade, qualquer que seja seu fundamento, da populao, razo


fundamental de se procurar outro espao de representao, e

b) A democracia poltica, razo dessa necessidade encontrar ou no abrigo no


desenho institucional.

rea territorial e tamanho da populao esto associados heterogeneidade,


uma vez que populaes maiores e dispersas tendem mais facilmente
diferenciao; a ordem federativa, por sua vez, um arranjo institucional
comum tambm em populaes diferenciadas. Em suma, populaes
diferenciadas necessitam de um sistema de representao complexa porque a

vontade simples da maioria no atende, muitas vezes, s necessidades e


interesses das minorias. Nessa perspectiva, o bicameralismo a alternativa
institucional, no caso extremo, a uma situao de secesso e guerra civil.
Democracias consolidadas, por sua vez, tendem a mostrar sensibilidade maior
a essa necessidade e a optar, por conseguinte, por desenhos bicamerais.

Unidade 2 - Razes do Bicameralismo


O exame de alguns dados relativos distribuio dos dois sistemas entre os
diferentes pases levou formulao de uma hiptese rudimentar sobre as
razes modernas da adoo do sistema bicameral. Vamos agora examinar as
justificativas comumente utilizadas para fundamentar essa escolha, ou seja, as
razes histricas e doutrinrias que surgem nesse debate.

Em primeiro lugar, preciso examinar uma importante razo histrica


associada existncia de uma segunda Cmara, uma razo que podemos
chamar estamental. Segundas Cmaras sugiram normalmente como espao
de representao de estamentos privilegiados da populao, considerados de
especial relevncia para o pas, como a nobreza e o clero, merecedores, por
essa razo, de um espao de representao prprio. Hoje, o nico caso que
remanesce o da Cmara dos Lordes, no Reino Unido. Ao longo do sculo
XX, diversas segundas cmaras com essas caractersticas foram extintas,
como ocorreu, por exemplo, em Portugal, Sucia, Hungria e Japo.

Evidentemente, a razo de se manter uma cmara de tipo estamental deve ser


procurada na lgica das sociedades aristocrticas tradicionais e resulta pouco
compatvel com a vigncia quase universal do ordenamento democrtico no
mundo atual. Mas mesmo na modernidade democrtica, existem outras razes
que levam diversos pases a optar por um modelo com duas cmaras e no
com uma nica cmara.
Para saber mais sobre o bicameralismo, leia o artigo Razes do
Bicameralismo, de Caetano Ernesto Pereira de Araujo, Doutor em Sociologia
Poltica pela Universidade de Braslia e Consultor Legislativo
Federal, clicando aqui!

do

Senado

Pg. 2
Examinemos as diversas razes apresentadas para a justificao do
bicameralismo:

a) Em primeiro lugar, uma segunda Cmara importante para todos os


arranjos institucionais que contemplam o princpio da diviso de poderes.
clssica a teorizao da democracia como um sistema de diviso e controle
recproco de poderes. O desenho institucional norte-americano, de enorme
influncia sobre as repblicas posteriores, tem como um de seus fundamentos
o sistema de pesos e contrapesos, expresso prtica e institucional desse
princpio. Nessa linha, a segunda Cmara um instrumento normalmente
utilizado nos arranjos institucionais para os quais importante que o poder seja
dividido em vrias partes e que exista um controle recproco por parte de todas
elas. E diversos pases optaram por uma segunda Cmara na procura de um
arranjo institucional desse tipo.

Entretanto, essa no a nica razo

compatvel com a democracia moderna para se optar por uma segunda


cmara.

b) Pesa tambm a questo da representao eficiente dos grupos minoritrios


no interior de cada sociedade, o que implica considerar a vigncia de
mecanismos de proteo ou salvaguarda desses grupos das decises
majoritrias. De certa forma, isso significa que, se desejamos uma segunda
cmara que cumpra essa funo a contento, devemos constru-la de maneira
diferente da que construmos a primeira Cmara.

A primeira cmara, em todo o mundo, costuma ser vinculada de maneira mais


estreita vontade popular, ou seja, responde com maior frequncia ao voto do
eleitor.

A segunda cmara, por sua vez, , normalmente, mais isolada ou

distante dessa vontade, mediante vrios mecanismos que observaremos em


seguida. Em outras palavras, a segunda Cmara em geral preservada da

vontade popular, fato com consequncias muito evidentes, para o bem ou para
o mal. Enfim, a segunda cmara constituda de uma forma segundo a qual a
vontade de quem vota no incide com tanta fora sobre ela como incide sobre
a primeira cmara. Esses mecanismos de isolamento permitem segunda
cmara ser um espao para a proteo e a representao de grupos
minoritrios.

c) Quanto ao seu papel no desenho de uma federao, uma segunda cmara


tem sido utilizada desde a experincia norte-americana como instrumento para
construir um Estado federado, ou seja, como instrumento para dar aos Estados
integrantes da federao, principalmente aos Estados menos populosos, a
garantia de que seus interesses no sero violentados pela vontade da
maioria. Quer dizer, um sistema que d proteo aos Estados que tm
menos eleitores frente vontade da maioria, normalmente refletida numa
Cmara de deputados.

No desenho norte-americano, a experincia que inaugura esse modelo, cada


Estado, no importa seu tamanho, tem direito ao mesmo nmero de cadeiras
no Senado. Essa regra de representao igual teve ampla aceitao na
Amrica Latina e em outras partes do mundo. Vale no Brasil, onde cada Estado
elege trs senadores, e, para citar outros exemplos, na Argentina, Austrlia,
frica do Sul, Mxico e Sua.

No entanto, esse no o nico papel que o Senado pode desempenhar no


desenho de uma federao. H federaes nas quais, mais importante do que
dar aos Estados menores poderes de veto, efeito direto do voto paritrio,
conceder a esses Estados um segundo espao de representao onde possam
manifestar sua voz. Nessa perspectiva, h pases que mantm uma segunda
cmara onde as vrias regies ou Estados esto representados, mas essa
representao no isonmica, uma representao diferenciada que segue
mais ou menos a proporcionalidade com a populao de cada uma dessas

regies. Poderamos aqui citar a ndia, mas no o nico caso. Na Europa, h


vrios pases Espanha, ustria, Blgica e Alemanha, por exemplo em que
isso acontece.

d) Quanto funo revisora sobre a produo legislativa, argumenta-se que a


legislao tende a tornar-se, com o tempo, cada vez mais complexa, cada vez
mais tcnica. Faz-se necessrio, portanto, que o processo legislativo abra
espao para um segundo olhar sobre a produo das leis. Nessa perspectiva, a
Cmara dos Deputados, a primeira cmara, seria o espao da primeira
abordagem do legislador no processo de produo das leis; e uma segunda
cmara, seja qual for o seu nome, constituiria o espao de um segundo olhar
revisor, que a complexidade crescente das sociedades modernas torna cada
vez mais necessrio.

Indicamos a seguinte leitura: LEMOS, Leany Barreiro de Souza. Controle


legislativo em democracias presidencialistas: Brasil e EUA em perspectiva
comparada. Braslia: Universidade de Braslia, Instituto de Cincias Sociais,
2005.

A autora analisa de forma comparativa o controle horizontal exercido no Brasil


(1988-2004) e nos Estados Unidos da Amrica (1973-2000).

Unidade 3 - Caractersticas frequentes que diferenciam as


Segundas Cmaras

Vamos examinar agora as caractersticas que diferenciam, normalmente, a


segunda da primeira cmara no mundo, a comear por uma caracterstica
diferenciadora praticamente universal: o tamanho.

Normalmente, as segundas cmaras so menores em tamanho do que as


primeiras. Isso pode parecer um detalhe sem importncia, mas o tamanho
condiciona uma dinmica diferenciada da segunda cmara em relao da
primeira cmara. Existe uma exceo hoje em dia, que a Cmara dos Lordes,
no Reino Unido, onde tm assento perto de 1,2 mil membros, enquanto que na
Cmara dos Comuns tm assento 672 membros. Mas esse um caso
excepcional, e mesmo esse caso no pode ser considerado exatamente uma
exceo, porque evidentemente boa parte dos Lordes que tm assento nessa
Casa no comparece e no participa, portanto, dos seus trabalhos. De todo
modo, esse o nico caso de uma cmara segunda no mundo que tem um
nmero maior de membros do que a primeira cmara. Nos demais casos, varia
bastante a diferena do nmero de integrantes de cada uma das cmaras. A
diferena pode ser pequena, como na Espanha, com 257 e 350 representantes
em cada uma, ou significativa, como na Alemanha, que elegeu, em 1994, 672
deputados e apenas 69 senadores.

As duas Cmaras variam muito tambm em relao aos seus poderes


constitucionais. H, nesse aspecto, uma variedade muito grande e no
entraremos em pormenores nesse ponto; vamos discutir apenas algumas
tendncias gerais. Normalmente, a primeira Cmara tem influncia maior sobre
qualquer tipo de matria que diga respeito a impostos ou gastos pblicos, e a
segunda tem influncia maior em matria constitucional, especialmente

naqueles

Estados federados

nos

quais a

segunda

cmara

uma

representao desses Estados.

mais comum que a primeira cmara exera certa preponderncia de


poderes, ou seja, que, em caso de impasse, suas decises possam prevalecer
sobre as decises que so tomadas na segunda cmara. Mas existem vrios
casos em que se verifica a equipotncia formal entre as duas casas. No Brasil,
formalmente, as duas casas so equipotentes.

Finalmente, comum uma distino grande entre segundas e primeiras


cmaras no que diz respeito ao processo de seleo dos seus membros.
Normalmente, as duas casas so constitudas de forma bem diferenciada.
Enquanto a primeira cmara constituda normalmente pelo voto direto e
frequente do povo, as segundas cmaras podem adotar vrios mecanismos de
seleo de seus integrantes, introduzindo diversos elementos que afastam os
seus membros da influncia do voto direto.

Pg. 2
Processos de seleo bicameral no mundo

1) Pertencimento de direito: H um processo de seleo, relativamente pouco


utilizado, que podemos chamar de pertencimento de direito. Existem algumas
segundas Cmaras s quais seus membros, ou parte deles, pertencem de

direito. No so indicados nem eleitos, de forma direta ou indireta. o caso,


evidentemente, dos lordes hereditrios ingleses, escoceses e galeses, no
Reino Unido, mas no o nico. Os ex-presidentes italianos e o prncipe
herdeiro da Blgica, por exemplo, so membros natos dos senados de seus
pases.

2) Indicao: Uma segunda forma de selecionar membros para a segunda


casa, em contraste com a eleio direta, que prevalecente na Cmara, a
indicao. Em vrios Senados, os integrantes so indicados, seja pelo
primeiro-ministro, como no caso do Canad, seja pelo rei, quando se trata de
monarquia, como ocorre nos casos da Tailndia e da Jordnia, entre outros.
Perto de um tero da Cmara dos Lordes composta de pares em vida, que,
indicados pela Coroa, no transmitem seu ttulo a seus descendentes. A
indicao responde tambm pela composio de parte dos senados do Chile e
da Malsia.

3) Eleio indireta: H ainda o caso da eleio. Nesse caso, enquanto a


Cmara eleita quase sempre de maneira direta, a eleio indireta bastante
usada para a composio da segunda Cmara. Quase sempre, quando h
eleio indireta, as assembleias

estaduais, os legislativos estaduais ou

regionais so os encarregados de indicar os membros da cmara alta ou da


segunda cmara. Assim acontece, parcial ou completamente, na Espanha, na
Frana, na Sua e na frica do Sul, para mencionar alguns exemplos. Em
outros casos, como na Alemanha, o executivo estadual elege esses membros.
A eleio indireta dos senadores pelos legislativos estaduais prevaleceu nos
Estados Unidos por todo o sculo XIX. Foi apenas no incio do sculo XX que
os senadores norte-americanos passaram a ser eleitos pelo voto direto.

4) Eleio direta: Quando ocorre, uma srie de mecanismos entra em ao


para separ-la da eleio dos deputados e para distanciar, na medida do
possvel, o senador da vontade popular imediata sempre naquela perspectiva

de que, para haver proteo de minorias, h que se isolar a segunda cmara


da vontade imediata da maioria daquele momento.

Como isso ocorre? Por vrios mecanismos. Primeiro, h o etrio. muito


comum que haja uma exigncia etria superior quela que imposta aos
candidatos da primeira cmara, ou seja, podem ser candidatos ao Senado ou a
uma segunda cmara quaisquer eleitores com idade superior exigida dos
candidatos primeira cmara.

O Brasil um dos pases em que vigora esse critrio. Entre ns, candidatos ao
Senado Federal devem ser maiores de 35 anos e candidatos Cmara dos
Deputados, maiores de 21 anos. Na Blgica, a barreira etria tambm so os
35 anos; j a Itlia exige de seus candidatos a senador a idade mnima de 40
anos. Alguns outros pases ainda usam, alm da idade, critrios de propriedade
ou renda, h muito abandonados nas eleies para a primeira cmara. Ou seja,
somente podem ser candidatos ao Senado os cidados que comprovem um
mnimo de renda ou propriedade.

utilizado, ainda, o expediente de conceder mandatos mais longos aos


integrantes da segunda cmara. O tempo de mandato dos integrantes da
segunda cmara no mundo varia de quatro a nove anos. O tempo de mandato
dos integrantes da primeira cmara varia normalmente entre dois e cinco anos.
O fato de os membros da segunda cmara disporem de um mandato mais
longo torna-os menos sensveis vontade popular; ou seja, a possibilidade de
decises que contrariem

opinio pblica do momento maior do que na

primeira cmara. No Brasil, como sabemos, deputados so eleitos para um


mandato de 4 anos, enquanto os senadores exercem o seu mandato por um
perodo de 8 anos.

Finalmente, h o mecanismo da eleio parcelada, tambm usado no Brasil.


Eleio parcelada significa apenas que a segunda cmara no renovada em
sua integralidade ao final do mandato, como acontece normalmente com a
primeira cmara. A sua renovao d-se por partes. No Brasil, dois teros so
renovados numa eleio e um tero renovado na outra eleio. A renovao
escalonada tambm tem o efeito de separar a segunda cmara da vontade
popular imediata, porque esto convivendo sempre, na segunda cmara, os
representantes da vontade da maioria da eleio presente com os
representantes da vontade da maioria da eleio passada. Tambm por meio
dessa regra a segunda cmara tende a se tornar mais autnoma em relao
vontade da maioria.

Portanto, todos esses mecanismos acima relacionados afastam a segunda


cmara da vontade popular. Tradicionalmente, acreditava-se que isso tivesse
consequncias sempre conservadoras, ou seja, a segunda cmara seria uma
espcie de freio a conter a primeira cmara, que seria sempre perigosa e
inapelavelmente democrtica. Para evitar a prevalncia imediata e recorrente
da vontade dos menos favorecidos, a maioria, era necessria uma instncia
decisria afastada dessa vontade, capaz de preservar o equilbrio nas
decises.

H toda uma literatura liberal, portanto, que apresenta a segunda Cmara


dessa maneira, como uma espcie de garantia e at antdoto contra o voto
popular. Entretanto, o vis conservador no decorre necessariamente da
autonomia com relao vontade majoritria, pois vrias segundas cmaras,
justamente em razo da menor exposio vontade popular, conseguiram, em
alguns pases, iniciar a discusso de questes consideradas delicadas, debate
para o qual os representantes diretos do povo sentiam-se mais constrangidos.

Nesse aspecto, o caso do Reino Unido interessante. L, foi a Cmara dos


Lordes que deu incio s discusses sobre os direitos gays, por exemplo, ou

sobre aborto, questes sensveis para o eleitorado, que os representantes


diretos do povo manifestavam certo prurido em abordar.

Processos de seleo bicameral no mundo

Pertencimento de direito;

indicao;

eleio indireta;

eleio direta.

Concluso
Vimos neste Mdulo que, perto de um tero dos Legislativos do mundo so
Bicamerais e este est associado, principalmente, heterogeneidade da
populao e consolidao da democracia.

As razes normalmente levantadas em favor do Bicameralismo numa ordem


poltica democrtica so a diviso de poderes, a proteo das minorias, a
federao e a funo revisora.

As Segundas Cmaras tendem a ser menores e menos poderosas que as


primeiras. comum o uso de mecanismos de seleo dos senadores, como o
pertencimento de direito, a indicao e a eleio indireta. Quando a eleio
para senadores direta, o afastamento da vontade da maioria conseguido
com critrios de idade ou renda, mandatos mais longos e eleies
escalonadas.

Diante do exposto at agora, indaga-se: como a Constituio de 1988


idealizou a representao poltica no Brasil?

Para um embasamento dessa questo, sugerimos a leitura do texto O PODER


LEGISLATIVO NA CONSTITUIO DE 1988, de Jarbas de Andrade
Vasconcelos. Acesse o contedo clicando no ttulo.

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil , promulgada em 5 de


outubro de 1988, a lei fundamental e suprema do Brasil.

Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo V do curso de Poltica


Contempornea.

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que voc faa uma


releitura do mesmo e resolva os Exerccios de Fixao. O resultado no
influenciar na sua nota final, mas servir como oportunidade de avaliar o seu
domnio do contedo.

Mdulo VI - Evoluo dos Partidos Polticos Brasileiros

Ao final do Mdulo VI, o aluno dever ser capaz de:

Identificar os diversos formatos dos partidos no Brasil;

entender a importncia do Estado brasileiro na origem e evoluo dos


partidos nacionais;

conhecer os diferentes sistemas partidrios na democracia de 46,


durante o regime militar e no novo perodo democrtico, a partir de
1988;

discernir entre duas correntes avaliativas do sistema brasileiro: a que


chamamos de "pessimista", que aponta para a fraqueza do sistema
partidrio brasileiro e, portanto, para a necessidade de reformas; e a
"otimista",

que

acredita

ser

sistema

estvel

estar

se

institucionalizando.

Introduo
Neste Mdulo, vamos abordar a evoluo histrica dos partidos polticos no
Brasil, sua dependncia quanto s estruturas estatais e as formas que
tomaram desde o sculo XIX at os dias de hoje.

Contemplaremos tambm as correntes que diagnosticam a estabilidade e o


grau de institucionalizao do atual sistema representativo implementado com
a Constituio de 1988.

Unidade 1 - O Papel e a Evoluo dos Partidos Polticos no


Brasil
Partidos atuam em duas arenas: eleitoral e decisria. Na eleitoral, so
responsveis

por

agregar

interesses,

congregar

candidatos,

torn-los

conhecidos dos cidados, desenvolver plataformas que sero avaliadas pelos


eleitores durante perodos eleitorais e buscar votos. Na arena decisria, so
responsveis

por

decises

de

polticas

pblicas

sua

formulao,

planejamento, implementao e avaliao.

Na Amrica Latina, o Estado teve um papel mais importante do que na Europa


na intermediao poltica, e isso marca a evoluo dos partidos polticos, que,
no Brasil, tm sido sempre mais fracos do que o Estado. At a Democracia de
1946, os estudos centram-se mais nos partidos tomados individualmente, mais
do que no sistema partidrio como um todo ou na sua relao com outros
atores. Tais estudos so bastante normativos (mais preocupados com o dever
ser do que com o ser). Na maior parte, eles consideram os partidos como
entes isolados, com origem na sociedade, embora, mais tarde, tenha
prevalecido a tese da centralidade do Estado no surgimento e evoluo das
organizaes partidrias.

Embora existam desde a primeira metade do sculo XIX, as agremiaes


partidrias no se diferenciavam muito. No havia, de fato, no Brasil, uma
democracia de massas o voto era bastante restrito e as eleies eram
fraudadas com muita frequncia. No Imprio, tivemos os Conservadores
(proprietrios de terra) e Liberais (profisses liberais e urbanas), ambos
escravagistas, e a principal diviso era sobre o poder e presena da Igreja.

Na Repblica Velha, houve uma regionalizao dos partidos sendo o Partido


Regional Paulista e o Partido Regional Mineiro os mais conhecidos e
permanecia a poltica do voto de cabresto, amparado num poder de Estado

exercido pelos coronis, uma vez que o Estado se fazia ausente. Chama-se
"voto de cabresto" ao tradicional sistema brasileiro de controle de poder poltico
atravs do abuso de autoridade, compra de votos ou utilizao da mquina
pblica.

Importante nesse perodo foi a fundao do Partido Comunista Brasileiro


(1922), e, dez anos depois, da Ao Integralista Brasileira (ABI), baseada no
fascismo italiano e falanges espanholas. Ambos tinham contedo ideolgico e
eram mais nacionalizados.

Segundo a literatura, pelo menos desde 1930, os polticos tentaram construir


candidaturas que, embora dependessem dos partidos, eram ao mesmo tempo
bastante independentes deles. Na verdade, os partidos viabilizavam a
participao em eleies, mas no tinham poderes disciplinatrios sobre seus
membros. Eram bastante soltos, o que dava aos polticos muita autonomia.
De outro lado, reforando o impulso individualista dos polticos, no perodo
1930-1945, antes da democratizao, o Estado tinha uma viso antipartidria,
dado o instinto personalista e clientelstico das elites polticas brasileiras.
Segundo a interpretao de Amaury Souza, os partidos eram vistos como
elementos de desagregao social e como aceleradores da luta de classes.

Pg. 2
Os Partidos Polticos na democracia de 1946

A partir de 1946, novos partidos surgem induzidos pelo Estado, o que lhes
confere um carter "gelatinoso", no sentido dado pelo cientista Scott
Mainwaring. O partido se acopla a estruturas anteriores de sindicatos,
interventorias, uma burocracia empoderada, sem falar da ideologia autoritria
que antecede o perodo. Na nova democracia, criado, a partir do brao
estatal, o Partido Social Democrtico (PSD), com bases municipais e com
quadros do alto escalo da burocracia; o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB),
com razes sindicais e urbanas, ambos getulistas; e a Unio Democrtica
Nacional (UDN), anti-getulista. Com a industrializao/ urbanizao e
consequentes mudanas na estrutura social, os partidos conservadores
perdem espao, e os demais tornam-se mais progressistas.

De fato, houve um declnio da votao da direita e do centro e o crescimento


da esquerda, gerando conflitos entre um Congresso mais conservador e um
Executivo reformista. Os partidos se dispersaram e se diluram internamente,
houve aumento de votos brancos e nulos, aumentou a adeso clientelstica aos
partidos nas regies menos desenvolvidas, ao mesmo tempo em que, nas
regies mais desenvolvidas, ganhou corpo a poltica personalista. Entre 19461964 h um esforo dos partidos de se organizarem nacionalmente (embora
haja divergncias na literatura sobre o tema), mas criou-se uma tenso no
sistema poltico que contribuiu para a configurao do golpe de 1964, que
durou at 1985.

Pg. 3
Os Partidos Polticos durante o Perodo Militar (1964-1985)

Durante o regime militar, os partidos no foram abolidos, e nem as eleies,


mas houve fortes restries participao poltica. A existncia apenas de
partidos e eleies no garantem uma democracia (ver a unidade sobre
Democracia e Autoritarismo, especialmente o conceito de Poliarquia).

O Ato Institucional n 2, de 27 de outubro de 1965, manteve a Lei n 4.740, de


15 de julho de 1965 (Lei Orgnica dos Partidos Polticos) que extinguiu o
pluripartidarismo no Brasil, e o Ato Institucional n 4, de 20 de novembro de
1965 criou, na prtica, o bipartidarismo: Aliana Renovadora Nacional
(ARENA), partido alinhado com o governo, e o Movimento Democrtico
Brasileiro (MDB), como oposio consentida, mas que abrigava setores que
permaneciam na clandestinidade (como o PCB). A seguir, apresentamos o link
que remete Lei n 4.740, de 15 de julho de 1965.

Lei n 4.740, de 15 de julho de 1965

Entre 1964-1985, o mandatrio que trocasse de partido perdia seu mandato,


medida revogada com a Emenda Constitucional n 25, de 1985, ano em que
tambm voltou legalidade o PCB (clandestino desde 1947). Entre 1945 e
1979, foram registrados no TSE 27 partidos polticos. O regime militar cassou
mandatos, em todos os nveis, e cerceou direitos de participao e
organizao. Depois das eleies de 1974 e 1978, com a perda flagrante de
espao poltico para o MDB, os militares resolveram

promover o

multipartidarismo, a partir de 1980, como forma de diluir o poder crescente da


oposio, bem como uma abertura lenta, gradual e segura. Abaixo,

apresentamos o link que remete s informaes sobre a representao polticopartidria no Brasil entre 1945 e 1979.

TSE - Registro dos Partidos Polticos (1945 a 1979)

Sobre o aperfeioamento dos direitos polticos na atual conjuntura democrtica


brasileira, sugerimos a leitura do texto DIREITOS POLTICOS O LONGO E
(AINDA)

INACABADO

PROCESSO

DE

APERFEIOAMENTO

DA

DEMOCRACIA BRASILEIRA, de Pedro Simon. Acesse o contedo clicando no


ttulo.

Pg. 4
Os Partidos Polticos na Nova Ordem Constitucional (ps-1988)

Hoje, existem mais de trinta partidos registrados no Tribunal Superior Eleitoral


(TSE). Abaixo, apresentamos o link que remete ao site do TSE, onde esto
disponveis os dados dos diretrios nacionais das agremiaes, bem como os
estatutos dos partidos polticos.

TSE - Partidos Polticos

No novo perodo democrtico, h duas correntes que debatem o papel e a


qualidade dos partidos polticos no Brasil.

Corrente pessimista

A primeira corrente, que chamaremos pessimista, afirma ser o sistema


ingovernvel e passvel de rupturas. Ingovernvel pelo excesso de partidos,
pela excessiva fragmentao partidria, o que leva a governos minoritrios
(nenhum governo desde 1988 teve mais do que 20% das cadeiras no
Congresso); governos minoritrios levam necessidade de um governo de
coalizo; governos de coalizo so heterogneos e enfrentam muitas disputas

internas. A existncia de conflitos iminentes exige uma enorme capacidade de


coordenao, que nem sempre est presente nos governos. Da ser um
cenrio perfeito para crises constantes.

Alm disso, o excessivo nmero de partidos levaria uma certa "confuso" aos
eleitores afinal, o que significaria cada legenda? Como se diferenciam? No
nosso contexto, ainda pior, por causa das coligaes que se constroem,
obscuras para os eleitores. difcil para o eleitor distinguir quem est na
disputa, o que leva ao problema da volatilidade eleitoral (eleitores mudam seu
voto de um partido para outro, em eleies subsequentes, na mdia de 40%).

Mas no somente o nmero de partidos um problema, segundo essa viso.


Talvez mais importante ainda seja a falta de consistncia programtica dos
partidos, ou uma linha mestra que guie o comportamento de seus membros. Os
crticos apontam para a fraqueza dos partidos: na verdade, o que vale nas
eleies o indivduo, no a organizao partidria. Os candidatos e
mandatrios no seguem diretrizes partidrias, e nem mesmo h diviso de
partidos segundo uma ideologia identificvel. So partidos catch-all
expresso inglesa que significa partidos sem identidade, que carregam tudo.
Esse problema tem vrias consequncias:

a) falta de disciplina partidria, uma vez que o partido no consegue impor aos
seus membros decises do grupo, reforando o problema da falta de
identidade (o indivduo se sobrepe ao coletivo). Alm disso, h enormes
incentivos para a

b) competio intrapartidria os candidatos, por causa das regras eleitorais,


acabam competindo tambm entre si -, o que favorece campanhas caras e
corrupo eleitoral;

c) a dana das cadeiras, ou troca constante de partidos, j que no existe


uma identidade entre o membro e a organizao, no havendo grandes
penalidades para o indivduo que o faa;

d) a falta de controle do eleitor sobre os eleitos, uma vez que algum eleito
pelo partido x pode sair dele e ingressar no y, o que seria uma traio do
eleitor, caso ele votasse no partido x por preferncia programtica (existe hoje
a possibilidade do poltico perder o mandato, mas no automtico - o partido
tem de ingressar com uma ao para reav-lo). Como isso tambm incerto
como vota o eleitor, se no partido ou no indivduo, porque h reforo para que
ele prefira a ltima opo primeira o resultado bastante esperado:
polticos que no respondem ao partido e, muitas vezes, nem mesmo ao
eleitor.

Manter esse sistema tem um custo alto: segundo esses estudiosos, difcil
para os governos eleitos formar maioria no Congresso e governar com partidos
pouco coesos e sem densidade programtica. A soluo para o problema seria
uma reforma poltica que contemplasse:

a) o fim do sistema proporcional, que leva ao multipartidarismo;

b) a adoo do sistema distrital, que leva ao bipartidarismo;

c) a manuteno do sistema proporcional, mas com lista fechada (quem


ordena a lista o partido, no o eleitor), o que daria mais fora aos partidos;

Corrente otimista

A segunda corrente, que chamaremos otimista, acha desnecessria a reforma


poltica nesses termos para reduzir o nmero de partidos e dar mais poderes
direo partidria -, porque o sistema atual no gera ingovernabilidade ou
imprevisibilidade. Segundo essa vertente, os partidos polticos, no ps-1988,
no constituem elemento de instabilidade do regime democrtico. O que os
estudos empricos do grupo informam que, de fato, os partidos organizam a
vida dentro do parlamento e existe disciplina partidria no voto. Ou seja,
quando o lder de um determinado partido orienta sua bancada em uma
votao, ele , em geral, seguido. Alguns partidos chegam a ter 100% de
fidelidade partidria no Congresso, e o partido cujos membros so menos fiis
tm uma mdia de adeso de 85%.

Alm disso, o princpio da proporcionalidade partidria reina na distribuio de


cargos portanto, de poder dentro do parlamento. Em outras palavras, os
partidos contam: tanto para dar um rumo s votaes (que nada mais so do
que o espelho de preferncias polticas) quanto para organizar a estrutura
interna do Legislativo. Mesmo havendo um grande nmero de partidos, eles
esto organizados em blocos, e cerca de 5 ou 6 detm maioria. Portanto,
excesso de partidos, para esses estudiosos, no exatamente o problema. Ao
contrrio, a diversidade importante do ponto de vista da legitimidade do
Congresso: a representao plural e reflete a diversidade cultural e social do
pas, dando especial voz s minorias.

Outro argumento que, embora a mudana constante de legendas dentro do


Congresso seja uma realidade, as trocas partidrias se do dentro de um
espectro ideolgico (centro-esquerda, centro-direita), e raramente se observam
mudanas de um poltico que v da direita para a esquerda ou vice-versa. A
dana das cadeiras, nesse sentido, no trai o eleitor, porque as mudanas no
so radicais. Por ltimo, alguns autores assinalam que, como o sistema

centrado no Presidente da Repblica, a clivagem mais importante no entre


partidos, ou entre executivo e legislativo, mas entre base de governo versus
oposio. Essa clivagem a que define o comportamento parlamentar.

Em suma, o custo de se manter o sistema o mesmo de um sistema


parlamentarista multipartidrio (governos minoritrios tm de negociar posies
e dividir poder, o que no algo exclusivo do sistema brasileiro). Reformas que
deem poder demasiado s direes partidrias, ao contrrio do efeito
pretendido, concentrariam o poder nas mos de poucos e levariam
burocratizao da vida poltico-partidria, prejudicando ainda mais os eleitores.

Para conhecer os programas e as diretrizes doutrinrias que regem os atuais


partidos polticos brasileiros, sugerimos a leitura do documento organizado por
Nerione

Jnior,

disponvel

na

Biblioteca

deste

curso,

em

'Textos

complementares'

Concluso
Vimos neste Mdulo que:

Os partidos polticos se diferenciavam pouco no sculo XIX e mesmo no


incio do sculo XX. Na dcada de 30, havia uma concentrao em
Minas Gerais e So Paulo; mas, de fato, estiveram organizados
nacionalmente somente no ps-46;

no perodo democrtico de 1946-64, os partidos continuaram a existir a


partir da ao do Estado - ou seja, no se organizaram autonomamente
a partir da sociedade civil. Isso deu a eles contornos pouco definidos;

entretanto, medida que foram se diferenciando e polarizando, criou-se


uma situao propcia ao golpe militar de 64;

durante o regime militar, o sistema partidrio foi reduzido - do


multipartidarismo para o bipartidarismo (ARENA e MDB). As eleies e a
participao poltica no foram eliminadas totalmente, mas houve forte
cerceamento das atividades poltico-partidrias, com cassaes e
limitaes liberdade de associao e de expresso;

na nova ordem ps-1988, o pas retorna ao sistema multipartidrio. So


hoje mais de 30 partidos polticos registrados, diversos com assentos no
Congresso Nacional. A fragmentao excessiva, segundo alguns
estudiosos, um impedimento governabilidade (dificulta a ao do
poder executivo); entretanto, os defensores do sistema acreditam que a
diversidade partidria garante maior participao da minoria, sem
impedir que decises de governo sejam tomadas.

Para

se

aprofundar

no

entendimento

sobre

as

particularidades

da

representao partidria no Brasil, sugerimos a leitura do texto PARTIDOS,


REPRESENTAO E REFORMA POLTICA, de Felipe Basile. Acesse o
contedo clicando no ttulo.

Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo VI do curso de Poltica


Contempornea.
Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que voc faa uma
releitura do mesmo e resolva os Exerccios de Fixao. O resultado no
influenciar na sua nota final, mas servir como oportunidade de avaliar o seu
domnio do contedo.

Mdulo VII - O Bicameralismo no Brasil

Ao final do Mdulo VII, o aluno dever ser capaz de:

Identificar a importncia da estrutura e da organizao interna do


Congresso no resultado das decises;

conhecer as caractersticas do bicameralismo brasileiro, da estrutura


das comisses da Cmara e do Senado;

entender como funciona o princpio da proporcionalidade partidria.

Introduo

Neste Mdulo, vamos estudar os efeitos que as competncias privativas e


comuns, constitucionalmente atribudas Cmara dos Deputados e ao
Senado, surtem no processo governamental do pas. Alm do Senado e da
Cmara, h o Congresso Nacional (quando as duas Casas deliberam
conjuntamente).

Enquanto o Senado representa a federao e os senadores so eleitos pelo


voto majoritrio, a Cmara representa o povo e os deputados so eleitos pelo

sistema proporcional. A proporcionalidade fomenta a diversidade e protege os


direitos das minorias.

No bicameralismo brasileiro, tanto deputados quanto senadores tm poderes e


prerrogativas muito semelhantes.

O trabalho das Comisses de fundamental importncia para a eficincia do


Legislativo, ao aprofundar os temas de relevncia para a populao.

Para se aprofundar no entendimento sobre as particularidades do sistema


bicameral no Brasil, sugerimos a leitura do texto O BICAMERALISMO NA
CONSTITUIO DE 1988, de Caetano Ernesto Pereira de Araujo. Acesse o
contedo clicando no ttulo.

Unidade 1 - Por que a estrutura e a organizao do Congresso


importam?

O Congresso Nacional brasileiro tem sido estudado profundamente nos ltimos


20 anos. O desenvolvimento desse campo de pesquisa segue uma tradio j
bastante desenvolvida em outros pases. Segundo esta tradio de estudos, as
regras, a estrutura institucional e a distribuio de poderes - algo estritamente
formal - afeta, e muito, o resultado das decises polticas. Em outras palavras,
o Congresso responsvel por inmeras decises que afetam todos os
cidados e cidads do Pas. E o ambiente institucional em que as decises
so tomadas repercutem no resultado final. Por isso importante entender
como se d a organizao e a estrutura do Poder Legislativo e como a
diviso de trabalho entre os polticos eleitos nas duas Casas, Senado e
Cmara dos Deputados; ou seja, os poderes que os parlamentares, os partidos
e as estruturas institucionais detm. Essas regras no so aleatrias: elas so
construdas historicamente com vistas a garantir determinados resultados.

Por exemplo, um parlamentar pretende emendar uma proposta, isoladamente.


Em alguns pases (o Brasil um deles) o parlamentar pode faz-lo. Em outros,
somente se pode fazer via partido ou com um mnimo de assinaturas. O que
isso significa? Que algo que parece simples e formal - apresentar uma
proposta - na verdade representa quanto de poder o parlamentar tem nessa
questo. Se ele pode simplesmente apresentar a proposta isoladamente,
mais provvel que o faa. Mas se tiver que negociar com outros parlamentares
e com lideranas, pode ser que no o apresente, dado o custo elevado de fazlo e urgncia de outras demandas. Ou seja, a formatao institucional
condiciona as oportunidades e os custos inerentes ao exerccio do mandato
parlamentar.

So muitas as regras e aspectos da organizao do Congresso. Algumas so


detalhes que fazem a diferena, outras so regras gerais de organizao.
Nesta unidade, chamaremos ateno para trs aspectos fundamentais da
organizao e estrutura legislativa: o bicameralismo, a organizao do eixo de
comisses e o princpio da proporcionalidade partidria na distribuio de
poder.

Pg. 2
O Bicameralismo brasileiro

Uma caracterstica central do legislativo brasileiro seu bicameralismo.

cmara baixa (no nosso caso, a Cmara dos Deputados) representa o povo, e
a cmara alta (no nosso caso, o Senado Federal), representa os estados da
federao. Na literatura, uma segunda casa surge para representar interesses
que de outra forma no teriam voz. Mas no necessariamente surgir para
representar uma federao, como no Brasil. Em muitos casos, a segunda
cmara instituda para que sejam representadas clivagens tnicas, religiosas
ou de classe social. Em geral, as regras de composio do Senado (idade,
exigncia de renda mnima etc) o tornam um pouco mais conservador do que a
Cmara e seu papel, em geral (mas nem sempre), o de revisor.

No bicameralismo brasileiro, as propostas legislativas apresentadas por um


parlamentar de uma casa, depois de aprovada nesta casa, seguem para a
seguinte e debatida, emendada, votada. Se no for alterada, vai para sano
presidencial. Se for alterada, retorna para a casa original, que pode ser tanto a
Cmara quanto o Senado, e em seguida vai para sano presidencial ou
promulgada (no caso das emendas constitucionais). Esse sistema se chama
navette: uma proposta de lei navega de uma casa a outra, mas no
indefinidamente. Uma particularidade do nosso sistema que tanto a Cmara
dos Deputados quanto o Senado podem servir de casa revisora, dependendo
de onde se iniciou a proposta (ou seja, uma proposta de autoria de uma
senadora ser revisada pela Cmara, uma proposta de autoria de deputada
ser revisada pelo Senado).

Um exemplo diferente de resoluo de divergncias entre casas o norteamericano. Ali, as propostas tramitam em cada casa, separadamente, e nunca
vo para a outra. Ao final, cria-se uma comisso mista que vai negociar as
diferenas (conference committee). A proposta final dessa comisso segue
para voto em cada uma das Casas, separadamente.

Aprofundando mais esse tema, h que se ressaltar que o bicameralismo


brasileiro conhecido pela forma como distribui de uma maneira muito
parecida os direitos dos parlamentares. Em alguns senados pelo mundo, os
parlamentares tm um papel honorfico, mas no tm muito poder para legislar
ou controlar o poder executivo. No assim no Brasil, que tem um dos
senados mais poderosos do mundo, em termos de prerrogativas. Dizemos que,
quanto aos poderes, o bicameralismo brasileiro simtrico: tanto deputados
quanto senadores tm poderes muito parecidos. Ambos podem apresentar
proposies, podem emendar projetos, votam todas as matrias.

verdade que algumas regras favorecem a Cmara. Por exemplo, os projetos


de autoria do executivo sempre se iniciam pela Cmara dos Deputados, o que
lhe garante a palavra final em muitas matrias (lembre-se: no sistema navette,
a proposta que se iniciou na Cmara e no alterada no Senado segue para
sano presidencial. Caso seja alterada, ela retorna para a primeira casa).

Mas algumas regras tambm favorecem o Senado. O Senado brasileiro


responsvel exclusivo pela aprovao de autoridades do Poder Executivo
diretores do Banco Central, de agncias reguladoras e tambm do Judicirio,
inclusive ministros do Supremo Tribunal Federal. Ele tambm responsvel
por autorizar emprstimos de municpios, estados e unio. No que diz respeito
a sua formao (regras eleitorais que determinam como sero eleitos os
parlamentares), o bicameralismo brasileiro incongruente: ele formado a
partir de regras eleitorais distintas. De um lado, os 513 deputados so eleitos
em um sistema proporcional de lista aberta (lista aberta um sistema de
votao de representao proporcional onde os eleitores votam em partidos e
na ordem dos candidatos na lista desse partido), e tm mandato de quatro
anos, cada estado podendo ter de 8 a 70 representantes, a depender da sua
populao; e os 81 senadores so eleitos pelo sistema majoritrio (ganha a
vaga quem tiver maior nmero de votos), com mandato de oito anos, eleitos a
cada quatro anos, 1/3 e 2/3, respectivamente, e cada estado tem o nmero fixo
de 3 representantes. Essa regra de eleio parcial foi introduzida para que no
houvesse uma renovao brusca da instituio, mas ao contrrio, que fosse
garantida a continuidade dos trabalhos.

Muitas crticas so feitas por polticos e acadmicos ao Senado brasileiro. A


maior delas que a representao igual de cada estado (3 senadores)
reforaria a desproporcionalidade que existe na Cmara dos Deputados ou
seja, colocaria abaixo a ideia de igualdade do voto, j que parlamentares de
estados pouco populosos se elegem com um nmero de votos bem inferior a
parlamentares de estados mais populosos. Haveria uma desproporcionalidade
entre o peso dos parlamentares e de seus estados e regies. O Senado, ao

garantir 3 representantes para cada estado, reforaria essa desproporo em


favor de estados menos populosos que so tambm os menos
desenvolvidos.

De outro lado, os defensores do sistema afirmam que os estados mais


populosos (So Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro), que em tese estariam
sub-representados, conseguem, por fora de suas economias e de uma
sociedade civil organizada mais atuante, equilibrar a desproporo da
representao poltica no Congresso.

Outra grande crtica ao bicameralismo em si, que retardaria o processo


legislativo, tornando-o mais moroso e conservador. Em defesa do Senado,
alguns autores pontuam que o processo mais lento faz com que as decises
sejam mais bem pensadas e que ouvir , tanto a Cmara dos Deputados quanto
o Senado Federal, aumenta as informaes trazidas por cada um deles, sendo
a melhor forma de se lidar com as divergncias e conflitos de interesses que
existem na sociedade.

Alm do Senado e da Cmara, na prtica h uma terceira Casa, o Congresso


Nacional, quando as duas Casas deliberam conjuntamente. Nas reunies do
Congresso votam-se o oramento e os vetos presidenciais, por exemplo. As
contagens de votaes ocorrem separadamente, Cmara e Senado, e
preciso obter-se a maioria em cada uma delas.

Cada Casa Cmara, Senado e Congresso tm poderes e regimentos


prprios.

As medidas provisrias tambm tm de ser analisadas pelo Congresso, mas


tm um rito prprio que no exige a reunio conjunta. Forma-se uma comisso
mista no incio dos trabalhos e seu parecer votado primeiramente na Cmara,
e depois no Senado.

Vimos que o sistema bicameral afeta o processo

legislativo: torna o sistema mais moroso, mas, como defendem alguns, tambm
permite que haja mais debates sobre as escolhas, alm de maior autonomia
das decises contra presses imediatas da opinio pblica, por exemplo. Ao
contrrio de outros parlamentos, o Senado brasileiro tem muitos poderes
legislativos e de controle (como as nomeaes de autoridades e autorizaes
de emprstimo), o que afeta a maneira como as decises so tomadas.

Pg. 3
Como funcionam as comisses na Cmara dos Deputados e no Senado
Federal?

Como a sua organizao afeta as decises polticas?

Tanto a Cmara quanto o Senado estruturam seu trabalho por meio do eixo de
comisses. uma forma de diviso do trabalho: os parlamentares se dividem
em grupos menores, especializados tematicamente, e cada grupo ir
recomendar qual o melhor formato para aquele projeto: a forma original, um
formato com alteraes pontuais, ou se deve ser um projeto totalmente
reformulado. Esse "parecer" ser depois avaliado no plenrio pela totalidade
dos parlamentares. Assim, as matrias apresentadas so avaliadas por uma ou
mais comisses para que se possa identificar se seu teor est de acordo com a
Constituio e normas existentes no Pas, bem como para que se possa
analisar seu mrito. A ideia que nos pequenos grupos , formados por
especialistas, a discusso possa ser mais profunda e proveitosa. Depois de
votados e aprovados no plenrio, as matrias seguiro para a outra Casa.

Voc sabia?

Tambm existe a figura processual da tramitao terminativa ou conclusiva


nas comisses nesse caso, o projeto no necessita ser votado no plenrio.
Entretanto, os regimentos regulamentam bem essas votaes, e sempre
possvel levar a matria ao plenrio, com um nmero mnimo de assinaturas.

Pg. 4
Como so os eixos nas duas Casas?

Na Cmara dos Deputados, existem hoje vinte comisses temticas. No


Senado, so doze. Na Europa, o nmero de comisses vai de dez a vinte.
Essas so somente as comisses permanentes. Tambm podem ser criadas
comisses especiais e temporrias, para debater temas especficos. Existem
igualmente as comisses parlamentares de inqurito, criadas com o intuito de
averiguar denncias especficas e que tm tempo e objeto delimitados na sua
criao.

Na Cmara dos Deputados, qualquer proposta passa pela Comisso de


Constituio, Justia e Cidadania, para depois seguir seu caminho por outras
Comisses. Se mais de quatro forem designadas, cria-se uma comisso
especial para se analisar a matria. Disso decorrem duas consequncias
polticas:

a) a CCJC adquire enorme peso em "barrar" propostas, e por isso


considerada a mais importante da Casa;

b) a criao de uma comisso especial permite aos lderes partidrios e base


do governo criar uma comisso com membros de sua preferncia, que no
necessariamente espelham a mdia do plenrio.

No Senado, nenhuma das duas regras se aplica. Primeiro, porque todas as


comisses de mrito tambm podem dar um parecer de constitucionalidade e
legalidade, dispensando o filtro da CCJC; e as matrias podem seguir para
quantas comisses sejam necessrias, sem que seja criada comisso especial.

Na Cmara, cada deputado faz parte de somente uma Comisso. No Senado,


cada senador pode fazer parte de trs comisses como titular, e outras trs
como suplente. Segundo a literatura, um maior nmero de comisses pode
indicar uma maior institucionalizao do Parlamento especialmente sua
capacidade de processar temas e demandas. Entretanto, o excessivo
fracionamento pode ser visto como um empecilho boa atuao parlamentar,
j que o tempo escasso e, ao ter de se dividir entre vrias tarefas e temas, o
parlamentar ter mais dificuldade em especializar-se.

O que mais importante? As Comisses ou o Plenrio?

Existe uma discusso entre especialistas sobre qual instituio mais


importante: a Comisso, que se debrua e debate a mido os projetos, ou o
Plenrio, que tem a palavra final?

Nos Estados Unidos, o papel decisrio preponderante claramente das


Comisses. Muitos estudos indicam que, no legislativo brasileiro, existem
muitos instrumentos que esvaziam o trabalho das Comisses e centralizam as
atividades no Plenrio, especialmente a apresentao de medidas provisrias
e os pedidos de urgncia solicitados pelo/a presidente ou pelos lderes. Com
isso, o centro deixa de ser as Comisses e passa a ser o Plenrio. De outro
lado, alguns estudos demonstram que as Comisses tm um forte papel
informacional, ou seja, so importantes para se levar subsdios qualificados aos
debates e argumentos favorveis e contrrios a cada matria, de forma a que
os membros do Congresso possam tomar decises mais fundamentadas.

As Comisses tambm tm um outro papel fundamental: o de serem


"gatekeepers", ou seja, filtros para o grande nmero de propostas que circulam
no Congresso. Assim, exercem importante papel em identificar matrias
prioritrias. H ainda algumas comisses mistas: a do Oramento, a de
Mudanas Climticas e as Comisses que analisam as medidas provisrias.
Nelas, cada Casa tem sua representao proporcional.

Podemos concluir que h uma diviso de trabalho no Congresso, via


comisses temticas, com o intuito de se aperfeioar o processo decisrio melhores decises, baseadas em mais informaes, debatidas com mais
detalhes. De fato, todos os parlamentos modernos assim se estruturam, e isso
em geral leva especializao dos parlamentares em reas - infraestrutura,
sade, educao, meio ambiente etc. Entretanto, a existncia de outras regras
pode afetar essa estrutura, fazendo com que muitas decises sejam levadas
no para as Comisses, mas diretamente ao Plenrio. Embora tal arranjo retire
delas alguns poderes, ainda assim elas exercem o papel fundamental de filtrar
o que ser debatido: a pauta poltica prioritria daquele setor/segmento.

Para se aprofundar na questo das medidas provisrias no Brasil, sugerimos a


leitura do texto MEDIDAS PROVISRIAS: GNESE, CAUSAS E EFEITOS,
de Lus Fernando Pires Machado. Acesse o contedo clicando no ttulo.

Pg. 5
O princpio da proporcionalidade partidria: como afeta a organizao
dos trabalhos na Cmara dos Deputados e no Senado Federal.

Os trabalhos do Senado e da Cmara baseiam-se no princpio da


proporcionalidade partidria. Para ocupar um cargo na Mesa, presidir uma
Comisso, e mesmo para dela fazer parte, importante o peso do partido
poltico do parlamentar. Isso quer dizer que os maiores partidos ocupam mais
espaos de poder (presidncia da Casa e de Comisses), e os menores vo-se
organizando conforme seu tamanho. Para obter maior influncia no processo
decisrio, muitos partidos se juntam em blocos. Assim, conseguem disputar
com os maiores partidos melhores posies dentro de cada Casa. De fato,
embora no haja hierarquia formal, as Comisses no tm todas o mesmo
peso. Na Cmara, a de Constituio, Justia e Cidadania bastante poderosa,
assim como no Senado, onde a Comisso de Assuntos Econmicos tambm
muito importante porque tem impacto direto no pacto federativo - por exemplo,
questes tributrias.

Esse sistema de proporcionalidade partidria bastante distinto do sistema


norte-americano, onde a regra the winner takes it all- o ganhador leva tudo.
Ou seja, se um partido consegue formar maioria em uma determinada Casa,
esse partido ocupa a presidncia da Casa e todas as presidncias de
comisses. Portanto, o sistema norte-americano um que favorece a
governabilidade e o funcionamento da instituio, mas no a diversidade e os
direitos de minorias.

No Brasil, ao contrrio, partidos que no so os maiores podem presidir


Comisses. Assim, no nosso pas, permite-se maior diversidade - o que
tambm implica em um maior grau de conflito, j que uma deciso de uma
comisso A pode ser contraditada por uma da comisso B, controlada por
partido distinto, at mesmo de oposio.

A presidncia de uma comisso importante pelo poder de agenda que ela


possui o presidente distribui matrias para serem relatadas (nas relatorias
tambm se aplica, em tese, o princpio da proporcionalidade partidria);
convoca as reunies; estabelece o que entrar em pauta e, portanto, o que
ser votado, dentre outras funes. Nas ltimas dcadas, as relatorias de
matrias importantes foram quase sempre distribudas para parlamentares do
mesmo partido ou da mesma base do presidente de Comisso.

Assim, o fator "proporcionalidade partidria" fundamental para se exercer


cargos com mais poderes dentro da estrutura interna. E isso significa poder ter
mais influncia sobre o destino dos projetos - tanto a velocidade com que
navega, quanto o seu contedo. Se o parlamentar de um grande partido,
tende a ter mais espao interno; se de um partido menor, tende a ter menos
espao, o que o far, estrategicamente, estabelecer blocos com outros partidos
tambm menores para que possa participar dos trabalhos com mais afinco.

Concluso
Vimos neste Mdulo que:
Tanto a estrutura quanto a organizao da Cmara dos Deputados e do
Senado brasileiro so importantes, e tm um impacto direto nas decises
polticas;

O bicameralismo brasileiro simtrico e incongruente: simtrico porque os


poderes do Senado e da Cmara so parecidos; e incongruente porque as
regras de preenchimento dos cargos (regras eleitorais) so diferentes;
O Senado brasileiro bastante poderoso: os senadores podem apresentar
propostas, emendar aquelas que vm da Cmara e ainda tm funes prprias
legislativas e de controle. H muitas crticas sobre seu funcionamento: torna o
processo mais lento e avesso a mudanas radicais. Seus defensores,
entretanto, acreditam que a melhor forma de "blindar" o sistema poltico
contra mpetos momentneos ou radicais de mudana;

Os legislativos se organizam em comisses, que so temticas e favorecem o


aprofundamento do debate. Nos EUA, o centro do processo legislativo so as
comisses; no Brasil, o plenrio, porque muitas vezes as matrias mais
controversas so debatidas mais profundamente ali. Ainda assim, as
comisses so importantes por filtrarem a atividade legislativa;

O princpio da proporcionalidade partidria fundamental no sistema brasileiro


para dividir poderes. No assim em todos os pases: nos EUA, por exemplo,
quem faz a maioria domina todos os cargos importantes. No Brasil, as minorias
tm mais direitos.

Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo VII do curso de Poltica


Contempornea.
Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que voc faa uma
releitura do mesmo e resolva os Exerccios de Fixao. O resultado no
influenciar na sua nota final, mas servir como oportunidade de avaliar o seu
domnio do contedo.

Mdulo VIII - Relaes Executivo-Legislativo no Brasil

Ao final deste Mdulo VIII, o aluno dever ser capaz de:

Identificar a centralidade do Presidente da Repblica no sistema poltico


brasileiro e seus efeitos no processo legislativo;

conhecer o papel do Poder Legislativo, como e onde ele mais atua;

avaliar o debate sobre delegao x ao unilateral, onde a discusso


sobre o maior papel do Poder Executivo se deve ao estratgica dos
parlamentares ou a uma usurpao de poder pelo Presidente;

analisar o papel dos partidos polticos e como eles se organizam para


formar as coalizes;

nomear as crticas ao presidencialismo de coalizo brasileiro.

Introduo
Neste Mdulo, vamos ilustrar que o regime poltico brasileiro o
presidencialista, baseado na existncia dos poderes executivo, legislativo e
judicirio, autnomos e independentes entre si.

No Brasil, o presidente tem muitos poderes. Entretanto, ele no governa sem o


Congresso, no governa isoladamente. As relaes executivo-legislativo no
Brasil so determinadas por um tipo de arranjo institucional em que o
presidente a figura central. A maioria das leis so de origem do executivo e
so aplicadas atravs de medidas provisrias. Para uns, trata-se de uma
usurpao dos poderes do legislativo pelo executivo. Para outros, constata-se
uma delegao de poderes capaz de dotar o sistema de maior eficincia e
governabilidade.

Alm da prerrogativa de legislar, tambm prerrogativa do Congresso Nacional


fiscalizar e controlar as aes do poder executivo.

Vive-se hoje no Brasil um presidencialismo de coalizo cujas decises so


tomadas conjuntamente por ambos os poderes, executivo e legislativo.

Para compreender melhor as coalizes governativas, sugerimos o texto 'Notas


sobre coalizes polticas e democracia: diz-me com quem andas...', de Ftima
Anastasia e Magna Incio, disponvel na Biblioteca deste curso, em 'Textos
complementares'.

Unidade 1 Consideraes Acerca das Relaes ExecutivoLegislativo no Brasil


O regime poltico brasileiro o presidencialista, baseado na existncia de
poderes autnomos (Executivo, Legislativo e Judicirio) e independentes entre
si. Entretanto, muitas de suas prerrogativas no so exclusivas, e a competio
entre os poderes um elemento-chave para que cada um possa controlar
excessos possveis dos demais poderes. Tal sistema favorece a ideia de
controle (checks and balances), mas ao mesmo tempo cria mais barreiras, ou
pontos de veto. Ou seja, a governabilidade mais difcil em tal sistema. Essa
ideia foi bem desenvolvida por Montesquieu, na Frana, e pelos pais
fundadores (lderes polticos que participaram a Declarao de Independncia
ou da redao da Constituio dos Estados Unidos onze anos mais tarde), no
qual o nosso sistema tambm se baseou.

As relaes executivo-legislativo no Brasil so determinadas por um tipo de


arranjo institucional em que o presidente a figura central. De fato, segundo a
literatura, o presidente brasileiro considerado um dos mais poderosos do
mundo. Ele tem o poder de legislar (cerca de 85% das leis so de origem do
Poder Executivo) e o faz, frequentemente por meio de medidas provisrias.
Alm disso, o presidente tem iniciativa exclusiva em diversas matrias como
o Oramento Pblico, o qual pode, tambm, contingenciar (ou seja, suspender
os gastos) unilateralmente. No Brasil, o presidente tambm tem poderes para
influenciar a agenda legislativa.

Essa capacidade do presidente de legislar e de alterar a pauta do Congresso


leva a uma primeira discusso, sobre a produo legal no Brasil.

Como acontece essa influncia?

Por exemplo, ao solicitar urgncia constitucional, que suspende os prazos do


processo legislativo (embora todas as etapas sejam mantidas). Com isso,
constata-se que os projetos de interesse do presidente andam com mais
velocidade do que os projetos de iniciativa dos prprios parlamentares.

Para se aprofundar no entendimento sobre as particularidades da relao


entre os poderes Executivo e Legislativo no Brasil, sugerimos a leitura do texto
INTEGRAO DOS PODERES NO PRESIDENCIALISMO BRASILEIRO, de
Gustavo Henrique Fideles Taglialegna. Acesse o contedo clicando no ttulo.

Pg. 2
Por que o presidente legisla mais? As teorias da ao unilateral x
delegao parlamentar

Quem legisla?

Os dados mostram que o Congresso tem muitas iniciativas, mas poucos


projetos viram lei. Por outro lado, o Executivo edita medidas provisrias, que
tm fora de lei no nascimento e, consoante s regras constitucionais e
regimentais, acabam tendo prioridade sobre os demais projetos.

Os estudiosos se dividem:

Uma corrente afirma que sim, o presidente est usurpando uma prerrogativa
que seria essencialmente do Poder Legislativo a corrente da ao unilateral
do presidente.

Outra corrente diz que o que parece ser a supremacia do poder executivo
sobre o poder legislativo no passa de delegao dos prprios parlamentares.
Esses delegam ao presidente a iniciativa das leis, abrindo mo do seu direito
elementar, por clculo estratgico: ao abrir mo de buscar informaes,
formatar leis e negoci-las entre os pares e com setores da sociedade, ganham
tempo precioso para levar adiante projetos e aes mais prximos de suas
bases eleitorais e ainda evitam ser, futuramente, culpados por uma poltica
considerada ruim. Alm disso, o parlamento naturalmente fragmentado sua
formao visa a representar a pluralidade social e poltica e detm poucas
informaes sobre todos os temas.

Esse debate, cabe dizer, sobre a preponderncia do presidente no se d


somente no Brasil. Ele tambm bastante forte dos EUA e em outros pases
presidencialistas, a maioria deles localizada na Amrica Latina.

Para se aprofundar no entendimento sobre as particularidades do sistema


democrtico no mundo contemporneo, sugerimos a leitura do texto
GLOBALIZAO, SEPARAO DE PODERES E TEMPO LEGIFERANTE, de
Renato Casagrande e Roberto Freitas Filho. Acesse o contedo clicando no
ttulo.

Pg. 3
Como o presidente negocia com o legislativo?

fato que o presidente, no Brasil, formalmente e, muitas vezes, na prtica prepondera. Mas ele no pode governar isoladamente. Da surge uma segunda
discusso oriunda da assimetria entre poderes no Brasil - como o presidente ir
negociar com o Poder Legislativo. Ou seja, embora a Constituio e outras
normas o dotem de poderes formais, ele precisa aprovar matrias no

Congresso as medidas provisrias, o oramento, as reformas constitucionais


etc.

Como isso feito?

Para se compreender como o sistema funciona, fundamental entender o


formato do nosso sistema partidrio. Existe uma alta taxa de fragmentao no
sistema partidrio brasileiro. De fato, desde 1988 o Brasil tem sido governado
por presidentes minoritrios, pois seus partidos no obtm sequer 20% das
cadeiras de cada Casa do Congresso Nacional. Nenhum presidente obteve
acima deste percentual, desde 1988. Nos projetos ordinrios, o presidente
necessita da maioria de votos, que pode ou no ser absoluta. Maioria simples
a maioria dos presentes. Maioria absoluta a maioria da Casa (41 no Senado,
257 na Cmara dos Deputados). Nas reformas constitucionais, a situao
ainda mais crtica. No Brasil, a Constituio no trata somente de regras gerais
ou de um arcabouo filosfico-moral para a sociedade, mas tambm trata, s
vezes minuciosamente, de polticas pblicas, que mudam a cada governo.

Assim, em tese, todos os governos, se pretenderem reformas mais profundas


no Pas, necessitaro alterar a Constituio. E para se aprovar uma emenda
constitucional preciso ter 60% dos votos de cada Casa do Parlamento em
dois turnos de votao em cada uma delas. Portanto, com uma minoria e com
uma ampla fragmentao do Congresso (muitos partidos ali representados),
como faz o Executivo? Ele constri uma coalizo com outros partidos o
famoso presidencialismo de coalizo, expresso cunhada por Sergio
Abranches no fim dos anos 80, com forte tom crtico, mas que hoje est
assimilado no vocabulrio e no comportamento poltico do pas. Ela significa
que o presidente minoritrio (seu partido no tem maioria), mas ele atrai para

sua base, para apoi-lo, outros partidos. Desde o primeiro governo de


Fernando Henrique Cardoso (1995), as coalizes tem sido estveis.

A coalizo no governo Fernando Henrique Cardoso teve quatro grandes


partidos no espectro de centro-direita; a coalizo no governo Lula teve nove
partidos, com o maior grau de heterogeneidade das alianas, j verificado
desde 1988 (direita-esquerda), e o governo Dilma manteve as mesmas
caractersticas.

Pg. 4
A construo da base de apoio ao presidente no Brasil

Como construda a coalizo?

Diz a literatura que, basicamente, com o compartilhamento do gabinete


ministerial e a liberao de emendas oramentrias para a base parlamentar.
Segundo Amorim Neto (2007), existe uma certa proporcionalidade entre o
nmero de cadeiras de um determinado partido e sua alocao em pastas
ministeriais.

Ou seja, h uma redistribuio de poder na coalizo no

somente o partido do presidente que governa, mas tambm aqueles que se


juntam para fazer maioria. Esse um resultado da elevada fragmentao
partidria. muito semelhante ao que ocorre em sistemas parlamentaristas
multipartidrios (Itlia, Espanha, Alemanha, Inglaterra, Israel). Entretanto, ele

favorece o surgimento de crises polticas e, de fato, elas j surgiram na nossa


Histria quando a proporcionalidade no foi respeitada. Tambm gera o
problema de crises internas, j que as coalizes podem ser mais ou menos
homogneas. Se as plataformas partidrias so semelhantes, tende-se a ter
menos conflito dentro do governo. Se forem distintas e mesmo opostas a
tendncia haver mais conflito dentro do governo.

Na mesma linha, a liberao de verbas pelo Poder Executivo que detm a


chave do cofre est, de certa forma, atrelada aos apoios que recebe no
Congresso, embora no seja exclusivamente ligada ao fator lealdade dos
votos. Muitos estudos tm demonstrado a relao liberao de recursos
manuteno da base de governo.

Esses dois mecanismos formao do ministrio e alocao de recursos


pode ser considerada uma forma de reduo da assimetria de poderes entre
Legislativo e Executivo, j que, formalmente, o executivo concentra poderes
exacerbados no que tange ao gerenciamento de recursos polticos. Ou seja,
partilhar o poder executivo com partidos que detm bancadas no Congresso, e
desembolsar

verbas

oramentrias

em

projetos

priorizados

pelos

parlamentares uma forma de se reduzir o poder do Presidente.

Pg. 5
Crticas ao presidencialismo de coalizo

Os crticos do sistema elencam uma srie de problemas. Alguns exemplos


seriam:

brigas de jurisdio entre pastas ministeriais (uma defenderia a poltica


X, enquanto outra a Y, at mesmo contraditria);

paralisia decisria, causada pela heterogeneidade das alianas


partidos distintos da coalizo brigando para que o governo tome
caminhos diferentes;

necessidade de negociaes constantes, ponto por ponto, de polticas,


acima de identidades ideolgicas ou programticas j existentes;

custo moral que representaria um sistema baseado na barganha


constante, sem ncora em projetos de longo prazo - isso geraria
irracionalidade da produo normativa e, consequentemente, de
polticas pblicas.

Ou seja, o Legislativo, fragmentado partidariamente, com partidos de baixa


densidade ideolgica e altamente fludos (por causa da constante troca de
partidos, a famosa dana das cadeiras), colocaria um alto preo ao sistema. A
soluo viria com uma reforma poltica, especialmente do sistema eleitoral e
partidrio, que reduzisse o nmero de partidos e concedesse a eles mais
poder, em detrimento de um sistema hoje considerado altamente individualista.
Tal reforma daria tambm mais controle dos eleitores sobre os eleitos, por meio
do voto. Essa reforma do sistema eleitoral implicaria no fim do sistema
proporcional ou, no mnimo, o uso de listas fechadas no mesmo sistema de
voto proporcional , e a sua substituio pelo sistema de voto distrital, que
facilitaria a identificao do candidato eleito.

J os defensores do nosso sistema apontam para a governabilidade e


estabilidade que ele representa ao contrrio do que haviam apontado Linz e

Valenzuela, em estudo que afirmava ser o sistema presidencialista, com sua


dupla legitimidade (eleies isoladas para Congresso e Presidncia, mais as
prerrogativas concorrentes), fadado ingovernabilidade e, portanto,
suscetvel a rupturas e golpes.

Para alguns autores, apesar dos grandes poderes formais do Presidente, o que
importa que existe uma agenda subjacente no Congresso que coincide com a
do executivo. Assim, a clivagem importante seria a de governo-oposio, mais
uma vez similar a um sistema parlamentarista, com nfase nos interesses da
maioria versus da minoria, no sendo to relevante a questo partidria. Isso
porque os grupos se renem em blocos, as mudanas de partido ocorrem
dentro do mesmo espectro ideolgico e os partidos, embora muitos, seguem
suas lideranas no voto. Com isso, no h ameaas e o Brasil vem sendo
administrado, ao menos nos ltimos 18 anos, com bastante estabilidade,
permitindo mudanas estruturais e a consolidao democrtica.

O trabalho do consultor legislativo do Senado Federal, Fernando Bittencourt,


aborda aspectos relevantes do processo de negociao de decises entre o
Executivo e Legislativo, no texto RELAES EXECUTIVO-LEGISLATIVO NO
PRESIDENCIALISMO DE COALIZO. Acesse o contedo clicando no ttulo.

Pg. 6
O papel do controle dentro do presidencialismo de coalizo

Alm da prerrogativa de legislar, tambm prerrogativa do Congresso Nacional


fiscalizar e controlar as aes do poder executivo. Para tanto, ele (o
Congresso) tem diversos instrumentos:

a) as Comisses Parlamentares de Inqurito,

b) os Requerimentos de Informao,

c) o poder de convocar autoridades para prestar informaes,

d) as propostas de fiscalizao e controle,

e) as audincias pblicas (ocasies em que se "cobra do poder executivo o


cumprimento de metas, os eventuais desvios), dentre muitos outros.

O Senado, alm desses instrumentos, ainda responsvel por autorizar o


endividamento de Municpios, Estados, Distrito Federal e Unio ou seja,
pedidos de emprstimos internacionais devem ser aprovados pelos senadores
-, e tambm responsvel por aprovar inmeras autoridades indicadas pelo
Executivo: diretores do Banco Central, embaixadores, ministros do Supremo
Tribunal Federal, juzes de tribunais superiores, diretores de agncias
reguladoras etc.

Essa atividade tambm afetada pela dinmica do presidencialismo de


coalizo. Estudos tm apontado para achados contraditrios: de um lado, como
seria de se esperar, a oposio sempre exerce mais atividades de controle
(apresenta mais requerimentos de informao, mais propostas de CPI etc) do
que os partidos da base do governo; entretanto, dadas algumas situaes, se
v justamente o contrrio: partidos da base do governo apresentando muitas
iniciativas de controle. Segundo os estudiosos, isso pode ser o resultado da
diversidade de partidos na base (e nem todos so de fato muito prximos do
governo, podendo variar com as circunstncias polticas); mas tambm, dado o
grande nmero de partidos, uma forma desses se afirmarem junto ao Poder
Executivo.

Nesse sentido, torna-se essencial considerarmos a importncia de se avaliar a


representao poltica no Brasil. Como reflexo final do nosso curso,
sugerimos a leitura do texto DESEMPENHO DO PODER LEGISLATIVO:
COMO AVALIAR?, de Magna Incio e Fernando Meneguin. Acesse o
contedo clicando no ttulo.

Concluso
Vimos neste Mdulo que, no sistema presidencialista, em contraposio ao
parlamentarista, tende-se a ter mais conflito, porque muitas prerrogativas so
concorrentes entre os poderes.

No Brasil, o presidente tem muitos poderes, e de fato considerado por muitos


estudiosos como a fora gravitacional do sistema poltico quem mais
legisla. Entretanto, ele no governa sem o Congresso. Em vista disso, existe
um debate sobre se os maiores poderes presidenciais se devem a uma
usurpao do presidente ou a uma ao estratgica dos parlamentares.

Os presidentes no Brasil so minoritrios (no tm maioria no Congresso). Isso


porque o sistema partidrio bastante fragmentado. Portanto, precisam formar
uma base de apoio. Normalmente, fazem um governo compartilhado, como em
sistemas parlamentaristas multipartidrios: dividem os ministrios conforme os
apoios no Congresso. Segundo estudiosos, a base aliada tambm compartilha
a forma de administrar o oramento.

Os crticos ao sistema fazem a defesa da reforma poltica, para que haja mais
governabilidade

(menos

partidos);

os

defensores

afirmam

que

presidencialismo de coalizo no necessita de reformas, porque se mostrou


estvel e governvel. Alm da atividade legislativa, tambm a atividade de
controle afetada pela dinmica do presidencialismo de coalizo.

Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo VIII do curso de Poltica


Contempornea.

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que voc faa uma


releitura do mesmo e resolva os Exerccios de Fixao. O resultado no
influenciar na sua nota final, mas servir como oportunidade de avaliar o seu
domnio do contedo.

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