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POLTICAS PBLICASDE/PARA/COM

JUVENTUDES

edies UNESCO
UNESCO 2004 Edio publicada pelo Escritrio da UNESCO no Brasil

Conselho Editorial da UNESCO no Brasil


Jorge Werthein
Cecilia Braslavsky
Juan Carlos Tedesco
Adama Ouane
Clio da Cunha
Comit para a rea de Desenvolvimento Social
Julio Jacobo Waiselfisz
Carlos Alberto Vieira
Marlova Jovchelovitch Noleto
Edna Roland
Assistente Editorial: Rachel Gontijo de Arajo
Reviso: Reinaldo Lima
Diagramao: Fernando Brando
Projeto Grfico: Edson Fogaa
Apoio Tcnico: Maria Luiza Monteiro Bueno e Silva, Mnica Noleto
Polticas pblicas de/para/com as juventudes. Braslia: UNESCO, 2004.
304p.
ISBN: 85-7652-017-6
1. Juventude Condies Sociais Brasil 2. Polticas Pblicas Juventude
Brasil 3. Participao Juvenil Polticas Sociais Brasil 4. Cultura de Paz
Jovens Brasil I. UNESCO
CDD 305.235

Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura


Representao no Brasil
SAS, Quadra 5 Bloco H, Lote 6,
Ed. CNPq/IBICT/UNESCO, 9 andar.
70070-914 Braslia DF Brasil
Tel.: (55 61) 2106-3500
Fax: (55 61) 322-4261
E-mail: grupoeditorial@unesco.org.br

EQUIPE DE ELABORAO

Ernesto Rodrguez
Consultor
Mary Garca Castro
Pesquisadora Snior UNESCO Brasil
Miriam Abramovay
Pesquisadora Universidade Catlica de Braslia
Fabiano Lima
Pesquisador UNESCO Brasil
Leonardo Pinheiro
Pesquisador UNESCO Brasil
Colaborao do Bureau of Strategic Planning/
Youth Coordination Unit UNESCO Paris

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SUMRIO

Agradecimentos ............................................................................................................. 13
Apresentao .................................................................................................................. 15
Abstract ........................................................................................................................... 17
Introduo ...................................................................................................................... 19

PRIMEIRA PARTE
I.1 ALGUNS CONCEITOS BSICOS ........................................................... 23
A Fronteiras da juventude ............................................................................ 23
B Principais abordagens analticas sobre juventudes ................................ 24
C Condio juvenil ........................................................................................ 26
D Participao de diferentes grupos juvenis ............................................. 26
I.2 JUVENTUDES E SOCIEDADE: UM VNCULO COMPLEXO ... 30
A Agentes de socializao juvenil ................................................................ 30
B Os jovens como atores sociais e polticos ............................................. 31
C As dificuldades da integrao social ....................................................... 32
D Juventudes e polticas pblicas: enfoques, limitaes e tenses ......... 34
I.3 AS JUVENTUDES NA AMRICA LATINA:
EXCLUSES E POTENCIALIDADES .................................................. 35
A A institucionalizao da mudana e a centralidade
do conhecimento........................................................................................ 35
B Desemprego, heterogeneidade de recursos e excluso social
entre os jovens ........................................................................................... 40
C Isolamento social, vazio normativo e reproduo da pobreza ........ 43
D Identidade juvenil, consumo de massa, grupos urbanos
e violncia ................................................................................................... 44
I.4 JUVENTUDES E SOCIEDADE NO BRASIL:
PROBLEMAS, OPORTUNIDADES E DESAFIOS ............................. 47
A ndice de Desenvolvimento Juvenil 2003 .............................................. 47
B Setores juvenis: os cortes sociais, de gnero, de raa,
por quadro domiciliar e por regio ........................................................ 50
C Integrao e excluso social no acesso a servios pblicos ................ 53
D Jovens que nem estudam nem trabalham:
um grupo particularmente crtico .......................................................... 56

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SEGUNDA PARTE: ................................................................................................... 59


II.1 BREVE HISTRICO SOBRE POLTICAS PBLICAS
DE ENFOQUE NA JUVENTUDE ......................................................... 59
A Polticas de educao, lazer e crescimento econmico ........................ 59
B Controle social de jovens mobilizados em um marco
de crescentes tenses ................................................................................ 60
C Enfrentamento da pobreza e o delito em um marco
de crise generalizada ................................................................................. 61
D Investimento em capital humano no marco
da transformao produtiva ................................................................... 63
II.2 AVALIAO PROGRAMTICA:
AVANOS DESARTICULADOS............................................................... 63
A Reforma educacional e juventude: conquistas alcanadas
e temas pendentes ..................................................................................... 64
B Juventudes e sade: especificidades, experincias, obstculos
e desafios ..................................................................................................... 65
C Insero trabalhista: estratgias diversas e resultados parciais ............ 67
D Organizao e participao juvenil: novas formas .............................. 68
II.3 AVALIAO INSTITUCIONAL ............................................................... 70
A Instncias pblicas especializadas: debate entre pretenses
e resultados .................................................................................................. 70
B rgos setoriais: alguns problemas ........................................................ 71
C Departamentos municipais de juventude: com que objetivos? ......... 72
D Organizaes juvenis, movimentos sociais e ONGs:
questes sobre participao .................................................................... 73
II.4 RECURSOS INVESTIDOS: QUANTO, EM QUE E
COMO SO GASTOS .................................................................................. 75
A Qual a proporo do investimento pblico na juventude? ................ 75
B Inrcias do passado e desafios do presente .......................................... 76
C O que e como se financia? Vantagens e limites das
prticas vigentes ......................................................................................... 78
II.5 A VISO DOS ATORES: ENTRE DISCURSOS E PRTICAS ........ 79
A O Discurso dos prprios jovens: os jovens so o presente .............. 79
B O Discurso dominante: os jovens so o futuro ................................... 80
C O Discurso das instituies pblicas: a juventude passa ..................... 81
D O Discurso dos adultos de referncia: quem se ocupa
dos jovens? ................................................................................................. 82
II.6 Polticas de juventude no Brasil: anos noventa .............................................. 82
A Antecedentes ............................................................................................... 82
B Complicadores para a formulao de polticas de/para/com
juventudes ................................................................................................... 91
C Os Programas implementados em nvel federal anos noventa ..... 96
D As Experincias realizadas em nvel estadual e municipal .................. 98
E Uma valorizao do conjunto: avanos e matrias pendentes .......... 99

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TERCEIRA PARTE: .................................................................................................101


III.1 BNUS DEMOGRFICO, JUVENTUDE E
DESENVOLVIMENTO NO SCULO XXI .......................................101
A As Tendncias da populao na Amrica Latina: passado,
presente e futuro .....................................................................................101
B Os Enfoques dominantes: chaves para o debate ...............................102
C Especificidades nacionais: situaes diversas diante
da transio demogrfica .......................................................................104
D Os principais desafios do sculo XXI .................................................106
III.2 A CONSTRUO DA SOCIEDADE DO CONHECIMENTO ....107
A As novas tecnologias da informao e da comunicao e o
desenvolvimento humano ......................................................................107
B Os jovens: atores estratgicos da sociedade do conhecimento .......109
C As NTICs e as polticas pblicas de juventude ..................................110
III.3 AS POLTICAS DE JUVENTUDE E A REFORMA DO ESTADO .... 113
A A reforma institucional como prioridade poltica desta dcada .....113
B A distribuio pactuada de papis e de funes no mbito de
polticas pblicas de juventudes ............................................................114
C As mudanas nos modelos de gesto nas polticas pblicas ............116
D Os grupos de populao, a transversalidade das polticas
pblicas e o enfoque geracional juvenil................................................117
III.4 O CASO BRASILEIRO NO CONTEXTO MUNDIAL ..................120
A A transio demogrfica: cinqenta milhes de jovens no ano 2010 ... 120
B Brasil, uma localizao intermediria no ndice de
Avano Tecnolgico ...............................................................................124
C Novas relaes entre o Estado, o mercado e a sociedade civil ......124
D Os problemas, as oportunidades e os desafios no incio
de um novo sculo ..................................................................................126
QUARTA PARTE: .....................................................................................................129
IV.1 ALGUNS FUNDAMENTOS PARA O DESENHO DE
POLTICAS ALTERNATIVAS: EXPERINCIAS
DA AMRICA LATINA .............................................................................129
A Um novo paradigma para as polticas de juventudes .......................129
B Fundamentos bsicos ..............................................................................132
C As respostas setoriais, centralizadas e universais .................................133
D A necessidade de uma perspectiva geracional-juvenil para
as polticas pblicas .................................................................................135
IV.2 INTEGRANDO ENFOQUES .................................................................138
A Os jovens como grupo de risco.......................................................138
B Os jovens como sujeitos de direito ......................................................139
C Os jovens como atores estratgicos no desenvolvimento................140
D Os jovens, a construo do capital social e o seu
empoderamento ..................................................................................141

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IV.3 PRIORIDADES DA PRXIMA DCADA ..........................................142


A A educao, a cincia, a tecnologia e a sade como chaves para
a formao do capital humano ............................................................142
B A insero no trabalho ............................................................................146
C A preveno da violncia, por uma cultura de paz. ..........................149
D A participao cidad .............................................................................153
IV.4 PARTICIPAO CIDAD JUVENIL E DESENVOLVIMENTO
NA AMRICA LATINA .............................................................................154
A Os jovens: atores estratgicos do desenvolvimento ..........................154
B A extenso universitria, o servio militar e a participao juvenil .....156
C A participao cidad juvenil e a pobreza: oportunidade e desafio ..... 158
D Avaliar para transformar .......................................................................159
IV.5 O FINANCIAMENTO DAS POLTICAS DE JUVENTUDE .......161
A O investimento em juventude: necessidades e possibilidades ..........161
B reas a serem priorizadas nos investimentos ......................................162
C Custos a arcar ...........................................................................................163
QUINTA PARTE: .....................................................................................................165
V.1 OS JOVENS NO PLANO PLURIANUAL 2004-2007 .........................165
A O enfoque predominante: os jovens so vistos como
grupo vulnervel ......................................................................................165
B As respostas programticas: setoriais e desarticuladas .......................166
C Modelos de gesto existentes: obstculos a superar ..........................168
V.2 AS POLTICAS PARA A JUVENTUDE NO ORAMENTO
FEDERAL .......................................................................................................168
A Esclarecimentos sobre o processo oramentrio ..............................169
B Os Programas de Juventude: PPA 2004 2007 ................................171
C Execuo oramentria: o planejado e o executado .........................185
D Avanos e desafios ..................................................................................187
V.3 A ELABORAAO DE UMA POLITICA PBLICA NACIONAL
DE JUVENTUDE: ATORES NO PROCESSO ...................................188
A Grupo de Trabalho Interministerial de polticas para a juventude ....188
B Comisso Especial sobre polticas para a juventude da
Cmara dos Deputados .........................................................................189
C Instncias institucionais estaduais e municipais da juventude ............190
D Instituto Cidadania ..................................................................................192
V.4 OBSTCULOS ...............................................................................................193
A Meios de comunicao e opinio pblica: os jovens como
um problema ...........................................................................................193
B O adultismo: assistencialismo, paternalismo e prticas
de represso .............................................................................................193
C O juvenilismo: as polticas para a juventude como tema
exclusivo dos jovens ...............................................................................195
D O burocratismo: a soma de programas setoriais como resposta .....196

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V.5 ALGUMAS PERGUNTAS-CHAVE .........................................................198


A Por que os jovens esto no centro dos principais problemas
do pas? .....................................................................................................198
B Por que a situao estrutural dos jovens no melhora? .....................199
C Em que os jovens se diferenciam dos demais segmentos
da populao? ..........................................................................................200
D Por que so necessrias respostas especficas diferentes das atuais? ...201
SEXTA PARTE: .........................................................................................................203
VI.1 OBJETIVOS E METAS DAS POLTICAS PBLICAS
PARA A JUVENTUDE ...............................................................................203
A Facilitar o processo de emancipao e a construo de autonomia ..... 203
B Favorecer a integrao atravs de um maior acesso aos servios ...205
C Promover a construo da cidadania e a transmisso de valores ...206
D Colaborar com a construo de capital social como contribuio
ao desenvolvimento ................................................................................207
VI.2 FORMULAO E IMPLEMENTAO DE
PROGRAMAS INTEGRADOS ................................................................209
A Integrando cultura jovem e cultura escolar .........................................209
B Melhorando as mensagens sobre e para os jovens nos
meios de comunicao ...........................................................................210
C Incentivando a responsabilidade social e a participao dos jovens ..... 212
D Inovando na gesto de programas prioritrios: emprego e insero .. 212
VI.3 PROPOSTAS SETORIAIS ESPECFICAS UNESCO....................214
A Ensino mdio: um espao privilegiado para as polticas
de juventude .............................................................................................214
B Preveno da violncia: uma prioridade para as polticas pblicas ....217
C Sexualidade juvenil: chave para a construo da identidade
e da auto-estima .......................................................................................223
D Abrir Espaos por uma Cultura de Paz e investir na
empregabilidade dos jovens ..................................................................226
E Investir em cultura, lazer, esporte e cidadania, como direito,
por construo de autonomia e por uma Cultura de Paz ...............229
VI.4 O SISTEMA INSTITUCIONAL: CONSENSO E
TRANSVERSALIDADE .............................................................................234
A Mecanismos para a implementao e coordenao de uma
poltica de juventudes..............................................................................234
B Participao juvenil e Poltica Nacional de Juventudes ......................236
C Ferramentas ...............................................................................................237
D Consenso e transversalidade ...................................................................239

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Lista de tabelas .............................................................................................................241


Lista de quadros ..........................................................................................................243
VIII ANEXOS ........................................................................................................245
VIII.1 EXPERINCIAS BEM-SUCEDIDAS NA AMRICA LATINA ..... 245
A O programa de servios integrados para os jovens da Colmbia ...... 245
B Atividades curriculares optativas no ensino mdio chileno ..............246
C Servio social universitrio e combate pobreza no Mxico .........248
D Capacitao para o trabalho e empregabilidade dos jovens
no Uruguai e no Peru .............................................................................249
E Condies de vida e participao cidad dos jovens do Chile .......251
F Chile: Instituto articulador e redes eficazes de operao ...................252
G Colmbia: Programa Presidencial e Acordo Interinstitucional .......254
H Mxico: Gerao de conhecimento e fortalecimento dos atores ...255
I Consideraes sobre trs experincias latino-americanas ...................256
Referncias bibliogrficas ...........................................................................................259

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AGRADECIMENTOS

Muitos foram os colegas que contriburam, das mais diferentes


formas, para a realizao deste documento.
Expressamos nossos agradecimentos a Marlova Jovchelovitch,
Diretora Tcnica da UNESCO no Brasil e a Rosana Sperandio Pereira
pela contribuio na anlise da Lei Orgnica da Assistncia Social, do
Estatuto da Criana e do Adolescente e do Programa Abrindo Espaos,
utilizados no documento.
A Maria Helena Mller, coordenadora da Youth Coordination Unit
do Bureau of Strategic Planning da UNESCO sede, pela leitura crtica
e contribuies ao texto.
A Julio Jacobo Waiselfisz, coordenador do Escritrio-Antena da
UNESCO em Pernambuco e sua equipe, pelas anlises na srie Mapas
da Violncia e no Relatrio de Desenvolvimento Juvenil 2003 e pelas
informaes a respeito do programa ABC Digital.
A Maria Ins Bastos, coordenadora do Setor de Comunicao e
Informao da UNESCO no Brasil, por sua colaborao nas anlises
sobre as Novas Tecnologias de Informao e Comunicao.
A Diana Barbosa, a Frederico Arajo e a Fbio Eon, pela colaborao
na reviso do texto
Ao Setor de Pesquisa e Avaliao da UNESCO no Brasil por sua
colaborao as vrias fases do estudo.

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APRESENTAO

A UNESCO no Brasil obedecendo ao seu mandato como agncia


disseminadora e criadora de conhecimentos identifica a juventude como
um dos principais locus estratgico para a ao de polticas pblicas. A
busca por uma agenda jovem uma preocupao da UNESCO,
manifestada j em documentos e conferncias internacionais. Tais
reflexes estimularam a Organizao a investir de forma sistemtica
em pesquisas e aportes tcnicos que abarcassem a totalidade da temtica
juventudes - aqui compreendida em seu plural, de modo a ilustrar a
multiplicidade de enfoques e identidades inerentes etapa da vida
conhecida como juventude.
No mbito do Brasil, estudos realizados pela UNESCO, desde
1997, tm permitido construir um retrato dos jovens , seus anseios e
necessidades, a partir de suas prprias palavras, subsidiando debates
mais aprofundados sobre temas atuais que, direta ou indiretamente, se
relacionam com as juventudes - , educao, ingresso no mercado de
trabalho, vulnerabilidades, violncias, sexualidade, drogas, entre outros.
O interesse pela temtica tambm tem respaldo no enorme
contingente populacional compreendido pela populao jovem no
Brasil. Segundo dados do Censo Demogrfico de 2000, a populao de
jovens entre 15 a 24 anos no Brasil composta de mais de 34 milhes,
nmero que por si s justifica, de forma incontestvel, a necessidade
de polticas especficas.
Alm disso, nos tempos atuais, os jovens tm se destacado como
uma populao vulnervel em vrias dimenses, figurando com relevo
nas estatsticas de violncias, desemprego, gravidez no-desejada, falta
de acesso a uma escola de qualidade e carncias de bens culturais, lazer
e esporte. Este quadro se mostra particularmente grave ao se considerar
que os jovens, alm de uma promessa de futuro, so uma gerao com
necessidades no presente e, fundamentalmente, uma gerao estratgica
no processo de desenvolvimento de um pas.

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No entanto, conforme registrado nas pesquisas da UNESCO, os


jovens tm vontade de participar como sujeitos e almejam ao
reconhecimento de suas especificidades e identidades, as quais se
singularizam em relao a outras populaes. Tal situao requer,
portanto, criatividade e inovao no plano de polticas pblicas.
Os jovens buscam ainda respostas continuadas s necessidades
de ateno integral, da que propostas de polticas de juventudes devem
ultrapassar enfoques setoriais, pontuais, fragmentados, convencionais
e avanar para imprimir uma perspectiva geracional-juvenil, enfatizando
que a juventude um tempo de estudar, de se formar cultural e
fisicamente, de desenvolver valores ticos e esprito crtico, bem como
de ter garantido os meios de subsistncia.
Em funo da necessidade de continuar e aprofundar essas
discusses na sociedade brasileira, a UNESCO tem grande satisfao
trazer a pblico esta publicao, mais uma contribuio visando busca
de polticas voltadas para a juventude em suas mais diversas facetas.
Para tanto, foram resgatadas experincias de pases da Amrica Latina
- em especial do Mxico, Chile e da Colmbia, o acervo internacional
da Organizao sobre o tema, alm dos resultados de estudos e pesquisas
com jovens no Brasil.
Desse modo, o presente documento pretende contribuir para a
construo de uma Poltica Nacional de Juventudes democrtica e
representativa dos desejos, anseios e capacidades dos jovens e brasileiros.

Jorge Werthein
Representante da UNESCO no Brasil

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ABSTRACT

Public Policies To/For/With Youths have the objective to


contribute with the Brazilian society in the formulation of a National
Youth Policy, understanding that the youth more than a generation for
the future is a generation with necessities on the present and, most
importantly, a strategic generation for development.
The document considers that the youth deals with a multitude of
vulnerabilities, and are individuals with rights and strategic actors for
development. The central argument analyses the necessity to overcome
traditional frameworks linked to the creation of spaces to young people
and the development of sector policies.
A new framework from a public management perspective and with
the participation of all actors involved implies in a profound change of
popular paradigms of the 20th century. Thus, in order to all of these to
be possible is necessary to equalize in a better and broader way the
emphasis in four strategic vectors: the empowerment of young people;
the development of integrated frameworks; the expansion of new public
management practices; and the adoption, in the set of all public policies,
of a juvenile-generational perspective.
To better collaborate with the efforts to built a National Youth
Policy, UNESCO researched experiences from Latin American
countries, specially Mexico, Chile and Colombia; and from the collective
of published work about the theme re-accessed studies and researches
about the Brazilian youth, that are capable of subsiding a democratic
and representative National Youth Policy, respecting the wishes and
capabilities of all young persons in Brazil.

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INTRODUO

O presente documento leva em considerao que os jovens


enfrentam diversas vulnerabilidades, que so sujeitos de direitos e
atores estratgicos do desenvolvimento. O argumento central gravita
em torno da necessidade de superar os tradicionais enfoques ligados
gerao de espaos especficos para as juventudes e ao
desenvolvimento de polticas setoriais. Assumir esta perspectiva a
partir da gesto pblica, com a participao de todos os atores, implica
uma profunda mudana dos paradigmas com os quais se trabalhou no
sculo XX. Para que isso seja possvel, necessrio equilibrar mais e
melhor a nfase em quatro vetores estratgicos: o empoderamento
dos jovens; o desenvolvimento de enfoques integrados; a expanso
de uma gesto moderna; e a adoo, no conjunto das polticas pblicas,
de uma perspectiva geracional-juvenil.
Alerta-se que a coexistncia dos vetores estratgicos anunciados pode
apresentar srias dificuldades dinmica do processo de construo e
consolidao de polticas pblicas de juventudes efetivamente
articuladas e priorizadas na agenda pblica. Passar do tradicional enfoque
clientelista e burocrtico que tem os jovens como simples destinatrios
de polticas assistencialistas, para um enfoque centrado no
empoderamento dos jovens e de sua participao efetiva em todos os
nveis pode deixar como saldo mais frustraes do que contribuies
efetivas, ao reforar o seu isolamento social e a independncia das
dinmicas especficas das diferentes polticas setoriais de juventude.
Portanto deve-se assumir um enfoque integrado e transversal, que
permita somar os esforos institucionais e organizacionais oriundos da
lgica setorial, trabalhando em conjunto com os prprios jovens, mas
tambm e muito especialmente com os adultos que mantm estreitas
relaes com eles, como: docentes, dirigentes comunitrios, empresrios,
policiais, comunicadores sociais e pais. O sucesso de tal enfoque
depende da capacidade que os atores envolvidos demonstraro em

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relao ao desenho e implementao de um sistema nacional para a


juventude, sustentado por uma dinmica de distribuio de papis e
funes, harmonizada e legitimada.
O carter de polticas integradas e transversais, defendidas neste
documento, pede uma instncia de coordenao em nvel nacional
central, tambm com o objetivo de garantir a participao e a
representao dos jovens, nas diversas reas que os tenham como
beneficirios.
Tais reflexes embasam a considerao de que polticas de juventudes
compreendem de fato polticas de/para/com juventudes:
de uma gerao diversificada segundo sua inscrio racial,
gnero e classe social, que deve ser considerada na formatao
de polticas;
para os jovens considerando o papel do Estado de garantir o
lugar e bem-estar social na alocao de recursos;
com considerando a importncia de articulaes entre
instituies, o lugar dos adultos, dos jovens, a interao simtrica
desses atores, e o investimento nos jovens para a sua formao e
exerccio do fazer poltica.
Neste documento, se entende poltica de juventudes como polticas
de/para/com juventudes, recor rendo aos ter mos de for ma
intercambivel.
O documento est organizado em partes e sees que permitem
leitura independente e alternando-se anlises que tm como referncia
a Amrica Latina com outras mais especificamente relacionadas com o
Brasil.
Na primeira parte se discutem conceitos bsicos, o lugar dos jovens
na sociedade, o debate sobre excluses e potencialidades dessa gerao
e um mapeamento dos jovens no Brasil, segundo o ndice de
Desenvolvimento Juvenil elaborado pela UNESCO (Waiselfisz 2004).
Na segunda parte apresenta-se um histrico sobre as polticas
pblicas relacionadas a juventudes, destacam-se avanos e problemas
e se discute o papel de diferentes agncias institucionais. Tambm se
explora o debate sobre recursos e discursos diversos sobre os jovens.
Na terceira parte focaliza-se a oportunidade atual de polticas de
juventudes, considerando-se a relao entre bnus demogrfico e

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desenvolvimento, a construo da sociedade de conhecimento e a


reforma do estado. Nessa parte tambm se discute o caso brasileiro no
contexto mundial.
Na quarta parte, a partir de experincias na Amrica Latina,
constituintes de polticas de juventudes.
A quinta parte se refere ao Brasil hoje, quando se analisa o Plano
Plurianual 2004-2007, o oramento federal, os esforos em andamento
para a elaborao de uma poltica nacional de juventudes, assim como
obstculos e perguntas-chaves.
Na sexta parte toma corpo a proposta de polticas pblicas de
juventudes, referindo-se implementao de programas integrados,
propostas setoriais e especficas e sobre o sistema institucional.
Em anexo, detalhamento de experincias consideradas bem sucedidas
na Amrica Latina no desenho de polticas pblicas de juventudes.

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1.

VISO DE CONJUNTO
Esta primeira parte apresenta e discute alguns
conceitos bsicos sobre juventude, analisa-se o
vnculo entre juventudes e sociedade, faz-se uma
caracterizao dos jovens na Amrica Latina, e se
indicam as especificidades dos jovens brasileiros.

I.1 ALGUNS CONCEITOS BSICOS


A Fronteiras da juventude

O termo juventude refere-se ao perodo do ciclo da vida em que


as pessoas passam da infncia condio de adultos e, durante o qual,
se produzem importantes mudanas biolgicas, psicolgicas, sociais e
culturais, que variam segundo as sociedades, as culturas, as etnias, as
classes sociais e o gnero. Convencionalmente, para comparar a situao
de jovens em distintos contextos e fazer um acompanhamento da
evoluo no tempo, se estabelecem ciclos de idade. Sua mensurao
no apresenta maiores problemas de confiabilidade e uma informao
investigada na maioria das fontes disponveis de coleta peridica de
dados.
Mas, quais so esses ciclos? Apesar da diversidade de abordagens, o
debate no muito intenso em relao ao limite inferior. De fato, para
estabelecer a idade de incio da juventude se observa um razovel
consenso em dar prioridade aos critrios derivados de um enfoque
biolgico e psicolgico, no entendimento de que o desenvolvimento
das funes sexuais e reprodutivas representa uma profunda
transformao da dinmica fsica, biolgica e psicolgica que diferencia
o adolescente da criana. No entanto, no estabelecimento do limite
superior surgem dvidas. As fronteiras da juventude em relao fase
adulta so de fato difusas.

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Para esclarecer o tema, um primeiro passo o reconhecimento da


crescente abrangncia do mbito juvenil. De fato, medida que as
sociedades passam do rural ao urbano, do agrrio ao industrial e do
industrial atual sociedade do conhecimento, esse mbito vai-se
alargando e assume dimenses que so inditas na histria da
humanidade. Um segundo aspecto so as disputas interdisciplinares
por desenvolver sua prpria especialidade no campo da juventude.
Um terceiro fator a perda da ntida definio de caractersticas que
identificam o que ser um adulto, inclusive em termos de hbitos,
uma vez que socialmente h uma tendncia juvenilizao dos
adultos, em particular quanto aparncia e costumes.
H que tambm considerar que os jovens de hoje experimentam
um processo de adultizao acelerado, estando expostos a grandes
vulnerabilidades sociais e mltiplos desafios. So os jovens talvez
mais do que qualquer outro grupo populacional que enfrentam as
maiores incertezas e os riscos advindos do processo de globalizao.
Ainda que em algumas partes do mundo os nveis de escolarizao
tenham aumentado, questiona-se a qualidade do ensino e as
dificuldades de permanncia nas escolas, e os jovens experimentam
grandes dificuldades de incorporao no mercado de trabalho.
Apreciam-se na atualidade pelo menos quatro processos mais
demarcados: i) so os jovens menos centrais na produo econmica;
ii) assumem, ao mesmo tempo, papis adultos e juvenis; iii) o
significado de juventude perde delimitaes nicas com as mudanas
na constituio das famlias e na participao no trabalho; e
iv) ambigidade na representao social dos jovens.

B Principais abordagens analticas sobre juventudes

Os focos de ateno tradicionalmente predominantes nos estudos


sobre juventudes na Amrica Latina tiveram como eixo consideraes
demogrficas, biolgicas e psicolgicas. Nas ltimas duas dcadas,
no entanto, os enfoques sociolgicos e polticos vm sendo adotados
de forma crescente, bem como outras contribuies provenientes de
perspectivas culturais e antropolgicas.

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Do ponto de vista demogrfico, os jovens so, principalmente, um


grupo populacional que corresponde a uma determinada faixa etria
que varia segundo contextos particulares, mas que, geralmente, est
localizada entre os 15 e os 24 anos de idade 1 . No caso de reas rurais
ou de pobreza extrema, o limite se desloca para baixo e inclui o grupo
de 10 a 14 anos; em estratos sociais mdios e altos urbanizados se
amplia para cima para incluir o grupo de 25 a 29 anos. Segundo diversas
circunstncias particulares, identifica-se, como jovens, um conjunto
de pessoas de idades variveis que no pode ser tratado com comeo
e fim rgidos.
A partir de enfoques biolgicos e psicolgicos, a juventude estaria
definida como o perodo que vai desde o momento em que se atinge a
maturidade fisiolgica at a maturidade social. Mas, nem todas as
pessoas de uma mesma idade percorrem esse perodo vital da mesma
forma, nem atingem tal meta ao mesmo tempo, da que a partir da
sociologia e da cincia poltica se insiste na necessidade de se
incorporarem outras dimenses de anlise. A juventude tem
significados distintos para pessoas de diferentes estratos
socioeconmicos, e vivida de maneira heterognea, segundo
contextos e circunstncias. Esse um dos embasamentos para a
utilizao do termo juventudes no plural. Contudo no se apela para
uma viso fragmentada por tipos de jovens, e se ressalta que h
elementos comuns a todos os jovens.
Uma poltica de/para/com juventudes combina o plural com a
unicidade dos jovens, em especial em relao a outras geraes. De
fato, dando nfase especial identidade juvenil se considera que
existem diferentes culturas juvenis, com caractersticas comuns,
inclusive por influncia da cultura de massas e dos processos de
globalizao.

A Assemblia Geral das Naes Unidas define jovem como sendo o grupo de pessoas com
idade entre 15 e 24 anos. Essa definio data de 1985, Ano Internacional da Juventude.

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C Condio juvenil

Existem, pelo menos, cinco elementos cruciais para a definio da


condio juvenil em termos ideais-objetivo maior de polticas: i) a
obteno da condio adulta, como uma meta; ii) a emancipao e a
autonomia, como trajetria; iii) a construo de uma identidade
prpria, como questo central, iv) as relaes entre geraes, como
um marco bsico para atingir tais propsitos; e v) as relaes entre
jovens para modelar identidades, ou seja, a interao entre pares como
processo de socializao.
A expectativa de usufr uir a condio adulta, g a rantindo
oportunidades de autodesenvolvimento, constitui meta social bsica,
processando da melhor maneira possvel esse trnsito entre a infncia
e a condio adulta que todo jovem deve fazer. J no se criana,
mas ainda no se adulto e, por mais que se alongue a condio juvenil
em ter mos de tempo, per manecendo mais anos no sistema
educacional, adiando o ingresso ao mercado de trabalho e a
constituio de novas famlias, inevitvel que os jovens se
transformem em adultos. Por definio, a condio juvenil transitria
e se perde com a passagem dos anos.
Nesse marco, a emancipao constitui um eixo central da trajetria
que os jovens devero recorrer entre a total dependncia dos pais e
responsveis e a autonomia da condio adulta. Essa trajetria dever
enfrentar mltiplos e complexos desafios que dificultam a formao
de identidade prpria.
Por uma parte, a natureza da transio em si supe a existncia de
um processo contnuo de mudanas; por outra, tais mudanas implicam
o risco de afetar as identidades construdas. Em outras palavras, o
indivduo est sujeito a uma tenso particular: deve mudar, mas, ao
mesmo tempo, deve continuar sendo ele mesmo(Filgueira, 1998).

D Participao de diferentes grupos juvenis

A juventude uma construo social relacionada com formas de


ver o outro/ a outra, inclusive por esteretipos, momentos histricos,

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referncias diversificadas e situaes de classe, gnero, raa, entre


outras. Existem muitos e diversos grupos juvenis, com caractersticas
particulares e especficas. Nesse sentido, a tipologia seguinte apenas
ilustrativa de alguns grupos que se destacam no imaginrio social e
por referncias mltiplas nas sociedades latino-americanas
contemporneas.
(i) Um dos principais grupos juvenis o nico que era socialmente
reconhecido at os anos setenta o dos estudantes universitrios e
do ensino mdio. Foram os movimentos estudantis tradicionalmente
o prottipo de juventude e, durante dcadas, o nico setor de jovens
que participou no cenrio social e poltico na qualidade de ator, em
particular no enfrentamento das ditaduras e na busca de sociedades
mais democrticas, assim como por mudanas sociais. Suas
caractersticas tm variado com o tempo. J a crescente complexidade
das sociedades urbano-industriais, em que se multiplicam agncias de
referncia, dilui sua centralidade ou hegemonia como movimento
social, mas no necessariamente sua importncia e atividades de
liderana.
(ii) De forma paralela, especialmente a partir dos anos setenta e
oitenta e muito claramente na Amrica Latina, deu-se a irrupo social
de outra juventude, isto , da juventude popular urbana, excluda do
acesso educao mdia e superior, habitantes de crescentes e
extensas zonas perifricas que, com mtodos totalmente diferentes
aos dos jovens universitrios, comearam a se organizar e a exteriorizar
processos de identificao prprios junto com prticas ligadas a
diversas formas de violncia, como expresso de contestao a esta
sociedade da qual so excludos.
(iii) Nos anos sessenta os jovens rurais perderam visibilidade,
medida que foram submetidos a processos de transformao, cada vez
mais influenciados pela cultura urbana moderna e pelas mudanas
registradas nas sociedades r ur ais. Conser vam, no entanto,
caractersticas prprias relevantes e mostram nveis educacionais mais
elevados que as geraes anteriores. Segmentos dessa juventude vm
despertando ateno de estudiosos e preocupao social nas ltimas
dcadas em vrios pases, considerando os nveis de organizao e
manifestao em movimentos sociais de crtica e pela reforma agrria.

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(iv) Outro setor, com caractersticas marcantes, e com uma


tendncia a adquirir maior visibilidade social, o das mulheres jovens.
Afetadas por uma dupla excluso social (etria e de gnero), sem
reconhecimento nos movimentos juvenis e nos das mulheres,
carregando o peso das tradies conservadoras, elas ganharam espaos
de reconhecimento, levadas pela sua crescente incorporao
educao e ao trabalho em particular, mesmo que ainda em posies
subordinadas, que continuam marcando as iniqidades de gnero.
Vm as mulheres jovens se destacando em movimentos sociais de
base popular, como no movimento negro e de bairros urbanos
perifricos, assim como em reas rurais, em particular voltados
advocacia de direitos humanos, como os sexuais e reprodutivos, como
se anota para o caso do Brasil (ver Abramovay e Castro, 1998). Mas,
se reconhece que, no feminismo, as mulheres jovens apenas comeam
a se firmar como sujeitos de direitos prprios.
(v) de visibilidade social mais recente os jovens em organizaes
no-governamentais e de base comunitria ligadas cultura. Esses
jovens desempenham importante papel no campo da educao para e
de cidadania, assim como na afirmao da cultura afro-brasileira e
referncia de auto-estima e identidade, por uma cultura juvenil criativa.
As ONGs tambm se constituem em potencial mercado empregador
e alternativo de trabalho, quer de sociabilidade ou gregarismo (Castro
et al, 2001)
(vi) Esta anlise ficaria incompleta se no incorporasse a dimenso
tnica, j que as condies em que crescem e amadurecem os jovens
indgenas e afro-descendentes (por exemplo), tm especificidades
prprias, evidentes e preocupantes. 2 . Alerta-se para discriminaes e
vulnerabilidades especificas dos jovens afro-descendentes e tambm

No Brasil, segundo um documento elaborado por autores relacionados ao movimento negro,


em 2001, a taxa de ocupao das crianas e adolescentes entre 10 e 13 anos era de 9,0%, quase
duas vezes mais elevada do que a taxa apresentada pelas crianas brancas que era de 4,9%. Na
faixa etria entre 14 e 15 anos, embora haja uma substantiva elevao da taxa de ocupao
dos jovens brancos (16,8%) a taxa de participao de afro-descendentes permanece superior
20,1% (Santanna, 2003). Dados recentes demonstram que enquanto a escolaridade mdia de

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para a sua crescente presena organizada em movimentos por


demarcaes identitrias raciais, contando-se com vrias entidades
de movimento negro, em que os jovens tm participao destacada.
Os povos indgenas 3 , afro-latinos e afro-caribenhos da regio
apresentam os piores indicadores econmicos e sociais e tm escasso
reconhecimento cultural e acesso a instncias decisrias. A
discriminao tnica e racial tambm est na base dos sentimentos
xenfobos nos pases da regio. Essa discriminao transferida ao
outro estrangeiro, sobretudo se no branco e migra de pases
caracterizados por maior densidade de populaes indgenas, afrolatina ou afro-caribenha. A xenofobia exacerbada quando aumenta
a massa de deslocados entre fronteiras, seja por razes econmicas
ou expulsos por conflitos blicos 4 .

um jovem negro com 25 anos gira em torno de 6,1 anos, um jovem branco, da mesma idade
tem cerca de 8,4 anos de estudo. A intensidade dessa discriminao racial, expressa em
termos de escolaridade formal dos jovens adultos brasileiros, extremamente alta, sobretudo
se lembrarmos que se trata de 2,3 anos de diferena em uma sociedade cuja escolaridade mdia
dos adultos em torno de 6 anos (Henriques, 2002: 18; cit In: Abramovay, et al 2003).
Segundo Hopenhayn e Bello (2001), na Amrica Latina e no Caribe h entre 33 e 40 milhes
de indgenas divididos em 400 grupos tnicos, cada um dos quais tem seu idioma, sua
organizao social, sua viso do mundo, seu sistema econmico e modelo de produo
adaptado a seu ecossistema. Cinco pases concentram quase 90 % da populao indgena
regional: Peru (27 %), Mxico (26 %), Guatemala (15 %), Bolvia (12 %) e Equador (8 %).
A populao negra e mestia afro-latina e afro-caribenha na regio compreende uns 150
milhes de pessoas, o que significa cerca de 30% da populao total da regio. Com relao
localizao geogrfica, se encontram especialmente no Brasil (50%), Colmbia (20%) e
Venezuela (10%). Em alguns pases, no existem estimativas por idades, que permitam
determinar quantos so jovens, mas, certamente, as crianas e os jovens esto sendo
representados nesses grupos.
Os jovens podem e devem cumprir um papel de protagonistas no combate s discriminaes
e xenofobia. O exemplo, de acordo com a declarao da UNESCO sobre diversidade
cultural juvenil (All Different, All Unique, 2004a), poderia ser uma referncia clara ao
respeito. Os meios de comunicao de massa poderiam colaborar de maneira central nas
campanhas que se impulsionem as que, por sua vez, deveriam estar dinamicamente integradas
aos estabelecimentos educacionais.

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No quadro 1 se ilustram formas de racismo no Brasil.

QUADRO 1 Negro Aqui Bandido

Aqui negro bandido, como no Rio de Janeiro ou at mais. Quando a gente chega na
praia, ali na Pituba [Salvador, Bahia], todo mundo levanta e vai embora, parece que a
gente bicho, pior at... Eu tenho muita vontade de chorar quando acontece isso. Agora
eu vou na praia l embaixo, em Itapo, mesmo morando aqui, atrs da Pituba.
(Entrevista com jovem colaborador, Abrindo Espaos, BA)
Se tivermos andando ns dois e ela [a pesquisadora], numa classe alta e a polcia vier...,
se algum assaltou, eles vo para ns dois que somos negros. Se a gente disser que no
roubou, eles vo dar um jeito de fazer a gente confessar que roubou.
(Grupo focal com beneficirios, Abrindo Espaos, BA)
Fonte: ABRAMOVAY, M. et al. Abrindo espaos Bahia: avaliao do programa. Braslia: UNESCO, UNIRIO, Universidade
Catlica de Braslia, Observatrio de Violncias nas Escolas, 2003.. (pp. 32-33).

I.2 JUVENTUDES E SOCIEDADE: UM VNCULO COMPLEXO


A Agentes de socializao juvenil

A socializao juvenil, entendida como o processo de transmisso


de normas, valores e costumes, tem, entre os seus objetivos, assegurar
a reproduo social, atravs de agentes socializadores, entre os quais
se destacam a famlia, a escola, os grupos de jovens e a mdia.
Tradicionalmente, a famlia tem sido o principal agente socializador.
Mas gradativamente vem perdendo, em muitos casos, a centralidade ou
a exclusividade nos processos de socializao, ao mesmo tempo em
que se vem dando a influncia ascendente de outros agentes. Nestes
tempos as famlias experimentam transformaes, dando passagem a
modelos mltiplos. Em muitos casos, ambos os cnjuges participam no
mercado de trabalho, ou a mulher chefe da famlia. Os meios de
comunicao de massa so tambm reconhecidos como importante
agente de socializao.

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Por sua vez, os grupos de jovens cumpriram sempre um papel


decisivo na socializao. difcil identificar um tipo nico de incidncia
nas geraes de jovens j que a sua constituio heterognea.

B Os Jovens como atores sociais e polticos

Alm de receberem influncias variadas, os jovens participam na


dinmica da sociedade atravs de estratgias diferentes, seja como atores
sociais e polticos ou manifestando diversas formas de expresso e
identidade. Porm, a maior parte das formas, que esse desejo de
participao juvenil tem assumido ao longo da histria, tem como
caracterstica a oscilao, alternando perodos de visibilidade pblica
com outros de forte retrao e invisibilidade. Tudo parece estar
intimamente relacionado com a transitoriedade da condio juvenil que
leva, diferentemente dos trabalhadores ou das mulheres que se guiam
sobretudo pelas dimenses materiais da existncia, os jovens a se
orientarem especialmente por interesses no necessariamente voltados
a seu ciclo de vida.
Essas reflexes facilitam abordar o polmico tema sobre uma suposta
apatia juvenil, principalmente em relao participao poltica, em
comparao com o maior interesse de geraes anteriores de jovens
durante os anos sessenta e setenta. As evidncias disponveis indicam
que existe um marcado distanciamento crtico dos jovens a respeito
das principais instituies pblicas (os partidos polticos, o parlamento,
a justia, a polcia e outros), mas tambm assinalam escassas distncias
com as percepes tambm muito crticas que tm outros setores
populacionais (assim o demonstram as pesquisas do Latinobarmetro
2004), o que estaria indicando que se trata de um problema ligado a
essas instituies e sua dinmica especfica na sociedade atual e no de
um questionamento antidemocrtico dos jovens.
Na realidade, tudo parece indicar que a chamada apatia juvenil
se relaciona com a desiluso que estariam produzindo instituies que
funcionam cada vez mais ligadas a graves problemas relacionados com
a corrupo e a falta de transparncia e eficcia na gesto, e se
aprofunda ainda mais diante das crises de governabilidade em que se

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encontram vrios pases da regio. O certo que quando os jovens


percebem possibilidades reais de incidir nas decises, participam com
grande entusiasmo, como ocorreu com os jovens colombianos com a
Assemblia Nacional Constituinte em 1990; com os jovens paraguaios
na crise de maro de 1999, em que foram atores principais do
enfrentamento s tentativas frustradas de golpe de Estado; ou com a
participao dos jovens brasileiros por eleies diretas (o movimento
das Diretas J, em 1984), e pelo impeachment do presidente Fernando
Collor, em 1992.
provvel, tambm, que essa seja a razo de que nos ltimos tempos
e em todo o mundo venham proliferando os chamados grupos juvenis,
como espaos onde os jovens se sentem mais cmodos e confortveis.
O tema to complexo quanto relevante, porque se trata de participao
juvenil na sociedade a que pertencem, o que certamente constitui a
chave-mestra da dinmica e das polticas pblicas vinculadas ao setor.
Pode-se dizer que, assim como a palavra-chave nas polticas de infncia
proteo e nas polticas ligadas mulher igualdade e o direito a
serem diferentes, j nas polticas de juventude participao, autonomia
e identidade.

C As Dificuldades da integrao social

Uma outra estratgia de abordagem est relacionada com as


dificuldades do processo de integrao social que os jovens percorrem
no seu trnsito para papis adultos, e que as prprias polticas pblicas
procuram facilitar atravs de diversas iniciativas. H aqui algumas
dimenses que so particularmente crticas como: a educao, o
trabalho, a sade, o lazer, a cultura e o esporte5 .
Com relao educao, so evidentes as importantes conquistas
alcanadas na Amrica Latina na sua cobertura e tambm as

As dimenses aqui referidas sero mais trabalhadas no item II.2, onde se analisar o avano
alcanado pelos pases latino americanos, e tambm no item IV.3, onde se enfocaro os
desafios postos para a prxima dcada para cada uma dessas dimenses.

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considerveis carncias que ainda se registram em termos de eqidade


e qualidade. Essa combinao explosiva, j que por um lado permite
aos jovens tomar conscincia das oportunidades e possibilidades
existentes na sociedade, mas, por outro, muitas vezes no lhes d
condies para aproveit-las. O resultado uma grande frustrao, que
desanima os jovens e os empurra ao abandono e desero escolar,
especialmente aqueles provenientes dos estratos mais pobres e excludos.
Tal defasagem entre educao e expectativas de realizao se relaciona
tambm com a insero no mercado de trabalho, j que uma das
principais dificuldades que enfrentam a falta de capacitao apropriada
s demandas do mercado de trabalho e de experincia em relao aos
adultos. A elevada seletividade do mercado, o que se acentua em perodo
de reestruturao da economia, d mais oportunidade queles que
dispem de altos nveis educacionais. Se somarmos o escasso interesse
dos atores principais do processo produtivo (sindicatos, empresrios e
governos), para incorporar os jovens (pressionados por outras
prioridades), temos pela frente um panorama muito difcil para a
juventude.
Outros aspectos preocupantes relacionam-se com a violncia, os
acidentes de trnsito, as doenas sexualmente transmissveis, o consumo
de drogas legais e ilegais e a gravidez no desejada. Mas so poucos os
pases que desenvolvem, a partir de uma perspectiva integral, respostas
consistentes com a dimenso e a complexidade adequadas a esses
problemas.
Lazer, formao cultural e exerccio de atividades esportivas so
dimenses comumente relacionadas, principalmente aos jovens, e que
geralmente constam de seu vocabulrio de expectativas. Por exemplo,
pesquisas da UNESCO (Castro et al, 2001; Minayo et al, 1999;
Abramovay et al, 1999) sobre jovens no Brasil costumam sublinhar tal
vontade: ter aonde ir aos fins de semana, poder usufruir de atividades
culturais e tambm delas participar como produtores, assim como praticar
no somente esporte na comunidade, mas tambm em quadras e ginsios
apropriados. Mas, o comum so carncias, um reduzido leque de atividades
no perodo de tempo livre, sobressaindo, assistir televiso ou sair com
amigos para bares ou casa de algum, e faltas de equipamentos e atividades
recreativas e formativas nas escolas e fora delas. Essas pesquisas tambm

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destacam a importncia de tais dimenses, tanto como direito dos jovens,


como opes e alternativas de modos de vida, com benefcios para eles
prprios e para a comunidade.

D Juventudes e polticas pblicas: enfoques, limitaes e tenses

O conjunto dos fatores resenhados condiciona o desenvolvimento das


polticas pblicas com um enfoque de/para/com juventudes. Um dos
principais problemas identificados se relaciona com as limitaes inerentes
s respostas setoriais e desarticuladas, predominantes ao longo de toda a
histria do sculo XX. Carentes de uma viso integral e articulada, essas
respostas se concentraram em aspectos particulares da dinmica juvenil
educao, emprego, sade, atividades culturais e esportivo-recreativas
e outros e deixaram de lado a perspectiva de conjunto, segundo se
analisa a seguir.
Na Amrica Latina, as avaliaes deixaram entrever as limitaes
dos enfoques pretensamente universais, que na realidade s beneficiaram
os jovens integrados de estratos medianos e altos. Isto , os mais bem
preparados para aproveitar os servios que oferecem as polticas pblicas
universais ou os mais aptos a utilizar os servios que so regulados
pelo mercado. Outra limitao so os enfoques centralizados em nvel
federal, que no utilizam a potencialidade existente em nvel local, cujas
instituies e servios podem estar mais prximos de problemas vividos
pelos jovens. As polticas mais recentes tentam focalizar esforos nos
setores juvenis que enfrentam mais dificuldades e carncias, e
desenvolver aes municipais relacionadas juventude, a partir de aes
descentralizadas em termos de gesto pblica.
Mas, apesar da relevncia do assunto, se insistiu menos em apontar as
tenses geradas pelos prprios rgos pblicos e privados encarregados de
proporcionar servios e respaldo aos jovens. Nesse sentido, cabe destacar
dois tipos de confrontaes que so particularmente importantes: primeira,
a que ocorre entre os enfoques promocionais e aquelas centradas no controle
social; segunda, aquela entre os enfoques de desconfiana em relao aos
jovens considerados perigosos e aqueles que promovem a manipulao
e a instrumentalizao da juventude, a partir de posturas populistas.

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Finalmente, do ponto de vista institucional, as polticas pblicas de


juventudes tm enfrentado problemas considerveis, especialmente no
caso dos institutos e ministrios especializados, criados ultimamente
em diversos pases, que no souberam definir com preciso suas funes,
e que, em muitos casos, passam a competir em condies desiguais
com os grandes ministrios, especialmente os da rea social, na execuo
de programas dirigidos aos jovens. Tais entidades no conseguem efeitos
significativos e geram conflitos institucionais. Uma confuso de papis
tem dificultado o desempenho dessas instituies especializadas: em
alguns casos, pretendendo representar os jovens no aparelho do Estado
e, em outros, querendo cumprir funes de direo, com a inteno de
se situar acima das instituies pblicas de forte tradio, sem contar
com legitimidade, poder e recursos para exercer essas funes.

I.3

AS JUVENTUDES NA AMRICA LATINA: EXCLUSES E


POTENCIALIDADES

A A Institucionalizao da mudana e a centralidade do conhecimento

Como se destaca em diagnstico recente da CEPAL, os principais


signos destes tempos so a institucionalizao da mudana e a
centralidade do conhecimento como motor do crescimento. Esse
diagnstico enfatiza que ambos fatores colocam a juventude em uma
situao privilegiada para contribuir ao desenvolvimento. Ou em outros
termos:
A juventude passa a ser o segmento da populao cuja dinmica se acomoda
naturalmente ao ritmo dos tempos, enquanto o contrrio acontece com a
populao adulta, para a qual a celeridade das transformaes no mundo
da produo reduz o valor de mercado de sua experincia acumulada e
coloca suas destrezas em permanente risco de obsolescncia. Desta forma,
o foco da dinmica se desloca s novas geraes (CEPAL-OIJ, 2000: 4-6).

O tema do conhecimento e da informao como fundamentos das


novas estratgias de desenvolvimento, vem sendo analisado em diversos
foros internacionais. Nessa linha, o PNUD, no seu Relatrio sobre

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Desenvolvimento Humano 2001, salienta o avano tecnolgico a servio


do desenvolvimento humano e outro tanto o fez o Banco Mundial ao
dedicar o Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial 1998-1999 ao
tema conhecimento a servio do desenvolvimento.
O documento da CEPAL-OIJ (op. cit.) sustenta que:
So variadas as razes que permitem afirmar que a globalizao, assim
como a crescente ampliao das fronteiras de competitividade, em um
cenrio de acelerada incorporao de inovaes tecnolgicas, so
acompanhadas com uma notvel elevao da potencialidade da contribuio
dos jovens ao desenvolvimento de suas sociedades. Certamente, a principal
dessas razes o papel destacado do conhecimento como motor das
transformaes e como recurso fundamental das sociedades para enfrentar
os desafios que elas tm pela frente. A juventude destaca-se a etapa
da vida dedicada essencialmente aquisio de conhecimentos. Para isso, a
sociedade outorga uma moratria de papis, isto , uma suspenso
temporria de obrigaes que favorece tanto a flexibilidade para se adaptar
a novas situaes, experimentando-se com elas e fazendo um balano de
suas vantagens e desvantagens, como a incorporao rpida de inovaes,
processo que no enfrenta, como nas geraes adultas, as resistncias
provenientes de hbitos e prticas cristalizadas, ou de interesses que j
fincaram razes em estruturas institucionalizadas (op. cit.: 2-8).

Na mesma linha, vale destacar que a Declarao de Princpios da


Cpula da Sociedade da Informao sustenta que os jovens constituem
a fora de trabalho do futuro, esto na vanguarda das novas tecnologias
da informao e comunicao (NTICs) e so, tambm, os primeiros
que as adotaram. Em conseqncia, devem ser facultados como
estudantes, criadores, contribuintes, empresrios e formuladores de
decises (Onu-Uit 2003).
Para a UNESCO, o processo de construo da Sociedade da
Informao desenvolver-se- medida que as tecnologias forem
utilizadas para promover maior participao dos cidados na vida
democrtica:
Isso se consegue no apenas ao utiliz-las como ferramentas para o
dilogo entre cidados e autoridades governamentais, mas tambm em
sua integrao com tecnologias tradicionais e na facilitao do processo

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de produo de contedo local e da expresso de variados contextos


culturais. Fundamentalmente, a Sociedade da Informao dever dar
prioridade s necessidades de grupos desprivilegiados e aumentar o acesso
dos jovens, mulheres, e crianas aos benefcios das novas tecnologias
(Werthein, 2002: 01).

A respeito da incluso digital, nos ltimos tempos, vrios atores


responsveis pela definio e gesto de polticas pblicas, manifestaram
um interesse crescente pela integrao das NTICs como instrumento
de apoio aos processos de ensino. No caso brasileiro, a motivao para
aplicar com fins educativos essas novas tecnologias, bem como os
temores que o seu uso suscita (custos, capacitao), tm base slida. J
quase senso comum a percepo sobre o potencial educativo dos
computadores e da Internet, comprovados por vrias pesquisas (CDI,
2003). No entanto, na prtica, os gestores de programas educacionais
criaram polticas para dotar as escolas com a infra-estrutura tecnolgica
redes locais de computadores ligados Internet e, ocasionalmente,
softwares de gesto de cursos e contedos mas minimizaram o valor
das estratgias pedaggicas necessrias que permitam os seus usos
adequados a fim de preparar a escola para as transformaes e mudanas
subseqentes.
O quadro 2 mostra a importncia de aes da sociedade civil no
campo educacional quanto incluso digital dos jovens.
QUADRO 2 Incluso Digital e Cidadania

O Comit para Democratizao da Informtica (CDI) uma organizao


no-governamental sem fins lucrativos que, desde 1995, desenvolve o
trabalho de promover a incluso social, utilizando a tecnologia da informao
como um instrumento para a construo e o exerccio da cidadania. Hoje,
a rede CDI inclui 833 Escolas de Informtica e Cidadania, contando com
1.648 educadores e mais de 575 mil educandos formados e tendo instalado
Comits no Japo, Colmbia, Uruguai, Mxico, Chile, frica do Sul, Angola,
Honduras, Guatemala e Argentina.
Atravs de suas Escolas de Informtica e Cidadania, o CDI implementa
programas educacionais no Brasil e no exterior, com o objetivo de mobilizar
os segmentos excludos da sociedade para transformao de sua realidade.

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QUADRO 2 (continuao)

O domnio das novas tecnologias no s abre oportunidades de trabalho e


de gerao de renda, como tambm possibilita o acesso a fontes de
informao e espaos de sociabilidade, como ilustra o depoimento a seguir:
A mudana principal bsica a valorizao da sua auto-estima, ele se sente valorizado,
se sente abrigado numa situao que ele no tinha antes, porque era excludo digitalmente.
[...] Ento um valor, uma auto-estima muito grande ele saber que ele est no mesmo
nvel de qualquer pessoa a fora, justamente pra buscar um emprego, se colocar
profissionalmente com capacitao tecnolgica que muito importante.
(Entrevista com coordenador do comit regional, CDI, Rio de Janeiro)
Fonte: CASTRO, Mary et al (2001) Cultivando Vida, Desarmando Violncias: Experincias em educao, cultura, lazer, esporte
e cidadania com jovens em situao de pobreza. Braslia: UNESCO, BID, Fundao Kellogg e Brasil Telecom.

As NTICs tm potencial para oferecer vrias vantagens a seus


usurios. A principal delas facilitar o acesso ao vasto volume de
informao, cujo meio mais conhecido a Internet. Poucos ignoram
hoje a importncia que a informtica e a Internet tm nos processos de
armazenamento, divulgao e difuso de informaes. Cada vez mais,
so instrumentos que fazem parte do dia-a-dia no trabalho, em casa e
no lazer.
Assim, as NTICs podem desempenhar um importante papel social,
no s quanto abertura para o mercado de trabalho, como pela
ampliao das oportunidades de informao (Nanthikesan, 2000).
A UNESCO, em sua 28 Reunio da Conferncia Geral (1995),
apresentou documento orientador A UNESCO e a Sociedade da
Informao para Todos, frisando que, com relao aos pases em
desenvolvimento, no h dvidas sobre a importncia da participao
na sociedade da informao. No campo educacional tais tecnologias
so um complemento das tcnicas pedaggicas tradicionais, para
permitir que os sistemas educacionais possam adaptar-se s diferentes
necessidades de aprendizagem e formao das sociedades.
Pesquisa da UNESCO com alunos e professores do ensino mdio,
no Brasil, em escolas pblicas e particulares, mostra que existe interesse
dos educadores a respeito do uso de computadores e, em especial, da
Internet para apoiar suas atividades. Alguns depoimentos de professores

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se referem a essa questo de forma direta: para que o aluno abra mais
a mente, para conhecer mais as coisas; uma boa infra-estrutura
tecnolgica torna mais atrativa uma instituio educativa, as NTICs
enriquecem e diversificam as atividades de ensino. (Abramovay e
Castro, 2003:311)
As afirmaes anteriores garantem argumentos para justificar
investimentos em tecnologia. Em outra recente pesquisa (UNESCO,
2004c), realizada com cinco mil professores nos 26 estados do pas e
no Distrito Federal, que levantou o perfil dos docentes brasileiros dos
nveis de ensino fundamental e mdio, fica evidente que tais
investimentos devem beneficiar no somente os alunos, mas tambm
os professores. Segundo os dados da pesquisa, mais da metade dos
professores no tem computador em casa, no navega na Internet e
sequer usa o correio-eletrnico. A decorrncia natural desse fato a
grande dificuldade dos professores em utilizar esses recursos,
aproveitando todo o seu potencial positivo e protegendo seus alunos
do lado pernicioso da Internet.
Uma boa utilizao das NTICs pode fazer com que uma escola seja
mais atrativa e melhor informada, mas, at agora, a maioria delas
preocupou-se mais em contar com uma boa e ampla infra-estrutura de
informtica do que utiliz-la de forma adequada. Na referida pesquisa
sobre o ensino mdio, por exemplo, os estudantes apontam que os
professores no sabem lidar, em muitos casos, com computadores:
parece que pra enfeite esses computadores que esto a [...] No tem
pessoal adequado pra mexer nisso a (Abramovay e Castro 2003: 314)
e que as salas de computao permanecem fechadas sendo o acesso
permitido somente em situaes especiais: ns temos computadores
aqui, mas a gente no pode nem utilizar o computador daqui para fazer
um trabalho (op cit, 313).
Outro problema o uso indiscriminado de material educativo
computadorizado como mais um recurso, sem uma avaliao prvia e
sem critrios pedaggicos para a sua aplicao. O uso das NTICs na
educao s se justifica na medida em que empregadas de forma
adequada, permitam ultrapassar barreiras e limitaes da educao atual,
ou que possibilitem avanos significativos em face da necessidade de
realizar processos de aprendizagem mais flexveis, efetivos e de melhor

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qualidade que os tradicionais. Os benefcios podem-se conseguir no


porque se conte com tecnologia avanada, mas pela maneira como
utilizada.
Alm disso, preciso que os contedos veiculados atravs das NTICs
sejam adequados para os jovens, que recorram a referncias de sua vida,
que construam autonomia e identidade prpria. tambm necessrio
que os contedos produzidos por ONGs de e para jovens possam ser
disseminados atravs de redes ou fruns de discusso, colaborando com
os objetivos da escola.

B Desemprego, heterogeneidade de recursos e excluso social entre


os jovens

O texto da CEPAL-OIJ (2000), citado anteriormente, no se limita


a destacar as oportunidades da poca, vistas desde as potencialidades
da juventude. Tambm assinala que ao mesmo tempo que o jovem
considerado um recurso, h o paradoxo do aumento da sua excluso
social, destacando-se os elevados nveis de desemprego juvenil na
regioduas ou trs vezes superior ao desemprego adulto (ver O
Panorama laboral de Amrica Latina y el Caribe que a OIT edita
anualmente). O desemprego juvenil tem caractersticas estruturais, e
tem persistido em nveis elevados nos ltimos quarenta anos, tanto em
pocas de crise quanto nas etapas de crescimento econmico sustentado.
No Quadro 3, h referncias excluso social.
QUADRO 3 Excluso Social

Na construo do conceito de excluso social que se vem apresentando em


trabalhos recentes, promovidos pela UNESCO, entende-se essa excluso
social como a falta ou a insuficincia da incorporao de parte da populao
comunidade poltica e social, de tal maneira que lhe nega, formal ou
informalmente, os direitos de cidadania, como a igualdade perante a lei e as
instituies pblicas, e o seu acesso s oportunidades sociais, quais sejam,
de estudo, de profissionalizao, de trabalho, de cultura, de lazer, e de
expresso social, entre outros bens e servios do acervo de uma civilizao
(Abramovay et al., 1999: 18).

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QUADRO 3 (continuao)

A excluso social entendida como mais que desigualdade econmica.


Entretanto, admite-se que este seja um dos principais pilares de sustentao
desse fenmeno, envolvendo aspectos culturais e institucionais, de tal forma
que numerosas parcelas da sociedade percebem-se excludas do contrato
social, privadas do exerccio da cidadania, desassistidas pelas instituies
pblicas e desamparadas pelo Estado.
Especialmente no Brasil de hoje um dos pases com maior desigualdade
socioeconmica no mundo , a excluso social se superpe a uma clivagem
bsica entre ricos e pobres. Essa dicotomia estabelece padres diferenciados
para esses grupos, os quais constroem imagens estereotipadas uns dos outros,
aumentando a rejeio entre si, j que procuram se defender da ameaa do
outro, do diferente.
Por conter elementos culturais, a excluso social tambm se refere discriminao
e estigmatizao, tornando-se necessrio pens-la luz da diversidade e com
a finalidade de contribuir para a construo de uma cultura de paz. Faz sentido,
portanto, lidar com discriminaes, intolerncias e excluses no plano de uma
rede conceitual cujos construtos se reforam mutuamente.
Fonte: ABRAMOVAY, M. et al. Abrindo espaos Bahia: avaliao do programa. Braslia: UNESCO, UNIRIO, Universidade
Catlica de Braslia, Observatrio de Violncias nas Escolas, 2003. p. 31-32.

Mas segundo o texto da CEPAL-OIJ:


A heterogeneidade entre o acervo de recursos (especialmente em capital
humano 6 e social7 ) de jovens localizados em distintas posies sociais dos
6

Por capital humano entende-se o conjunto de habilidades e conhecimentos de que dispe


uma pessoa para exercer alguma atividade produtiva. Sua concepo est estreitamente
vinculada produtividade e ao rendimento do trabalho humano e inclui, portanto, vrios
componentes, tais como: a) a educao formal; b) as experincias de vida (learning by doing);
c) os treinamentos posteriores graduao; d) o estado de sade fsica e emocional. Assim
sendo, a educao formal acumulada um componente fundamental (e relativamente fcil
de observar e medir), porm no o nico a formar o capital humano. Outros aspectos que
afetam o capital humano tm a ver com os contextos cultural e institucional em que se
desenvolvem as pessoas. Por isso, alguns autores propem tambm os conceitos de capital
social (Coleman, 1988 e Putman, 1996) e capital cultural (Bourdieu, 1986). Desta forma,
deve-se deixar claro que a noo de capital humano muito complexa e que sua medida
habitual atravs da educao formal no a exaure.

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sistemas nacionais de estratificao parece que se est tornando mais agudo.


Enquanto um setor consegue adquirir os recursos necessrios para uma
adaptao rpida s novas exigncias de qualificao, outros no o fazem.
Por um lado, porque a velocidade da demanda desse tipo de qualificaes
parece ir mais rpida do que a capacidade das sociedades, tanto para gerar
uma oferta de trabalho com as competncias suficientes, quanto para criar
as condies que permitam desenvolver as aptides e as atitudes que
favorecem uma adaptao flexvel mudana e uma rpida incorporao
de novos conhecimentos.
Um segundo elemento, a ser levado em considerao, o maior grau de
articulao institucional e poltica das geraes adultas comparado com
o de geraes jovens. Em uma situao de crescente incerteza no mercado
de trabalho, os segmentos da populao que atuam como corporaes
tendem a fechar questo sobre a defesa de suas conquistas e, em particular,
sobre as posies alcanadas no mercado. Essas aes geram uma rigidez
que obstaculiza tanto a plena utilizao dos recursos humanos dos jovens
quanto o mais alto investimento do Estado na for mao de suas
capacidades, o que traz para o debate uma forte interrogante sobre o
nvel de iniqidade intergeraes existente em nossas sociedades. (CEPALOIJ, 2000: 5).

O tema, porm, no figura entre as prioridades substantivas das


estratgias tendentes obteno de maiores nveis de eqidade social,
que se concentram quase exclusivamente nas diferenas entre grupos
sociais, na dicotomia entre o urbano rural e ultimamente nas
iniqidades de gnero, sem mencionar as iniqidades intergeraes.

O capital social pode ser entendido como um tipo particular de recurso que est disponvel
a indivduos ou organizaes e que facilita a realizao de aes coletivas (Kliksberg,
1999). Os componentes do capital social incluem (1) o contexto onde se operam as obrigaes,
expectativas e confianas entre os atores, (2) a qualidade aos canais de informaes
disponveis e (3) a existncia de normas e sanes que visem disciplinar as relaes entre os
atores. Apesar de no serem as nicas fontes, as redes de engajamento pblicas, como:
associaes comunitrias, clubes de esporte, associaes culturais e outros tipos de
organizaes voluntrias ou no; so geralmente caracterizadas como importantes locais
para a gerao de capital social. Diferentemente do capital fsico ou humano, o capital
social no propriedade de indivduos ou instituies. Surge das relaes entre atores e
serve para facilitar as atividades de cooperao entre eles. (Abramovay e Pinheiro, 2003).

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C Isolamento social, vazio normativo e reproduo da pobreza

Os elementos explicitados nas citaes anteriores merecem algum


comentrio adicional. Importa, em particular, retomar o conceito de
excluso social como um fenmeno complexo e integral, que no se
limita mecanicamente falta de oportunidades de trabalho, e que se
alimenta de muitas outras dimenses problemticas, ligadas crise dos
tradicionais sistemas de socializao juvenil e reproduo entre as
geraes da pobreza, temas que foram crescentemente analisados pelos
principais organismos internacionais. Segundo Castell:
Certos indivduos e grupos so sistematicamente excludos do acesso a
posies que lhes permitiriam condies de vida autnoma segundo
padres sociais definidos por instituies e valorados dentro de um
contexto especfico. A excluso social , portanto, um processo e no uma
condio; e que ou no excludo, pode variar no tempo dependendo do
grau de educao, das caractersticas demogrficas, dos preconceitos sociais
e das polticas pblicas (Castell apud Abramovay, 1999:20).

O relatrio CEPAL-OIJ (2000: 6-7) especifica esses processos, ao


destacar que na atualidade os jovens de camadas populares urbanas
experimentam um nvel de risco de excluso social historicamente
indito (...) fruto de uma confluncia de determinaes desde o mercado,
o Estado e a sociedade, que tendem a concentrar a pobreza entre os
jovens, isolando-os de outras camadas da sociedade, entre as que se
destacam:
(i) a crescente incapacidade que exibe o mercado de trabalho para absorver
pessoas com baixa qualificao e para garantir a cobertura de benefcios
sociais tradicionalmente ligados ao desempenho de empregos estveis; (ii)
as dificuldades que enfrenta o Estado para reformar a educao e os
sistemas de capacitao a um ritmo ajustado s demandas por novas aptides
e competncias; (iii) as transformaes nas famlias e na composio das
vizinhanas (...) afetadas por uma reduo de sua competncia para gerar
estmulos e confiana em crianas e jovens sobre as virtudes associadas ao
investimento de esforos na educao como o meio privilegiado para atingir
as metas desejadas; (iv) a emancipao precoce dos jovens de nveis
educacionais baixos e taxas de fecundidade mais altas que a de outros jovens

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com nveis educacionais superiores, cuja ao contribui para que a pobreza


se concentre nas primeiras etapas do ciclo de vida familiar; (v) a segregao
residencial, pela qual se produz uma crescente concentrao espacial das
famlias com similares nveis de vida e situados desigualmente em relao a
outras; (vi) a separao dos espaos pblicos de sociabilidade informal
fora do mercado, o que reduz a freqncia de encontros cara a cara entre
pessoas de distinta origem scio-econmica; e (vii) a segmentao dos
servios bsicos, especialmente da educao.

Que conseqncias trazem tudo isso?


Em primeiro lugar, a dbil participao no sistema educacional e a
precariedade da insero no trabalho impedem que ambos os sistemas
operem como transmissores de normas e valores que ordenam a vida
cotidiana, estruturem aspiraes e definam metas a serem alcanadas.
Segundo, os fenmenos de instabilidade e no realizao integral, que
esto afetando as famlias desses setores afetam as relaes
intrafamiliares. Terceiro, o isolamento e o distanciamento em relao a
canais de acesso a mobilidade se d em contexto em que se fragilizam
suas oportunidades, inclusive em termos de formao normativa.

D Identidade juvenil, consumo de massa, grupos urbanos e violncia

Analisando as conseqncias dos elementos mencionados,


imperativo avanar, e se perguntar pela influncia de fatores que incidem
na dinmica juvenil, tais como os grupos de pares.
O resultado de inmeras tenses, contradies e ansiedades que embargam
a juventude contempornea e, por isso, se visualizam como uma resposta
social e simblica frente excessiva racionalidade da vida atual, ao
isolamento individualista a que somos submetidos nas grandes cidades, e
frieza de uma sociedade extremamente competitiva. Adolescentes e jovens
costumam ver nas tribos a possibilidade de encontrar uma nova via de
expresso, um modo de se afastar da normalidade que no os satisfaz e,
especialmente, a ocasio para intensificar suas vivncias pessoais e encontrar
um ncleo gratificante de afetividade. Trata-se, desde muitos pontos de
vista, de uma espcie de uma proteo emotiva, em oposio intemprie
urbana contempornea, que paradoxalmente os empurrou para as ruas
(Costa, Prez e Tropea, 1996: 32).

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As condies de excluso social que afetam particularmente as


juventudes populares urbanas, so acompanhadas por um nvel de
exposio indito a propostas de consumo de massa, e por uma
centralidade indita igualmente da cultura juvenil na sociedade. Os
jovens tm uma alta participao simblica na sociedade, que modela
suas aspiraes, e uma participao material que no permite a
satisfao dessas aspiraes por caminhos legtimos.
A combinao de todos estes elementos, contribui formao de
subculturas marginais, de bandos e gangues que tm cdigos prprios,
que costumam incor porar e consolidar no tempo, os hbitos e
comportamentos que surgem como correlatos socialmente de ruptura
nas situaes de marginalidade e de excluso social. A cristalizao das
subculturas marginais no s impede que os jovens contribuam ao
funcionamento da sociedade, mas corri a trama social e as normas de
convivncia e, em ltima instncia, acionam um circuito vicioso de reforo
da segregao e da segmentao (CEPAL e OIJ, 2000: 7).

O quadro 4 ilustrativo sobre gangues de jovens do Brasil.


QUADRO 4 Tipos de Gangues

Era uma gangue que era s de pichao, mas com o passar do tempo foi se tornando
gangue de assalto, de se andar armado. A comearam a usar drogas, essas coisas
assim. Comeou tudo como uma brincadeira, pichando muro, pichando prdio. Com
o passar do tempo, foi se tornando um grupo mais perigoso, roubando carro, tendo
muita arma. Foi comeando a ser procurado pela polcia.
(Entrevista com rappers, masculino, Ceilndia-DF)
Os pichadores de l tudo bandido. Antigamente o lance era s pichar, mas foram
conhecendo as drogas. Geralmente eles no tm dinheiro, partem pro roubo, do
roubo compram uma arma, partem pro assalto, como uma bola de neve, s vai
aumentando. Alguns morrem, outros vo preso.
(Entrevista gangues/galeras, masculino, Ceilndia-DF)
Fonte: ABRAMOVAY, M. et al.(1999) Gangues, galeras, chegados e rappers : juventude, violncia e cidadania nas cidades da
periferia de Braslia. Rio de Janeiro : Ed. Garamond.

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Insegurana pblica, excluso juvenil e vazio normativo so trs


elementos estreitamente vinculados em termos de explicao de um
dos problemas atuais mais preocupantes, ou seja a crescente violncia,
em que tanto na sua qualidade de vtimas como na de agressores os
jovens so atores destacados.
Segundo Reguillo (2000) uma das bases da cultura juvenil 8 a
comunicao direta entre os pares, em um espao de confrontao,
produo e circulao de saberes que se traduz em aes. De maneiras
diversas, com maior ou menor grau de formulao, o que caracteriza os
agrupamentos juvenis que seus membros aprenderam a tomar a palavra
do seu jeito e a reapropriar-se dos instrumentos de comunicao, o que
ocorre inclusive no caso das gangues.
Na paisagem poltica e social contempornea, convm levar em conta
perguntas, tais como: i) sobre quem e para que se esto socializando os
jovens; ii) onde esto os espaos inclusivos que dem lugar diversidade;
iii) onde esto os processos articuladores que integrem na esfera pblica
as diversas vozes e esforos cotidianos.
Reconhecer a densidade e a complexidade de um tecido social,
confor mado por uma multiplicidade de coletivos que esto
dinamizando dia aps dia a sociedade, requer estudar as for mas
organizativas que de baixo expem propostas de gesto e de ao,
ainda que elas fujam s formas tradicionais de conceber o exerccio
poltico e seus cenrios habituais. As questes e rupturas que os jovens
expem, esto a, com suas fortalezas e fraquezas, com suas
contradies e sua falta de articulao, como expresso que codifica,
atravs de smbolos e linguagens diversas, as esperanas e os medos.
Nas suas estratgias, nas suas formas de interao comunicativa, em
suas percepes do mundo, h um texto social que espera ser decifrado,
assim como a possibilidade de uma poltica que faa do mundo, da
localidade, do futuro e do dia-a-dia, um melhor lugar e um melhor
tempo para se viver.

Ver mais sobre Cultura Juvenil na seo VI.2A deste documento.

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I.4

JUVENTUDES E SOCIEDADE NO BRASIL: PROBLEMAS,


OPORTUNIDADES E DESAFIOS

A ndice de Desenvolvimento Juvenil 2003

Analisado o panorama geral da Amrica Latina, fazem-se comentrios


especficos sobre a juventude brasileira. O Relatrio de Desenvolvimento
Juvenil 2003 9 publicado pela UNESCO (Waiselfisz,2004b) oferece um
amplo panorama, permite uma avaliao das reas estratgicas e mais
representativas da qualidade de vida dos jovens.
Est organizado sobre trs fundamentos educao, renda e sade
e em seu conjunto mostra um quadro claro sobre as heterogeneidades
existentes nos diferentes estados brasileiros, que, por sua vez, so
marcadas pelas histricas desigualdades sociais, expressas tambm em
termos de raa, sexo e quadro domiciliar. As tabelas 1 e 2 classificam
os estados por nvel de desenvolvimento juvenil.
Em ter mos de acesso educao, se obser va o crculo da
desigualdade: ainda grande o grupo de jovens de famlias de baixa
renda que, por ter que comear a trabalhar cada vez mais cedo, deixam
a escola entre os 15 e os 17 anos, e mesmo antes, muitas vezes sem
chegar ao ensino mdio, o que limita suas tentativas para se incorporar
ao mercado de trabalho.
Quanto sade, o relatrio no somente reitera a preocupante
exposio dos jovens s mortes por causas violentas, que os mapas da
violncia juvenil da UNESCO (Waiselfisz 2004a, 2002 2000 e 1998b)
tm documentado extensamente, mas, tambm, indica a fragilidade ou
ausncia de polticas de sade especficas para jovens, tanto do sexo
masculino como do sexo feminino, ao mostrar o elevado nmero de
mortes por causas internas, as que, na sua imensa maioria (9 de cada
10), seriam evitveis nas condies atuais, atravs do desenvolvimento
de campanhas preventivas, controles adequados e diagnsticos
antecipados.
9

As sees seguintes foram escritas com base nos dados apresentados por Julio J. Waiselfizs
em Relatrio de Desenvolvimento Juvenil 2003, publicado pela UNESCO em 2004, ver referncias
bibliogrficas.

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Em termos de renda, as desigualdades regionais so notrias: a


renda familiar per capita (RFPC) dos jovens, medida em salrios
mnimos, 1,46 para todo Brasil, mas chega a 2,46 no Distrito Federal
e de 0,73 em Alagoas. As desigualdades raciais tambm so
acentuadas. Enquanto os jovens brancos esto em famlias com RFPC
de 2 salrios mnimos, os jovens negros situam-se no patamar de 0,9
salrio mnimo.
A tabela 1 permite verificar que Santa Catarina, Distrito Federal,
Rio Grande do Sul, So Paulo e Paran aparecem encabeando o ndice
de Desenvolvimento Juvenil. So estes mesmos estados que
encabeam tambm o ltimo ndice de Desenvolvimento Humano
divulgado no Pas. No outro extremo do espectro, aparecem Roraima,
Paraba, Acre, Pernambuco e Alagoas, regies tradicionalmente menos
favorecidas nos indicadores analisados para a composio deste ndice.
Santa Catarina, por exemplo, com uma taxa de 1% de analfabetos
juvenis, aparece na primeira colocao da lista com um ndice de 0,673.
Por outro lado, Alagoas, com um ndice de 0,337 e uma taxa de
analfabetismo juvenil de 15,4 % entre jovens de 15 a 24 anos, aparece
na ltima posio da lista.
Com relao escolarizao adequada dos jovens, o Distrito Federal
aparece em primeiro lugar com um ndice de 0,693. Na mesma
colocao aparecem logo a seguir So Paulo e Santa Catarina com um
ndice de 0,660. J os menores ndices de escolarizao adequada
pertencem a Paraba (0,218) e Alagoas (0,153), respectivamente.
J em relao qualidade do ensino, os ndices mais representativos
foram os do Rio Grande do Sul (0,713), Distrito Federal (0,662) e
Santa Catarina (0,628). Os menores ndices foram verificados em
Pernambuco (0,308), Maranho (0,289) e Amazonas (0,274).
Assim como verificado nos critrios de educao que compem o
IDJ, os critrios de renda tambm apresentam, em suas primeiras
colocaes, regies tradicionalmente consideradas como mais
favorecidas (Distrito Federal, So Paulo, Santa Catarina, Rio Grande
do Sul e Rio de Janeiro). E, no lado oposto da lista, aparecem estados
das regies norte e nordeste nas ltimas colocaes (Bahia, Maranho,
Piau, Paraba e Alagoas).

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TABELA 1 ndice de Desenvolvimento Juvenil IDJ 2003

Fonte: WAISELFIZS, . (2004b) Relatrio de Desenvolvimento Juvenil 2003. Braslia: UNESCO.


Nota 1: Analfabetismo: Para a composio do IDJ foi utilizado o conceito de analfabetismo operacionalizado na PNAD, em que so definidas como
alfabetizadas as pessoas capazes de ler e escrever pelo menos um bilhete simples no idioma que conhecem.
Nota 2: Escolarizao adequada: constitudo a partir do nmero de jovens que freqentam o ensino mdio em diante. Operacionalmente foi
definido como a porcentagem de jovens de 15 a 24 anos que freqentam escola de Ensino Mdio ou Superior registrado na PNAD 2001.
Nota 3: Qualidade do ensino: Constitudo a partir do Sistema de Avaliao da Educao Bsica (SAEB). Essa avaliao aplica a cada dois anos provas
de Lngua Portuguesa e Matemtica a amostras representativas de alunos da 4 e 8 sries do Ensino Fundamental e da 3 srie do Ensino
Mdio. Para a construo do IDJ, foram selecionadas as sries disponveis que correspondiam faixa etria em foco: 8 do ensino fundamental
e 3 do ensino mdio. Assim, o indicador foi definido como a mdia estandardizada das escalas de proficincia do SAEB em uma escala
variando de 0 a 1.
Nota 4: Mortalidade por causas internas: Refere-se s mortes de jovens por problemas em sua sade fsica. Operacionalmente, esse indicador foi
trabalhado relacionando o nmero de bitos por causas internas em 100.000 jovens de 15 a 24 anos, registrados nas bases de dados do Sistema
de Informaes de Mortalidade (SIM) do Ministrio da Sade.
Nota 5: Mortalidade por causas violentas: O indicador foi construdo somando-se o nmero de bitos por homicdios, por suicdios e por acidentes
de transporte registrados em 2000 no Sistema de Informaes de Mortalidade (SIM), a cada 100.000 jovens.
Nota 6: Renda familiar per capita: Corresponde ao total de rendimentos mensais obtidos pelo grupo familiar dos jovens de 15 a 24 anos, segundo
declarado no levantamento da PNAD 2001, relacionado com o nmero de membros integrantes do grupo.

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Entretanto, os indicadores de sade, particularmente, o indicador


de mortalidade por causas violentas no acompanha uma relao estreita
com os indicadores de educao e renda. Como, por exemplo, o caso do
Rio de Janeiro que ocupa a 5 colocao em educao e renda e a ltima
em mortalidade por causas violentas. Da mesma forma que o Distrito
Federal, que ocupa o 1 lugar em educao e renda e o 22 em
mortalidade por causas violentas.
O IDJ sugere a seguinte questo: existe associao entre a pobreza e
a mortalidade por causas violentas entre os jovens? Calculada a
correlao entre os ndices de renda dos estados e sua mortalidade por
causas violentas, chegou-se a um resultado intermedirio e negativo
(R= -,053), o que indicaria que as mortes de jovens por causas violentas,
mais do que acompanhar a pobreza, pareceria estar acompanhando a
riqueza, ou melhor, as desigualdades sociais.

B Setores Juvenis: os cortes sociais, de gnero, de raa, por quadro


domiciliar e por regio

Constata-se a existncia de desigualdades de vrias ordens, que


discriminam e prejudicam alguns segmentos juvenis em particular, como
as mulheres em comparao com os homens; os afro-descendentes em
comparao com os brancos; os moradores de reas rurais em relao aos
da rea urbana, e entre regies; isso em um contexto geral onde 40% dos
jovens brasileiros vivem em famlias em situao de pobreza. A referncia
a um conjunto de quase 47 milhes de jovens (entre 15 e 29 anos).
Em termos de analfabetismo, por exemplo, enquanto a taxa global
de 4,2% no grupo de 15 a 24 anos (ainda que represente 1,5 milhes de
jovens em nmeros absolutos), existem situaes extremas, que se
contrapem. Por exemplo, as de Santa Catarina e Amap, com taxas de
1%, com Alagoas no outro extremo com taxas de 15,4%. Por sua
vez, o analfabetismo masculino (5,3%) maior que o feminino (3,1%),
e tambm menor entre os jovens brancos (2%) que entre os jovens
negros (6,4%). No tocante situao rural/urbana, destaca-se que o
analfabetismo nas zonas rurais (12%) , aproximadamente, 4 vezes maior
do que nas zonas urbanas (2,8%).

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TABELA 2 Ordenamento das UF por indicadores do IDJ 2003

Fonte: WAISELFIZS, J. (2004b) Relatrio de Desenvolvimento Juvenil 2003. Braslia: UNESCO.


Nota 1: Analfabetismo: Para a composio do IDJ, foi utilizado o conceito de analfabetismo operacionalizado na PNAD, em que so definidas
como alfabetizadas as pessoas capazes de ler e escrever pelo menos um bilhete simples no idioma que conhecem.
Nota 2: Escolarizao adequada: constitudo a partir do nmero de jovens que freqentam o ensino mdio em diante. Operacionalmente, foi
definido como a porcentagem de jovens de 15 a 24 anos que freqentam escola de Ensino Mdio ou Superior registrado na PNAD 2001.
Nota 3: Qualidade do ensino: Constitudo a partir do Sistema de Avaliao da Educao Bsica (SAEB). Essa avaliao aplica a cada dois anos
provas de Lngua Portuguesa e Matemtica a amostras representativas de alunos da 4 e 8 sries do Ensino Fundamental e da 3 srie do
Ensino Mdio. Para a construo do IDJ, foram selecionadas as sries disponveis que correspondiam faixa etria em foco: 8 do ensino
fundamental e 3 do ensino mdio. Assim, o indicador foi definido como a mdia estandardizada das escalas de proficincia do SAEB em
uma escala variando de 0 a 1.
Nota 4: Mortalidade por causas internas: Refere-se s mortes de jovens por problemas em sua sade fsica. Operacionalmente, esse indicador foi
trabalhado relacionando o nmero de bitos por causas internas em 100.000 jovens de 15 a 24 anos, registrados nas bases de dados do Sistema
de Informaes de Mortalidade (SIM) do Ministrio da Sade.
Nota 5: Mortalidade por causas violentas: O indicador foi construdo somando-se o nmero de bitos por homicdios, por suicdios e por acidentes
de transporte registrados em 2000 no Sistema de Informaes de Mortalidade (SIM), a cada 100.000 jovens.
Nota 6: Renda familiar per capita: Corresponde ao total de rendimentos mensais, obtidos pelo grupo familiar dos jovens de 15 a 24 anos, segundo
declarado no levantamento da PNAD 2001, relacionado com o nmero de membros integrantes do grupo.

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Com relao a anos de estudo, a mdia entre os jovens de 7,5


anos. Enquanto em So Paulo os nveis chegam a 8,8 anos, em Alagoas
atingem 4,9 anos. Novamente se destacam as mulheres, que contam
com mdias de 7,8 anos, enquanto os homens tm mdia de 7,1 anos;
destacam-se tambm os jovens brancos (8,4 anos) frente aos jovens
negros (6,5 anos). A comparao segundo a situao rural/urbana
indica que em todas as regies a mdia de anos de estudo maior na
rea urbana, conseguindo nveis mais altos no Sudeste (8,5), Sul (8,5)
e Centro-Oeste (7,8) decaindo na zona rural para 5,1, 5,0 e 6,0 anos,
respectivamente.
Com referncia aos nveis de escolarizao, importante destacar
que 29,2% dos jovens se encontram matriculados no ensino mdio,
com extremos que variam entre 37,7% no Distrito Federal e 16,2%
em Alagoas. Novamente, a participao feminina maior (31,4%) com
respeito participao masculina (26,9%), igual aos jovens brancos
(36,6%) em relao aos jovens pretos e pardos (21,3%).
A qualidade do ensino mostra tambm quadros preocupantes de
discriminao. Tomando-se como referncia a escala nica de avaliao
composta pelas quatro provas bsicas (portugus e matemtica na 8a
srie do ensino fundamental e a 3a srie do ensino mdio), do SAEB
nacional de 2001, os contrastes so muito marcados: em uma escala
de 0 a 1, enquanto em um dos extremos aparecem Rio Grande do Sul
(0,713) o Distrito Federal (0,662) e Santa Catarina (0,628), no outro
extremo, aparecem Amazonas (0,274) e Maranho (0,289) como as
unidades da federao com maiores dficits nestas matrias.
As taxas de mortalidade juvenil pedem tambm ateno sobre a
qualidade de vida dessa populao. Assim, enquanto a taxa de
mortalidade geral caiu de 633 por cada 100.000 habitantes em 1980 a
573 em 2000, a taxa de mortalidade juvenil no mesmo perodo
passou de 128 a 133. Por isso, a esperana de vida da populao em
geral melhorou nas ltimas dcadas, enquanto que no caso dos jovens
registrou-se a tendncia contrria, fundamentalmente pelo aumento
das mortes por causas violentas (74,4 mortes por cada 100.000
habitantes em mdia para todo o pas, mas particularmente elevadas
em Roraima, Pernambuco e Rio de Janeiro, onde as taxas superam as
120 mortes a cada 100.000 habitantes). (Waiselfisz, 2002, p.25).

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C Integrao e excluso social, no acesso a servios pblicos

Outro ngulo a partir do qual podem ser analisadas as condies


de vida dos jovens, o relacionado aos nveis de acesso a alguns
ser vios fundamentais, especialmente em ter mos de esporte e
educao.
O acesso a diferentes servios culturais, como podem ser as
bibliotecas, os museus, os teatros e os cinemas, deixa a desejar, como
indica a Tabela 3 em relao a diversos contextos urbanos.
Os indicadores sobre equipamentos culturais justificam e reforam a
preocupao com a falta de espaos de lazer e de cultura para a populao
jovem, em particular para os pobres. Note-se que, segundo dados de
1999, cerca de 19% dos municpios brasileiros no tm uma biblioteca
pblica; cerca de 73% no dispem de um museu; cerca de 75% no
contam com um teatro ou casa de espetculo e em 83% no existe um
cinema. Predominam carncias tambm quanto a ginsios poliesportivos,
j que cerca de 35% dos municpios no contam com tal equipamento,
enquanto em 64% deles no h uma livraria (IBGE, 1999). (Castro et al
2001: 55).

Observa-se, na tabela seguinte que, mesmo nas capitais de grande


porte, a relao entre equipamento e jovens baixa.
TABELA 3 Razo entre bibliotecas, museus, teatros e cinemas e populao
de 15 a 24 anos, segundo municpios selecionados, 1999.
.

Fonte: In Castro, M. et. al. Cultivando Vidas. Desarmando Violncias. Experincias em Educao, Cultura, Lazer, Esporte e Cidadania
com Jovens em Situao de Pobreza UNESCO, 2001.

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A avaliao do Programa Escolas de Paz no Rio de Janeiro


(Abramovay et al, 2001) mostra que o lazer constitui instncia relevante
para a sociabilidade e para a construo de relaes de cooperao e
solidariedade para os diversos grupos sociais. Sobretudo, mostra-se
como um dos mais importantes mecanismos de interao dos jovens
para a internalizao de valores.
exatamente na esfera do lazer, da cultura, das artes e dos esportes
que se pode investir mais intensamente na valorizao da auto-estima,
como tm demonstrado vrias experincias bem sucedidas na rea da
juventude. A avaliao mostra ainda que 88,3% dos jovens
entrevistados ocupam o seu tempo livre assistindo televiso, enquanto
msica (82,8%), casa de amigos (74,5%) e passeios (65,8%) aparecem
logo abaixo como as atividades mais desempenhadas. Chama ateno o
fato de que 11,2% declaram que no fazem nada e 2,4% picham.
A escola, que um dos servios bsicos para a populao juvenil,
vem sendo alvo de avaliaes crticas em relao a vrios de seus
constituintes, ressaltando-se problemas maiores nas escolas pblicas,
que deveriam ser mais contempladas em polticas como se vem
documentando em pesquisas da UNESCO.
As escolas so espaos para o desenvolvimento de aprendizagens
curriculares em diversas temticas especficas e, sobretudo, so lugares
privilegiados para a socializao juvenil dado que permanecem boa parte
do seu dia nesses espaos.
Deste modo, o desafio das escolas hoje construir estabelecimentos
educativos adequados s necessidades dos jovens, para que os sejam
apropriados pelos estudantes (relao de pertencimento) e que estejam
aptos para acompanhar os adolescentes, particularmente, no trnsito
entre a vida infantil e a vida adulta. Assim, as escolas no podem estar
orientadas apenas para preparar os estudantes para um bom desempenho
na sua vida adulta, mas devem ter um sentido prprio, superando a
atual lgica de espao pr-universitrio ou de preparao para o
mercado de trabalho. A emancipao juvenil, deveria, portanto, ser um
dos objetivos da educao
Sobre o ambiente escolar, a UNESCO lanou, em 2003, a pesquisa
Ensino Mdio: Mltiplas Vozes, realizada em 13 capitais brasileiras e que
analisou um total 50.740 alunos e 7.020 professores de 673 escolas,

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pblicas e privadas. A pesquisa mostra que so muitas as crticas e


frustraes sobre a qualidade de ensino, as condies fsicas da escola,
o desinteresse dos alunos e a insatisfao dos professores do ensino
mdio no Brasil. Contudo, isso no o bastante para abalar a
credibilidade na escola e o apelo por maiores investimentos. Nas escolas
pblicas e privadas, 17% dos alunos que abandonaram alguma vez a
escola voltaram a estudar. Entre as razes esto: para ser algum na
vida, para ser um cidado e para conseguir trabalho. No quadro 5,
segue sumrio com consideraes crticas por parte de alunos e
professores sobre a qualidade das escolas no Brasil.
QUADRO 5 Algumas consideraes sobre o Ensino Mdio, feitas por
alunos e professores

1. Em uma escala de 0 a 10, os alunos atriburam nota 7 ao grau de


conhecimento dos professores. No h grandes disparidades regionais
na avaliao dos estudantes. Considerando a dependncia administrativa
das escolas, percebe-se que as maiores notas foram atribudas por
estudantes de escolas privadas estas so sempre maiores que 8. Na
rede pblica, as maiores notas concentram-se em torno de 7.
2. Os alunos atribuem nota mdia 6,5 capacidade dos professores
transmitirem os contedos. A melhor avaliao feita pelos alunos de
escolas privadas, cuja maior nota atribuda 8,5. Nas escolas pblicas, a
maior nota 7,4.
3. Ao longo de toda a sua trajetria escolar, cerca de 1/5 dos estudantes
em doze das treze capitais pesquisadas j abandonaram os estudos. Por
dependncia administrativa, nas escolas pblicas que h mais casos de
abandono e retorno escola. No caso das escolas pblicas, os alunos
que mais declaram j ter abandonado os estudos esto no noturno.
4. A anlise das vrias dimenses relativas qualidade de espao e infraestrutura ressalta a diversidade regional brasileira, tendendo as capitais
pesquisadas das regies Norte e Nordeste a estarem nos extremos mais
negativos. Ressaltam-se tambm os diferenciais entre as escolas pblicas
e privadas e entre os turnos noturno e diurno, sendo comumente mais
negativas as situaes dos primeiros.
5. Uma das principais reivindicaes dos alunos de escolas privadas e
pblicas so os laboratrios de informtica. Mas a proporo de
estudantes de escolas privadas que demandam centros de informtica
significativamente menor que os da rede pblica. A porcentagem de

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QUADRO 5 (continuao)

alunos que solicitam centros de informtica varia entre as capitais de


66,1% a 15,5%, nas escolas privadas, e de 86,3% a 47,8%, nas pblicas.
6. Tende a ser baixa a utilizao do computador e da Internet nas aulas. Tal
uso, na rede privada, maior do que na pblica. Os professores que
admitem no dominar a informtica so mais comuns nas redes pblicas
de ensino. Estes, a depender da capital, variam de 24,6% a 7,2%, nas
escolas pblicas, e de 7,7% a 1,2%, nas escolas privadas.
7. A dificuldade de praticar esportes na escola um problema mais grave para
os alunos da rede pblica, na medida em que eles tm menos oportunidades
de praticar uma atividade fsica fora do colgio onde estudam. A proporo
de alunos da rede pblica que pratica alguma atividade desportiva
extraescolar significativamente menor que a da rede privada.
Fonte: ABRAMOVAY, M.; CASTRO, M. G. Ensino mdio: mltiplas vozes. Braslia: UNESCO, MEC, 2003. p. 368-371,
541-547.

D Jovens que nem estudam nem trabalham: um grupo particularmente


crtico

importante destacar a existncia de um grupo particularmente


vulnervel: os jovens que nem estudam nem trabalham, nem procuram
trabalho. A Tabela 4 mostra no contexto correspondente as
dimenses deste grupo crtico.
TABELA 4 Jovens por grupos de idade, segundo educao e situao quanto
a estudo e trabalho, Brasil 2001 (%)

Fonte: PNAD 2001.

Chega a 22%, os jovens que nem estudam nem trabalham, o que


equivale a quase 11 milhes de jovens entre 15 e 24 anos. Trata-se de
um grupo que deveria ser objeto de polticas pblicas especficas.

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Considere-se a singularidade das mulheres especialmente as que tm


filhos que, como pode ser constatado na Tabela 5, esto sobrerepresentadas no grupo dos que no trabalham nem estudam.
TABELA 5 Proporo de mulheres que tiveram filhos, por faixa etria,
segundo situao quanto a estudo e trabalho, Brasil, 2001 (%)

Fonte: PNAD, 2001.

A Tabela 6 indica a distribuio segundo raa dos jovens nos


diferentes grupos segundo equao estudo e trabalho. Considerando os
totais, nas grandes categorias, no se percebem expressivas discrepncias
na configurao das atividades nos recortes por cor. Os nmeros se
aproximam, como, por exemplo, na categoria S Estuda (31,1% de
brancos contra 29,4% de pretos e pardos) e na categoria S Trabalha
(com 31,5% de brancos contra 31% de pretos e pardos).
TABELA 6: Estrutura de atividades entre os jovens de 15 a 24 anos segundo
a cor por regies10 (%).

Fonte: WAISELFISZ, J. (Coord.) (2004). Relatrio de Desenvolvimento Juvenil 2003, p. 137. Braslia: UNESCO.

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Dada a baixa representatividade de ndios e amarelos na PNAD, na varivel cor/raa


foram considerados apenas os brancos e pretos/pardos.

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Entretanto, os nmeros muito prximos, apresentados na Tabela 6,


escondem condies que so qualitativamente distintas. Entre os que
s estudam, os pretos e pardos apresentam desvantagens quanto aos
anos cursados. Por conseqncia, se depreendem, tambm, maiores
desvantagens no mercado de trabalho, o que redunda em provveis
diferenas entre os que s trabalham, no que se refere a remuneraes,
jornada de trabalho.(Waiselfisz, 2004b).

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2.

UM BALANO DAS EXPERINCIAS


REALIZADAS NOS ANOS NOVENTA
A seguir um panorama das polticas de juventude,
mostrando as experincias desenvolvidas nos anos
noventa, na Amrica Latina em geral e no Brasil
em particular, diferenciando os planos programtico,
institucional e oramentrio.

II.1

BREVE HISTRICO SOBRE POLTICAS PBLICAS DE


ENFOQUE NA JUVENTUDE

A Polticas de educao, lazer e crescimento econmico

Como as polticas de juventude na Amrica Latina responderam


problemtica de incluso e atendimentos dos jovens nos servios e aes
desenvolvidas pelo Estado? Pelo menos quatro modelos podem ser
identificados.
Um primeiro modelo de polticas pblicas, cujas caractersticas
fundamentais se tornaram evidentes durante as trs dcadas do mais
amplo e sustentado crescimento econmico na Amrica Latina (entre
1950 e 1980), concentrou-se em duas esferas par ticular mente
importantes da condio juvenil: a educao e o tempo livre. As
conquistas alcanadas so evidentes, especialmente com relao
crescente incorporao de amplos setores juvenis aos benefcios da
educao, no nvel do ensino fundamental e, mais recentemente, nos
nveis mdio e superior. Assim, enquanto que no incio dos anos
cinqenta as taxas de escolarizao no nvel primrio estavam
prximas dos 48%, no fim dos anos noventa chegaram a 98%; no mesmo
perodo; as taxas brutas de escolarizao secundria aumentaram de
36% a quase 60% e as da educao superior, de 6% a 30% (UNESCOOREALC 2001).

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Do ponto de vista das polticas de juventude, o investimento em


educao tem sido uma das principais respostas que os Estados deram
historicamente incorporao social das novas geraes, com resultados
estimulantes do ponto de vista quantitativo. No transcurso do tempo,
porm, as oportunidades de mobilidade social ascendente, oferecidas
pela educao, se reduziram. Por um lado, os investimentos em infraestrutura, equipamento e capacitao docente, foram relativamente
insuficientes e conduziram a uma deteriorao da sua qualidade. Por
outro, uma parte importante dos setores medianos e altos desertou do
sistema pblico, optando pelo ensino privado, dando lugar a uma
crescente segmentao do sistema, fenmeno mais destacado no caso
do ensino fundamental e mdio.
Entretanto e junto com a expanso do sistema educacional, os
governos procuraram oferecer um maior controle do uso do chamado
tempo livre entre os jovens. Essas iniciativas estavam dirigidas, de
maneira explcita ou implcita, a evitar que os jovens incidissem em
condutas como o abuso de drogas, o consumo excessivo de lcool, assim
como o controle da sexualidade (ver Castro e Abramovay, 2002b). Assim,
se iniciou o desenvolvimento de diversas atividades esportivas,
recreativas e culturais encaminhadas a ocupar o tempo livre.
Paralelamente, se estabeleceram servios de sade para os adolescentes,
enfatizando a preveno dos riscos e no s o atendimento de doenas.
(ver ONU, 2000).

B Controle social de jovens mobilizados em um marco de crescentes


tenses

A partir dos anos sessenta, a mobilizao juvenil assumiu


rapidamente marcantes caractersticas contestatrias, em aberto desafio
ao sistema poltico e social estabelecido, e em resposta preocupante
situao vigente no final dos anos sessenta, visvel em quase todos os
pases da regio, independentemente de seu grau de desenvolvimento.
Progressivamente, foi-se consolidando a associao entre o
movimento estudantil e alguns movimentos populares, em particular
com os protagonizados pelas organizaes sindicais. Em menor medida,

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chegou-se tambm a alguns acordos com movimentos camponeses que,


basicamente, se traduziam em apoio s fortes demandas pelo acesso
terra. Os estudantes universitrios, com uma organizao poltica de
crescente visibilidade, comearam tambm a influir na formao de
agrupaes polticas de esquerda e at de movimentos guerrilheiros,
cuja etapa de auge se situa especialmente nos anos sessenta e setenta.
Em um esquema de fortes polarizaes em escala mundial, tais
processos progressivamente estiveram sujeitos represso, enfrentando
reaes dos setores dominantes. Dado o carter eminentemente juvenil
das manifestaes contestatrias da poca, entidades de governo se
orientaram por programas para os jovens, com acentuado elemento de
controle e por estratgia de isolamento dos movimentos estudantis e
sua recluso nos estabelecimentos universitrios.
O carter eminentemente autnomo dos movimentos estudantis
elemento que no esteve presente no modelo orientado educao e
tempo livre, que foi uma resposta do Estado s novas geraes e no
uma iniciativa impulsionada e criada pelos prprios jovens associase, em boa medida, a rpida e ampla politizao dos movimentos
estudantis, que mostraram capacidade para fazer alianas com outras
organizaes sociais no-juvenis, por mudanas polticas.

C Enfrentamento da pobreza e o delito em um marco de crise


generalizada

A crescente mobilizao estudantil e sindical nos anos sessenta


junto com o desenvolvimento dos partidos polticos de esquerda e de
movimentos guerrilheiros precedeu a instaurao de governos militares
na maioria dos pases que haviam passado por experincias populistas
na Amrica Latina. Os jovens, em organizaes polticas, tiveram
importante papel de resistncia s ditaduras e muitos foram vitimizados
nesse processo.
Os jovens tiveram tambm papel relevante no processo de
democratizao, fato coincidente com o comeo da recesso econmica
e social e a expanso da pobreza no decnio de 1980. Os governos
democrticos que comearam a se generalizar especialmente na

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Amrica do Sul receberam uma pesada carga, que os obrigou a tentar


o fortalecimento de regimes polticos renovados e a pr em ao
programas de ajuste econmicos impopulares, associados com o esforo
pelo pagamento da dvida externa e reordenao das economias
nacionais. Claro que tais referncias incor rem em algumas
generalizaes, e que histrias nacionais especficas ocorreram. Na
Amrica Central, por exemplo, o ajuste se processou paralelamente com
o auge da guerra civil, sustentada na polarizao Leste-Oeste.
Nesse contexto, se organizaram novos movimentos estudantis, desta
vez com participao mais visvel de jovens de reas caracterizadas por
situaes de marginalidade econmica e social das principais cidades
da regio, na sua maioria excludos da educao e do acesso a servios
e bens coletivos. Paralelamente, e como reao expanso da pobreza,
surgiram novas mobilizaes sociais que, no final dos anos oitenta, foram
considerados distrbios nacionais, incluindo saques a supermercados
e ocupaes de prdios pblicos. Se bem que os fatos ocorridos em
Caracas no incio de 1989 foram os mais destacados, tambm houve
reaes similares em outras cidades latino-americanas, com participao
dos jovens.
Como um paliativo transitrio aos agudos problemas sociais
ocasionados pelas medidas de ajuste estrutural, se implementaram
diversos programas de combate pobreza, sustentados na transferncia
direta de recursos para os setores mais empobrecidos, assim como
mecanismos de assistncia alimentar e de sade, e criao de empregos
transitrios, programas de distribuio de renda a famlias vinculados
permanncia de crianas e jovens na escola. Para isso, se estabeleceram
organismos de compensao social (fundos de emergncia) fora das
estruturas ministeriais, e se nenhuma destas iniciativas foi jamais
catalogada como programa juvenil, em quase todos os pases parte dos
beneficirios eram jovens e os esquemas de emprego de emergncia
contaram com a participao de milhares deles.
Alguns dos programas daquele perodo tinham o propsito de prevenir
condutas delituosas. E muitos vm sendo re-acessados mais
recentemente, desta vez com estratgias mais integrais e estveis no
tempo e com medidas dirigidas a enfrentar a crescente insegurana
urbana; tal o sentido dos recentes programas de segurana cidad,

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que tm componentes explcitos orientados populao juvenil e que


comeam a se multiplicar em alguns pases da Amrica Latina.

D Investimento em capital humano no marco da transformao


produtiva

Um quarto modelo de polticas de juventude parece ter comeado a


operar a partir do incio dos anos noventa, ressaltando a importncia
do capital humano para o desenvolvimento estruturado em torno da
insero social e no mercado de trabalho dos jovens.
No ltimo decnio, se alcanaram importantes consensos sobre a
centralidade da educao nos processos de desenvolvimento e se
outorgou uma alta prioridade ao tema da insero dos jovens no mercado
de trabalho. O programa de capacitao para o trabalho Chile Jovem,
iniciado em 1990, foi precursor nessas matrias e est sendo reaplicado
com as correspondentes adaptaes em muitos outros pases. Tratase, em geral, de medidas destinadas a capacitar em perodos
relativamente breves e mediante modalidades operacionais inovadoras,
concentrando as preocupaes, mais do que na simples qualificao
tcnica, na pertinncia dos ofcios que se selecionam e na efetiva insero
dos jovens no trabalho. Esses programas so executados atravs de
diversas entidades pblicas e privadas, em um marco de regras de jogo
competitivas; os governos participam em funes de desenho, superviso
e avaliao, afastados da execuo. O que se procura incorporar os
jovens na modernizao social e a transformao produtiva que exigem
os processos de insero internacional.

II.2

AVALIAO PROGRAMTICA: AVANOS DESARTICULADOS

Do ponto de vista programtico, se percebem avanos substanciais


em vrias esferas especficas; mas, como esses avanos no se
articularam adequadamente nem se mantiveram por tempo suficiente,
suas repercusses efetivas sobre as populaes destinatrias (os jovens)
foram fracas e inconstantes. Como era de se esperar, as esferas

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privilegiadas so a educao, o emprego, a sade e o lazer. Entretanto,


so escassos os avanos em relao participao cidad juvenil e
preveno da violncia entre os jovens, aspectos que atualmente
comeam a ser atendidos de maneira mais decidida.

A Reforma educacional e juventude: conquistas alcanadas e temas


pendentes

No que diz respeito educao, a principal conquista como j


foi destacada a ampliao da cobertura da populao alvo,
particularmente entre as mulheres, cujas atuais taxas de escolarizao
igualam ou superam as de homens na maioria dos pases da regio. Este
avano foi conseguido, em boa parte, graas ao importante aumento do
investimento em educao, j que o gasto pblico no setor se
incrementou na mdia regional de 2,9% para 4,5% do produto interno
bruto (PIB) entre 1970 e 2000. Assim o destacam todos os estudos
especializados (UNESCO 2001d).
Houve uma grande expanso das matrculas, com uma crescente
heterogeneidade social entre os estudantes Ao mesmo tempo, registrase um elevado nvel de fracasso escolar. As explicaes so variadas,
contudo as mais conhecidas so as relacionados a problemas nas
condies do corpo docente, da infra-estrutura e falta de materiais
didticos. Ao que se acrescenta outra fundamental: a distncia existente
entre cultura juvenil e cultura escolar nos estabelecimentos educacionais.
As experincias desenvolvidas no Chile, no marco do processo de
reforma do ensino mdio, desde as denominadas atividades curriculares
de livre eleio, tm procurado encarar desafios, e outro tanto se est
tentando nos estabelecimentos educacionais mdios na Argentina, no
Uruguai e em outros pases da regio. De qualquer maneira, o relevante
que os espaos que se desenvolvem com essa lgica no podem estar
separados do restante, mas devem estar integrados adequadamente ao
conjunto da dinmica do estabelecimento. A participao e a liderana
dos prprios estudantes devem ser promovidas e aceitas pelos docentes
e diretores do estabelecimento, e at deveriam ser criadas figuras novas
especficas (a serem incorporadas de forma estvel ao corpo docente)

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ao estilo dos animadores juvenis, que podem cumprir funes de


intermediao e de articulao entre a cultura juvenil e a cultura escolar.
Sem dvida, existe uma primeira e grande responsabilidade das
autoridades de ensino e dos prprios docentes, mas a ela dever ser
acrescentada a responsabilidade dos prprios jovens, de suas famlias e
do seu ambiente comunitrio, de mdia e de muitas e diversas instituies
pblicas e privadas de promoo juvenil, que poderiam colaborar
centralmente no processamento das mudanas propostas. No caso
concreto dos jovens, isto muito relevante, porque se as polticas
pblicas de juventude no podem depender exclusivamente dos jovens,
imperativo assumir que a emancipao juvenil s pode ocorrer com
participao. (Rodriges, 2001e).
Ser necessrio continuar fazendo esforos relacionados com a
requalificao dos docentes, a descentralizao da gesto, a extenso
horria, a avaliao de impactos efetivos e a participao de todos os
atores envolvidos (incluindo especialmente a dos pais, a das
comunidades e a dos prprios estudantes), que so os componentes
centrais de quase todas as reformas educacionais postas em prtica nos
ltimos anos na regio. Uma dimenso chave no marco das polticas
pblicas de juventudes considerar a distncia existente entre cultura
juvenil e cultura escolar nos estabelecimentos educacionais mdios.
Como comeam a demonstrar diversos estudos especializados em vrios
pases da regio, tal distancia colabora em boa medida para os elevados
nveis de fracasso escolar e as iniqidades sociais na dinmica
educacional (Reguillo 2000 e Abramovay e Castro 2003).

B Juventudes e sade: especificidades, experincias, obstculos e


desafios

A promoo de servios de sade para os jovens um desafio para


as sociedades em todo o mundo. Por se tratar de um perodo de vida
quando, por um lado, a experimentao com o risco parte do processo
de autoconhecimento e, por outro, forte a crena de invulnerabilidade, a promoo de polticas de sade preventivas torna-se
difcil, sendo os jovens mais freqentemente encontrados nos servios

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ambulatoriais e de emergncia do que em consultrios. Apesar dessa


constatao, se verificam importantes progressos em vrios itens
especficos. Destacam-se os programas de preveno e atendimento das
doenas sexualmente transmissveis especialmente HIV/Aids, sendo
que alguns pases conseguiram estabilizar e inclusive fazer recuar os
nveis de contaminao e prevalncia na populao total, ainda que se
venha alertando para a juvenilizao da Aids (para o Brasil, ver Rua
e Abramovay, 2001).
No caso da preveno da gravidez entre jovens, tambm se registram
avanos, como ampliao do conhecimento e acesso a mtodos
anticoncepcionais (ver sobre o Brasil, Castro, Abramovay e Silva, 2004),
ainda que haja um longo caminho a ser percorrido, em parte devido
persistncia de hbitos culturais, como uma cultura de gnero em que
as mulheres so subestimadas quanto ao livre arbtrio e ficam com uma
maior carga quanto deciso de ter filhos, cri-los e sustent-los e
socialmente se reproduz a construo de masculinidade por esteretipos
de machismo. Tal quadro reforado por estruturas sociais que mais
oneram os pobres, concentrando-se a maior quantidade de casos de
gravidez juvenil entre os jovens de mais baixa escolarizao e de famlias
de mais baixa renda.
Outro tanto pode se dizer dos acidentes de trnsito uma das principais
causas de morte entre os jovens apesar dos esforos das autoridades
pblicas e em direta relao com a crescente complexidade do
funcionamento do trfego das principais cidades da regio (OPAS, 1998).
Relativamente menor o trabalho acumulado em relao preveno
e ateno das diversas expresses de violncia juvenil, ainda que venham
aumentando iniciativas com tal vetor. As experincias nesses domnios
adotadas nos ltimos anos coincidem com a implementao de
programas de segurana cidad principalmente na Colmbia, El
Salvador e Uruguai que contam em sua dinmica com componentes
relevantes ligados juventude. Neste contexto, se procura trabalhar a
partir da tica preventiva, assim como para reincorporar os jovens que
cometem crimes.
Alguns expressivos avanos correspondem esfera da sensibilizao
da opinio pblica e dos tomadores de decises em relao necessidade
de atender mais e melhor a sade reprodutiva das adolescentes e jovens.

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Se ainda h muito por fazer nessas matrias, boa parte dos avanos se
conseguiu mediante campanhas de advocacia e servios, que contam
com a presena de jovens e cuja participao faz parte dos esforos
dirigidos para habilit-los como atores estratgicos do desenvolvimento
(Burt, 1998; Rodriguez, Madaleno e Katrinakis, 1998).

C Insero trabalhista: estratgias diversas e resultados parciais

No mbito da insero trabalhista dos jovens, tem havido certo


progresso, especialmente no que diz respeito capacitao para o
trabalho. Hoje, vrios pases da regio dispem de uma vasta gama de
programas, que exigem esforos de investimento e desenho de estratgias
detalhadas de execuo, para assegurar o acesso dos jovens de famlias
com escassos recursos, superando limitaes dos tradicionais programas
de aprendizagem.
Os jovens que participaram desses programas desfrutam de vantagens,
tais como: maiores facilidades para sua insero trabalhista, empregos mais
estveis, condies de trabalho mais adequadas e melhores relaes sociais.
Alm disso, esses programas obtm impactos sociais, fomentando o
retorno ao sistema educacional de parte dos jovens que participam dessas
iniciativas, melhorando as relaes dos beneficirios com seus familiares
e com a comunidade ao seu redor e seu grupo de pares, aumentando o
capital social. Registra-se, tambm, a satisfao dos beneficirios com
diversas experincias realizadas. Porm, esses programas no tm sido
aplicados da mesma forma em todos os pases.
O programa PROJOVEN 11 do Uruguai parece estar mais bem
focalizado, o que est relacionado escala reduzida em que opera,
enquanto o programa na Argentina apresentou srias deficincias,
provavelmente por causa de sua amplitude (OIT 2001d; OIT e
CINTERFOR, 1998).

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Informaes sobre o programa no captulo VI.3D e para a anlise do programa Primeiro


Emprego ver referncia no captulo VI.2.D.

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Contudo, em vrios pases, o sucesso dos programas de formao e


de insero ao trabalho para jovens se deparam com limitaes
estruturantes de baixas oportunidades de trabalho e de extensa situao
de desemprego o que no depende da modelao dos programas em
si, mas de investimentos na economia com objetivos sociais.
Os avanos dos programas destinados a fomentar empreendimentos
produtivos para jovens tm sido limitados. Embora no se disponha de
avaliaes rigorosas, as evidncias sugerem srias limitaes na
instrumentao de vrios desses programas, e os mais antigos mostram
uma falta de articulao entre a capacitao, o crdito e a assistncia
tcnica para gesto.
Alm disso, os fortes processos de reestruturao produtiva e as crises
econmicas recentes impem condies adversas s micro e pequenas
empresas, problemas esses que so escassamente compensadas pelas
polticas pblicas desenhadas para esse fim. Nos ltimos anos, foram
adotadas medidas que tendem a superar as limitaes mencionadas,
porm seu efetivo desempenho ainda no foi avaliado.

D Organizao e participao juvenil: novas formas

relativamente menor o trabalho realizado no que diz respeito


formao cidad dos jovens e ao fomento de sua participao ativa no
desenvolvimento, apesar da preocupao dos tomadores de decises
sobre o que se denomina de apatia juvenil, entendida como seu
distanciamento de esferas clssicas de participao poltica.
Convm relembrar que a maioria dos jovens latino-americanos se
encontra margem das organizaes e dos movimentos juvenis
existentes. Apenas de 5 a 20 por cento declaram participar de alguma
associao (Instituto de la Juventud 1994, 1997, 2000; Instituto
Mexicano de la Juventud, 2002). Vale ressaltar, que a participao adulta
em organizaes sociais clssicas (sindicatos, partidos polticos,
organizaes comunitrias) tambm baixa.
Contudo, quando os jovens so consultados sobre seu interesse pela
participao organizada, as respostas positivas so altas, o que
demonstra que muitos rejeitam as prticas dessas organizaes, mas

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no necessariamente seus propsitos ou objetivos concretos. Isso muito


relevante: os jovens querem participar, e o fazem muito ativamente em
certas ocasies, mas valorizam um sentido de autonomia.
De fato, muitos jovens vm se destacando em movimentos pela tica,
movimentos pela paz, e, em particular, nos movimentos crticos
globalizao. Contudo, a forma de organizao encontrada por essas
juventudes se distancia das for mas tradicionais e se interliga a
concepes de interao em rede e em novas formas de participao
juvenil.
quando se privilegiariam novos atores e instituies como os
processos de mobilizao, por exemplo, encontrados no universo das
organizaes no-governamentais (ONGs), e dos novos movimentos
sociais. (Castro 1995). Um exemplo seria a chamada crise do
movimento estudantil como instncia crtico-social que se d no bojo
da crise das esquerdas e suas entidades clssicas. Hobsbawm (1994)
registra que desde 1970, os sindicatos e partidos de esquerda estariam
sendo abandonados principalmente pelos jovens de classe mdia,
orientando-se por movimentos sociais especializados, como o
ambientalista.
Neste sentido, a importncia de se escutar as pessoas jovens no
momento da definio de uma poltica pblica de juventudes no pode
ser subestimada. Uma poltica nacional de juventude que no reflita as
vises, preocupaes e desejos dos jovens se distanciar de seu objetivo
primordial, e com o tempo, cair no esquecimento, pois no contar
com apoio. Assim, polticas ou programas de/para/com jovens devem
ser formatados a partir de seu envolvimento compreensivo, contando
com espaos de participao juvenil nos processos de tomada de deciso.
Uma das formas efetivas de iniciar este processo estabelecer esferas
de consulta pblica com a participao dos jovens.
O processo de consulta pblica longo e complicado, porm, vital em
todas as iniciativas de construo de uma poltica nacional de/para/com
juventudes, os prprios jovens e a sociedade legitimaro e daro
credibilidade s propostas apresentadas. Alm disso, a consulta pblica
mais do que apenas ouvir os jovens. Significa trabalhar de e com os
jovens e no somente para. Desta forma, os jovens so vistos como atores
e sujeitos de direito importantes e no como um problema a ser resolvido.

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objetivo da UNESCO em suas aes de/para/com juventudes


contribuir para que os jovens e as jovens tenham a oportunidade de
falar e serem ouvidos, estabelecendo-se, assim, um verdadeiro dilogo,
entre eles e o Estado, integrando suas percepes e prioridades nos
projetos e programas desenvolvidos nas diferentes reas; e atuando
para que a temtica juventude seja includa nas agendas polticas de
educao, cincia, cultura e comunicao dos pases membros da
UNESCO, com o propsito de criar espaos de par ticipao,
valorizao, visibilidade e credibilidade para as contribuies dos
jovens em suas diferentes esferas.

II.3

AVALIAO INSTITUCIONAL

A Instncias pblicas especializadas: debate entre pretenses e


resultados

Embora os bons resultados obtidos em vrias esferas sejam


importantes, sua concretizao tem se dado de forma desarticulada,
em conseqncia do desenho e da execuo de polticas setoriais que
raramente interag em e se reforam mutuamente. Em ter mos
institucionais, essa desarticulao costuma estar associada a uma
confuso de competncias entre os executores e os encarregados do
desenho, da superviso e da avaliao
Apesar de as teorias sobre o desenvolvimento institucional insistirem
na diferenciao de papis e funes entre os agentes implicados em
qualquer poltica pblica, a dinmica na realidade mostra instituies
que pretendem fazer tudo de uma s vez, normalmente resultando na
superposio de esforos em vrios nveis de operao, enquanto outros
so deixados de lado. Esses problemas aparecem quando se trata de
estabelecer vnculos entre as instituies especializadas nos assuntos
da juventude (institutos nacionais, direes gerais e ministrios ou viceministrios da juventude) e as secretarias ou ministrios setoriais (sade,
trabalho, educao, entre outros). Essa tem sido a regra, com acentuadas
excees, como no Chile, em menor escala no Mxico e, mais
recentemente, na Colmbia.

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Na realidade, a experincia mostra que a pretenso de fazer tudo


tem apresentado mais problemas do que vantagens. Por um lado, essas
instituies especializadas tm enfrentado srias dificuldades de
competio com as grandes secretarias de Estado, ao tentar colocar em
prtica, programas de sade, educao ou emprego para jovens, de forma
paralela e sem as articulaes necessrias com os respectivos ministrios.
Esses problemas sempre terminam com a vitria das grandes secretarias
de Estado que so, sob todos os aspectos, mais poderosas, com maiores
recursos e legitimao do que os Institutos Governamentais de Juventude,
criados mais recentemente e com escassos nveis de implementao.
Em alguns casos, as instituies especializadas confundem seus
papis, se propondo a serem representantes do Estado perante os jovens,
e representantes dos jovens perante o Estado, sem contar com a
legitimao e as ferramentas para cumprir esses papis.
Uma das modalidades concretas onde esses problemas ocorrem est
relacionada excessiva concentrao de muitos desses Institutos ou
Direes de Juventude em atividades de curto prazo, dedicadas
organizao e mobilizao juvenil, deixando de lado o desenvolvimento
de programas de mdio e longo prazos, que promovam o acesso juvenil
aos diversos servios sociais como educao, sade, emprego e recreao.

B rgos setoriais: alguns problemas

No caso das grandes secretarias de Estado, voltadas para juventudes,


existentes na regio, os problemas tambm no so menores, mas, nesse
caso, as explicaes parecem ser outras. Por um lado, se pode observar
a predominncia de enfoques especficos ou temticos na maioria dos
rgos setoriais de Estado, que pouco diferenciam os setores da
populao com os quais trabalham, enquanto continuam vigentes
enfoques simplistas e estereotipados em relao aos jovens, que mostram
pouca familiaridade com as dinmicas juvenis.
Alm disso, h problemas na gesto, com dificuldades de fazer valer
uma perspectiva transversal. Como muitas entidades se voltam mais
para a execuo e reivindicam exclusividade em relao a um tema ou
rea, no h lugar para aes conjuntas ou transversais. A preocupao

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com desenhos programticos rigorosos e mecanismos adequados de


acompanhamento, principalmente por terceiros, tende a ser baixa e,
nessas condies, muito difcil que as avaliaes a posteriori tenham a
objetividade necessria. Tambm a disperso e a desarticulao de
esforos impede que se consiga um tipo de repercusso como a que
seria obtida com o funcionamento combinado entre as diferentes
instituies.
Igualmente, as avaliaes disponveis apontam que os programas
setoriais se concentram excessivamente nos problemas e nos indivduos,
perdendo de vista a integralidade das intervenes institucionais, ainda
mais necessrias quando os diversos problemas apresentam vnculos,
como dificuldades econmicas do entorno, mudanas nas dinmicas
familiares e violncias. Portanto, a busca por maiores e melhores
articulaes entre programas setoriais, que combinem a preveno com
a ateno, outra clara prioridade para o desenvolvimento de polticas
pblicas de/para/com juventudes.

C Departamentos municipais de juventude: com que objetivos?

Por outro lado, nos ltimos anos, surgiram, em vrios pases da


Amrica Latina, departamentos e espaos especficos para a promoo
juvenil na esfera municipal, procurando realizar aes a partir do mbito
local. A premissa bsica que tem orientado esses tipos de esforos, em
consonncia com os processos de descentralizao em muitas outras
esferas das polticas pblicas, tem sido a real ou suposta proximidade
dos problemas e das expectativas dos jovens em relao s instituies
centrais mas, em alguns casos nacionais, esses esforos foram
dinamizados com base em orientaes alternativas locais.
Embora tenham sido realizados programas e aes relevantes em
casos especficos, esse nvel tambm tem enfrentado srios problemas
ligados gesto institucional. Em algumas circunstncias, os problemas
esto relacionados ao mesmo tipo de conflitos de competncias
mencionados anteriormente as instituies do nvel central em relao
a outras secretarias ou departamentos das respectivas municipalidades.
Em outros casos, os problemas so gerados por uma certa tendncia

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dos adultos, encarregados das outras dependncias municipais, de


considerar os jovens como mo-de-obra no-especializada e a passar
s secretarias e aos departamentos de juventude a responsabilidade pela
implementao de tarefas de apoio logstico no desenvolvimento de
outros planos e programas mais gerais, destinados a vrios setores da
populao.
Neste sentido so formulados questionamentos a respeito das
dinmicas desenvolvidas, j que essas instncias deveriam operar em
seu mbito local especfico, no marco de uma ampla e efetiva
coordenao com as especializadas em nvel central os Institutos,
Direes Nacionais ou Ministrios e Secretarias de Juventude e com
as demais instituies municipais. O desafio precisar com rigor os
objetivos, o papel e as funes a serem desempenhadas, bem como as
estratgias e metodologias de trabalho a serem utilizadas, aumentando
as vantagens e minimizando as limitaes locais.

D Organizaes juvenis, movimentos sociais e ONGs: questes sobre


participao

Tecem-se a seguir alguns comentrios sobre a participao das


organizaes da sociedade civil no desenho, na implementao e na
avaliao das polticas pblicas de juventudes, dando nfase especial
s organizaes juvenis. Sem dvida, as diferenas entre os processos
nacionais so, nesse caso, to ou mais marcadas do que outras temticas
analisadas at o momento mas, de qualquer forma, podem ser feitos
alguns comentrios gerais, recordando que, na maioria dos casos, a
sociedade civil tem surgido com grande fora, no marco dos processos
de reforma do Estado atualmente em curso, atravs de diversas
modalidades operacionais, reforando o setor pblico no-estatal em
vrios pases da regio.
Contudo, junto com essa emergncia necessrio destacar as
mudanas nos modelos empregados nas ltimas dcadas. Assim, tudo
parece indicar que, na maioria dos casos, as organizaes juvenis, os
movimentos sociais e as ONGs tm passado por um processo que os
tem levado da oposio aos governos estabelecidos, claramente no caso

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das ditaduras militares e aos governos autoritrios dos anos setenta e


oitenta na Amrica Latina, crescente interveno e participao no
desenho, na implementao e na avaliao de polticas pblicas de
juventude, chegando, em muitos casos, a colaborar com governos, no
marco de processos de democratizao na regio.
Sem dvidas, esse processo tambm foi facilitado pelas mudanas
nas regras do jogo s quais as ONGs esto sujeitas. Assim, embora
nos anos setenta e oitenta elas tenham recebido grande respaldo poltico
e financeiro de agncias internacionais e de cooperao, nos ltimos
anos essas organizaes tm tido que financiar suas atividades atravs
da venda de servios, o que, por sua vez, est vinculado abertura
dos Estados nacionais que, no marco dos processos de terceirizao de
diversos componentes das polticas pblicas, passaram a contratar, com
certa regularidade seus servios.
Por outro lado preciso relativizar a idia de institucionalizao ou
de onguizao das entidades de jovens e a sua parceria com os
Estados. Mesmo em casos como no Brasil, em que se conta com um
presidente eleito por foras populares e que teve respaldo quer das
juventudes de partidos de esquerda, quer de bases populares, vem
crescendo as manifestaes juvenis por histricas bandeiras de
democratizao e por soberania nacional. A presena de jovens em
organizaes que exercem uma cidadania ativa, por controle social e
crtico de polticas do Estado que favoream o mercado ainda
destacada no Brasil. Nos Fr uns Sociais Mundiais, segundo
levantamentos ad hoc do IBASE (uma das ONGs que no Brasil colaborou
para a organizao dos Fruns de 2000, 20001 e 2002), quase 40% dos
participantes teriam menos de 35 anos e foram bastante vocais na defesa
da consigna um outro mundo possvel.
Vem se verificando, no Brasil, a mobilizao de setores da juventude
em movimentos crticos s polticas de ajuste, relao do governo
com o FMI e efetivao do tratado de livre comrcio (ALCA), alm
de apoiarem e participarem dos movimentos internacionais contra a
globalizao orientada pelas grandes agncias financeiras internacionais,
sendo muitos relacionados Igreja catlica, como as pastorais juvenis.
Por outro lado, tais entidades juvenis orientadas pelo controle e a crtica
social vm participando ativamente no Brasil em discusses por uma

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poltica nacional de juventudes, debatendo propostas do governo de


reforma universitria, defendendo, inclusive, na forma de passeatas e
campanhas, a universidade pblica e de qualidade, alm de
participarem do atual debate sobre as cotas para jovens negros e
provenientes de escolas pblicas nas universidades brasileiras.
Os processos onde as organizaes de jovens colaboram com governos
sem dvida no esto isentos de problemas, mas o certo que vm sendo
desenvolvidas experincias interessantes de complementao de esforos
entre entidades pblicas e privadas sem fins lucrativos, como por exemplo,
no campo da preveno e da ateno a Aids e no terreno de sade
adolescente e assim como em alguns programas de capacitao para
trabalho; embora ainda necessitem de mais avaliaes.

II.4

RECURSOS INVESTIDOS: QUANTO, EM QUE E COMO SO


GASTOS

A Qual a proporo do gasto pblico que investida na juventude?

Embora no se possa contar com estudos comparativos para um


nmero suficiente de pases, as avaliaes disponveis demonstram, pelo
menos, duas claras tendncias: (i) o investimento em juventude, em
um sentido amplo, significativo, mas limitado, se comparado ao
investimento em alguns outros g r upos da populao; (ii) esse
investimento, em dissonncia com as prioridades estabelecidas a partir
do desenho das polticas pblicas, se concentra principalmente na rea
da educao formal. Embora as metodologias utilizadas sejam diferentes
entre si, estudos realizados no Brasil, na Colmbia, no Chile, em Porto
Rico e no Uruguai ilustram essas tendncias e deixam claro que uma
poltica pblica implcita, inerente s dotaes oramentrias, a que
realmente se aplica, inclusive, muitas vezes, em contraposio poltica
pblica explcita.
Em um plano mais genrico, o Panorama social da Amrica Latina
da CEPAL 2000-2001 mostra as tendncias do gasto pblico (GP) em
geral e do gasto pblico social (GPS) em particular, destacando que na
dcada de noventa, o GPS aumentou em 14 dos 17 pases analisados.

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Essa recuperao compensou as perdas registradas nos oitenta, mas


nos ltimos anos ela desacelerou em relao ao primeiro qinqnio
dos anos noventa (ver Tabela 7). Quase a metade do aumento registrado
nessa ltima dcada se concentrou em sade e educao, enquanto
outros 40 % se concentraram na previdncia social. Nos pases de gasto
social baixo a maior parte da Amrica Central e a rea Andina
predominaram os aumentos do gasto em educao e sade, quase 60 %
do total, enquanto nos pases de gasto mdio e alto, sobretudo do Cone
Sul, predominaram os aumentos em previdncia social: 50%.
Em termos agregados, as tendncias observadas so relevantes para
o exame da distribuio do GPS entre diferentes grupos da populao.
Dessa forma, o investimento em previdncia social, predominantemente
nos pases com gasto social mdio e alto, quase totalmente direcionado
populao adulta e da terceira idade se bem que tais populaes
muitas vezes sustentam jovens o que tambm vlido para boa parte
do investimento em sade; somente no caso da educao pode-se dizer
que se trata de um investimento concentrado em crianas e jovens. Alm
disso, pode-se afirmar que a regresso predomina nos investimentos
mais importantes (a previdncia social), enquanto a progresso se
manifesta apenas em algumas esferas do ensino (educao primria,
principalmente) e da sade (ateno primria e secundria, basicamente).
Esse fato vai contra a perspectiva que defende a lgica de estimular a
construo de sociedade do conhecimento que, como se analisa mais
adiante, est em pleno desenvolvimento e requer importantes e
estratgicos investimentos em educao, conhecimento e desenvolvimento tecnolgico, em prol dos jovens da regio.

B Inrcias do passado e desafios do presente

imperiosa a necessidade de alocar cotas crescentes de recursos


tanto para as reas educativas, como para outras, apesar de estas no
contarem com a hierarquizao devida nos oramentos nacionais, como
acontece com os programas de insero trabalhista, de fomento
participao cidad dos jovens, de preveno contra violncias,
programas de esporte e de orientao cultural.

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TABELA 7 Evoluo do Gasto Pblico Social na Amrica Latina

Fonte: CEPAL Panorama Social de Amrica Latina 2000-2001. Santiago 2001.


Nota: A tabela apresenta cifras em % do PIB.

necessrio ampliar o gasto pblico destinado s novas geraes,


ao mesmo tempo buscar maior equilbrio entre as diversas esferas onde
esse gasto deveria se concentrar, aumentando de forma mais significativa
as dotaes destinadas a programas variados para os jovens.
O problema se torna ainda mais grave se levarmos em considerao
que os recursos alocados ultimamente para reas como a capacitao para
o trabalho e a participao juvenil vm, na maioria dos pases da regio, de
organismos internacionais que, por definio, realizam investimentos a curto
prazo que, posteriormente, devem ser assumidos diretamente pelos Estados
Nacionais, se quiserem mant-los ou ampli-los.
Tambm certo que mais fcil alocar cotas extra-oramentrias,
como as provenientes da cooperao internacional, para programas
novos, mas o principal risco nesse sentido est ligado falta de

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sustentabilidade dessas dotaes no decorrer do tempo, quando a


cooperao internacional deixar de operar, se o Estado no assumir
compromissos em mdio e longo prazos nesse sentido. Por isso,
imperioso trabalhar na busca por linhas de financiamento para esse tipo
de iniciativas, que devem ser estveis no decorrer do tempo, se se
pretende ter impactos nos destinatrios finais, os jovens em geral e os
que se encontram em piores condies, em especial. A evoluo do
Programa PROJOVEN no Uruguai, que comeou com respaldo do BID
e depois obteve financiamento local estvel do Fundo de Reconverso
Trabalhista, um bom exemplo do caminho a seguir.

C O que e como se financia? vantagens e limites das prticas vigentes

As prticas vigentes na Amrica Latina se concentram no


financiamento da oferta de servios, sem experincias relevantes de
financiamento da demanda, ou seja, a existncia de bnus que
facilitem o acesso a diversos servios pblicos principalmente na sade
e na educao que so entregues aos beneficirios finais, os prprios
consumidores, para que eles os utilizem na instituio que mais
convenha. Mas, isso, naturalmente, s possvel em um marco de
mercados no-monopolistas e em reas em que o Estado possa
acompanhar, orientar e regulamentar os servios prestados e que se
cumpram princpios distributivos, e no seguindo a lgica do mercado.
Alguns estudos demonstram que o investimento pode ser realizado
por diversas vias. Em sade, por exemplo, j foi documentado que o
investimento mais eficiente quando destinado a programas preventivos.
No caso dos jovens, isso particularmente relevante, pelo tipo de
doenas e problemas predominantes, que esto significativamente
concentrados nas chamadas condutas de risco acidentes de trnsito,
por exemplo e menos nas que afetam as crianas, os adultos ou pessoas
de terceira idade.
Analogamente, tem-se destacado que o investimento associado ao
combate de prticas infratoras mais eficiente quando se aplica a
medidas preventivas e no a prticas punitivas (ver anexos). No que
tange temtica juvenil, em particular, isso muito evidente quando

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se comparam custos e resultados de dois tipos de interveno relativos


aos menores infratores: por um lado, eles so tradicionalmente recolhidos
em estabelecimentos carcerrios especiais, mas, por outro lado e, mais
recentemente, esto sendo trabalhados diversos programas de liberdade
assistida, que mostraram melhores resultados e custos mais baixos do
que os tradicionais. O exemplo da Justia Juvenil na Costa Rica um
paradigma nesse sentido.

II.5

A VISO DOS ATORES: ENTRE DISCURSOS E PRTICAS

A O Discurso dos prprios jovens: os jovens so o presente

Esta anlise seria parcial se no incorporasse comentrios sobre as


perspectivas predominantes entre os atores implicados no desenho e
na execuo das polticas pblicas de juventude. Algumas so
conhecidas, mas outras s se expressam indiretamente e ficam restritas
a circuitos mais limitados. No possvel examinar todos os casos, mas
importante comparar a concepo de algumas agncias com a dos
movimentos juvenis e de algumas instituies estatais relevantes, sem
descuidar dos pais e da comunidade, que so referncias centrais na
vida cotidiana dos jovens.
Destaca-se a contradio entre a perspectiva vigente na sociedade
em geral, que tende a identificar os jovens com o futuro e a destes
atores que advogam que so o presente, fazendo aluso a seus
interesses, vontades e necessidades que deveriam ser atendidos,
considerando a dinmica da vida atual e no somente ter uma orientao
para a preparao dos jovens para que venham a assumir papis adultos.
Esse tipo de argumento, dos jovens segundo suas necessidades no
presente, predomina entre as instituies pblicas especializadas no
domnio da juventude, tanto em nvel de Estado, no plano federal
(Institutos, Ministrios e Secretarias de Juventude), como no caso de
departamentos estatais e municipais de juventudes. Sem dvida, essa
tem sido uma das principais orientaes para se diferenciar do restante
da administrao pblica, esfera onde predomina o discurso sobre jovens
como futuro.

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Contudo, trata-se de um discurso difcil de ser operacionalizado em


prticas, por medidas especficas e concretas servios e programas
somente voltados para a situao atual, sem considerar processos no vira-ser. A condio juvenil no pode ser apreendida somente se limitando
a um estado fixo, considerando que h uma dimenso de trnsito, de
preparao para algo. Sua volatilidade, ou seja, sua condio social
passageira, que se perde com o passar dos anos uma realidade;
entretanto, as identidades e identificaes com o presente pedem
consideraes sobre materialidades e desejos de realizaes, e o desafio
combinar perspectivas diferenciadas quanto a tempos de referncia.

B O Discurso dominante: os jovens so o futuro

O discurso de senso comum e programtico, por sua vez, se centra


no argumento criticado anteriormente: os jovens so o futuro e
necessrio prepar-los para que possam participar dinamicamente na
sociedade, amanh. Portanto, no presente, os jovens no tm muito
mais a fazer do que se preparar para serem grandes e no se meter
em confuso.
A idia extremamente conservadora e, na prtica, o que se faz,
ignorar o presente dos jovens. Esse tipo de argumento lhes nega a
possibilidade de participar da dinmica da vida social e, por
conseguinte, paradoxalmente de processos , o que tem implicaes
em termos de direitos, que no so reconhecidos, reproduzindo-se
prticas corporativas que marginalizam alguns, no caso, os jovens.
O argumento central da tese, que limita os jovens a serem o futuro,
tem um fundamento real, sobretudo, se se examinam essas dinmicas
sob a lgica de que os jovens deveriam assumir um lugar central na
construo da sociedade do conhecimento. Sob essa tica, certo que
os jovens tm que se preparar para assumir papis e responsabilidades
progressivamente e simultaneamente e chave como eles se preparam.
Tradicionalmente, essa preparao funciona dissociada e distanciada
no tempo primeiro se preparam e depois assumem responsabilidades.
Por uma outra tica, os jovens aprendem a participar participando e
no se pode deixar enganar pelo falso dilema: o futuro ou o presente.

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C O Discurso das instituies pblicas: a juventude passa

Outra variante do discurso criticado refere-se a que a juventude


um estado passageiro e que, por conseguinte, os movimentos juvenis
no tm como referncia suas situaes, no funcionam em termos
corporativos e que as agncias clssicas, em que outros atores esto
organizados, de for ma corporativa, no esto interessados em
potencializar as polticas de juventude. Algumas anlises advogam que
para os partidos polticos o tema juventude apenas marginal, j que a
tendncia que os jovens no se interessam em votar.
Os sindicatos e as representaes patronais tambm no expressam
maiores preocupaes com o tema juventude. Os primeiros do
prioridade ateno dos trabalhadores j incorporados ao processo
produtivo e, os segundos, contratao de trabalhadores adultos mais
experientes. Na mesma linha operam os Ministrios do Trabalho, que
preferem se concentrar nos adultos chefes de famlia.
Contudo tal raciocnio est baseado em uma sociedade que cada vez
mais passado. Hoje, os tipos de famlia esto diversificados e j no
funciona o modelo onde h um nico provedor de recursos e com um
nico perfil sociodemogrfico, ou seja o homem adulto, chefe de famlia.
Cada vez mais se amplia a participao dos jovens em diferentes esferas
da sociedade e por diferentes canais de participao; tm
responsabilidade pelo oramento familiar ou contribuem para ele de
forma significativa, alm de constiturem, muitos, famlias prprias.
Mas, de fato, o no-reconhecimento do poder e capacidade do jovem
em influenciar e estar no jogo poltico condiciona que se o desconsidere
como ator e beneficirio em relaes sociais em que poder de voto,
de produo de riquezas e de mobilizao, entre outros faz uma
diferena, pois o que se trata de correlao de foras.
O panorama se torna inquietante quando os jovens, alm de sujeitos de
direitos, no se organizam como sujeitos de cidadania ativa, reivindicando
a partir de necessidades materiais e existenciais programas e polticas que
lhes tenham como foco. Tradicionalmente, os jovens, como analisado,
destacaram-se em mobilizaes por projetos relacionados sociedade como
um todo, e no somente por dimenses mais especficas de sua existncia.
Mais uma vez, o desafio a combinao de ambas as lgicas.

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D O Discurso dos adultos de referncia: quem se ocupa dos jovens?

conveniente aprofundar a anlise e incorporar outras dimenses,


resgatando a percepo de atores que nem sempre se expressam
corporativamente, mas que tm relevncia. o caso, por exemplo, dos
pais dos jovens que, quase sempre, esto mais preocupados do que seus
prprios filhos com o seu crescimento e amadurecimento. Os pais no
fazem manifestaes pblicas no estilo de uma greve sindical, nem
mandam mensagens ao governo e opinio pblica, como fazem os
empresrios, mas, por exemplo, quando so consultados em pesquisas
indicam vontade de se expressar. Os pais, que so influentes em vrios
planos, no tm voz coletiva, organizada e, por isso, no so
considerados no sistema educacional, nas instncias eleitorais ou,
inclusive, no estabelecimento de prioridades em termos de polticas
pblicas. Contudo, sua colaborao pode ser decisiva.
Pais, docentes, profissionais da mdia, juzes, policiais e outros atores
adultos de referncia para os jovens e que com estes convivem e os
influenciam devem ser mais acessados no debate de polticas pblicas
de/para/com juventudes, tanto na perspectiva de informao como
tambm de formao sobre quem so os jovens, sobre culturas juvenis
e suas linguagens.

II.6

POLTICAS DE JUVENTUDE NO BRASIL: ANOS NOVENTA

A Antecedentes

Apresentada a situao geral do conjunto da Amrica Latina, a seguir


se comenta o caso do Brasil, acessando alguns elementos histricos.
Nota-se, no Brasil, a construo social da juventude como um
perodo de transio entre a infncia e a idade adulta. Essa concepo
tambm traz implcita a idia de sociedade produtiva. As propostas
estatais, de carter desenvolvimentista, que visavam a formao de
adultos aptos a ingressar no mercado de trabalho, encontram respaldo
no 1 Cdigo de Menores, sancionado em 1927. O Cdigo Mello Matos,
como ficou conhecido em referncia ao seu relator, marca o incio da

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interveno do Estado na elaborao das primeiras polticas pblicas


para a juventude no Brasil. O cdigo tinha como preocupao principal
o saneamento social de tipos indesejveis e baseava-se
ideologicamente na moralizao do indivduo e na manuteno da
ordem social, propondo para sua concretizao a criao de mecanismos
que protegessem a criana dos perigos que a desviassem do caminho do
trabalho e da ordem (Cruz, Moreira e Sucena 2001: 57).
O Cdigo Mello Matos continuou a orientar a formulao de polticas
pblicas direcionadas aos jovens at o final da dcada de 70, quando
foi extinto. Em 1964, sob a gide do regime militar, foi criada a Fundao
Nacional do Bem-Estar do Menor (FUNABEM), responsvel pela
Poltica Nacional de Bem-Estar do Menor (PNBEM). A FUNABEM
substituiu o Servio de Assistncia ao Menor (SAM), criado em 1941
sob forte influncia do Cdigo Mello Matos. Portanto, a ao da
FUNABEM no s representou a perpetuao da lgica do SAM e, por
conseguinte, do Cdigo de Menores, como tambm estava em perfeita
consonncia com a Lei de Segurana Nacional implantada no Brasil em
meados da dcada de 60.
O Brasil, at o momento, como grande parte dos pases da Amrica
Latina, no possui um marco legal capaz de aglutinar as normas relativas
a polticas pblicas destinadas aos jovens em reas como educao,
cultura, trabalho, desporto e lazer, sade e cidadania, bem como um
rgo pblico, governamental, especfico que possa coordenar os
inmeros projetos e programas voltados juventude. Para a doutrina
legal brasileira, baseada na legislao e na jurisprudncia (decises dos
Tribunais), o segmento compreendido entre os 18 e 24 anos includo
na categoria maioridade ou adulto, sem uma delimitao cronolgica
especfica.
As legislaes existentes que dispem sobre o tema, quando existem,
so fragmentadas e no-sistemticas, alm de no levar em conta que
esse segmento precisa ser considerado de forma especial em funo
mesmo de especificidades que cercam os indivduos dessa faixa etria.
Em muitos casos, as leis sobre jovens dispem sobre suas condutas,
direitos e obrigaes, sem, contudo, apresentarem um enfoque
estratgico e geral, pois so criadas em face de situaes emergenciais
e, em muitos casos, de curto prazo.

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Segundo levantamentos da Comisso Extraordinria de Juventude


da Cmara dos Deputados, os dispositivos legais brasileiros
existentes fazem referncia somente idade cronolgica. Alguns
exemplos disso: a Constituio Federal faz meno ao ter mo
juventude uma nica vez no artigo 24, XV, ao estabelecer que
compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre (...) a proteo infncia e juventude.
No artigo 7, XXXIII, que trata dos direitos sociais dos trabalhadores
urbanos e rurais, e no artigo 14, 1, II, c, que trata dos direitos
polticos, introduz um conceito cronolgico ao proibir trabalho
noturno, perigoso ou insalubre a menores de dezoito anos.
J o Cdigo Civil (Lei 10.406, de 10/01/02) estabelece, em seu
artigo 3, I, que so absolutamente incapazes de exercer pessoalmente
os atos da vida civil os menores de dezesseis anos (...). O artigo 4,
I, afirma que so incapazes, relativamente a certos atos, ou maneira
de os exercer (...) os maiores de dezesseis anos e menores de dezoito
(...). E complementa o artigo 5: a menoridade cessa aos dezoito
anos completos, quando a pessoa fica habilitada prtica de todos os
atos da vida civil e que pargrafo nico, I a V cessar, para os
menores, a incapacidade pela concesso dos pais, ou de um deles na
falta do outro, mediante instrumento pblico, independente de
homologao judicial, ou por sentena do juiz, ouvido o tutor, se o
menor tiver dezesseis anos completos; pelo casamento; pelo exerccio
de emprego pblico efetivo; pela colao de grau em curso de ensino
superior; pelo estabelecimento civil ou comercial, ou pela existncia
de relao de emprego, desde que, em funo deles, o menor com
dezesseis anos completos tenha economia prpria.
O artigo 27 do Cdigo Penal (Lei 2.848, de 07/12/40) e a
Constituio Federal de 1988, em seu artigo 228, dispem que os
menores de 18 anos so penalmente inimputveis, ficando sujeitos s
normas estabelecidas na legislao especial. O artigo 65, I, determina
que so circunstncias que sempre atenuam a pena ser o agente menor
de 21 (vinte e um) anos, na data do fato, ou maior de 70 (setenta)
anos, na data da sentena.
O Estatuto da Criana e do Adolescente12 ECA (Lei n 8.069, de
13/07/90) 13 e a Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS (Lei n

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8.742, de 07/12/93) tratam apenas de crianas e adolescentes. Nem


a primeira nem a segunda incluem qualquer meno parcela da
populao acima de 18 anos. 14
Em relao ao ECA uma das mais avanadas legislaes
reguladoras , ao substituir o antigo Cdigo de Menores (Lei n 6.697
de 1979), o Estatuto alterou tambm a doutrina da situao irregular
pela doutrina da proteo integral, que entende crianas e adolescentes
como seres humanos em condio peculiar de desenvolvimento,
sujeitos de direitos que devem ser prioridade absoluta da famlia, da
sociedade e do Estado (Carvalho, 2000). O avano no trato da infncia
e da adolescncia advindo do Estatuto indiscutvel, ainda que no
tenha sido viabilizada a totalidade de equipamentos pblicos que
permitam aplicar a lei em sua integralidade. Alis, isso nos faz refletir
que a existncia de um estatuto legal nem sempre significa a
implantao concreta do previsto em lei. No marco regulatrio, a
experincia da ECA pode servir como subsdio para a formulao de
um estatuto legal para a juventude.

12

13

14

Lei n 8.069, de 13/07/90 Estatuto da Criana e do Adolescente: Art. 3 A criana e


o adolescente gozam de todos os direitos fundamentais inerentes pessoa humana, sem
prejuzo da proteo integral de que trata esta Lei, assegurando-lhes, por lei ou por outros
meios, todas as oportunidades e facilidades, a fim de lhes facultar o desenvolvimento fsico,
mental, moral, espiritual e social, em condies de liberdade e de dignidade. Art. 4
dever da famlia, da comunidade, da sociedade em geral e do Poder Pblico assegurar, com
absoluta prioridade, a efetivao dos direitos referentes vida, sade, alimentao,
educao, ao esporte, ao lazer, profissionalizao, cultura, dignidade, ao respeito,
liberdade e convivncia familiar e comunitria (...).
Lei n 8.742, de 07/12/93 Lei Orgnica da Assistncia Social: (...) Art. 2 A assistncia
social tem por objetivos: I a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia
e velhice; II o amparo s crianas e adolescentes carentes; (...).
O ECA cumpre as determinaes da Conveno Internacional dos Direitos da Criana das
Naes Unidas (adotada pela Resoluo n. L. 44 XLIV da Assemblia Geral das Naes
Unidas, em 20 de novembro de 1989 e ratificada pelo Brasil em 20 de setembro e 1990) e
regulamentou os artigos 227 e 228 da Constituio de 1988.
As anlises sobre o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) e da Lei Orgnica da
Assistncia Social tiveram a contribuio de Marlova Jovchelovitch Noleto, Diretora Tcnica
da UNESCO no Brasil e Coordenadora do Setor de Desenvolvimento Social, e Rosana
Sperandio Pereira, Oficial de Projetos do Setor de Desenvolvimento Social.

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No que se refere LOAS, avanos tambm podem ser verificados,


sobretudo quando a legislao incluiu a criana e o adolescente no
contemplados pelos sistemas e mecanismos de proteo social
brasileiros no conjunto de indivduos que, portanto, devem ser
atendidos por polticas e programas assistenciais. Mas, novamente, o
segmento populacional de 18 a 24 anos no foi considerado de forma
particularizada.
No caso da criana e do adolescente, a partir da mudana do
paradigma legal e institucional no trato da infncia e da adolescncia
no Brasil, de fato vm sendo desenvolvidos programas e aes voltadas
ao atendimento dos direitos desses segmentos, seja em mbito
governamental, com a instituio de importantes polticas sociais a
exemplo do Programa Bolsa-Escola, ainda desenvolvido em muitos
Estados, embora no mbito federal tenha sido substituda pela BolsaFamlia; o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI); o
Programa de Combate Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes;
dentre outros seja por iniciativa de organizaes da sociedade civil,
que desenvolvem um leque de aes direcionadas incluso social de
crianas e adolescentes brasileiros.
Ao contrrio do que acontece com a criana e com o adolescente,
cujos direitos reconhecidos pela Constituio Federal foram
regulamentados pelo ECA, o segmento jovem, compreendendo os
indivduos maiores de 18 e menores de 24 anos, deixou de ser
contemplado com um ato normativo legal que, em primeiro lugar,
realizasse uma delimitao cronolgica legal dessa faixa etria e, na
mesma linha, definisse claramente o conjunto de direitos e benefcios
a que este segmento deveria ter acesso, criando condies para a
implementao de polticas pblicas destinadas juventude. Em
funo disso, difcil levar adiante qualquer discusso em torno de
medidas de proteo s juventudes, como acontece com a infncia e
com a adolescncia no caso do ECA, que prev tais medidas sempre
que direitos reconhecidos no prprio Estatuto forem ameaados ou
violados (artigo 98). Se no h uma lei que especifique direitos, como
falar em medidas de proteo em caso de violao desses direitos?
Verifica-se que o entendimento predominante aquele que
considera que aos maiores de 18 anos so assegurados direitos que se

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garantem tambm a toda a populao brasileira, sem se fazer


quaisquer tipos de distino. O artigo 6 da Constituio Federal
determina que so direitos sociais a educao, a sade, o trabalho,
a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo
maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados (...).
Percebe-se, portanto que, ao contrrio do que foi feito com a criana
e com o adolescente brasileiros, protegidos pelos artigos 227 e 228
da Constituio de 1988, a construo de qualquer poltica pblica
para a juventude deve apoiar-se somente no artigo 6 da
Constituio. a partir desse artigo que a Unio, os estados e os
municpios deveriam pensar alternativas de polticas pblicas para
o jovem, que vem se tornando cada vez mais vulnervel em funo
mesmo dessa ausncia de ateno especial e integral.
Da mesma maneira, tal poltica pblica integral poderia apoiar-se
ainda nos avanos advindos da LOAS que, no artigo 2, tambm prev
o amparo s crianas e aos adolescentes. Nesse mesmo artigo, pargrafo
nico, a LOAS determina que a assistncia social realiza-se de forma
integrada s polticas setoriais, visando ao enfrentamento da pobreza,
garantia dos mnimos sociais, ao provimento de condies para
atender contingncias sociais e universalizao dos direitos sociais.
Combinados esses dois textos legais, poderiam advir tambm do artigo
2 da LOAS as bases para a elaborao do Estatuto da Juventude,
pensando na universalizao dos direitos sociais j previstos no
mencionado artigo 6 da Carta Constitucional.
A base comum para as regulaes contidas no ECA a cidadania,
ou seja, a insero do sujeito de direito na esfera pblica. No caso da
LOAS, a garantia a da sobrevivncia e do acesso s polticas pblicas,
como assinala o inciso II do artigo 4, como sendo um dos princpios
da assistncia social a universalizao dos direitos sociais, a fim de
tornar o destinatrio da ao assistencial alcanvel pelas demais
polticas pblicas. Essa universalizao implica um conjunto de
mediaes articuladas para trabalhar o fortalecimento das relaes de
cidadania, autonomia, identidade para mudar trajetrias e estratgias
de ao. Uma delas a implementao de mnimos sociais, os quais,
como argumenta Sposati (1997), no devem ser reduzidos a um ato
jurdico ou formal, mas concebidos sob um outro estatuto de

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responsabilidade pblica e social. A autora defende que propor


mnimos sociais no partir de ajustes s condies dadas, mas, sim,
construir outra referncia na institucionalizao de cidadania dos
brasileiros, constituindo-se num padro bsico de incluso e no de
excluso.
Ainda nessa mesma linha de reflexo, quando pensamos na
concepo de polticas sociais, as anlises de Sposati vo ao encontro
do que deveramos perseguir na elaborao de um Estatuto da
Juventude. Para ela, no que se refere s polticas sociais, temos que
associar polticas de proteo social e polticas de desenvolvimento
social, entendendo as primeiras como aquelas que garantem a cobertura
de vulnerabilidades a reduo de riscos sociais e defendem um padro
bsico de vida. E por polticas de desenvolvimento social entende-se
polticas de educao, lazer, cultura, esportes, sade, isto , aquelas
que atentam para as possibilidades humanas e o concurso do avano
cientfico e tecnolgico para que se viva mais e melhor.
Ainda em relao s interpretaes e inovaes oriundas da LOAS,
um Estatuto da Juventude poderia apoiar-se nas diretrizes (artigo 5)
que orientaram a organizao da assistncia social no Brasil, quais
sejam: a descentralizao poltico-administrativa para os Estados, o
Distrito Federal e os municpios; a participao da populao, por
meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e
controle das aes em todos os nveis; e a primazia da responsabilidade
do Estado na conduo da poltica.
Tomando por base as inovaes advindas da LOAS e do ECA, ao se
pensar numa poltica pblica integral para a juventude, o mesmo
caminho pode ser trilhado. Ambas trazem elementos inovadores que
podem contribuir para a construo de um arcabouo legal que oriente
os formuladores de polticas. Em primeiro lugar, a partir da LOAS e do
ECA foram criados um conjunto de programas cuja responsabilidade
maior e atribuio primeira so do municpio. a ele que cabe a
formulao da poltica pblica e o atendimento ao indivduo num
modelo de gesto compartilhada com representaes da sociedade,
criando novos instrumentos de cooperao entre ambos. No se trata
de isentar a Unio e os Estados de responsabilidade, mas de pensar em

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solues integradas que possam ser executadas no municpio, que ,


afinal, onde os jovens vivem, moram e precisam ser atendidos.
Resultados ainda mais profcuos podem ser obtidos se
conseguir mos praticar o que Sposati (1994) chamou de
municipalizao democrtica. Segundo a autora, esse tipo de
municipalizao introduz uma nova forma de partilhar a gesto entre
Estado e sociedade, criando mecanismo para a reforma das relaes
entre Estado e sociedade, o que no exclui o fortalecimento das
relaes de subsidiariedade anteriormente consideradas.
Em Jovchelovitch (1998) essa questo foi amplamente debatida,
quando se argumentou que municipalizar significa uma articulao
das foras do municpio como um todo para a prestao de servios,
cujos co-responsveis seriam a Prefeitura e as organizaes da
sociedade civil. A municipalizao deve ser entendida como o processo
de levar os servios mais prximos populao, e no apenas repassar
encargos para as Prefeituras (...). O municpio , de fato, a entidade
poltico-administrativa que oferece melhores condies para a prtica
da participao popular na gesto da vida pblica. Havendo mais
proximidade, h mais facilidade de comunicao e de interao: as
aes e as intenes do governo so percebidas e acompanhadas
diretamente pela populao.
Pouco se fala em programas municipais para os jovens, embora
vrios municpios brasileiros, notadamente as capitais, venham
instituindo assessorias para as juventudes nas estruturas da Prefeitura,
quase sempre vinculadas ao gabinete do prefeito. O dado curioso
que tais assessorias no possuem oramento e tambm no tm
conseguido articular a ao governamental para uma poltica
estruturada destinada aos jovens. Tais assessorias tm funcionado mais
como uma forma de alerta sociedade e ao prprio Poder pblico
sobre os direitos dessa parcela da populao.
Nesse sentido, LOAS e ECA tambm trouxeram a participao
social como elemento central na formulao e na execuo de polticas
pblicas. Os Conselhos Municipais, Estaduais e Nacional, previstos
nessas leis, ainda que no totalmente implantados pelo pas, so
entidades fundamentais na formulao e no controle das aes em
todos os nveis (ver Quadro 6).

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QUADRO 6 Problemas no funcionamento dos Conselhos de


Direitos formato 2002

Pouca qualificao da sociedade civil para o exerccio do mandato (os


representantes tm que ser renovados a cada dois anos),
Exerccio de estratgias fisiolgicas, assistencialistas e nepotistas o
governo resiste ao exerccio de poder de for ma paritria com a
sociedade civil,
Os Conselhos Tutelares no so vistos como prioridade dos governos
e muitos municpios no contam com essa estrutura legal,
O tratamento aos adolescentes e jovens em conflito com a lei, em
muitos casos, fere elementares direitos humanos. Falta uma proposta
pedaggica legal,
Medidas tmidas quanto ao turismo sexual, pornografia e prostituio
envolvendo crianas, adolescentes e jovens, assim como sobre insero
de adolescentes e jovens no mercado de trabalho.
Fonte: CASTRO, M. G., ABRAMOVAY, M. (2002a) Por um novo paradigma do fazer polticas: polticas de/para/com juventudes.
Revista Brasileira de Estudos populacionais, vol.19, n.2, jul./dez.

Considerando a elaborao de uma poltica pblica para os jovens,


tambm condio indispensvel a participao da sociedade e dos prprios
jovens. Diversas experincias desenvolvidas por entidades da sociedade
civil que representam os jovens vm ao longo das ltimas dcadas
mostrando um acmulo considervel de alternativas de incluso social
da juventude brasileira. O amadurecimento dessas entidades as torna
preparadas para contribuir com a elaborao e a execuo de polticas
pblicas que, de fato, consigam combater e eliminar a excluso social e a
conseqente falta de oportunidades que muitos jovens enfrentam no pas.
claro que ainda existem lacunas tanto no texto da lei como na execuo
do que por ela determinado em relao infncia e adolescncia no
Brasil. Ou seja, mesmo cobertos, ainda que parcialmente, pelo ECA,
crianas e adolescentes ainda no encontram na execuo da lei respostas
s suas demandas e garantias de que ser possvel alcanar um futuro melhor.
O que nos leva a ressaltar que no podemos falar apenas dos instrumentos
legais como condio suficiente para a formulao de uma poltica pblica
de juventudes. Os instrumentos legais so condio necessria, mas no
suficiente para que se construa uma poltica. Mas, ainda assim, a Lei

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Orgnica da Assistncia Social e o Estatuto da Criana e do Adolescente


nos auxiliam a perceber que, com a existncia da lei, participao social e
vontade poltica, possvel vencer a inrcia que cerca os direitos dos jovens.
preciso avanar para instituir um estatuto para o jovem brasileiro que
permita inaugurar um novo momento da poltica pblica no pas ao mesmo
tempo em que se d um grande passo para o rompimento do ciclo de excluso
social. Assim como acontece com crianas e adolescentes nesses dois
instrumentos legais, o jovem brasileiro precisa ter reconhecido e legitimado
seus direitos, e as formas de acesso a eles, como maneira de encontrar
caminhos que contribuam para mudar o futuro da sociedade brasileira e
que possam representar os mecanismos de proteo indispensveis devidos
pelo Estado brasileiro a essa parcela da populao.
Podendo ter como base o que prev o artigo 6 da Constituio
Federal que, de forma ampla, define os direitos sociais para toda a
populao brasileira , um Estatuto da Juventude deve orientar a
elaborao de polticas pblicas que garantam a cobertura de
vulnerabilidades sociais, associadas a polticas de educao, lazer,
cultura, esportes, sade e outras fundamentais ao desenvolvimento
humano do jovem brasileiro.
Em todo esse processo, como nos ensina a Lei Orgnica da
Assistncia Social, necessrio o envolvimento da sociedade como um
todo, numa perspectiva descentralizadora, com participao de Unio,
estados e municpios e de organizaes representativas da sociedade e
dos prprios jovens na formulao e implementao das polticas
pblicas, cabendo a coordenao de projetos e programas a um rgo
pblico governamental que, de forma articulada, consiga evitar a
fragmentao e a pulverizao de aes, esforos e recursos.

B Complicadores para a formulao de polticas de/para/com juventudes15

Nesta seo, se apresentam reflexes sobre complicadores para a


formulao de polticas na perspectiva de/para/com juventudes, a saber:
o paradigma conceitual sobre juventude.
15

Esta seo est baseada em CASTRO, M. G., ABRAMOVAY, M. (2002a) Por um novo paradigma
do fazer polticas: polticas de/para/com juventudes. Revista Brasileira de Estudos populacionais,
vol.19, n.2, jul./dez.

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J se assinalou para a complexidade e dificuldade que envolve a


definio de juventude, expressa na tentativa das diferentes cincias
em definir essa categoria. A psicologia procurando entender aspectos
comportamentais; a demografia preocupada em localizar esse segmento
no conjunto populacional a partir de cortes de idade precisos; a
sociologia e a antropologia com estudos voltados para a atuao do
jovem na dinmica social, analisando significados e linguagens
simblicas assim como trnsitos institucionais dos jovens, dentre outros.
Tambm ries (1973) ressalva como a meno juventude teria como
referncia qualidades tidas como prprias dos homens e dos aristocratas,
como a virilidade guerreira:
No nos estaramos deixando enganar pela ambigidade da palavra
juventude? Mesmo o latim, ainda to prximo, no facilitava a discriminao.
Nero tinha 25 anos quando Tcito disse a seu respeito: certe finitam Neronis
pueritiam et robur juventae adesse. Robur juventae: era a fora do homem jovem
e no a adolescncia. Qual era a idade dos chefes das confrarias de jovens
e de seus companheiros? A idade de Nero na poca da morte de Burro, a
idade de Cond em Rocroy, a idade da guerra ou da simulao a idade
da bravata. (ries apud Vermelho: 1995).

Obser ve-se que a associao entre juventude e violncia,


masculinidade, aventura e transgresso, assim como idade da iniciao
sexualidade e vida reprodutiva teria fundamentos histricos. O
historiador Durby (cit in Vermelho:1995) tambm chama ateno para
tais construes simblicas. Segundo Vermelho, Durby pe tambm
em evidncia a existncia e o papel, na sociedade aristocrtica do sculo
XII, de uma categoria social particular, a dos jovens.
O jovem um homem feito, um adulto. introduzido no grupo dos
guerreiros; recebeu as armas, vestido. um cavaleiro. A juventude pode
pois ser definida, conseqentemente, como a parte da existncia
compreendida entre a vestidura e a paternidade, um segmento temporal,
que pode ser muito longo. E esta juventude errante, vagabunda e violenta;
ela o elemento da ponta da agressividade feudal, a busca aventurosa
(Durby, 1953 apud Vermelho, 1995).

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Gallimard (1997) tambm discute como a juventude passa a ser uma


inteno pedaggica no final do sculo XVII, quando se exige dos
pais ateno aos filhos, considerando distintas fases de maturao.
J no advento da industrializao, os jovens como indivduos em
outros ciclos de vida seriam mais referenciados por seu lugar no mundo
do trabalho.
O surgimento da sociedade do trabalho, no sculo XVI, impe uma condio
nova: o jovem para possuir condies materiais para manter uma famlia
deve ter um emprego. Esta idia se dissemina ao longo do sculo XVII,
com a expanso industrial. A relao com o mundo se faz a partir das
relaes de trabalho, que iro definir a situao social do indivduo e a
identidade da juventude (Vermelho, 1995).

Considera-se que o conceito de juventude se firma no advento do


sculo XX.
no sculo XX do ps-guerra que a juventude passa a constituir um
territrio prprio, paralelo ao mundo dos adultos, nas escolas, nas
comunidades, nos bares, nas discotecas e nas praas. A juventude, com as
caractersticas atuais, se pe a forjar uma subcultura juvenil, demarcando
com vestimentas prprias e distintas, com ritmos musicais e culturais
diferenciados, a criticar e a reagir contra o estabelecido (Cordiolli, 1993).
As for mas e as conseqncias deste processo vo se manifestar
diferentemente de acordo com os diversos contextos sociais nos quais estes
grupos esto inseridos, ao longo de todo o sculo (Vermelho, 1995).

Deve-se ressaltar que toda essa construo terica refere-se de modo


particular aos jovens de sexo masculino, ficando a incluso das jovens
vinculada a um processo de auto-identificao, que somente tomou
dimenses relevantes no sculo XX com o advento dos movimentos
feministas.
O conceito de juventude, insiste-se, varia de acordo com a cincia
que o utiliza e a corrente de pensamento em pauta. Alm disso, h que
se considerar que o contexto social, histrico e econmico influencia
diretamente a construo do conceito, bem como critrios de diversidade
como raa, gnero e localidade geogrfica.

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Mas, existem alguns vieses em paradigmas conceituais sobre


juventude que devem ser analisados, pois, em grande medida, so
decisivos para a ausncia ou ineficcia de polticas pblicas para a
juventude. Podemos destacar os seguintes:
No conceber os jovens como atores com identidade prpria: este
deslize permeia desde as polticas pblicas de carter mais
conservador quelas que se propem inovadoras. Seus formuladores
no percebem a juventude como um ator social independente, com
vontade, desejos, pensamentos e aes, que sabem decodificar seu
cotidiano e devolver sociedade algum tipo de reao: o chamado
capital cultural, que traduz o que querem os jovens, o que eles
propem, considerando suas experincias adquiridas na famlia,
escola, lugar onde vive, enfim, toda a sua vida.
As propostas de polticas pblicas de carter universal direcionadas
para a juventude, exaltam os princpios de cidadania, mas ainda usam
os conceitos de criana e de adolescente, no dando conta da juventude.
No considerar a diversidade entre juventudes: a orientao das
polticas pblicas, que so for muladas considerando-se a
juventude um bloco monoltico, homogneo, sem especificidades
e sem diferenciao de gnero, reflete a incapacidade de se perceber
que a juventude instrumentaliza diferentes linguagens, enfoques,
para manifestar seus anseios e insatisfaes.
Na realidade, a juventude assume faces diferentes de acordo com as
condies materiais e culturais que a cercam, de acordo com o territrio
em que se encontra. Nas cidades, por exemplo, podemos encontrar desde
aqueles jovens ligados aos movimentos polticos tradicionais como o
movimento estudantil ou de pastorais da juventude queles ligados aos
movimentos ditos culturais hip-hop, de grupos de skatistas, o que no
acontece usualmente com os jovens que residem em reas rurais. Um
ponto interessante para se refletir sobre a diversidade entre os jovens
(que no pode ser esquecida de forma alguma quando se pensa em
polticas pblicas para juventude) a questo da educao.

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Jovens de classes populares tm que entrar precocemente no mercado


de trabalho de forma a garantir a sua sobrevivncia (e s vezes de sua
famlia), enquanto os jovens de classes sociais mais altas possuem
condies para se dedicarem mais tempo aos estudos obtendo, assim,
uma formao profissional mais ampla e condizente com as exigncias
do mercado de trabalho.
Pensar a juventude por um dualismo adultocrata e maniquesta:
essa uma herana do conflito geracional, que marca a histria
da juventude. Os jovens sempre foram vistos como capazes de
contestar, de transgredir as leis, reverter a ordem. Mas, ao atingirem
a etapa adulta do desenvolvimento humano considera-se, outro
esteretipo, que entraria em fase de calmaria, enquadrando-se nas
regras do jogo. Enquanto os jovens, ao mesmo tempo, so vistos
como irreverentes, transgressores, tambm o so como peas
modernizantes da sociedade. Ao mesmo tempo em que so
considerados como marginais, como ameaa, os jovens so
idealizados como esperana. Nessa perspectiva, o jovem quase
sempre tido como o futuro e abandona-se a concepo do jovem
como agente histrico no presente.
Para a formatao de polticas para juventudes hoje, vale re-acessar
o acervo de pesquisas sobre juventude, contando o Brasil com capital
considervel.
H muito, o Brasil vem despendendo esforos importantes em relao
aos jovens, tanto em termos de polticas como de estudos. Por exemplo,
tal acervo est documentado no trabalho sobre bibliografia e estado de
arte sobre juventudes realizados por Madeira da Fundao Carlos Chagas
(1987) e por Cardoso e Sampaio (1995). Tais estudos permitem registrar
o extenso e rigoroso trabalho de investigao realizado at ento e no
estudo comparativo sobre polticas de juventude realizado em 1995
pela Fundao Mudes (Instituto da Juventude) do Rio de Janeiro para a
OIJ, onde foram identificados e avaliados, de forma genrica, diversos
programas especficos. Outras constataes foram feitas no estudo
comparativo realizado pelo Conselho Nacional de Populao e
Desenvolvimento em 1998 (CNPD 1998). daquele perodo (1997)

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que surgem as primeiras pesquisas da UNESCO, e de seus parceiros no


Brasil sobre juventudes.
Alguns dos relatrios insistem com diferentes nfases na
existncia de importantes esforos nessas reas, principalmente em nvel
estadual e municipal, julgando escassos os esforos realizados pelo
Governo Federal. Na mesma linha, insistem na presena de ONGs no
desenvolvimento dos programas descentralizados no plano local, bem
como na importncia que tiveram algumas mobilizaes juvenis isoladas,
em algumas conjunturas particularmente crticas, como a rebelio dos
jovens cara pintadas na Presidncia de Collor de Mello.
Cabe destacar, que as aes no campo de polticas de juventudes
foram marcadas pela falta de constncia e de persistncia no esforo
promocional, pois dependeram de conjunturas particular mente
favorveis ou do incentivo de algumas figuras polticas. Da mesma
forma, evidente que houve um marco mais sistemtico e mais amplo
de trabalho em relao s crianas em um contexto onde elas tiveram
uma forte presena no cenrio demogrfico nacional e que as polticas
de juventude no conseguiram reunir apoio para seu desenvolvimento
efetivo, como tiveram as crianas e os adolescentes, com o ECA. As
polticas existentes focalizaram mais alguns tipos de jovens, como os
que cometeram delitos e estavam em instituies fechadas ou com
liberdade vigiada.
Alm disso, em termos mais qualitativos foram, em sua maioria,
programas marcados por enfoques impregnados de contedos e mtodos
autoritrios e tutelares, que desconheciam em grande parte os esforos para
democratizar o pas, no mbito dos quais os jovens eram ativos protagonistas,
como os integrantes da Unio Nacional dos Estudantes e outros que
enfrentaram o incio e a vigncia da ditadura militar nos anos sessenta.

C Os Programas implementados em nvel federal Anos noventa

Embora seja difcil identificar um conjunto representativo do esforo


do governo federal nas gestes de Fernando Henrique Cardoso, pela
disperso da informao, algumas tentativas realizadas nesse sentido
conseguiram elencar cerca de trinta programas destinados aos jovens,

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distribudos nos diferentes ministrios, junto com algumas iniciativas


relevantes promovidas pela sociedade civil (Castro e Abramovay 2002a,
Sposito e Carrano 2003).
Desses programas, trs j existiam, inclusive nos anos oitenta (o
Programa de Sade Adolescente do Ministrio de Sade), enquanto
durante o primeiro governo (1995 a 1998) foram criados mais seis,
destacando-se o Plano de Educao Profissional (PLANFOR), do
Ministrio de Trabalho, e a Capacitao Solidria e Alfabetizao Solidria,
no mbito da Comunidade Solidria. A eles, foram acrescentados, no
segundo governo (1999-2002) outros 18 programas ou projetos.
Merecem destaque: o Programa de Estudantes em Convnio de
Graduao e o Projeto Escola Jovem (do Ministrio da Educao), Jogos
para a Juventude, Olimpadas Colegiais e o Projeto Navegar (do Ministrio
de Esportes e Turismo), Servio Civil Voluntrio, Programa de Reinsero
Social do Adolescente em Conflito com a Lei e Promoo dos Direitos
das Mulheres Jovens Vulnerveis Violncia Sexual e Explorao Sexual
Comercial (do Ministrio da Justia), e o j mencionado Programa de
Sade do Adolescente e do Jovem (do Ministrio da Sade), Jovem
Empreendedor (do Ministrio do Trabalho), Centros de Juventude e
Agente Jovem do Desenvolvimento Social e Humano (do Ministrio da
Assistncia e Previdncia Social), Prmio Jovem Cientista e Prmio Jovem
Cientista do Futuro (do Ministrio da Cincia e Tecnologia) e Rede Jovem
(um empreendimento conjunto do Ministrio da Cincia e Tecnologia e
do Conselho da Comunidade Solidria).
No segundo perodo (no ano de 2000), tambm foi criado um
mecanismo de articulao, chamado Brasil em Ao / Grupo Juventude,
na esfera do Ministrio de Planejamento e Oramento, englobando seis
ministrios, onze programas e suas respectivas interaes com os
governos estaduais. A avaliao realizada um ano depois mostrou avanos
no conhecimento mtuo entre os diferentes operadores, mas resultados
escassos em termos de impactos efetivos. Em todo caso, o esforo mostrou
sensibilidade em relao significativa disperso constatada em todas as
avaliaes conhecidas (Sposito e Carrano, 2003)
Alguns autores (por exemplo, Rua no CNPD, 1998) apontam cinco
limitaes na gesto operacional de programas governamentais, inferindo
que o mesmo deva ter ocorrido em relao queles dirigidos aos jovens:

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fragmentao, competncia interburocrtica, descontinuidade


administrativa, aes com base na oferta das instituies (mais do que
nas necessidades dos beneficirios) e a existncia de uma grande diviso
entre a formulao / deciso e a efetiva implementao.

D As Experincias realizadas em nvel estadual e municipal

Sposito e Carrano (2003: 295), referindo-se a experincias em nvel


estadual e municipal com juventudes, observam que se tratam
principalmente de iniciativas nascidas nas capitais dos Estados e em
cidades pequenas e mdias, mostrando a existncia de uma diversidade
de desafios diante das condies populacionais, do desenvolvimento
urbano e de formas de gesto coletiva dos espaos e equipamentos
pblicos. Em novembro de 2002, em um seminrio organizado pela
ONG Ao Educativa, foram identificados quatro organismos voltados
juventude em nvel estadual e 22 em nvel municipal.
Em termos institucionais, essas iniciativas tomaram diversas formas,
predominando as assessorias a Governadores e Prefeitos, junto com
Secretarias e Coordenaes de Programas. Nesse mbito, tambm foram
observadas experincias de criao dos Conselhos Locais de Juventude,
agrupando os diversos movimentos juvenis existentes. Em vrios casos, essas
construes se concretizaram no marco da ativao de mecanismos mais
amplos de participao em torno, por exemplo, do Oramento Participativo.
Uma caracterstica dessas experincias que merece destaque a
presena de jovens nas unidades centrais de atividades e orientao
dos processos. Em termos de implantao institucional, foram
observadas inseres administrativas precrias, segundo Sposito e
Carrano (op. cit: 299): No interior da burocracia, as coortes de idade e
gerao tambm se fazem presentes com as inevitveis fontes de
tenso no cotidiano das interaes. Resta sempre a possvel permanncia
de formas de dominao do mundo adulto sobre o jovem.
Trata-se de experincias recentes, que so difceis de avaliar, entre
outras coisas, por sua alta volatilidade, mas que podem chegar a ser de
importncia no momento de fomentar aes renovadas e em grande
escala, no marco de um novo governo em nvel federal, que conta com

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dilogos mais fluidos e que poderiam reformular significativamente o


vnculo entre os movimentos juvenis e as estruturas administrativas
estatais, em nvel federal, estadual e municipal.

E Uma valorizao do conjunto: avanos e matrias pendentes

Com base no acima exposto, pode-se afirmar que entre 1995 e 2002
foram produzidos importantes avanos em diversos planos,
simultaneamente. necessrio observar a variedade de programas
setoriais existentes em nvel federal, bem como a grande gama de
experincias de base desenvolvidas no mbito local. Entre as limitaes,
importante relembrar a disperso de esforos, e a falta de recursos de
diversas naturezas, que muitas dessas experincias enfrentam.
Esse fato relevante e, embora nas pginas seguintes seja feita uma
apresentao mais sistemtica sobre esse assunto, importante destacar
a convivncia de pelo menos dois dos enfoques estratgicos: o enfoque
de risco, que considera os jovens como um grupo em situao de risco
que precisa de atendimento; e o enfoque de direitos, que tem os jovens
como sujeitos de direitos, adotando a perspectiva de trabalho sugerida
no mbito da Conveno Internacional dos Direitos da Criana.
Um problema particular que resulta da etapa anterior a inexistncia
de uma institucionalidade articuladora do trabalho governamental em
nvel federal, que poderia coordenar o trabalho das diferentes Secretarias
de Estado e as experincias no plano estadual e municipal. Nessa mesma
linha, importante destacar, entre as matrias pendentes, a falta de
algumas ferramentas de trabalho imprescindveis, dentre as quais se
destacam aquelas relacionadas com a gerao de conhecimento, como:
pesquisas de juventudes, estudos especficos e avaliao sistemtica
de experincias e programas.
O Governo Lula no s precisa contribuir efetivamente para a construo
de um modo diferente de entendimento dos jovens na sociedade brasileira,
a ser explicitado tanto na forma de polticas pblicas democrticas que
reconhecem no cumprimento dos direitos historicamente negados
educao, sade e trabalho , como na forma de uma efetiva abertura a

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outras modalidades de ao que contemplem novos direitos da juventude


(...) Alm do mais, necessrio se atrever a ir alm das doutrinas de segurana
pblica e assistncia social no trato da poltica federal voltada aos jovens
(Sposito e Carrano 2003: 301).

O novo governo est em condies para apresentar respostas


renovadas, que reconheam os jovens como sujeitos de direitos, e
interlocutores na formulao, implementao e avaliao das polticas
pblicas dirigidas a eles, sem se esquecer que essas polticas so uma
responsabilidade de todos e obrigam a um trabalho intenso com os
adultos que mantm contato dirio com os jovens. A referncia uma
poltica de/para/com juventudes.
Note-se, no quadro seguinte, que as proposies de/para/com tm
sentido de qualificar um novo paradigma em que se sublinha a integrao.
Entende-se que essa deva orientar uma poltica em que o elemento
integrador, quer nas aes que fazem parte de polticas universais, quer
nas polticas especficas para jovens, considere que h referncias que
singularizam os jovens, que por sua vez tm vivncias variadas e elementos
em comum, ou seja uma unidade diversificadajuventudes.
QUADRO 7 Concepo de uma poltica integrada de/para/com
juventudes novo paradigma

DE
Juventude e juventudes;
Sujeitos de direitos e atores do desenvolvimento;
Construo de autonomia e formao de capital cultural.
PARA
Lugar do Estado.
COM
Articulaes entre agncia, lugar dos adultos, lugar dos jovens;
Aes imediatas, considerando princpios integradores;
Investimento em processo;
Vontade poltica para mudar a forma de fazer poltica;
Lidar com complicadores polticos, econmicos, culturais e histricos.
Fonte: CASTRO, M. G., ABRAMOVAY, M. (2002) Por um novo paradigma do fazer polticas: polticas de/para/com juventudes.
Revista Brasileira de Estudos populacionais, vol.19, n.2, jul./dez.

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3.

OPORTUNIDADES E DESAFIOS NO
COMEO DO NOVO SCULO
Ao pensar com perspectiva de futuro importante analisar as
principais oportunidades e desafios a serem encarados, revendo
as implicaes do chamado bnus demogrfico, explorando os
possveis impactos da sociedade do conhecimento, e mostrando
os possveis efeitos dos processos de reforma do Estado.

III.1 BNUS DEMOGRFICO, JUVENTUDE E DESENVOLVIMENTO


NO SCULO XXI
A As tendncias da populao na amrica latina: passado, presente e
futuro

Para passar formulao de propostas alternativas, necessrio


analisar as oportunidades que se abrem com o novo sculo. A primeira
oportunidade a ser analisada oferecida pelo chamado bnus
demogrfico.
As tendncias demogrficas oferecem oportunidades singulares ao
desenvolvimento, uma vez que j no nascem mais os g randes
contingentes de crianas como nos ltimos cinqenta anos e, contudo,
ainda no h um nmero amplo de idosos, especialmente nos pases em
desenvolvimento.
O Fundo de Populao das Naes Unidas, em seu Relatrio sobre a
Situao da Populao Mundial 1998, chamou a ateno para a existncia,
atualmente, da maior gerao de jovens que jamais existiu.
Nos pases em desenvolvimento, as menores taxas de natalidade oferecem
a possibilidade de um dividendo demogrfico nos prximos 15 a 20 anos,
na medida em que uma afluncia de jovens ingressa na populao ativa,
enquanto, ao mesmo tempo, nasce uma menor quantidade de crianas. Se

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fosse possvel encontrar empregos para esses jovens, a afluncia da


populao ativa poderia ser a base de maiores investimentos, maior
produtividade do trabalho e rpido desenvolvimento econmico. Isso
geraria utilidades que poderiam ser destinadas a investimentos sociais em
questes como sade, educao ou previdncia social, para garantir as bases
do desenvolvimento futuro.(UNFPA 1998 e 2003).

Em nvel regional, o BID destaca o fenmeno com a mesma nfase:


A maioria dos pases da Amrica Latina se encontra agora em um
momento propcio da transio demogrfica. As taxas de fertilidade esto
diminuindo e uma grande coorte de crianas est se incorporando s
filas da populao ativa. Com menos filhos para criar, e ainda poucos
ancies desfrutando da aposentadoria, pode-se dizer que a atual gerao
de latino-americanos se encontra realmente em uma posio favorvel
para se converter na fora motriz do crescimento econmico e em um
agente social da mudana. Nos prximos vinte anos, ser produzida uma
diminuio na proporo de crianas em relao ao nmero de
trabalhadores, antes que a proporo de inativos em relao ao nmero
de trabalhadores ativos comece a representar uma carga financeira mais
pesada. Disso se deduz conclui que temos duas dcadas para acelerar
o desenvolvimento, colocar as pessoas para trabalharem, financiar
melhorias na educao e guardar para o futuro (BID 1999: 3).

As tendncias so diferentes entre os pases, mas o desafio est presente


em todos, ainda que seja com maior nfase nos pases da regio, que esto
em plena transio demogrfica (Mxico, Colmbia, Brasil), e com impactos
mais difusos nos de transio precoce (Uruguai, Argentina, Chile).

B Os Enfoques dominantes: chaves para o debate

O BID, ao tempo que chama ateno para a opor tunidade


demogrfica, alerta sobre a importncia de polticas, destacando
algumas:
No perodo 2000-2030, os coeficientes de dependncia total da Amrica
Latina registraram nveis historicamente baixos. [Porm advertindo que a
regio] no pode esperar passivamente pelos maiores benefcios potenciais

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gerados pela mudana na estrutura de idades; ao contrrio, deve aplicar


ativamente polticas que permitam tirar proveito desses benefcios. Os
principais aspectos de poltica que precisam de ateno imediata para que
os pases da Amrica Latina aproveitem essa oportunidade demogrfica
incluem questes trabalhistas, a criminalidade, a educao, a sade e a
previdncia social (BID 2000a).

imprescindvel incorporar esse tipo de dimenses s anlises


estratgicas substantivas sobre polticas de juventudes, j que a reside
boa parte dos elementos que, posteriormente, determinam a definio
de prioridades em termos de polticas pblicas e da correspondente
alocao de recursos. E, se analisarmos a prioridade que tem sido dada
temtica juvenil nos ltimos cinqenta anos, pode-se constatar que
as crianas sempre estiveram em primeiro lugar e que a elas foram
concedidas as prioridades e os recursos em quase todos os planos
relevantes. Se, com base nessas constataes, projeta-se esse tipo de
anlise para os prximos cinqenta anos, pode-se verificar que a
prioridade do futuro pode chegar a ser os mais velhos, se no houver
concentrados esforos para destacar o caso dos jovens.
De fato, vrias agncias tm se orientado para a questo dos idosos.
O Banco Mundial, o BID e agncias das Naes Unidas vm analisando
o tema da terceira idade, no s porque o ano de 1999 foi dedicado a essa
populao em nvel internacional. O CELADE, em 2000, ano dedicado
juventude, escreveu sobre essa gerao, mas vem tambm mais
publicando sobre a terceira idade e o mesmo ocorre em quase todas as
outras organizaes internacionais.
O desafio da terceira idade nos afetar com muita fora at meados
deste sculo mas, ao mesmo tempo, h que enfatizar que o juvenil j se
faz presente em nosso meio e ter uma validade central nos prximos
vinte anos e, por isso, deve ser atendido prioritariamente nas duas
prximas dcadas. Nesse momento, os pases latino-americanos,
incluindo o Brasil, esto diante de uma rara oportunidade de
potencializar o retorno de investimentos na juventude, devido ao
momento demogrfico favorvel, mas, para concretizar essa
potencialidade positiva, preciso que esses pases elaborem e
implementem, com rapidez e eficincia, polticas pblicas que superem
o risco de no atender situao das geraes jovens.

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C Especificidades nacionais: situaes diversas diante da transio


demogrfica

Desde o comeo, o tema tem diferentes implicaes para cada pas


em particular, conforme a posio de cada um deles na transio
demogrfica como tal. Por isso, e alm de no poder realizar uma anlise
de cada um deles, tecem-se alguns comentrios por grupos de pases,
conforme as semelhanas que possam ser identificadas. Para tanto, pode
ser til diferenciar os pases de modernizao precoce daqueles de
modernizao tardia e dos que esto em plena transio, em uma
etapa intermediria (veja as cifras da Tabela 8 por pases).
Na primeira categoria, se encontram os pases do Cone Sul latinoamericano (Argentina, Uruguai e Chile) junto com a Costa Rica, Cuba
e, em menor escala, o Panam. Nesse caso, a transio demogrfica
(em comparao s outras categorias) est mais avanada e o desafio
da terceira idade est mais instalado. Contudo, de qualquer forma, o
tema das geraes jovens muito relevante, e tudo que seja feito sob o
ponto de vista das reas de poltica, como ressaltadas no relatrio
supracitado do BID questes trabalhistas, criminalidade, educao,
sade, economia e previdncia social ser bsico para o
desenvolvimento em geral e, em particular, das juventudes.
Na categoria intermediria, por sua vez, se encontram os maiores pases
da Amrica Latina (Brasil, Mxico, Colmbia) junto com outros (Venezuela
e Peru, por exemplo) e nesses pases que as tendncias do dividendo
demogrfico podem ser visualizadas de forma mais clara. Os contrastes
entre as tendncias demogrficas e as polticas pblicas em todos eles so
evidentes: enquanto as geraes jovens irrompem socialmente por toda
parte, as polticas pblicas continuam a funcionar com as inrcias do passado.
O resultado o desenvolvimento inusitado da violncia, como, por exemplo,
na Colmbia. Nesses pases, ser necessrio atender prioritariamente a essas
tendncias, com a maior urgncia.
Por ltimo, na categoria dos pases de modernizao tardia
(Guatemala, Nicargua, Honduras, Bolvia e Paraguai, entre outros)
conta-se, ainda, com contingente de crianas numeroso, mas as
tendncias de mudana esto se acelerando significativamente, devido
ao decrscimo nas taxas de natalidade e mortalidade e ao conseqente

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aumento da expectativa de vida ao nascer. Nesses casos, o bnus


demogrfico vai chegar um pouco mais atrasado, em comparao ao
restante, mas ter uma vigncia efetiva na segunda e na terceira dcada
deste novo sculo. A vantagem vem, sobretudo, do atraso relativo do
aumento do contingente de populao de terceira idade, que s passar
a ser significativo na segunda metade deste sculo. A prioridade das
polticas pblicas deveria ir se deslocando da primeira infncia para a
adolescncia e juventude.

TABELA 8 Jovens de 15 a 29 anos, segundo pases, projees 1970


2050 (milhar)

Fonte: CELADE. Boletn demogrfico N 62. Santiago: CELADE, 1998.

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D Os principais desafios do sculo XXI

A temtica que se est analisando aponta para dois grupos de


desafios relevantes: um relacionado com as polticas pblicas, e outro
com os atores que devero protagonizar esses debates no futuro
imediato.
No que se refere dimenso substantiva, parece claro que as reas
j destacadas educao, sade e participao devem ser analisadas
tambm sob o enfoque de desafios demogrficos. No o mesmo que
focaliz-las sob a lgica das corporaes empresariais e sindicais e a
partir da lgica das geraes jovens. E o mesmo poderia ser dito a
respeito das polticas pblicas relacionadas com a sade: trabalhar
para combater a mortalidade infantil diferente de atender
vulnerabilidade dos jovens.
O mesmo tipo de argumento poderia ser aplicado no que se refere
a violncias, a partir do momento em que as condies mudam
radicalmente num cenrio onde existem ou no grandes contingentes
de jovens excludos, disposio de grupos criminais organizados,
como, por exemplo, o narcotrfico. Mais e melhores oportunidades de
incluso social para os jovens contribuiriam significativamente contra
tal situao. Da mesma forma, os desafios da ampliao do ensino
mdio tambm devem ser considerados.
Sobre os desafios da ampliao ao acesso educao, Werthein e
Cunha (2004: 13) assinalam que, durante a dcada de 90, o Brasil
promoveu avanos significativos em relao democratizao da
educao, em todos os nveis; e que chama a ateno a dimenso
inclusiva que caracteriza esse crescimento. Porm, destacam os
autores, que a demanda por crescentes nveis de escolarizao ocorre
acompanhada da exigncia de uma educao de qualidade, capaz de
proporcionar a cada criana e jovem formao e habilidades para um
mundo que solicita pessoas com iniciativa, postura tica,
conhecimentos inovadores e competncia social e tcnica. Desafio
que impe a necessidade de aplicao de recursos, que antes de serem
vistos como gastos devem ser considerados como investimentos que
produziro impactos positivos na sociedade.

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III.2 A CONSTRUO DA SOCIEDADE DO CONHECIMENTO


A As novas tecnologias da informao e da comunicao e o
desenvolvimento humano

Alm da dinmica populacional, outra oportunidade para o


desenvolvimento socioeconmico, assim como para o agenciamento de
polticas de juventudes dado pelas potencialidades das novas
tecnologias da informao e da comunicao. A seguir se analisam as
implicaes que as Novas Tecnologias da Informao e da Comunicao
(NTICs) podem ter.
As tecnologias da informao e da comunicao implicam inovaes
em vrios aspectos simultaneamente: microeletrnica, computao
tanto em hardware quanto em software , telecomunicaes e tica
eletrnica microprocessadores, semicondutores, fibra tica, entre
outros. Essas inovaes so as que esto permitindo processar e
armazenar cada vez mais informao e distribu-la com maior velocidade,
por meio de redes espalhadas pelo mundo todo. Os especialistas
sustentam que a capacidade da computao se duplicar a cada 24 meses
em funo da rpida evoluo dos microprocessadores e que, a cada 6
meses, tambm se duplicar a capacidade das comunicaes, com base
numa exploso na amplitude de banda, apoiada nos avanos da
tecnologia das redes de fibra tica. Alm disso, ambas as tendncias se
desenvolvero, paralelamente, implicando redues de custos e
significativos aumentos de velocidade e da quantidade de informao
a ser distribuda.
O exemplo mais evidente de todas essas tendncias o
desenvolvimento da Internet, que tem conseguido interconectar, em
poucos anos, milhes de pessoas nos lugares mais remotos do mundo
em 1995, os usurios eram 20 milhes, em 2000 j eram 400 milhes, e
est previsto que para 2005 ser um bilho. Contudo, o acesso Internet
desigualmente distribudo, 75% dos usurios vivem nos pases
altamente industrializados, membros da OCDE, que possuem 14% da
populao mundial. Enquanto nos EUA os usurios so 54% da
populao total, na Amrica Latina e no Caribe so apenas 3,2%. Outra
disparidade pode ser observada nos prprios pases: a maioria dos

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usurios vive em zonas urbanas 80% dos usurios na Repblica


Dominicana vivem em Santo Domingo possuem melhor escolaridade
e melhor condio socioeconmica ; no Chile 89% possuem ensino
superior so jovens ; aqueles entre os 18 e 24 anos de idade tm
cinco vezes maior probabilidade de serem usurios do que os maiores
de 55 anos ; e so, na sua grande maioria, homens na Amrica Latina,
66%, embora essa disparidade venha se reduzindo: no Brasil as mulheres
eram 33% em 1995 e, em 2000, j eram 50%.
Contudo, o relevante no somente a dimenso, mas as implicaes
prticas do tema, na medida em que as NTICs podem vir a permitir
uma maior transparncia no planejamento e nas transaes, assim como
ampliar o controle cidado, desenvolvendo, de for ma muito
significativa, a educao a distncia, a telemedicina, o teletrabalho, a
possibilidade de reduzir a segregao digital na sociedade. O processo
em curso abre importantes oportunidades que precisam ser aproveitadas,
ao mesmo tempo em que gera novos riscos a serem controlados.
QUADRO 8 A UNESCO e a Sociedade da Informao

A misso da UNESCO no setor de Comunicao e Informao


envolve trs vertentes interligadas. A organizao deve promover a
livre circulao da informao, do conhecimento e de dados, fomentar
a criao de contedos diversificados e facilitar o acesso eqitativo
informao e aos meios de compartilhamento do conhecimento.
Nesse contexto, o desenvolvimento e difuso das tecnologias de
comunicao e informao, em geral, e da Internet, em particular,
assumem grande centralidade na realizao da misso da UNESCO
e os temas da sociedade da informao e do conhecimento que se cr
fundarem-se nessa base tecnolgica passam a constituir tema central
da atuao da Organizao.
Para a UNESCO, a euforia provocada pela alvorada da Sociedade da
Infor mao com o crescimento exponencial da Inter net,
principalmente nas sociedades avanadas, no deve impedir o
reconhecimento de que a direo e o ritmo da mudana tm sido

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QUADRO 8 (continuao)

objeto de preocupao tanto entre aqueles sobre quem recaem os


resultados mais imediatos dessa mudana quanto entre os estudiosos
desse novo fenmeno. Apesar do entusiasmo com esses avanos, no
so poucos os setores da sociedade que observam com ateno a
evoluo histrica do novo paradigma da informao e tornam
explcitas, em cada etapa desse desenvolvimento, suas preocupaes
com as implicaes sociais das novas tecnologias. No se podem
ignorar os desafios ticos que a atual onda de desenvolvimento
tecnolgico suscita, e a UNESCO entende como parte de seu mandato
garantir que essas preocupaes no sejam excludas do debate.
A UNESCO no Brasil (...) tem sido marcada pelo apoio s iniciativas
que visem ampliar o acesso informao seja por meio de telecentros
comunitrios e utilizao das tecnologias na educao formal e
continuada, alm de estimular o desenvolvimento de aplicaes
criativas das novas tecnologias na educao e na gesto pblica e
oferta de servios aos cidados.
Fonte: BASTOS, M. I. O ethos poltico das novas tecnologias da informao e comunicao. Braslia: UNESCO, 2004. (mimeografado).

B Os jovens: atores estratgicos da sociedade do conhecimento

Apenas se inicia a conscincia das profundas implicaes da


integrao dos computadores dinmica de nossas sociedades. Alguns
autores, tais como Sherry Turkle (1997), por exemplo, tm ressaltado
que j no damos ordens ao computador, mas que dialogamos e
navegamos com ele, trilhando mundos simulados e criando realidades
virtuais. O poder dos computadores j no se limita interao pessoamquina, mas est incorporado a um grande nmero de redes por meio
das quais se pode interagir, falar, intercambiar idias e sentimentos.
Enfrenta-se a influncia dessas novas ferramentas informativas e de
comunicao, na prpria identidade das pessoas e dos grupos,
principalmente dos jovens gerao que mais vem se socializando e
explorando possibilidades das NTICs.

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Em comparaes a outras geraes, h uma sobre-representatividade


dos jovens entre os usurios da Internet, o que tambm se relaciona
com o fato de que entre esses esto principalmente aqueles oriundos
do ensino superior. Contudo, so muitos os jovens que no tm acesso
s NTICs.
No Brasil, segundo dados do IBOPE E-rating, no pas havia 14 milhes de
pessoas com acesso Internet em suas residncias em 2002, o que representa
aproximadamente, 13% da populao. Desses, 80% pertencem s classes
A e B, 16% a C e 4%, a D e E. O que poderia representar uma oportunidade
de democratizao da informao e de incluso social, na verdade tem se
constitudo em mais uma barreira, criando um novo tipo de excluso, a
digital (Abramovay e Castro 2003: 310).

Na pesquisa realizada em 13 capitais do Brasil, com jovens do ensino


mdio, a excluso digital ressaltada como uma excluso de fato, que
limita as possibilidades dos jovens. So principalmente os jovens da
rede pblica de ensino que solicitam centros de informtica para suas
escolas (86,3% em Goinia a 47,8% em Curitiba). Mas tambm nas
escolas privadas, tal demanda registrada (66,1% em Teresina a 15,5%
em Porto Alegre). Grande percentagem de jovens no aprende a usar o
computador nas escolas, o que tambm mais se acentua no caso das
escolas pblicas. Essa a situao no Rio de Janeiro (80%) e em
Salvador (78%), por exemplo. Considerando que a escola um lugar
privilegiado de relaes de ensino e aprendizagem, os alunos tm
expectativa de que a tenham condies mnimas de acesso a NTICs e
que sejam instrumentalizados para us-las (Abramovay e Castro, 2003:
311-320).

C As NTICs e as polticas pblicas de juventude

Como assinalado, so muitos os campos em que as NTICs podem


contribuir, em particular na rea de educao, o que mais justifica que
se d especial ateno a esse tema em polticas pblicas de/para/com
juventudes. As NTICs se aplicam a qualquer mbito, nvel ou tipo de
educao, seja formal ou infor mal, bsica ou superior, geral ou

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especfica, destinada a crianas, jovens ou adultos, urbanos ou rurais,


pobres ou ricos. Os for mados nos cursos de g raduao das
universidades, em qualquer pas, podem ter acesso ps-graduao ou
a cursos de especializao que sejam oferecidos em qualquer
universidade do mundo. O mesmo acontece com os jovens que desejem
participar de intercmbios formais ou informais com outros jovens de
qualquer outro lugar do planeta.
H uma oportunidade de reformular radicalmente tudo que tem sido
feito at o momento desde a chamada educao a distncia, que embora
tenha existido em nossos pases j h algumas dcadas, tem adquirido
uma relevncia inusitada e inimaginvel pelos seus promotores originais,
a partir da incorporao das NTICs.
Esse um dos mbitos relevantes do desenvolvimento, e os principais
organismos internacionais, os governos, as empresas, as famlias e
pessoas esto investindo cada vez mais recursos no desenvolvimento
das capacidades pessoais, grupais e institucionais nessas reas. A
universalizao no acesso e o uso dinmico e inovador dessas novas
ferramentas so os principais desafios e, no contexto das polticas
pblicas de juventude, ainda no se tm feito avanos relevantes. No
entanto, h alguns exemplos que merecem destaque como o do quadro
que segue, relativo ao Brasil.

QUADRO 9 A Aprendizagem e a Sociedade da Informao: Projeto


ABC Digital

Vrias atividades tm sido realizadas na promoo da incluso


digital. Destaca-se, nessa rea, o programa ABC Digital que oferece
acesso e treinamento bsico nos fins-de-semana em articulao com
o programa Escola Aberta realizado por meio de uma parceria entre
a UNESCO e a Secretaria de Educao do Estado de Pernambuco.
Desde dezembro de 2003, est no ar o ABC Digital (www.abcdigital.
org.br), portal de servios de utilidade pblica voltado para a
populao carente que est sendo iniciado no mundo da internet.

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QUADRO 9 (continuao)

Em pesquisa realizada com 330 participantes do Informtica para a


Comunidade programa que leva o acesso a computadores e Internet
s escolas pblicas 60% nunca teve qualquer contato com
computadores. Os jovens participantes sentem necessidade de obter
servios pela Rede, mas deixam de consegu-los pela falta de
experincia de navegao. Outro problema verificado a ausncia
de conhecimento de sites que agrupem contedo educativo com temas
gerais e com interface de navegao simplificada.
O portal voltado para este pblico que desconhece os servios que
a internet pode oferecer. Downloads de livros, informaes sobre
preveno de doenas, dicas de lazer gratuito e ofertas de estgios
podem ser encontrados no ABC Digital. A interface foi pensada tendo
a preocupao de facilitar a navegao dos internautas, com ilustraes
e cones explicativos. J o contedo foi pesquisado de forma a
abranger os mais variados temas, contemplando a heterogeneidade
do pblico.
As reas de maior interesse sugeridas por participantes do Escola
Aberta para o portal foram educao, entretenimento, sade e esportes.
Com base nestes resultados, o ABC Digital foi dividido em oito
grandes sees: Educao (com destaque para matrias escolares
voltadas para alunos e professores), Sade (trazendo a relao de
hospitais pblicos e postos de sade, guia de doenas e dados sobre
DST/Aids), Pernambuco (com informaes gerais sobre o Estado,
sua histria e cidades), Servios (apresentando ofertas de empregos,
documentos e links que permitem ao usurio acessar servios pblicos
online), Esportes, Diverso, Cultura e Religies e Crenas.
Fonte: UNESCO. Escritrio Antena de Pernambuco.

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III.3 AS POLTICAS DE JUVENTUDE E A REFORMA DO ESTADO


A A reforma institucional como prioridade poltica desta dcada

O terceiro grande processo em matria de oportunidades e desafios,


neste comeo de novo sculo, aquele vinculado reforma do Estado
atualmente em curso em quase todos os pases da Amrica Latina.
Diversas reformas estruturais implementadas na Amrica Latina e
no Caribe nos anos noventa foram impulsionadas sob o amparo do
Consenso de Washington e se concentraram, principalmente, em assuntos
de disciplina fiscal, na liberalizao da poltica comercial e do regime
de investimentos, desregulamentao dos mercados internos e
privatizao de empresas pblicas. Entretanto, tal como ressalta um
informe do Banco Mundial os mandamentos de polticas do Consenso
de Washington ignoraram a funo que poderiam assumir as mudanas
institucionais, para acelerar o desenvolvimento econmico e social da
regio (Banco Mundial, 1998). Tal como alertado pelo representante
da UNESCO no Brasil (Werthein, 2003), a implementao do Consenso
de Washington, a partir de uma perspectiva parcial, acabou por contribuir
para o aumento das desigualdades entre os povos e dentro das naes,
bem como para o agravamento das condies de pobreza de uma parte
significativa da humanidade.
Durante a segunda metade dos anos noventa, reorientaram-se as
prioridades, tendo como base que a sustentabilidade das reformas
econmicas est condicionada pelas reformas institucionais. Alguns
organismos, colaboraram e deram apoio financeiro s denominadas
reformas de segunda gerao, incluindo nelas as da justia, dos
parlamentos e da administrao pblica. Nesse contexto, se consolidaram
as preocupaes relativas prpria governabilidade democrtica, e
tentou-se aplicar diversos instrumentos para conseguir uma participao
mais ativa da sociedade civil nos processos de desenvolvimento, tentando
ampliar o protagonismo do denominado setor pblico no-estatal
(Bresser Pereira e Cunill Grau Ed. 1998).
As prioridades dos Estados, em grande medida, se referem
modernizao dos partidos polticos e dos sistemas eleitorais, bem como
dos sistemas de representao e de participao popular, e procuram

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incorporar mais e melhor a percepo dos cidados na dinmica dos


processos de afirmao democrtica em que se encontram submersos
quase todos os pases da regio. No que se refere participao da
sociedade civil, os mecanismos que esto sendo colocados em prtica,
concentram-se em dois papis fundamentais: a prestao de servios e
a representao de interesses. No mbito das polticas sociais a
eliminao dos monoplios dos servios pblicos concebida como
uma alternativa privatizao (a publicizao) e a representao de
interesses relacionada com o desenvolvimento de mecanismos de
controle social das polticas, ou com a participao em seu prprio
desenho, como as experincias do oramento participativo no Brasil.
O processo est ainda em aberto e, embora esteja centrado num tema
muito polmico, difcil de se analisar, o certo que permite ter
conseqncias em dinmicas mais ligadas com a gesto que resultam
decisivas, no momento de avaliar a pertinncia e os impactos das
polticas pblicas, onde, definitivamente, se definem os aspectos mais
relevantes dessas polmicas (ver, por exemplo, Stiglitz 2002).

B A distribuio pactuada de papis e de funes no mbito de polticas


pblicas de juventudes

No mbito mais especfico das polticas pblicas de juventude, a


distribuio de papis e funes pode ser concebida como a principal
resposta desarticulao de esforos, enfrentada a partir da estruturao
de sistemas institucionais mais efetivos.
Na esfera central, os institutos, as diretorias gerais ou secretarias de
juventude deveriam dedicar muitos de seus esforos ao conhecimento
dos problemas que afetam os jovens e ao acompanhamento sistemtico
e avaliao da dinmica das polticas pblicas dirigidas a eles. Em
segundo lugar, poderiam desempenhar um papel decisivo como
facilitadores das articulaes e tarefas compartilhadas por diversas
instituies pblicas, tal como se orientar pela transversalidade,
garantindo que nos distintos ministrios se impulsionem programas para
jovens e que se adote uma perspectiva geracional-juvenil, com nfase
na autonomia dos jovens, na equao trabalho e estudo, no

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empoderamento das juventudes para exerccio de liderana e participao


na elaborao e acompanhamentocontrole social de polticas pblicas.
Da mesma forma, nesse mbito central, poderiam ser oferecidas
informao e assessoria aos jovens, a fim de contribuir para sua maior
participao na sociedade, e trabalhar na formao de recursos humanos
em todos os nveis. Para efetivar essas tarefas se requerem a realizao
sistemtica de estudos, de pesquisas e a avaliao contnua das polticas
pblicas ligadas ao tema, bem como, dispor de recursos humanos
capacitados.
Por sua vez, as contrapartes regionais, estaduais e municipais dos
institutos, diretorias e secretarias de juventude deveriam se empenhar
na execuo de programas e de projetos, evitando competir com outras
instncias executoras do mesmo nvel como as secretarias de educao
ou de sade com as quais deveriam cooperar da maneira mais ampla
possvel. Da mesma forma, suas tarefas deveriam se articular com as
instncias nacionais. Como possvel definir esse papel intermedirio?
Uma maneira de realiz-lo por meio da promoo da participao
juvenil, o que exige insistir na idia de que os jovens so atores
estratgicos do desenvolvimento.
Os conselhos e redes formados por jovens deveriam trabalhar de
forma articulada com as instncias centrais, como as secretarias,
institutos ou diretorias de juventudes. De fato, possvel conceber
mecanismos para que os diversos grupos e movimentos juvenis
formulem crticas, propostas e pontos de vista sobre todos os temas de
seu interesse e para que, com os apoios necessrios, materializem as
iniciativas que considerem prioritrias e tenham participao na
elaborao e no acompanhamento de polticas pblicas.
preciso adaptar o setor pblico para a participao dos jovens,
como, por exemplo, aceitar que os movimentos juvenis tenham formas
prprias, que so muitas vezes diretos e radicais em suas crticas,
efmeros e mutantes e indisciplinados seja este valor um esteretipo
ou uma apreciao externa e, sobretudo, prezam sua autonomia e
reagem a ordens externas, especialmente quando estas so percebidas
como autoritrias.
Por sua vez, as secretarias, institutos e diretorias gerais, como
encarregados da execuo de polticas setoriais educao, sade,

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emprego etc. deveriam dispor de equipes tcnicas especializadas nos


temas da juventude, capazes de conceber suas atividades partindo da
lgica dos destinatrios. Da mesma forma, importante considerar um
elemento que recebe pouca ateno nesta classe de anlises: os espaos
de encontro e de socializao juvenil.

C As mudanas nos modelos de gesto nas polticas pblicas

Entretanto, como podem ser efetivamente articulados esses esforos,


considerando a nfase na autonomia das agncias partcipes? Que
mecanismos permitem evitar os problemas que surgem quando se trata
de coordenar as aes entre diversas instituies? Como imprimir um
enfoque geracional-juvenil em distintos programas para jovens, acionados
por diversas agncias? As respostas devem ser buscadas na gesto
operacional, identificando elementos axiais e desenhando mecanismos
alternativos nos casos em que seja pertinente. Um elemento axial se refere
ao financiamento das polticas pblicas, mbito em que preciso
reconhecer a importncia, tanto da separao entre financiamento e
execuo, quanto das diversas vias de alocao de recursos.
H que definir fronteiras entre planejamento, financiamento e
execuo e dar condies para que os jovens participem e sigam tais
dinmicas. Alm disso, seria imprescindvel separar financiamento e
execuo das funes de avaliao, que devem ser realizadas por um
terceiro agente institucional. A partir do momento em que o agente
financiador o mesmo que avalia, ele sempre ter a palavra final, e
aquele que executa no poder agir com autonomia e independncia,
uma situao que define, de fato, um monoplio, embora exista uma
separao entre papis e funes. A separao entre financiamento,
execuo e avaliao, exige combinar acordos de trabalho entre as
instituies envolvidas. Por exemplo, caso se destine a funo de
financiamento aos institutos, ou secretarias de juventude, se estar
reforando seu papel articulador; e, caso sejam criados fundos especiais,
essas funes sero ainda mais fortalecidas, especialmente quando se
trabalha com entidades estaduais ou municipais; porm, isso faz com
que essas entidades no as executem diretamente.

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Essas idias contm medidas orientadas para a descentralizao,


mas procuram transcender os mecanismos colocados em prtica que
at o momento tm apresentado limitaes e problemas. A
descentralizao pura e simples nem sempre traz consigo melhores
nveis de vida para a populao local e, muitas vezes, contribui para
aprofundar as desigualdades regionais e o desenvolvimento de
tendncias autrquicas prejudiciais. Portanto, seria aconselhvel que
a descentralizao levasse consigo uma genuna distribuio pactuada
de papis e funes entre os nveis centrais, intermedirios e locais,
na busca da melhoria da gesto em todos os nveis.
Por outro lado, se insiste no papel normatizador de uma instituio
central gestora de polticas pblicas de juventudes por garantir que as
polticas e programas que beneficiam os jovens, executadas por
diferentes agncias, sejam sensveis e integrem uma perspectiva
geracional-juvenil.

D Os grupos de populao, a transversalidade das polticas pblicas


e o enfoque geracional juvenil

As polticas de juventudes se orientam em particular pela


transversalidade, o que tambm identifica outros grupos especficos
da populao (crianas, mulheres, grupos tnicos, terceira idade,
imigrantes e outros). Tal orientao pede nova formatao de polticas
e pode ter repercusses relevantes para a modernizao da gesto
pblica no seu conjunto, pois se constituiriam em focos de acumulao
de experincias de trabalho simultneo e coordenado em diversos
mbitos especficos.
As polticas de juventudes poderiam complementar a viso restrita
das polticas setoriais especficas, como as educativas, que se
concentram quase exclusivamente no ensino; ou as de emprego, que
se orientam, na maioria dos casos, para o chefe de famlia, descuidando
da situao das mulheres e dos jovens; ou as polticas de sade, mais
especializadas no atendimento das doenas do que na preveno e na
melhoria das condies de sade da populao.

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Com esse tipo de abordagem, ou seja, com a preocupao pela


transversalidade e interesses de grupos de populao, h que cuidar
de combinar enfoques universais necessrios com a identificao
de necessidades especficas segundo o perfil sociodemogrfico do
beneficirio. Dessa forma, as polticas pblicas de juventudes, assim
como as dirigidas infncia e aos adultos, poderiam percorrer rotas
estratgicas semelhantes s seguidas pelos programas de igualdade de
oportunidades para as mulheres, os quais conseguiram articular
programas setoriais.
fundamental desenhar polticas que permitam: primeiro, que as
novas geraes participem em um processo de mudanas; segundo,
que se elaborem programas que tendam a preparar os jovens, da melhor
forma possvel, para tal participao e, por fim que colaborem para
que todas as polticas pblicas compreendam uma perspectiva
geracional-juvenil.
Uma perspectiva geracional-juvenil deve se orientar pela
autonomia, pela participao levando em considerao a equao
estudo e assistncia social entre outros construtos que so especficos
aos jovens, procurando articular, de forma dinmica, as diversas fases
do ciclo vital das pessoas infncia, juventude, maturidade, terceira
idade com o objetivo de responder com polticas especficas que
faam parte de um conjunto articulado de polticas pblicas gerais.
So critrios constitutivos de uma perspectiva generacional-juvenil
em polticas pblicas de juventudes:
i)
Considerar os jovens a partir de uma perspectiva dupla: como
beneficirios dos ser vios e como atores estratgicos do
desenvolvimento.
ii) Funcionar com base em um ajuste de esforos entre todos as
instituies envolvidas.
iii) Ser definida, compreendendo efetiva distribuio de papis e
funes entre os diversos atores institucionais.
iv) Sustentar-se no fortalecimento das redes institucionais
existentes e/ou criando outras em esferas onde elas no
existam.
v)
Funcionar com base na descentralizao territorial e
institucional.

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vi)

Responder heterogeneidade dos grupos juvenis existentes,


focalizando aes diferenciadas, como, por exemplo,
considerar os que s estudam, os que trabalham e estudam,
os que s trabalham e os que no trabalham e no estudam.
vii) Promover a participao mais ampla e ativa dos jovens em
seu desenho, implementao e avaliao efetiva.
viii) Contar com uma per spectiva de gnero, of erecendo
oportunidades e possibilidades iguais a homens e mulheres e
sendo sensvel aos direitos sexuais, reprodutivos e outros das
mulheres, e uma orientao contrria a discriminaes e
desigualdades tnico-raciais.
ix) Realizar um esforo deliberado para sensibilizar os tomadores
de decises e a opinio pblica em geral sobre temas
relacionados a juventudes e combater esteretipos sobre os
jovens.
Uma perspectiva geracional-juvenil, assim como uma perspectiva
de gnero, ou as de afirmao de direitos humanos tnico-raciais pede
a inter veno em polticas universais, considerando construtos
prprios de cada populao, combinando a busca por igualdade de
oportunidades e a potencializao de singularidades culturais, assim
como polticas focalizadas em cada populao especfica, com
necessidades prprias, inclusive para superar desigualdades sociais.
Nesse contexto, pode ser decisivo dispor de uma perspectiva
geracional-juvenil nas polticas pblicas, a qual deve orientar-se pela
autonomia, a participao e a ateno com a equao estudo e rede
de proteo social entre outros construtos que so especficos aos
jovens, procurando articular, de forma dinmica, as diversas fases do
ciclo vital das pessoas infncia, juventude, maturidade, terceira idade
com o objetivo de responder com polticas especficas que faam
parte de um conjunto articulado de polticas pblicas gerais. As
experincias do Conselho Nacional de Populao do Mxico, da
Comisso Nacional de Populao e Desenvolvimento do Brasil, bem
como da Secretaria de Assuntos Geracionais e de Famlia do Ministrio
de Desenvolvimento Humano da Bolvia, dispem de aportes nestas
reas, e deveriam ser avaliadas em termos comparativos, com o
objetivo de extrair as lies correspondentes.

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III.4 O CASO BRASILEIRO NO CONTEXTO MUNDIAL


A A transio demogrfica: 50 milhes de jovens no ano 2010

Considerando a populao na faixa etria entre 15 a 24 anos, tem-se


que eram 8,2 milhes em 1940, 31,1 milhes em 1996, e j, segundo o
ltimo censo de 2000, so cerca de 34 milhes, o que representaria
20% da populao brasileira, sendo que 80% estariam em reas urbana.
Note-se que ampliando o ciclo etrio para conceituar jovens, tem-se
que esto entre 15 a 29 anos cerca de 48 milhes de jovens16 .
Segundo informe do Fundo de Populao das Naes Unidas, em
2003, o Brasil seria considerado como o quinto pas do mundo com
maior representao percentual de jovens considerando a faixa de 10
a 24 anos (cerca de 51 milhes ou 30% da populao total) (UNFPA,
2003 in Brasil. Cmara dos Deputados, 2003).
Embora seja amplo o contingente jovem no Brasil, e projees da
CELADE/CEPAL indicam que sero cerca de 50 milhes de pessoas
entre 15 a 29 anos em 2010 no pas, alerta-se que o aumento acelerado
desse grupo populacional mais pertinente para o perodo 1960-1970
e 1970-1980, quando a taxa de crescimento anual daqueles entre 15-24
anos foi, respectivamente, 3,29% e 3,07%. J certa inflexo registrada
a partir dos anos 80. E entre 1991 a 1996, por exemplo, a taxa de
crescimento daquela subpopulao, foi 1,72%, mas, que por outro lado,
aqueles ritmos deixaram marcas nos ciclos etrios subseqentes, alm
do que, como se nota no pargrafo anterior, bastante expressiva a
representao proporcional e o ativo em termos absolutos na coorte
entre 15 a 24 anos hoje, o que mais embasa as chamadas sobre a
importncia de um enfoque especial em polticas pblicas para
juventudes (Oliveira et al, 1998 in CNPD, 1998).
De fato, de acordo com analises demogrficas (Op cit, 1998:8):
A dinmica populacional do contingente jovem reflete os processos que
vm ocorrendo, particularmente nas ltimas trs dcadas e afetando a

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No Brasil, a maioria dos trabalhos desenvolvidos pela UNESCO e seus parceiros, at o


presente momento, com a juventude compreendida na faixa de 15 a 24 anos de idade.

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estrutura etria da populao brasileira. Estes so a queda da fecundidade


e da mortalidade. Assim, a desacelerao no ritmo de crescimento da
populao de 15 a 24 anos conseqncia da intensa e continuada queda
da fecundidade. Seus efeitos, como em ondas sucessivas vo se fazer sentir
nas faixas etrias subseqentes a cada dcada. O impacto desse processo
resulta num aumento absoluto da populao e vai engrossando as faixas
etrias seguintes, fenmeno caracterizado como onda jovem (Madeira e
Bercovich 1992 in CNPD, 1998) tanto pela queda da fecundidade quanto
pelo decrscimo da mortalidade infantil.

No cmputo da populao total, a transio demogrfica brasileira


viria sendo influenciada pela maior expectativa de vida em dez anos
a expectativa de vida cresceu 4,7 anos, atingindo os 71 anos e
diminuio da fecundidade, projetando-se que, em 2030, o Brasil dever
contar com 237,7 milhes e que 40% da populao ter entre 30 a 60
anos (Brasil. IBGE, 2004).
Se o aumento da expectativa de vida e conseqentemente a queda
das taxas totais de mortalidade refletem melhorias na qualidade de vida
da populao brasileira, em particular em educao e saneamento,
alertam analistas da rea de populao que as desigualdades sociais e
regionais tm persistido como trao mais marcante da sociedade
brasileira (Brasil. IBGE, 2004). Por outro lado, alertam para um aumento
entre 2000-2003, de 95% nas taxas de homicdios por armas de fogo,
sendo que as principais vtimas seriam homens, entre 15 a 24 anos e,
com maior probabilidade, da raa negra e dos grupos de mais baixa
renda (ver os Mapas da Violncia sobre a mortalidade por causas externas
homicdios, acidentes de trnsito e suicdios dos jovens, publicados
bianualmente pela UNESCO e o lugar dessa causa de morte no ndice
de Desenvolvimento Juvenil, como antes analisado, por Waiselfisz
2004a; 2004b; 2002; 2000; 1998b).
Pode-se inferir que grupos de jovens, pela sua mais alta exposio a
mortes violentas, afetariam a transio demogrfica no Brasil por tendncia
diferente daquela que se registra para a populao de outras faixas etrias.
Mas interessante notar que tambm pelo lado da fecundidade, a tendncia
encontrada entre os jovens oposta quela considerada tpica do Brasil
hoje, ou seja, a sua queda, pois o que destaca a literatura o aumento de
gravidez entre adolescentes e jovens (ver Quadro 10).

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QUADRO 10 A gravidez juvenil

Ressaltam, vrios autores, que a gravidez na adolescncia alm de


ser problemtica para a trajetria de vida de jovens, torna-se um
problema social, levando-se em conta a precariedade dos servios de
sade, quer para o atendimento pr e ps-natal, quer para os partos e
quanto a programas de planejamento familiar e pela probabilidade de
que a gravidez d lugar a um aborto feito em condies de insegurana,
alm da clandestinidade que cerca o caso para as mulheres. Os autores
que enfatizam o carter problemtico da gravidez entre jovens
costumam se referir importncia de polticas pblicas no campo da
sade e de programas de educao sexual nas escolas (Almeida, 2002).
No Brasil, em 1996, a proporo de mulheres de 15 anos que j tinham
comeado sua vida reprodutiva chegava a 55% entre as que no
tinham nenhuma escolaridade; 19% entre as que tinham de 5 a 8
anos de estudos e menos de 10% entre as que tinham de 9 a 11 anos
de estudos (Benfam, 1996).
Tambm a renda qualifica o comportamento da fecundidade. As jovens
mais pobres se destacam por suas taxas de fecundidade mais elevadas.
Entre as mulheres de 15 a 19 anos que estavam inseridas em grupo
familiar com at um salrio mnimo, em 1991, a taxa de fecundidade
foi calculada em 128%; j as que estavam em grupo familiar com dez
salrios mnimos ou mais, em 13% (in Camarano, 1998).
A fecundidade precoce preocupa demgrafos e especialistas do campo
da sade pela sua possvel influncia na vida reprodutiva futura, sendo
comum tal literatura considerar que uma mulher que comea a sua
vida reprodutiva mais cedo, maior sua chance de termin-la com
uma fecundidade elevada (Camarano, 1998: 116).
A mortalidade infantil, a mortalidade materna (Melo, 1996 e Longo,
2002) e problemas de sade para a mulher, como a hipertenso, maior
incidncia de eclmpsias, infeces urinrias e anemias (Camarano,
1998) tambm so registradas como associadas gravidez na

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QUADRO 10 (continuao)

adolescncia. Em 1987, a taxa de mortalidade dos filhos de mulheres


de 15 a 19 anos era 42,5% mais elevada do que a dos filhos de mulheres
situadas em grupo de idade posterior (Camarano, 1998: 125).
Outro alerta para os problemas com o aumento de gravidez entre
jovens diz respeito ao nus para os servios de sade. Os dados de
atendimento pelo Sistema nico de Sade (SUS) mostram que, entre
1993 e 1997, houve um aumento de 20% no total de partos em
mulheres de 10 a 14 anos. O parto constitui a primeira causa de
internao de meninas nessa faixa etria no sistema pblico de sade,
conforme dados do SUS/MS; FNUAP Brasil, 1997.
Fonte: CASTRO, M. G.; ABRAMOVAY, M.; SILVA, L. B. da. Juventudes e sexualidade. Braslia: UNESCO, 2004..

Em sntese, quer pelo alto contingente de jovens hoje, quer pelo


que se indicou como onda jovem, ou a influncia desse contingente
nas coortes sucessivas, quer por suas vulnerabilidades negativas (como
no plano da dinmica demogrfico-social a mais alta exposio a
violncias, entre elas a que resulta em mortes e a gravidez precoce ou
muitas vezes no desejada) quer tambm, como se vem frisando neste
trabalho, pela potencialidade singular dos jovens para novos
paradigmas de desenvolvimento, os jovens pedem tratamento como
identidade social em si.
Ou seja, tanto pelo lado da sua representao demogrfica atual e
seu impacto futuro nas prximas geraes, tanto pelo enfoque de
sujeito de direitos como o de cidadania ativa ou sujeito ator/atriz por
mudanas sociais, de fato polticas com focalizao nos jovens e com
os jovens, combinada com polticas universais com enfoques
geracionais sensveis a direitos, necessidades e formas de ser dos
jovens tm especial momento, nestes tempos; da muitos analistas
se referirem populao jovem, hoje, como um bnus demogrfico
importante para o desenvolvimento econmico e social do pas.

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B Brasil, uma localizao intermediria no ndice de Avano Tecnolgico

O Brasil se situa numa posio intermediria em relao ao ndice de


Avano Tecnolgico (IAT) elaborado pelo PNUD junto a pases como
Panam e Uruguai e superado por pases como Argentina, Mxico, Costa
Rica e Chile.
Trata-se, na verdade, de uma mdia nacional, a qual esconde logicamente
diferenas muito marcantes, entre os setores mais integrados ativamente
sociedade da informao situados em posies comparveis quelas dos
pases mais avanados e os setores mais excludos dessa dinmica situados
em posies semelhantes dos pases que so considerados como margem
do sistema. Da se deduz que o IAT reflete apenas em parte os esforos
significativos que esto sendo realizados nessas reas.
No Brasil, inmeras aes esto em andamento para reduzir a excluso
digital, principalmente para os jovens. O Programa da Informtica na Escola
Pblica (PROINFO), uma iniciativa do Ministrio da Educao em
conjunto com as Secretarias de Educao dos Estados da Federao,
responsvel pela instalao de laboratrios de informtica nas escolas
pblicas de ensino fundamental e mdio no Brasil e pela constituio de
Ncleos de Tecnologia Educacional encarregados das aes de capacitao
de professores e instrutores.
Inmeras so as aes voltadas para a incluso digital de jovens
habitantes de regies menos favorecidas dos grandes centros urbanos no
Brasil. Telecentros comunitrios localizados nos maiores centros urbanos
do pas oferecem acesso s novas tecnologias para diversos grupos
populacionais, principalmente os jovens. Essas iniciativas so mantidas
por governos estaduais e municipais e por organizaes nogovernamentais, como o caso do Comit pela Democratizao da
Informtica (CDI) e o Viva-Rio, entre outros, que foram consideradas
modelos e implementadas tambm em outros pases de Regio, com o
apoio de diferentes organismos internacionais.

C Novas relaes entre o Estado, o mercado e a sociedade civil

Existe uma ampla variedade de estudos e diagnsticos relacionados


com a dinmica do funcionamento do Estado no Brasil (ver por exemplo

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Bresser Pereira, 1998, dos Santos e dos Santos Cardoso, 2001, Faria e
Giambiagi 2003, Reis e Urani [orgs.] 2004 e Marconi 2002 dentre outros).
No mbito do atual governo federal, tm sido tomadas diversas decises
tendentes substancial melhoria do funcionamento do setor estatal,
colocando particular nfase na articulao de aes intersetoriais e no
fomento da transparncia na gesto institucional, como ressaltado na
Mensagem Presidencial ao Congresso Nacional:
Em seu primeiro ano, o atual governo iniciou uma verdadeira revoluo
na gesto do Estado, visando a superar os problemas decorrentes das
medidas de enxugamento e desmonte que o Estado brasileiro sofreu desde
o incio dos anos 90. Foram adotadas medidas importantes para valorizar
o servio pblico como a forma intersetorial e transparente nas tomadas
de deciso, a retomada do planejamento estratgico, a realizao de novos
concursos e a recuperao da capacidade administrativa dos rgos, as
inovaes administrativas, os programas de otimizao dos recursos
pblicos e de combate sonegao e as fraudes (...). Os princpios da
transparncia, publicidade e impessoalidade na administrao pblica
passaram a ser uma realidade concreta no dia-a-dia do novo governo, o
que est permitindo a construo de uma nova relao Estado-Sociedade
(Brasil. Presidncia da Repblica, 2004, p. 231).

No mbito da articulao das aes setoriais, o trabalho tem sido


significativo. O Informe Presidencial destaca:
Um dos maiores desafios que esto colocados para a gesto pblica
desmontar a prtica da ao setorializada, que desconsidera a
complexidade da realidade que necessrio enfrentar para a elaborao
e implantao das polticas pblicas. Um diferencial importante nesse
primeiro ano foi o esforo de conduzir as aes de governo de forma
intersetorial. A reativao das Cmaras de Poltica Econmica, de Polticas
de Infra-Estrutura e de Polticas Sociais, de Relaes Exteriores e Defesa
Nacional, de Poltica de Recursos Naturais, de Comrcio Exterior e de
Regulao do Mercado de Medicamentos, do Conselho de Governo, e a
criao de novas Cmaras (a Cmara de Polticas Cultural e a Cmara de
Polticas de Gesto Pblica, a ser instituda brevemente) alm dos inmeros
Grupos Interministeriais de Trabalho, uma demonstrao inequvoca
dessa nova forma de governar (idem).

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Nesse contexto situam-se algumas das iniciativas que, na rea da


gesto pblica relacionada com a juventude, esto sendo desenvolvidas,
inclusive, como se detalha adiante, a criao do Grupo de Trabalho
Interministerial sobre Polticas Pblicas de Juventude, recentemente
convocado a desempenhar um papel ativo no desenho dos esforos
institucionais que o Estado brasileiro impulsionar, nessas reas, no
futuro imediato.

D Os problemas, as oportunidades e os desafios no incio de um novo


sculo

Embora no se possa falar de boom demogrfico, pelo menos na forma


em que se falava nos anos noventa, ainda se conta com a maior gerao
jovem de toda a histria demogrfica, o que poder mudar de tendncia
por volta do ano 2010. Tanto no mbito da gesto deste governo, como
no mbito da gesto do prximo, os planos de desenvolvimento devero
considerar como aspecto central esses dados da realidade, que
constituem, ao mesmo tempo, uma oportunidade e um desafio, que
podero se transformar em srio problema, caso no sejam adotadas as
medidas necessrias.
No mbito das polticas pblicas, como j se fizeram referncias,
deve-se ter uma ateno especial para a dinmica das jovens geraes.
A partir deste ponto de vista, teria que se estabelecer uma prioridade
muito mais clara para a educao, ao mesmo tempo em que teria que
ser dada uma nfase especial ao primeiro emprego, na rea das polticas
de trabalho, bem como prioridade efetiva na rea da sade adolescente,
dentro do contexto das polticas de sade (dentre outras) e de direitos
humanos, considerando vulnerabilidades dos jovens em face de diversos
tipos de violncias. Mas, em se tratando de jovens, especial ateno s
polticas para democratizao da cultura e por oportunidades de esporte
e lazer.
evidente que as aes que esto sendo implementadas, em termos
do enfrentamento da disparidade digital, tambm deveriam ser mais e
melhor atendidas, considerando que os jovens poderiam ser
protagonistas ativos na sua efetiva implementao, e no apenas, nem

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fundamentalmente, beneficirios delas. Aes mais decididas e


sistemticas no ensino mdio e superior, juntamente com a ampliao
das redes de telecentros comunitrios no pas, bem como na utilizao
mais intensiva e criativa dos meios de comunicao de massa e das
novas tecnologias da informao e comunicao, poderiam contribuir
de forma crucial para enfrentar esse desafio em particular.
Por ltimo, preciso seguir aprofundando e estendendo as aes
tendentes a dotar o Estado de um funcionamento mais dinmico,
generalizando as iniciativas voltadas ao alcance de uma maior e melhor
articulao das polticas pblicas, trabalhando ao mesmo tempo no
enfrentamento de novas formas de gesto, que ofeream aos jovens um
espao afetivo para sua participao no desenho, na implementao e
na avaliao dessas polticas. Um forte impulso aos espaos de
participao cidad juvenil como por exemplo, oramento
participativo e controle social das polticas pblicas so essenciais,
em ter mos da afir mao democrtica e em relao ao efetivo
desenvolvimento das polticas de/para/com juventudes.

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4.

BASES PARA A CONSTRUO


DE UM ENFOQUE ALTERNATIVO
Analisadas as limitaes de enfoques vigentes, so propostas
aqui as bases de um enfoque alternativo, expondo seus
fundamentos e prioridades substantivas para a ao, junto com
algumas propostas mais operacionais, enfatizando a participao
dos jovens como atores estratgicos do desenvolvimento.

IV.1 ALGUNS FUNDAMENTOS PARA O DESENHO DE POLTICAS


ALTERNATIVAS: EXPERINCIAS DA AMRICA LATINA
A Um novo paradigma para as polticas de juventudes

Existem desafios para a formulao de polticas de juventudes,


considerando diversos parmetros para que esse segmento
populacional seja visto como um vetor de polticas universais e
especficas. Tais novas polticas no so um somatrio de programas
j existentes ou a serem inaugurados em diferentes ministrios e
secretarias de governo. Isto , mais que apenas ter jovens como
beneficirios de polticas traadas para outras populaes e de
maneira formal, questionam-se: a qualidade e os sentidos de tais
polticas; em que medida elas so modeladas de acordo com
construtos de direitos, necessidades e vontades das juventudes
(enfoque geracional-juvenil), ou seja, princpios tico-polticos que
contribuam tanto para uma rede de proteo social para diversos
g r u p o s j u ve n i s c o m o p a r a p o t e n c i a l i z a r s u a p a r t i c i p a o,
emancipao e autonomia. Questes que passam tanto pelo
reconhecimento de desigualdades sociais, vulnerabilidades negativas,
quanto pela potencialidade crtica e criativa dos jovens. O quadro
seguinte apresenta uma sntese desses desafios.

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QUADRO 11 Desafios para um novo paradigma na construo de um


plano integrado de polticas de/para/com juventudes

Parmetros tico-polticos
Ter os jovens como beneficirios de servios e atores estratgicos
para o desenvolvimento;
Colaborar para a construo da autonomia e formao de capital
cultural;
Alm de ter os jovens como atores-gestores de polticas, ter
juventude/gerao como enfoque; enfatizando a construo da
autonomia, emancipao, equao estudo-assistncia social ou
trabalho e direitos a esporte, cultura e lazer como produtores e
consumidores (enfoque geracional-juventude);
Investir em adultos que trabalham com jovens;
Promover a participao dos jovens na formulao, implementao,
acompanhamento e avaliao de polticas (enfoque participativo),
atentando para o absolutismo do paradigma de participao.
Parmetros de identidades juvenis
Capacitar os jovens sobre polticas pblicas, democratizando
conhecimentos para a formulao, a crtica e o acompanhamento
de polticas;
Priorizar o tempo de estudo e a formao, garantindo bolsas de
estudo e ajuda de custos;
Equacionar estudo e trabalho com formao cultural e tica,
diverso e esporte;
Responder heterogeneidade de grupos juvenis;
Conjugar a uma perspectiva geracional-juvenil com uma perspectiva
de gnero;
Contar com a perspectiva de raa/etnicidade, associada s
anteriores;
Fomentar aes afirmativas que lidem com as desigualdades
sociais, com corte geracional;

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QUADRO 11 (continuao)

Cuidar da qualidade de instituies estratgicas para juventudes


como a escola.
Parmetros de formatao institucional/gesto
Integrar programas e no apenas juntar aes/programas/polticas;
Fortalecer e criar redes institucionais entre sociedade civil e
poltica;
Implementar um sistema institucional de gesto (coordenao),
instando a colaborao de vrias esferas de governo (articulao);
Utilizar recursos e metas com transparncia, possibilitando o
acompanhamento crtico das polticas;
Fortalecer a participao de organizaes com representaes
democrticas, evitando a nfase de implantao de instituies
formais e organizaes verticalizadas.
Parmetros de apoio
Sensibilizar a opinio pblica e as instituies formadoras de
opinio e com poder de deciso sobre juventudes;
Fomentar pesquisas sobre e com grupos juvenis, avaliaes de
aes e programas e os intercmbios de experincias.
Parmetro-vetor (perspectiva sobre identidades juvenis em polticas)
Romper o dualismo entre polticas universais e polticas focalizadas;
Investir no trnsito e nos nexos entre polticas de/para juventudes,
i.e., perspectiva de identidade gerao nas polticas, evitando
corporativismos ou alinhamentos de representaes dominantes,
comuns perspectiva de polticas de identidades.
Fonte: CASTRO, M. G.; ABRAMOVAY, M. Por um novo paradigma do fazer polticas: polticas de/para/com
juventudes. Revista Brasileira de Estudos Populacionais, v. 19, n. 2, jul./dez. 2002.

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B Fundamentos bsicos

Em vrios pases da regio, o modelo centralizado na educao formal


e no tempo livre, por algumas atividades e sem questionar os sentidos de
tais dimenses para as culturas juvenis ou a qualidade dos servios frente
a necessidades renovadas, tende a ser um enfoque conservador e
funcionalista. Da mesma forma, pode assim ser classificado na medida
em que se assume a sociedade vigente como um dado no-questionvel
e se define, como objetivo especfico em relao s jovens geraes, sua
futura integrao sociedade, de tal forma que a sua reproduo esteja
assegurada no tempo e no espao. O mesmo enfoque funcionou com
alguma fluidez no mbito das economias em expanso, as quais
asseguravam uma determinada mobilidade social ascendente, em especial,
para os jovens integrados. Porm demonstrou possuir srias limitaes
como resposta problemtica dos jovens excludos, em especial, nos
perodos de crise. Por esse motivo, teve sucesso apenas em termos parciais
e no mbito de determinadas circunstncias concretas, difceis de serem
mantidas no tempo.
No novo contexto internacional se outorga uma crescente
importncia na formao de recursos humanos aptos para processar as
mudanas que se deseja promover na busca do crescimento econmico,
da equidade social, da afirmao democrtica, do respeito diversidade,
da eliminao de injustias e desigualdades sociais, implementando
novas estratgias de desenvolvimento. Nesse contexto, no terreno das
polticas de juventudes, j no tem sentido apresentar respostas
conservadoras, porque o que agora se persegue a mudana.
Tampouco respostas funcionais, porque agora o que se requer
transformar as regras do jogo vigentes. Dessa forma, no tem sentido
desenhar polticas que se proponham incorporar as novas geraes no
simples processo de reproduo da sociedade atual.
Trata-se, no momento, de desenhar polticas que permitam incorporar
as novas geraes dinmica pelo processo de mudanas, elaborando
programas que tendam a preparar, da melhor maneira possvel, os jovens
para que sejam atores no exerccio de uma cidadania ativa, quanto a
essas mudanas que requerem acesso a novas tecnologias e habilidades
de comunicao, como colaborar para o desenvolvimento a partir de

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uma perspectiva crtico-criativa. Portanto, se assim, no h nenhum


sentido em seguir imaginando polticas e programas em que os jovens
so simples objetos receptores; imprescindvel promover a sua
participao, como sujeitos de direitos e como atores estratgicos do
desenvolvimento.
Assim, por que os jovens? Porque, alm do direito ao desenvolvimento
de um capital cultural e social, eles e elas podem ser e estar mais
preparados do que muitos adultos para lidar com as novas tecnologias,
porque no esto ligados a compromissos e interesses sobre a reproduo
do status quo, e porque muitos esto dispostos a trabalhar pela
transfor mao das reg ras do jog o que no os contemplam
adequadamente e que, portanto, no os apiam. Definitivamente, porque
muitos deles so portadores de uma perspectiva diferente, e tm um
compromisso com a justia, a paz, a democracia e a liberdade. Por isso,
as futuras polticas pblicas de juventudes deveriam ser estruturadas com
uma forte nfase no presente dos jovens como atores, e no centradas
simplesmente, ou exclusivamente, na sua preparao para o desempenho
de papis como adultos no futuro. H, entretanto, que ter claro que as
referncias nesse caso so as potencialidades dos jovens e os entraves
que, com maior probabilidade, se do num universo de adultos, mas que,
h que se cuidar contra generalizaes, pois tanto entre jovens quanto
entre adultos, o comum a diversidade de orientaes.

C As respostas setoriais, centralizadas e universais

As polticas pblicas, em grande parte dos pases da Amrica Latina,


tendem a se orientar por enfoques setoriais, universais e centralizados,
tomando os jovens como destinatrios de servios pblicos e
concentrando-se, prioritariamente, em alguns. O modelo predominante,
construdo na etapa da industrializao substitutiva, se concentrava
mais na educao e no tempo livre dos jovens (ainda que no
necessariamente de forma ideal tambm nesses setores), desconhecendo
problemas dos jovens excludos, especialmente no mbito do trabalho,
ou no mbito da assistncia social. A ausncia de uma perspectiva de
gnero na maior parte dos programas implementados sob esse enfoque,

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levou, alm disso, a que se beneficiassem mais os homens do que as


mulheres jovens, ou que no se considerassem suas necessidades
especficas. Tambm ocorria a omisso sobre o aspecto singular das
vulnerabilidades, inclusive por discriminaes de tipo institucional, dos
afro-descendentes e dos indgenas. O caso dos jovens portadores de
necessidades especiais costumava ser tambm desconsiderado.
Nos anos sessenta, com a erupo dos movimentos estudantis e
juvenis, politizados e questionadores da ordem social e poltica
estabelecida, se buscaram novas respostas, centradas no controle social
dos jovens mobilizados, enquanto a aguda crise dos anos oitenta levou
apresentao de respostas centradas no combate pobreza e
delinqncia juvenil, junto com as primeiras tentativas de introduzir
respostas mais integrais, a partir de instituies pblicas especializadas,
criadas especialmente para isso. Porm, essas instituies passaram a
ser administradas por dirigentes jovens de partidos polticos
governamentais, concentrados na organizao e mobilizao dos jovens
e a desenvolver programas adequados maior parte das reas de
desenvolvimento social. O resultado foi o surgimento de conflitos com
os ministrios e secretarias de Estado que trabalhavam tais temticas
e, naturalmente, foram vencedores. Ao pretender representar os jovens
na estrutura estatal e o Estado frente aos jovens, os Institutos de
Juventude confundiram seus papis, e foram acrescentados novos
ingredientes ao fracasso institucional; tudo isso ligado tambm, em
muitos casos, a srios problemas de gesto.
Paralelamente, de toda maneira, durante os anos noventa
comeou-se a pr em prtica, inmeros programas setoriais e de
promoo juvenil em distintos pases, nos quais se passou a investir
quantidade significativa de recursos, especialmente nas reas ligadas
reforma da educao mdia, ao desenvolvimento de programas
preventivos de sade adolescente, implementao de programas
inovadores de capacitao para o trabalho, e mais recentemente, de
preveno e tratamento da violncia juvenil, no mbito de iniciativas
inovadoras na rea da segurana cidad. Todavia, a desarticulao de
esforos evidente, bem como preocupante, o que tem levado,
ultimamente, a se questionar principalmente o trabalho setorial e os
modelos de gesto tradicionais, tentando promover, ao mesmo tempo,

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novos modelos de gesto, com base numa forte reformulao dos


papis das diversas instituies pblicas e privadas intervenientes,
procurando utilizar mais e melhor os recursos disponveis.

D A necessidade de uma perspectiva geracional-juvenil para as polticas


pblicas

Enfatiza-se que importante dotar as polticas pblicas, em seu


conjunto, de uma perspectiva g eracional-juvenil, superando
decididamente o enfoque limitado de trabalho setorial, centralizado e
no sensvel s vontades e necessidades singulares de cada gerao,
que prevaleceu at o momento. Trata-se de evitar cair nos espaos e
programas exclusivos para adolescentes e jovens como at o momento,
e de tentar incorporar essas temticas particulares da melhor maneira
possvel a todas e a cada uma das polticas pblicas, semelhana da
perspectiva de gnero impulsionada pelas mulheres. Que tipo de
implicaes pode ter esse enfoque alternativo?
Em primeiro lugar, faz falta contar com polticas populacionais que
no apenas se ocupem das principais dimenses setoriais a esse respeito,
como fecundidade, migrao, mortalidade, mas, alm disso, e
fundamentalmente, que articulem dinamicamente as diversas fases do
ciclo da vida das pessoas (infncia, juventude, maturidade, terceira
idade) com o objetivo de responder com polticas especficas que faam
parte de um conjunto articulado de polticas pblicas universais. A partir
desse ponto de vista, imperativo combater as desigualdades
intergeracionais, que so muito significativas em quase todos os pases
da regio.
Em segundo lugar, trata-se de analisar, com rigor, os enfoques com
os quais se deveria trabalhar em todas e em cada uma das polticas
pblicas relacionadas adolescncia e juventude, tentando alcanar
os maiores e melhores impactos em cada caso particular. Sob essa
perspectiva, conforme j destacado anteriormente, os estabelecimentos
de ensino mdio no so os nicos lugares para o desenvolvimento de
aprendizagens, mas so espaos privilegiados de socializao
adolescente e juvenil.

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Em terceiro lugar, outra implicao relevante nesse enfoque se


relaciona com a necessidade de um posicionamento nos grandes debates
nacionais, a partir da perspectiva adolescente e juvenil, em relao, por
exemplo, dinmica do trabalho ou s polticas relacionadas com a
assistncia social, assim como as questes de violncia, de cultura e de
esporte. Ou seja, preciso ouvir mais os jovens, debater com eles, a
partir de suas organizaes e associaes, os diversos temas que
mobilizam a nao, assim como pesquisar mais as representaes das
diferentes juventudes sobre vrios assuntos. Nesse sentido, ganha
importncia o dilogo entre geraes, mas de forma simtrica,
respeitando diferenas de linguagens, experincias e lugares de fala.
Finalmente, preciso privilegiar as identidades juvenis, ou seja, as
diversidades entre os jovens, e tambm, o que os singulariza (a
diversidade da unidade). Isto implica ter como parmetro na elaborao
de programas de, para e com os jovens o enfoque geracional-juvenil, ou
seja, garantir nos mais diversos programas, a perspectiva da juventude
como tempo de: estudo; se for mar no exerccio da crtica e da
criatividade; exerccio do direito uma assistncia social, decorrente
de sua maior vulnerabilidade no mercado; exerccio do direito a serem
consumidores e produtores de cultura; acesso a atividades esportivas e
de lazer; se engajar em atividades que colaborem em sua autonomia e
emancipao, e naquelas que colaborem para que possam participar
ativamente do fazer polticas e do controle social da vida pblica.
Vale investir no avano desse enfoque, dotando as polticas pblicas
de uma efetiva perspectiva geracional, mudando radicalmente a lgica
historicamente vigente fortemente centrada na criao de espaos
especficos para a participao juvenil. Assim se estaria em melhores
condies para alcanar a integralidade necessria para as polticas
pblicas de juventude em particular, e para o conjunto das polticas
populacionais no plano mais geral.
As polticas relacionadas com a mulher tm alcanado mais e
melhores impactos do que as relacionadas com a juventude nos ltimos
trinta anos (Rodriguez 2000). Como se podem explicar essas diferenas
to notrias?
Uma primeira observao a partir dessa tica o argumento de que as
mulheres tm enfrentado as discriminaes que sofrem na sociedade, tm

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questionado a existncia de espaos exclusivos para o homem e para a


mulher, respectivamente, o pblico e o privado, e tm demonstrado como
o machismo est presente de maneira implcita e aceito com naturalidade
at nos livros didticos de nossos sistemas de ensino. A partir da promoo
juvenil no se questiona o domnio das perspectivas dos adultos de nossas
sociedades. E tambm no se tem investido na identificao das
construes prprias as identidades juvenis.
Um segundo argumento se refere aos atores que tm incentivado as
polticas relativas mulher e aos que tm incentivado as polticas
relativas juventude. Assim, enquanto os movimentos juvenis tm
procurado se apoiar, nas prprias estruturas administrativas do Estado,
nos partidos polticos e em algumas poucas estruturas corporativas na
rea privada, no caso das mulheres os programas esto apoiados nos
movimentos feministas e de mulheres, que trabalham com um sentido
corporativista, ou seja, de defesa de direitos especficos, e nas
organizaes no-governamentais de apoio a tais movimentos.
Um terceiro argumento se relaciona com o estilo de gesto, em termos
do trabalho cotidiano. Assim, no mbito da juventude se tm
estruturado programas que, na realidade, no so mais do que
conjuntos de atividades pontuais e iniciativas desconexas, dado os
reduzidos espaos nos quais tem sido possvel trabalhar. No caso das
mulheres, tem se buscado estruturar programas de longo prazo e que
articulam seus diversos componentes a partir de diagnsticos dos
problemas que se pretende enfrentar. No mesmo sentido, as mulheres
tm sabido articular suas reivindicaes com dimenses da vida
cotidiana, como a discusso da violncia domstica, misturando com
dimenses mais visveis socialmente incorporao no trabalho,
enquanto os movimentos juvenis se identificam com os temas mais
transversais e orientados para diversas populaes, ainda que
progressivamente se venha incorporando dimenses mais especficas
da vida cotidiana dos jovens as culturas juvenis. Quanto s mulheres,
suas representaes organizacionais aprenderam a conjugar movimentos
de presso com formulao de propostas, por alianas, articulaes,
criao de consensos, e trabalhado na rea do Estado assim como no
plano da sociedade civil. Os jovens organizados tm mais experincia
fora da rea do estado, que em muitos momentos histricos lhes era

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hostil e combatido por eles. Tambm o Estado tem sido menos flexvel,
sem permitir uma comunicao sem manipulaes e sensvel a
linguagens diferentes e diversas.

IV.2 INTEGRANDO ENFOQUES


A Os jovens como grupo de risco

Em diversas partes do continente latino-americano, tem-se procurado


introduzir diferentes enfoques estratgicos, metodologias e experincias
inovadoras. Nesta parte do trabalho, tem-se uma apresentao dos mais
relevantes enfoques, advogando-se no uma escolha por um deles, mas
sua combinao, no sentido de modelar polticas pblicas de/para/com
juventudes. Discute-se o enfoque que tem os jovens como grupo de risco;
aquele que considera os jovens como sujeitos de direitos; o que advoga
que os jovens devem ser considerados como atores do desenvolvimento e
o que enfatiza a construo do capital social e o empoderamento dos jovens.
O enfoque que associa juventude a risco se apia nos indicadores
econmicos e sociais que mostram a precria situao estrutural em
que crescem e amadurecem as novas geraes nos diferentes pases da
regio. Muitos programas e projetos nas ltimas dcadas se orientam
por essa perspectiva.
O enfoque do grupo de risco mostrou a existncia de amplos
setores juvenis excludos, vivendo em condies extremamente
precrias e enfrentando limitaes. Justificaria esse enfoque: as elevadas
taxas de fracasso escolar; a falta de acesso escola; os altos e persistentes
nveis de desemprego e subemprego juvenil, associados a condies de
vida, ao grupo familiar, moradia, e comunidade.
O enfoque de grupo de risco no faz nenhuma referncia
condio cidad dos jovens e aos direitos inalienveis que lhes
correspondem. Essa perspectiva condicionou que muitos desses
programas permanecessem limitados ao desenvolvimento de iniciativas
que tendem a contribuir com o acesso a servios, em geral, mas
incentivados com critrios paternalistas, que geram certa rejeio entre
os beneficirios e avaliaes crticas.

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Nessa mesma linha de raciocnio, frisa-se que o enfoque de grupo


de risco no prioriza o desenvolvimento de iniciativas que tentam
fomentar a participao dos jovens na dinmica social, econmica,
poltica e cultural dos diferentes pases que o adotaram, portanto, no
respondendo a demandas dos jovens, nem contribuindo para a
construo da autonomia.

B Os jovens como sujeitos de direito

Reconhecendo as limitaes do enfoque de grupo de risco, e


adotando, em grande medida, como base as estratgias introduzidas em
relao a crianas e adolescentes desde a aprovao da Conveno
Internacional dos Direitos da Criana (em 1990), comeou a se
desenvolver uma nova perspectiva, que considera os adolescentes e os
jovens como sujeitos de direito.
Nessa perspectiva, e sem desconhecer que os jovens enfrentam agudas
e evidentes situaes de risco, se assume que eles so cidados e tm
partindo dessa condio direitos que a sociedade e o Estado devem
respeitar, procurando que tenham a mais extensa e profunda vigncia
efetiva em todos os nveis. Dito de outra maneira, o acesso a servios
no deve ser visto como uma concesso do Estado para com os jovens,
mas sim como um direito a ser assegurado.
A mudana de paradigma relevante, na medida em que permite
encarar as posturas paternalistas e clientelistas que, com freqncia,
so adotadas no enfoque de grupo de risco, assim como as perspectivas
de submisso de parte dos prprios beneficirios frente ao Estado, que
nem sempre assumem sua condio de sujeitos de direito e, de certa
maneira, legitimam ou, pelo menos, toleram as prticas clientelistas.
Assim como o enfoque de grupo de risco foi introduzido, sobretudo,
a partir da prtica de diversos organismos pblicos, como as secretarias
e ministrios da rea social, o enfoque de sujeito de direitos foi
estimulado a partir das dinmicas de diversas ONGs especializadas,
apoiadas no desenvolvimento de experincias no mbito da defesa dos
Direitos da Criana.

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Ao tornar explcito o enfoque na prpria concepo da Conveno,


passou-se a mencion-la fazendo referncia aos Direitos da Criana e do
Adolescente e, ao mesmo tempo, durante a ltima dcada, tentou-se fazer
com que a Declarao Universal se concretizasse na aprovao de Cdigos
Nacionais da Infncia e da Adolescncia, influenciando o conjunto das
polticas pblicas relacionadas com essas dinmicas particulares.
Diversos organismos internacionais (UNESCO, UNICEF, o UNFPA e a
OPAS, dentre outros) colaboraram decisivamente com esses processos e as
avaliaes que tm sido realizadas tm demonstrado avanos significativos
em vrias reas relevantes, embora ainda existam muitas pendncias.
Mas tambm esse enfoque apresenta limitaes, na medida em que
promove a participao dos jovens como outro direito, sem a realizao
de uma leitura rigorosa das eventuais contribuies e obrigaes que os
jovens podem oferecer sociedade. De certa maneira, a extrapolao
excessivamente mecanicista desse enfoque, pensando na infncia, no
considerou devidamente as evidentes diferenas entre crianas e jovens
e entre os jovens, dentre as quais se destaca a nfase na participao.

C Os jovens como atores estratgicos no desenvolvimento

As diversas leituras que se tm processado coletivamente na ltima


dcada, a partir das vrias experincias em diferentes contextos locais
e nacionais, foram dando lugar elaborao de outro enfoque, mais
especificamente construdo a partir da prpria promoo juvenil, e
apoiado no conceito e na prtica da participao dos jovens.
Os jovens so, sobretudo, atores estratgicos do desenvolvimento,
sem desconhecer que tambm so um grupo de risco e, sem dvida,
sujeitos de direito. preciso enfatizar o eventual aporte dos jovens
sociedade, no limitando as polticas pblicas de juventudes ao acesso
a servios materiais e simblicos como um canal privilegiado para
melhorar as condies estruturais da vida.
Sob essa perspectiva, as polticas pblicas de juventudes devem
articular iniciativas programticas relacionadas com melhorias das
condies de vida dos jovens, com outras orientadas ao fomento da
participao, considerando que no basta satisfazer somente
investimentos nas condies sociais e econmicas.

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A experincia chilena, a partir da restaurao democrtica em 1990


um exemplo. Depois de quinze anos, durante os quais as condies
de vida dos jovens tm apresentado notrios avanos, continuam sendo
constatados quadros de aguda alienao dos jovens em relao s
principais instituies democrticas de uma sociedade na qual no se
sentem efetivamente integrados.
Os Planos Integrais de Juventude, que tm sido desenhados
ultimamente, tentam enfatizar de forma mais explcita e efetiva ambas
dimenses, condies de vida e participao, assumindo o enfoque
que considera os jovens como atores estratgicos do desenvolvimento
(ver Rodrguez 2002a), sendo o caso do Mxico o mais notrio (ver
Mxico. IMJ 2002).
O enfoque que tem os jovens como atores estratgicos do
desenvolvimento pretende contribuir para a superao de uma contradio
paradoxal, entre os discursos favorveis participao juvenil que quase
todos os atores sugerem e as prticas efetivas a esse respeito,
atravessadas, em boa medida, por um receio aos eventuais deslizes
juvenis. A contradio se apia na ausncia de canais institucionalizados
e reconhecidos de participao juvenil, por parte dos atores relevantes.
Por esse motivo, postula-se o desenvolvimento de programas que
fomentem a participao dos jovens na implementao de polticas
pblicas, como combate pobreza e campanhas de alfabetizao,
construdas com base nos dilogos com os jovens.

D Os jovens, a construo do capital social e o seu empoderamento

Finalmente, no decorrer desses diferentes enfoques estratgicos com


os quais se est tentando construir polticas pblicas de juventude mais
pertinentes e oportunas, importante fazer referncia a dois outros,
que se relacionam intimamente entre si e, tambm, com os que acabamos
de descrever. Trata-se dos enfoques relacionados com a construo do
capital social e com o empoderamento dos jovens.
H uma ampla literatura sobre capital social, mas so poucos os
estudos centralizados no tema, que levam em considerao a dinmica
juvenil. Entre esses ltimos, se destacam os apresentados ultimamente
pela CEPAL (Arriagada e Miranda [orgs.], 2003) e pela ONG chilena

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CIDPA (Davila, coord., 2004) que distinguem o capital social individual,


em especial, a capacidade empreendedora dos jovens para enfrentar os
diversos desafios de seu desenvolvimento pessoal e social, e o capital
social coletivo, apoios sociais com os quais contam os jovens para
concretizao de seus projetos de vida.
No plano do capital social individual, se inclui uma ampla gama de
dimenses, como lidar com o risco, auto-estima, sociabilidade,
empoderamento, lidar com vnculos, apoio social e criatividade. Capital
social coletivo refere-se institucionalidade local e/ou comunitria,
vnculos sociais e comunitrios, entorno familiar, disponibilidade de
servios pblicos, dentre outros. Como se pode observar, trata-se de
dimenses que no so oferecidas naturalmente, que devem ser
construdas coletivamente. A pertinncia do enfoque est centrada na
relevncia de identificar reas estratgicas para a construo de projetos
juvenis de vida.
Tm sido implementadas aes promocionais que colaboram com a
construo do capital social juvenil, assumindo que ele induz melhoria
das condies de vida e construo de sentimentos de pertencimento
por parte dos jovens, em relao s sociedades. Uma das peas-chave a
esse respeito tem sido o desenvolvimento de aes de
empoderamento, isto , aes que podem oferecer aos jovens as
ferramentas necessrias para negociar com aqueles que tomam as
decises, tanto no nvel macro como no nvel micro.
Sob esse ngulo, diversas polticas pblicas poderiam ser avaliadas,
bem como as iniciativas programticas especficas, julgando at que
ponto elas colaboram, ou no, na construo do capital social juvenil
e/ou fomentam o empoderamento juvenil.

IV.3 PRIORIDADES DA PRXIMA DCADA


A A educao, a cincia, a tecnologia e a sade como chaves para a
formao do capital humano

Alm das aes a serem promovidas, importante priorizar alguns


elementos-chave em termos de grandes metas para a prxima dcada.
Esta seo dedica-se a discutir algumas delas.

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O investimento em recursos humanos um elemento central do


processo de crescimento econmico sustentvel e para o bem-estar
social, tanto pelos rendimentos crescentes sobre os nveis de
produtividade como pelas externalidades associadas melhoria de seus
atributos. De um lado, os dois fatores-chave para a adequada formao
de recursos humanos so a educao e a sade. Reconhecendo as notrias
dificuldades que as novas geraes enfrentam, tanto na rea da sade,
como na da educao e, ao mesmo tempo, levando em considerao a
significativa relevncia que apresentam os jovens, em termos de recursos
humanos qualificados e com sade, para a implementao das estratgias
de desenvolvimento nos diferentes pases da regio, seria lgico concluir
que na rea especfica das polticas pblicas de juventude importante
fazer especial nfase nessas matrias.
Werthein e Cunha (2004), analisando os fatores que contribuem para
uma educao de qualidade ressaltam que os professores, ou seja, os
recursos humanos so um fator chave para atingir nveis de qualidade
na educao. Segundo os autores considerando o peso de inmeros
fatores na qualidade do ensino, dentre eles, a biblioteca escolar, o tempo
dedicado ao ensino, a alimentao dos alunos e uma srie de outros,
atribui-se ao professor bem preparado o equivalente a dois teros pelo
xito ou fracasso do aluno (op. cit., 2004: 17).
Carnoy argumenta que funcionrios qualificados so cada vez mais
importantes para a produo do valor agregado. A indstria do
conhecimento (ou seja, a educao) tornar-se-, logicamente, cada vez
mais tributria da qualidade do seu capital humano (o corpo docente)
(Carnoy, 2002 apud Werthein e Cunha, 2004: 17).
No que se refere educao, as prioridades vo ser diferentes em
cada pas, mas, em geral, existem alguns desafios comuns, bsicos:
i. generalizar a universalizao do acesso ao ensino bsico e,
sobretudo,o mdio;
ii. assegurar padres adequados de qualidade e rendimento escolar,
enfrentando decididamente os problemas de aprendizagem e de
abandono escolar, bem como investir mais numa escola pblica
de qualidade;
iii. melhorar substancialmente a eqidade entre os diferentes grupos
sociais, buscando frear e, eventualmente, reverter os processos
de segmentao educativa, como a excluso social por raa, tnia

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e por situao socioeconmica, assim como pelas dificuldades


da escola pblica (ver sobre o caso do Brasil quanto ao ensino
mdio, Abramovay e Castro, 2003);
iv. expandir o ensino infantil a toda populao de 4 e 5 anos com o
duplo propsito de compensar os dficit em capacidade de
socializao entre os mais pobres, inclusive para facilitar o
ingresso das jovens mes ao mercado de trabalho;
v. aproximar a cultura juvenil e a cultura escolar no ensino mdio,
ampliando e aprofundando os processos de reforma educativa
atualmente em andamento; modernizando a gesto e envolvendo
os atores que ainda no participam ativamente do processo os
pais, as comunidades e os prprios estudantes dando-lhes a
voz que no tm e promovendo seu empoderamento;
vi. investir na formao continuada dos professores, tendo em vista
que seu nvel salarial corresponda a patamares dignos, bem como
lhes proporcionar uma socializao em temas transversais como
tica, gnero, raa e meio ambiente entre outros;
vii. investir mais em escolas seguras e protetoras, em mediao de
conflitos e contra a violncia escolar (Abramovay e Rua, 2002
para o caso do Brasil).
Para ter a sade como chave em uma poltica de juventudes, preciso
rever o conceito de sade, ampliando-o de forma a promover a qualidade
de vida, a diminuio exposio a riscos, a preveno e o combate s
violncias. Na rea da sade, entendida nesse sentido, as prioridades
tambm devem variar entre os pases, bem como dentro deles. Porm,
existem ao menos quatro desafios centrais:
i. o incentivo a estilos saudveis de vida, promovendo vrios tipos
de atividades recreativas, culturais e esportivas, para a
socializao, o crescimento e a maturidade pessoal e social dos
destinatrios, fortalecendo os fatores de resilincia 17 , e
desenvolvendo as habilidades para a vida;

17

Entende-se resilincia como a capacidade concreta de retornar ao estado natural de


excelncia, superando situaes crticas. A resilincia diz respeito capacidade das pessoas,
das equipes e das organizaes, no s de resistirem adversidade, mas tambm de utilizla em seus processos de desenvolvimento pessoal.

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ii. uma ateno adequada e oportuna da sade sexual e


reprodutiva, temas como a gravidez juvenil, a educao sexual,
as discriminaes inclusive pela orientao sexual a ateno
s doenas sexualmente transmissveis e a preveno da Aids;
iii. a preveno, em termos de diminuio de exposio a riscos e
o tratamento oportuno das principais condutas de risco, dando
nfase s vinculadas a acidentes de trnsito, ao consumo de
drogas legais e ilegais e o desenvolvimento de atividades ligadas
a diversas formas de violncia;
iv. a formao dos adultos que trabalham com jovens em temas
como sexualidade, direitos sexuais e reprodutivos e violncias
e/ou discriminaes.
Segundo um estudo da OPAS (2001), no ano 2010, haver mais
adolescentes (com idades entre 10 e 19 anos) vivendo no mundo que
em qualquer poca anterior, e uma grande parte viver na Amrica
Latina e no Caribe. Essa coorte de jovens pode se converter em um
benefcio ou em uma carga a mais para seus pases, dependendo da
capacidade dos governos, comunidades e famlias para desenvolver o
potencial humano dessa gerao. Uma ferramenta favorvel, nesse
caso, constituda por programas de habilidades para a vida.
Definido de forma ampla, um enfoque de habilidades para a vida
desenvolve as habilidades que permitem aos jovens adquirir as aptides
necessrias para o desenvolvimento humano e para enfrentar, de forma
efetiva, os desafios da vida cotidiana. Em geral, os especialistas
identificam as seguintes habilidades para a vida: 1) habilidades sociais
e interpessoais, incluindo comunicao, habilidades de recusa,
agressividade e empatia; 2) habilidades cognitivas, incluindo tomada
de decises, pensamento crtico e autocrtica; 3) habilidades para
controlar emoes, incluindo o stress e o aumento interno de um centro
de controle.
Baseando-se no contexto local, um programa de habilidades para a
vida pode incluir contedos sobre a amizade, a intimidao, as relaes
sexuais, o controle da irritabilidade, as percepes sobre o uso de
drogas, os mtodos de controle da natalidade e a preveno do HIVAids.

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B A insero no trabalho

H que se considerar que a prioridade na vida dos jovens deveria ser


o exerccio do direito educao e que, portanto, o fundamental em
termos de ao do Estado deveria ser a garantia de uma rede de proteo
social ou de segurana da cidadania, para assegurar a sobrevivncia e
despesas bsicas que, no caso dos jovens, como vem enfatizando o
documento, deve incluir o acesso a servios e atividades culturais, de
recreao e de esporte. Sendo assim, no caso dos programas de
voluntariado, h que conjug-los com bolsas de estudo. Tanto tais
programas como os de estgio ou de trabalho devem ser compatveis
com a perspectiva de priorizar a formao educacional.
Deve-se portanto contemplar a oportunidade do voluntariado, com
ajuda de custo e/ou contar como crdito no sistema de ensino,
estabelecendo-se, portanto, vnculos entre trabalho e estudo. O campo
de participao cidad, inclusive nas reas de artes, esportes e atividades
ldicas deveria tambm ser considerado no plano de oportunidades de
trabalho e de formao para o trabalho (ver IV.3D deste documento
sobre a proposta de conjugar o programa Abrindo Espaos, da
UNESCO, com orientao para a empregabilidade).
Como os problemas so muito diversos, requerendo medidas
diferentes e adaptadas s particularidades de cada um dos grupos
juvenis, e dado que as causas que explicam tais problemas, tambm
no so homogneas, so necessrias estratgias especficas para cada
uma das situaes em particular, contudo, assumindo sempre o trnsito
como um desafio, promovendo cadeias formadoras e competncias
transversais.
Uma primeira resposta importante dever continuar sendo a
capacitao para o trabalho, unida equao estudo e trabalho e ao
desenvolvimento das primeiras experincias de trabalho. Deste modo,
se responder a dois dos principais condicionantes do desemprego dos
jovens: a falta de experincia e a falta de capacitao.
Nos pases que j contam com programas de grande escala nesses
aspectos, o desafio ser aperfeioar suas estratgias operacionais, corrigir
os defeitos observados no mbito das experincias j desenvolvidas, e
ampliar sua cobertura, de modo a se obter no futuro mais e melhores

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impactos. Para os pases que ainda no contam com esse tipo de


programas, o desafio ser projet-los e coloc-los em prtica.
A essncia desses tipos de iniciativas programticas continua sendo
vlida. Portanto, deve-se continuar dando forte nfase na estratgia de
se focalizar nos setores juvenis mais vulnerveis na modalidade
descentralizada de trabalho, dando autonomia aos municpios, com a
colaborao de uma ampla gama de instituies de capacitao, tanto
pblicas quanto privadas, resguardando as propostas integrais de
capacitao, estgios e apoio insero ao trabalho, elaboradas com
base em acordos entre entidades de capacitao e empresas, respaldadas
e com exigentes mecanismos de monitoramento e avaliao.
Porm, preciso ter em conta que a capacitao no gera postos de
trabalho. Portanto, imperativo introduzir iniciativas ligadas gerao
de empregos, sobretudo do tipo autnomo, dadas as dificuldades
existentes no que diz respeito criao de empregos com vnculos
salariais. Um dos caminhos pode ser o impulso de micro e pequenas
empresas.
As microempresas de subsistncia (ligadas ao setor informal) podem
colaborar no combate pobreza e na promoo da integrao social
dos jovens, principalmente quando adotam critrios de eficincia e
quando integradas a programas de combate pobreza amplos e integrais,
pelos quais se torna obrigatrio evitar ciclos reprodutores da pobreza
(corriqueiros em muitas experincias desse tipo na Amrica Latina). As
microempresas de desenvolvimento (incorporadas ao setor formal da
economia), por sua vez, podem assumir papis bastante dinmicos nas
economias da regio, sempre que identifiquem com preciso as reas
nas quais se pode crescer e desenvolver.
Guerrero (2001) argumenta que, no caso dos jovens, estamos frente
existncia de um espao de transio, entre o momento em que eles
terminam, por abandono ou concluso, sua etapa de educao bsica
para tentar ingressar no mercado de trabalho, e o momento em que
alcanam certa consolidao ocupacional que lhes permita defrontarse com uma razovel dotao de competncias, considerando as
exigncias e incertezas dos mercados de trabalho.
um espao caracterizado pela diversidade, pela instabilidade e
precariedade das experincias de trabalho, no s pela natureza

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exploratria da mentalidade juvenil, mas, tambm, pela instabilidade


estrutural do emprego no mercado de trabalho. O espao de transio
no culmina em uma definio ocupacional rgida, nem no tipo de
emprego estvel e permanente que era de se esperar nos mercados de
trabalho tradicionais, mas em uma afirmao ocupacional, ou seja, a
deciso que o indivduo toma no sentido de orientar sua vida de trabalho
em um certo mbito ocupacional, aquele em que se encontra a
combinao mais funcional entre suas competncias e expectativas por
um lado, e as possibilidades que o mercado de trabalho lhe oferece de
forma realista, tudo isso no contexto da evoluo de outros referenciais
bsicos, tais como a famlia e a comunidade.
Insiste-se por um enfoque geracional-juvenil nas polticas pblicas,
o que em matria de trabalho deveria ser operacionalizado por uma
anlise crtica do mercado, suas condies de garantir aos jovens o
direito de estudar, se formar, se divertir, praticar esporte e modelar a
capacidade crtico-reflexiva. Assim deve-se migrar dos tradicionais
enfoques sobre a prevalncia do trabalho, como expressa Pochmann,
atual Secretario de Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade de So
Paulo, a seguir:
De cada 10 jovens de classes mdia e alta, 9 estudam, enquanto somente
4 estudam a cada 10 jovens pobres, sendo 3 fora da respectiva srie
escolar. Mesmo que o pas viesse a encontrar uma situao de pleno
emprego, os jovens filhos de pobres ficariam no andar de baixo, enquanto
os filhos das classes mdia e alta no andar de cima da hierarquia
ocupacional, reproduzindo recorrentemente o padro execrado de
desigualdade de renda. Para todos os brasileiros que defendem a
construo de um Brasil justo e democrtico, torna-se fundamental
defender a criao de condies efetivas para a libertao dos jovens da
condenao ao trabalho para sobrevivncia, especialmente os filhos de
pobres e os de menor escolaridade. As polticas pblicas tm papel-chave
nessa questo, conforme aponta a experincia indita do Programa Bolsa
Trabalho no municpio de So Paulo, com mais de 50 mil jovens atendidos
at o momento. Essa experincia bem sucedida indica como a poltica
pblica pode contribuir tanto para a elevao da escolaridade como para
a preparao para o mercado de trabalho de parcela importante da
juventude. Os resultados positivos so conseqncias diretas, com a
valorizao do protagonismo e o pertencimento juvenil, capazes, inclusive,

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de colaborar para a reduo da taxa de homicdios na cidade. (Marcio


Pochmann, Secretrio Municipal de Desenvolvimento, Trabalho e
Solidariedade de So Paulo, Brasil in O Globo, Rio de Janeiro, 18 de
abril de 2004:opinio 7).

C A preveno da violncia, por uma cultura de paz

A outra face do desemprego, da excluso e da vulnerabilidade que


afeta a maior parte dos jovens latino-americanos , como j ressaltado,
o crescimento de comportamentos que incorporam altos nveis de
violncia e de criminalidade. No se trata de associar, de maneira
simplista, pobreza e violncia. Vrios pases pobres no possuem nveis
elevados de violncia, mas tambm no se deve desconhecer que a
insegurana, a precariedade e o desemprego persistentes esto
vinculados, por meio de diversas vias, com o surgimento desse tipo de
comportamento.
H que destacar seno uma causalidade unvoca, mas forte, entre
desigualdades sociais e violncia, ou criao de expectativas sem bases
materiais para o seu atendimento, o que, no caso dos jovens tem especial
significado, por sua exposio mdia, a apelos de consumo que pelos
menos a maioria dos jovens no so respaldados por condies
econmicas para realizao (ver sobre o caso brasileiro, ou seja, o aumento
das desigualdades sociais e regionais, a urbanizao e a industrializao,
entre outros Campos et al. 2004; Campos et al. 2003; e Rocha, 2000).
Segundo Rocha (in entrevista ao O Globo em 18 de abril de 2004):
No existe uma relao direta [entre violncia, pobreza e misria urbana]. As
reas mais pobres do pas so provavelmente reas no Nordeste, onde
existem bolses de pobreza crtica. L no existe violncia, ao menos essa da
qual a gente est falando. A violncia a prpria pobreza, a prpria misria,
as condies de vida das pessoas. Mas elas no se atacam por causa disso. O
que existe muito mais uma relao entre desigualdade e violncia,
desestruturao urbana, desestruturao das sociedades, das comunidades
em relao ao que elas esperam, ao que tm e ao que vem. No pobreza
[a causa da violncia]. a ruptura do tecido social, a falta de condies para
garantir a estrutura das famlias, a desigualdade e os conflitos.

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Naturalmente, os contextos especficos nos quais a violncia juvenil


se desenvolve efetivamente so muito diferentes, razo pela qual as
medidas a serem incentivadas devero tambm ser diferentes. Nos
casos em que o tema tem adquirido dimenses significativas e
caractersticas preocupantes, como na Colmbia 18 , as prioridades
deveriam estar concentradas na desaprendizagem da violncia entre
aqueles jovens j vinculados ao fenmeno, juntamente com o
desenvolvimento de uma cultura de paz que envolva atividades
educativas e preventivas em todos os nveis. Tal postura deve se
conjugar a medidas preventivas, pavimentando a construo de uma
cultura de paz. Naqueles pases em que o fenmeno se encontra ainda
limitado a certas reas especficas, como no Uruguai, as prioridades
deveriam se concentrar especialmente em medidas do tipo preventivo,
sem descuidar do tratamento dos casos j existentes, melhorando e
modernizando as vias normalmente estabelecidas.
As escolas no Brasil, com a colaborao da UNESCO, vm sendo
destacadas como instituies bsicas para desestruturar violncias e
para a construo de uma cultura de paz. A UNESCO junto com a
Universidade Catlica de Braslia, por exemplo, inauguraram em 2003
o Observatrio contra Violncias nas Escolas-Brasil, pelo qual se
elaboram pesquisas, avaliaes e acompanhamentos para preveno da
violncia e o estmulo mediao entre partes em casos de conflitos
nas escolas. E tambm para estimular a integrao entre: escola,
comunidade, famlia e juventudes. Busca ainda a socializao de todos
esses lugares e respectivos atores sociais em dimenses integrantes da
cidadania e por uma cultura de paz, cooperando com estados na
implementao da poltica pblica de abertura das escolas nos finais de
semanas para atividades recreativas, culturais, esportivas e de educao
para cidadania e formao extracurricular.
Tal poltica tem o respaldo em pesquisas que alertaram para o fato
de que a violncia envolvendo os jovens cresce nos finais de semana. A

18

Segundo dados do Mapa da Violncia IV (WAISELFISZ, 2004a) a Amrica Latina e o


Caribe so regies que se destacam pelos elevados ndices de homicdios entre jovens de 15
a 24 anos, principalmente devido incidncia em pases como Colmbia (116,0), El Salvador
(61,1), Venezuela (57,1), Brasil (52,2), Equador (24,4).

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relao entre o programa Abrindo Espaos: Educao e Cultura para a


Paz e a construo de uma cultura de paz referida no texto constante
do Quadro 12 (ver mais sobre esse programa na seo VI.3D deste
documento).
QUADRO 12 Abrindo Espao para uma Cultura da Paz

No ano 2000 no ensejo da celebrao do Ano Internacional da Cultura


de Paz, a UNESCO lanou o Programa Abrindo Espaos: Educao e
Cultura para a Paz.
Este Programa se insere no marco mais amplo de atuao da UNESCO
voltado para a construo de uma cultura de paz, de educao para
todos e ao longo da vida, a erradicao e o combate pobreza e
construo de uma nova escola para o sculo XX.
A UNESCO advoga uma estratgia de abertura das escolas nos finais
de semana, em comunidades em situaes de vulnerabilidade social,
e a disponibilizao de espaos alternativos que possam atrair os
jovens, colaborando para a reverso do quadro de violncia e para a
construo de espaos de cidadania, com atividades socioculturais,
esportivas, e de lazer.
Por muitos caminhos chega-se ao Programa Abrindo Espaos: Educao
e Cultura para a Paz, tais como: as idias propostas e disseminadas
pela UNESCO desde sua fundao; o compromisso institucional com
a realidade brasileira; seu papel na erradicao e o combate pobreza;
afirmao da importncia da escola na vida dos jovens e do pas; e os
estudos e pesquisas que vm realizando no Brasil sobre juventudes,
educao, cidadania e violncias.
Uma idia que se materializa em um gesto aparentemente simples,
ou seja, abrir as escolas nos finais de semana, oferecendo aos jovens,
s crianas e a seus familiares, em comunidades com situaes de
pobreza, atividades no campo do lazer, esporte, educao para
cidadania, formao profissional, aprimoramento educacional, e
outras de cunho artstico-culturais. Por tal gesto, respaldado em um

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QUADRO 12 (continuao)

aparato de organizao e planejamento que pedem ateno tambm a


princpios, modelam-se alternativas ao envolvimento com a violncia,
incentivando a participao juvenil via bolsas, alm de aproveitar tanto
talentos da comunidade e saberes populares, como os fundados no acervo
de conhecimentos eruditos, democratizando assim tal capital cultural.
Mais que um ato de abertura dos portes da escola comunidade,
pretende-se a construo de uma cultura de paz e o combate a
desigualdades, iniqidades e probabilidade de estar exposto a violncias
de vrias ordens, o que implica abrir paradigmas alm de projetos de
extenso escolar.
No conjunto dos estudos desenvolvidos pela UNESCO, alguns fatos
ficaram evidentes: as vtimas da violncia so jovens, na faixa de 15 a 24
anos, que morrem com maior freqncia durante os finais de semana, o
que mostra a necessidade de mecanismos de interveno para ocupar o
tempo de cio entre os jovens brasileiros [Cerca de 48,5% das mortes de
jovens entre 15 a 24 anos foram por homicdios. Tal proporo eleva o
Brasil para a triste terceira posio em nvel mundial, entre os paises
com mais altas taxas de mortalidade desses jovens] (Werthein, J., in
Waiselfisz e Maciel 2003).
O foco do Programa, portanto, responde, ao antes documentado [em
pesquisas da UNESCO], sobre ausncias de alternativas de diverso
quanto ocorrncia mais acentuada de atos violentos envolvendo os
jovens nos finais de semana.
Responde tambm preocupao com a escola. De fato, as crticas dos
jovens em relao s escolas no necessariamente se cristalizam em
desencanto sobre tal instituio, ao contrrio, nota-se entre os jovens
um latente grito de socorro, uma vontade de que a escola seja um lugar
protegido e de prazer e que propicie conhecimentos e atividades que
estimulem a criatividade.
Fonte: NOLETO, M. J. Abrindo espaos e cultura para a paz. 2.ed. Braslia: UNESCO, 2003. p. 17.

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As experincias de Segurana Cidad colocadas em prtica na


Colmbia e no Uruguai nos ltimos anos esto trilhando um caminho
que poderia ser percorrido por muitos outros pases, trabalhando
simultaneamente na re-qualificao da polcia, no combate violncia
domstica, que gera as condies para que a violncia seja empregada
em qualquer outro ambiente, na execuo de medidas de desarmamento
e de desaprendizagem da violncia, a promoo de mecanismos
alternativos de soluo de conflitos (por exemplo, a mediao social), a
modernizao da justia, contra a imagem de parcialidade e impunidade
que predomina em vrios casos nacionais, a oferta de alternativas
pacficas de socializao juvenil (como, por exemplo, casas e clubes de
jovens) e o aperfeioamento do tratamento que os meios de
comunicao do diariamente a esses temas, desfazendo a estigma dos
jovens, e enfatizando o lugar das escolas no combate s violncias.
No redundante lembrar que os caminhos puramente repressivos
no so eficientes. Alm do que so mais dispendiosos, razo pela qual
o projeto e a implementao desse tipo de programas alternativos
apresenta-se muito mais vivel do ponto de vista do investimento de
recursos necessrios, e permite a esperana de poder obter melhores
impactos. Do mesmo modo, outra das chaves o empenho e a
credibilidade das instituies que trabalham nesses setores.

D A participao cidad

A excluso dos jovens tambm se d no mbito de sua participao


cidad, pelo que corresponde enfrent-la, promovendo novos canais e
instncias mais eficazes e atrativas para o desenvolvimento desses
direitos. As razes so muitas e bastante variadas, mas fundamentalmente, trata-se de uma via privilegiada para promover o
fortalecimento democrtico dos diferentes pases da regio.
Desde j, uma das dimenses mais relevantes aquela vinculada
com a participao poltica juvenil, que pode e deve ser promovida em
diversas dimenses simultaneamente. No que diz respeito participao
eleitoral, o tema central a credibilidade dos partidos e das lideranas
polticas, que deveria ser encarada por meio da modernizao das

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prticas polticas tradicionais. No obstante, paralelamente, poderiam


ser promovidas algumas iniciativas ligadas com a formao cvica no
ensino formal e informal, contando com a participao dos prprios
jovens. Um efetivo apoio dos meios de comunicao de massa,
promovendo espaos para que os jovens opinem e debatam sobre temas
da atualidade, poderia ser de grande ajuda no que se refere a esse tema.
Porm, a participao poltica dos jovens no pode se esgotar no
mbito eleitoral. Paralelamente, poderiam ser utilizadas outras medidas
especficas e concretas, dentre as quais se destacam as ligadas com a
criao de parlamentos de jovens, ao estilo dos que j existem no Chile
e no Paraguai, dentre outros pases. Na mesma linha, a criao de
instncias de consulta no mbito da comunidade e do municpio, em
torno das prioridades para a ao e/ou o projeto e reformulao de
planos e programas, pode permitir o desenvolvimento de experincias
que, pouco a pouco, vo se consolidando. O objetivo, em todo caso,
de que os jovens no se sintam manipulados e, ao mesmo tempo,
percebam que sua participao tem sentido e pesa na tomada de decises.

IV.4 PARTICIPAO CIDAD JUVENIL E DESENVOLVIMENTO NA


AMRICA LATINA
A Os jovens: atores estratgicos do desenvolvimento

A participao cidad dos jovens inclui aes como o voluntariado,


que deve garantir a subsistncia e uma rede de proteo social atravs da
garantia de tempo e recursos para educao, recreao, formao cultural
e artstica, que deveriam ser parte de quaisquer polticas de juventude.
A participao juvenil em grande escala poderia se dar em distintos
tipos de programas. Para que tal perspectiva se cumpra, alguns benefcios
devem ser garantidos tais como bolsas de estudo, estgios ou
colaborao econmico-financeira para os jovens sem condies
econmicas para tanto. Desta forma, se qualifica o que se entende por
voluntariado e participao, enfatizando-se que, para tanto, preciso
ter recursos e condies de empoderamento e pertencimento.

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A participao e o voluntariado aqui propostos, uma vez cumpridos


os requisitos j assinalados poderiam ter diversos efeitos simultneos,
que se retroalimentariam de modo positivo, possibilitando aos jovens
adquirir experincias que lhes ajudariam a amadurecer e a conhecer
mais e melhor seus respectivos entornos, locais e nacionais, bem como
realizar aportes tanto para o desenvolvimento de suas comunidades,
como de todo o pas. Alm de estimular a consolidao de instncias de
participao com um significado devidamente valorizado pelos jovens,
essas iniciativas permitiriam o enfrentamento de estigmas existentes,
centrados na imagem amplamente difundida de jovens como problema.
Os programas de participao cidad e voluntariado juvenil
constituem uma iniciativa ambiciosa, mas de grande potencialidade,
tanto para os jovens, como para a sociedade em seu conjunto. Trata-se
de uma iniciativa vivel, pois pode basear-se em um conjunto de
atividades que se realizam em vrios pases da regio, e diversos
exemplos de participao de jovens no atendimento de conseqncias
de desastres naturais (inundaes, erupes vulcnicas, furaces,
terremotos) na Amrica Central, no Chile e na Venezuela, so
experincias concretas e dignas de destaque, da mesma forma, a
generosa contribuio dos jovens na defesa do meio ambiente frente a
vazamentos nos navios petroleiros, nos incndios florestais e demais
acidentes que ocorreram em grande escala nos ltimos anos.
Polticas que estimulem a participao cidad juvenil, como o
trabalho de extenso escolar em regies pobres, podem conjugar
colaborao na sobrevivncia dos jovens atores, minimizando sua
dependncia a trabalhos em que no h garantia de tempo ou de
condies para o bom desempenho escolar, por bolsas trabalho, com
a formao ampliada, pela conjugao de conhecimentos sobre a
realidade nacional, a diversidade e a produo cultural em vrias reas
do conhecimento, em lugares diferenciados, colaborando para a
socializao com o patrimnio popular.
A UNESCO (2000) define o servio voluntrio como o compromisso
altrustico de indivduos que cedem seu tempo ou experincia, em um
contexto formal, por um dado perodo de tempo. O servio voluntrio
requer alguns arranjos prticos como o pagamento de subsistncia,
alimentao, custos de transporte e cobertura em caso de acidentes.

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Porm, no caso do voluntariado juvenil preciso considerar trs


dimenses particulares: o que o treinamento representa para os jovens;
seu impacto na comunidade ou sociedade; e o reconhecimento social
do voluntrio a partir do impacto de seu trabalho. Mas preciso se
fazer uma distino entre servio voluntrio de tempo integral, que a
atividade principal de uma pessoa em um dado perodo de tempo (no
menos que 6 meses) e o servio voluntrio de algumas horas da semana,
alguns dias por ms ou algumas semanas por ano. Dependendo se o
engajamento do voluntrio em tempo integral ou meio perodo, as
implicaes nas trs dimenses supracitadas bem como no apoio
financeiro e estrutural so diferentes.
Uma abordagem participatria juvenil contribui para estimular o
interesse dos jovens e seu senso de responsabilidade bem como
aproveitar as idias inovadoras e abordagens criativas em projetos ou
programas. A participao cidad e o voluntariado juvenil podem se
converter em opo para incentivar a solidariedade, bem como contribuir
para que a comunidade perceba que possvel melhorar a sua qualidade
de vida, a partir do desenvolvimento de prticas, nas quais todos podem
se envolver de forma criativa.

B A extenso universitria, o servio militar e a participao juvenil

O servio militar obrigatrio um tema complexo e assunto de


debates em quase todos os pases da regio. Em vrios se alegam razes
de escolha pessoal e livre arbtrio para no participar do servio
obrigatrio, enquanto tambm se advoga, em outros, que tal servio
tanto por razes de preparao para atividades de defesa nacional,
quanto para identificao patritica pode se constituir como uma
alternativa de subsistncia. Esse tema a ser abordado em debates
sobre polticas de juventudes, inclusive relacionado questo da
participao cidad.
Em alguns pases da Amrica Latina, vem sendo discutida a
eliminao do servio militar, em outros, a sua substituio por formas
de participao cidad, enquanto em outros, como no caso do Brasil,
vem se debatendo a possibilidade de ampliar o recrutamento de jovens

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e orientar tal servio para trabalhos de participao cidad, como a


prestao de servios comunitrios.
No que diz respeito ao desenvolvimento de ser vios civis
substitutivos ao servio militar obrigatrio existem diversas opes:
do ponto de vista do funcionamento do servio militar obrigatrio, j
so muitas as modificaes que tm sido incorporadas, desde a sua
eliminao, como na Argentina e em Honduras, como sua noexistncia, casos de Costa Rica e Uruguai, passando por pases que
tm legislado a objeo da conscincia, mas ainda, no a
regulamentaram, como o Paraguai.
Nesse contexto, o servio civil (obrigatrio ou voluntrio) poderia
permitir que aqueles que no querem participar possam contar com
alternativas. Assim como o servio militar obrigatrio, pode ser um
espao educativo e de reconhecimento social para setores de jovens do
meio rural, e de alternativas de trabalho para jovens pobres. Trata-se,
tambm, da garantia de fundos para que o exerccio do servio militar,
conjugado a trabalhos de participao comunitria e cidad possa, ao
mesmo tempo, servir para a formao no que se refere conscincia
nacional, em habilidades essenciais para a defesa e ser um tipo de
ocupao com remunerao e abrangncia para a formao do jovem.
Tambm cabe revisar os programas de extenso universitria, que
funcionam em diversos pases da regio. Muitos desses programas so
regidos por modalidades burocratizadas e rotineiras, mas essa prtica
pode ser revitalizada por meio de um impulso renovado para a
participao cidad.
No que se refere renovao e ao redimensionamento dos servios
de extenso universitria, parece evidente que, a partir da participao
cidad, a qual, para repetir, pode incluir o voluntariado com ajuda de
custos, necessidades garantidas, e direitos de sobrevivncia e de
for mao, poderiam ser realizadas refor mas relevantes, que
potencializariam, em grande medida, essas prticas. Tais prticas existem
em quase todos os pases da regio, especialmente nas grandes
universidades mas, na maioria dos casos, seus impactos efetivos so
escassos, na medida em que os estudantes consideram-nas como uma
obrigao curricular a mais, e as instituies que os recebem em estgios
utilizam-nos em tarefas secundrias.

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C A participao cidad juvenil e a pobreza: oportunidade e desafio

As desigualdades sociais e a pobreza continuam sendo um dos principais


problemas da regio. Nesse contexto, algumas das populaes mais afetadas
so as crianas, os adolescentes e os jovens, sem que se adotem medidas
especficas para que se distribua mais igualitariamentea riqueza produzida.
Os jovens poderiam colaborar com essa procura de solues.
Na Bolvia, por exemplo, obteve-se recentemente um perdo
significativo de sua dvida externa, a partir do qual, podero ser
investidos cerca de US$ 1,5 bilho em programas de combate pobreza
durante os prximos quinze anos. Tendo em vista a dinmica
institucional e a poltica boliviana atual, esses recursos sero investidos
de forma a enfatizar o desenvolvimento local, em apoio s aes
programticas dos municpios de todo o pas. Entretanto, como acontece
em muitos outros pases da regio, que no dispem de capacidade para
aproveitar essas oportunidades, foram desenvolvidas diversas aes de
modernizao e fortalecimento institucional nessas reas. Nesse
contexto, o governo decidiu incentivar o projeto e a implementao de
um Programa de Voluntariado Juvenil, em parceria com as universidades
nacionais interessadas, sob o enfoque de servio social universitrio, a
ser considerado como parte do currculo geral que permite contar com
estudantes nos ltimos anos de sua carreira, e com os recentemente
diplomados, com a inteno de colaborar com a dinmica municipal,
naquelas reas especficas que so priorizadas em cada caso e que
apresentam relao com a capacitao profissional. A Secretaria de
Assuntos Geracionais e da Famlia a responsvel pela implementao
dessa iniciativa.
No Brasil, alguns estados tm investido numa educao solidria
sobre oramento e debates coletivos em comunidades (como acontece
no Rio Grande do Sul), para que a populao, em especial, a de jovens,
possa exercer um maior controle social sobre as contas pblicas e
contribuir melhor com as experincias locais de oramento participativo,
passando a identificar-se com problemas de reas que no
necessariamente so aquelas em que residem e de outras populaes
que no so as de sua prpria referncia, como os problemas da terceira
idade e da infncia, no contexto comunitrio.

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D Avaliar para transformar

O Livro Branco sobre a Juventude na Europa enfatiza a necessidade de


potencializar o voluntariado juvenil no futuro imediato, e faz isso a
partir da experincia desenvolvida nos ltimos anos, que demonstra
que um mecanismo privilegiado de participao juvenil e que produz
impactos positivos em diversas reas simultneas do desenvolvimento
da sociedade como um todo. Por sua vez, na Amrica Latina, tambm
existem experincias relevantes sobre o tema, mas diferentemente dos
europeus, nossos pases no tm realizado avaliaes sistemticas sobre
o assunto.
Essa carncia de avaliaes sistemticas tem a ver com o fato de
no se considerar o voluntariado como um mtodo participativo com
orientao coletiva e de formao, pois pode fomentar o uso de mode-obra barata, substituindo postos de trabalho. Nessa mesma linha,
outros setores tm sustentado que, diferentemente do que acontece na
Europa e em outros pases altamente industrializados, na Amrica Latina
no se dispe de recursos necessrios para desenvolver esse tipo de
iniciativa. Evidentemente, nem a primeira situao, nem a segunda tm
que ocorrer necessariamente quando se incentivam programas de
voluntariado juvenil. Sem restringir a participao juvenil ao
voluntariado, ao contrrio, sua potencializao, particularmente quando
associada a uma bolsa ou ajuda de custo, como o crdito educativo,
pode colaborar para o desenvolvimento de experincias relevantes.
As experincias na Amrica Latina tambm mostram que o
voluntariado juvenil apresenta resultados positivos. Assim foi
demonstrado pela Campanha Nacional de Alfabetizao na Guatemala,
que tem sido caracterizada como um grande movimento nacional da
juventude. De fato, a partir da criao do Movimento Nacional para a
Alfabetizao (MONALF/GUA) em outubro de 2000, com base em
alianas estratgicas entre organismos do Estado e da Sociedade Civil,
foram mobilizados 50 mil jovens (estudantes do ensino mdio) que
alfabetizaram cerca de 180 mil pessoas. H mais de dez anos teve lugar
a Campanha Nacional de Alfabetizao do Equador, na qual
participaram 100 mil jovens, e foram alcanados, da mesma maneira,
impactos relevantes, e retrocedendo ainda mais no tempo, pode-se
verificar que o mesmo aconteceu em Cuba.

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No se trata de continuar enumerando exemplos especficos, mas sim


de investir em avaliaes srias e rigorosas, que demonstrem as
potencialidades e as limitaes do que at agora tem sido realizado nessas
reas em que se recorre ao voluntariado juvenil ver neste sentido, os
trabalhos do Global Service Institute (Instituto de Servio Global).
Algumas recentes avaliaes realizadas pelo Instituto de Servio
Global (2004), mostram que o voluntariado e o servio cvico juvenil
realizam importantes contribuies ao desenvolvimento humano (ver
anexo sobre servio social universitrio no Mxico).
Que modelos esto surgindo? Embora o voluntariado informal e
aquele de origem popular continuem prevalecendo, em decorrncia do
apoio governamental, tem sido observado um crescimento de outras
formas institucionais do voluntariado, tal como o servio civil no setor
educacional. Esse crescimento est ocorrendo no mbito universitrio,
e comea a surgir nos nveis de ensino primrio e secundrio com a
aprendizagem em servios.
Em que rea de ser vios se est trabalhando? As reas
dominantes so o desenvolvimento comunitrio, a educao e o
desenvolvimento de aptides, com crescente nfase na participao
civil. Os programas tradicionais de diferentes igrejas concentram-se mais
nos servios humanos, na educao e no desenvolvimento comunitrio,
enquanto que as ONGs e as organizaes do setor pblico adotam um
enfoque mais abrangente em termos dos problemas contemporneos,
tais como o meio ambiente e a participao cidad. Alm disso, todos
tm reagido frente a problemas de sade, como no caso do HIV-Aids.
Quem participa do voluntariado e do servio civil juvenil? Em
geral, a maioria dos participantes so alunos de escolas de ensino
fundamental e mdio e universitrios, mas existem amplos setores de
populao sem escolarizao ou que j abandonou o ensino regular,
participando nesse tipo de iniciativa. Geralmente, participam com maior
intensidade aqueles que pertencem a famlias de renda mdia e alta,
mas tambm se verifica uma significativa participao de jovens de
escassos recursos.
Qual seria o impacto do voluntariado e dos servios civil
juvenis? Em geral, existe consenso em reconhecer que a contribuio
do voluntariado juvenil extensa, mas no se dispe de avaliaes

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precisas com respeito aos impactos efetivamente derivados por meio


do desenvolvimento das diversas aes que promove. Desconhece-se
at que ponto essas estratgias de mobilizao de recursos humanos
podem vir a modificar os indicadores sociais e econmicos de um
pas ou de uma localidade. De toda maneira, tem sido possvel
constatar que existe um grande investimento de horas de trabalho em
experincias de voluntariado.

IV.5 O FINANCIAMENTO DAS POLTICAS DE JUVENTUDE


A O investimento em juventude: necessidades e possibilidades

necessrio ampliar substancialmente o nvel de despesas pblicas


destinadas s juventudes at o momento. No seria possvel pretender
avanar na construo da sociedade do conhecimento com os atuais
nveis de investimento nas novas geraes.
H que ligar as melhorias no mbito das despesas pblicas destinadas
s novas geraes, s melhorias no desempenho econmico dos
diferentes pases da regio. Isto particularmente evidente no que se
refere s reas prioritrias, observadas a partir dos desafios que se tem
pela frente, como, educao, conhecimento, cincia e tecnologia. Desse
modo, o investimento em termos absolutos seria aumentado, embora
pudesse permanecer estvel em termos relativos. De toda maneira,
preciso melhorar a alocao relativa para se aproximar das prioridades.
Para concretizar essas mudanas, imprescindvel realizar acertos
polticos, que ofeream viabilidade e estabilidade. Partindo desse ponto
de vista, essas orientaes deveriam ir alm da lgica competitiva com
a qual trabalham os partidos polticos, procurando desenvolver um
consenso amplo na medida do possvel. Porm, esses acertos no sero
suficientes. preciso acrescentar a eles o apoio da sociedade no seu
conjunto e, para tanto, as polticas pblicas podem desenvolver
incentivos especficos. Isso pode ser concretizado em reas muito
diversas, tanto no mbito trabalhista quanto no referente ao acesso a
uma moradia prpria, na educao formal e informal, como em aspectos
relacionados com a recreao, os esportes e a cultura, ou no que concerne

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aos meios de comunicao de massa (para citar alguns exemplos


especficos). Em todo caso, se trata da conscientizao sobre a ntima
relao existente entre o investimento na juventude e o desenvolvimento
de nossos pases.

B reas a serem priorizadas nos investimentos

O aumento dos investimentos nas juventudes uma condio


fundamental. Mas ela dever ser somada a uma segunda iniciativa de
grande importncia: a priorizao das reas nas quais esses investimentos
iro se concentrar. A partir da lgica em que esto estruturadas estas
consideraes, essas prioridades deveriam estar fixadas em torno do
acesso a servios como educao e sade incluindo qualidade de vida
e questes de violncia, alm de emprego e rede de proteo social. No
entanto, deve ser levado em conta que o acesso a bens culturais, de
esporte e de lazer so tambm direitos bsicos de cidadania dos jovens,
que merecem destaque nas polticas pblicas.
De forma concreta seria necessrio contar com maior predisposio
por parte dos empresrios a contratar pessoas jovens, ao mesmo tempo
que seria imprescindvel que, no contexto da dinmica familiar, tambm
fosse incentivada a incorporao do trabalho dos jovens, atravs de
modalidades que permitissem a eles prosseguir seus estudos. Para tanto,
a partir das polticas pblicas, podem ser gerados incentivos jurdicos e
tributrios especficos que fomentem o emprego temporrio e de tempo
parcial, dispensando as empresas do pagamento de determinados tributos
a serem definidos em cada caso concreto. Dessa maneira, seria facilitada
a capacidade dos jovens de terem rendimentos prprios, com todas as
implicaes em termos de construo de autonomia e aumento da autoestima.
H muito a ser feito no terreno da sade. Deveria ser incentivado o
desenvolvimento de programas preventivos que poupariam recursos que,
de outro modo, seriam gastos com os problemas j instalados, bem como
conjugar atividades de educao e sade, de questes de violncia,
direitos sexuais e reprodutivos, diminuio dos riscos na rea das drogas
e preveno de DST/Aids.

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Obviamente, nessa mesma linha imprescindvel ampliar e aperfeioar


os investimentos em educao. Neste caso, as polticas pblicas poderiam
incentivar as carreiras tcnicas, a melhoria da qualidade das escolas
pblicas, particularmente no ensino mdio, na educao de jovens e
adultos (EJA) 19 , na democratizao do acesso s universidades e o
desenvolvimento de amplos programas de bolsas de estudo para estudantes
provenientes de famlias de poucos recursos, que competem em condies
de desigualdade frente aos estudantes mais favorecidos, bem como
desenvolver programas de ao afirmativa a fim de ampliar a presena de
jovens afro-descendentes e de origem indgena no ensino superior,
oferecendo-lhes recursos que lhes garantam um aprendizado em igualdade
de condies com os demais. Deve tambm ser ressaltado o atendimento
a jovens portadores de necessidades especiais, que deveriam ser
contemplados com polticas pblicas inclusivas.

C Custos a arcar

A anlise ficaria incompleta se no se inclussem algumas reflexes


sobre o que aconteceria se as mudanas propostas no fossem introduzidas.
A esse respeito, importante destacar pelo menos dois tipos de custos
relevantes: os que derivariam da no-construo da sociedade do
conhecimento e da falta de ateno aos jovens20 , que ento poderiam vir
a se engajar em diversos tipos de condutas de tipo criminoso.
No que diz respeito a essa ltima dimenso, se no forem mudadas
as coordenadas com as quais vm sendo tratados os investimentos de
recursos na rea das polticas pblicas voltadas para a juventude, os
custos sero enor mes. Estudos realizados nos Estados Unidos
demonstram que os custos de manter um jovem na priso so mais
19

20

O EJA, no caso do Brasil est destinado aos que no tiveram acesso ou continuidade de
estudo no ensino fundamental e mdio conforme o artigo 37 da Lei de Diretrizes e Bases,
cabendo assegurar gratuitamente oportunidades apropriadas mediante cursos e exames
(Ribeiro 2004).
importante ressaltar que recursos gastos em campanhas de represso a condutas delitivas
so considerados custos enquanto recursos aplicados em campanhas de preveno devem
ser considerados investimentos.

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elevados do que os custos relativos a programas de liberdade assistida


e de reinsero social. Do mesmo modo, evidente que mais barato
financiar espaos para que os jovens utilizem de forma adequada seu
tempo livre do que qualquer programa destinado a remediar as
conseqncias do desenvolvimento de condutas-problema, como:
consumo de drogas, violncia juvenil, imprudncia no trnsito,
intenes de auto-eliminao e gravidez no desejada, por exemplo21 .
No que diz respeito no-construo da sociedade do conhecimento,
por outro lado o tema complexo. De qualquer forma, as coordenadas
mudam radicalmente. Ao passo que, no caso anterior, os custos dos
dois cenrios podem ser comparados a partir da realizao ou no de
determinados investimentos, neste caso, a comparao tem que ser feita
entre o que viria a ocorrer se a participao dos jovens, na sua qualidade
de atores estratgicos do desenvolvimento, for promovida ou no, na
construo da sociedade do conhecimento. H razes para crer que
muitos dos desafios a serem enfrentados no podero s-lo sem o auxlio
das geraes jovens, e que, portanto, se sua participao no for
fomentada, os impactos esperados nessas reas no sero alcanados.
Em ambos os casos, quem perde a sociedade. A no-concretizao de
avanos substanciais na rea da construo da sociedade do conhecimento
ir aprofundar as brechas existentes entre nossos pases e os pases altamente
industrializados, que podero, ento, contar com mais e melhores
instrumentos para perpetuar seu domnio sobre os mais atrasados. Quanto
a ns, estaremos nos privando do acesso a tecnologias modernas.

21

Por exemplo, um jovem no Programa Abrindo espaos custa aproximadamente U$ 1,50 por
ms, enquanto um jovem internado em uma instituio correcional custa aproximadamente
U$ 600,00 por ms.

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5.

POLTICAS DE/PARA/COM AS
JUVENTUDES NO BRASIL NO MARCO
DO ATUAL GOVERNO
Em que situao nos encontramos atualmente no Brasil?
Para responder a essa pergunta-chave, analisou-se como so tratados os
jovens no Plano Plurianual (PPA); verificaram-se quais investimentos
foram dirigidos aos jovens no Oramento Federal; compararam-se os
enfoques de trabalho dos diversos atores institucionais e analisaram-se
os principais obstculos a serem enfrentados.

V.1

OS JOVENS NO PLANO PLURIANUAL 2004-200722

A O enfoque predominante: os jovens so vistos como grupo vulnervel

Como figuram os jovens nos planos do novo governo? Dentre outros


caminhos possveis, optou-se por analisar como eles comparecem no
Plano Plurianual 20042007.
A estratgia de desenvolvimento expressa no PPA est organizada
em torno de 4.300 aes, agrupadas em 374 programas que, por sua
vez, fazem parte de 30 grandes desafios, estabelecidos no marco de
trs megaobjetivos, ordenados em cinco dimenses. Dentre os 30
grandes desafios, apenas um nico (7) faz referncia clara ao tema
jovens, em termos de reduzir a vulnerabilidade das crianas e dos
adolescentes com relao a todas as formas de violncia, priorizando
os mecanismos de efetivao de seus direitos.

22

As anlises contidas nesta seo, que fazem referncia ao Plano Plurianual 2004-2007 e ao
PLOA 2004, foram realizadas com base nos documentos disponveis nos meses de dezembro
de 2003 a fevereiro de 2004, estando esses documentos ainda sob a apreciao e discusso
do Congresso Nacional, o que pode justificar a divergncia de alguns valores oramentrios
com os documentos posteriores.

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Entre as 16 metas prioritrias do plano, apenas em uma educao


se fazem referncias explcitas aos jovens, em termos de alocao de
recursos para o ensino mdio e a educao de jovens e adultos.
Desse modo, se prev o investimento na formao de professores, na
implantao da chamada Escola Bsica Ideal, na distribuio de livros
didticos e de uniformes escolares para alunos do ensino fundamental.
H tambm indicao expressa na meta 7 reforma agrria , onde
consta a alfabetizao de jovens e adultos nas reas de reforma agrria,
medida em termos de trabalhadores rurais alfabetizados.
Quando se desce ao nvel de detalhe das reais implicaes desses
investimentos, encontram-se outras referncias explcitas ao tema
jovens. Exemplos dessas referncias so os recursos previstos para
proteo social infncia, adolescncia e juventude, onde aparecem
alguns dados que dimensionam o impacto esperado 1,7 milhes de
crianas e adolescentes e 24,2 milhes de jovens, anualmente, durante o
perodo de vigncia do plano; as metas estabelecidas no mbito do
programa Primeiro Emprego 370.000 empregos criados para jovens de
18 a 24 anos no perodo de vigncia do Plano; 200.000 jovens formados
para o servio voluntrio e 64,3 mil para o empreendedorismo. Nesse
mesmo sentido, o PPA destaca o programa Segundo Tempo, do Ministrio
dos Esportes, que pretende democratizar o acesso e estimular a prtica
desportiva entre os alunos do ensino bsico e superior.
Embora outros elementos especficos do PPA, relacionados com a
juventude, possam ser ressaltados, os destaques acima permitem
comprovar dois elementos centrais: por um lado, a nfase colocada nos
adolescentes, mais que nos jovens propriamente ditos, e, por outro,
naqueles em situao de vulnerabilidade. Em nenhum momento, o PPA
prope aes nas quais os jovens se coloquem como atores estratgicos
do desenvolvimento, salvo em algumas poucas aluses aos voluntrios,
bem como o papel dos jovens na constr uo da sociedade do
conhecimento, para a qual no h metas especficas.

B As respostas programticas: setoriais e desarticuladas

Em termos das respostas prog ramticas, o PPA oferece um


panorama caracterizado pela estruturao de aes setoriais que no

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estabelecem qualquer relao entre si, sendo, portanto, possvel dizer


que essas respostas so setoriais e desarticuladas, limitaes essas j
citadas no contexto latino-americano.
Desse modo, um longo captulo trata das aes previstas na esfera
do ensino mdio e superior, onde o PPA se prope a ampliar e
democratizar o acesso de adolescentes e jovens. No caso do ensino
mdio, por exemplo, partindo de uma matrcula total de 8,7 milhes
de alunos em 2003, o plano pretende atingir os 10 milhes, ao final
de 2007. No so fixadas metas para o ensino superior, embora sejam
feitas referncias necessidade de aumentar o nmero de cotas e de
melhorar a qualidade do ensino.
Em questes de emprego e gerao de renda, o PPA d forte nfase
ao programa Primeiro Emprego, propondo-se criar 370.000 novos
empregos para jovens (meta j destacada). Juntamente com outras
medidas do mesmo teor, o Plano quer responder ao elevado
desemprego juvenil, situado em torno do 37,9%, no grupo de 15 a 17
anos, e de 23,5% no grupo de 18 a 25 anos, segundo a OIT, de acordo
com os nmeros oficiais correspondentes ao ano de 2003.
Na rea da sade, o Programa de Sade Adolescente continua sendo
a principal proposta setorial. O mesmo ocorre com o programa Segundo
Tempo, na esfera dos esportes, e tambm com o programa de Proteo
Social Infncia, Adolescncia e Juventude programa de
transferncia de renda a famlias com filhos adolescentes e jovens ,
como mencionado.
Est previsto o atendimento socioeducativo a adolescentes em
conflito com a lei, bem como o combate ao abuso e explorao sexual
de crianas e adolescentes de 14 a 16 anos. Embora no mencionadas
expressamente, h tambm propostas de aes relativas aos jovens,
no mbito da promoo e reduo das desigualdades de raa e gnero.
Trata-se, portanto, de um conjunto amplo de iniciativas setoriais,
sem conexo explcita entre si, o que, evidentemente, reduz suas
possibilidades de exercer impacto significativo sobre seus destinatrios
principais os jovens e de mostrar fluidez nas articulaes
intersetoriais e interinstitucionais.

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C Modelos de gesto existentes: obstculos a superar

Com a inteno de encarar a falta de coordenao das polticas setoriais,


o PPA postula a implementao de uma nova gesto pblica , como uma
de suas 30 prioridades, colocando particular nfase em que essa nova gesto
pblica seja tica, transparente, participativa, descentralizada com controle
social e voltada para o cidado prioridade 28.
Nesse sentido, o programa de avaliao das polticas sociais do
governo federal pretende contribuir para a ampliao das polticas
sociais do governo federal, identificando os recortes de etnia e de raa.
Neste sentido foram criadas as Secretarias Especiais, de escalo
ministerial. No entanto, no explicita a necessidade de articular outros
recortes, particularmente no que se refere aos jovens.
O PPA destaca: No h uma cultura de avaliao sistemtica dessas
polticas, que permita monitorar os critrios de eficincia, eficcia e
focalizao, indispensveis para a sua contnua reformulao, no sentido
de atender, cada vez mais e melhor, as demandas sociais e de prestar
contas sociedade quanto utilizao dos recursos pblicos na rea
social. Por essa razo, estabelece o PPA: O programa desenvolver
um sistema de avaliao das polticas sociais do governo federal, o que
implica constituir uma base de dados acessvel e confivel, a partir de
um diagnstico amplo das polticas sociais, e capacitar os gestores
pblicos para utilizao desse sistema.
O gover no federal criou neste ano o Gr upo de Trabalho
Interministerial sobre Polticas para a Juventude, conforme analisado
nas pginas seguintes, e outras instituies tambm vm discutindo esse
tema, dando-se um importante passo em direo a um trabalho que
inclua tambm um recorte de gerao juvenil.

V.2

AS POLTIC AS PARA A JUVENTUDE NO ORAMENTO


FEDERAL

Esta seo analisa a ao governamental de atendimento s


necessidades juvenis, por meio dos programas destinados populao
jovem brasileira, com base no planejamento oramentrio exposto no
Plano Plurianual 2004-2007 e no PLOA 2004.

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A anlise foi realizada com base nos dados disponveis ao pblico


nas pginas do Senado Federal (www.senado.gov.br), Cmara dos
Deputados (www.camara.gov.br) e na do Plano Plurianual 2003-2007
(http://www.planobrasil.gov.br/texto_base.asp), pgina mantida pelo
governo federal na Internet, no perodo de 15 de outubro de 2003 a 15
de janeiro de 2004. Alm dessas infor maes, foram realizadas
entrevistas em alguns rgos da administrao pblica direta para melhor
entender os objetivos dos programas analisados.
Optou-se por utilizar os dados mais amplamente divulgados e de
acesso pblico, como exerccio de controle social, a partir das
informaes disponveis.

A Esclarecimentos sobre o processo oramentrio

O Oramento Anual uma lei que, entre outros aspectos, exprime


em termos financeiros a alocao dos recursos pblicos, organizada
segundo poder, unidade gestora, funo de governo, programa,
subprograma, projeto, atividade e ainda categoria econmica. Trata-se,
em tese, de um instrumento de planejamento que espelha as decises
polticas, estabelecendo as aes prioritrias para o atendimento das
demandas da sociedade em um perodo de tempo, face escassez de
recursos. A Constituio Federal de 1988 define que o oramento deve
ser elaborado pelos trs poderes da Repblica e consolidado pelo
Executivo. As metas para a elaborao da proposta oramentria devem
ser definidas pelo Plano Plurianual e priorizadas em termos de alocao
de recursos pela Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO).
A finalidade do PPA 23 , em termos oramentrios, de estabelecer
objetivos e metas que comprometam o Poder Executivo e o Poder
Legislativo a dar continuidade aos programas na distribuio dos

23

O projeto do PPA elaborado pelo governo federal e encaminhado ao Congresso at o dia


31 de agosto do primeiro ano do mandato de cada presidente. O Congresso Nacional, por
sua vez, tem que apreci-lo e aprov-lo at o dia 31 de dezembro do mesmo ano, como
determina o Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (Art. 35, 2, do ADCT).
Depois de aprovado, o PPA vlido para os quatro anos seguintes.

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recursos. Esse instrumento de planejamento estratgico delimita as


aes da administrao pblica federal, oferecendo sociedade
indicativos dessas aes e do interesse governamental para o perodo
de 4 anos (Sanches, 1995).
A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)24 outro instrumento de
planejamento oramentrio estabelecido pela Constituio de 1988. Essa
lei tem como principal finalidade servir de ponte entre o PPA e a Lei
Oramentria Anual (LOA). O seu principal objetivo, como instrumento
de planejamento, estabelecer quais sero as metas do PPA que devero
ser priorizadas na LOA, que ter validade para o ano seguinte. Tambm
a LDO que dever dispor sobre alteraes da legislao tributria e
estabelecer a poltica de aplicao das agncias oficiais de fomento
(Art. 165, 2, da CF), o que a torna muito importante para os efeitos
de clculo dos recursos disponveis para o oramento anual.
Com base na LDO, o Ministrio do Planejamento elabora a proposta
oramentria para a Lei Oramentria Anual do ano seguinte, com a
participao dos demais ministrios e as unidades oramentrias dos
Poderes Legislativo e Judicirio 25 . Acompanha a proposta uma
mensagem do Presidente da Repblica, na qual feito um diagnstico
sobre a situao econmica do pas e suas perspectivas. Depois de
aprovado pelo Congresso, o projeto envido ao Presidente para ser
sancionado.
Com base no ora exposto, percebe-se que a organizao proposta
pela Constituio Federal para a formulao do Oramento Federal visa
estabelecer uma articulao entre os instrumentos oramentrios (PPA,
LDO e LOA) com o intuito de fortalecer o planejamento de mdio e
curto prazo da ao do governo federal. Contudo isso no foi observado
empiricamente no decorrer da dcada de 90.

24

25

O projeto da LDO precisa ser encaminhado ao Congresso at o dia 15 de abril de cada ano,
para que seja apreciado e aprovado at o dia 30 de junho de cada exerccio (Art. 35, 2,
inciso II, do ADCT). Depois de aprovado, o projeto sancionado pelo Presidente da Repblica.
A Constituio determina que o governo federal deve encaminhar o Projeto de Lei Oramentria
ao Congresso Nacional at o dia 31 de agosto de cada ano (Art. 165, 7, CF) e o Congresso
vot-lo at o encerramento da sesso legislativa de cada ano (Art. 35, inciso III, 2, ADCT).

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Rocha (1997), analisando o perodo de 1990 a 1997, conclui que cada


PPA possua uma diferente metodologia de organizao e apresentao,
verificando assim sua ineficcia na articulao do planejamento
oramentrio e governamental. Alm dos motivos tcnicos, o autor sinaliza
para a existncia de interesses polticos, tanto do Poder Executivo quanto
do Legislativo, que contribuem para impossibilitar a articulao entre os
instrumentos oramentrios. Por parte do Poder Executivo, porque o PPA
tende a expressar aes que, de antemo, sabe-se que nem todas sero
executadas, mas que servem como importante instrumento de propaganda
governamental. Da parte do Poder Legislativo, porque poderia dificultar
a aprovao de emendas para as bases eleitorais dos parlamentares.
Sanches (1995), ao analisar a falta de articulao entre PPA, LDO e LOA,
conclui que esse problema traz como conseqncia principal a continuao
da disputa por recursos pblicos, com bases em convenincias e interesses
de grupos polticos e empresariais, sem se levar em conta a continuidade
de programas e aes em desenvolvimento.
Alm dos pontos indicados, fundamental destacar a fase de execuo
oramentria como outro ponto que dificulta ou inviabiliza a articulao
eficiente dessas diferentes leis oramentrias, como reais instrumentos de
planejamento integrado a mdio e curto prazo. Como acontece na maioria
dos pases, as leis oramentrias no Brasil so de carter autorizativo, isto
quer dizer que aps a aprovao pelo Legislativo e a sano presidencial, o
Poder Executivo possui a liberdade de estabelecer os cronogramas de
execuo dos recursos ali descritos. Isso, na prtica, permite ao governo
federal controlar a execuo do oramento de acordo com seus interesses e
necessidades; assim, por exemplo, tendo em vista a necessidade de criar
supervits, ele pode contingenciar determinados gastos.

B Os programas de juventude: PPA 2004 2007

Como dito anteriormente, o PPA 2004-2007 define as diretrizes,


metas e objetivos da administrao pblica em 4.300 aes e 374
programas. Seu valor total de, aproximadamente, 1,509 trilho e
quinhentos bilhes de reais, prevendo crescimento econmico de 4%
para este ano; 4,5% para 2005; 5% para 2006 e 5,5% para 2007.

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Para selecionar entre os 374 programas quais os voltados para a


juventude, seria preciso conhecer muito bem seus objetivos, suas
atividades, aes e projetos e o pblico-alvo que pretendem atender. No
entanto, com base exclusivamente nas informaes contidas no PPA, no
possvel efetuar detalhadamente essa anlise, uma vez que o documento
somente apresenta uma sntese do objetivo geral do programa.
Diante dessa limitao, optou-se por selecionar aqueles programas
que mencionam, explicitamente, a juventude ou a adolescncia em
seus objetivos ou nas suas atividades, aes ou projetos. Com base
nesses critrios, foram escolhidos 21 programas de juventude que esto
ou sero desenvolvidos pelo governo federal por diversos rgos da
administrao pblica.
Deve-se ressaltar que existem outras iniciativas de sistematizao
de polticas pblicas para a juventude que apresentam resultados
diferentes, por exemplo, os realizados pela Comisso Parlamentar de
Polticas Pblicas para a Juventude e a do Gr upo de Trabalho
Interministerial para Polticas de Juventude. No caso da Comisso,
foram levantadas 26 aes ou programas nos quais o pblico-alvo
jovem, porm algumas dessas aes no foram identificadas no PPA
2004-2007 26 , o que pode ser um indicativo de que no estejam mais
em execuo. J no caso do Grupo de Trabalho Interministerial, foram
selecionados 48 programas previstos no PPA 2004-200727 , incluindo
nessa lista muitos programas que se referem a pessoas inseridas na
faixa etria correspondente juventude, como as de 15 a 24 anos,
mas no necessariamente como pblico-alvo prioritrio.

26

27

Levantamento de programa/ao do governo federal destinado juventude, realizado pelo


prprio governo, com base nos dados do Ministrio do Planejamento e atravs de consultas
diretas aos demais Ministrios e sistematizadas por uma comisso composta por representantes
da Casa Civil, Secretaria Geral da Presidncia, Ministrio do Desenvolvimento Agrrio,
Ministrio da Educao e do Gabinete do Deputado Lindberg Faria, que identificou 26
aes ou programas nos quais o pblico-alvo jovem. Alguns dos programas ou aes
identificados no referido levantamento no so analisados no presente documento, porque
no foi encontrado no PPA 2004-2007 nem na PLOA 2004 rubrica oramentria para tais
finalidades. Esse foi o caso, entre outros, do Programa Jovem Cientista do Ministrio da
Cincia e do Projeto OEA de Formao de Jovens do Ministrio da Educao.
Documento de trabalho do Grupo Interministerial para Polticas de Juventude, de maro
de 2004.

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Ressalta-se que naqueles programas que se orientam basicamente


para os jovens, ou naqueles em que eles tm preponderncia, com mais
facilidade se pode vir a inserir uma perspectiva geracional-juvenil, como
se vem frisando neste documento, ou seja, contemplar singularidades
dos jovens, ressaltar a importncia de equacionar trabalho e estudo,
investir em participao e na contribuio da sua autonomia e
emancipao via o programa.
Assim, o presente estudo optou por diferenciar os programas que
atingem de forma direta e indiretamente os jovens (Modelo I) dos
programas que s os atingem exclusivamente (Modelo II). O Quadro a
seguir compara os programas do governo federal contidos no PPA 22042007, no Modelo I e no Modelo II. O Quadro tambm relaciona os
rgos responsveis pela execuo dos programas e das aes.
QUADRO 13 Programas para a juventude no PPA 2004-2007, segundo
classificaes do Modelo I e Modelo II para polticas de juventude, em
abril 2004

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QUADRO 13 (continuao)

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QUADRO 13 (continuao)

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QUADRO 13 (continuao)

Fonte: Informaes originais in BRASIL. Cmara dos Deputados. Plano Plurianual, 2004 2007: mensagem presidencial.
Braslia: MPOG, 2003.

Quando comparados os valores dos 21 programas considerados pelo


Modelo II com os 48 programas destacados pelo Modelo I, verifica-se
menor aporte de recursos alocados, dado menor quantidade de aes
empreendidas, somando o conjunto dos 21 programas o montante na
ordem de R$ 60.701.581.989,00.
Entre os programas includos no PPA 2004-2007, voltados para a
juventude, merece destaque especial o programa Primeiro Emprego,
que focaliza os jovens e diz respeito a uma das reas de maior urgncia
frente realidade de vulnerabilidades sociais. Elaborado como um
grande programa governamental, com o objetivo de promover a insero
de jovens no mercado de trabalho e sua capacitao, o programa articula
uma srie de atividades para garantir: a qualificao profissional dos
jovens de 16 a 24 anos; o apoio s iniciativas de voluntariado, com
ajuda de custo; o encaminhamento ao mercado de trabalho e
empreendedorismo juvenil; o fortalecimento da parceria com o setor
privado para estimular a insero do jovem como aprendiz e estagirio
e a mobilizao da sociedade atravs da criao dos Espaos de
Juventude. Para a realizao de suas atividades, foi destinado ao
programa R$ 1.130.691.925,00, valor que se torna mais significativo
quando se comparam os demais programas acima listados, uma vez que
a maioria quase que absoluta desses recursos so previstos para
atividades, aes e projetos orientados para os jovens.
Apesar de todo o esforo governamental em desenvolver o programa
Primeiro Emprego, aps um ano de funcionamento, so vrias as crticas

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a sua operacionalizao e no-cumprimento de metas, o que vem sendo


objeto de ateno por parte do governo federal, que j sinalizou para a
necessidade de promover mudanas no programa.
Os programas da rea de educao tambm merecem destaque
quando se focaliza a ateno nos recursos oramentrios propostos para
a juventude. Entre eles, ressalta-se o Brasil Escolarizado, Brasil
Alfabetizado, Escola Bsica Ideal, Democratizando o Acesso
Educao Profissional, Tecnolgica e Universitria e Universidade do
Sculo XXI.
O programa Brasil Alfabetizado tem como objetivo principal criar
oportunidade de alfabetizao a todos os jovens e adultos brasileiros
analfabetos com 15 anos ou mais, que esto fora da escola formal, e
garantir a permanncia do alfabetizando na escola at a concluso do
curso. Por se tratar de um programa de erradicao do analfabetismo,
algumas aes do Brasil Alfabetizado tm o jovem como beneficirio,
juntamente com outras faixas etrias. Entre suas aes pode-se destacar
o apoio distribuio de material didtico para alfabetizao que
disponibilizar recursos para aquisio de material adequado ao processo
de alfabetizao, de forma a garantir o acesso dos alunos jovens e
adultos a eles.
O PPA 2004-2007 prev o investimento de R$ 822.696.343,00 para
a execuo desse programa nos prximos quatro anos. Desse total, cerca
de R$ 216.105.581,00 seriam utilizados j durante o ano de 2004,
segundo a LOA 2004. O investimento previsto para o programa Brasil
Alfabetizado, para o ano de 2004, representa pouco mais de 2,3% do
oramento previsto para o Ministrio da Educao, se descontarmos os
recursos destinados a pagamento de Pessoal e Encargos Sociais.
Desconsiderando o pequeno peso que o programa possui dentro do
oramento do MEC, seu impacto junto populao jovem poderia ser
incrementado. Por exemplo, em vez de prever apenas o repasse de bolsa
aos professores da rede pblica de ensino que atuarem como
alfabetizadores, como est previsto na descrio da Operao Especial
Concesso de Bolsa ao Alfabetizador, o programa poderia incluir,
entre os seus bolsistas, alunos de escolas pblicas que se interessassem
em alfabetizar outros jovens e que fossem capacitados em mtodos e
tcnicas de alfabetizao. Essa medida, alm de garantir uma fonte de

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renda aos alunos para a sua subsistncia, poderia ainda ser uma
aproximao realidade de jovens e adultos que vivem em situao de
excluso provocada pelo analfabetismo.
Outro programa do MEC, denominado Escola Bsica Ideal, tem
como objetivo oferecer atendimento integral e de qualidade a escolas
de Educao Bsica. Nele o jovem, alm de beneficirio, tambm ganha
espao como agente na execuo de vrias atividades, tais como:
1. Apoio ampliao da jornada escolar no ensino fundamental, onde
o governo disponibilizar recursos para o pagamento de jovens
tutores que acompanharo as atividades esportivas e de
recuperao ou complementao de estudos a serem
desenvolvidas em jornada ampliada;
2. Apoio ampliao da jornada escolar no ensino mdio, com a
incluso de mais um turno de quatro horas, voltado para a parte
diversificada do currculo, com estudos e atividades de formao
bsica para o trabalho, com o objetivo de preparar o aluno para o
desenvolvimento de competncias profissionais gerais de reas
profissionais; a iniciao cientfica, incluindo participao em
projetos; atividades culturais que promovam o protagonismo
juvenil e a valorizao da cultura nacional, regional e local,
principalmente quando a escola atende a g r upos sociais
especficos, cuja cultura se constitua como referncia;
3. Apoio implantao de projetos juvenis no ensino mdio, que
ser viabilizada mediante a elaborao e difuso, pela Secretaria
de Educao Mdia e Tecnolgica do MEC, de projetos voltados
para o protagonismo juvenil, com a adeso dos sistemas de ensino,
em benefcio da comunidade. A Secretaria de Educao Mdia e
Tecnolgica do MEC elaborar propostas de projetos juvenis, tais
como rdio-escola, edio de jornais e revistas, teatro, dentre
outros, a serem oferecidos para adeso dos sistemas de ensino,
podendo financiar a implantao;
4. Concesso de bolsa de estudos no ensino mdio, que tem como
finalidade promover o atendimento a alunos na faixa etria de 15 a
20 anos, matriculados nesse nvel de ensino, e que estejam inseridos
no mercado de trabalho informal, no sentido de lhes proporcionar
condies de permanncia na escola. A bolsa ser concedida a

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alunos selecionados nesse universo, na faixa etria de 15 a 20 anos,


em condio socioeconmica desfavorvel (renda familiar de at 1
salrio-mnimo), no incio da 1 srie do ensino mdio. Como critrio
de manuteno da bolsa, o aluno beneficiado dever manter um
desempenho escolar igual ou acima da mdia definida pelo respectivo
sistema de ensino. A bolsa ser de R$ 100,00, concedida durante nove
meses, correspondentes ao ano letivo.
Tais iniciativas devem ser replicadas em outros programas, na medida
em que se curvam constatao lgica de que, para os jovens das
camadas populares se manterem na escola, preciso, alm de oferecer
uma escola atrativa e confluente com os interesses da juventude, tambm
se oferecer meios financeiros para que os jovens possam continuar a se
dedicar a sua formao, em vez de serem obrigados, prematuramente, a
ingressarem no mercado de trabalho e abandonarem a escola. O que,
por sua vez, acaba condenando esses segmentos a um futuro de
possibilidades muito restritas no mercado de trabalho.
Recente estudo do IPEA indica que os jovens de 18 a 25 anos com
nvel mdio de ensino ganham 1,7 a mais do que recebem seus pares
sem secundrio, e que, para os de 26 a 35 anos, a relao de dois
para um, demonstrando que os reflexos da escolaridade acentuam-se
com a idade (Soares, Carvalho e Kipnis, 2003). Os autores concluem
que pessoas com ensino mdio ganham o dobro de pessoas com
escolaridade inferior e metade do que ganham pessoas com alguma
instruo superior. Para eles:
O ensino mdio parece ser uma espcie de passaporte para o mercado de
trabalho formal e todas as protees que esse mercado oferece. Em
particular, o ensino mdio parece proteger trabalhadores jovens contra
rendimentos extremamente baixos, garantindo pelo menos um salriomnimo. Mais uma vez, v-se a interao com o setor formal (p. 14).

Dessa forma, cabe sociedade brasileira demandar e apoiar iniciativas


que garantam a transferncia de renda condicionada a critrios, como a
melhoria e ampliao da escolaridade da populao. O oramento de 2004
reserva R$ 5,3 bilhes para o programa Transferncia de Renda com
Condicionalidades, sendo R$ 1,8 bilho para o Auxlio Famlia na
Condio de Pobreza com Crianas entre 7 e 15 Anos de Idade Associado

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Educao, iniciativa que no atende aos jovens que no esto mais


nessa faixa etria e suas famlias. Fato a se lamentar, porque impe a
muito desses jovens a difcil escolha entre continuar na escola ou partir
prematuramente para o mercado de trabalho, a fim de contribuir para o
sustento de seus lares.
Ainda na rea de educao, porm, de responsabilidade do Ministrio
da Fazenda, o PPA 2004-2007 traz o programa Educao Fiscal que
tem como pblico-alvo estudantes das escolas de ensino fundamental
e mdio. O objetivo do programa promover o exerccio da cidadania
mediante a sensibilizao da populao para a funo socioeconmica
dos impostos e tributos e o incentivo ao controle social da aplicao
dos recursos pblicos. O PPA destina para esse programa pouco mais
de 2 milhes de reais para o perodo de 2004-2007.
Na rea de esportes, esto tambm vrios programas que destacam
o lugar dos jovens. So eles: os programas Segundo Tempo, Esporte e
Lazer na Cidade e Insero Social pela Produo de Material Esportivo.
O programa Segundo Tempo tem como objetivo democratizar o
acesso e estimular a prtica esportiva dos alunos da educao bsica
e superior. De acordo com infor maes disponibilizadas pelo
Ministrio dos Esportes, a expectativa do programa atender 1 milho
de crianas e adolescentes, distribudos em 100 municpios brasileiros,
durante o ano de 200428 . Para a execuo das aes do programa, o
PPA reserva R$ 138.584.160,00. Ao promover a melhoria da estrutura
fsica esportiva da escola pblica no pas, o programa Segundo Tempo
enfrenta o problema da falta de opes de prtica desportiva, sentido
por alunos de escolas pblicas dos turnos diurno e noturno, apontado
por pesquisa da UNESCO que analisa o ensino mdio no Brasil
(Abramovay e Castro, 2003).
Em harmonia tambm com outros trabalhos publicados pela
UNESCO, que apontam a falta de opes de lazer, esporte e cultura
nas cidades brasileiras, segundo Castro et al. (2001), o programa Esporte
e Lazer nas Cidades pretende garantir e ampliar o acesso ao esporte

28

Informao obtida pelo site do Ministrio dos Esportes na Internet: <http://


www.esporte.gov.br/segundotempoescolar/foco_metas.htm>. Acesso em: mar. 2004.

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recreativo e ao lazer, atravs da implantao, modernizao de ncleos


e centros de esporte recreativo e lazer nas cidades brasileiras. Para a
realizao das suas aes, que tem entre outros segmentos os
adolescentes e os jovens como pblico-alvo, o PPA reser va
aproximadamente R$ 103 milhes para o perodo de 2004 a 2007.
O terceiro programa de responsabilidade do Ministrio do Esporte,
includo nessa anlise, o de Insero Social pela Produo de Material
Esportivo, que tem como objetivo contribuir para a insero social
de adolescentes em conflito com a lei e de populaes em situao de
vulnerabilidade social e para a ressocializao dos internos no sistema
penitencirio. O programa possui uma forte articulao com os demais
programas desenvolvidos pelo Ministrio do Esporte, para os quais
destinada parte do material esportivo produzido.
Dos R$ 60,7 bilhes destinados aos programas dirigidos juventude,
preciso ressaltar que uma parcela significativa est reservada ao
atendimento de segmentos populacionais que no coincidem com a
delimitao etria de juventude.
Veja por exemplo o caso de programas destinados a atender crianas
e adolescentes. So eles: Combate ao Abuso e Explorao Sexual de
Crianas e Adolescentes; Promoo e Defesa dos Direitos da Criana
e do Adolescente; Atendimento Socioeducativo do Adolescente em
Conflito com a Lei e Erradicao do Trabalho Infantil 29 . Esses
programas so caracterizados por uma relao muito direta com o
atendimento do governo s determinaes do Estatuto da Criana e
do Adolescente (ECA). Assim sendo, suas metas de ao envolvem
no a totalidade da juventude (15 a 24 ou 29 anos), mas apenas os de
13 a 18 anos incompletos.
Existem programas em que apenas algumas atividades, aes e
projetos esto, de fato, direcionados juventude. Caso, por exemplo,
do programa Ateno Sade de Populaes Estratgicas e em
Situaes Especiais de Agravos, onde R$ 2.266.000,00 esto
reservados Ateno Sade do Adolescente e Jovem, quantia que
29

Nesse grupo, um caso particular o programa de Erradicao do Trabalho Infantil, que visa
a atender crianas e jovens de at 16 anos, o que restringe a apenas dois anos da faixa etria
considerada nesse documento como juventude.

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representa cerca de 7% do total dos seus recursos, enquanto o restante


destinado ao atendimento sade de crianas, mulheres, pessoas
com necessidades especiais, idosos e trabalhadores, entre outros.
preciso atentar para o fato de que alguns programas visam a atender
a comunidades ou setores sociais mais abrangentes e que possuem
apenas algumas atividades voltadas para os jovens, destinando,
conseqentemente, apenas alguma parte de seus investimentos. Por
exemplo, o programa Identidade tnica e Patrimnio Cultural dos Povos
Indgenas possui vrias aes beneficiando, em especial, os jovens
indgenas, como o caso das aes de promoo da educao formal e
de assistncia aos estudantes indgenas, o atendimento a adolescentes
e jovens em situao de risco social, entre outras. Porm, outras
atividades do programa visam ao atendimento das comunidades e
valorizao das expresses culturais indgenas de forma indiscriminada
quanto coorte etria. Caso semelhante ocorre com os programas
Cultura, Identidade e Cidadania e Crdito Fundirio. Este ltimo, por
sua vez, somente foi caracterizado como programa da juventude aps a
constatao da existncia de uma linha de financiamento denominada
Nossa Primeira Terra, que atende a jovens de 18 a 24 anos, filhos de
agricultores familiares ou alunos de escolas agrotcnicas, que tenham
mais de cinco anos de experincia no campo, mas que no est
identificada no PPA30 .
J os programas Ver Cinema, Ser Brasil e Cinema, Som e Vdeo no
foram selecionados como programas de juventude porque seus objetivos
consistem em ampliar e promover a sustentabilidade da indstria de
produo e distribuio cinematogrfica e fonogrfica. Partiu-se da
constatao de que, seja como mo-de-obra dessa indstria, seja como
cliente, a maioria dos envolvidos nessa atividade de jovens. Porm,
na descrio de suas atividades, no fica claro em que medida o
desenvolvimento dessa indstria garantir a incluso do jovem, como
sujeito de poltica pblica, at porque o programa no apresenta nenhum
indicador de referncia para pautar as metas para o perodo. Fica ainda
30

A Linha de crdito Minha Primeira Terra est descrita na pgina do Ministrio do


Desenvolvimento Ag rrio na Inter net. < http://www.mda.gov.br/index.php?pg
=busca&id_menu=27>. Acesso em: mar. 2004.

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menos claro em que medida as caractersticas prprias da juventude


sero levadas em considerao na elaborao dessa poltica. Da mesma
forma, no foram considerados os programas Engenho das Artes e Livro
Aberto, pois no evidencia, pelos dados obtidos no PPA, como os
artistas jovens tero espao garantido nas atividades do primeiro
programa ou, no caso do segundo, como se pretende promover o estimulo
leitura entre os jovens de 15 a 24 anos, com o investimento de 75%
dos seus recursos em atividades e projetos de instalao, modernizao
e funcionamento de bibliotecas.
No caso dos programas de Adestramento e Operaes Militares do
Ministrio da Defesa e de Ensino Profissional, mantidos pelas trs Foras
Armadas, que representam mais de 8% do total dos recursos dos
programas selecionados pelo Grupo de Trabalho Interministerial, apesar
de terem como clientes um corpo militar formado majoritariamente por
jovens, sua prpria natureza afasta esses programas da concepo de
polticas para a juventude. No entanto, o programa de Adestramento e
Operaes Militares possui uma importante funo na preparao das
Foras Armadas do Brasil e oferece aos seus jovens integrantes insumos
para o exerccio de uma atividade produtiva.
Os programas Organizao Produtiva de Comunidades Pobres
(PRONAGER), Agricultura Familiar (PRONAF), Qualificao Social
e Profissional, Economia Solidria em Desenvolvimento e
Desenvolvimento Centrado na Gerao de Emprego, Trabalho e Renda,
juntos, representam 13% do oramento dos programas de juventude
selecionados pelo Modelo I e possuem uma preocupao em comum: a
incluso social de segmentos das populaes mais vulnerveis, seja
capacitando comunidades pobres, fortalecendo a agricultura familiar,
democratizando o crdito produtivo, estimulando o fortalecimento das
formas de economia solidria ou promovendo a qualificao ocupacional
e profissional. Aes que certamente envolvem um amplo segmento
jovem da populao, uma vez que se concentram entre os socialmente
vulnerveis. No entanto, de acordo com o descrito no PPA 2004-2007,
esses jovens no constituem um pblico prioritrio nesses programas,
tampouco trazem projetos, atividades ou operaes especiais que
atendam diretamente os jovens, como, por exemplo, uma atividade de
qualificao para jovens entre 16 e 24 anos ou uma linha de apoio

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produo agrcola em famlias dirigidas por jovens ou o apoio micro e


pequenas empresas dirigidas por jovens entre 18 e 29 anos.
O programa Atendimento Integral Famlia, de acordo com sua
descrio, tambm pode ser considerado um programa de incluso, uma
vez que seu objetivo atender famlias em situao de vulnerabilidade
social, priorizando os recortes de tnia e gnero. Mas no h
considerao quanto ao recorte de gerao. Essa, alis, omisso
recorrente nos programas analisados. Percebe-se que a temtica tnica
e de gnero foi mais enfatizada na elaborao do PPA, porm isso no
aconteceu com a temtica juventude. Os indicadores escolhidos pelo
programa referem-se s famlias com renda inferior a salrio-mnimo,
s chefiadas por mulheres, por negros ou negras, sem, contudo, citar
famlias chefiadas por jovens.
Outro programa do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome, selecionado apenas pelo Modelo I (ver Quadro anterior), como
programa de juventude, foi o de Gesto da Poltica de Assistncia Social.
voltado para atender as necessidades dos programas de Assistncia
Social como um todo, no estabelecendo um vnculo exclusivo com os
segmentos jovens da populao.
O programa Brasil no Esporte de Alto Rendimento, que representa
23% dos recursos do Ministrio dos Esportes orientados para a juventude
tambm aparece no Quadro anterior apenas na relao do Modelo I.
Embora se deva considerar que na juventude que a maioria dos atletas
atinge o seu pice de rendimento esportivo, o programa no foi includo
na seleo de programas desse documento, porque na descrio de suas
atividades no h referncia juventude, tampouco foi elaborado um
indicador etrio como unidade de medida para o programa. Mas se
reconhece sua importncia para jovens.
No caso da Universalizao dos Servios de Telecomunicaes,
verificou-se que de fato algumas atividades tm como objetivo equipar
bibliotecas e escolas de ensino mdio e fundamental com acesso aos
servios de telecomunicaes, cada vez mais importante para o bom
desenvolvimento das atividades de ensino e pesquisa. Porm,
importante notar que, como j observado em pesquisa da UNESCO,
de Abramovay e Castro (2003), disponibilizar s escolas equipamentos
e materiais no condio suficiente, caso no haja uma poltica clara

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de utilizao desses novos recursos tecnolgicos. Assim sendo, o


programa de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes um
exemplo clssico da necessidade de se pensar em como se integrar com
outras polticas, principalmente das reas de educao, para assegurar
a universalizao do acesso.
Mais uma vez se ressalta que a depender dos critrios adotados para
a seleo dos programas presentes no PPA 2004-2007, destinados
juventude, pode-se chegar a nmeros muito distintos. De acordo com
os critrios selecionados pelo Modelo II, o oramento para atividades
dirigidas aos jovens algo em torno de 60,7 bilhes de reais, o que
corresponde a 6% do total dos recursos previsto para este quadrinio.
Desse total, aproximadamente 88,85% esto ligados a programas da
rea de educao, 3,85% de agricultura (crdito fundirio), 2,26% para
programas ligados rea de assistncia social, 1,86% na rea de emprego
e trabalho, outros 1,52% esto alocados no Ministrio da Justia para
atender jovens em conflito com a lei e jovens indgenas. O restante dos
recursos, cerca de 2% do oramento selecionado, est dividido em
programas de cultura, cincia, esporte e direitos humanos.

C Execuo oramentria: o planejado e o executado

Alm de identificar os programas e aes planejadas pelo governo,


importante analisar os programas oramentrios e acompanhar a sua
execuo, ponto crucial do processo. Uma peculiaridade das leis
oramentrias est no fato de elas serem de carter autorizativo e noimpositivo, o que permite ao governo federal autonomia na inverso
dos recursos.
As receitas que formam os recursos destinados aos programas
oramentrios so estimadas pelo governo federal. Por isso, elas podem
ser maiores ou menores do que foi inicialmente previsto. Se a economia
crescer durante o perodo de vigncia do oramento, mais do que se
esperava, a arrecadao com os impostos tambm vai aumentar. O
movimento inverso tambm pode ocorrer. Em tese, se a receita do ano
for superior previso inicial, o governo encaminha ao Congresso um
projeto de lei pedindo autorizao para incorporar e executar o excesso

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de arrecadao. Nesse projeto so definidas as novas despesas que sero


custeadas pelos novos recursos. Se, ao contrrio, a receita cair, o governo
fica impossibilitado de executar o oramento na sua totalidade, o que
exigir cortes nas despesas programadas. Alm desse comportamento
de carter tcnico-administrativo, existe a possibilidade de cortes no
oramento para efeito de polticas de estabilizao, ou ainda, a liberao
privilegiada de recursos do oramento em troca de apoio poltico junto
aos membros do Congresso Nacional.
O padro de alocao de recursos tradicionalmente privilegia grupos
organizados, capazes de exercer presso junto ao governo federal para
agilizar a liberao dos recursos previstos no Oramento ou a aprovao
de crditos adicionais no decorrer do ano, em detrimento dos setores
no organizados ou com difcil acesso ao Poder Executivo. Tambm
gera conflitos entre seus prprios ministros e entre os partidos da base
governista na busca da preservao dos dividendos polticos gerados
pelos recursos financeiros.
Com o amadurecimento das instituies democrticas e a exigncia
de maior transparncia na administrao pblica promovida no decorrer
da dcada de 90, o Oramento se reveste de maior importncia uma
vez que se torna mais efetivo o acompanhamento e a avaliao das
aes governamentais. Essa nova realidade facilitaria o controle popular
sobre as aes governamentais atravs do conhecimento do contedo
do Oramento. No entanto, para isto seria necessria a observncia de
duas condies: i) a elaborao do Oramento Pblico de acordo com
as possibilidades reais de comprometimento financeiro da Unio, para
evitar discrepncias entre o orado e o que pode ser executado; ii) o
maior compromisso do Executivo em liberar recursos, limitando-se a
respeitar as diretrizes previstas no Plano Plurianual e as contingncias
infligidas por foras exgenas ao planejamento interno.
Sobre esse segundo ponto, deve-se alertar que o acompanhamento
de execuo oramentria realizada pelo Instituto de Estudos
Socioeconmicos dos programas e aes vinculadas criana e
adolescentes indica que, at 12 de dezembro de 2003, alguns programas
e projetos, como Sade do Adolescente e do Jovem, o Esporte Solidrio
e o Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescente,
haviam executados 6,72%, 2,48% e 2,78% dos seus respectivos

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oramentos para aquele ano. Outros prog ramas, como Jovem


Empreendedor (25,84%), Erradicao do Trabalho Infantil (29,21%) e
Desenvolvimento do Ensino Mdio (45,45%), tambm tiveram execuo
abaixo da metade prevista pela LOA: 25,84%, 29,21% e 45,45%.
Nmeros que servem para relativizar ainda mais o alcance do suposto
oramento de R$ 60.790.339.688,00 destinados aos programas para a
juventude selecionados acima.

D Avanos e desafios

A anlise anterior permite concluir que o exerccio analtico efetuado,


tanto no Modelo I como no Modelo II, facilita uma estimativa
aproximada do investimento oramentrio relativo aos jovens. Segundo
a metodologia usada, tem-se um investimento que, no caso do Modelo
I, se situa em 5,7% e, no caso do Modelo II, em 4,0% do total de recursos
previstos pelo PPA 2004-2007 para serem aplicados no perodo.
Embora o oramento global esteja estruturado com relao ao Plano
Plurianual para este perodo, nele, como j analisado, as referncias
juventude se encontram dispersas e no aparecem no contexto de uma
proposta integral e integrada de poltica pblica que sirva de indicador
central para esse fim.
Diversos estudos (INESC, 2003) permitem constatar a existncia
de uma distncia considervel entre as previses oramentrias e a
execuo efetiva. preocupante a baixa capacidade executiva na quase
totalidade dos programas focalizados, na medida em que o uso efetivo
dos recursos bem mais limitado que o originalmente previsto. As
conseqncias desse tipo de dinmica possivelmente se traduzem em
escassos impactos sobre os destinatrios desses investimentos: os
jovens, e, portanto, em melhorias marginais de sua condio de vida.
Tem-se um desafio de extrema importncia, que deveria nos obrigar
a realizar estimativas mais precisas e desenvolver avaliaes mais
rigorosas e coletivas sobre o processo de planejamento e de alocao
oramentria, considerando os destinatrios finais. Deveriam ser
examinadas, de forma mais precisa, as distncias existentes entre as
prioridades estratgicas e polticas na formulao de planos e programas,

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por um lado, e a alocao efetiva de recursos destinados a esse tipo de


dinmica programtica, por outro. Desse modo, haveria melhores
condies de refor mular com mais preciso as alter nativas
correspondentes, em se tratando de prioridades estratgicas e aplicao
de recursos, e, em particular, o que chega e como chega aos jovens e
em que medida nos programas para essa populao vem se viabilizando
uma perspectiva geracional-juvenil.

V.3

A ELABORAAO DE UMA POLITICA PBLICA NACIONAL DE


JUVENTUDES: ATORES NO PROCESSO

A Grupo de Trabalho Interministerial de Polticas para a Juventude

O debate atual sobre polticas pblicas para a juventude no Brasil


envolve diversos atores institucionais que, por sua vez, vm lidando
com propostas e alternativas diferentes e convergentes. Nesta parte se
faz referncia aos diferentes grupos envolvidos no processo.
Foi criado o Grupo de Trabalho Interministerial de Polticas para a
Juventude, composto pela Secretaria Geral e pela Casa Civil da Presidncia
da Repblica, doze ministrios (Cultura, Defesa, Desenvolvimento
Agrrio, Educao, Desenvolvimento Social e Combate Fome, Esportes,
Fazenda, Justia, Meio Ambiente, Planejamento, Oramento e Gesto,
Sade, Turismo, Trabalho e Emprego), trs secretarias especiais (Secretaria
Especial dos Direitos Humanos, Secretaria Especial de Polticas de
Promoo da Igualdade Racial e Secretaria Especial de Polticas para as
Mulheres) e o Gabinete de Segurana Institucional.
A Secretaria Executiva do Grupo est a cargo da Secretaria Geral,
da Casa Civil e da Assessoria da Presidncia da Repblica, juntamente
com o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e do Instituto
de Pesquisas Econmicas Aplicadas (IPEA).
O Grupo vem avanando na construo de alguns pontos de
consenso bsico, entre os quais se destacam a convico sobre a
existncia de uma ampla e importante oferta de programas, projetos e
aes relacionados juventude, e discutindo a importncia e a
possibilidade de articulaes mais efetivas entre os ministrios.

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Nessa mesma linha, h outros pontos consensuais de natureza mais


operacional, que constituem a prpria dinmica das polticas pblicas
para a juventude, evidenciando a necessidade de contar com uma
instncia institucional articuladora e dinamizadora de todos esses
esforos, que no desempenhe funes de execuo direta e que opere
com base em redes interinstitucionais, em todos os espaos
correspondentes.
Trata-se de uma instncia interinstitucional de importncia-chave
na dinmica desses processos, que vem trabalhando no sentido de
definir as linhas bsicas que permitiro lanar as bases de um conjunto
articulado de respostas integrais, bem como enfatiza a importncia
da elaborao de um plano nacional de polticas pblicas para a
juventude.

B Comisso Especial sobre Polticas para a Juventude da Cmara dos


Deputados

A Comisso Especial Destinada a Acompanhar e Estudar Propostas


de Polticas Pblicas para a Juventude, da Cmara dos Deputados,
vem realizando um trabalho relacionado ao tema, em vrios planos,
simultaneamente.
Por um lado, vem realizando uma ampla gama de audincias
pblicas, internamente ao prprio Congresso, ouvindo pontos de vista,
crticas e propostas de um amplo e variado conjunto de organizaes.
Por outro lado, vem participando de consultas com atores locais, em
pontos diferentes do territrio nacional. Numa terceira linha,
participou de viagens de estudo a pases europeus (Espanha, Frana e
Portugal, principalmente), com a colaborao da UNESCO, com o
objetivo de conhecer experincias internacionais no campo de polticas
para os jovens.
Em setembro de 2003, a Comisso Especial organizou a Semana
Nacional da Juventude, que incluiu a realizao de um Seminrio
Nacional de Polticas Pblicas para a Juventude e uma exposio de
experincias das organizaes e entidades que trabalham com os
jovens.

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Entre as recomendaes da comisso, includas no relatrio, esto


um estatuto da juventude e um plano nacional para a juventude.
Essas propostas vm sendo discutidas por grupos de jovens em todo
o pas, atravs da realizao de Conferncias Estaduais da Juventude,
que acabaro por confluir na realizao de uma Conferncia Nacional
da Juventude. O discurso do deputado Federal Vignatti, proferido na
tribuna da Cmara dos Deputados, em 16 de maro de 2004, sintetizou
as propostas da Frente Parlamentar em defesa de polticas pblicas para
a juventude:
a participao e o engajamento civil, atravs de um grande projeto
nacional que possa envolver a juventude em aes locais de
desenvolvimento humano;
a reformulao e adequao da educao s necessidades dos
jovens, por meio da ampliao da rede pblica e dos investimentos
na rea (porque 70% da juventude nem chegou ao ensino mdio),
atravs de uma reestruturao pedaggica e a efetivao da
democracia nos espaos educacionais (porque a juventude est
distante e desinteressada da escola);
o financiamento pblico do tempo livre, atravs de programas
que possam garantir o acesso da juventude a atividades culturais,
esportivas e de lazer;
o estabelecimento de centros de convivncia, atravs dos quais
os diversos segmentos juvenis possam se integrar e interagir;
a criao de uma Secretaria Especial de Juventude no mbito do
governo federal.

C Instncias institucionais estaduais e municipais da juventude

Continuam sendo realizadas diversas experincias em nvel estadual


e municipal, que recentemente foram objeto de uma observao inicial,
no mbito do estudo Avaliao das Melhores Prticas que Buscam a Incluso
Social dos Jovens Carentes nas Cidades do Mercosul (Dvila, 2003c).
O estudo identificou 101 experincias de trabalho com jovens em
14 cidades brasileiras, incluindo Belo Horizonte (7), Campinas (2),
Diadema (17), Juiz de Fora (10), Maca (1), Mossor (1), Porto Alegre

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(1), Recife (5), Rio Claro (1), Salvador (6), So Carlos (1), So Paulo
(38), Santo Andr (2) e Rio de Janeiro (9).
Destaca-se que a maior parte dessas experincias se agrupa na
categoria de cidadania e participao social (41 delas), seguida por
iniciativas centradas em educao (22), desenvolvimento social
local e comunitrio (13), cultura e meios de comunicao (11),
meio ambiente (6), emprego e capacitao para o trabalho (4),
sade (3) e tempo livre e recreao (1). Chama ateno o escasso
nmero de experincias na rea dos projetos de sade e capacitao
para o trabalho e empreg o, mas o mais notvel a evidente
preponderncia dos projetos participativos, que trabalham na rea da
construo da cidadania.
A maior parte dessas experincias tem menos de dois anos de durao
(43, ao total), embora no sejam poucas as que tm entre dois e quatro
anos de existncia (34), havendo ainda as que vm sendo desenvolvidas
h mais de cinco anos (24). Esse dado, em parte, confir ma a
volatilidade desse tipo de experincia, mas certo, tambm, que uma
boa proporo delas superou a seqncia de geraes, ou seja, trabalhou
com mais de uma gerao de jovens.
O estudo realizado pela ONG Ao Educativa de So Paulo comenta
que, em geral, trata-se de experincias que cumprem funes especficas
de trs tipos:
A primeira aparece como uma clara vocao para a articulao dos
programas existentes, sem que o prprio organismo implemente aes ou
programas; uma segunda nfase reside nas ONGs de coordenao/
assessoria, que implementam projetos; e, em terceiro lugar, pode ocorrer a
intensificao de vnculos entre os jovens e o Poder Pblico municipal,
assegurando tanto uma maior possibilidade de acesso de grupos de jovens
mquina pblica ou, inversamente, mobilizando a participao dos jovens
em aes desencadeadas pelo Executivo municipal.
H um conjunto de formas emergentes de novas agregaes de interesses
e de sociabilidade juvenil no mbito da cidade, protagonizadas tambm
por jovens em processo de excluso social, muito mais ligadas a formas
expressivas, resistentes racionalidade instrumental inerente ao mundo
da poltica e das aes institucionais (Sposito, Freitas e Oliveira, In: Dvila,
2003c).

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D Instituto Cidadania

O Instituto Cidadania uma ONG que vem se dedicando, desde


sua criao, gerao de propostas de polticas pblicas.
Neste marco, os trabalhos do Projeto Juventude (2003-2004) que:
Pretende contribuir para que os prprios atores juvenis tenham peso
decisivo em todas as mobilizaes a serem articuladas no mbito na
sociedade civil e na elaborao das polticas pblicas, que contemplem
temas como trabalho e renda, educao, sade, cultura, esportes,
sexualidade, direitos, participao, segurana e as demais exigncias de
uma vida digna.
Nossa meta a de projetar a questo dos jovens e de suas urgncias
como um tema de primeira ordem no campo da poltica, da ao
governamental e das mobilizaes surgidas na prpria sociedade civil.
Os resultados do trabalho em andamento (o texto enfatiza) serviro como
acervo e fonte de propostas para o governo federal, bem como para as
autoridades estaduais e municipais dos diversos partidos polticos. Sero
encaminhadas, igualmente, aos atores da sociedade civil interessados no
progresso do Brasil como nao democrtica (Instituto Cidadania, 2003).

O projeto se desenvolve em torno de seis eixos fundamentais: i)


identificao e tratamento das informaes sobre a juventude; ii)
investigao quantitativa nacional (atravs de uma pesquisa
especfica); iii) criao e animao de um website especfico na Internet;
iv) seminrios e encontros temticos; v) organizao de dois livros
sobre a juventude brasileira; e vi) narrativas sobre participao juvenil
(investigao participativa).
A nfase colocada no empoderamento dos prprios jovens
organizados um dos elementos distintivos dessa iniciativa e, como
tal, vem conseguindo incorporar a participao dos jovens, recorrendo
a metodologias par ticipativas, discutindo, com eles, suas
reivindicaes e suas propostas.

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V.4

OBSTCULOS

A Meios de comunicao e opinio pblica: os jovens como um problema

Levando em conta o quadro geral apresentado nas sees anteriores,


pode-se concluir que, atualmente, esto reunidas as condies bsicas
para um salto quantitativo e qualitativo na rea das polticas pblicas
para as juventudes no Brasil. Mas, mesmo no melhor dos cenrios, ser
necessrio enfrentar diversos problemas, como os apresentados a seguir,
iniciando-se pelo debate sobre os meios de comunicao.
De fato, um dos problemas a serem enfrentados vincula-se opinio
pblica e imagem que os meios de comunicao de massa transmitem
acerca das juventudes. Mesmo que se alcance uma coordenao
interinstitucional mais ampla e eficaz, de modo a operar, a partir das
polticas pblicas nessas reas, se no forem definidas estratgias
explcitas e ambiciosas a esse respeito, o fracasso estar assegurado.
O tema preocupante, sobretudo porque a imagem dominante em
relao aos temas aqui tratados mostra os jovens como um problema,
raras vezes enfatizando as experincias positivas de iniciativa dos mesmos
e tampouco suas potencialidades assuntos que no do notcia.
Polticas de comunicao so necessrias e devem ser construdas com
a colaborao de especialistas junto aos prprios meios de comunicao
e, tanto quanto possvel, contando com a participao dos jovens.

B O adultismo: assistencialismo, paternalismo e prticas de represso

O enfoque que tem o jovem como problema tem tambm muito a


ver como ele construdo no imaginrio dos adultos, e nas relaes
sociais entre ambos. De modo geral, o chamado adultismo se estrutura
em torno dos enfoques paternalistas e assistencialistas, muitas vezes
presentes no trabalho com jovens.
No plano do paternalismo tambm se d a tese de que a situao dos
jovens determinada exclusivamente por uma situao de pobreza,
reforando a excluso que os afeta na medida em que a mesma
mostrada como definitiva, inevitvel e quase natural. Num tal contexto,
de nada serve tentar provocar mudanas, pois o fracasso inevitvel.

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Nas relaes entre adultos e jovens, destaca-se como problemtica


aquela com a polcia. Quando a polcia v cada jovem pobre como
um delinqente em potencial, baseando-se simplesmente em sua
indumentria (roupa, tatuagens, piercings, cortes de cabelo etc.), ela
estigmatiza esses jovens, e quando prende aqueles que efetivamente
cometeram crimes e tm um perfil semelhante, a profecia que cumpre
a si mesma, refora significativamente esse modelo.
A representao das juventudes brasileiras, em especial a da
periferia, sobre a polcia crtica e incisiva. Segundo pesquisas
realizadas pela UNESCO no Brasil, os jovens das periferias so
constantemente abordados pela polcia de forma arbitrria, rude e
humilhante. Em decorrncia, percebe-se nesses jovens um sentimento
misto de medo e revolta contra as foras policiais.
Um aspecto central da indignao e revolta dos jovens so as
abordagens policiais, baculejos31 e arrastes da PM.
Segundo os entrevistados, as abordagens policiais so bastante freqentes,
algo corriqueiro e banal. Estar na rua depois das dez da noite, andar em
grupos, vestir-se com bermudes folgados, jaquetona e bons kit
malandro, marginal padro , andar apressado, correr, brincar so atos
tomados como atitudes suspeitas, capazes de sujeit-los ao baculejo [...].
Algumas vezes, at mesmo os jovens trabalhadores so submetidos a
revista pelo fato de sarem muito cedo para o trabalho, de madrugada:
A gente trabalhando, o cara chama a gente de marginal, de safado
(Abramovay et al., 1999; 147).
QUADRO 14 Representao de jovens brasileiros sobre a polcia

O bacu das PM bem assim, [...] eles colocam a gente de perna aberta, eles
mandam a gente escorar na parede, a gente fica assim , eles chegam assim ,
pega assim pra abrir. [...] Os homi ficam metendo farolzo, que vocs esto
fazendo aqui, moram onde? Leva uma bordoada na lenha.
Eles no chega pra d bacu legal, manda voc passar debaixo da viatura,
sem encostar a barriga no cho. E eles j fazem isso j pra bater.
31

Bacu ou baculejo como os jovens de Braslia se referem abordagem dos policiais,


geralmente acompanhadas de algum grau de violncia, humilhao e desrespeito.

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QUADRO 14 (continuao)

Tava todo mundo de bermuda sem camisa, os caras j chegou dizendo que
tava vendendo droga e j veio dando bacu na gente, batendo e empurrando,
encosta a, com a pistola dando o golpe, apontada pra gente. A gente falou,
a gente no marginal no. No te perguntei nada, cala a sua boca e
encosta a [...]. A ele foi l, deu uns tapa e depois subiram rindo da cara
da gente, como se fosse tudo bandido.
Se reclamar d bacu de novo [...]. J aconteceu deles pegar um amigo nosso
e sumir com ele. At hoje ele no apareceu.
(Grupo Focal, escola, gangues e rappers)
Fonte: ABRAMOVAY, M. et al. Gangues, galeras, chegados e rappers: juventude, violncia e cidadania nas cidades da
periferia de Braslia. Rio de Janeiro: Garamond, UNESCO, l999

O mesmo ocorre com o pessoal da sade, que atende jovens que se


consultam em razo de gravidez precoce, consumo de drogas ou doenas
sexualmente transmissveis. Esses profissionais culpam seus pacientes,
tornando-os responsveis por seus prprios problemas. Essa atitude
encontra reforo nos contextos onde as condies de trabalho sofrem
de carncias graves como falta de material e isolamento territorial.
O fato tambm se verifica no caso dos profissionais docentes que
trabalham em escolas, como se documenta para o caso do Brasil em
Abramovay e Rua (2002)
As polticas voltadas para a juventude devem trabalhar intensamente
com os adultos que se relacionam com jovens, enfrentando seus
preconceitos e mostrando a importncia de uma cultura juvenil com
idias e vontade prprias.

C O juvenilismo: as polticas para a juventude como tema exclusivo


dos jovens

O argumento anterior se v reforado, se somarmos a ele um outro,


muitas vezes, comum na formulao de polticas voltadas para as
juventudes em vrios pases da Amrica Latina, que se costuma chamar

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de juvenilismo, que considera que as polticas pblicas para a


juventude so assunto de exclusiva responsabilidade dos prprios jovens.
De modo geral, esse tipo de enfoque encontra uma certa aceitao entre
os integrantes de movimentos juvenis.
O juvenilismo, freqentemente, se expressa em reivindicaes
relativas excluso dos adultos da dinmica das polticas pblicas para
a juventude. Dessa forma, exige-se que os encarregados dessas polticas
nas diversas esferas no tenham mais que uma determinada idade, 25
ou 30 anos, por exemplo.
Esse enfoque se expressa tambm na reivindicao de que os
responsveis pelas polticas pblicas, nas esferas do governo, sejam
eleitos pelos prprios jovens, atravs dos movimentos e organizaes
que real ou supostamente os representam.
O argumento incisivo, embora parcial, pois no leva em conta a
importncia do conhecimento e da experincia acumulada pelos adultos
tampouco a possibilidade de que muitos deles se orientem para a
responsabilidade social e se identifiquem com um enfoque que privilegie
os direitos humanos dos jovens.
Esse tema delicado, sobretudo porque a crtica a esse tipo de
perspectiva pode ser confundida com os enfoques participativos
propostos no trabalho. Os jovens so, ou devem ser, atores estratgicos
do desenvolvimento, mas de importncia vital que no pratiquem
enfoques isolacionistas, excluindo os adultos, o que seria mais
prejudicial que benfico.
H um grande trabalho a ser feito, articulando os esforos dos jovens
e dos adultos em torno de enfoques estratgicos que assegurem o
desdobramento de iniciativas promocionais integrais, que ofeream aos
jovens as ferramentas necessrias para processar, da melhor maneira
possvel, sua integrao social autnoma e o exerccio pleno de seus
direitos de cidadania.

D O burocratismo: a soma de programas setoriais como resposta

Outro obstculo a ser enfrentado de for ma decidida o


burocratismo, que se expressa, geralmente, na formulao de

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respostas simples e convencionais a problemas complexos, que exigem


criatividade e inovaes. A lgica no complicar muito, evitar
trabalhos e o aprender para adotar novidades.
Esse enfoque mais comum do que se supe, e manifesta-se em
mbitos muito diversos, tanto no Poder Executivo, nos nveis federal,
estadual e municipal, quanto no Congresso e no Poder Judicirio. A
seguir, algumas ilustraes de burocratismos:
Esse enfoque se manifesta nas diversas secretarias do Poder
Executivo (nos trs nveis), quando se chama de planos, simples
somas de programas isolados, ou se denomina de programas o
somatrio de aes pontuais, sem investimentos para a integrao
dos seus constituintes e remodelao em torno de uma
perspectiva como a que se aqui reivindica, isto , um enfoque
geracional-juvenil.
Tem lugar no Congresso, quando alguns legisladores supem que
o trabalho legislativo de sua exclusiva competncia,
desconhecendo, ou negligenciando, os mecanismos de consulta
Sociedade Civil e a outras agncias da sociedade poltica.
Se expressa quando os responsveis pela tomada de decises
operam sob a lgica do hermetismo, por rituais tradicionais, sem
transparncia quanto a sua gesto e sem dar informao a respeito
de seu trabalho.
Outro tanto ocorre quando se concentram energias na
apresentao pblica de novos programas, sem maiores
preocupaes posteriores quanto a sua implementao de fato,
o seu monitoramento, avaliao e prestao de contas
correspondentes.
Igualmente se expressa por desvios tecnocrticos, que
pretendem ou supem que os programas devem ser formulados,
implementados e avaliados pelos que sabem, ignorando os
papis da sociedade civil e da sociedade poltica nesse processo.
Por fim, esse enfoque se manifesta no uso retrico dos slogans
da moda, sem a sua efetiva incorporao na dinmica
operacional de suas funes e sem considerar a importncia dos
jovens e a necessidade de contar com estudos e pesquisas
rigorosos.

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V.5

ALGUMAS PERGUNTAS-CHAVE

A Por que os jovens esto no centro dos principais problemas do pas?

Esta pergunta pressupe um juzo de valor: os jovens situam-se no


centro dos principais problemas do pas. A enumerao pode variar
segundo os enfoques adotados.
certo que os jovens esto entre os mais afetados pelo desemprego
(mais da metade dos desempregados tem menos de 25 anos32 ), pela
violncia (as taxas de mortalidade por causas externas so mais elevadas
entre eles, que em qualquer outro grupo populacional 33 ) e pela
insegurana urbana (em muitos pases, muitos delitos so cometidos
tambm por jovens).
Os estudos disponveis mostram alguma associao entre desemprego
e criminalidade e, por sua vez, advertem sobre a existncia de um grande
contingente constitudo por jovens que no estudam nem trabalham. J
no imaginrio popular, comum relacionar desemprego, envolvimento
no trfico de drogas e juventude.
Mas tais associaes so parciais e no embasam o raciocnio de que
os jovens so o principal problema desses casos. Embora alguns jovens
que no trabalham possam de fato participar de alguma atividade ilcita,
tal generalizao estigmatiza aqueles que deveriam receber maior
ateno das polticas pblicas.
A vulnerabilidade dos programas sociais, em vrios campos, um
fato conjuntural ou um fenmeno estrutural?
A resposta a essa pergunta da maior relevncia, uma vez que ela,
de algum modo, vai orientar os esforos programticos no terreno das
polticas pblicas para as juventudes. Tal situao vem de muito tempo,
como j constatado em contextos polticos, econmicos e sociais
diversos, razo pela qual difcil sustentar que se trata de um fenmeno
passageiro, do qual se pode sair sem respostas especficas.
32

33

No caso brasileiro, em 2002, a taxa de desocupao do grupo de 18 a 24 anos era de 17%,


enquanto na coorte de 25 a 49 anos era de 6,9% (Brasil. IBGE, 2004)
Tambm para o caso brasileiro, enquanto na populao no-jovem (0 a 14 e mais de 25
anos) somente 9,8% do total de bitos so atribudos a causas externas, entre os jovens (18
a 24 anos) as causas externas so responsveis por 72% (Waiselfisz, 2004a).

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B Por que a situao estrutural dos jovens no melhora?

O que foi dito acima leva formulao de uma outra pergunta-chave,


derivada da constatao de que a situao estrutural dos jovens no
melhora, ou melhora apenas em alguns aspectos, por exemplo, o aumento
do nmero dos alunos matriculados no ensino fundamental e mdio.
H muito o desemprego juvenil elevado, a violncia vem crescendo
e o sentimento de excluso social se generalizando. E cada vez mais se
ampliam as contradies que atravessam a dinmica das novas geraes,
entre a informao de que elas dispem sobre o acesso a pautas de
consumo, cada vez mais sofisticadas, atravs dos meios de comunicao
e dos shoppings, e a real impossibilidade de ter acesso a esse consumo
atravs de canais lcitos.
Essa contradio se expressa, simultaneamente, em vrios planos,
como:
entre mais acesso educao e menos acesso a emprego;
entre mais acesso informao e menos acesso a poder;
entre a disponibilidade de mais capacidade de lidar com a
sociedade de informao e menores opes de autonomia;
entre melhor oferta de condies de sade e falta de
reconhecimento de sua mortalidade especfica;
entre maior flexibilidade e mobilidade espacial e mais exposio
a trajetrias migratrias incertas;
entre maior coeso interna, como g r upo social, e maior
segmentao em grupos heterogneos e mais impermeveis ao
exterior;
entre maior preparo para as mudanas produtivas e maior excluso
das dinmicas produtivas;
entre autodeter minao e protag onismo, por um lado, e
desmobilizao, por outro;
entre sua condio de receptores passivos de polticas e serem
considerados protagonistas de mudanas, como atores estratgicos
do desenvolvimento (CEPAL-OIJ, 2003).
Outro problema central das polticas pblicas se expressa na
tendncia de atender a problemas de curto prazo, descuidando dos de
longo prazo. Em razo das constantes mudanas administrativas nas

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estruturas governamentais, as polticas pblicas tendem a operar sobre


os efeitos imediatos, como, por exemplo, casos de violncia juvenil,
mas no sobre a violncia, em toda sua complexidade e diversidade,
nem sobre excluses sociais.

C Em que os jovens se diferenciam dos demais segmentos da populao?

Como j se analisou, existem claras diferenas entre os jovens e as


mulheres, no que diz respeito prpria condio social e existencial
permanente, no caso das mulheres, e transitria, no caso dos jovens,
em termos do sentido das lutas reivindicatrias, orientadas em grande
medida por reivindicaes especficas no caso das primeiras, e, no caso
dos jovens, mobilizando-se por propostas que abrangem diversas
populaes. Tal diferena no campo das polticas deriva que as mulheres
demandam uma perspectiva de gnero em distintos campos; e os jovens,
a criao de espaos especficos de participao.
Tambm possvel estabelecer diferenas entre os jovens e as
crianas, o que importante, porque estas compartilham com os jovens
sua condio social transitria. No entanto, existem outras claras
diferenas entre os dois grupos e, entre elas; uma das principais a
condio de dependncia das crianas, com relao aos pais e outros
adultos, o que contrasta com a busca por autonomia e emancipao
dos jovens. Isso leva a que o mundo adulto se sinta responsvel pela
proteo e desenvolvimento das crianas, mas tenha atitudes mais
ambguas, desentendimentos, controle social, adultismo e
paternalismo em relao aos jovens.
A transitoriedade da fase da juventude possui relevncia e
complexidade fundamentais. Pode-se argumentar que todas as etapas
da vida de uma pessoa so transitrias o adulto encontra-se em
transio entre a juventude e a terceira idade, por exemplo , mas
certo que, no caso dos jovens, essa transitoriedade muito particular,
uma vez que ela determina boa parte das opes fundamentais da vida
de qualquer pessoa, que logo s podero ser parcialmente aprofundadas
ou renovadas, sem nunca voltar a ter a radicalidade que tiveram na fase
da juventude.

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Os jovens vo ter que escolher sua rea de especializao, seu


futuro trabalho e que tipo de famlia ou grupo de referncia vo
constituir, alm de suas identidades sociais, sexuais e culturais, que
so construdas precisamente nessa fase da vida. Todos esses aspectos
tm importncia demasiada para que se possa supor que se trata de
processos naturais que ocorrero sem a necessidade de apoios
especficos.
Por essa razo, algumas polticas pblicas passam a assumir uma
relevncia central nesta fase. Entre elas, as que tratam do ensino
mdio, da entrada na universidade, do respeito a culturas juvenis, dos
direitos sexuais e reprodutivos, do trabalho, especialmente o primeiro
emprego, do acesso a bens culturais, de lazer e de esporte, de uma
qualidade de vida aversa a violncias.

D Por que so necessrias respostas especficas diferentes das atuais?

Por fim, uma quarta pergunta, muito comum instaurada pelos


adultos que trabalham em polticas pblicas setoriais, como as de
educao, sade, emprego, mais que pelos prprios jovens, e diz
respeito fundamentao para a necessidade de respostas especficas
para os jovens, diferentes das atualmente existentes. Ao longo deste
estudo, foram-se acumulando argumentos quanto a esse ponto, mas,
agora, cabe sintetiz-los e reorden-los.
Em primeiro lugar, convm lembrar que os jovens no so nem
crianas grandes nem adultos pequenos. Essa constatao to bvia
quanto crucial, na medida em que a aceitao da especificidade da
condio juvenil traz consigo a necessidade de respostas especficas
e diferentes das que se do atualmente.
Isso ocorre em vrios planos, simultaneamente. Se realmente se quer
incentivar enfoques diferentes de polticas pblicas para as juventudes,
h que revisar os diversos instrumentos dessas polticas, como, por
exemplo, o Plano Plurianual (PPA), na medida em que, como j foi
destacado, ali os jovens comparecem como pouco mais que um grupo
de risco. Falta melhor incorporar o enfoque tratando dos direitos e o
que concebe os jovens como atores estratgicos do desenvolvimento.

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Outro tanto poderia ser dito em termos da alocao de recursos.


Como j foi discutido, est-se frente a um panorama onde so feitos
investimentos nas juventudes, embora se limitem a algumas esferas e
setores, como os adolescentes. Ser necessrio alocar mais recursos para
as polticas pblicas para as juventudes, mais amplas, formulando
acordos que possibilitem a participao deles no processo de
desenvolvimento, diversificadas, em relao a diversos tipos de jovens,
e integradas.
Mas, por que pensar em respostas diferentes? Porque, de modo
contrrio, nada se far alm de agregar mais alguns programas setoriais
aos j existentes (algo que ter que ser feito, mas que no suficiente).
H que dar sinalizaes mais claras a respeito da preocupao do
governo com relao a esses temas ou agregar mais uma instncia
institucional, principalmente para facilitar a participao dos jovens no
processo de mudanas e para imprimir um enfoque geracional-juvenil
em polticas de diversas reas de governo.
Ainda que a vontade por se desenhar polticas pblicas de/para/
com as juventudes se traduza em programas bem-sucedidos, com maior
probabilidade persistiro altos nveis de excluso social dos jovens, o
que poder fazer com que o desencanto com relao ao governo cresa
exponencialmente, desperdiando as excelentes condies atualmente
existentes de atuar nessa rea, no Brasil. H que bem advertir a opinio
pblica, em geral, e aos jovens em especial, que h limites,
principalmente a curto prazo, das polticas pblicas, mas que com estas
se desencadeia um processo cujos impactos exigem investimentos
continuados e a ao de muitos jovens e adultos em distintos espaos.
H que, portanto, ampliar a responsabilidade social para com os jovens,
alm de sua prpria participao.

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6.

ALGUMAS PROPOSTAS ESPECFICAS


PARA A AO OPERACIONAL
Aprofundando a apresentao de propostas alternativas, so
apresentadas algumas mais especficas, incluindo a explicitao de
objetivos e metas a serem alcanados, juntamente com a implementao
de programas integrados de juventudes, o desenvolvimento de algumas
aes setoriais prioritrias e a proposta de um sistema institucional
que permita sua implementao.

VI.1 OBJETIVOS E METAS DAS POLTICAS PBLICAS PARA A


JUVENTUDE

Passando apresentao de algumas propostas concretas com relao


formulao e implementao de polticas pblicas para a juventude,
convm comear pela explicitao dos objetivos a serem buscados por
essas polticas.

A Facilitar o processo de emancipao e a construo de autonomia

Apesar de j reiteradamente afirmado nas pginas precedentes,


convm lembrar que a principal finalidade das polticas pblicas para
as juventudes deve estar vinculada construo de autonomia,
facilitando e apoiando o processo de emancipao a ser percorrido pelos
jovens.
Uma das peas-chave refere-se formulao e implementao de
programas que facilitem a gerao ou a disponibilidade de renda prpria
para os jovens. A razo para tal que a disponibilidade de rendimentos
prprios facilita o acesso a servios e contribui para a gerao de poder,
o qual, por sua vez, promove o exerccio responsvel de direitos e
deveres de cidadania, contribuindo para a crtica necessria, sob todos
os aspectos, tomada de decises.

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O governo federal vem incentivando uma srie de programas de


insero no mercado de trabalho, entre os quais se destacam o Programa
Primeiro Emprego e as iniciativas relacionadas ao apoio ao
empreendedorismo jovem, alm de outras iniciativas relacionadas
transferncia direta de renda, inclusive os mais estabelecidos (BolsaEscola) e os mais recentes (Bolsa-Trabalho, Bolsa Famlia etc.), aos
quais se deveria acrescentar um ou mais programas especificamente
dirigido(s) aos jovens. Um exemplo seria a expanso do critrio de seleo
das famlias participantes de um programa como o Bolsa-Famlia, a fim
de incluir jovens, quer como chefes de famlia, quer vinculando essa
bolsa a atividades de estudo ou trabalho (compatveis com a participao
escolar ou com a formao).
Um exemplo interessante neste sentido o da Bolsa-Universidade,
um dos diferenciais do Programa Escola da Famlia, que permite a
participao de jovens universitrios por meio de convnio estabelecido
entre o governo do estado, atravs da Secretaria de Estado da Educao,
e cerca de 294 Instituies de Ensino Superior particulares. O Programa
concede bolsas universitrias que beneficiaro 25.000 estudantes
universitrios, egressos da Rede Estadual de Ensino do Estado de So
Paulo. A parceria garante 100% de gratuidade nas mensalidades das
faculdades. A Secretaria de Estado da Educao est custeando at
50% do valor da mensalidade do curso de graduao, desde que esse
percentual no ultrapasse o valor mximo de R$ 267,00, renovvel
semestralmente. Os outros 50% esto sendo financiados pelas
Instituies de Ensino Superior, independentemente do valor da
mensalidade. Em contrapartida, os universitrios beneficiados esto
atuando em atividades do Programa nas escolas, nos finais de semana,
com os jovens, planejadas de acordo com as expectativas locais,
compatveis com a natureza de seu curso de graduao ou com as suas
habilidades pessoais. So 16 horas no total, sendo 8 horas no sbado e
outras 8 horas no domingo. Quase 40 mil estudantes se inscreveram
para as bolsas.
Quanto aos programas de insero no mercado de trabalho deveriam
ser estruturadas respostas articuladas aos objetivos de atender s
necessidades especficas dos diferentes setores da juventude, nas
diferentes etapas do processo (tal como foi destacado nas pginas

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precedentes). Pode-se imaginar esse percurso em termos de degraus


galgados pelo jovem, for mando uma escada com todos os seus
componentes (a falta de um prejudica bastante toda a subida). Por essa
razo, importante reexaminar com rigor as iniciativas j existentes,
identificando cada um desses degraus, verificando quais deles no
vm sendo devidamente cobertos e providenciando para que o sejam.

B Favorecer a integrao atravs de maior acesso aos servios

Em segundo lugar, s polticas pblicas para as juventudes deveriam


se propor metas mais ambiciosas com relao integrao social dos
jovens de ambos os sexos. Nesse sentido, o acesso a servios e a
construo da cidadania so duas esferas particularmente importantes.
No que se refere ao acesso aos servios, parece claro que existem
carncias comprometedoras no terreno educativo. Nesse sentido,
importante lembrar que, no grupo de 15 a 24 anos, nas reas urbanas,
23,1% dos jovens tm, ao todo, menos de 5 anos de escolaridade,
enquanto outros 41,1% tm entre 6 a 9 anos de escolarizao. Apenas
31,6% tm de 10 a 12 anos de escolaridade (o nvel necessrio para
assegurar uma integrao fluente no mundo moderno), e apenas 4,1%
tm mais de 13 anos, segundo o Panorama Social de Amrica Latina
(CEPAL 2004). No entanto, a situao ainda mais crtica no meio
rural e entre os jovens de raa negra.
Um trabalho sistemtico, relacionado ao enfrentamento das
discriminaes existentes no sistema educacional em termos de nvel
de rendimento familiar, raa, gnero e local de residncia e melhoria
da qualidade do ensino mdio e superior, viria permitir avanos
substantivos no que se refere ao acesso e permanncia dos jovens no
ensino mdio e democratizao do ensino superior.
Um exerccio semelhante pode ser realizado com relao insero
no mercado de trabalho, frisando-se a importncia de dar prioridade
equao estudo e rede de proteo social. O desemprego juvenil, que
sempre foi alto, vem crescendo nos ltimos anos, passando, na faixa
etria de 15 a 17 anos, de 29,8% em 2001 para 34,5% em 2002 e a
37,9% em 2003, enquanto na faixa de 18 a 24 anos, as cifras passaram

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de 19,6%, a 21,4% e a 23,5%, respectivamente (OIT, 2003). Seria difcil


intervir, a partir das polticas pblicas, de modo a alterar esse quadro,
embora as iniciativas em andamento (Primeiro Empreg o,
Empreendedorismo etc.) certamente alcanaro melhoras, pelo menos
em termos da empregabilidade dos jovens, aumentando suas condies
de competir no mercado pelas vagas disponveis (Brasil. Ministrio do
Trabalho e Emprego 2003b).
Outro tanto dever ser proposto em termos de acesso a servios
de sade, ampliando a cobertura dos programas desenvolvidos pelo
Ministrio da Sade, consolidando os enfoques preventivos com os
quais trabalha-se h muito tempo e incentivando uma capacitao
mais ampla e sistemtica dos profissionais de sade que trabalham
nessas reas.
Nessa mesma linha, importante fixar metas ambiciosas em termos
do acesso dos jovens infra-estrutura e a servios relacionados cultura,
recreao e aos esportes, lembrando o preocupante panorama existente
(ver, para o caso do Brasil Abramovay et al 2003 e Castro et al 2002).

C Promover a construo da cidadania e a transmisso de valores

Em terceiro lugar, a fim de assegurar os direitos que as leis em vigor


conferem a todos os brasileiros, e conferindo um papel central s
dimenses simblicas e culturais da excluso social j destacadas nas
pginas anteriores, imperioso trabalhar na construo da cidadania e
na transmisso de valores democrticos e solidrios com todos os jovens,
tomando como base a diversidade cultural para a construo de uma
sociedade mais eqitativa e democrtica.
Nesse sentido, o sistema educacional, os meios de comunicao de
massa, as comunidades organizadas e os prprios movimentos de
jovens tm uma responsabilidade central. Num tempo de mensagens
globalizadas que tendem a homogeneizar identidades e
comportamentos, priorizando a figura do consumidor em detrimento
da do cidado, impor tante encarar com deciso e fir meza a
formulao e a implementao de respostas alternativas, que possam
inverter essa equao.

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Tanto o ensino mdio quanto o superior tero que redobrar os


esforos relativos transmisso de valores, conferindo tica um lugar
central como valor principal da dinmica de todos os grupos humanos,
em todos os espaos de participao cotidiana. No se trata de
incorporar ao currculo uma nova disciplina (tica); mas, sim, tratar
essa dimenso como um eixo transversal comum a todos os nveis, e
com componentes prticos claramente definidos (Kliksberg 2002).
Nessa mesma linha, seria necessrio realizar aes de sensibilizao
a partir dos meios de comunicao de massa, oferecendo um respaldo
mais amplo e mais sistemtico dinmica dos movimentos de jovens,
gerando espaos de debate democrtico sobre temas de interesse
selecionados pelos prprios jovens, destacando as atitudes e as
iniciativas solidrias e colaborando com os processos de educao
alternativa de amplos setores da populao jovem que no tm acesso
ao sistema educacional.
Por seu lado, os espaos sociais e comunitrios de participao cidad
deveriam se abrir mais e de forma melhor s geraes jovens. Embora
seja evidente a participao dinmica de um amplo conjunto de jovens
(os mais politizados) em experincias como o oramento participativo
e o Frum Social Mundial, deveriam ser dados passos em direo a
uma significativa ampliao desses espaos, buscando a participao
de jovens.
Desse modo, os movimentos de jovens deveriam desencadear aes
direcionadas ampliao e diversificao significativas dos nveis de
participao que alcanaram em grande medida em algumas esferas
(claramente, no movimento estudantil) e de forma menos marcante em
outras (no meio rural, por exemplo), incluindo de forma dinmica os
diversos movimentos de jovens ou que trabalham com jovens.

D Colaborar com a construo de capital social como contribuio


ao desenvolvimento

Por fim, a outra grande finalidade a ser incorporada nas futuras polticas
pblicas de juventudes est relacionada construo de capital social
jovem, como contribuio de importncia central ao desenvolvimento.

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Estamos falando de construir capacidades individuais e coletivas que


facilitem o processo de integrao social dos jovens e que, ao mesmo
tempo, permitam integrar a contribuio que os jovens so capazes de
trazer ao desenvolvimento de seu ambiente familiar e comunitrio, e
tambm nao como um todo, nos nveis: municipal, estadual e federal.
Nessa rea, o respaldo s iniciativas dos prprios jovens pode ser de
crucial importncia. Dessa for ma, o apoio ao desenvolvimento
organizacional de grupos e redes de jovens, nos diversos espaos onde
eles interagem no dia-a-dia, bem como o apoio a iniciativas e processos
que contribuam para a construo de identidades, deveriam figurar entre
as aes a serem prioritariamente incentivadas.
So muitas e de grande valor as experincias que mostram opes,
incluindo o desenvolvimento de grupos estudantis, de grupos culturais,
de jovens rurais, de mulheres jovens, de jovens negros, de grupos de
esporte e de grupos de opes sexuais diversificadas, entre outros, que
desenvolvem iniciativas de todo o tipo, como as vinculadas gerao
de renda, expresso de suas prprias mensagens, prestao de
diferentes servios e ao desenvolvimento de empreendimentos culturais.
Os municpios e o setor privado, juntamente com os rgos pblicos
especializados nessas reas, podem dar contribuies significativas, apoiando
iniciativas especficas nos diversos espaos onde elas se desenvolvem,
fomentando a criao de instncias de encontro e de intercmbio de
experincias e contribuindo com sua maior visibilidade e legitimidade.
Mas certo que a maior participao, nesse campo, pertence aos prprios
jovens. Foram eles que, sem apoio pblico, tomaram a iniciativa e
construram metodologias e estratgias de ao originais, que hoje podem
ajudar outros (as novas geraes de jovens) a abrir caminhos, que, sem
dvida, iro introduzir suas prprias vises em seus respectivos
empreendimentos coletivos, dotando-os de sinais de sua identidade prpria.
Nesse sentido, so particularmente dignos de nota os processos que
tendem a dotar os prprios jovens com as ferramentas necessrias para
seu real empoderamento, incluindo o desenvolvimento de capacidade
de expressar seus pontos de vista, que os tornem aptos a negociar com
adultos, a estabelecer relaes mais igualitrias e democrticas entre si
e at mesmo a serem mais crticos com relao grande quantidade de
mensagens que recebem diariamente.

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VI.2 FORMULAO E IMPLEMENTAO DE PROGRAMAS


INTEGRADOS

A chave do xito, na implementao das iniciativas aqui propostas,


reside na gesto operacional. Para que o sistema institucional se
consolide e as polticas pblicas ganhem espaos de implantao e
legitimidade perante a opinio pblica, ser necessrio desencadear
programas integrados e de grande visibilidade, contando com a
participao de todos os atores envolvidos no processo.

A Integrando cultura jovem e cultura escolar

Como j afirmamos repetidamente, a escola um espao privilegiado


de encontro cotidiano com um grande grupo de jovens. Esse espao,
que de aprendizado curricular e, simultaneamente, de socializao
das juventudes, deveria ser potencializado. Para tal, seria importante
trabalhar na busca de maiores nveis e melhores formas de integrao
entre cultura escolar e cultura jovem, o que poderia ser alcanado por
muitos caminhos, mais complementares que alternativos, tanto nos
espaos curriculares como nos no-curriulares.
Em termos dinmicos, isso implicaria contar com maiores nveis de
dilogo entre os principais atores do processo: diretores dos
estabelecimentos de ensino, professores, pais e alunos. Para tal, teria
que haver uma significativa dinamizao das instncias de participao
na tomada de decises, envolvendo os trs setores na dinmica cotidiana
de cada escola. Isso facilitaria a determinao de prioridades temticas
e de enfoques metodolgicos a serem empregados em cada caso.
Em termos temticos, ter-se-iam que incorporar mais e melhor os
temas que mais interessam aos jovens, incluindo a formao e o debate
cidados, os dilogos sobre sexualidade, a disseminao de informaes
sobre oportunidades de emprego e gerao de renda e sobre
manifestaes culturais e atividades esportivas. Nessa mesma linha, teria
que ser fomentado de forma mais intensa e melhor o desenvolvimento
de atividades culturais, a prestao de servios a comunidades perifricas
e o dilogo fluente com a sociedade civil e a poltica organizada.

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Em termos de infra-estrutura, seria necessria a instalao de


espaos mais amigveis para os jovens, administrados por eles
prprios, incluindo espaos recreativos e desportivos, salas com
equipamento de infor mtica e audiovisuais, estr uturao de
videotecas, cedetecas e bibliotecas (de juventude, no-curriculares)
etc. Assim como existem salas de aula, laboratrios e bibliotecas com
materiais de estudo (para as atividades curriculares), deveriam existir
espaos complementares desse tipo.
A abertura dos estabelecimentos de ensino fora dos horrios de
aula outra medida que deve ser generalizada. A experincia do
Programa Abrindo Espaos34 , que a UNESCO vem patrocinando em
cooperao com as secretarias estaduais de educao e com as
autoridades de diversos estados e municpios, j demonstrou sua
pertinncia e sua importncia (Abramovay et al. 2003, Waiselfisz e
Maciel, 2003), razo pela qual essa iniciativa deveria ser ampliada
para estabelecimentos de ensino de todo o pas. A participao ativa
de todos os alunos e de membros das comunidades circundantes
permitir que essas metas de aproximao entre cultura jovem e cultura
escolar sejam significativamente fortalecidas.

B Melhorando as mensagens sobre e para os jovens nos meios de


comunicao

Uma segunda grande prioridade, em matria de programas


integrados, refere-se ao vnculo existente entre polticas pblicas de
juventudes e os meios de comunicao de massa, esfera essa que
deveria ser intensamente trabalhada, a fim de melhorar
significativamente a imagem que a mdia transmite sobre os jovens
para a sociedade como um todo, e a melhorar tambm as mensagens

34

No final de abril de 2004, durante o Congresso Ibero-Americano sobre Violncias nas Escolas,
realizado na cidade de Braslia, o ministro da Educao, Tarso Genro, anunciou que vai adotar
o programa da UNESCO e recomend-lo como uma poltica pblica do Governo Federal.

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transmitidas aos prprios jovens por uma ampla gama de atores


institucionais, atravs de diferentes estratgias de comunicao.
Em termos substantivos, o objetivo deveria ser a relativizao da
imagem dos jovens como um problema, que hegemnica nos meios
de comunicao, e o desenvolvimento, em maior escala, da presena
dos jovens realmente existentes, ou seja, aqueles que, cotidianamente,
estudam, trabalham e desenvolvem aes solidrias, entre outros, e que
jamais so notcia.
Em ter mos dos emissores, isso implica incentivar maior
protagonismo dos prprios jovens na transmisso de mensagens a seus
pares e sociedade como um todo. Embora esses espaos existam (os
mais usados so os que fomentam o dilogo com o pblico, centrados
na prpria dinmica jovem, por exemplo), eles teriam que ser
multiplicados e apoiados de forma a melhorar substancialmente sua
capacidade operacional. As rdios comunitrias, os boletins eletrnicos,
as revistas para jovens e muitos outros meios semelhantes devem,
futuramente, contar com um apoio mais decidido e com a promoo de
campanhas sobre a responsabilidade social das empresas de
comunicao, como forma de mudar a imagem geralmente negativa dos
jovens e fomentar uma identidade positiva.
Seria altamente recomendvel contar com um mecanismo de
monitoramento permanente quanto a essas questes, no estilo daquele
realizado pela Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia (ANDI).
Os prprios jovens deveriam ter um papel central, exercendo, de
forma dinmica, uma funo de controle social quanto a essas questes.
Vale destacar, nesse sentido, as organizaes de base comunitria
voltadas para o exerccio de diversos tipos de mdia, comunicao e
produo cultural atividades que exercem um fascnio especial sobre
os jovens. Muitas delas combinam a profissionalizao escolas de
vdeo, de jornalismo, fanzines, fotografia e rdios comunitrias, prestao
de servios especiais para comunidades de baixa renda, com educao
para a cidadania e veiculao de mensagens cvicas, relacionadas a uma
cultura de paz (ver registro de experincias bem-sucedidas dessa natureza
e operadas por jovens, em alguns casos com a participao de adultos,
na rea da comunicao, em Castro et al 2001).

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C Incentivando a responsabilidade social e a participao dos jovens

A terceira linha a ser explorada na questo dos programas integrados


a que diz respeito criao e implementao de iniciativas que
fomentem a responsabilidade social e a participao dos jovens no
processo de desenvolvimento, em todos os nveis. Referimo-nos s
possveis contribuies das novas geraes para o desenvolvimento,
com a sua participao ativa na implementao das principais polticas
pblicas, especialmente na esfera social.
Poder-se-ia concretizar a responsabilidade social por meio de
programas de participao cidad para os jovens, que os incentivariam
a conhecer o pas, fomentando assim um compromisso solidrio com
os setores mais vulnerveis da sociedade.
Poder-se-ia fortalecer o uso e o acesso s novas tecnologias de
informao e comunicao (NTICs, rea em que os jovens poderiam
ser protagonistas ativos na animao de telecentros e de aulas de
informtica em centros educativos e comunitrios.
O mais importante, em todo caso, que esses processos no
aconteam somente dentro das dinmicas setoriais correspondentes.
necessrio estruturar um grande programa englobando essas
questes, para que a participao dos jovens seja mais articulada com
o desenvolvimento das principais polticas pblicas, superando as
experincias-piloto j conhecidas.

D Inovando na gesto de programas prioritrios: emprego e insero

Uma das propostas mais ambiciosas e inovadoras do atual governo


brasileiro na rea das polticas de juventude , sem dvida, a que se
refere ao Programa Primeiro Emprego. Criado com vistas a enfrentar
com deciso e firmeza a notria dificuldade com que se deparam nossos
jovens em suas tentativas de se inserir dinamicamente no mercado de
trabalho, a proposta envolve uma srie de medidas relacionadas
capacitao para o trabalho, informao e gerao de capacidades
para reforar a empregabilidade dos jovens.

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A proposta aparece como atraente, na medida em que ativa em


grande escala as capacidades locais e a participao juvenil, e que o
faz recorrendo a argumentos relacionados necessidade de as grandes
polticas pblicas incorporarem a participao ativa dos setores sociais
organizados, na condio de parceiros, e no apenas de simples
executantes de aes programadas pelo governo (Brasil. Ministrio
do Trabalho e do Emprego, 2003b).
Questiona-se entretanto o fato de que a grande maioria dos
beneficirios est includa nas metas relacionadas s atividades de
for mao profissional (aprendizado etc.). Por outro lado, seria
necessria uma avaliao para saber at que ponto a aposta na
responsabilidade social das empresas que empregam jovens tem bons
resultados, e se funcionam tambm os mecanismos de
acompanhamento e de avaliao da qualidade dos empregos oferecidos
aos jovens, para evitar que a fora-de-trabalho jovem seja utilizada,
mais uma vez, como mo-de-obra barata, para substituir profissionais
e trabalhadores adultos.
A UNESCO props ao Ministrio do Trabalho uma integrao entre
o Programa Abrindo Espaos e o Programa Primeiro Emprego. Consiste
em uma parceria com o objetivo de contratar jovens na faixa entre 16
e 24 anos, com a oferta de um salrio mnimo, para que esses jovens
trabalhem como responsveis pelas oficinas (instrutores) nos finais
de semana, nas escolas.
Alm de contribuir para a insero imediata de jovens no mercado
de trabalho e a reduo dos quadros de vulnerabilidade social nos
estados participantes, a parceria entre MTE e UNESCO pode
proporcionar ganhos sociais imediatos, contribuindo para o
cumprimento de metas estabelecidas pelo prprio Programa Primeiro
Emprego. Entre estas, podemos destacar o estmulo ao Servio Civil
Voluntrio (SCV) e o fortalecimento e a institucionalizao dos
Consrcios Sociais da Juventude. De forma correlata, o Programa
Abrindo Espaos atinge, de forma consistente e continuada, linhas
de ao claramente definidas pela estratgia de implementao do
Programa Primeiro Emprego.

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VI.3 PROPOSTAS SETORIAIS ESPECFICAS UNESCO

Em sees precedentes mencionam-se programas que j constam


do horizonte de propostas tanto do Governo brasileiro quanto
referncias embasadas em experincias de outros pases, j nesta
seo recorre-se a recomendaes de distintas pesquisas UNESCO
no Brasil, frisando-se que nelas comum registrar propostas de
diferentes atores, como os jovens, professores e animadores de
programas com jovens e seus pais, portanto, propostas que refletem
vontades de muitos.

A Ensino mdio: um espao privilegiado para as polticas de juventude

Paralelamente ao lanamento de programas integrados, deve-se


continuar atuando na esfera de polticas setoriais, entre as quais
cumpre destacar aqui algumas das mais relevantes. Diversas
pesquisas da UNESCO permitem fundamentar estas propostas
setoriais, fornecendo as evidncias correspondentes. Entre elas,
primeiramente, menciona-se a seguir o ensino mdio.
O ensino mdio uma rea de preocupaes e debates e a
UNESCO no Brasil est atenta, h vrios anos, contribuindo com a
sua assistncia tcnica, inclusive com a publicao de vrios ttulos
sobre o assunto 35 . A orientao formulada pela Organizao visa

35

Ver entre outras publicaes: ABRAMOVAY, M.; RUA, M. G. Violncias nas escolas. Braslia:
UNESCO, Instituto Ayrton Senna, UNAIDS, Banco Mundial, USAID, Fundao Ford,
CONSED, UNDIME, 2002.; AGUIAR, M.; ARAJO, C. H. Bolsa-escola: educao para
enfrentar a pobreza. Braslia: UNESCO, 2002.; BLAYA, C. Clima escolar e violncia nos
sistemas de ensino secundrio da Frana e da Inglaterra. In: DEBARBIEUX, E.; BLAYA, C.
(Org.). Violncia nas escolas e polticas pblicas. Braslia: UNESCO, 2002.; BRASLAVSKY, C.
As novas tendncias mundiais e as mudanas curriculares na educao secundria latino-americana na
dcada de 90. Braslia: UNESCO, 2001.; FILMUS, D. Ensino mdio: cada vez mais necessrio,
cada vez mais insuficiente. Braslia: UNESCO, MEC/SEMTEC, 2002.; GOMES, C. A.
Quanto custa a expanso do ensino mdio? Braslia: UNESCO, 1998.

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evitar que o ensino mdio seja um simples reparador das deficincias


do ensino fundamental. H que buscar sua universalizao, com
qualidade e democratizao para atender o direito dos jovens e ser
sensvel s suas necessidades e linguagens.
Com a finalidade de propor polticas pblicas pautadas em
participao democrtica, pesquisa realizada pela UNESCO
(Abramovay e Castro 2003) mapeou caractersticas e percepes de
alunos do ensino mdio, seus pais e professores sobre diversos
aspectos em diversas cidades do Brasil.
Insiste-se na importncia da escola pblica como um espao para
o desenvolvimento do potencial dos jovens. Para que isso ocorra,
fundamental que a escola pblica oferea um ensino de qualidade que
no dependa apenas do trabalho docente com os alunos. O espao, a
infra-estrutura, as instalaes e os recursos que a escola oferece a
alunos, professores e demais integrantes da comunidade escolar so
suportes importantes ao processo de ensino e aprendizagem. H que
tambm investir no conhecimento sobre culturas juvenis e considerlas nas atividades e relaes sociais que se desenvolvem no mbito
da escola, integrando diferentes atores, propiciando oportunidades de
expresses da forma de ser e fazer dos prprios jovens.
Apresenta-se no estudo citado, como entrave efetivao da
educao para a cidadania juvenil, a existncia de prticas
discriminatrias por parte de alunos e professores no ambiente
escolar, tanto em estabelecimentos de ensino pblicos quanto
privados, especialmente no que toca questo do homossexualismo,
do racismo, alem de violncias simblicas de vrias ordens, o que
impe a necessidade de se trabalhar com um conceito de cidadania
que efetivamente considere valores relacionados ao respeito
alteridade e diversidade. Conclui-se que qualquer mudana no
ensino mdio demanda um esforo conjunto da comunidade escolar
com formuladores de polticas para que a realidade das escolas seja,
de fato, contemplada.
No quadro a seguir se apresentam consideraes para a construo
de um ensino mdio como espao privilegiado de polticas pblicas
de/para/com juventudes.

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QUADRO 15 Algumas recomendaes para polticas pblicas de ensino


mdio

1. Valorizar o professor; cuidando da qualidade das condies de trabalho,


do nvel salarial, da capacitao nas distintas reas integrantes do
ensino e da promoo de formao continuada.
2. Garantir condies de sustentabilidade social do aluno para que este
possa dedicar-se aos estudos, por meio da ampliao de um programa
de bolsa para jovens no ensino mdio.
3. Investir na melhoria e na manuteno de infra-estrutura, espaos,
instalaes e recursos bsicos que colaboram com a dinmica da vida
escolar e afins s inovaes tecnolgicas.
4. Investir contra a excluso digital, tanto de professores quanto de
alunos, ampliando no somente a existncia, mas garantindo o acesso
e a aprendizagem para o uso, principalmente para os alunos dos cursos
noturnos das escolas pblicas.
5. Universalizar e democratizar o acesso ao ensino mdio, cuidando de
garantir a qualidade e estimular o gosto e o prazer pelo conhecimento.
6. Diversificar a oferta do ensino mdio, atendendo a necessidades de
vrias juventudes, levando em conta as desigualdades sociais entre
os jovens, incentivando os educandos a serem sujeitos, valorizados,
com voz ativa em seu cotidiano.
7. Pensar em uma escola onde no existam segregaes e desigualdades.
8. Dar ateno e acompanhamento contnuo e localizado, considerando
identidades mltiplas, experincias especficas de cada escola e
necessidades e subjetividades dos alunos.
9. Ampliar discusses sobre mtodos de ensino e aprendizagem, sistemas
de avaliao, reprovao e repetncia.

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QUADRO 15 (continuao)

10. Repensar os mecanismos de acesso ao ensino superior, evitando


que a educao se reduza preparao para exames de seleo
com tal fim.
11. Integrar na escola atividades artstico-culturais, esportivas,
prticas em novas tecnologias comunicacionais e conhecimentos
socioexistenciais contemporneos, prprios da sociabilidade
juvenil.
12. Garantir aos jovens de cursos noturnos acesso a uma educao
de qualidade e acesso infra-estrutura e equipamentos existentes
nas escolas onde estudam.
13. Revisitar o debate sobre o clima escolar e as relaes entre os
atores da escola, com a preocupao de colaborar para a elevao
da auto-estima, da satisfao e do sentido de pertencimento de
educandos e educadores escola.
Fonte: ABRAMOVAY, M.; CASTRO, M. G. (Coord.). Ensino mdio: mltiplas vozes. Braslia: UNESCO, Ministrio da
Educao, 2003..

B Preveno da violncia: uma prioridade para as polticas pblicas

Embora a violncia urbana no seja fenmeno recente, estudos


chamam a ateno para as propores que vem assumindo a sua
manifestao entre os diversos setores da juventude.
A resposta no fcil. Culpar o jovem, estigmatiz-lo como
problema tanto uma precipitao quanto um equivoco. Ao se tratar
da violncia, ele a maior vitima. A srie de publicaes da UNESCO,
intituladas Mapa da Violncia Os Jovens do Brasil, que est em seu
quarto volume (Waiselfisz, 2004a), revela que, enquanto o nmero
total de homicdios registrados no Brasil teve um aumento, no decnio
de 1993-2002 de 62,3%, entre os jovens de 15 a 24 anos o aumento
decenal foi de 88,6%.

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Esta, como afirma o autor da srie, a primeira evidncia que permite


afirmar que a escalada da violncia no Brasil avana, vitimizando
preferencialmente a juventude. Waiselfisz chama a ateno para a
estrutura etria dos bitos por homicdios no ano de 2000, destacando
que existem marcadas diferenas nas diversas faixas etrias: at os 13
anos registram-se poucos casos de morte por homicdios (uma mdia
de 36 casos anuais por idade simples). A partir dos 14 anos, o nmero
de vtimas de homicdio vai crescendo rapidamente at atingir o pico
de 2.220 mortes na idade de 20 anos. A partir desse ponto, o nmero de
homicdios vai caindo gradualmente (dados relativos ao ano de 2002,
In. Waiselfisz 2004a).
Desde 1997, a UNESCO no Brasil vem realizando uma srie de
pesquisas sobre juventudes, violncias e cidadania, na busca de quadros
compreensivos sobre a associao entre jovens e violncias. Abramovay
et al. (2002) sustentam que as violncias sofridas e praticadas pelos
jovens possuem fortes vnculos com a condio de vulnerabilidade social
em que eles se encontram nos pases latino-americanos. Sendo a
vulnerabilidade social entendida como o resultado negativo da relao
entre a disponibilidade dos recursos materiais ou simblicos dos atores,
sejam eles indivduos ou grupos, e o acesso estrutura de oportunidades
sociais, econmicas, culturais que provm do Estado, do mercado e da
sociedade em geral. Esse resultado se traduz em debilidades ou
desvantagens para o desempenho e mobilidade social dos atores.
Ressalta-se que a violncia embora, em alguns casos, esteja associada
pobreza, no sua conseqncia direta, mas sim da forma como as
desigualdades sociais, a negao do direito ao acesso a bens e
equipamentos de vrias ordens, inclusive os de lazer, esporte e cultura
operam.
Assumindo que os recursos disposio do Estado so insuficientes
para, sozinhos, promoverem a superao da vulnerabilidade e de suas
conseqncias, em particular a violncia, Abramovay et al. (op.cit.)
advogam o fortalecimento do capital social intergrupal, atravs do
aumento da participao e valorizao das formas de organizao e
expresso dos jovens, como estratgia de ao para envolver a sociedade
e seus recursos na busca de solues para o problema.

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Mais do que estatsticas, possvel considerar que a violncia em


suas manifestaes cotidianas tem exercido papel decisivo sobre as
formas de percepo do prximo. Essa questo associa-se diretamente
com a idia de cidadania, como expresso tambm das diferentes formas
de convivncia e de apropriao do espao pblico. No quadro seguinte,
recomendaes sobre o prevenir e lidar com violncias, considerando
pesquisa da UNESCO.
QUADRO 16 Algumas recomendaes para o Poder Pblico no campo
da preveno e combate a violncias

1. Aumentar o efetivo de policiais, principalmente nos bairros,


possibilitando maior segurana para a populao jovem.
2. Investir efetivamente na capacitao das polcias civil e militar,
proporcionando-lhes condies de trabalho condignas e
propiciando maior adequao no tratamento humano junto
populao.
3. Promover cursos de formao tica e de direitos humanos para os
policiais, visando principalmente a melhorar o seu modo de
abordagem junto aos jovens de periferia.
4. Que os governos estaduais efetivem aes de moralizao das
polcias com a adoo de medidas enrgicas de apurao de atos
desabonadores e punio de maus policiais.
5. Realizar campanhas e aes coletivas de combate impunidade.
6. A Justia deve ser mais eficiente e presente e deve agir,
exemplarmente, em todas as transgresses cometidas contra as
crianas e jovens.
7. Reforo ao poder institucional da Justia, voltada mais
especificamente criana, ao adolescente e ao jovem.

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QUADRO 16 (continuao)

8. Que o poder pblico invista em mecanismos que promovam a


diminuio das desigualdades sociais e da excluso, tornando os
problemas sociais centro das preocupaes do Estado e dos
governos.
9. Reforar o conhecimento e a importncia do Estatuto da Criana
e do Adolescente e adapt-lo para a construo social dos direitos
das juventudes.
10. Que os Ministrios e Secretrias de Educao e Sade invistam
em programas de sensibilizao e de preveno da violncia
domstica por meio de campanhas e materiais institucionais.
Fonte: adaptado de BARREIRA, C. et al. Ligado na galera: juventude, violncia e cidadania na cidade de Fortaleza.
Braslia: UNESCO, l999 e WAISELFISZ, J. J. Juventude, violncia e cidadania: os jovens de Braslia. So Paulo:
Cortez Editora, UNESCO, l998.

O problema das violncias assume vrias dimenses e afetam os


diversos espaos onde esses jovens se fazem presentes. Estudo
intitulado Violncias nas Escolas (Abramovay e Rua, 2002) verificou
que esse fenmeno tem identidade prpria, ainda que se expresse
mediante formas comuns, como a violncia de facto que fere, sangra
e mata ou como incivilidades, preconceitos, desconsideraes aos
outros e diversidade. Essa pesquisa insiste que o enfrentamento do
problema das violncias nas escolas precisa, antes de tudo, de um
mapeamento das dinmicas que se tecem entre escola e sociedade, e
dos mecanismos que favorecem a construo das violncias nesse
ambiente.
Um conjunto de publicaes sobre violncia e violncias nas
escolas traz uma srie de recomendaes para polticas pblicas de
responsabilidade das distintas esferas de governo e tambm para aes
de diversos segmentos da Sociedade Civil. A seguir se apresentam
algumas dessas recomendaes.

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QUADRO 17 Algumas recomendaes para preveno s violncias


nas escolas

1. Implantar programas e aes de cultura, arte, esporte e lazer nos


espaos escolares como estratgia de envolvimento da
comunidade, da famlia e dos alunos em atividades culturais,
artsticas, esportivas e de lazer e com a tnica em educao para a
cidadania e na construo de uma Cultura de Paz.
2. Intensificar a interao escola, famlia e comunidades
sensibilizando-as com relao ao problema das violncias e a
necessidade e a possibilidade de sua reduo.
3. Buscar valorizar os jovens, respeitando sua autonomia, discutindo
casos de conflitos e violncias diretamente com os envolvidos;
estimular a participao cidad juvenil por intermdio de discusso
sobre violncia, embasada na experincia e na linguagem dos
jovens, ou seja, por eles produzidas.
4. Inserir no currculo escolar disciplinas para conscientizar os alunos
quanto s conseqncias do uso de armas e drogas, de roubos e
assaltos, bem como aos diversos tipos de preconceitos,
discriminaes, intolerncias, atos que incorram em humilhao,
desrespeito, preconceito contra homossexuais e atitudes
discriminatrias quanto s diferenas tnicas e de gnero.
5. Cuidar do estado fsico e da limpeza das vrias dependncias da
escola ptios, banheiros e salas de aula, garantindo a participao
dos jovens, equipe tcnico-pedaggica e pais em distintas
atividades, desenvolvendo um sentido de adoo e pertencimento
a esta.
6. Ter normas de punio contra violncia moral (como humilhao
e discriminao) de professores e funcionrios contra alunos, do
mesmo modo, ter processos transparentes para avaliao e deciso
sobre denncias de alunos contra membros do corpo pedaggico.

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QUADRO 17 (continuao)

7. Promover cuidados com o entorno ou vizinhana escola,


produzindo zonas seguras, contando com eficiente policiamento
que iniba a violncia nos arredores das escolas e sensibilizando a
polcia com respeito aos direitos humanos, a fim de valorizar as
formas de ser dos jovens, no sentido de uma polcia cidad sensvel
juventude em particular, sem os vieses de autoritarismo e
abuso de poder contra os pobres e os negros.
8. Estimular debates e encontros com jornalistas e outros
profissionais da mdia, estimulando representaes positivas dos
jovens, divulgao de casos bem-sucedidos na construo de
Cultura de Paz e discusses sobre problemas enfrentados na
escola pelos diferentes segmentos que a compem.
9. Intensificar a articulao das escolas com as Secretarias de
Educao, os Conselhos Tutelares e quando no existirem
com o Ministrio Pblico ou o juiz da comarca, para elaborar
conjuntamente medidas de proteo e preveno contra a
violncia, de acordo com o ECA.
10. Implantar, nas instncias nacional, estadual e municipal, um
sistema de avaliao permanente e peridico da situao da
violncia nas escolas (por tcnicas quantitativas e qualitativas,
por indicadores flexveis s especificidades das escolas), em que
se registrem no somente esse fenmeno, mas, tambm, casos
bem-sucedidos quanto preveno e conteno. Recorrer a
distintas tcnicas de avaliao, dentre as quais: relatrios pessoais
de alunos, professores, diretores, pais e membros da comunidade
em que se situa a escola; coleta de dados sobre atividades
cotidianas no ambiente escolar.
Fonte: ABRAMOVAY, M. Y RUA, M.G. Violncias nas escolas. Braslia: UNESCO, 2002

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C Sexualidade juvenil: chave para a construo da identidade e da


auto-estima

A adolescncia e, em menor grau, a juventude vm ocupando, nas


ltimas duas dcadas, um lugar de significativa relevncia e, em
especial, a preocupao com problemas como: sade sexual e
reprodutiva, a gravidez no desejada, o aborto inseguro e as DSTs e a
Aids.
No Brasil, a sade reprodutiva e os direitos sexuais dos jovens vm
gradativamente despertando mais interesse de acadmicos e gestores
de polticas (ver, entre outros, Berqu 1986; Heilborn 2002; e
Camarano, 1998).
A juventude o momento em que a experimentao da sexualidade
colabora na estruturao de identidades. Assim, preconceitos, tabus,
interdies e valores organizam as possibilidades sexual-afetivas dos
jovens. Tambm ciclo decisivo para demarcao de diferenas de
gnero. Tais diferenas podem potencializar, por exemplo, a
criatividade e a singularidade como tambm podem tender a reproduzir
divises sexualizadas com conotao de assimetria e desigualdade.
, portanto, esperado que grande parte da literatura no campo da
sexualidade tenha-se voltado para o lugar da escola e da educao
sexual de jovens.
No discurso dos jovens, a sexualidade se entrelaa tanto com
afetividade, quanto com sociabilidade e relaes sociais de diferentes
ordens. Tanto provoca a galhofa, com nfase nos discursos sobre prazer
e amorosidade, quanto medos, preocupaes e cuidados, ainda que
tal tnica esteja mais presente nos discursos de pais e professores,
tendo em vista que se relaciona aos tempos de Aids e aumento da
gravidez juvenil.
A partir de anlises da pesquisa da UNESCO (Castro, Abromovay
e Silva, 2004), se sugerem algumas recomendaes gerais e especficas
para os gestores de polticas pblicas no campo da sexualidade juvenil
no quadro seguinte.

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QUADRO 18 Algumas recomendaes sobre sexualidade e juventudes

1. Investir em programas nacionais e regionais, considerando a


variao nacional, as desigualdades sociais e regionais de situaes,
atentos a realidades locais de diversas juventudes.
2. Documentar experincias inovadoras sobre educao sexual na
escola e apoiar a constituio de redes nacionais de intercmbio
sobre o tema.
3. Investir em pesquisas, por um contnuo e atualizado conhecimento
sobre percepes dos jovens e dos adultos de referncia para
melhor refletir sobre temas importantes qualidade de vida
daqueles e melhorias nas instituies em que circulam, como a
escola.
4. Realizar avaliaes de polticas e programas que contemplem temas
de sade sexual, reprodutiva e juventudes de forma quantitativa e
qualitativa, com especial ateno s representaes dos jovens
sobre o impacto em suas vidas.
5. Apoiar redes de direitos humanos dos e das jovens, voltadas a
denncias sobre violncias sexuais e discriminaes por conta da
opo sexual. Inclusive atentar mais para a importncia de
empoderar os jovens e a populao em geral para denncias de
casos de violncia sexual.
6. Ressaltar formatao do planejamento familiar para a populao
jovem, de ambos os sexos no mbito de polticas pblicas.
Contemplar nestas, o pr-natal e os cuidados com a gestao.
7. Reacessar os programas existentes no campo da sade para
jovens, avaliando suas atuais condies e alcance, para melhor
benefici-los.

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QUADRO 18 (continuao)

8. Implantar, no Ministrio da Educao e/ou nas secretarias


estaduais e municipais, servio de disque-denncia de violncias
sexuais que envolvam jovens.
9. Apoiar projetos com a inteno de construo de masculinidade
avessa a esteretipos, divises sexuais de poderes e assimetrias
nas relaes de gnero.
10. Fortalecer movimentos sociais e ONGs de mulheres jovens que
tenham como orientao os direitos sexuais e reprodutivos das
jovens.
11. Recomenda-se a assuno, nas escolas pblicas, do Programa
Sade nas Escolas de Disponibilizao do Preservativo do
Ministrio da Sade Programa Nacional de DST e Aids e o
Ministrio da Educao, lanado no dia 19 de agosto 2003, sobre
a disponibilizao de preservativos quando informao e insumos
sero doravante distribudos, garantindo uma contrapartida local,
de maneira a no se resumir na distribuio e sim na educao
dos jovens sobre sua sexualidade.
12. Impor ta maior colaborao entre Conselhos Tutelares,
Ministrio Pblico e escola no campo de acolhida das denncias
dos jovens sobre violncias de cunho sexual que se passem em
distintos ambientes, contribuindo para fazer frente lei do
silncio, o medo e a vulnerabilidade negativa dos jovens frente
a poderes.
Fonte: CASTRO, M. G.; ABRAMOVAY, M.; SILVA, L. B. da. Juventudes e sexualidade. Braslia: Ministrio da Educao,
Ministrio da Sade, Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres, Instituto Ayrton Senna, UNESCO, 2004.

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D Abrir espaos por uma Cultura de Paz e investir na empregabilidade


dos jovens

A Cultura de Paz tem como premissas para a sua concretizao a


conscientizao, a mobilizao, a educao, a informao e requer
participao. Como processo de longo prazo, deve levar em conta
contextos histricos, polticos, econmicos, sociais e culturais,
considerando desde prticas cotidianas at os espaos mais amplos das
sociedades ou seja, no pblico e no privado, locais e globais.
No contexto brasileiro, a UNESCO traduz essa inteno
implementando estudos e aes que contribuam para a diminuio da
violncia, sobretudo a que envolve os jovens36 . Atravs desses estudos,
constatou-se um alto ndice de mortes violentas de jovens, sobretudo
nos finais de semana. Vem-se alertando tambm para a falta de acesso
e de oportunidades para a juventude de classes populares, especialmente
no campo do trabalho, da cultura, do esporte e do lazer, o que configura
um quadro marcado pela excluso social37 .
Tais trabalhos indicam, ainda, que as estratgias de combate
violncia que atinge os jovens devem estar concentradas em aes de
fomento participao cidad juvenil. Para isso, so necessrias
intervenes afirmativas, construdas a partir das identidades juvenis,
tendo como meta maior a incorporao dessas prticas esfera das
polticas pblicas.

36

37

WAISELFISZ, J. J. Mapa da violncia: os Jovens do Brasil. Rio de Janeiro: Garamond,


UNESCO, 1998; WAISELFISZ, J. J. Mapa da violncia II: os jovens do Brasil. Braslia:
UNESCO, 2000; MINAYO, M. C. de S. et al. Fala galera: juventude, violncia e cidadania
na cidade do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Garamond, UNESCO, l999; BARREIRA, C. et
al. Ligado na galera: juventude, violncia e cidadania na cidade de Fortaleza. Braslia:
UNESCO, l999; WAISELFISZ, J. J. Juventude, violncia e cidadania: os jovens de Braslia. So
Paulo: Cortez, UNESCO, l999; ABRAMOVAY, M. et al. Gangues, galeras, chegados e rappers:
juventude, violncia e cidadania nas cidades da periferia de Braslia. Rio de Janeiro: Garamond,
UNESCO, l999; SALLAS, A. L. F. et al. Os jovens de Curitiba: esperanas e desencantos,
juventude, violncia e cidadania. Braslia: UNESCO, l999.
Em recentes estudos, Castel (1997) assinala que o uso do termo abarca uma infinidade de
situaes distintas. Afirma, ainda, que os traos constitutivos essenciais das situaes de
excluso no se encontram nas situaes em si mesmas. (...) A excluso se d efetivamente
pelo estado de todos os que se encontram fora dos circuitos vivos das trocas sociais..
(Castel, 1997, apud. Abramovay et. al 2001: 20)

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Nessa perspectiva, observa-se, nas ltimas dcadas, um movimento


crescente em diversos segmentos da sociedade brasileira, no sentido de
criar aes mediadoras para a construo de trajetrias cidads para as
diversas juventudes, aes estas pautadas em novas oportunidades e
alternativas. Tal movimento conforma uma rede de parcerias com
diferentes atores, dentre os quais o poder pblico, organizaes nogovernamentais, organismos internacionais, movimentos sociais e
empresariado.
A UNESCO, entre distintas polticas pblicas, vem investindo no
Programa Abrindo Espaos-Educao e Cultura para a Paz.
Mas no que consiste a abertura de espaos em instituies tais como
escolas, quartis, clubes, centro culturais entre outros? Alm de agregar
e maximizar recursos culturais quer da sociedade, quer da comunidade
prxima, atendendo demanda expressa pelos jovens quanto a atividades,
so explorados temas relevantes para o bem-estar das juventudes,
conjugando tica e esttica, prazer, reflexo e criatividade. Esses temas
devem ser trabalhados por linguagens mais afins aos jovens. Utiliza-se a
msica e a dana (rap e hip hop, por exemplo), a criao dramtica, teatro,
oficinas literrias, jogos e atividades esportivas (capoeira, carat, futebol,
estabelecendo regras que estimulem a cooperao e o trabalho em equipe),
alm de debates, com envolvimento dos prprios jovens. Abordam-se
temas como: sexualidade; drogas; intolerncia; violncia na sociedade e
na famlia; Aids; gravidez precoce; tica pblica, cidadania, vida
associativa e participao poltica. (Jovchelovitch, 2001)
O Programa vem tendo como foco o jovem, a escola e a comunidade,
com nfase nos jovens em situao de vulnerabilidade social. A natureza
do trabalho educativa e transformadora, pretendendo modificar as
relaes jovem-escola e jovem-comunidade, mantendo-os em atividades
nos finais de semana e oferecendo-lhes novas oportunidades de incluso
sociocultural. Alm de integrar jovens e comunidades, a oferta de
atividades esportivas, artsticas e culturais ajuda na socializao e
contribui para a reconstruo da cidadania.
O Programa se baseia tambm em experincias bem sucedidas nos
Estados Unidos, na Frana, na Espanha e em outros pases, onde o trabalho
com jovens nas dimenses artstica, cultural e esportiva, tem-se constitudo
em forma alternativa ao envolvimento em situaes de violncias.

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Considerando os bons resultados do programa, a UNESCO prope


uma integrao do Programa Abrindo Espaos-Educao e Cultura para
a Paz com o Programa Primeiro Emprego. A idia contratar jovens na
faixa entre 16 e 24 anos, com a oferta de um salrio mnimo, para que
trabalhem como responsveis pelas oficinas (instrutores, oficineiros e
monitores) nos finais de semana, nas escolas.
Cabe lembrar que as escolas onde o Programa Abrindo EspaosEducao e Cultura para a Paz acontece so justamente aquelas
localizadas em comunidades de maior vulnerabilidade, de baixa renda,
com indicadores sociais de carncia e com ndices de violncia
relativamente altos. Com esse trabalho conjunto, o Programa Primeiro
Emprego poderia se beneficiar da experincia de um programa j
implantado, com sucesso, em cinco estados do Brasil.
Alm de contribuir para a insero imediata de jovens no mercado de
trabalho e a reduo dos quadros de vulnerabilidade social nos estados
participantes, a parceria entre MTE e UNESCO proporcionar ganhos sociais
imediatos, apoiando o cumprimento de metas estabelecidas pelo prprio
Programa Primeiro Emprego. Entre estas, podemos destacar o estmulo ao
Servio Civil Voluntrio (SCV) e o fortalecimento e institucionalizao dos
Consrcios Sociais da Juventude. De forma correlata, o Programa Abrindo
Espaos-Educao e Cultura para a Paz atinge, de forma consistente e
continuada, linhas de ao claramente definidas pela estratgia de
implementao do Programa Primeiro Emprego, como a articulao de
polticas de fortalecimento da economia solidria e estmulo participao
da sociedade civil na elaborao e avaliao dessas polticas e a articulao
e integrao de polticas pblicas de economia solidria com estados e
municpios (Brasil. Ministrio do Trabalho e Emprego, 2003a).
Alm de contribuir com a gerao de empregos num segmento etrio
em que a colocao profissional cada vez mais restrita, a parceria
permitir a formao de cidados socialmente engajados, participativos
e com maior conscincia social, o que s colabora para o aprimoramento
de uma sociedade brasileira mais justa e solidria. Dados do prprio
MTE apontam para um ndice de desemprego entre a populao jovem
que representa quase o dobro da taxa geral vigente no pas. Os homens
e mulheres jovens desempregados somam cerca de 3,5 milhes, ou 45%
do total de 7,7 milhes de desempregados existentes no Brasil (Brasil.
Ministrio do Trabalho e Emprego, 2003a).

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Nessa mesma direo, a UNESCO pode operacionalizar o


recrutamento e a contratao dos jovens, alm de se responsabilizar
pela sua capacitao para atuao nas escolas. A etapa de capacitao
fundamental, pois permitir que os jovens desenvolvam e aprimorem
suas competncias em diversas reas j desenvolvidas pelo Programa
Abrindo Espaos-Educao e Cultura para a Paz. A exemplo da parceria
com o MEC, a UNESCO responderia tambm pelo monitoramento e
pela avaliao do Programa nos estados.
Assim, a partir de sua experincia com a construo de uma Cultura de
Paz, a UNESCO sugere algumas recomendaes ver quadro a seguir.
QUADRO 19 Algumas recomendaes relacionadas ao Programa
Abrindo Espaos

1. Crdito escolar concedido em matrias para jovens universitrios


que trabalhem no Programa.
2. Bolsa (ajuda de custo) aos universitrios que participem do
programa como monitores ou animadores. Sendo financiada 50%
pelas universidades e com contrapartida de 50% do Programa.
Fonte ABRAMOVAY, M. et al. Abrindo espaos Bahia: avaliao do programa. Braslia: UNESCO, UNIRIO, Universidade
Catlica de Braslia, Observatrio de Violncias nas Escolas, 2003.

E Investir em cultura, lazer, esporte e cidadania, como direito, por


construo de autonomia e por uma Cultura de Paz

Os jovens costumam enfatizar a importncia em suas vidas de serem


tanto consumidores como produtores de cultura, de ter acesso a espaos
de lazer e de esporte. Por outro lado, comum que os estudos enfatizem
os mltiplos significados de tais dimenses em particular para os jovens.
Ressalta-se que tais campos do conhecimento/atividade so tanto direito
como colaboram na afirmao dos jovens como sujeitos e podem
contribuir para a materializao de uma cultura de paz.
Pesquisa da UNESCO (Castro et al., 2001) indica a importncia de
se investir em experincias que trabalham com jovens no campo de
educao para cidadania, cultura, lazer e esporte e que, de alguma

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maneira, fazem a diferena. Ou seja, so intervenes positivas no plano


de contrapor cultura a violncias. A pesquisa documenta os testemunhos
de jovens, seus pais e animadores em experincias diversas que
contribuem para criar espaos alternativos, afastar os jovens de situaes
e comportamentos de violncia, recorrendo ao belo, arte, palavra, a
expresses na musica e na dana, a competies e treinamentos
esportivos, aprendizagem no campo da informtica e da cidadania,
entre outras.
As experincias analisadas na pesquisa Cultivando Vidas, Desarmando
Violncias no se pautam por prticas que cultuam a impotncia frente
a estruturas solidificadas, ou por crticas azedas. Lida-se com a idia de
afastar fatalismos e, por meio de brincadeiras, diverso, atividades
artsticas redefinem-se territrios de poder e de responsabilidades.
Registram-se na pesquisa distintos testemunhos de jovens que se
afastaram do consumo de drogas e da violncia por se darem conta,
com a colaborao de educadores, de que h uma incompatibilidade
entre corpo produtor de arte, de espetculos e corpo consumidor de
drogas; outros reencontraram o sentido da vida ao se descobrirem atores.
Cultivam-se, nas experincias, mudanas de mentalidade, auto-estima,
valores ticos, sem camuflar realidades vividas, materialidades
existenciais que sustentam medos e incertezas.
Muitas experincias sublinham as lacunas deixadas pelas polticas
pblicas no que se refere a um sistema de sade apropriado, sensvel a
vivncias dos jovens em relao sexualidade e vida reprodutiva, em
particular das meninas e moas. Aponta-se tambm a necessidade de
melhor qualidade do ensino pblico e dos sistemas de qualificao para
a colocao dos jovens no mercado do trabalho, considerando-se o
paradoxo do requisito de experincia prvia para a primeira colocao,
e a defasagem do ensino formal frente s novas exigncias de habilidades
e conhecimentos. Dados e falas advertem para a complexidade de se
equacionar trabalho e educao.
Entrevistados apresentam crticas a situaes vividas e reclamam
por polticas que beneficiem no somente os jovens. Enfatiza-se tanto
a importncia de polticas relacionadas economia poltica em geral,
como ateno especfica aos jovens e, em especial, a alguns grupos
entre eles.

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Por focalizao da cultura poltica se reflete que necessrio, em polticas


pblicas, assumir a transversalidade de questes ditas como singulares a
uma gerao, j que cada esfera da vida social assume perfilhao nica a
depender da populao atingida ou beneficiada por tais polticas.
As experincias analisadas na pesquisa citada investem no resgate da
auto-estima, incentivando o jovem para que se sinta sujeito coletivo, que
se queira como pessoa, que seja admirado entre amigos e comunidades
no por inspirar medo, pelo poder de uma arma, mas pelo poder de
produzir prazeres, porque um artista, um empreendedor, um produtor e
consumidor do belo e da arte. O aprendizado de se representar, de uma
cultura participativa dar-se-ia por formataes no-convencionais da
participao poltica, como o envolvimento em produes culturais e
artsticas, no mbito comunitrio, levando, em muitos casos, mensagens
de cidadania. Mas, tambm os achados sugerem mais diversidade, com
experincias investindo em formao de lideranas em espaos
tradicionais, como o da representao gremial, em escolas, por exemplo.
No quadro seguinte, esto as recomendaes para a rea de cultura,
arte, esporte e lazer, considerando-se anlises em Castro et al (2001).
QUADRO 20 Algumas recomendaes sobre cultura, arte, esporte e
lazer em politicas pblicas de/para/com juventudes

1. Para o Estado:
Cultura, esporte, arte e lazer devem ser matria de polticas, como
direitos de cidadania cultural e dimenses bsicas na vida e no
universo juvenil, contribuindo para abrir espaos quanto a valores
e oportunidades diversas.
H que se contar com polticas de descentralizao de
equipamentos culturais e ampliao do acesso a espetculos e
atividades de lazer e esporte por parte de jovens de comunidades
de baixa renda subsdios e polticas de reduo de preo de
ingressos.
Desenhar programas no plano de profissionalizao e
aperfeioamento no campo da arte e da cultura popular.

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QUADRO 20 (continuao)

Elaborar programas de incentivo/apoio a talentos, artes e expresses


culturais das juventudes; apoiar a produo artstica, cultural e
esportiva de jovens empreendedores e projetos em bairros e
aproveitando a contribuio de ONGs e movimentos sociais, assim
como ter linhas de financiamento para projetos artstico, culturais e
desportivos de associaes de bairro e escolas comunitrias.
Desenhar programas de apoio tcnico e financeiro a rdios
comunitrias e jornais locais e de grmios estudantis, com
gerncia e participao de jovens.
Promover a abertura de espaos culturais e acesso ao patrimnio
cultural local e nacional, por uma arte democrtica e acessvel.
Estabelecer programa de incentivo para que o setor empresarial
invista na indstria cultural que seja de promoo de jovens artistas.
Investir na melhoria e ampliao dos espaos de esporte em escolas
e bairros de reas de concentrao de populao de baixa renda.
Dispor de fundo e linha de crdito direto a produtores culturais
jovens, considerando em particular suas realizaes e linguagens
no campo da dana, das artes plsticas e da msica, entre outras.
2. Para instituies da Sociedade Civil
Investir na formao de redes de organizaes que trabalham
com jovens, a fim de contribuir para replicar e trocar
conhecimentos sobre experincias bem-sucedidas e ampliar sua
capacidade de captao de recursos.
Sistematizar as prticas, ampliando o horizonte de comunicao
e divulgao.
Contribuir para a agenda cultural-esportiva e educacional de
projetos relacionados ao Programa Abrindo Espaos-Educao
e Cultura para a Paz, como os que se voltam para a abertura de
escolas nos finais de semana e atividades por redes entre

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QUADRO 20 (continuao)

experincias que trabalham no campo da cultura, da arte, do


esporte e da educao pela cidadania entre jovens, e que se
apresentam em espetculos e encontros em diversos espaos.

3. Para as agncias de cooperao


Apoiar as experincias acionadas quer pela sociedade civil quer
pelo poder pblico que atuam no campo da educao para
cidadania (como do movimento social de mulheres, pelos direitos
dos povos indgenas, dos afro-descendentes e dos homossexuais,
entre outros), arte, cultura, esporte e lazer, evitando
descontinuidade e considerando a especificidade do campo
artstico-cultural e educacional, ou seja, o fato de que mudanas
de mentalidade exigem atividades com maior tempo de durao
do que pacotes de cursos curtos e de maturao.
Utilizar critrios de acompanhamento e avaliao mais afins com
o campo e o pblico-alvo das experincias.
Contribuir com pesquisas que divulguem as experincias
existentes dando conta da sua diversidade e riqueza.
Possibilitar nexos entre as experincias nacionais e outras
congneres internacionais, quer por promoo de festivais,
seminrios e encontros, quer por colaborao com infra-estrutura
comunicacional (redes atravs da Internet, boletins, fanzines etc.).
Cooperar para a realizao de oficinas, reunies e seminrios
especializados a fim de possibilitar encontros entre animadores,
educadores e jovens de experincias nos campos de arte, cultura,
educao para cidadanias e esporte.
Colaborar com a formao da capacidade de gesto no campo de
organizaes cultural-esportivo-educacionais, visando captao
de recursos de distintas ordens.

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QUADRO 20 (continuao)

Cooperar para o aperfeioamento disciplinar quer na rea de arte,


esporte e cultura para cidadania, quer no plano tcnicoadministrativo de educadores e monitores, com especial ateno
para jovens profissionais.
Contribuir para que as experincias redimensionem melhor suas
prticas, promovendo avaliaes ampliadas e de processos.
Contribuir para sistematizar obser vatrios sobre cultura e
juventude, banco de dados e documentao disponvel por meio
eletrnico para que se conte com o acompanhamento sobre a
situao dos jovens, sobre violncias e se divulguem experincias
ativas voltadas para fazer frente a vulnerabilidades sociais e
culturais, em particular aquelas que tm jovens como
protagonistas, quer no plano nacional, quer no plano
internacional.
Fonte: CASTRO, M. G. et al. Cultivando vida, desarmando violncias: experincias em educao, cultura, lazer, esporte e
cidadania com jovens em situao de pobreza. Braslia: UNESCO, BID, Fundao Kellogg, 2001.

VI.4 O SISTEMA INSTITUCIONAL:


CONSENSO E TRANSVERSALIDADE
A Mecanismos para a implementao e coordenao de uma poltica
de juventudes38

A implementao das propostas formuladas exigir a estruturao


de um sistema institucional eficaz, de forma a articular e dinamizar a
contribuio dos diferentes atores envolvidos nessas dinmicas, no
mbito do Estado e com a colaborao de vrias instncias do poder
pblico e da Sociedade Civil.

38

As sees a seguir foram escritas com base nos aportes apresentados pela UNESCO em: UNESCO.
Unescos contribution: empowering youth through national policies. Paris: UNESCO, 2004.

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A implementao de uma poltica de juventudes em mbito nacional requer


o envolvimento de amplos segmentos da sociedade. Para ser concretizada,
ela necessita de uma coordenao que articule um grande nmero de atores
governamentais e no-governamentais atravs de mecanismos de colaborao
que devem estar contemplados no desenho da poltica.
A Poltica Nacional de Juventudes deve ser conceituada tanto em nvel
de um quadro referencial de desenvolvimento para o pas em geral, assim
como um processo localizado de/para/com juventudes. Sua implementao
envolve tanto mecanismos de centralizao quanto de descentralizao:
Como poltica de juventudes, de carter nacional, precisa:
Estabelecer princpios e valores universais para as atividades a
serem desenvolvidas;
Disseminar exemplos de boas prtica;.
Determinar responsabilidades dentro da Poltica;
Estabelecer, de forma clara, prazos e metas a serem atingidos;
Alocar recursos suficientes a permitir que as atividades sejam
realizadas.
Em seu aspecto local, a Poltica de Juventudes deve garantir que o
conjunto de objetivos definidos em mbito nacional consiga ser atingido
atravs da implementao e desenvolvimento de projetos especficos.
Assim, as agncias locais devero assegurar:
A ramificao de projetos a serem desenvolvidos em mbitos locais;
Projetos com objetivos e metas claros, simples e mensurveis;
Prazos para todas as fases, tanto para a implementao e
desenvolvimento dos programas como para a apresentao de
relatrios de avaliao;
Assegurar que as juventudes sejam envolvidas em todas as fases
dos projetos.
Dessa forma, a coordenao da Poltica Nacional de Juventudes precisa
atuar com diferentes ministrios e departamentos governamentais, nveis
de governo (federal, estadual e municipal), organizaes e entidades juvenis
e atores do setor privado e da sociedade civil, envolvidos em projetos e
servios para os jovens. , ainda, importante no conceber a poltica como
um programa governamental de uma gesto especifica, mas um instrumento
de Estado que pede parceria entre agentes governamentais e nogovernamentais envolvidos em uma ao conjunta para as juventudes.

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A fim de combinar esses esforos de coordenao em base de


parcerias, recomendvel a adoo de uma agncia de coordenao em
nvel nacional. A tarefa de coordenao um grande desafio para essa
agncia nacional que exigir um aporte oramentrio adequado alm de
prestgio governamental. Muitos pases que recentemente
implementaram polticas de juventude criaram ministrios, conselhos
ou departamentos com alto prestgio poltico e autoridade para
promover e implementar essas polticas. Todavia, essencial para seu
pleno e efetivo funcionamento, alm de sua posio estratgica na
mquina governamental, que ela tenha recursos financeiros adequados
para a execuo de suas atividades e a obteno de suas metas.

B Participao juvenil e Poltica Nacional de Juventudes

Para que a Poltica Nacional de Juventudes funcione com eficcia e


eficincia, desenvolvendo aes e iniciativas que contem com a devida
relevncia e a pertinncia, necessrio realizar uma distribuio
integrada e consensual dos papis e funes a serem desempenhados
em cada caso concreto.
Nesse sentido, o trabalho coordenado de todos os atores envolvidos
deve ocorrer tendo como referncia central a base dos espaos territoriais
locais, o desenvolvimento de projetos integrados em termos de aes
efetivas, e a contribuio de cada um deles, a partir de suas
especificidades temticas e funcionais, para o sucesso da gesto
compartilhada.
Uma das chaves para a construo do equilbrio necessrio entre os
diversos componentes do acerto institucional da poltica de juventudes
poderia ser a criao de um fundo especial, que forneceria recursos para
as diversas iniciativas programticas e promocionais que venham a ser
definidas em qualquer um dos espaos onde ele atua.
Em termos de imagem e de funcionamento, o acerto institucional
para uma poltica de juventudes deveria ser capaz de criar um verdadeiro
equilbrio entre duas dimenses difceis de se conciliar: a proximidade
com o mundo dos jovens com a colaborao central dos conselhos
municipais, estaduais e federal de juventudes e profissionalismo.

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A fim de possibilitar mais dilogo, relao em redes e intercmbio


de experincias, poderiam ser promovidas reunies nacionais sobre
juventudes e polticas -uma vez por ano ou a cada dois anos, quando
poderiam ser trazidas a pblico as experincias realizadas nos espaos
especficos de atuao e, simultaneamente, poderiam ser discutidos
temas do interesse comum de todos os participantes.

C Ferramentas

O sistema institucional de uma Poltica Nacional de Juventudes


deve ser dotado de um conjunto de ferramentas que permitam assegurar
maior eficincia e eficcia sua gesto institucional. Entre elas,
podem-se destacar as seguintes:
Criao de um Observatrio Permanente sobre polticas de
juventudes no mbito do Estado , capaz de promover e
articular a realizao de estudos e pesquisas especficas, como
o levantamento peridico de um ndice da Situao Juvenil, a
partir de pesquisas peridicas especialmente desenhadas com
tal fim, e dar continuidade, de forma permanente e sistemtica,
s polticas pblicas de juventudes em todos os nveis
diretamente relacionados ao rgo de coordenao. O
Observatrio poderia ser responsvel pela realizao de um
informe anual sobre juventudes, como principal ferramenta de
difuso de sua atuao profissional, e fazer anlises, a partir das
polticas de juventudes, para acompanhamento de metas e
prestao de contas por meio do controle social externo das aes
e polticas implementadas no mbito dos governos federal,
estadual e municipal.
Criao de uma instncia de representao junto quela de
coordenao do sistema institucional de uma Poltica Nacional
de Juventudes, formada por representaes de organizaes e
movimentos juvenis, com membros democraticamente indicados
pelas elas. Esta deveria ter funes consultivas, acompanhando,
avaliando e propondo programas, e deveria dispor de recursos
de vrias ordens para que sua participao seja efetiva e eficaz.

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Realizao de uma pesquisa nacional sobre juventudes a cada dois


anos (por exemplo), que oferea um diagnstico rigoroso da
situao dos jovens, e que possa recolher suas opinies, suas
exigncias e suas propostas de for ma sistemtica, com
representatividade nacional. Tal pesquisa pode ser uma das bases
de dados para a construo de um ndice da Situao Juvenil de
acordo com as dimenses relacionadas vida dos jovens. Tal
pesquisa dever recorrer a tcnicas quantitativas e qualitativas,
para que alm de nveis e situaes de vida se conte com um
acervo sobre vontades, desejos, percepes, crticas e propostas
dos jovens.
Organizao de atividades de especializao em gesto de polticas
pblicas de juventude, a ser implementada por estabelecimentos
de ensino no campo de administrao pblica, com a colaborao
das universidades, e com o apoio da cooperao internacional, de
forma a estimular o intercmbio de conhecimentos e a colaborao
de especialistas internacionais. Seriam destinadas a funcionrios
pblicos e privados que trabalhem na rea de juventudes, sendo
recomendvel que se incluam os dirigentes dos mais diversos
movimentos jovens e membros de Conselhos da Juventude.
Organizao de programas de capacitao para adultos que lidam
com os jovens, como professores, agentes de sade, formadores
de opinio publica e policiais, entre outros, considerando-se
culturas juvenis, direitos humanos e perspectiva geracionaljuvenil.
Realizar avaliaes externas de processo sobre implementao e
impacto dos programas constantes da Poltica Nacional de
Juventude nos diversos nveis de governo.
Formulao coletiva e participativa de um Plano Integral para a
Juventude, abrangendo todo o mandato do governo, que permita
orientar e articular todas as iniciativas que venham a ser tomadas
nessa rea. O Plano deve ser mais do que a simples soma dos
programas especficos das diferentes instncias institucionais que
fazem parte do sistema, refletindo as devidas especificidades.
Deve insistir em uma perspectiva geracional-juvenil nos distintos
programas para jovens, abrangendo construo de autonomia e

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considerar que tempo de juventude tempo de estudo, formao,


envolvimento em atividade cultural, esportiva e de lazer e que,
portanto, quando focalizar trabalho e rede de proteo social,
enfatizem que os jovens so sujeitos de direito e que h que
empoderar os jovens quanto a distintos recursos, estimulando
sua participao, organizao e seus empreendimentos.
Esses instrumentos devero ser colocados na rbita da instncia
especializada a ser criada no mbito da Presidncia da Repblica
coordenadora de polticas de juventudes , mas seu fluxo operacional
deve se articular dinamicamente com todos os constituintes do sistema,
em especial no que diz respeito definio das prioridades de trabalho
de cada caso e capitalizao poltica e institucional correspondente.

D Consenso e transversalidade

Nesta proposta se d nfase distribuio de papis e funes,


considerada bsica para o sucesso do desempenho operacional do acerto
institucional proposto. Tambm se enfatiza a necessidade de se contar
com capacidades tcnicas altura dos desafios a serem enfrentados,
sem descuidar dos mecanismos participativos na tomada de decises,
uma vez que, em grande parte, o sucesso da gesto operacional depende
do equilbrio adequado entre essas dimenses.
Pretende-se estruturar, por esses caminhos, mecanismos que
permitam, da melhor maneira possvel, encontrar respostas para os
diversos obstculos que tero de ser enfrentados, evitando, ao mesmo
tempo, alguns dos erros mais comuns nesse tipo de processo em diversos
pases da regio, conforme j comentado. Embora essas medidas no
possam ser consideradas uma garantia a esse respeito, certo que elas
iro contribuir para a conquista de bons indicadores na gesto
operacional, desde que se trabalhe de forma a buscar o envolvimento
amplo e sustentado de todos os atores relevantes, sem que nenhum
deles sinta-se excludo ou mal recebido pelo conjunto.
Deve haver uma avaliao capaz de medir o impacto positivo exercido
sobre os beneficirios finais das polticas de juventudes, os jovens, bem
como pelos beneficirios intermedirios, aqueles que trabalham com

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jovens de forma cotidiana, mas que no so necessariamente jovens.


Essa avaliao deve buscar atuar de for ma marcante sobre o
desenvolvimento das capacidades institucionais nesta rea condio
indispensvel para conferir s polticas pblicas de juventudes a
sustentabilidade necessria para sua reproduo dinmica ao longo do
tempo, para alm das contingncias conjunturais que tero de ser
enfrentadas, sujeitas a mudanas permanentes, oriundas da dinmica
dos mais diversos fatores.
Tambm importante contar com alguns programas globais,
transversais, de certa dimenso, que envolveriam todos os membros do
sistema e que promoveriam as articulaes que, conforme sugerido, so
um elemento chave para o efetivo funcionamento do sistema
institucional relacionado a polticas de juventudes.
H que dar papel de destaque a uma campanha sistemtica de
comunicao, que busque mudar a imagem dos jovens veiculada pelos
meios de comunicao. Isso conferiria ao trabalho coletivo uma
excelente base de sustentao, uma vez que obrigaria todos os atores
envolvidos em polticas de juventudes a discutir regularmente o
contedo e o impacto da campanha.
Alm disso, importante definir com preciso a prpria estratgia
de implementao, uma vez que nem todos os modelos de gesto
garantem bons resultados. Frisa-se que o que importa como fazer, a
vontade poltica e a integrao entre os poderes pblicos e o
envolvimento das representaes juvenis das mais diversas filiaes,
sendo, portanto, as chaves mestras, ao mesmo tempo, tcnicas e polticas.

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LISTA DE TABELAS

TABELA 1 ndice de Desenvolvimento Juvenil................................ 49


TABELA 2 Ordenamento de UF por indicador do IDJ................... 51
TABELA 3 Razo entre bibliotecas, museus, teatros e cinemas
e populao de 15 a 24 anos, segundo municpios selecionados ............ 53
TABELA 4 Jovens por grupos de idade, segundo
educao e situao quanto a estudo e trabalho .................................... 56
TABELA 5 Proporo de mulheres que tiveram filhos,
por faixa etria, segundo situao quanto a estudo e trabalho ........... 57
TABELA 6 Estrutura da atividade entre jovens de
15 a 24 anos, segundo cor por regies ...................................................... 57
TABELA 7 Evoluo do gasto pblico social na Amrica Latina ..... 77
TABELA 8 Conjunto de mil jovens de 15 a 29 anos,
segundo pases, projees 1970-2050 ........................................................ 105

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LISTA DE QUADROS

QUADRO 1 Negro aqui bandido ....................................................... 30


QUADRO 2 Incluso digital e cidadania ............................................ 37
QUADRO 3 Excluso social .................................................................. 40
QUADRO 4 Tipos de gangues ............................................................... 45
QUADRO 5 Avaliao sobre o Ensino Mdio,
por alunos e professores ............................................................................... 55
QUADRO 6 Problemas no funcionamento dos
Conselhos Diretores Formato 2002 ....................................................... 90
QUADRO 7 Concepo de uma poltica integrada
de/para/com juventude novo paradigma ...........................................100
QUADRO 8 A UNESCO e a Sociedade da Informao .............. 108
QUADRO 9 Aprendizagem e Sociedade da Informao:
Projeto ABC Digital ....................................................................................111
QUADRO 10 A Gravidez juvenil ........................................................122
QUADRO 11 Desafios para um novo paradigma na
construo de um plano integrado de polticas
de/para/com juventudes segundo elenco de parmetros .................. 130
QUADRO 12 Abrindo Espaos para uma Cultura de Paz ............151
QUADRO 13 Programas para juventudes PPA 2004-2007,
segundo classificaes do Modelo I e Modelo II,
para polticas de juventude, em abril. .....................................................173
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QUADRO 14 Representao de jovens brasileiros sobre


a polcia ..........................................................................................................194
QUADRO 15 Algumas recomendaes para polticas
pblicas de ensino mdio ...........................................................................216
QUADRO 16 Algumas recomendaes para o Poder
Pblico no campo da preveno e combate a violncias ...................219
QUADRO 17 Algumas recomendaes para a preveno
s violncias nas escolas ............................................................................221
QUADRO 18 Algumas recomendaes sobre
sexualidades e juventudes ..........................................................................224
QUADRO 19 Algumas recomendaes relacionadas
ao Programa Abrindo Espaos..................................................................229
QUADRO 20 Algumas recomendaes sobre cultura,
arte, esporte e lazer em polticas pblicas
de/para/com Juventudes ...........................................................................231

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VIII ANEXOS

VIII.1 EXPERINCIAS BEM-SUCEDIDAS NA AMRICA LATINA


A O programa de servios integrados para os jovens da Colmbia

De acordo com os documentos oficiais do programa, os Servios


Integrados para Jovens so um projeto do Programa Presidencial
Colmbia Jovem, financiado em 65% com recursos do Banco Mundial,
em 15% com recursos municipais e em 20% com recursos do Governo
Colombiano. A quantia gasta nesse programa de US$ 8.000.000 (oito
milhes de dlares). Trata-se de um projeto-piloto que busca inovar e
aprender com o exemplo de um dos modelos de gesto pblica local,
voltado para os jovens. (www.colombiajoven.gov.co).
O objetivo do programa testar e avaliar modelos inovadores de
trabalho integrado entre instituies pblicas, privadas e ONGs, visando
beneficiar juventude menos privilegiada por meio de uma melhoria na
qualidade e na abrangncia dos servios prestados em nvel municipal;
aprender com esses modelos, difundi-los e, posteriormente, reapliclos por todo o pas. Desta forma, pretende-se responder s limitaes
do modelo setorial de gesto pblica vigente no pas, a partir de oito
municpios especialmente selecionados (Bucaramanga, Ccuta, Cali,
Palmira, Cartagena, Pasto, Quibd e Ibagu), por meio de modelos de
trabalho conjunto com as instituies privadas e pblicas locais, as
ONGs e os jovens, visando a atender suas necessidades. Esta sinergia
pretende lidar, de forma integral, eficiente e participativa com
problemas-chave para o desenvolvimento e para o bem-estar dos jovens
de cada municpio, apontados pelos prprios jovens e pelas instituies
locais (evaso escolar, maus-tratos aos jovens dentro da famlia,
violncia juvenil em espaos pblicos e formao para o trabalho).
O projeto inclui, entre suas atividades, uma rede de aprendizado
atravs da qual so divulgadas as melhores experincias de trabalho

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integrado, sobre as quais so promovidos debates e reflexes. O Projeto


conta com um sistema de monitoramento interno que permite verificar
a relao entre as atividades planejadas e as de fato executadas, de
forma a criar uma retroalimentao permanente para o desenvolvimento
do projeto e de seus subprojetos, bem como um sistema de avaliao
externa que permite medir o impacto real do projeto.
J em sua segunda etapa (a primeira teve lugar entre 2000 e 2002), o
programa mostrou uma grande pertinncia, conseguindo gerar efeitos
importantes, principalmente em termos da articulao de esforos em
torno de um problema definido coletivamente, em torno do qual so
estruturadas as aes (articuladas) de todos os atores envolvidos. As
principais chaves para o sucesso parecem ser muito simples de se
enunciar (embora de difcil implementao na prtica): a utilizao de
incentivos (recursos) para fomentar a criao integrada de projetos
bastante focados, a incorporao dinmica de todos os atores
importantes para o processo (procurando fazer com que todos sintam
que esto participando efetivamente), e rigor tcnico na identificao
dos problemas, de suas causas e das possveis solues.

B Atividades curriculares optativas no ensino mdio chileno

No mbito da reforma educacional em andamento desde o comeo


da dcada de 90, surgiu em 1994, no Chile, o Programa de
Aprimoramento da Qualidade do Ensino Mdio (MECE-MEDIA),
focalizado no fortalecimento da possibilidade de autonomia das escolas,
a fim de que viessem a criar oferta educacional mais eficiente,
diversificada, de melhor qualidade e mais eqitativa, por meio da
descentralizao pedaggica, propiciando uma transformao integral
da cultura escolar, que contemplou a melhoria dos recursos e das
condies em que se desenvolve o trabalho escolar, de forma que esses
processos tenham como finalidade o reforo dos resultados do ensino e
do aprendizado dos estudantes.
Neste contexto, foi necessrio contar com estratgias que gerassem,
nos jovens, maior identificao com sua escola e maior senso de ser
parte integrante dela, de forma que os prprios alunos pudessem fazer

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de sua escola no apenas um centro acadmico, mas tambm um centro


de referncia cultural, recreativa, social e afetiva. Para tal, seriam
utilizados dois componentes fundamentais: o incentivo participao
dos jovens, por um lado, e uma abertura da escola aos interesses e s
expectativas de seus alunos, por outro.
Em resumo, fortalecer a idia dos jovens como co-construtores da
cultura escolar, a partir do reconhecimento do saber e das ocupaes
que identificam seu meio cultural, superando a idia mais tradicional
de estudantes como reprodutores dos saberes escolares
institucionalizados e apresentados por aqueles que sabem e ensinam.
Para tal, a partir do Componente Jovens, foram criadas as chamadas
alternativas curriculares de livre escolha (ACLEs), planejadas com o
objetivo de oferecer novas e atraentes possibilidades de uso do tempo
livre para e com os jovens, com a idia de complementar e enriquecer
os demais aspectos da vida escolar, de fazer com que a cultura jovem
permeie as atividades educativas, e de fazer do aprendizado uma coisa
divertida e com significado real para seus destinatrios. Alguns slogans,
tais como aprender com prazer e assim tambm se aprende, refletiam
o sentido da proposta.
As avaliaes realizadas cinco anos aps o incio da experincia
demonstraram que foram desenvolvidas em mdia 11 oficinas com 200
participantes por escola, num total de 11.600 oficinas, atendendo a
170.000 jovens em todo o pas, atingindo mais de um quarto da
totalidade dos estudantes matriculados. Tanto os alunos quanto os
professores fizeram uma avaliao muito positiva da experincia,
destacando que ela havia permitido melhorar as relaes dos estudantes
entre si, com os professores e com outros jovens, o que se explica
segundo os atores envolvidos pela metodologia (mais flexvel e
participativa) utilizada.
No entanto, foi observado que os alunos que participavam eram os
mais integrados cultura escolar, e que as escolas no se
apropriavam de fato da experincia, e isso porque segundo
explicaram nos informes de avaliao elas no entraram realmente a
fundo no mundo da cultura jovem (em especial aquela vigente nos
setores populares), e porque se tratava de processos que exigem mais
tempo para vencer resistncias enraizadas. Nos ltimos anos, a

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experincia busca superar essas limitaes, com resultados visveis,


embora os problemas continuem existindo.

C Servio social universitrio e combate pobreza no Mxico

Como em muitos outros pases da Amrica Latina e do mundo, existe


no Mxico, j h muito tempo, o chamado servio social universitrio
(SSU), um componente curricular a ser cumprido por todos os alunos, e
que consiste na realizao de servios de extenso universitria,
trabalhando em servio comunitrio, em tarefas de algum modo
relacionadas sua rea de formao. No total, cerca de um milho de
estudantes participam anualmente dessa dinmica.
Assim como ocorreu em muitos outros pases, o SSU j foi prejudicado
por lgicas bastante perversas, na medida em que os diferentes atores
envolvidos o viam como um requisito curricular a ser cumprido (no
caso dos alunos), ou como uma oportunidade de contar com mo-deobra barata (no caso daqueles que recebem os estudantes em suas
prticas de servio social), desvirtuando, em larga medida, o seu sentido
original (uma forma a mais de aprendizado, essencialmente prtica).
No entanto, a partir de 2001, com a criao do programa Contigo
(uma estratgia de articulao de todos os programas sociais do governo
federal, estruturada em torno das Secretarias de Desenvolvimento Social,
de Educao e de Sade), o SSU passou a se integrar cada vez mais nessa
estratgia e, desta forma, seu perfil burocrtico passou a ser
sistematicamente modificado, tornando-se mais promocional e retomando
o sentido original do programa. Embora a participao nessa dinmica de
vinculao com as polticas pblicas no seja obrigatria, vrias instituies
de ensino superior vm, de fato, se incorporando a ela, e, desta forma,
quase 350.000 estudantes participam atualmente dessas dinmicas.
Desta forma, todos ganham, na medida em que os estudantes se sentem
mais teis desenvolvendo prticas na comunidade, e as comunidades que
recebem os estudantes percebem que podem ajudar de forma significativa
no desenvolvimento local, participando de forma decisiva em campanhas
de alfabetizao, na constr uo de infra-estrutura social, no
desenvolvimento de programas de preveno na esfera da sade e em

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muitas outras iniciativas semelhantes. As avaliaes realizadas mostram


nveis muito mais altos de satisfao por parte de todos os envolvidos
nessas dinmicas, em comparao com as experincias que continuam
funcionando segundo os critrios tradicionais.
Recentemente, na inaugurao da campanha de 2004, a Secretaria
de Desenvolvimento Social e o Diretor do Instituto Politcnico Nacional
de Monterrey incentivaram os jovens a se integrarem a essas campanhas,
apresentando o exemplo da partida da primeira Brigada Multidisciplinar
de Servio Social Comunitrio, formada por 484 brigadistas do IPN
que, no incio de abril, partiram para 14 estados para trabalhar em 30
localidades (www.contigo.gob.mx). Como esta, muitas outras brigadas
executaro, ao longo deste ano, muitos e diversificados servios para a
comunidade, trabalhando em parceria com os atores locais em torno
das prioridades que venham a ser definidas para cada caso.
Com uma forte nfase no vnculo entre o Servio Social Universitrio
e os municpios, essa experincia vem sendo constantemente renovada
e consolidada (a esse respeito, ver Snchez Soler coord., 2003).

D Capacitao para o trabalho e empregabilidade dos jovens no Uruguai


e no Peru

Contando com a mesma denominao (PROJOVEN), os programas


de capacitao para o trabalho do Peru e do Uruguai foram capazes de
criar uma fecunda experincia, causando um impacto importante em
termos da empregabilidade dos jovens. Trata-se de dois programas
construdos seguindo a lgica do Programa Chile Jovem, postos em
prtica em meados da dcada de 90, tendo como alvo os jovens menos
privilegiados que, em geral, abandonaram o sistema educacional e
que estavam sem trabalho no momento em que ingressaram no
programa, e que atuam em torno de postos de trabalho realmente
existentes, formulando respostas de capacitao para o trabalho e para
a atividade empresarial, especficas para cada contexto particular.
No Uruguai, o programa teve incio em 1994, com o apoio financeiro
do BID e, em dois anos, pde continuar atuando com financiamento
proveniente do chamado Fundo de Reconverso Trabalhista, estruturado

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com base num imposto de at 0,25% sobre toda a folha de pagamentos


do pas, administrado pela Junta Nacional do Emprego rgo tripartido
que conta com a participao de representantes do Governo, dos
sindicatos e das Cmaras Empresariais, o que lhe confere maior
estabilidade ao longo do tempo. O Programa funciona com base num
acordo entre o Ministrio do Trabalho e da Assistncia Social (MTSS) e
o Instituto Nacional da Juventude (INJU).
As avaliaes realizadas, comparando a populao jovem que
participou do programa com uma amostra representativa de jovens
com o mesmo perfil social que no participaram, mostram resultados
muito positivos: aqueles que participam do programa conseguem obter
trabalho em prazos mais curtos e em melhores condies do que
aqueles que no o fazem, melhoram suas relaes com o meio em que
vivem (famlia e comunidade), passam a fazer parte de ambientes
sociais e comunitrios que favorecem sua insero social em melhores
condies e se sentem mais satisfeitos com sua experincia, quando
comparados aos jovens que no participam do programa (Naranjo
2002, Buchelly y Gonzlez 1997).
Por sua vez, o programa no Peru foi criado em 1996, como iniciativa
do Ministrio do Trabalho e da Promoo do Emprego (MTPE),
contando tambm com o apoio do BID. Desde seu incio efetivo, em
1997, o Programa beneficiou mais de 30.000 jovens, com a
participao de quase 400 ECAPs (Entidades de Capacitao), que
ofereceram, atravs de nove concursos pblicos, mais de 1.500 cursos
realizados em Lima e em outras oito cidades do interior. Nessa etapa,
foram investidos 17 milhes de dlares (dos quais 40% constitudos
de recursos locais). Entre os participantes que completaram todas as
fases do processo, 65% foram efetivamente inseridos no mercado de
trabalho (muito acima da mdia dos jovens que no participaram do
programa), e mais da metade dos participantes eram mulheres. Comea
agora uma segunda etapa, em que sero investidos outros 26 milhes
de dlares (BID, 2004).
Uma das chaves para o sucesso foi o financiamento da demanda
mais que da oferta, ao se estruturarem as aes em torno de acordos
firmados no mercado, entre empresas e entidades de capacitao que
criam projetos sob medida, que respondem com preciso s

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necessidades concretas dos atores locais. No se trata de acordos de


cpula, nem de financiar simplesmente a oferta de capacitao. Em
ltima anlise, trata-se de programas de insero no mercado de
trabalho, e no apenas de capacitao.

E Condies de vida e participao cidad dos jovens do Chile

O que parece ser um grande paradoxo norteia as hipteses centrais e


a busca de respostas adequadas em termos da avaliao da experincia
que vem tendo lugar no Chile desde 1990: embora, a curto prazo, as
polticas pblicas para a juventude aumentem o nvel de integrao
funcional dos jovens a pobreza reduzida e o acesso educao
ampliado , o nvel de insatisfao com as principais instituies
pblicas, entre os jovens, s faz aumentar. Dito de outra forma, o vnculo
praticamente automtico em que se baseou o planejamento das polticas
pblicas de juventudes, entre integrao social e cidadania, no vem
ocorrendo de forma efetiva.
Para analisar esse fenmeno, o INJUV contratou um estudo externo,
com o objetivo de comparar o diagnstico atual da realidade juvenil com
as hipteses institucionais, os canais de operao e os princpios de gesto
de polticas pblicas voltadas para os jovens. Para tal, a pesquisa realizada
abordou as condies econmicas, educacionais e culturais dos jovens,
que se manifestam tanto em sua experincia, suas crenas e projees
quanto nas polticas pblicas para a juventude correspondentes a essas
esferas. O estudo examinou o impacto causado por trs iniciativas
programticas especialmente importantes: o Programa de Capacitao
para o Trabalho de Jovens Chile Jovem, o Programa de Melhoria do
Ensino Mdio e o Programa de Desenvolvimento Local Juvenil, lanado
pelo Fundo de Solidariedade e Investimento Social FOSIS.
A principal concluso do estudo diz respeito falta de polticas
explicitamente voltadas para fomentar a cidadania juvenil, entendida
como as caractersticas da relao entre os jovens e o Estado. Segundo
essa tica, o informe conclui que no se trata simplesmente de coletar
as reivindicaes dos jovens da forma como elas so expressas nas
pesquisas de opinio; alm disso, necessrio que elas sejam

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analisadas levando em conta a forma como elas definem um tipo de


cidadania. Do ponto de vista do setor pblico, s possvel abordar a
responsabilidade que lhe cabe no desenvolvimento da cidadania juvenil
na medida em que questione o conceito de cidadania implcito no
planejamento de suas polticas e de seus programas.
Segundo essa tica, o informe constata que a vida social dos jovens
no orientada para a integrao na vida poltica, mas tambm no o
pela ruptura da ordem social. Sua viso, que pode ser retratada como
de autonomia social, tambm no corresponde a um modelo de ao
coletiva. A maior parte deles parece se preocupar com a melhoria de
suas condies de vida por meios individuais legtimos de integrao.
Por essa razo, as novas polticas sociais voltadas para o setor jovem
devem abrir espaos de participao cidad que estejam de acordo com
o desenvolvimento social e poltico do pas. A participao poltica da
dcada de 80 abriu caminho para uma juventude que havia sofrido um
grande perodo de excluso e de frustrao em suas expectativas de
integrao. As polticas sociais dos anos 90 foram marcadas pelo signo
da abertura e da integrao. As polticas do sculo XXI devem procurar
desfazer as barreiras da excluso, por meio da ampliao dos espaos
de participao, para que os jovens possam exercer efeitos em seu meio,
de forma a abrir um espao cvico de participao. O conceito de servio
juvenil pode contribuir, nesse sentido. (Espinoza et. al. 2000).
Em seguida, apresentam-se alguns comentrios sobre experincias
latino-americanas que mostram as possibilidades e as dificuldades
existentes na adoo e na implementao de polticas pblicas de
juventudes.

F Chile: Instituto articulador e redes eficazes de operao

No caso do Chile, uma vez restaurada a democracia em 1990, aps


17 anos de ditadura, o governo eleito criou, por lei, o Instituto Nacional
da Juventude (INJ), como um rgo articulador no executivo
vinculado ao Ministrio do Planejamento e da Cooperao.
Simultaneamente, foi criado o chamado Programa de Oportunidades
para os Jovens, a fim de articular de forma dinmica toda a oferta pblica

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destinada aos jovens, criando tambm alguns programas especficos em


reas mal atendidas no passado, entre os quais se destacava por sua
dimenso e pelas mudanas operacionais que sua implantao implicava
o Programa de Capacitao para o Trabalho Chile Jovem.
Visando implantao do Programa de Oportunidades para os
Jovens, foi criada uma Comisso Interministerial para a Juventude,
conferindo-se ao INJ o papel de Secretaria Tcnica e Executiva do
Programa e da Comisso.
Para desenvolver suas aes operacionais, o INJ tomou a forma de
uma instncia tcnica seus recursos humanos passaram a ser
selecionados segundo essa tica , sendo provido dos instrumentos
imprescindveis ao cumprimento de suas funes, inclusive com a
realizao de um levantamento Nacional sobre a Juventude, aplicado a
cada trs anos (quatro deles j foram realizados), e a estruturao (em
data mais recente) de um Observatrio sobre a Juventude, que articula
e sistematiza todo o trabalho relacionado s pesquisas e estudos, e
tambm continuidade das polticas pblicas para a juventude.
Simultaneamente, o INJ atua de forma sistemtica com as Oficinas
Municipais para a Juventude (no mbito de uma Rede especfica para
essas esferas) e com o Parlamento (onde tambm existe uma Comisso
Especial para a Juventude).
Ao longo do tempo, o formato institucional passou por algumas
variantes, embora sem grande xito. Dessa forma, numa certa etapa foi
conferida grande prioridade ao trabalho local, e o INJ criou oficinas
executivas numa vasta gama de municpios, tendo, como principais
protagonistas, uma equipe de profissionais de promoo e animadores
juvenis. Anos mais tarde, essa estr utura foi desmontada, em
conseqncia de problemas de gesto que surgiram em todos os nveis,
tais como confuso de papis e superposio de tarefas, entre outros.
Em termos de resultados, poder-se-ia dizer que houve avanos
significativos em termos da integrao funcional dos jovens na
sociedade a que pertencem, havendo, porm, srias limitaes em termos
da integrao simblica dos jovens, ou seja, de participao e de
legitimidade ou reconhecimento junto aos jovens. Por isso, o INJ
(atualmente INJUV) vem sendo alvo de crticas que pedem melhores
resultados nesta ltima dimenso.

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G Colmbia: Programa Presidencial e Acordo Interinstitucional

No caso colombiano, o sistema institucional pblico voltado para a


juventude passou por diversas mudanas importantes ao longo do tempo.
Em incios da dcada de 90, por ocasio da aprovao da nova
Constituio Nacional, concebida com uma grande participao da
juventude nas fases preparatrias, foi criado o Programa Presidencial
para a Juventude, a Mulher e a Famlia, buscando dar uma dimenso
mais abrangente s polticas de juventudes, antes restritas ao vnculo
entre juventude e esportes.
Posteriormente, como resultado do processo ocorrido entre 1990 e
1994, foi criado o Vice-Ministrio da Juventude, vinculado ao Ministrio
da Educao, por ocasio da aprovao da Lei Geral da Juventude
(1997), que previa a criao de um Sistema Institucional da Juventude,
incluindo diversos organismos governamentais e da sociedade civil
(Conselhos Locais e Departamentais da Juventude, entre outros).
O governo que tomou posse em 1998 decidiu-se por um novo
direcionamento, avaliando que a experincia do Vice-Ministrio que
trabalhava a partir de um dos ministrios setoriais que no lhe conferia
prioridade havia sido muito limitada. Foi criado, assim, o Programa
Presidencial Colmbia Jovem, como um organismo articulador (noexecutivo), cuja misso era o desempenho de funes de animao de
processos, deixando a execuo efetiva em mos dos diferentes
ministrios e dos governos departamentais e municipais, com a
participao dos Conselhos da Juventude.
Nesse marco, foi formulado e implementado o Programa de Servios
Integrados para os Jovens, como uma instncia de trabalho articulado
nos municpios, em torno de um tema especfico (escolhido por todos os
atores participantes do processo), articulando, mais precisamente, o
trabalho de todos eles. O Programa contou com o apoio do Banco Mundial.
Embora ainda no exista um Observatrio Nacional da Juventude, existem
vrios deles em nvel local (em Medelln e em Manizales, por exemplo) e
o observatrio nacional se encontra em processo de construo.
Atualmente, o Colmbia Jovem vem formulando uma Proposta
de Plano Integral para a Juventude, em dois nveis simultneos: uma
Equipe Tcnica, que conta com o apoio da Agncia Alem de

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Cooperao Tcnica (GTZ) e um Mecanismo de Consulta, com os atores


envolvidos em todos os nveis (incluindo uma consulta eletrnica com
especialistas internacionais). Embora j tenha havido esforos
semelhantes no passado, neste caso a iniciativa mais ambiciosa e vem
se desenvolvendo com o objetivo de chegar a um Plano Decenal para a
Juventude (2005-2015), que oriente o trabalho nessa rea, ultrapassando
o perodo da gesto do presente governo.
O processo no isento de dificuldades, mas certo que avanos
importantes foram alcanados, com a contribuio de uma ampla gama
de atores institucionais (algumas prefeituras Bogot e Medelln, em
particular, participaram ativamente, por exemplo), e o acmulo vem
permitindo decantar as experincias mais relevantes, que logo passam
a ser utilizadas como base para a construo de saberes e capacidades
institucionais em todos os nveis onde sejam necessrios.

H Mxico: Gerao de conhecimento e fortalecimento dos atores

Sem dvida alguma, o Mxico um dos poucos pases que contam com
estruturas institucionais para juventudes que remontam s dcadas de 40 e
50 e, desde ento, experimentou vrios modelos com graus diversos de
xito e fracasso. Nos ltimos 20 anos, as experincias mais importantes
ocorreram ao longo da dcada de 80, (com o Conselho Nacional de Recursos
para o Atendimento da Juventude/ CREA), que logo foi abandonado
(ficando as polticas para a juventude, por muitos anos, restritas Comisso
de Desportos), at que, em meados da dcada de 90, o tema voltou a ser
priorizado, com uma nova iniciativa denominada Causa Jovem.
O processo desenvolvido desde ento deu lugar criao, em 1998,
do Instituto Mexicano da Juventude (IMJ), vinculado ao Ministrio da
Educao, mediante uma Lei aprovada pelo Congresso, e no por um
Decreto do Poder Executivo, como foi a norma na quase totalidade da
regio. Uma equipe tcnica de grande dinamismo se encarregou da
primeira gesto do novo instituto, conseguindo implantar um modelo
baseado na dinmica de uma instncia de gerao e difuso de
conhecimento (o Centro de Pesquisas e Estudos sobre a Juventude/
CIEJUV), com uma especial abertura ao trabalho das ONGs
especializadas em movimentos de jovens.

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O CIEJUV funciona, de fato, como um Observatrio da Juventude,


contando com instrumentos importantes: um Levantamento Nacional
da Juventude (o primeiro deles foi aplicado no ano de 2000, e o segundo
vai ser realizado em 2005), uma Revista Especializada (JOVENes), um
acervo de livros e diversos instrumentos mais especficos (diretrios,
guias metodolgicos etc.). Alm disso, essa a instncia que monitora
e avalia o conjunto das polticas pblicas para a juventude, tendo
sistematizado esses esforos num Informe sobre a Gesto do Sexnio
1994-2000 (Mxico, Instituto Mexicano de la Juventud 2000).
Nos ltimos anos, essa foi a unidade encarregada de formular a
Proposta de Plano Integrado para a Juventude para o perodo de 20022006, concebida em sintonia com o enfoque que reconhece os jovens
como atores estratgicos do desenvolvimento (Mxico. Instituto
Mexicano de la Juventud, 2002). Trata-se de um esforo que atualmente
orienta o trabalho relacionado aos jovens de uma boa parte da
administrao pblica, de nvel federal e municipal. Na elaborao desse
Plano, foi fomentada a participao dos diferentes atores institucionais
envolvidos nessas dinmicas.
A outra chave do xito da gesto foram feitas avaliaes que
mostram os avanos alcanados em vrios planos, simultaneamente,
alm das muitas questes pendentes a ampla abertura
participao de outros atores institucionais, nos nveis descentralizados
(estados e municpios) e na sociedade civil (ONGs e movimentos de
jovens). Embora o atual governo tenha relativizado essa orientao
estratgica, os mecanismos continuam em funcionamento, contribuindo
com insumos de extrema importncia para o processo.

I Consideraes sobre trs experincias latino-americanas

As semelhanas entre as ultimas trs experincias apresentadas


residem mais nas orientaes estratgicas com as quais foram concebidas
do que nos formatos institucionais com os quais operam. De fato, estes
so muito diferentes, uma vez que, em um caso, a instituio
especializada depende da Presidncia da Repblica e, em outro, do
Ministrio da Educao.

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Tampouco h semelhanas entre as caractersticas das instituies


especializadas propriamente ditas. De fato, num pas altamente
centralizado como o Chile, determinadas estratgias operacionais podem
ser aplicadas, que no funcionariam num pas altamente descentralizado
como a Colmbia. Da mesma forma, a diferena entre pases com
estruturas federativas diferentes, como o Mxico e o Brasil, exigem
formatos institucionais diferentes.
A chave parece residir na estratgia operacional escolhida em cada
caso e, nesse particular, parecem existir mais coincidncias. Nesse sentido,
tudo parece indicar que a renncia explcita s funes de execuo direta
de programas e projetos por parte da instituio especializada
fundamental para assegurar um funcionamento fluente e dinmico dos
sistemas institucionais estruturados em cada um dos casos. Nesse mesmo
sentido, podem ser destacadas as coincidncias na seleo das ferramentas
prioritrias de ao: levantamentos sobre a juventude e monitoramento
permanente das polticas pblicas, por exemplo.
Mas, isso o bastante? Na verdade, no. Tudo parece indicar que se
no forem tomadas medidas adicionais, que permitam que essas
instncias especializadas possam administrar fundos aos quais elas
possam se candidatar, por exemplo, ou cumpram funes de coordenao
de programas relacionados com a mobilizao dos jovens em sua
qualidade de atores estratgicos do desenvolvimento, dificilmente as
instncias gerenciadoras viro a se consolidar nessas reas. E, certo,
que alguma entidade no plano governamental tem que cumprir esses
papis, num contexto onde uma instituio setorial ou descentralizada
seria incapaz de atuar, apesar de suas melhores intenes.
Em todo o caso, uma das chaves mestras para a escolha de uma
esfera na qual a instncia especializada em juventudes possa
desempenhar alguns papis de gerncia e coordenao, controlando
ferramentas que ofeream, por fim, um certo poder efetivo, parece residir
no carter geral dessas esferas, evitando-se cuidadosamente as reas
setoriais ou descentralizadas, prprias das outras instncias
institucionais envolvidas. A partir desse ponto de vista, os exemplos
mencionados servem como demonstrao a esse respeito, na medida
em que se trataria de cotas de poder a serem compartilhadas, e que
jamais poderiam ser utilizadas na execuo direta, sem a colaborao
de outras instncias institucionais.

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