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Marcelo Passini Mariano

O objetivo principal de Marcelo Passini Mariano nesta obra investigar como a poltica externa do Brasil, o principal integrante do
Mercosul, relaciona-se com o bloco regional e de que maneira se revela na sua configurao e nos seus impasses. A partir de anlises que
entendem que a crise vivida pelo bloco no decorre exclusivamente
de questes comerciais, o autor afirma que parte dos desafios atuais do
bloco regional tem origem na prpria concepo da poltica externa
brasileira, que privilegia sua expanso para o restante da Amrica do
Sul em detrimento do aprofundamento da integrao.
Assim, em A poltica externa brasileira e a integrao regional, Mariano
discute a hiptese de que, para o Mercosul expandir-se, seria necessria uma mudana em alguns preceitos da poltica externa brasileira
em relao ao escopo dos processos de integrao, em especial sobre
a questo da autonomia de cada nao.

A poltica externa brasileira e


a integrao regional

Marcelo Passini Mariano

A poltica externa
brasileira e a
integrao regional
Uma anlise a partir do Mercosul

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A poltica externa
brasileira e a
integrao regional
uma anlise a partir do
Mercosul

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MARCELO PASSINI MARIANO

A poltica externa
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integrao regional
uma anlise a partir do
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2015 Editora Unesp


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Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ
M286p
Mariano, Marcelo Passini
A poltica externa brasileira e a integrao regional [recurso eletrnico]:
uma anlise a partir do Mercosul / Marcelo Passini Mariano. 1. ed. So
Paulo: Editora da Unesp Digital, 2015.
Recurso digital
Formato: ePub
Requisitos do sistema: Adobe Digital Editions
Modo de acesso: World Wide Web
ISBN 978-85-68334-63-8 (recurso eletrnico)
1. Brasil Relaes exteriores. 2. Poltica internacional. 3. Brasil
Poltica e governo. 4. Processo decisrio. 5. Livros eletrnicos. I. Ttulo.
15-28470

CDD: 327.81
CDU: 327(81)

Este livro publicado pelo projeto Edio de Textos de Docentes e


Ps-Graduados da UNESP Pr-Reitoria de Ps-Graduao da UNESP
(PROPG) / Fundao Editora da UNESP (FEU).

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Sumrio

Introduo e hipteses 9
1 A diplomacia e a continuidade na poltica externa
brasileira 15
1.1 Princpios, valores e tradies 15
1.2 Singularidade 23
1.2.1 Ausncia de canais institucionalizados
de participao e controle da poltica
externa brasileira 31
1.2.2 A relativa autonomia do Itamaraty e a
autorizao presidencial 33
1.2.3 Cultura poltica e legitimao do corpo
diplomtico 34
2 Autonomia e desenvolvimento na poltica externa
brasileira 37
2.1 O significado dos paradigmas 38
2.2 Americanismo 39
2.3 Universalismo ou globalismo 41
2.4 Autonomia 43
2.6 A autonomia atravs do tempo 49

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2.6.1 Autonomia na dependncia 50


2.6.2 Autonomia pelo distanciamento 52
2.6.3 Autonomia pela participao ou
integrao 54
3 As presses sobre a diplomacia no ps-Guerra Fria 67
3.1 A democratizao 68
3.2 A liberalizao, a abertura da economia e a
internacionalizao brasileira 73
3.3 Consequncias do aumento da presso 79
4 Processos de integrao regional e poltica externa 85
4.1 Modelo analtico mnimo 86
4.1.1 Pressupostos 88
4.1.2 Consequncias da integrao 95
4.1.3 Principais variveis 100
5 As posies brasileiras no Mercosul: perodo de
transio 109
5.1 Tratado de Integrao e Cooperao de
1988 113
5.2 A poltica externa brasileira e o novo contexto 115
5.2.1 O perodo Collor 117
5.2.2 O governo Itamar 131
6 As posies brasileiras no Mercosul: ps-Ouro Preto 145
6.1 Primeiro governo Fernando Henrique
Cardoso: 1995-1998 148
6.2 O segundo governo Fernando Henrique
Cardoso: 1999-2002 157
6.3 O perodo Lula da Silva 182
7 Consideraes finais e comprovao de
hipteses 213
7.1 O modelo de Mercosul contido na poltica
externa brasileira 213

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A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA E A INTEGRAO REGIONAL7

7.1.1 Introduo ao modelo brasileiro 214


7.1.2 Centralidade dos governos 216
7.1.3 A vontade poltica concentrada nos
presidentes 216
7.1.4 A defesa da estabilidade democrtica na
regio 217
7.1.5 A articulao diplomtica Brasil-Argentina 218
7.1.6 A diplomacia como formuladora 220
7.1.7 Estrutura institucional
predominantemente
intergovernamental 222
7.1.8 Inexistncia de um paymaster 226
7.1.9 A unio aduaneira como limite 229
7.1.10 O regionalismo aberto 230
7.1.11 A estratgia de integrao
direcionada para os assuntos menos
polmicos 232
7.1.12 A ausncia de mecanismos de reduo
de impacto 233
7.1.13 A participao e incluso limitada de
novos atores domsticos 234
7.1.14 Soluo de conflitos pela via
diplomtica 235
7.1.15 Modelo voltado para expanso e no
para o aprofundamento 237
7.2 Comprovao de hipteses 242
7.2.1 Hiptese 1 242
7.2.2 Hiptese 2 251
7.2.3 Hiptese 3 252
Referncias bibliogrficas 257

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Introduo e hipteses

Este livro parte do pressuposto de que o Brasil o principal


membro do Mercosul. Sendo assim, o pas deveria ter um modelo
de integrao que fundamentasse suas posies nas negociaes do
bloco e que estivesse vinculado sua poltica externa como um todo.
Portanto, o objetivo central foi verificar a forma como o Mercosul
est inserido no conjunto da poltica externa brasileira e como esta
influenciou o desenvolvimento do bloco.
No entanto, reconhecemos que a poltica externa brasileira possui um padro de comportamento especfico que marca a singularidade de sua formulao e implementao. H uma relativa linha de
continuidade que permite, com razovel probabilidade de acerto,
identificar o leque de opes de seus formuladores. Essa questo j
foi amplamente trabalhada e existe uma extensa bibliografia sobre o
tema, da qual nos apropriamos neste trabalho e assumimos alguns de
seus pressupostos e concluses.
Como resultado disto, utilizamos dois conceitos que aparecem nessa bibliografia como as questes centrais que permeiam o
desenvolvimento da poltica externa brasileira: autonomia e desenvolvimento. Esses so princpios e, ao mesmo tempo, objetivos que
ajudam na consolidao de um padro do comportamento externo
brasileiro.

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Assumimos neste texto a existncia desse padro de comportamento externo. No entanto, importante ressaltar que, apesar dessa
interpretao ter grande respaldo na bibliografia sobre poltica exterior do Brasil, a continuidade na conduo das aes externas pode
resultar muito mais da organizao diplomtica em si enquanto
corpo poltico da estrutura estatal com grande capacidade de reproduo, atravs dos procedimentos j institucionalizados de transferncia de valores, formao e arregimentao do que da constante
vigilncia dos princpios defendidos pelos tradicionais formuladores.1
Tendo exposto essas questes sobre a continuidade nos captulos
1 e 2, apontamos o fato de que ela foi possvel devido a um certo isolamento, ou insulamento, do Itamaraty no trato da poltica externa.
Contudo, possvel demonstrar que essa relativa autonomia da diplomacia estaria se esgotando devido s presses cada vez mais intensas
por parte de outros atores governamentais e no governamentais
interessados em influenciar o processo decisrio da poltica externa.
Verificamos tambm que o Mercosul um elemento importante
para o aumento dessas presses, pois os processos de integrao regional apresentam uma lgica de funcionamento que extrapola o campo
de atuao da poltica externa. Podemos pens-los como fazendo
parte inicialmente desse mbito externo, e sendo tratados quase que
exclusivamente pela ao diplomtica. Mas em pouco tempo seu funcionamento apresenta implicaes e efeitos importantes sobre a esfera
domstica dos pases-membros, estimulando os grupos organizados
da sociedade e outros representantes governamentais a pressionarem
pela criao de espaos de participao, como forma de influenciar o
andamento da integrao.
Ao longo do captulo 3, discutimos como essas presses tm
aumentado, criando fortes tenses nos mecanismos tradicionais de
formulao da poltica exterior do Brasil, resultando na intensificao
da tenso sobre os elementos formadores da tradio de continuidade,
assim como os princpios que a orientam.

1 Para uma interessante anlise sobre essa questo ver Lima (2005).

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No captulo seguinte, demonstramos como essas presses esto


vinculadas ao que denominamos de necessidades prprias dos processos de integrao regional. Partimos do pressuposto de que o
funcionamento destes leva naturalmente a um aumento da interdependncia entre os pases em diversos nveis: econmico, poltico,
cultural etc. , o que envolve novas demandas, muitas delas voltadas
para transferncias de funes do plano nacional para o nvel regional.
Essa transferncia se realizaria por meio de uma maior institucionalizao do processo de integrao, podendo caminhar inclusive
para uma lgica supranacional. De qualquer forma, independentemente da caracterstica institucional predominante na integrao intergovernamental ou supranacional , concordamos com a
ideia de que se intensifica a necessidade de estabelecer mecanismos
formais para expresso dessas demandas. Sejam eles rgos de participao direta ou para a soluo de controvrsias, muito comuns
nestes processos.
As anlises sobre o Mercosul demonstram, em geral, que a crise
vivida por esse bloco desde 1999 no decorrente somente dos problemas comerciais, embora estes sejam a expresso mais evidente
dela, mas uma crise do prprio modelo de integrao adotado.
Como dissemos, o Brasil o principal parceiro deste bloco e, portanto, podemos assumir que a sua percepo quanto ao modo como
o Mercosul deveria se desenvolver foi fundamental. A partir disso,
estabelecemos quais seriam as principais relaes entre as posies do
governo brasileiro e as limitaes existentes na arquitetura institucional da integrao. O resultado deste esforo foi a delimitao do que
poderamos chamar de um modelo de Mercosul presente na poltica
externa brasileira, que em geral no privilegia o aprofundamento da
integrao, mas sim a sua expanso para o restante da Amrica do Sul.
A partir destes pressupostos estabelecemos trs hipteses que
nortearam o trabalho. A primeira, e principal, que se existe um
padro de comportamento da poltica externa brasileira, baseado na
busca da autonomia enquanto princpio fundamental e do desenvolvimento enquanto objetivo central, e se existe um padro de comportamento governamental brasileiro no Mercosul, baseado na defesa

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constante da intergovernamentalidade enquanto princpio fundamental e da expanso enquanto objetivo central; ento a autonomia
est para a intergovernamentalidade assim como o desenvolvimento est para a expanso, ou seja, a intergovernamentalidade e
a expanso estruturam o modelo brasileiro de Mercosul, que tenta
trazer para a esfera das negociaes da integrao a caracterstica de
continuidade presente na poltica externa brasileira.
A verificao desta hiptese foi realizada nos captulos 5 e 6, nos
quais analisamos o desenvolvimento do Mercosul a partir da postura
do governo brasileiro, identificando os elementos centrais de seu
modelo de integrao exposto com mais clareza no ltimo captulo
deste trabalho.
A anlise emprica da postura brasileira no processo negociador
do Mercosul verificou se houve de fato uma estratgia diplomtica
de gesto da integrao e, em caso afirmativo, qual foi. De qualquer
forma, buscamos evidncias que demonstrassem que os elementos
formadores da linha de continuidade relativa da poltica externa brasileira seriam vlidos tambm para o entendimento da postura do
Brasil no Mercosul.
A partir dessa primeira hiptese que vincula o padro de comportamento da poltica externa ao modelo de integrao do governo
brasileiro, elaboramos uma segunda suposio que s poderia acontecer caso a primeira fosse comprovada: se os processos de integrao regional pressupem a possibilidade de aprofundamento, ento
o aprofundamento no modelo brasileiro seria limitado pelas possibilidades colocadas pelas instituies intergovernamentais e pela tentativa constante de expandir o processo, no sentido de aumentar o
nmero de participantes.
Neste caso, a atual crise do Mercosul indicaria que o processo
estaria prximo desse limite e que, portanto, o modelo proposto pelo
governo brasileiro deveria de alguma forma ser repensado para permitir seu aprofundamento ou expanso.
Essa hiptese leva a uma terceira: se o aprofundamento da integrao pressupe a superao do atual modelo, o que implica a superao
do modelo brasileiro, ento um Mercosul profundo significaria uma

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ruptura na linha de continuidade caracterstica da poltica externa


brasileira, o que at o momento no aconteceu.
Esta ltima suposio explicaria a intensificao das presses
sobre as condies tradicionais de formulao e implementao das
decises no campo da poltica externa, com especial ateno aos
assuntos diretamente ligados gesto brasileira do Mercosul.
Por ltimo, gostaramos de chamar a ateno para o fato de que
alm da reviso bibliogrfica sobre o tema, buscamos implementar
algumas tcnicas de pesquisa apoiadas em um uso mais intenso das
inovaes das tecnologias de informao, principalmente a partir de
programas e solues de gerenciamento eletrnico de documentos.
Essas tecnologias nos permitiram formar, organizar e indexar bases
de dados especficas para o estudo da poltica externa e, particularmente, para os estudos sobre o Mercosul. Essas bases so formadas
por hemerotecas digitalizadas, banco de normativas do Mercosul,
colees de clippings especficos sobre o assunto, dados baixados da
internet, documentos e textos diversos, entre outros.2 Grande parte
da pesquisa histrica sobre a gesto governamental brasileira dos
assuntos do Mercosul foi realizada atravs da procura nestas bases de
dados, atravs de software de indexao e pesquisa por cruzamento de
termos. Assim, procuramos dar um tratamento cronolgico aos acontecimentos, que se verifica nos captulos 5 e 6, mesmo partindo de um
mtodo de busca que no tem relao direta com a ordem dos fatos,
pois privilegia a procura de variveis predeterminadas pela metodologia da pesquisa, como exposto no captulo 4. Isso nos possibilitou
procurar determinados assuntos especficos, separando primeiramente as informaes, e, assim feito, partirmos para a estruturao
2 Algumas das principais bases de dados utilizadas foram: Normativas Mercosul; hemeroteca Integrao Regional 1986-2004; hemeroteca Poltica Exterior
Econmica; notcias coletadas a partir das bases de discursos e imprensa do
Ministrio de Relaes Exteriores disponvel em seu site na internet; notcias
coletadas a partir dos servios de clipping da Cmara Federal disponvel em seu
site na internet. Algumas destas bases esto disponveis no site do Consrcio de
Informaes Sociais (CIS) atravs do www.cis.org.br, e outras esto sendo preparadas e organizadas para a disponibilizao futura.

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dos argumentos e fatos. Para esta ltima tarefa utilizamos um software de criao de mapas mentais em que uma estrutura de rvore
hierrquica e flexvel permitiu construir a totalidade do que seria a
pesquisa. A parte escrita foi realizada neste mesmo programa, sendo
posteriormente transferido para um editor de textos a fim de fazer
a formatao e os ltimos ajustes, at se transformar no texto final.
Mesmo durante essa ltima fase, a checagem de determinados dados
atravs do mecanismo de busca eletrnica novamente auxiliou na
confirmao das concluses.
Por fim, importante reforar que o material colhido mostrou-se
extremamente frutfero e suficiente, principalmente devido utilizao da indexao eletrnica sobre as bases selecionadas, que dispunham de uma quantidade muito grande de informao. Sendo assim,
optamos por no realizar entrevistas e dedicar o esforo a essa forma
de pesquisa. Ressaltamos, contudo, que essa anlise se fundamentou
em boa medida nas falas, textos, documentos, declaraes pblicas
de diplomatas e representantes governamentais, especialmente os
presidentes, obtidas a partir do levantamento emprico e confrontadas com a anlise da bibliografia especializada e dos fatos noticiados.

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A diplomacia e a continuidade na
poltica externa brasileira

1.1 Princpios, valores e tradies


Analisando o desenvolvimento histrico da poltica externa do
Brasil, a partir da literatura especializada, identificamos a existncia
de elementos norteadores das decises tomadas nesse campo. Amado
Cervo (1992), por exemplo, os descreve como tradies que acompanham a histria da poltica externa brasileira, capazes de sobreviver
s mudanas de governo e s prprias alteraes organizacionais do
Estado, sendo representadas pela orientao pacifista, a juridicista e
a pragmtica (Cervo, 1994).1
1 O pacifismo refere-se posio defendida pela diplomacia brasileira de buscar
solucionar os conflitos por meio de negociaes. Isto , a poltica externa brasileira tradicionalmente resiste ideia de usar a fora para resolver as controvrsias
no plano internacional. J o juridicismo relaciona-se com a postura de respeito
aos tratados, acordos e convenes internacionais, aceitando-os enquanto instrumentos ordenadores da interao entre os atores estatais e do prprio sistema
de Estados. Finalmente, temos o pragmatismo, tambm entendido como realismo na poltica externa brasileira. Essa tradio baseia-se na anlise sobre
o sistema internacional, a posio do Brasil neste sistema, as relaes com as
potncias e a capacidade de defesa dos interesses nacionais para, a partir destes
condicionantes, orientar a ao externa. Essas tradies fundamentam-se no
princpio da no confrontao, que se traduz no discurso e na ao marcada

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Este autor entende que ao menos trs tradies se apresentam


como constantes, mas com importncia variada, dependendo da
situao domstica e das modificaes no contexto internacional.
Em determinados momentos histricos, uma tradio pode impor-se
sobre outras, em razo de fatores diversos como os constrangimentos
da evoluo do sistema internacional ou o jogo de foras polticas que
compem o centro decisrio, entre outros.
A ideia de que existem princpios que podem ser identificados
como elementos formadores do comportamento externo brasileiro
no est presente apenas na bibliografia especializada (Bueno; Cervo,
1992, 1986; Lafer, 2004; Pinheiro, 2004; Oliveira, 2005a), mas principalmente nos discursos e na forma como a diplomacia se expressa a
respeito das alternativas possveis e das escolhas realizadas em nome
do interesse nacional.
como o Brasil deseja relacionar-se com a comunidade internacional?
A resposta bsica pode ser encontrada em princpios que tradicionalmente tm orientado a nossa poltica externa, como os da no
interveno, respeito autodeterminao, no ingerncia em assuntos internos, e soluo pacfica de controvrsias. Ao invocar tais
princpios, no quero dar a impresso de que os mesmos sejam hoje
utilizados da mesma forma como no passado Ao contrrio, embora
a essncia esteja at hoje preservada, sua aplicao tem sido atualizada, como ocorreu, por exemplo, no campo dos direitos humanos,
da democracia e do meio ambiente. (Lampreia, 1998)2

Mesmo quando interpretaes acadmicas buscam localizar


paradigmas explicativos para a forma dominante da poltica externa
de um determinado perodo histrico, ainda assim verificamos que
pelo respeito da autodeterminao dos povos e na defesa da poltica de no interveno. Podemos verificar que tanto o primeiro elemento quanto o segundo esto
intimamente interligados (Cervo, 1994).
2 Exposio do embaixador Luiz Felipe Lampreia, ento ministro de Estado das
Relaes Exteriores, no X Frum Nacional As Perspectivas da Situao Mundial
e a Poltica Externa do Brasil, 12/5/1998.

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esses paradigmas contemplam e validam os princpios norteadores da


atuao internacional do pas.
Um exemplo disso a anlise a respeito do paradigma universalista presente na poltica externa brasileira feita por Lessa para a qual
o universalismo que, juntamente com o pacifismo, o juridicismo e
o realismo, constitui a moldura conceitual da prxis diplomtica brasileira (1998, p.29).
Tambm recorrente no discurso diplomtico a ideia dos valores que balizam a atuao internacional brasileira e que, por sua vez,
justificam a defesa constante dos princpios que caracterizariam a sua
singularidade. O trecho a seguir escrito pelo embaixador Luiz Felipe
de Seixas Corra um dos muitos outros exemplos desse fato:
Dessa trindade de valores bsicos, unidade, grandeza e viso de
futuro, decorrem outros que, igualmente informados pela experincia
histrica do Brasil caracterizam a sua projeo no mundo: o nacionalismo, a busca da igualdade soberana entre as naes, e o pragmatismo. (Corra, 2000, p.27)

Ressaltamos que o reconhecimento da existncia destes elementos


norteadores acompanhado da ideia de uma continuidade quase inerente ao comportamento brasileiro na arena internacional. O atributo
tradicional refora o reconhecimento de que a ao diplomtica
brasileira singular e, ao mesmo tempo, dotada de um padro geral
capaz de se ajustar s circunstncias dominantes de cada poca. Faz
parte de nossa melhor tradio diplomtica, desde a independncia,
dar sentido realista nossa poltica externa, recusando iniciativas de
fcil fosforescncia, e evitando guinadas bruscas de doutrina e de
comportamento (Lampreia,1999).3
Essa capacidade de adaptao contribui para a continuidade
que para diversos autores resulta da conduta adotada pelo corpo
3 Discurso do embaixador Luiz Felipe Lampreia, ministro de Estado das Relaes
Exteriores, por ocasio da posse do embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra, no
cargo de secretrio-geral das Relaes Exteriores Braslia, 4/1/1999.

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diplomtico ao orientar-se segundo esses princpios, tradies e


valores (Cervo, 1994; Vaz, 1999; Silva, 2002; Favero, 2006) e permite uma maior previsibilidade s anlises sobre a poltica externa
do Brasil. Isso no significa uma ausncia de mudanas, mas implica
afirmar que estas mudanas so variaes dentro de um determinado
espectro de possibilidades.
O grau de previsibilidade da poltica exterior do Brasil dos mais
elevados em termos comparativos. Atravs do tempo, constitui-se
um conjunto de valores e princpios de conduta externa que perpassou as inflexes e mudanas da poltica. (Cervo, 1994, p.26)

Neste caso, o atributo previsvel no somente uma constatao


da bibliografia especializada, mas a todo o momento reforado e
reformulado pelo corpo diplomtico. Para esta instituio,
A credibilidade internacional de um pas depende, em grande
medida, de uma atuao externa fundada no respeito a valores e
princpios. A pendularidade, o recurso a decises de impacto, as flutuaes ideolgicas e o oportunismo diplomtico tendem a corroer a
confiana junto aos demais pases e a minar a credibilidade externa.
Um dos patrimnios do Itamaraty e da diplomacia brasileira o
legado de uma atuao fundada em valores permanentes, que conferem um mnimo de regularidade ao comportamento externo do pas
e, portanto, sua prpria respeitabilidade como interlocutor de seus
parceiros. (Barros, 1998, p.20)4
A ausncia de uma moldura que acomode adequadamente as tendncias do mundo contemporneo recomenda a adoo pelo Brasil de
uma poltica externa aberta, flexvel s transformaes que estamos
vivenciando. Isto sem prejuzo de princpios. A estrita observncia
de certos princpios que consideramos bsicos confere alto grau de

4 Embaixador Sebastio do Rego Barros.

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previsibilidade diplomacia brasileira e refora sua credibilidade e


confiabilidade. (Barbosa, 1996, p.75)5

Desta forma, temos como caracterstica geral da poltica externa


brasileira a continuidade. Esse pressuposto tem importncia central
em nossa anlise, pois ao aceitar este pressuposto seria possvel compreender melhor as possibilidades e limitaes do processo de integrao no Mercosul frente poltica externa brasileira, tendo em vista
que o governo brasileiro o principal agente do bloco.
A previsibilidade e a continuidade, juntamente com o reforo dos
princpios, tradies e valores caractersticos da poltica externa brasileira, como o pragmatismo, aumentam a percepo de que se trataria
de um poltica de Estado e, por isso mesmo, capaz de desvincular-se
das mudanas de governo e de circunstncias polticas especficas
(Vaz, 1999).
A justificativa diplomtica deste aspecto busca ressaltar o perigo e
as consequncias de possveis escolhas equivocadas, resultantes dessas conjunturas governamentais. Com base nesta argumentao se
refora, direta e indiretamente, a necessidade de existncia, eficincia
e manuteno de formuladores capazes de construir uma compreenso da poltica externa nacional que transcenda os governos.
O outro princpio o da prevalncia da viso de futuro sobre o
imediatismo. O Itamaraty procura atuar tendo em vista a perspectiva
de longo prazo, evitando modismos, solues circunstanciais e precipitaes que desconsideram dificuldades futuras, o grau de desgaste
poltico e a eventual perda de credibilidade. O anseio mais imediato
avaliado com base nos seus benefcios e custos no futuro, no em
seus resultados mais visveis e frequentemente de apelo mais fcil.
(Barros, 1998, p.19)6

5 Embaixador Rubens Barbosa.


6 Embaixador Sebastio do Rego Barros.

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Assumimos neste texto a premissa da existncia de uma linha


de continuidade na poltica externa brasileira, amplamente respaldada na bibliografia. Entretanto, esse entendimento tem apontado
como causa principal a constante vigilncia aos princpios defendidos pelos formuladores tradicionais. A ateno aos princpios e
valores seria a explicao central para a existncia de um padro
no comportamento do Estado brasileiro no plano internacional.
neste ponto que diferimos dessa linha de interpretao e pressupomos que a continuidade na conduo das aes externas explica-se
mais pela organizao diplomtica em si enquanto corpo poltico
da estrutura estatal com grande capacidade de autorreproduo,
atravs dos procedimentos j institucionalizados de transferncia
de valores, formao e arregimentao do que pelos princpios
apontados anteriormente.
Entendemos ser possvel e necessrio questionar as reais causas
dessa continuidade, sem duvidar da existncia desta margem mais
ou menos delimitada de atuao externa. Segundo Maria Regina S.
de Lima (1994; 2005) a estabilidade da poltica externa brasileira
resultado mais de uma narrativa construda pela diplomacia e reforada por importante parcela da academia brasileira que se dedica ao
assunto, do que um dado da realidade. A mesma autora afirma que
o forte componente institucional na formao da poltica externa,
que se apresenta no papel preponderante do Ministrio das Relaes
Exteriores na formulao e implementao daquela poltica [...] no
apenas garantiu poder de agenda quele ministrio, como reforou o
mito da estabilidade da poltica externa como uma poltica de Estado
e no de governo, o que lhe asseguraria significativa continuidade ao
longo do tempo. (Lima, 2005)

Concordamos quanto ao mito de entender a poltica externa


como uma poltica de Estado, inclusive sendo este um dos pontos
centrais de influncia sobre aqueles que analisam esse tema. Apesar disso, possvel identificar na anlise bibliogrfica e emprica
elementos que comprovam a existncia da estabilidade da atuao

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internacional do Brasil. O corpo diplomtico apropria-se deste fato


da realidade para reforar seu discurso poltico, mas a construo discursiva no tem importncia de causalidade para a continuidade da
poltica externa brasileira. Esta mais um elemento constituinte da
histria do pas do que uma construo subjetiva, mesmo que ainda
no tenhamos compreendido adequadamente as reais causas desta
caracterstica singular.
Neste mesmo sentido, portanto, vale lembrar a afirmao da prpria autora e de Grson Moura de que
as explicaes mais completas de uma poltica externa no se esgotam
naturalmente nas justificativas e motivos que ela mesma se d. Por
isso, devemos procurar fora das formulaes oficiais as razes mais
profundas de sua adoo. (Lima; Moura, 1982, p.361)

No entanto, no aprofundaremos essa discusso porque entendemos que o ponto essencial para os objetivos desta anlise, que trata da
forma como o Mercosul trabalhado na poltica externa brasileira,
no est na busca das causas mais profundas dessa continuidade,
mas no entendimento da crescente tenso sobre alguns dos elementos formadores desta poltica, principalmente a partir das presses
sobre sua relativa estabilidade que se intensificam com a redemocratizao dos anos 1980 e que se ampliam nos anos 1990. O prprio
advento da integrao no Cone Sul pode ser entendido como mais
uma fonte de presso sobre a continuidade da poltica externa, como
veremos mais adiante, j que de certa forma aumenta o nmero de
atores domsticos que tentam acompanhar e influenciar a agenda
internacional do pas.
Alguns estudos especficos sobre a poltica externa brasileira tambm demonstram que a tese da autonomia decisria do Itamaraty no
facilmente verificada algumas vezes, mas, mesmo assim, ressaltam a
grande capacidade de influncia do Itamaraty no processo de tomada
de decises e sua consequente capacidade de garantir uma relativa
continuidade na formulao e na implementao da poltica externa.
Em alguns casos, essa capacidade de influncia extrapola a esfera de

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atuao diplomtica avanando sobre parcela das atribuies da poltica econmica nacional (Farias, 2006).
No entanto, na bibliografia analisada no se verificaram estudos exaustivos que permitam comprovar uma diferenciao entre o
momento da formulao decisria e o da sua implementao. Lembramos que essa diviso um artifcio analtico para melhor compreender a dinmica da tomada de decises em poltica externa, mas
as informaes colhidas parecem indicar que na histria da poltica
externa brasileira a explicao da continuidade mais vlida durante
a implementao do que no prprio processo formulador.
No caso da poltica brasileira para o Mercosul, a pesquisa emprica
realizada indicou a existncia de uma ampla autonomia do Itamaraty
ao implementar diretrizes previamente formuladas, por exemplo, no
mbito da Presidncia da Repblica. O fato de a diplomacia coordenar os trabalhos do governo brasileiro para este tema, por si s,
garante grande autonomia decisria, j que dispe de recursos de
poder adquiridos durante o desenvolvimento da prpria estrutura
estatal brasileira.
Mesmo no sendo o objetivo deste trabalho, fica a sugesto para
um maior aprofundamento futuro desta questo, pois o levantamento
bibliogrfico revelou notria escassez de estudos baseados em instrumentais analticos e tericos especficos para o entendimento do
desenvolvimento e funcionamento do corpo diplomtico brasileiro.
Talvez essa sugesto de anlise possa ajudar a melhorar as explicaes das descontinuidades na poltica externa brasileira, como j havia
alertado Lima (1994), permitindo compreenses mais profundas de
momentos como o da formulao da Poltica Externa Independente
no incio dos anos 1960, elaborada por um grupo restrito liderado
por San Tiago Dantas, trabalhando margem do Itamaraty (Cervo,
1994), ou para o breve perodo do governo Collor.
De qualquer forma, o ponto central para nossa anlise o reconhecimento dessa singularidade da poltica externa brasileira que
explicada com base em diferentes argumentos e supostos.

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1.2 Singularidade
Nesta parte do texto, identificamos brevemente algumas explicaes para esta singularidade. Este esforo se justifica pelo fato de
que na histria brasileira o Ministrio das Relaes Exteriores e o
seu corpo de diplomatas tm ampliado sua influncia no desenvolvimento da prpria estrutura estatal ao longo do tempo. Isto garantiu
grande prerrogativa na conduo da poltica externa brasileira e, tambm, do seu processo formulador (Cheibub, 1985).
Podemos dizer que uma primeira explicao fundamenta-se a partir das caractersticas do pas e sua localizao no mundo, traduzindo-se na ideia de potncia mdia. Do ponto de vista analtico, busca-se
entender a dinmica das relaes internacionais e a especificidade
brasileira a partir da sua situao geogrfica, suas principais caractersticas estruturais e os padres de comportamento externo.
Esse tipo de enfoque entende que as potncias mdias priorizam a
construo de coalizes nas arenas multilaterais como forma de diminuir
o poder relativo das grandes potncias, o que explica a necessidade de
aceitarem a construo destas organizaes internacionais. No entanto,
no nvel regional, as potncias mdias buscam aumentar sua capacidade de influenciar as naes menores, gestando zonas de influncia
regional com o objetivo de diminuir as possibilidades de atuao direta
e indireta de outras potncias (Sennes, 2001; Marques, 2005).
A ideia de potncia mdia, alm de contribuir para a construo
de um arcabouo analtico que ajuda na compreenso da atuao
internacional do Brasil, tambm diz respeito forma como a imagem
deste pas construda e reconstruda no que podemos chamar de um
imaginrio nacional.
Em estudo realizado por Marques (2005) sobre a imagem internacional brasileira de potncia mdia no perodo do governo Fernando
Henrique Cardoso, verificou-se que a prpria diplomacia, atravs de
seus discursos e atuao nas arenas multilaterais, considera e refora
essa ideia. O resultado dessa postura no se resume a um esforo de
autoidentificao perante os outros atores internacionais, mas tambm na absoro desta ideia por parte das elites brasileiras.

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O fortalecimento desta viso, interna e externamente, reforaria


as opes que buscam aumentar a capacidade de influncia brasileira
no sistema internacional, fortalecendo a ideia de que isso resultaria
em um aumento das margens de ao externa e no estabelecimento e
fortalecimento de seu papel de mediador.
Essa busca por maior influncia internacional no exclusiva do
corpo diplomtico brasileiro, sendo tambm compartilhada pelas
elites. Estendendo-se atravs do tempo, espera-se obter com essa
postura o reconhecimento e aceitao internacional enquanto uma
liderana regional (Lima, 2005).
Segundo Marques (2005), a elite brasileira, alm de compartilhar
da aceitao dessa imagem do Brasil como potncia mdia, sustenta-se na capacidade diplomtica nacional em difundir internacionalmente essa percepo, o que acabaria justificando at a tentativa de
alcanar um assento no Conselho de Segurana da Organizao das
Naes Unidas (ONU). Esse autor afirma ainda que
embora o pas apresente uma extenso territorial continental, reservas
de recursos naturais e um mercado consumidor potencial e relativamente grande, o Brasil no manifesta fora militar relevante ou presena considervel no comrcio mundial. Contudo, o entendimento
brasileiro do pas como potncia mdia sustenta-se na fora das ideias
e das percepes para influenciar as decises no sistema internacional. (Marques, 2005, p.110)

Para os fins desta pesquisa, vale dizer que essa interpretao analtica e a sua consequente instrumentalizao para a defesa de interesses particulares reforam as concluses dos estudos que apontam
uma tentativa brasileira de exercer uma liderana regional. Mais
adiante, veremos que se no exerce uma liderana no Mercosul, ao
menos ajuda na explicao da dificuldade em aceitar os custos inerentes ao aprofundamento de um processo de integrao regional. A
imagem de potncia mdia pode ser entendida como mais uma forma
de justificar a pouca disposio do governo brasileiro em aprofundar

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as instituies do bloco e criar mecanismos comunitrios de financiamento da integrao.


Uma segunda explicao centra suas atenes na formao do
Estado brasileiro e na contribuio da diplomacia neste processo. Para
esta abordagem, as origens da importncia da diplomacia na histria
do pas remontam prpria formao da nacionalidade brasileira,
na qual o Estado precedeu e teve papel protagnico na construo
nacional. Neste processo, o peso assumido pela burocracia estatal na
sociedade brasileira pode ser considerado com um dos fatores determinantes, tendo a diplomacia, enquanto corpo poltico-administrativo, um papel de destaque (Danese, 1999; Lafer, 2004).
Essa coincidncia entre Estado e nacionalidade contribuiu para o
desempenho diplomtico na defesa dos interesses estatais e, simultaneamente, a prpria atuao externa alimentou a formao do que
hoje chamada de nao brasileira (Danese, 1999). Acentua-se assim
o amplo reconhecimento de que, tradicionalmente, o Ministrio
das Relaes Exteriores exerce um papel central na formulao e na
implementao da poltica externa brasileira, influindo diretamente
nas linhas e estratgias seguidas pelo governo no plano internacional.
No entanto, esse tipo de explicao vai um pouco alm, sobrevalorizando o papel desempenhado pela diplomacia.
Como exemplo deste certo exagero, podemos citar o perodo do
Imprio e seu destaque diplomtico com relao sua vizinhana,
principalmente na construo de condies futuras para a consolidao
de suas fronteiras, o que ocorrer definitivamente durante a Primeira
Repblica e mais especificamente sob a gesto de Rio Branco frente
da pasta de Relaes Exteriores. Essa supremacia foi mais resultado da
estabilidade e da coeso da elite imperial do que da presena marcante
de um corpo diplomtico estatal mais desenvolvido (Cheibub, 1985).
Se a funcionalidade do corpo diplomtico para a formao do
Estado brasileiro durante o Imprio foi relativa, ao mesmo tempo,
podemos afirmar que, gradativamente, esta ganhou fora com a
consolidao das fronteiras nacionais atravs da ao diplomtica no
perodo Rio Branco (1902-1912), aumentando seu prestgio enquanto
estrutura burocrtica estatal entendida como eficiente e necessria.

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Apesar da grande importncia atribuda figura do Baro de Rio


Branco e suas qualidades pessoais, tendo repercusso no somente
no perodo de sua gesto, mas se prolongando atravs dos anos, no
podemos deixar de ressaltar que sua gesto perpassou quatro governos Rodrigues Alves, Afonso Pena, Nilo Peanha e Hermes da
Fonseca , coincidindo com o auge do perodo representando pela
produo de caf, sendo beneficiada indiretamente pela reforma
financeira implementada por Campos Sales e por um perodo de
estabilidade institucional (Bueno; Cervo, 1986). Estava, portanto,
gerenciando o interesse nacional que, nesta poca, se confundia com
os interesses do setor agroexportador dominante.
Se alguns estudos acadmicos permitem relativizar o papel da
diplomacia na formao do Estado brasileiro, por outro lado, o discurso diplomtico repleto de afirmaes que o acentuam e, em
determinados momentos, permitem identificar a ligao com as foras dominantes em diferentes etapas da histria brasileira, como nas
palavras do embaixador Rubens Barbosa (1996, p.71):
A diplomacia brasileira tem uma forte tradio de continuidade
e previsibilidade, mantida h mais de um sculo graas ao profissionalismo dos seus quadros e legitimidade que lhe tem sido tradicionalmente conferida pelo consenso das foras partidrias internas.

A terceira explicao, que tambm nos parece ser a mais interessante, uma abordagem organizacional, que trata das caractersticas
institucionais do processo decisrio e do desenvolvimento do corpo
diplomtico atravs dos anos, fortalecendo-se enquanto uma agncia singular na estrutura burocrtica estatal brasileira. Neste caso,
interessante notar que, apesar do fato do Ministrio das Relaes
Exteriores contar com o reconhecimento de sua importncia, ele no
tem sido objeto constante de anlises mais aprofundadas sobre o seu
funcionamento institucional.
Podemos dizer que uma das exploraes mais bem realizadas se
deu em meados dos anos 1980, com a pesquisa de Zairo Cheibub
(1984). H, portanto, uma grande demanda por estudos que abordem

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os impactos sofridos pela organizao como resultado do processo de


democratizao, o avano da globalizao, o surgimento dos novos
atores domsticos interessados nos assuntos internacionais e a abertura brasileira ao mercado internacional.
Neste tipo de explicao comum que o primeiro esforo concentre-se nas caractersticas institucionais da diplomacia. O corpo diplomtico possui uma localizao especfica na estrutura estatal, com
capacidade institucional de manter-se enquanto grupo homogneo
e diferenciado do restante das agncias burocrticas (Arbilla, 2000).
Apesar do avano da diplomacia presidencial a partir do processo
de redemocratizao, podemos dizer que o corpo diplomtico garantiu a importncia de sua presena na formulao e na implementao
decisria em matria de poltica externa. O simples fato das nomeaes para embaixadores serem quase que totalmente compostas por
membros provenientes da estrutura diplomtica nos mostra que a
corporao consegue difundir a imagem de que possui uma capacidade tcnica especfica imprescindvel atividade de representao externa.
Essa opinio no se concentra somente na Presidncia da Repblica, mas extrapola para setores como a comunidade intelectual e
tambm a classe poltica. Uma razo para esta aparente falta de interesse da classe poltica em ocupar cargos no Ministrio resultaria da
percepo de que as questes externas ainda esto muito distantes das
questes de interesse do eleitorado (Arbilla, 2000).
O trecho abaixo demonstra muito bem essa realidade e tambm
ajuda a revelar o entendimento da prpria diplomacia sobre essa questo, em que o tratamento do tema acaba tendo finalidade de justificao burocrtica da sua especificidade e tambm como mecanismo
de autoidentificao de grupo.
Diferentemente da maioria dos pases, nenhum cargo da estrutura
do Ministrio das Relaes Exteriores, alm do Ministro de Estado
e do Consultor Jurdico, pode ser preenchido por no diplomatas.
O Presidente da Repblica dispe, porm, da faculdade de indicar
para o cargo de embaixador pessoas de sua confiana que no sejam

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membros da carreira de diplomata. A quase totalidade dos embaixadores do Brasil, no entanto, tem sido escolhida entre funcionrios de
carreira. Atualmente, ocupam funes no exterior apenas dois embaixadores polticos (Unesco e Cuba). Esse um dos aspectos essenciais
da tradio de estabilidade e de profissionalismo do servio diplomtico brasileiro. (Corra, 1999)7

Esse ponto diz respeito s capacidades do corpo diplomtico, ao


longo dos anos, em se fortalecer enquanto uma agncia destacada na
estrutura estatal brasileira. Ele se refere a algo que intrnseco organizao burocrtica: a busca de autorreproduo.
Nesse processo o elemento bsico de explicao a eficincia em
transmitir valores para os seus membros, ou seja, conseguir com que
os indivduos aceitos na organizao incorporem os princpios valorativos, as relaes de autoridade, os papis previamente definidos, enfim,
tudo aquilo que faz esse indivduo se autodefinir enquanto membro
deste agrupamento. Para isso diversos mecanismos podem ser empregados: desde a arregimentao at mecanismos que podem ser vistos
como verdadeiros ritos de passagem nos quais se consolidam a aceitao de papis e a legitimao das relaes de autoridade.
O Itamaraty uma diviso administrativa do Estado que desenvolveu internamente mecanismos de identificao que permitem
aos seus membros diferenciar-se dos demais integrantes da estrutura
estatal nacional e, mais amplamente, do restante da sociedade. Para
que isso ocorresse, no bastou somente o reconhecimento dos prprios membros deste grupo, mas o dos atores que se encontram fora
da prpria corporao, reforando a percepo de se tratar de um fato
da realidade que caracteriza a diplomacia brasileira enquanto tal. As
pesquisas recentes que avaliam a percepo das elites e dos pblicos

7 Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra, ento secretrio-geral das Relaes


Exteriores no Centro de Formao e Aperfeioamento de Recursos Humanos
(CEFARH) da secretaria de Inteligncia do Gabinete de Segurana Institucional
da Presidncia da Repblica na palestra A poltica externa brasileira. Braslia,
5/11/1999.

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de massa sobre essa questo parecem validar esse argumento (Souza,


2002; Holzhacker, 2006).
O rigoroso processo de arregimentao e os cursos realizados para
o ingresso na carreira diplomtica, nas palavras de Cheibub (1985,
p.128), tem sido a forma atravs da qual o Itamaraty consegue neutralizar a heterogeneizao crescente dos seus quadros e manter um
alto grau de coeso e um sprit de corps bem desenvolvido entre seus
membros.
Um outro aspecto relativo essa capacidade de autorreproduo
centra-se em sua adaptabilidade s mudanas de governo e, tambm
de regime poltico, como ficou bem demonstrado no perodo militar
sob o governo Castelo Branco. Nessa poca, a organizao aceitou
momentaneamente as novas diretrizes governamentais, afastando-se
da formulao da poltica exterior e trocou dignidade por sua integridade para evitar a caa s bruxas que surgia em outras agncias
(Pinheiro, 2004). Aps o fim do perodo Castelo Branco, a corporao ganhou gradativamente a confiana do ncleo governamental,
tendo seu pice no governo Geisel com a implementao do que veio
a ser chamado de pragmatismo responsvel na poltica externa
brasileira.
Essa capacidade adaptativa no se refere somente s mudanas governamentais, mas tambm s novas ideias trazidas por seus
novos integrantes. A corporao demonstrou, a partir dos mecanismos institucionais construdos ao longo dos anos, grande capacidade
de moldar novos conceitos aos princpios, diretrizes e valores que a
organizao tradicionalmente busca manter como forma de sustentar a ideia de continuidade ou, nas palavras de Arbilla (2000, p.346),
aparncia de continuidade.
As inovaes tm maiores chances de se institucionalizar quando
so provenientes do Poder Executivo. No entanto, tambm existem
dificuldades para compor os quadros representativos das mudanas
de governo na prpria estrutura do Ministrio de Relaes Exteriores, indicando que muitas vezes a orientao presidencial busca
sua adaptao aproveitando-se das divises internas da corporao
diplomtica (Ibid.).

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No que se refere ao esprito de corpo do Itamaraty, ou sentimento


de identificao enquanto grupo diferenciado e presente no interior
da estrutura estatal brasileira, podemos dizer que este se iniciou no
perodo da gesto Rio Branco e seguiu, posteriormente, reforando-se at o primeiro governo de Getlio Vargas, com o desenvolvimento
da organizao e de sua expanso burocrtica (Bueno, 1992). Letcia
Pinheiro (2004) afirma que o Baro de Rio Branco, enquanto artfice
da construo deste esprito de corpo do Itamaraty, reeditou uma realidade j existente no perodo Imperial, quando se realizava o recrutamento dos novos integrantes nas famlias da elite que nutriam relaes
profundas com a poltica oficial ou com o setor militar. Assim, nessa
gesto, houve tambm uma preocupao com a padronizao da
origem social dos novos membros a fim de garantir maior coeso no
interior da organizao.
Os processos de construo de identidade de grupo no se baseiam
somente no desenvolvimento dos mecanismos de autoidentificao,
mas tambm muito relevante a capacidade de criar as condies
para que sejam percebidos pelo demais atores enquanto um grupo
especfico e, neste caso, o reconhecimento da comunidade internacional essencial.
Ao analisar a poltica externa durante o perodo militar Shiguenoli
Miyamoto refora a ideia de que
o que se deve pensar no intercmbio do Brasil com o resto da comunidade internacional a existncia de uma instituio burocratizada, hierarquizada, que mantm atravs da formao de um corpo
altamente preparado, uma tradio de dezenas de anos em assuntos
diplomticos. (Miyamoto, 2000, p.191)

Dentre as interpretaes que buscam entender a poltica externa


brasileira a partir das suas relaes com a estrutura poltica e institucional, est aquela baseada na constatao do isolamento burocrtico
da diplomacia, a qual se debrua, entre outras coisas, sobre as repercusses desta caracterstica sobre as decises tomadas, seus efeitos
sobre a ampliao do debate das questes externas, as possibilidades

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de controle em um ambiente democrtico e, tambm, a legitimidade


do processo decisrio (Lima, 1994, 2000; Vieira, 2001; Pinheiro,
2004; Oliveira, 2005a).
Essa caracterstica singular resultou, entre outros fatores, em um
relativo isolamento na forma como o debate sobre as questes internacionais foi conduzido pela diplomacia, havendo ainda pouco intercmbio de informaes com o restante da sociedade (Pinheiro, 2004).
As caractersticas insulares do Itamaraty possuem origens estruturais importantes que permitem sua especializao, eficincia e
tambm um distanciamento da poltica domstica, alm da pouca
interao com outros setores componentes da sociedade brasileira.
O resultado mais evidente o diminuto debate existente na opinio
pblica acerca das questes internacionais e sobre a forma como a
diplomacia tem conduzido essas negociaes (Lima, 2000; Pinheiro,
2004; Cerqueira, 2005).
Do ponto de vista estrutural podemos descrever ao menos trs
fatores predominantes.

1.2.1 Ausncia de canais institucionalizados de


participao e controle da poltica externa brasileira
O primeiro a restrio dos canais institucionalizados de participao poltica e controle da poltica externa. Consequentemente,
h limitaes na incorporao de novas ideias e interesses na pauta
de discusso, restringindo a capacidade real de influenciar a gesto
das relaes exteriores do Brasil a um pequeno nmero de pessoas
(Vieira, 2001).
A inadequao dos mecanismos institucionais que viabilizariam a expresso dos grupos de interesses no se restringe somente
aos diversos setores da sociedade civil, mas tambm a outras esferas
governamentais, o que pode, em alguns casos de disputas relativas s
negociaes comerciais internacionais, resultar em perdas dos pleitos
encabeados pela diplomacia. O tratamento dos assuntos relativos
poltica comercial, que normalmente exigiria a participao mais

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ampla de outras agncias do prprio governo federal, quando fica


muito concentrado na diplomacia econmica acaba tendendo a uma
perda de sua eficincia. Em alguns casos especficos, em que esta
situao momentaneamente superada percebe-se a possibilidade
de resultados favorveis, como na vitria brasileira nos casos do ao
e de patentes de medicamentos no mbito da Organizao Mundial
do Comrcio (OMC) (Oliveira, 2005b).
As crticas sobre a insuficincia de canais formais ou informais,
que viabilizem a ampliao do leque de atores e interesses na agenda
da poltica externa brasileira, e tambm o seu controle democrtico,
so corroboradas por recente estudo a respeito das percepes das elites e dos pblicos de massa sobre o tema (Holzhacker, 2006). Apesar
do reconhecimento de um avano neste sentido, ao menos nos ltimos
anos, a percepo geral de que as possibilidades reais de interao
com os formuladores tradicionais da pauta brasileira de relaes exteriores ainda reduzida e, mesmo quando h essa oportunidade, os
resultados so mais informativos das opes existentes e das escolhas
realizadas. Dependendo do tema e do interesse do corpo diplomtico
pode haver maior ou menor abertura participao.
Em recente estudo que abordou a acelerao ou bloqueio da tramitao de projetos de lei, durante o primeiro governo de Lula da Silva,
relacionados s negociaes comerciais internacionais e especificamente rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca), percebeu-se
a utilizao por parte do Poder Executivo dos mecanismos existentes
para influenciar a tramitao da pauta do Legislativo. Assim, parece
haver forte correspondncia entre as medidas com o objetivo de controlar o debate legislativo e os interesses publicamente manifestados
pelo Itamaraty, em seus discursos ou nas posies tomadas nessas
grandes negociaes. Assim, no que se refere ao controle da poltica
externa brasileira, ainda se verifica uma capacidade ampliada de ao
autnoma da diplomacia, na qual instrumentos democrticos de controle ainda so pouco desenvolvidos (Oliveira, 2005b).
O mesmo poderia ser dito no perodo dos governos de Fernando
Henrique Cardoso, quando esta autonomia se manteve e a capacidade
de influncia da diplomacia para alm da esfera dos temas externos

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foi importante. Como regra geral, o sistema poltico brasileiro permite ao Poder Executivo gerenciar a agenda internacional mantendo
o papel central da diplomacia estatal, enquanto o Poder Legislativo
ainda manifesta o costume de abster-se da sua capacidade decisria
evitando contrariar acordos aprovados pela presidncia da Repblica
(Cerqueira, 2005; Mariano, 2001).
Um exemplo que demonstra essas concluses e, principalmente,
com relao instrumentalizao do apoio de setores da sociedade
civil, foi a criao por decreto presidencial da Seo Nacional da Alca
no segundo governo de Fernando Henrique Cardoso. A seo tinha o
objetivo de manter os diversos setores da sociedade civil informados,
ou em estado de alerta, sobre o andamento das negociaes da Alca.
Esse fato interessante tendo em vista o objeto desta obra, j que esta
postura do governo brasileiro, pelo menos at 2003, no se verifica no
caso do Mercosul. Podemos dizer inclusive que a postura invertida,
uma vez que a ampliao dos mecanismos de participao de novos
atores no processo parece ser vista como um elemento que impede a
manuteno da autonomia diplomtica sobre o assunto.

1.2.2 A relativa autonomia do Itamaraty e a


autorizao presidencial
O segundo fator refere-se forma como a relativa autonomia do
Itamaraty operada. A concluso geral que no sistema presidencial
brasileiro h uma relao direta entre a relativa autonomia gozada
pelo Itamaraty e a autorizao recebida pela figura presidencial
(Lima, 1994). A autora descreve que a variao se d no estilo presidencial para conceder essa autorizao, que pode ser por delegao,
como no perodo do governo Mdici, ou por afinidade de posies
entre a presidncia e o corpo diplomtico, como no perodo dos governos Geisel e Sarney, podendo inclusive concluir sobre a existncia
de uma maior autonomia em momentos de autoritarismo do que de
democracia, tendo em vista o papel que pode ser desempenhado pelo
Poder Legislativo em um ambiente de abertura poltica.

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Segundo Marques (2005), a poltica externa, em geral, acaba


expressando as concepes gestadas pela diplomacia estatal, tendo
posteriormente a aprovao presidencial. No entanto, isso no significa ausncia de oposio, mas esta tende a ser pontual e no se manifesta com relao aos objetivos mais gerais.

1.2.3 Cultura poltica e legitimao do corpo


diplomtico
O terceiro e ltimo fator estrutural se concentra nas caractersticas dominantes da cultura poltica nacional e da legitimao obtida
pelo corpo diplomtico em relao s suas atividades. J abordamos
anteriormente a tendncia geral de abdicao do Poder Legislativo
em relao s questes internacionais e a dificuldade sentida pelos
setores sociais organizados em participar das discusses e influenciar
a tomada de decises.
No entanto, alguns autores reforam o resultado desse modo de
operao (Lima, 1994, 2000; Vieira, 2001) ao permitir o estabelecimento de uma percepo de consenso interno baseado na ideia da
existncia de um interesse nacional unitrio, na qual a diplomacia
cumpriria um papel legtimo atravs da constante vigilncia de defesa
e promoo desse interesse geral.
importante notar que as relaes institucionais presentes no sistema poltico brasileiro e a forma como as questes internacionais so
encaminhadas acompanham, por outro lado, uma cultura poltica que
delimita essa realidade como legtima, na qual a ideia da existncia de
uma agncia estatal especializada para o tratamento destas questes
assume o atributo de tradicional, reforando o carter de continuidade descrito anteriormente. Vale ressaltar que esse tipo de concluso
respalda-se em alguns estudos realizados com a finalidade de avaliar
as percepes de diferentes atores sociais e dos pblicos mais gerais
sobre a agenda externa brasileira (Souza, 2002; Holzhacker, 2006).
A avaliao dos elementos subjetivos que apontam para uma
percepo geral de continuidade na forma como as relaes polticas

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especficas aos temas internacionais so geridas refora, de alguma


forma, o argumento da singularidade da poltica externa brasileira
baseada em uma relativa continuidade, lembrando que este um dos
pressupostos centrais deste trabalho.
Alm dos fatores estruturais acima apontados, importante
lembrar que isoladamente estes no seriam suficientes para o fortalecimento da autonomia diplomtica e o seu relativo insulamento
das questes domsticas. Tambm devem ser considerados os fatores conjunturais, representados pela especificidade dos temas que
ao longo do tempo compem a agenda internacional brasileira e os
impactos internos provenientes das consequncias das escolhas externas. Neste sentido, os efeitos da abertura econmica dos anos 1990 e
o avano do processo de globalizao tendem a distribuir os impactos
sobre diversos setores sociais, fazendo com que as probabilidades de
politizao da poltica externa aumentem (Lima, 2000).
Apesar da tese do insulamento burocrtico ter certo respaldo na
bibliografia especializada, importante notar que em alguns momentos essa relao no to automtica. Em estudo realizado sobre a
atuao do Brasil nas negociaes do GATT (General Agreement on
Tariffs and Trade), relativo ao perodo de 1947 a 1993, Farias (2006)
constatou que, neste caso em particular, outras agncias tiveram uma
importante atuao influindo diretamente na formulao da poltica
externa brasileira e, consequentemente, diminuindo a liberdade do
Itamaraty em administrar essas questes.
Em estudo realizado sobre o contencioso a respeito da informtica
entre Brasil e Estados Unidos durante os anos 1980, Tullo Vigevani
(1995) demonstra as limitaes da autonomia dos atores domsticos participantes da formao da poltica externa, neste caso em
particular, que assumiram uma postura defensiva diante das fortes
presses externas e dos interesses organizados fora do mbito de
influncia domstica.
Entendemos que o trabalho de Farias (2006) no suficiente para
invalidar a tese do insulamento burocrtico e, inclusive, no era o seu
objetivo; no entanto, suas consideraes, somadas s concluses de
Vigevani (1995), demonstram que o processo decisrio sobre poltica

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externa no Brasil por demais complexo e ainda pouco estudado, exigindo pesquisas empricas sobre momentos especficos de sua formulao e de sua implementao, como forma de estabelecer as relaes
de causalidade existentes no mbito da atuao externa do pas.

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Autonomia e desenvolvimento na
poltica externa brasileira

As anlises sobre a poltica externa brasileira apontam para a


existncia de dois objetivos gerais em sua evoluo, ao menos a partir da dcada de 1930. Estes so: a busca de autonomia e de desenvolvimento. A forma como as aes se organizam para atingir esses
objetivos pode ser identificada atravs da construo, coexistncia e
alternncia dos paradigmas dominantes que tm caracterizado a histria da poltica exterior do pas.
Torna-se relevante, ento, entender como esses paradigmas se
alternaram e como os significados dados autonomia e ao desenvolvimento se reajustaram realidade domstica e internacional. Essa
breve recapitulao permitir, posteriormente, identificar como esses
objetivos se apresentam quando a poltica externa brasileira trata da
questo da integrao no Mercosul. Entendemos que o resultado
deste trabalho ajudar na compreenso do que mais tarde trataremos
como sendo o modelo de Mercosul contido na poltica externa brasileira e como este se fundamenta no que chamaremos de Princpio da
Intergovernamentalidade.

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2.1 O significado dos paradigmas


Os paradigmas no estudo da poltica externa brasileira so construes analticas capazes de ajudar na compreenso da formulao,
organizao, desenvolvimento e justificativa de escolhas e aes
estratgicas. uma forma de organizar o entendimento a respeito
de grandes linhas histricas de atuao. Neste sentido, concordamos
com Amado Cervo ao afirmar que a
coexistncia de paradigmas, inadmissvel nas cincias exatas e naturais, embora paradoxal, possvel nas cincias humanas e sociais,
onde eles adquirem a funo metodolgica de organizar a matria e
de dar-lhe inteligibilidade orgnica mediante uma viso compreensiva dos fatos. (Cervo, 2002)

Se os paradigmas consistem em modelos de organizao dos acontecimentos histricos que indicam possibilidades de escolha, ento,
ao analisar os discursos, declaraes, documentos e at mesmo os
textos elaborados por aqueles que tm capacidade de decidir, principalmente a diplomacia oficial, veremos que muitas vezes estes
necessitam organizar determinada linha de ao. Alm disso, devem
justific-la perante o prprio governo, a comunidade acadmica ou
a sociedade em geral e o fazem desenvolvendo conceitos capazes de
sintetizar as alternativas entendidas como possveis e defendendo as
escolhas realizadas.
Assim, conceitos como, por exemplo, autonomia pela integrao ou autonomia pela participao, surgidos nos anos 1990 a
partir da prpria formulao diplomtica, buscavam delimitar as
margens de escolha de um determinado perodo histrico. Desta
forma, estes no so, e no podem ser, entendidos enquanto conceitos
com validade cientfica. Antes disso, so o prprio fato a ser estudado.
Podemos dizer que h dois paradigmas dominantes na poltica externa brasileira: o americanismo e o universalismo ou
globalismo, que se confundem com duas tendncias histricas predominantes a partir da Segunda Guerra Mundial, o que

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se chamou de desenvolvimento liberal associado e de modelo do


nacional-desenvolvimentismo.
Na tendncia do desenvolvimento liberal associado, de forma
geral, as polticas domsticas e externas se alimentam do ocidentalismo, nutrindo relaes especiais com os Estados Unidos, caracterizando-se pela aceitao de um sistema de segurana coletiva regional,
de atrao de capitais externos, de relaxamento cambial e de remessas de lucros. Isso pode ser verificado principalmente nos governos
Dutra, Castelo Branco e Collor.
J no segundo caso, o modelo do nacional-desenvolvimentismo, as caractersticas fundamentais so o pragmatismo na poltica
externa, o controle dos setores econmicos estratgicos, o protecionismo como instrumento de poltica industrial, o universalismo nas
parcerias econmicas, ideolgicas e polticas e, por fim, a nacionalizao da segurana. Alguns governos em que essa tendncia pode ser
verificada, em maior ou menor grau, so os de Vargas, com a Poltica
Externa Independente, Costa e Silva e Jos Sarney (Cervo, 1994).
Assim, podemos dizer que, de uma forma ou de outra, os perodos
pelos quais essas tendncias se revelam mais evidentes, contribuem
para resgatar e reformular os paradigmas dominantes que informam
as escolhas adotadas em cada poca. A relao direta com o modelo
de desenvolvimento econmico e o relacionamento com a potncia
norte-americana fazem com que esses fatores sejam sempre levados
em considerao ao se analisar a forma como a autonomia brasileira
gerida e como os objetivos so traados.

2.2 Americanismo
O paradigma americanista revela-se como realidade inerente
condio brasileira na medida em que se consolida o poder norte-americano enquanto potncia mundial. Dadas as caractersticas
nacionais e a sua posio na estrutura de poder mundial, a anlise das
escolhas brasileiras, de alguma forma, no pode deixar de considerar
os posicionamentos adotados pela poltica externa norte-americana

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em relao ao continente e, mais especificamente Amrica do Sul e


ao Brasil. Este paradigma se estabelece j a partir da Proclamao da
Repblica e tem seu auge no perodo Rio Branco.
Se no incio da Repblica os motivos principais que orientavam
a poltica externa brasileira em direo aos EUA era o seu prprio
reconhecimento, buscando paralelamente um contrapeso s aes do
imperialismo europeu, a partir do Baro de Rio Branco o foco principal de relacionamento da poltica externa se desloca de Londres para
Washington (Bueno, 1992b).
Neste perodo, o reconhecimento do papel dos EUA enquanto
liderana continental e o simultneo estreitamento de relaes assumiu um carter pragmtico e outro preventivo. No primeiro caso,
alm do objetivo de conteno da Argentina sem despertar sua desconfiana, procurava consolidar uma preponderncia brasileira na
Amrica do Sul e permitir o exerccio de sua soberania, isto , manter algum grau de autonomia. No segundo caso, o objetivo era o de
prevenir possveis intromisses das potncias europeias. O resultado
seria a construo de um sistema de poder continental liderado pelos
Estados Unidos, havendo, portanto, o reconhecimento da existncia
de um sistema europeu e outro americano (Bueno, 1992c).
O americanismo de Rio Branco, contrariamente ao perodo anterior e tambm ao posterior, assumiu um carter essencialmente pragmtico. No se tratava de um alinhamento automtico potncia
norte-americana, nem uma oposio sistemtica s potncias europeias, j que estas consistiam de grandes fornecedores de capitais e
eram fonte da imigrao, to importantes para a sustentao do sistema agrrio-exportador.
No entanto, o mercado norte-americano era o destino da maior
parte da exportao brasileira de caf. A amizade com os EUA tinha
forte sentido no plano estratgico mundial e, particularmente, para
as aspiraes de liderana brasileira sem envolver, no entanto, compromissos formais para este alinhamento (Cervo, 1986).
Usamos esse perodo para exemplificar como o paradigma americanista, ou qualquer outro paradigma, se fortalece em um determinado perodo histrico, ou seja, quando h uma forte relao entre o

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padro econmico adotado internamente, um atendimento s necessidades da elite dominante numa situao de elevado grau de coeso e,
simultaneamente, uma funcionalidade naquilo que seria o objetivo
ltimo de qualquer poltica externa que a manuteno ou ampliao
da capacidade de ao autnoma no sistema internacional.

2.3 Universalismo ou globalismo


O segundo paradigma dominante conhecido como universalismo (Lessa, 1998; Oliveira, 2005b) ou tambm como globalismo
(Pinheiro, 2004). Teve seu incio durante os governos de Jnio Quadros e Joo Goulart (1961-64) quando da formulao da Poltica
Externa Independente. importante lembrar que as condies reais
de implementao s vieram mais tarde durante os anos 1970, em
pleno perodo militar, sobretudo com o governo de Ernesto Geisel e
a formulao do Pragmatismo Responsvel.
A inovao da poltica externa independente estava no fato de
consistir em uma ruptura com o padro de desenvolvimento do relacionamento diplomtico brasileiro vigente at os anos 1960. Seu foco
central estava no distanciamento do centro de poder norte-americano,
a partir de uma diversificao de suas relaes internacionais.
A razo para essa mudana foi que a anlise realista da situao
internacional conclua que a evoluo do poder mundial em torno
do eixo Leste-Oeste no trazia benefcios concretos s necessidades
de desenvolvimento brasileiro e dos pases subdesenvolvidos. Desta
forma, o diagnstico indicava que a sada possvel seria revelar as reais
diferenas no relacionamento Norte-Sul. Para isso, a insero internacional do Brasil deveria privilegiar a ampliao das parcerias com
naes desenvolvidas ou em desenvolvimento, retirando a importncia dada s questes de segurana internacional e acentuando aquelas
relativas ao desenvolvimento econmico.
Por ltimo, importante notar que a Poltica Externa Independente, apesar de inovadora, reforava princpios j existentes na
conduta externa brasileira, como o princpio de no interveno, a

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autodeterminao dos povos, a igualdade jurdica das aes, alm da


soluo pacfica dos conflitos (Oliveira, 2005b).
As condies polticas internas poca da sua formulao dificultaram a sua execuo. Aps a queda do governo Castello Branco,
essas condies foram sendo estabelecidas gradativamente, permitindo no s a sua execuo, mas tambm o fortalecimento deste conjunto de ideias em torno de um paradigma que se estruturava, entre
outras coisas, na sustentao do padro de desenvolvimento baseado
na industrializao por substituio de importaes, na existncia de
uma relativa estabilidade domstica mantida com forte crescimento
econmico e represso poltica e, tambm, dava funcionalidade
poltica externa ao permitir melhores condies para o exerccio da
autonomia.
No que se refere aos paradigmas, seja o americanismo ou o universalismo, haveria aparentemente uma correlao entre a vertente
pragmtica e sua capacidade de cristalizar um conjunto de valores e
posturas capazes de orientar as aes externas em um determinado
perodo histrico.
Tanto Lessa (1998) quanto Vaz (1999) indicam a ocorrncia ou
a predisposio da poltica externa brasileira com relao ao universalismo, visto que a orientao pragmtica acaba reforando os
objetivos de busca de resultados concretos para o desenvolvimento
econmico e tambm de garantia da autonomia. A poltica externa
brasileira possuiria, a partir da observao histrica, uma tendncia quase que natural para o universalismo, principalmente quando
visualizados os resultados de fortalecimento da diplomacia estatal.
Nas palavras de Lessa (1998, p.31)
sendo entendida como fator de ampliao da liberdade diplomtica,
a construo do universalismo, desde os seus primrdios, foi temperada por boa dose de pragmatismo, outro elemento caracterstico da
praxis diplomtica brasileira e fundamental para a compreenso da
Poltica Exterior do Brasil no sculo XX.

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Apesar de concordar com essa concluso, entendemos ser importante lembrar que o pragmatismo no , a priori, incompatvel com o
paradigma americanista, mas as condies histricas do ps-Segunda
Guerra tm inviabilizado sua reformulao em uma vertente no
idealista, como bem demonstrado nos governos Dutra, Castello
Branco e Collor.
Em parte da bibliografia especializada consta ainda que esses
princpios se ajustam, em maior ou menor grau, aos objetivos de
garantia da autonomia e da busca de condies para o desenvolvimento nacional. Autonomia e desenvolvimento poderiam ser entendidos, portanto, como elementos que caracterizam a atuao externa
brasileira (Pinheiro, 2004; Sennes, 2001; Silva, 2002).
Sendo assim, o estudo da postura brasileira diante da integrao
no Mercosul necessita, de alguma forma, contemplar como esses dois
elementos so abordados e adaptados realidade da construo do
bloco regional. Para isso, necessitamos explorar como as noes de
autonomia e desenvolvimento apresentam-se nas relaes externas
brasileiras em geral.

2.4 Autonomia
Se o sistema internacional pode ser entendido como uma forma
de organizao das relaes de poder a partir da existncia de Estados
nacionais soberanos, independentemente de haver um elevado grau
de interdependncia, ento o exerccio da autonomia acaba sendo
uma das principais consequncias da prpria lgica de seu funcionamento. Esta, apesar de ser o objetivo central do Estado nacional,
no absoluta. A autonomia caracteriza-se por sua relatividade e
por sua multidimensionalidade, isto , um Estado pode ser entendido como mais ou menos autnomo em relao a outro Estado,
em uma determinada rea da vida humana e em um determinado
perodo histrico.
De forma geral, podemos dizer que a autonomia se refere tentativa constante de manuteno da capacidade de influncia e escolha

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no sistema internacional, significando, portanto, a ampliao das


margens de manobra nas relaes internacionais.
No nosso objetivo descrever teoricamente a lgica do funcionamento interestatal nem abordar as diferentes concepes analticas de
autonomia.1 Assim, como forma de atender aos objetivos deste texto,
importante compreender como a autonomia tratada pela poltica
externa brasileira e, em especial, pela diplomacia.
Como os soberanos de ontem, os Estados de hoje buscam preservar a sua independncia e a sua segurana, proteger e promover
os seus interesses, influenciar os demais e, ao mesmo tempo, resistir
a influncias indevidas de terceiros. Em ltima anlise, esses foram e
continuam a ser os objetivos da ao diplomtica. (Corra, 2000, p.23)2

A diplomacia brasileira desenvolveu, ao longo dos anos, concepes de autonomia que ajustam suas caractersticas principais a um
determinado momento da vida poltica nacional e internacional, a
fim de conferir legitimidade para as escolhas realizadas e orientar as
expectativas dos demais atores, sejam estes domsticos ou externos.
Assim, a ideia de autonomia que se liga ao objetivo fundamental
de qualquer Estado soberano e d sentido prpria ao diplomtica
ganha qualidades que informam as maneiras pelas quais a condio
de autnomo ser mantida. A ideia geral de autonomia que por si
s compreendida como vazia de contedo poltico ou ideolgico e
fortalece a ideia de continuidade e tradio, recebe atributos de circunstncia nas quais preferncias polticas de um perodo podem se
manifestar. Isso ajuda a entender as denominaes recebidas ao longo
do tempo: autonomia pelo distanciamento, autonomia pela participao e autonomia pela integrao.
Vieira (2002) em seu estudo sobre a diplomacia brasileira e a
forma como o seu discurso apresentava a chamada autonomia pela
1 Para uma interessante descrio sobre o significado geral de autonomia nas relaes internacionais ver: Vieira (2002).
2 Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra.

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integrao, que caracterizou a poltica externa do governo Fernando


Henrique Cardoso, demonstra como ocorre a acomodao entre a tradio diplomtica e as necessidades do momento, chamando-a de
adequao ao padro hegemnico.
A construo de conceitos, por parte do corpo diplomtico,
constitui-se em uma das formas, j descritas anteriormente, de interpretao da realidade com fins de estruturar a adaptao organizacional s mudanas no meio poltico, reforando a ideia de continuidade
e recriando as condies para que esta se materialize.
A autonomia, entretanto, continua a ser um objetivo essencial
para o Brasil, ou seja, devemos buscar sempre ampliar nossa capacidade de atuar no meio internacional com margem de escolha e
manobra suficiente no completa, evidentemente para seguir os
caminhos delineados pela vontade nacional, pelas opes e condies
do pas. (Lampreia, 1998, p.8)3

A autonomia aparece discursivamente de diferentes formas,


dependendo das circunstncias polticas nas quais formulada. No
entanto, se apresenta como uma tentativa constante da diplomacia
em obter condies favorveis de exerccio desta a autonomia. De
forma geral, significa ampliao das margens de manobra do Brasil
no sistema internacional.
Alm de realismo, preciso trabalhar com claro sentido de Histria. O que em um dado momento talvez se afigure como uma
avenida luminosa pode transformar-se, pouco depois, em obscuro
beco sem sada. Da a necessidade de buscarmos invariavelmente,
em nosso relacionamento externo, o maior grau possvel de autonomia. Este sempre foi e continua a ser um parmetro bsico da
diplomacia brasileira. Autonomia no se confunde com isolamento
ou autossuficincia, mas com a preservao de margens de escolha e
manobra suficientes para que sejamos capazes de seguir os caminhos
3 Embaixador Luiz Felipe Lampreia.

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delineados pela vontade e pelos interesses da nao a que servimos.


(Lampreia, 1999b)

O interesse do Brasil, neste caso, semelhante ideia de interesse nacional. Entretanto, utilizamos neste texto a ideia de interesse
nacional enquanto a apreenso de um acontecimento emprico, ou
seja, como concepes valorativas de um determinado ator poltico a
respeito da validade desta ideia ou da sua utilizao ideolgica para
justificar interesses particulares. Do ponto de vista terico deste trabalho, esclarecemos que o interesse nacional expressa, na realidade,
outros interesses vlidos durante um determinado perodo histrico e
que s podem ser revelados a partir da pesquisa emprica e contextual.
Partimos do pressuposto de que o interesse nacional no est
dado e quando h a necessidade de usar esse termo, estamos nos referindo aos interesses em competio existentes no interior do Estado
nacional. A concepo que nos orienta interpreta a ao do Estado
enquanto resultante do jogo poltico dos atores domsticos.
O Itamaraty e os demais atores polticos no utilizam a noo de
interesse nacional como instrumento cientfico de anlise, inclusive
no h razo para isso. No significa que no possam, em determinados momentos, expressar a utilizao de concepes tericas de validade cientfica, como, por exemplo, as concepes da escola realista
das relaes internacionais. No entanto, para os fins desta anlise,
essas manifestaes so interpretadas enquanto contedo de conhecimento geral da cultura poltica nacional.
A noo de desenvolvimento para a poltica externa brasileira significaria, alm de assumir uma postura de promoo dos interesses
econmicos, tambm a funo de dar o suporte internacional para as
polticas governamentais que buscam alternativas condio de pas
no desenvolvido ou, na ausncia dessa orientao, de se proteger
da aceitao de acordos ou limitaes internacionais que diminuam
a capacidade presente ou futura do Estado nacional em estabelecer
polticas domsticas com esse objetivo.

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Depois da consolidao jurdica das fronteiras nacionais, que


devemos a Rio Branco, o tema forte da poltica externa do Brasil tem
sido o desenvolvimento do pas, trabalhado luz de distintas conjunturas internas e externas, por meio de uma insero soberana no
mundo. (Lafer, 2001)4

A histria brasileira demonstra que no existem problemas srios


de segurana nacional, consolidao territorial e gesto das relaes
com a vizinhana. Esta situao liberaria grande parte do esforo
externo brasileiro no sentido de tentar suprir suas necessidades de
desenvolvimento. O discurso diplomtico repleto deste tipo de
referncia, que acaba por justificar e fortalecer o papel da diplomacia
enquanto um dos agentes privilegiados de transformao da realidade
nacional, principalmente em um mundo caracterizado por forte interdependncia econmica.
O desafio do desenvolvimento nacional a prioridade do trabalho
do Itamaraty. As questes da paz, da segurana ou da definio territorial do Estado que so aquelas mais tradicionalmente associadas
imagem da diplomacia no representam preocupaes imediatas
para o pas. Vivemos em paz com nossos vizinhos desde o final da
Guerra do Paraguai, e temos com todos um padro consolidado de
relaes fraternas e exemplares. (Corra, 1999, p.17)5

Este entendimento reforado pela percepo das elites brasileiras


de que as ameaas externas advm mais de suas fraquezas econmicas do que de questes de segurana. Ideia que se apoia na interpretao de que o Brasil se situa em uma posio confortvel do ponto de
vista da segurana regional, e tambm pelo fato de pertencer zona
de influncia norte-americana. Isso explicaria o forte apoio ao componente desenvolvimentista na poltica externa brasileira (Lima, 2005).
4 Discurso de posse do professor Celso Lafer no cargo de ministro de Estado das
Relaes Exteriores. Braslia, 29/1/2001.
5 Embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra.

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Os formuladores da poltica externa brasileira devem estar sempre atentos a este condicionamento bsico. No devem esquecer que
o sentido principal da poltica externa precisa ser a busca do desenvolvimento, em todos os seus mltiplos aspectos. (Lampreia, 1999)6

O trecho abaixo, de Maria Regina Soares de Lima (2005, p.28),


nos ajuda a completar essa compreenso:
Esta situao peculiar de situar-se no quintal da rea de influncia norte-americana e, simultaneamente, constituir-se na potncia econmica regional em um contexto geopoltico estvel, gerou
um sentimento peculiar entre as elites brasileiras. As definies de
ameaas externas e as percepes de risco so basicamente derivadas
de vulnerabilidades econmicas e no de segurana. Sendo as principais vulnerabilidades, na viso das elites, de natureza econmica,
a poltica externa sempre teve um forte componente desenvolvimentista. Na verdade, est ltima tem sido considerada como um
dos principais instrumentos para propsitos de desenvolvimento.
(Lima, 2005, p.28)

Assim como no caso da importncia da noo de interesse nacional com relao ao objetivo de manuteno da autonomia, a busca
por desenvolvimento se refere a uma noo geral de desenvolvimento nacional. Este carter generalista aliado a um entendimento
geral de que o desenvolvimento um resultado quase que natural
das escolhas externas, refora mais uma vez a ideia de continuidade.
A noo de desenvolvimento, concretamente, est associada s
concepes correntes de uma poca sobre o seu significado. Em
um determinado momento pode significar crescimento industrial e do mercado interno, em outro pode ser desenvolvimento
social e ambientalmente sustentvel, ou qualquer outra prioridade
6 Discurso do embaixador Luiz Felipe Lampreia, ministro de Estado das Relaes
Exteriores, por ocasio da posse do embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra, no
cargo de secretrio-geral das Relaes Exteriores. Braslia, 4/1/1999.

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estabelecida. Assim, a utilizao diplomtica da noo de desenvolvimento permite conjugar tradicionalismo e, simultaneamente,
manter as opes abertas s necessidades de ajustes governamentais
de cada poca.
Da mesma forma que a autonomia, o desenvolvimento outro
objetivo presente na evoluo da poltica externa brasileira. A prpria condio de pas no desenvolvido faz com que o poder pblico
tenha como desafio a sua superao. Neste sentido, as aes externas
buscam ganhos que contribuam com o processo de desenvolvimento
econmico. Se isso no possvel, ao menos procuram manter os
benefcios j adquiridos e evitar perdas provenientes de alteraes nas
relaes econmicas internacionais. Este tipo de constatao est presente tanto nas elaboraes e discursos diplomticos (Danese, 1999)
quanto nas constataes histricas presentes em estudos acadmicos
(Santos, 2005; Holzhacker, 2006).
Se a autonomia o objetivo prioritrio na poltica externa, ento,
para o caso de um pas no desenvolvido como o Brasil, o desenvolvimento seria o segundo objetivo mais importante. da combinao desses dois elementos fundamentais que os diagnsticos
sobre a realidade internacional so elaborados, as possibilidades so
definidas e as escolhas so realizadas. Os resultados destes grandes
movimentos de organizao apresentam-se na forma de paradigmas
e diretrizes de insero internacional a serem seguidas, que revelam
as foras domsticas dominantes diante das possibilidades do cenrio internacional.

2.6 A autonomia atravs do tempo


Ao longo da histria brasileira, a noo de autonomia assumiu
diversos significados, ou melhor, recebeu predicados indicativos
do momento e do contexto tanto interno como externo em que a
ao diplomtica deveria se desenvolver e, portanto, de qual seria a
margem de manobra de sua autonomia. A seguir, discutiremos esses
significados e suas implicaes.

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2.6.1 Autonomia na dependncia


O perodo que vai de 1935 a 1941 ficou conhecido como equidistncia pragmtica e marca a tentativa brasileira de obter vantagens
perante o conflito entre os dois centros de poder da poca, os EUA
e a Alemanha. Neste momento, isso era possvel pois a posio geogrfica brasileira durante a Segunda Guerra Mundial e a deciso de
manter-se neutro garantiria condies de barganha inditas na histria das relaes internacionais do Brasil, que desenvolvia relaes
comerciais com os dois pases (Bueno, 1992d).
Este perodo particularmente interessante para esta anlise no
somente porque a diplomacia tinha condies de negociar sua adeso a um dos lados, oferecendo sua participao direta na guerra e,
consequentemente, o fornecimento de alimentos, matrias-primas
essenciais ao esforo militar e a possibilidade de utilizao de bases
militares no Atlntico Sul, mas porque demonstra claramente as articulaes possveis entre a gesto das aes externas e a capacidade
governamental de mobilizao dos atores domsticos.
Com respeito Alemanha, o Brasil praticava o comrcio compensado, trocando diretamente os produtos brasileiros por produtos industrializados alemes. Se por um lado, este tipo de comrcio
favorecia os industriais brasileiros, pois permitia o controle sobre a
quantidade de produtos concorrentes estrangeiros que entravam no
mercado interno, alm de contentar setores militares com o material blico que supriria as necessidades de modernizao das foras
armadas, por outro, no gerava moeda conversvel capaz de atender
demanda de honrar os compromissos externos (Bueno, 1992d).
O aumento do relacionamento comercial entre Brasil e Alemanha despertava muita apreenso do governo norte-americano e
dos setores domsticos simpatizantes. Vale lembrar que em 1935
o Brasil havia assinado um acordo com clusula de nao mais
favorecida com os EUA, causando muita polmica interna, porque favorecia o caf, mas aumentava a concorrncia do produto
industrializado americano no mercado brasileiro, dificultando a
produo nacional.

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Desta forma, a diviso existente no seio da sociedade brasileira e


que tambm se apresentava no prprio ncleo do governo criava as
condies para que o presidente manifestasse sua inteno de apoio
variando o lado conforme as ofertas fossem melhorando.
A equidistncia pragmtica consistia, assim, no movimento pendular do governo com relao poltica domstica a fim de construir
as bases de apoio opo final, que seria a aceitao da melhor oferta
em troca da aliana total. Ao mesmo tempo, a diplomacia ganhava
grande funcionalidade devido prontido com que gerenciava as relaes com os dois plos de poder no sentido de amenizar os impactos
externos causados pelas declaraes e aes domsticas, sem falar na
negociao dos termos do alinhamento.
Quanto mais essa situao de indefinio durasse, maior seria a
capacidade de barganha brasileira. Isso se explica porque, nas palavras de Gerson Moura (1980, p.185), os maiores ganhos da poltica
externa do governo Vargas tenham ocorrido no perodo da quebra da
equidistncia pragmtica e no durante a sua vigncia.
Isso ocorreu quando as condies de apoio interno, em virtude
dos acontecimentos internacionais, apontaram somente para um
lado. A precipitao deste momento aconteceu aps o ataque japons Pearl Harbour, em 1941. A solidariedade da opinio pblica
nacional inviabilizou qualquer possibilidade governamental de
aceno aos pases do Eixo. Estabeleceu-se, portanto, a cooperao
militar e econmica com os Estados Unidos, recebendo crdito
para a compra de armamentos com preos abaixo dos de mercado e,
principalmente, a instalao da siderurgia que iria dar sustentao ao
processo de desenvolvimento brasileiro a partir da indstria de base
(Bueno; Cervo, 1986b).
O custo desta operao foi a perda acentuada da autonomia brasileira em troca de benefcios diretos ao processo de desenvolvimento,
o que explica a ideia de autonomia na dependncia. Tratava-se
da negociao da dependncia poltica e econmica sustentada pelo
apoio das elites domsticas inaugurao de um processo consistente
de industrializao, alm de melhorar as condies militares do Brasil
diante dos vizinhos latino-americanos (Moura, 1980).

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Os resultados deste perodo para a poltica externa brasileira


repercutem at nossos dias: desde o fortalecimento da corporao
diplomtica diante das outras agncias governamentais, o prestgio e
legitimidade obtidos, at a cristalizao dos valores e prticas adquiridas por este aprendizado.

2.6.2 Autonomia pelo distanciamento


Um outro perodo importante na poltica externa brasileira foi o da
implantao do pragmatismo ecumnico e responsvel durante os
anos de 1970, em pleno regime militar, e que difere muito da estratgia de insero internacional da autonomia na dependncia, j que
as escolhas brasileiras extrapolaram a fora gravitacional exercida pela
potncia norte-americana.
Do ponto de vista analtico, possvel perceber a inaugurao do
paradigma comumente chamado de universalismo ou globalismo, em
condies reais de implementao.
O objetivo geral era o de manter e ampliar o modelo de desenvolvimento implantado, baseado na substituio de importaes,
que sustentava o ritmo de crescimento industrial acelerado. Este era
entendido como fiador da relativa estabilidade do regime repressor,
pois permitia a diminuio das presses polticas domsticas ao acomodar interesses econmicos setoriais.
Em verdade, a formulao diplomtica de autonomia pela distncia, tambm conhecida como autonomia no multipolarismo,
resgatava os princpios da poltica externa independente, formulada
durante os governos Jnio Quadros e Joo Goulart no incio dos anos
1960 (Oliveira, 2005).
Neste novo contexto, o governo Geisel deixou de lado o conceito
de fronteiras ideolgicas introduzido logo aps o golpe militar, no
governo de Castello Branco, e promoveu o distanciamento do centro
hegemnico, diversificando enormemente o relacionamento externo.
Situao que se prolongou at, pelo menos, o governo Figueiredo.

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Mesmo aceitando o papel norte-americano no conflito entre pases capitalistas e socialistas, a diplomacia brasileira justificava suas
aes com o argumento econmico, para o qual o objetivo primordial
era atender s demandas do modelo de desenvolvimento existente,
ou seja, diversificao de mercados para os produtos industrializados brasileiros e novos fornecedores de energia e matrias-primas.
No havia conflitos srios do ponto de vista dos interesses polticos entre Brasil e EUA, mas no era possvel afirmar o mesmo sob
a tica econmica. A vulnerabilidade resultante da existncia do
regime poltico autoritrio fazia com que as aes externas se pautassem pelo distanciamento dos temas e acordos internacionais polmicos (Pinheiro, 2004).
A autonomia, enquanto conjunto de elementos que reforam o
tradicionalismo diplomtico, era reformulada atravs da recuperao dos princpios, valores e tradies j presentes poca da Poltica
Externa Independente. Mas a ampliao das margens de manobra era
exercida diminuindo a importncia dada s questes de segurana
internacional e justificava-se, na mesma medida, com o argumento
de que os EUA no propiciavam benefcios econmicos concretos.
Assim, as condies da autonomia eram dadas pelo atendimento das
demandas econmicas, atravs da universalizao das parcerias para
alm das existentes com os pases desenvolvidos do mundo ocidental,
envolvendo o restabelecimento das relaes com a China, a aproximao com pases da frica, da sia, do Leste Europeu e da Amrica
Latina, com um estreitamento das relaes com os vizinhos.
O atributo de distanciamento atendia s demandas da conjuntura
poltica de ento, caracterizada pela manuteno do sistema autoritrio e pelo atendimento s elites dominantes. Os temas da agenda
internacional e os regimes que continham valores conflitantes com
esta realidade eram evitados. Esta ttica no se aplicava s divergncias em termos de interesses econmicos presentes no ordenamento
internacional, j que o sistema beneficiava enormemente os pases
desenvolvidos em detrimento daqueles em desenvolvimento. Estavam criadas, portanto, as condies para uma ao internacional
em que os objetivos do Brasil se colocariam como representativos

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dos interesses das naes que buscavam a superao da condio de


subdesenvolvido.
Novamente, a funcionalidade adquirida pela poltica externa brasileira com relao organizao burocrtica estatal, principalmente
na figura de seus diplomatas, fortaleceu ainda mais a vertente pragmtica no interior da corporao consolidando, definitivamente, a
importncia do tema do desenvolvimento na prtica diplomtica.

2.6.3 Autonomia pela participao ou integrao


Com a redemocratizao, a partir dos anos 1980, inicia-se um
perodo caracterizado pela ausncia das condies que permitiram,
no passado, o estabelecimento dos grandes paradigmas que acompanharam a histria da poltica externa brasileira. Acreditamos que,
de uma forma ou de outra, o conjunto de elementos necessrios para
isso continua inexistindo.
Assim, essa nova realidade refere-se diretamente ao nosso objeto
de pesquisa, pois mesmo o Tratado de Assuno, que cria formalmente o Mercosul em 1991, possui seus antecedentes nas iniciativas
de cooperao entre Brasil e Argentina de meados dos anos 1980
durante o governo Sarney.7
Concordamos com Letcia Pinheiro (2004) sobre o fato de que
a redemocratizao associada ao fim do modelo predominante de
desenvolvimento econmico, baseado na substituio de importaes, colocou um ponto de interrogao sobre o americanismo e o
globalismo, paradigmas dominantes da poltica externa brasileira.
No plano domstico havia o duplo desafio de reconstruo das
instituies democrticas, ao mesmo tempo que se consolidava uma
forte crise econmica, com baixo crescimento, disparada da inflao
e crescente endividamento externo.
A situao no era melhor no plano externo, caracterizado por fortes constrangimentos econmicos que aumentavam a vulnerabilidade
7 Isto ser objeto de anlise mais pormenorizada em captulo posterior.

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brasileira no sistema internacional. Assim como outros pases do


hemisfrio Sul, o Brasil vivia sob a urgncia de gerao de grandes
supervits comerciais para o pagamento do servio da dvida externa.
O resultado dessa situao era o aumento do protecionismo entre os
pases, j que os objetivos eram os mesmos, dificultando a cooperao
Sul-Sul. Por outro lado, a postura do governo de Ronald Reagan nos
anos 1980, acompanhado em certa medida pela Alemanha ocidental
e demais pases industrializados, tambm dificultavam os esforos
para melhorar o relacionamento com os pases do Norte.
Os novos temas das relaes internacionais, como direitos humanos, meio ambiente, narcotrfico, no proliferao nuclear, entre
outros, provocavam uma mudana substancial da agenda internacional ao mesmo tempo em que aumentavam o mpeto para a sua instrumentalizao no relacionamento entre os pases (Oliveira, 2005).
Esta conjuntura internacional e domstica tornava clara a dificuldade
de formulao de qualquer alternativa de insero internacional. Com
respeito s relaes com os Estados Unidos, ocorria um importante
conflito que girava em torno da lei brasileira de proteo indstria
de informtica, em que a existncia de fortes interesses internacionais fazia com que a formulao da poltica externa sobre o tema
adquirisse uma postura reativa (Vigevani, 1995). Tambm havia
situaes conflituosas com relao utilizao da energia nuclear,
dvida externa e exportao de alguns produtos brasileiros, como
calados e avies.
Com relao ao comrcio multilateral e s negociaes em torno
da Rodada Uruguai do GATT, o Brasil revia a sua ttica de oposio
s questes envolvendo os novos temas do comrcio internacional e,
em especial, s negociaes sobre propriedade intelectual. Isto representaria uma mudana de postura, no sentido de aceitar, de alguma
forma, os custos provenientes das negociaes comerciais internacionais (Pinheiro, 2004).
Para o Itamaraty, esta nova situao no abalava a sua relativa
autonomia na formulao da poltica externa brasileira, continuando a contar com grande prestgio na prpria estrutura governamental, assim como na sociedade em geral, sustentado pela

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grande profissionalizao de seus quadros (Hirst; Lima, 1990;


Pinheiro, 2004).
Historicamente na poltica externa brasileira, para haver um
perodo caracterizado pelo predomnio de um paradigma preciso
condies internacionais favorveis a uma insero fundamentada no
modelo de desenvolvimento vigente e, ao mesmo tempo, sustentada
por um governo que consiga atender s demandas das principais elites
domsticas e que mantenha a estabilidade do sistema poltico. Essas
condies no existiam na segunda metade dos anos 1980.
O curto perodo do governo Collor de Mello foi caracterizado
pela grave crise poltica domstica que culminou com seu impeachment; com respeito s aes externas, caracterizou-se pela tentativa
frustrada de reedio do paradigma americanista e pela formulao
da ideia de autonomia pela participao. A ideia era criar as condies para a modernizao da economia brasileira, a partir da sua
internacionalizao, na tentativa de estabelecer o modelo de desenvolvimento ajustado ao apelo da liberalizao econmica, aderindo aos
ideais presentes no corolrio de medidas propostas pelos pases industrializados e pelas instituies financeiras internacionais, compilado
em torno do que veio a ser chamado de Consenso de Washington.
Conforme descrito anteriormente, no perodo da Poltica Externa
Independente (de 1961 a 1964) e na de alguns governos militares a
partir de 1967 (particularmente na presidncia de Geisel de 1974
a 1978), essa busca pela autonomia se deu por meio de um distanciamento. No perodo do ps-Guerra Fria, acentuou-se o debate
em parte das elites e dos formuladores da poltica externa sobre uma
postura mais participativa frente s grandes questes internacionais;
sem deixar de lembrar que, durante boa parte da Guerra Fria a poltica externa brasileira foi, de maneira geral, mais influenciada pelos
preceitos formulados por Arajo Castro, que se posicionava de forma
contrria e resistente consolidao de instituies e regimes internacionais considerados engessadores da hierarquia do poder existente. Isso alicerava a postura da autonomia pelo distanciamento.
O ordenamento mundial do incio dos anos 1990 parecia colocar
para o Brasil a necessidade de reforar sua opo universalista, ou seja,

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promover uma diversificao de suas relaes internacionais, estabelecendo uma lgica em sua poltica externa pautada pela participao
ativa neste novo ordenamento que se anunciava, diferentemente do
que ocorrera em pocas anteriores.
A forma encontrada para executar essa nova estratgia de insero
internacional seria participando em diferentes foros, organizaes e
regimes internacionais, mas principalmente, por meio da promoo
e da participao em processos de integrao regional na Amrica do
Sul. Estabelecia-se, ento, a noo de autonomia pela participao em
contraposio autonomia pela distncia, operada pela diplomacia
brasileira no auge do sistema bipolar (Fonseca Jr., 1998).
importante notar que a presena do Itamaraty enquanto ator
fundamental no processo de formulao decisria da poltica externa
foi, momentaneamente, diminuda em favor da atuao direta do
presidente da Repblica. A prerrogativa presidencial no trato das
questes externas e, o que veio a ser conhecido na bibliografia especializada como diplomacia presidencial, j tinha feito seu ensaio
durante o governo de Jos Sarney, principalmente em relao ao processo de integrao entre Brasil e Argentina, mas com Collor ganhou
maior visibilidade em virtude de suas caractersticas pessoais e estilo
de governo.
Se at 1988, os parmetros da poltica externa brasileira davam
sentido s polticas protecionistas, nesta nova configurao ps-Guerra Fria havia uma necessidade gritante de sua readequao.
Seus formuladores passam a nortear suas estratgias de ao levando
em conta questes como defesa dos direitos humanos, proteo do
meio ambiente, democracia, direitos sociais e, no campo econmico,
por reformas liberais que traziam consigo a ideia da integrao econmica. Por consequncia, ganharam peso na agenda internacional
temas como economia, comrcio, competitividade, fluxos tecnolgicos, investimentos, fluxos financeiros, em contraste com a aparente
diminuio da importncia de questes ligadas segurana.
Os governos brasileiros desse perodo buscaram formas de promover a adaptao s modificaes no ambiente internacional. O
Ministrio das Relaes Exteriores criou departamentos e divises e

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adequou suas subsecretarias, visando responder a esses novos temas.


No plano interno, durante os anos 1990, diversas medidas foram adotadas em consonncia insero internacional e aos regimes internacionais efetivos ou em debate, como a estabilizao econmica, a
liberalizao cambial, o fim parcial de subsdios, a adoo de uma
nova legislao sobre propriedade intelectual, a maior liberalizao
das importaes, a relativa liberalizao dos investimentos, a privatizao de empresas estatais e a renegociao da dvida externa (Vigevani; Oliveira, 2004).
A crise poltica que acabou levando ao final agonizante do governo
Collor diminuiu as possibilidades de participao brasileira no sistema internacional, mesmo com o papel do Ministro Celso Lafer
apresentando uma melhor definio do que seria a ideia de autonomia
pela participao. No entanto, sua consolidao acontecer somente
a partir da posse do vice-presidente Itamar Franco (Favero, 2006).
A poltica externa esfora-se para adaptar os objetivos de autonomia e desenvolvimento s circunstncias internacionais. O significado dado autonomia passa pelo ajuste das tradies diplomticas
de apoio aos valores internacionais vigentes, que assumem carter de
universalidade. Mais uma vez, busca-se reeditar a ideia de continuidade. Concretamente, significou, entre outros fatores, uma maior
participao nos foros internacionais, principalmente com a defesa
da necessidade de uma reforma no conselho de segurana da ONU
e a candidatura a um assento permanente, sem falar na aceitao de
maiores custos provenientes da postura favorvel em participar das
misses de paz. A manuteno das margens de atuao dependeria,
a partir de ento, da capacidade em ser reconhecido como um ator
influente nos destinos da ordem internacional ps-Guerra Fria.
No que se refere posio brasileira diante destas questes, podemos afirmar que a sada do Ministro de Relaes Exteriores Fernando
Henrique Cardoso para a entrada de Celso Amorim no resultou em
mudanas importantes na estratgia adotada (Favero, 2006).
A respeito das questes que se relacionam ao desenvolvimento,
podemos dizer que se manteve o padro de integrao da economia brasileira aos fluxos da globalizao, continuando a priorizar os

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processos de integrao regional, tanto no Mercosul quanto nas intenes de criar uma rea de Livre Comrcio Sul-Americana (ALCSA),
alm de negociar acordos comerciais com os EUA e a Unio Europeia.
A postura brasileira tambm ficou mais clara com relao s negociaes comerciais multilaterais. Aproveitamos para lembrar que
estes assuntos sero tratados detalhadamente mais adiante, pois este
perodo que a princpio pode parecer transitrio, muito em virtude
das perturbaes da poltica domstica se mostrou fundamental
para as explicaes propostas no incio deste texto.
A poltica externa durante os dois governos de Fernando Henrique Cardoso ao mesmo tempo que manteve a deciso de participar
ativamente dos foros internacionais, e deste ponto de vista no apresenta grande inovao, tambm buscou retirar desta participao
benefcios mais concretos com a menor gerao de custos possvel.
Se a participao era inevitvel, ento esta deveria ocorrer da maneira
mais vantajosa (Vigevani; Oliveira, 2004).
Apesar de apresentar uma estratgia considerada como moderada
e conciliadora, podemos afirmar que, de maneira geral, o objetivo era
reforar a atitude pragmtica perante as presses da globalizao que
atuavam no sentido de relativizar o exerccio da autonomia. Para isso,
fortaleceram-se as aes para reforar a posio de global player e
global trader, resultando na elevao da prioridade assumida pelas
grandes negociaes comerciais internacionais (OMC, Alca, Mercosul-Unio Europeia).
Se havia clareza quanto existncia de um modelo econmico o
mesmo no possvel afirmar em relao a um modelo de desenvolvimento , s restava buscar no plano internacional oportunidades
que ajudassem na melhoria da capacidade de soluo para os problemas domsticos. Este era o entendimento sobre o perfil de atuao
possvel no ordenamento ps-Guerra Fria (Vigevani; Oliveira, 2004;
Pinheiro, 2004).
A intensificao da participao brasileira nos foros multilaterais
acompanhada, portanto, pela busca de maior institucionalizao
como forma de garantir ganhos, revelar as assimetrias de poder existentes e buscar a criao de mecanismos capazes de controlar essas

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diferenas. interessante notar que o mesmo no pode ser afirmado


quando analisamos a posio brasileira perante a integrao no Cone
Sul, que tem sido contrria ao aprofundamento institucional do bloco.
Assim, o ncleo da poltica externa era essencialmente o mesmo
da ideia de autonomia pela participao, como esclarece o ento
ministro de Relaes Exteriores Luiz Felipe Lampreia:
O embaixador Gelson Fonseca Jnior, em livro recentemente
publicado, faz contraste semelhante da busca, no passado, do que
denomina autonomia pela distncia, com a atual construo da
autonomia pela participao. A concepo essencialmente a
mesma; embora o conceito de integrao talvez seja mais concreto,
mais grfico. (Lampreia, 1998, p.11)

Vale tambm atentar para a declarao do embaixador Luiz Felipe


de Seixas Corra que tambm refora essa ideia:
A agenda externa, portanto, vem passando por uma evoluo considervel, mas no mudaram os princpios fundamentais da poltica
externa brasileira, em especial a preocupao permanente de buscar
preservar o maior grau possvel de autonomia de aes. Na expresso
do embaixador Gelson Fonseca Junior, contudo, a busca da autonomia no mais se faz atravs do distanciamento, mas sim atravs da
integrao. Em temas como democracia, direitos humanos, meio
ambiente, no proliferao, integrao comercial ou abertura econmica, a atuao da diplomacia brasileira vai ao encontro daquilo que a
sociedade nacional deseja para o pas e no representa, em absoluto,
uma renncia ao objetivo permanente de resguardar a autonomia de
nossa poltica externa. (Corra, 1999)8

8 Palestra do secretrio-geral das Relaes Exteriores, embaixador Luiz Felipe de


Seixas Corra, no Centro de Formao e Aperfeioamento de Recursos Humanos (CEFARH) da Secretaria de Inteligncia do Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica. Braslia, 5/11/1999.

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Fica, assim, estabelecida a ideia da autonomia pela integrao,


que mais bem explicada nas palavras do mesmo embaixador:
A agenda da diplomacia sofreu alteraes, mas no mudaram os
princpios fundamentais da poltica externa, os que nos acompanham
desde o incio de nossa histria, em especial o de buscar, mediante a
negociao pragmtica e a afirmao dos valores nacionais, preservar
a nossa unidade e a inteireza do nosso projeto nacional de desenvolvimento, assegurando o maior grau possvel de autonomia para nossos
movimentos. Uma autonomia que no mais se atinge pelo distanciamento, pela recusa ou pela confrontao, mas sim pela aproximao,
pelo dilogo, pela integrao. (Corra, 2000, p.31)

O trabalho de Vieira (2002), que avaliou o discurso diplomtico no


perodo que vai de 1995 at 2001, demonstra claramente o esforo no
sentido de adaptar a tradio s mudanas vividas naquele momento,
mantendo a ideia de continuidade. Se a autonomia na poltica externa
brasileira, de maneira geral, a forma como se mantm ou se amplia
as margens de manobra no sistema internacional, o trecho a seguir
demonstra como o corpo diplomtico pretendia fazer isso:
A segunda pergunta como o Brasil deseja relacionar-se com a
comunidade internacional? A resposta bsica pode ser encontrada
em princpios que tradicionalmente tm orientado a nossa poltica
externa, como os da no interveno, respeito autodeterminao,
no ingerncia em assuntos internos, e soluo pacfica de controvrsias. (Lampreia, 1998, p.10)

Sobre as questes relativas ao desenvolvimento, o discurso faz


forte meno consolidao da democracia e da situao de estabilidade econmica (Vieira, 2002). No entanto, ressaltamos que ainda
no havia condies para a consolidao de um paradigma, visto que
os benefcios possveis desta estratgia atenderiam apenas ao modelo
econmico caracterizado pela adoo de diversas polticas entendidas como neoliberais. Mesmo havendo forte funcionalidade entre a

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poltica externa e a econmica, inexistia um modelo de desenvolvimento amplamente apoiado e com capacidade real de promover um
crescimento sustentvel, diferentemente das situaes anteriores que
garantiram a consolidao dos paradigmas dominantes. Podemos
dizer que esta situao perdura at os dias de hoje.
Os dados bsicos de nossa presena internacional democracia e estabilidade econmica traduzem-se em maior credibilidade
externa. Manter e ampliar essa credibilidade de modo algum significa renunciar a caminhos e escolhas prprios. O atual momento da
histria mundial exige, no entanto, que as opes nacionais se faam
dentro dos parmetros polticos, econmicos, sociais e ambientais
predominantes no meio internacional e correspondam, de modo
geral, aos valores e desejos dos brasileiros. (Lampreia, 1998, p.8)

A poltica externa inaugurada a partir do incio do governo Lula


da Silva, apesar de polmica e da ampla cobertura dada pelos meios
de comunicao, ainda conta com poucos estudos acadmicos analisando-a. Contudo, ela assume grande importncia para este texto,
porque nossas concluses se voltam em boa medida para este perodo,
principalmente no que se refere intensificao das presses sobre o
carter de continuidade das aes externas brasileiras. Assim, trataremos de forma muito breve, como a autonomia e o desenvolvimento
se apresentam nos dias de hoje.
Apesar da razovel estabilidade de nossa poltica externa, ao
menos nos ltimos 40 anos, sustentada por objetivos gerais de
insero internacional de carter predominantemente econmico,
possvel afirmar que, de maneira geral, os anos 1990 foram caracterizados pela inexistncia de um consenso entre as elites dominantes
capaz de apoiar algum paradigma alternativo ao globalismo (Hirst;
Lima, 2002).
Alm desse fato, para tentar compreender este perodo oportuno lembrar a intensificao da diplomacia presidencial, principalmente com relao integrao na Amrica do Sul e um exemplo
importante a reedio da iniciativa de criao da Comunidade

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Sul-Americana de Naes em dezembro de 2004 (Burges, 2005) e


a inovao de criar a figura de um assessor especial da presidncia da
Repblica, funo desempenhada por Marco Aurlio Garcia, que
inicia sua atuao tendo um papel importante na representao do
presidente eleito ao encontrar-se com o presidente Hugo Chvez em
dezembro de 2002, em Caracas, manifestando a preocupao do novo
governo a respeito da crise poltica venezuelana. O mais interessante
notar que isso ocorreu antes mesmo do novo governo tomar posse,
consistindo no primeiro indcio de mudanas com respeito s aes
externas, principalmente pelo fato da pessoa escolhida para este papel
no ter origem na diplomacia oficial, mas na atividade de militncia
partidria (Cruz; Stuart, 2003).
J em 2003, possvel perceber o esforo no sentido de consolidao de uma postura predominantemente globalista, tendo como
misso prioritria o estancamento do processo de negociao da Alca,
conforme a anlise dos acontecimentos indicou.
Ao mesmo tempo, reforaram-se as iniciativas em direo integrao da Amrica do Sul consistindo, de alguma forma, no resgate
das ideias presentes na proposta de constituio de uma rea de Livre
Comrcio Sul-Americana (ALCSA) elaborada durante o governo
Itamar Franco, lembrando que a deciso de voltar-se para a Amrica
do Sul j se apresentava em 2002, no governo de Fernando Henrique
Cardoso.
A continuidade diante das circunstncias domsticas e internacionais viabilizou-se a partir do predomnio da perspectiva do globalismo, revisando a forma de negociao com os pases desenvolvidos,
fortalecendo a ideia de cooperao Sul-Sul e, tambm, ajustando a
atuao brasileira no mbito do Mercosul (Veiga, 2005). Entendemos
que este ltimo fator o mais importante de todos, no s porque
o foco principal desta anlise, mas porque acreditamos que este processo possui as condies reais para o surgimento das presses mais
relevantes sobre o elemento de continuidade da poltica externa brasileira e, por outro lado, a pesquisa emprica realizada indicou um
significativo esforo diplomtico no sentido de controle e limitao
do aprofundamento deste processo, como veremos mais adiante.

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Tambm importante notar que o esforo com vistas Amrica


do Sul no se desconecta das iniciativas de estreitamento de relaes
com outras potncias mdias, como frica do Sul e ndia, alm de
outras potncias mundiais como China e Rssia (Hirst, 2006).
A ideia de autonomia tem sido fortemente associada ideia de
desenvolvimento, seja nas posies adotadas nas grandes negociaes
comerciais internacionais ou na tentativa de associar esse tema com
presses em torno de uma reforma das Naes Unidas. Se no possvel afirmar que h uma funcionalidade entre a poltica externa e um
modelo de desenvolvimento econmico em pleno funcionamento,
podemos, entretanto, perceber que as medidas tomadas possuem
forte carter preventivo e buscam sua legitimao com vistas a uma
futura, ou hipottica, condio de consenso interno capaz de sustentar um novo padro de crescimento econmico. Os trechos abaixo
ajudam a compreender este tipo de orientao:
A Alca a mais recente, porm a mais ampla iniciativa no quadro
dessa estratgia, pois visa a construir um territrio econmico nico,
onde os Estados subdesenvolvidos no podero, na prtica, ter poltica comercial, industrial e tecnolgica e, portanto, projetos nacionais
de desenvolvimento. (Guimares, 2006, p.353)9
Convencidos de que o multilateralismo representa, para as relaes internacionais, o mesmo avano poltico representado pela
democracia, nacionalmente, consideramos indispensvel que o
processo de reforma das Naes Unidas contribua para fortalecer
a voz dos pases em desenvolvimento e da Amrica do Sul em particular na promoo da paz. (Amorim, 2004, p.45)10

O fato curioso concludo a partir da anlise dos discursos e da


diplomacia depois de 2003 est na ausncia de uma formulao
9 Samuel Pinheiro Guimares, secretrio-Geral do Ministrio de Relaes
Exteriores
10 Celso Amorim, ministro de Relaes Exteriores do governo de Luiz Incio Lula
da Silva.

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diplomtica em torno de um conceito representativo das diretrizes


externas vigentes. Pelo menos no perodo correspondente ao primeiro
governo Lula da Silva, o esforo diplomtico no sentido de construir
uma ideia claramente oposta ao perodo anterior no foi feito, diferentemente da poca da formulao de uma autonomia pela integrao, que buscava diferenciar-se claramente daquela caracterizada
pela autonomia pelo distanciamento.
Isso no significa que a orientao externa do atual governo seja,
em essncia, a mesma do governo anterior, mas pode significar um
aumento acentuado nas presses sobre a prpria formulao diplomtica, colocando em questo a capacidade do Itamaraty em manter
sua relativa e tradicional autonomia.
Historicamente, conforme j demonstrado, o discurso diplomtico sobre a autonomia tem tido o trabalho de sistematizar e adequar
os fundamentos da continuidade s circunstncias do momento.
Sendo assim, no acreditamos que esse padro de comportamento
tenha mudado por vontade prpria, porque foi uma das formas eficientes de legitimar as escolhas realizadas e, consequentemente, a
prpria corporao. Pelo contrrio, a paralisao momentnea desta
atividade parece denotar o cuidado em no construir e tornar pblico
um discurso com caractersticas de ambiguidade, em virtude da
concorrncia exercida pela diplomacia presidencial e das crescentes
demandas provenientes de outros atores domsticos.
O esforo at o momento realizado para descrever, mesmo que
brevemente, a forma pela qual o corpo diplomtico constri e reconstri o modelo preponderante de ao externa de um determinado
perodo teve o objetivo de elaborar um termo de comparao para
o captulo que tratar do modelo de Mercosul contido na poltica
externa brasileira, a fim de explicar melhor como, neste caso, as
questes de autonomia e desenvolvimento so ajustadas s intenes
manifestas para com a integrao regional.
Antes disso, no entanto, necessrio entender de forma mais detalhada como as presses acima mencionadas se apresentam concretamente, o que faremos no prximo captulo.

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As presses sobre a diplomacia no


ps-Guerra Fria

O objetivo deste captulo delimitar a existncia de uma crescente


tenso entre a conhecida continuidade da poltica externa brasileira e
uma nova realidade marcada pela intensificao acentuada de presses resultantes do contexto domstico, principalmente a partir da
redemocratizao brasileira, e das alteraes no sistema internacional
a partir do final da Guerra-Fria.1
Essas presses com origens diversas afetam diretamente a diplomacia. No nosso objetivo explorar profundamente esse assunto,
mas apenas levantar alguns fatores que contribuem para essa realidade, a fim de demonstrar como essas presses desafiam a conhecida
capacidade de adaptao do corpo diplomtico e contrastam com a
inteno deste de formatar um modelo de integrao para o Mercosul
delimitado pelas caractersticas que permitiram manter esse relativo
insulamento burocrtico.
A diplomacia reconhece essa nova realidade na qual surgem novos
atores com inteno de influir na formulao da agenda externa brasileira. No entanto, em seu discurso busca diminuir a possibilidade de
1 Essa nova realidade tem sido abordada por diversos autores que trabalham,
direta ou indiretamente, com o tema (Hirst; Lima, 2002; Oliveira, 2005b; Preto,
2006; Sanchez, 2006; Holzhacker, 2006).

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tenso e valorizar a ideia de respaldo social obtido tradicionalmente


por essa corporao no trato das questes externas.
O aprimoramento do dilogo com a sociedade indispensvel por
trs razes fundamentais. Duas so evidentes: a necessidade de que a
poltica externa reflita cada vez mais fielmente os interesses da populao e de que o Itamaraty preste conta com regularidade de suas polticas
e aes. A terceira razo menos bvia, mas de fundamental importncia: o respaldo da sociedade que legitima e fortalece as posies de
negociao brasileiras nos mais diversos temas internacionais. [...] A
preservao dos interesses do pas no relacionamento com os demais
Estados ser tanto mais defensvel quanto mais respaldadas internamente forem as posies adotadas pelo Itamaraty. (Barros, 1998, p.23)2

interessante notar que a poltica externa em pases com um sistema poltico caracterizado por uma democracia pluralista consolidada, em geral, apresenta significativa dificuldade em manter uma
mesma linha de atuao externa por um longo perodo de tempo,
visto que necessrio lidar com uma maior complexidade resultante
da grande diversidade de interesses no jogo poltico domstico e,
assim, adaptar suas aes externas ao atendimento dos anseios internos (Deutsch, 1982).
A afirmao acima, ao mesmo tempo que contrasta com a realidade brasileira em termos de ampliao da sua agenda internacional,
tambm sugere a possibilidade de que o aprimoramento das instituies democrticas nacionais possa melhorar as condies de participao e controle sobre as escolhas externas.

3.1 A democratizao
A democratizao a partir de meados dos anos 1980 resultou
em modificaes importantes para a formulao da poltica externa
2 Embaixador Sebastio do Rego Barros.

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brasileira, em grande parte devido existncia de um pluralismo conflituoso na vida domstica. A consequncia direta, reforando o que
j foi afirmado, tem sido a diminuio da autonomia do Ministrio
das Relaes Exteriores sobre a tomada de decises que trata destas
questes, tornando o processo cada vez mais politizado e revelando
a crescente dificuldade em definir o que seria o interesse nacional
(Amaral Jr., 2003). Isso explica, de certa forma, o debate acadmico
sobre as mudanas ocorridas dentro dos limites dados pela tradio
de continuidade (Santiso, 2002).
Apesar de datarmos o momento em que ocorre a intensificao
dessas tenses, importante lembrar que o Itamaraty desfrutou de
uma maior autonomia justamente durante os perodos autoritrios,
em contraposio aos momentos de maior democratizao quando
o aumento das presses polticas domsticas influencia, em alguma
medida, o processo de formulao externa (Marques, 2005).
A prpria Constituio de 1988 define como orientao bsica de
nossas relaes internacionais a defesa da democracia e dos direitos
humanos enquanto elementos formadores de nossas aes no plano
internacional (Santiso, 2002).
Se por um lado no podemos afirmar que h uma grande ampliao
da participao na esfera decisria em matria de poltica externa, por
outro, a partir da pesquisa emprica realizada para este trabalho refora-se as evidncias encontradas em recente estudo que analisou os discursos dos principais chanceleres nestes ltimos quinze anos (Holzhacker,
2006), que demonstra o esforo diplomtico em reconhecer as mudanas impostas pela democratizao do sistema poltico e em afirmar que
o Itamaraty est aberto s demandas provenientes dos atores sociais.
Tanto nas atividades diplomticas tradicionais quanto na prestao de servios, o Itamaraty orientou-se nos anos de 1995 a 1998
por uma meta fundamental, o da crescente aproximao da instituio com a sociedade. Embora desde a redemocratizao do pas
em 1985, o MRE j se viesse abrindo, de modo progressivo, ao dilogo com os mais diversos grupos e entidades sociais, operou-se ao
longo dos ltimos quatro anos um aprofundamento da interao com

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parlamentares, governos estaduais e municipais, empresrios, sindicalistas, ONGs e imprensa. Esta nova dimenso do dilogo com a sociedade derivou do esprito democrtico e de transparncia que marca o
governo do presidente Fernando Henrique Cardoso e da convico de
que a poltica externa ser tanto mais eficiente como instrumento para
o desenvolvimento do pas quanto mais afinada estiver com os anseios
e preocupaes da sociedade brasileira. (Barros, 1998, p.27)3

Numa concepo de poltica externa mais antiga, os Estados so


os nicos atores com competncia internacional. Numa viso mais
moderna, no entanto, concebe-se que no Estado democrtico a poltica externa formulada a partir de um leque de atores domsticos,
extrapolando o mbito estritamente governamental.
Neste trabalho, utilizamos uma concepo semelhante exposta
por Marcel Merle (1990), na qual a diplomacia corresponde a uma
parcela importante da totalidade de atores com capacidade de ter
algum tipo de influncia na formulao e na implementao da poltica externa de um Estado. Dentro deste conjunto participam tanto
atores domsticos empresariado, organizaes sindicais, organizaes no governamentais, governos no centrais, entre outros ,
quanto atores transnacionais como organizaes internacionais intergovernamentais, organizaes no governamentais internacionais,
empresas transnacionais, organizaes religiosas e outros.
Essa concepo parte do diagnstico de que as relaes internacionais contemporneas tm convivido cada vez mais com fenmenos de criao de laos de solidariedade que ultrapassam as fronteiras
estatais, nas quais os interesses, valores e referncias muitas vezes se
estabelecem sem respeitar as vontades nacionais. Essa solidariedade
transnacional acaba, de uma maneira ou de outra, competindo com
a autoridade estatal. Ao mesmo tempo, est longe de configurar-se
enquanto uma alternativa vivel.
Assim, se o Estado nacional se mantm, mesmo com todos esses
elementos de fragilizao, ento a poltica externa tambm mantm
3 Embaixador Sebastio do Rego Barros.

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a sua importncia. Em resumo, considerando todos estes elementos


caractersticos da realidade atual, aceitamos a definio proposta
por Merle (1990) que entende a poltica externa como o conjunto
de iniciativas que emanam do ator estatal, tendo em vista mobilizar
para o seu servio o mximo de fatores disponveis tanto no ambiente
interno como no ambiente externo.
Esses novos atores na formulao da poltica externa brasileira
organizam-se em grupos representantes de interesses especficos e,
assim, importante considerar que h uma grande variao entre eles
no que se refere ao mpeto em participar ou tentar influir. Alguns
tm um interesse muito mais direto nos assuntos externos, como os
exportadores, enquanto outros podem ter um interesse momentneo
sobre determinados assuntos (Haas; Whiting, 1956).
Na realidade brasileira, e conforme j foi abordado anteriormente,
claro o predomnio do Ministrio das Relaes Exteriores como ator
central na definio da atuao externa. No entanto, a bibliografia
especializada diagnosticou, a partir dos anos 1990, o aumento da atividade de novos atores (Preto, 2006).
A anlise de Hirst e Lima (2002) demonstra a relao entre o
aumento da diversidade de atores com interesse especfico nas questes externas e o aumento dos impactos sobre a forma como o Brasil
tem se comportado no plano internacional. O resultado disso foi um
processo decisrio mais complexo, havendo a participao de atores
domsticos e internacionais, impactando tambm sobre a forma de
atuao da diplomacia oficial.
possvel inclusive afirmar que, a partir da gesto de Celso
Lafer (2001-2002) como chanceler, h um reconhecimento pblico
da necessidade de ampliao dos instrumentos de interao entre a
diplomacia e os demais atores domsticos (Oliveira, 2005b).
No entanto, o fato de haver ampliao do dilogo com os diversos
atores interessados em discutir a atuao brasileira no mundo, o que
de fato tem acontecido,4 no garante necessariamente a incorporao
4 Um dos casos que pode exemplificar a existncia de canais de interao entre
negociadores governamentais brasileiros, principalmente a diplomacia, com

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de reivindicaes setoriais s decises e posturas externas. Em geral,


a aceitao de demandas setoriais ocorreu quando houve concordncia prvia por parte dos negociadores oficiais (Cerqueira, 2005). Essa
afirmao especialmente vlida no que se refere s posies brasileiras nas negociaes do Mercosul, entre as quais, vrias vezes, ou
ocorre a resistncia ao atendimento das demandas ou h certa instrumentao destas, conforme veremos em captulo mais adiante.
A opinio pblica outra fonte de presso sobre a relativa estabilidade da poltica externa brasileira que comea a ser melhor estudada.
At poucos anos atrs, o entendimento geral era de que a opinio
pblica no se interessava pelos temas internacionais, o que parecia
ter respaldo na pesquisa emprica. Atualmente, essa afirmao est
sendo relativizada, j que diversos temas da rea de relaes internacionais tm repercusso direta sobre a vida das pessoas e, em alguns
casos especiais, h manifestaes claras desta nova realidade.
Mesmo sendo apenas uma das formas de verificao dessa
mudana, basta fazer uma rpida pesquisa cronolgica em bancos
de dados de notcias de alguns dos principais jornais brasileiros para
perceber que, pelo menos a partir da segunda metade dos anos de
1990, h uma crescente presena deste tipo de notcia em relao aos
outros temas em pauta.
Assim, o pressuposto de que existe um absoluto desinteresse
e grande desconhecimento a respeito dos assuntos internacionais
por parte da populao tem, cada vez mais, perdido a sua validade.
Algumas pesquisas empricas recentes demonstraram interessantes
surpresas a esse respeito. Cerqueira (2005), ao estudar a diplomacia
presidencial no perodo Fernando Henrique Cardoso, demonstrou
que a performance internacional do presidente atraa a ateno dos
meios de comunicao sobre as aes externas e, quanto mais um
tema permanecia na pauta jornalstica, mais relevante se tornava para

organizaes no governamentais foi a atuao dos pases em desenvolvimento


em torno da flexibilizao do acordo de Propriedade Intelectual no mbito da
OMC (Trips), motivados pelo sucesso da poltica brasileira de apoio governamental aos portadores do HIV/AIDS (Santos, 2005).

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o debate pblico. O resultado foi uma crescente ateno por parte dos
principais formadores de opinio, enfraquecendo, paulatinamente,
o papel central desempenhado pelo corpo diplomtico de transmitir
sociedade as informaes sobre as aes implementadas diante de
uma determinada viso do sistema internacional.
Por outro lado, Holzhacker (2006), ao analisar as atitudes das elites e dos pblicos de massa em relao ao debate presente no mbito
diplomtico, constatou que ainda h forte capacidade de coordenao dessa discusso por parte do Itamaraty. No entanto, para essa
autora, fica claro o momento transitrio vivido pela sociedade brasileira com respeito a essa questo, na qual a gestao dos temas da
agenda externa ganha sentido inverso, deixando a tradicional lgica
de uma determinada elite burocrtica levar sociedade uma agenda
pr-formatada. A consequncia desta transio tem sido a presena
de posies divergentes, em alguns casos contraditrias, entre as elites e os pblicos de massa, assim como entre a diplomacia oficial e a
sociedade em geral.

3.2 A liberalizao, a abertura da economia e a


internacionalizao brasileira
Se a democracia facilitou o estreitamento da ligao entre a formao de nossa poltica externa e a opinio pblica, alm da presena de
novos atores, tambm verdade que a abertura econmica em direo ao mercado internacional seja atravs da dependncia em relao
aos investimentos externos, da internacionalizao das empresas
nacionais, do movimento de fuso entre grandes conglomerados
empresariais, ou dos resultados das privatizaes realizadas alterou
significativamente a composio dos interesses que normalmente se
fazem representar nas decises externas, j que a maior interdependncia no plano econmico, alm de outras reas, muda a distribuio
dos benefcios obtidos e das perdas.
As consequncias da adeso aos regimes econmicos internacionais so foras que diminuem a capacidade diplomtica em manter a

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confortvel situao de insulamento burocrtico. Ainda que permaneam elementos importantes da prtica da delegao ao Poder Executivo do trato pblico com respeito s questes internacionais. Isso
fruto no de sua prerrogativa sobre a poltica externa estabelecida
pela prpria Constituio Nacional, o que lhe garante uma grande
dose de legitimidade, mas tambm da percepo construda, atravs
dos anos, de que assim deveria ser, tanto por parte das elites polticas
como do Poder Legislativo (Lima, 2000).
Esse tipo de percepo, que influencia o restante da sociedade,
perde gradativamente suas condies de sustentao, conforme
aumentam os interesses em competio, principalmente no que se
refere s consequncias diretas sobre o cotidiano da populao, multiplicando as diferenas de opinio e postura (Holzhacker, 2006).
Com relao ao Mercosul, como veremos mais adiante, essa situao parece ter chegado a um ponto sem retorno, pelo menos no que
diz respeito realidade brasileira a partir de 2005.
Outra ordem de fatores que contribui com as presses para uma
ampliao da discusso sobre as questes externas surge quando o
Brasil passa a participar de forma mais intensa das grandes negociaes internacionais, tanto na esfera poltica como econmica especialmente no mbito da ONU e da OMC e nas negociaes em
torno de processos de integrao regional como o Mercosul e a rea
de Livre Comrcio das Amricas (Alca).
Essa nova realidade refora a atrao de mais atores domsticos ao
debate sobre as questes internacionais e a atuao brasileira. Neste
sentido, houve maior presso para o surgimento de novos canais institucionalizados de comunicao e participao da sociedade civil,
assim como de outras instncias governamentais, sobre o Ministrio
das Relaes Exteriores que, a despeito disso, ainda concentra grande
parte do poder decisrio na construo da estratgia de insero internacional do pas.
Essas experincias resultantes geralmente da criao de mecanismos negociadores com algum grau de institucionalizao, principalmente no caso da integrao regional, esto profundamente
relacionadas a temas domsticos e internacionais, chegando em

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alguns casos a perder o sentido em fazer este tipo de separao. Alm


disso, produzem impactos reais sobre o estilo de vida de parcelas
importantes da populao e alteram a percepo dos grupos domsticos e da opinio pblica com respeito s influncias do sistema internacional sobre a vida cotidiana (Cerqueira, 2005; Holzhacker, 2006).
Vale notar que na atual crise do Mercosul, em virtude do reconhecimento das consequncias efetivas originadas pelo seu carter
absolutamente comercial, houve uma mudana de atitude e de percepo quase que generalizada no sentido da necessidade de alterar o
seu formato institucional como forma de diminuir os impactos negativos a partir da criao de instrumentos e polticas especficas para
essa finalidade (Camargo, 2006).
J as negociaes sobre a possibilidade de criao de uma Alca,
em especial no perodo que vai de 1997 a 2003, serviram de ensaio a
respeito do conjunto de presses que podem modificar substancialmente a forma como o Estado brasileiro trata as questes internacionais. Apesar de este ser somente um processo negociador e, portanto,
sua implementao seria executada em um momento posterior, o que
difere em muito da metodologia de integrao adotada no Mercosul,
verificou-se um nvel de discusso indito sobre a repercusso de um
bloco formado pela totalidade dos pases do continente americano,
com exceo de Cuba, e com a presena determinante da potncia
norte-americana.
Mesmo com o apoio tcito da diplomacia brasileira postura predominante de reprovao formao deste bloco e apesar da presena de opinies diversas, podemos dizer que o debate pblico foi
amplo o bastante para conseguir, mesmo que momentaneamente,
quebrar o padro de baixo perfil de mobilizao com respeito aos
assuntos internacionais, sendo que o empresariado, as organizaes
sindicais, os partidos polticos, as diferentes organizaes da sociedade de civil, com destaque para setores da Igreja Catlica, alm do
prprio Congresso Nacional, manifestaram-se e interagiram com
grande intensidade (Vigevani; Mariano, 2003; 2005; Oliveira, 2003).
Vale ressaltar, como exemplo deste perodo, a campanha poltica
transnacional em torno da realizao de plebiscitos em diferentes

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pases sobre a Alca e, tambm, a formao da Aliana Social Continental, composta por uma rede de organizaes sociais presentes em
diversos pases do continente, com finalidades diversas, mas conjugando esforos e estratgias contrrias ao avano do processo.
O fato interessante deste tipo de coalizo social que ultrapassa
as fronteiras nacionais que, mesmo aps os motivos iniciais pelos
quais se formou a coalizo estarem superados, ainda permanecem os
laos de solidariedade criados, permitindo a continuidade das atividades no sentido de intervir em outras arenas de negociao como,
por exemplo, o acordo de criao de uma rea de livre comrcio entre
o Mercosul e a Unio Europeia, assim como nos resultados das negociaes comerciais multilaterais.
As modificaes no se restringiram ao nvel das atitudes, formas
de interao e de repercusso sobre a cultura poltica, mas tambm
demonstraram que as estruturas do Estado, quando orientadas sob
uma forte perspectiva de perda nas suas capacidades de exerccio legtimo do poder, implementam modificaes organizacionais, mesmo
que limitadas, no sentido de lidar com essa crescente complexidade de
interesses e, simultaneamente, ganhar agilidade diante das demandas
oriundas da participao nas negociaes comerciais internacionais.
Exemplo importante deste fato foi a criao de mecanismos
formais ou informais para dar conta das transformaes contemporneas, como o Frum Empresarial das Amricas, a Coalizo
Empresarial Brasileira, Seo Nacional da Alca (Senalca), a Seo
Nacional da Europa (Seneuropa), o Comit Empresarial Permanente
e o Frum Empresarial Mercosul-Europa (Oliveira, 2003).
possvel ainda afirmar que o entendimento geral de aceitao
da existncia de uma diferena de tempos entre a poltica externa e
a poltica domstica, que comumente relembrado nos discursos da
diplomacia oficial, se torna cada vez mais insustentvel.
No caso do debate sobre a Alca, alm de reviver os componentes
culturais e ideolgicos representados no sentimento antiamericanista,
as posies contrrias tiveram forte apoio dos setores descontentes
com os resultados das reformas liberalizantes (Albuquerque, 1992).
As percepes orientadas pela forte desconfiana, tanto nas elites

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quanto nos pblicos de massa sobre os possveis efeitos da criao da


rea de livre comrcio hemisfrica demonstraram a inexistncia de
um consenso social capaz de sustentar um processo como este; alm
do desafio colocado para o corpo diplomtico no sentido de tentar
coordenar processos to complexos (Vigevani; Mariano, 2003; Holz
hacker, 2006).
Outro aspecto que deve ser considerado na atuao externa brasileira no ps-Guerra Fria o surgimento e a consolidao do fenmeno da diplomacia presidencial (Danese, 1999; Preto, 2006). No
menos importante do que o conhecimento das linhas gerais da poltica
externa brasileira, o desempenho da liderana presidencial mostrou-se como um fator capaz de impulsionar ou, em determinados casos,
modificar e at dificultar os rumos da conduo das negociaes
externas. Por essa razo, constitui-se em mais um elemento relevante a ser levado em considerao, principalmente no que se refere
necessidade de avaliao da conduo decisria e da conformao
do modelo de integrao adotado no Mercosul, inclusive porque esse
fenmeno pode ser identificado j no processo de aproximao entre
Brasil e Argentina a partir da assinatura da Declarao de Iguau
pelos presidentes Jos Sarney e Ral Alfonsn, em 1985.
Vale ressaltar que tanto na sua constituio como ao longo de
todo o processo negociador do Mercosul crescente a concentrao
da vontade poltica para o aprofundamento da integrao na figura
presidencial (Danese, 1999; Malamud, 2001; Pinheiro, 2004).
Em pesquisa realizada sobre a diplomacia presidencial, Preto
(2006) descreve a existncia de diversas nomenclaturas para o mesmo
fenmeno: nova diplomacia presidencial, diplomacia pessoal,
diplomacia personalizada, diplomacia de cpula, diplomacia de chefes de estado ou de governo e, tambm, diplomacia de
mandatrios.
Alm do fato de ainda ser pouco estudada, a autora tambm concluiu que o seu conceito ainda permanece indefinido e, se por um lado
diversos autores no identificam problemas srios na sua utilizao,
outros entendem que a indefinio denota impreciso e impede o seu
uso nas anlises realizadas.

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Entendemos que evitar o seu uso, o que no tem acontecido na


bibliografia mais recente, pode ser um exagero, j que o fato concreto foi verificado empiricamente e revela um aumento da atividade
externa da figura presidencial. Assim, nesta pesquisa, utilizamos o
termo diplomacia presidencial que predominante na bibliografia
especializada e, ademais, acreditamos que a indefinio na nomenclatura no pe em dvida a existncia do fato.
No caso brasileiro, podemos dizer que essa prtica se consolidou
definitivamente no governo de Fernando Henrique Cardoso que
j no seu incio evidencia essa inteno e apresenta ao longo de sua
administrao uma grande quantidade de compromissos internacionais realizados, o que, por sinal, foi marcado pela ampla divulgao
obtida nos meios de comunicao (Cervo, 2002; Cerqueira, 2005).
Outro instrumento que estamos utilizando como nunca antes
em nossa histria diplomtica a diplomacia presidencial, ou seja, o
envolvimento direto, pessoal, do presidente da Repblica na conduo de iniciativas diplomticas, especialmente por meio de viagens.
(Lampreia, 1999, p.201)5

O presidente da Repblica , por si s, um ator fundamental no


jogo poltico domstico que define a poltica externa de um Estado
democrtico. No entanto, e principalmente no caso brasileiro, sua
vontade concorre com outros fatores de influncia e tambm com
o trabalho prvio de encaminhamento da burocracia diplomtica.
Assim, possvel afirmar que sua capacidade de influncia possui
determinados limites que definem um padro. Quando a ao presidencial o extrapola, indica que est havendo o exerccio da diplomacia
presidencial (Danese, 1999; Preto, 2006).
Entendemos ser importante ressaltar que esses limites abarcam
tanto as atribuies constitucionais quanto aqueles resultantes da
prpria forma como a poltica externa foi exercida ao longo dos anos,

5 Ministro de Relaes Exteriores Luiz Felipe Lampreia.

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sendo, portanto, socialmente construdos a partir da consolidao das


expectativas dos diversos atores em situao de interao.
Assim, podemos entender a diplomacia presidencial como mais
uma fonte de presso sobre a relativa autonomia diplomtica, na
medida em que, a partir de meados dos anos 1990, acentua-se uma
mudana no padro de comportamento presidencial com relao s
questes externas, que ganha relevncia ainda maior no governo de
Lula da Silva e tem repercusses diretas sobre o processo de integrao regional do Cone Sul.

3.3 Consequncias do aumento da presso


Poderamos descrever outros fatores com capacidade de incidir
sobre a formao da poltica externa no Brasil, mas, em vez disso,
abordaremos rapidamente ao menos trs consequncias da intensificao dessas presses.
A primeira refere-se maior complexidade existente e s suas
repercusses analticas. Iniciamos este texto abordando a singularidade da poltica externa brasileira, que tinha como caracterstica
fundamental a continuidade chegando a receber nesta pesquisa o
status de pressuposto. Mesmo aceitando esse fato, vimos que essa
singularidade est perdendo as condies de sua manuteno nas
ltimas duas dcadas.
Entretanto, ainda no possvel afirmar que essa realidade j se
alterou, sendo mais correto abordar essa questo delimitando a existncia de um perodo de transio. Sendo assim, torna-se mais fcil
o entendimento da dificuldade analtica que caracteriza claramente
o estudo da poltica externa atualmente. O fator transitrio marca a
passagem de uma situao anterior razoavelmente bem definida, para
uma futura situao ainda desconhecida. Assim, as abordagens possveis sobre a atuao externa brasileira da atualidade lidam, a todo
momento, com a tentativa de compreenso dessas tendncias.
A presente anlise no foge a essa regra. Contudo, os dados analisados indicam que a ao externa brasileira com relao ao Mercosul

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permitem entender melhor as tenses inerentes a esse perodo de


transio, assim como verificar o aumento do nmero de variveis a
serem estudadas.
Uma segunda consequncia interessante apresenta-se em alguns
trabalhos recentes, seminrios, conferncias e, em menor medida, nos
meios de comunicao que possuem alguma dedicao discusso
das questes internacionais. Trata-se da tentativa de estabelecer um
entendimento da poltica externa enquanto uma poltica pblica, ou
de frisar um carter de diplomacia pblica (Cerqueira, 2005; Preto,
2006; Sanchez, 2006).
O contedo dessa discusso, em si, no muito relevante, pois
partimos do pressuposto de que a poltica externa nunca deixou de ser
uma poltica pblica, podendo variar da total inexistncia de mecanismos de controle at a existncia de instncias especficas de representao social e de amplo debate pblico.
Do ponto de vista terico e do desenvolvimento metodolgico
da disciplina de relaes internacionais, possvel afirmar que esse
debate j foi realizado, pelo menos a partir dos anos 1960 com os
trabalhos de Richard Snyder, Dean Pruitt, Grahan Allison e outros.
A anlise da poltica externa, mesmo apresentando uma significativa diversidade de enfoques tericos, uma rea do conhecimento
j consolidada, que absorveu conceitos e metodologias de outras
reas correlatas, apresentando avanos significativos com respeito
ao funcionamento institucional, ao processo de tomada de decises
e tambm com relao aos seus aspectos cognitivos. Assim, conclumos que este no o problema central, ao menos do ponto de
vista acadmico.
Entretanto, o interessante na preocupao em definir com maior
exatido a poltica externa o prprio fato de existir essa preocupao. Explicando melhor, a tentativa de criar essa discusso indica, ou
revela, a existncia de uma percepo consolidada na cultura poltica
nacional que atribui um carter de excepcionalidade inerente poltica externa brasileira.
Os proponentes deste debate, em geral, argumentam que h na
sociedade brasileira a crena predominante de que a poltica externa

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uma poltica de Estado e no de governo, o que resultaria na legitimao de uma prtica governamental que dificulta a incorporao
da diversidade de interesses existentes. No discordamos desse argumento, inclusive porque essa ideia, em diversas ocasies, reforada
pelo prprio discurso diplomtico. Assim, esse debate poderia ter
alguma influncia positiva no sentido de promover uma maior abertura discusso sobre a agenda externa.
Discordamos da ideia subjacente de que essa confuso tambm
se apresenta nos estudos realizados sobre o tema, principalmente do
seu ponto de vista terico e metodolgico, resultando na diminuio
da capacidade de explicao, j que parcela substancial da realidade
no poderia ser captada.
Entendemos que existem estudos importantes baseados em
modelos tericos que pressupem a poltica externa como dotada
de uma especificidade e como matria fundamental da ao estatal,
desde que se mantenha a coerncia metodolgica e conceitual. Da
mesma forma como h estudos bem fundamentados que partem do
pressuposto de que a poltica externa basicamente uma poltica
pblica e, portanto, de governo.
Assim, no se trata de um problema relativo ao enfoque terico
escolhido pelo analista, desde que esteja adaptado explicao que
pretende dar e s variveis que pretende observar, mas torna-se um
problema quando ocorre a apropriao de um conceito ou de uma
concepo terica por parte de um ator poltico como forma de justificar e obter legitimao sua prpria atuao.
Desta forma, podemos concluir que a tentativa recente de promover esse debate refora o nosso argumento de que o aumento das
presses sobre a formao da poltica externa tem criado uma forte
tenso sobre seus elementos formadores e, desta forma, acaba abalando a capacidade desta em manter sua linha de continuidade.
Chegamos ento terceira consequncia, que mantm relao
direta com o crescimento das presses relatadas acima, j que se trata
da prpria reao do corpo diplomtico em manter-se como elemento
determinante dos resultados obtidos no processo de formulao e no
momento da execuo das decises externas.

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A existncia de uma singularidade da poltica externa brasileira


tem como principal caracterstica a sua previsibilidade sustentada por
uma forte linha de continuidade. Aceitamos, neste trabalho, o argumento que estabelece a correlao entre essa continuidade e a ateno
dada pela corporao diplomtica para manter os elementos que lhe
atribuem carter de tradio, como o zelo pelos princpios e valores
estabelecidos no decorrer do tempo. Tambm aceitamos a relao
existente entre a tradio, ou sua expresso na ideia de continuidade,
e a legitimidade obtida pela diplomacia.
Procuramos demonstrar as formas pelas quais os elementos de
continuidade princpios, valores, tradies so reformulados com
o tempo e como adquirem caractersticas circunstanciais a partir da
adaptao discursiva e da construo de modelos conceituais por
parte da diplomacia oficial.
Reconhecemos, no entanto, que apesar de existirem essas correlaes ainda subsistem fortes dvidas sobre as reais causas desta
singularidade. Contudo, este estudo no tem o objetivo nem a pretenso de resolver essa questo, mas entendemos que anlises mais
profundas sobre o funcionamento interno do Itamaraty poderiam
ajudar neste sentido.
Feita essa fundamentao mnima da existncia dessa singularidade, passamos para a tentativa de demarcar o surgimento das
presses que, de diversas formas, recaem sobre seus elementos constituintes, procurando demonstrar a existncia de uma situao transitria, caracterizada por uma forte tenso entre as foras indutoras
da transformao e as que alimentam a manuteno do padro tradicional de formao da poltica exterior.
Sendo assim, ficaram claros os esforos do corpo diplomtico para
manter sua capacidade de adaptao diante das novas circunstncias
e, consequentemente, manter seu poder decisrio. Essa empreitada
verifica-se de diferentes maneiras, por exemplo, na adaptao do discurso, na preocupao em justificar-se perante a imprensa quando
uma deciso criticada ou, principalmente, no exerccio de sua prerrogativa no momento de implementao das decises previamente
formuladas.

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Com base em tudo o que foi escrito at o momento, analisaremos


a seguir as necessidades gerais dos processos de integrao regional
e sua relao com a poltica externa dos Estados participantes. Posteriormente iniciaremos uma reconstruo histrica das principais
posies governamentais brasileiras no processo negociador do Mercosul, a fim de estabelecer as relaes existentes entre a integrao e
o padro de desenvolvimento da poltica exterior.

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Processos de integrao regional e


poltica externa

O objetivo deste captulo demonstrar a relao entre a singularidade da poltica exterior do Brasil e o tema da integrao regional,
a partir da seleo de algumas variveis mnimas que orientaro a
pesquisa emprica. Sendo assim, este captulo ter como resultado
principal a concluso sobre quais sero essas variveis.
Podemos dizer que os processos de integrao regional, de forma
geral, lidam com duas tendncias fundamentais: o aprofundamento
e a expanso. No primeiro caso, nos referimos aos efeitos da maior
interdependncia econmica, poltica, cultural, entre outros aspectos,
e criao de mecanismos comunitrios que controlam esses efeitos.
Existem diversas experincias concretas de integrao que
demonstram diferentes possibilidades de criao institucional,
diversos modelos de integrao econmica e variadas formas de
comprometimento entre os Estados envolvidos. No entanto, o fato
de estarmos trabalhando com a noo de aprofundamento implica
reconhecer a existncia de mltiplos nveis de integrao que, de uma
forma ou de outra, relacionam-se com o grau de autonomia preservado pelo Estado nacional.
Em relao expanso, estamos nos referindo capacidade de
os processos de integrao aumentarem o nmero de Estados associados. Tem o mesmo significado que o termo alargamento, como

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comumente utilizado quando se faz referncia ao processo de integrao europeia.


Nesta anlise, necessria essa distino porque o Mercosul tratado, ao menos no plano do discurso poltico, como um processo de
integrao que poderia se aprofundar e constituir-se em um mercado
comum. Independente dos acontecimentos que envolvem a construo da integrao no Cone Sul, partimos da constatao de que essa
nasce enfatizando a questo do aprofundamento e, sendo assim, conclumos que as variveis que se relacionam a este aprofundamento
devem ser priorizadas na pesquisa emprica.
Assim, sob uma perspectiva pluralista, analisaremos as variveis que informam os desdobramentos dos processos de integrao
regional para, em seguida, compar-los com as intenes e posies
adotadas pelo governo brasileiro diante das negociaes do Mercosul. A anlise estar concentrada nos atores governamentais, com
especial ateno corporao diplomtica brasileira e presidncia
da Repblica.

4.1 Modelo analtico mnimo


Em geral, quando se analisa um processo de integrao regional
a partir de uma perspectiva da disciplina de relaes internacionais,
busca-se nas diferentes teorias de integrao construes analticas
que possam se ajustar ao caso concreto do Mercosul. H um debate
a respeito da utilidade em se fazer isso, j que a experincia do Cone
Sul apresenta certas particularidades que dificultariam a adoo de
um modelo pr-definido. A justificativa central dessa cautela que,
em sua maioria, essas foram desenvolvidas tendo como perspectiva
a experincia europeia.
Malamud (2005) entende que o Mercosul desafia as principais
teorias dedicadas ao estudo de integrao regional. Tanto o intergovernamentalismo, que tem a sua maior representao no trabalho desenvolvido por Andrew Moravcsik (1998), quanto a teoria da
governana supranacional (Sandholtz; Stone Sweet, 1998) enfatizam

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o papel da sociedade em dar sustentao e apoio ao processo de integrao executado pelas autoridades nacionais e transnacionais. Neste
caso, a ao governamental expressaria uma demanda ou interesse
presente nessa sociedade.
Se o Mercosul inverte essa ordem, pois coloca como central a
negociao intergovernamental como indutora da demanda social
por mais integrao, ento haveria uma dificuldade razovel para
utilizar essas teorias a fim de compreender as especificidades desta
experincia.
Outro exemplo, no caso do intergovernamentalismo liberal, o
pr-requisito de que para haver integrao seria necessria uma condio de forte interdependncia econmica. A ideia por trs desta premissa que o mercado regional, ao criar interdependncia com relao
ao comrcio exterior e, tambm, ao comrcio intrafirma, demandaria
mais integrao. As instituies seriam criadas e assumiriam a funo
de reforar os acordos resultantes dessa situao.
Independentemente de concordarmos ou no com essa opinio,
conclumos que as teorias de integrao, quando utilizadas para o
caso concreto da integrao na Amrica do Sul, podem orientar a
pesquisa a respeito da dinmica desses processos, pois apesar da discrdia quanto aos pr-requisitos, o mesmo no verdadeiro quando
se refere s consequncias do processo integrativo.
Por requisitos, estamos nos referindo ao tamanho do bloco, o
nmero de membros, a organizao poltica dos pases participantes,
os nveis de desenvolvimento econmico, as assimetrias, entre outras
caractersticas, que, de acordo com um ou outro autor, indicam uma
maior ou menor probabilidade de que a integrao possa se aprofundar ou no.
J por consequncia estamos relacionando as caractersticas que a
estrutura institucional de cada bloco administra a fim de que o processo mantenha sua coeso e possibilidade de aprofundamento. Entre
essas caractersticas, podemos citar as diferenas de competitividade
setorial e regional, as controvrsias resultantes da maior interao
entre os atores domsticos, as reaes nacionalistas, o crescimento das
demandas por maior integrao, a garantia jurdica de implementao

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das decises tomadas no mbito regional, a incluso de novos atores


na formulao e implementao decisria, a gesto do aumento do
fluxo de comrcio intrabloco, o dficit democrtico das novas instituies criadas, entre tantas outras questes que surgem em virtude da
maior complexidade dos temas e da maior interconexo dos aspectos
domsticos e externos.

4.1.1 Pressupostos
De maneira geral essas teorias, mesmo partindo de pressupostos
diferentes e estudando casos variados, entendem que um processo
de integrao regional envolve a criao de mecanismos e instrumentos institucionais para ordenar o crescimento das relaes de
interdependncia.
A integrao pressupe a possibilidade de aprofundamento, que
se materializa principalmente por maior interdependncia econmica
e pela transferncia de funes governamentais antes operadas exclusivamente no mbito nacional para um arranjo institucional regional.
Esse arranjo pode assumir diferentes formas, apresentando uma
estrutura de funcionamento institucional estritamente intergovernamental ou elementos de supranacionalidade. Mesmo na primeira perspectiva, que no aceita a existncia de estruturas supranacionais, h a
aceitao de que determinados instrumentos institucionais regionais
limitam a capacidade do Estado em manter sua autonomia. Assim, os
processos de integrao regional podem ser entendidos como fenmenos caracterizados pela criao de sistemas de autoridade e controle a
fim de administrar em melhores condies, o aumento das relaes de
interdependncia do sistema internacional, mas partindo da promoo
do adensamento dessas relaes no nvel regional.
Outra percepo possvel no estudo das diferentes correntes tericas, estando mais presente nas teorias funcionalistas e neofuncionalistas, que a evoluo dos processos de integrao ocorre atravs
da superao sucessiva de determinadas etapas, que delimitam os
diferentes nveis de aprofundamento. Entre os diversos autores

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possvel verificar a aceitao da existncia dessas etapas, mas, simultaneamente, existe discordncia quanto s caractersticas que as delimitam e tambm com relao ao nmero necessrio para se chegar ao
nvel mais profundo de integrao. Esse tipo de caracterizao a partir
de uma tipologia da integrao regional foi comumente utilizado por
autores como Karl Deutsch, Amitai Etzioni, Johan Galtung, Ernest
B. Haas, entre outros (Dougherty; Pfaltzgraff, 1990).
Seguindo esse raciocnio, entendemos que o aprofundamento da
integrao se relaciona diretamente com a superao das etapas da
integrao econmica descritas por Bela Balassa (1980); mais do que
uma construo analtica, essa descrio tem orientado a ao daqueles que participam diretamente da formulao decisria e pode ser
empiricamente observada tanto nos tratados e acordos internacionais que estabelecem a formao desses blocos quanto nos momentos
quando revelam a superao destas etapas. A preocupao aqui no
discutir se essa diviso analtica se sustenta enquanto construo
terica vlida nos dias de hoje, mas nos apropriarmos dela porque
constatamos que cada etapa da integrao econmica correspondeu,
de maneira geral, ao verificado nas diferentes experincias histricas,
na medida em que os requisitos mnimos que as delimitam so reconhecidos enquanto tais.
Trata-se mais de um problema terico do que emprico, j que na
pesquisa realizada foi possvel perceber que os atores polticos orientam suas expectativas com relao ao que se convencionou chamar,
por exemplo, de rea de livre comrcio ou de mercado comum. Assim,
para essa pesquisa, o importante o entendimento mnimo sobre cada
etapa de integrao a fim de termos um referencial sobre a ocorrncia
de um maior aprofundamento ou at mesmo de retrocesso.
Desta forma, temos como primeira etapa o estabelecimento de
uma rea de livre comrcio, na qual as barreiras tarifrias e no tarifrias so gradativamente reduzidas at chegar a uma situao prxima
do livre trnsito de mercadorias. A segunda etapa acrescenta primeira uma poltica comercial comum entre os pases membros, estabelecendo-se uma tarifa aduaneira comum o que possibilita a criao
de uma unio aduaneira. Na sequncia, haveria um mercado comum

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caracterizado pela livre circulao dos fatores de produo, como


bens, servios, capitais e, principalmente, mo de obra. A quarta
etapa seria a formao de uma unio econmica que contaria, fundamentalmente, com o surgimento de uma poltica monetria comum
e com um elevado grau de harmonizao das polticas nacionais. J a
ltima etapa mais hipottica do que real consistiria na integrao
econmica total, com a unificao das polticas monetrias, fiscais,
sociais, entre outras, e o estabelecimento de uma autoridade supranacional com capacidade de impor suas decises s esferas administrativas e polticas inferiores.
importante discutirmos sobre o tipo de experincia que caracteriza o Mercosul. Alguns autores chamam a ateno para a existncia
de um novo regionalismo, que se contrape ao modelo europeu.
Assim, essas novas experincias se caracterizam por serem compostas
por pases com nveis de desenvolvimento diferenciados, pela tentativa de evitar a criao de estruturas institucionais burocratizadas,
pela desconexo entre o que tradicionalmente foi entendido como
regionalismo poltico e o regionalismo econmico, visando criar uma
identidade em nvel regional (Amaral Jr., 2003).
Do ponto de vista institucional, o debate sobre a integrao no
Mercosul coloca em contraposio duas alternativas possveis: o institucionalismo intergovernamental e o institucionalismo supranacional. Enquanto no primeiro caso os governos so os atores centrais,
produzem as decises atravs de um sistema baseado no consenso
e mantm um controle oficial da agenda de integrao do bloco, no
caso do institucionalismo supranacional parte-se do princpio de que
a integrao seria operada prioritariamente por uma estrutura burocrtica comum, com a presena de um sistema decisrio misto e que
se alimentaria por um processo de expanso gradativa das demandas
por maior integrao (Hirst, 1997).
Neste tipo de discusso, possvel perceber que o chamado velho
regionalismo se liga mais superao das diversas etapas de integrao econmica que acabamos de descrever logo acima, enquanto o
novo regionalismo refere-se tentativa de fazer que os pases participantes se ajustem mais rapidamente aos processos econmicos

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globais, aos moldes do que veio a ser conhecido como regionalismo


aberto.
Entendemos que a existncia dessas duas tendncias demonstra os
diferentes tipos de integrao da atualidade, as foras e interesses em
jogo nas negociaes dos processos de integrao como veremos no
caso do Mercosul e a limitao quanto ao nvel de integrao econmica e de criao institucional.
O novo regionalismo mais do que um mtodo de integrao,
revela o grau de comprometimento dos atores envolvidos e as escolhas
realizadas. Isso demarca uma estratgia de aprofundamento limitada
ao que o arranjo intergovernamental permite realizar, ou seja, a tentativa de controlar a criao de elementos supranacionais resulta em
nveis de integrao econmica tambm limitados.
Acreditamos na estreita relao entre a adoo de mecanismos
supranacionais e a superao da etapa de unio aduaneira, pois o
comprometimento necessrio por parte dos governos envolvidos em
uma situao de mercado comum, a fim de garantir a livre circulao
dos fatores de produo, demandaria mecanismos jurdicos comuns
e instituies capazes de implementar as decises que amenizariam
ou reduziriam os efeitos do aumento dessas interaes.
Lembramos que o processo de integrao, alm de manter a coeso entre os Estados participantes, necessita criar um ambiente de
estabilidade suficiente para orientar as expectativas dos diversos
atores participantes no sentido de aceitar a construo desta nova
realidade regional.
Essa relao entre superao das etapas econmicas de integrao
e a adoo de elementos caracterizados por maior supranacionalidade
foi percebida na anlise emprica realizada nesta pesquisa, mas tambm pode ser verificada no caso europeu de acordo com a bibliografia
especializada. Durante a chamada estagnao europeia, perceptvel
a dificuldade em se consolidar uma unio aduaneira em iniciar a etapa
de mercado comum, o que ocorreu somente a partir da superao do
Consenso de Luxemburgo, que mantinha o poder de veto nacional
e inviabilizava o aprofundamento, e a assinatura do Ato nico Europeu em 1986, que deu incio efetivamente ao processo de criao

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do mercado comum (Mattli, 1999; Caporaso, 2000; Pfetsch, 2001;


DArcy, 2002; Lessa, 2003).
Apesar de ter condicionantes histricos e estruturais muito diferentes do caso europeu, o Mercosul apresenta dificuldade perceptvel
para consolidar sua unio aduaneira e, neste texto, demonstraremos
mais adiante a relutncia brasileira em adotar instrumentos institucionais que, embora pudessem ser usados para tal finalidade, apresentam como risco a diminuio da autonomia brasileira no mbito
regional.
A existncia desta dificuldade, no momento que deveria ser de
consolidao de uma unio aduaneira e de sua posterior superao,
no somente uma coincidncia com a experincia europeia, mas
parece demonstrar que as presses por algum nvel de supranacionalidade tornam-se cada vez mais intensas. Assim, entendemos que
a utilizao das etapas de integrao econmica como demarcadoras
do aprofundamento vlida para o entendimento da dinmica dos
processos de integrao regional e, mais adiante, demonstraremos
que a pesquisa emprica atestou essa utilidade.
Um outro componente que entendemos ser importante tem sua
origem no enfoque neofuncional: a capacidade institucional do
bloco em manter uma situao na qual as expectativas quanto ao
futuro da integrao sejam convergentes (Haas, 1963; 2004). A transferncia das funes para o mbito decisrio regional, que antes eram
exclusivas dos Estados nacionais, de alguma forma, demanda modificaes na organizao das relaes de autoridade e legitimidade a
fim de que o processo se realimente, promovendo o aprofundamento
da integrao.
No possvel saber ao certo como as questes e os temas sero
conduzidos, pois isso depende das particularidades de cada fenmeno
histrico. Entretanto, em casos como o do Mercosul, possvel afirmar que geralmente h um centro decisrio em que os atores estatais
mantm grande capacidade de influncia; ao mesmo tempo, no h
como manter intacta essa influncia por muito tempo.
Isso no quer dizer que esses atores protagonistas no vo reagir, mas, se o potencial de integrao for relevante, os formuladores

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tradicionais aqueles que sustentaram as decises iniciais do processo sofrero os impactos sobre o seu poder decisrio. As expectativas destes atores tradicionais e dos novos que vo sendo incorporados
ao processo precisam manter um razovel nvel de convergncia
quanto ao tipo de integrao que est sendo construda.
H, portanto, uma tendncia de protagonistas pressionarem para
manter sua capacidade de influncia nas decises diante da ampliao do espectro de participantes. Desta forma, a configurao institucional do bloco vai se moldando como resultado da interao desta
diversidade de atores e interesses em competio.
neste sentido que as diferenas de poder no somente entre os
Estados, mas principalmente entre os grupos de interesse presentes
nas sociedades envolvidas so transferidas aos poucos para o nvel
regional. Portanto, a integrao pode representar uma mudana na
configurao do poder estatal diante de um sistema internacional em
processo de profundas modificaes. Porm, este esforo em diminuir a autonomia do Estado perante um crescimento das instituies
regionais possui maior probabilidade de avano quando no se altera
profundamente a estrutura de poder de cada sociedade envolvida.
Um processo de integrao regional se inicia com a finalidade de
manter ou ampliar as oportunidades dos principais grupos de interesse que representam uma determinada configurao de foras no
nvel domstico. Com relao a este ponto, Ernest Haas (1963) afirma
que o estudo da integrao o estudo do processo de desnacionalizao do Estado, pois entende este como uma construo histrica que
permite a organizao e a realizao de determinadas funes para
atender a seus atores internos. Na medida em que essa organizao
comea a se transferir para unidades regionais, aconteceria ento, de
alguma forma, uma transformao do Estado com perda de importantes funes que haviam se tornado legtimas atravs dos anos.
No basta transferir essas funes, mas saber se as novas instituies
adquiriro tambm a legitimidade necessria para o exerccio destas.
A legitimidade tem como base a ateno aos interesses internos
das sociedades envolvidas na integrao. O neofuncionalismo conclui
que a integrao regional no provoca mudanas, mas sim a garantia

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de continuidade de uma situao na qual as principais elites buscam


um novo arranjo para se manter enquanto tais, mesmo que para isso
tenham que transferir lealdades para um novo centro decisrio e viabilizador de um sistema de autoridade modificado.
O fato de haver uma correlao entre profundas modificaes
sociais, polticas e econmicas nas sociedades que se inseriram em
processos de integrao como foi o caso da Espanha, Portugal ou
Irlanda , no quer dizer que a integrao tenha sido a causa disso.
As razes das alteraes devem ser procuradas no prprio processo de
mudanas histricas de cada sociedade, sendo a integrao um fator
adicional que amplificou o efeito destas.
Tendo por base essas consideraes, buscamos verificar se h relao entre as dificuldades em realizar o aprofundamento do Mercosul
e a tradicional formao da poltica externa brasileira, dando especial
ateno s posies do corpo diplomtico.
Se a diplomacia brasileira pode ser entendida como um dos importantes grupos presentes na organizao estatal e se o aprofundamento
da integrao implica a modificao das condies sobre as quais a
poltica externa mantm sua singularidade, ento razovel supor
que esse ator poderia resistir a um maior aprofundamento do bloco
ou faria que este assumisse caractersticas que de alguma forma mantivessem a sua importncia e o seu protagonismo, ou at mesmo que
permitissem uma expanso desta capacidade de influncia sobre a
estrutura do Estado.
O ltimo pressuposto que orienta essa pesquisa o conceito de
paymaster desenvolvido por Walter Mattli (1999) a partir da anlise histrica de diversas experincias de integrao regional. Esse
autor concluiu que a evoluo dos processos de integrao regional
depende, em grande medida, da existncia de um Estado principal
disposto a aceitar uma parcela maior dos custos gerados pelo prprio desenvolvimento da integrao. Em geral, esse pas cumpre
o papel de grande sustentador do processo, pois apresenta maior
disposio para pagar os custos da integrao, que no se limitam
somente ao aspecto financeiro, mas fundamentalmente ao institucional e poltico.

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O principal exemplo seria a Repblica Federal da Alemanha que,


durante os anos 1990, foi um dos principais financiadores da integrao europeia e contribuiu para a configurao institucional adotada,
principalmente no que se refere sua responsabilidade na introduo
e no desenvolvimento dos conceitos e prticas de subsdios integrao e de governana em mbito regional; mas tambm com esforos
para a construo de uma poltica macroeconmica comunitria e
de coordenao das polticas sociais e ambientais alm de o Bundesbank (Banco Central Alemo) ter sido o modelo para a formao
do Banco Central Europeu. Portanto, esse conceito permite orientar
a pesquisa emprica no sentido de verificar a disposio do governo
brasileiro em relao ao processo negociador do Mercosul, focando
nos aspectos que se relacionam diretamente com a questo do aprofundamento da integrao. Entendemos que a disposio brasileira
em ser o paymaster da integrao no Mercosul se relaciona diretamente com outro aspecto j abordado que a capacidade do processo
em manter as expectativas dos diversos agentes convergindo para
uma situao de maior aprofundamento da integrao e, tambm,
na capacidade institucional do bloco em oferecer benefcios para as
principais elites domsticas a fim de manter a coeso e a reproduo
do processo.

4.1.2 Consequncias da integrao


Alm dos pressupostos descritos, importante descrever algumas
consequncias possveis advindas de uma situao caracterizada por
maior integrao.
A primeira delas se refere ao prprio aumento da interdependncia entre as sociedades participantes e s demandas resultantes que
se direcionam no sentido de frear ou avanar o aprofundamento do
processo. Como j foi dito anteriormente, a maneira de gerir as relaes de interdependncia no mbito regional indica como as expectativas estaro organizadas. A viso de futuro fundamental para
a estabilidade do prprio processo. Sendo assim, podemos afirmar

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que o aprofundamento da integrao se relaciona diretamente com


a gesto das relaes de interdependncia e com as expectativas dos
agentes envolvidos.
Uma segunda consequncia, ligada a anterior, est no fato de
os processos de integrao regional se iniciarem como respostas s
presses resultantes de importantes transformaes ocorridas no
ambiente internacional. No entanto, o modelo de integrao resultante, alm de lidar com as prerrogativas dos Estados e com as identidades nacionais em questo, necessita corresponder prioridade
mnima de sobrevivncia dos principais atores domsticos, ou seja, as
elites que possuem maior capacidade de exercer influncia no mbito
nacional e, at certo ponto, regional. No pior cenrio, as decises e o
modelo de integrao adotado no deveriam representar nenhuma
ameaa aos interesses destes atores enquanto, no outro extremo,
poderiam at mesmo resultar em um dos principais motores para a
promoo destes interesses. Desta forma, visvel a relao entre o
desenvolvimento institucional da integrao e o posicionamento dos
principais atores quanto s polticas adotadas.
Independentemente de haver um Estado com disposio para
pagar os principais custos do processo, ainda h a necessidade de se
lidar com a questo da sobrevivncia das elites domsticas ou de um
agrupamento principal representativo de interesses importantes nas
sociedades envolvidas que vejam na integrao uma forma de obter
ganhos significativos (Mattli, 1999; Malamud; Castro, 2006).
Partilhamos da viso neofuncional de que a integrao regional
mantm relao direta com as expectativas de ganho ou perda dos
principais grupos de interesse em competio. A integrao um
fenmeno essencialmente pragmtico que depende, em larga medida,
da capacidade institucional em processar os interesses de parte importante das elites governamentais e privadas em interao (Dougherty;
Pfaltzgraff, 1990; Haas, 2004).
Mesmo que em um primeiro momento a nova realidade regional
parea desvantajosa para esses agrupamentos, necessrio que haja
uma viso futura na qual o saldo se torne positivo em relao aos
benefcios provenientes desta nova configurao. Tanto as propostas

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governamentais quanto os instrumentos institucionais criados


devem, de alguma forma, indicar a possibilidade de um cenrio favorvel (Mariano, 2005).
Uma outra consequncia possvel est relacionada com o envolvimento mais intenso e o contato entre as realidades domstica e
internacional que o bloco regional proporciona. Mesmo que a deciso
de integrar seja uma ao especfica de poltica externa dos Estados
participantes, o prprio desenvolvimento das negociaes tende a
criar condies para que novas demandas e atores sejam incorporados ao processo. H, portanto, uma forte tendncia para que o centro decisrio da integrao sofra modificaes no sentido de assumir
algum tipo de autonomia com relao poltica externa de cada pas
participante, pelo menos em determinadas funes fundamentais
para o prprio aprofundamento do bloco. Quando essa tendncia
se concretiza, torna-se cada vez mais comum a imposio de algum
tipo de limitao para os pases membros. Esta no se restringe s de
ordem econmica, envolvendo tambm nus resultantes da perda ou
da transferncia para o nvel comunitrio de algumas funes antes
exclusivas do Estado-nao.
Mesmo que o processo de integrao no apresente instituies
ou elementos com caractersticas supranacionais, ainda assim possvel perceber que o funcionamento mnimo de um bloco regional
implica a disposio dos governos envolvidos em perder, ou limitar, determinadas capacidades nacionais envolvidas no exerccio de
algumas funes elementares para o andamento do processo integrativo. Desta forma, a questo da autonomia est colocada desde
o incio da integrao. O que varia com cada experincia concreta
a forma como essa perda de autonomia operada e qual a sua
amplitude.
Uma quarta consequncia com a qual todo processo de integrao
lida refere-se ao crescimento institucional. Por mais que uma determinada experincia de integrao seja caracterizada por um perfil institucional muito reduzido, ainda possvel identificar o crescimento
das inter-relaes burocrticas intergovernamentais necessrias
para viabilizar o gerenciamento mnimo das demandas produzidas.

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Consequentemente, possvel verificar uma diversidade razovel nas


arquiteturas institucionais existentes nas diferentes experincias de
integrao, havendo casos de maior institucionalidade, mais burocracia e com presena de instituies supranacionais e outros baseados
em arranjos institucionais intergovernamentais e reduzida burocracia especializada. Independente do tipo de arquitetura existente,
possvel perceber uma relao estreita entre o aprofundamento da
integrao e o crescimento institucional.
Entretanto, isto no significa dizer que a presena de instituies
mais desenvolvidas representa a realidade de integrao profunda. A
probabilidade de sucesso de um bloco regional est mais ligada adequao entre o nvel de integrao alcanado que pode ser verificado
pelas relaes de interdependncia criadas e pelos comprometimentos
estabelecidos e sua estrutura institucional.
O sucesso de uma integrao a prpria estabilidade do processo,
ou seja, est mais relacionado com a capacidade institucional em processar as demandas geradas pelo aumento da interdependncia e da
complexidade, como forma de manter as expectativas dos diversos
agentes envolvidos no sentido de continuar aprofundando o processo.
Assim, o sucesso de um processo de integrao pode ser entendido
como a prpria capacidade da integrao em se reproduzir. Concordamos com a afirmao de Peter Smith (1993) de que os processos de
integrao regional podem falhar, ou no, de acordo com o excesso ou
falta de institucionalizao. O problema est em encontrar um equilbrio institucional que sustente um contexto estrutural favorvel e um
adequado sistema decisrio.
Outra consequncia levantada neste trabalho diz respeito ao j
conhecido dficit democrtico dos processos de integrao. O simples fato de haver uma maior complexidade, advinda da consequente
situao de maior interdependncia, aliada ao fato de que novos agentes possam participar do processo, alm de aumentar a probabilidade
de que haja alguma perda na autonomia nacional, tambm torna o sistema decisrio muito mais complexo. Isto se deve em parte prpria
complexidade dos temas tratados que apresentam caractersticas do
mundo domstico, mas tambm do mundo externo.

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No entanto, este dficit democrtico, ou maior dificuldade de


controle sobre as decises tomadas, tem relao direta com o fato de
estar se formando um novo sistema de interao poltica no qual as
relaes de autoridade e os papis ainda esto em processo de formao. Podemos dizer que haveria uma velocidade da integrao que
diferente daquela com que os atores polticos absorvem as novas
informaes e reconhecem o ambiente de integrao, o que muitas
vezes resulta em desconfianas quanto ao prprio processo e s perspectivas visualizadas.
Assim, a integrao regional tem como uma de suas principais
caractersticas a grande complexidade decisria, por se tratar de relaes transnacionais, que resulta em maior dificuldade para os agentes polticos exercerem algum controle democrtico (Kaiser, 1981).
Ao mesmo tempo que a interao regional representa deficincias
na forma como as questes so debatidas e encaminhadas, tambm
um espao de aprendizagem. Os diferentes agentes polticos acabam percebendo a diversidade de interesses em jogo e promovem um
ambiente mais politizado ao lidarem com as questes prprias da dinmica da integrao, que em muitos casos se concentram em assuntos
aparentemente tcnicos (Dougherty; Pfaltzgraff, 1990; Haas, 2004).
Para que a organizao regional consiga lidar com a concordncia
e o estranhamento dos interesses em competio, necessrio que
demonstre sua capacidade em levar para o ambiente regional as reivindicaes existentes, diminuindo as chances de utilizao do sistema poltico nacional como mecanismo de paralisao do processo.
O problema no est na tenso poltica regional pelo contrrio, pois
pode ser entendido como um indicador do potencial integrativo ,
mas na ausncia de mecanismos comuns para o seu encaminhamento.
Finalmente, a ltima consequncia o aumento das presses sobre
o principal Estado do processo de integrao o paymaster para
que pague pelo exerccio de sua liderana. O reconhecimento de seu
papel de principal impulsionador da integrao est diretamente relacionado com a disposio governamental em aceitar os custos financeiros e polticos intrnsecos ao aprofundamento do bloco. Podemos
dizer que a perda de autonomia no nvel regional seria compensada

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pela possibilidade de ganhos no mbito extrarregional, ou seja, a integrao necessita estar fortemente ligada s estratgias definidas pelas
polticas externas de cada pas participante. Se isso implica a aceitao
da existncia de um Estado com o papel de liderar o processo, ento
previsvel que essa fatura seja cobrada.
O oferecimento de benefcios aos demais associados por parte
deste Estado lder pode ser realizado de diferentes formas, dependendo do nvel de integrao almejada. Se o objetivo de maior aprofundamento do bloco, ento se espera que os benefcios se realizem
a partir destas instituies. Se a estratgia adotada pelo paymaster
oferecer os benefcios usando a prpria estrutura econmica e governamental nacional, ento podemos concluir que os objetivos de sua
poltica externa representam importante limitao para a amplitude
da organizao regional. A arquitetura institucional do bloco corresponde, em alguma medida, aos objetivos presentes na poltica externa
do Estado pagador com relao ao seu posicionamento e sua estratgia de insero internacional.

4.1.3 Principais variveis


Feita a descrio dos pressupostos e das principais consequncias
dos processos de integrao regional necessrios para entender sua
dinmica, passamos para a delimitao das variveis que foram pesquisadas para a compreenso de como o Mercosul se insere na poltica externa brasileira, levando em considerao sua singularidade,
exposta nos captulos iniciais deste trabalho.
O primeiro passo para determinar quais variveis seriam pesquisadas remete aos acontecimentos relacionados tentativa de consolidar a unio aduaneira. Conforme acabamos de descrever, nesta
fase que surgem com mais fora diversas questes cruciais sobre o
aprofundamento da integrao, principalmente pelo fato de que os
temas ligados diminuio da autonomia do Estado se evidenciam,
uma vez que necessrio um maior comprometimento para fazer que
a tarifa externa comum seja aplicada.

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Apesar de iniciarmos a verificao dos fatos a partir dos antecedentes diretos do Mercosul e, portanto, nos referirmos aos esforos de
cooperao e integrao entre Brasil e Argentina a partir de meados
dos anos 1980, nossa anlise aborda o perodo que se inicia com a
assinatura do Protocolo de Ouro Preto (1994) chegando at os dias de
hoje. Isso porque a etapa de unio aduaneira ainda no foi concluda,
permanecendo diversas dificuldades para a sua implementao, sem
falar no fato de que a rea de livre comrcio ainda conta com importantes excees, como no caso do setor de automveis e do acar.
A primeira srie de variveis identificadas com relao postura
brasileira diante dos desafios colocados pela integrao no Cone Sul
diz respeito s medidas e s posies para administrar e resolver os
conflitos que naturalmente surgem, pois o fato de haver um mercado
em ampliao coloca diferentes nveis de competitividade em contato
e, portanto, aumentam as probabilidades de descontentamentos por
parte daqueles setores menos competitivos e com baixa capacidade
para absorver os custos desta nova situao.
No nosso intuito fazer o levantamento dos conflitos no Mercosul, mas analisar aqueles que surgiram com maior fora e intensificaram as preocupaes tanto de setores privados envolvidos como
dos governos que tiveram que dar algum tipo de tratamento a estes
contenciosos. Assim, priorizamos as demandas que conseguiram,
de alguma forma, mobilizar esforos governamentais no sentido de
buscar alguma soluo.
Os conflitos so inevitveis nos processos de integrao regional. O problema no est na sua existncia, mas na forma como so
encaminhados. Entre os diversos autores que trabalharam com essa
temtica, h um consenso de que existem basicamente duas formas
de gerenciar os contenciosos: formal ou informalmente. No primeiro
caso, a soluo do conflito envolve, em algum momento, a utilizao
de instrumentos jurdicos e institucionais especficos (Schmitter;
Malamud, 2005). No segundo caso, a soluo pode se dar por uma
negociao direta entre os setores envolvidos, como em diversos casos
ocorridos no Mercosul. Em alguns, esse tipo de soluo pode provar-se eficiente, pelo menos durante algum tempo, mas em grande parte

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dos casos no h uma soluo definitiva para suas reais causas, o que
traz novamente o conflito tona.
Entretanto, verificamos, neste trabalho, que alm destes dois
aspectos, o encaminhamento destes conflitos pode ser direcionado
para as instituies nacionais ou podem ser trabalhados pelas estruturas institucionais regionais.
A existncia de conflitos significa que a segunda srie de variveis
a ser verificada a postura do governo brasileiro diante dos fatos e a
expectativa quanto modificao das assimetrias regionais e setoriais
existentes que so as causas fundamentais dos prprios conflitos.
Se a soluo dos conflitos algo importante para um processo de
integrao que se pretende mais profundo, ento a busca pela reduo das assimetrias acaba sendo uma das tarefas principais daqueles
que negociam as decises centrais do bloco. Quando essas assimetrias no podem ser reduzidas, buscam-se formas de administr-las
ou diminuir seus efeitos negativos no s sobre os diversos agentes
envolvidos, mas para a prpria estabilidade do sistema integrativo em
criao. Portanto, ateno especial ser dada percepo dos agentes
governamentais brasileiros quanto existncia destas assimetrias e
forma como essas deveriam, ou estariam, sendo administradas.
No Mercosul, a articulao dos interesses setoriais e regionais
assume uma importncia crucial no s para o bloco, como tambm
para a execuo dos projetos nacionais, porque a integrao se relaciona diretamente com as necessidades nacionais de insero competitiva na regio e na economia mundial (Pea, 2001).
Outros fatores levantados remetem necessidade de financiamento do prprio processo integrativo. Na medida em que existem
conflitos, assimetrias, demandas diversas, inclusive provenientes do
prprio crescimento institucional, ento tambm h a necessidade de
que estes sejam financiados de alguma forma. A integrao pode ser
entendida como uma resposta ao prprio crescimento das relaes
de interdependncia, no entanto, um aprofundamento do processo
resulta tambm na intensificao destas relaes, tornando-as mais
complexas e demandando mais recursos para sua administrao.
Todo bloco regional lida com o tema delicado do seu financiamento,

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seja para amenizar os conflitos, seja para diminuir as assimetrias, seja


at para sustentar a criao de uma nova burocracia especializada. Isto
ocorre tanto num processo estritamente intergovernamental, como
num com caractersticas de supranacionalidade. Desta forma, levantamos as posies do governo brasileiro e as cobranas dos demais
parceiros com o respeito a essa questo.
No Mercosul, possvel perceber uma relutncia em investir no
que seria bvio, como energia, transporte, infraestrutura de integrao fsica, com especial ateno aos meios que viabilizam o comrcio
transfronteirio (Schmitter; Malamud, 2005). O fato de haver o reconhecimento desta necessidade por parte das autoridades no significa
uma disposio para criar fundos comunitrios com essa finalidade,
pelo contrrio, possvel perceber que por parte do Brasil h uma
preferncia pela utilizao dos mecanismos nacionais de investimentos. Assim, essa disposio ser um dos fatores a serem verificados.
O incremento nas transaes em mbito regional leva tambm
ao aumento na diversidade e na quantidade dos atores domsticos
que decidem, de alguma forma, participar do processo de integrao. Mais do que um indicador do potencial integrativo, a incluso
de novos atores representa uma caracterstica a ser pesquisada, pois,
de uma forma ou de outra, aumenta as possibilidades de mudana na
composio de foras presentes no processo decisrio.
Este aspecto se torna, diante da particularidade do caso brasileiro,
muito importante para a orientao da pesquisa emprica sobre o
Mercosul, principalmente com relao s posies governamentais
sobre essa questo. O enfoque neofuncional j indicava a importncia das articulaes de interesse transnacionais para o dinamismo da
integrao e de suas repercusses para o sistema decisrio em formao (Haas, 1963; 2004; Schmitter e Malamud, 2005).
A ideia que estaria por trs deste tipo de afirmao era a de que os
interesses so mais essenciais ao sucesso do projeto integracionista do
que a prpria formao de uma identidade comum, que poderia vir
em momento posterior (Dougherty; Pfaltzgraff, 1990).
A arquitetura institucional do processo em alguma medida dever
lidar com a articulao destes interesses. Assim, ao mesmo tempo que

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fornece um ambiente para o estabelecimento destas ligaes, tambm


pode prejudicar esse processo de incluso de novos atores, dependendo dos mecanismos institucionais criados. Esse aspecto refere-se
ao que j descrevemos como a necessidade de manter as expectativas
favorveis ao aprofundamento e continuidade do processo de integrao. Essa caracterstica particularmente importante para nosso
objeto de estudo devido ao reconhecido baixo perfil de participao
de potenciais agentes de integrao nas experincias latino-americanas, como os parlamentos e os tribunais nacionais (Malamud; Castro, 2006).
No entender de Karina L. P. Mariano (2005) a institucionalizao
deste tipo de ator, principalmente com respeito ao Poder Legislativo,
poderia resultar em uma maior facilidade em obter o aprofundamento
do processo de integrao, ao diminuir a dependncia com relao
vontade poltica governamental e aos interesses imediatos.
As reivindicaes desses novos atores governamentais ou no
governamentais, que antes no participavam das decises tomadas,
foram as estruturas criadas pela prpria dinmica da integrao, provocando alteraes decisrias e pressionando pela criao de canais
para encaminhamento dessas demandas. Assim, a questo da incluso de novos agentes est diretamente relacionada com o problema
do dficit democrtico que esse tipo de fenmeno normalmente apresenta (Kaiser, 1981; Mariano, 2000).
Tendo em vista as caractersticas da formao da poltica externa
brasileira, perceptvel a relevncia em se atentar s posies governamentais brasileiras, principalmente s posturas e aos discursos dos
negociadores envolvidos diretamente no dia a dia do Mercosul.
Uma outra srie de variveis a ser apreendida dos fatos corresponde s novas demandas que o prprio desenvolvimento da integrao produz. As assimetrias ou diferenas de competitividade podem
ser previstas, no entanto, as novas demandas surgem como resultado
da interao entre os diversos agentes e dos interesses presentes nas
sociedades participantes.
Mais uma vez o foco ser na forma como essas demandas so recebidas pelo governo brasileiro e qual a sua capacidade institucional em

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process-las. Muitas dessas demandas podem ter origem no prprio


funcionamento interburocrtico mais ligado gesto do processo.
Entretanto, possvel perceber que uma outra fonte importante de
novas demandas resulta das alteraes nas conjunturas polticas ou
econmicas nacionais. No caso particular do Mercosul, visvel o
poder de influncia das crises polticas e/ou econmicas nos destinos do processo. Esses momentos so reveladores das intenes
dos governos envolvidos e, particularmente, das posies brasileiras
diante das dificuldades reais do bloco.
Alm das variveis j citadas que, de forma geral, esto relacionadas entre si porque so resultantes da maior complexidade do sistema de integrao, importante avaliar as intenes e posies dos
governos com relao expectativa de que o bloco se constitua numa
alternativa vivel para os objetivos de poltica externa de cada um.
Assim, focalizaremos as caractersticas que dizem respeito viso
governamental brasileira de integrao, ou seja, nos referimos existncia de um modelo de Mercosul que defendido pelos negociadores brasileiros. possvel afirmar que cada agente com capacidade
de influncia no bloco possui um determinado modelo de integrao
que orienta suas aes.
O governo brasileiro um ator de suma importncia no desenvolvimento do processo negociador. Por essa razo, focalizaremos nossa
ateno nas manifestaes diplomticas dos atores governamentais
para, ao final desta pesquisa, reconstruir o que seria um modelo de
integrao contido na poltica externa brasileira, considerando como
a liderana do processo exercida e qual a sua disposio em aceitar
os custos da integrao, quais so as cobranas e em que momentos
essas aparecem com mais fora, alm de tentar compreender quais as
respostas por parte do governo brasileiro.
A questo da liderana se liga ao que j abordamos sobre a importncia de haver um Estado disposto a oferecer maiores benefcios,
conforme a noo de paymaster muito bem demonstrou (Mattli,
1999). Diversos estudos apontam para o fato de que a integrao
regional precisa de atores capazes de aceitar custos maiores do que
os aceitos pelos demais. Essa desproporo o custo de assumir a

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liderana do processo (Schmitter; Malamud, 2005). Nesse sentido,


os perodos de crise do Mercosul tambm so momentos de maior
cobrana sobre o Estado lder, o que justifica nossa ateno sobre a
forma como as negociaes so encaminhadas.
Por fim, relacionando todas essas variveis com os objetivos da
poltica externa brasileira, analisamos a questo das presses para
o estabelecimento de elementos de supranacionalidade. Entendemos que este recorte permite fazer uma juno entre os pressupostos
levantados, as consequncias do que entendemos ser mais ou menos
geral nos processos de integrao e as variveis selecionadas.
de amplo conhecimento o fato de que o governo brasileiro um
grande defensor das instituies intergovernamentais no Mercosul,
no entanto, entendemos que o estudo emprico da forma como essa
defesa tem sido realizada pode revelar em que medida as posies
brasileiras influenciam as decises tomadas em mbito regional, e
qual o papel reservado para o bloco na totalidade de atuao externa
brasileira.
Assim, resumindo, os elementos empricos priorizados no levantamento realizado nas bases de dados previamente selecionadas foram
as seguintes variveis:








a consolidao da unio aduaneira;


os conflitos e divergncias diplomticas;
as assimetrias regionais e setoriais;
o financiamento da integrao;
a incluso de novos atores;
o surgimento de novas demandas;
a viabilidade do bloco para os objetivos da poltica externa dos
Estados participantes;
o exerccio da liderana;
as presses por elementos de supranacionalidade e sobre a
autonomia nacional.

importante ressaltar que essas variveis ajudam a refletir a respeito do que aponta a bibliografia especializada sobre poltica externa

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brasileira, na qual a singularidade da atuao externa do Brasil permite manter uma situao de razovel previsibilidade.
Percebemos que esse conjunto de elementos pesquisados a respeito do Mercosul e das posies brasileiras, em princpio, no
apresenta incongruncias com o tradicional objetivo de busca por
melhores condies para o desenvolvimento. Entretanto, notamos
que a maioria dessas questes desafia a manuteno da autonomia
e a busca por maior margem de manobra no sistema internacional.
Assim, buscamos compreender como possvel, ou no, compatibilizar a integrao regional com as tradies da poltica externa
brasileira consideradas como condicionantes da continuidade nas
linhas de atuao adotadas, e com relao relativa autonomia do
corpo diplomtico brasileiro. Essa anlise leva em considerao a
possibilidade de o resultado das negociaes no Mercosul influenciar
o aumento das tenses sobre as bases que sustentam a continuidade
dessa poltica externa.

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As posies brasileiras no Mercosul:


perodo de transio

O contexto poltico e econmico do Brasil e da Amrica Latina


nos anos 1980 foi marcado pela crise do modelo de desenvolvimento
aplicado na regio, baseado na existncia de um Estado forte com
grande capacidade de interveno na economia, e numa poltica de
substituio de importaes.
Este contexto de instabilidade econmica e poltica aumentou
enormemente as presses sobre os governos por reformas que, em
pouco tempo, juntamente com outras razes, desestabilizaram os
governos militares e resultaram na redemocratizao dos pases da
Amrica Latina. A situao domstica brasileira seguiu esse padro
regional, fazendo com que esse tema ocupasse intensamente as discusses polticas e acadmicas na dcada de 1980.
Alm da crise interna, o novo contexto internacional marcado pela
intensificao das relaes financeiras, produtivas e comerciais que
mais tarde foi chamado de globalizao forou os pases a reformularem suas polticas externas, especialmente no que se refere forma
como deveriam realizar sua insero internacional. Um dos efeitos
mais evidentes desta reformulao foi o fortalecimento de uma nova
onda de regionalizao iniciada em meados da dcada de 1980
(Hurrell, 1995) e um movimento de adeso diferenciada a inmeros
regimes internacionais.

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Frente a este contexto, consolida-se na Amrica Latina um clima


de abertura poltica e de crise econmica, no qual a aproximao entre
Brasil e Argentina ganhou fora, sendo o antecedente direto do processo de integrao que nos anos 1990 ser conhecido como o Mercosul. importante ressaltar que os esforos de aproximao entre os
dois pases j aconteciam no perodo final do regime militar brasileiro,
pois no final dos anos em 1970 foi assinado o acordo Itaipu-Corpus
entre Argentina, Brasil e Paraguai visando o aproveitamento dos
recursos hdricos da Bacia do Prata. Mas ser com a volta da democracia que a integrao regional se viabilizou (Hirst, 1988; Moura, 1988).
A assinatura da Declarao de Iguau em 1985, pelos presidentes Jos Sarney e Ral Alfonsn, foi o marco inicial desse processo
de integrao sub-regional e definiu os objetivos principais de todo
o processo, pois pretendia ir alm do simples aumento dos fluxos
comerciais. Era uma tentativa de criar mecanismos capazes de diminuir as probabilidades de um retrocesso autoritrio, fortalecendo a
redemocratizao desses dois pases e da regio, sem falar na urgncia
em buscar formas de reativao das economias diante das dificuldades internacionais (Hirst, 1988).
Este primeiro passo foi fundamental para o desenvolvimento posterior da integrao, pois alm de contribuir aos avanos paralelos
que foram muito significativos para o estabelecimento da confiana
bilateral, permitiu um acmulo de conhecimento e de gerenciamento
conjunto como no caso dos programas nacionais de desenvolvimento
e de utilizao da energia nuclear.
Um fato fundamental a ser destacado nesta iniciativa ela ter
sido impulsionada pela vontade presidencial, o que no pode ser
considerado como um simples detalhe, pois ao longo de todo o processo essa caracterstica foi importante no avano ou no retrocesso
das negociaes.
A partir desta primeira experincia de cooperao, iniciou-se
no ano seguinte (em 1986) o Programa de Integrao e Cooperao
Econmica (Pice) entre Argentina e Brasil que teve forte importncia para todo o processo, j que em curto espao de tempo demonstrou o potencial integrativo existente e a possibilidade da sua efetiva

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implementao. O formato institucional utilizado baseou-se na


criao e execuo de diversos protocolos setoriais com o objetivo
de desenvolver laos de interdependncia entre as duas economias,
entendido como a forma mais eficiente de diminuir as desconfianas
historicamente construdas entre os dois pases, alm de servir de
ncora para a redemocratizao.
Os protocolos foram formulados seguindo trs princpios fundamentais: o gradualismo, a flexibilidade e o equilbrio. Estes princpios
foram vlidos por um curtssimo espao de tempo, pois no mdio ou
longo prazo verifica-se que somente a flexibilidade se manteve, ou
seja, o que permaneceu foi a possibilidade de reviso das decises
tomadas. Tanto o gradualismo, que significava a possibilidade de
garantir tempo para a adaptao dos agentes econmicos, quanto o
equilbrio, que representava diminuir as possibilidades de especializao produtiva e comercial entre os pases como forma de manter
benefcios mtuos, perderam gradativamente sua importncia.
A implementao dos protocolos resultou rapidamente no
aumento do comrcio entre os dois pases, e estava a cargo dos ministrios de relaes exteriores e dos setores governamentais ligados
ao tratamento do comrcio exterior (Hirst; Lima, 1990). Embora o
processo estivesse estruturado em torno dos atores governamentais,
permitiu-se que alguns setores econmicos privados ganhassem
alguma capacidade de interveno nas negociaes (Hirst, 1991).
Assim, desde o incio possvel verificar a participao de atores
no governamentais, apesar de restrita, e a emergncia de expectativas nos atores domsticos voltadas para uma maior integrao,
porque essa representava uma estratgia de manuteno da sua
situao ou de ampliao dos benefcios resultantes de uma maior
interdependncia.
Podemos dizer que durante a implementao dos protocolos havia
a percepo de que a articulao entre os dois pases promoveria no
somente melhores condies de insero na economia internacional,
mas tambm contribuiria para melhorar a situao da Amrica Latina
no mundo. Neste momento j ficava claro que pelo menos dois desafios econmicos deveriam ser enfrentados: as diferenas nos nveis

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de produtividade das estruturas produtivas e a harmonizao das


polticas econmicas. (Araujo Jr., 1988).
A ideia era garantir um aproveitamento das vantagens comparativas entre os setores produtivos sem permitir que houvesse uma
especializao nas trocas, de forma que um forneceria apenas produtos agrcolas e o outro industrializados. Nesse momento, ainda era
possvel verificar alguma discusso em torno da criao de empresas
binacionais ou de uma articulao dinmica entre setores produtivos
dos dois pases.
De maneira geral, o Pice buscava dar continuidade ao modelo de
industrializao baseado na substituio de importaes herdado
do perodo militar e, diante das circunstncias, esperava-se que isso
ocorresse em bases regionais por meio de medidas voltadas para a
criao de uma complementao industrial e de empresas binacionais (Hirst, 1988). Do lado argentino possvel perceber a tentativa
de reverter os efeitos da abertura comercial iniciada nos anos 1970 e
que resultou na desindustrializao do pas.
Assim, as preocupaes com o sucesso da integrao concentravam-se na capacidade dos pases em superar suas dificuldades econmicas (Araujo Jr., 1988; Hirst, 1988) e no aumento das articulaes
burocrticas intergovernamentais em torno de um projeto de desenvolvimento compartilhado, no qual as polticas externas de cada um
ganhavam maior capacidade de articulao com relao s polticas
econmicas a serem implementadas.
A eficincia dos protocolos, principalmente do ponto de vista da
rapidez para a criao de fluxos comerciais, estava presente no s no
discurso presidencial, mas tambm nas manifestaes diplomticas
brasileiras e em estudos acadmicos realizados (Baptista, 1991). Em
diversas ocasies era um dos argumentos principais para a justificativa da formao do Mercosul, no incio dos anos 1990.
Por outro lado, esses protocolos no previam medidas para a harmonizao de polticas macroeconmicas, o que somente seria feito
no acordo de integrao do final de 1988 (Araujo Jr., 1991). Vale lembrar que neste acordo as condies domsticas para sua implementao eram mais desfavorveis devido acelerao da crise econmica

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e social. Assim, a eficincia dos protocolos serviu como modelo ou


indicador da viabilidade da integrao no Cone Sul no que se refere
ao aspecto comercial, e no capacidade da prpria integrao em
construir mecanismos de diminuio e gerenciamento dos impactos
advindos do aumento da interdependncia econmica.

5.1 Tratado de Integrao e Cooperao de 1988


O Tratado de Integrao e Cooperao entre Argentina e Brasil
foi negociado num momento muito complicado, quando os governos voltaram-se mais para as questes domsticas, caracterizadas
por forte crise econmica. A ideia era dar continuidade integrao
iniciada, evitando o seu desmantelamento.
Uma de suas caractersticas era traar objetivos gerais a serem
implementados principalmente atravs de mecanismos j estabelecidos, como os protocolos de 1986 e os acordos negociados no mbito
da Associao Latino-Americana de Integrao (Aladi).
Parte do apoio recebido para esse acordo veio de presses empresariais. Este setor preocupava-se em manter os vnculos comerciais
estabelecidos (Araujo Jr., 1991) porque neste momento era clara a
desarticulao das foras de sustentao decisria presentes poca
do Pice. A perda de dinamismo na tomada de decises tinha origem
principalmente na crise macroeconmica e na poltica vivida pelos
dois pases.
Um dos resultados imediatos desta situao conjuntural foi uma
maior restrio no nmero de atores participantes e a concentrao
decisria em torno dos ministrios de relaes exteriores (Hirst;
Lima, 1990). Este fato reflete-se nos canais estabelecidos para a
participao da sociedade no processo, como no caso da criao da
Comisso Parlamentar Conjunta de Integrao que concentrou suas
funes no objetivo de facilitar a aprovao das medidas aprovadas
no mbito regional nas respectivas Casas Legislativas. Desde o incio,
a Comisso Parlamentar apresentou capacidade decisria limitada,
no somente pelo fato de no ser eleita com essa finalidade ou pelo

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desinteresse manifestado pelos parlamentares, mas principalmente


por ter uma atribuio apenas consultiva.
A centralizao decisria em torno dos negociadores governamentais e no caso especfico do Brasil em torno do Itamaraty e o prprio desenvolvimento dessa experincia de integrao estimularam a
criao de mecanismos mnimos para garantir a viabilidade da implementao das decises geradas. Neste caso, o carter intergovernamental exige o estabelecimento de mecanismos para a internalizao
das decises tomadas nos sistemas jurdicos nacionais e, desta forma,
o prprio funcionamento da integrao resulta no aumento da probabilidade de atrao de novos atores domsticos, o que em geral altera
a forma como as decises so tomadas e a capacidade de controle dos
formuladores iniciais sobre o processo (Mariano, 2000).
possvel afirmar que at o final dos anos 1980 a integrao do
Cone Sul apresentava um carter mais voltado aos objetivos de desenvolvimento econmico e social (Moura, 1988). A insero comercial
destes pases era um tema prioritrio, mas isso ainda no significava a
aceitao de que a abertura do mercado regional aos fluxos de comrcio mundial seria um objetivo em si ou que seria o meio principal de
interao entre os agentes sociais e, portanto, as assimetrias existentes
poderiam ser resolvidas com a participao reduzida de instituies
comunitrias.
A assinatura da Ata de Buenos Aires pelo presidente brasileiro
Collor de Mello e pelo argentino Carlos Menem, em meados de 1990,
deixa clara a mudana no perfil da integrao que assume, nesse
momento, objetivos ambiciosos, prazos irreais e volta-se primordialmente para a abertura dos mercados nacionais. Os princpios de gradualismo e equilbrio presente nos protocolos de 1986 so deixados de
lado, enquanto a flexibilidade, que se refere capacidade institucional
de se ajustar s circunstncias, consolida-se gradativamente como
uma das caractersticas mais importantes desse processo.
Embora no seja fcil determinar com exatido o papel que a
integrao teve nos processos de abertura comercial destes pases,
possvel afirmar que ela repercutiu sobre o desenvolvimento da
integrao econmica (Kume; Piani, 2005). Verifica-se que, a partir

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da Ata de Buenos Aires, inicia-se a fase da integrao sub-regional


conectada estratgia de abertura econmica dos pases da regio,
encerrando o perodo que podemos chamar de desenvolvimentista
iniciado em 1985.

5.2 A poltica externa brasileira e o novo contexto


A relativa autonomia do Itamaraty na formulao da poltica
externa brasileira comea a mudar na medida em que as alteraes dos
cenrios nacional, regional e internacional se consolidam. O processo
de redemocratizao lanou novas perspectivas diplomacia brasileira, enquanto o fim da Guerra Fria estabeleceu o desafio de criar
condies de influncia frente s incertezas de um sistema internacional em processo de reordenamento.
A redemocratizao criou certo consenso em torno dos principais
desafios do Brasil. No plano da poltica domstica, o pas deveria
reconstruir e consolidar suas instituies democrticas como forma
de garantir a estabilidade do sistema poltico. Ao mesmo tempo,
deveria ser capaz de impulsionar uma nova fase de desenvolvimento
como forma de recuperar a estabilidade econmica e estimular o
crescimento, mas principalmente superar os problemas estruturais,
especialmente na rea social, que no foram devidamente enfrentados
durante o perodo de forte crescimento industrial promovido durante
o regime militar e que se agravaram na chamada dcada perdida.
Para a diplomacia brasileira, essas questes eram importantes e
estavam intimamente relacionadas com o problema da perda de participao do Brasil no total do comrcio mundial e no distanciamento
da economia brasileira com relao reestruturao produtiva processada em nvel global. neste contexto que se inicia a construo
de uma nova estratgia de insero internacional que se prolonga at
os dias atuais.
Alm dos condicionantes domsticos e regionais apontados, o fim
da Guerra-Fria em 1989 transformou no somente a ordem internacional prevalecente durante o perodo posterior Segunda Guerra

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Mundial, passando de uma lgica bipolar para um ordenamento


multipolar, mas tambm as estratgias dos pases que rapidamente
se encontraram num contexto em que as regras at ento vigentes no
sistema internacional foram reformuladas.
preciso lembrar que neste mesmo perodo o fenmeno da globalizao econmica e financeira ganhou relevncia, com os aspectos
econmico-comerciais predominando sobre as questes militares na
agenda internacional. Situao essa que foi relativamente alterada
pelos ataques terroristas de 11 de setembro de 2001.
O incio deste perodo desafiou os principais formuladores da
poltica externa brasileira a identificar quais seriam as opes de
insero para o Brasil nesta nova realidade, especialmente porque
havia uma percepo de que ocorreria um agravamento na tendncia de marginalizao sofrida pelos pases latino-americanos. Ao
mesmo tempo, as dvidas sobre qual seria o papel desempenhado
pela Europa e pelos Estados Unidos neste novo ordenamento mundial representavam maior dificuldade para conjugar as necessidades
de desenvolvimento com as perspectivas de insero que o cenrio
internacional sugeria.
O regionalismo surge como reao situao de expanso dos
movimentos globais, enquanto instrumento para aumentar os benefcios provenientes da globalizao, e diminuir os seus impactos
negativos na vida domstica. Ao mesmo tempo em que reativo
s mudanas no ambiente internacional, o regionalismo aumenta a
intensidade desses processos ao criar redes de cooperao e de interdependncia (Amaral Jr., 2003). um fenmeno impulsionado pelos
Estados nacionais, mas que apresenta uma relevncia maior dos atores privados enquanto executores deste processo.
Diante dessas mudanas, as opes brasileiras se reduzem, reforando a perspectiva da diversificao das relaes externas e de uma
maior participao nos foros, organizaes e regimes internacionais.
neste ambiente que a integrao na Amrica do Sul ganha relevncia.
Um dos fatores de forte presso neste sentido foi a Iniciativa para
as Amricas formulada pelos EUA em 1990, colocando para Brasil e
Argentina o desafio de adaptar seus objetivos domsticos e externos

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a essa nova realidade. Do ponto de vista argentino, essa iniciativa


tinha o apoio de importantes setores da sociedade, principalmente
por reforar a poltica econmica neoliberal que estava sendo implementada e a ligao econmica com os Estados Unidos tinha forte
repercusso domstica (Vaz, 2002). No caso brasileiro, a situao
era mais complicada em virtude da maior diversidade e complexidade da economia brasileira; isso gerou resistncias a essa proposta,
mesmo havendo apoio de setores governamentais e no governamentais sobre a possibilidade de aumentar a interdependncia econmica com os EUA.

5.2.1 O perodo Collor


O modelo de regionalismo aberto adotado a partir de 1990 abandona a ideia de desenvolvimento presente entre os anos 1985 e 1989,
buscando o aumento das relaes de interdependncia dentro do
bloco na mesma medida em que essas se articulavam com os centros
econmicos mundiais. O surgimento do Mercosul, como um fenmeno caracterizado pelo regionalismo aberto, assume grande prioridade na agenda internacional brasileira (Vigevani; Oliveira, 2004).
No entanto, ao longo do processo este carter fundamentado nos
aspectos econmicos e comerciais dificultou a discusso voltada para
a construo de um projeto comum capaz de harmonizar e coordenar polticas econmicas e sociais (Mariano, 2005). Sendo assim,
vlida a percepo de que desde o seu incio, o Mercosul idealizado
pelo governo brasileiro seria diferente da concepo argentina e dos
outros pases membros, assim como possvel afirmar que h uma
concepo de Mercosul prpria da diplomacia brasileira.
O Mercosul resultou da assinatura do Tratado de Assuno, em
maro de 1991, englobando alm do Brasil e a Argentina, o Paraguai
e o Uruguai. Sua criao e implementao coincidiram com o perodo
muito peculiar da poltica externa brasileira, quando a figura presidencial ganhou uma capacidade momentnea de grande interveno
em seu processo decisrio.

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Embora o governo Collor de Mello corresponda a um perodo


curto de tempo na histria poltica brasileira, o mesmo no pode ser
dito com relao s consequncias das escolhas governamentais realizadas, especialmente no plano regional. No caso do Mercosul, possvel verificar a perpetuao de vrias caractersticas deste perodo,
sendo importante entender um pouco melhor como a poltica externa
daquela poca foi influenciada.
O conceito de novas democracias desenvolvido por Weffort
(1992) ajuda na compreenso do caso brasileiro porque se aplica a
pases que passaram por uma transio democrtica, aps um perodo
autoritrio, mas que no conseguiram erradicar totalmente algumas
caractersticas deste passado, apesar da instaurao da democracia.
Estas caractersticas podem ser desde formas de organizao institucional at atitudes advindas de uma cultura poltica autoritria.
Weffort ressalta o papel das lideranas polticas nestas novas
democracias que, para se manterem, necessitam de lideranas relevantes no cenrio poltico que no sejam essencialmente antidemocrticas. Do mesmo modo, para que essa democracia possa se
consolidar preciso que essas lideranas importantes atuem tendo
em vista o aperfeioamento do processo democrtico.
No que se refere aos lderes das novas democracias, vemos que
Weffort identifica dois tipos: a) aqueles que surgem da oposio
democrtica, como Alfonsn e Menem na Argentina, ou Ulisses Guimares, Mrio Covas, Leonel Brizola, Fernando Henrique Cardoso e
Lula no Brasil; e b) aqueles que foram convertidos durante a transio, ou seja, eram integrados ao sistema autoritrio e adquiriram
nova identidade poltica, como Sarney e Collor. importante acentuar que este segundo tipo de liderana, ao menos no caso brasileiro,
teve um forte peso durante a formulao das polticas de integrao
no Cone Sul.
Essas novas democracias so fundamentalmente regimes mistos, na medida em que se caracterizam pela presena de instituies
democrticas semelhantes s da democracia representativa , e ao
mesmo tempo possuem elementos tpicos do passado autoritrio pelo
qual passaram. Essa mistura pode ser observada pela permanncia de

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setores da estrutura burocrtica criados no perodo autoritrio, pela


preeminncia do Executivo sobre o Parlamento, pela cultura poltica
que em determinados aspectos ainda se remete a prticas autoritrias, pelas ligaes institucionais que em alguns nveis ainda limitam
a autonomia da sociedade civil, pela prtica do governo na utilizao
de decretos, entre outras caractersticas.
A noo de novas democracias para Weffort diferencia estes
regimes democrticos das chamadas velhas democracias, s quais
o autor se refere como sendo democracias estveis. Estas ltimas
so as democracias ocidentais do tipo representativa que tm como
caracterstica uma maior estabilidade institucional e uma acomodao do entusiasmo democrtico das lideranas, o que justamente
substitudo, em maior ou menor grau, pelas formas desenvolvidas
de ao poltica, regras processuais e cultura poltica mais adaptadas
continuidade democrtica. Isso no quer dizer que as lideranas
democrticas nas velhas democracias percam sua importncia, mas
seguramente no carregam uma responsabilidade to acentuada para
a consolidao democrtica quanto aquelas vivenciadas nas novas
democracias.
O governo Collor conciliou essa transio democrtica1 o que
representava mudanas no cenrio interno com importantes alteraes na poltica externa e, consequentemente, com o incio da formao do Mercosul.
Outro fator importante que define essa ideia a convivncia da
democracia com uma crise socioeconmica aguda, que tanto desenvolve um processo de desigualdade como o acentua. Isso tudo resulta
numa organizao institucional mais delegativa do que representativa
ou participativa.

1 Como o prprio nome expressa, essa situao no constitui uma ruptura absoluta
do perodo autoritrio para a democracia. natural que exista uma mescla de
caractersticas que ligam um perodo a outro, principalmente devido ao fato
de algumas destas democracias terem passado por uma fase de descompresso e abertura. O grau de rompimento com o passado autoritrio varia de
pas para pas.

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Essa noo de democracia delegativa foi desenvolvida por Guillermo ODonnell (1991) e tem como premissa bsica o fato do presidente ser eleito para governar como achar conveniente, tendo como
limite as relaes de poder estabelecidas. Sendo ele a encarnao da
nao, deve identificar o interesse nacional apresentando-se acima
dos partidos e dos interesses organizados. Aps a eleio, os eleitores
voltam a ser espectadores passivos e aguardam do presidente as medidas necessrias a serem tomadas. Estas podem ser extremamente
duras para a nao, pois ela delegou ao presidente o direito de aplic-las. So essas caractersticas que explicam os frequentes pacotes
econmicos de eficcia duvidosa, diferentemente do que ocorre nas
democracias representativas nas quais a tomada de decises lenta e
incremental, segundo ODonnell, tendo mais chance de ser implementada e apresentar responsabilidade compartilhada.
Com base neste forte componente delegativo identificado por
esse autor nas democracias latino-americanas, Weffort (1992) define
a democracia delegativa, como sendo
uma espcie particular de democracia representativa, na qual h uma
preponderncia de comportamentos e relaes delegativas no interior
de um padro institucional definido pelo sistema representativo.
Evidencia uma preeminncia geral, por exemplo, lideranas personalistas, eleies plebiscitrias, voto clientelstico etc. sobre relaes
parlamentares, partidrias etc. A despeito do fato de as instituies
definirem-se de acordo com um padro representativo, o comportamento tanto da populao como da liderana predominantemente
delegativo.

Tendo definido o carter delegativo destas democracias, este autor


tambm delimita um outro fator muito importante para nossa anlise,
que diz respeito s lideranas nas novas democracias que
ajustam-se ao padro de um aglomerado disperso e instvel, debilmente unificado por uma competio democrtica e por uma atmosfera de sentimentos democrticos predominantemente na opinio

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pblica. De qualquer modo, no um padro no qual os lderes sejam


conscientes de seu papel como grupo (estrato, classe ou elite) na consolidao da democracia. (ibid.)

Esses lderes no esto ligados diretamente a determinados setores


sociais, antes disso, so artificialmente forjados por um amontoado
de fatores dados numa situao especfica, na qual o papel da formao da opinio pblica em torno de expectativas momentneas pesam
muito. A relao entre o lder e a sociedade construda com base nas
demandas sociais, advindas de um estado de crise social e econmica,
aliada imagem de soluo rpida dos problemas demandados. Portanto, as expectativas se formam tendo como pano de fundo este cenrio, e no atravs da articulao de interesses comuns que buscam na
participao e na representao uma forma de agir.
Tanto o Brasil quanto a Argentina passavam por uma conjuntura
similar exposta acima e, sendo os principais pases na integrao
do Mercosul, podemos dizer que parte desta realidade se transfere
e consolida nos mecanismos institucionais e no prprio carter que
a integrao assume a partir da assinatura do Tratado de Assuno.
A experincia europeia de integrao que serviu de modelo para
diversas teorias sobre esse tipo de experincia, no apresentava
condicionantes sociais e econmicos que fortalecessem a situao
de desigualdade, apesar de no ps-guerra passarem por uma fase de
reconstruo. Ao mesmo tempo, sua organizao poltica identificava-se com a democracia representativa e, de maneira geral, no partilhava dos componentes caractersticos da democracia delegativa. Os
grupos de interesse, assim como outros atores polticos relevantes, se
articulavam no mbito de regras e procedimentos construdos a partir das concepes participativas e representativas. Os Parlamentos
nacionais davam, em certo sentido, a legitimidade necessria ao processo, sem falar na constituio do Parlamento Europeu, apesar deste
no ter atribuies legislativas no sentido estrito. De qualquer forma,
possvel afirmar que a formulao das decises polticas estava mais
apta incluso de novos atores, permitindo uma interao em torno
de interesses partilhados.

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J no caso das novas democracias, o forte componente delegativo


altera parcialmente a maneira como a articulao de interesses, to
importante para o aprofundamento do processo, se manifesta. Deste
modo, a anlise da importncia deste perodo para o incio do processo
de integrao no Mercosul deve ser feita levando em considerao:
a) um maior peso das atitudes polticas que se originam a partir de
expectativas orientadas pelo componente delegativo, tanto por parte
da sociedade como dos atores governamentais; b) a atuao do lder
que se baseia numa relao mais autnoma, acima dos demais atores participantes do processo; e c) os resqucios autoritrios que
podem permanecer nas instituies e na tomada de decises.
A atuao do Presidente Collor durante a determinao de sua
poltica externa exemplifica a amplitude de ao que um lder nas
novas democracias poderia alcanar na formulao das decises, abalando momentaneamente o elemento de continuidade da ao externa
brasileira, conforme j exposto no incio deste texto.
O governo Collor pautou sua poltica externa pelo reexame das
bases que sustentaram at ento o desenvolvimento brasileiro. O
objetivo era inserir, competitivamente, o pas na economia mundial, e
para isso era necessrio enterrar de vez a poltica de industrializao
substitutiva de importaes. Essa forte relao entre a situao econmica interna e a necessidade de insero competitiva se apresentava
claramente neste perodo que inicia a abertura comercial, eliminando
os obstculos no tarifrios e reduzindo rapidamente as barreiras
tarifrias. Simultaneamente, o pas passava por um perodo recessivo
aprofundado pelas medidas econmicas tomadas que, aliado abertura, fazia com que se agravasse a situao econmico-social.
Alm dessa orientao econmica, o fascnio que Collor e alguns
setores que o apoiavam apresentavam pelos EUA influenciou diretamente no diagnstico feito no perodo ps-Guerra Fria. Acreditava-se numa nova ordem internacional com orientao multipolar, na
qual os Estados Unidos seriam a nica potncia mundial e assumiriam um papel cada vez mais determinante nas relaes internacionais, j que no haveria outros atores internacionais com os requisitos
de potncia dominante.

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Confundindo fora militar com fora econmica, o governo Collor no ponderou o fato dos EUA viverem uma situao interna complicada no que se refere aos problemas econmicos e sociais, e assim,
no enxergou que as questes domsticas americanas estavam, cada
vez mais, sendo predominantes no seu posicionamento externo. Tambm no levou em devida considerao a emergncia de novos polos
de poder econmico e tecnolgico, principalmente com as formas de
organizao produtiva e de mercado que se desenvolviam na Europa
Ocidental e no Leste Asitico, e que necessitavam progressivamente
do Estado na regulao da atividade econmica.
Collor tentou limitar sua poltica externa s relaes com os EUA.
Nas palavras do embaixador Paulo Nogueira Batista (1993):
Collor no soube entender aquilo que se pode dizer estava escrito
no muro em letras garrafais, a saber, que os Estados Unidos, embora
hajam sado da Guerra Fria como a nica superpotncia militar, j
no so mais a nica superpotncia econmica; no se acham, por
conseguinte, em condies de impor e garantir, sozinhos, uma nova
ordem mundial. Alm disso, no soube o ex-presidente compreender que os Estados Unidos j no podem mais se permitir a generosidade com que exerceram sua hegemonia no mundo ocidental, na
poltica americana, alm das prioridades de recuperao da sua prpria economia, tm de enfrentar agora forte concorrncia internacional no plano econmico e no tecnolgico; e que tm, nessa nova
fase, de jogar duro, atravs sobretudo de aes governamentais
medidas antidumping, taxas compensatrias, quotas com ou sem
apoio nas regras do Gatt, na defesa do seu mercado e das vantagens
comparativas de que ainda dispem, principalmente nas reas da
cincia e tecnologia.

Vale ressaltar que essa viso estratgica no era defendida s pelo


governo Collor, mas tambm por outros lderes latino-americanos,
principalmente Carlos Menem, da Argentina.
Esses pases decidiram levar adiante o projeto de integrao mantendo suas polticas de liberalizao, o que por si s no garantia o

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seu aprofundamento. Desse modo, desconsideraram as necessidades de ajustes em determinados setores econmicos e o impacto que
o processo teria nas novas condies de competitividade, pois nessa
concepo a competio no mercado ampliado acabaria por resolver
os possveis problemas.
Podemos dizer que o papel do Itamaraty na formulao da poltica
externa do governo Collor foi alterado, no participando ativamente
de sua formulao. Sua atitude fundamentalmente compensatria limitou-se a minimizar os efeitos que a postura presidencial
provocava.
O Ministrio das Relaes Exteriores no participou ativamente
da formulao da poltica externa de Collor nem foi tampouco o seu
principal executor. Naquilo que lhe coube executar, teve, porm,
graas ao profissionalismo de seus quadros, atuao minimizadora
do custo de algumas posturas presidenciais. (Batista, 1993, p.122)2

No entanto, no caso do Mercosul, essa afirmao deve ser relativizada, pois a anlise dos fatos revela que o quadro profissional do
Itamaraty deu continuidade s negociaes mais especficas do processo de integrao mantendo sua essncia mesmo depois da queda
de Collor e durante todo o perodo de transio do bloco (1991-1994).
A atuao do corpo diplomtico, decisiva na formulao do acordo
4 + 1 entre o Mercosul e os Estados Unidos, ajudou a manter a continuidade do bloco, mesmo havendo importantes setores presentes,
principalmente nos demais pases participantes, prontos para ceder
tentao de tratar bilateralmente com os EUA no mbito da Iniciativa
para as Amricas. O tipo de atrao que os EUA apresentavam para
Collor e os setores que o apoiavam foram ponderados pela ao do
Itamaraty e pela prpria sequncia de acontecimentos que culminou
com o processo de impeachment, o que garantiu melhores condies
de continuidade da integrao regional no Cone Sul.

2 Embaixador Paulo Nogueira Batista.

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O Tratado de Assuno foi negociado neste perodo que correspondeu ao que Amado Cervo chamou de
Estado normal, inveno latino-americana dos anos 1990, foi
assim denominado pelo expoente da comunidade epistmica argentina, Domingo Cavallo, em 1991, quando era Ministro das Relaes
Exteriores do governo de Menem. Aspiraram ser normais os governos latino-americanos que se instalaram em 1989-90 na Argentina,
Brasil, Peru, Venezuela, Mxico e outros pases menores. A experincia de mais de uma dcada revela que esse paradigma envolve trs
parmetros de conduta: como Estado subserviente, submete-se s
coeres do centro hegemnico do capitalismo; como Estado destrutivo, dissolve e aliena o ncleo central robusto da economia nacional
e transfere renda ao exterior; como Estado regressivo, reserva para a
nao as funes da infncia social. (Cervo, 2002, p.6)

Esse perodo demonstrou que a influncia presidencial teve capacidade de interferncia na integrao, influenciando decisivamente
os rumos tomados pelo processo. No entanto, no possvel afirmar que essa seja a causa do carter nitidamente comercial ou intergovernamental e pouco institucionalizado do bloco. Certamente a
manuteno do princpio de regionalismo aberto como caracterstica
importante do Mercosul relaciona-se fortemente com esse carter
neoliberal, entretanto no explica a resistncia da diplomacia brasileira no que se refere ao aprofundamento institucional do processo,
inclusive porque diversos de seus negociadores diretos tinham concepes divergentes das predominantes nesta poca. Na gesto de
Celso Lafer so retomados alguns fundamentos globalistas da poltica
externa e busca-se, simultaneamente, a volta do Itamaraty ao ncleo
do processo decisrio (Pinheiro, 2004).
De qualquer forma, na criao do Mercosul estabeleceu-se que
at o final de 1994 deveria estar consolidado o mercado comum. O
curtssimo prazo estabelecido para essa tarefa gerou diversas interpretaes. A interpretao dominante assume o fato de que o objetivo
manifesto do Tratado de Assuno era a constituio de um mercado

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comum em um curtssimo espao de tempo e, em geral, a explicao


para este prazo nada realista o prprio clima poltico que se vivia
poca da sua assinatura, em que o objetivo de abertura econmica
se sobrepunha s necessidades inerentes formao de um mercado
comum (Vaz, 2002).
No entanto, segundo Felix Pea (2006), h um equvoco quanto
ao entendimento do prazo estabelecido e que pode ser explicado
devido s diferenas na traduo do texto do Tratado. Segundo este
autor, a verso em espanhol apresenta que neste prazo deber estar
conformado o mercado comum, enquanto na verso da lngua portuguesa est escrito que dever estar estabelecido. A diferena,
portanto, seria que o sentido de estabelecido se relaciona a alguma
coisa que j foi constituda, que j est pronta, enquanto a ideia
implcita na palavra conformado a de dar forma a alguma coisa.
Pea conclui que no momento da redao do Tratado de Assuno o
sentido correto que os negociadores tinham em mente se relacionava
mais com a palavra conformado para o perodo de transio que
se iniciaria logo aps a sua assinatura e deveria terminar no final de
1994 , quando o processo tomaria forma a partir da definio do seu
objetivo central e dos compromissos que surgiriam durante o prprio
perodo transitrio.
Independente da explicao correta, entendemos que a leitura do
Tratado de Assuno indica a presena da possibilidade da constituio de um mercado comum, mesmo que seja enquanto uma manifestao de intenes. No entanto, no estabelece claramente como
esse objetivo seria alcanado. Os instrumentos indicados no texto do
Tratado informam que ao final do perodo de transio haveria o incio de uma unio aduaneira.
O perodo de transio, assim, era uma primeira etapa correspondente ao estabelecimento de uma rea de livre comrcio (Mariano,
2000). Portanto, entendemos que a interpretao fornecida por
Pea (2006) parece estar mais prxima do sentido que pode ser
extrado do texto, no qual o mercado comum seria mais uma manifestao discursiva das intenes dos governos, enquanto uma possibilidade de futuro.

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O objetivo de fazer essa breve discusso a respeito dos prazos de


objetivos do Tratado de Assuno est no fato de que revela a possibilidade de aprofundamento do processo. Assim, o Mercosul
um processo de integrao que no guarda nenhuma restrio, pelo
menos em tese, quanto ao seu limite, diferentemente de processos
como o Nafta (rea de Livre Comrcio da Amrica do Norte) ou da
negociao no mbito da Alca.
O Tratado de Assuno expande para os quatro pases participantes o acordo de complementao econmica n.14, negociado entre
Brasil e Argentina no mbito da Aladi, que tratava da operacionalizao de um instrumento de desgravao tarifria linear e automtico
(Vaz, 2002). Era a continuao e a ampliao da deciso tomada entre
os dois principais pases de criar, em curto espao de tempo, uma rea
de livre comrcio.
Se na primeira metade dos anos 1990 as negociaes intergovernamentais no mbito do Mercosul consumiam grande parte dos
esforos diplomticos dos pases envolvidos (Hirst, 1995), tambm
aumentavam a intensidade das interconexes entre as questes externas e domsticas, chamando a ateno de outros atores internos sobre
as consequncias ou as possibilidades que se estabeleceriam em torno
da integrao.
O Tratado de Assuno estabeleceu uma estrutura institucional
de carter intergovernamental, na qual os atores predominantes eram
governamentais e a cada Estado participante era reservado o poder de
veto s decises tomadas. A coordenao geral dos trabalhos ficava a
cargo dos ministrios de relaes exteriores.
No que se refere participao dos atores no governamentais,
possvel afirmar que essa era muito restrita e dependia do impulso inicial dado pelos participantes governamentais. Os atores sociais, como
setores empresariais ou sindicais, podiam contar com canais institucionais limitados na tentativa de exercer alguma influncia sobre o
processo (Mariano, 2000) e sua atuao foi mais reativa s possveis
consequncias da integrao no incio do processo. Tanto os partidos
quanto as lideranas polticas no manifestaram interesse significativo a respeito desse fenmeno (Vigevani; Veiga, 1991).

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Vale ressaltar que as entidades sindicais, apesar de apresentarem


uma preocupao especfica quanto s possibilidades de impactos
diretos nas relaes de trabalho, passavam por uma situao de crise
em virtude da situao econmica e das reformas implantadas nesses
pases (Hirst, 1991). Assim, desde o incio do processo houve uma
dificuldade geral em construir expectativas comuns a respeito do prprio desenvolvimento da integrao. Talvez isso seja consequncia do
prprio mtodo integrativo adotado que correspondia ideia de uma
flexibilidade institucional para formular e implementar as decises do
bloco e que j estava presente na formulao dos protocolos de 1986,
assinados entre os governos do Brasil e da Argentina.
A atuao dos negociadores do governo brasileiro durante o primeiro ano de Mercosul tinha como preocupao bsica viabilizar a
rea de livre comrcio entre o bloco, tendo como prioridade a manuteno do ritmo acelerado da integrao comercial. Esta afirmao
verificada a partir da anlise emprica dos acontecimentos, e foi manifestada em diversas ocasies e por diferentes autoridades diretamente
ligadas s negociaes. Ao mesmo tempo, no houve referncias
importantes com relao s questes substanciais para o aprofundamento da integrao.
relevante notar que j no incio da formao do bloco, o principal negociador brasileiro desta poca, o embaixador Rubens Barbosa, manifestava3 a inteno da diplomacia em se aproximar com os
pases do Pacto Andino (Colmbia, Peru, Equador e Bolvia). Isto
indica uma tendncia do corpo diplomtico em defender a expanso
do bloco.
Assim sendo, o modelo de integrao regional adotado no Mercosul resultou do processo de negociao intergovernamental que
se desenvolveu ao longo dos anos. Porm, o Tratado de Assuno
j apresentava fortes indcios das caractersticas fundamentais deste
processo e as negociaes durante o chamado perodo de transio
confirmam em grande parte o que j havia sido definido, como tambm consolidam prticas e expectativas advindas da interao entre
3 Novas Regras para o Mercosul, Gazeta Mercantil, 17/12/1991.

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os atores participantes respondendo, de alguma forma, ao jogo de


interesses existentes e s diferenas nas capacidades de influenciar a
tomada de decises.
Qualquer processo de integrao regional, de maneira geral, trata
de assuntos os mais variados possveis e, portanto, aborda temas no
exclusivos s preocupaes determinantes das polticas externas de
cada pas envolvido. Entretanto, no caso especfico do Mercosul, foi
determinante a importncia das diretrizes e dos objetivos presentes
nas polticas externas dos Estados participantes, principalmente com
relao aos dois principais membros.
O esforo de compreenso aqui empreendido centra-se exclusivamente na perspectiva brasileira, j que entendemos, conforme o
exposto anteriormente, que o modelo de integrao predominante no
Mercosul tem estreita relao com as posies deste pas e, portanto,
nossa busca se direciona no sentido de verificar se este modelo brasileiro de alguma forma se diferencia do discurso diplomtico.
Durante o perodo de transio, a posio brasileira buscava
garantir a consolidao do processo de abertura da economia e, simultaneamente, consolidar o bloco como base da sua insero internacional, principalmente atravs da construo da unio aduaneira (Vaz,
2002). Para tal, os representantes brasileiros, liderados pelo embaixador Rubens Barbosa, negociaram no ano de 1992 o que veio a ser
chamado de Cronograma de Las Leas. Este programa de trabalho
estabelecia detalhadamente as vrias medidas necessrias para viabilizar o funcionamento da unio aduaneira a partir do incio de 1995.
Consideramos que, a partir deste momento, o formato de Mercosul
comea a ser definido nos moldes do que foi levantado por Flix Pea
(2006), ou seja, o prprio andamento das negociaes produziria decises e essas seriam implementadas gradualmente, o que formataria o
objetivo central do processo que era chegar a uma unio aduaneira.
O gerenciamento disto foi feito com o estabelecimento de instituies
mnimas e de carter exclusivamente intergovernamental.
O cronograma centrava-se na administrao de uma integrao essencialmente comercial e diminua a importncia dada s
demais reas da poltica econmica. O argumento utilizado pelos

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negociadores era que uma unio aduaneira no necessitaria de instituies mais complexas, nem de esforos significativos para a coordenao das polticas macroeconmicas entre os pases membros. De
maneira geral, essa acelerao em direo concluso da rea de livre
comrcio e o estabelecimento dos meios para a formao de uma unio
aduaneira expressava os interesses brasileiros (Vaz, 2002).
interessante notar que o resultado da Cpula de Las Leas, alm
do prprio cronograma de iniciativa brasileira, tambm reconheceu
que seria muito improvvel o pleno funcionamento de um mercado
comum no perodo que havia sido estabelecido. Houve, portanto, o
reconhecimento entre todas as delegaes governamentais de que os
prazos eram irreais.
Os representantes solicitaram ao Grupo Mercado Comum
(GMC) o rgo executivo do bloco que fosse apresentado na
primeira metade de 1994 ao Conselho do Mercado Comum (CMC)
outro cronograma com as indicaes do que seria necessrio fazer
para que houvesse o estabelecimento do mercado comum. Este cronograma nunca foi apresentado (Pea, 2006).
Em 1992, como resultado da acelerao do processo de integrao e da implementao das medidas previstas pelo cronograma de
Las Leas que aprofundavam a abertura comercial entre os pases,
era possvel verificar a tendncia de especializao comercial e produtiva entre as economias brasileira e argentina, assim como a expectativa de conflitos comerciais nos setores com grande diferencial de
competitividade.
Em texto publicado na imprensa brasileira, o embaixador Rubens
Barbosa reconhecia os efeitos da abertura econmica intra e tambm
extrabloco, aceitando o fato de que alguns setores comeariam a sentir
os impactos dessa abertura, mas entendia que isso era um processo
natural para modernizar a economia brasileira e tambm aumentar
a competitividade.
O texto deixa claro que da parte dos negociadores brasileiros no
havia inteno de aprimorar instrumentos comuns para a soluo de
conflitos comerciais e a diminuio das assimetrias econmicas entre
os pases. A ideia era que a prpria dinmica do mercado poderia

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dar conta desse tipo de problema e, simultaneamente, ainda manter


expectativas favorveis em direo manuteno da integrao.
O embaixador Rubens Barbosa era o principal responsvel pela
negociao do cronograma de Las Leas. A anlise de sua atuao
frente s questes de integrao no Cone Sul demonstrou que ele
se empenhou em destravar os empecilhos existentes ao comrcio no
bloco, reforando a necessidade de acelerar o processo. Quase a totalidade de seu trabalho esteve focado neste sentido.
Entre os negociadores brasileiros a nica voz que se apresentou
dissonante nesta estratgia de integrao comercial acelerada foi
a do embaixador Samuel Pinheiro Guimares,4 que considerava
como prejudicial a reduo tarifria automtica. Vale lembrar que
o diplomata foi um importante formulador do tratado bilateral
entre Argentina e Brasil de 1988, que apresentava um carter muito
diferente ao do Tratado de Assuno que absorveu em seus mecanismos o clima do momento baseado nas tendncias liberalizantes.
Portanto, a parte do corpo diplomtico que estava negociando as
questes comerciais do Mercosul no compartilhava de sua viso e
no fez nenhuma meno importante sobre as questes fundamentais para o aprofundamento da integrao.

5.2.2 O governo Itamar


O ano de 1993 particularmente importante do ponto de vista
das manifestaes diplomticas brasileiras sobre as intenes a respeito dos desequilbrios do processo, do papel atribudo s instituies do bloco e da grande prioridade dada ao aumento do comrcio
intrabloco. Renato Marques, que na poca era secretrio de Comrcio Exterior, mas que no governo Collor ocupara o cargo de diretor
do Departamento de Integrao Latino-Americana do Ministrio das Relaes Exteriores, apresenta preocupao em avanar no
4 Mecanismos automticos de reduo tarifria prejudicam a integrao, Gazeta
Mercantil, So Paulo, 12/11/1992.

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intercmbio comercial com o qual o Brasil poderia obter ganhos. Esse


diplomata prope modificaes jurdicas para garantir esses ganhos,
apresentando uma viso limitada de integrao na qual o importante
a regulao dos fluxos comerciais para produtos sensveis. Sua posio fundamentava-se na ideia de que a concorrncia com regulamentao mnima governamental garantiria a diminuio dos custos para
os consumidores, sem a necessidade de se pensar em medidas no nvel
das instituies do bloco.5
Neste mesmo ano, foi publicada na imprensa a manifestao
isolada do embaixador Guido Soares (1993), que no desempenhou
papel central entre os formuladores brasileiros no processo de tomada
de decises do Mercosul, abordando a questo da soberania, das instituies e da supranacionalidade. O embaixador ressalva em seu artigo
que o Estado brasileiro, historicamente, apresenta forte resistncia
supranacionalidade, como no caso da aceitao de um tribunal internacional, e que este seria o principal empecilho para o Mercosul.
importante destacar que essa manifestao pblica ocorreu em virtude da discusso travada no mbito da cpula do Mercosul e no
Grupo Ad Hoc sobre Assuntos Institucionais, apesar da pouqussima
cobertura da mdia a seu respeito.
Em meados de 1993, ficou evidente a escalada de conflitos comerciais entre Brasil e Argentina, o que levou o Itamaraty a organizar
uma reunio para discutir esses problemas na primeira quinzena
de maio.6 Neste encontro evidencia-se a posio encabeada pelo
embaixador Rubens Barbosa no sentido de acelerao para a criao
de uma integrao baseada no comrcio, que era a estratgia adotada
desde 1991. Esse embaixador, que no mbito da diplomacia teve um
importante papel como negociador no perodo de transio do Mercosul, manifesta uma viso estritamente comercial, aceitando inclusive
a especializao produtiva ao ressaltar que o setor de bens de capital
j estava bem adaptado e que alguns outros setores necessitavam da
5 Comrcio Exterior prope grupo de trabalho para regular comrcio agrcola ,
Gazeta Mercantil, So Paulo, 17/9/1993.
6 Itamaraty avalia conflitos no Mercosul. So Paulo, 10/5/1993.

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implementao de algum tipo de ajuste, mas em nenhum momento


mencionou qualquer tipo de mecanismo da prpria integrao para
realiz-lo, pressupondo que essa tarefa caberia a cada Estado, se assim
o desejasse, ou como resultado das prprias aes de mercado. O diplomata declarou tambm que no via nenhum problema nos conflitos
existentes. Em contrapartida, ressaltou o nmero crescente de joint-ventures argentino-brasileiros realizadas aps a criao do Mercosul.
Na mesma notcia, o prprio Ministro das Relaes Exteriores
da poca, que no era originrio do Itamaraty, Fernando Henrique
Cardoso, manifestava a necessidade de discutir a eficincia dos mecanismos de soluo de conflitos e a possibilidade da criao de fundos
de reconverso produtiva e agrcola. Verifica-se que, em 1993, aparecem publicamente as primeiras manifestaes significativas de atores
governamentais brasileiros, ligados direta ou indiretamente tomada
de decises do Mercosul, sobre as questes fundamentais para iniciar um processo de aprofundamento da integrao regional, mesmo
que essas no fossem propostas, mas apenas sugestes de uma pauta
para discusso. De qualquer forma, nota-se que, em essncia, o carter comercial do processo est consolidado, mesmo com a mudana
de governo.
O dado que no pode ser esquecido que, no primeiro caso, o
Embaixador Guido Soares no era uma pea central da formulao ou
da implementao decisria nas instituies do Mercosul, enquanto,
no segundo, o ministro no tinha origem na corporao. Portanto,
inexistem ainda proposies da burocracia diplomtica diretamente
ligada s negociaes no Mercosul com respeito ao seu aprofundamento, embora elas abordem o tema da expanso.
A partir de 1994, o debate a respeito das instituies do Mercosul
deveria ser mais evidente, contudo, podemos dizer que a diplomacia manteve o mesmo cuidado em no polemizar sobre este assunto,
limitando-se a trat-lo no interior do Grupo Ad Hoc sobre Assuntos
Institucionais. A diplomacia brasileira somente tratou publicamente
aqueles assuntos que no se referiam diretamente s questes ligadas
ao aprofundamento da integrao regional, como mecanismos institucionais de reduo das desigualdades.

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Isto , os diplomatas discutiam publicamente as questes relativas


diminuio das barreiras comerciais ou as possibilidades de vantagens que o Mercosul poderia trazer no relacionamento comercial
internacional, mas no abordavam o tema do carter intergovernamental ou supranacional das instituies definitivas do Mercosul
tal como estava previsto pelo Tratado de Assuno.
Em matria jornalstica7 tratando do andamento das discusses a
respeito das instituies do bloco fica claro o cuidado em no tornar
pblico qualquer posio brasileira a esse respeito. Nela o diplomata
Renato Marques, importante negociador do Mercosul, que participava das discusses do Grupo Ad Hoc sobre Assuntos Institucionais
e do prprio texto do Protocolo de Ouro Preto, apenas manifesta
que havia uma discusso sobre o sistema de votao e se as instituies seriam intergovernamentais ou supranacionais, sem apresentar
nenhuma referncia posio brasileira que j estava definida.
A pesquisa realizada em jornais da poca demonstra no s a
ausncia do debate pblico sobre uma questo to importante, que
determinaria o curso do processo nos anos posteriores aprovao
do Protocolo de Ouro Preto, como tambm uma grande ausncia
de intervenes e de declaraes da diplomacia com relao a esses
assuntos.
O final do perodo de transio foi marcado pela discusso no
Grupo Ad Hoc sobre Assunto Institucionais, que tinha a incumbncia de definir o formato institucional do bloco a ser apresentado na
reunio de Ouro Preto. Suas reunies foram realizadas em um crculo
muito restrito de participantes e retratavam, principalmente no caso
brasileiro, a coordenao decisria desempenhada pelo Ministrio
das Relaes Exteriores. A evoluo dos trabalhos realizados neste
grupo e a sua concluso, que se encontra no prprio texto do Protocolo de Ouro Preto (1994), permitem visualizar a posio quase que
irredutvel por parte do corpo diplomtico brasileiro com respeito ao
carter intergovernamental do processo.
7 Mercosul inicia debate sobre local que sediar as instituies do bloco, Gazeta
Mercantil, So Paulo, 28/9/1994.

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A discusso sobre a intergovernamentalidade e a supranacionalidade no significava somente uma escolha entre essas duas opes.
possvel entender analiticamente as instituies intergovernamentais
ou supranacionais enquanto modelos idealizados, mas que no correspondem necessariamente realidade dos processos de integrao
regional existentes, mesmo no caso da Unio Europeia, que seria
a experincia deste tipo mais aprofundada. Portanto, os processos
de integrao regional so fenmenos de construo de instituies
internacionais intergovernamentais com maior ou menor presena de
elementos supranacionais.
Do ponto de vista dessa graduao podemos dizer que a posio
defendida pela delegao brasileira, durante a discusso sobre qual
seria o formato institucional a ser adotado a partir de 1995, era a mais
restrita de todas, sendo seguida de perto pela delegao argentina. No
outro extremo estava a posio da diplomacia uruguaia que tinha forte
simpatia do outro pas menor, o Paraguai.
Como explicao para essas diferenas de opinies, comumente
relacionado o peso econmico dos pases tanto no tocante percentagem do seu produto interno bruto ou populao de cada pas
com relao ao total do bloco , indicando que os maiores Estados
receavam perder soberania ou a capacidade de influncia nas decises tomadas. Essa uma das explicaes possveis para as posies.
No caso argentino, havia ainda a expectativa de uma possvel
diminuio da sua capacidade e liberdade em definir sua poltica econmica e comercial, o que no era interessante diante da conjuntura
poltica dominante naquele momento. J os governos paraguaio e
uruguaio buscavam garantir a situao de igualdade jurdica entre os
membros e eram mais favorveis ao estabelecimento de mecanismos
supranacionais, devido s suas caractersticas intrnsecas. O resultado
comum a partir desta diversidade de interesses foi a manuteno da
intergovernamentalidade e da regra do consenso (Mariano, 2000;
Vaz, 2002).
Em estudo realizado a respeito da evoluo da estrutura institucional do Mercosul (Mariano, 2000), constatou-se que o resultado
das negociaes apontava para a existncia de uma barganha entre

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dois grupos de pases: os maiores (Brasil e Argentina) e os menores


(Paraguai ou o Uruguai). A existncia dessa diferenciao de posies
permite dizer que
esses dois grupos de pases acordaram em torno de uma concesso
mtua: enquanto os dois maiores pases aceitaram manter a regra do
consenso, os dois menores renunciaram a sua posio em torno de instituies com carter supranacional. Desta forma a cooperao entre
eles garantiu ganhos para todos e adiou a definio da conformao
institucional do Mercado Comum para uma discusso futura. (ibid.)

Em pesquisa sobre a evoluo do processo negociador do Mercosul Alcides Costa Vaz chega mesma concluso ao afirmar que
a posio do Brasil e da Argentina de manter a natureza intergovernamental dos rgos do Mercosul e de no incorporar, naquele
momento, nenhum componente de supranacionalidade estrutura
orgnica do bloco, como pretendiam os dois outros pases, deveria
ter, como contrapartida, a preservao do consenso como critrio
bsico do processo decisrio como forma de acomodar os interesses
do Uruguai e do Paraguai. (Vaz, 2002, p.221)

Apesar de concordamos com as duas observaes, j que o resultado realmente foi esse, entendemos ser importante diferenciar a
posio brasileira da argentina, pois a delegao do Brasil apresentou
nas discusses uma posio propositiva no sentido da continuidade
institucional existente, sendo fortemente reativa e defensiva com relao s propostas das outras delegaes que iam no sentido da incorporao de mecanismos supranacionais. Isto pode ser visto nas atas
das reunies realizadas.
Ao mesmo tempo, possvel afirmar que havia maior flexibilidade por parte dos negociadores argentinos ao menos com relao
ao tratamento jurdico e legislativo das decises do bloco, o que se
relacionava diretamente questo da soberania. No temos elementos empricos disponveis para afirmar que naquele momento havia

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uma proposta clara do governo argentino neste sentido, entretanto,


verifica-se uma maior tolerncia discusso desse tema e proposta
de criar pelo menos algum tipo de mecanismo inicial de adaptao
para uma situao futura na qual a questo da supranacionalidade
pudesse ser melhor absorvida pelos Estados participantes.
O trecho abaixo extrado da Ata da IV Reunio do Grupo Ad Hoc
Sobre Assuntos Institucionais, realizada em Braslia nos dias 28 e 29
de setembro de 1994, esclarece essa questo:
Em reao interpretao uniforme e ao controle de legalidade
das normas emanadas dos futuros rgos do Mercosul, a Delegao
Argentina sugeriu a possibilidade de criao de uma Comisso de
Magistrados que seria integrada por membros dos Supremos Tribunais de cada Estado Parte. Algumas delegaes consideraram a necessidade de que as normas emanadas dos futuros rgos do Mercosul
que no requeiram aprovao legislativa tenham aplicao direta e
imediata nos Estados Partes. A esse respeito, a Delegao do Brasil
informou que o ordenamento jurdico brasileiro atual condiciona
o incio da vigncia de qualquer tipo de norma observncia dos princpios constitucionais da legalidade e da publicidade. Nesse sentido,
a Delegao Uruguaia apresentou documento preliminar de trabalho
contendo projeto de criao de um Tribunal de Justia do Mercosul.

Outro aspecto importante sobre a posio brasileira se refere


proposta de rever o sistema decisrio para a produo de decises. De
acordo com a anlise das atas das reunies do Grupo Ad Hoc sobre
Assuntos Institucionais, dos textos das normativas do Mercosul,
assim como declaraes das autoridades brasileiras, verifica-se que
se tratava na verdade de um argumento que vinha a pblico quando
as demandas por instituies supranacionais surgiam com mais fora.
Era uma forma de desestimular o debate em torno desta questo; e a
condio apresentada para o debate, conforme veremos mais adiante,
era de que o governo brasileiro somente aceitaria a discusso sobre
mecanismos supranacionais se antes disso fosse discutida a questo
do peso decisrio de cada Estado.

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Resumidamente, podemos dizer que o perodo de transio do


Mercosul definiu o modelo de integrao adotado e que a crise que se
estabeleceu a partir de 1999 a expresso de seu esgotamento.
Este perodo iniciado com o Tratado de Assuno (em 1991) e
encerrado com a assinatura do Protocolo de Ouro Preto (no final de
1994) foi marcado pela manuteno de uma estrutura institucional
que privilegiou a negociao intergovernamental, a partir da atuao
das diplomacias e sustentada pela vontade presidencial.
Se os presidentes demonstraram uma importante capacidade
para influenciar o desenvolvimento da integrao, por outro lado, o
mtodo negociador baseado na coordenao diplomtica permitiu
um razovel poder de veto aos negociadores que estavam envolvidos
diretamente na implementao das decises.
Tambm importante lembrar que a dificuldade em avanar,
tanto na abertura do processo aos novos atores domsticos, quanto
no estabelecimento de instrumentos comuns para a administrao
dos desequilbrios existentes, indicara a tendncia desta integrao
em ter um nvel de aprofundamento limitado ao estabelecimento de
uma unio aduaneira. Esta situao se acentua em virtude do baixo
perfil de atuao dos partidos polticos e dos poderes legislativos.
Um fato interessante que mesmo mantendo uma tendncia clara
de tenso comercial no houve a disposio, principalmente por parte
do governo brasileiro, em utilizar e aprimorar durante o perodo de
transio o mecanismo de soluo de controvrsias do bloco que era
o Protocolo de Braslia (Mariano, 2000).
A posio dos negociadores brasileiros a respeito da questo das
assimetrias entre os pases participantes era mais no sentido de oferecer benefcios por parte do governo brasileiro, do que no de aceitar
e contribuir para o estabelecimento de instrumentos comunitrios. A
ideia de fundo era que, se as assimetrias no fossem resolvidas pela
prpria lgica do mercado ampliado, ento seriam tratadas enquanto
excees e no como consequncias naturais de um processo de integrao que demanda mecanismos institucionais comunitrios para
sua administrao. Como exemplo basta verificar que a perspectiva
de uma acelerao das negociaes em torno de uma rea de livre

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comrcio hemisfrica no segundo semestre de 1994 resultou em


maiores concesses brasileiras para os pases vizinhos (Mello, 2000;
Favero, 2006).
Essas concesses so uma das caractersticas mais marcantes da
postura do governo brasileiro em relao ao Mercosul, e se apresentam de diversas formas, desde a tolerncia de um maior dficit na
balana comercial com os scios at a aceitao de uma maior flexibilidade nas regras de funcionamento do bloco. O seu objetivo final
administrar uma coeso mnima como forma de sustentar os objetivos
maiores da insero internacional brasileira.
Desta forma, o protocolo assinado na cidade de Ouro Preto em 31
de dezembro de 1994 consolidou em seu texto o resultado das negociaes realizadas no mbito sub-regional. O modelo de integrao
resultante fruto, sobretudo, das assimetrias existentes entre os pases em diversos aspectos da realidade e das determinaes dos dois
principais scios, com destaque para a atuao diplomtica brasileira
que conseguiu defender o princpio da intergovernamentalidade nas
instituies criadas, que se constitui no elemento estrutural do processo de formao da integrao no Cone Sul.
Mas tambm fruto das circunstncias, caracterizadas por um
sistema internacional em processo de reordenamento, uma economia
internacional que se transformava a partir de novos padres produtivos e tecnolgicos, uma reestruturao dos sistemas polticos dos
pases da regio, por processos de abertura e liberalizao econmica,
alm da instabilidade poltica, econmica e social vivida nos pases
participantes.
Entre os vrios elementos formadores do Mercosul, a adoo e
implementao das polticas neoliberais nos pases-membros tiveram um peso importante nas explicaes a respeito do formato geral
de seu funcionamento, havendo uma grande variao a respeito da
importncia que deve ser atribuda a essas variveis, seja nas anlises
acadmicas ou da prpria diplomacia (Cervo, 2002; Vaz, 2002; Flores,
2005; Guimares, 2002).
No entender de Flores (2005), o discurso governamental desta
poca utilizava o Mercosul como justificativa para os reais objetivos

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de implementao no pas das medidas neoliberais presentes no


Consenso de Washington. Esse momento especfico da vida poltica
brasileira, assim como da Argentina, teve como principal caracterstica a liberalizao irrestrita do comrcio, apresentando um avano
expressivo no processo de integrao econmica. Um de seus objetivos primordiais era demonstrar aos agentes econmicos internacionais que a abertura econmica estava sendo implementada e era uma
prioridade destes governos. Isto acabou enterrando de vez a estratgia
de integrao presente na segunda metade dos anos 1980, que tinha
um vis mais desenvolvimentista (Vaz, 2002).
As palavras do ex-secretrio-geral do Ministrio das Relaes
Exteriores, Samuel Pinheiro Guimares, que na poca representava
a parte vencida dentro da corporao diplomtica e tambm das foras dominantes que compunham o governo Collor, demonstram este
tipo de compreenso:
O Mercosul, no o programa de integrao com a Argentina, foi
imaginado dentro de uma poltica econmica geral neoliberal dentro
dos pases, o livre comrcio entre os pases, apesar de serem muito
desiguais resolveria todos os problemas e no resolveu [...] A miopia
da estratgia brasileira ao abandonar o modelo poltico da cooperao
Brasil Argentina e troc-lo pelo modelo neoliberal comercialista
de integrao preconizado pelo Tratado de Assuno foi notvel. O
esquema do Mercosul diante das assimetrias excessivas mesmo entre
os dois principais pases, da inexistncia de polticas econmicas
comuns e das tenses polticas causadas pelos dois outros parceiros
muito menores, livre cambista e importadores, levaria manifestao da poltica comercial brasileira (e argentina), crise interna do
Mercosul e a tentativas de resolv-la pela radicalizao do Mercosul
em termos de liberalizao comercial e por meio de propostas utpicas de institucionalizao. O Mercosul e sua Tarifa Externa Comum
(TEC), as polticas cambiais como o currency board (paridade fixa)
argentino e o cmbio quase fixo brasileiro e as polticas de privatizao e desregulao somente poderiam levar ao que levaram: desnacionalizao das economias, aumento da vulnerabilidade externa,

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ameaa permanente de crise de pagamentos, subordinao crescente


ao FMI (e aos Estados Unidos), excluso social, desarticulao institucional, ressentimento entre os dois pases, fenmenos que somente
no chegaram a ser to graves no Brasil quanto na Argentina graas
ao fato de que a execuo dessas polticas no Brasil foi desacelerada
no perodo de 1992 a 1994. (Guimares, 2006, p.357)

Diante destas interpretaes, entendemos que a aplicao das


medidas neoliberais foi certamente um elemento importante na compreenso do desenvolvimento da integrao do Mercosul. Entretanto,
acreditamos que isto no suficiente, pois a grande capacidade de
influncia brasileira, liderada por seu corpo diplomtico, sobre a
forma como as negociaes foram encaminhadas e o formato institucional adotado merecem maior relevncia nos esforos explicativos. A
anlise dos acontecimentos fortalece essa perspectiva. No se trata
de desmerecer outros condicionantes, mas de orden-los segundo
sua importncia. O esforo a que nos propomos o de demonstrar
que a adoo de medidas neoliberais durante o perodo de transio um fator relevante para a compreenso do bloco, mas para a
explicao ganhou uma importncia maior do que realmente teve.
No prximo captulo, analisamos algumas variveis que se perpetuam no bloco, como a defesa da intergovernamentalidade e da
expanso para a Amrica do Sul, demonstrando que a adoo do
neoliberalismo nos anos 1990, mais do que um elemento emprico,
acabou dificultando a visualizao das variveis com maior caracterstica de causalidade.
A ideia de regionalismo aberto sintetizou princpios esperados de
um processo de integrao conectado ao ordenamento da economia
mundial no ps-Guerra Fria. Era mais do que uma orientao presente em grande parte daqueles que cuidavam do dia a dia do processo;
revela premissas com capacidade de limitar a amplitude e a profundidade destes processos de integrao regional contemporneos.
A lgica interna de funcionamento dos processos integracionistas da Amrica Latina respondem, de alguma forma, fora de atrao que o mercado mundial exerce sobre a definio das polticas de

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desenvolvimento nacionais (Camargo, 2000). Ressalta-se muito o


carter comercial do Mercosul, inclusive no presente texto. Contudo,
importante frisar que ele resultou do prprio processo negociador
sendo, ao mesmo tempo, um dos principais objetivos da integrao.
Assim, este carter simultaneamente causa e consequncia.
O que podemos chamar de influncia dos fatores exgenos na
moldagem do bloco, e que acabam explicando este predomnio das
relaes comerciais, um dos fatores mais relevantes de qualquer
esforo analtico a ser implementado, porque fornece pistas das fronteiras deste processo, mas no esclarece como os atores polticos interagem a fim de expandir ou contrair essas fronteiras. por essa razo
que acentuamos a importncia do entendimento da atuao governamental brasileira como forma de chegar a uma melhor compreenso
da dinmica da integrao no Cone Sul.
O Protocolo de Ouro Preto consolidou a estrutura institucional
j existente e sua principal modificao foi no sentido de gerenciar a
Tarifa Externa Comum, como forma de viabilizar o estabelecimento
da unio aduaneira. A criao da Comisso de Comrcio do Mercosul (CCM) expandiu os rgos com capacidade de produzir decises,
alm do Conselho do Mercado Comum (CMC) e do Grupo Mercado
Comum (GMC). A coordenao dos trabalhos da CCM ficou a cargo
dos ministrios de relaes exteriores e a funo deste novo rgo a
de concentrar todas as atividades relacionadas aplicao da poltica
comercial do Mercosul, produzindo diretrizes que so obrigatrias
para os Estados-partes, alm das propostas encaminhadas ao GMC.
Do ponto de vista da participao dos atores no governamentais,
a novidade foi a criao do Frum Consultivo Econmico e Social
(FCES), do qual participam as representaes de setores organizados
das sociedades envolvidas. Alm dos setores empresariais e sindicais
que j atuavam no mbito do Mercosul, este rgo possibilitou a participao de outras organizaes da sociedade civil (Mariano, 2000).
Reconhecemos que o Protocolo de Ouro Preto define melhor as
atribuies e competncias dos rgos existentes. Porm, no apresentou inovao significativa no que se refere construo de mecanismos institucionais que permitissem o aprofundamento maior do

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A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA E A INTEGRAO REGIONAL143

bloco, principalmente com respeito aos mecanismos para a soluo


de controvrsias e s polticas voltadas para a administrao das assimetrias entre os pases. Entretanto, ao permitir a construo da unio
aduaneira pavimentou a estrada que levar o Mercosul em direo aos
objetivos de expanso.

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As posies brasileiras no Mercosul:


ps-Ouro Preto

A partir deste momento, o foco de ateno deste trabalho se volta


para a forma como o governo brasileiro administra as tenses internas do bloco com o objetivo de manter uma coeso suficiente para
seus objetivos de insero comercial internacional. Se admitirmos
que o Tratado de Assuno buscava pavimentar a estrada que levaria constituio futura de um mercado comum a partir da realizao
do livre comrcio, da tarifa externa comum, da coordenao macroeconmica e dos acordos setoriais, ento necessrio verificar que no
perodo de transio a ateno concentrou-se em consolidar a rea de
livre-comrcio e em iniciar a unio aduaneira (Pea, 2006).
Considerando os objetivos desta pesquisa, podemos dizer que a
poltica externa do governo brasileiro, com relao ao Mercosul, do
primeiro governo Fernando Henrique Cardoso (1995-1998) correspondeu consolidao da estratgia de integrao consagrada no
Protocolo de Ouro Preto, que tinha como principais caractersticas a
gesto de uma coeso mnima entre os scios, a manuteno da unio
aduaneira mesmo com imperfeies, a limitao dos mecanismos
decisrios comunitrios, a gesto diplomtica dos conflitos comerciais e a busca da expanso do bloco.
No que se refere ao segundo governo (1999-2002) verificamos o
esgotamento desta estratgia precipitada pela conjugao de fatores

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domsticos, tanto no Brasil como em seus parceiros, e externos, como


os efeitos da conjuntura econmica e poltica internacional.
A crise iniciada em 1999 no somente fruto da desvalorizao
do real, da crise argentina e da influncia das presses externas, a
expresso do limite do modelo de integrao adotado no qual os conflitos, por menores que sejam, ganham dimenso poltica desproporcional, inexistindo mecanismos institucionais capazes de ameniz-los
ou resolv-los.
importante ressaltar que mesmo essa ltima afirmao deve
ser ponderada, pois no possvel afirmar com toda a certeza que
os mecanismos de soluo de controvrsias existentes desde 1992
(Protocolo de Braslia) eram insuficientes, pois foram muito pouco
utilizados. Mas pode-se dizer que havia por parte dos governos, principalmente do brasileiro, a ideia de que no era interessante exercitar
esse mecanismo, priorizando-se a soluo diplomtica.
interessante ressaltar que essa posio brasileira no Mercosul
era diametralmente oposta posio com relao aos mecanismos
de soluo de controvrsias da OMC. O que h de comum nos dois
casos a manuteno da prerrogativa diplomtica.
Uma das formas possveis de se estudar o Mercosul focar a anlise no comportamento dos governos brasileiro e argentino, verificando as implicaes deste relacionamento para todo o processo. Vale
dizer, inclusive, que este mtodo analtico foi amplamente utilizado
na bibliografia especializada.
No entanto, nossa anlise prioriza a compreenso do comportamento brasileiro com respeito ao bloco. O motivo dessa escolha,
conforme j descrito nos captulos iniciais ao abordarmos a evoluo
da poltica externa brasileira e a sua singularidade, justifica-se pela
centralidade que o pas tem nos destinos da integrao. Esse fato tem
sido comprovado tanto pelos diversos estudos realizados quanto pela
reviso bibliogrfica e a anlise de documentos e bancos de dados de
notcias feitas por essa pesquisa.
Sendo assim, prosseguimos com a descrio dos acontecimentos
lembrando que a histria aqui contada reflete uma perspectiva centrada na poltica externa brasileira e na atuao dos seus principais

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negociadores. Assim, uma das consequncias pode ser a ausncia de


informaes que no se relacionam diretamente com essa perspectiva,
pois a ideia foi privilegiar os elementos empricos que auxiliam diretamente na soluo das questes propostas no incio deste trabalho.
No h a inteno de recontar a histria do Mercosul, o que j est
razoavelmente bem feito em diversas publicaes existentes, mas de
reconstruir, ainda que parcialmente, a histria da influncia brasileira
no formato de integrao adotado na regio.
O incio da implementao da Tarifa Externa Comum em 1995,
visando constituio de uma unio aduaneira, teve como pano de
fundo os esforos dos governos da regio em absorver os impactos da
crise mexicana do ano anterior, principalmente no Brasil e na Argentina. Embora o foco da anlise pudesse ser posto sobre as polticas
econmicas e seus respectivos programas de estabilizao, pois certamente este fato relevante na observao das opes governamentais,
no possvel afirmar que este seja determinante para o tratamento
das questes que entendemos como essenciais para o aprofundamento da integrao.
Consideramos que as mudanas no ambiente internacional
influenciam nas escolhas tomadas, mas no necessariamente nas
manifestaes das intenes dos atores polticos que revelam expectativas quanto prpria integrao. Por exemplo, podemos imaginar
uma mudana repentina na situao internacional ou na conjuntura
regional que frustraria projetos governamentais quanto ao tratamento de uma determinada questo importante para o processo de
integrao. Isto acontece a todo o momento, mas no impede um
ator de manifestar sua opinio do que deveria ser feito ou at mesmo
uma explicao sobre as razes para no estar sendo feito algo nesse
sentido.
Sendo assim, ao procurarmos manifestaes ou acontecimentos
relacionados aos temas caros ao aprofundamento de um processo de
integrao regional como a intergovernamentalidade, supranacionalidade, controvrsias comerciais, assimetrias, mudanas polticas,
entre outros , conseguimos relacion-los com as posturas brasileiras
adotadas ao longo do tempo. J fizemos uma parte importante deste

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trabalho, mas o levantamento a partir de 1995 nos permite perceber


melhor como o modelo de integrao regional do Mercosul alcanou
o seu auge para logo depois entrar em crise, que se mantm at os
dias atuais, apesar de importantes modificaes ocorridas sobretudo
a partir de 2004.

6.1 Primeiro governo Fernando Henrique


Cardoso: 1995-1998
Um dos fatores relevantes da negociao brasileira na integrao durante o governo Fernando Henrique Cardoso foi a atuao do
embaixador Botafogo Gonalves, um importante operador do Mercosul na fase inicial de implantao da unio aduaneira. Na anlise
realizada dos acontecimentos a partir dos bancos de dados utilizados
e da bibliografia existente, possvel perceber que suas intervenes
no processo se concentraram em uma espcie de administrao da
integrao comercial, de acordo com a ideia predominante de que os
prprios resultados da ampliao e abertura dos mercados amenizariam os problemas de competitividade, pois o crescimento brasileiro
levaria ao aumento do poder de compra nacional que poderia reduzir
as tenses intrabloco ao absorver parcela importante das exportaes
dos pases vizinhos.
Outra tarefa importante e que ocupou boa parte das atenes brasileiras foi sua ajuda no sentido de coordenar as negociaes do Mercosul com os EUA, no mbito da negociao da Alca e com a Unio
Europeia. O que comear a ser uma das principais caractersticas
das intenes brasileiras: utilizar o bloco como plataforma de gesto da estratgia de insero internacional em consolidao, que ter
seu pice oito anos mais tarde, na gesto do ministro Celso Amorim
durante o governo Lula da Silva.
Entendemos que mais do que concentrao de atividades a cargo
de uma nica pessoa, o conjunto dessas tarefas ressaltou ainda mais
o carter solidamente comercial na fase inicial de implantao da
unio aduaneira.

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O fato de j haver um processo de constituio da tarifa externa


comum liberava o governo brasileiro para a busca da expanso do
bloco e, portanto, dado prosseguimento s conversaes com o
Chile, Bolvia e Venezuela, principalmente devido ao incio do processo negociador da Alca. Vale destacar nesta negociao a participao do embaixador Jos Arthur Denot Medeiros, que tambm
era um dos principais negociadores do processo de instalao da
Comisso de Comrcio do Mercosul (CCM), rgo criado para
gerenciar a TEC (Tarifa Externa Comum), e do embaixador Renato
L. R. Marques.
Assim, podemos dizer que a relao entre a criao da unio aduaneira e a sua funo de permitir no s a ampliao da integrao aos
pases da Amrica do Sul, mas tambm de conformar o prprio bloco
enquanto plataforma ou instrumento, possibilitaria um aumento da
capacidade de influncia brasileira diante das negociaes comerciais
internacionais, seja com relao aos grandes acordos regionais ou s
negociaes multilaterais.
O significado de aprofundamento da integrao assumido pela
poltica externa brasileira, portanto, era a prpria consolidao da
Unio Aduaneira. A indicao era no sentido da expanso e no do
aprofundamento.
Diante da quase inexistncia de manifestaes da diplomacia com
respeito ao debate sobre as instituies do Mercosul, interessante
observar as declaraes do chefe da Diviso Mercado Comum do Itamaraty, Carlos Alberto Simas Magalhes, em discusso promovida
pela Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul (CPC) a respeito
do tema.1
Em geral, a postura da corporao diplomtica brasileira
de omisso quando questionada sobre esse tema, como este caso
demonstra. Ela se revela defensiva, mantendo-se muito cautelosa
ao relacionar a impossibilidade de criar instituies supranacionais,
no porque essa diminua a autonomia do Estado ou porque haja um
1 Brasil, entre os interesses nacionais e os do Mercosul, Gazeta Mercantil, So
Paulo, 20/10/1995.

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entendimento contrrio generalizado a esse respeito no Itamaraty,


mas porque a Constituio brasileira no permitia, sendo necessria
uma reviso constitucional para isso.
No entanto, em nenhum momento esse negociador indica alguma
disposio para viabilizar a possibilidade de modificao da legislao
neste sentido. Ao mesmo tempo, argumenta que a tendncia do bloco
a evoluo de um sistema baseado no consenso para um fundamentado em votaes qualificadas, ou algo misto que poderia vigorar aps
a consolidao da TEC.
interessante notar que Simas Magalhes foi um dos negociadores da delegao brasileira nos trabalhos do Grupo Ad Hoc que decidiu sobre o formato institucional do bloco. Sua observao coincide
exatamente com a ordem dos argumentos brasileiros durante essa
negociao, na qual em primeiro lugar apresentava-se uma posio
centrada no carter intergovernamental das instituies que deveriam
ser consolidadas e, posteriormente, como elemento de barganha com
relao aos pases menores, defensores de instituies mais profundas, propunha a mudana no sistema decisrio que d a cada pas a
capacidade de veto (Mariano, 2000).
Confirma-se nossa percepo de que a proposta dos negociadores
brasileiros de mudana no sistema de deciso, que seria baseado nas
diferenas de importncia de cada pas no bloco, no se tratava de uma
proposta em seu sentido pleno, mas de um argumento de dissimulao quando as presses em torno do aprofundamento institucional
se mostravam mais acentuadas. At o momento, as manifestaes do
corpo diplomtico neste sentido corroboram essa postura.
O ano de 1996 marcado por algumas manifestaes pblicas
reveladoras das intenes dos negociadores oficiais brasileiros com
respeito viso de Mercosul compartilhada por eles. Durante o primeiro semestre deste ano, o ministro das relaes exteriores, Luiz
Felipe Lampreia, declarou que haviam negociaes concretas com o
Equador, Colmbia e Venezuela, alm de conversas correntes com a
Bolvia, no sentido de avanar no estabelecimento de uma rea de livre
comrcio desses pases com Mercosul, demonstrando a manuteno
da deciso brasileira em ampliar o processo.

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Por outro lado, dada continuidade tentativa de esvaziar a


importncia de um tratamento pblico na medida em que pudessem
aprofundar o bloco, reforando o carter comercial adquirido e que
permitia uma maior facilidade no controle das presses provenientes
das diferenas de competitividade setorial, em virtude do crescimento
dos fluxos comerciais entre os pases.
No que se refere viso estritamente comercial do processo, no
final deste mesmo ano, o diplomata Renato Marques em entrevista
concedida ao Jornal do Brasil, e reproduzida a seguir revela claramente a posio oficial na qual as diferenas econmicas e setoriais
seriam resolvidas simplesmente pela abertura do mercado e da livre
competio, no tendo nenhuma referncia a possveis mecanismos
institucionais da prpria integrao que amenizariam os impactos
resultantes, como a prpria destruio de algum setor.
Este tipo de postura dominante no modelo de integrao do
corpo diplomtico brasileiro, mesmo que indiretamente, demonstrava uma grande falta de preocupao com respeito aos impactos
sociais do processo, subestimando uma possvel formao de presses desintegradoras.
diagnstico algum poder encobrir a realidade de que a indstria de
acar no Brasil, mesmo que deixe de produzir lcool, a de maior
produtividade e eficincia. Do mesmo modo, a produo de trigo
argentino a mais eficiente, a de produtos lcteos do Uruguai e a
de algodo do Paraguai. Nem por isso, o Brasil deixou de abrir o
mercado em relao a esses setores [...] No tem razo para excluir
um produto em exceo [...] Foi o que aconteceu com os produtores de trigo no Rio Grande do Sul, em funo da abertura. Mas no
conjunto, ganhou o consumidor brasileiro com maior qualidade e
preos mais competitivos.2

2 Ainda h polmica sobre couro e acar, Jornal do Brasil, Rio de Janeiro,


16/12/1996.

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Ainda sobre o tema do acar, o embaixador Jos Botafogo Gonalves que assumira desde o ano anterior a coordenao da negociao
no Mercosul por parte do governo brasileiro, como subsecretrio-geral de Assuntos de Integrao, Econmicos e de Comrcio Exterior do Itamaraty, completa e refora os argumentos apresentados na
presente pesquisa:
Esperamos demais por essa abertura [...] Sabemos que para os
argentinos uma questo social e que a abertura do mercado de acar
pode custar empregos. Mas todos esto se esforando: o Brasil abriu
o seu mercado para o trigo da Argentina, para lcteos do Uruguai e
para algodo do Paraguai. Sem abertura no h Mercosul.3

Podemos dizer que essa orientao centrada nas leis do mercado


e desconectada das necessidades inerentes aos processos de integrao regional generalizada na poltica externa dos dois governos de
Fernando Henrique Cardoso e j era manifestada ainda antes. Em
declarao sobre a forma que o bloco deveria lidar com as consequncias do processo integrativo para as diferenas de competitividade na
agricultura, feita por Fernando Henrique quando ainda era ministro
das Relaes Exteriores do Governo Itamar Franco, no incio de 1992,
afirma que os produtores brasileiros
sofrero efeito devastador na abertura de mercado [...] Isso, em vez de
levar o pas a recusar a integrao, deve lev-lo a definir polticas especficas de ajuste. Assim, como ainda agora os produtores de cebola
e de batata vm sofrendo prejuzos pelas importaes da Argentina,
amanh poderemos orientar nossos agricultores a deslocarem-se para
outras culturas mais competitivas.4

3 Presidentes oficializaro novo parceiro de fora, Gazeta Mercantil, So Paulo,


16/12/1996.
4 Fernando Henrique ressalta dificuldades na integrao, Gazeta Mercantil, So
Paulo, 27/3/1992.

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Neste tipo de entendimento, se os esforos realizados pelos prprios produtores forem insuficientes para alcanar a competitividade,
ento cada Estado deveria desenvolver estratgias prprias para solucionar os possveis problemas resultantes da dinmica da integrao.
No se faz meno criao de instrumentos comunitrios criados
com essa finalidade.
No final de 1996, foi publicado um texto curioso assinado
pelo principal negociador brasileiro, Botafogo Gonalves, no jornal Gazeta Mercantil intitulado O Mercosul virtual,5 no qual o
objetivo era apresentar uma proposta alternativa de apoio ao funcionamento institucional do Mercosul. Simultaneamente, era uma
prestao de contas diante das crescentes referncias na imprensa
escrita, apesar de ainda muito limitadas, sobre a insuficincia institucional do bloco e a necessidade de repens-las, inclusive quanto
ao seu carter intergovernamental e a necessidade de haver estrutura
fsica e burocrtica especfica.
O interessante deste texto a alternativa proposta que, em nossa
interpretao, tinha mais o objetivo de esvaziar a discusso do que
ser uma resposta concreta s demandas que surgiam. A partir do
diagnstico de que as instituies comunitrias, como no caso europeu, demandavam muitos recursos e poderiam criar uma burocracia
desnecessria, o embaixador prope a discusso sobre a possibilidade
de criar uma infraestrutura de funcionamento do bloco baseada nos
benefcios que a tecnologia da informao poderia oferecer.
Em outras palavras, a troca de e-mails e fac-smiles, os udios e
videoconferncias no atenderiam a contento os que trabalham na
consolidao do Mercosul? [...] Acredito que as facilidades que nos
so colocadas disposio pela Internet, por exemplo, satisfazem s
necessidades de comunicao e de transmisso de expedientes entre
os quatro parceiros fundadores. Muito pouco h o que construir;
poder-se-ia aproveitar a estrutura fsica existente nos quatro pases
para a criao de pontos focais, que seriam ligados a um escritrio
5 Gonalves (1996).

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central virtual, cuja administrao poderia acompanhar a presidncia


pro tempore e dela fazer parte. Os pontos focais a que me referi nada
mais seriam do que escritrios fsicos, situados em edifcios pblicos,
encarregados de processar as informaes recebidas e de transmiti-las
pelas infovias ao escritrio virtual, uma URL. Assim, qualquer interessado poderia encaminhar seu pleito ou contribuio sem o nus
do deslocamento fsico. Tal procedimento, a meu ver, resultaria em
substancial reduo de custo e de tempo na gerncia do Mercosul.
(Gonalves, 1996)

Nesta declarao afirma-se a ideia de que os importantes problemas institucionais do Mercosul poderiam ser solucionados a partir
da aplicao da tecnologia da informao. De fato essa utilizada em
diversas organizaes, aprimorando e acelerando os procedimentos
burocrticos. Este apenas o elemento de curiosidade do texto publicado, sendo necessrio ressaltar que no incio do artigo o embaixador reconhece as manifestaes existentes no sentido de repensar o
funcionamento institucional ento existente, sem se empenhar em
comentar favorvel ou contrariamente a respeito delas.
Conclumos que o intuito do texto do embaixador desviar a discusso a partir de uma abordagem alternativa. Mesmo na explicao desta nova abordagem, conforme possvel verificar no texto
reproduzido, fica clara a reduzida importncia atribuda participao dos demais atores domsticos, que poderiam se limitar a
enviar seus pleitos para o simples processamento de uma estrutura
burocrtica minimalista.
O ano de 1997 foi dominado pelas oportunidades de negcios
no Mercosul, pela manuteno do nvel elevado no intercmbio
comercial entre os pases, pela instabilidade financeira internacional
e, principalmente, pela acelerao das negociaes para a formao
da Alca.
No houve interveno significativa do Itamaraty sobre o processo a fim de manter a coeso como no ano anterior, pois as atenes
voltavam-se para as negociaes hemisfricas e para a vulnerabilidade dos pases participantes com relao ao sistema financeiro

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internacional, o que diminua momentaneamente as presses sobre


as fragilidades da integrao no Cone Sul.
Neste momento o bloco estava chegando ao pice da estratgia
de integrao baseada nas questes de mais fcil entendimento, permitindo a manuteno da quase completa ausncia de uma postura
propositiva no sentido do aprofundamento. O aquecimento das trocas intrabloco tinha uma grande parcela da responsabilidade na diminuio da percepo dos custos de integrao. O momento, mesmo
que desfavorvel do ponto de vista da economia mundial, era propcio
para a manuteno da gesto brasileira da coeso do bloco.
O auge dessa situao ocorreu no ano seguinte, coincidindo com
o ltimo ano do primeiro governo Fernando Henrique Cardoso, no
tocante estratgia de postergar a tomada de decises sobre a possvel
criao de mecanismos comuns efetivos de administrao das diferenas e de diminuio de impactos no mbito regional.
preciso lembrar que 1998 foi um ano eleitoral, quando o governo
se volta mais para sua vida domstica diante das perspectivas do resultado das eleies. De qualquer forma, foi o ano limite do modelo de
integrao construdo desde 1991, porque a partir de 1999 se inaugura o perodo de crise do processo, alimentado constantemente
pelas divergncias de opinies entre os atores domsticos quanto ao
que deveria ser a integrao. O padro de atuao da poltica externa
brasileira em relao s dificuldades e obstculos resultantes da maior
interdependncia entre os pases, realizado por meio da gesto diplomtica dos conflitos comerciais e das demandas dos parceiros, foi
colocado em teste.
Em resumo, a atuao governamental brasileira implementou o
que chamamos de um gerenciamento da coeso, no qual era oferecido
um mnimo de benefcios aos parceiros, em geral de forma reativa ao
aumento das presses recebidas. Quando se acelerava o avano das
grandes negociaes comerciais Alca, Unio Europeia-Mercosul,
OMC , essa necessidade de oferecer benefcios diminua em razo
da funcionalidade que o bloco do Cone Sul assumia para o enfrentamento destes grandes desafios. Assim, os outros governos participantes do Mercosul aceitavam, momentaneamente, custos maiores

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dentro do bloco, pois este acabava permitindo manter uma capacidade maior de negociao no mbito dos grandes acordos regionais
e no mbito do comrcio multilateral. Essa, portanto, tem sido uma
das formas a partir da qual o governo brasileiro tem feito a gesto da
oferta de benefcios aos parceiros e explica, em grande medida, a utilizao da integrao no Cone Sul como instrumento ou plataforma
que permitiria um objetivo maior, que est situado alm das fronteiras do bloco.
Esse momento especial da gesto do ministro das Relaes Exteriores, Luiz Felipe Lampreia, tinha como negociador chefe para
assuntos do Mercosul o embaixador Graa Lima que ocupava o
cargo de Subsecretrio de Assuntos de Integrao, Econmicos e de
Comrcio Exterior, deixado pelo embaixador Botafogo Gonalves
que assumiu o Ministrio da Indstria, Comrcio e Turismo, e o
embaixador Renato L. R. Marques como Diretor do Departamento
de Integrao Latino-Americana.
Ambos compartilham a ideia do Mercosul ser um instrumento
fundamental para a insero comercial internacional do Brasil e de
ampliao para toda a Amrica do Sul, que est plenamente consolidada. Entretanto, veremos que a partir de 1999 o tratamento dado
consolidao desse instrumento se mostrou ineficaz para suportar
os efeitos das dificuldades econmicas e financeiras enfrentadas pela
economia brasileira, principalmente com a desvalorizao do Real, o
incio da crise generalizada na Argentina e o trmino das excees que
os pases definiram com relao aplicao da TEC.
A bibliografia a respeito do Mercosul, de maneira geral, reconhece que os anos 1990 representaram, para a diplomacia brasileira,
o abandono dos projetos de desenvolvimento tecnolgico a partir de
esforos comuns e de um perfil de integrao econmica mais desenvolvimentista. O foco foi a ampliao do mercado regional e o aumento
da capacidade de negociao internacional, principalmente por parte
do Brasil e Argentina (Cervo, 1998).
Entretanto, percebemos, nesta pesquisa, que independente da
orientao adotada, mais liberal ou mais desenvolvimentista e nacionalista, h caractersticas comuns que se sobrepem e se mantm no

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comportamento brasileiro em relao evoluo do bloco. Demonstramos que a defesa destas caractersticas se conecta aos objetivos
de manuteno da continuidade da poltica externa brasileira chamamos a ateno para a sua singularidade nos captulos iniciais , e
o principal meio para isso tem sido a atuao direta do corpo diplomtico em torno da defesa da intergovernamentalidade. Parece que a
defesa desse princpio ganha, atravs do tempo, maior capacidade de
explicao a respeito da dinmica de funcionamento do bloco e das
intenes reservadas ao Mercosul na totalidade da atuao externa
brasileira.
Assim, no perodo de crise do modelo de integrao que poderemos perceber melhor as intenes dos atores domsticos porque se
inicia uma intensificao das presses sobre o padro de formulao
da poltica exterior do Brasil, conforme relatado anteriormente, que
nos facilitar entender melhor as questes envolvidas.

6.2 O segundo governo Fernando Henrique


Cardoso: 1999-2002
O ano de 1999 marca o total esgotamento do modelo de integrao
adotado e inicia um perodo de grave crise que at o momento no foi
superada. O foco da crise alterou-se diversas vezes ao longo dos anos,
conforme veremos na sequncia, mas entendemos que representa
erupes provenientes de um modelo de integrao que sufocou
demandas legtimas e que, a partir deste ponto, emergem sem ter
uma arquitetura institucional capaz de conter o seu transbordamento.
Da perspectiva dos negociadores brasileiros, verificamos a eroso
acelerada da capacidade de gesto da crise e da manuteno da coeso, no somente devido ao acirramento dos conflitos comerciais ou
das repercusses da desvalorizao cambial brasileira, mas principalmente pela instabilidade da prpria integrao, o que potencializava
as presses desintegradoras existentes.
Podemos ainda concluir que este perodo demonstrou ao governo
brasileiro e sua corporao diplomtica, principalmente, o limite da

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postura, comumente apresentada, de tratar a integrao enquanto


um processo limitado no seu aprofundamento e aberto incluso
de novos pases. Se isso atendia plenamente aos interesses governamentais brasileiros, deixou insatisfeitos os pases menores e tambm
o principal parceiro, a Argentina.
Diante das intenes brasileiras centradas na expanso do bloco,
que j estavam presentes desde o seu incio, mas que se intensificaram a partir da proposta de criao da ALCSA no governo de Itamar
Franco e consolidaram-se no governo de Fernando Henrique Cardoso, entende-se a declarao do chanceler argentino Guido Di Tella
a respeito do descontentamento do governo de seu pas sobre a expanso do bloco. Ele manifestou que j havia uma grande dificuldade em
manter a coeso de quatro membros plenos e dois associados (Chile e
Bolvia), sendo impraticvel continuar neste sentido.6
Diante desta situao de descrdito generalizado, as intervenes
diplomticas pblicas se limitam a esclarecer o significado da existncia do Mercosul para o Brasil diante dos desafios representados
pelas negociaes comerciais internacionais, chegando a afirmar
que, nas palavras do embaixador Luiz Felipe Seixas Corra (1999),
o que est em jogo a criao de uma zona de prosperidade compartilhada para toda a Amrica do Sul [...] que nasceu da aproximao
Brasil-Argentina.
O aprofundamento da crise entre os governos do Mercosul, principalmente no que se refere s relaes bilaterais entre Brasil e Argentina, chegou a um ponto que dentro do governo brasileiro aventou-se
a ideia de sair do processo de integrao.
Depois de passar um dos piores anos para o processo de integrao no Cone Sul, o ano 2000 inicia-se com o intuito expresso do
governo brasileiro de no deixar o bloco desintegrar-se. Esta postura
fornece elementos empricos importantes para compreender melhor
a dinmica que tem sustentado todo processo, principalmente com

6 Argentina defende expanso lenta do Mercosul, O Estado de S. Paulo, So


Paulo, 13/5/1999.

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respeito perspectiva diplomtica e ao papel desempenhado pela


figura presidencial.
A bibliografia especializada sobre o Mercosul ressalta, predominantemente, a concentrao da vontade poltica na Presidncia da
Repblica de cada pas. Em geral, o entendimento de que os presidentes possuem grande capacidade de fazer avanar o processo, superando crises polticas, ou de bloquear este avano sendo o causador
principal destas grandes crises.
Durante o ano de 2000, este argumento ficou evidente quando a
vontade presidencial por parte do Brasil foi acionada com o objetivo
de salvar o processo. A peculiaridade dos acontecimentos que marcaram esse ano fornece elementos suficientes para concluirmos, a respeito das finalidades do Mercosul na poltica externa brasileira, que
houve uma tenso latente entre a diplomacia e a vontade presidencial,
sendo que em alguns momentos ela foi mais evidente.
Alguns indcios indicam como essa tenso foi administrada. Acreditamos que as possibilidades de divergncias entre esses dois atores
governamentais se revelam mais facilmente no momento da formulao decisria; quando os interesses ligados dinmica eleitoral e coalizo governamental, determinantes da vontade presidencial, podem
se opor aos interesses corporativos caractersticos de uma burocracia
consolidada como a do Ministrio das Relaes Exteriores.
De qualquer forma, percebe-se que num primeiro momento a
capacidade decisria da autoridade presidencial pode prevalecer.
J durante a implementao, no segundo momento, o jogo pode
se inverter, pois a diplomacia oficial detm recursos de poder e de
influncia consolidados durante anos e, sobretudo, com reconhecida legitimidade. Os acontecimentos deste ano demonstraram
uma vontade presidencial predominante no momento da formulao, tomando inclusive algumas medidas preventivas no sentido de
garantir a implementao destas, e demonstraram tambm a reao
corporativa durante o processo de implementao.
Diante da escalada de conflitos comerciais e da crise diplomtica
entre o governo argentino e o governo brasileiro, aparecem duas posturas no governo brasileiro: a do ministro das Relaes Exteriores,

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Luiz Felipe Lampreia, em manter a forma como tradicionalmente a


diplomacia vinha tratando as questes essenciais da integrao regional, e a do presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, que
resolve fazer os esforos necessrios para que o Mercosul no se desintegre totalmente. Para que sua deciso tenha maiores possibilidades
de implementao, o presidente criou o cargo de embaixador Extraordinrio para Assuntos do Mercosul que deveria ser uma ligao direta
dos negociadores brasileiros com a Presidncia da Repblica. O escolhido para ocupar esse cargo foi um integrante do prprio Itamaraty, o
embaixador Botafogo Gonalves, que ocupava a Secretaria Executiva
da Cmara de Comrcio Exterior (Camex) e era reconhecido por sua
experincia no tema. Ele era considerado, pela diplomacia argentina,
um negociador duro, mas favorvel ao processo.
Na mesma poca em que o embaixador assumiu esse cargo, o
ministro Lampreia declarou que o governo brasileiro era contrrio
criao de um mecanismo de soluo de controvrsias permanente,
em resposta crescente demanda Argentina nesse sentido. Vale lembrar que este pleito no era somente momentneo, pois tinha apoiadores declarados no s na comunidade jurdica dos pases participantes,
como tambm era uma demanda antiga dos pases menores. O argumento do ministro era de que o Protocolo de Braslia era suficiente
para dar conta dos crescentes conflitos comerciais.7 A partir desta
declarao, possvel verificar uma ciso interna entre os negociadores brasileiros no Mercosul: h uma diferena substancial entre a
Presidncia da Repblica e os interesses da corporao diplomtica.
Logo ao assumir o novo cargo, o embaixador Botafogo Gonalves
deixa claro o seu perfil de atuao diante dessa nova determinao
do governo. Ressalta desde o incio a necessidade de ampliao do
processo para a Amrica do Sul, mostrando as dificuldades tanto na
Rodada do Milnio da OMC, vistos os acontecimentos em Seattle,
como em relao s negociaes para formao da Alca e da rea de
livre comrcio entre Mercosul e Unio Europeia. A ideia era justificar
7 Botafogo embaixador para o Mercosul, Gazeta Mercantil, So Paulo,
14/1/2000.

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a expanso como algo inevitvel diante das circunstncias internacionais e, ao mesmo tempo, sinalizar principalmente para o governo
argentino que o Brasil continuaria rumo Amrica do Sul, no sentido
de aceitar a absoro de alguns custos a fim de diminuir as presses
setoriais e permitir o mnimo de coeso do bloco.
Quanto a este segundo fator, o embaixador chegou a argumentar que os prprios conflitos setoriais eram naturais de um processo
de integrao e que, em alguns casos, surgiam entendimentos que
serviam como amortecedores dos impactos econmicos. O exemplo em questo era o contencioso no setor de calados e um acordo
momentneo entre as associaes de produtores dos pases.
interessante notar que continuava a viso de integrao baseada
em uma dinmica regida prioritariamente pelos prprios mercados.
No caso brasileiro, a defesa deste tipo de integrao no um fim em
si mesmo, mas refora os objetivos de autonomia brasileira historicamente presentes na poltica externa, j que o pas possui comparativamente mais recursos de poder na regio. A funcionalidade da
ideia deste modelo integracionista, alm de se apoiar em interesses
domsticos importantes na sociedade brasileira, tambm ajudava a
camuflar as reais intenes dos negociadores brasileiros que eram
a manuteno do princpio da intergovernamentalidade do processo.
Assim, em momentos de crise e de presses por aprofundamento da
integrao, o governo brasileiro no respondia com mais integrao
a partir do estabelecimento de mecanismos comunitrios, mas com a
oferta de benefcios a partir das instituies nacionais.
A demonstrao de que o governo brasileiro poderia oferecer
mais benefcios foi dada pela inteno em apoiar a proposta argentina
de fortalecimento das cadeias produtivas no Mercosul e pela ideia
de que o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES) poderia cumprir um papel importante no financiamento
de projetos comuns entre brasileiros e argentinos.8 Um outro fator
que demonstra claramente a postura de favorecer a flexibilidade institucional do processo a proposta brasileira de rever algumas tarifas
8 Botafogo tentar ampliar o Mercosul Gazeta Mercantil, So Paulo, 2/2/2000.

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com o Paraguai e com o Uruguai, argumentando que essas excees


eram pontuais e diferenciadas, j que o Brasil no teria condio para
financiar o desenvolvimento econmico desses pases.
O que entendemos como inovao a aceitao pblica por parte
do embaixador Botafogo Gonalves da possibilidade de criao de um
fundo comunitrio para ajudar a diminuir os problemas com os pases menores.9 O surgimento, mesmo que pontual, da ideia de criao
de um fundo por parte de um representante do governo brasileiro
uma inovao no processo, j que era corrente a postura de omisso
ou contrria a esse tipo de soluo. No entanto, essa manifestao
no encontrava respaldo nos demais negociadores brasileiros para
o Mercosul. Essa afirmao assumiu um carter mais retrico ou
podemos dizer de opinio pessoal , j que em termos prticos isso
no se realizou e tambm no foi reforado por outros negociadores.
Assim, ainda vlido o entendimento de que o pagamento
dos custos da integrao por parte do governo brasileiro, e no
estamos falando somente de custos financeiros, mas fundamentalmente dos polticos, no se vincula criao ou intermediao
de instituies comunitrias com a finalidade de concretizar esse
pagamento. o que explica a ideia de uma utilizao do BNDES
j no governo de Fernando Henrique Cardoso e, sua efetiva aplicao durante o primeiro governo Lula da Silva. Se esse pagamento
mnimo necessrio ento, na concepo predominante do governo
brasileiro, ele deveria ser realizado atravs das prprias instituies
nacionais brasileiras.
Essa nova postura parcialmente reforada pelo ministro das
Relaes Exteriores Luiz Felipe Lampreia, que manifestou a inteno brasileira de promover o aprofundamento do Mercosul,10 sem
especificar o que entendia por isso. Chegou a afirmar que havia a
inteno de aprimorar os mecanismos de soluo de controvrsias,
9 Botafogo quer rever algumas tarifas com pases do Mercosul, Gazeta Mercantil, So Paulo, 24/2/2000.
10 Brasil quer consolidar Mercosul, diz Lampreia, Gazeta Mercantil, So Paulo,
18/2/2000.

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sem tambm explicar como isso seria feito, dando a entender que
mantinha a posio de que esse aprimoramento estaria concentrado
no prprio Protocolo de Braslia conforme suas declaraes anteriores
e, portanto, no significava a aceitao de um Tribunal Permanente.
Outro fato interessante que o anncio de aprofundamento acompanhado pela inteno de transformar os pases associados, Chile e
Bolvia, em membros efetivos.
Em pleno clima de preparao para a reunio de relanamento
do Mercosul, que deveria ocorrer no ms de abril, o embaixador
Botafogo Gonalves demonstra parte das intenes brasileiras como
proposta para essa nova etapa, evidenciando a limitao do entendimento a respeito do que seria necessrio para o aprofundamento do
Mercosul, sendo mais correto dizer sobrevivncia. Seria um processo
em trs etapas: a identificao dos contenciosos existentes, a soluo
destes e, feito isto, o aprofundamento da integrao.11
interessante notar que, alm do fato de ser uma viso muito simplificadora dos reais problemas, apresenta uma desconexo entre os
conflitos e a prpria questo do aprofundamento, ou seja, neste tipo
de diagnstico no h relao entre a existncia de uma situao de
proliferao de conflitos e a ausncia de mecanismos que viabilizem
uma situao de maior aprofundamento da integrao.
Vale lembrar tambm que essa viso de aprofundamento se concentra mais no destravamento dos obstculos ao comrcio intrabloco,
em detrimento do desenvolvimento de mecanismos comunitrios
de promoo deste aprofundamento e de diminuio dos impactos
negativos provenientes do prprio fato de pases diferentes estarem
se integrando. Ela coerente com a postura manifestada poca da
sua atuao no incio do governo de Fernando Henrique Cardoso,
quando era o negociador chefe do Itamaraty para o Mercosul. Entretanto, importante dizer que na anlise cronolgica realizada a respeito das manifestaes pblicas do embaixador Botafogo Gonalves

11 Brasil quer nova agenda de negociaes para o Mercosul, Gazeta Mercantil,


So Paulo, 2/3/2000.

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perceptvel o aumento de sua tolerncia com respeito aceitao de


instrumentos comunitrios.12
Em reunio preparatria do relanamento do Mercosul, ocorrida no final de maro, o embaixador Botafogo Gonalves e o vice-chanceler argentino divulgaram conjuntamente na imprensa13 a
concordncia com respeito criao de um tribunal permanente para
soluo de controvrsias comerciais, apesar da existncia de grandes
divergncias entre os dois pases; outros temas seriam abordados em
reunies posteriores, como a questo das zonas francas, dos regimes
de origem, assim como o tratamento preferencial dos temas de servios e compras governamentais.
Sobre o mesmo assunto, no ms de maio, o ministro Lampreia, ao
analisar os ltimos doze meses de Mercosul, declarou que estava descartada a criao de um Tribunal Permanente no bloco,14 reforando
seu argumento de que a realidade dos pases do Mercosul muito
diversa dos pases da Europa, utilizada por ele como exemplo. A proposta brasileira, portanto, seria de aperfeioar a seleo dos juzes que
poderiam fazer parte do Tribunal Arbitral do bloco, mecanismo de
soluo de controvrsias que se constitui para julgar um determinado
conflito quando o Protocolo de Braslia acionado, dissolvendo-se
aps o seu julgamento.
O ano de 2000 encerrou-se garantindo a sobrevivncia do bloco,
mas sem apresentar medidas concretas que resultassem em um tratamento especfico para os temas substancias da integrao, como o
financiamento do prprio processo, o aprimoramento dos mecanismos de soluo de conflitos, a criao de rgos capazes de gerenciar

12 Exemplo disso tambm pode ser visto na manifestao de sua opinio a respeito
da convenincia de um ordenamento jurdico comum para a defesa comercial
como forma de evitar a aplicao unilateral de medidas compensatrias. Mercosul fica sem defesa comercial comum, O Estado de S. Paulo, So Paulo,
8/12/2000.
13 Outras pendncias ainda causam impasse entre vizinhos do Mercosul, O
Estado de S. Paulo, So Paulo, 25/3/2000.
14 Mercosul cria poltica comum para compras, Gazeta Mercantil, So Paulo,
10/5/2000.

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as diferenas setoriais e de competitividade, entre outros. Pelo contrrio, as indicaes so de que o governo brasileiro manteve o que
podemos chamar de linha dura na gesto do Mercosul, fazendo
referncias fortes recusa da Argentina em abrir o mercado de acar.
Alm disso, manteve os esforos no sentido de ampliao do nmero
de membros no processo, apesar da perda representada pelo anncio
do governo chileno de que iria negociar diretamente com os Estados
Unidos para obter sua incorporao ao acordo de comrcio da Amrica do Norte (Nafta), causando a irritao do ministro Lampreia e
um forte mal-estar na Presidncia da Repblica, tendo em vista os
esforos pessoais feitos nesse sentido.15
Os acontecimentos de 2001, analisados sob a perspectiva brasileira, demonstram o ensaio do que vir a ser o final do governo
Fernando Henrique Cardoso e a capacidade de adaptao do corpo
diplomtico em se preparar para as possveis mudanas no prximo
governo.
A substituio do ministro Lampreia por Celso Lafer no Ministrio das Relaes Exteriores significa a reafirmao da Presidncia
em manter o mnimo de coeso no Mercosul e, do ponto de vista da
burocracia negociadora, inicia-se uma srie de alteraes nos postos
mais importantes com respeito capacidade brasileira de negociao
comercial internacional, firmando a orientao no sentido de consolidar o Mercosul enquanto plataforma brasileira de manuteno ou
de expanso da margem de manobra governamental diante dessas
negociaes.
J no primeiro trimestre, Celso Lafer indica publicamente uma
postura de conteno no oferecimento de benefcios para os parceiros
menores do Mercosul e, simultaneamente, fortalece a tradicional articulao entre os dois principais pases do bloco. O objetivo declarado
era o da manuteno da unio aduaneira, mesmo que repleta de problemas, pois havia uma expectativa quanto ao advento de um perodo
15 Negociaes com o Chile esto suspensas, O Estado de S. Paulo, So Paulo,
3/12/2000; Mercosul motivo de preocupao, O Estado de S. Paulo, So
Paulo, 30/8/2000.

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muito difcil com respeito s negociaes com os Estados Unidos e a


Europa e no nvel multilateral. Comentando essa postura, principalmente com relao ao governo uruguaio e paraguaio, afirmou: S
vamos pagar o preo da liderana se mantivermos a coeso do processo (O Estado de S. Paulo, 2001).
Tendo em vista a situao complicada pela qual o Mercosul passava, principalmente pela deciso unilateral do governo argentino
em permitir a suspenso da cobrana da tarifa externa comum para
importao de bens de capital produzidos fora do Mercosul, prejudicando um dos setores industriais brasileiros que teve grandes benefcios com o bloco, o ex-ministro Lampreia declarou que o futuro da
integrao estava em risco (O Estado de S. Paulo, 2001b), j que a possibilidade de inviabilizar definitivamente a unio aduaneira alteraria
um dos seus princpios bsicos a existncia da TEC. Como consequncia, o Mercosul perderia sua funcionalidade nas negociaes da
rea de Livre Comrcio das Amricas.
Essa declarao, assim como outras que se seguiro durante o final
do governo Fernando Henrique Cardoso, revela o nvel de aprofundamento da integrao do Cone Sul esperado pela diplomacia. Em
nosso entender o que poderamos chamar de modelo diplomtico
brasileiro de Mercosul prev a existncia de uma unio aduaneira,
no havendo indcios empricos que comprovem a inteno real de
uma integrao mais profunda, exceto no discurso.
Assim, a contradio entre o discurso e as aes efetivas com
respeito integrao, durante uma dcada de processo integrativo,
resultou em uma crise de expectativas com respeito integrao por
parte das diplomacias dos pases membros. Podemos concluir que no
processo de aprendizado resultante da interao intergovernamental,
os atores criaram suas expectativas quanto aos demais participantes
e, no caso dos negociadores governamentais brasileiros, o padro de
comportamento consolidado no condiz com o papel esperado de
principal ator e motor do processo integrativo.
Reforando essa postura do governo brasileiro, em abril do
mesmo ano, ao ser indagado sobre quais as possveis implicaes
para o comrcio multilateral e para a poltica externa brasileira, caso

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houvesse algum avano para a formao da Alca na reunio que se


realizaria em Quebec no Canad, o embaixador brasileiro na Organizao Mundial do Comrcio Celso Amorim foi categrico ao afirmar
que no importava o resultado das negociaes hemisfricas, pois a
prioridade era o sistema multilateral, prevendo uma nova rodada
global de negociaes que abordasse o dficit de desenvolvimento
(Gazeta Mercantil, 2001a).
Quase ao mesmo tempo, o embaixador Jos Alfredo Graa Lima,
ento subsecretrio de Assuntos Econmicos e Integrao do Itamaraty, conhecido por seu perfil multilateralista, manifesta a expectativa
de que o acordo da rea de livre comrcio entre Mercosul e Unio
Europeia pudesse sair antes mesmo da concluso da negociao na
Alca (Folha de S.Paulo, 2001).
Essa afirmao por parte do governo brasileiro indicava algo
que at os dias de hoje tem validade. Trata-se da importncia de um
acordo desse tipo para diminuir as cobranas oriundas dos pases
participantes do Mercosul para que o Brasil pague pela coeso que
necessita. Acreditamos, apesar de no ser o objetivo deste texto, que
o acordo com a Europa poderia ser entendido pelo governo brasileiro,
principalmente pelo corpo diplomtico, como uma forma eficiente de
manter a coeso no Cone Sul, adquirir melhores condies de negociar com os EUA em virtude da disputa entre as duas potncias por
essa zona de influncia econmica e capacitar-se na negociao multilateral, mesmo que houvesse a necessidade de aceitar um determinado nvel de custos (Vigevani; Mariano, 2005; Thornstensen, 2003;
Veiga, 2005)
Em junho deste mesmo ano, s vsperas da Reunio de Cpula do
Mercosul, ocasio em que se comemorariam os dez anos do Tratado
de Assuno, publicado na imprensa o texto do embaixador Luiz
Felipe de Seixas Correa apresentando uma expectativa mais favorvel
em relao ao processo e claramente endereado aos governos participantes, numa tentativa de transmitir as atuais orientaes brasileiras
(Correa, 2001).
Seu argumento inicial de que o Mercosul fornecia aos pases
membros a capacidade de enfrentar com maior peso relativo as

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difceis negociaes comerciais regionais, em inter-regionais e globais


que compem a agenda internacional (ibid.).
Na sequncia, argumenta que a crise vivida no processo tem
como origem o seu prprio sucesso, caracterizado por um expressivo aumento do comrcio entre os pases. Assim, podemos perceber no embaixador a tentativa de no apontar culpados ou maiores
responsveis o que, por sinal, era de esperar j que se trata de um
diplomata de carreira. No entanto, prossegue buscando ligar a crise
a um descuido dos governos e, portanto, compartilhado por todos,
com relao necessidade de se buscar o aprofundamento da integrao: Esquecemo-nos de que sem polticas setoriais conjuntas,
sem reconverso de setores improdutivos, sem o aproveitamento
equitativo das vantagens comparativas de cada um no haveria jamais
integrao (ibid.).
Mesmo no tendo sido o objetivo desta pesquisa abordar a posio
dos demais pases, levantamos alguns elementos de conhecimento
geral, bastando fazer uma leitura atenta das notcias divulgadas pela
imprensa de qualquer uma das naes ou mesmo na bibliografia
especializada sobre o assunto, de que as medidas citadas acima eram
demandas concretas dos demais atores governamentais e no governamentais em geral. Portanto, esse discurso tem dificuldade em se
justificar baseado em acontecimentos concretos.
Mais adiante apresenta a soluo: dedicar-se mais uma vez ao
Mercosul, buscando o seu aprofundamento. Entendemos que o discurso do aprofundamento, diferentemente do discurso da expanso,
baseado em proposies genricas e no acompanhado de medidas
ou de intenes especficas para chegar a esse aprofundamento, como
demonstra o trecho abaixo:
S h, portanto, um caminho: rededicarmo-nos plenamente
razo de ser do Mercosul, viso que o engendrou como um projeto
estratgico de natureza poltica e econmica. Em outras palavras:
promover a integrao profunda entre os scios. Integrao gera
crescimento, gera escalas de produo e de consumo, gera plataformas eficientes de exportao; integrao, em suma, cria confiana,

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solidez, capacidade de resistncia crises. O comrcio vir junto,


como num arrasto. (ibid.)

A partir das diversas informaes j levantadas e tambm da pesquisa emprica realizada, afirmamos que, quando o discurso defensivo no sentido de resistir a alguma proposta concreta que pudesse
promover o aprofundamento, como a reao proposta de criao de
um tribunal de justia do Mercosul , ele especfico e preciso nas
justificativas contrrias a esse tipo de proposio. Acreditamos que
esse tipo de prtica diplomtica pode ser explicado enquanto uma
ttica burocrtica de aumento de seu poder relativo.
Essa corporao burocrtica, conforme analisado anteriormente,
dispe de recursos de poder que se fundamentam, entre outros fatores, na sua reconhecida capacidade de negociao. Sendo assim, no
prprio processo negociador e na implementao que esse diferencial
se mostra mais relevante. Nos processos decisrios em que os negociadores brasileiros apresentam o maior poder relativo, como o caso
do Mercosul, a preferncia por crculos mais restritos de negociao,
pois as chances de influncia sobre os atores so maiores.
Inversamente, dada a fragilidade negociadora brasileira, nos processos da Alca ou nas negociaes multilaterais, a opo por uma
maior transparncia dos contedos negociadores ou da atuao conjunta com outros setores da sociedade garantiriam probabilidades
maiores de ganhos ou justificariam posies mais duras. Isso fica
claro a partir de 2003 com o respeito s negociaes que levaram a
proposta de Alca light e tambm na estratgia negociadora brasileira frente do G20 no mbito da OMC (Vigevani; Mariano, 2005).
Voltando ao texto do embaixador Correa, percebemos que as propostas brasileiras pareciam mais um pedido de confiana, apesar do
histrico de aes concretas que claramente no ampara o discurso,
levando necessidade de fundament-la como forma de garantir
coerncia desse apelo. A forma encontrada foi alertar sobre as dificuldades que estavam por vir no sistema internacional e a fragilidade
negociadora dos pases do bloco, atribuindo a ideia de que no havia
outra escolha razovel:

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H tempo. Mas no muito. Os desafios da Alca, da negociao


com a Unio Europeia e de uma futura rodada global no mbito da
OMC esto porta. Podemos, cada qual, tentar a sorte individualmente nesses complexos exerccios, em que esto em jogo desde j
as nossas prprias perspectivas de desenvolvimento[...] Por suas
dimenses, o Brasil, em princpio, estaria proporcionalmente mais
apto do que os demais scios a deixar-se seduzir pela tentao da
aposta individual. Mas ainda assim preferimos a opo da integrao.
Valemos mais reunidos do que divididos. (Correa, 2001)

O embaixador declara ainda que a estratgia brasileira ter trs


frentes. Vale a reproduo literal de sua citao no somente para
demonstrar a sua generalidade, mas para reforar os argumentos que
temos defendido do que seriam, em realidade, os objetivos do Mercosul presentes na poltica externa brasileira e que, em geral, apresentam
uma razovel ambiguidade com relao ao discurso que, em muitos
momentos, apontavam no sentido de uma integrao profunda capaz
at de gerenciar um hipottico mercado comum futuro.
Uma reafirmao inequvoca da inteireza do projeto do Mercosul
enquanto uma unio aduaneira instrumentada por uma tarifa externa
comum; uma acelerao dos tempos, dos instrumentos de poltica e
das instituies que daro sustentao meta de integrao profunda
representada pelo mercado comum; e uma negociao pragmtica dos
problemas concretos de competitividade e de assimetrias com que nos
defrontamos atualmente. (ibid.)

No final de junho de 2001, diante das dificuldades em manter a


coeso do bloco diante do desafio de negociar com a Unio Europeia,
o presidente Fernando Henrique Cardoso, em viagem Bolvia, faz
uma inesperada declarao pblica que demonstra uma grande desconexo momentnea com o discurso e as atitudes do corpo diplomtico. Demonstra claramente o exerccio da diplomacia presidencial,
pois vai alm das posies administradas pela diplomacia, afirmando
que o Mercosul era um projeto vivel e que necessitava se fortalecer

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e, para isso, seria o momento de se pensar na adoo de instituies


supranacionais para viabilizar o aprofundamento da integrao fsica
e econmica. Algumas pessoas condenaram o Mercosul morte.
Mas isso um grande erro [...]. Temos que comear a organizar instituies supranacionais no Mercosul, e no depender apenas de uma
ao poltica dos presidentes.16
Essa afirmao, alm de no encontrar eco no interior da corporao diplomtica, fortalece a ideia de que em determinados momentos
essa tenso existente na conduo presidencial dos assuntos relacionados ao Mercosul se confrontam com os objetivos que respondem
mais lgica de funcionamento do corpo diplomtico. a partir da
constatao dessas tenses que podemos construir uma explicao
que identifica um projeto de Mercosul diplomtico que pode ser distinto da ideia de Mercosul dos presidentes ou das foras polticas que
do sustentao ao governo.
Mesmo havendo uma razovel diversidade de atores que compem o todo representado pelo processo de tomada de decises em
poltica externa, podemos dizer que no interior deste jogo que define
as aes externas, alguns atores tm maior capacidade de influncia
sobre as decises do que outros. Se verdade que o presidente uma
fora indiscutvel no processo, tambm verdade, de acordo com os
fatos analisados, que o corpo diplomtico manteve na conduo do
Mercosul um grande grau de autonomia e, como veremos, essa exercida no dia a dia do jogo decisrio diferentemente das intervenes
presidenciais que, mesmo tendo grande relevncia, so pontuais e
dependem dos atores governamentais especializados para implementao destas orientaes. H, na verdade, uma significativa distncia
entre a formulao e a implementao das decises em poltica externa
no Brasil, pelo menos o que se percebe na conduo das negociaes
no mbito regional.
Desta forma, estamos de acordo com Seitenfus e Ventura (2001):

16 Novo plano s reorganiza anteriores, Gazeta Mercantil, So Paulo, 29/6/2001.

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A surpreendente defesa de instituies supranacionais pelo chefe


de Estado brasileiro pode resultar de uma autocrtica quanto ao aprofundamento que no houve ou pode simplesmente estar vinculada
constatao de que nosso pas tem muito a ganhar na associao com a
Unio Europeia e o Mercosul o nico interlocutor possvel para isso.

A declarao presidencial no repercutiu significativamente e o


segundo semestre de 2001 teve incio com as atenes voltadas para
as presses sobre a Tarifa Externa Comum, principalmente por parte
do governo argentino, aumentando os questionamentos a respeito da
manuteno da unio aduaneira que, inclusive, era requisito para a
negociao da rea de livre comrcio com a Europa.
O principal negociador europeu, Pascal Lamy, em visita oficial
ao Brasil a fim de tratar do prosseguimento das negociaes comerciais lideradas nesse momento pelo Brasil (Gazeta Mercantil, 2001b),
devido s dificuldades domsticas argentinas, deixou clara a falta de
interesse da Europa no caso de ter que negociar com um Mercosul em
formato de rea de livre comrcio, pois entendia que se assim fosse,
a perspectiva era de diluio do Mercosul no mbito da negociao
da Alca.
Mesmo havendo a acelerao das negociaes hemisfrica e tambm com os europeus, o que ajudava o governo brasileiro a conseguir a aceitao de sua liderana por parte dos parceiros do bloco, a
realidade da integrao no Mercosul era marcada pela dificuldade
em manter a disciplina necessria para o funcionamento pleno de
uma unio aduaneira, mantendo aceso o questionamento quanto
sua viabilidade.
O caso especfico que demonstra bem a dificuldade em manter a
coeso foi a manifestao pblica do ex-ministro das Relaes Exteriores Luiz Felipe Lampreia a respeito da inviabilidade da Tarifa
Externa Comum, chegando a propor que o governo brasileiro deveria aceitar a suspenso desta por tempo indeterminado, j que a unio
aduaneira era um faz de conta (O Estado de S. Paulo, 2001c). Afirmava que voltando situao de rea de livre comrcio facilitaria a
adeso do Chile e da Bolvia.

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O ministro Celso Lafer, representando o sentimento mais ou


menos generalizado entre os negociadores oficiais, imediatamente
reage comentando essas declaraes e afirmando que a sugesto do
ex-ministro propunha a realizao de um grande retrocesso baseado
em problemas conjunturais. O resultado seria o aborto de um processo estratgico brasileiro, alm da diluio do bloco na rea de livre
comrcio hemisfrica.
A deteriorao do relacionamento com a Argentina continuou,
chegando quase ruptura. Aps declaraes do ento ministro da
Economia argentino Domingo Cavallo a respeito do regime de cmbio brasileiro, o presidente brasileiro solicitou a volta para o Brasil do
ento representante especial da Presidncia para o Mercosul, embaixador Jos Botafogo Gonalves, que estava negociando justamente a
proposta que o Mercosul apresentaria Unio Europeia.
No entanto, no ms seguinte, como forma de manter sua deciso em sustentar o processo de integrao at o fim de seu governo,
o presidente indicou Botafogo Gonalves para assumir a embaixada
em Buenos Aires, reforando tambm essa deciso o fato de que dentro de poucos meses a Argentina assumiria a presidncia pro tempore
do bloco.
A presena de Botafogo Gonalves frente da embaixada argentina sinalizou que, mesmo sendo considerado um negociador difcil,
era reconhecido tambm por suas propostas de um Mercosul um
pouco mais profundo, aceitando inclusive a existncia de um rgo
permanente para soluo de conflitos.
Isso no significava que as posies do embaixador, pelo menos
at este momento, representassem uma integrao que extrapolaria a
viso predominante da integrao comercial, mas demonstra a posio governamental daquele momento em permitir o que ele chamava
de uma maior flexibilidade em virtude das dificuldades internas pelas
quais a Argentina passava. Indicava, portanto, a aceitao mesmo que
temporria de excees sobre os mecanismos existentes da integrao.
O ltimo ano do governo Fernando Henrique Cardoso muito
importante para essa pesquisa porque demonstra a consolidao da
estratgia de adaptao do corpo diplomtico iniciada no ano anterior,

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tendo em vista no somente a utilizao do Mercosul como instrumento de enfrentamento da acelerao nas negociaes comerciais
internacionais, mas a preocupao da corporao em se preparar para
o resultado das eleies presidenciais, que por sinal, j apontavam
para uma perspectiva mais nacionalista e menos liberal, independentemente se o presidente fosse o candidato do governo, Jos Serra, ou
o candidato da oposio Luiz Incio Lula da Silva.
Um ncleo decisrio que representava a orientao multilateral na poltica externa brasileira e o tratamento de subordinao
do Mercosul a esses objetivos era representado basicamente pela
presena dos embaixadores Clodoaldo Hugueney que acumulava a subsecretria geral de Integrao, Assuntos Econmicos
e Comrcio Exterior, alm da Representao do presidente da
Repblica para Assuntos do Mercosul, delegando a coordenao das tarefas deste ltimo cargo ao embaixador Carlos Alberto
Simas Magalhes; o embaixador na Unio Europeia, Jos Alfredo
Graa Lima; o embaixador na OMC, Luiz Felipe de Seixas Correa;
e tambm o embaixador na Argentina, Botafogo Gonalves. Deve-se ainda acrescentar como negociador extracorporao, mas com
relevante papel desempenhado nas negociaes desde o ano anterior
com a Argentina do ento Secretrio do Desenvolvimento da Produo do Ministrio de Desenvolvimento, Indstria e Comrcio,
Reginaldo Arcuri, lembrando que ele ocupar no novo governo a
direo da Secretaria Tcnica do Mercosul, uma proposta brasileira
proveniente deste ncleo negociador instalada no incio do governo
Lula da Silva.
interessante notar que essa consolidao de ocupao de cargos
internos corporao, de maneira geral, se manteve a mesma com a
vitria de Lula da Silva, permanecendo atuante at pelo menos 2004.
Esse ncleo decisrio seria o responsvel por fazer as adaptaes corporativas necessrias para a transio em direo ao prximo governo,
conseguindo administrar a agenda comercial externa de forma que,
em maior ou menor grau, teria grande probabilidade de ser aproveitado no governo seguinte o que de fato aconteceu diante dos
compromissos assumidos, da complexidade dos temas tratados e do

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risco de alterar a escalao da equipe de negociadores em curto espao


de tempo.
Logo ao assumir os trabalhos de chefiar a negociao comercial
brasileira, o embaixador Clodoaldo Hugueney afirmou com relao
ao Mercosul que uma de suas prioridades era a de limpar a mesa,17
referindo-se situao conflituosa existente no bloco. Alm dos problemas advindos da burocracia existente nas relaes intergovernamentais, que em muitos casos dificultam o avano do comrcio entre
os pases, o embaixador props a criao do Convnio de Crditos
Recprocos que poderia ajudar a economia da Argentina, que passava por uma situao de crise, ajudando a diminuir os impactos no
relacionamento entre os dois principais pases. Outra indicao era
no sentido de incentivar acordos no setor automotivo, buscando o
aprofundamento maior das cadeias produtivas, como as de madeiras,
txteis, couros e calados.18
Entre outras prioridades, ficou clara a incumbncia de manter
minimamente o funcionamento da unio aduaneira, reforando que
sua funo principal era de consistir em um mecanismo eficaz para
as grandes negociaes comerciais internacionais nas quais o Brasil e
o Mercosul estavam participando. Isto foi expresso em diversas afirmaes pblicas. Se queremos negociar a Alca, temos que ter uma
TEC que funcione.19 Ou ainda, Quer queira quer no, o Mercosul
vai ter que estabelecer uma definio da TEC, at porque serve no
s para negociar com a Europa, mas tambm para as negociaes da
Alca e da OMC.20
Na anlise dos acontecimentos do ano 2001, at pelo menos o
incio do segundo semestre, perceptvel o esforo dos negociadores
brasileiros liderados pelo embaixador Clodoaldo Hugueney e, em
17 Pas tem de limpar a mesa no Mercosul, afirma embaixador, Valor Econmico, So Paulo, 27/2/2002.
18 Negociao com UE comea a andar, Gazeta Mercantil, So Paulo, 4/4/2002.
19 Enfraquecimento do Mercosul pode afetar Alca, diz embaixador, O Estado
de S. Paulo, So Paulo, 30/4/2002.
20 Unio Europeia cobra definio do Mercosul, Folha de S.Paulo, So Paulo,
13/5/2002.

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seguida pelo embaixador Botafogo Gonalves, alm da atuao do


Secretrio do Ministrio de Desenvolvimento, Indstria e Comrcio,
Reginaldo Arcuri, no sentido de garantir para o prximo presidente
da Repblica um Mercosul mais fortalecido, de acordo com as
prprias palavras do embaixador Hugueney.21
O segundo semestre desse ano iniciou-se com o Brasil ocupando
a presidncia pro tempore do Mercosul em pleno clima de eleies
brasileiras e crise econmica argentina, alm do encaminhamento
das negociaes realizadas no mbito hemisfrico. Podemos dizer
que os acontecimentos acompanhavam as declaraes diplomticas
no sentido de elevar o bloco em crise para uma situao de um funcionamento mnimo, preparando-o para as mudanas polticas do
prximo ano, principalmente com respeito ao incio do novo governo
brasileiro, como fica claro em declarao do prprio embaixador
Hugueney: O momento extremamente difcil, delicado, de crise
econmica e ano eleitoral, mas podemos lanar aes no retricas
que garantam a credibilidade do Mercosul.22
Um caso interessante deste perodo foi que, semanas antes da definio eleitoral, pela primeira vez, o ministro das Relaes Exteriores
brasileiro afirmou publicamente que havia necessidade de criao de
mecanismos de financiamento da integrao e especificou como isso
deveria ser feito. Apesar desta ideia j ter aparecido durante a gesto
do ex-ministro Luiz Felipe Lampreia, ainda no havia adquirido
status dentro da corporao, sendo em muitos casos uma proposta
individual ou esvaziada de suporte institucional em anos anteriores, o embaixador Botafogo Gonalves levantara a ideia de utilizar o
BNDES como mecanismo de diminuio das presses intrabloco.
No entanto, a proposta brasileira deve ser analisada com certo
cuidado, pois ainda no podemos dizer que se referia a um mecanismo de financiamento que pudesse permitir o aprofundamento da
21 Brasil decide ir sozinho contra os EUA na OMC, O Estado de S. Paulo, So
Paulo, 14/6/2002.
22 Crise econmica e eleies emperram as negociaes em bloco, Gazeta Mercantil, So Paulo, 14/6/2002.

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integrao. Acreditamos, inclusive, que este no era o objetivo, mas


sim o de proporcionar o mnimo de coeso necessria para o enfrentamento das negociaes comerciais internacionais, o que possibilitaria concretizar essa postura corrente na poltica externa brasileira
conforme j foi demonstrado.
O mecanismo de financiamento da integrao tinha o objetivo
claro de dar suporte ao projeto brasileiro de expanso do bloco. Para
isso propunha o avano das negociaes entre o BNDES, a Corporao Andina de Fomento (CAF) e o Fundo Financeiro para o
Desenvolvimento da Bacia do Prata (Fonplata), com o objetivo de
financiar o comrcio e os projetos de investimentos no mbito do
acordo que estava se estabelecendo entre o Mercosul e a Comunidade Andina (CAN).
Na viso do ministro Celso Lafer essas conversaes deveriam
se concretizar para que em dezembro desse ano houvesse o incio do
acordo com a CAN.23
Essa proposta encontrou resistncia do governo paraguaio, que
exigiu dos negociadores brasileiros um esforo adicional na tentativa
de convenc-lo da necessidade desta expanso. A desconfiana paraguaia fundamentava-se na percepo de que o Mercosul diminuiria
ainda mais sua capacidade de oferecer-lhe benefcios, na medida em
que esses mecanismos financeiros, a serem criados, poderiam ser
direcionados fundamentalmente aos pases andinos. O governo uruguaio tambm manifestou o descontentamento a esse respeito e com
a forma como as negociaes foram realizadas.
Podemos afirmar que, at o final do governo Fernando Henrique Cardoso, a expanso parecia ser um objetivo claro do Mercosul, contido na poltica externa brasileira, enquanto a disposio do
governo brasileiro em pagar os custos da integrao se voltava para
essa finalidade, e no para o aprofundamento da integrao. Mesmo
privilegiando a ampliao rumo Amrica do Sul, demonstrava-se tambm uma clara preferncia pela utilizao das instituies
23 Mercosul e andinos abrem caminho para acordo, O Estado de S. Paulo, So
Paulo, 16/9/2002.

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nacionais brasileiras, evitando a constituio de mecanismos comunitrios no mbito do bloco expandido.


No ms de dezembro, com o resultado das eleies brasileiras j
definido, percebe-se a preocupao do corpo diplomtico em adaptar-se s novas circunstncias. Alm do avano nas intenes acima
descritas, o encerramento da gesto brasileira na presidncia pro tempore do Mercosul tambm foi marcado pelos esforos para:

transformar a Secretaria Administrativa do Mercosul, que


desempenhava funes voltadas para dar um suporte mnimo
realizao das negociaes intergovernamentais, em uma
Secretaria Tcnica com capacidade de melhorar o apoio s
negociaes externas do bloco, alm de realizar as tarefas corriqueiras para o andamento dos trabalhos internos;
negociar com os governos paraguaio e uruguaio no sentido da
aceitao da negociao com a CAN;
avanar na incorporao do Fonplata na Corporao Andina
de Fomento;24
promover um dilogo maior com a sociedade.

Resumindo, podemos dizer que tanto a corporao diplomtica


quanto o prprio bloco apresentavam-se, em maior ou menor grau,
ajustados ao incio do governo Lula da Silva. Levando em considerao essa maior disposio em debater o processo, vale ressaltar que
ao fechar as cortinas do segundo governo Fernando Henrique Cardoso, foi realizado no Rio de Janeiro, por iniciativa governamental,
um seminrio reservado e presidido pelo ministro Celso Lafer para
a discusso de propostas formuladas por empresrios, sindicalistas,
acadmicos e especialistas governamentais com o intuito de fortalecer o Mercosul.25

24 Bloco comea a discutir na prxima semana livre comrcio com o Peru, Valor
Econmico, So Paulo, 6/12/2002.
25 Brasil tenta fazer Paraguai aceitar bloco andino, Gazeta Mercantil, So Paulo,
5/12/2002.

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Em meio a esse esforo final do governo Fernando Henrique Cardoso em promover uma discusso mais aberta a respeito do Mercosul, foi possvel visualizar novamente as diferenas de opinio entre o
ex-ministro Lampreia e o embaixador Botafogo Gonalves. Mais do
que uma simples divergncia de opinio, essas manifestaes evidenciaram as divises que estariam presentes no governo Lula da Silva,
com relao ao prprio corpo diplomtico.
As afirmaes do ex-ministro Lampreia demonstraram claramente a percepo de que o modelo de integrao vigente at aquele
momento havia se esgotado e propunha, mais uma vez, uma flexibilizao da arquitetura montada. Mesmo dando a entender que isto no
significaria a superao do mesmo, no propunha um modelo alternativo capaz de realizar o que ele afirmava ser o objetivo de construir
um mercado comum. Em nosso entender os trechos abaixo reproduzidos demonstram a inexistncia de uma proposta que fosse mais
do que uma integrao calcada em instituies intergovernamentais,
principalmente se lembrarmos que o ex-ministro esteve frente da
gesto do perodo de consolidao do mesmo:
O Mercosul no deve ser considerado como a principal forma
de insero internacional do Brasil. Pelo tamanho de sua economia
e pelo peso dos seus principais ativos, o Brasil tem capacidade para
uma insero prpria. Pode negociar singularmente com nossos principais parceiros industrializados na OMC ou acordos regionais de
integrao. No tenho dvida de que, embora possvel, esse caminho
individual ser menos vantajoso do que uma postura unificada de um
bloco como o Mercosul. (Lampreia, 2002, p.204)
A sobrevivncia do projeto, ainda que em um formato mais simples e gradual, o objetivo principal a ser atingido. Seria desastroso
abandonar o belo projeto de integrao regional que chegou a florescer consideravelmente. Precisamos encontrar caminhos possveis e
no insistir em forar o irrealista [...] (ibid., p.206)

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Considero muito difcil um relanamento do Mercosul em futuro


previsvel nas linhas do ambicioso projeto que chegamos a perseguir,
na dcada de 1990, de chegar mais rapidamente do que a Europa a um
mercado nico de circulao de mercadorias, servios, capitais e pessoas. O Mercosul est precisando de pragmatismo. Ficou evidente que
o modelo estabelecido em Ouro Preto revelou-se invivel a curto prazo,
pelo menos. Por isso, parece-me que o momento agora de flexibilizao de seus compromissos e instrumentos. Mas no pode haver uma
desfigurao to forte que o Mercosul se descaracterize. (ibid., p.205)

J nas palavras de Botafogo Gonalves, era possvel perceber as


indicaes do esgotamento do modelo, tomando o cuidado de isentar
a gesto diplomtica brasileira com respeito a essa forma de conduzir
a integrao, pois atribua sua existncia a um descuido por parte dos
negociadores em face aos momentos favorveis, ou seja, o discurso
era de que os problemas institucionais do Mercosul resultaram mais
da distrao dos negociadores em um situao de calmaria e menos da
defesa de uma escolha especfica por parte do corpo diplomtico, que
apontava para um projeto de integrao que se consolidou enquanto
tal. Apesar do contedo retrico, possvel verificar o reconhecimento de uma diviso interna ao governo brasileiro quanto sua
disposio em liderar o processo.
A sobrevivncia e o fortalecimento do Mercosul dependem da
capacidade de seus scios de perceberem o projeto como destino e
identidade de seus membros. O aprofundamento do processo de
integrao tambm essencial para a estabilidade e a melhor insero
internacional de seus membros. Ao Brasil, o pas politicamente mais
estvel e de maior economia da regio, cabe exercer um papel mais
efetivo de liderana no processo, patrocinando medidas para a crescente institucionalizao do bloco, como a criao de normas comuns
e de um Banco do Mercosul. (Gonalves, 2002, p.147)
O que se deve ter em mente que a capacidade do Brasil de exigir
dos demais pases o cumprimento das normas de integrao vigentes

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e o compromisso com novas iniciativas e acordos diretamente proporcional ao engajamento do Brasil no processo integracionista,
assimilao de uma genuna mentalidade de integrao. Ainda persiste uma espcie de deficit de liderana brasileira, at mesmo na
hora de cobrar dos demais pases respeito e lealdade a um projeto de
integrao como o Mercosul, porque persiste tambm nossa ambiguidade sobre se queremos ou no investir em uma integrao de fato
e arcar com os custos de uma crescente coordenao com os demais
pases. (ibid., p.155)
A virtude da leveza institucional no momento da bonana se transformou no vcio da inoperncia no momento da crise. (ibid., p.157)

Em suma, o perodo Fernando Henrique Cardoso se iniciou buscando a continuidade do projeto de superao do modelo de desenvolvimento fundamentado na industrializao a partir da substituio
de importaes, implementado no governo Collor. Para isto, realizou
as medidas econmicas voltadas para a abertura comercial, privatizaes, conteno nos gastos pblicos, enfim o conjunto de propostas
conhecidas como sendo neoliberais, alm do programa de estabilizao da moeda.
Ao mesmo tempo que conseguiu aumentar a credibilidade brasileira no sistema internacional tambm demonstrou o aumento da
vulnerabilidade advinda da maior interdependncia com relao
ao sistema financeiro internacional, principalmente com as crises
mexicana, asitica e russa, que marcaram o ambiente no qual poltica
externa estava operando (Pinheiro, 2004).
Vale ressaltar que na anlise dos discursos de autoridades brasileiras nos foros internacionais, verifica-se a tentativa de melhorar
a imagem brasileira a partir dos argumentos de que o Brasil consolidara a democracia, realizara a abertura econmica e estabilizara a
moeda. Isso fortaleceu sua autoidentificao como pas mediador
com caractersticas de potncia mdia e que contava com uma tradio diplomtica que garantia confiana para uma atuao com este
perfil (Marques, 2005).

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Esse projeto poltico se incorporava na poltica externa por meio


da orientao baseada na autonomia pela integrao, que buscava
simultaneamente maior adeso aos regimes internacionais e s instituies que davam uma certa ordem ao sistema, e garantia sua margem de ao, mesmo reconhecendo as limitaes de poder do Estado.
J no plano regional, a postura foi de fazer valer o seu diferencial de
poder, utilizado para exercer a liderana brasileira e instrumentalizando
o Mercosul para gerenciar os efeitos da globalizao (Pinheiro, 2004).
As anlises que apontam o Mercosul como fruto das circunstncias e da adoo das polticas neoliberais nos pases da regio no
explicam de forma suficiente a forte defesa brasileira da intergovernamentalidade no processo de integrao. A viglia deste princpio est
mais ligada s razes formadoras da nossa poltica externa do que s
opes do projeto poltico adotado durante os governos de Fernando
Henrique Cardoso.
Nossa percepo que esse projeto encobria os objetivos da poltica externa brasileira e do seu respectivo modelo de integrao. Na
medida em que tal projeto poltico muda, mesmo com a continuidade
da poltica econmica no primeiro governo Lula da Silva, inicia-se
o processo de descobrimento dessas razes, de modo que as tenses
sobre os elementos de continuidade da poltica exterior aumentam
e ajudam a revelar a capacidade de resposta do corpo diplomtico.

6.3 O perodo Lula da Silva


J no primeiro ms do novo governo, o Itamaraty anuncia medidas
de mudana organizacional e da corporao no sentido de responder
s novas demandas.26 A impresso inicial era de que este governo
conseguiria imprimir uma mudana na orientao da poltica externa,
principalmente no que se refere ao Mercosul e s prioridades da integrao na Amrica do Sul.
26 Itamaraty cria setor dedicado Amrica do Sul, O Estado de S. Paulo, So Paulo,
11/1/2003.

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Havia um novo direcionamento que tendia mais para um perfil nacionalista e desenvolvimentista, principalmente com a volta de
Celso Amorim frente do Ministrio das Relaes Exteriores e da presena do embaixador Samuel Pinheiro Guimares na Secretaria Geral.
No entanto, isso no significava que o ncleo decisrio deste rgo e
a prpria poltica externa com relao ao Mercosul e s negociaes
comerciais internacionais haviam sofrido forte alterao, mesmo com
o incio do funcionamento do Protocolo de Olivos que aprimorava o
sistema de soluo de controvrsias e foi uma deciso tomada no final
do governo anterior.
Pelo contrrio, fica claro o resultado da bem-sucedida estratgia
de adaptao do Itamaraty, iniciada mais de um ano antes, assim
como o aprofundamento das orientaes previamente estabelecidas. O simples fato de que j na primeira quinzena de 2003 essas
modificaes internas se apresentavam razoavelmente formuladas
suficiente para verific-lo, principalmente porque ao longo deste
ano essas modificaes so gradativamente implementadas e com
relativo sucesso.
Isso no significa afirmar que inexistiam conflitos internos, principalmente com o setor da diplomacia que sara mais fragilizado com
o resultado das eleies, assim como conflitos entre o novo governo,
parte das foras que o apoiavam e o prprio corpo diplomtico.
A primeira das modificaes anunciadas pelo Itamaraty foi a criao da Subsecretaria Geral de Assuntos da Amrica do Sul (SGAS)
para tratar de temas relativos ao Mercosul, inclusive as demandas
por aprofundamento, assim como das negociaes para ampliao
do bloco em direo Amrica do Sul, em especial o acordo com a
Comunidade Andina, e do aprofundamento e ampliao dos projetos
de infraestrutura no continente sul-americano.
frente dessa nova estrutura estava o embaixador Luiz Felipe
Macedo Soares, conhecido por ter um bom relacionamento pessoal
com o novo presidente, que concentraria atribuies antes pertencentes Subsecretaria Geral de Assuntos Polticos (SGAP) e de
Assuntos de Integrao, Econmicos e de Comrcio Exterior (SGIE).

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No momento da sua posse, no ms de maio, Macedo Soares declarou que seu objetivo era o de atender prioridade do novo governo
que se voltava para a Amrica do Sul.
A prioridade para a Amrica do Sul contempla a construo da
integrao fsica, econmica e comercial; e a cooperao poltica e
social [...] Trata-se de uma mudana conceitual sem precedentes, sem
prejuzo das relaes com outros pases latino-americanos e do Caribe
[...] Queremos intensificar o relacionamento com cada pas da regio,
para que a Amrica do Sul funcione como espao de prosperidade,
com elevao dos padres poltico, social e econmico.27

Anunciava ainda a nfase no projeto de integrao fsica iniciado


no governo anterior e nos projetos nas reas de comunicao, energia
e transportes. Num primeiro momento, parece que o embaixador
Clodoaldo Hugueney (SGIE) perdera a responsabilidade sobre as
negociaes do Mercosul com os pases no pertencentes Amrica
do Sul, com relao Alca e tambm com relao ao acordo com a
Unio Europeia. Entretanto, o que parece ter ocorrido foi uma maior
especializao na conduo das negociaes comerciais, resultando
na concentrao do embaixador Hugueney em torno das negociaes
da OMC e, principalmente, com seu papel no acompanhamento dos
contenciosos no nvel multilateral.
O que lhe restou acabou sendo o ncleo das aes e das prioridades
na conduo da poltica externa do primeiro governo Lula da Silva: a
aposta em favor da arena multilateral, calcada no apoio que poderia
advir da diversificao das relaes internacionais brasileiras.
Houve, na verdade, uma melhor distribuio das atribuies dentro do Ministrio, a fim de gerenciar melhor a coeso no Mercosul e a
conduo brasileira nas grandes negociaes comerciais, tendo como
primeira prioridade as negociaes na OMC, seguidas pela resistncia s negociaes com os Estados Unidos no mbito da Alca. Restava
27 A Amrica do Sul a prioridade no Itamaraty, Gazeta Mercantil, So Paulo,
8/5/2003.

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ao Mercosul o papel de instrumento para alcanar esses objetivos


maiores, deixando clara a sua subordinao quanto aos interesses
brasileiros de insero comercial internacional.
A criao da Subsecretria Geral de Assuntos da Amrica do
Sul (SGAS), alm de consolidar os objetivos de expanso do modelo
diplomtico do Mercosul, tinha igualmente o propsito de gerenciar
a coeso do bloco a partir do estreitamento das relaes entre Brasil
e Argentina, entendidas como o centro deste processo, o que parece
resgatar as origens da integrao na segunda metade dos anos 1980.
Para o ministro Celso Amorim, chegara a hora da verdade para
o Mercosul, que deveria ter uma posio comum frente s negociaes hemisfrica e com relao Unio Europeia. O discurso era
de que o bloco era prioritrio para o governo brasileiro, e a relao
bilateral com a Argentina era a coluna vertebral do processo de
integrao.28
Ao mesmo tempo que se buscava a retomada da articulao entre
Brasil e Argentina, aceitou-se tratar os temas caros ao aprofundamento da integrao, enquanto posio conjunta dos governos brasileiro e argentino, como o caso das assimetrias existentes entre
os pases. Essa aceitao respondeu no somente nova postura do
governo Lula da Silva, mas tambm ocorrncia de fortes presses
argentinas, e principalmente paraguaias e uruguaias. Vale dar destaque e ateno s declaraes do ministro Celso Amorim:
O entendimento entre Brasil e Argentina fundamental para o
andamento de temas como o Mercosul, a Alca, o multilateralismo
[...] Se h desacordo entre os dois, o Mercosul no anda [...] Se houver
acordo, no o suficiente para fazer o Mercosul andar, mas torna mais
fcil a conversa com os outros [...]. Pela primeira vez, vamos expressar que aceitamos a questo das assimetrias [...] Mas no como uma

28 Para Amorim, Mercosul requer definio, O Estado de S. Paulo, So Paulo,


5/2/2003.

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coisa permanente, pois Paraguai e Uruguai no devem ter o desejo


de viver na exceo.29

O curioso desta afirmao o reconhecimento pblico da ausncia deste tema na poltica externa brasileira com respeito ao Mercosul
e a soluo proposta na qual se baseava o aprofundamento das discusses em torno de um fundo regional com recursos provenientes
do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), do BNDES
e da Corporao Andina de Fomento. O fundo, portanto, no seria
de uso exclusivo dos pases do Mercosul e tambm no indicava que
seria incorporado estrutura institucional do bloco. Portanto, podemos afirmar que o financiamento no se voltava necessariamente
para o aprofundamento do bloco, embora estivesse de acordo com as
necessidades para permitir sua expanso, mantendo a determinao
consolidada j no governo anterior.
Essa postura de maior generosidade segundo o ministro Celso
Amorim se justificava porque o Brasil no pode, com relao a pases menores, sobretudo Uruguai e Paraguai, agir como se estivesse
agindo com a Unio Europeia ou a Repblica da China, que so
gigantes (Tachinardi, 2003a).
O discurso diplomtico estava afinado com as intervenes presidenciais, como demonstra a fala do presidente Luiz Incio Lula da
Silva (2003 apud Monteiro; Goitia, 2003):
necessrio fortalecer as agendas poltica, social e cultural do
Mercosul, dar-lhe uma dimenso mais humana [...] o fortalecimento
do Mercosul imprescindvel para levar adiante as negociaes com
os outros pases e blocos, pois ser assim garantida uma presena
influente da Amrica do Sul no mundo [...] ns temos de ter uma
poltica de generosidade com os pases de economia mais fraca, facilitando e incentivando que as coisas aconteam [...] Ns todos tomamos conscincia que somos pobres, tomamos conscincia que temos
29 Brasil e Argentina buscam estratgia para bloco, O Estado de S. Paulo, So
Paulo, 16/12/2003.

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coisas em comum e temos solues para problemas em comum, e


quando tomamos conscincia de que, se nos juntarmos e estabelecermos polticas comuns, ficar mais fcil resolver os nossos problemas
junto a outros pases.

O trecho acima citado demonstra o interesse do governo brasileiro em assumir a liderana do processo na Amrica do Sul para,
simultaneamente, fortalecer-se em seus esforos de insero internacional. Sua inteno era ligar os objetivos de expanso com o de
aprofundamento, representando uma mudana significativa da postura brasileira.
A inovao no estava no fato de pronunciar uma inteno de
aprofundamento, porque algo similar j fora pronunciado pelo ex-presidente Fernando Henrique Cardoso no final de seu segundo
mandato conforme j relatado , mas em que essa afirmao encontra eco nos discursos do ministro das Relaes Exteriores e em parte
da diplomacia diretamente envolvida, principalmente com a entrada
do embaixador Macedo Soares na SGAS.
Essa proposta governamental respaldava-se nas foras que sustentavam o novo governo, principalmente com relao novidade
expressa pelo apoio partidrio e de setores organizados ligados s
organizaes sindicais e a outros setores no governamentais.
Aparece um novo tipo de interveno na diplomacia presidencial, com a criao do cargo de Assessor Presidencial para Assuntos
Internacionais, funo assumida por Marco Aurlio Garcia, que se
constitui numa inovao na maneira como os assuntos internacionais
do governo brasileiro so tratados. Marco Aurlio Garcia (2003 apud
Tachinardi, 2003b) afirma:
Hoje temos um eixo importante para a reconstruo do Mercosul
que dever incidir sobre a poltica sul-americana [...] uma nova viso
do processo de integrao. No nos interessa que uma fbrica feche as
portas na Argentina e abra-as em So Paulo. Isso vlido para uma
empresa instalada no Uruguai e no Paraguai. fundamental assumir
o destino das economias da regio.

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No entanto, importante verificarmos como se deu a implantao destas novas orientaes. Um fator que refora nossa percepo
de que a estratgia de adaptao diplomtica para a transio governamental obteve sucesso, ao menos com relao ao Mercosul, foi
a posse de Reginaldo Arcuri como titular da Secretaria Tcnica do
Mercosul,30 proposta brasileira transformada em deciso do bloco.
De acordo com a anlise das negociaes em que esteve envolvido,
possvel dizer que Arcuri, mesmo no tendo origem na corporao
diplomtica, apresentava uma forte ligao com o perfil multilateralista que se fortaleceu na poltica externa brasileira e, por outro lado,
parecia contar com o apoio presidencial e de setores que o apoiavam,
pois, em princpio, sua postura no vetava medidas que pudessem
aprofundar o Mercosul.
Assim, a Secretaria Tcnica administrava a expanso do bloco,
mas simultaneamente sinalizava com a possibilidade de criao de
mecanismos voltados para a gesto do aprofundamento da integrao, o que era muito importante principalmente para os pases menores e de setores organizados da sociedade civil que apoiaram o novo
presidente na campanha eleitoral. Se a poltica econmica do novo
governo parecia no agradar essa base de apoio, o mesmo no era
possvel dizer com relao poltica exterior.
J em meados de 2003 evidencia-se o grande esforo realizado
no sentido de efetivar as novas orientaes que at aquele momento
apresentavam como novidade a intensificao das diretrizes bsicas
formuladas no perodo anterior e, em especial, a diversificao mais
intensa das relaes internacionais do pas a partir do Mercosul. No
final de abril, por exemplo, verifica-se o incremento das conversaes
do bloco e a ndia. Na ponta dessa nova orientao, estava a criao
do G20 e o seu efeito sobre as negociaes da Rodada Doha, alm da
sinergia resultante que ajudou nas negociaes hemisfricas at conseguir o impasse do processo com a proposta brasileira de criao da
Alca light.
30 Argentina aceita postergar entrega de proposta Alca, Valor Econmico, So
Paulo, 5/2/2003.

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Alm da conduo direta do ministro Celso Amorim nestas negociaes, cabe destacar a atuao dos embaixadores Hugueney e Simas
Magalhes. Houve igualmente um aumento de poder nas mos de
Adhemar Bahadian na copresidncia brasileira nas negociaes da
Alca,31 que antes disso ocupara o cargo de Cnsul Geral da Embaixada Brasileira em Buenos Aires e trabalhara diretamente com Celso
Amorim at o ano de 2001, na misso brasileira em Genebra. Mais
uma vez, reforava-se o perfil multilateralista da poltica exterior do
Brasil.
importante frisar que uma importante ao do governo brasileiro com relao ao funcionamento do Mercosul foi o apoio para
a criao da Comisso de Representantes Permanentes do Mercosul
(CPRM), por deciso do CMC (Conselho do Mercado Comum) em
outubro de 2003. Esta comisso estaria ligada diretamente ao rgo de
cpula do bloco, o CMC, e seria composta por um representante de cada
Estado participante alm do seu presidente. Um detalhe a ser levado em
considerao que o presidente da CRPM proposto pelos presidentes da Repblica de cada scio do Mercosul. A aprovao dessa deciso
demonstra uma tentativa de ligao mais direta entre as instituies
do Mercosul e a Presidncia da Repblica.
Est estipulado pelo Protocolo de Ouro Preto (de 1994) que, ao
completar dez anos desde sua assinatura, o Mercosul deveria passar
por uma reviso institucional, com o objetivo de avaliar a adequao
dos rgos e mecanismos institucionais estabelecidos durante todo o
processo de integrao.
Desta forma, o ano de 2004 teve incio com algumas promessas
de transformao, principalmente porque as negociaes hemisfricas pareciam estar controladas, ao menos do ponto de vista do
governo brasileiro, com a discusso sobre a criao de um fundo de
investimentos para reduzir ou amenizar os impactos da prpria integrao e, tambm, com a perspectiva de criao de um Parlamento
do Mercosul.
31 Cnsul em Buenos Aires ser copresidente da Alca, Valor Econmico, So
Paulo, 19/5/2003.

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Esse panorama favorvel no significou, contudo, uma trgua nos


conflitos comerciais entre os dois principais parceiros, nem a perspectiva de um melhor relacionamento entre os presidentes Lula da Silva
e Nstor Kirchner, sendo crescentes as demandas para que o governo
brasileiro oferecesse benefcios adequados ao nvel de liderana que
pretendia implementar no nvel sub-regional.
Com relao ao mecanismo de financiamento a ser criado, ainda
era perceptvel o entendimento brasileiro de que este deveria apoiar-se em instituies nacionais ou, se assim no fosse possvel, em instituies no exclusivas ao Mercosul. A posio brasileira pregava a
necessidade de adaptar os instrumentos de financiamento existentes
no mbito do BNDES para tal finalidade, como demonstra a opinio do embaixador Botafogo Gonalves, que deixava a Embaixada
Argentina e se aposentava da carreira diplomtica para assumir a
Presidncia do Centro Brasileiro de Relaes Internacionais (Cebri)
localizado na cidade do Rio de Janeiro:
Eu sustento a ideia de que o BNDES possa ter, alm de suas funes atuais, uma funo de rgo de fomento regional. Sou favorvel
extenso da atuao do BNDES para alm das fronteiras e busca
de mecanismos de integrao financeira do BNDES, seja para investimentos em infraestrutura, financiamento do comrcio ou investimentos produtivos de longo prazo. De tal maneira que esses investimentos
integrem as economias da regio. Se temos e queremos ter um mercado unificado, no h por que distinguir um do outro.32

Ao mesmo tempo, crescia o debate sobre a questo da reviso


institucional entre os negociadores do bloco e tambm na imprensa
escrita, apontando para a necessidade de repensar a intergovernamentalidade do Mercosul e para a possibilidade de adoo de rgos
supranacionais.

32 Embaixador pede mudana no BNDES, Folha de S.Paulo, So Paulo,


6/5/2004.

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Conforme descrito anteriormente, tradio do corpo diplomtico brasileiro no tratar publicamente a questo da supranacionalidade, exceto quando provocado. Sendo assim, em meados desse ano
o ex-embaixador Rubens Barbosa intervm na discusso, apresentando argumentos com o mesmo contedo das posies defendidas
dez anos antes, poca da definio das instituies criadas pelo Protocolo de Ouro Preto.
Seu argumento central era que a discusso da supranacionalidade
deveria ser precedida necessariamente pelo debate sobre a necessidade de um mecanismo de votao com peso diferenciado, acabando
com a capacidade de veto dos pases membros. Para o embaixador,
se o objetivo criar uma instituio supranacional, no se pode deixar de lado o voto ponderado.33
s vsperas da realizao do que deveria ser reconhecido na histria da integrao regional do Mercosul como um momento de reafirmao do compromisso e de um salto de qualidade em direo ao
aprofundamento do bloco, o ex-embaixador intervm novamente,
com um texto assinado e publicado no jornal O Estado de S. Paulo,
com o ttulo O Mercosul na viso do PT (Barbosa, 2004).
Neste artigo, o embaixador retoma mais uma vez o argumento
defendido desde a poca em que era o principal negociador brasileiro
no bloco, durante o governo Collor de Mello, acrescentando que o
Protocolo de Ouro Preto previa uma reforma institucional, mas no
uma alterao do regime intergovernamental. Mesmo assim, defendia a possibilidade de discusso sobre o processo decisrio do Mercosul no sentido de buscar a criao de um voto ponderado, afirmando
que essa sua sugesto no tinha um carter retrico e deveria significar
uma reflexo conjunta entre os parceiros.
Mais uma vez, importante frisar que apesar de sua preocupao
em afirmar que essa proposta estava na pauta de negociaes h dez
anos, so fortes os indcios que demonstram a sua falta de fundamento
na histria das posies brasileiras perante o Mercosul. Nas poucas
33 Barbosa prope peso aos votos no bloco, Valor Econmico, So Paulo,
18/5/2004.

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vezes em que apareceu essa proposta, foi como reao ao aumento


acentuado das presses para a reviso do carter intergovernamental
do bloco.
A diferena neste momento foi que o aumento mais significativo
deste tipo de presso no se situava somente nos pases vizinhos, mas
em parte significativa do novo governo e nas propostas da prpria
Secretaria Tcnica do Mercosul, amparada tambm pelo apoio de
setores no governamentais. No entanto, at aquele momento, no
era possvel saber com clareza a posio do presidente brasileiro a respeito desta questo, nem do embaixador Macedo Soares que parecia
ter posies mais afinadas com a presidncia. Percebe-se com respeito
s aes do subsecretrio-geral da Amrica do Sul, Macedo Soares,
maior disposio na oferta de benefcios aos parceiros, principalmente com respeito aos estmulos para a criao de fundos estruturais
de diminuio das assimetrias.34
Outro ponto importante para essa pesquisa a crescente presso
por discutir o tema da supranacionalidade, principalmente da parte
do governo argentino que exigia uma resposta brasileira sobre este
assunto. Isto permitiu evidenciar melhor as intenes da diplomacia
brasileira e refora nosso argumento de que a integrao no Mercosul, enquanto um modelo presente no desenrolar da poltica externa
a partir de 1991, no contempla a possibilidade de aprofundamento
do bloco em direo ao mercado comum, j que um projeto exclusivamente intergovernamental.
O trecho abaixo reproduz uma reportagem realizada sobre esse
tema e demonstra a diferena de opinies entre os chanceleres do
Brasil e da Argentina:
Bielsa lembrou que em todas as crises da histria da Unio Europeia, que , supostamente, o modelo que inspira o Mercosul, a
soluo foi mais integrao. Indagado se a institucionalizao que
tem em mente envolve, como na Europa, a cesso de soberania a
34 Cpula deve aprovar a instituio de fundos, Valor Econmico, So Paulo,
13/12/2004.

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uma instncia supranacional, o chanceler argentino disse que todo


processo de integrao uma viso superior de soberania, feita no
mais apenas no mbito nacional, mas no regional. Diante da mesma
pergunta, o chanceler brasileiro disse que cesso de soberania uma
expresso muito dramtica. Disse que a ideia de uma maior institucionalizao do Mercosul est posta e ser discutida ainda este ano
em nova reunio em Ouro Preto, que marcar o dcimo ano da criao do Mercosul.35

Em 2004, alm da reativao das discusses sobre o Mercosul,


deve-se ressaltar a demonstrao de que o nvel multilateral poderia
resultar em benefcios concretos ao Brasil, fortalecendo ainda mais
essa perspectiva na poltica externa do governo Lula da Silva. Um
fato marcante foi a vitria brasileira sobre a Unio Europeia com
relao ao acar, no mbito da OMC. As declaraes do ministro
Celso Amorim manifestavam seu contentamento sobre essa situao:
Estamos muito satisfeitos. Depois do algodo, do acar e do resultado de Genebra [acordo entre os pases da OMC para acabar com os
subsdios s exportaes agrcolas], acho que estamos muito bem.36
Vale lembrar que essas vitrias fortaleciam o embaixador Clodoaldo Hugueney, Subsecretrio Geral para Assuntos Econmicos
do Itamaraty, que tinha papel central na coordenao dessas negociaes, reforando nosso entendimento de que a opo multilateral
a essncia da poltica externa brasileira, j presente mesmo antes do
governo Lula da Silva. Essa constatao estabelece uma relao de
subordinao do bloco sub-regional a esses objetivos.
Assim, at o ano de 2004 pelo menos, a explicao para a evoluo
do processo de integrao pende para a forma como o corpo diplomtico administrou a manuteno desta escolha geral, diminuindo a
influncia da explicao que se concentra mais na diviso tradicional
entre liberais e nacionalistas presente no interior da corporao. A
35 Diferenas com Kirchner continuam, O Estado de S. Paulo, So Paulo,
21/9/2004.
36 Brasil vence disputa do acar com UE. So Paulo, 5/8/2004.

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defesa da intergovernamentalidade uniu ambos os lados da corporao no tocante integrao regional e opo multilateral.
At esse momento no houve, por parte do corpo diplomtico, a
defesa da frmula de aprofundamento da integrao com expanso, j
que a implementao do aprofundamento resultaria em uma ruptura
no padro de formulao da poltica exterior do Brasil.
Os acontecimentos a partir deste ponto demonstram que o
aumento das tenses, estimuladas principalmente pela nova composio das foras governamentais, atingem um nvel crtico para a
manuteno da singularidade da poltica externa brasileira, na qual a
relativa autonomia do corpo diplomtico verificada especialmente no
momento de implementao decisria, perde sua base de sustentao.
Em dezembro de 2004, realizou-se a Reunio de Cpula do Mercosul na cidade de Ouro Preto, comemorando os dez anos do Protocolo assinado em 1994 e assumindo a incumbncia de fazer uma
reviso institucional. A perspectiva era de que este momento seria
fundamental para todo o processo de integrao, inclusive porque
ocorria inserido num clima de contestao das polticas neoliberais
implementadas nestes pases e cujos efeitos relacionavam-se claramente com a crise econmica, poltica e social vivida pela Argentina.
No entanto, as condies para o sucesso desta reunio foram sendo
gradativamente corrodas durante todo o ano de 2004, devido ao agravamento da crise comercial entre os dois principais parceiros, Brasil e
Argentina, tendo como centro destes conflitos comerciais o setor de
produo de eletrodomsticos, conhecido como linha branca, ou seja,
geladeiras, mquinas de lavar, foges.
A chamada Guerra das Geladeiras recebeu ampla cobertura por
parte da mdia, especialmente porque sua causa foi em boa medida
atribuda personalidade do presidente argentino, que teve sua
importncia no acirramento do contencioso, assim como ocorreu no
caso do contencioso em torno da instalao de indstrias papeleiras
no Uruguai.
De qualquer forma, esse episdio demonstra a vulnerabilidade das
economias do bloco quando um setor neste caso, dominado por empresas multinacionais com plantas nos dois pases decide transferir sua

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produo de um mercado para o outro em razo das mudanas no


preo dos fatores produtivos. Este tipo de consequncia esperado
num processo de integrao regional. Contudo, o Mercosul no dispunha de mecanismos comunitrios para controlar ou diminuir os
efeitos negativos advindos do aproveitamento das vantagens competitivas, que podem gerar desemprego e crise social.
Outro fato que contribuiu para o esvaziamento dessa Reunio de
Cpula foi a reunio de presidentes da Amrica do Sul, realizada dias
antes na cidade de Cuzco (Peru), durante a qual foi lanada a Comunidade Sul-Americana de Naes (Casa). A criao deste novo espao
de integrao resultou de iniciativa e liderana brasileira, causando
descontentamento no governo argentino e desconfiana nos parceiros menores.
O clima desfavorvel entre os dois principais pases resultou em
uma Reunio de Cpula com poucas decises significativas, frustrando as expectativas de diversos setores domsticos, apesar de
indicar com clareza a postura brasileira de aceitar a criao de instrumentos de integrao que possibilitassem um maior aprofundamento. Evidenciou-se tambm que o apoio a essa postura aumentava
proporcionalmente quanto mais prximo estivesse da Presidncia da
Repblica.
Alm disso, os membros plenos do Mercosul reconheceram que
o processo de integrao tinha que se adaptar aos objetivos de todos
os pases e que os benefcios do processo deveriam priorizar os integrantes mais antigos. Torna-se evidente que as intenes de liderana
brasileira tinham um custo e que os demais pases do bloco estavam
dispostos a cobr-los.
Em suas falas, o presidente Lula da Silva demonstrou a preocupao em implementar essas novas orientaes, reconhecendo a necessidade de instituies mais desenvolvidas, dentro de uma percepo
de que o processo deveria incorporar outros atores das sociedades,
alterando a forma como fora negociado at ento.
Mais do que retrica, verifica-se pelo desenrolar dos acontecimentos que essa inteno foi gradativamente implementada, mesmo
que limitadamente e sem o apoio explcito do corpo diplomtico. A

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impresso que a diplomacia presidencial apresenta grande fora em


momentos de formulao como este, porm no dispe na estrutura
estatal de recursos de poder suficientes para que suas determinaes
sejam implementadas na ntegra, ou algo mais prximo disso.
Notamos que a Presidncia reconhece esse fato e procura medidas
alternativas para diminuir a diferena entre o momento de formulao e o da implementao, no intuito de aumentar o controle sobre a
relativa autonomia do Ministrio das Relaes Exteriores. Isso j acontecera no perodo anterior, com a criao da Representao da Presidncia da Repblica para Assuntos do Mercosul no final do segundo
governo Fernando Henrique Cardoso. Entretanto, h uma mudana
significativa nesta ttica: o governo anterior privilegiou alteraes
ocorridas na prpria estrutura do Estado, enquanto o de Lula da Silva
implementou modificaes formais no processo decisrio e adicionou elementos informais para influenciar o processo, o que explica a
ampliao dos canais de participao dos atores no governamentais.
Abaixo podemos perceber nas declaraes presidenciais a tentativa de marcar uma mudana de rumo representada pela conciliao
entre a expanso e o aprofundamento da integrao.
Eu sei que, s vezes, muita gente fica preocupada, porque depois
dos presidentes fala uma quantidade enorme de entidades. porque
o Mercosul, para se consolidar definitivamente, no pode ser uma
coisa apenas dos presidentes, ele precisa envolver os nossos dirigentes sindicais. Os problemas sociais tm que ser discutidos com maior
dimenso do que apenas um problema econmico. Ns precisamos
envolver os nossos artistas, os nossos intelectuais, ns precisamos
envolver, portanto, o que ns tivermos de sociedade organizada, na
nossa regio, para debater o Mercosul [...] Ao concluir, h pouco mais
de um ms, a Reunio de Cpula do Rio, eu recordava a nossa disposio de trabalhar com entusiasmo pela integrao regional, comeando pela realizao do potencial do Mercosul e prosseguindo pela
consumao de um espao poltico, cultural, econmico e comercial
comum na Amrica Sul. Foi neste sentido que fiz questo de convidar para este encontro semestral do Mercosul todos os presidentes

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sul-americanos [...] Aperfeioamos as instituies do bloco, ainda


que nesse particular seja necessrio acelerar o passo [...] Criamos
uma Comisso Parlamentar Conjunta, que hoje o embrio do Parlamento do Mercosul [...] O Objetivo 2006, que definimos no ano
passado em Assuno, traa um roteiro seguro para a reconstruo do
Mercosul e, sobretudo, para o resgate de suas aspiraes originais [...]
Vamos consolidar a Unio Aduaneira, condio necessria para chegar ao Mercado Comum [...] Estamos constituindo, a partir de 2005,
um fundo estrutural para corrigir as assimetrias entre nossas economias e ajudar na integrao de nossas cadeias produtivas. (Silva, 2004)

Ressaltamos que alm de o Legislativo brasileiro mudar o seu tradicional perfil de atuao no Mercosul, caracterizado por uma participao limitada e consultiva, mas que, agora, parte deste envolveu-se
no processo de criao de um Parlamento do Mercosul; parcela do
Judicirio brasileiro demonstrou uma perspectiva de maior participao nos rumos da integrao, como apontam as declaraes do
presidente do Supremo Tribunal Federal, Nelson Jobim:
A integrao estava sendo gestada pelo Executivo, que tem essa
funo, o Parlamento j estava participando do processo, mas o Judicirio, no [...] Ento, teremos um foro permanente em Braslia para
discutir exatamente as reformas necessrias para que possamos entrar
neste processo de integrao [...] Precisamos de um processo de uniformizao de integrao para que possamos caminhar, progressivamente, num futuro, para a criao de um tribunal supranacional.37

O ano de 2005 marcou o incio de uma mudana significativa por


parte do governo brasileiro na forma de conduzir o Mercosul. De um
lado, houve um aumento das investidas da diplomacia presidencial no
sentido de alterar a composio das foras participantes do processo e
implementar medidas, mesmo que limitadas, para o aprofundamento
37 Lula admite dificuldades para unificar o Mercosul, O Estado de S. Paulo, So
Paulo, 1/12/2004.

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e expanso do Mercosul, lembrando que essas j foram anunciadas no


ano anterior. Por outro lado, comeam a se desagregar as condies
que garantiam ao corpo diplomtico implementar as medidas necessrias para a manuteno do princpio da intergovernamentalidade.
O avano dessas duas tendncias s no foi maior devido ao acirramento da crise poltica e institucional na vida domstica brasileira,
demandando uma concentrao de esforos governamentais e das
foras polticas mais prximas ao governo no sentido de administrar
a situao, no intuito de chegar ao prximo ano em condies de disputar a reeleio do presidente Lula da Silva. inegvel que a perda
de credibilidade do governo no plano interno repercutiu na sua capacidade de interveno nos assuntos internacionais. Assim, a corporao diplomtica ganhou um pouco mais de tempo para gerenciar o
aprofundamento dessas tendncias.
Paralelamente, houve um aumento nas crticas conduo da
poltica externa brasileira nos meios de comunicao. Boa parte delas
originava-se de manifestaes de ex-membros do corpo diplomtico
ou de personalidades que, ao longo dos anos, tiveram contato direto
ou alguma influncia na formulao e discusso da agenda internacional brasileira. Em geral, o tema principal dessas crticas era levantar
dvidas sobre os benefcios concretos das aes relacionadas tentativa brasileira de exercer uma liderana sul-americana, intensificao dos esforos para a diversificao das relaes internacionais
do pas como a realizao da reunio de Cpula da Amrica do Sul
com os Pases rabes no ms de maio , ou aos erros tticos como
a fracassada indicao do embaixador Luiz Felipe de Seixas Correa
para o cargo de diretor-geral da Organizao Mundial do Comrcio.
No referente insero internacional comercial brasileira manteve-se a determinao do governo em reforar seu perfil multilateral, principalmente com a substituio do embaixador Seixas Correa
pelo embaixador Clodoaldo Hugueney na representao brasileira
na OMC.38 Essas adequaes buscavam adaptar melhor o pas ao
38 Incentivo deve respeitar OMC, diz embaixador, Folha de S.Paulo, So Paulo,
13/6/2005.

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momento crtico vivido nas negociaes comerciais multilaterais, j


que em dezembro desse mesmo ano haveria uma reunio em Hong
Kong na qual se previa a concluso da Rodada Doha.
perceptvel nesse momento o aumento das divergncias de
opinio no interior da corporao diplomtica quanto gesto das
relaes comerciais brasileiras. Um exemplo disto foi a declarao do
embaixador Graa Lima na imprensa brasileira a respeito do encaminhamento das negociaes na OMC, e particularmente com a Unio
Europeia, frisando que o governo brasileiro poderia fazer concesses
aos europeus em troca de outras que, de qualquer maneira, acabariam
sendo feitas.39
A conduo da poltica externa brasileira com relao s grandes
negociaes comerciais internacionais demonstrava uma postura
mais agressiva, mas limitada ao tema da agricultura, pois em relao
aos demais temas a postura dominante era a defensiva. No entanto,
no mbito do Mercosul, ainda era possvel verificar uma atitude voltada para manter sua margem de manobra no tratamento dos temas
econmicos (Veiga, 2005).
Em meados de 2005, a Presidncia brasileira explicita publicamente seu esforo para aprofundar o bloco, sem deixar de demonstrar
seu desejo de expandir a integrao para toda a Amrica do Sul. As
manifestaes admitiam que historicamente o bloco distribuiu desigualmente os benefcios para seus scios e que o governo brasileiro
reverteria essa questo, principalmente com relao s reclamaes
paraguaias e uruguaias.40
No caso particular do relacionamento com o Paraguai, lembramos
que se acumularam uma srie de problemas, originando uma situao
na qual o sentimento geral era de que o Mercosul no proporcionou
os benefcios esperados e que caberia ao governo brasileiro uma maior
parcela da responsabilidade sobre a forma como o bloco estava funcionado (Hirst, 2005).
39 UE elogia plano da Fazenda para cortar tarifa, Folha de S.Paulo, So Paulo,
5/10/2005.
40 Consenso melanclico, O Estado de S. Paulo, So Paulo, 22/6/2005.

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Prximo ao final do ano, a situao de crise iniciada em 1999 mostrava-se longe de uma soluo, sendo agravada, entre outros motivos,
pela tenso entre os governos argentino e uruguaio em torno da construo das indstrias multinacionais produtoras de papel, conhecida
como Guerra das Papeleras, e pela situao de maior instabilidade
do sistema poltico brasileiro.
Essa crise era fundamentalmente institucional, pois no era
acompanhada por uma queda nas taxas de crescimento dos fluxos
comerciais intrabloco. Pelo contrrio, o comrcio estava aquecido.
No entanto, apesar de um ambiente desfavorvel, verificamos uma
mudana substancial no encaminhamento dado pelo bloco, com a perspectiva do governo brasileiro em aceitar maiores custos para a manuteno da integrao regional.
Em uma anlise otimista a respeito do futuro do Mercosul, mas
que aborda muito bem as modificaes implementadas na Reunio
de Cpula do Mercosul ocorrida em dezembro de 2005 na cidade de
Montevidu, Felix Pea (2006) aponta algumas alteraes importantes indicativas de transformaes institucionais na arquitetura
do bloco.
Diversas decises foram tomadas nesta reunio com a finalidade
de permitir um melhor funcionamento da unio aduaneira, como a
cobrana dupla da Tarifa Externa Comum, o tratamento das assimetrias existentes, a regulamentao do Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul (Focem). Alm disto, tomaram-se decises com o
objetivo de melhorar o funcionamento institucional, como a assinatura do protocolo criando o Parlamento do Mercosul, a aprovao das
regras de funcionamento do Tribunal Permanente de Reviso e, por
fim, a criao de um grupo de alto nvel para fazer uma proposta de
modificao institucional do bloco.
Outras medidas aprovadas apontam para a expanso do bloco:
avano no aprimoramento das regras de adeso para os novos Estados, os preparativos para a adeso da Venezuela como membro pleno
e o estabelecimento de uma situao de transitoriedade, na qual este
pas teria direito a participar dos rgos do Mercosul sem capacidade
decisria (Pea, 2006).

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J 2005 foi o incio de uma nova etapa do processo de integrao


no Cone Sul, principalmente depois da reunio do CMC. ntida a
tendncia de incluso de novos atores ao processo, incorporando suas
demandas, assim como os questionamentos dos pases-membros a
respeito do papel desempenhado pelo governo brasileiro.
Ao mesmo tempo, o projeto de expanso do bloco em direo
Amrica do Sul, promovido pelo corpo diplomtico, ganhou defensores na prpria Presidncia brasileira e em parcela da sua base de
apoio poltico. Esse apoio extradiplomtico se fundamenta em interesses diversos como as intenes de projeo e liderana no plano
internacional da Presidncia, os interesses parlamentares, sindicais,
de grupos organizados em torno dos chamados valores universais,
dos movimentos que buscam uma identidade latino-americana ou
expressam sentimentos antinorte-americanos, de redes de organizaes sociais, de iniciativas de governos no centrais, entre outros.
O interessante que esse apoio foi acompanhado de demandas
que pressionam os governos e a prpria estrutura institucional no
sentido do aprofundamento do processo de integrao, traduzindo-se
em sustentao s polticas visando diminuio das assimetrias,
ampliao de canais de participao e, principalmente, questionando
a funcionalidade das instituies estabelecidas.
Essas presses atingem, de alguma forma, a relativa autonomia
do Itamaraty na formulao da poltica externa e, consequentemente,
a forma de gesto governamental dos assuntos relativos ao Mercosul. Isto no significa perda da capacidade brasileira de influenciar
os destinos do bloco, mas uma alterao nas foras que compem o
processo decisrio. Esto interagindo de forma concorrente diversas
vises de Mercosul.
A novidade est no modo de conciliar tendncias que, em uma
situao de profunda assimetria, se tornam necessariamente conflitantes. De um lado esto as presses para o aprofundamento da integrao e do outro para a expanso, incluindo novos Estados-membros.
Historicamente, o Mercosul no constituiu instituies nem
mecanismos de financiamento da integrao e mesmo os que esto
sendo criados possuem grandes limitaes de recursos. Acrescenta-se

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a isso a histrica falta de disposio governamental brasileira em custear o processo, a escassez de recursos e as fortes demandas internas
para que o governo financie o desenvolvimento.
Uma sada possvel seria resgatar a ideia, muitas vezes lembrada
pelos governos argentino, paraguaio e uruguaio, de privilegiar os
mecanismos de financiamento e as modificaes institucionais para
os quatro membros originrios. No entanto, desde 1991, a postura
brasileira foi de defender o princpio da intergovernamentalidade,
limitando o aprofundamento da integrao aos instrumentos para a
manuteno deste princpio.
Chamamos a ateno para uma manifestao do ministro Celso
Amorim em dezembro de 2005 a respeito do pedido de adeso da
Bolvia e da possibilidade da Venezuela de se tornarem membros plenos do bloco, que pode ser esclarecedora das intenes diplomticas
diante de uma situao cada vez mais complexa: O Sul, de Mercosul,
no de Cone Sul. Tanto que Mercado Comum do Sul. Foi a mdia
quem transformou em Cone Sul.41
Em resumo, o ano de 2005 importante para a anlise do nosso
objeto porque demonstrou que, concretamente, os resultados ainda
so muito limitados em vista das crescentes demandas que o bloco
precisa enfrentar. At este momento no houve integrao significativa das cadeias produtivas, de investimentos capazes de reverter
as presses alimentadas pelas assimetrias e a facilitao do comrcio;
tendo por base inclusive o transporte intercontinental, ele se modernizou em um ritmo muito menor do que necessrio (Burges, 2005).
O ano de 2006 inaugurado em clima de impasse nas negociaes
multilaterais, devido aos resultados da reunio de Hong Kong no final
do ano anterior, mas com modificaes importantes na integrao do
Mercosul, mesmo em uma situao de crise ocasionada pelo prolongamento do conflito entre os governos argentino e uruguaio.
As discusses sobre a necessidade de aprofundamento institucional e de mecanismos comunitrios para manuteno da coeso
41 Venezuela comea hoje a entrar no Mercosul, O Estado de S. Paulo, So Paulo,
8/12/2005.

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continuaram na pauta do processo, envolvendo em alguns momentos, membros do corpo diplomtico e ex-embaixadores que, muitas
vezes, em suas declaraes enfatizavam que o problema do Mercosul
no era tanto sua inconsistncia institucional, mas uma baixa internalizao das decises tomadas, devido falta de vontade poltica
dos governos.42
Diante da persistncia no descontentamento uruguaio e das tratativas deste pas para estabelecer um acordo comercial com os EUA,
o ministro Celso Amorim declarou, durante reunio da Comisso de
Relaes Exteriores do Senado (em maio de 2006), a necessidade de
maior generosidade brasileira com os vizinhos, posio essa j formulada no incio do governo Lula da Silva, que at esse momento no se
concretizara. Nas palavras do ministro,
No podemos criar uma poltica industrial brasileira e tratar do
Mercosul como apndice [...] Se eu fosse uruguaio, tambm estaria
desiludido com o Mercosul [...] Se algo faltou na poltica externa
brasileira, foi ter uma atitude mais aberta e de mais longo prazo com
nossos parceiros no Mercosul [...] um problema cultural: temos de
ter generosidade, estender os emprstimos do BNDES, ter polticas
de compras governamentais para produtos uruguaios [...] Falamos
muito e fizemos pouco [...] a integrao da Amrica do Sul nosso
destino; se no for por bem ser por mal.43

Mais uma vez, a interveno do Ministrio das Relaes Exteriores expressa uma forma de manter a coeso baseada no oferecimento
de benefcios diretos por parte do governo brasileiro. Entretanto,
esses assumem um carter de concesso e so manifestos em momentos de forte cobrana por parte dos vizinhos e, em geral, ficam no
plano das promessas apresentando grandes dificuldades para se
42 Os acordos reforam a integrao, O Estado de S. Paulo, So Paulo,
13/2/2006; Mercosul, xito comercial, mas... , Gazeta Mercantil, So Paulo,
27/3/2006.
43 Brasil falhou com scios menores do Mercosul, diz Amorim, Valor Econmico,
So Paulo, 10/5/2006.

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concretizar. Tal comportamento indica que o problema da coeso


entre os membros do Mercosul no entendido como resultante da prpria arquitetura da integrao e das instituies criadas, mas depende
da capacidade de gesto brasileira com relao a essas demandas. Essa
postura coloca o Mercosul como instrumento da poltica externa brasileira e, desta forma, cria uma dependncia entre o aprofundamento
da integrao e a disposio governamental brasileira em aceitar os
mecanismos necessrios para a realizao desta tarefa.
Simultaneamente, os efeitos da crise com a Bolvia em torno
da questo do gs natural e a aproximao da Venezuela ao bloco,
defendida pela composio poltica prxima Presidncia da Repblica, com destaque para o assessor da Presidncia para Assuntos
Internacionais, Marco Aurlio Garcia, acirrou os nimos e dividiu
as opinies no que podemos chamar de comunidade brasileira de
poltica externa sobre os seus efeitos na integrao sub-regional e na
Amrica do Sul. Esse debate girou em torno da dicotomia entre ideologia e pragmatismo presentes na poltica externa brasileira, sem falar
que essa discusso ocorreu em pleno clima de campanha eleitoral para
presidente da Repblica.
Em meio a essa situao complicada, realizou-se uma importante
Reunio de Cpula do Mercosul, em julho de 2006 na cidade de
Crdoba, quando foram reafirmadas as intenes para implementar
medidas que tratem das assimetrias, das modificaes institucionais
e da expanso do bloco (CMC, 2006).44
No tocante ao primeiro aspecto as assimetrias podemos dizer
que os seguintes temas foram mais relevantes:
a) implementao do Fundo para Convergncia Estrutural do
Mercosul (Focem);
b) continuidade nos esforos para acabar com a dupla tributao
da Tarifa Externa Comum;
44 Comunicado Conjunto dos Presidentes do Mercosul e Estados Associados.
Crdoba, julho de 2006. Disponvel em, http://www.mercosul.gov.br/comunicado2 acesso em 2/12/2006.

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c) aceitao da proposta brasileira de designar um funcionrio


para concentrar os trabalhos de articulao entre os setores
pblico e privado, a fim de aumentar os investimentos produtivos na regio e nos pases menores. Essa funo seria a de
conselheiro para a Integrao Produtiva no Mercosul, tendo
os seus custos cobertos pelo governo brasileiro. O nome indicado foi o de Reginaldo Braga Arcuri, j atuante nas negociaes do Mercosul desde o governo Fernando Henrique
Cardoso, quando foi Secretrio do Ministrio de Desenvolvimento, Indstria e Comrcio e tambm ocupou a diretoria da
Secretaria Tcnica do Mercosul quando essa sucedeu a antiga
Secretaria Administrativa;
d) a criao de um Banco de Desenvolvimento do Mercosul com
a finalidade de financiamento de projetos de infraestrutura,
proposto pelo governo argentino;
e) e a instruo dada aos ministros das reas produtivas para
que elaborassem um Plano de Desenvolvimento e Integrao
Produtiva Regional a ser apresentado na prxima reunio de
Cpula do Mercosul.
No caso dos aspectos institucionais, os pontos mais importantes foram a reafirmao da necessidade de avanar nos trabalhos do
Grupo de Alto Nvel sobre Reforma Institucional, o apoio s aes
da Comisso Parlamentar Conjunta para instalar o Parlamento do
Mercosul at o final do ano. Por fim, importante ressaltar a intensificao da presena de novos atores na tentativa de influenciar o
debate sobre a integrao, destacando a realizao paralela da Cpula
Social do Mercosul, que contou com apoio direto da Secretaria Geral
da Presidncia da Repblica do Brasil, e a consolidao dos governos
no centrais como um novo ator importante potencial de influncia
no processo.
Do ponto de vista da expanso do bloco, consolidou-se a ideia
de expanso para a Amrica do Sul e a promoo do aprofundamento, independentemente das dificuldades inerentes a essa tarefa.
Houve um reforo na ideia de coexistncia entre vrios processos de

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integrao regional na Amrica do Sul, como a construo da Casa.


O argumento mais importante para fundamentar esse discurso da
expanso, alm da ampliao dos projetos de infraestruturas principalmente na rea energtica , a funcionalidade disto para o enfrentamento das grandes negociaes comerciais internacionais, fazendo
parecer que os objetivos brasileiros so semelhantes aos de qualquer
outro pas do continente sul-americano.
No entanto, a medida mais importante dentro dessa lgica de
expanso foi aceitar tornar a Venezuela um membro pleno do processo, indicando a necessidade de avanar nos procedimentos para
que este pas adquirisse esse status e a capacidade futura de participar
das decises tomadas.
O levantamento dos acontecimentos demonstra que as posies
atribudas diplomacia presidencial divergem significativamente
com algumas posies consideradas exclusivas da corporao diplomtica. Essas diferenas centram-se nas questes relativas ao aprofundamento da integrao, principalmente com relao aceitao de
uma evoluo institucional e ao papel brasileiro de principal pagador
do processo. No entanto, do ponto de vista da expanso, perceptvel
a coincidncia dos objetivos, mesmo que motivados por interesses e
valores diferenciados. A histrica defesa diplomtica da expanso do
processo em direo Amrica do Sul concilia-se com mais fora com
a diplomacia presidencial neste momento.
Os discursos que levantam a perspectiva da Amrica do Sul,
tanto por parte da presidncia quanto por parte da corporao diplomtica, apresentam forte similaridade, diferentemente das questes
que abordam o esgotamento do carter intergovernamental das instituies. A seguinte declarao do presidente Lula da Silva durante
a Reunio de Cpula de Crdoba ilustra bem essa coincidncia de
objetivos:
Algumas vozes insistem que, diante dos problemas que o Mercosul enfrenta, torna-se difcil justificar o aprofundamento das estruturas do bloco. Na verdade, o que vejo o contrrio. A complexidade
de nossos desafios exigir instituies cada vez mais fortes, geis e

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transparentes. Mais Mercosul significa, necessariamente, mais institucionalidade [...] Queria, meu companheiro Kirchner, terminar aqui
dizendo que no nosso mapa, aqui, na nossa bandeira falta a estrela da
Venezuela e que logo, logo ns iremos ter a da Venezuela, a da Bolvia e, quem sabe, teremos toda a Amrica do Sul envolvida [...] Ns,
simplesmente, no falamos mais em Alca, simplesmente, a tenso
desapareceu. Hoje, quem quiser falar em Alca, tem que falar primeiro
em Mercosul. Tem que falar em Mercosul porque ns, a partir da
nossa realidade, queremos construir acordos com todos os pases do
mundo, mas queremos que a nossa soberania seja respeitada [...] Ns,
no Mercosul, estamos mudando essa maneira de enxergar o mundo.
Ns estamos mudando a geografia comercial estabelecida pelos pases ricos h muito tempo. Foi do Mercosul que surgiu o G-20 e foi
o G-20 que imps respeitabilidade aos pases em desenvolvimento
nas mesas de negociao [...] Estamos provando que o Mercosul s
faz aumentar nossas capacidades individuais de insero internacional. Hoje, celebramos acordos econmicos e comerciais com Cuba e
Paquisto. E so muito boas as perspectivas das negociaes com a
ndia, o Conselho de Cooperao do Golfo, com a Unio Aduaneira
da frica Austral, entre outras. (Silva, 2006a)

Em resumo, a reunio de Crdoba pode ser entendida como o


momento em que a fatura advinda da liderana brasileira assim como
a instrumentalizao do Mercosul como plataforma da sua dupla
insero internacional foi cobrada com mais intensidade. Isso aconteceu pela forte ao dos outros governos participantes e tambm de
setores organizados presentes nas sociedades envolvidas. As presses
acumuladas desde o nascimento do Mercosul culminaram numa
situao na qual a arquitetura construda no tem dado conta do processamento das demandas. Estas, por sua vez, tendem a se intensificar
devido s consequncias do aumento das redes de interdependncia,
mesmo havendo uma mudana substancial na postura brasileira no
sentido de admitir uma parcela maior de sua responsabilidade.
Assim, do ponto de vista da expanso do processo, os objetivos da
diplomacia presidencial coincidem com o que chamamos de modelo

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de integrao defendido pelo corpo diplomtico, o mesmo no vale


com respeito ao aprofundamento institucional. Neste sentido interessante notar que, em seminrio promovido pela Rede Mercocidades na cidade de Santo Andr, em agosto de 2006, o diretor do
Departamento de Integrao do Itamaraty e um dos principais operadores brasileiros no Mercosul, Jos Antnio Marcondes Carvalho,
argumentou para um pblico formado basicamente por membros de
governos no centrais, acadmicos e organizaes da sociedade civil,
que era preciso entender que o Mercosul foi, e por um bom tempo
continuar sendo intergovernamental,45 ao comentar uma manifestao do presidente Lula da Silva realizada na reunio de Crdoba
sobre o fato de que o Brasil no deveria temer a discusso sobre a
intergovernamentalidade.
Diante deste descompasso, concentraremos nossa ateno a partir
de agora em verificar se o governo brasileiro tem disposio e capacidade para enfrentar tamanho desafio.
No segundo semestre de 2006, a conduo da poltica externa brasileira com respeito ao Mercosul e Amrica do Sul enfrentou fortes
crticas de diversos setores que tradicionalmente debatem a agenda
internacional do Brasil, lembrando tambm que os nimos estavam
exaltados em virtude da proximidade das eleies presidenciais.
perceptvel nas declaraes de personalidades que j estiveram
frente das negociaes do Mercosul o descontentamento em relao entrada da Venezuela no bloco. Na viso do ex-chanceler Luiz
Felipe Lampreia era ruim para a imagem do bloco ter um pas que
se retira de uma reunio com a Unio Europeia (UE), que est preocupada com a produo de armas nucleares no Ir, pas com quem
Chvez tem relaes fraternais e nas palavras do ex-embaixador Jos
Botafogo Gonalves o governo no sabe o que quer do Mercosul.46

45 Mesa Redonda, Os Desafios do Mercosul durante o Seminrio Internacional


Mercosul, uma perspectiva dos governo dos locais e da sociedade civil. Local: Teatro
Municipal de Santo Andr, 10 de agosto de 2006.
46 Pas corre risco de isolamento poltico, Gazeta Mercantil, So Paulo,
8/8/2006.

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O fato de haver crticas demonstra que as condies nas quais a


relativa autonomia do Itamaraty opera esto se desagregando ainda
mais. Por outro lado, demonstra que a poltica externa do governo
Lula da Silva atraiu a ateno de uma parcela maior da populao
sobre os assuntos externos do Brasil, tendo inclusive algum papel
de importncia no perodo eleitoral. Vale notar que o ministro Celso
Amorim acabou participando, de uma forma mais intensa, da campanha eleitoral para o segundo turno das eleies.
Terminada a eleio e j definido o vencedor, o ento ministro
Celso Amorim ainda sem ter certeza se continuaria no cargo no
prximo mandato afirmou que o presidente Lula da Silva estava
determinado a aprofundar ainda mais sua poltica externa com relao Amrica do Sul, disponibilizando mais recursos econmicos
aos pases vizinhos e teria como prioridade o Paraguai e o Uruguai.47
Ressaltamos que a partir desse momento, as manifestaes sobre
os processos de integrao na Amrica do Sul provenientes da chamada diplomacia presidencial passam a abordar o tema da supranacionalidade de forma mais pblica, o que no era possvel verificar
antes nos discursos presidenciais. Embora na reunio de Crdoba o
presidente Lula da Silva tenha mencionado a necessidade de rever a
intergovernamentalidade, nos discursos de dezembro de 2006 realizados no mbito da Comunidade Sul-Americana de Naes e do
Mercosul, aparecem as primeiras declaraes pblicas de aceitao de
custos provenientes da possvel adoo de mecanismos supranacionais. , sem dvida, uma inovao no posicionamento governamental
brasileiro com respeito sua poltica externa. Mais do que a oferta de
benefcios econmicos aos parceiros, agora surge a possibilidade de lidar
com os custos polticos comumente presentes em processos de integrao mais profundos, mesmo que isto ainda ocorra no nvel do discurso.
A primeira manifestao neste sentido aconteceu na Bolvia em
8 de dezembro, durante a cerimnia de abertura da II reunio de chefes
de Estado e de governo da Comunidade Sul-Americana de Naes:
47 Amorim afirma que poltica externa vai ser aprofundada, Folha de S.Paulo,
So Paulo, 30/10/2006.

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Um projeto to amplo como o da nossa Comunidade tem que


contar com instituies que permitam realizar nossos projetos. Por
isso, o Brasil apoia, com entusiasmo, as propostas elaboradas pela
Comisso Estratgica de Reflexo, que trabalhou durante este ano, a
nosso pedido, e que inspira grande parte de nossa deciso de hoje. Se
queremos uma Comunidade forte, preciso dotar-lhe dos instrumentos necessrios. Cedo ou tarde, deveremos assumir certo contedo
de supranacionalidade no processo de integrao [...] Passo decisivo para o futuro dessa integrao ser a negociao de um acordo
ou tratado constitutivo, que lhe d consistncia jurdica, densidade
poltico-institucional e identidade internacional a nossa comunidade.
(Silva, 2006b)

A segunda declarao nesse sentido aconteceu no discurso feito


na sesso de abertura da constituio do Parlamento do Mercosul
realizada em Braslia no dia 13 de dezembro:
Sabemos que o Parlamento do Mercosul no ter, pelo menos
inicialmente, funo legislativa. No vai se sobrepor aos Congressos
Nacionais de cada Estado Parte. Mas ter papel decisivo para fazer
avanar a harmonizao das legislaes nacionais em diversas reas.
E, quando for necessria aprovao legislativa, tornar mais gil a
incorporao das normas do Mercosul aos ordenamentos jurdicos
internos. Servir de laboratrio poltico importante para avanarmos
futuramente no plano da supranacionalidade, seguindo as grandes
experincias de integrao em curso no mundo [...].
Falamos das relaes internacionais, muitas vezes, sem levar em
conta a necessidade de generosidade dos dois maiores pases do bloco,
que so a Argentina e o Brasil, com os pases menores. Se quisermos
que a Bolvia entre no Mercosul, e certamente entrar no Mercosul, preciso que tenhamos conscincia de que precisamos ajudar a
Bolvia, precisamos trabalhar projetos conjuntos, precisamos trabalhar o desenvolvimento porque, seno, esses pases no encontraro
nenhuma razo para estar no Mercosul. (Silva, 2006c)

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Antes de fazermos algumas consideraes a respeito do contedo


destes trechos importante comparar com o discurso realizado pelo
ministro Celso Amorim durante a abertura da Segunda Cpula Social
do Mercosul, realizada no dia 13 de dezembro:
Vamos celebrar em breve, j celebramos oficialmente a entrada
da Venezuela, mas em breve os Parlamentos todos devem ratificar
essa entrada, teremos um Mercosul que ir do Caribe Terra do
Fogo. Isso d uma vrtebra sul-americana ao Mercosul, que antes
era frequentemente confundido apenas como um Mercado Comum
do Cone Sul, coisa que nunca foi, mas que agora verdadeiramente
impossvel fazer essa confuso. E sobretudo um Mercosul que um
Mercosul dos povos [...]
A coincidncia desses dois eventos muito feliz porque ela ilustra
algo que de maneira resumida tentei dizer para a imprensa. O que
significa esse momento? Significa que ns passamos da fase de um
Mercosul exclusivamente dos Estados para uma fase do Mercosul dos
povos. Eu acho que esse salto em direo a uma integrao efetiva da
populao, dos ministros que esto encarregados de setores variados
de governo, que esse evento simboliza. Acho que uma oportunidade mpar para aprofundarmos o dilogo entre os vrios setores
da sociedade civil mas tambm da sociedade civil com o Governo,
e agora com o Parlamento, num momento muito especial do Mercosul, num momento em que o Mercosul inclusive assume a sua
posio verdadeira de um processo de integrao, no s ao aprovar
o Parlamento, mas tambm ao aprovar o Fundo de Convergncia do
Mercosul, um reconhecimento de que existe o fenmeno das assimetrias dentro do Mercosul, e que ele um fenmeno que tem que ser
considerado, com o qual temos que lidar. E esse sentimento de que o
Mercosul, como frequentemente se diz, no pode ter como objetivo
apenas o lado comercial. (Amorim, 2006)

Tanto nas declaraes do presidente quanto do ministro das


Relaes Exteriores possvel perceber a presena da postura de

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generosidade com os pases menores, os objetivos de expanso para


a Amrica do Sul, a ideia de democratizar o processo, enfim, conciliar os objetivos de expanso com o aprofundamento da integrao,
mesmo sem apresentar uma ideia clara de como operar esses processos to complexos.
Porm, o fato para o qual chamamos a ateno est na significativa
diferena entre a diplomacia presidencial e as intenes do Ministrio
das Relaes Exteriores no que se refere ao nvel de aprofundamento
esperado para esses processos. Enquanto a diplomacia presidencial
indica a aceitao das consequncias implcitas na adoo de elementos de supranacionalidade e, portanto, admite a possibilidade de
constituio de etapas superiores ao simples funcionamento de uma
unio aduaneira, a posio do Itamaraty ainda se concentra na associao do aprofundamento da integrao com o princpio da intergovernamentalidade do processo. Isto no significa que a diplomacia
no avanou em sua proposta de aprofundamento, mas indica que
essa maior flexibilidade tem como limite a explorao mxima do
que as instituies intergovernamentais permitem realizar. A supranacionalidade, mesmo que hipottica ou a ser adotada de forma muito
limitada, permanece como um assunto que a diplomacia e o prprio
chanceler no parecem dispostos a tratar.

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Consideraes finais e comprovao


de hipteses

7.1 O modelo de Mercosul contido


na poltica externa brasileira
Neste captulo, apresentamos o que podemos chamar de um
modelo de Mercosul presente na poltica externa brasileira, a partir
do que foi trabalhado nesta pesquisa. Alm da reviso da bibliografia
especializada, reconstrumos os passos dos negociadores brasileiros
com respeito ao processo de integrao. Essa reconstruo partiu das
variveis selecionadas no que convencionamos indicar como necessidades bsicas presentes em qualquer processo de integrao regional.
Alm disso, relacionamos os objetivos tradicionais da ao externa
brasileira, autonomia e o desenvolvimento, com o Mercosul, mesmo
que de forma indireta.
A partir deste ponto retomamos os principais assuntos tratados
para estabelecer uma compreenso do que seria a essncia do processo
de integrao e para determinar melhor a influncia do governo brasileiro sobre ele.
Esta pesquisa centra sua anlise na dinmica do corpo diplomtico. No entanto, o entendimento do funcionamento do Ministrio
das Relaes Exteriores por si s uma tarefa muito complexa, principalmente pelo fato de que h uma reconhecida dificuldade em obter

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todas as informaes necessrias a fim de realizar um estudo deste


tipo. Alm deste aspecto, a literatura sobre a poltica externa brasileira apresenta um nmero muito reduzido de estudos dedicados aos
processos internos de tomada de deciso, s foras internas presentes
na corporao diplomtica e ao funcionamento e papel desta organizao no conjunto da burocracia estatal brasileira.
Assim, partimos da aceitao destas limitaes e reduzimos nossa
anlise somente aos aspectos diretamente relacionados s hipteses
iniciais desta pesquisa. Desta forma, a anlise emprica concentrou-se
nas demandas da integrao e nas reaes dos negociadores brasileiros, tendo como parmetro de comparao as consideraes presentes
na bibliografia selecionada, as decises tomadas pelo governo brasileiro e as normas estabelecidas no mbito do arranjo institucional
intergovernamental do Mercosul.
perceptvel a importncia que demos s falas, s declaraes, s
manifestaes e aos discursos das autoridades brasileiras diretamente
envolvidas no processo negociador.

7.1.1 Introduo ao modelo brasileiro


Em linhas gerais, a posio brasileira assume uma importncia
central na definio de algumas questes fundamentais para o aprofundamento institucional do bloco e que esto presentes nos principais estudos sobre o Mercosul. Dentre alguns exemplos podemos
citar: a defesa constante do modelo essencialmente intergovernamental; a dificuldade em aceitar a criao de mecanismos institucionais
comunitrios tais como estruturas de fomento e de financiamento
da integrao, que a literatura especializada considera essenciais
para lidar com as diferenas regionais e de competitividade ; e
tambm a constante tentativa de evitar a utilizao do mecanismo de
soluo de controvrsias criado no mbito do Mercosul, privilegiando
a negociao prvia entre os governos.
Concordamos com essas observaes, mas consideramos importante ressaltar algumas outras para compor o que chamamos aqui de

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modelo brasileiro de integrao no Mercosul. importante destacar que as observaes abaixo, que compem este modelo, foram
extradas dos acontecimentos estudados desde pelo menos a assinatura do Tratado de Assuno at o final de 2006. Portanto, mesmo
admitindo que a partir de 2005 possvel ver uma mudana significativa do andamento do processo, ainda assim permanece um esforo
em sua defesa, presente no prprio corpo diplomtico e tambm em
parcela significativa da comunidade brasileira de poltica externa.
O perodo estudado demonstrou que esse modelo de integrao
foi defendido durante grande parte do tempo, embora sua decadncia
tenha se iniciado ainda no final dos anos 1990. Apesar de estar esgotado, ainda no foi completamente substitudo, inclusive porque o
modelo coerente com as linhas gerais presentes na atuao externa
brasileira, descritas no incio desta pesquisa. Sua completa superao
acabaria sendo consequncia de uma ruptura nesta linha de continuidade que marca a histria da ao externa brasileira.
Devemos levar em considerao o fato de que so crescentes as
presses sobre essa continuidade histrica, mas uma ruptura deste
nvel mostra-se historicamente muito difcil, principalmente porque
recai sobre o objetivo mximo de busca de autonomia no sistema
internacional.
A tentativa de organizar os elementos que definem um modelo
de Mercosul na poltica externa brasileira , portanto, compreender
como a ao governamental brasileira se colocou diante dos efeitos
da maior interdependncia econmica, poltica, cultural, entre outros
aspectos, e criao de mecanismos comunitrios que controlam
esses efeitos.
Existem diversas experincias concretas de integrao que
demonstram diferentes possibilidades de criao institucional, diferentes modelos de integrao econmica e variadas formas de comprometimento entre os Estados envolvidos. No entanto, o fato de
trabalharmos com a noo de aprofundamento implica reconhecer que
existem diferentes nveis de integrao e, de uma forma ou de outra, ele
se relaciona com o grau de autonomia preservado pelo Estado nacional. Este modelo, portanto, corresponde em alguma medida forma

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como o Estado brasileiro se ajustou a essa tendncia de diminuio da


autonomia nacional em relao ao processo de integrao.

7.1.2 Centralidade dos governos


O primeiro elemento desse modelo a prpria centralidade dos
governos nos destinos do processo de integrao, que pode ser verificada em toda a histria do bloco, desde o seu antecedente direto em
1985, a Declarao de Iguau, at os dias atuais. Quando falamos em
centralidade dos governos, estamos nos referindo essencialmente ao
Poder Executivo.
Essa centralidade poderia ser explicada pela prpria arquitetura
de integrao adotada, que intergovernamental. Entendemos que
isso seria uma forma de reduzir a explicao. O fato de haver intergovernamentalidade no implica reduo da participao dos outros
poderes do Estado, nem dos demais atores domsticos. possvel
haver blocos essencialmente intergovernamentais com uma concomitante agenda de integrao mais participativa e transparente.
Assim, o que explica a centralidade dos governos no Mercosul
a estrutura de interesses domsticos dos pases participantes, a capacidade de influncia dos principais atores em interao e a sequncia
de acontecimentos histricos, que traduzem alternativas e escolhas
especficas desta experincia integrativa.

7.1.3 A vontade poltica concentrada nos presidentes


Se h uma centralidade governamental neste modelo, tambm
possvel perceber pela anlise dos acontecimentos realizada que,
dentre os atores governamentais, reservado um papel especial para
a Presidncia da Repblica no processo decisrio. A vontade poltica concentrada nos presidentes j foi por diversas vezes descrita na
bibliografia sobre o tema (Vigevani; Veiga, 1991; Hirst, 1991; Malamud; Castro, 2006).

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A pesquisa emprica neste trabalho confirma esse entendimento,


percebendo que essa vontade poltica que em muitos casos impulsiona o processo e em outros busca a soluo de uma situao de crise,
ou ainda pode ser a prpria causa de uma situao de crise mostra-se mais relevante nos momentos que entendemos ser de formulao
decisria.
Se a vontade poltica presidencial o prprio motor do processo de
integrao no Cone Sul, ela se d principalmente em momentos curtos, devido prpria dinmica das atividades e atribuies presidenciais que esto voltadas na maior parte do tempo para a vida domstica
de cada pas, e tambm pela prpria estrutura decisria criada.
Apesar disso, foi possvel perceber que a atuao presidencial tem
capacidade de mudar os rumos dos acontecimentos na integrao do
Mercosul. No entanto, essa capacidade relativa, pois o dia a dia da
integrao operado pelas agncias governamentais especializadas
no tema, tornando mais difcil o acompanhamento sistemtico dessas questes.
Esse cotidiano o que chamamos de momento da implementao
decisria, no qual os operadores governamentais, que no caso brasileiro correspondem basicamente corporao diplomtica, tambm
exercem uma importante influncia sobre os destinos da integrao. Assim, a vontade poltica concentrada nos presidentes seria o
segundo elemento desse modelo.

7.1.4 A defesa da estabilidade democrtica na regio


Tanto a centralidade dos governos quanto a grande importncia da vontade poltica presidencial se fundamentam na defesa da
estabilidade democrtica na regio. Esse terceiro elemento ajuda na
explicao dos dois anteriores, pois o incio da cooperao argentino-brasileira se explica em parte pela emergncia dos governos civis nos
dois principais pases, que viam na integrao econmica uma forma
plausvel de aumentar as chances do processo de redemocratizao,
diminuindo a probabilidade de um retrocesso autoritrio.

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A importncia da defesa da democracia como caracterstica do


modelo de integrao no se justifica somente pelo momento inicial
que deu partida ao processo. Ela se fortaleceu ao longo dos anos, o que
nos habilita a identific-la como essencial arquitetura institucional.
Essa defesa da democracia, no entanto, no muito precisa quanto
ao tipo de democracia que se deseja para os pases participantes.
definida essencialmente por oposio aos movimentos de ruptura
da ordem poltica com o estabelecimento de ditaduras militares,
realidade essa que marcou grande parte da histria poltica latino-americana. Assim, no podemos esperar um detalhamento sobre
qual a forma de democracia que os pases deveriam ter, se parecida
com a ideia de uma democracia representativa ou no, ou se o processo de integrao em si deveria ser mais transparente, participativo
e democrtico.
No modelo de integrao da poltica externa brasileira, a defesa da
democracia assume papel de caracterstica fundante do prprio processo e um de seus prprios objetivos. No h relao com a questo
do aprofundamento do bloco. O importante que em momentos de
possvel ruptura da ordem democrtica em algum dos pases participantes, mesmo com instituies comuns pouco desenvolvidas, haver
uma reao dos demais atravs da ao presidencial e diplomtica com
o objetivo de evitar uma crise maior. Esses momentos emergenciais
foram verificados nos anos 1990 quando o general Lino Oviedo tentou assumir o poder fora no Paraguai.
A prtica de dissuadir essas tentativas de golpe, seja por meios
diplomticos ou pela ao direta dos presidentes, aconteceu antes
mesmo da sua regulamentao, realizada a partir do Protocolo de
Ushuaia, que adicional ao Tratado de Assuno, e que trata do compromisso democrtico no bloco (Almeida, 2002).

7.1.5 A articulao diplomtica Brasil-Argentina


Um quarto elemento desse modelo se volta, como os trs anteriores, ao momento fundante do processo, ou seja, estamos nos referindo

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importncia estratgica da articulao diplomtica entre Brasil e


Argentina, como o centro nervoso do processo.
Essa articulao foi amplamente salientada pela bibliografia que
trata deste assunto (Vaz, 2002; Camargo, 2006). notria a diferena
de importncia dada aos assuntos que envolvem os dois principais
pases em detrimento dos outros menores. As posies brasileiras
apontaram nesse sentido, o que foi demonstrado a partir dos acontecimentos de 2004. O reconhecimento pblico do governo brasileiro sobre o tratamento diferenciado que havia tido com relao ao
Paraguai e ao Uruguai no denota somente uma mudana nas posies polticas representada pelo governo de Lula da Silva, porque
entendemos que este fato fruto da situao anacrnica da defesa
deste modelo de integrao, dada a intensificao das presses sobre
a prpria arquitetura do bloco e sobre os negociadores governamentais brasileiros.
No entanto, com respeito a essa caracterstica, apesar de ter sido
marcante durante grande parte do tempo, interessante a interpretao de Mnica Hirst a respeito da prioridade do Itamaraty atribuda
Amrica do Sul, que alm de parte dos objetivos de insero internacional do pas, parece ser uma forma de substituir la propuesta
anterior de mxima prioridad a la alianza estratgica con Argentina
(Hirst, 2006, p.139).
Esta pesquisa demonstra que no modelo de integrao defendido
pela diplomacia brasileira, a expanso para a Amrica do Sul j se
apresentava desde o seu incio em 1991. Entretanto, difcil afirmar
se a expanso acabaria por substituir a articulao originria. Nossa
ponderao vai no sentido apontado pela prpria anlise emprica,
que nos permite no mximo afirmar que o governo brasileiro, seja
do ponto de vista da atuao do corpo diplomtico seja da diplomacia presidencial, procura em diversos momentos a concordncia por
parte do governo argentino a respeito da expanso do processo, tendo
obtido o seu aceite at o momento.
Assumimos uma posio de cautela em relao a essa caracterstica, ou seja, os dados analisados ainda apontam para a centralidade
da articulao entre Brasil e Argentina no modelo governamental

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brasileiro, mesmo que essa seja substituda na medida em que os


objetivos de expanso so concretizados. Lembramos que tentamos
extrair e definir a existncia de um modelo gestado atravs dos anos e,
portanto, mais do que um planejamento prvio trata-se, na verdade,
de um processo histrico que sofre as interferncias dos movimentos
conjunturais.
Como concluso dos quatro primeiros fatores levantados temos
que estes no inviabilizam a priori o aprofundamento da integrao.
Assim, no existe uma relao direta entre eles e a no adoo de
mecanismos e polticas que possibilitassem um arranjo institucional do bloco capaz de promover o avano da integrao econmica
e poltica.
A noo de avano, neste caso, significa aprofundamento, como
j foi tratado anteriormente. Tambm importante notar que estes
elementos se referem direta e indiretamente ao exerccio da diplomacia presidencial. A centralidade do governo no bloco fruto, em
grande parte, do esforo presidencial em dar incio integrao que
tinha como um dos grandes objetivos a defesa da democracia nos dois
principais pases.

7.1.6 A diplomacia como formuladora


Outro elemento que caracteriza o modelo a diplomacia como
formuladora e, consequentemente, como principal instrumento de
modelagem da prpria integrao. Nesta concepo, a arquitetura
institucional do bloco reflexo direto do prprio processo negociador,
ou seja, o modo de fazer a integrao contnuo e depende do jogo de
foras e interesses entre os principais negociadores.
A vontade poltica est concentrada nos presidentes, mas esta se
apresenta com mais fora em determinados momentos, principalmente naqueles que exigem autorizao para seguir em frente sobre
determinados temas, nos momentos emergenciais que envolvem crises institucionais domsticas e na superao ou na criao de situaes
de crises. Nos demais momentos, que correspondem maior parte

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do tempo, o processo fica sob a coordenao quase que exclusiva da


diplomacia, que trabalha diretamente com as demandas que surgem
todos os dias e na prpria orientao dada durante as reunies de
Cpula do bloco.
Essa caracterstica fundamental para entender o modelo, j que
dentre os principais atores do processo perceptvel a superioridade
que o corpo diplomtico brasileiro assume como importante gestor
da integrao. Se verdade que a diplomacia brasileira, do ponto de
vista jurdico, tem as mesmas competncias que as dos demais pases,
tambm vlido afirmar que, do ponto de vista tcnico e poltico, o
Itamaraty possui capacidades que lhe garantem uma vantagem relativamente grande no processo decisrio do bloco.
Para reforar o reconhecimento da centralidade da diplomacia e
sua ligao com os elementos j levantados, vale atentar para a concluso de Alcides Costa Vaz (2002, p.272) ao lembrar que
apesar da influncia crescente das burocracias econmicas no processo negociador, no se produziu, em nenhum aspecto, o esvaziamento poltico do Mercosul e de sua projeo diplomtica, como o
atesta, por exemplo, a ativa diplomacia presidencial e ministerial
ento conduzida, o que justificava que a coordenao das negociaes
se mantivesse na rbita das chancelarias mesmo nas fases marcadas
pela predominncia dos temas econmicos na agenda negociadora.

A ideia de que o processo negociador seja essencialmente um


processo conduzido pelos atores diplomticos, pois alm de fortalecer seu papel no interior do bloco, isto permite a manuteno de sua
importncia na prpria estrutura do Estado brasileiro.
Entre as principais foras endgenas ao Mercosul, ou seja, aquelas
presentes na prpria dinmica de interesses e expectativas que orientam a ao dos atores domsticos em relao integrao, a atuao
da diplomacia brasileira foi central para o formato assumido pela
integrao ao longo dos anos, sendo essa um ator de grande relevncia no destino e na conduo das decises que definem a estrutura
institucional do bloco.

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O levantamento e a anlise dos acontecimentos envolvendo as


posies brasileiras demonstraram em vrios momentos esse fato.
Vimos que o Itamaraty possui uma capacidade e uma importncia singular na formulao decisria que estabelece a estratgia de
insero internacional do pas; e, ao mesmo tempo, o faz dentro do
discutido insulamento do debate sobre as questes internacionais
no Ministrio das Relaes Exteriores e a grande profissionalizao
que este apresenta, podendo este rgo ser entendido como um subconjunto do Estado brasileiro com demandas e orientaes prprias.
Essa verificao demonstra a importncia de entender qual a relao desta agncia estatal com os destinos da integrao regional, j
que representa o piv da ao internacional contempornea brasileira,
pelo menos no nvel dos discursos oficiais.

7.1.7 Estrutura institucional predominantemente


intergovernamental
De todos os elementos que compem o modelo de Mercosul da
poltica exterior do Brasil, podemos dizer que a defesa da manuteno
de instituies intergovernamentais o mais importante, e permite
fazer as ligaes necessrias entre os demais.
O histrico da postura brasileira demonstrou claramente a importncia atribuda a esse ponto, demonstrando que uma mudana nesse
aspecto interferiria na prpria estrutura do modelo. Tambm foi possvel perceber que em relao a esse tema que h maior divergncia,
no s entre o Brasil e os demais pases, mas principalmente entre o
que chamamos de diplomacia presidencial e as posies do corpo
diplomtico.
Foram marcantes as tentativas de bloqueio por parte dos negociadores brasileiros com respeito ao avano sobre essa discusso durante
o processo negociador do Mercosul. Alm disso, a defesa acirrada
em manter o carter intergovernamental do bloco foi de todos os elementos o que mais se manteve ao longo do tempo, principalmente
com relao coerncia do discurso diplomtico. Podemos inclusive

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afirmar que essa uma caracterstica presente nas diversas correntes


internas da diplomacia. Tanto as posies mais nacionalistas quanto
as mais liberais entendem que a intergovernamentalidade deve ser
respeitada, j que se apoia no objetivo essencial da ao externa brasileira de ampliao das margens de manobra no sistema internacional, ou autonomia.
Sobre este aspecto, trataremos um pouco mais adiante ao abordarmos o que estamos chamando de princpio da intergovernamentalidade e sua relao com os objetivos essenciais da poltica externa
brasileira.
Sobre as instituies supranacionais, Malamud (2005b) bem
observa que diferentemente da Unio Europeia, o Mercosul nunca
chegou a ter este tipo de arranjo institucional, no entanto, sua explicao para isso de que os governos no queriam perder o controle
sobre o andamento do processo de integrao e, um outro motivo,
seria a tentativa de evitar as experincias de integrao mais antigas
na Amrica Latina que foram consideradas como tendo um certo
excesso de instituies, como no caso do Pacto Andino.
Aceitamos o diagnstico de Malamud, no entanto acreditamos
que a explicao para o caso do Mercosul est mais ligada tentativa
do corpo diplomtico em manter as linhas gerais da poltica externa
brasileira, o que por conseguinte resultaria na manuteno da capacidade corporativa de influncia sobre os destinos do prprio processo
de integrao e tambm na formulao da agenda externa brasileira.
Vimos que o discurso diplomtico busca fundamentar uma realidade especfica do Mercosul, composta de fatores que ligam a experincia do Cone Sul a um processo caracterizado por pouca construo
institucional e, essencialmente, intergovernamental. Vale lembrar
que, em geral, esses fatores no so muito bem explicados e referem-se s caractersticas histricas do Brasil e de sua posio no mundo.
Ao mesmo tempo, essa construo discursiva apresenta a possibilidade de gesto de um mercado comum a partir de instituies mnimas, em que as diplomacias seriam um importante ponto de apoio
das negociaes. Como exemplo desta concepo, Paulo Roberto
de Almeida afirma que o Mercosul no nenhuma cpia e nem tem

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inspirao na Unio Europeia. Se fosse para ter alguma comparao


este autor prope que o correto seria comparar com o Benelux. A
permanncia do projeto de mercado comum sub-regional seria uma
forma de ter um perfil timo da insero econmica internacional
dos pases membros s possibilidades de construo de uma interdependncia regional que complemente o processo de globalizao
mercantilista (2002).
Seguindo essa mesma linha e como forma de fortalecer seu argumento, o autor desqualifica aqueles que propem a adoo de instituies ou mecanismos de carter supranacional com o argumento de
que em outros termos, o que foi realizado foi o Mercosul possvel,
no o ideal ou aquele imaginado por observadores acadmicos ou
comentaristas pouco informados dos meios de comunicao (ibid.).
Esse tipo de argumentao se direciona, por exemplo, a especialistas da rea de direito internacional e de relaes internacionais
como Ricardo Seitenfus e Deyse Ventura, que se dedicam ao estudo
do funcionamento das organizaes internacionais e, em particular,
ao do Mercosul. Estes autores, entre tantos outros, entendem que
as instituies supranacionais poderiam criar as condies para o
cumprimento dos tratados assinados e para construir uma poltica
comercial comum (Seitenfus; Ventura, 2001), o que a anlise emprica desta pesquisa demonstrou ser muito improvvel ocorrer com as
instituies atuais.
As posies do Itamaraty sobre esse assunto podem ser compreendidas na seguinte afirmao do ex-ministro das Relaes Exteriores
Luiz Felipe Lampreia (2002, p.205):
Creio que o Brasil no deve aceitar o conceito de uma autoridade
supranacional nos moldes da Comisso Europeia, nem a ideia de
que possa haver uma subordinao do sistema judicirio nacional a
uma instncia do Mercosul. Mas haver certamente possibilidade
de avaliar nveis intermedirios, como a criao de um secretariado
tcnico capaz de realizar estudos e projetos para a considerao dos
governos, que represente um avano no sentido da maior institucionalizao do Mercosul.

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Mesmo em pleno processo de mudana do discurso governamental brasileiro, principalmente com a nova orientao dada a partir da
diplomacia presidencial, um dos principais operadores do Itamaraty
sobre o dia a dia do Mercosul, Jos Antnio Marcondes de Carvalho
(2006), afirma que o importante no seria discutir se as instituies
deveriam ser intergovernamentais ou supranacionais, mas saber se as
atuais instituies so adequadas ao Mercosul.
Concordamos com o fato de buscar a adequao das instituies ao
real nvel de interdependncia de um processo de integrao. Porm,
os acontecimentos do Mercosul e o histrico das posies brasileiras
demonstram uma preocupao constante do corpo diplomtico em
evitar este debate pblico. Seguindo essa linha de raciocnio, Marcondes de Carvalho que um importante negociador do Mercosul
afirma que
No h uma relao direta a priori entre instituies supranacionais e efetividade. Por si s, a introduo, no arcabouo jurdico
institucional de um processo de integrao, de elementos tradicionalmente associados ao conceito de supranacionalidade no assegura
a consecuo dos objetivos atribudos organizao ou o adequado
cumprimento das decises adotadas nesse mbito. Por outro lado,
nada impede que, na ausncia desses elementos, as instituies possam
criar uma efetiva integrao entre seus membros e gerar, naturalmente
uma demanda por maior integrao, graas capacidade de defesa e
promoo dos interesses de seus integrantes. (Carvalho, 2006, p.20)

Concordamos com a primeira parte do argumento, de que realmente no h a priori uma relao direta entre a supranacionalidade
e a efetividade da integrao, assim como tambm no h relao
direta entre a intergovernamentalidade e a efetividade da integrao.
No entanto, conforme j foi abordado anteriormente nesta pesquisa,
existem fortes indcios de que um mercado comum, devido grande
complexidade das questes tratadas, principalmente com relao ao
livre trnsito de pessoas e de capital, tem enormes dificuldades para se
consolidar a partir de instituies estritamente intergovernamentais.

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Assim como a rigidez na manuteno de um corpo supranacional


pode acabar prejudicando a prpria integrao, uma rigidez quanto
intergovernamentalidade tambm pode resultar no mesmo efeito.
difcil imaginar a discusso sobre qual tipo de instituio mais
eficiente aos objetivos do bloco enquanto houver um certo tabu no
trato das questes relativas aos mecanismo supranacionais.
Nossa concluso extrada dos exemplos histricos existentes e
da anlise bibliogrfica especfica sobre casos de integrao regional
e, desta forma, o Mercosul poderia ser uma inovao neste sentido.
Entretanto, a anlise histrica dos acontecimentos e a crise institucional crnica pela qual o Mercosul tem passado demonstram, at o
momento, a inviabilidade do argumento diplomtico.

7.1.8 Inexistncia de um paymaster


Um outro aspecto percebido e que entendemos ser um elemento
marcante do prprio modelo de integrao presente na poltica exterior do Brasil diz respeito necessidade em haver um processo de
integrao coeso, mas sem a existncia de um pas que seja o principal pagador, como j exposto ao tratarmos da ideia de paymaster
de Walter Mattli (1999).
Nossa concluso de que para o modelo de integrao da poltica
externa brasileira pode haver uma certa liderana do Brasil sobre o
processo, desde que essa no se traduza em transferncia profunda de
funes e fundos governamentais nacionais para o nvel regional. Os
diversos exemplos envolvendo vrias crises no bloco demonstraram
que a posio brasileira foi a de pagar os custos do processo, sejam
estes institucionais ou econmicos, mas a partir das prprias instituies nacionais, visando sempre manter um mnimo de coeso necessria manuteno dos objetivos brasileiros de insero internacional.
Este elemento do modelo, no qual no existe um principal Estado
pagador, foi amplamente amparado pela anlise emprica dos fatos,
estando presente em diversos momentos nos discursos diplomticos; mas tambm apresenta uma ampla base de sustentao na

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bibliografia que trata deste tema (Klom, 2003; Burges, 2005; Malamud, 2005b; Vigevani; Mariano, 2005).
J identificamos que esse modelo de integrao que estamos tentando apreender e organizar entrou em crise principalmente a partir
de 1999. Desta forma, a cobrana sobre uma maior responsabilidade
brasileira em relao ao processo aumentou, fazendo que alguns
membros da prpria diplomacia reconheam essa realidade. O ento
embaixador Botafogo Gonalves, ao trmino do segundo governo de
Fernando Henrique Cardoso, j afirmava que
Seja por razes externas, como a multiplicao de iniciativas
comerciais diluidoras de esquemas preferenciais prvios, seja por
razes internas ao bloco, como a crise de credibilidade decorrente da
atual fragilidade econmica nos quatro pases, as ameaas sobrevivncia do Mercosul so hoje considerveis, e somente um firme compromisso do Brasil, como principal liderana, no sentido de dar um
passo adiante no processo de integrao, poder preservar o agrupamento [...] Por essas razes, preciso que o Governo brasileiro se convena de que o aprofundamento do Mercosul essencial para o Brasil,
como plataforma de insero internacional e como instrumento de
progresso e estabilidade na regio, e reconhea que, se o exerccio da
liderana pressupe custos de vrias ordens, a inao nas atuais circunstncias ter um preo ainda mais alto. (Gonalves, 2002, p.148)

Entretanto, mesmo com a nova realidade da integrao a partir de


2005, ainda possvel ver que essa questo continua vlida. Apesar
da implementao de mudanas reais no sentido do Brasil se tornar o
principal pagador do processo, com o advento recente do Focem ou
da instalao do Parlamento do Mercosul, essas foram muito lentas.
No se consegue atingir a velocidade necessria devido sucesso de
crises institucionais vividas e, principalmente, crise de expectativas
entre os atores governamentais, gestadas durante anos e acumuladas
principalmente a partir de 1995.
O aumento das diferenas entre as economias brasileira e argentina s se acentuaram, sem falar da pouca ateno dada aos pases

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menores, o Uruguai e o Paraguai. Nas palavras de Veiga (2005, p.5)


por enquanto, o preo a pagar tem se traduzido em uma postura de
tolerncia em relao s medidas protecionistas da Argentina e em
concesses assimtricas negociadas com os pases da CAN, posio
que se poderia denominar unilateralismo benvolo.
Esta denominao de unilateralismo benvolo, que por sinal
explica bastante a atual postura do Itamaraty, pode ser vista com
muita clareza no trecho abaixo reproduzido de uma entrevista com o
ministro Celso Amorim:
ISTO O sr. rebate com vigor as crticas de que o Mercosul implodiu. Mas se est tudo to bem, ento por que o Uruguai quer fazer um
acordo de livre comrcio com os EUA?
Amorim Acho que o Uruguai tem muitas razes de queixas
contra o Mercosul. Por exemplo, o acesso ao mercado brasileiro tem
sido muito restrito. O Brasil tem que liberar mais, porque muito
maior. O comrcio internacional no deve s ser competitivo, tem
que ter vantagens comparativas. Ento, algumas coisas a gente tem
que comprar deles. E a nossa estrutura burocrtica est voltada s
para o Brasil; no h uma viso integrada. O Brasil muito maior do
que o Uruguai e o Paraguai e isso causa mais problemas para eles.
Temos que trabalhar para que esses dois vizinhos tenham uma insero, temos que abrir mo de produzir tudo e temos que escoar mais,
proporcionar condies de financiamento para eles.
ISTO E ns temos um grande supervit com eles...
Amorim O Brasil no pode exportar US$ 1 bilho para o Uruguai e importar s US$ 500 milhes; precisamos exportar US$ 1,5
bilho e importar US$ 2 bilhes. Como? Com a indstria automobilstica, por exemplo. Partes dos carros poderiam ser produzidas
no Uruguai ou no Paraguai. O banco, ou os faris, qualquer coisa.
isso que a Europa fez, essa cultura de integrao que ainda no
existe totalmente.

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A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA E A INTEGRAO REGIONAL229

7.1.9 A unio aduaneira como limite


O objetivo de consolidar uma unio aduaneira mais um elemento
do modelo, porque ela permitiria manter a autonomia enquanto
objetivo mximo da poltica externa brasileira e, ao mesmo tempo,
consolidar o uso do Mercosul e da Amrica do Sul como plataformas
eficientes para a insero internacional. O bloco deveria, portanto,
propiciar melhores condies para a negociao com as grandes
potncias econmicas, principalmente no tocante aos grandes acordos
regionais, Alca e Mercosul-Unio Europeia, e tambm nas negociaes multilaterais no mbito da OMC.
Os dados analisados demonstram como esse movimento brasileiro era realizado, buscando manter uma coeso mnima necessria
para enfrentar as grandes negociaes. Tambm evidenciou a grande
dificuldade em sustentar um mnimo de coerncia na unio aduaneira
para cumprir com esses objetivos.
interessante notar que o discurso diplomtico geralmente
aponta para o funcionamento de um futuro mercado comum,
enquanto as polticas implementadas, as manifestaes governamentais e as respostas diplomticas s cobranas dos demais parceiros no
sentido de aprofundar as instituies do bloco demonstraram que a
unio aduaneira seria, na realidade, o limite de aprofundamento do
ponto de vista das etapas de integrao econmica.
Nossa concluso se fortalece tendo em vista a defesa constante do
que chamamos de princpio da intergovernamentalidade, o que,
em tese, se adaptaria muito bem aos objetivos de manter uma tarifa
externa comum sem maiores compromissos futuros como o livre
trnsito de pessoas e capitais, caractersticos de um mercado comum.
Se esse elemento permite manter a autonomia do Estado brasileiro, por outro lado tambm coerente com os objetivos voltados
para a busca de melhores condies para o desenvolvimento econmico nacional. Desta forma, perceptvel a coerncia entre o modelo
de integrao proposto na poltica externa brasileira e os seus objetivos mximos, autonomia e desenvolvimento, que tm garantido a
caracterstica singular de continuidade.

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Nessa concepo, uma unio aduaneira permitiria ao Estado brasileiro um ganho de escala considervel para sustentar o projeto de
desenvolvimento econmico, alm de conseguir melhores condies
de insero econmica internacional, ampliando a importncia do
comrcio exterior na economia brasileira e atraindo investimentos
externos (Saraiva; Tedesco, 2001).
Conforme o abordado no captulo sobre as diferentes concepes
de autonomia e a tendncia em construir novos paradigmas explicativos das escolhas brasileiras, podemos ainda afirmar que o objetivo de consolidar uma unio aduaneira permitiria maior funcionalidade
da poltica externa aos objetivos governamentais gerais, o que historicamente garantiu a ampliao da margem de manobra da prpria
diplomacia na estrutura burocrtica estatal, alm de um maior grau
de legitimidade para gerir a agenda externa do pas.
No entanto, entendemos que para a consolidao de uma unio
aduaneira preciso abordar diversas questes descritas no captulo
sobre necessidades bsicas dos processos de integrao regional e,
portanto, essa funcionalidade no se consolidou. Mesmo assim, em
plena crise institucional do bloco, vemos um potencial muito grande
no que se refere aos fluxos de comrcio intrabloco; isto permitiu um
mnimo de coerncia das aes brasileiras com relao ao Mercosul.

7.1.10 O regionalismo aberto


O regionalismo aberto seria mais um elemento deste modelo de
integrao e refora os trs anteriores: a busca de uma estrutura institucional intergovernamental, a inexistncia de um paymaster e o
objetivo de consolidar uma unio aduaneira.
A concepo de regionalismo aberto considera que um bloco econmico deve estar adaptado aos fluxos de comrcio mundial, no se
constituindo numa barreira produo mundial, evitando a criao
de desvios ao comrcio. Seria a formao de arranjos comerciais regionais com a meta de gerar e no criar obstculos ao comrcio internacional. Desta forma, essa concepo se liga aos objetivos do prprio

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processo de globalizao econmica e financeira. O bloco regional


deveria ser, de alguma forma, compatvel com as normas do comrcio
multilateral (Krasner, 1992; Amaral Jr., 2003).
A noo de regionalismo aberto, mais do que um conceito ou
um fato em si, em diversos momentos e por diversos interlocutores
assume a forma de um apelo ideolgico, em que sua razo de existir
seria de amplo conhecimento e, portanto, no seria questionada. Esta
noo se apresenta repetidamente no discurso diplomtico a respeito
das finalidades do Mercosul.
Atribuir principal prioridade consolidao e aprofundamento
do Mercosul rumo a um mercado nico e promoo da integrao
comercial, energtica e viria com todos os pases da Amrica do Sul.
Esta orientao no se volta contra ningum, pois o que preconizamos
um regionalismo aberto.1

Lembramos que este elemento tambm se liga ao objetivo de


expanso do bloco, que trataremos logo adiante. Se o regionalismo
aberto deve manter a proteo do mercado em nveis muito baixos,
permitindo que este se conecte ao prprio processo de globalizao,
ento haveria uma maior facilidade para a adeso de outros pases da
Amrica Latina sem comprometer os objetivos do prprio Mercosul
(Flores Neto, 2000).
Entretanto, a concepo de regionalismo aberto parece mais uma
forma de fundamentar a ideia de manter um perfil institucional baixo
no bloco do Cone Sul, pois conforme anlise de Amado Cervo (2002)
o comrcio intrabloco cresceu de 4,1 bilhes de dlares em 1990 para
20,5 em 1997, e 18,2 em 2000. No perodo, as exportaes do bloco
cresceram 50% e as importaes 180%. O regionalismo aberto provocou, portanto, um desvio de comrcio, extremamente oportuno para
economias incapazes de elevar-se competitividade sistmica global.
1 Exposio do embaixador Luiz Felipe Lampreia, ministro de Estado das Relaes Exteriores, no X Frum Nacional As Perspectivas da Situao Mundial e
a Poltica Externa do Brasil.

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7.1.11 A estratgia de integrao direcionada para os


assuntos menos polmicos
Um outro elemento importante para entender a postura brasileira no bloco a estratgia de integrar o que mais fcil, ou o que
em algumas interpretaes, pode ser entendido como a estratgia de
integrao dirigida pelo mercado. Essa caracterstica visivelmente
percebida nas posies brasileiras a respeito dos mecanismos institucionais criados e nas posies governamentais brasileiras diante
de uma demanda concreta. A soluo seria integrar tudo aquilo que
possvel e deixar para um segundo momento tudo aquilo em que
no h consenso.
Essa estratgia corresponderia ao estgio de integrao negativa
nos processos de integrao regional (Nye, 1994), ou seja, os negociadores diretos e as regras criadas deixariam para um segundo momento
as questes menos consensuais. Este segundo momento consistiria
no estgio mais complexo, ou de integrao positiva. O acmulo de
pendncias necessitaria de um esforo conjunto dos diversos atores
envolvidos no sentido de superar essa situao de impasse, pois as
instituies criadas provavelmente no estariam adaptadas ao enfrentamento desta realidade.
Esse tambm o entendimento de Malamud (2005c) ao afirmar
que o Mercosul ainda no completou o estgio de integrao negativa,
o que explicaria os repetitivos relanamentos e a baixa realizao das
medidas propostas nestes momentos de relativo consenso.
Essa estratgia foi muito importante na fase inicial do processo,
para demonstrar aos diferentes agentes do processo que o aumento
da interdependncia entre os pases participantes era possvel, o que
gerou um importante aumento do comrcio intrabloco e acelerou a
adaptao produtiva das grandes empresas nacionais e multinacionais
presentes na regio.
No entanto, as instituies do bloco no se preocuparam com
a diminuio das assimetrias existentes, o que permitiu ao processo caminhar relativamente tranquilo at o ano de 1999 quando
essa estratgia se mostrou esgotada e, coincidentemente, tambm

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revelou-se o esgotamento da arquitetura institucional do bloco.


Assim, consideramos que ainda estamos na fase de tentar superar esse
momento de esgotamento, numa caminhada que j dura quase oito
anos, e na qual verificamos que a postura brasileira tem cumprido um
importante papel no estabelecimento deste impasse.

7.1.12 A ausncia de mecanismos


de reduo de impacto
A ausncia de mecanismos institucionais para reduzir os impactos provenientes do aprofundamento das relaes de interdependncia provocados pelo prprio processo de integrao um outro
elemento importante deste modelo. Uma integrao de baixo perfil
institucional acabaria por esbarrar nos limites dados pela existncia
de diferenas de competitividade setorial e tambm regional, pois a
criao de um espao ampliado de interao entre diferentes agentes
econmicos evidencia as assimetrias existentes e, na medida em que
a integrao no dispe de solues eficientes para essa situao, permite inclusive a exacerbao desses desequilbrios.
O histrico de conflitos comerciais entre Brasil e Argentina,
assim como o tratamento dado aos pases menores, servem de exemplo dessa caracterstica. Nestes momentos, as presses pela criao
de mecanismos efetivos para lidar com as diferenas foram mais
expressivas, como as demandas pela criao de fundos estruturais, de
compensao ou de reconverso produtiva. Como foi demonstrado, a
posio governamental brasileira foi a de fazer concesses em relao
prpria disciplina comercial do bloco e evitar a criao destes instrumentos de financiamento da integrao. Nos casos mais extremos,
quando a coeso do bloco estava seriamente ameaada, voltou-se para
os instrumentos nacionais existentes, como ficou evidente nas propostas de utilizao do BNDES.
Vimos tambm que o argumento diplomtico centrou-se na ineficincia de se criar instrumentos custosos que poderiam, com o passar do tempo, se burocratizar excessivamente e perder eficincia. No

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entanto, o desenrolar dos acontecimentos fez com que este argumento


gradativamente perdesse efeito, j que em todos esses anos no foi
proposta nenhuma alternativa, a no ser a hipottica eficincia das
leis do mercado.
H uma diferena importante entre a disposio da diplomacia
presidencial com relao diplomacia ministerial sobre a defesa pela
no criao destes mecanismos. O corpo diplomtico foi mais resistente adoo destes mecanismos regionais, mesmo durante os dois
ltimos anos. Um dos exemplos de lentido no tratamento desses
assuntos o prprio Focem cuja criao aconteceu em dezembro de
2004 durante a Reunio de Cpula de Ouro Preto, mas at o final de
2006 ainda no havia sido implementado. Uma das explicaes para
isto seria a lentido do mecanismo de internalizao decisria do
Mercosul, porque o arranjo intergovernamental pressupe que cada
Legislativo nacional aprove a deciso.
Pode-se dizer tambm que a deciso de criar o Focem se deu
durante uma crise entre os governos do Brasil e da Argentina, que
passava pela discusso da proposta argentina de criao de um mecanismo de imposio de salvaguardas comerciais. Entendemos que
essas explicaes tm sua validade, mas o fato de haver um comportamento histrico brasileiro no sentido de evitar pagar esses custos
nos leva a pressupor que a principal explicao seria a falta de comprometimento brasileiro.

7.1.13 A participao e incluso limitada


de novos atores domsticos
A limitao da participao de outros atores domsticos tambm pode ser entendida como um dos elementos desse modelo. A
bibliografia sobre o Mercosul aponta essa realidade atravs de diversos estudos sobre a estrutura decisria do bloco, sobre o papel limitado dos Legislativos nacionais ou das dificuldades que os atores
sociais encontram ao tentar participar do debate sobre a agenda da
integrao.

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Uma das explicaes seria que isso reflete a prpria arquitetura


intergovernamental, o que no deixa de ser verdade, mas no suficiente. possvel haver instituies intergovernamentais com transparncia e canais de participao poltica mais amplos. J foi dito que
os processos de integrao regional geralmente apresentam deficincia democrtica ao criar novas instncias decisrias.
No caso do Mercosul, a melhor explicao seria a importncia
que a diplomacia possui em quase todas as fases do processo decisrio do bloco em detrimento de outros atores domsticos. No entanto,
a capacidade por parte dos negociadores brasileiros em manter essa
situao parece estar se encerrando.
Reafirmamos que esse modelo de Mercosul presente na poltica
externa brasileira est esgotado e que gradativamente est se transformando, o que nos permite verificar, a partir das manifestaes dos
diversos negociadores que j tiveram algum contato direto com a gesto brasileira do Mercosul, os reais limites desse modelo e algumas
das possibilidades de mudana da postura brasileira.

7.1.14 Soluo de conflitos pela via diplomtica


O penltimo elemento do modelo a soluo de conflitos pela
via diplomtica e que est intimamente ligado aos anteriores, pois
no h previso de aprofundamento dos mecanismos institucionais
que possam lidar com as assimetrias existentes e a diversidade de
interesses envolvidos.
Do ponto de vista dos conflitos econmico-comerciais nos processo de integrao regional, em geral, possvel dizer que so encaminhados por pelo menos trs formas: a primeira seria pelas prprias
foras do mercado, a segunda atravs da criao de instrumentos
regionais de diminuio das diferenas de competitividade setorial
e regional e a terceira, quando no h uma fcil soluo para estes,
atravs de mecanismos de soluo de controvrsias.
No modelo defendido pelos atores governamentais brasileiros
possvel perceber que a primeira seria a forma principal de lidar com

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as diferenas, pois mesmo existindo mecanismos de soluo litigiosa


desde o incio do Mercosul inicialmente o Protocolo de Braslia e sua
substituio posterior pelo Protocolo de Olivos , sua utilizao foi,
em geral, adiada pelos governos, privilegiando-se a soluo diplomtica nos assuntos que no se resolveram naturalmente.
A posio brasileira no Mercosul foi diametralmente oposta
apresentada com relao aos conflitos na OMC (Pinheiro, 2004; Oliveira, 2005b) e foi verificada na anlise dos acontecimentos. Isso nos
leva a concluir que privilegiar a soluo diplomtica, alm de garantir uma situao mais favorvel para o governo brasileiro em virtude
do profissionalismo de seu corpo diplomtico, evita tambm que as
instituies regionais ganhem funcionalidade e que se avance numa
tendncia de estas assumirem funes maiores, o que poderia criar
uma jurisprudncia prpria sobre o assunto e diminuir a prerrogativa
governamental no andamento das negociaes.
Se esse fosse o caminho, a tendncia seria a de chocar-se com
os objetivos nacionais de obter maior autonomia, ou seja, haveria
maior dificuldade em manter a continuidade enquanto caracterstica fundante da poltica externa brasileira. Alm disso, haveria
mais empecilhos em sustentar o principal elemento do modelo, que
trata da manuteno do carter intergovernamental das instituies
do bloco, o que inviabilizaria a sustentao e coerncia do prprio
modelo.
A anlise histrica dos acontecimentos a partir de 1991 demonstrou que a produo de conflitos, sejam econmicos ou polticos, foi
uma constante do processo de integrao, o que demanda a interveno diplomtica para diminuir seus efeitos. As causas, apesar
de serem constantemente apontadas por diferentes interlocutores e
atores diretamente envolvidos, permaneceram presentes e as solues ficaram a cargo de cada Estado participante. A ideia de que as
diferenas existem, mas a sua soluo no de responsabilidade das
instituies do bloco.
Nesses casos, a interveno governamental brasileira foi no sentido de oferecer benefcios pontuais aos Estados reclamantes, tendo
como ideia subjacente o tamanho da economia brasileira. Se ela no

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pode naturalmente ser um atrativo de integrao para as demais economias, ou se no consegue absorver os custos da livre competio
pelas leis do mercado, ento o governo brasileiro poderia intervir
com promessas de investimento atravs do BNDES, atravs da ideia
de promover uma maior integrao das cadeias produtivas, ou de
outro benefcio especfico a ser negociado.
Se uma das principais funes da criao de normas, procedimentos e instituies regionais a de manter as expectativas dos diversos
atores domsticos alinhadas ao objetivo de promover maior integrao, ento a consequncia real no Mercosul foi exatamente contrria. O bloco vive uma constante crise de expectativas quanto ao seu
futuro, dificultando o prprio aprofundamento do processo, o que
aumentou a desconfiana dos diferentes atores participantes.

7.1.15 Modelo voltado para expanso


e no para o aprofundamento
o ltimo elemento que compe o modelo de Mercosul que possvel apreender da poltica externa brasileira diz respeito prioridade
dada expanso do bloco em detrimento do seu aprofundamento.
Este modelo, portanto, se orienta pela busca do aumento do nmero
de Estados, expandindo-se para o restante da Amrica do Sul.
Em princpio, entendamos que isso se evidenciava mais a partir da proposta de formao da ALCSA, durante o governo Itamar
Franco, mas percebemos a partir da anlise histrica que a diplomacia j apresentava essa postura e orientava sua ao desde o incio do
processo, em 1991.
A preferncia pela expanso refora a necessidade de manter baixo
o perfil institucional do Mercosul, o que por sua vez diminui o mpeto
pelo tratamento comum das assimetrias existentes, j que a expanso
por si s implica o aumento da probabilidade de conflitos. O resultado quase que natural dessa escolha aponta para um baixo comprometimento dos governos com a integrao, permitindo aos Estados
manter sua autonomia, de certa forma, intocada.

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O interessante dessa caracterstica no est somente no fato de causar desconfiana dos trs primeiros pases participantes Argentina,
Paraguai e Uruguai com relao ao Brasil, mas de fazer que a expanso seja o ponto no qual esse modelo poderia se reproduzir. Ou seja, na
medida em que o governo brasileiro lidera esse processo de expanso,
faz que o elemento central do modelo, que a manuteno das instituies intergovernamentais, seja na prtica a realidade da integrao.
Movimentos no sentido de criar elementos de supranacionalidade,
como os verificados por parte da diplomacia presidencial em fins de
2006, se tornam mais retricos do que prticos diante do aumento
das presses e da maior complexidade de interesses provocados pela
expanso do bloco. Manter a coeso do bloco se torna cada vez mais
difcil diante da arquitetura institucional proposta pelo modelo.
A consequncia imediata o aumento da cobrana regional para
que o governo brasileiro pague pela liderana do processo de expanso
da integrao e, ao mesmo tempo, limite as possibilidades de aprofundamento do bloco, visto que os recursos so escassos e a capacidade
brasileira de absorver esse nvel de demanda limitada.
Um outro fator que necessariamente deve ser levado em considerao e que deixa a situao mais complicada se refere necessidade
de obter a concordncia do governo argentino para a realizao deste
objetivo, o que tem demandado muito esforo do corpo diplomtico
brasileiro.
Desta forma, o exerccio da atividade diplomtica na tentativa de
gerenciar essa situao limite assume a funo de diminuio dos custos brasileiros. Vimos que a capacidade de adaptao e de gesto das
relaes internacionais do Brasil por parte do corpo diplomtico so
muito altas, mas mesmo uma corporao burocrtica e profissionalizada como a do Itamaraty tem capacidade de interveno limitada
diante deste desafio.
Um possvel resultado desse movimento seria o aumento das
discrdias internas ao corpo diplomtico sobre qual alternativa seria
melhor para manter a capacidade de gerenciamento do processo de
integrao. Com respeito a esse fato vemos que ao menos trs solues tendem a surgir:

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a primeira seria o retrocesso do processo de integrao para


uma fase de rea de livre comrcio, que seria o tipo de argumento mais fcil de ser defendido pela linha mais liberal;
a segunda seria a tentativa de manter os objetivos de expanso
do bloco, que entendemos ter um bom respaldo na linha mais
nacionalista;
e a ltima seria buscar o aprofundamento do bloco diminuindo seu ritmo de expanso, proposta que parece estar
desamparada no meio diplomtico e tambm na diplomacia presidencial, no s no governo atual como tambm nos
anteriores.

Independente da escolha tomada, podemos dizer que o resultado


seria ainda a diminuio da autonomia da corporao diplomtica
com relao gesto dos assuntos ligados integrao. A diferena
estaria essencialmente no tempo de durao em manter o que parte
da bibliografia sobre poltica externa chama de autonomia relativa
do Itamaraty.
O Mercosul como um processo que privilegia a expanso, por
outro lado, tambm permite a conjuno das expectativas do corpo
diplomtico e da diplomacia presidencial. A principal diferena
que no caso desta ltima a aposta de conciliar a expanso com os
objetivos de aprofundamento, como foi visto nas aes e discursos
presidenciais sobretudo a partir de 2005.
Esse desafio parece por demais ambicioso, diante de instituies
frgeis, crise de expectativas, acmulo de demandas atravs dos anos
e, tambm, pelo aumento da complexidade dos atores em interao.
Esse quadro talvez explique a construo discursiva apresentada pelo
ministro Celso Amorim, principalmente a partir de meados de 2006,
no sentido de qualificar a integrao do Mercosul como uma integrao de toda a Amrica do Sul e que no esteja centrada nas burocracias, mas nos povos. O significado disso ainda no est claro, mas
demonstra um quadro no qual a reconhecida previsibilidade da poltica externa brasileira perde sentido, diante das mudanas nas condies em que se assentava a sua tradicional continuidade.

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Em resumo, vimos que o modelo brasileiro se confunde, em


grande medida, com o modelo real de Mercosul que vem sendo construdo atravs dos anos. Entretanto, importante ressaltar que, ao
compararmos essa arquitetura de integrao com as consequncias
gerais que os processos de integrao constantemente lidam, expostos no Captulo 4, conclumos que a crise institucional do Mercosul,
alm de ser expresso do prprio limite do modelo brasileiro, tambm
pode ser explicada pela desconexo entre grande parte dos elementos
do modelo e o atendimento das necessidades bsicas para a formao
e consolidao de blocos regionais.
O aprofundamento, enquanto pressuposto da integrao, indica
as necessidades de se lidar com as assimetrias regionais, financiar a
integrao e gerenciar o crescimento das relaes de interdependncia, o que no encontrou apoio em um modelo que se orienta pela
limitao da construo institucional, por mecanismos de soluo de
conflitos baseados na ao diplomtica e pela ausncia de instrumentos comunitrios de reduo dos impactos.
Outro aspecto que reflete esse descompasso a consequncia de
que, com o passar do tempo, o aprofundamento da integrao exige
a adoo de elementos de supranacionalidade, resultando em crescimento institucional e at na necessidade de criar formas de evitar o
tendencial dficit democrtico. Neste caso, vemos que alguns elementos do modelo no colaboram nesse sentido, como a manuteno
da estrutura institucional intergovernamental, a ideia de regionalismo aberto, a estratgia de priorizar a integrao dos assuntos
menos polmicos e a baixa participao e incluso de novos atores
domsticos.
Quanto ao atendimento das principais elites e manuteno das
expectativas no sentido de maior integrao, isto foi parcialmente
cumprido, principalmente pela habilidade diplomtica brasileira na
gesto das sucessivas crises. Outro fator que favorece esse aspecto a
inexistncia de sentimentos contrrios integrao latino-americana
e com relao ao caso especfico do Mercosul, o que inclusive se verificou em recentes pesquisas sobre a opinio dos pblicos de massa,
sendo que o sentimento antiamericano parece ajudar nesse sentido.

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Se grande parte dos setores brasileiros no tem muito a reclamar do


ponto de vista dos resultados comerciais obtidos, o mesmo no pode
ser dito naqueles menos competitivos presentes na economia argentina e tambm em amplos setores da economia paraguaia e uruguaia.
A ideia de um regionalismo aberto, que busca sua justificao em
uma integrao baseada na construo de uma unio aduaneira com
poucos mecanismos de reduo das assimetrias, teve seus momentos
de glria, at pelo menos 1998, mas desde 1999 verificou-se o prolongamento de uma situao de crise institucional e de expectativas,
o que desafia a prioridade dada gesto diplomtica da integrao.
A inexistncia de um Estado como principal pagador, ou paymaster, outro fator que no encontra respaldo nos elementos que
apontam para a centralidade dos governos, na vontade poltica concentrada na disposio presidencial e na diplomacia como formuladora do processo. Isso porque a ideia deste paymaster refere-se ao
pagamento, no s financeiro, mas tambm poltico por parte do
principal Estado do bloco, aceitando as disciplinas comunitrias e
facilitando a transferncia de funes governamentais nacionais para
as instituies regionais.
Por ltimo, temos que a gesto da interdependncia no arranjo
institucional criado foi prejudicada pela preferncia em expandir
o bloco e evitar o aprofundamento. A expanso combinada com o
baixo comprometimento governamental, no sentido de trabalhar
as assimetrias existentes, levou a uma integrao que no pode ser
muito ambiciosa quanto ao seu grau de aprofundamento. Ao mesmo
tempo, o limite dado por uma unio aduaneira que no se consolida e
as dificuldades inerentes gesto das novas demandas oriundas desta
situao podem tornar a integrao pouco atraente para os governos
e importantes setores domsticos envolvidos, criando uma situao
de impasse que levaria ao fortalecimento de foras desintegradoras,
que por sinal parece ser o estgio atual do Mercosul.
Trata-se, portanto, de uma situao limite na qual a superao
do modelo implica o enfrentamento de diversos obstculos, mas a
manuteno do mesmo sofre de problemas similares. No se trata
de um ponto sem volta, mas no est claro para os diversos atores

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envolvidos quais os custos relacionados deciso de avanar, estagnar ou retroceder.

7.2 Comprovao de hipteses


7.2.1 Hiptese 1
A primeira hiptese, que a principal, partia do pressuposto
de que existindo um padro de comportamento externo brasileiro,
baseado na busca da autonomia enquanto princpio fundamental e
do desenvolvimento enquanto objetivo central, e havendo um padro
de comportamento governamental brasileiro no Mercosul, baseado
na defesa constante da intergovernamentalidade enquanto princpio
fundamental e da expanso enquanto objetivo maior, ento a busca
de autonomia no plano do Mercosul se traduziria na tentativa de
manter a intergovernamentalidade enquanto caracterstica fundante
da arquitetura institucional no Mercosul. No caso dos objetivos de
desenvolvimento, esses estariam mais ligados expanso, ou seja, essa
posio revelaria a escolha de que a ampliao no nmero de participantes poderia prover melhores condies de desenvolvimento nacional do que o aprofundamento do bloco e, portanto, uma consequente
diminuio no ritmo da expanso.
Nesta pesquisa, levantamos a existncia de princpios que ajudam a poltica externa a manter uma coerncia, legitimidade e, o mais
importante, continuidade. Em geral, esses princpios so declarados e
fazem parte da estrutura principal da construo narrativa da poltica
externa, orientando aes e justificando escolhas governamentais.
Autonomia e o princpio da intergovernamentalidade

Dando sequncia a esse esforo e com base nos dados e fatos analisados, entendemos ser possvel extrair mais um princpio que no
declarado, mas que se mostrou relevante em quase todos os momentos mais importantes da negociao no Mercosul quando a posio

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brasileira era mais duramente cobrada. Trata-se do que chamamos


de princpio da intergovernamentalidade. Esse princpio, que no
aparece publicamente no discurso diplomtico mas perceptvel nas
escolhas realizadas sobre a integrao, daria sentido ao modelo e permite dizer que mais um elemento que se alinha ideia de buscar a
continuidade na poltica externa brasileira.
pela defesa deste princpio que as posies brasileiras se estruturam ao longo do tempo. A razo mais imediata disso seria o fato de
que a autonomia, como vimos, pode ser entendida como a ampliao
das margens de ao ou de manobra brasileira no sistema internacional. Se essa foi a forma tradicional de como a ao se orientou, ento
no caso do Mercosul no poderia ser diferente.
A tendncia seria de ampliar ou manter as possibilidades de escolha. Nosso intuito no concluir se isso ruim ou bom para o governo
brasileiro ou mesmo para o bloco. Apenas buscamos entender as
linhas gerais do comportamento brasileiro no Mercosul e comparar
com os desafios normalmente enfrentados nos processos de integrao regional. Como partimos do pressuposto de que os processos
integrativos tm como tendncia o seu aprofundamento, e inclusive
isso enfatizado no prprio discurso diplomtico brasileiro, ento
verificamos diversos problemas de adaptao deste comportamento
a algumas necessidades fundamentais do processo.
A defesa da intergovernamentalidade assumiu ao longo dos anos
a caracterstica de princpio a ser seguido pelos negociadores governamentais brasileiros e o discurso diplomtico repleto de menes
neste sentido, o que exigiu diversas formas de justificar essa escolha.
Como aponta essa declarao de diplomatas brasileiros
Uma forma da construo discursiva fazer isso ligando a intergovernamentalidade realidade da separao das funes do Estado
e das funes do governo. A supranacionalidade, mesmo da Unio
Europeia, s se exerce na esfera do governo, enquanto a esfera do
Estado se mantm em um sistema intergovernamental. No Mercosul, introduzir um sistema supranacional, na esfera do governo exigiria, antes, separ-la da esfera do Estado, operao muito difcil em

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ambiente poltico presidencialista. Quanto a introduzir a supranacionalidade no processo de integrao sem separar as duas esferas, trata-se de alternativa que implicaria uma total unio poltica, que foge ao
escopo do projeto do Mercosul. Simplificando: supranacionalidade,
s separando Estado e governo. E separar Estado e governo, s em
cultura parlamentarista. (Florncio; Arajo, 1996, p.76)

Esse tipo de argumento encontra respaldo em alguns estudos


sobre o Mercosul (Malamud, 2004). No entanto, verificamos que tal
entendimento pode ter algum valor explicativo, mas no ajuda a esclarecer a postura diplomtica brasileira de evitar discutir esse assunto
mesmo quando cobrada pelos outros governos-partes, que tambm
so presidencialistas. O mesmo ocorre na orientao constante de evitar o fortalecimento das instituies intergovernamentais j existentes como no caso do mecanismo de soluo de controvrsias. Ainda
sobre esse tipo de argumento verificamos que este no foi central no
discurso brasileiro, sendo mais uma forma de melhorar a justificao
das escolhas realizadas.
Uma outra forma de tratar a intergovernamentalidade como a
melhor escolha reduzindo a possibilidade real de adoo de alguma
forma supranacional, como demonstra o trecho abaixo. Neste tipo de
argumentao a supranacionalidade pode at ser considerada, mas em
uma etapa longnqua:
No h, hoje, perspectiva de instituies supranacionais no Mercosul. O Protocolo de Ouro Preto deixa claro que os quatro pases
consideram que as instituies intergovernamentais so as mais indicadas para consolidar e desenvolver o processo de integrao, como
j ocorreu no breve e intenso perodo transcorrido desde a assinatura
do Tratado de Assuno. (Florncio; Arajo, 1996, p.77)

Se no h condies reais para a sua implementao, e a diplomacia brasileira procurou sempre fortalecer-se acentuando o
carter pragmtico de suas escolhas, ento a intergovernamentalidade seria a forma correta de lidar com a integrao regional, pois

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estaria amparada na tradio pragmtica, ou realista, que em diversos


momentos histricos caracterizou a atuao externa do Brasil e fortaleceu o prprio corpo diplomtico na estrutura governamental, como
j visto no incio deste trabalho.
O carter intergovernamental das instituies do Mercosul ,
talvez, a principal garantia de que as decises sero implementadas
internamente, j que uma deciso de um rgo intergovernamental
, para efeitos internos em cada pas, uma deciso do governo desse
pas. Tem-se aqui um fator essencial de pragmatismo. (Florncio;
Arajo, 1996, p.97)
Sem pretender entrar no mrito das vantagens e desvantagens
do sistema europeu ou deixar de reconhecer que o Mercosul ainda
tem carncias importantes na rea institucional, importante destacar que, sob uma tica realista, o gradualismo e a flexibilidade que
tm pautado a construo jurdico-institucional do Mercosul nestes
ltimos quinze anos revelaram-se fundamentais para a preservao e
consolidao do projeto de integrao. (Carvalho, 2006, p.5)

Alm de fortalecer a tradio pragmtica da diplomacia brasileira, percebemos que o principal argumento do discurso, que tem
grande importncia para o entendimento e compreenso da primeira
hiptese, est na justificativa de que existiria um grande consenso
nacional sobre a inviabilidade da supranacionalidade no Mercosul e
de que o Itamaraty seria o interlocutor principal de esclarecimento e
de defesa do que poderia se tornar uma ameaa soberania nacional
O trecho abaixo do ex-ministro de Relaes Exteriores Luiz Felipe
Lampreia, em plena crise do Mercosul, demonstra claramente esse
tipo de argumento:
O outro tema que vem sendo discutido a questo de uma autoridade supranacional. Ou seja, da adoo, no mbito do Mercosul, do
modelo europeu de uma comisso que tenha a capacidade de regular, de impor regras e tomar iniciativas, em matria de concorrncia,
de comrcio, de impostos, de meio ambiente etc. Temos tido uma

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posio negativa no tocante a essa ideia, mesmo porque o elemento


de comparao europeu no serve necessariamente para o nosso
caso. [...] O Brasil no tem razo nenhuma para abrir mo de sua
autonomia. No conheo ningum de responsabilidade, no Brasil,
que pudesse aceitar a ideia de que o governo brasileiro subscrevesse
um tratado no qual delegasse a uma pessoa ou a um colegiado, por
mais qualificado que fossem, a capacidade de representar, negociar
e impor normas para todos os Estados-membros do Mercosul [...].
Creio que seria absolutamente inaceitvel para o Congresso Nacional, para a opinio pblica brasileira, para a imprensa brasileira, que
houvesse uma renuncia de soberania brasileira dessa magnitude.
Mesmo porque, na fase em que estamos, que uma fase de comrcio, a questo de uma autoridade superior, realmente, no se deveria
sequer aventar [...] Mas, no momento, a ideia de um super xerife,
dentro do Mercosul, uma ideia que no se justifica. (Lampreia,
1999, p.305)

Com relao a essa ltima linha de argumentao entendemos


que a anlise realizada nos captulos 5 e 6 permitiu demonstrar como
essa orientao se deu no dia a dia da integrao no Mercosul. Mesmo
assim, entendemos que importante confrontar o argumento acima
citado com alguns dados que a pesquisa realizada por Souza (2002)
apontou.
Esse autor realizou uma pesquisa com o que chamou de comunidade brasileira de poltica externa, composta principalmente por
autoridades governamentais, congressistas, empresrios, representantes de grupos de interesse, lderes de organizaes no governamentais, acadmicos e jornalistas. Com relao ao Mercosul, os
dados apontaram que a grande maioria dos entrevistados, aproximadamente 91%, entende que a existncia do bloco favorvel ao Brasil,
sendo que 52% destes entendem que a prioridade deve ser sua ampliao no sentido de construir uma rea de livre comrcio no continente
sul-americano, enquanto 28% consideram que o seu aprofundamento
deveria ocorrer com os quatro membros originais, j que a pesquisa
no incluiu a Venezuela por ter sido realizada em 2002.

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No entanto, e esse o dado mais interessante, aproximadamente


52% dos entrevistados disseram que apoiavam a transformao do
bloco em um mercado comum dotado de instituies supranacionais
e 43% entendiam que o correto seria consolidar a unio aduaneira.
Somente 4% foi favorvel a um retrocesso no nvel da integrao econmica, manifestando a opo por voltar a ser apenas uma rea de
livre comrcio.
Se fizermos uma anlise mais apurada destes dados, veremos que
h uma certa contradio quanto s opinies de expandir para uma
rea de livre comrcio sul-americana e, ao mesmo tempo, em aprofundar o Mercosul do ponto de vista institucional e tambm econmico. Neste sentido vale acrescentar que 17% apresentavam a ideia
de que seria interessante seguir as duas orientaes simultaneamente,
ou seja, aprofundamento na configurao original e expanso para
Amrica do Sul em torno de uma rea de livre-comrcio, o que poderamos concluir de que neste entendimento haveria uma alternativa
de manter a integrao na Amrica do Sul em dois nveis.
Independente das relaes entre as diferentes opinies manifestadas, possvel perceber que as posies brasileiras, principalmente
do ponto de vista da diplomacia, perdem sustentao nos interesses e
vises presentes no nvel das relaes domsticas; isto refora nosso
entendimento de que as condies nas quais a defesa do que chamamos de modelo brasileiro de Mercosul se apoiava esto gradativamente se corroendo e, portanto, a aparente inconsistncia das escolhas
brasileiras nos dias de hoje so mais resultado de uma mudana estrutural na formao da poltica externa brasileira do que determinaes
de uma conjuntura governamental. a demonstrao do alto nvel de
tenso sobre os fatores que tradicionalmente garantiram a continuidade da atuao externa do Brasil, sendo que a existncia do Mercosul
tem contribudo neste sentido.
Outro ponto importante sobre a defesa do princpio da intergovernamentalidade de que a pesquisa realizada indicou uma importante
diferena de vises entre o corpo diplomtico e a diplomacia conduzida pelos presidentes. Apesar desta ltima evitar, em grande parte
do tempo, polmicas sobre a aceitao de elementos supranacionais,

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verificamos que na medida em que o modelo brasileiro perde condies de sustentao, a posio presidencial assume a necessidade
de repensar essa questo tendo em vista o impasse representado pela
crise no bloco que se prolonga desde 1999.
De um lado percebeu-se a investida presidencial em tratar essa
questo e, por outro, o padro diplomtico em manter o veto a essa
questo, mesmo que este veto apresente-se na forma de silncio sobre
o assunto.
A fala do presidente Lula da Silva na Reunio de Cpula do Mercosul, realizada em meados de 2006 na cidade argentina de Crdoba,
permite reforar essa percepo:
Essa nova etapa do Mercosul que estamos iniciando exigir que
suas instituies estejam altura de nossas ambies. verdade que
nossa integrao se d por decises essencialmente intergovernamentais, mas no podemos e no devemos nos assustar com a perspectiva
de construirmos mecanismos supranacionais, como j fizemos no
Protocolo de Olivos.2
Desenvolvimento e expanso

J com relao constante defesa da expanso do bloco e tradicional busca por desenvolvimento, caractersticas da atuao internacional do Brasil, a investigao realizada sobre as posies brasileiras
no Mercosul demonstrou que essa estratgia foi mantida atravs dos
anos. Ressaltamos a existncia de uma preocupao brasileira em
liderar o processo de expanso do bloco.
O desenvolvimento nacional enquanto meta da poltica externa
se apoia no Mercosul, mas este apoio foi instrumentalizado no sentido de consolidar uma plataforma, mesmo que no exclusivamente

2 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, por ocasio


do Dilogo Aberto dos Presidentes na Cpula do Mercosul. Crdoba, julho
de 2006. Disponvel em: http://www.mercosul.gov.br/discurso acesso em
2/12/2006.

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brasileira, para gerenciar a atuao nas grandes negociaes comerciais internacionais.


Tanto parte da bibliografia especializada que tenta compreender
os principais condicionantes do regionalismo e da estratgia brasileira
de insero internacional no ps-Guerra Fria (Lessa, 1998; Mello,
2000 Sennes, 2002; Vaz, 2002; Oliveira, 2005b; Vigevani; Oliveira,
2004; Vigevani; Mariano, 2005; Mariano, 2005), quanto o discurso
diplomtico esto repletos de menes a respeito da subordinao do
bloco aos objetivos brasileiros em busca de uma adaptao em melhores condies aos desafios do processo de globalizao.
Abaixo um trecho que demonstra a ideia de plataforma para a
insero brasileira:
A deciso de formar o Mercosul , antes de mais nada, uma configurao prtica de que o Cone Sul latino-americano representa,
de fato, o tema singular de maior importncia nas relaes externas
do Brasil contemporneo, a rea efetivamente prioritria no imenso
leque de nossas prioridades externas. no Cone Sul que esto concentrados nossos principais interesses econmicos e polticos e onde
devem confluir nossos esforos de modernizao e de insero internacional, com vistas a uma adaptao bem-sucedida s atuais condies da nova ordem econmica mundial. (Barbosa, 1992, p.132)3

Conforme o tempo passa, verificamos que o discurso tambm


acompanha a ampliao desta plataforma para alm do acordo
sub-regional:
Outro elemento importante nas relaes comerciais o regionalismo. Trata-se de tendncia de comrcio e poltica econmica cada
vez mais acentuada pelos Estados; dentro de um sistema multilateral de comrcio, a integrao regional vista como proteo contra
3 Este texto foi escrito no momento que Rubens Barbosa era chefe do Departamento de Integrao Latino-Americana do MRE e representante brasileiro no
Grupo Mercado Comum.

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decises unilaterais e disputas comerciais entre economias fortes. Na


Amrica do Sul, o Mercosul foi o primeiro passo para a criao de um
bloco econmico regional. Num prazo mais longo, o Brasil deseja ir
em frente com a rea de Livre Comrcio Sul-Americana (ALCSA).
(Barbosa, 1994, p.103)

A partir do incio da formao da unio aduaneira em 1995, vimos


que o discurso e a prtica diplomtica buscaram gradativamente ligar
a expanso s necessidades brasileiras. Com respeito relao entre a
diplomacia ministerial e a diplomacia presidencial, a expanso parece
ser o ponto em que existe maior correspondncia. J buscamos traar essa coincidncia com relao ao governo Lula da Silva, mas essa
percepo tambm foi respaldada no governo anterior, de Fernando
Henrique Cardoso (1998 apud Toledo, 1998, p.127).
O Mercosul por enquanto o Cone Sul, mas acho que pode ser
o piv da organizao de toda a Amrica do Sul. Acho que devemos
fazer de tudo para ter a Venezuela ao nosso lado, por exemplo [...].
No podemos perder de vista esse olhar, porque, na minha cabea, e
isso eu digo desde que assumi o Ministrio das Relaes Exteriores,
o Mercosul o polo com base no qual vamos organizar o espao da
Amrica do Sul.

Para finalizar as consideraes sobre a primeira hiptese importante atentarmos para uma fala do ministro Celso Amorim no final
de 2006 que refora nosso entendimento:
A integrao da Amrica do Sul a prioridade principal. E no a
prioridade deste governo, nem a minha, mas do Itamaraty como um
todo, com base na realidade global. Temos que priorizar a Amrica
do Sul, porque o mundo est se unindo em blocos, e as Amricas no
formam um bloco. H uma superpotncia, outros pases em desenvolvimento e ainda naes muito pequenas e pobres. Mas a Amrica
do Sul pode ser um bloco, que no homogneo, que tem suas turbulncias, mas que tem condio de formar uma grande unidade com

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capacidade de negociar. Por isso a entrada da Venezuela no Mercosul


foi to importante. O Mercosul no formado apenas pelo Cone Sul
e pode ser um bloco de pases do Caribe at a Patagnia.

7.2.2 Hiptese 2
A segunda hiptese dependia da comprovao da primeira, sendo
derivada desta, e tambm partia do pressuposto de que os processos
de integrao regional, em geral, tm como premissa o aprofundamento enquanto possibilidade. Se essas duas afirmaes so verdadeiras, ento poderamos concluir que o aprofundamento, no modelo
brasileiro de Mercosul, estaria limitado ao que o princpio da intergovernamentalidade permitiria realizar e capacidade de gesto da
coeso de um processo em constante expanso.
A respeito disso, estabelecemos no incio deste captulo a inconsistncia entre o modelo brasileiro e os desafios reais consequentes dos
processos de integrao regional. Vimos na anlise histrica das posies brasileiras no Mercosul que este modelo acaba se confundindo,
em grande parte, com a prpria arquitetura institucional desenvolvida ao longo do tempo.
Verificou-se a incapacidade das instituies criadas em superar
os efeitos resultantes da existncia de importantes assimetrias, sendo
que sua consequncia mais imediata foi a transformao de conflitos comerciais em crise institucional e de expectativa, sem mencionar que muitas vezes essas acabam produzindo crises diplomticas.
Vale ainda ressaltar que, em diversos casos, conflitos localizados se
generalizam, contribuindo com a criao de uma percepo negativa
quanto ao futuro do bloco, mesmo quando este apresenta altas taxas
de crescimento no comrcio intrarregional.
Nesse sentido, percebemos a insuficincia da estratgia de gesto
diplomtica da integrao e a limitao da vontade presidencial para
manter a integrao em funcionamento.
Muitas vezes atribui-se como causa dessa situao a prpria
existncia dos conflitos comerciais e de uma viso unilateral das

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autoridades envolvidas, sem avaliar e ponderar sobre a real responsabilidade de uma prtica negociadora que privilegiou a criao de instituies limitadas pela centralidade do carter intergovernamental,
que em muitos aspectos se reduziu ao fato de que o limite do aprofundamento seria o estabelecimento de uma unio aduaneira.
A centralidade dos governos neste arcabouo institucional fez com
que a incluso de novos atores domsticos e de outras agncias da
estrutura do prprio Estado nacional fosse prejudicada, lembrando
que essa caracterstica considerada como muito importante para a
promoo do aprofundamento do bloco.
Se, por um lado, toda essa situao demonstrou a possibilidade
real de utilizar a plataforma regional como ponto a partir do qual o
Brasil se projeta nas grandes negociaes comerciais internacionais,
por outro evidenciou uma forte inconsistncia entre as possibilidades de manter a integrao se aprofundando ao mesmo tempo que se
promove sua expanso para toda a Amrica do Sul.
O estudo da histria do Mercosul e a bibliografia especializada
no assunto apontaram para a existncia de um potencial importante
de integrao que no realizado, e nossa concluso principal segue no
sentido de atribuir como principal causa desse fracasso rigidez no trato
institucional, que tem na intergovernamentalidade sua coluna vertebral.
Muito se falou sobre as virtudes da flexibilidade das instituies no Mercosul, mas nossa pesquisa apontou que essa, em geral,
foi utilizada como forma de descumprimento dos acordos, gerando
desconfiana entre os diferentes atores. A criao de instituies tem
mais relao com o estabelecimento de disciplinas do que com flexibilidade, sendo esta ltima um instrumento importante para manter o
baixo comprometimento governamental brasileiro em pagar os custos
inerentes ao papel esperado do principal membro do bloco.

7.2.3 Hiptese 3
Diante da comprovao das duas hipteses anteriores, buscamos
formular uma terceira que parte do pressuposto de que para haver o

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aprofundamento no Mercosul deveria haver a superao do modelo


atual de integrao construdo ao longo dos anos e, para isso, tambm
seria necessria a superao do que chamamos de modelo de Mercosul contido na poltica externa brasileira.
Uma integrao mais profunda, com instituies dotadas de elementos de supranacionalidade e caminhando para a formao de um
futuro mercado comum, representaria necessariamente uma ruptura
na linha de continuidade que caracteriza a atuao externa do Brasil,
o que ainda no aconteceu.
Demonstramos, principalmente atravs da reviso bibliogrfica,
que a singularidade da poltica externa brasileira se fundamenta na
existncia de uma margem de variao reduzida e significativamente
contnua ao longo de vrias dcadas, o que resultou em um importante
grau de previsibilidade no s para os atores internacionais, como
para o analista de poltica externa.
Um dos princpios bsicos deste comportamento brasileiro a
manuteno ou ampliao das margens de manobra do Estado no
sistema internacional, a chamada autonomia, e a procura por melhores condies internacionais para o crescimento econmico nacional,
compreendido na noo de desenvolvimento. Acrescentamos como
um outro fator importante desta singularidade, a existncia de um
corpo diplomtico profissionalizado e com uma histrica capacidade
de formulao e de implementao da poltica externa.
Em vista dessa realidade, verificamos como esses fatores se apresentaram no caso da gesto brasileira da integrao no Mercosul. Resumidamente, vimos que tanto a autonomia se fundamentava no princpio
da intergovernamentalidade, quanto o desenvolvimento se traduzia,
em grande medida, na manuteno da posio expansionista brasileira.
Conclumos a partir disso que o modelo brasileiro de integrao
pressupunha uma continuidade nos elementos essenciais da poltica
externa, e as posies brasileiras verificadas no processo negociador
corroboraram essa concluso. No entanto, conforme o governo brasileiro conseguiu transformar a sua viso particular de Mercosul na
arquitetura institucional real do bloco, limitou a sua possibilidade de
aprofundamento, como j foi amplamente discutido.

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Sendo assim, s uma ruptura no padro brasileiro poderia abrir


uma janela de possibilidades para a integrao se aprofundar, e at o
momento no foi possvel verificar isso, apesar dos indcios de que
as presses neste sentido se acirraro, como apontam as prprias
mudanas nas posturas presidenciais, principalmente a partir de
2005, que empurram o corpo diplomtico a se ajustar a essa nova
realidade.
No entanto, at o momento, no podemos dizer que esse modelo
foi rompido, pois verificamos que muitas das novas medidas ainda
no foram realizadas, como a incisiva tentativa do presidente Lula
da Silva, a partir do final de 2006, em afirmar a necessidade de rever
a intergovernamentalidade do processo. A diplomacia ministerial
mostrou-se reticente e desconfiada com relao a esse tema, e no
foi possvel verificar medidas concretas, nem discursivas, no sentido
de implement-la. Na primeira parte deste captulo, procuramos
demonstrar que este e outros fatores, ligados direta e indiretamente
ao aprofundamento da integrao, no se concretizaram.
Demonstramos que a poltica externa, em geral, e a gesto dos
assuntos do Mercosul pelos negociadores governamentais brasileiros, em particular, sofrem uma crescente intensificao nas presses
advindas da ampliao do debate pblico sobre os temas externos, do
nmero de atores domsticos participantes, enfim, do aumento das
foras que pressionam no sentido contrrio manuteno da continuidade na formulao e na implementao da agenda externa brasileira, conforme exposto no Captulo 3.
Se foi percebido um aumento da tenso sobre os elementos formadores da poltica exterior, tambm notou-se uma reao do corpo
diplomtico em gerenciar essa nova situao procurando formas de
amenizar os impactos, pelo menos no curto prazo. Nos parece que
essa capacidade apresenta-se limitada na atualidade e, possivelmente,
presenciaremos um maior debate pblico sobre essas questes,
expondo feridas internas e desconexes entre o discurso e a prtica
diplomtica.
Entretanto, s os acontecimentos futuros podero nos dizer em
que medida essa tenso diminuir ou se ser a causa de uma ruptura

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nas linhas gerais da atuao brasileira, sendo necessrio dar ateno


especial ao princpio de busca da autonomia. A ideia de autonomia
em um mundo cada vez mais interdependente se torna cada vez mais
relativa, principalmente quando se pensa na prpria dinmica da
integrao regional, que um dos fatores de grande amplificao
dessa tendncia.

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SOBRE O LIVRO
Formato: 14 x 21 cm
Mancha: 23,7 x 42,5 paicas
Tipologia: Horley Old Style 10,5/14
Papel: Offset 75 g/m2 (miolo)
Carto Supremo 250 g/m2 (capa)
1a edio: 2015
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Capa
Megaart Design
Edio de texto
Mariana Pires (Copidesque)
Miguel Yoshida (Reviso)
Editorao eletrnica
Sergio Gzeschnik (Diagramao)
Assistncia editorial
Alberto Bononi

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Marcelo Passini Mariano

O objetivo principal de Marcelo Passini Mariano nesta obra investigar como a poltica externa do Brasil, o principal integrante do
Mercosul, relaciona-se com o bloco regional e de que maneira se revela na sua configurao e nos seus impasses. A partir de anlises que
entendem que a crise vivida pelo bloco no decorre exclusivamente
de questes comerciais, o autor afirma que parte dos desafios atuais do
bloco regional tem origem na prpria concepo da poltica externa
brasileira, que privilegia sua expanso para o restante da Amrica do
Sul em detrimento do aprofundamento da integrao.
Assim, em A poltica externa brasileira e a integrao regional, Mariano
discute a hiptese de que, para o Mercosul expandir-se, seria necessria uma mudana em alguns preceitos da poltica externa brasileira
em relao ao escopo dos processos de integrao, em especial sobre
a questo da autonomia de cada nao.

A poltica externa brasileira e


a integrao regional

Marcelo Passini Mariano

A poltica externa
brasileira e a
integrao regional
Uma anlise a partir do Mercosul

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