A ESTRATGIA DE ARTICULAO

INTERGOVERNAMENTAL NA IMPLANTAO DE
POLTICAS PBLICAS METROPOLITANAS:
CONSTRUINDO UM CONCEITO E EVIDENCIANDO A
APLICAO PRTICA

Mariana Ferreti Lippi

II Congresso Consad de Gesto Pblica Painel 37: Polticas pblicas e gesto: a questo
metropolitana

A ESTRATGIA DE ARTICULAO INTERGOVERNAMENTAL NA IMPLANTAO DE

POLTICAS PBLICAS METROPOLITANAS: CONSTRUINDO UM CONCEITO E
EVIDENCIANDO A APLICAO PRTICA
Mariana Ferreti Lippi

RESUMO
A articulao intersetorial se mostra a partir da anlise da literatura como um amplo
mecanismo que se sobrepe estrutura organizacional mecanicista tanto na etapa
da formulao quanto na de implantao das polticas pblicas. Neste artigo
priorizou-se tratar da intersetorialidade focando em uma de suas vertentes, a
articulao intergovernamental; esclarecendo os diferentes conceitos com os quais o
termo intersetorialidade vem sendo utilizado e apresentando os fatores limtrofes e
as potencialidades. O artigo retrata os resultados obtidos com o estudo de caso da
Agncia Metropolitana da Baixada Santista (AGEM), criada em 1996, que abrange
os municpios de Santos, Cubato, Guaruj, Bertioga, Perube, Praia Grande,
Itanham, Mongagu e So Vicente - cuja caracterstica metropolitana refora a
necessidade de fomentar e promover a integrao entre diferentes atores
governamentais. O relato da experincia na regio metropolitana da Baixada
Santista busca evidenciar o caso concreto com os conceitos empreendidos, bem
como apresentar as diferentes alternativas do Estado de atuar na sua
macroestrutura. O estudo ainda ressalta quanto o alinhamento de interesses comuns
dos diferentes atores envolvidos pode ajudar a solidificar ao cooperativa, e
aumentar as oportunidades de intercmbio. No cenrio metropolitano a questo da
atuao intergovernamental tem evidncia, pois a sobreposio de papeis e
relaes torna o alcance da implementao efetiva das polticas publicas mais
complexo e desafiador. As agncias metropolitanas, por sua vez, so rgos
considerados inerentemente intersetoriais, principalmente em se tratando da
articulao intergovernamental, ao passo que esto vinculadas aos governos
estaduais, atravs de suas unidades setoriais que articulam diversos municpios, e
respondem a diretrizes cada vez mais presentes do governo federal.

SUMRIO

APRESENTANDO O CONCEITO DE INTERSETORIALIDADE............................... 03

A ARTICULAO INTERGOVERNAMENTAL COMO FORMA DE
ORGANIZAO DO ESTADO.................................................................................. 06
FATORES CRTICOS, LIMTROFES E POTENCIALIDADES.................................. 08
AGNCIAS METROPOLITANAS NO BRASIL: UM BREVE OLHAR
SOB A AGNCIA METROPOLITANA DA BAIXADA SANTISTA (AGEM)................ 12
Compndio histrico das regies metropolitanas...................................................... 12
Definio de Regio Metropolitana............................................................................ 15
O caso da Regio Metropolitana da Baixada Santista (RMBS)................................. 16
CONSIDERAES FINAIS....................................................................................... 21
REFERNCIAS......................................................................................................... 24

APRESENTANDO O CONCEITO DE INTERSETORIALIDADE

A Intersetorialidade como forma de gerenciamento surge, inicialmente, em
resposta insatisfao dos cidados, usurios de servios pblicos, quanto
incapacidade do Estado em responder as demandas sociais e seus problemas
complexos.
Akerman (apud CKAGNAZAROFF & MOTA, 2003: 13), afirma que a
racionalidade cientifica fragmentou a forma de pensar e organizar o mundo que hoje,
numa lgica complexa de situaes problemas, no pode ser solucionada por aes
setoriais. Inojosa (1998) acrescenta dizendo que as disciplinas isolaram e
fragmentaram o conhecimento impedindo a compreenso do todo e das diversas
realidades de forma global. A autora ainda refora que a intersetorialidade no se
resume no conjunto de projetos setoriais que apresentem dilogos na formulao ou
avaliao. J para Cunill Grau (2005), a intersetorialidade pode acontecer na fase de
formulao, na fase de implementao ou em ambas, mas o que a autora salienta
a importncia de se definir a natureza dessa poltica pblica e o seu grau de
abrangncia, ou seja, se de nvel local ou nvel nacional. Essa poderia ser, de
acordo com a autora, uma deciso at de descentralizao e centralizao da
poltica a ser implementada.
Para Junqueira (1998) o termo intersetorialidade entendido como a
articulao de saberes e experincias desde o planejamento at a avaliao, com a
finalidade de obter o efeito sinrgico nas questes complexas que a envolve. Para o
autor o cidado deve ser considerado pelo Estado na sua totalidade e no
fragmentado na resposta s suas demandas.
Do ponto de vista dos autores Fernandez & Mendes (apud CUNILL
GRAU, 2005: 2) a intersetorialidade pode ainda ser entendida como a convergncia
de esforos de diversos setores governamentais e no governamentais na produo
de polticas pblicas integrais e integradas que respondam s necessidades da
sociedade de forma completa.
Entende-se ainda que o oferecimento de respostas s demandas dos
cidados de forma ampla e completa, com articulao de diversas reas e de
diversos nveis de governo repercute na lgica de gerenciamento voltado para a
obteno de resultados, que busca a efetividade em suas aes e que entende o
cidado na sua integralidade dentro de um ambiente complexo na sociedade.

A partir da anlise das bibliografias descritas observou-se que a

intersetorialidade assume diversas caractersticas, diversas denominaes e
variadas concluses quanto a sua eficcia, eficincia e efetividade na Administrao
Pblica. Um assunto ora polmico, pois envolve diferentes nveis de poder e
modificao da cultura organizacional setorial, ora solucionador, principalmente do
ponto de vista de um Estado enfraquecido por sua atuao fragmentada na
execuo de polticas pblicas complexas.
Esse termo intersetorialidade vem sendo usado na literatura como forma
de ao que articula diversos setores ou reas das polticas pblicas. Em alguns
casos, observa-se a preocupao dos autores em detalhar em que momento a
poltica pblica entendida intersetorial e em outros casos apenas classifica-se a
sua atuao. Entende-se que a intersetorialidade pode se dar tanto dentro dos
rgos da administrao pblica como tambm entre o Estado e a sociedade civil.
Dentro

da

Administrao

Pblica

tem-se

definio

de

articulao

intergovernamental, que se d entre diferentes esferas de governo (entes

federativos) e intragovernamental, que se d na mesma esfera de governo, porm
entre diferentes setores ou reas de polticas pblicas. Com a sociedade, a
articulao intersetorial se d a partir da denominao da construo de redes entre
o Estado e a sociedade. Esta ltima construo pode envolver tambm
organizaes sociais e instituies privadas.
Essa sistematizao tambm revelada por Cunill Grau (2005) no
seguinte trecho que se remete aos fundamentos tcnicos da intersetorialidade:
En la primera premisa los sectores se corresponden con especialidades del
conocimiento que, a su vez, remiten al critrio convencional de organizacin
gubernamental (sector educacin, sector salud, etc). En la segunda
premisa, em cambio, los sectores pueden referir tambin a las grandes
lgicas de accin colectiva y mecanismos de coordinacin social y, por
tanto, la intersectorialidade, eventualmente, puede significar la articulacin
entre el sector pblico, el sector social, y el sector mercantil. (CUNILL
GRAU, 2005: 2)

De acordo com Luna (2007), em sua dissertao de mestrado Integrao

Horizontal de aes governamentais a dinmica intergovernamental, uma das
formas de articulao intersetorial, reclama um forte componente de coordenao
capaz de realizar o planejamento central, com base territorial, acima das secretarias
e que articule os planos particulares de cada uma delas (p. 31). Alm disso, o autor
acrescenta que para que a relao intergovernamental d certo preciso dar

importncia circulao de informaes, sendo necessrio criar sistemas que

dinamizem e veiculem as informaes e dados a todos os atores envolvidos neste
processo.
Neste estudo, priorizou-se o entendimento de uma das formas de
articulao governamental, a atuao intergovernamental, que se mostra como um
grande guarda-chuva, para alguns arranjos organizacionais na formulao e
implementao de polticas pblicas. Sendo assim, por meio de uma reviso
bibliogrfica procurou-se elencar os fatores entendidos como limtrofes e potenciais
em polticas intergovernamentais e compreender essa forma de gesto a partir de
um olhar emprico.

A ARTICULAO INTERGOVERNAMENTAL COMO FORMA DE ORGANIZAO

DO ESTADO
O processo de descentralizao advm como a estratgia polticoorganizacional de auxiliar na implementao de polticas intersetoriais. No entanto
constatada uma realidade no Brasil de grande diferena em termos econmicos,
polticos, administrativos e sociais entre os diversos municpios, que traduzem na
ampla heterogeneidade quanto a possibilidade de alcance dos objetivos propostos
no processo de descentralizao.
Apresenta-se no argumento de Souza e Carvalho (1999) que a
descentralizao fiscal em conjunto da transferncia de competncias para os
estados e municpios das responsabilidades de grande parte das polticas sociais
no assegura que haver eficientes respostas s necessidades e demandas dos
cidados. Isso ocorre principalmente pela j citada desigualdade existente entre as
entidades subnacionais, tanto do ponto de vista inter como intra-regionais, que
muitas vezes reflete no que Melo (1996) chamou de hobbesianismo municipal,
aprofundando ainda mais as desigualdades e a relao de competncia entre esses
entes federativos.
A concentrao de riquezas em algumas reas regionais e o
aprofundamento das desigualdades entre os municpios fazem com que a
possibilidade de se ter condies financeiras, polticas e tcnico-administrativas para
buscar inovaes, eficcia, democratizao e participao sejam muito remotas. Em
verdade o que ocorre uma no preparao institucional dos municpios para arcar
com essas responsabilidades de forma efetiva. Com isso h uma necessidade de
sustentao e apoio das esferas federais e estaduais, mesmo tendo cincia de que
uma das premissas da descentralizao a transferncia de poder financeiro e
decisrio s instncias subnacionais. (Souza e Carvalho (2001)).
De fato considera-se que a descentralizao, apesar de permitir a deciso
no mbito local sem a presena do poder central, no garante a uniformizao e
universalizao do acesso da populao aos servios sociais. Porm tambm o que
se verifica a crescente importncia dos governos subnacionais no processo de
formulao e implementao de polticas pblicas.
Nesse contexto, com grande complexidade das demandas e o Estado
buscando respond-las de forma efetiva, h uma realidade constatada que evidencia

a necessidade de articulao desses diferentes entes, porm de forma coordenada,

respeitando suas responsabilidades institucionais, os limites jurdicos e as
competncias

administrativas.

cenrio

das

regies

metropolitanas,

que

acompanham tambm o processo de descentralizao, com a autonomia

exacerbada dos municpios e a conseqente competio dos governos estaduais,
expressa diretamente essas relaes, ao passo que tm como objeto de ao o
territrio, em que existem diferentes entes federativos envolvidos. Alm disso, as
regies metropolitanas se resumem em grandes densidades populacionais, plos de
desenvolvimento econmico e concentram grande parte da riqueza do pas.
Do

ponto

de

vista

da

atuao

intergovernamental

as

regies

metropolitanas so consideradas como um grande desafio para a macroestrutura do

Estado, pois concentram alguns potenciais problemas como, por exemplo: o moral
hazard (risco moral) que se resume em no utilizar ou utilizar de forma equivocada
os recursos da poltica intersetorial; a indefinio de competncias que podem gerar
ambigidade e indefinio das tarefas a serem executadas pelos diferentes rgos
gestores da poltica pblica; a baixa qualificao dos rgos locais; perda de
capacidade regulatria e de formulao uma vez os rgos executores esto
distantes e fragmentados do ncleo central; e a fragmentao institucional, gerada
pela falta de definio de um plano nico de trabalho. Esses fatores sero ainda
aprofundados nesse estudo.

FATORES CRTICOS, LIMTROFES E POTENCIALIDADES

O paradigma de articulao intergovernamental apresenta diversos
fatores que podem limitar sua consolidao e efetivao. A fim de construir essa
anlise fora considerado o estudo de Luna (2007), que apresenta a articulao
intergovernamental com sete variveis (fatores crticos). Esses afetam diretamente
na adoo de suas estratgias, podendo ser elencadas como verdadeiros
obstculos, destacando-se a estrutura, liderana, fatores polticos, aspectos
culturais, atores envolvidos, aspectos legais e processo oramentrio. Faz-se
necessrio, assim, breve descrio de cada varivel.
Entende-se, a partir dos entrevistados no estudo de Luna (2007), que a
intersetorialidade (do ponto de vista intergovernamental) requer em alguns casos,
certo tipo de informalidade, do ponto de vista da estrutura, principalmente na etapa
da formulao, pois no que tange a articulao dos entes federativos no h
necessidade de estruturas formais. Porm ressalta-se que no aspecto da
coordenao deve-se ter a institucionalizao de arranjos estruturais com
competncias para tal. preciso que se tenha um comprometimento dos
stackholders1, dos diversos rgos interessados e tambm dos servidores pblicos
que comporiam essa mquina administrativa. Todos deveriam estar cientes da
estratgia de articulao intersetorial empregada e tambm todas as etapas do
processo de formulao e implementao das polticas do rgo. A recomendao
dada pelo autor atravs das experincias observadas em seu estudo que criar
rgos responsveis pela formulao no recomendvel, importante criar rgos
ou estruturas hbridas (que concentram os diferentes atores envolvidos) no processo
de implantao da poltica/programa, e que auxiliem na etapa de monitoramento das
estratgias intersetoriais.
Outro fator observado por Luna (2007) como um possvel obstculo para
articulao intersetorial e a qualquer estratgia intergovernamental a Liderana. O
lder deve ter a competncia de mobilizar sua equipe, trazer confiana, ser autntico,
carismtico, e mediar os conflitos existentes ao desenrolar da poltica. Deve tambm
transmitir de forma clara os objetivos com a estratgia intersetorial e estar muito bem
convencido da necessidade e da possibilidade de melhoria que a proposta de
1

A definio de stackholders utilizada no trabalho de atores envolvidos no processo citado/atores

interessados na discusso.

articulao revela na implementao da poltica/programa que coordena. De

maneira geral, os administradores pblicos precisam entender como trabalhar nesse
contexto. importante visualizar como a aplicao intergovernamental e as relaes
institucionais podem mobilizar as aes em benefcios da poltica pblica.
elencado tambm como um possvel obstculo se no observado com
cuidado, os fatores polticos, que podem se resumir na preocupao com a diviso
de poderes pelos lideres numa estratgia de atuao intersetorial, uma vez que a
coordenao da poltica pretendida se dar por uma coordenao conjunta; a
ingerncia de outros atores e rgos sobre outros; a necessidade de apoio poltico
para o empoderamento do gestor; e a necessidade de apoio e respaldo da
comunidade cuja poltica endereada.
Nesta questo surge um trade-off, o da abrangncia da participao dos
atores, pois se existe a abertura a muitos atores aumenta-se a chance de veto do
programa/poltica a ser implementado, inviabilizando-se; e no caso da restrio dos
stackholders h uma perda de legitimidade uma vez que partes importantes no
foram ouvidas ou participaram deste processo.
No entanto quando se trata de uma poltica intersetorial entende-se que a
participao da comunidade no uma questo de escolha, e sim uma questo de
estratgia, uma forma de legitimar e fortalecer uma forma de gesto que foge dos
padres formais de atuao do setor pblico e como estamos vendo at ento, que
apresenta vrios pontos crticos.
Ainda nesta definio temos como outro obstculo observado os prprios
atores envolvidos no processo. Luna (op. cit.) salienta a importncia dos servidores
pblicos e da sociedade como um todo para a legitimao no processo de
implementao das polticas publicas e em especfico das polticas intersetoriais. O
autor acrescenta a necessidade de envolver os servidores pblicos na construo
dessas polticas para que se tenha continuidade deste processo.
Outro fator limitante levantado o aspecto cultural, ou seja, a cultura das
organizaes pblicas. Neste sentido consideram-se as relaes patrimonialista e
clientelistas dentro da estrutura do Estado, alm da cultura dos rgos que fazem
parte do processo de formulao e implementao da poltica intersetorial e de
forma geral da cultura do servidor pblico no pas. O corporativismo em alguns
setores e a restrio a mudana inibem as praticas intersetoriais, que mudam o

10

status quo na concepo de poltica pblica que temos e reflete na lgica de

trabalho do servidor e tambm na estrutura engessada da administrao pblica.
As reaes mudana e ao surgimento de novos paradigmas pem em
xeque a transformao das polticas e tambm as idias inovadoras para demandas
complexas da sociedade. Salienta-se, no sentido da cultura organizacional, a
importncia de se relevar a organizao informal, que muitas vezes reflete e
aglomera as manifestaes de reaes possveis as praticas intersetoriais.
Quanto aos fatores limtrofes baseados na dimenso legal e no processo
oramentrio, pode-se afirmar que mesmo com a Constituio Federal de 1988,
onde se estabelece uma autonomia maior para os municpios, e pensando no ponto
de vista da territorialidade, as polticas no alavancaram, principalmente devido a
no formalizao de competncias e compromissos legalmente constitudos nas
polticas intergovernamentais. Em se tratando especificamente do oramento, forma
de empoderamento na administrao pblica deduz-se que a lgica intersetorial
necessita da abertura e transparncia deste fator.
Todos os fatores apresentados refletem em alguma medida a limitao
latente a lgica intersetorial, principalmente em se tratando em diferentes esferas de
governo. importante que eles sejam considerados uma vez que por ser tratar de
poltica pblica, tanto o fator poltico, como a cultura organizacional, as lideranas, o
processo oramentrio, legal, os stakeholders e a prpria estrutura do Estado,
organizados na forma fragmentada de atuao2, so inerentes seus reflexos neste
processo.
Pensando

intersetorialidade

como

estratgia

de

articulao

intergovernamental, tendo em vista os estudos analisados, sero elencados alguns

fatores que podem ser considerados como potencialidades, ou seja, aspectos
positivos verificados nas polticas pblicas de carter intergovernamental.
Do ponto de vista da participao e envolvimento dos diversos atores na
construo e implementao da poltica pblica, tem-se na viso de Inojosa (1998)
que a intersetorialidade mais permevel participao, principalmente do ponto de
vista do cidado, uma vez que o considera num mundo real de necessidades
interligadas exigindo uma reformulao da relao do Estado e Sociedade.
2

A fragmentao da estrutura do Estado foi modelagem organizacional mais apropriada para atender
e organizar as demandas de um Estado ainda crescente e com necessidade de ser fortalecido.

11

O paradigma da articulao intergovernamental traz uma viso completa

dos processos, e se mostra como soluo de problemas insolveis na sociedade a
partir do esforo concentrado dos diferentes entes federativos. A articulao
intergovernamental, por se tratar em muitos casos de polticas cujo foco de atuao
delimitado num contexto especfico e territorializado, possibilita um maior
envolvimento da comunidade, at como fator de legitimao do processo de
articulao da poltica. Alm disso, a participao dos stackholders e o entendimento
de todo o processo envolto a implementao da poltica, principalmente no que diz
respeito aos papeis especficos de cada ator e a interferncia destes nas atribuies
dos demais, resulta em transparncia na ao dos rgos envolvidos e na
aproximao e comprometimento dos interessados.
Do ponto de vista da eficincia, a articulao intergovernamental
concentra esforos e conseqentemente recursos, empregados em polticas
fragmentadas e com baixa efetividade. A sobreposio de esforos desarticulados
onerosa ao Estado e onerosa tambm ao cidado considerando o agravamento de
seus problemas e o no atendimento de suas demandas. Quanto eficcia, a
articulao intergovernamental apresenta-se como uma soluo bem sucedida, uma
vez que a necessidade de boa coordenao, da definio de objetivos e metas
claras para todos os envolvidos, criao de indicadores para monitorar a
implementao da poltica e o foco na obteno de resultados, favorecem a criao
de mecanismos de responsabilizao e estratgias de atuao focadas em
resultados de desenvolvimento.

12

AGNCIAS METROPOLITANAS NO BRASIL: UM BREVE OLHAR SOB A

AGNCIA METROPOLITANA DA BAIXADA SANTISTA (AGEM)
As agncias metropolitanas so rgos inerentemente intersetoriais,
principalmente em se tratando da articulao intergovernamental. Isto por que so
rgos vinculados aos governos estaduais, atravs de suas unidades setoriais que
articulam diversos municpios, e respondem a diretrizes cada vez mais presentes do
governo federal.
Constitudas legalmente como autarquias, cuja funo prioritria a
promoo da articulao dos municpios que a compem, bem como a promoo de
desenvolvimento nas regies metropolitanas assegurando suas especificidades, as
agncias metropolitanas, em estudo, a Agncia Metropolitana da Baixada Santista,
se mostram como instituies de relevncia na gesto pblica, tendo em vista as
transformaes do Estado e as relaes entre poderes e competncias dos entes
federativos nas ltimas dcadas. Para entender a dinmica atuao destas
instituies e tambm esclarecer o fato de escolha da AGEM como foco de estudo
para as polticas de articulao intersetorial, particularmente sob a tica da
coordenao intergovernamental, faz-se necessrio a complementao do estudo
mais aprofundado do histrico de criao dessas agncias, e da definio do
conceito de regio metropolitana.
No cerne da problemtica metropolitana est o dilema da ao coletiva, no
sentido da necessidade de promoo da cooperao inter e intragovernamental, bem como intersetorial, que requer a articulao entre
interesses e preferncias distintos, defendidos por atores e agncias
estatais, societais, semipblicas e privadas, que desfrutam de variados
graus de autonomia, mas atuam sobre o mesmo espao territorial (Souza,
2006). O objetivo maior das instituies encarregadas da gesto
metropolitana , portanto, a superao do dilema da ao coletiva. (FARIA,
2008: 1)

Compndio histrico das Regies Metropolitanas

A questo metropolitana no Brasil entra em pauta no regime militar
atravs da Constituio Federal de 1967 e posteriormente mantida pela Emenda
Constitucional no 1 de 1969, porm s ser institucionalizada, quando da criao de
8 (oito) Regies Metropolitanas, sendo elas: So Paulo, Belo Horizonte, Porto
Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belm e Fortaleza, a partir da Lei Federal

13

Complementar no 14 de 1973. Durante o regime militar, a gesto metropolitana fora

imposta aos municpios, cuja participao se tornou obrigatria e definidora de
servios que no consideravam as especificidades regionais. Alm disso, os
Conselhos Deliberativos e Consultivos da gesto metropolitana eram dotados de
participao ampla de representantes estaduais, premissa que no se verificava
com os representantes dos municpios.
Neste perodo o que se verifica um reconhecimento do conceito de
interesse metropolitano e o surgimento de discusses quanto aos servios
relacionados ao ordenamento do uso e ocupao do solo, que beneficiariam o seu
planejamento e normalizao. Tinha-se, portanto uma estrutura institucional e a
disponibilizao de recursos financeiros que resultaram na implementao de
projetos principalmente nas reas de saneamento bsico, trfego urbano e
transporte. (AZEVEDO & MARES GUIA, 1999)
Com a crise financeira dos anos 80 h uma queda dos investimentos
federais para as regies metropolitanas (RMs), que explicita uma falta de
planejamento das mesmas, concomitante com processo de redemocratizao, que
fortalece o envolvimento de novos atores sociais, entre eles os governos locais e
movimentos sociais, e configura o governo federal como regulador e financiador de
programas e projetos pontuais.
J com o advento da Constituio Federal de 1988, observa-se o reflexo
de uma tendncia de autonomia dos municpios, que compromete o avano da
questo metropolitana, uma vez que essa autonomia se definiu num neo-localismo
exacerbado que atualmente no supri as necessidades regionais de forma plena e
nem se mostra competente para resolver os imensos problemas metropolitanos.
Apesar da considerao da Carta Magna em permitir uma gesto mais
flexvel e prxima s realidades locais, perdeu-se muito no planejamento
metropolitano uma vez que cada governo estadual, dentro de suas variveis
internas, dava a importncia que queria para o desenvolvimento regional integrado e
articulao metropolitana. Isso se verifica inclusive nos critrios de definio que
cada estado considerava ao reconhecer uma regio metropolitana, que variavam
desde o tamanho da populao, graus de migrao, conurbao e at
desenvolvimento de atividades econmicas e de plo de investimento futuro.

14

Com o surgimento dos anos 90, buscou-se superar a viso neo-localista

da Constituio Federal de 1988, e definir papis para os novos atores que surgem
neste cenrio metropolitano. Observa-se um crescente envolvimento da sociedade
civil e de organizaes no-governamentais com as questes de desenvolvimento
metropolitano articulado e tambm da prpria iniciativa privada e instituies de
financiamento internacionais. Todas buscando um planejamento e implementao
de servios estratgicos, defendendo causas diversas entre as quais se destacam
as ambientais, transporte pblico e saneamento. Alm disso, nota-se que os
governos estaduais passaram a ter um papel mais normativo e de distribuio de
recursos aos municpios o que ampliou sua participao em conselhos e rgos de
articulao metropolitana.
Dentro deste cenrio, considera-se que as regies metropolitanas
necessitam de um ente articulador que tenha um papel de liderana que compactue
agendas mnimas de interesses regionais. No entanto, o que se verifica que as
regies metropolitanas esto atuando com baixa centralidade poltica e em reas de
grande complexidade tcnica, necessitando da participao de um corpo tcnico
preparado que traga, atravs de um convencimento especializado, a participao
dos diversos atores envolvidos e interessados.
Com o breve histrico, salienta-se que a governana das questes
metropolitanas perpassa o desempenho administrativo para garantir a articulao e
intermediao entre interesses, cuja legitimidade pode promover, atravs da atuao
tcnica, o comprometimento de atores relevantes, bem como permitir a consolidao
de arranjos institucionais permanentes ao jogo poltico. E que a dinmica de
transformaes nas relaes do Estado atravs das dcadas reforou a tendncia
na

coordenao

vertical,

intergovernamental,

das

questes

metropolitanas,

principalmente quanto ao campo normativo e das diretrizes estratgicas. Por outro

lado, tambm resultou no favorecimento da articulao horizontal, tambm
entendida como intragovernamental, tanto entre as agncias metropolitanas e as
diversas instituies do governo estadual, como no campo dos municpios atravs
do reforo da atuao conjunta e da resposta aos incentivos dos demais entes
federativos para o desenvolvimento deste campo.

15

Definio de Regio Metropolitana

Juridicamente o conceito de Regio Metropolitana, definido pela
Constituio Federal de 1988, em seu artigo 25, 3o, e na Constituio do Estado
de So Paulo no artigo 153, 1o que diz respectivamente:
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que
adotarem, observados os princpios desta Constituio.
o
3 - Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies
metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por
agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o
planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum. (CF,
1988).
Artigo 153 - O territrio estadual poder ser dividido, total ou parcialmente,
em unidades regionais constitudas por agrupamentos de Municpios
limtrofes, mediante lei complementar, para integrar a organizao, o
planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum,
atendidas as respectivas peculiaridades.
o
1 - Considera-se regio metropolitana o agrupamento de Municpios
limtrofes que assuma destacada expresso nacional, em razo de elevada
densidade demogrfica, significativa conurbao e de funes urbanas e
regionais com alto grau de diversidade, especializao e integrao scioeconmica, exigindo planejamento integrado e ao conjunta permanente
dos entes pblicos nela atuantes. (CE, 1989)

As Regies Metropolitanas (RMs) no apresentam personalidade jurdica

prpria, no permitem eleio dos membros que a compem pela sociedade e tm
sua organizao, funcionamento e atribuio definida atravs de instrumento legal
de cada Estado.
As RMs por agregarem territrios com diversidades regionais exigem um
planejamento articulado e uma atuao conjunta de seus gestores. Desta forma, as
Regies Metropolitanas tm o desafio de definir um modelo de gesto efetivo no
enfrentamento das problemticas regionais.
Em 1973 atravs da Lei Complementar no 14 foram institudas 8 Regies
Metropolitanas, sendo elas a de Belm, Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Porto
Alegre, Recife, Salvador e So Paulo. No Estado de So Paulo, a primeira Regio
Metropolitana foi a RM de So Paulo, com 39 municpios e cidade sede na capital.
J a segunda RM, instituda pela Lei Complementar no 815 em 1996 foi a da Baixada
Santista, composta por 9 municpios. Em 2000, atravs da Lei Complementar no 870
verificou-se a instituio da terceira RM do Estado de So Paulo, a de Campinas,
composta por 19 municpios.

16

Em 2003 o Brasil tinha 33 RMs, incluindo as RIDEs (Regies Integradas

de Desenvolvimento Econmico), que so regies metropolitanas brasileiras que
situam em mais de uma unidade federativa.

O caso da Regio Metropolitana da Baixada Santista (RMBS)

A Regio Metropolitana da Baixada Santista fora criada em 1996 pela Lei
Complementar no 815, de 30/07/96, integrando 9 municpios, sendo eles: Bertioga,
Cubato, Guaruj, Itanham, Mongagu, Praia Grande, Perube, Santos e So
Vicente. Dotada de uma rea territorial de aproximadamente 2.370 Km2, a RM da
Baixada Santista ocupa o terceiro lugar em nmeros populacionais do Estado de
So Paulo, que corresponde a quase 4% da populao do territrio paulista. A
regio apresenta uma diversidade de funes econmicas destacando-se o parque
industrial de Cubato, o complexo porturio de Santos, atividades tursticas e de
comrcio atacadista e varejista, contabilizando um Produto Interno Bruto de 18,5
bilhes de reais.
Um passo importante para a efetiva metropolizao da regio foi a
implantao, em 29 de novembro, do Conselho de Desenvolvimento da Regio
Metropolitana CONDESB (institudo pelo Decreto 41.361 de 27/11/96 e
Regulamentado pelo Decreto no. 42.833 de 28/01/98), que tem um representante de
cada Municpio e representantes do Estado nas reas de interesse comum das
cidades (planejamento e uso do solo, transporte e sistema virio, saneamento
bsico, meio ambiente, desenvolvimento econmico, atendimento social e
habitao).
O Conselho se rene ordinariamente uma vez por ms e, com o passar
do tempo, outras Cmaras Temticas foram sendo criadas, como as de Assistncia
e Desenvolvimento Social, Assuntos Tributrios, Cultura, Educao, Esportes,
Habitao, Planejamento e Desenvolvimento Econmico, Segurana, Trabalho e
Turismo, como veremos em listagem atualizada, apresentada no item subseqente.
Por meio de lei complementar (Lei Complementar no. 853 de 23/12/98), o
ento governador Mrio Covas cria a Agncia Metropolitana da Baixada Santista
(AGEM), considerada a ltima etapa para a implantao efetiva da Regio
Metropolitana, a qual compete a execuo descentralizada de obras e servios,

17

atribudas a rgos e entidades pblicas e privadas, na regio. A instalao da

Agncia Metropolitana (AGEM) ocorreu durante reunio em Bertioga (Decreto no.
44.127 de 21/07/99 que aprova regulamento da AGEM). Foi, tambm, viabilizado o
Fundo de Desenvolvimento Metropolitano da Baixada Santista (FUNDO), que tem
como objetivo o gerenciamento dos recursos financeiros oriundos de repasses dos
municpios, do estado e outras fontes. A participao dos Municpios e do Estado
paritria e os valores de custeio foram aprovados em junho de 1997 e obtidos da
seguinte forma: mdia aritmtica simples das participaes demogrficas (1996) e
da receita arrecadada mdia (1994/96) dos municpios integrantes.
Sendo

um

rgo

institudo

legalmente,

dotado

de

um

modelo

organizacional definido e estruturado, a AGEM se mostra ainda com um carter

eminentemente poltico, cuja articulao intergovernamental se faz necessria para
garantir seu empoderamento e governana frente aos municpios que compem a
regio metropolitana que a engloba. Ainda assim, a AGEM deve-se articular do
ponto de vista intragovernamental, para que consiga tambm desenvolver e manter
a sua sade institucional dentro do ente federativo que est ligada, e tambm poder
promover dentro deste ente, aes articuladas entre reas de polticas pblicas e de
cunho metropolitano, minimizando a lgica fragmentada de atuao das instituies
executivas do Estado.
Nesse sentido ressaltam-se diversos fatores que continuam a limitar a
atuao efetiva da agncia metropolitana como ente articulador do ponto de vista
intergovernamental3, como expresso no estudo abaixo de Pacheco (1995):
(...) a razo principal do insucesso destas experincias pioneiras de gesto
metropolitana deve ser buscada na precariedade do equacionamento das
relaes intergovernamentais no mbito metropolitano, imprescindvel para
a garantia do comportamento cooperativo dos principais atores envolvidos.
Ficaram patentes tanto os desequilbrios na articulao entre os trs nveis
de governo (Unio, estados e municpios) quanto s dificuldades na ao
cooperativa horizontal, entre os municpios de cada RM, bem como a
incapacidade de se produzir a coordenao intragovernamental, entre
rgos de um mesmo nvel de governo (apud FARIA, 2008).

O que se verifica na entrevista com a gestora da equipe tcnica da

Agncia Metropolitana da Baixada Santista, Dbora Blanco4 sobre o reconhecimento
3

Para um contedo mais detalhado sobre as questes que envolvem as relaes entre os entes
federativos no Estado Brasileiro consultar Federalismo e polticas pblicas: o impacto das
relaes intergovernamentais no Brasil de Fernando Luiz Abrucio & Cibele Franzese, s.d.
4

Dbora Blanco Bastos Dias Diretoria Tcnica da Agncia Metropolitana da Baixada Santista desde
2007, e fora entrevistada no dia 28/11/2008 para dar subsdios ao trabalho exposto.

18

da atuao da agncia na regio que a necessidade de se ter o envolvimento dos

variados atores do territrio e a busca por articulao intersetorial na resoluo de
problemas de cunho metropolitano (que perpassam as divisas dos municpios) faz
com que agncia se torne um rgo estratgico na construo dessas relaes.
(...) precisa-se criar uma sinergia com todos esses rgos para poder
resolver uma questo. E foi muito interessante porque a AGEM foi chamada
justamente para criar essa sinergia. Ento o que vejo hoje que a AGEM
vem ganhando cada vez mais espao nesse novo papel que de
articulao entre as trs esferas de governo. Principalmente, e nesse
momento ns entramos na tica da intersetorialidade, porque ela trabalha
frente regio metropolitana, no trabalha somente sob temticas. Apesar
da AGEM ter grupos estudando temticas, ela est o tempo todo olhando o
territrio como um todo.

Alm disso, como disposto na bibliografia j mencionada neste trabalho, a

questo oramentria pode ser um fator restritivo para a articulao intersetorial. No
caso da AGEM o que se observa que com a atuao do Fundo Metropolitano e
sua vinculao a este rgo ganhou mais um espao de relao com os municpios
que o de distribuio de recurso para a implementao de projetos ou polticas
regionais. A possibilidade j sinalizada pelo governo estadual de agregar alguns
recursos de apoio aos municpios sob responsabilidade da AGEM entendida pela
gestora Dbora como mais um mecanismo de fortalecimento da agencia na regio
metropolitana. Isso porque os recursos so em grande medida a busca e soluo
para a efetivao de polticas publicas para os municpios, sendo, portanto, motivo
de maior de cobia e disputa colocando a AGEM em lugar de destaque neste
cenrio.
(...) temos o olhar para cada um dos nove municpios e ao mesmo tempo
para os problemas regionais que afetam os nove municpios. Ento eu
imagino que a importncia desse papel esta muito relacionada a quanto ela
vai poder ter de recursos. E o que estamos sentindo que alguns recursos
que estavam pulverizados pela Secretaria de Planejamento aqui na regio,
a AGEM deve cuidar para o prximo ano, como a verba DADE, verba da
Unidade de Apoio aos Municpios (UAM) e verba do Fundo devero passar
pela AGEM. Isso muda o cenrio, pois enquanto o Fundo metropolitano
trabalhou at hoje com 10 milhes, com a verba DADE passa a 200
milhes. Isso muda muito a relao tambm.

Fora discutido e relevado pela gestora o fator poltico como um possvel

limtrofe para a articulao intergovernamental na regio metropolitana. Porm, pela
anlise da gestora, o fator poltico de limtrofe passou a ser considerado como uma
potencialidade, pois dinamizou a articulao entre os municpios e proporcionou a
superao das barreiras partidrias em questes cuja resoluo se dava a partir de
aes metropolitanas. Essa dificuldade do agir sozinho em algumas questes fez

19

com que os gestores municipais se articulassem de forma a produzir polticas

publicas regionais.
(...) quando voc trabalha no poder publico voc tem algumas
caractersticas, que so inerentes ao poder publico. Falamos muito da
questo tcnica, e no podemos esquecer que a vertente poltica muito
importante quando se fala em articulao. Acho que o Brasil vem
amadurecendo muito nessa relao do que a Poltica, e do que fazer
poltica...
(...) quando se discute poltica regional, poltica nacional, e poltica urbana,
para uma srie de partidos polticos sentarem na mesma mesa e at
acharem objetivos comuns. O que era muito difcil a anos atrs.
(...) a caracterstica principal de um trabalho de articulao, quando se tem
vrios nveis de governo exatamente esse discernimento de saber tratar a
poltica de forma no partidria. Ento isso por muitos anos foi um limite,
hoje o que eu percebo que isto uma caracterstica, mais que existe um
amadurecimento em relao a essa questo.

Entendendo como estratgica a viso regional para a soluo de

problemas complexos na Baixada Santista, a Secretaria de Economia e
Planejamento (rgo estadual em que a AGEM est vinculada) tem a possibilidade
de adotar as agncias metropolitanas como os grandes rgos articuladores do
governo estadual nesses plos econmicos e sociais, e a partir disso obter uma
viso mais prxima e territorializada das demandas, permitindo a adoo de
prioridades e o desenvolvimento de polticas pblicas mais efetivas aos cidados.
O que vejo internamente Secretaria de Planejamento que ter uma Agncia
em funcionamento que articule essas questes regionais e que consiga levar viso
regional do territrio, no temtica, uma viso mais horizontal, importante para
uma definio de prioridades e estratgias.
... [considera-se que a] AGEM traz de novidade, [nesse sentido] o sistema
de planejamento metropolitano, que um sistema que o tempo todo parte
de uma negociao permanente, quer dizer entre os municpios e o Estado,
que
esto
permanentemente
negociando
todas
as
aes,
independentemente da cor da cada partido. (Entrevista com Diretora
Tcnica da AGEM)

O que possvel afirmar a partir do embasamento terico sobre o

conceito, limitaes e potencialidades da articulao intergovernamental na gesto
pblica, e do olhar emprico da Agncia Metropolitana da Baixada Santista, que a
relao entre entes federativos envolve arranjos polticos, alinhamento de
interesses, fortalecimento de instituies representativas, ateno aos aspectos
relacionados a fluxo e disseminao de informaes entre os atores envolvidos, e
accontability.

20

A experincia da AGEM agrega outras relaes como a territorializao

das polticas e a construo de planos de desenvolvimentos metropolitanos oriundos
de presses e demandas dos prprios cidados sobre questes complexas e de
cunho regional, que perpassam fronteiras administrativas. Esse carter favorece a
articulao entre os municpios, porm ainda resguardando os princpios do
federalismo, como exposto:
A essncia da definio de federalismo aparece na prpria constituio da
palavra, derivada do latim foedus, que significa pacto (ELAZAR, 1987).
Trata-se de um acordo capaz de estabelecer um compartilhamento da
soberania territorial, fazendo com que coexistam, dentro de uma mesma
nao, diferentes entes autnomos e cujas relaes so mais contratuais do
que hierrquicas. O objetivo compatibilizar o princpio de autonomia com o
de interdependncia entre as partes, resultando numa diviso de funes e
poderes entre os nveis de governo. (Abrucio & Franzese, s/d: 2)

Ao se pensar no cidado o que se verifica uma fragmentao de suas

demandas para a atuao do setor publico. No entanto, para a gesto metropolitana
o principio bsico a integrao dos atores e articulao de demandas, para enfim
concretizar polticas pblicas que pensem o cidado metropolitano como mais um
ente desse panorama. Este cidado no aceita ver limitada a atuao do Estado
pelas fronteiras municipais, posto que existem recursos financeiros em rgos da
administrao direta para pensar estrategicamente essas solues. Por esse sentido
a dinmica das metrpoles visa facilitar a circulao, acesso e resoluo de
problemas regionais pelos municpios nela compreendidos, e isto gera uma
expectativa por parte do cidado para que suas demandas sejam atendidas na
mesma lgica, portanto no se aceita a implementao de polticas mais efetivas em
municpios vizinhos sem haver a cobrana pela mesma qualidade nos demais. Seria
como uma competio saudvel e uma responsabilizao cada vez maior dos
gestores pblicos para atender com qualidade cidados cada vez mais exigentes e
sabedores de seus diretos.

21

CONSIDERAES FINAIS
Os novos paradigmas que surgem na gesto pblica nos remetem a
analises detalhadas, com observaes de cunho ora terico ora pragmtico, porm,
sempre com o intuito de absorver contedo suficiente para responder a indagaes
e sanar certas dvidas relevantes em se tratando de um ente to poderoso como o
Estado.
Visando entender mais um desses paradigmas este trabalho busca a
compreenso do conceito de intersetorialidade to mencionado nas literaturas atuais
sobre gesto pblica e que ainda despertam e geram interesses e dvidas sobre sua
abrangncia e real significado.
A fragmentao do saber refletiu tambm na fragmentao das reas de
polticas publicas e na atuao do Estado, dificultando muitas vezes a soluo de
problemas complexos em que h o envolvimento de mais de uma dessas reas ou
afins. Assim, o que se observa no Estado, seja em rgos federais, estaduais e
municipais uma desarticulao na formulao e implementao de polticas
pblicas que gera uma ineficincia e ineficcia por parte do Estado, uma vez que se
despedem recursos para programas ou polticas para tratar pblicos semelhantes ou
distintos que no atingem os resultados devidos.
A intersetorialidade neste sentido vem contrapor essa lgica de atuao
visto que sinaliza a necessidade de pensar de forma transversal, ultrapassar os
limites impostos pela fragmentao para dar solues completas a assuntos
complexos e de dificuldade de atuao setorial. Tal conceito validado neste trabalho
prope o entendimento de setores como sendo tanto reas setoriais de polticas
publicas como rgos e instituies diversas envolvidas. Isso faz desse conceito um
grande guarda-chuva que abarca relaes internas ao Estado, seja entre esferas de
governo, ou entre diferentes reas setoriais, como tambm as relaes do prprio
Estado com a sociedade civil e iniciativa privada.
Nesse sentido o conceito da intersetorialidade se abriu ainda mais
permitindo a reflexo no somente na dificuldade de relao nas reas de polticas
pblicas e na fragmentao do pensamento e lgica de atuao, como tambm na
distribuio de poder e atribuio entre as diferentes esferas de governo e
articulao e integrao dessas instituies na formulao e implementao de
polticas publicas.

22

Pensar os limites e potencialidades da articulao intersetorial fez refletir

sobre a importncia de se relevar questes pontuais e criticas para uma atuao
intersetorial efetiva. Entre as enfatizadas no estudo ressaltam-se o fator poltico, o
oramentrio, o de recursos humanos e o de disseminao de informao. Todos
inerentes a qualquer processo de concepo de poltica publica, no entanto, so
ainda mais relevados numa articulao intergovernamental uma vez que se
apresentam como fatores limitantes a este processo.
A anlise emprica nesse sentido permite a visualizao concreta desses
fatores destacando o fator poltico que de limitante passou a ser considerado como
uma potencialidade para a gestora da AGEM, uma vez que a implementao de
polticas intergovernamentais depende diretamente da articulao dos prefeitos dos
municpios da Baixada Santista, e do bom relacionamento com as demais esferas de
governo.
O caso metropolitano se mostrou interessante para o trabalho, pois reflete
nas relaes intergovernamentais as diferentes competncias e interesses entre os
entes do Estado. Alm disso, a dinmica metropolitana e regional faz com que os
municpios dessas reas tenham um olhar sobre o territrio e sobre os pblicos em
especficos que j perpassam as fronteiras administrativas, incentivados ainda pelos
problemas e demandas que surgem neste mesmo sentido.
O alinhamento dos recursos humanos, ou seja, a promoo de
participao de todos os atores envolvidos e o entendimento de toda a equipe sobre
o trabalho intersetorial a ser desenvolvido importante para a efetivao desse tipo
de poltica. Alm disso, a questo oramentria nos moldes atuais um entrave
para a colaborao dos municpios uma vez que este vem alocado e sofre controle
de forma fragmentada. O que no ocorre na AGEM, onde se tem um Fundo
Metropolitano que tem um comprometimento dos municpios quanto a recursos
proporcional ao numero de sua populao que repassado a polticas publicas de
cunho estritamente metropolitano. Sendo a AGEM um rgo de controle deste
Fundo, que direcionado de acordo com consenso dos prprios prefeitos dos
municpios em reunies de Conselho.
Em suma, a articulao intergovernamental uma tendncia de atuao
do Estado em questes complexas que perpassam fronteiras administrativas e
setoriais. uma forma de atuao que requer fortes mecanismos de coordenao,
porm que no demanda da mquina pblica somente uma mudana de estrutura,

23

mais tambm uma modificao na cultura de pensar o cidado e suas demandas, e

de entender que a efetividade de certas polticas s se d a partir da integrao de
atores e esforos concentrados, com responsabilidades assumidas e definidas
claramente entre os entes federativos e demais atores institucionais envolvidos.
Compreende-se finalmente neste estudo que interesses comuns entre as
unidades envolvidas podem tanto ajudar a solidificar ao cooperativa, como podem
fomentar as oportunidades de intercmbio entre os vrios tipos de unidades
participantes.

24

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AUTORIA
Mariana Ferreti Lippi Formanda da primeira turma no curso de Bacharelado em Gesto de
Polticas Pblicas (dez/2008), da Universidade de So Paulo e ps-graduanda no Mestrado em
Administrao Pblica e Governo, pela linha de pesquisa Transformaes do Estado e Polticas
Pblicas na Fundao Getlio Vargas EAESP.
Endereo eletrnico: mariana.lippi@gvmail.br