ESCOLA NACIONAL DE SADE PBLICA

FUNDAO OSWALDO CRUZ

COMUNIDADE SOLIDRIA:
ENGENHARIA INSTITUCIONAL,
FOCALIZAO E PARCERIAS NO
COMBATE FOME, POBREZA E
DESNUTRIO.

AUTORA: Luciene Burlandy

ORIENTADORA : Maria Eliana Labra

Tese
apresentada

Escola
Nacional de Sade Pblica,
Fundao Oswaldo Cruz, como
requisito parcial para obteno do
ttulo de Doutor em Sade Pblica.

Rio de Janeiro, 2003

Agradecimentos

Este trabalho fruto de diversas parcerias e agradeo especialmente:

Ao enorme empenho da minha orientadora Maria Eliana Labra e suas valiosas contribuies
terico-conceituais que foram imprescindveis em todas as etapas do trabalho;
A todos os que forneceram informaes-chave para o estudo, sem as quais ele seria inviabilizado, e
aos depoentes, cuja identificao esta preservada;
Ao apoio tcnico e financeiro da Alliance for Health Policy and Systems Research / Global Forum
for Health Research /World Health Organization e da Red de Investigacin en Sistemas y Servicios
de Salud en el Cono Sur, que foi fundamental para realizao da pesquisa de campo e de igual modo
proporcionou oportunidades de dilogo com pesquisadores que vem desenvolvendo investigaes
afins em diferentes pases;
Aos amigos do Departamento de Nutrio Social da Universidade Federal Fluminense, onde
desempenho minhas atividades enquanto docente e pesquisadora, que possibilitaram meu
afastamento parcial para realizao do trabalho, assumindo parte das minhas atribuies. Em
especial agradeo a Cristina Mendona, Sheila Rotenberg, Enilce Sally, Maria das Graas Medeiros
e Luzia G.Cruz , amigas queridas que sempre deram total suporte a este projeto;
A equipe do NUPES Ncleo de Estudos Polticos Sociais em Sade/ ENSP/FIOCRUZ,
especialmente a Maria Helena Mendona, pelo trabalho que realizamos no mbito da pesquisa de
Conjuntura em Sade, que dentre outros frutos, suscitou parte das questes de investigao que
posteriormente sistematizei neste estudo;
Ao Luiz dos Anjos pelo seu constante apoio e disponibilidade para o dilogo, desde a fase de
elaborao do projeto de tese, e pelas dicas metodolgicas que foram estratgicas para o desenho do
estudo;
Ao Michael Reichenheim que assessorou de forma cuidadosa e brilhante as anlises quantitativas e a
Jeni Vaitsman pelas contribuies no tratamento do material discursivo;
A Ktia Ayres pelo apoio fundamental na realizao do trabalho de campo;
A Madalena Marques, Mnica Camarinha e Roseli Galvo, nutricionistas da Secretaria Estadual de
Sade e amigas com quem tenho aprendido a enfrentar os desafios de atuar no campo das polticas
pblicas; a Angelita pelas informaes valiosas para o trabalho de campo;
Aos amigos do Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional, especialmente ao Francisco
Menezes, Renato Maluf e Flvio Valente que vem me proporcionando oportunidades incontveis de
crescimento ao compartilharem simultaneamente a vida acadmica e a prtica poltica que
inspiraram este estudo.
A Rosana Magalhes, Denise Oliveira e Sandra Chaves pelas sugestes sempre pertinentes e pela
suas contribuies ao campo das polticas pblicas de nutrio, que muito subsidiaram este trabalho.
A Sonia Fleury e Nilson do Rosrio Costa pelas consideraes feitas por ocasio da qualificao
parcial e que foram muito teis no redesenho do estudo.
A Glria Valria da Veiga, amiga querida que me ajudou a pensar e encontrar caminhos
metodolgicos para este trabalho.
Ao suporte permanente e indispensvel da minha famlia, especialmente do Leandro, Fernanda,
Ftima Menezes e Valria e ao Srgio, a quem dedico este trabalho, pelo companheirismo incansvel
e pelo apoio incondicional que tem me sustentado ao longo destes anos.

RESUMO
Dois traos caractersticos da poltica social brasileira se destacam: o acesso desigual
aos programas e a falta de articulao entre os diferentes setores de governo. Os
segmentos menos pobres, dentre os pobres, so os que proporcionalmente mais se
apropriam dos servios e benefcios sociais prestados, fazendo com que os
programas sociais tendam a reproduzir, e no compensar, as desigualdades sociais
existentes. Este estudo analisa dois programas de nutrio que integraram a
Estratgia Comunidade Solidria (CS), um arranjo macro-setorial de combate
pobreza, investido da misso de promover acordos entre diferentes setores de
governo e sociedade civil, no sentido de direcionar prioritariamente um conjunto de
programas sociais para os municpios e segmentos populacionais mais pobres. O
estudo analisa a primeira fase da CS (1995-1998) avaliando (a) as estratgias
utilizadas para aprimorar a focalizao e alocar recursos do Programa de Distribuio
Emergencial de Alimentos (PRODEA) e do Programa de Combate Desnutrio
Materno - Infantil (PCDMI) de acordo com as prioridades estabelecidas (b) o
potencial das arenas institucionais existentes em promover parcerias e acordos entre
os atores, visando aperfeioar a focalizao dos programas no Estado do Rio de
Janeiro. Foram analisados: a correlao entre os critrios tcnicos adotados para
definir os municpios prioritrios (baseados na conjugao de indicadores de
indigncia, mortalidade infantil e desnutrio), calculada pelo mtodo Kendalls
Tau; a concordncia entre os ranks municipais a partir dos trs indicadores, calculada
pela estimativa da diferena de posio dos municpios nos trs ranks, e tambm
avaliada pelo coeficiente de Kappa, e a concordncia entre os municpios definidos
como prioritrios e os efetivamente atendidos; o processo de implementao, nos
nveis federal, estadual e municipal (oito estudos de caso). Os dados foram obtidos a
partir de documentos oficiais e entrevistas com integrantes das arenas institucionais e
gerentes dos programas. Dentre as concluses destaca-se que o uso conjugado dos
trs critrios na seleo de prioridades foi complexo pela baixa concordncia entre os
ranks. A CS avanou no objetivo de convergir os programas para os municpios mais
pobres, atravs de suporte tcnico e reforando sua capacidade em capturar recursos
estaduais e federais, mas teve interferncia limitada na definio oramentria para
esses programas. As arenas institucionais constituram mecanismos importantes na
promoo de um acesso mais amplo e diversificado da clientela, por serem
compostas de representantes de diversas organizaes sociais. No entanto, as
decises tenderam a favorecer grupos j includos em redes sociais de apoio;
conseqentemente os grupos mais vulnerveis, residentes nas reas rurais tiveram
dificuldades em serem includos. Limites na estrutura de gesto municipal,
equipamentos e recursos humanos constrangeram a performance dos programas,
dificultando a implementao dos critrios tcnicos de focalizao. Poucos avanos
foram alcanados em termos de articulao intersetorial. Por ltimo, levanta-se a
hiptese de que, caso no sejam implementados mecanismos efetivos de
monitoramento e ampliao da capacidade institucional local, os recursos sero
transferidos para os municpios mais pobres, mas no alcanaro os segmentos
populacionais mais vulnerveis.
Palavras Chave: focalizao; parcerias; combate fome e a pobreza; programas de
nutrio.

ABSTRACT
Two basic problems of social policy in the country have been pointed out: an
unequal concentration of policies and lack of coordination of actions developed by the
different governmental sectors. Least poor segments receive proportionally most of social
services and benefits, reproducing, therefore, inequalities instead of alleviating them. This
study analyses two food and nutrition programs that were integrate in a strategy to fight
hunger and poverty of the Brazilian Federal Government - the Solidary Community (SC) -a
macro-sectoral arrangement, which instituted the poverty reduction as an integral part of all
sectoral policies. Its mission was to forge new agreements among these different
governmental sectors as well as between State and civil society organizations (partnerships
arenas) with the aim of targeting, that is allocating resources and driving programs to the
most vulnerable groups. This study analyses the first phase of the SC (1995-1998)
evaluating (a) the strategies used to improve targeting process and allocate resources to the
Food Stock Distribution Program (PRODEA) and the undernourished child and high-risk
pregnancy program (PCDMI) according to priorities previously defined (targeting); (b) the
effectiveness of the partnerships as a means to influence the targeting process and resources
allocation in the municipalities of Rio de Janeiro state. The analysis was based on: the
correlation between the technical criteria adopted to define priorities in terms of
municipalities (according to poverty, undernutrition prevalence and infant mortality rates)
calculated by the Kendalls Tau method; the degree of agreement between the three rankings
estimating the difference in the position of each district in the lists and also assessed by the
Kappa coefficient and between the list of priority municipalities and those really granted; the
implementation process including federal, state level and eight municipal case studies.
Primary data were obtained by official documents and interviews with the members of
partnerships arenas and programs executive staff. The integration of the rankings which
hierarchies the municipalities based on different criteria is a complex task because the
agreement between the ranks was low. The SC advances in the objective of converging
priority programs and allocating available resources to the poorest municipalities, trough
technical support and reinforcing their potential to capture state and federal resources, but
had limited interference in defining the budget for these programs. The partnerships arenas
constituted and advance in social control and an important tool in promoting a more
amplified and diversified access of clients because they are compose by representatives of
different social segments. However the decisions tends to favor groups already inserted in
some support network. As consequence the poorest groups living in rural areas had
difficulties to be included. A lack of stewardship structure, equipments, and human
resources at municipal level constrained the performance of the programs making difficult
the implementation of the targeting technical criteria. There were few improvements in
terms of intersectorial articulation. Finally, the conclusions leads to suppose that local
monitoring should be implemented and institutional capacities of the local governments
should be reinforced to avoid transferring resources to the municipalities but not reaching
the most vulnerable groups.
Key Words: targeting, partnerships; poverty and hunger; nutrition programs.

SUMRIO
Lista de tabelas e quadros
Glossrio de Siglas
Apresentao

10

Captulo I - Polticas Sociais, Equidade e Pobreza

15

1. Equidade e Justia Social

2.Reconstruindo a institucionalidade pblica: um passo
em direo equidade?

16
24

a) O que cabe ao Estado? Redefinindo limites

24
b) Estado e Sociedade: parceiros num contexto de redes de polticas 30

Uma nova lgica gerencial

c) Articulao intersetorial e cooperao horizontal

d) Pacto federativo e cooperao vertical
3. Reorientando os gastos pblicos no sentido da equidade
4. Um panorama da Poltica Social e da equidade no Brasil
5. Transformaes na engenharia institucional do Estado
a) Relaes entre o Estado e a Sociedade
b) Relaes entre setores e nveis de governo

37
40
46
51
55
59
59
60

Captulo II - Estratgias de Combate Pobreza e Focalizao: a Comunidade

Solidria
73
1. Pobreza, fome e desnutrio: concepes, determinantes e indicadores -os
diferentes olhares

73

a) Pobreza um fenmeno que desafia todos os sentidos

b) Fome: como definir
c) Desnutrio: expresso biolgica de um processo social de privao
d) Pobreza, fome e desnutrio no Brasil

73
82
88
90

2. Modalidades de combate pobreza e seu potencial eqitativo

94

3. Programas focalizados: uma atmosfera de incertezas

95

a) Mtodos e mecanismos de focalizao

115

4. Interfaces entre estratgias de combate pobreza e fome no Brasil

123

5. A estratgia Comunidade Solidria

124

a) Critrios adotados na definio de municpios e grupos alvo

b) A engenharia institucional

130
137

Captulo III - A abordagem metodolgica

145

1. Avaliao de polticas sociais

145

2. O processo de produo de Polticas Pblicas

3. Esquema analtico
4. Mtodos de coleta e anlise de dados
a) Coleta de dados
b) Anlise de dados quantitativos
c) Anlise de dados discursivos
Captulo IV - Reconstituindo a trajetria de implementao
1. Definio de prioridades a partir de critrios tcnicos
a) Os critrios: concordncia e correlao
b) Apropriao poltica dos critrios tcnicos?
c) Municpios atendidos no estado do Rio de Janeiro
Os municpios mais pobres foram atendidos pela CS?
Os municpios com maior percentual de desnutrio
foram atendidos pelo programa do leite?
a) Resultados do processo de alocao de recursos
programticos
2. Mecanismos institucionais e processos subjacentes convergncia
a) Como direcionar os programas para os municpios
prioritrios?
Comunidade Solidria e seus parceiros: danando
conforme a msica
A orquestrao do processo a nvel federal
As estratgias adotadas no nvel estadual
Mecanismos e estratgias no nvel municipal
Captulo V - O processo local de implementao
1. O Programa de Cestas de Alimentos

148
151
156
157
158
160
165
166
166
170
174
174
176
177
183
183
183
187
191
196
198
198

a) A seleo de beneficirios
A captao dos beneficirios
Os critrios de seleo dos beneficirios

198
199
204

b) A CMP enquanto arena poltico-institucional:

repercusses no processo seletivo

206

c) Irregularidades no cadastramento
Objetividade e subjetividade na tomada de decises
O tcnico e o poltico na tomada de decises

211
215
216

d) Os beneficirios: perfil e estratgias de cadastramento

219

2. O Programa do leite
a) Selecionando os beneficirios no nvel municipal

Quem so os desnutridos? Como encontr-los?

223
223
223

 A atuao do Conselho Municipal de Sade (CMS)

b) Relao com a Comunidade Solidria
Discusso

232
233
235

A adequao da proposta quanto aos princpios estratgicos

Quanto aos critrios de seleo de municpio prioritrios
No basta direcionar os recursos para os municpios mais pobres
Produtos da CS: como foram alcanados?
A adeso dos atores proposta
Limites na implementao da estratgia
O potencial das arenas institucionais na promoo de parcerias
O cenrio municipal

235
241
243
248
251
253
254
256

Concluses

266

Post Scriptum

270

Referncias Bibliogrficas

278

Apndice 1

Esquema terico para anlise da proposta de focalizao da

Comunidade Solidria.

Apndice 2

Dimenses de anlise da proposta de focalizao da Comunidade

Solidria.

Apndice 3

Fonte de dados por municpio e nvel de governo.

Apndice 4

Entrevistados segundo segmento representado em oito municpios

do Estado do Rio de Janeiro. 2001.

Apndice 5

Entrevistados segundo segmento representado no Governo do

Estado RJ e Governo Federal. 2001.

Apndice 6

Esquema de Entrevistas

Apndice 7

Cobertura dos programas- PCDMI - PRODEA- CS -e PRMI para

municpios do Rio de Janeiro (1995-1998)

Apndice 8

Dados gerais de oito municpios do Estado do Rio de Janeiro

Apndice 9

Alguns Indicadores Sociais do Estado do Rio de Janeiro, 1997.

Apndice 10 Posio dos municpios do estado do rio de janeiro nos ranks de

condies de sobrevivncia de crianas; indigncia e desnutrio
1991.
Apndice 11

Razes apresentadas pelos beneficirios ao serem questionados sobre

porque foram selecionados para receber a cesta do PRODEA em 3
municpios do estado do Rio de Janeiro, 2001.

Apndice 12 Formas de acesso s informaes sobre o cadastramento para o

PRODEA, apresentadas pelos beneficirios em 3 municpios do
estado do Rio de Janeiro, 2001.
Apndice 13 Mapa do estado do Rio de Janeiro - municpios atendidos pela
Comunidade Solidria.

LISTA DE TABELAS
Tabela 1

CORRELAO ENTRE OS RANKS DE 70 MUNICPIOS DO RIO DE JANEIRO PARA

MORTALIDADE INFANTIL (MI), INDIGNCIA E DESNUTRIO, 1991.
167

Tabela 2

DIFERENAS ENTRE AS POSIES DOS 70 MUNICPIOS DO ESTADO DO RIO DE

JANEIRO NOS RANKS DE DESNUTRIO E INDIGNCIA, 1991
167

Tabela 3-

DIFERENAS ENTRE AS POSIES DOS 70 MUNICPIOS DO ESTADO DO RIO DE

JANEIRO NOS RANKS DE MORTALIDADE INFANTIL E INDIGNCIA, 1991.
168

Tabela 4

DIFERENAS ENTRE AS POSIES DOS 70 MUNICPIOS DO ESTADO DO RIO DE

JANEIRO NOS RANKS DE MORTALIDADE INFANTIL E DESNUTRIO, 1991. 168

Tabela 5

CONCORDNCIA ENTRE AS CLASSIFICAES DE MORTALIDADE INFANTIL E

DESNUTRIO DOS 70 MUNICPIOS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 1991.
168

Tabela 6

CONCORDNCIA ENTRE AS CLASSIFICAES DE DESNUTRIO E INDIGNCIA,

DOS 70 MUNICPIOS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 1991.
169

Tabela 7

CONCORDNCIA ENTRE AS CLASSIFICAES DE INDIGNCIA E MORTALIDADE

INFANTIL DOS 70 MUNICPIOS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 1991.
169

Tabela 8

COMPARAO ENTRE MUNICPIOS DEFINIDOS COMO PRIORITRIOS PELO

CRITRIO DA CS E EFETIVAMENTE ATENDIDOS (1996)
175

Tabela 9

COMPARAO ENTRE MUNICPIOS DEFINIDOS COMO PRIORITRIOS PELO

CRITRIO DE DESNUTRIO E MUNICPIOS EFETIVAMENTE ATENDIDOS PELO
PCDMI (1995-1998)
176

Tabela 10

COBERTURA DE MUNICPIOS E GRUPO ALVO PARA O PRODEA PARA O TOTAL DE

MUNICPIOS E PARA OS MUNICPIOS DA CS NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO (RJ) E
NO BRASIL (BR) 1995-1998.
178

Tabela 11 EXECUO ORAMENTRIA E FINANCEIRA DO PRMI E DO PCDMI (1995 1997) 180

Tabela 12

COBERTURA DE MUNICPIOS E GRUPO ALVO PARA O PCDMI PARA O TOTAL DE

MUNICPIOS E PARA OS MUNICPIOS DA CS NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO ANOS
DE 1994 E 1999.
181

Tabela 13 OCUPAO E RENDA DE BENEFICIRIOS DO PRODEA NO BRASIL E REGIO

SUDESTE, 2000, COMPARADOS AOS DADOS DA PESQUISA NACIONAL POR
AMOSTRA DOMICILIAR (PNAD) 1997.
255
Tabela 14 NMERO DE RESIDENTES NO DOMICLIO. FAMLIAS BENEFICIADAS PELO PRODEA
EM 4 MUNICPIOS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 2001.
256
Tabela 15 RENDA FAMILIAR. FAMLIAS BENEFICIADAS PELO PRODEA EM 4 MUNICPIOS DO
ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 2001.
256
Tabela 16 OCUPAO DO CHEFE DA FAMLIA. FAMLIAS BENEFICIADAS PELO PRODEA EM 4
MUNICPIOS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 2001.
257
Tabela 17 GRAU DE COBERTURA DO SISVAN, MUNICPIOS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO,
1999.
263

LISTA DE QUADROS e FIGURAS

Quadro 1 - Diferentes tipos de programas nutricionais: vantagens e desvantagens
Quadro 2 - A poltica de alimentao e nutrio em diferentes conjunturas
Figura 1 - Estrutura Organizacional da Comunidade Solidria

103
116
141

GLOSSRIO

CEPAL

Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe

COBAL

Companhia Brasileira de Alimentos

COEP

Comit das Empresas Pblicas no Combate fome e pela vida

CONSEA

Conselho Nacional de Segurana Alimentar

CNA

Comisso Nacional de Alimentao

CONAB

Companhia Nacional de Abastecimento

CONEX

Comisso Nacional de Coordenao Executiva

CS

Comunidade Solidria

ENDEF

Estudo Nacional de Despesa Familiar

FAO

Food and Agriculture Organization of the United Nations

FPM

Fundo de Participao dos Municpios

INSS

Instituto Nacional de Seguridade Social

INAN

Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio

IPEA

Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada

LBA

Legio Brasileira de Assistncia

MEP

Movimento pela tica na Poltica

MPAS

Ministrio da Previdncia e Assistncia Social

MS

Ministrio da Sade

OMS

Organizao Mundial de Sade

PAT

Programa de Alimentao do Trabalhador

PCDMI

Programa de Combate Desnutrio Materno Infantil

PNAE

Programa Nacional de Alimentao do Escolar

PRMI

Projeto de Reduo da Mortalidade na Infncia

PRODEA

Programa de Distribuio de Estoques de Alimentos

PRONAN

Programa Nacional de Alimentao e Nutrio

SAPS

Servio de Alimentao da Previdncia Social

SISVAN

Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional

UNICEF

Fundo das Naes Unidas para Infncia

10
Apresentao
Diferentes faces da desigualdade (econmica, racial, de gnero, etc) vm se
perpetuando por dcadas no Brasil e mesmo as polticas sociais, que tem como vocao
equidade, lamentavelmente no escapam desta herana social inqua. Os segmentos mais
pobres so os que, proporcionalmente, menos se apropriam dos bens e servios pblicos e,
portanto, os programas sociais tendem a reproduzir, e no compensar, as desigualdades
existentes. Estima-se que do total de recursos empregados nestes programas, no nvel
central de governo, somente 10% atingem seu pblico alvo; o restante destina-se a gastos
burocrticos ou a outros grupos que no os reais beneficirios (Peliano, 1990; Cohn, 1995).
Os arranjos institucionais, que definem o contexto de implementao, reforam, por
vezes, as desigualdades de acesso aos programas. Neste sentido, a fragilidade dos
mecanismos de coordenao e articulao dos setores de governo, bem como dos canais de
acesso dos grupos mais vulnerveis administrao pblica, vm contribuindo para
ineficincia no uso dos recursos e dificultando o alcance dos grupos - alvo.
No curso de medidas destinadas a constituir polticas pblicas mais eqitativas, o
governo federal implementou, em 1995, a Estratgia Comunidade Solidria (CS), um
arranjo institucional supra - ministerial, vinculado presidncia da Repblica, que institui a
reduo da pobreza como parte integrante de todas as polticas setoriais (Resende, 2000). A
CS teve como objetivo promover a articulao e insero dos ministrios numa proposta de
combate pobreza, garantindo que os programas por eles desenvolvidos fossem
prioritariamente direcionados aos municpios e grupos populacionais mais pobres do pas.
Ao convergir um conjunto de programas para estes municpios, pretendia-se potencializar
sues efeitos, evitar superposio das aes e alocar recursos com critrios mais
transparentes (BRASIL, 1996; Peliano et alii, 1996).
No alcance deste objetivo, a CS indica a viabilidade de promoo de acordos
intergovernamentais, e entre Estado e sociedade, nas arenas institucionais existentes
(parcerias), tanto no estgio de formulao como de implementao das polticas, no
sentido de potencializar a identificao de necessidades e definio de prioridades,
influenciando a reforma dos programas sociais, sob a tica da equidade.
Os principais programas federais de alimentao e nutrio que j vinham sendo
implementados no governo anterior integraram a CS. A trajetria pessoal de proximidade

11
com este tema, por sua vez, provocou inquietaes que culminaram no desenho de
investigao aqui realizado. Particularmente dois imperativos afins a este campo de
intervenes nortearam este trabalho: a necessidade de reduzir as desigualdades de acesso
aos programas e de ampliar a sua capacidade em atingir os grupos mais vulnerveis. Diante
disto, o que salta aos olhos deste estudo o caminho proposto e percorrido pela CS para
reverter este quadro, mais do que a prpria poltica implementada para reduzir a pobreza,
ainda que os dois desafios possam estar correlacionados.
A tese aqui sustentada que estratgias, como a CS, que visam potencializar os
recursos pblicos j existentes e alterar os recursos de poder dos atores envolvidos, bem
como a prpria relao entre eles, imprimindo uma lgica mais participativa e pactuada,
podem repercutir favoravelmente no acesso dos grupos-alvo aos programas. O carter
recente deste processo indica que alguns obstculos possivelmente ainda no foram
transpostos, cabendo, portanto, identificar em que aspectos e como foi possvel avanar, os
limites ainda no superados, ou parcialmente superados, avaliando os obstculos e as
oportunidades para que este tipo de arranjo promova uma distribuio mais eqitativa dos
bens e servios sociais.
Vislumbrando as possveis contribuies da experincia de implementao desta
estratgia, este estudo analisa a proposta adotada pela CS para direcionar os programas de
alimentao e nutrio para os grupos mais vulnerveis, a partir de dois eixos: os critrios
utilizados para estabelecer prioridades (como so definidos os grupos populacionais e
municpiosalvo); os mecanismos, processos e estratgias adotados para inserir os
programas setoriais na proposta e direcion-los aos segmentos mais vulnerveis. So
mltiplas as interregoaes: Os critrios so adequados aos objetivos dos programas e da
CS? Quais os limites e possibilidades que emergem do processo de implementao desta
proposta? Qual o potencial das arenas institucionais existentes em promover acordos e
parcerias entre os atores, visando atingir os grupos-alvo?
Algumas tenses esto postas nestas direes.
Ainda que a CS apresente inovaes processuais e gerenciais, baseadas em princpios
estratgicos de cooperao e articulao entre setores de governo, ela se aplica a
instituies e programas que tradicionalmente atuaram sob uma lgica oposta, ou seja,
disputando entre si pelos recursos existentes e implementando aes de forma

12
desarticulada. Alm disto, a rede institucional, atravs da qual a proposta se operacionaliza,
tem o formato descentralizado, o que potencializaria o controle social. No entanto, podem
ser indevidamente desconsiderados, no curso deste processo, aspectos inerentes s relaes
sociais locais, que reforam as desigualdades de acesso, mantendo o hiato que separa os
segmentos mais vulnerveis dos bens e servios pblicos existentes.
A proposta da CS parte de uma dinmica internacional mais ampla de reformas
sociais, onde a alocao de recursos governamentais tende a ser mais focalizada em grupos
especficos. No entanto, o contexto de implementao caracterizado por duas lgicas
conflitantes: por um lado, uma crescente complexidade da estrutura poltica do sistema de
proteo social, onde, no curso do processo de redemocratizao da sociedade brasileira,
multiplicam-se os canais de vocalizao de demandas, que estavam anteriormente
reprimidas; por outro, um progressivo corte na destinao de recursos para os programas
sociais, ocasionado por medidas de ajuste econmico impostas pela crise fiscal.
Este contexto pode implicar tanto num acirramento dos conflitos entre demanda e
necessidades (Fleury, 2000) quanto numa maior complexidade dos processos de
operacionalizao dos programas, considerando as mltiplas instncias institucionais
existentes. Alm disto, a proposta destinada aos grupos populacionais e municpios mais
pobres, cuja capacidade tcnico-institucional para implement-la limitada.
Outras tenses esto postas pela complexidade da prpria estratgia da CS, que
envolve atores em diferentes espaos institucionais, sendo norteada por princpios de difcil
implementao, como a articulao e parcerias entre setores, nveis de governo (federal,
estadual e municipal) e sociedade. Desta forma, um dos desafios deste estudo reside na
desmontagem analtica dos mltiplos nexos desta rede de parceiros, o que implica em
acolher tericamente temas relacionados justia social e equidade, coordenao e
articulao poltica, num contexto institucional descentralizado e no hierrquico.
Os processos recentes de reforma, no campo das polticas pblicas, sinalizam para a
redefinio dos limites entre Estado e Sociedade Civil e das funes atribudas cada um.
De igual modo, a expanso de formatos institucionais mais flexveis e no hierrquicos em
rede, indica novas modalidades de gerenciamento de polticas, que pressupem a adeso
dos atores e a construo de decises pactuadas em torno de objetivos compartilhados.
Neste cenrio, caminhos em direo um horizonte mais equitativo foram abertos e os

13
desafios renovados. As possveis implicaes destas transformaes para o campo da
polticas sociais so tratadas no Captulo I .1
Polticas compensatrias focalizadas nos grupos mais pobres foram implantadas em
diferentes pases latino-americanos nas dcadas de 80 e 90, acompanhadas de um
refinamento de indicadores e metodologias de mensurao da pobreza. Assim, o Captulo II
analisa o potencial equitativo desses diferentes esforos e suas interfaces com programas
focais de nutrio. A trajetria histrica de implementao desses programas no Brasil
recuperada, configurando a conjuntura que antecede a formulao da CS e indicando de que
forma foi inspirada em projetos precedentes e/ou sinaliza novas direes.
O processo de implementao do Programa de Combate Desnutrio Materno Infantil (o programa do leite) e do Programa de Distribuio de Estoques de Alimentos (o
programa de cestas de alimentos) inseridos na CS, serviu de base emprica para o
desenvolvimento da anlise, configurada a partir de estudos de caso em municpios do
Estado do Rio de Janeiro, no perodo de 1995-1998. Esses programas foram selecionados
por serem, na rea de alimentao e nutrio da CS, os nicos focalizados em municpios
especficos neste perodo. Desta forma, permitem analisar os critrios de focalizao
adotados e os possveis dilemas do prprio processo de incluso e excluso de segmentos
populacionais que residem em localidades geograficamente prximas e, por vezes,
apresentam necessidades sociais semelhantes, mas esto separados por limites polticoadministrativos (municipalidades distintas) que no seguem necessariamente estes critrios.
Neste caso, o material emprico trabalhado possibilita apreender com maior profundidade
os desafios de implementao de programas federais (que a princpio deveriam atender aos
cidados residentes em territrio nacional) focalizados em determinados municpios.
A abordagem metodolgica que norteou o trabalho inclui a anlise da correlao entre
os critrios tcnicos adotados na seleo destes municpios (baseados na conjugao de trs
indicadores diferentes que sero posteriormente explicitados); a comparao entre os
municpios definidos como prioritrios para alocao de recursos e aqueles efetivamente
atendidos; a anlise do processo de implementao no nvel local, considerando o caminho

As mltiplas inquietaes tericas que a literatura coloca para o presente estudo foram sendo destacadas ao
longo do texto de forma visualmente diferenciada para que o leitor pudesse acompanhar melhor o caminho
analtico trilhado e a construo da argumentao.

14
percorrido desde governos federal e estadual para garantir a adeso dos diversos atores
envolvidos. Este percurso apresentado no Captulo III.
O Captulo IV descreve os resultados da anlise de correlao entre os critrios
adotados na definio de municpios e grupos-alvo prioritrios, apresenta alguns resultados
alcanados pela CS, bem como as estratgias, mecanismos e processos adotados nos nveis
federal e estadual para convergir os programas para estes alvos, destacando as parcerias
intersetoriais promovidas nas arenas institucionais existentes.
O Captulo V aborda o processo local de implementao dos dois programas de
nutrio aqui estudados. Por fim, as concluses contemplam questes referentes :
pertinncia da proposta adotada para reduzir as desigualdades de acesso aos programas
sociais; os produtos alcanados no sentido de direcionar os programas sociais para os
municpios e segmentos populacionais mais pobres; as estratgias adotadas para tal e
principais dificuldades encontradas no processo de operacionalizao. A anlise indicou
avanos na convergncia dos programas para os municpios mais pobres e dificuldades na
implementao de processos pactuados que garantissem a insero dos grupos mais
vulnerveis no nvel local. Esses segmentos ainda encontram obstculos importantes no
acesso aos processos de cadastramento para os programas.
A discusso aqui aprofundada se justifica pela prpria gravidade do tema que
pretende destacar. inaceitvel que os segmentos da populao que mais necessitam dos
bens e servios pblicos sejam aqueles com maiores dificuldades de acesso. possvel
compreender que a condio de mltiplas vulnerabilidades, que esto submetidos,
contribui para que vrios obstculos se interponham a este acesso. No entanto, no h como
consentir que as polticas pblicas sejam incapazes de percorrer os caminhos necessrios
para ultrapassar os obstculos e alcan-los.
Essa indignao tem sido amplamente disseminada na mensagem poltica que o
governo recm-eleito (2003) vem dirigindo ao pas, que assume o combate fome como
prioridade. Em face das dificuldades de reverter em curto espao de tempo condies
histricas to adversas, uma boa parte dos desafios indicados neste estudo ainda est por ser
superada, o que refora sua relevncia. O novo governo, no entanto, sinaliza para uma
renovao dos caminhos at ento trilhados, reascendendo a esperana de que esses rumos
possam nos conduzir a um quadro social mais justo.

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Captulo I
Polticas Sociais, Equidade e Pobreza
Uma primeira aproximao questo da desigualdade de acesso aos programas sociais nos remete s
interfaces entre equidade e polticas pblicas e ao dilogo com diferentes campos temticos, tais como: da
justia social; dos direitos de cidadania; das instituies da sociedade (famlia, estado, mercado, organizaes
sociais, etc) e seu papel no atendimento s necessidades sociais, alm das estratgias implementadas para
minimizar o hiato entre a oferta e a demanda por bens pblicos.
Percorrendo estes mltiplos domnios, so consideradas neste captulo questes referentes aos
princpios que ordenam a redistribuio dos recursos sociais, sob a tica da equidade; como as instituies
satisfazem esses princpios e como as necessidades e tipos de desigualdade so socialmente definidos.
Num segundo momento considera-se o modo como esses princpios so operacionalizados e de que
forma as desigualdades so geradas e reconfiguradas institucionalmente. Neste plano, so abordadas questes
em torno dos temas da focalizao - universalizao, da redefinio dos papis desempenhados pelos
governos e pela sociedade no campo das polticas pblicas, alm da reconstruo da prpria institucionalidade
estatal, no cenrio recente de reformas nas estruturas de proteo social. Interessa compreender quais as
possveis repercusses deste processo no desenho e na operacionalizao de estratgias para reduzir as
desigualdades de acesso aos programas sociais, como a CS. Cumpre indagar sobre o potencial eqitativo dos
novos formatos de gesto das polticas pblicas que ento emergem.
Uma vez que a CS adota uma estrutura de rede, conectando atores governamentais e no
governamentais em diferentes setores e nveis de governo, cabe, por um lado, abordar a literatura sobre redes
de polticas e os desafios gerenciais que esto postos por este formato e, por outro, a discusso sobre pacto
federativo e descentralizao. Como esta rede gerencia programas federais implementados de forma
descentralizada, estas duas abordagens se interpenetram e se complementam na anlise.
A literatura sobre redes fornece informaes importantes sobre as estratgias de gesto, coordenao
de polticas e relaes entre atores (que, em tese, podem ser s governamentais, s societrios ou circunscritos
apenas a uma determinada localidade, no envolvendo necessariamente diferentes nveis de governo), numa
estrutura no hierrquica, onde o poder desconcentrado. A temtica da descentralizao e pacto federativo,
por sua vez, possibilita compreender como estas estratgias foram (ou no) apropriadas pela CS num contexto
particular de implementao que inclui atores situados em diferentes nveis de governo.
Neste cenrio, a equalizao do acesso aos programas tambm passa pelos critrios estabelecidos para
definir o quanto de recursos ser repassado para cada municpio. Desta forma, so considerados aspectos
relativos ao perfil dos gastos sociais e aos possveis critrios e mecanismos de transferncias
intergovernamentais de recursos, no sentido de identificar diferenas no potencial eqitativo de cada um.
A segunda parte do captulo visa analisar como estas questes so traduzidas para o contexto especfico
da sociedade brasileira. So abordados temas relacionados com: a pesada herana social do pas,
especialmente o trao da desigualdade cuja persistncia inaceitvel nos desafia cotidianamente; as

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metamorfoses do sistema de proteo social nas ltimas dcadas; a reconfigurao das relaes entre Estado e
Sociedade e entre setores e nveis de governo, no peculiar contexto federativo brasileiro.

1. Equidade e Justia Social

A questo da justia, e, por conseqncia, a aspirao por alterar situaes que so consideradas
injustas, socialmente inaceitveis, mobiliza a ao humana e ordena todo um campo de intervenes pblicas,
principalmente as de corte social. As injustias sociais so fruto de processos complexos, permeados por
mltiplos conflitos de interesses. Micro e macro decises se entrecruzam gerando efeitos perversos, por vezes
imprevistos, ou justificados em funo do alcance de outros fins.
So diversas as demandas que emergem nas sociedades, bem como os fins desejveis, que apontam
para valores como liberdade, igualdade, solidariedade, eficincia, acumulao econmica etc, que em si se
justificam, mas que, entre si, so, por vezes, conflitantes. Uma dada concepo de justia social diz respeito a
uma forma especfica de arbitrar essas exigncias, estabelecer o peso relativo de cada uma e traduzir
princpios em critrios que sirvam de parmetros para as relaes sociais.
A questo distributiva , portanto, inerente temtica da justia, pois a justia se refere maneira
como benefcios e encargos, ganhos e perdas, so distribudos entre os membros de uma sociedade (Vita,
1999; Figueiredo,1997). As polticas sociais, por sua vez, especificam, ao mesmo tempo em que refletem,
modalidades de redistribuio dos recursos existentes. Nas palavras de Santos chama-se de poltica social a
toda poltica que ordene escolhas trgicas segundo um princpio de justia consistente e coerente (...) Ela
em realidade uma poltica de ordem superior, metapoltica, que justifica o ordenamento de quaisquer outras
polticas - o que equivale dizer que justifica o ordenamento de escolhas trgicas (Santos, 1994:37). No
argumento do autor, como as demandas por acumulao e equidade so dificilmente conciliveis, as escolhas
so trgicas.
O processo de alocao de recursos envolve duas ordens de deciso - quanto ser produzido e para
quem que, quando feitas de forma dissociada, abrem caminhos para as escolhas trgicas. A sociedade
permite que se escolha quem deve ou no passar por sofrimentos que seriam evitveis, enquanto preserva
ganhos econmicos. Essas escolhas podem ser socialmente intolerveis, mas emergem quando valores bsicos
so postos em conflito, ou seja, quando os valores pelos quais uma sociedade determina os beneficirios da
distribuio e os parmetros de escassez (o quanto de recursos)

contrapem-se aos valores ticos e

humansticos de bem-estar (Calabresi & Bobbitt, 1978).

Estas questes nos fazem pensar que a mesma sociedade que gera as desigualdades, produzindo
escolhas que caminham mais na direo da acumulao do que na redistribuio das riquezas a que formula
e implementa as polticas pblicas. Portanto, a falta de equidade nestas polticas expressa os traos do cenrio
social mais amplo e a escassez de recursos redistributivos faz com que lidem com escolhas trgicas.
1

O prprio quadro de escassez pode no resultar da falta de recursos em si, mas de mltiplas decises
em torno do quanto se disponibiliza para redistribuio (Calabresi & Bobbitt, 1978). Os recursos para os
programas so por vezes limitados porque foram prioritariamente alocados em funo de outros objetivos.

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Algumas implicaes deste debate se colocam em relao ao objeto de estudo aqui tratado.
Seria um objetivo ambicioso analisar as potencialidades e os limites das polticas sociais e dos
diferentes tipos de estratgias (focais, universais, etc) em reduzir as desigualdades geradas na
sociedade (de renda, de oportunidades de educao, trabalho, etc). Embora fundamental, no
este o propsito deste estudo, que se limita a abordar as propostas que vm sendo adotadas
para reduzir as desigualdades de acesso aos programas sociais. Provavelmente, os fatores
que geram as desigualdades sociais (como as relaes de poder entre os atores) podem
constituir-se em obstculos para implementao destas propostas. No caso da CS, cabe
analisar se avanos foram alcanados e como.
No h como adotar um nico princpio de justia que ordene as decises redistributivas no campo das
polticas sociais. O princpio da igualdade encontra certo consenso social, enquanto justificativa para alocao
de recursos e definio de prioridades. No entanto, o prprio conceito no isento de tenses e nenhuma
sociedade adere completamente a uma concepo de igualdade (Santos, 1994; Calabresi & Bobbitt, 1978).
Ainda que a igualdade entre todos os seres humanos seja a base do direito moderno todos so iguais
perante a lei - ou que se partilhe da crena, comum s tradies morais e religiosas, de que todos so iguais
tambm perante Deus (um argumento raro no igualitarismo contemporneo), a busca por alcanar outros
tipos de igualdades - de oportunidades, de resultados e de condio constitui o domnio em torno do qual
os conflitos polticos e sociais ocorrem.
A oportunidade para alcanar fins desejveis seria igualitria e, portanto, justa, caso o acesso s
instituies sociais fosse aberto a todos em bases universais. No entanto, aqueles que tem mais facilidade de
acesso aos recursos institucionais tendem a ter mais chances em alcanar seus objetivos. Se neste percurso
todos partissem de um ponto comum, ou seja, dispondo do mesmo quinho de recursos, haveria igualdade de
condies. Diferenas patrimoniais e nos recursos familiares atravessam geraes, e alterar sua distribuio na
sociedade , sem dvida, um enorme campo de conflitos. Mesmo que no seja possvel igualar as condies e
oportunidades, pode-se considerar que seria justo garantir uma igualdade nos resultados (a noo mais radical
de igualdade), mediante legislao ou meios polticos, capazes de transformar as desigualdades forjadas no
incio do processo em igualdades sociais ao seu final. Isso certamente impe a transferncia dos recursos
alcanados por alguns para os demais, o que de igual modo conflituoso (Turner, 1986).
Apesar de sustentados por argumentos justos, esses diferentes componentes da igualdade so, em
geral, mutuamente incompatveis. Igualdade de oportunidade e de condies tendem a produzir desigualdades
de resultados face as desigualdades interpessoais o que conforma o campo de debates sobre quais destes
princpios deveriam balizar estratgias redistributivas.
Os princpios de justia, construdos socialmente, que definem esses parmetros decisrios. Com
base numa determinada concepo de justia pode-se considerar que uma distribuio eqitativa, e, portanto,
justa, implicaria num tratamento desigual daqueles que so desiguais, ou seja, maiores quinhes para os mais
necessitados (Sen , 1992).
Mesmo nas sociedades onde a igualdade se coloca como princpio e o senso de justia inculcado
atravs dos valores sociais e normas legais, vrias formas de desigualdades vm sendo reeditadas. Uma

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contradio central das sociedades capitalistas democrticas reside no fato de que o sistema poltico baseia-se
em apelos igualdade dos cidados, enquanto que o sistema econmico se sustenta em competio e
desigualdade de acesso aos recursos materiais. Este dilema se intensifica, na medida que cresce a demanda
por maior igualdade de condies e resultados e melhorias nos padres de vida, ou seja, a riqueza tem que ser
ao mesmo tempo aumentada e melhor distribuda (Turner, 1986).
Apesar dos sistemas polticos contemporneos, como os democrticos, basearem-se num ideal
igualitrio e universalizante, no h como desconsiderar a marginalizao efetiva de largos setores da
sociedade, incapazes de corresponderem aos pressupostos do modelo institucional de participao poltica.
Modelos democrticos de gesto vm sendo construdos, enquanto estratgias de reduo das desigualdades
de acesso esfera pblica; no entanto, eles se aplicam em contextos aonde os setores mais vulnerveis
encontram enormes obstculos em canalizar suas demandas e se fazerem representar.
Alm disto, embora se tenha vivenciado nas ltimas dcadas um alargamento do escopo de direitos de
cidadania, no mbito do chamado Estado Providncia, as relaes sociais tornaram-se fortemente
burocratizadas. O potencial emancipador deste modelo de cidadania social converteu-se em parte numa
solidariedade sem rosto e altamente regulada, numa forma impessoal de gesto, que apresenta srios limites
em envolver efetivamente os cidados na resoluo dos problemas sociais (Hespanha, 1999).
Ainda que formas de desigualdade (de poder, de riqueza e de prestgio) sejam inevitveis, qual seria
um grau aceitvel de desigualdades e que tipos de desigualdades dizem respeito ao campo da justia social?
Quando a igualdade se coloca enquanto uma questo de justia, como tratar pessoas que so iguais de forma
igual e os diferentes de forma diferente? Como redistribuir os recursos existentes de forma eqitativa?
No h uma nica resposta para estas questes, que indicam o quanto princpios de justia
redistributiva so complexos, envolvendo relaes entre estado, sociedade e economia e dilemas em torno dos
critrios eqitativos de alocao dos recursos. Esses princpios so satisfeitos principalmente atravs das
instituies sociais (constituio poltica, famlia, mercado, etc); portanto, a justia social diz respeito
maneira como as instituies distribuem direitos, deveres e recursos, uma vez que elas criam, transmitem e
reforam todas as vantagens e desvantagens que conduzem ao sucesso econmico e social, atravs de regras,
procedimentos, etc (Rawls, 1976; Turner, 1986).
Diferentes princpios de justia distributiva vm sendo adotados para avaliar em que medida as
instituies e as normas vigentes podem ser consideradas mais ou menos justas.
Na concepo de Rawls, as instituies so justas quando no h arbitrariedade entre pessoas na
atribuio de direitos bsicos e de tarefas, e quando as regras determinam um equilbrio apropriado entre as
demandas conflitantes. As noes de quais distines so arbitrrias, e qual seria um balano apropriado, se
definem no mbito dos princpios de justia adotados. Esses princpios constituem a base para que sejam
especificadas as similaridades e diferenas, entre as pessoas, que so relevantes na determinao dos direitos e
deveres e na distribuio mais apropriada dos recursos (Rawls, 1976).
Revisando o pensamento clssico no campo da justia distributiva, Figueiredo destaca como os
princpios mais adotados nas diferentes sociedades: o direito, o mrito e a necessidade (Figueiredo, 1997).

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O primeiro abarca o campo dos direitos positivos - estabelecidos pelas regras formais dos direitos
ideais, baseados em argumentos morais e polticos - e os dos direitos humanos - relacionados justia social,
como parte do princpio da necessidade. O mrito diz respeito ao que cada um deve receber, de acordo com os
resultados de sua ao ou esforo. A necessidade pode ser definida como algo cuja falta provocaria um dano,
algo que interfira nas atividades essenciais, abarcando tanto as chamadas necessidades bsicas (alimento,
abrigo, etc) quando aquelas definidas a partir de planos de vida individuais.
As polticas sociais se inserem no terreno do direito positivo e da cidadania nas sociedades modernas.
No entanto, o grau de justia deste sistema legal tambm uma questo a ser considerada com base em
argumentos morais e polticos, ou seja, as regras formais de direito podem ter seu contedo contestado por
consideraes de justia. Essa contestao feita fundamentalmente a partir dos princpios do mrito e da
necessidade.
Quando, no mbito de diferentes sistemas de proteo social, a distribuio de recursos baseada no
mrito (pelo valor da contribuio dos indivduos ao sistema), acaba por produzir efeitos desiguais. A
distribuio com base no critrio de necessidade (em geral um conjunto de demandas bsicas como
alimentao, moradia, etc) pode gerar resultados mais igualitrios, quando combinada a outros parmetros,
como visto posteriormente.
Os sistemas de seguridade social tm adquirido carter misto em relao aos princpios de justia
distributivos, ou seja, garantem o acesso a todos, como questo de direito; distribuem recursos por meio de
regras de seletividade, de acordo com as necessidades, e mantm o vnculo entre benefcio e contribuio a
partir do mrito. Estes princpios adquirem peso relativo diferenciado de acordo com cada contexto de
implementao, resultando em sistemas mais ou menos eqitativos (Figueiredo ,1997).
A definio do que deve ser considerado como necessidade do ponto de vista da justia social
tambm um campo amplo de debates, e est intimamente relacionada com os parmetros de igualdade e
desigualdade adotados.
Para Rawls uma possvel interpretao de necessidades se d atravs da definio de bens primrios,
quais sejam: liberdades, direitos fundamentais, escolha de ocupao, capacidades e prerrogativas de cargos e
posies de responsabilidade, renda, riqueza e bases sociais do auto respeito. Segundo o autor, este elenco
de bens que deve ser distribudo pela sociedade, de acordo com os princpios de justia (Rawls, 1976).
Dentro desta concepo, caberia analisar, para fins de justia social, se as instituies distribuem os
bens primrios eqitativamente, pois eles constituem os recursos institucionais que seria racional uma pessoa
preferir em detrimento de outros, quaisquer que fossem seus fins desejveis. Outros tipos de interesses,
moldados a partir de aspiraes e necessidades pessoais, no dizem respeito ao campo da justia social.
Por outro lado, a utilizao dos bens primrios leva a resultados diferentes, uma vez que os indivduos
aplicam esses bens para atingir objetivos diversos, gerando desigualdades nos resultados alcanados. Este tipo
de desigualdade, no entanto, tambm no constitui um problema de justia (Vita, 1999; Rawls, 1976).
Contingncias sociais e chances naturais so arbitrrias do ponto de vista moral e do ponto de vista da
justia. Desta forma, os resultados distributivos seriam justos na medida em que no reflitam desigualdades
originadas da distribuio de talentos naturais e de posies na sociedade. Pessoas igualmente bem dotadas e

20
talentosas, independente da classe social a que pertenam, devem ter eqitativa igualdade de oportunidade
para mitigar os efeitos de sua posio inicial na sociedade.
O princpio da eqitativa igualdade de oportunidades de Rawls diferente do princpio da igualdade de
oportunidades, ou seja, eqitativa no sentido de que tem por funo neutralizar os efeitos da distribuio
inicial de posies privilegiadas. O fato das pessoas nascerem numa dada posio no privilegiada na
sociedade no justo ou injusto por si s, o que justo ou injusto a maneira como as instituies lidam com
este fato (Rawls, 1976; Figueiredo, 1997).
Na teoria de Rawls, dois princpios se colocam como parmetros para avaliar o grau de justia das
instituies, num manejo equilibrado de igualdades e desigualdades: 1) os direitos e deveres bsicos devem
ser estabelecidos de forma igualitria 2) as desigualdades econmicas e sociais de riqueza e autoridade se
justificam na medida em que seus resultados compensem os benefcios para todos e particularmente para os
membros em situaes mais desvantajosas na sociedade (Rawls, 1976).
A justificativa para desigualdades em algum mbito deve residir na equidade que causam em outro
mbito. A equidade num espao mais importante de direitos e necessidades que deve justificar
desigualdades em outros domnios.
Amartya Sen sofistica a anlise dos bens primrios alertando para a necessidade de serem
consideradas, na definio de princpios distributivos, as variaes entre os indivduos, que geram diferenas
nas possibilidades de utilizao desses bens. Duas pessoas com o mesmo quinho de bens primrios podem
ter diferentes liberdades para alcanarem suas respectivas concepes de bem estar (mesmo que essas
concepes coincidam ou no), por diferirem nas suas capacidades (Sen, 1992).
To importante quanto o nvel de bem estar alcanado por uma pessoa a liberdade de escolha entre
diferentes tipos de vida. O nvel dessa liberdade desfrutada o que Sen define como capacidade. A
capacidade diz respeito quilo que uma pessoa esta apta fazer com seus prprios recursos, oportunidades e
direitos. Pessoas, por exemplo, cuja condio exija cuidados mdicos especiais (um doente renal crnico)
tero uma capacidade diferenciada de alcance de bem estar do que outras consideradas mais saudveis.
Deste modo, uma outra forma de igualdade se coloca, ou seja, a capacidade dos indivduos em
alcanarem alguns estados e atividades valiosas (os funcionamentos) tais como: estar bem nutrido; evitar
morbidade, mortalidade prematura; ter auto - respeito e ser capaz de tomar parte na vida da comunidade.
A perspectiva de capacidades de Sen difere da de igualdade de oportunidades. O conceito de igualdade
de oportunidades utilizado de forma mais restritiva, referente disponibilidade igual de algum meio. A
igualdade de capacidades, ou eliminao de desigualdades ambguas nas capacidades, remete a uma noo
mais ampliada, considerando que a capacidade em alcanar que coloca a oportunidade para os objetivos que
a pessoa define e no simplesmente o que ela dispe.
A diversidade humana seria, portanto, um aspecto fundamental da equidade e no um componente que
deva ser introduzido posteriormente nas anlises. Ignorar as variaes interpessoais tanto em termos de
fortunas, ambiente social e natural como idade, sexo, sade-doena, habilidades fsicas e mentais, pode ser
extremamente inequitativo. Uma pessoa fisicamente deficiente no funciona da mesma forma que outra,
levando a diferenas na habilidade de converso dos bens primrios em objetivos A igualdade de capacidades

21
ofereceria assim uma interpretao melhor para a igualdade como um valor poltico do que a igualdade de
bens primrios (Sen, 1992).
Analisando em que media Sen avana em relao proposta dos bens primrios de Rawls, de Vita
considera que Rawls trata as variaes individuais de um ponto de vista muito geral e que os componentes
centrais de sua teoria obedecem a uma lgica de reduzir a complexidade informativa dos julgamentos de
justia social. Uma concepo de justia que seja demasiadamente exigente em termos do tipo de informao
que requer para sua operacionalizao (como a de Sen) pode se ver limitada em sua capacidade prtica de
servir de fundamento para um esquema de cooperao social (de Vita, 1999).
De Vita chama ateno para o fato de que essas diferentes concepes de igualdade tm
implicaes prticas para o campo das polticas pblicas no que se refere definio de
prioridades. Num contexto de administrao da escassez, diante do desafio de ordenar a
distribuio de recursos, a partir de critrios objetivos, que tipos de variaes
interperssoais devem ser consideradas na seleo dos grupos-alvo para os programas.
Uma anlise mais aprofundada de necessidades, que acolha as diferentes
vulnerabilidades dos indivduos e grupos, se justifica mesmo que sua operacionalizao
seja mais complexa? Do ponto de vista aqui adotado, SIM. Neste sentido, a abordagem
de Sen a que melhor diferencia as condies de vulnerabilidade dos segmentos
populacionais. Portanto, ela permite o desenho de intervenes mais adequadas a cada
caso.
A CS ao propor uma redistribuio dos programas sociais em favor dos segmentos mais
vulnerveis, recoloca esses dilemas em diversos momentos, seja na tarefa de estabelecer
critrios que definam municpios prioritrios para alocao de recursos federais, seja no
processo de seleo local dos grupos-alvo, como ser visto posteriormente.
Ainda que haja um consenso mais geral sobre os componentes principais de uma dada concepo de
justia distributiva, os conflitos de valor reaparecem num nvel mais especfico de tomada de decises sobre o
quanto ser distribudo, para quem e como.
Mesmo que algumas necessidades sejam consensualmente reconhecidas como justas, do ponto de vista
social, (como, por exemplo, o conjunto de necessidades bsicas alimentao, vesturio, etc) tenses se
colocam em relao a como atend-las e qual o papel das diversas organizaes da sociedade (famlia, estado,
mercado, etc) neste processo.
Essas questes devem ser analisadas luz do cenrio internacional recente, que acolheu processos de
reformas sociais que impactaram a distribuio de funes entre as instituies mais amplas da sociedade.
Cabe analisar como essas reformas introduziram elementos de ruptura com os formatos tradicionais de
implementao das polticas pblicas, alterando a prpria institucionalidade estatal e as possveis repercusses
redistributivas desses novos arranjos.
2. Reconstruindo a institucionalidade pblica: um passo em direo equidade?
a) O que cabe ao Estado? Redefinindo limites

22
Se a concepo de justia social j esteve associada ao ideal de um Estado protagonista num cenrio de
proteo social ampla, recentemente os critrios de equidade passaram a associar-se a limites mais definidos
da responsabilidade estatal (Lacabana & Maingnon, 1997).
No mbito das propostas de vis neoliberal, desenhadas pelas agncias internacionais e acolhidas por
diferentes pases latino americanos nos anos 80, recomenda-se que a ao do Estado seja restrita a um escopo
mnimo de questes, em face das restries oramentrias vigentes. Esses limites situam um campo de
funes bsicas que visam equacionar as falhas do mercado e eventualmente promover a equidade, quais
sejam: a defesa da lei e da ordem, direitos de propriedade, gesto macro econmica e sade pblica; proteo
aos pobres, assistncia em caso de catstrofe. Na rea da sade, as aes fundamentalmente estatais esto por
vezes associadas ao campo da Sade Pblica, enquanto que as curativas so delegadas ao setor privado
(Banco Mundial, 1997).
tambm preconizada a concentrao do atendimento nos setores mais pobres e em determinadas
aes, deixando que as demais parcelas da populao satisfaam suas necessidades atravs do mercado. A
ao social do Estado passa a ser eminentemente a de compensar os efeitos deletrios da esfera econmica,
sem a perspectiva de conjugar desenvolvimento econmico e social (Lacabana & Maingnon, 1997).
Na dinmica deste processo, o tema da focalizao se recoloca sob uma perspectiva diferenciada
daquela que at ento vigorava no campo das polticas sociais.
Na dcada de 70 o conceito de focalizao se referia a uma seletividade de funes do Estado como
estratgia para superao da pobreza, ou seja, as aes estatais deveriam concentrar-se (direcionar seu foco)
em possibilitar o acesso dos grupos mais pobres a um conjunto de polticas sociais voltadas para atacar os
determinantes da pobreza. No contexto das reformas implementadas nos anos 80, a focalizao passa a ser
entendida enquanto seletividade dos gastos sociais para os mais pobres, em detrimento das demais funes
que deveriam ser desempenhadas pelo Estado (Tapia, 1996).
Dentro desta concepo, a focalizao dos recursos pblicos contribuiria para equacionar o problema
de ineficincia e falta de equidade nos gastos sociais, amplamente diagnosticado nos pases em
desenvolvimento. Essa seletividade deveria vir acompanhada de reestruturaes gerenciais e institucionais
uma vez que, independente da polmica em torno da escassez ou suficincia dos recursos existentes, a
ineficincia em sua utilizao parecia ser consensual.
Resultados deste processo j se fizeram sentir ao final da dcada de 80, com o agravamento do quadro
de pobreza e desigualdades, reduo da oferta de empregos e dos gastos sociais e aumento do preo dos
alimentos bsicos. Nesta conjuntura, quando a condio de vulnerabilidade de determinados grupos
populacionais se acentua, alguns tipos de interveno ganham destaque, como programas de suplementao
alimentar destinados a crianas, gestantes e nutrizes (Tapia, 1996).2
Diante das evidncias de deteriorao do quadro social, as proposies formuladas pelas agncias
internacionais sofrem uma inflexo e se redefinem na dcada de 90. O termo focalizao assume uma
2

As mltiplas conexes que vo sendo estabelecidas entre estes programas e as estratgias de combate
pobreza sero aprofundadas posteriormente.

23
conotao especfica, referindo-se seleo estratgica das aes coletivas que devem ser promovidas pelo
Estado (Banco Mundial, 1997:1) e no a mera concentrao nos mais pobres. Reconhece-se a importncia do
Estado para superao do quadro de pobreza e desigualdade e a nfase dada na necessidade de novas
modalidades gerenciais e institucionais. A dimenso e o crescimento das demandas sociais, no entanto,
sobrecarregam as polticas estatais e inviabilizam o atendimento atravs da base institucional e oramentria
existente, impondo novos formatos de interveno.
Algum consenso se constri em torno de uma proposta de Estado que no seja mais mnimo (como
preconizado pela vertente neoliberal mais radical), mas que tenha funo estratgica de regulao das
polticas pblicas, coordenao entre atores pblicos, privados e nveis de governo (Santos,1997).
O Estado deve concentrar suas atividades no que pode e deve executar, empreendendo esforos em
reduzir a carga que lhe imposta, estimulando a participao dos cidados e comunidades na prestao de
bens coletivos essenciais. Neste sentido, a focalizao vem diretamente articulada a inovaes institucionais
que apontam para a constituio de parcerias no plano da implementao conjunta de aes. O Estado
considerado essencial para o desenvolvimento econmico e social, mas no como promotor direto do
crescimento, mas como parceiro, catalisador e facilitador (Banco Mundial, 1997:1).
Sob uma tica que se contrape vertente liberal, a Comisso Econmica para Amrica Latina e
Caribe (CEPAL) prope, na dcada de 90, uma nova agenda para as polticas sociais nos pases em
desenvolvimento (Tapia, 1996). O diagnstico ento traado o de que limites na incorporao dos
progressos tecnolgicos na estrutura produtiva impossibilitaram um crescimento econmico com equidade. A
necessidade de transformao produtiva se coloca ento como questo-chave, diante da heterogeneidade da
estrutura vigente e das desigualdades sociais marcantes. O objetivo estratgico, portanto, deveria ser a
construo de uma nova estrutura produtiva que compatibilizasse crescimento econmico, progresso tcnico,
aumento da produtividade e equidade.
No mbito desta proposta, as polticas sociais desempenhariam papel ativo na reduo das
desigualdades. A funo redistributiva das finanas pblicas seria requisito fundamental para o crescimento
econmico sustentvel e para o desenvolvimento da capacidade de insero desses pases na economia
internacional. A equidade no seria uma meta exclusiva da poltica social, mas do planejamento estatal como
um todo e os segmentos mais pobres passariam da condio de grupos vulnerveis para sujeitos
econmicos (Tapia, 1996).
Dentro desta tica, o termo focalizao refere-se ao processo de definio e seleo de grupos-alvo
para os programas governamentais e no retrao de gastos sociais. Intervenes focalizadas em grupos
especficos fariam parte de uma estratgia mais ampla para o campo das polticas sociais, combinadas a
programas universais.
Esta concepo de focalizao implica em processos que constituem a base do planejamento social: a
identificao das caractersticas que diferenciam os grupos populacionais em funo de necessidades
peculiares, formulao e implementao de intervenes adequadas ao atendimento dessas necessidades,
identificao de grupos-alvo e implantao de mecanismos que evitem a apropriao dos recursos por parte de
segmentos que no constituam o grupoalvo dos programas.

24
Como visto, a focalizao vem sendo associada a diferentes tipos de seletividade: uma seletividade de
funes do Estado (que pode ou no vir acompanhada de uma seletividade de grupos-alvo); uma seletividade
dos gastos pblicos e sua destinao para segmentos populacionais especficos e, por fim, ao reconhecimento
de que certas intervenes so necessariamente seletivas em relao ao grupoalvo, ou seja, uma seletividade
de vulnerabilidades sob a tica de discriminao positiva.
Muitas vezes o conceito de focalizao (quando significa retrao do Estado) vem sendo utilizado
como antagnico ao de universalizao. No entanto, as caractersticas populacionais se diferenciam por faixa
etria, por gnero e por vulnerabilidades especficas (como a pobreza) que devem ser consideradas na seleo
de grupos-alvo para os programas. Essas informaes permitem o desenho de intervenes adequadas s
diferentes demandas existentes e mesmo que, por vezes, destinadas a segmentos especficos podem ser
complementares as polticas universais.
Um dos fatores que favorece o no direcionamento dos recursos para os grupos economicamente
vulnerveis a sua baixa capacidade de influncia no processo decisrio. Este fato adquire maior relevncia
no contexto latino-americano e particularmente no Brasil, aonde as polticas sociais se expandiram no curso
de um Estado autoritrio e centralizado, tanto financeira, quanto politicamente, no nvel federal. O sistema de
proteo social que ento se consolida tem um perfil fortemente clientelista e anti-democrtico, alm de
institucionalmente fragmentado, constitudo por mltiplas agncias implementadoras que carecem de
articulao e coordenao.
Este perfil institucional apresenta limites significativos em sua capacidade de enfrentar, por um lado, os
grandes desafios colocados pelas transformaes no plano econmico internacional, em curso desde a dcada
de 80, e, por outro, a persistncia de um quadro social de pobreza, desigualdade e crescente desequilbrio
fiscal.
Os processos de reforma resultam de presses de ajuste a uma nova ordem econmica internacional e
simultaneamente respondem a uma srie de transformaes nas interelaes entre Estado e Sociedade Civil
em diferentes pases, inclusive no Brasil.
No cenrio das reformas neoliberais das dcadas de 80 e 90, uma nova institucionalidade proposta
para os estados latino-americanos, espelhada nos diagnsticos de crise do modelo vigente. Inovaes nos
formatos tradicionais de representao de interesses foram institudas, processos de redemocratizao social
emergiram, modelos mais descentralizados de gesto foram implementados, enfim, uma metamorfose
institucional se configura. Esta reestruturao alterou as relaes entre Estado e sociedade, setores e nveis de
governo e teve impactos importantes nos mecanismos e critrios de redistribuio dos recursos (financeiros e
polticos) existentes (Santos, 1997).
Diante disto, algumas questes se colocam para este estudo: De que forma as estratgias
de enfrentamento das desigualdades sociais e pobreza, como a CS so impactadas por
esta nova institucionalidade? Qual o pontencial destas transformaes do Estado na
construo de polticas sociais capazes de absorver a demanda dos grupos mais
vulnerveis?

25
Um longo percurso percorrido at que os recursos canalizados atravs dos programas sociais
cheguem aos grupos-alvo. Esta trajetria constituda por diversas etapas que ocorrem em diferentes espaos
institucionais e que vo gerando, a partir da interao entre uma multiplicidade de fatores, resultados mais ou
menos eqitativos.
Incluem-se neste processo os seguintes fatores: critrios e mecanismos de captao de recursos e
gastos sociais (que podem ser mais ou menos regressivos); relaes entre Estado e sociedade, que
determinam as modalidades de influncia no processo decisrio, em torno da alocao dos recursos; relaes
entre setores de governo (sade, educao, assistncia, economia,etc) que vo demarcar prioridades de
alocao relaes entre nveis de governo que vo definir os parmetros dos repasses federais de recursos
(quanto e como sero aplicados); e, por fim, relaes que se processam no nvel dos municpios e das redes
locais de proteo social, que definem o quanto e para quem ser distribudo.
Considerando estes nveis de determinao cabe proceder desmontagem analtica dos mltiplos nexos
que conectam essas questes, no sentido de identificar o potencial dos processos de reforma do Estado em
alterar os fatores que vm gerando e reforando desigualdades em cada um desses planos.
Como parte da dinmica reformista, transformaes nos mecanismos institucionais de formulao e
implementao fizeram com que estruturas centralizadas de poder e processos decisrios, antes limitados s
instituies governamentais, dessem lugar a formatos de gesto descentralizados, hbridos (congregando
diferentes setores de governo e sociedade civil) e baseados numa lgica mais cooperativa entre os atores.
Estes princpios de redistribuio e cooperao horizontal e vertical do poder se processam atravs de
mecanismos e arenas de pactuao entre Estado e Sociedade, entre setores e nveis de governo, no contexto de
novos formatos institucionais como as redes de articulao de polticas. Cabe pensar em que medida esta
institucionalidade inovadora propicia a construo de acordos e cooperao em torno de uma alocao mais
eqitativa dos recursos existentes.
A incorporao de novos atores ao processo decisrio, particularmente setores da sociedade civil, pode
contribuir para uma redistribuio dos recursos pblicos, que favorea os grupos mais vulnerveis, e para a
difuso de uma lgica decisria mais cooperativa? A estratgia da CS aposta que sim e, portanto, deve-se
analisar que fatores contriburam ou dificultaram o alcance destes objetivos.

b) Estado e Sociedade: parceiros num contexto de redes de polticas

A reforma do Estado (tanto do Estado-providncia nos pases centrais quanto do Estadodesenvolvimentista nos pases perifricos) vem sendo norteada por dois pressupostos bsicos: um que
considera a ineficcia e inviabilidade de reformas substantivas e prope a reduo do tamanho e funes
estatais, e outro que sustenta uma reforma qualitativa do Estado, a partir de uma interpenetrao com as
organizaes sociais e fortalecimento do chamado terceiro setor (Santos, 1998:13). Esta segunda linha j vem
sendo destacada pelos tericos do neocorporativismo desde a dcada de 70 (Labra,1999).
As modernas relaes entre Estado e Sociedade tm se tornado opacas, face fuso de diferentes
influncias interorganizacionais, que vm redesenhando as fronteiras entre o pblico e o privado. Ainda que o

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grau e a forma de interpenetrao varie, em diferentes naes assiste-se a uma devoluo da autoridade
pblica por parte do Estado para as organizaes sociais (Knoke et al., 1996).
Neste contexto, surgem novas estruturas governamentais, nem do Estado nem da sociedade, que
assumem um formato hbrido e legal, expresso na figura de redes de poltica, conectando atores num
intercmbio de recursos e informaes em prol da obteno de benefcios e objetivos comuns (Klijn, 1996).
As redes de poltica caracterizariam um padro mais ou menos estvel de relaes entre atores
interdependentes, que se formam em torno de problemas ou programas polticos. Enquanto sistemas
interativos se reproduzem atravs de prticas concretas que so dinmicas, e a interdependncia entre os
atores o principal fator para sua constituio e sustentabilidade. Esta dependncia varia em funo dos
objetivos em jogo e do quanto eles implicam na mobilizao de recursos do conjunto de atores envolvidos
(Klijn, 1996).
Enquanto uma nova forma de intermediao de interesses com base em princpios associativos, as
redes contrape-se tanto perspectiva pluralista - baseada numa concepo atomizada, dispersa e competitiva
de grupos de presso - quanto neocorporativa- que pressupe arenas polticas de concertao formalizadas e
concentradas em poucas associaes de interesses, que detm o monoplio de representao (Labra,1999). 3
A tipologia de rede vem sendo apontada como ferramenta analtica para novos arranjos, como a CS,
caracterizados por relaes institucionalizadas, no hierrquicas, agregando atores em diferentes setores de
governo e organizaes sociais, sob uma lgica de negociao (Comunidade Solidria, 1997; 1998). Este
cenrio relacional alimenta um jogo cooperativo entre parceiros e a atribuio de status pblico s
organizaes de interesses visa uma ao coletiva associativa, onde os interesses particulares convergem para
uma meta comum, modificando a prpria lgica da ao (Labra, 1999).
A dinmica de interao poltica num contexto de globalizao, aonde as relaes econmicas e sociais
se tornam mais complexas e interdependentes, favorece a emergncia das redes. O processo decisrio passa a
ser cada vez menos limitado a atores e organizaes especficas, envolvendo acordos entre instituies que
atravessam vrios campos da poltica e a interdependncia entre elas implica necessariamente em mecanismos
de conexo.
As redes de polticas se cristalizam enquanto produtos de uma srie de interaes entre atores que
reconhecem a importncia de negociaes de longo termo, como forma de obteno de vantagens mtuas. As
vantagens dessa cooperao giram em torno de estratgias compartilhadas para: administrar presses; reduzir
as incertezas que marcam o processo poltico; melhorar a capacidade tcnica; ampliar as escalas de recursos
disponveis para superar um problema poltico e reduzir conflitos (Cole & John, 1995).
Alm disto, polticas pblicas que tratam de questes complexas, como pobreza, normalmente
requerem redes igualmente complexas para sua execuo. Objetivos ambiciosos em contextos aonde o poder
disperso e fragmentado levam necessidade de uma estrutura que conecte os atores promovendo articulao
entre eles. Esses desafios se complexificam num contexto de internacionalizao da economia.
3

No caso brasileiro, Boschi considerava na dcada de 80 a possibilidade de um sistema hbrido, onde

coexistiam mecanismos neocorporativos e ncleos pluralistas em determinados campos da poltica, mas com
uma forte caracterstica setorial dos interesses (Boschi,1989:24).

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Analisando as transformaes recentes nas relaes polticas e econmicas internacionais, Castells
identifica que a emergncia deste formato institucional historicamente novo, que denomina de Estado em
rede, se d em resposta crise de poder e legitimidade do Estado-Nao (Castells, 1998).
Os mercados financeiros e principais empresas passaram a organizar-se num sistema global estruturado
em rede, viabilizado pela flexibilidade das novas tecnologias de informao, que permitem conexes e
desconexes rpidas entre os atores. Esses sistemas de comunicao interativos funcionam em tempo real,
mobilizam grandes vultos de capital com significativa autonomia de deciso, so sensveis a qualquer
interveno no desejada, inclusive por parte do Estado e so capazes de reorientarem-se em funo dos
locais e grupos mais rentveis, de acordo com seus interesses.
Essa autonomia de capacidade operativa do setor privado, num contexto de globalizao, compromete
a capacidade decisria do EstadoNao, cujo papel passa a ser fundamentalmente o de receber e processar os
sinais desse sistema global, adequando-os aos contextos nacionais (Castells, 1999).
Ainda que perca em parte sua soberania, o Estado no perde a capacidade de ao e o lugar estratgico
que ocupa na induo do desenvolvimento, mas passa por uma importante adaptao organizacional, que tem
na cooperao e na descentralizao estratgias chave.
Presencia-se uma difuso do poder centralizado do Estado, que ento compartilha a sua autoridade (sua
capacidade institucional de impor uma deciso) com uma rede de atores e instituies com poderes parciais
em determinados territrios e mbitos de competncia.
No lugar de um centro poltico, emergem diferentes nodos de poder, que se correlacionam
assimetricamente, todos necessrios existncia da rede. Trata-se, portanto, de uma estrutura no-hierrquica,
ainda que possa existir uma instituio condutora do processo de integrao, mesmo que no seja investida de
autoridade poltica sobre as demais. Desta forma, podem conectar-se instituies supra-nacionais, conselhos
de diversos tipos, comits, instituies regionais e locais, em torno de negociaes, decises, compromissos,
informaes e estratgias de ao.
Segundo Castells, este tipo de Estado parece ser o mais adequado para processar a complexidade
crescente das relaes entre o global, o nacional e o local e entre a economia a sociedade e a poltica, na era
da informao (Castells, 1998).
Esses arranjos de negociao assumem diferentes formatos de acordo com: os setores da poltica
pblica, os temas em pauta, o grau de formalizao e o carter mais consultivo ou efetivamente decisrio.
Mecanismos de cooperao e parcerias podem desenvolver-se tanto no plano da formulao quanto da
implementao de polticas, quando Estado e organizaes sociais participam diretamente na gesto e
execuo de aes, atravs de recursos compartilhados, sejam eles monetrios, humanos ou materiais (Cunnil,
1996).
Alm dessas parcerias, vm crescendo tambm os mecanismos de auto-ajuda, estratgias
exclusivamente societrias que, mesmo reconhecendo a impossibilidade de serem substitutivas ao Estado, so
vistas como promissoras pelas agncias internacionais, por oferecerem uma sada parcial para a timidez das
iniciativas governamentais.

28
No entanto, essas iniciativas podem concentrar-se em determinados grupos religiosos ou tnicos, sem
vislumbrar demandas coletivas mais amplas. Sua responsabilidade restrita e os recursos de que dispem so
limitados e tendem no efetividade pelos grandes riscos de descontinuidade, principalmente quando no
contam com estruturas institucionais de apoio e envolvem trabalho voluntrio (Banco Mundial, 1997).
Suzana Finquielevich, analisando estratgias de sobrevivncia nas cidades latino-americanas, indica
que projetos deste tipo, por serem normalmente pontuais, alcanam sucesso apenas quando permanecem em
pequena escala. A transferncia de atribuies para organizaes no governamentais pode contribuir para
uma des-responsabilizao do Estado, alm de no garantir a qualidade dos prprios servios oferecidos,
frente precariedade institucional e estrutural desses grupos (Finquielvich,1994).
Tendo como pano de fundo a sociedade norte-americana, Castells considera que a demasiada
importncia que vem sendo dada ao voluntria, como substituta do Estado de bem estar social,
essencialmente uma tela de proteo ideolgica destinada a evitar que se encare de frente o abandono cnico
da responsabilidade coletiva sob pretexto do exerccio da responsabilidade individual (Castells, 1999: 341).
Em resumo, as debilidades do setor no governamental correspondem, em tese, aos pontos fortes do
setor governamental, quais sejam: organizaes no governamentais enfrentam fortes limites na capacidade
de gerar um nvel adequado de recursos, quando comparado ao do governo; podem limitar seu atendimento a
determinados grupos, enquanto setores governamentais tm maiores condies de garantir acesso universal
aos servios; o amadorismo que caracteriza algumas organizaes no governamentais se contrape ao
conhecimento acumulado na tradio de prestao de servios estatais (Salamon, 1995).
Por outro lado, organizaes no-governamentais dispem de uma flexibilidade administrativa e maior
adaptabilidade s demandas, em face de sua estrutura menos burocratizada e grande parte delas detm
conhecimento significativo do cotidiano de determinados grupos sociais. Desta forma, a complementariedade
entre os dois setores, e no a delegao de funes de um setor para outro, pode ser estratgica no que se
refere a potencializao de recursos e direcionamento para os grupos mais vulnerveis.
Ainda que a interconexo entre os setores pblico e privado assuma formatos institucionais distintos e
graus diferenciados de sinergia, um dos ingredientes-chave para o sucesso a habilidade das agncias
governamentais em constiturem-se enquanto parceiros efetivamente engajados. Os possveis ganhos das
parcerias entre Estado e organizaes sociais dependem da capacidade do setor pblico em promover, regular
e supervisionar seu funcionamento, disponibilizando uma estrutura administrativa robusta e eficaz, que
possibilite implementar as intervenes necessrias. Ao mesmo tempo, fundamental que a institucionalidade
estatal seja suficientemente flexvel para diversificar as formas de distribuio de poder, sendo permevel s
organizaes sociais locais, mas evitando clientelismos (Evans, 1996; Salamon, 1995).
Essas interelaes entre atores governamentais e no governamentais vm sendo associadas idia de
parceria, num escopo bastante ampliado de significados. As parcerias em geral se efetivam mais intensamente
no plano da ao, uma vez que a motivao que leva ao comprometimento entre parceiros maior quando
voltada para resoluo de problemas concretos de interesse mtuo (Neves & Marinho, 1999). No entanto,
podem referir-se em senso amplo a arranjos que usualmente requerem relaes baseadas em acordos
cooperativos entre partes (parceiros), visando o alcance de um objetivo comum.

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O difcil balano entre os imperativos tcnicos e as demandas polticas por incluso e influncia no
processo decisrio, vem contribuindo para institucionalizar a conexo entre atores, atravs de conselhos e
comisses consultivas e deliberativas (OToole, 1997). Estes espaos de negociao constituem arenas
potenciais para produo de pactos entre parceiros, inclusive em torno da alocao de recursos.
Este tipo de arranjo institucional proliferou em diferentes pases europeus a partir da dcada de 70. A
administrao pblica, nessa ocasio, imps aos seus parceiros obrigaes e constrangimentos para que os
grupos pudessem ser considerados interlocutores vlidos. O Estado conferiu a estes atores uma
"representatividade" e legitimidade, numa relao acompanhada por vezes de ajudas financeiras (Mny,
1996).
O nmero de comits integrados por representantes de setores de governo e sociedade vem se
multiplicando tambm no Brasil e cabe analisar em que medida as lgicas de atuao de cada segmento
(governamental e no governamental) se influenciam mutuamente nestes espaos institucionais.
Representantes do chamado terceiro setor (cooperativas, associaes no lucrativas, organizaes no
governamentais, voluntariado) tm assento em grande parte dessas arenas de pactuao e por no terem uma
vocao nem estatal nem mercantil, potencialmente resgatariam relaes sociais baseadas em laos de
solidariedade e cooperao4 (Gohn, 1996; Landim, 1993).
No contexto dos pases centrais, o Estado - Providncia se estabelece frente s conseqncias sociais
negativas do mercado, como mecanismo regulador das questes sociais com base nos princpios de cidadania.
A conjuntura atual aponta para uma fragilizao da obrigao poltica vertical entre Estado e Cidado,
levando os governos, na busca de sustentao, a recorrerem aos mecanismos de obrigao poltica horizontal
que fundamentam o princpio da comunidade (Santos, 1998).
Essas arenas institucionais congregam atores investidos de poder de influncia no rumo das polticas
pblicas, atravs de mecanismos de consulta ou decises negociadas, constituindo espaos potenciais para
promoo de parcerias, tanto no plano da formulao quanto da implementao (Buse & Walt, 2000; OED,
2000; WHO, 2001).
Alguns desafios se colocam para o funcionamento destas instncias de parcerias. Os grupos de poder
continuam agindo em defesa de seus prprios interesses, independente de ganhos mais compartilhados que
justifiquem uma ao cooperativa e pactuada.
Segundo Castells, o multilateralismo torna-se uma arena de negociao e no uma ferramenta para o
exerccio da responsabilidade coletiva (Castells, 1999:311).
Ainda que a ao cooperativa traga benefcios que os diferentes atores isoladamente no alcanariam,
as elites de poder parecem abrir mo de sua soberania somente quanto h promessa de retornos palpveis.
4

Cabe aqui destacar esses trs princpios bsicos que norteiam a regulao das questes sociais na
modernidade: o do mercado, regido pelos critrios de concorrncia; o do estado, que submete a questo social
a critrios no capitalistas/mercantis, inserindo-a na agenda poltica pela vida da democracia e cidadania e o
da comunidade fundamentada na obrigao poltica horizontal - cidado - cidado com base em valores como
cooperao e solidariedade. Pode-se indicar uma quarta ordem da moderna regulao, a dimenso associativa,
que est intimamente relacionada com a constituio de parcerias, regida pelo princpio da concertao
(Streeck & Schmitter,1985).

30
Alm disto, processos interruptos de negociao, que envolvem conflitos e alianas, podem tornar as
instituies mais ineficientes, uma vez que uma enorme energia poltica despendida na consolidao do
processo em si e no no produto. Ou seja, se por um lado os atores so incapazes de agir isoladamente, eles
enfrentam uma certa paralisia na tentativa de agir coletivamente (Castells, 1999).
Esses arranjos cooperativos encontram ou no ressonncia no campo das prticas sociais vigentes, ou
seja, por vezes so artificiais e impostos e por outras emergem em maior conformidade com prticas
associativas j tradicionalmente desenvolvidas.
Putnam, analisando a realidade italiana, correlaciona positivamente um cenrio scio-econmico
prspero com a capacidade local dos atores em desenvolver aes deliberadamente pactuadas e transcender
interesses imediatos e particulares. No entanto, haveria diferena no grau de sucesso caso essas prticas
associativas fossem implantadas de forma exgena, frente s iniciativas autctones bem sucedidas (Putnam,
1996).
No h tambm como desconsiderar o risco de que estes espaos reproduzam as prticas vigentes de
excluso de determinados segmentos sociais. Se a insero de setores da sociedade civil no processo decisrio
pode potencialmente modificar a lgica de interao entre os atores, essa insero no generosa nem
aleatria.
Ainda que as parcerias possam traduzir uma imagem de solidariedade na relao entre poder pblico e
privado, essa solidariedade, pode se dar em torno de um campo especfico da poltica e entre poucos
parceiros estrategicamente identificados (Mny, 1996).
As prprias organizaes sociais, em face de sua diversidade, podem caracterizar-se pelo formato legal
sem necessariamente funcionarem sob uma lgica solidria.

De igual modo, no se afasta o risco de que

estes arranjos institucionais hbridos sejam parte de um processo de reduo de conflitos num contexto de
crise poltica e fiscal (Santos,1998:9).
Uma vez que, em sua maior parte, os grupos - alvo das aes deste terceiro setor so os de mais baixa
renda, cabe considerar os limites e possibilidades da articulao desses segmentos com o governo, na
ampliao da esfera pblica e democratizao do Estado. O Estado tende a processar uma institucionalizao
seletiva desses grupos, ou seja, nem todas as identidades coletivas que ento se constituem tm condio de
encontrar refgio nas instituies dos governos locais e regionais (Castells, 1999: 319).
Objetivos, como a diminuio da pobreza, tornam-se ainda mais desafiadores, quando os afetados
diretamente pela situao de misria no tm nenhuma voz no processo poltico, levando a supor que a
reverso deste quadro deva resultar da atividade de outros grupos sociais que no os pobres. No entanto, esta
representatividade extremamente complexa, considerando as dificuldades em traduzir institucionalmente as
demandas de segmentos que encontram-se, em grande medida excludos inclusive dos processos de
representao (Franco,1982; IPEA,1996).
5

Na realidade, os princpios do mercado contrapem-se a todos os mecanismos no mercantis, sejam eles

gerados sob a tica da cidadania ou da comunidade. Portanto, os mesmos valores mercantis de acumulao e
lucro que enfraqueceram a ao poltica vertical do Estado, sob princpios de cidadania, podem fragilizar as
bases dos princpios solidrios e de associao da comunidade.

31
Para enfrentar estes desafios necessria uma ao poltica efetivamente democrtica que atinja tanto
o Estado quanto o terceiro setor, sem a qual crescem os riscos de que a transio democrtica signifique a
passagem de um autoritarismo centralizado para um autoritarismo descentralizado. Trata-se, portanto, da
articulao entre a democracia poltica e participativa gerando uma nova congruncia entre cidadania e
comunidade. a que reside a reinveno solidria e participativa do Estado (Santos, 1998: 15).
Experincias recentes de parceria no Brasil indicam um crescente financiamento dos grupos sociais por
parte das empresas privadas, onde iniciativas do setor privado buscam atender ao interesse pblico,
reformulando a concepo do pblico tradicionalmente relacionada ao estatal. O processo de formao de
uma sociedade civil ampliada abre espaos para a constituio das parcerias enquanto uma nova forma de
relao contratual entre Estado e Sociedade; uma estratgia de revigorar os espaos pblicos e democratizar
as instncias de formulao e implementao das polticas (Piva,1998; Gohn,1996).
A engenharia institucional da CS inclui instncias de pactuao que congregam setores
governamentais e organizaes sociais (conselhos, comisses, etc). Essas arenas estariam
efetivamente se constituindo enquanto espaos pblicos? Como convivem os parceiros
estatais e societrios? Que grupos so excludos e de que forma a insero de mltiplos atores
no processo decisrio altera as relaes clientelsticas na alocao dos recursos pblicos? Se as
organizaes sociais que desenvolvem trabalhos prximos realidade local possuem um
conhecimento significativo de determinados grupos, como isto pode impactar o processo
decisrio numa direo mais eqitativa? Estas questes sero tratadas neste trabalho.

Uma nova lgica gerencial

A implementao de um formato institucional em redes traz desafios primeiramente para o campo da

gesto pblica. O grau de eficincia do Estado, num contexto de rede, depende de sua capacidade de
processar informaes e implementar decises compartilhadas. Isto exige habilidades como domnio
tecnolgico e, acima de tudo, uma estrutura administrativa flexvel, que impem modificaes na lgica
clssica da administrao pblica (Mandell, 1990; Klijn, 1996; Klijn, Koppenjan & Termeer, 1995).
O tipo de lgica hierrquica que tradicionalmente caracteriza a administrao intraorganizacional,
aonde uma autoridade instituda e legtima controla os outros nveis de poder, no adequada ao contexto das
redes. Os integrantes das redes podem representar diferentes nveis de governo e agir como unidades semi
autnomas, sem que haja uma relao hierrquica entre eles.
A natureza do poder tambm diferente. Numa perspectiva intraorganizacional, as estratgias so
implementadas a partir da habilidade do gestor, situado no topo da hierarquia de poder, em controlar o
processo. No contexto de redes, o poder de uma organizao cresce na medida em que se constitua enquanto
atorchave para o alcance dos objetivos da rede. Desta forma, o poder no se estabelece em funo de
nenhum atributo formal da organizao, como, por exemplo, uma autoridade que legitimada pelo cargo que
exerce, posto que, em tese, cada integrante da rede teria poder igualitrio.
Ainda assim, como detalhado posteriormente, diferentes perfis de rede so moldados de acordo com o
tipo de coordenao que se estabelece entre os atores. Principalmente no caso de programas federais de
implementao local, uma agncia central pode ser formalmente designada a protagonizar a funo de

32
coordenao e gerenciamento, como no caso da CS. Ainda assim, o funcionamento do sistema se d a partir
da adeso dos demais atores e o poder significativamente disperso, embora as atribuies possam ser
distintas.
Em grande medida, a gerncia de redes diz respeito forma como os elementos-chave que compem a
rede so administrados estrategicamente, quais sejam; os atores; as interaes entre eles; os recursos de que
dispem (financeiros, informaes, etc); as regras que regulam as interaes; os valores e percepes de cada
ator em relao a si e aos demais e os produtos que resultam das estratgias por eles utilizadas (Klijn, 1996;
Klijn, Koppenjan & Termeer, 1995; Mandell, 1990). Quando a cooperao e a redistribuio de recursos de
poder ao interior da rede fortalece determinados atores em situao desprivilegiada, pode conseqentemente
contribuir para um maior equidade alocativa.
As estratgias de gerenciamento visam mudar as relaes entre os atores, suas percepes, a
distribuio de recursos dentro da rede e as regras de interao predominantes. A distribuio de recursos, por
exemplo, pode ser alterada atravs da transparncia e democratizao da informao. A introduo de novos
sistemas de informao, ou conexo entre sistemas j existentes, pode fortalecer a posio de organizaes
governamentais na funo de evitar apropriao indevida de recursos pblicos. As habilidades de
determinados atores podem ser impulsionadas atravs de processos educativos. A legitimidade de uma
organizao pode ser fortalecida quando o governo lhe confere status de co-gestora, possibilitando seu acesso
aos corpos consultivos permanentes do Estado (Klijn,1996; Klijn, Koppenjan & Termeer, 1995).
A funo de uma autoridade que protagonize a gerncia da rede fundamentalmente a de um
intermedirio multilateral, ou seja, algum que transmite informaes, coordena as aes, soluciona
problemas e atua no sentido de implementar as propostas pactuadas.
Este processo de orquestrao pode ser mais diretivo, quando a gerncia indica os caminhos de forma
mais ativa, ou mais de mediao, quando so apenas assegurados os termos da intermediao entre os atores,
ou mesmo caracterizar-se por um perfil intermedirio. Nos diferentes cenrios, o exerccio da gerncia impe
a identificao de pontos potenciais de coordenao (reas de interesses e prticas comuns dos atores) e a
divulgao de informaes estratgicas, como, por exemplo, dados que sinalizem de que forma a cooperao
pode servir simultaneamente a interesses mais amplos e a demandas particulares (Mandell,1993; OToole,
1997).
As regras de interao (formais e informais) tambm podem ser influenciadas, quando se deseja
direcionar o processo gerencial num determinado sentido. A introduo ou excluso de atores da rede pode
afetar a interao entre os demais e, de igual modo, alguns ordenamentos organizacionais afetam vrias
interaes ao interior da rede, tais como: a introduo de procedimentos de consulta; o estabelecimento de
corpos assessores; a celebrao de contratos de longo prazo e o estabelecimento de pessoas jurdicas, pblicas
ou privadas. Debates abertos podem afetar a percepo e valores dos atores, ao serem confrontados com
novos pontos de vista (Klijn,1996; Klijn, Koppenjan & Termeer, 1995).
Essas diferentes estratgias podem ser utilizadas pelas instncias que protagonizam a gerncia da rede e
devem ser consideradas ao analisarmos polticas pblicas que operam a partir de estruturas no hierrquicas e
descentralizadas, onde a adeso dos atores ao processo crucial para o alcance dos objetivos traados.

33
Considerando que as finalidades dos atores podem ser mltiplas, e alguns ganhos so comungados e
outros no, cabe pensar em que medida determinados objetivos formulados (principalmente no caso de
programas federais implementados localmente como na CS) so internalizados pelos integrantes da rede.
Mais do que isto cabe investigar as estratgias gerenciais utilizadas para que essas finalidades se cumpram
bem como aquelas utilizadas pelas agncias que protagonizam a funo gerencial, para alterar a distribuio
dos recursos (financeiros, de informao, etc) ao interior da rede.
c) Articulao intersetorial e cooperao horizontal
Uma caracterstica marcante das estruturas de proteo social nos pases latino-americanos, e
especialmente no Brasil, o forte carter fragmentrio e setorial. Os objetivos e ticas setoriais predominam
sobre qualquer ao de carter mais estratgico e abrangente, que venha a alterar a distribuio dos recursos
de poder, tanto no sentido horizontal (entre setores), quanto vertical (entre nveis de governo) (Santos, 1997).
Esta fragmentao acentuada tem conseqncias. A falta de articulao setorial limita a construo de
pactos nacionais mais amplos, para o enfrentamento de problemas complexos, como a pobreza e reduo de
desigualdades sociais, que exigem ao integrada de diferentes setores. Lacunas deste tipo podem ter impacto
perverso na persistncia e mesmo agravamento das desigualdades, por gerarem processos de redistribuio
horizontal e vertical de recursos configurados por um curso aleatrio, sujeitos s mais diversas presses de
grupos de interesse e no direcionados por princpios de equidade.
A coordenao e articulao intersetorial tambm contribuem para uma alocao mais eficiente dos
recursos e maior impacto sobre os gruposalvo, evitando superposio de aes e clientelas e potencializando
os recursos setoriais (recursos fsicos, humanos, etc) inclusive no contexto de implementao local dos
programas.
Por sua vez, o alcance da equidade impe que a ao estatal se mova em funo de objetivos que
transcendem os interesses particulares e se ocupe de problemas que tm uma natureza integrada e exige que
esses objetivos integrem a prpria poltica de desenvolvimento mais ampla do pas e no apenas alguns
espaos setoriais de interveno.
A coordenao tambm est relacionada com o grau de integrao e segmentao do prprio processo
decisrio e com as diferentes formas como os interesse se organizam e interagem institucionalmente.
Processos altamente integrados, com forte interdependncia do conjunto de polticas e uma
implementao global e intersetorial das aes, caracterizam as modalidades de planificao social estatal.
Noutro extremo, o mximo de segmentao ocorre quando h mltiplas agncias decisrias, especializadas
em itens setoriais da agenda, quando as negociaes giram em torno de atores significativos para cada setor
de poltica e so voltadas para campos de interesses especficos (Castro,1989 ).
A implementao de mecanismos de coordenao, via planificao social estatal, dificilmente se
operacionaliza frente aos processos crescentes de diferenciao funcional que vm sendo identificados em
diferentes contextos nacionais. reas como economia, leis, cincia, educao e a prpria poltica
desenvolveram racionalidades e dinmicas prprias, relativamente fechadas e auto-referenciadas em sub-

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sistemas funcionais. A crescente autonomia de cada subsistema dificulta a constituio de um nico centro
ordenador coordenador, funo tradicionalmente assumida pelo Estado (Lechner, 1997).
Neste caso, como j referido, no lugar de um nico centro, capaz de ordenar as diferentes esferas da
vida social, emerge uma multiplicidade de centros no hierrquicos. Essa dinmica auto-referenciada em
subsistemas vem ganhando fora e acentuando os processos de setorializao. Como os principais problemas
no so confinados a uma nica rea, a tenso que se coloca como balancear a diferenciao e a integrao.
Se a cooperao entre organizaes est intimamente ligada a dependncia entre elas, como ela convive com
o processo em curso de maior autonomia dos sub-sistemas?
Para responder a estas perguntas importante compreender que a setorializao gerou uma maior
autonomia e fragmentao da vida social, por outro, ocasionou tambm uma multiplicao do nmero de
atores envolvidos no processo poltico, acentuando as demandas pela interveno do Estado.
Conseqentemente, ocasionou no s uma maior diferenciao interna do aparato estatal, mas tambm uma
delegao de funes e co-responsabilizao, bem como uma necessidade de compartilhar recursos que abriu
espaos para novas formas de coordenao (Lechner, 1997).
Neste cenrio, a questo da coordenao deve ser abordada considerando-se as seguintes dimenses: a
crescente complexidade dos processos de identificao de problemas, formulao, implementao e avaliao
de polticas; a multiplicao de atores envolvidos e a importncia da cooperao entre eles; a existncia e
combinao de diferentes estruturas organizacionais (coordenao mais ou menos hierrquica do estado;
pactos neo-corporativos, etc); o amplo espectro de tarefas de coordenao (desde a coleta de informaes at
a construo de consensos polticos); a diferenciao das funes do Estado e dos instrumentos utilizados
(decretos administrativos, leis pblicas,incentivos financeiros, acordos formais e informais, etc) (Lechner,
1997).
Analiticamente, pode-se propor uma classificao que identifique nveis distintos de articulao
intersetorial, sendo um deles a multi-setorialidade. A partir de um objetivo de poltica pblica, que transcenda
os setores, identificam-se programas prioritrios que so potencializados atravs de uma ao convergente.
Desta forma, so alcanados ganhos pontuais nos programas setoriais, e uma maior aproximao dos
diferentes setores a uma lgica macro-setorial.
Outro nvel de articulao mais complexo se d no campo da intersetorialidade. Neste caso, os setores,
a partir de um projeto integrado construdo de forma pactuada, identificam determinantes-chave do problema
em pauta e formulam intervenes estratgicas que transcendem os programas implementados setorialmente e
perpassam os vrios setores. Conseqentemente, alocam os recursos em funo dessas prioridades, o que
implica numa analise de custos e benefcios sob uma lgica supra-setorial, num processo que
simultaneamente tcnico e poltico.
Um diagnstico tcnico, com base numa anlise integrada dos problemas, possibilita a identificao de
intervenes-chave de alto impacto em relao aos principais determinantes identificados, ou que tenham
efeito simultneo em diferentes dimenses. Como exemplo, o investimento em educao de adultos tem
impacto na sade da famlia, principalmente das crianas, na vulnerabilidade pobreza, na produtividade do
trabalho e, quando aliado a transformaes na estrutura produtiva, refora a capacidade de competitividade

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dos pases no mercado internacional (Kliksberg,1993). As aes de apoio produo de pequeno e mdio
porte e comercializao de alimentos impactam as condies de trabalho e renda das famlias mais
vulnerveis, com implicaes inclusive no quadro de sade, e ao mesmo tempo reduzem os gastos com
alimentao dos grupos populacionais que passam a adquirir os alimentos a um custo mais baixo.
Os desafios polticos so vultuosos em face da necessidade de coordenar as diferentes variveis (atores,
metas, etc), no sentido de construo de um projeto conjunto que possibilite esta integrao. A coordenao
de uma poltica no implica em eliminar os conflitos de interesse (o que seria impossvel), mas em submeter a
lgica dos interesses em jogo a um sistema integrado capaz de ajustar as diferentes vises (Diniz, 1997). So
vrias as questes que se colocam no transcurso deste processo.
Grande parte dos conflitos polticos se refere alocao dos recursos pblicos. Em torno da
distribuio das verbas existentes se estabelece uma dinmica de negociaes que perpassa os vrios escales
e nveis de governo. Neste contexto, organizaes situadas em diferentes setores governamentais acabam por
constituir-se em competidores potenciais. Essa competitividade pode se acentuar em situaes de crise,
porque h maior densidade e diversificao de demandas sociais e os limites na alocao de recursos se
reforam. Mas, justamente nestas conjunturas, os projetos integradores se colocam como pea fundamental.
Uma definio de prioridades em funo de objetivos supra-setoriais pode implicar numa redistribuio
de recursos entre os diferentes setores e numa opo por investimentos de mdio e longo prazo, que acabam
por adiar ganhos mais imediatos de alguns segmentos. Para que isto acontea necessrio que: os atores
envolvidos se comprometam, para alm de seus objetivos especficos e mais imediatos, em torno de projetos
coletivos que daro direo ao processo de articulao e coordenao; o Estado seja capaz de promover
acordos e coordenar as aes dos vrios segmentos sociais envolvidos, para que se disponham a atravessar
perodos de crise, abrindo mo de objetivos de curto prazo em funo de um horizonte futuro promissor; que
sejam formem consensos estratgicos, somente possveis com a construo de novas solidariedades
polticas e compromissos firmados a partir de um extenso processo de negociao (Diniz, 1997).
Neste cenrio, novas estratgias de planejamento tambm so fundamentais no sentido de criarem
mecanismos de coordenao e respaldo tcnico para os esforos de concertao social. Para que o Estado seja
capaz de orquestrar este processo, estruturas decisrias centralizadas e pouco flexveis precisam ser revistas.
Os ministrios da rea social tradicionalmente so atrasados em termos de modelos organizacionais, apegados
hierarquia, verticalidade e grande rigidez (Tapia, 1996; Kliksberg,1993).
O dilogo entre os setores envolvidos num projeto integrado tem ntima relao com os indicadores
adotados para acompanhar o problema em pauta e com a construo de um sistema de informao que
possibilite uma concepo compartilhada (Kliksberg,1993).
Conselhos integrados por diferentes lideranas setoriais, que mantenham reunies peridicas, podem
constituir-se em importante mecanismo institucional de coordenao ao possibilitarem, dentre outros: a
construo de pactos em torno de decises-chave sobre alocao de recursos; um planejamento global que d
direo comum aos vrios setores, evidencie as reas de interseo e permita a identificao de intervenes
estratgias. Todavia, apesar de imprescindveis para a articulao, principalmente entre os mais altos escales
do governo, no so suficientes para o desenvolvimento de projetos integrados que demandam espaos de

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interao mais cotidiana uma unidade conjunta de trabalho entre os setores para o monitoramento
sistemtico das aes setoriais (Kliksberg,1993).
Em relao ao monitoramento, quando o prprio processo decisrio acompanhado pode-se identificar
de que forma decises de um setor minimizam ou potencializam o impacto de outras. Medidas da rea
econmica, por exemplo, podem representar ganhos para os grupos mais vulnerveis em mdio e longo prazo
ou podem obscurecer o impacto de estratgias compensatrias, que sejam desenvolvidas por outros setores.
Cabe considerar tambm que, quando esses espaos de cooperao carecem de autoridade decisria, ou
no redundam em implementao das propostas delineadas, eles acabam por esvaziarem-se de significado.
Em face das transformaes recentes nas relaes entre Estado e Sociedade, a estrutura de redes pode
se colocar como um enfoque inovador na coordenao e articulao entre atores, pois permite que os
diferentes conflitos sejam administrados em funo de objetivos comuns. Os grupos de interesse, por
disporem de recursos fragmentados, se articulam num formato cooperativo de rede potencializando seus
recursos atravs de uma ao coordenada. Para tal, mantm relaes sistemticas, demonstrando grande
conhecimento sobre as funes e responsabilidades mtuas e manifestando elevado grau de consenso em
relao poltica em vigor (Cavalcanti, 1998). Essa conjuno de fatores pode contribuir para a coordenao
e articulao das aes implementadas.
Mandell identifica trs tipos de arranjos estruturais de redes interorganizacionais, a partir dos
mecanismos utilizados para coordenar as aes (Mandell, 1990).
Num sistema vertical, uma agncia legalmente designada protagoniza a coordenao, enquanto
autoridade legal. Ainda que investida de liderana, ela depende da cooperao e adeso das demais
organizaes da rede para levar adiante o seu mandato. Programas federais ou estaduais, implementados pelos
governos locais, so exemplos tpicos desta modalidade. Trata-se de um arranjo marcado por forte potencial
de conflito, dada a necessidade da agncia lder em simultaneamente controlar e manter a autonomia dos
demais integrantes. As relaes, nestes casos, se processam num ambiente de base tipicamente
profissional/tcnica, mesmo que num cenrio poltico mais amplo.
No formato horizontal, ainda que haja uma agncia lder, ela no possui legitimidade legal, e a rede se
estabelece em funo de problemas que exigem a cooperao entre experts no campo em questo. Exemplo
tpico so os conselhos de planejamento, que tm como objetivo tratar de problemas mtuos numa dada
regio. Como as relaes no so hierrquicas, a coordenao se processa atravs de estratgias de facilitao
das interaes entre os membros e a rede s pode operar com base em acordos mtuos, que normalmente
resultam de decises feitas por coalizo entre os membros. Os integrantes, em geral, possuem o mesmo
background profissional, permitindo a conformao de reas de confiana mtua e comprometimento em
torno de um trabalho conjunto. Os conflitos derivam do fato de representarem diferentes organizaes que
podem ter objetivos antagnicos. Esta combinao de antagonismo e confiana deve ser administrada,
enfatizando-se os fins desejveis e as possveis trocas de recursos entre os atores.
Uma terceira configurao caracteriza-se pela espontaneidade, no havendo nenhum tipo de legislao
diretiva. Os integrantes, a partir de interesses particulares, reconhecem a necessidade do trabalho conjunto
para potencializar o alcance de seus objetivos. Nenhuma organizao tem poder preponderante sobre as

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demais e o domnio est nas mos daqueles intimamente conectados as fontes de recursos externos a rede
(Mandell, 1990).
Alguns riscos se colocam na articulao e coordenao atravs das redes de polticas. Em primeiro
lugar, a coerncia e cumplicidade interna da rede tende a evitar conflitos, bloqueando inovaes necessrias.
H o perigo de que os custos dos acordos internos sejam externalizados para atores que no fazem parte dela.
Alm disto, os esforos de negociaes podem ser em vo, caso os atores no cumpram os pactos
estabelecidos, em face da a inexistncia de mecanismos que garantam a execuo do que foi pactuado. Nada
garante que esta forma de coordenao seja democrtica, uma vez que a populao no organizada, por
exemplo, no tem acesso as redes e nem sempre os interesses coletivos so acolhidos pela representao
estatal (Lechner, 1997).
Por fim, a rede pode voltar-se para objetivos situados numa determinada rea de poltica que setorial,
havendo cooperao, coordenao e integrao num setor em particular, e no necessariamente entre as redes
ou entre os diferentes setores.
Esta discusso sobre coordenao e articulao entre atores num contexto de redes
impe algumas questes para o objeto deste estudo: Sob que formato de rede se
operacionaliza a CS? Quais os atores que a integram? Como seus objetivos particulares
encontram ressonncia e se conectam com propostas mais amplas. Como se d a tenso
posta pela coerncia e cumplicidade entre os atores ao interior da rede como um possvel
elemento conservador? Uma vez que a CS incumbiu-se da tarefa de articular setores de
governo no sentido de convergir os programas para os segmentos mais pobres, como isto
se cumpre no contexto da rede?
d) Pacto federativo e mecanismos de cooperao vertical
As relaes entre nveis de governo constituem um componente importante na determinao da forma
como os recursos nacionais sero distribudos entre estados e municpios. Os princpios que regem essas
relaes assumem um formato particular num sistema federativo.
O pacto federativo garantido, dentre outros fatores, pela convivncia entre a autonomia e
interdependncia dos entes sub-nacionais e implica num relacionamento intergovernamental que permita
compatibilizar os direitos de cada ente federativo e os interesses da federao (Abrcio,1998).
A trajetria recente das polticas sociais, na Amrica Latina e Brasil, segue um curso de progressiva
descentralizao financeira e decisria, e o desenho possvel deste processo, em cada contexto nacional, se
define em grande medida pelo equilbrio dinmico alcanado entre o poder central e as subunidades
nacionais6. Sistemas federativos bem sucedidos combinam processos de descentralizao com certo gradiente
de centralizao e elevado grau de cooperao entre os nveis de governo (Abrcio, 1993).
Alguns aspectos positivos da descentralizao vm sendo apontados pela literatura, como a
possibilidade de universalizar o acesso s polticas pblicas e aumentar o controle social sobre os servios,
pela aproximao entre clientela gestor e prestador. A atuao no nvel local possibilitaria proximidade fsica

O Sistema Federativo brasileiro peculiar na medida que o municpio constitui uma unidade autnoma.

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e melhor visibilidade, tanto dos problemas quanto das oportunidades de desenvolvimento, abrindo espaos
para interao entre atores e mecanismos de pactuao e canalizao de recursos (Neves & Marinho, 1999).
Avaliaes indicam que avanos na qualidade dos servios pblicos acompanharam os processos de
descentralizao de polticas sociais. No entanto, alguns ingredientes so necessrios para que se alcance o
sucesso desejado, como a definio clara de papis entre os nveis de governo e um planejamento que garanta
direo e coordenao protagonizada pelos nveis mais centrais (Schartz & Corbacho, 2002; Santos, 1997;
Camargo, 1995).
Caso no haja uma conduo coordenada e um comando efetivo do governo federal, o processo tende a
ser catico, podendo mesmo agravar as desigualdades regionais e sociais. De igual modo, fundamental que
os nveis mais centrais mantenham rgos de monitoramento do processo de implementao, bem como
polticas deliberadas de correo dos desequilbrios regionais, no sentido de assegurar justia e equidade.
Nos termos do pacto federativo, as relaes entre os trs nveis de governo devem pautar-se pelo
princpio da subsidiariedade, que determina que as funes pblicas sejam exercidas, sempre que possvel,
pelos nveis sub-nacionais de governo e que os nveis mais abrangentes s exeram aquelas que os demais no
forem capazes. A redistribuio do financiamento e gesto no mbito de um sistema federativo, tambm
pressupe a adeso dos nveis de menor abrangncia, uma vez que estes dispem de autonomia poltica e
fiscal.
Nestes termos, estados e municpios assumem a gesto de polticas pblicas por trs razes diferentes:
por previso constitucional; por iniciativa prpria ou por induo de nveis mais abrangentes de governo. A
deciso em aderir conseqente a um clculo aonde so contrabalanados os custos em assumir novas
funes e os recursos fiscais e administrativos disponveis para implementar as funes assumidas. Riqueza
econmica, capacidade fiscal e administrativa dos nveis sub-nacionais so componentes importantes deste
clculo e variam de acordo com a poltica pblica que se pretenda descentralizar, uma vez que os custos
embutidos tambm variam (Arretche, 2000).
Estados federativos com sistema partidrio competitivo so particularmente vulnerveis a conflitos
intergovernamentais, pois os cargos no executivo e nas agncias de governo constituem recursos
institucionais disputados. De igual modo, cada ente federativo age no sentido de transferir os custos polticos
e financeiros de gesto para outros nveis de governo, ao mesmo tempo em que busca preservar os louros do
processo (Arretche, 2000).
A interdependncia o que define os padres de cooperao vertical - complementariedade entre
estados e Unio - como mecanismo de resoluo dos conflitos e busca de um equilbrio adequado entre
cooperao e competio, ou seja, um jogo de competio-cooperativa. Novamente o princpio da
subsidiaridade que determina a distribuio de recursos horizontais dentro da federao (dos estados mais
ricos para os mais pobres), visando equalizao econmica mnima entre as unidades federativas.
Num contexto ideal, essa transferncia de recursos no deve se dar sob a tutela do poder central, mas
de forma negociada entre os estados atravs de arenas de pactuao (Abrcio, 1993: 18; Abrcio,1998: 2627).

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Compreender de que forma estas relaes intergovernamentais adquirem uma dinmica prpria nos
diferentes contextos federativos, e, em que medida, contribuem para a equidade na distribuio dos recursos,
implica em considerar: a capacidade institucional de cada ente federativo; as estratgias utilizadas pelo nvel
federal para desenvolver esta capacidade e induzir algumas polticas e os conflitos e mecanismos de
cooperao entre os nveis de governo (Marando & Florestano, 1990).
Um processo radical de descentralizao pode no ser eqitativo, caso no mantenha sob a
administrao de um nvel mais abrangente de governo funes que tenham carter redistributivo, ou seja,
possibilitando o atendimento de demandas sociais que superam a capacidade de determinadas unidades subnacionais em gerir e prestar servios pblicos. Uma descentralizao eqitativa requer, por exemplo, aes
dos governos federal e estadual que compensem a fragilidade institucional e fiscal de determinados
municpios.
Os governos centrais no devem descentralizar totalmente o financiamento dos programas sociais, sob
o risco de reforarem padres de distribuio de renda existentes, no contribuindo para equidade. Deve-se
garantir um nvel mnimo de funcionamento que no dependa das capacidades fiscais locais e o governo
central deve promover uma redistribuio de recursos entre regies e estados (Pfeffermann & Griffin, 1989).
Outra razo para esta advertncia que nem sempre o curso de descentralizao poltica, nos contextos
nacionais, est na sintonia das relaes econmicas no plano internacional.
A dinmica internacional indica uma tendncia de concentrao do poder econmico do capital
monopolista, que no acompanha a trajetria descentralizadora da gesto de polticas reprodutoras da fora de
trabalho para o nvel municipal. Desta forma, a extrema fragmentao das administraes municipais pode
fazer com que a descentralizao acentue a segmentao das demandas sociais, em oposio ao carter global
do processo econmico que produz as desigualdades (Massolo, 1988).
Sendo assim, a descentralizao pode agravar desigualdades caso se pretenda responder s
necessidades sociais dentro dos limites dos recursos locais, considerando que a escassez de recursos
municipais produzida por uma estrutura institucional mais ampla e por uma dinmica econmica
globalizada.
A efetividade dos processos de descentralizao requer, portanto, em muitos casos, reformas que
reforcem as estruturas administrativas vigentes, impondo at mesmo um maior aporte de recursos
(Pfeffermann & Griffin, 1989; Possas, 1996).
Essas questes assumem relevncia em estados com forte tradio centralizadora e histria recente de
descentralizao (como grande parte dos pases latino-americanos). A fragilidade poltico-institucional das
unidades sub-nacionais, aliada a um componente expressivo de desigualdades regionais, refora ainda mais a
importncia da funo redistributiva do governo central.
Dentre os principais problemas que atingem a gesto municipal no Brasil, na tica dos prprios
prefeitos, incluem-se: recursos financeiros e humanos insuficientes; falta ou insuficincia de instalaes,
equipamentos e pessoal nas reas de sade e educao, interferncia negativa por parte dos polticos locais e
falta de apoio por parte dos governos estadual e federal (Bremaeker, 1991).

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A deficincia de recursos humanos, ou o despreparo para as funes que exercem, aparece como
segundo fator em importncia no conjunto de problemas apontados pelos prefeitos. O primeiro fator
destacado foi a insuficincia de recursos financeiros face as demandas locais. Em termos de reas prioritrias
de atuao da prefeitura a sade foi apontada como segunda prioridade, sendo educao a primeira e a
assistncia social apareceu em stimo lugar no conjunto de prioridades municipais (Bremaeker, 1991).
Estes dados indicam que, a descentralizao fiscal em pases com profundas desigualdades regionais e
sociais, como no caso brasileiro pode, ao enfraquecer financeiramente o governo federal, limitar as
possibilidades de reduo dessas desigualdades (Souza, 1998).
Alm disto, deve-se considerar que a descentralizao pode ser regressiva na distribuio de recursos
ao favorecer grupos polticos e clientelas locais com maior capacidade de interferncia no processo decisrio,
gerando, por exemplo, maior aplicao nas reas urbanas em detrimento das rurais dos municpios (aonde
residem os grupos mais vulnerveis economicamente) (Possas, 1996).
A descentralizao ou o federalismo tem um impacto importante na organizao dos grupos de
interesse. A centralizao oferece vantagens notveis aos grupos privados, uma vez que eles concentram
energias em poucos atores. Este pressuposto no deve, no entanto, levar a uma relao simplista entre
centralizao e maior clientelismo (pois o cliente teria apenas uma estrutura para influenciar) examinando-se
caso a caso (Mny 1996).
Cabe considerar que a descentralizao no elimina as prticas clientelistas e em alguns casos pode at
mesmo acirr-las. As elites, que se colocam como portadoras da tradio local, freqentemente incorporam
interesses do poder econmico aos seus valores e prticas e no caso brasileiro elas tm uma tendncia superrepresentao na vida social e poltica. no plano municipal que este trao assume dimenses ainda mais
relevantes.
As instituies governamentais ainda que pretensamente pblicos, esto fortemente permeadas por
barganhas entre as elites locais, grupos econmicos e segmentos da classe poltica. Neste processo, o cidado
comum encontra diversos obstculos para acessar informaes, compreender os cdigos e linguagens
burocrticas e o acesso acaba se dando, quando possvel, de forma indireta atravs de conhecimentos pessoais
ou contatos troca de favores. atravs do monoplio de informaes que o clientelismo aflora no mbito das
prefeituras e cmaras de vereadores. O poder executivo alimenta este tipo de prtica na cmara, como forma
de subordinar os vereadores aos seus interesses (Daniel, 1988).
As prticas clientelistas tradicionalmente cristralizaram-se nas engrenagens dos programas
assistenciais. A literatura interpreta este fenmeno a partir de duas grandes correntes: identificando-o a
prticas tradicionais (arcaicas) que tendem ao desaparecimento, na medida em que as relaes se
institucionalizam e se tornam impessoais; considerando que compensam falhas das instituies e que
tenderiam a inexistncia em contextos de pleno funcionamento institucional (Bezerra,1999:15). Esta segunda
abordagem se aproxima dos pressupostos da CS que pretende enfrentar o clientelismo nos programas sociais,
atravs da implantao de mecanismos mais transparentes de distribuio dos recursos.
Para alm de compensarem falhas institucionais ou serem arcaicas, geralmente associadas a
pequenas comunidades onde as prticas so mais provincianas, as relaes pessoais esto presentes nas

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instituies independente do porte das comunidades ou de seu grau de institucionalidade. Essas prticas
devem ser analisadas como estruturantes das prprias relaes sociais e deve-se considerar que os interesses
podem estar fundados nos mais diferentes motivos como prestgio, lealdade, etc. (Bezerra,1999:17). No nvel
local, tanto a fragmentao institucional quanto o clientelismo podem se acirrar, diante da proliferao de
presses de diversos grupos de interesse (Castro, 1988).
3. Reorientando os gastos pblicos no sentido da equidade
Uma anlise das relaes intergovernamentais, sob a tica da equidade, impe que sejam considerados
tambm os critrios e mecanismos de transferncias de recursos entre os entes federativos. Como definir de
forma eqitativa o montante repassado do nvel federal para estados e municpios? Como estabelecer
prioridades nesta alocao? Quais seriam, portanto, os limites e potencialidades eqitativas dos gastos
pblicos?
Os governos desempenham um papel importante na redistribuio de riquezas, no s atravs da
regulao poltica, mas tambm por meio da tributao e dos gastos pblicos. Para tal, o sistema tributrio
deve ser capaz de prover as receitas necessrias para os programas essenciais e eliminar as iniqidades
horizontais decorrentes (contribuintes com receitas semelhantes pagando taxas de impostos bem diferentes)
(Tanzi, 2002).
Ainda que o gasto pblico possa potencialmente exercer efeito positivo nas desigualdades de renda e
de acesso a bens e servios, alguns fatores limitam esse potencial eqitativo. Grupos de interesse, atravs de
presses polticas, conseguem apropriar-se dos recursos pblicos, desviando a aplicao em aes que teriam
maior impacto eqitativo ou que seriam destinadas aos segmentos mais vulnerveis e grupos alvo especficos.
As demandas dos segmentos que dispem de menores recursos, inclusive de poder, tendem a ser atendidas, na
medida em que coincidem com os interesses dos grupos de maior influncia no processo decisrio (Tanzi,
2002; Medeiros, 1999; World Bank, 2000). Essa dinmica determina, por exemplo, se os recursos destinados
educao e sade sero prioritariamente alocados no ensino superior e em hospitais de alta complexidade ou
em educao fundamental e ateno bsica em sade.
Alm disto, parte dos recursos alocados em programas sociais destinada aos provedores dos servios
(empregados do setor pblico ou contratados por este) e s atividades meio dos programas (como a
distribuio de alimentos que exige servios de transporte, armazenagem, compras, etc). Desta forma, os
gastos sociais podem aumentar sem que necessariamente haja impacto sobre a desigualdade (Tanzi, 2002).
Nos pases de renda mais baixa o prprio custo de arrecadao por vezes to alto que constitui um
limite aos efeitos redistributivos. Isto ocorre por que, em vrios casos a base fiscal limitada, as alquotas so
altas e distorcidas, a administrao fiscal fraca e a gesto ineficiente. Alm disto, mais de um quinto dos
recursos pblicos nestes pases destina-se amortizao de dvidas (World Bank, 2000).
A construo do oramento pblico, sob uma tica redistributiva, deve primeiramente ser capaz de
gerar receitas adequadas e destinar significativa parcela para aes de desenvolvimento social e apoio

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formao de recursos para os segmentos mais vulnerveis. Isto implica em priorizar a oferta de servios mais
utilizados por estes segmentos, onde ocorrem as maiores falhas de mercado.
Cabe considerar que nem sempre os objetivos distributivos so alcanados apenas destinando-se os
recursos para os grupos menos favorecidos. Quando esta destinao se d de forma estritamente focalizada
para estes segmentos, a ausncia de coalizes polticas necessrias e apoio por parte de outros grupos com
maior influncia no processo decisrio, tende a comprometer a sustentabilidade das aes desenvolvidas e os
objetivos eqitativos no so alcanados (World Bank, 2000; Medeiros,1999).
Os critrios para priorizar a destinao de recursos para determinados grupos tambm se colocam como
questo importante a ser discutida. Pela tica da equidade, se justifica que tenham prioridade no acesso aos
servios pblicos aqueles que dispe de menos recursos prprios, ou os que so mais vulnerveis em funo
da poltica em pauta. No caso de programas de combate pobreza, esses grupos seriam os mais pobres, no
caso de servios de sade os mais doentes (Medeiros, 1999). Quando uma estratgia de combate pobreza
como a CS se operacionaliza atravs de diferentes programas setoriais, a conjugao de critrios de equidade
se coloca como questo central, ou seja, o que importa mais a sade dos mais pobres ou dos mais doentes?
(Murray, 1999)
Na tica do setor sade, as desigualdades em termos de estado de sade podem ser consideradas mais
importantes, enquanto critrios alocativos de recursos, do que as desigualdades em termos de renda. Ainda
que algumas questes de sade estejam relacionadas insuficincia de renda, a utilizao de indicadores
sociais e epidemiolgicos na alocao de recursos apresenta desafios que sero tratados posteriormente.
Os critrios epidemiolgicos vm sendo preconizados como estratgicos para a alocao de recursos
pblicos, considerando que a sade um bem pblico e, portanto, quanto maior a disponibilidade deste bem
para uns, maior ser para todos. Mesmo indivduos que no so vacinados, por exemplo, so beneficiados
pela poltica de vacinao porque se reduz a prevalncia de enfermidades (Medeiros,1999).
A discusso de critrios de alocao de recursos pertinente para decises sobre os tipos de ao ou
grupos populacionais que devem ser priorizados de forma a alcanar um perfil mais eqitativo de gastos
sociais. Alm disto, cabe considerar as transferncias intergovernamentais de recursos, que correspondem ao
maior componente da receita dos governos sub-nacionais, na maior parte dos pases em desenvolvimento
(Bahl, 2000).7
A necessidade de uma distribuio mais eqitativa dos recursos uma justificativa para manter, ao
menos parcialmente, o poder de captao no nvel central. As disparidades fiscais entre as regies so
marcantes em determinados contextos nacionais e os locais mais urbanizados, com maior capacidade de
taxao e infra-estruturas administrativas mais fortes, acabam por reter a maior parte dos recursos (Bahl ,
2000).
H diferentes formas de transferncia intergovernamental e algumas vm sendo apontadas como tendo
maior potencial redistributivo do que outras. Pode-se estimar a diferena entre as receitas disponveis para os
7

Isso ocorre em parte pela pouca opo na delegao de autonomia de taxao para os governos locais,
fazendo com que o poder de captao de receitas seja mantido no nvel central

43
governos sub-nacionais e os gastos que eles necessitam. Isto implica em definir um nvel mnimo de servios,
o que, por vezes, se complexifica diante das ilimitadas necessidades dos municpios.
O pool de recursos a ser repassado para os governo locais pode ser determinado pelo montante
arrecadado com impostos especficos, onde cada governo local recebe proporcionalmente de acordo com o
que coletou em seu territrio geogrfico. Este tipo de transferncia, no entanto, no redistributiva, porque os
municpios mais ricos tm uma base de arrecadao mais forte e melhor capacidade institucional para coletar
os impostos.
Outra possibilidade uso de frmulas para quantificar o repasse de recursos, no sentido de garantir
maior transparncia e criar um senso de justia, composta em geral pelos seguintes elementos: populao;
indicadores de urbanizao, rea geogrfica; percentual de famlias abaixo da linha de pobreza; indicadores
sociais; medidas de capacidade fiscal e indicadores de esforos de taxao dos governos locais. A frmula
pode tambm refletir o balano entre a capacidade de arrecadao de impostos e os gastos em funo dos
servios necessrios para cada localidade (Bahl, 1999).
Cabe considerar que h dificuldades para operacionalizao deste sistema, tais como: a confiabilidade
dos dados, mesmo quando fornecidos por agncias oficiais do governo; a disponibilidade para todos os entes
nacionais e a periodicidade das informaes8 e o fato de que algumas delas no esto disponveis no nvel
municipal. Os custos administrativos em manter a base de dados necessria para alimentar o sistema podem
ser altos, considerando que o clculo do ndice de transferncia, resultante da aplicao da frmula, deve ser
anual. Sempre haver casos especiais aonde a formula no se encaixa, ou seja, municpios aonde as
responsabilidades de gastos so maiores e ainda que este tipo de transferncia avance em objetividade, o
potencial eqitativo do sistema depende dos indicadores e fatores considerados na frmula (Bahl, 1999).
Em resumo, a reorientao dos gastos sociais sob a tica da equidade implica em analisar: os tipos de
interveno implementados e seu impacto potencial sobre as desigualdades; a influncia dos grupos de poder
no processo de alocao de recursos; os mecanismos de canalizao de interesses dos grupos menos
vulnerveis e os critrios adotados na definio de prioridades de alocao.
4. Um panorama da Poltica Social e equidade no Brasil
H consenso de que o desenvolvimento econmico e social dos pases Latino-Americanos no tem sido
eqitativo. A regio apresenta um dos maiores nveis de desigualdade de renda e pobreza do mundo,
problemas intimamente relacionados no caso brasileiro (Londno, 1998; Rocha, 2000 a).
No Brasil, a persistncia da pobreza absoluta conseqncia das desigualdades na distribuio dos
rendimentos (Rocha, 2001) e os nveis de pobreza so mais sensveis a alteraes no grau de desigualdade do
que a variaes no crescimento econmico. O grau de desigualdade lamentavelmente suplanta o da maioria
dos pases do mundo. Considerando que a renda mdia dos 10% mais ricos corresponde a 28 vezes a dos 40%
mais pobres, o cenrio social no pas apresenta um perfil bastante desfavorvel em relao a qualquer padro
de justia distributiva que se queira considerar. Isso explica em grande medida por que o grau de pobreza

Alguns dados do Censo que acabam sendo utilizados no perodo entre um censo e outro sem ajustes.

44
significativamente superior ao de outras naes com a mesma renda per capita (Barros, Henriques &
Mendona, 2001).
Essa desigualdade persiste ao longo dos ltimos anos em patamares to elevados que, ainda que a
renda dos 10% mais pobres tenha dobrado entre 1993 e 1995, e a pobreza absoluta tenha declinado neste
perodo, o efeito sobre o grau de desigualdade de renda foi marginal. Independente do indicador de
desigualdade utilizado, os dados no sinalizam qualquer tendncia de declnio ao longo das trs ltimas
dcadas (Rocha, 2000; Barros, Henriques & Mendona, 2001).
Em termos gerais, constata-se que as desigualdades e a pobreza se acentuam nos anos 80 e no h
progresso distributivo nos anos 90. A gravidade do quadro e sua persistncia vm impondo enormes desafios
aos governos, no sentido de ampliar as redes de proteo social para os grupos mais vulnerveis, num
contexto de fundos limitados (Szkely, 1997; Chan, 2000). Qual , portanto, o perfil dos gastos sociais no
pas?
A Constituio de 1988 estabeleceu as bases do Oramento da Seguridade Social (OSS) e da
descentralizao fiscal e financeira, qual seja: uma progressiva cesso de receita e responsabilidades de gastos
para os nveis locais de governo e, ao mesmo tempo, uma ampliao da carga tributria associada s
contribuies sociais (que no so compartilhadas com estados e municpios). Esse aporte de recursos que se
somava receita federal tinha como objetivo reforar o OSS, possibilitando a universalizao dos direitos
previdencirios e do acesso aos servios de sade e assistncia (Dain & Faveret, 1999).
As contribuies sociais na dcada de 90 apresentaram um maior dinamismo, quando comparadas
dcada anterior, ocasionando aumento da receita da Seguridade Social que chegou a ultrapassar a receita
tributria disponvel para a Unio. O gasto social no Brasil correspondia, ao final da dcada, a 20% do PIB,
fornecendo indcios de que a persistncia dos problemas sociais no pas no se justifica pela insuficincia de
recursos (Rocha, 2000).
Apesar deste crescimento no aporte de recursos sociais alguns fatores limitaram a eficincia em sua
utilizao.
Primeiramente, cabe considerar que no houve transferncia efetiva da receita arrecadada para os
programas sociais. As regras de redistribuio dos recursos provenientes das contribuies sociais para
estados e municpios no so as mesmas que regem a via tributria, alm do governo federal dispor de maior
autonomia para administr-los. Desta forma, grande parte dos recursos arrecadados, em nome da Seguridade
Social, serviu gesto da estabilizao fiscal da Unio e aos pagamentos dos encargos financeiros da dvida
pblica (Dain & Faveret, 1999).
Outra questo que compromete os objetivos eqitativos o fato de que a despesa social
freqentemente regressiva, ou seja, atinge os segmentos populacionais que dispe de mais recursos. Os
diversos servios pblicos essenciais como, abastecimento de gua, eletricidade e saneamento atingem
proporcionalmente os setores que dispe de maiores recursos monetrios e os recursos se concentram nos
trabalhadores com maiores nveis de educao (Cohn, 1995; Cohen & Franco, 1995; World Bank, 2000;
Peliano, 1990; Guilhon, 2001; Londoo, 1998). Desta forma, as polticas pblicas tm um efeito paradoxal
sobre o quadro social, dada sua incapacidade em reduzir as desigualdades existentes.

45
Como dito, so vrios os fatores que determinam essa falta de equidade de acesso: programas que
dependem dos equipamentos institucionais para serem operacionalizados tendem a atender os grupos que
residem nas localidades onde a proviso de servios pblicos maior (reas urbanas e regies mais ricas) os
municpios com maior capacidade tcnica e poltica tm mais facilidade em captar recursos tal como os
segmentos populacionais em melhor situao scio-econmica e a desarticulao entre os setores contribui
para uma utilizao ineficiente dos recursos.
Caractersticas da trajetria da poltica social nos anos 60 e 70 no Brasil favoreceram este cenrio de
desigualdades. A democracia apresentava fortes limitaes em garantir igualdade de condies para o
exerccio de cidadania plena e os canais para expresso de direitos bsicos so escassos no pas (Diniz, 1997).
As relaes entre Estado e Sociedade foram fortemente caracterizadas pelo patrimonialismo (apropriao
privada dos bens pblicos), por uma debilidade dos sistemas de representao (distantes das demandas
populares), por uma inoperncia do poder legislativo e excluso de parte significativa da populao do acesso
a riqueza produzida (Fleury, 1998).
Os principais traos que caracterizam a estruturas de proteo social brasileira, consolidada durante as
dcadas de 60 e 70, so: centralizao federal, carter coorporativo, clientelista e anti-democrtico dos
processos de intermediao de interesses e ineficincia na utilizao dos recursos; fragmentao (diversas
instituies atuando de forma desarticulada); atendimento segmentado por categorias de trabalhadores,
dependendo do poder de barganha dos diferentes grupos (Fleury, 1998).
Apesar do significativo investimento financeiro do Estado na rea social e da dimenso da rede
institucional, o Sistema de Proteo Social apresentava, na dcada de 80, baixa capacidade em promover a
equidade e alcanar os segmentos mais pobres da populao. O quadro de desigualdade social e pobreza foi
muito mais afetado positivamente pelo crescimento econmico, assalariamento e mobilidade social do que
pelos programas sociais, mesmo os universais. Os grupos mais vulnerveis eram os menos beneficiados pelos
programas, e segmentos importantes como trabalhadores rurais e contingentes mais pobres da populao eram
excludos do sistema (Draibe,1998).
Questionamentos em torno das possibilidades de sustentao das estruturas de proteo social nos
pases avanados, frente s reformas neoliberais que tiveram curso na dcada de 90, ressoaram no cenrio
latino americano. No entanto, ainda que constrangimentos tenham sido impostos por este nova ordem
econmica, no h indcios de desmonte destas estruturas em ambos os contextos (Vianna, 1997; Possas,
1996).
Por outro lado, se no houve desmonte, uma reestruturao significativa em termos de princpios e
engenharia institucional se processou, dando lugar a uma nova configurao organizacional e de prticas,
onde interagiram componentes prprios a uma dinmica internacional mais ampla e elementos particulares
aos contextos nacionais.
As reformas no Brasil inspiraram-se em postulados internacionais, mas simultaneamente caminharam
na contramo de princpios da ortodoxia neoliberal. As transformaes na estrutura de proteo social foram
norteadas pelos princpios consagrados na Constituio de 1988, que incluem: a formalizao e

46
universalizao de direitos sociais enquanto direitos de cidadania; democratizao dos processos decisrios,
mediante mecanismos de participao e controle social e descentralizao.
A Constituio devotou ateno privilegiada questo da cidadania, abarcando direitos civis, polticos
e sociais, prevendo a implantao de um Sistema de Seguridade Social, entendido enquanto "um conjunto
integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos
relativos sade, previdncia e a assistncia social. A assistncia social ento instituda enquanto uma
poltica social no contributiva, pautada sob os princpios da universalidade do atendimento, seletividade e
distributividade na prestao dos benefcios e servios (Draibe, 1998).
No campo da sade, a implementao do Sistema nico de Sade (SUS) foi expresso de um dos mais
importantes projetos de reforma na rea social, norteado pelos princpios da unicidade de comando no
Ministrio da Sade; acesso universal e igualitrio; equidade; controle social; descentralizao; integrao e
hierarquizao do cuidado sade. Neste setor, a autonomia municipal na utilizao de recursos tem sido
reforada, ainda que os governos locais disponham de capacidade institucional e tcnica bem diferenciada.
Formas inovadoras de gerncia vm surgindo e um maior envolvimento dos atores locais no processo
decisrio foi potencializado atravs dos conselhos de controle social. O acesso aos servios, no entanto,
comprometido por uma distribuio deficiente da oferta e incapacidade do sistema em responder s
demandas. A implementao tem sido lenta e constantemente ameaada por problemas de financiamento.
Uma parcela pequena da populao (20%), que dispe de recursos, foi includa no sistema privado, e o
restante conta com os servios pblicos Portanto, se por um lado, a garantia constitucional de universalizao
do acesso vem na contra-mo das correntes internacionais de focalizao, ela pode caminhar na direo de
uma incluso segmentada. (Fleury, 1998).
O curso da reforma se d no esteio da redemocratizao, aps um longo perodo de ditadura militar,
quando uma srie de canais de vocalizao de demandas, antes reprimidos, se recolocam e novos so criados.
A instalao destes espaos sinaliza para a democratizao dos processos decisrios, com possveis
repercusses na reduo das desigualdades de acesso aos recursos pblicos.
5 Transformaes na engenharia institucional do Estado
a) Relaes entre o Estado e a Sociedade
As relaes entre Estado e Sociedade vm sendo tensionadas por um estilo tecnocrtico de gesto que
se consolidou no pas, onde especialistas e burocratas formulam as diretrizes sem promover negociaes para
construo de pactos entre os atores envolvidos. Os conselhos de representao social, que passaram a fazer
parte da institucionalidade estatal em diferentes setores da poltica (sade, assistncia, etc), se apresentam, a
partir da dcada de 90, como contraponto a forte autonomia decisria da tecnoburocracia e como espaos de
democratizao do processo decisrio (Castro, 1989).

No mbito do sistema de poltica sociais no Brasil, aproximadamente 25 conselhos

nacionais foram criados na dcada de 90 (Draibe,1998). Na rea de assistncia instituram-

47

se fruns de controle social como o Conselho Nacional de Assistncia Social (CONAS) e

conselhos estaduais e municipais, cabendo ao CONAS aprovar a proposta oramentria da
Assistncia Social, bem como os critrios de transferncia de recursos do governo federal
para estados e municpios neste campo (Costa, 1998).
Na rea de sade, novas arenas institucionais, como o Conselho Nacional de Sade, conselhos
estaduais e municipais (compostos por representantes do estado e sociedade civil) e comisses integradas por
gestores, foram implementadas com o objetivo de promover o controle social e a articulao entre nveis de
governo. Comisses intersetoriais tambm foram institudas enquanto canais de dilogo entre o Sistema de
Sade e setores que desenvolvem aes intimamente relacionadas aos objetivos da poltica de sade
(promoo social, educao, economia, agricultura). Essas arenas de pactuao, principalmente a Comisso
Intergestores Tripartite, congregando secretrios de sade dos trs nveis de governo, so pea-chave no
processo de descentralizao.
As instncias de participao e controle social expressam esforos de redemocratizao, difuso da
noo de direito e exerccio da cidadania, incorporando segmentos antes excludos do processo decisrio. No
entanto, deve-se considerar as resistncias culturais, e de transformao comportamentais, que se colocam
como limites importantes na efetivao de formas mais democrticas de gesto (Draibe, 1998).
O sistema decisrio no pas caracteriza-se por uma hiperatividade decisria, ou seja, uma velocidade na
formulao de propostas que, no entanto, no se traduz no processo de implementao, diante de uma falncia
operacional do Estado e de uma impotncia na consecuo das metas estabelecidas (Diniz, 1997). Esta
falncia na implementao pode desprover os conselhos de seu contedo e desmobilizar a participao
poltica.
Outra questo que se coloca que a multiplicao descontrolada de conselhos setoriais pode acentuar a
fragmentao do processo decisrio, ao compartimetalizar a agenda de interveno do poder pblico. Alm
disto, a limitada oferta de liderana poltica no nvel local principalmente vem fazendo com que os
conselheiros participem de vrios conselhos simultaneamente. Considerando que estas lideranas
representam, por vezes, diferentes grupos de interesse em cada conselho setorial, elas acabam concorrendo
consigo mesmo por prioridades na alocao de recursos (Neves & Marinho, 1999).
Quando os conselhos exercem um papel mais deliberativo, tambm pode haver superposio com o
papel desempenhado pelo poder legislativo (instncia de representao por excelncia) e por outros rgos
especializados do poder executivo. Caso esses atores sejam desconsiderados, h o risco de que as decises dos
conselhos tornem-se incuas.
Alguns conselhos foram criados para gerenciar programas especficos, como ser visto posteriormente
no caso do Programa de Distribuio de Estoques de Alimentos (PRODEA). Os conselhos atrelados a
programas direcionados para grupos mais pobres, como neste caso, enfrentam desafios ainda maiores como a
carncia acentuada de recursos organizacionais e associativos nos municpios alvo (Draibe, 1998).
Apesar desses desafios, uma ateno especial deve ser devotada a estas arenas, por constiturem-se em
inovaes institucionais que podem impactar significativamente as relaes entre Estado e organizaes

48
sociais. O xito das polticas pblicas depende no s de mecanismos e recursos institucionais e financeiros,
mas da mobilizao dos meios polticos para sua execuo.
b) Relaes entre setores e nveis de governo
No contexto dos pases latino americanos, principalmente no Brasil, as polticas governamentais tm
um forte carter setorial e apresentam fragilidades em termos de uma efetiva coordenao e articulao das
aes. Os ministros da rea social comumente esto distantes das arenas decisrias estratgicas que definem
polticas relacionadas a temas cruciais (negociao da dvida externa, ajustes econmicos, etc) e
desarticulados com o setor econmico, investido de ntida preponderncia em termos de poder
(Kliksberg,1993).
H uma multiplicidade de instituies e ministrios que competem por recursos financeiros e
humanos. O mximo de coordenao que se alcana atravs de convocaes obrigatrias, que uma vez
desfeitas do lugar novamente as disputas cotidianas. Esta competitividade maior no setor social do que nos
demais, porque seu potencial em utilizar os recursos subtrado parcialmente pelos grupos de presso, que se
colocam como atravessadores em diversas etapas do processo de implementao9 (Kliksberg,1993).
O perfil do aparato administrativo pblico na Amrica Latina vem sendo retratado da seguinte forma:
organizaes que atuam em funo de promover objetivos prprios, mantendo relaes assistemticas com as
demais em relao rea problema; demonstram pouco conhecimento sobre as funes e responsabilidades
das outras; apresentam reduzido grau de consenso em relao poltica em vigor; disputam acirradamente
pelos domnios de poder e avaliam negativamente as relaes de interdependncia (Cavalcanti, 1998).
Condicionantes da trajetria recente das polticas pblicas no Brasil contriburam para que os
diferentes setores de governo atuassem de forma no coordenada e que mecanismos institucionais de
articulao e ajuste dos processos setoriais, em torno de um projeto comum, dificilmente se realizassem.
Determinados ministrios da rea social tornaram-se eixos de coalizes defensivas, envolvendo a
burocracia pblica, parlamentares, associaes profissionais e setor privado visando preservar o poder
setorial. Dependendo do ministrio, do setor da poltica, dos objetivos e da estabilidade dessas coalizes, o
governo federal preserva atribuies ou transfere encargos para outros nveis de governo, sem considerar
critrios estratgicos que viabilizem a constituio de um modelo federativo de fato cooperativo (Almeida,
1995).
As presses polticas advindas dos diferentes atores, marcados por uma lgica de atuao fortemente
regional, partidos frgeis e pouco nacionalizados, "obrigam" em parte o executivo federal a formar coalizes
de apoio para o exerccio do governo. Essas coalizes do origem a uma heterogeneidade poltica na
composio dos ministrios, fazendo com que haja no plano federal um processo de autonomizao
ministerial frente ao presidente, que v reduzida sua margem de comando (Abrcio, 1998:24).
9

Um exemplo comum refere-se aos programas de subsdio comercializao de alimentos, voltados para
segmentos de mais baixa renda, que so cooptados e intermediados em suas diversas etapas por diferentes
setores: os grupos polticos e os comerciantes locais, grupos de presso comercial em outras esferas
(regionais, centrais). Isto ativa a competio interorganizacional pela reduzida poro de recursos
remanescentes

49
Conselhos de pactuao, compostos no s por representantes de organizaes da sociedade
civil, mas de diferentes setores de governo, so mecanismos potenciais de articulao
intersetorial. Este estudo devota ateno especial a este tema, questionando em que medida
estes espao so capazes de acalentar e promover estratgias de articulao intersetorial.
Em relao temtica da descentralizao, Souza ressalta que para compreender as particularidades do
caso brasileiro devem ser consideradas trs dimenses: (a) o contexto de emergncia, ou seja, a
descentralizao foi introduzida na agenda de redemocratizao, como resultante da Constituio de 1988 (e
no como uma poltica adotada pelo governo central), implantada em reao centralizao do regime
anterior (e no como resposta a clivagens sociais, como na maior parte dos demais pases); (b) o processo
decisrio subjacente, qual seja, as decises que fomentaram a descentralizao partiram dos Constituintes
(ainda que pressionados por outros atores), no sendo precedidas de avaliaes sobre as condies para sua
efetivao e suas conseqncias, fazendo com que os conflitos de interesse fossem a principal varivel
explicativa dos contornos do processo e (c) o contexto de operacionalizao, que implica em compreender
como a descentralizao se operacionaliza num cenrio heterogneo, com fortes disparidades sociais inter e
intra-regionais (Souza, 2002). Considerando essas dimenses, so abordados a seguir alguns aspectos
polticos e financeiros das relaes intergovernamentais e suas possveis repercusses nas desigualdades entre
as unidades federativas.
Analisando o sistema federativo brasileiro na conjuntura de redemocratizao (1985 a 1994), Abrcio
destaca a fragilidade do pacto federativo no pas, marcado por um jogo individualista e no cooperativo entre
estados e Unio e mesmo no plano interestadual, predominando um exerccio ttico da poltica extremamente
defensivo. O forte trao centralizador do perodo da ditadura, deu lugar a um enfraquecimento da Unio e um
fortalecimento poltico e econmico dos executivos estaduais (Abrcio, 1998).
Este federalismo estadualista, que ento se conforma, caracterizado por um controle do poder
Executivo sobre o processo decisrio, aliado ao fato de que o Legislativo e o Judicirio no exercem sua
funo de equilbrio entre os poderes. No domnio do executivo municipal, o governador constituiu-se centro
das decises, sem a correspondente disperso de poder entre secretrios, tal como ocorre no nvel federal
entre presidente e ministros.
Neste cenrio, os governadores usaram seu poder de veto para defender sua generosa parcela de
recursos fiscais, desconsiderando as conseqncias negativas da reduo do montante com que o governo
federal passou a contar.
Na condio de adversrios potenciais para ascenso ao cargo de Presidente da Repblica e obteno
de recursos federais, os governadores no investem esforos na construo de uma aliana mais ampla, de
carter nacional, para o governo do pas. Uma forma de ao poltica tipicamente predatria, que caracterizou
grande parte dos governos estaduais no auge do seu poder, contribuiu de forma significativa para criar as
condies que levaram a crise das finanas estaduais.
Neste processo, cabe destacar que houve um aumento do poder de barganha dos estados
economicamente mais frgeis, que passaram, a partir da dcada de 90, a garantir maior apoio financeiro do
governo federal, sem necessariamente potencializar sua autonomia financeira.

50
O Senado no constitui efetivamente uma arena institucional para negociao dos problemas
federativos e a carncia de um frum pblico que defina a distribuio dos recursos (para quem e como), de
modo a atacar desigualdades regionais, faz com que essa deciso seja tomada entre executivos federal e
estadual de forma no transparente. As disparidades scio-econmicas, por outro lado, so politicamente
compensadas atravs de uma maior representao proporcional que as regies e Estados menos desenvolvidos
tm na Cmara dos Deputados. Essa sobre-representao fora o sistema poltico a incorporar na agenda
temas referentes s desigualdades regionais (Souza, 1998;Abrcio, 1998).
Os deputados no Congresso Nacional atuam muito mais em funo da via estadual/regional do que
partidria, por um lado, porque o arcabouo institucional incentiva posicionamentos individualistas dos
polticos e, por outro, pelos incentivos provenientes das alianas com governadores e pelo fato de que a
reeleio depende de sua capacidade em atender demandas locais.
Os governadores, por sua vez, possuem uma srie de recursos que potencializam a performance local
dos deputados como a distribuio de empregos pblicos estaduais para apadrinhados locais dos deputados e
outros. No curso destas interelaes, os governadores das regies Nordeste e Norte tradicionalmente se
agregaram em torno do discurso regional, que favoreceu a canalizao de recursos. No entanto, mesmo que
estados mais pobres destas regies tenham alcanado maiores transferncias federais, a utilizao dos
recursos obscura, pois o que se espera dos governos muito mais o apoio poltico ao executivo federal do
que uma prestao de contas efetiva quanto ao uso das verbas (Abrcio, 1998).
Essa ao estratgica dos governadores estaduais, ainda se expressa, por exemplo, nas dificuldades
recentemente enfrentadas de implementao da reforma tributria, necessria para maior equalizao na
distribuio de recursos. Neste contexto, houve uma redistribuio de recursos na direo dos estados e
municpios, sem que houvesse redistribuio proporcional de competncias. Como as unidades sub-nacionais
no pagam suas dvidas, a Unio vem arcando com os custos, de forma desproporcional e como os
governadores no se mobilizam em torno de uma sada para crise fiscal em bases mais cooperativas, essa crise
permanece (Zimmermann, 1999; Abrcio, 1993; 1998).
O poder de barganha dos governadores tambm foi significativo na descentralizao de polticas
setoriais, retardando o processo e economizando recursos estaduais. Como a descentralizao se fez sem a
coordenao necessria do nvel federal, tornou-se, em vrios aspectos, geradora de desigualdades, pelo seu
curso aleatrio e no adequado heterogeneidade scio-econmica do pas.
A funo dos estados permaneceu por algum tempo indefinida, no que se refere distribuio de
competncias, portanto, a descentralizao ocorreu de acordo com as convenincias polticas de cada governo
estadual. Uma vez que esse nvel de governo sofre menos presso local na responsabilizao pelas polticas
pblicas, diante de sua baixa visibilidade para os cidados, alguns estados no se viram pressionados a
assumir funes e tiveram uma atuao inexpressiva no processo. A implementao, no entanto, no foi
homognea nos diferentes campos da poltica pblica e espaos territoriais.
A reforma setorial na rea de sade foi produto de uma poltica deliberada e radical de descentralizao
e de uma forte coalizao poltica de apoio, envolvendo diferentes grupos como burocracias, quadros
tcnicos, parlamentares, associaes profissionais, etc. Como resultante, houve uma definio mais clara de

51
fontes de financiamento, funes dos diferentes nveis de governo e mecanismos de transferncias de recursos
(Almeida, 1995).
Na distribuio de funes, coube ao nvel federal a formulao e conduo da poltica de sade; ao
nvel estadual a gesto coordenao, controle e elaborao, alm da prestao de alguns servios e ao nvel
municipal o planejamento; gesto e execuo de servios e aes bsicas. As aes de Sade Pblica
(incluindo programas nacionais dirigidos a grupos populacionais especficos como combate desnutrio
materno - infantil) e Vigilncia Sanitria permaneceram sob gesto federal, ainda que implementados no nvel
municipal. A gesto dos servios de sade foi descentralizada e graus distintos de transferncia de
responsabilidades de gesto foram previstos atravs de modalidades de habilitao estadual e municipal ao
Sistema nico de Sade (Arretche, 2000).
Um forte processo de municipalizao foi desencadeado, o que favoreceu a relao direta entre
governo federal e municipal na implementao de alguns programas, fragilizando o papel do nvel estadual e
a coordenao regional (INAN, 1996). 10
Diferenas nas disposies polticas, financeiras e gerenciais dos governos estaduais e municipais,
fizeram com que os ritmos e o desenho da implantao do Sistema de Sade descentralizado variassem muito
entre as unidades federativas. Alm disto, a significativa retrao de recursos federais alocados no setor e a
irregularidade nas transferncias para estados e municpios comprometeram a implantao do processo de
reforma. Apesar disto, um grau importante de descentralizao foi alcanado na rea da sade, quando
comparada a outros setores da poltica social (como assistncia, por exemplo) (Almeida, 1995).
Alguns fatores favoreceram a adeso dos municpios ao processo, contrabalanando os custos
embutidos, como: a ao dos rgos de representao e deliberao (conselhos e comisses intergestoras), a
previso de modalidades distintas de adeso e a presso local pela adeso (dada visibilidade da poltica de
sade no nvel municipal). Estratgias de induo e incentivo do nvel federal e estadual, no sentido de obter a
adeso dos governos locais, vm sendo apontadas como decisivas para o sucesso da descentralizao. Dentre
elas, destacam-se a transferncia de bens, imveis e equipamentos para os municpios, alm de programas de
capacitao tcnica e administrativa (Almeida, 1995; Arretche, 200).
Desta forma, nos estados que se comprometeram de forma mais contundente na conduo do processo,
a descentralizao foi mais efetiva, ainda que os municpios em geral estivessem submetidos aos mesmos
constrangimentos em relao dinmica setorial. Cabe destacar que, alguns estados de fato no dispem de
renda suficiente para executar suas competncias, tendo que recorrer sistematicamente ao governo federal,
fato que limita a efetiva constituio de um sistema federativo (Zimmermman, 1999).
A crise financeira do governo federal vem comprometendo o curso do processo de descentralizao,
mesmo na rea de sade, fazendo com que esteja subordinado a vrios fatores como: a capacidade de
demanda das clientelas; a disponibilidade de recursos; o engajamento poltico dos executivos estaduais e
municipais e o jogo de alianas e conflitos entre prefeitos e governadores. Estes determinantes no caminham

10

Recentemente, as funes deste nvel de governo vm sendo recuperadas, considerando sua importncia na
assessoria aos governos locais e na reduo das desigualdades intra-estaduais.

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necessariamente na mesma intensidade e direo das necessidades sociais de cada ente federativo, podendo
comprometer a garantia de mnimos de equidade e bem estar (Almeida, 1995).
Ao contrrio da rea de sade, no campo da assistncia social no houve uma poltica nacional de
reforma, nem uma coalizo de apoio ao processo de descentralizao. O aparato federal de assistncia
constitui-se historicamente em importante instrumento de negociao poltica entre presidncia da repblica,
parlamentares e governos estaduais, o que possivelmente dificultou a constituio desta coalizo.
Conseqentemente, as reformas foram mais tmidas no sentido da descentralizao (Almeida, 1995).

Uma nova institucionalidade foi definida na Constituio Federal (1988) e

regulamentada pela Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS). Essas disposies legais
situam a assistncia social no campo do Sistema de Seguridade Social, que prev um
oramento que integra recursos das reas de sade, previdncia e assistncia.
A preocupao principal da LOAS, no entanto, no foi a descentralizao, seus
esforos foram centrados na constituio de um novo modelo de assistncia social, que
superasse a tradicional concepo assistencialista e prticas clientelistas neste campo, bem
como na consolidao de arranjos participativos de deciso. Os mecanismos de
transferncia de funes das instituies federais para estados e municpio no foram
explicitados e no houve a princpio um efetivo reordenamento de papis (Almeida, 1995).
Em 1995, um processo radical de reforma culminou com a extino das principais
instituies federais de assistncia social: o Ministrio de Bem Estar Social, a Legio
Brasileira de Assistncia e o Centro Brasileiro para Infncia e Adolescncia.
Novas concepes de poltica assistencial foram gestadas pelo governo federal na
dcada de 90, fora do mbito da assistncia social, como o Plano de Combate Fome e a
Misria (1993-1995), projetos de Renda Mnima, e mais recentemente a prpria CS (19952002). Em alguns casos, esses arranjos institucionais tm atribuies muito semelhantes as
que j haviam sido definidas legalmente no campo da Assistncia Social (Costa, 1998).
Para alm desta dinmica poltica, mecanismos e regras de repartio de recursos do governo federal
para estados e municpios devem ser analisados, no sentido de compreender em que medida eles contribuem
para reduo de desigualdades. Se num sistema federativo bem sucedido as unidades sub-nacionais devem ter
condies econmicas suficientes, que lhes permitam exercer sua prerrogativa de autonomia, no caso
brasileiro grande parte dos recursos advm de transferncias federais (Zimmermman,1999).
H duas ordens distintas de transferncias intergovernamentais: atravs dos fundos e partilhas
constitucionais de tributos (via tributria) e atravs dos gastos em servios financiados pela previdncia social
(via setorial). A primeira amplia o grau de autonomia dos governos locais, uma vez que delega a este nvel a

53
definio de prioridades no uso dos recursos tributrios e explorao de bases prprias de arrecadao. A
segunda, por sua vez, refora o poder do nvel federal (Dain & Faveret, 1999).
Essa combinao de centralizao-descentralizao teve como objetivo atribuir responsabilidades aos
municpios, mantendo uma administrao federal das receitas sociais que possibilitasse uma redistribuio no
mbito do territrio nacional sob a tica da equidade (Dain & Faveret, 1999). Qual tem sido, portanto, o papel
das transferncias intergovernamentais na reduo das desigualdades regionais?
Inicialmente destaca-se que o Sistema Tributrio (receita pblica advinda de impostos e contribuies)
e o Sistema Fiscal (que abrange receita e despesa pblica) tm uma base de clculo que transfere recursos das
regies mais desenvolvidas para as menos desenvolvidas, atravs dos Fundos de Participao dos Estados e
Municpio (FPM) (Souza, 1998).
Uma anlise da participao percentual das diferentes regies, na despesa total do governo federal no
perodo entre 1970 e 1995, indica que as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste apresentaram tendncia
crescente de ampliao dos gastos federais enquanto que a regio Sudeste apresentou trajetria declinante e na
regio Sul houve pouca variao. No cmputo geral, os gastos federais parecem apresentar um padro de
progressividade em termos regionais e estaduais, por disponibilizarem montantes maiores de recursos aos
estados com menor nvel de renda (Galvo et al., 1997).
Essa dinmica semelhante quando analisados os percentuais de participao das regies no conjunto
de transferncias intergovernamentais, com exceo da regio Centro-Oeste que no apresenta a mesma
tendncia de ampliao.
Quando diferenciadas as transferncias pela via fiscal (tributos) e setorial (seguridade social) a primeira
parece apresentar maior grau de progressividade por privilegiar as regies de menor nvel de renda e a
segunda tendeu a concentrar-se mais nas regies Sudeste e Sul.
Ainda que a transferncia fiscal seja mais progressiva, por privilegiar regies mais pobres (Nordeste),
percebe-se que no h adequao entre a proporo de indigentes e recursos repassados. As Regies Sul e
Sudeste, ainda que apresentem melhores nveis de renda, concentram 38% do total de indigentes do pas e as
transferncias federais representam apenas 8,8% de sua receita tributria total. Os imensos bolses de pobreza
situados nestas regies no so alcanados pela redistribuio fiscal (Dain, 1995).
Os dispndios em funes como Educao, Sade e Previdncia, que so fortemente sensveis
questo das desigualdades regionais, tendem a alcanar patamares mais elevados por habitante nas regies Sul
e Sudeste que apresentam os melhores indicadores sociais nestas reas (Galvo et al., 1997).
O repasse dos fundos setoriais, particularmente na rea de sade, baseou-se em critrios mais
focalizados de descentralizao, de acordo com a capacidade diferenciada de gesto dos municpios. Esta
modalidade tem forte potencial de impacto redistributivo, dadas s desigualdades regionais e geogrficas do
pas, tanto em termos de receita quanto de disponibilidade de servios pblicos. No entanto, este impacto foi
amortecido pelas peculiaridades da estrutura federativa. A relao direta que se estabeleceu entre governo
federal e municpios, a dimenso das dvidas estaduais e os altos juros praticados pela Federao, a partir de
1995, levaram a uma certa esterilizao das iniciativas dos estados no campo das polticas sociais. Este

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processo ocasionou uma no adequao dos programas s necessidades de servios por parte da populao,
uma vez que as demandas transcendem a oferta restrita ao mbito do municpio (Dain & Faveret, 1999).
Nas ltimas dcadas, a proliferao desordenada de municpios vem ocasionando progressiva reduo
do montante repassado a cada unidade e um comprometimento da implementao dos programas, por
limitaes na capacidade institucional dos governos locais, fruto do extenso perodo de centralizao federal
(Gomes & Dowell, 2000).
Uma vez que no h adequao geogrfica entre necessidades em sade, distribuio da populao e
disponibilidade de servios e recursos, a multiplicao de municpios, principalmente os de pequeno porte,
acentuou o descompasso entre oferta e demanda. Somado a isto, o forte trao de municipalizao, que
caracterizou a descentralizao na rea de sade, como j referido, dificultou que os governos estaduais
atuassem no sentido de minimizar este descompasso. A associao dos municpios em consrcios corresponde
a uma possvel resposta em termos de gesto integrada, ainda que com limites ocasionados pelas diferentes
correntes poltico-partidrias (Souza, 1998).
Neste processo de transferncia negociada de recursos, os mecanismos de convnio destacam-se como
estratgia clssica, principalmente na rea da sade. O governo federal repassa um montante de recursos para
serem gastos com aes especficas e tempo determinado, que pode ou no ser prorrogado, a partir de critrios
pr-estabelecidos que definem os termos do contrato entre os nveis de governo. O Programa do Leite foi
regido durante um perodo por este tipo de mecanismo.
Os convnios podem destinar-se tanto a incentivar municpios a implementarem determinadas
polticas, como servir de instrumento para constituio de coalizes que criem condies de governo (Souza,
1998). Alm disto, correm o risco de reforar a transferncia de recursos para reas mais desenvolvidas, at
mesmo pela dificuldade dos municpios mais pobres enquadrarem-se nos prprios critrios estabelecidos pelo
governo federal para a celebrao dos convnios. Desta forma, a transferncia de recursos federais para outros
nveis de governo enfrenta, por vezes, os limites dados pelas condies estruturais debilitadas de seus
parceiros (Dain & Faveret, 1999:8).11
Evidncias se acumulam de que os princpios federativos tm operado em benefcio dos novos
membros da Federao, sejam estados ou municpios, criados nas trs ltimas dcadas. Algumas distores
vm sendo identificadas neste processo. A anlise dos gastos federais em relao s fraes populacionais
(gasto per capita) e produtos indicam que as novas unidades federais parecem representar potencialmente um
nus adicional para a Unio, prejudicando a repartio dos recursos para outros estados. Elevados nveis de
11

H tambm outros tipos de distores na distribuio de recursos alocados em secretarias e

programas. O uso poltico de transferncias no constitucionais (recursos livres) e os critrios polticos de
partilha desses recursos so evidentes (Dain, 1995). Neste processo, os parlamentares tm um papel
estratgico, pois atravs de seus pleitos financeiros recursos de Secretarias Especiais, como a de
Desenvolvimento Urbano (SEDU), so liberados de forma catica para os Estados e municpios. Em 2001,
trs Estados Gois, Santa Catarina e Bahia captaram mais de 30% do total de recursos desta secretaria
embora abarquem 13,8% da populao brasileira e nem todos estejam entre os estados mais carentes. Os
recursos so liberados em conjunturas especficas, quando so discutidas questes no Congresso Nacional que
so de interesse direto do poder executivo. Entre 1997-98 os deputados governistas receberam a maior
proporo de verbas da SEDU e 97% deles se reelegeu (Gaspar, 2001).

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gasto por habitante e de proporo de gastos em relao s respectivas fraes do Produto Interno Bruto
(PIB), indicam um custo fixo significativo na manuteno dos servios federais nos estados recentemente
criados na regio Norte do pas (Galvo et al., 1997).
Os dados referentes s transferncias federais per capita indicam fortes distores, considerando que
estados como Amap, Roraima e Distrito Federal superaram o montante de R$ 1000,00 por habitante (em
contraste com Rio de Janeiro e So Paulo, que contaram com R$ 80,00 em 1995). Esses mesmos estados,
tambm apresentam alto volume de recursos per capita a partir de suas receitas tributrias prprias (Galvo et
al., 1997).
Os municpios pequenos, que proliferaram nas ltimas dcadas, dispem de maior receita por habitante
do que os demais, em face das regras de repartio do FPM que os favorecem. A constituio de 1988,
desconsiderando os problemas sociais concentrados nas regies metropolitanas e o crescimento das cidades de
mdio porte, confirmou o maior peso distributivo conferido estes municpios, desde os mecanismos de
equalizao fiscal institudos pela reforma tributria de 1967 (Gomes & Dowell, 2000; Dain, 1995).
Dentre os municpios criados entre 1984 e 1997, 94,5% tm menos de 20.000 habitantes e 52% menos
de 5.000.12Esses municpios de micro e pequeno porte dependem fortemente da transferncia de impostos
para custear suas despesas. Esses impostos, por sua vez, no so gerados nos municpios pequenos, mas nos
grandes (Gomes & Dowell, 2000).
Desta forma, no s os grandes e mdios municpios vm custeando os pequenos, como em termos
regionais o Sudeste do pas vem constituindo-se em plo de transferncia de recursos para as outras regies.
Esta regio recebe, em termos de transferncias, menos do que arrecada e, portanto, contribui para o FPM
mais do que os recursos que o fundo lhe paga. Se os micro e pequenos municpios esto recebendo mais
recursos, e o total de receita no aumenta, ento isso se d a partir da transferncia de recursos dos mdios e
grandes. No entanto, menos de 20% da populao brasileira reside nos pequenos e 2,2% nos micro
municpios, os maiores beneficirios da descentralizao (Gomes & Dowell, 2000).
Os municpios das capitais recebiam, ao final da dcada de 90, 10% do FPM, ainda que os servios por
eles prestados atendessem a 35% da populao do pas, mas a manuteno deste tipo de arranjo se justifica
pelos retornos polticos que propicia ao governo federal, ainda que inviabilize os objetivos redistributivos
(Dain & Faveret, 1999).
Argumentos a favor da transferncia prioritria para pequenos municpios se sustentam no fato de
serem os mais pobres. No entanto, h indcios de que nem sempre os municpios pequenos so os mais
pobres. Alm disto, a maior transferncia de recursos para os pequenos municpios no redunda
necessariamente num uso mais eficiente dos mesmos e no tem se revertido em maior incentivo produo
nestas localidades. Se a maior parcela da produo permanece nos municpios grandes, h forte possibilidade
de que a descentralizao, da forma como vem sendo processada, esteja desestimulando a produo. No curso

12

So considerados pelo IBGE municpios de pequeno porte os que possuem at 20.000 habitantes; de mdio
porte entre 20.000 e 100.000 habitantes e de grande porte os com mais de 100.000 habitantes.

56
desta tendncia, pode-se estar tentando atender a objetivos sociais de curto prazo (e que de fato no vm
sendo atendidos) prejudicando-os, tanto em curto, quanto em mdio e longo prazo (Gomes & Dowell, 2000).
A intensa criao de municpios vem acompanhada do aumento no nmero de vereadores, prefeitos e
assessores. Em mdia os municpios gastam proporcionalmente mais de sua receita (quando comparados aos
estados e Unio) em administrao; portanto, uma parcela maior dos recursos tributrios do conjunto das trs
esferas de governo est sendo destinada para pagamento de salrios, reduzindo a proporo destinada a
custear os servios pblicos e os investimentos de governo. Por sua vez, os micro-municpios gastam mais por
habitante com o legislativo do que os mdios e grandes (Gomes & Dowell, 2000).
De fato a populao dos municpios emancipados ganhou em termos de maiores aportes de recursos,
quando comparadas condio anterior. No entanto, esses ganhos foram concentrados nestes pequenos
espaos geogrficos e para um nmero reduzido de pessoas. Portanto, se a transferncia pela via tributria
tinha como objetivo ampliar o grau de autonomia dos governos locais no uso dos recursos, as regras de
partilha ocasionaram o financiamento de municpios pequenos sem vida econmica prpria, com fortes
limitaes em assumirem encargos de governo e definirem prioridades (Dain & Faveret, 1999).
Em resumo, este captulo indica algumas questes importantes para anlise da CS: os princpios de
justia social apontam para os diferentes critrios distributivos que balizam a concepo de necessidades e
vulnerabilidades sociais e que vo nortear a definio de grupos alvo dos programas e conseqentemente
influenciar o alcance dos grupos mais vulnerveis; as mudanas na institucionalidade estatal destinadas a
imprimir uma lgica mais pactuada entre setores de governo e sociedade, abrem caminhos para
implementao de novos processos de definio de prioridades na alocao de recursos, que podem favorecer
a canalizao de demandas dos segmentos com maiores dificuldades de acesso aos programas e a
potencializao dos recursos existentes; as estratgias de gerenciamento de redes de polticas podem alterar a
redistribuio dos recursos entre os atores favorecendo, por exemplo, os municpios mais pobres; as relaes
entre nveis de governo num contexto de descentralizao indicam a importncia de que as funes de cada
ente federativo sejam efetivamente desempenhadas, no sentido de garantir a equidade na redistribuio dos
recursos e a qualidade na aplicao local dos recursos repassados (Ver quadro resumo Apndice 1).

73
Captulo II
Estratgias de Combate Pobreza e Focalizao: a Comunidade
Solidria
Este captulo percorre mais de perto a trajetria de implementao de programas de
combate fome e pobreza nos cenrios internacional e nacional. O destaque destes
temas na agenda pblica vem aquecendo o debate terico em torno de sua definio,
mensurao e construo de indicadores que subsidiem a seleo de grupos-alvo,
questes que so tratadas no incio do captulo. Em seguida, identifica-se o potencial
eqitativo de distintas experincias de combate pobreza, em sua interface com os
programas nutricionais, e os limites e potencialidades de programas focalizados.
Na segunda parte, o percurso dos programas de combate fome e pobreza no
Brasil reconstitudo visando compreender como a CS traduz experincias precedentes
e prope superar distores que historicamente marcaram o curso de implementao
destes programas. A engenharia institucional, os princpios e critrios adotados pela CS
para selecionar municpios e grupos alvo para os programas de alimentao e nutrio
aqui estudados so apresentados no sentido de possibilitar uma compreenso mais
aprofundada dos objetivos do estudo e das opes metodolgicas adotadas.
1. Pobreza, fome e desnutrio: concepes, determinantes e
indicadores os diferentes olhares.
H um certo consenso de que fome, desnutrio, pobreza e desigualdade so
fenmenos intimamente relacionados, mas distintos (Argelo & Franco, 1982:51;
Monteiro, 1995). No vo o esforo em diferenci-los, uma vez que iniciativas no
sentido de superao se traduzem em geral em polticas pblicas e programas que impe
algumas definies quanto a: o que fazer, para quem e o quanto de recursos. Para
responder essas perguntas necessrio conhecer de perto os problemas, de modo a
formular intervenes que sejam adequadas e construir indicadores que permitam
delimitar sua dimenso e identificar o pblico-alvo das intervenes.
a) Pobreza um fenmeno que desafia todos os sentidos
Quando o tema da pobreza est em pauta, algumas palavras vm mente: falta,
carncia, necessidades no supridas. O pobre algum que no dispe de algo que
essencial para a vida humana (da a idia de carncia). Uma questo significativamente

74
desafiadora reconhecer que o bem no acessado na realidade um direito humano
inalienvel e uma prerrogativa de cidadania que vem sendo socialmente negada.
No contexto de economias de mercado, onde o principal recurso de troca o
financeiro e as necessidades efetivamente valorizadas so as materiais, a pobreza vem
sendo associada a situaes de insuficincia de renda para garantia de necessidades
bsicas (alimentao, moradia , vesturio, transporte, educao, assistncia sade etc).
Ainda que a renda seja um componente fundamental, h um reconhecimento crescente
de que a pobreza um fenmeno complexo e multidimensional.
A complexidade em parte inerente ao fato de que a vida em sociedade varia e,
portanto, variam as prerrogativas que definem o mnimo aceitvel em cada contexto, de
acordo com os valores sociais vigentes. Por outro lado, indivduos ou famlias, ainda que
situados sob um mesmo patamar de insuficincia de renda enfrentam situaes de
vulnerabilidade distintas, de acordo com suas capacidades de utilizao desta renda.
A pobreza pode ser considerada como uma situao de falncia de capacidades
bsicas em alcanar certos nveis mnimos aceitveis. Os funcionamentos relevantes
para tal podem variar desde elementos fsicos como estar bem nutrido, vestido, evitar
morbidade prevenvel, at questes mais complexas como fazer parte da vida da
comunidade, ser capaz de aparecer em pblico sem sentir vergonha, etc. (Sen, 1992).
O foco fundamental deste tipo de abordagem da pobreza reside na capacidade dos
indivduos para funcionarem (estarem bem nutridos, vestidos, etc) mais do que nos
funcionamentos em si que a pessoa alcana. As relaes entre renda e capacidades vo
ser fortemente afetadas pela idade (necessidades especiais), localizao (que determina
vulnerabilidades especficas, como acesso a bens e servios bsicos), atmosfera
epidemiolgica (vulnerabilidade a doenas endmicas e crnicas) etc, aspectos cruciais
da pobreza que se perdem numa anlise apenas a partir da renda (Sen, 1992).
Para alm dessas dimenses mais objetivas, alguns estudos sobre a pobreza
tambm incorporam questes como as imagens, idias e representaes que a sociedade
compartilha de quem so e como so os pobres (Escorel, 1999). Esta subjetividade sem
dvida determina em grande medida o comportamento da sociedade face ao problema,
marcando tambm o perfil comportamental dos prprios grupos vulnerveis.

75
A diferenciao dos tipos de recursos de que as pessoas dispem para enfrentar
vulnerabilidades vem se traduzindo na construo de conceitos como capital social, ou
seja, recursos que produzem mudanas nas relaes entre as pessoas e facilitam a ao.O
capital social se coloca como fator diferenciador das capacidades de troca, pelo acesso a
contatos pessoais e conexes que abrem caminhos para aquisio de informaes e
recursos que em geral no circulam facilmente na sociedade. Grupos aonde existem
recursos, como confiana mtua, so bem mais capazes de alcanar alguns resultados
do que outros aonde este recurso escasso (Coleman,1988; Tanzi, 2002; Putnam, 1996).
Outra possvel dimenso da compreenso da pobreza se d a partir de parmetros
de polticas pblicas. Definies polticas refletem o balano entre os desejos de uma
sociedade em termos das demandas que devem ser satisfeitas e os recursos e capacidades
disponveis para solucion-las. Por exemplo, sociedades de baixa renda podem
considerar que no h como tratar a questo da pobreza para alm do mnimo de
sobrevivncia fsica, porque os recursos de que dispem so escassos. No entanto,
considerar que determinadas privaes no podem ser imediatamente eliminadas no
deve fazer com que deixem de ser reconhecidas enquanto tais (Sen ,1981).
A anlise da pobreza em si uma construo social. Mas, ainda que haja variaes
de acordo com cada sociedade, h tambm acordos em torno do que se considera uma
privao grave e questes como fome e desnutrio so certamente aquelas sob as quais
h maiores consensos. Mesmo reconhecendo a multi-dimensionalidade do fenmeno, em
geral a definio de pobreza se operacionaliza atravs da eleio de um conjunto de bens
e servios que compe um padro mnimo de vida que gira em torno da alimentao,
moradia, salubridade do meio ambiente, sade e educao bsica (Sen, 1992). No
entanto, h um escopo significativo de variaes metodolgicas e possibilidades de
escolha em termos de variveis e indicadores utilizados.
Mensurao da pobreza a partir da renda

No sculo XX, as concepes de pobreza que foram utilizadas para os propsitos

de anlises comparativas no plano internacional, eram norteadas pelas idias de
subsistncia, necessidades bsicas e privao relativa (Towsend, 1993).

76
Dentro de uma concepo de pobreza enquanto privao de renda, uma
mensurao amplamente utilizada baseia-se em mltiplos do salrio mnimo (1 SM/
famlia ou 1/4 SM per capita). Esse procedimento, no entanto, dificulta anlises ao
longo do tempo bem como comparaes regionais, alm de no considerar o poder de
compra diferenciado por regies.
Uma medida que ento se coloca como alternativa a linha de pobreza, que pode
ser baseada numa concepo de pobreza absoluta - definio de um padro mnimo de
subsistncia em relao a alguns bens considerados bsicos - ou pobreza relativa comparao da situao que o indivduo ocupa em relao aos demais (Sen, 1981).
Na anlise da pobreza relativa fundamental que se considere o estilo de vida que
compartilhado em cada sociedade e se estabelea um ponto na escala de distribuio de
recursos abaixo do qual os indivduos enfrentem srios limites em compartilhar dos
costumes, atividades, incluindo o comportamento alimentar. A escolha de grupos de
referncia para comparao remete novamente aos padres sociais, uma vez que o senso
de privao est intimamente relacionado s expectativas e pontos de vista social sobre o
que justo e quem tem o direito de desfrutar o que. Cabe destacar que alguns tipos de
privao, como fome e desnutrio, so prontamente aceitos no dimensionamento da
pobreza independente do padro relativo das sociedades (Towsend, 1993; Sen , 1981).
Na definio de parmetros de anlise de pobreza relativa, vem sendo comumente
estabelecido como ponto de corte a metade da renda mediana, uma medida amplamente
utilizada na formulao de polticas de reduo das desigualdades em pases onde o
mnimo vital j garantido para quase a totalidade da populao (Rocha,1993).
O gap de renda (renda adicional necessria para trazer todos os pobres para um
nvel acima da linha de pobreza) mensurado a partir da linha de pobreza. Ambos no
consideram a distribuio de renda entre os pobres (Barros & Camargo, 1993).
Ainda que haja alterao na proporo de pessoas abaixo da linha da pobreza, a
situao de privao severa pode estar sendo acentuada, ou seja, pode haver
transferncia ou distribuio de renda entre os pobres num sentido em que a renda dos
mais pobres esteja sendo direcionada para os menos pobres dentre os pobres. A partir
desta lgica, qualquer governo tenderia a concentrar seus esforos nos menos pobres dos
pobres como a forma mais fcil de reduzir a taxa de pobreza (Sen, 1992).

77
A utilizao de uma nica linha de pobreza, para um pas como um todo, tambm
limitante porque desconsidera a variabilidade de custos de vida regionais e
diferenciaes no prprio padro de consumo. No Brasil estima-se que a linha de
indigncia na rea rural em mdia 30% inferior da rea urbana (Lavnias, 1999:10).
Questes metodolgicas em torno da prpria varivel renda so mltiplas como:
sub-notificao da renda declarada (podendo recorrer-se a um coeficiente de expanso
que pondera a renda individual a partir da renda nacional); a renda per capita no
expressa a utilizao real dos recursos pela famlia; h diferenas significativas quando
se considera apenas a renda monetria ou quando se inclui renda no monetria como:
produo para auto consumo, principalmente nas reas rurais, transferncias entre
familiares e benefcios advindos de programas sociais ou da comunidade (Filho, 1994).
Mensurao de necessidades bsicas alimentares

A pobreza absoluta vem sendo mensurada enquanto renda necessria para a

satisfao de necessidades bsicas. Como j mencionado, a definio de necessidades
bsicas varia significativamente de sociedade para sociedade, de acordo com os valores
sociais vigentes em diferentes momentos histricos (Cardoso & Helwege, 1990).
O custo de uma cesta alimentar capaz de cobrir as necessidades nutricionais do
indivduo o critrio por excelncia para a definio mais restrita de necessidade bsica,
considerando a alimentao como necessidade prioritria de sobrevivncia. A partir
desta concepo, se estabelece a linha de indigncia - que corresponde ao limiar de
renda necessria para aquisio da cesta alimentar e a linha de pobreza
correspondendo ao custo da cesta alimentar mais outras necessidades no alimentares
como sade, educao, transporte, vesturio, habitao (Rocha, 1998 a).
A utilizao da idia de subsistncia na abordagem da pobreza vem sendo
questionada principalmente porque remete a uma interpretao das necessidades
humanas fundamentalmente enquanto necessidades fsicas e no sociais Alm disto,
vrios dilemas esto postos na prpria tarefa de definir mnimos nutricionais, ou seja, a
definio dos requerimentos necessrios manuteno da eficincia fsica, diante de
variaes climticas, diferenas nos hbitos de vida e processos de trabalho, alm de
diferenciaes nas caractersticas fsicas do seres humanos. A quantidade e custo dos

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alimentos variam de acordo com o papel social que as pessoas desempenham, hbitos
alimentares de cada sociedade e tipo de alimento disponvel (Sen,1981; Towsend,1993).
Mesmo que privaes de consumo alimentar expressem apenas uma das dimenses
da pobreza, trata-se de uma dimenso importante e, portanto, as imprecises em sua
especificao no justificam sua no utilizao nas anlises sobre o tema (Sen ,1981).
H diferentes metodologias para se estabelecer uma cesta bsica alimentar, que
seja capaz de atender as necessidades nutricionais de um indivduo. Fatores como idade,
gnero, atividade fsica, afetam os requerimentos nutricionais e variam de acordo com o
perfil de uma dada populao e suas unidades domiciliares. A partir de uma mesma
populao, pode-se arbitrar necessidades nutricionais mdias bastante distintas com
diferenas que chegam at 50% no valor da linha de indigncia obtida (Rocha, 2000).
Seja uma definio arbitrada ou baseada numa populao concreta, o parmetro
adotado sempre a mdia, o que conduz a algum grau de subestimao ou
superestimao. Neste caso, pode-se estabelecer um sistema de equivalncia atribuindo
pesos diferenciados aos indivduos (ao adulto entre 18-30 anos atribui-se peso 1 e aos
demais valor proporcional s necessidades de acordo com sexo e faixa etria). Esse
procedimento pode ser utilizado tambm para renda ao invs da abordagem per capita
que atribui o mesmo peso a todas as pessoas da famlia.
O parmetro para adoo de um ou outro critrio deve ser a adequao da
populao alvo adscrita em relao aos objetivos da poltica, ou seja, quando se atribui
peso unitrio s crianas (procedimento per capita) conseqentemente se atribui
prioridade na delimitao da populao pobre ou indigente s famlias de baixa renda
com crianas. Se esta populao for considerada prioritria o critrio per capita se
coloca como um instrumento efetivo de focalizao da poltica social (Rocha, 1998 b).
A composio da cesta bsica alimentar pode tambm ser definida normativamente
ou baseada na estrutura de consumo observada na populao. A dificuldade em
disponibilizarem-se dados reais de consumo alimentar, como os registrados pelo Estudo
Nacional de Despesas Familiares (ENDEF), 1979, faz com que sejam utilizadas
pesquisas de gastos domiciliares, que expressam as reais preferncias das famlias,
mesmo em situao de privao financeira, de acordo com os tipos de despesa. Neste
caso, se estabelece, com base nas Pesquisas de Oramento Familiar (POF), a cesta

79
alimentar de menor custo que permite atender s necessidades nutricionais mdias. Seu
valor a linha de indigncia (Rocha, 1998 b).
Recorrer ao perfil real de gastos aumenta significativamente o potencial analtico,
uma vez que as preferncias cotidianas de consumo no seguem uma lgica otimizadora,
como os procedimentos metodolgicos que definem a cesta de forma normativa a partir
dos alimentos mais baratos que permitem cobrir as necessidades nutricionais. Ao
contrrio, superam tanto s preceitos estritamente nutricionais quanto econmicos,
levando em conta a praticidade dos alimentos e seu valor simblico. Num pas
extremamente heterogneo como o Brasil, cabe estabelecer cestas de consumo por
regies, reas geogrficas e estratos urbano e rural (Rocha, 1993).
Mensurao de necessidades bsicas no alimentares

Se, por um lado, so mltiplas as possibilidades de definio de necessidades

alimentares e sua traduo em termos de renda, a mensurao de necessidades no
alimentares apresenta enormes desafios e poucas opes. Cabe ento pensar em como
defini-las, que ponderao dar a cada uma delas, como estabelecer um padro para
acesso adequado a servios de sade, custos bsicos de moradia, transporte, preos de
servios bsicos, especialmente esgoto, gua e educao (Cardoso & Helwege, 1990).
A inexistncia de parmetros leva utilizao do coeficiente de Engel, que
expressa a relao entre despesas alimentares e despesa total. A CEPAL utiliza o
coeficiente de Engel de 0,5, significando que as despesas no alimentares correspondem
no mais do que metade da despesa total das famlias (Rocha, 2000). Para as reas
rurais estima-se que os gastos alimentares correspondam a 25% dos gastos totais e a
linha de pobreza seria duas vezes o valor da cesta alimentar (Cardoso & Helwege, 1990).
A utilizao da renda como critrio de pobreza permite uma delimitao preliminar
da populao alvo em situao crtica, permitindo um monitoramento de longo prazo na
avaliao de impactos dos programas. No entanto, diferenciaes no nvel de
desenvolvimento social geram impactos mais ou menos positivos em populaes com o
mesmo nvel de renda. Em regies e domiclios onde o acesso infra-estrutura e o
suporte social facilitado atravs de redes de apoio social, as conseqncias negativas
da pobreza podem ser amenizadas (Rocha, 1990; Barros & Camargo,1993).

80
Medidas de renda domiciliar e gastos per capita no capturam dimenses como
sade, esperana de vida, acesso a bens e servios pblicos, educao, etc. Alguns
indicadores sociais, como, por exemplo, acesso gua potvel, so fatores importantes
em termos de qualidade de vida, mas no esto refletidos de forma imediata no consumo
ou na renda disponvel (World Bank, 1990). Neste sentido, recorrer aos indicadores
sociais pode complementar de forma importante a seleo de grupos alvo.
A abordagem da pobreza a partir dos indicadores sociais

Essa abordagem refere-se anlise direta da real situao de vida da populao em

termos de parmetros mnimos (nutrio, sade, educao, habitao, trabalho, lazer,
etc) utilizando indicadores de estado nutricional, esperana de vida, mortalidade,
identificando pessoas que de fato no conseguem satisfazer necessidades essenciais
independentemente da renda disponvel (Rocha,1990). Trata-se de reconhecer que um
dos objetivos da poltica pblica , para alm da mensurao da pobreza, a compreenso
das principais caractersticas dos grupos pobres alvo dos programas. Diferentes tipos de
pobreza requerem diferentes polticas para sua reduo (Schwartzman, 1998).
Uma seleo da populao pela renda pode ser refinada a partir de indicadores
sociais, pressupondo que condies de vida precrias se tornam crticas quando
associadas insuficincia de renda. Com base em estudo domiciliar sobre a
caracterizao da pobreza no Vietnam concluiu-se que, a utilizao de quatro variveis
complementares a linha de pobreza poderia aumentar a capacidade de identificao dos
grupos mais pobres, quais sejam: o nmero de crianas menores de 15 anos, tipo de piso
e teto do domiclio e posse de televiso colorida (Minot & Baulch, 2002).
Quanto mais a concepo de pobreza se aproxima de uma abordagem restrita
insuficincia de renda mais fcil defender que as polticas desenhadas para superar o
fenmeno devam concentrar-se no crescimento da riqueza material. Em contrapartida,
quando se parte de uma concepo que acalenta necessidades sociais, tornam-se
fundamentais as polticas que combinam crescimento, redistribuio, reorganizao das
relaes de troca e novas formas de associao social (Towsend,1993).
Outro recurso metodolgico que vem sendo amplamente utilizado, no intuito de
deslocar o debate dos aspectos eminentemente econmicos da pobreza, so os ndices
compostos, tais como: o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), o ndice de

81
Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM), o ndice de Pobreza Humana (IPH) e o
ndice de Condies de Vida (ICV). ndices sintticos permitem a ordenao ou
comparao entre populaes adscritas em diferentes espaos geo-polticos (municpios,
pases, comunidades, etc) quando considerados mltiplos aspectos de suas realidades.
Esses aspectos so retratados em indicadores, que so ponderados a partir de algum juzo
de valor, e combinados para gerar um ndice nico.
O IDH inspirado pela noo de capacidades de Sen (1992) e vem sendo
calculado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) desde
1990 (PNUD et al., 1998). No mbito deste iderio, o desenvolvimento humano
implicaria em alcanar estgios avanados, no s em termos de desenvolvimento
econmico, mas tambm, de capacidades de utilizao da riqueza. Conseqentemente, o
ndice composto, alm da renda per capita, ajustada para refletir a paridade do poder
de compra entre os diferentes espao geo-sociais, por medidas de sade (esperana de
vida ao nascer) e educao (ndice de analfabetismo) que so cruciais para plena
realizao das potencialidades humanas1 (PNUD et al., 1998).
O IDH alerta para as desigualdades na distribuio da renda e do acesso aos bens e
servios pblicos, que acabam por gerar descompassos entre desenvolvimento
econmico e condies de vida, mesmo em pases com riquezas acumuladas, No
entanto, questiona-se em que medida, dadas as diversidades culturais, os indicadores que
o compe podem ser igualmente relevantes, no plano internacional, para definir
qualidade de vida ou desenvolvimento humano. Quando o grau de institucionalizao
das relaes mercantis baixo, a renda no expressa o perfil de produo e circulao de
bens e riquezas e, de igual modo, em determinadas sociedades, a transmisso
educacional entre geraes no se d de forma to institucionalizada (Cardoso, 1998).2

O ndice ordenado entre 0 a 1 sendo que, valores inferiores a 0,500 so considerados baixos, entre
0,500 e 0,800 mdios, e superiores a 0,800 so nveis altos. Em 1980, o IDH brasileiro era de 0,673 e em
1995 o pas atinge pela primeira vez o nvel de alto desenvolvimento (0,809), reflexo dos avanos nos
componentes de longevidade e educao. As regies Sul e Sudeste apresentam os patamares mais elevados
e as regies Norte e Nordeste os inferiores, ainda que neste perodo tenham alcanado maiores ganhos
relativos (PNUD et al., 1998).
2
Como o IDH vem sendo utilizado para comparar a condio de pases, uma fragilidade que deve ser
considerada que, ele acaba, pelos prprios indicadores que o compe, por no devotar a ateno
necessria aos fatores associados s relaes de poder no plano internacional, que produzem desigualdade
de acesso riqueza entre os pases pobres (Cardoso, 1998).

82
O IDHM uma traduo do IDH para o nvel municipal e o ICV, tambm de base
municipal, amplia o escopo de variveis analticas, sendo composto por 20 indicadores
diferenciados em 5 dimenses (longevidade, educao, renda, infncia e habitao)
(PNUD, 1998 b). Variaes destes ndices vm sendo desenvolvidas, como o ndice de
Qualidade de Vida municipal, que no caso de Belo Horizonte, por exemplo, foi
construdo a partir de fatores considerados relevantes pela prpria populao e subsidiou
o debate sobre oramento participativo (Cardoso, 1998).
Compartilhando da mesma concepo multidimensional da pobreza, o PNUD
constri o ndice de Pobreza Humana a partir de trs indicadores: o analfabetismo em
adultos, a proporo de crianas menores de 5 anos em risco nutricional e a
probabilidade de morrer antes dos 40 anos de idade (PNUD, 2000).
Neste cenrio, diferentes pases vm adotando sistemas de vigilncia da pobreza,
reunindo informaes peridicas sobre estes indicadores. No entanto, mais do que
hierarquizar pases, municpios ou comunidades, ou mesmo monitorar a evoluo do
quadro social, a importncia destes indicadores reside em sua aplicabilidade para o
planejamento de intervenes, principalmente no nvel local. Neste sentido, esforos que
vm sendo desenvolvidos por determinados municpios para construir informaes
prprias, preferencialmente de forma participativa, so pea-chave no enfrentamento do
problema, tanto no que se refere a identificar grupos vulnerveis, quanto a desenhar
aes adequadas aos determinantes do problema para cada contexto geo-poltico.
b) Fome: como definir?

A alimentao uma dimenso humana inalienvel e, neste sentido, a no

satisfao neste mbito da vida sempre considerada como expresso gritante da
pobreza. Essa relao to estreita que os indicadores de indigncia (uma condio
ainda mais adversa que a pobreza) comumente adotados se confundem com o
dimensionamento da fome. So definidos como indigentes aqueles que no dispe de
renda para aquisio de uma cesta bsica alimentar capaz de suprir suas necessidades
nutricionais (Rocha, 1998 a). Quem no dispe de renda para se alimentar no estaria
passando fome? Como diferenciar ento indigncia e fome?

83
Na realidade existem situaes aonde as pessoas podem no dispor de renda
monetria para suprir suas necessidades alimentares e nutricionais, mas tm acesso a
recursos no monetrios que as impeam de passar fome (doaes, insero em
programas sociais e redes de apoio, plantio para consumo prprio, etc). Poderia se
considerar que neste caso trata-se de uma fome assistida.
A fome caracteriza-se pela no disponibilidade e acesso ao alimento em
quantidade e qualidade que atenda necessidades nutricionais, estando diretamente
associada relao que as pessoas estabelecem, a partir de suas capacidades, com os
diferentes recursos (no s monetrios) e mercadorias disponveis na sociedade. Numa
economia de mercado uma pessoa pode trocar o conjunto de mercadorias e recursos de
que dispe por um outro conjunto, seja atravs das trocas de mercado, seja pela
produo ou por uma combinao dos dois. Esse conjunto de alternativas de mercadorias
que podem ser adquiridas em troca por aquilo que a pessoa dispe pode ser chamado de
capacidade de troca. Algum estar exposto fome se para as posses de que dispe, seu
conjunto de capacidades de troca no inclui comida suficiente (Sen, 1981).
Dentre as influncias que determinam essa capacidade de troca incluem-se: estar
empregado, por quanto tempo e a que salrio; o que possvel ganhar atravs da venda
de ativos no trabalhistas e quanto custa comprar o que deseja; o que possvel produzir
com sua prpria fora de trabalho e com os recursos que pode comprar e administrar; o
custo de aquisio de servios e o valor dos produtos que pode vender; os benefcios de
seguridade social aos quais tem acesso e os impostos que tem que pagar (Sen, 1981).
A capacidade de troca depende no s da posio dos indivduos na estrutura
econmica e do modo de produo, mas de outros fatores como, por exemplo, acesso a
programas sociais e a sistemas de seguridade social. A razo para o controle da fome em
determinados pases no se deve mdia de riqueza, mas ao fato de que outros
mecanismos no mercantis compensam as falhas na capacidade de troca no mercado.
Neste sentido, importante considerar que as capacidades de troca que as pessoas
dispe as tornam elegveis ou no para os programas. Uma pessoa no est capacitada
para um benefcio de desemprego se ela troca sua fora de trabalho por renda e se torna
empregada. Portanto, determinadas trocas levam as pessoas a ultrapassem uma linha
especfica de pobreza, tornando-as inelegveis para os programas sociais (Sen,1981).

84
A posio diferenciada em termos no s de propriedade, mas de relaes de
produo, tambm um fator determinante do quadro de vulnerabilidade fome. Um
caso exemplar a comparao entre um campons meeiro que trabalha numa terra que
no sua, e em troca recebe parte da produo, e um trabalhador sem terra, assalariado
eventual. Ambos no se diferenciam pela posse da terra, mas diferenas nas relaes de
produo podem levar a ganhos diversos e a distintas capacidades de trocas em
determinadas circunstncias. Quando h aumento repentino de preo de alimentos, um
trabalhador remunerado (que tem que comprar alimentos no mercado) pode estar em
situao de maior vulnerabilidade fome do que um meeiro (que dispe do alimento
para vender ou consumir), ainda que, em geral, se considere que os riscos de produo
so maiores para meeiros do que para trabalhadores remunerados (Sen, 1981).
A fome, portanto, no determinada pela disponibilidade de alimentos apenas,
mas tambm pelas capacidades de troca dos indivduos mediadas por diferentes fatores
que se combinam gerando graus diferenciados de vulnerabilidade. Um dos maiores
desafios reside em como dimensiona-la.
Certamente, numa sociedade de mercado, o principal recurso para o acesso ao
alimento a renda e por isso ele vem sendo amplamente utilizado para dimensionar
situaes de insegurana alimentar ou de vulnerabilidade fome (Lavnas, 1998). Desta
forma, na prtica os dois fenmenos (fome indigncia) se confundem.
No sentido de definir indicadores que diferenciem fome e indigncia, a fome
crnica vem sendo associada a situaes aonde a alimentao habitual no garante as
necessidades energticas do organismo. Essa forma de mensurao tambm vem sendo
utilizada em face das dificuldades tcnicas de avaliao de consumo alimentar habitual
dos indivduos e suas correspondentes necessidades energticas (Monteiro, 2002)
Nestes termos, a fome vem sendo dimensionada a partir de valores de reservas
energticas na populao adulta, e ndices de massa corporal (IMC) inferiores a 18,5
kg/m2 so preconizados como indicadores para este dimensionamento.A associao da
fome com dficts energticos em adultos (magreza) justificada pelo argumento de que
nem sempre a desnutrio infantil originria da deficincia energtica das dietas,
podendo ser ocasionada por deficincia especfica de macro e micro nutrientes,
desmame precoce e infeces comuns infncia (Monteiro, 1995; WHO, 1995).

85
Algumas questes se colocam. Por que associar fome apenas a deficincia
energtica? Por que a carncia de outros nutrientes (vitaminas, minerais) no caracteriza
fome? Se os dficits nutricionais na infncia no so apenas causados por aporte
energtico insuficiente das dietas, cabe considerar que esse tambm um fator
determinante, embora no seja o nico. Neste caso no h por que dimensionar a fome
somente a partir de indicadores de dficts energticos em adultos.
Mesmo que considerando fome como deficincia energtica, no caberia avali-la
apenas a partir de dados antropomtricos (dficts de peso e estatura para idade) por que
ela no se expressa unicamente atravs de dficts de crescimento. Os dados
antropomtricos, dficts de peso e estatura, refletem um momento tardio, quando a
conseqncia de privaes alimentares crnicas j est instalada. Isso no significa que o
indivduo, ou a famlia, no tenha passado por circunstncias de privao alimentar
ainda que temporria. A antropometria no seria, portanto, um parmetro razovel para
definir por si s a populao-alvo de uma estratgia de combate fome.
Aceitar que a ausncia de defcts antropomtricos significa inexistncia da fome
implica em desconsiderar adaptaes biolgicas comportamentais e sociais que tornam
as crianas submetidas a estresse nutricional no incio da vida mais eficientes
metabolicamente e reduzam as atividades espontneas para poupar energia (Anjos et al.,
1992). Desta forma, a insegurana alimentar, vem sendo associada inclusive obesidade
(Alaimo et al, 2001).
O sobrepeso e a obesidade indicam que o organismo apresenta j por longo perodo
de tempo um balano energtico positivo, ou seja, uma diferena positiva entre a
ingesto energtica e o gasto energtico (o que consome e o que gasta). O gasto
energtico tem trs componentes - a taxa metablica basal (TMB) que corresponde
entre 50 a 70% do gasto total, dependendo do nvel de atividade fsica do indivduo; a
ao dinmica especfica dos alimentos (10%) e a atividade fsica. A reduo na ingesto
alimentar causa tanto uma reduo na TMB, por um mecanismo de adaptao biolgica,
quanto na atividade fsica, por processos de adaptao comportamental/social, embora
este no seja o determinante nico nem principal do problema. Mas , o gasto se reduz,
gerando um balano energtico positivo, sem que necessariamente isso signifique um
consumo alimentar adequado (Wahrlich & Anjos, 2001).

86
Alm disto, a fome no um fenmeno meramente biolgico, da mesma forma que
pobreza no somente uma questo monetria. Quem capaz de afirmar que um ser
humano forado a sobreviver de restos de alimentos ou de rao animal, ainda que no
tenha sido afetado biologicamente, de forma que os indicadores antropomtricos ou
clnicos sejam capazes de detectar, no passa fome? (Valente, 2002 b).
Essas consideraes reforam, por um lado, a pertinncia de compreender a
insegurana alimentar e a fome enquanto questes acima de tudo sociais e humanas em
todas as suas dimenses. So inseguras as situaes onde no h disponibilidade e
acesso temporrio ou permanente a uma alimentao que no constitua risco sade,
que seja adequada s necessidades nutricionais, tanto em termos quantitativos quanto
qualitativos, baseada em hbitos saudveis e digna do ponto de vista humano e social.
Por outro lado, destaca-se a importncia de construir indicadores de fome e
insegurana alimentar, no mbito individual e familiar, que sejam capazes de perscrutar
dimenses que a antropometria no permite. Quais as alternativas existentes de modo a
no lanar mo de indicadores que dimensionem a acessibilidade alimentar a partir da
renda e acabem novamente superpondo fome e indigncia?
A mensurao da fome no contexto da rede de segurana nutricional nacional dos
Estados Unidos, integrada por um conjunto de 15 programas a cargo do Servio
Nacional de Nutrio do Departamento de Agricultura Americana, baseou-se no autorelato da condio de segurana alimentar familiar, a partir de questes includas nas
pesquisas nacionais de consumo a partir de 1977. Estas questes referiam-se a:
suficincia e qualidade da alimentao (quantidade e tipo de alimento consumido) e
sustentabilidade dessa condio ao longo do tempo, segundo a percepo e concepo da
famlia (Bickel & Andrews, 2002).
Os domiclios foram agrupados em trs segmentos, de acordo com tipo de resposta:
aqueles que relataram uma alimentao adequada em termos de quantidade e qualidade;
os que relataram quantidade suficiente, mas comprometimento da qualidade (no
consumiam o tipo de alimento que deveriam, segundo sua concepo) e os que relataram
que a suficincia em termos de quantidade no era sustentvel ao longo do tempo, ou
seja, em determinados perodos a alimentao disponvel para a famlia era insuficiente.
Essas informaes possibilitaram identificar em que medida as alteraes na renda

87
familiar ao longo do tempo refletiam-se em modificaes na quantidade e qualidade da
alimentao. Desta forma, os dados possibilitaram no s uma aproximao percepo
subjetiva da famlia em relao alimentao, mas tambm aos aspectos
comportamentais objetivos ao longo do tempo (Bickel & Andrews, 2002).
Os principais resultados desta pesquisa sinalizaram que o comportamento em
termos de consumo responde, de modo seqencial e ordenado, a renda familiar
disponvel, ou seja, quando a renda contrada a primeira atitude da famlia consumir
alimentos mais baratos, visando manter a quantidade (a qualidade comprometida).
Uma vez esgotadas essas possibilidades, diante de uma retrao mais drstica da renda, a
quantidade de alimentos consumidos ento se reduz.
Essas informaes permitem compreender como as famlias gerenciam a situao
de insegurana alimentar a que so submetidas e alertam para o fato de que a fome pode
ser uma realidade mesmo na ausncia de sintomas clnicos (Bickel & Andrews, 2002).
Seguindo princpios semelhantes, o Centro de Pesquisa Alimentar e Ao de
Washington D.C. desenvolveu um projeto de identificao da fome na comunidade
infantil que deu origem a uma escala de risco, a partir de indicadores que refletiam
aspectos da insegurana alimentar dos domiclios (alterao na quantidade e qualidade
da alimentao) (Bickel & Andrews, 2002) .
A partir da experincia desses estudos, conjugados anlise de outras estratgias
de mensurao da insegurana alimentar, um questionrio de segurana alimentar passou
a constituir suplemento da Pesquisa Populacional dos Estados Unidos (anual) permitindo
produzir escalas de medidas da severidade de privaes alimentares, classificando os
domiclios segundo as seguintes condies: com segurana alimentar; com insegurana
alimentar sem fome e com insegurana alimentar com fome. A partir dessa metodologia,
constatou-se que 90% dos domiclios americanos encontravam-se em situao de
segurana alimentar, os demais enfrentavam situao temporria de insegurana ao
longo do ano e, dentre estes, 3,1% chegavam a passar fome em determinados perodos
pela impossibilidade de comprar alimentos em quantidade suficiente.
Dados da pesquisa Nacional de Sade da Populao do Canad, baseados no autorelato das famlias, indicam que, em 2001, 8% da populao havia comprometido a
qualidade e quantidade do consumo alimentar por falta de recursos financeiros. Essa

88
condio no se limitava a famlias de baixa renda, pois 12% dos domiclios de renda
mdia apresentaram algum comprometimento alimentar (Koc, 2002).
Em sntese, embora as informaes antropomtricas possam indicar condies
severas em termos de privao alimentar, por refletirem as conseqncias de um
processo de mais longo prazo, elas no so suficientes para abordar o fenmeno da fome
em todas as suas dimenses. De igual, modo no possibilitam que o problema seja
tratado enquanto um processo, pois expressam uma situao j instalada. Metodologias
que reflitam situaes de risco diferenciado, e que, portanto, caracterizem de fato
diferentes momentos de vulnerabilidade avanam tanto em seu potencial explicativo
quanto nos caminhos que abrem em termos de identificao de grupos de risco.
c) Desnutrio: expresso biolgica de um processo social de privao

Ainda que a desnutrio tenha forte relao com o fenmeno da fome e da

pobreza, ela se manifesta numa condio biolgica especfica, um comprometimento
fisiolgico e psicolgico do organismo, determinado por situaes de insegurana
alimentar associadas a outros fatores como processos sade-doena.
Para alm da dimenso biolgica, o estado nutricional de um indivduo traduz um
processo dinmico de relaes entre fatores de ordem fsica, psquica e social. Alguns
determinantes da pobreza esto tambm associados desnutrio, no entanto, so vrios
os mecanismos de mediao entre os dois fenmenos.
A desnutrio, principalmente na infncia, vem sendo associada a fatores como a
composio familiar, escolaridade dos pais, distribuio de renda na famlia, tipo de
ocupao dos pais, condies de moradia, saneamento bsico, processos infecciosos e
consumo alimentar deficitrio do ponto de vista quantitativo e qualitativo.
O nmero de moradores do domiclio considerado um fator de vulnerabilidade
tanto desnutrio quanto pobreza, quando associado disponibilidade de renda e
bens de consumo. Quanto maior o nmero de moradores que no trabalham a
distribuio interna dos recursos tende a ser menos eqitativa ou mesmo insuficiente.
Maior vulnerabilidade pobreza vem sendo correlacionada a famlias chefiadas
por mulheres, principalmente em reas urbanas, uma vez que o percentual de famlias
chefiadas por mulheres na rea rural bem menor (Rocha, 1994). De igual modo, a
escolaridade da me vem sendo apontada como um fator correlacionado ao estado

89
nutricional da criana considerando que o cuidado com a criana fundamentalmente de
responsabilidade materna. (Souza, 1992) A escolaridade influiria no s na possibilidade
de emprego e renda, mas tambm na prpria relao da me com instituies de apoio,
como a rede de sade e outras redes de suporte (instituies filantrpicas , etc).
Ainda que questes mais macro estruturais possam explicar parcialmente a
pobreza e da desnutrio, outros fatores de ordem micro social vm sendo destacados
diante de constataes de que ao interior de grupos sujeitos a determinaes macro
estruturais semelhantes, alguns indivduos apresentam maiores riscos nutricionais do que
outros, sem que haja distines biolgicas significativas que expliquem essas diferenas.
Por que possvel encontrarmos problemas nutricionais to dspares como desnutrio e
obesidade convivendo num mesmo contexto familiar de pobreza? (Solymos, 1997).
No ambiente familiar destacam-se como fatores de risco para a desnutrio: grande
nmero de crianas; estresse nas relaes conjugais; ausncia ou falta de envolvimento
do pai; alcoolismo; pouco contato com meios de comunicao de massa; distribuio
desigual de comida na famlia; restries alimentares e culturais; conceitos de comida e
doena; isolamento scio-cultural; ausncia ou falha no uso de sistemas de suporte
formais-informais. De igual modo, caractersticas especficas da me vem sendo
ressaltadas como fatores potenciais de risco como idade (<19 e >35) histria nutricional
pobre, gravidez no desejada, intervalo interpartal < 2 anos, cuidados pr-natais
deficientes, ansiedade, estresse, depresso, apatia, personalidade, etc (Solymos, 1997).
A desnutrio comumente dimensionada a partir de indicadores antropomtricos,
clnicos, dietticos e sociais que sinalizam em que medida a necessidade fisiolgica de
nutrientes de um indivduo est sendo atendida atravs do consumo alimentar (Krause &
Mahan, 1985). Na infncia, o crescimento fsico vem sendo apontado como indicador
principal da desnutrio, ou seja, crianas com altura aqum de dois desvios-padro da
altura mdia esperada para idade e sexo, com base no padro internacional de
crescimento recomendado pela OMS (Monteiro, 1995).
importante lembrar que as crticas apresentadas ao uso de indicadores
antropomtricos per si para dimensionar o pblico-alvo de programas de combate
fome, de forma alguma se aplica a sua utilizao no dimensionamento da desnutrio.

90
Em resumo, ainda que fome, desnutrio e pobreza possam ser experincias
entrelaadas, h uma srie de distines de concepo, formas de mensurao e traduo
em indicadores que alteram o desenho das polticas pblicas.
d) Pobreza, fome e desnutrio no Brasil

Estudos clssicos sobre pobreza no Brasil indicavam dimenses bastante distintas

do problema no pas, por partirem de opes metodolgicas diferenciadas. No incio da
dcada de 90 estimava-se que 44% da populao era pobre e 12% indigente,
correspondendo a 16,6 milhes de pessoas (Rocha, 1995; 2000). Outros estudos
indicavam a existncia de 32 milhes de indigentes em todo pas (Peliano, 1993).
Anlises baseadas nos dados da Pesquisa por Amostra Domiciliar, de 1999,
sinalizam que cerca de 14% da populao brasileira vivia em famlias com renda inferior
linha de indigncia e 34% em famlias com renda inferior linha de pobreza. Nestes
termos, 22 milhes de brasileiros poderiam ser classificados como indigentes e 53
milhes como pobres na dcada de 90 (Barros, Henriques & Mendona, 2001).
Houve ligeiro declnio na proporo de pobres e indigentes para o pas como um
todo na dcada de 80 passando de 34% e 14% em 1981 para 30% e 12% em 1990,
apesar do declnio da renda per capita de quase 8% no mesmo perodo. O crescimento
da taxa de participao dos pobres no mercado de trabalho, embora atravs da
informalidade e com declnio dos rendimentos, aliada a queda da fecundidade,
possibilitou que o quadro de pobreza no fosse agravado. No conjunto de metrpoles
brasileiras a pobreza no se acentuou com exceo do Rio de Janeiro, em parte por um
processo de desestruturao produtiva local (Rocha, 1995).
A pobreza foi reduzida sensivelmente com a estabilizao econmica entre 1994 e
1998, mantendo-se a partir da inalterada. O plano de estabilizao teve um impacto
positivo e mais acentuado nas camadas da populao com menores rendimentos. Os
limites deste efeito benfico esto relacionados a uma taxa de cmbio sobrevalorizada e
dficts pblicos crescentes. A partir de 1997, houve perdas em termos de postos de
trabalho e de rendimento principalmente de indivduos com menor escolaridade,
aumentando a pobreza absoluta e a desigualdade (Rocha , 2000 a).
Estima-se que no ano de 2000, a proporo de indigentes tenha atingido 13% da
populao, (22 milhes de pessoas) e a de pobres 32%, (54 milhes). Essa dimenso,

91
baseada na linha de pobreza e indigncia 3, equivale ao dobro do calculado pelo Banco
Mundial que adota como linha de pobreza a renda de U$ 2 PPP por pessoa por dia, e,
como linha de indigncia, a renda de U$ 1 PPP por pessoa por dia (IPEA et al., 2000).
Apesar das divergncias quanto a contabilizao, vrios consensos sobre a pobreza
no pas foram alcanados (Rocha, 1995; 2000; 2001 Cohn,1995). A pobreza no Brasil
tem um forte carter regional (atinge principalmente as regies Norte e Nordeste do pas
quando comparadas ao Sul e Sudeste); em termos absolutos concentra-se nas reas
metropolitanas (mais de 2/3 dos pobres residem em reas urbanas), dadas s
conseqncias e dimenso da urbanizao. As reas rurais apresentam as maiores
propores de pobres e indigentes, pelo tipo de ocupao produtiva da rea rural.
A probabilidade de um indivduo ser pobre no Brasil, caso seja mulher ou chefe de
famlia, de cor preta ou parda, empregado sem carteira de trabalho ou desempregado,
menos de quatro anos de escolaridade, se os dependentes no trabalham, se reside na
rea rural do Nordeste, de 95%. Dentre os fatores de maior impacto na reduo da
pobreza, a educao se coloca como fator estratgico pelo peso significativo que o nvel
de escolaridade assume quando comparado a outras variveis determinantes.
Ainda que sob estas caractersticas gerais, a pobreza assume perfil diferenciado de
acordo com a localizao regional e residncia (urbano ou rural). As famlias pobres
residentes na rea rural do Nordeste do pas caracterizam-se por maior nmero de filhos,
chefes de famlia analfabetos, ocupados predominantemente na agropecuria como
sendo trabalhadores por conta prpria, a chefia feminina minoritria e os domiclios
no dispem de eletricidade e cobertura de servios bsicos. Trata-se de uma pobreza
tpica de sociedades tradicionais, a margem do crescimento urbano-industrial e de
localidades onde o Estado deixa a desejar como provedor de servios bsicos.
A pobreza metropolitana caracteriza-se por famlias pobres menos numerosas, por
um percentual elevado de chefia feminina, maior acesso aos servios pblicos com
dfict importante apenas para o esgotamento sanitrio, que problema nacional.

A linha de indigncia refere-se estrutura de custos de uma cesta alimentar, regionalmente definida, que contemple as
necessidades de consumo calrico mnimo de um individuo. A linha de pobreza calculada como mltiplo da linha de
indigncia, considerados os gastos com alimentao como uma parte dos gastos totais mnimos, referentes, entre outros, a
vesturio, a habitao e a transportes. A linha de pobreza corresponde ao valor da renda domiciliar per capita que, em cada
ano, assegura o nvel mnimo necessrio para satisfazer s necessidades bsicas do indivduo (IPEA et all, 2000).

92
A desigualdade social como um todo, entendida como distribuio de bens e
servios materiais e no materiais, tambm apresenta fortes diferenciaes espaciais (por
estrato urbano ou rural e por regio) pelas diferenas de nvel e padres de fecundidade,
mortalidade e migrao nos distintos espaos geogrficos (Wood & Carvalho, 1994).
Uma das principais causas do elevado grau de desigualdades social no Brasil,
incluindo as oportunidades educacionais, vem sendo atribuda s disparidades regionais.
O papel da educao dos pais sobre a desigualdade de oportunidades educacionais no
to elevado quanto se espera enquanto que a regio de residncia tem uma contribuio
independente na determinao dessas desigualdades (Barros & Mendona, 1995).
Na dcada de 90 um estudo, adotando como linha de carncia o consumo de 2200
calorias/dia e, considerando variaes regionais e urbana/rural na estrutura de consumo e
custos, calculou o preo da cesta bsica e o contingente populacional que dispunha de
renda suficiente para adquiri-la. Com base nestes clculos, conclui-se que 21% da
populao brasileira situava-se em condio de carncia alimentar (Lavnas, 1999).
A anlise do poder de compra da cesta bsica pelo salrio mnimo em 15 capitais
do pas, na mesma dcada, indicou uma significativa oscilao no incio da dcada,
como conseqncia da inflao e dos reajustes salariais decorrentes da correo
monetria. A partir de 1994, h uma tendncia favorvel do poder de compra do salrio
que permanece at 1997 quando o preo da cesta bsica aumenta (Lavnias, 1998).
Este incremento observado entre 1994 e 1997 foi, no entanto, diferenciado em
termos regionais. A evoluo da razo preo da cesta bsica /salrio mnimo foi mais
desfavorvel nas capitais situadas nas regies desenvolvidas do pas. Isto ocorreu porque
em perodos de inflao os agentes econmicos tendem a aplicar ndices de reajuste
idnticos nas diferentes regies e com a estabilizao prevalecem os custos reais que so
diferenciados por regio. Nas reas mais desenvolvidas, o preo da cesta bsica mais
elevado (por custos da terra e rede mais ampla de intermediadores na cadeia produtiva) o
que ocasionou uma razo cesta bsica/ salrio mnimo mais desfavorvel.
Convertendo o valor do salrio mnimo em calorias, conclui-se que em 1998 ele
permitira atender as necessidades de 1,85 indivduos, o que de forma alguma se
aproxima da demanda familiar que, segundo lei, deveria ser coberta por este salrio.
Entre 1995 e 1996 (um ano de estabilizao econmica) houve recuperao de 50% do

93
valor do salrio mnimo em calorias, mas em 1997 estes valores tornam ao patamar
existente no incio da dcada (Lavnias, 1998).
Quando analisado o poder de compra por estratos de renda verifica-se no incio da
dcada uma perda acentuada nos estratos de renda mais baixa em todas as regies,
tendncia que se reverte at 1997 quando h uma recuperao do poder de compra dos
40% mais pobres. A partir de 1997, tanto a renda cai acentuadamente quando o preo da
cesta bsica sobe e o quadro de insegurana alimentar se agrava.
Em termos gerais as capitais do Centro Sul apresentaram maior acessibilidade
alimentar; s as mais pobres, situadas principalmente na regio Nordeste, mostram um
padro de carncia, apesar da queda mais acentuada dos preos dos produtos da cesta
bsica. As transformaes no setor nacional de alimentos ocorridas na ltima dcada
possibilitaram uma reduo dos preos, ainda que com oscilaes temporais, dado o
contexto mais competitivo. No entanto, a acessibilidade alimentar vem sendo fortemente
comprometida pela m distribuio de renda que ainda prevalece (Lavnias, 1998).
Anlises de inquritos de mbito nacional nas trs ltimas dcadas tm
documentado as transformaes do quadro nutricional e de sade da populao. Uma
anlise comparativa do Estudo Nacional de Despesas Familiares ENDEF 1974 e da
Pesquisa Nacional de Sade e Nutrio PNSN 1989 indica, por um lado, declnio
significativo na proporo de adultos com dficit energtico, em todas as regies do pas
e nos distintos estratos populacionais urbano/rural e, por outro, um aumento importante
na proporo de adultos obesos e com sobrepeso, observado em todos os estratos
econmicos e em ambos os sexos, mas tendendo a ser mais significativo em mulheres
pertencentes a classes de renda mais baixas (Monteiro et al ,1995).
Um panorama nutricional de crianas menores de 5 anos nos anos 90, a partir de
tabulaes da Pesquisa Nacional sobre Demografia e Sade (PNDS), realizada em 1996,
comparada aos resultados da PNSN (1989), indica: declnio na prevalncia de retardos
de crescimento na ordem de um tero entre os dois inquritos (de 15,7% em 1989 para
10,5% em 1996) para o pas como um todo, sendo inferior mdia nacional na Regio
Norte (29,6%) e ligeiramente superior na Regio Nordeste (34,4%) e no Centro-Sul
(34,9%). Com relao aos dficits de peso houve declnio significativo na Regio

94
Nordeste (35,1%) e na Regio Norte (27,4%), com alteraes irrelevantes para a regio
Centro-Sul (3,7% em 1989 e 4% em 1996).
A anlise da evoluo da desnutrio infantil na dcada de 90, levando em
considerao os estratos urbano e rural, revelou comportamentos diferenciados ao
observado em relao s regies. O declnio de dficits estaturais, que chega a ser na
ordem de 37,6% nas reas urbanas do pas entre os dois inquritos (1989 e 1996 - de
12,5% para 7,8%), de apenas 16,3% nas reas rurais (de 22,7% para 19%),
intensificando as diferenas entre os estratos urbano e rural, que em 1989 era de 1,8
vezes e em 1996 passa a ser 2,4 vezes maior no meio rural.
Esta ampliao no diferencial de prevalncias, desfavorvel ao meio rural, se deu
em todo pas, independente de regio. A prevalncia de dficits ponderais, como
indicadores de desnutrio mais recente, tambm mostrou tendncia semelhante, com
reduo de 20,8% para o pas e declnios de 17,9% e 14,0% para os meios urbano e
rural, respectivamente. Houve, portanto, melhoria do diferencial regional e agravamento
do diferencial urbano rural (Monteiro et al., 1995; Monteiro, 1997), reforando a
importncia de mecanismos efetivos de captao dos residentes nas reas rurais.
Transformaes importantes no padro de vida e consumo vm indicando uma
tendncia a comportamentos de risco, tais como reduo na atividade fsica, diminuio
do tempo destinado ao lazer e modificaes de hbitos alimentares, que potencializam as
chances de incidncia de problemas como obesidade, doenas crdio-vasculares e outros
(Burlandy & Anjos, 2001; Monteiro et al, 1995). O perfil de alterao do consumo
alimentar, por sua vez, diferenciado de acordo com a regio do pas (Monteiro et al,
2000) o que refora a necessidade de adaptao local dos programas.
2. Modalidades de combate pobreza e seu potencial eqitativo
Como visto, a pobreza um fenmeno multidimensional, seu enfrentamento exige
que sejam implementadas tanto medidas que alterem os determinantes estruturais,
quanto intervenes de curto prazo, eminentemente compensatrias e emergenciais, que
aliviem situaes agudas de privao. No curso de experincias de combate pobreza,
em diferentes pases, algumas aes se sobressaem pelo seu carter estratgico, tais
como: crescimento econmico; desenvolvimento rural com criao de empregos e

95
reduo do preo de alimentos; investimento em infra-estrutura, que adicione recursos
fsicos aos domiclios mais pobres e amplie a capacidades de troca; polticas sociais que
promovam sade e educao (particularmente educao bsica para mulheres) e capital
social, tais como, redes de proteo que atinjam tanto aqueles em situao de pobreza
crnica quanto aguda (Thorbecke, 1999; Schartz & Corbacho,2002).
Algumas tipologias vem sendo construdas, no sentido de diferenciar as
estratgias a partir de seu carter mais estrutural, distributivo ou compensatrio (Paes de
Barros, Camargo & Mendona 1993). Estratgias de tipo estrutural so aquelas capazes
de elevar o volume de capacidades humanas ou do valor da produtividade humana, por
interferirem em fatores determinantes da pobreza, ligados estrutura social e econmica,
como os programas de educao e crdito para trabalhadores. Medidas distributivas, por
sua vez, alteram a distribuio de bens e servios como, por exemplo, a reduo do valor
de mercado de determinados produtos. Aumentando o poder de compra do consumidor.
Por fim, as intervenes compensatrias visam atenuar os efeitos perversos de uma dada
insero scio-econmica (seguro desemprego, distribuio de alimentos, etc).
Uma outra tipologia que pode dialogar de certa forma com esta a desenvolvida
por Castel. Segundo o autor, as polticas de integrao caracterizam-se pela busca de
grandes equilbrios como reduo de desigualdades e melhor diviso de oportunidades
na sociedade. So polticas mais amplas de alcance geral e que, comparando com a
tipologia anterior, dizem respeito a aspectos mais estruturais da sociedade. As polticas
de insero, por outro lado, obedecem lgica da discriminao positiva; definem
clientelas e zonas singulares do espao social e desenvolvem estratgias especficas para
elas - um conjunto de empreendimentos de reequilbrio para recuperar a distncia em
relao a uma completa integrao (Castel, 1998).
Este tema assume particular relevncia ao tratarmos de projetos como a CS, com
durao

destinao

limitada,

objetivando

reintegrar

determinados

grupos

temporariamente excludos do acesso aos direitos bsicos. Ao contrrio das polticas

sociais que tm como meta universalizao, a poltica de combate pobreza
eminentemente seletiva, destinada a um segmento populacional especfico, caracterizado
como pobre (Abranches, 1994; Banco Mundial, 1997).

96
Ainda que uma poltica de combate pobreza possa ser considerada seletiva, a
superao da pobreza envolve uma srie de medidas que dizem respeito poltica
governamental como um todo. No caso brasileiro, aonde persistem fortes desigualdades,
no s de renda, mas de acesso a bens e servios pblicos, diferentes tipos de
vulnerabilidade devem ser enfrentados, exigindo modalidades distintas de interveno:
as de carter mais imediato de alvio da pobreza, que so focalizadas nos grupos mais
vulnerveis e medidas que alterem a distribuio dos bens e servios numa direo mais
eqitativa, com o objetivo de garantir direitos sociais universais (Cohn, 1995).
As tradicionais polticas compensatrias de assistncia social, baseadas na
distribuio de alimentos e bens de consumo, apresentaram diversos limites em sua
trajetria de implementao em diferentes pases, tais como: incapacidade histrica em
efetivamente melhorar as condies de vida das populaes mais economicamente
vulnerveis, a frgil relao custo-benefcio e a tradicional utilizao clientelista dos
programas (Ramos, 1994). Como alternativa, fundos sociais de investimento destinados
aos grupos mais vulnerveis e programas de transferncia de renda diretamente para o
beneficirio vm sendo implementados em diferentes pases.
Fundos sociais foram criados primeiramente na Bolvia e posteriormente em outros
pases da Amrica Latina, frica, Europa e Oriente Mdio com o objetivo de financiar
projetos implementados de forma participativa, que giram em torno da construo de
escolas, postos de sade, ampliao de infraestrutura de saneamento, criao de
empregos temporrios, etc. (Pradhan & Rawlings, 2000).
Dificuldades em acolher os grupos mais vulnerveis vm sendo identificadas. Na
Nicargua, ainda que os recursos do fundo emergencial de investimento social tenham
sido aplicados com base numa pesquisa domiciliar de mbito nacional que estimou o
percentual de pobreza municipal, constatou-se que 23,7% dos recursos foram destinados
aos municpios em situao de extrema pobreza; 39,7% para os de nvel elevado de
pobreza e 38,8% para os de nvel mdio e baixo (Pradhan & Rawlings, 2000).
A natureza de cada projeto afeta seu potencial em atingir os grupos mais pobres.
Ainda no contexto da Nicargua observou-se que: os recursos destinados educao no
foram bem focalizados; as intervenes em sade foram mais direcionadas aos grupos
mais pobres; os investimentos na instalao de sanitrios foram os mais progressivos de

97
todos, os recursos para saneamento foram pouco focalizadas (os 30% mais ricos
receberam 60% dos recursos deste projeto) e os investimentos em gua potvel foram
igualmente distribudos entre os segmentos mais ricos e mais pobres (Pradhan &
Rawlings, 2000). Essas diferenas ocorrem em parte pela distribuio geogrfica das
prprias redes institucionais, como escolas e postos de sade e pelo fato de que alguns
tipos de investimentos, como na rea de saneamento, demandam economia de escala
para serem custo-efetivos, concentrando-se nas regies mais populosas e mais ricas.
O desenho operacional das intervenes tambm afeta as possibilidades de atingir
os grupos mais vulnerveis, como exemplificado no caso do PRONASOL - Programa
Nacional de Solidariedade - mexicano (1988- 1994). Sua operacionalizao se deu
mediante a criao de fundos municipais de solidariedade, cuja execuo estava a cargo
de Conselhos Municipais de Solidariedade, compostos por integrantes de organizaes
da sociedade civil. O objetivo principal era atender as necessidades mais urgentes dos
grupos mais pobres em trs mbitos: a assistncia social o apoio ao sistema produtivo e
desenvolvimento regional, consolidando sua capacidade produtiva como forma de
garantir a estabilidade e permanncia dos avanos alcanados em matria de bem estar.
Os programas de bem estar social receberam 70% dos recursos do PRONASOL, os de
apoio produtivo 15,3% e os de desenvolvimento regional 15,1% (Trejo & Jones, 1993).
Os 80 mil comits existentes constituiram-se a partir de diferentes processos.
Alguns se formaram mais espontaneamente, outros seguiram convocatria do poder
municipal e outros tiveram origem em organizaes polticas locais ou programas j
existentes. A exigncia de organizar os comits obrigou as comunidades a estabelecerem
lideranas e criarem novos caminhos de deciso, aparentemente rompendo com as
corporaes burocrticas tradicionais. Pressupunha-se que desta forma os recursos
chegariam mais diretamente aos indivduos e no apenas a determinados grupos com
maior capacidade de presso poltica. No entanto, dada prpria correlao negativa
entre pobreza e organizao, diversos desafios foram postos.
Os avanos em termos de combate pobreza dependeram em parte da natureza de
organizao do comit. No caso dos comits organizados a partir de estruturas de
programas governamentais precedentes, ou mesmo de organizaes sociais j existentes
nas localidades, a dificuldade em alcanar os segmentos mais vulnerveis tendeu a ser

98
maior, diante da forte associao com os canais tradicionais de presso poltica. Desta
forma, h indicativos de que o desenho institucional e operacional do PRONASOL no
favoreceu a insero dos segmentos mais vulnerveis economicamente e a reverso de
quadros de pobreza extrema, ou seja, indigncia (Trejo & Jones, 1993).
No conjunto de intervenes possveis, os programas de garantia de renda mnima
destacam-se desde a dcada de 70 no cenrio Europeu e Norte Americano, propondo a
instituio de uma renda bsica incondicional a toda pessoa, independente do trabalho.
A prerrogativa de garantia de renda mnima para todos os cidados vem no curso
de estratgias que visam enfrentar os conflitos entre a liberdade - livre escolha do
emprego e da forma de satisfazer as necessidades, igualdade - reduo de contrastes
inaceitveis de distribuio de riquezas - e eficincia no uso dos recursos - produzir o
melhor padro de vida tecnicamente possvel. Estas propostas incluem tambm maior
flexibilidade de preos e salrios, atravs de sociedades de participao entre capital e
trabalho, visando assegurar pleno emprego e estabilidade (Suplicy et al., 1996;1999).
No Brasil, propostas de imposto de renda negativo remontam dcada de 70, mas,
s a partir de 1991 o debate em torno do tema ganha destaque com a apresentao de um
projeto de lei visando assegurar renda mnima a pessoas adultas, maiores de 25 anos,
cujos rendimentos mensais fossem inferiores a 2,6 salrios mnimos Suplicy et
al.,1996;1999). Ainda que no tenha sido implementado a nvel nacional, o projeto foi
aprovado no Senado e suscitou diferentes iniciativas municipais.
A maior parte destas experincias municipais inclui no desenho operacional
exigncias de contrapartidas por parte das famlias, tais como manter a freqncia de
filhos de 7 a 14 escola ou a insero dos adultos em programas de emprego (Lavnas &
Versano, 1997). Outro pr-requisito comum a destinao da transferncia de renda
apenas para pessoas que tenham um determinado tempo de residncia no municpio,
como estratgia de reduo dos fluxos migratrios.
A transferncia direta de renda vem apresentando potencialidades no que se refere
possibilidade de aumento do consumo por parte da famlia e ao estabelecimento de
uma relao mais direta entre Estado e Cidado, ou seja, no mediada por polticos e,
portanto, menos sujeita a caracterizar-se como troca de favores. Alm disto, a autonomia
no uso da renda faz com que o beneficirio tenha poder de escolha em torno de suas

99
preferncias e possa comprar os produtos na localidade aonde mora, gerando empregos e
renda revertida em impostos para o municpio (Ramos, 1994; Suplicy et al. , 1996).
Ao institurem como contrapartida a exigncia de manuteno das crianas nas
escolas e dos adultos em programas de capacitao, que no sejam formas travestidas de
emprego desqualificado (a baixo custo), programas de renda mnima potencialmente
contribuiriam para processos de integrao social. Sendo assim, poderiam constituir-se
numa estratgia de articulao entre projetos compensatrios e polticas estruturais
(educao) equilibrando a universalizao com a focalizao (Junior, 2000).
Limites desta proposta vem sendo apontados no curso do debate (Ramos, 1994;
Lavinas & Varsano 1997; Junior, 2000): este tipo de estratgia no afeta as carncias de
servios pblicos como luz, gua, transporte, etc em regies especficas e, portanto, no
altera a distribuio desigual destes servios; h dificuldades de fiscalizao das
declaraes de rendimentos dos trabalhadores. O controle de fraudes de informao
um desafio que est presente sempre que a varivel renda critrio seletivo, o que eleva
significativamente os custos e a complexidade operacional de implementao (algumas
sanes so previstas para estes casos - Suplicy, 1999), por fim, dificilmente se poder
escapar de um co-financiamento de programas municipais de renda mnima pelas demais
esferas de governo, uma vez que a capacidade financeira dos municpios insuficiente
para possibilitar a expanso do programa (Lavinas & Varsano 1997).
Os critrios de incluso tambm geram alguns dilemas que esto presentes em
outros tipos de programa. Condicionar a incluso a um tempo mnimo de residncia no
municpio resolve o problema da mobilidade e da atrao de pobreza para a localidade
onde o programa esteja sendo implementado. No entanto, algumas pessoas, apesar de
viverem por algum tempo em determinados municpios, no dispem de documentos
comprobatrios, o que acaba por excluir parcelas dos grupos-alvo potenciais.
Programas deste tipo tambm dificultam a auto-focalizao, quando comparados
por exemplo aos de distribuio de alimentos, porque esto mais sujeitos a presses por
incluso por parte de outros grupos que no os mais vulnerveis (Deveraux, 2002).
Projetos de integrao entre aes de sade, nutrio e educao, com transferncia
de renda para famlias pobres, fizeram parte de estratgias de combate pobreza como o
Programa de Educao, Sade e Alimentao (PROGRESSA), implementado no

100
Mxico em 1996. Ao ser destinado populao rural, tenderia a substituir programas de
transferncia de renda, que por serem dotados de forte vis urbano que no contribuindo
para a reduo de desigualdades. O PROGRESSA condicionava o montante de recursos
transferido s famlias (repassados para as mes) ao cumprimento de uma agenda bsica
de compromissos que inclua: ateno sade; freqncia de crianas de at 16 anos
escola e educao em sade para os adultos. Ainda que o objetivo fosse fortalecer a
oferta de aes educativas e em sade, o programa s pde ser implementado aonde
havia escolas e a freqncia formal ao ensino no garantiu avanos na qualidade
educacional (Schwartz & Corbacho, 2002; Davis, 2002).
A transferncia de renda s famlias beneficirias representou 29% da mdia de
renda per capita dos beneficirios, um valor considerado substancial. Houve incremento
das matrculas escolares, da freqncia s unidades de sade, aumento mdio dos gastos
com alimentao e reduo de agravos em sade (Davis, 2002).
O programa empregou um desenho centralizado de gesto para evitar a tradicional
falta de transparncia e manipulao poltica pelas elites locais. O preo desta
centralizao foi a no incorporao dos recursos sociais e da experincia organizacional
local. Neste sentido, desafios que certamente no exclusivo do PROGRESSA, referemse a garantia de transparncia, controle da manipulao poltica e simultnea
incorporao do potencial das organizaes sociais locais (Davis, 2002).
As aes de nutrio e sade so, em diferentes pases, um meio importante de
atendimento s necessidades bsicas dos grupos mais pobres, sendo instrumentos
essenciais em qualquer estratgia de combate pobreza. Investimentos neste campo so
consideradas estratgicos por contriburem para a reduo dos custos em sade,
melhorarem a produtividade e crescimento econmico, promoverem desenvolvimento
social e reduzirem conflitos. Antes de tudo trata-se de garantir um direito.
Programas de segurana alimentar e nutricional foram implementados enquanto
formas de ampliar as redes de proteo social em diversos pases Latino - Americanos
(Chan, 2000) e diferentes estratgias vm sendo adotadas, como: distribuio de
alimentos, cupom alimentao, alimentao escolar e a transferncia direta de renda.
A distribuio de alimentos, apesar de amplamente utilizada, questionvel em sua
eficcia e fortemente criticada por agregar muito pouco ao bem estar geral dos grupos

101
vulnerveis, do ponto de vista econmico e alimentar. A ineficincia caracteriza o
prprio desenho operacional destes programas que consomem grande parte dos recursos
em logstica, limitando o percentual que revertido diretamente para o beneficirio.
Perdas no processo de armazenagem, desvio, roubo, deteriorao dos alimentos, efeitos
negativos como no incentivo produo local ou competitividade com o comrcio local
e restries liberdade no uso dos recursos e escolha do alimento para consumo, vm
sendo apontados (Lavinas, 1999; Deveraux, 2002; Suplicy, 1996; FAO, 2001).
Os programas de distribuio de alimentos, no entanto, apresentam algumas
vantagens ao possibilitarem, por exemplo, escoar produtos provenientes de estoques
pblicos, que por vezes ficam armazenados sem utilidade mais imediata, com riscos de
deteriorao e roubo. Alm disto, mais comum que haja suprimentos de produtos
alimentcios do que dinheiro para ser doado por parte de instituies pblicas e privadas.
Estes programas podem at mesmo, ao contrrio do que se pressupe, incentivar a
produo quando se operacionalizam atravs da compra de alimentos diretamente dos
produtores locais. O potencial de incremento das atividades econmicas de setores
ligados a produo de alimentos vem sendo destacado (Guedes et al., 2001).
Esse incremento, no entanto, pode ser direcionado tanto aos produtores locais
(pequenos e mdios), o que poderia ter impacto mais eqitativo, quanto para grandes
indstrias de alimentos, dependendo do produto utilizado na distribuio. So, portanto,
as variaes no desenho operacional dos programas que podem gerar efeitos mais ou
menos positivos do ponto de vista da equidade social.
A transferncia em produtos permite tambm um reforo imediato na
disponibilidade de alimentos para consumo da famlia e um fornecimento direcionado
para superar problemas nutricionais determinados por carncia de nutrientes especficos
(alimentos fortificados ou consumidos prioritariamente por grupos etrios mais
vulnerveis, como leite para crianas) (Devereaux, 2002).
H uma suspeio disseminada de que quando a famlia recebe dinheiro ao invs
de alimento h grande possibilidade de uso destes recursos para outros fins que no a
compra de alimentos. Cabe considerar que, mesmo em caso de programas que
distribuem vales para compra de alimentos, comum serem convertidos em moeda de

102
troca (com desgio), ou seja, caso a famlia intencione utilizar o alimento de outra forma
que no para o consumo imediato, ela encontrar meios para tal.
Oscilaes nos custos dos alimentos advindas, por exemplo, de processos
inflacionrios, no recaem sobre o beneficirio quando ele recebe o benefcio em forma
de alimento. No caso de transferncia de renda, o poder de compra referente ao
quantitativo repassado pode variar tanto no tempo (perodos de desvalorizao da
moeda) quanto entre regies e localidades urbano rural (custo de vida). Populaes de
rea rural, por exemplo, costumam comprar alimentos em pequenos estabelecimentos
que financiam a venda a mdio e longo prazo a preos mais elevados. Em geral, estes
grupos que acabam por pagar mais caro pelos produtos so aqueles mais vulnerveis
financeiramente e residem em reas aonde o comrcio local escasso, dificultando a
maximizao do uso da renda na compra de alimentos.
A transferncia de renda atravs de cupons para compras de alimentos em
estabelecimentos comerciais (cupom-alimentao), em geral destinados a famlias de
baixa renda ou a grupos vulnerveis especficos como gestantes, nutrizes, crianas em
risco nutricional e idosos, vem ganhando expressividade.
Uma anlise da implementao de programas de cupom-alimentao na Jamaica
indicou que: so reconhecidos pelos beneficirios como importante mecanismo
compensatrio em situaes de crise; 13% dos beneficirios utilizavam os cupons para
compra de itens no-alimentares e 55% utilizavam para compra de itens alimentares no
includos no conjunto de produtos pr-definidos pelo governo; o valor era insuficiente
para atender as necessidades nutricionais e o cupom perdeu em muito seu poder de
compra com a inflao; alguns estabelecimentos comerciais no aceitavam o cupom e os
pequenos estabelecimentos na rea rural no dispunham de todos os itens alimentares
bsicos; custo do transporte para os locais de entrega do cupom ou para os
estabelecimentos comerciais que os aceitavam era alto e os segmentos mais vulnerveis
economicamente no estavam sendo captados pelo programa (Chan, 2000).
A experincia de cupons nos Estados Unidos indica que o custo de controlar os
desvios cresce com o tempo de implementao do programa, chegando a ser igual ao
custo do alimento per se. Estima-se que de cada 100 dlares investidos, 60 se convertam
em alimento (pois o custo administrativo de 40% do custo total) e 7,50 em ingesta

103
adicional de nutrientes na dieta (considerando desvios e diluio intra-familiar do
alimento) (Lechtig et al., 1987).Outros estudos sinalizam que este tipo de interveno
tende a traduzir-se de forma mais significativa em aumento no consumo de alimentos,
quando comparado transferncia de renda (Bickel & Andrews , 2002 ; Nabuco, 2002).
QUADRO 1. Diferentes tipos de programas nutricionais: vantagens e desvantagens.
Distribuio de Alimentos
Vantagens
Facilita a distribuio de estoque de
alimentos governamentais e doaes de
alimentos (mais provveis do que renda)
Aumenta imediatamente a
disponibilidade familiar de alimento.
Facilita mecanismos de autofocalizao (em caso de transferncia de
dinheiro as presses para recebimento
por parte de grupos no to vulnerveis
maior. Tambm favorece o
direcionamento do consumo para
determinados nutrientes especficos.
Desvantagens
Elevados custos indiretos.
Perda de alimentos em estoque.
No incentiva produo local caso os
alimentos sejam comprados fora da
localidade.
Compete com comrcio local.
O profissional responsvel gasta boa
parte de seu tempo com processos
burocrticos de licitao e compra.
As pessoas no tm autonomia decisria
sobre os alimentos para consumo.
Caso os alimentos no se adaptem ao
perfil de necessidades da famlia podem
ser trocados ou vendidos.

Transferncia de Renda (PBA)

Tickets/cupons
Vantagens
Vantagens
O uso dos recursos no comrcio
Direciona o uso dos recursos para
local reverte em impostos e fortalece o consumo alimentar.
a economia.
Autonomia de escolha do que
consumir.
Reduz significativamente os custos
intermedirios dos processos de
armazenagem, compra e
distribuio.

Desvantagens
Perda com inflao
Pode no ser utilizado para consumo
alimentar.
Maior dificuldade em focalizar
(maior interesse de outros grupos, que
no os mais vulnerveis).
Aumenta os riscos em segurana.
Transferir renda para regies aonde a
economia local fraca e no responde
a demanda pode levar a um aumento
de preo dos alimentos. Alm disto
em localidades mais afastadas o
comrcio local tende a vender os
produtos a preos mais elevados.

Desvantagens
Alguns estabelecimentos
comerciais no aceitam os cupons e
outros no dispe de todos os itens
previstos.
Pode beneficiar os grandes
comerciantes locais.
Perda de poder de compra com o
processo inflacionrio.
O cupom/ ticket pode virar moeda
de troca e conseqente perda do
valor de face em funo do valor de
troca reduzido.
Complexifica o processo
operacional do programa
(credenciamento dos
estabelecimentos)
Fonte: adaptado de Deveraux, 2002. Fontes complementares:Ramos, 1984; Bickel & Andrews , 2002;
Chan, 2000.; Lechitg et al., 1987, FAO, 2001.

Alm dos componentes mais gerais de implementao dos programas, a questo da

equidade nutricional vem sendo colocada como um aspecto fundamental ser
perseguido e diz respeito a fatores como: acesso e disponibilidade de alimentos; a
adequao da alimentao no sentido de atender necessidades nutricionais e o
financiamento alimentar. Para tal requer a anlise dos nveis de desigualdade no acesso,
utilizao e financiamento de um pacote alimentar bsico nacional (Chan, 2000).

104
O acesso aos programas de alimentao e nutrio se coloca, portanto, como
questo chave ser enfrentada uma vez que h fortes evidncias de que, mesmo quando
focalizados, os programas acabam no atingindo os segmentos mais pobres
(Pfeffermann & Griffin,1989; Castro- Leal, Dayton, Demert & Mehra, 2000).
Um estudo sobre programas focais de nutrio implementados em seis pases
Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Repblica Dominicana e Mxico - sinalizou
variaes na captao dos segmentos mais vulnerveis de acordo com as diferentes
estratgias utilizadas, quais sejam: subsdios gerais de preos; subsdios de preos
focalizados para grupos especficos; programas de alimentao escolar e programas de
suplementao alimentar para crianas e mes (Pfeffermann & Griffin, 1989).
Programas de subsdios gerais de preos, como os implementados no Mxico,
Repblica Dominicana e Brasil, embora sejam teis em situaes de crise econmica,
so caros e difceis de serem direcionados aos grupos mais pobres. No entanto, a
retrao deste tipo de estratgia tende a encontrar enormes resistncias polticas.
Uma avaliao dos subsdios alimentares no Mxico indicou que um erro
significativo de incluso dos potenciais beneficirios, aliado aos altos custos
operacionais dos programas, fez com que apenas 14,4% dos recursos aplicados atingisse
os grupos-alvo. Uma analise comparativa entre os programas implementados no Mxico,
no Chile e um conjunto de intervenes desenvolvidas em 11 pases latino americanos
na dcada de 90, indicou que o PROGRESSA foi o que mais avanou em termos de
eficincia distributiva, uma vez que 67,4% dos recursos empregados atingiram o pblico
alvo, enquanto que no caso dos programas latino-americanos focalizados este percentual
foi de 37,9% e no caso do programa chileno de 38,5% (Andretta, 2002).
A implementao de programas de alimentao escolar comprometida justamente
em localidades onde residem os grupos mais pobres, porque principalmente nas escolas
rurais (nas regies mais pobres) h limites de infra-estrutura (eletricidade, equipamentos,
etc) alm do fato de que parte das crianas no freqentarem a escola.
Programas de suplementao alimentar para gestantes e crianas so estratgicos
no sentido de atrair este grupo populacional s unidades de sade, aumentando o
impacto nutricional e promovendo uma espcie de auto-seleo, uma vez que os grupos
de mais alta renda no freqentam estas unidades. Desta forma, apresentam bons

105
resultados em termos de focalizao nos grupos mais pobres, bem como as estratgias de
captao domiciliar, que reduzem os hiatos no acesso das famlias aos servios de sade.
Uma avaliao comparativa de programas de cupons-alimentao implementados
no Brasil, Siri Lanka e Colmbia indicou tambm uma focalizao inadequada, onde o
desvio para grupos no pertencentes populao-alvo dos programas oscilou entre 28 e
75% (Lechtig et al., 1987). O menor percentual de desvio foi encontrado na Colmbia
aonde o programa combinava indicadores de renda e estado nutricional na seleo dos
beneficirios. No Brasil, o uso de indicadores scio-econmicos apenas, revelou-se
inadequado no sentido da qualidade da focalizao, uma vez que houve alta distoro na
informao sobre renda. Alm disto, as oscilaes de renda entre as famlias mais pobres
so bruscas, o que limita ainda mais o uso desta varivel. No caso do Siri Lanka, 80%
das famlias mais ricas recebiam os cupons e apenas 15% das mais pobres o recebiam. A
ausncia de algum tipo de trabalho junto comunidade organizada facilitou o desvio.
Uma anlise dos gastos com ateno em sade na frica indicou que os subsdios
governamentais para ao curativa favoreciam os segmentos de mais alta renda. Neste
caso, melhorar o acesso dos grupos mais pobres implica no s em reordenar a aplicao
dos subsdios pblicos, mas superar os constrangimentos que os impedem de acessar os
servios pblicos (Castro- Leal; Dayton, Demert & Mehra, 2000).
So diversas as razes para a desigualdade no acesso aos servios de sade: os
recursos so mais direcionados aos gastos com hospitais (que so menos utilizados pelos
grupos mais pobres) do que ateno bsica; a demanda por cuidados em sade sensvel
qualidade do servio ofertado, porque os grupos mais pobres limitam sua demanda
quando os servios so de m qualidade e h diferenas na qualidade dos servios
ofertados aos mais ricos e aos mais pobres; as residncias dos grupos mais pobres so
distantes dos locais de oferta e a locomoo implica em alto custo para as famlias; o
comportamento das famlias mais pobre em relao procura de servios e cuidado com
a sade difere das mais ricas (Castro- Leal; Dayton; Demert & Mehra, 2000)
A discusso sobre a focalizao dos programas muitas vezes vem relacionada
demanda por melhorias no custo efetividade das aes. Nestes termos argumenta-se que
programas que utilizam melhores mtodos de focalizao tendem a apresentar melhores
resultados a um custo inferior (Pfeffermann & Griffin, 1989). Quanto aos resultados no

106
que se refere a alcanar os mais vulnerveis, pode se dizer que sim (o que no significa
que de fato alterem as condies destes grupos), mas quanto aos custos, nem sempre isso
possvel, pois demandam investimentos importantes para que a qualidade da
implementao seja garantida, como ser visto posteriormente.
3. Programas focalizados: uma atmosfera de incertezas
A focalizao pode ser definida como um mtodo de proviso de bens e servios
para determinados grupos, indivduos ou domiclios que possuem caractersticas
especficas que os fazem necessitar destas aes (FAO, 2001).
Um dos benefcios de um programa bem focalizado seria convergir os recursos
disponveis para os segmentos populacionais, reconhecidamente prioritrios em funo
de uma dada demanda, promovendo uma discriminao positiva. A identificao destes
segmentos elevaria o impacto e o benefcio potencial per capita, superando a disperso
de recursos e enfrentando o clientelismo que leva a beneficiar outros grupos, que no os
reais beneficirios (Lacabana & Maingnon, 1997; FAO, 2001).
Essa seleo cuidadosa rompe com uma tica homognea da populao alvo,
possibilitando um planejamento adequado s demandas particulares e diversas condies
de vulnerabilidade (Cohen & Franco, 1995; Lacabana & Maingnon, 1997; FAO, 2001).
No entanto, desafios devem ser considerados, tanto no que se refere ao cenrio poltico
mais amplo de redefinio das funes de Estado e crise fiscal, quanto prpria logstica
de implementao de programas focalizados. Ainda que seja crucial levar em conta a
diversidade de condies dos grupos sociais, caso estes grupos no sejam includos num
conjunto de polticas que garantam direitos universais, a segmentao reforada.
De igual modo, alguns efeitos negativos de programas focalizados vm sendo
apontados, como: alto custo na administrao dos mecanismos de focalizao, que
requerem informao qualificada e capacidade administrativa; ressentimentos entre os
grupos excludos dos programas, alm da tendncia a estigmatizao dos beneficirios.
Um dos paradoxos dos programas focalizados reside no fato de que uma poltica melhor
focalizada, ou seja, a mais precisa possvel no sentido de identificar os segmentos mais
vulnerveis dentre os vulnerveis, pode gerar uma perda de suporte poltico por parte
dos grupos de maior renda (Conning & Kevane, 2001; Gelbach & Pritchett,1997;
Devereaux, 2000; FAO, 2001; Davis, 2002).

107
Alguns programas excessivamente focalizados tm efeitos no desejados. No caso
das suplementao alimentar ao grupo materno-infantil no Chileno, as mes no
consideravam o alimento recebido como um incentivo, no sendo vantajosa a insero
no programa a partir de uma anlise custo-benefcio (Raczynski,1991).
Apesar de poderem apresentar uma melhor relao custo-benefcio, os programas
focalizados demandam recursos adicionais para que sejam efetivos, por requererem
mtodos e critrios de elegibilidade apropriados a cada realidade local (coleta de dados,
construo de indicadores, etc) e monitoramento efetivo. Este custo e o tempo gasto em
cada processo diferenciam-se de acordo com o mecanismo de focalizao adotado e com
a disponibilidade de informaes existentes em cada contexto, conforme tratado
posteriormente. Alguns casos podem requerer custos implcitos como, por exemplo, em
programas de educao alimentar em Bangladesh uma melhor focalizao foi alcanada
atravs de uma ampliao da rao alimentar que era oferecida. Desta forma, os
potenciais beneficirios consideraram vantajosa a insero no programa (FAO, 2001).
Alm disto, a diferena entre os includos e excludos dos programas pode no ser
significativa, pois um ponto de corte arbitrrio no diferencia radicalmente os grupos
situados nas reas limtrofes linha divisria. Por fim deve-se considerar que decises
deste tipo, ainda que subsidiadas por informaes tcnicas, so de ordem poltica,
respostas aos conflitos de interesses entre os atores (Lindblom, 1980; Abranches, 1994).
a) Mtodos e mecanismos de focalizao

Diferentes mtodos de focalizao, ou seja, tipos de desenho organizacional do

processo seletivo, vm sendo utilizados na implementao de programas focais em
diferentes pases (Devereux, 2000; Raczynski, 1991; Lacabana & Maingnon, 1997;
Pfeffermann & Griffin, 1989; Conning & Kevane, 2001; FAO, 2001):
avaliao individual de necessidades: domiclios e indivduos so diferenciados
a partir de informaes sobre fatores de risco e indicadores para as questes em
pauta (pobreza, nutrio). Esses dados so coletados diretamente por
profissionais treinados para tal tarefa e as informaes mais comumente
utilizadas referem-se ao estado nutricional, estado de sade, estado fisiolgico
(gravidez, lactao, etc) idade, gnero e condies scio-econmicas. Este

108
mtodo o mais preciso, pois minimiza tanto os erros de incluso (indivduos
no elegveis que so includos) quanto os de excluso (no incluir indivduos
elegveis). No entanto, extremamente caro e de difcil operacionalizao,
exigindo tecnologias apropriadas de avaliao. Alternativas de mais baixo
custo podem ser adotadas (tratadas a seguir), no entanto, os custos mais
elevados deste tipo de seleo redundam em maior efetividade das intervenes
implementadas.
focalizao a partir das caractersticas dos grupos vulnerveis como idade,
sexo, inabilidades, localizao geogrfica, que caracterizam grupos mais
vulnerveis em funo de eventos relacionados com o ciclo de vida (crianas
em geral esto concentradas nas famlias mais pobres). O mapeamento
geogrfico dos indicadores permite delinear reas de risco, que podem ter
diferentes nveis de abrangncia (regies, estados, municpios, localidades ao
interior dos municpios), elegendo-as como prioritrias para a interveno.
Informaes referentes a unidades geogrficas menores so as que mais
contribuem para identificao populacional de beneficirios, podendo ser
utilizadas de forma complementar a outros mtodos de focalizao. No entanto,
algumas informaes que so disponibilizadas a partir de pesquisas de mbito
nacional, para um nvel geogrfico mais abrangente (regional), por vezes no
podem ser operacionalizadas em nveis mais especficos (municipal ou local).
auto-focalizao quando no h critrios pr-definidos e somente os
interessados em certas intervenes se candidatam a serem includos no elenco
de beneficirios (restaurantes populares; programas de emprego que utilizam
alimentos como forma de remunerao) o que pode reforar a estigmatizao.
A focalizao pode tambm basear-se em mltiplos critrios, conjugando dados
territoriais e populacionais e identificando necessidades diferenciadas de acordo com a
situao integral dos sujeitos e no a partir de dados individuais isolados. Este ideal vem
sendo defendido como forma de evitar a estigmatizao do beneficirio e o exame e
comprovao de situaes particulares (Lacabana & Maingnon, 1997; Franco, 1984).

109
Programas que utilizam como critrio a renda dos beneficirios so
administrativamente onerosos, mas, por outro lado, aqueles que oferecem subsdios
amplos (habitao e infra estrutura), acabam beneficiando famlias de mais alta renda.
Diante disto, alguns pases vm adotando abordagens auto-orientadas, ou seja,
direcionando o uso dos recursos a partir de critrios pr-definidos como a concentrao
da proviso nas localidades urbanas e rurais onde o nmero de pobres elevado ou a
incluso de alguma forma de contrapartida por parte do beneficirio, fixando-se um
nvel baixo de benefcios (Banco Mundial, 1997).
Outras formas de focalizao, distintas da mera concentrao nos lugares e grupos
que se situam abaixo de uma linha de pobreza, vem sendo acolhidas. Neste sentido,
Hurtado (1991) destaca a importncia da noo de equidade territorial em termos de
alocao de recursos financeiros e humanos, sem a qual a descentralizao tende a
reforar a iniquidade redistributiva mais do que a solucion-la.
Algumas estratgias de combate pobreza conjugam diferentes mtodos de
focalizao. No caso do j referido PROGRESSA mexicano, esse processo se deu em
trs estgios. Os beneficirios potenciais foram inicialmente selecionados a partir de sua
residncia em comunidades de baixa renda, identificadas por um ndice de excluso. A
construo deste ndice baseou-se em dados de proporo de adultos analfabetos; acesso
gua; rede de esgoto e eletricidade, nmero de ocupantes por quarto, ruas no
pavimentadas e populao que trabalha no setor primrio. As comunidades mais
excludas foram identificadas a partir das dificuldades de acesso assistncia sade e a
escolas. Uma vez definidas as comunidades mais vulnerveis, as famlias foram
selecionadas com base nos indicadores acima descritos, a partir de dados do censo de
moradores da comunidade, estabelecidos pesos diferenciados para cada varivel. Por
fim, a listagem das famlias selecionadas foi apresentada em assemblias da comunidade
para reviso e discusso (Davis, 2002).
Um problema enfrentado foi a ausncia de uma estratgia clara de desligamento
dos beneficirios do programa, ou seja, em que momento as famlias deveriam deixar de
receber os recursos, considerando que trata-se de uma interveno apenas
compensatria. Sugere-se, como forma de evitar o risco de incentivar perversamente a

110
famlia a permanecer na condio de pobreza, que o momento de desligamento do
programa seja dado quando a criana completar o perodo escolar (Davis, 2002).
Alm disto, avalia-se que a proposta do PROGRESSA no foi bem sucedida no
sentido de fomentar o capital social local, uma vez que gerou conflitos ao interior das
comunidades entre os que estavam includos e os excludos do programa. Esse conflito
foi mais evidente entre grupos indgenas que so tradicionalmente organizados de forma
comunitria e se ressentiam da diferenciao gerada pelo programa. Como
conseqncia, se anteriormente a comunidade como um todo participava de trabalhos
pblicos, atualmente apenas os beneficirios do PROGRESSA se engajam em atividades
deste tipo (Davis, 2002). Indcios semelhantes de desestmulo a prticas solidrias e
cidads determinado pelo prprio desenho e lgica de funcionamento dos programas
foram tambm sinalizados no contexto da estratgia CS no Brasil (Santos, 2001).
Os programas focalizados implicam necessariamente em traar uma linha divisria
entre os beneficirios e no beneficirios. Isto significa estabelecer pontos de corte
(indicadores) que sejam relevantes em relao interveno que o programa pretende
implementar e aos seus objetivos. Esses indicadores podem ser definidos ou a partir de
recomendaes internacionais, ou analisando as caractersticas da populao alvo em
cada contexto. Como dito, no caso de programas de combate desnutrio a avaliao
nutricional o mtodo mais apropriado e na infncia o principal indicador adotado
altura aqum de dois desvios-padro da altura mdia esperada para idade e sexo, com
base no padro internacional de crescimento recomendado pela organizao mundial de
sade. (WHO, 1995). No entanto, a experincia da Guatemala indicou que o ponto de
corte, a partir do qual as crianas apresentavam maiores nveis de resposta s
intervenes, era superior ao tradicionalmente preconizado e caso este fosse utilizado,
um nmero significativo de crianas em risco no teria sido atendido (FAO, 2001).
Num contexto operacional, a escolha do indicador obedece em grande medida aos
limites oramentrios e, neste caso, indica-se como melhor ponto de corte aquele que
define exatamente o nmero de beneficirios que podem ser atendidos com os recursos
disponveis (FAO, 2001). Essa perspectiva se aproxima da abordagem poltica do
problema, discutida por Sen, e apresentada no captulo anterior, que o dimensiona de
acordo com os recursos disponveis para soluciona-lo. Deve-se ressalvar novamente que

111
mesmo que determinados problemas no possam ser imediatamente enfrentados com os
recursos existentes eles no devem deixar de ser reconhecidos como tal.
Independente do mtodo de focalizao adotado, alguns mecanismos de captao e
seleo de beneficirios, podem ser adotados de acordo com o desenho operacional dos
programas. Destacam-se os de tipo administrativo e os comunitrios.
Nos mecanismos de base administrativa, as decises em torno da elegibilidade dos
beneficirios so concentradas nos gerentes governamentais dos programas. Por basearse comumente em critrios tcnicos e objetivos, este tipo de focalizao considerada
uma ferramenta mais imparcial de seletividade. No entanto, caso os processos
decisrios no sejam transparentes h risco de corrupo e apropriao privada por parte
de segmentos da burocracia, em funo de seus interesses (FAO, 2001).
Alm disto, como os critrios so definidos por agentes externos s comunidades,
onde os programas sero aplicados, tanto a informao quanto compreenso do
problema em pauta podem ser limitados. A utilizao de critrios padronizados por
nveis centrais de governo pode tambm ser limitante, pois os determinantes da pobreza
diferenciam-se nos vrios grupos populacionais e contextos locais.4
Por fim, quando se requer que a populao dirija-se a uma agncia central do
governo para fornecer as informaes que sero analisadas no processo seletivo, no
sentido de reduzir custos (identificao passiva), pode-se incorrer em larga margem de
erro, caso esforos no sejam empenhados em localizar domiclios ou indivduos
potencialmente elegveis. Neste caso, quando h busca domiciliar de potenciais
beneficirios por parte das equipes responsveis pelo processo seletivo (identificao
ativa), a focalizao aprimorada, ainda que o preo a ser pago seja maior (FAO, 2001).
Outro mecanismo de focalizao que vem se destacando o de base comunitria,
quando integrantes da comunidade, ou seus representantes, so responsveis por
selecionar os beneficirios. Experincias de participao da comunidade nos programas
sociais, atravs de comisses locais, vm sugerindo que este mecanismo pode aprimorar
os resultados do processo de focalizao porque: os integrantes das comisses conhecem
a realidade local o que favorece tanto a identificao dos beneficirios quanto das
4

Em pases onde os processos decisrios transcorrem em mltiplos nveis de governo (nacional, regional e
local), critrios de elegibilidade determinados localmente podem apresentar maior validade do que um
critrio definido no plano federal e aplicado nacionalmente.

112
estratgias de superao dos problemas e a definio de um critrio de elegibilidade
adequado a cada contexto; o controle social se refora e os custos so reduzidos
(Subbarao et al. 1997; Deveraux, 2000; Conning & Kevane, 2001; FAO, 2001).
No entanto, mesmo quando os agentes comunitrios dispem de melhor
informao sobre a populao local, nem sempre fica claro como operacionalizar este
tipo conhecimento, considerando uma srie de constrangimentos que podem
comprometer o processo seletivo.Este mecanismo de focalizao pode dividir a
comunidade, ao gerar ressentimentos por parte das pessoas que no so selecionadas em
relao aos integrantes das comisses. Em algumas localidades aonde foi implantado, a
comunidade se recusou a dividir a populao em necessitados e no necessitados,
argumentando que todos eram igualmente pobres. Em outras situaes, os informantes
locais relutam em fornecer informaes a agentes externos ou mesmo as prprias
preferncias locais podem no ser a favor dos mais pobres (Conning &Kevane, 2001;
Devereux, 2000; Raczynski, 1991:144; Lacabana & Maingnon, 1997:7).
A busca de consenso quanto aos critrios mais justos de elegibilidade pode tornarse uma tarefa rdua e demandar um longo tempo para execuo. Alm disto, alguns
programas, como os voltados para grupos em risco nutricional, exigem a aplicao de
critrios tcnicos de seletividade, que dificilmente poderiam ser operacionalizados com
os recursos humanos e tecnolgicos disponveis na comunidade (FAO, 2001).
A natureza da participao comunitria vai influenciar os contornos da focalizao,
ou seja, se os grupos mais marginalizados so ou no contemplados no processo
decisrio, como os conflitos so solucionados, ou em que medida os integrantes das
comunidades so pressionados por grupos de poder local, distorcendo a seletividade em
prejuzo dos segmentos mais vulnerveis. Definir quem melhor representa a comunidade
e deve participar do processo seletivo, tambm um desafio no desprezvel.
Alguns procedimentos vm sendo sugeridos no sentido de potencializar a
focalizao de base comunitria e que na realidade podem ser estendidos para as demais,
tais como: garantir a transparncia do processo decisrio; informar a comunidade sobre
as regras de focalizao e alocao de recursos (critrios de elegibilidade e desligamento
dos grupos-alvo) e envolv-la o mximo possvel no processo de planejamento, desde
sua etapa mais preliminar; possibilitar que as decises sejam checadas e que os

113
integrantes das comisses sejam substitudos quando necessrio; instalar uma auditoria
externa participativa como procedimento regular (FAO, 2001).
Sintetizando, as questes colocadas indicam pontos que devem ser considerados na
anlise do processo de focalizao: uma abordagem dos critrios de alocao de recursos
luz da descentralizao, enquanto desconcentrao de poder e tambm de
redistribuio geogrfica; uma discusso do tema a partir da natureza de cada programa,
da adequao entre o tipo de objetivo, interveno proposta e grupo-alvo atendido.
Potencialidades e dificuldades associadas ao processo de focalizao devem ser
consideradas. Os aspectos positivos referem-se definio e destinao de recursos para
grupos prioritrios, adequando-os s demandas. Os desafios giram em torno dos custos
econmicos, sociais e polticos relacionados definio dos beneficirios, que
aumentam na medida que crescem os nveis de diferenciao das demandas; da
capacidade tcnico-institucional disponvel; da dimenso da vulnerabilidade frente aos
recursos existentes; da disponibilidade de instrumentos metodolgicos necessrios a uma
adequada focalizao; da no estigmatizao dos beneficirios; da natureza dos
processos decisrios e da ciso entre os que precisam e no precisam.
Outros fatores que agravam estes constrangimentos referem-se ao fato de que os
prprios procedimentos para solicitao de recursos favorecem grupos j experientes na
formulao e execuo de projetos, comumente detentores de maiores recursos. Paralelo
a isto, a inrcia burocrtica pode levar a uma aplicao de recursos em regies de fcil
acesso, cuja populao no a mais carente e o atendimento pode ser estendido a
pessoas que no se incluem no grupo alvo como estratgia para atenuar uma situao de
crise (Lacabana & Maingnon, 1997; Cohen & Franco, 1995; Ramos, 1984).
4. Interfaces entre estratgias de combate pobreza e fome no Brasil
Para alm dos mecanismos mais amplos de proteo social, tratados no capitulo
primeiro, programas compensatrios vm ocupando a agenda pblica no Brasil desde a
dcada de 30. Dentre os programas voltados para os grupos mais pobres os de nutrio
assumem a maior relevncia e vm sendo implementados por diferentes agncias
governamentais situadas em distintos ministrios setoriais (sade, educao, trabalho,
assistncia social). Um breve relato histrico contribui para compreender as

114
caractersticas da Poltica de Alimentao e Nutrio no pas e sua interface com
estratgias de combate pobreza (Cohn, 1995LAbbate,1989; Menezes, 1992;
Peliano,1990 Silva, 1994;Vasconcelos,1988; Santos, 2001).
Ainda que sejam registradas aes governamentais na rea de alimentao e
nutrio j na dcada de 30, iniciativas em termos de construo de uma poltica de
mbito nacional, abarcando aes de diferentes instituies e ministrios, remontam
dcada de 50 quando elaborado um Plano Nacional de Alimentao e Nutrio.
A atuao intersetorial inerente poltica alimentar e nutricional, uma vez que a
nutrio envolve fatores referentes a diferentes setores sociais como a produo,
comercializao, acesso e utilizao biolgica dos alimentos, alm da educao e
assistncia alimentar. Portanto, a possibilidade de coordenao e articulao destas aes
estratgica e sempre se mostrou complexa em termos de prtica institucional uma vez
que os ministrios tendem a desenvolver seus programas de forma autnoma,
potencializando a utilizao setorial dos recursos (Valente,1996).
Diversos mecanismos institucionais foram criados no sentido de coordenar esta
poltica, como mostra o Quadro 2. Em 1945, criada a Comisso Nacional de
Alimentao - CNA, vinculada tambm rea econmica, como rgo do Conselho
Federal de Comrcio Exterior, regulamentada e transferida para o MSem 1951. Neste
contexto elaborado um Plano Nacional de Alimentao e Nutrio, marcado por aes
de suplementao alimentar para grupos biologicamente vulnerveis, que caracterizam
essa poltica at os anos 60. O nico programa sobrevivente deste perodo foi o da
merenda escolar, ligado ao Ministrio da Educao.
Em 1972 criado o INAN, que elabora e coordena um Programa Nacional de
Alimentao e Nutrio (PRONAN) articulando subprogramas ligados a diferentes
ministrios. As reas de atuao propostas expressam antes de tudo um reconhecimento
de que esta poltica exige uma interveno intersetorial. No entanto, a desarticulao que
marcou as polticas sociais no pas tambm caracterizou o campo da nutrio.
Algumas aes implementadas no contexto do II PRONAN (o primeiro no chega
a se realizar) tinham forte carter intersetorial. O apoio a pequenos produtores rurais
visava aliar a melhoria das condies de vida e alimentao desse grupo e de outros
setores de mais baixa renda, que se beneficiariam com o preo reduzido dos alimentos

115
atravs de mecanismos especficos de comercializao. Programas desta ordem
traduzem uma perspectiva de interveno que articula questes econmicas, sociais e
sade. No entanto, constituram-se em estratgias pontuais, pois a fragilidade polticoinstitucional do INAN limitou seu escopo de ao.
Uma vez que institucionalmente os programas que compe o II PRONAN eram
ligados a diferentes ministrios e caberia ao INAN coorden-los, consolidando uma
poltica para o setor. No entanto, ao ser criado enquanto uma autarquia federal ligada ao
Ministrio da Sade (MS), o INAN no recebeu o peso institucional necessrio sua
atribuio, em parte pela fragilidade poltica da Sade nas dcadas de 70 e 80. Alm
disto, seu Conselho de Administrao, composto por representantes dos ministrios
envolvidos, no consegue promover a necessria articulao intersetorial. De forma
resumida pode-se considerar que as principais linhas de atuao dos programas so:
1) a suplementao alimentar/oferta de refeies para grupos especficos -o
programa nacional de alimentao do escolar, o programa de alimentao do
trabalhador, os programas de distribuio de leite para crianas com dficit nutricional,
que foram reeditados por diferentes governos ao longo das ltimas dcadas;
2) a produo e comercializao de alimentos incentivo aos pequenos e
mdios produtores e a venda mais barata de seus produtos para populaes carentes,
como os sacoles itinerantes e programas de apoio agricultura familiar.
3) a educao alimentar, que se insere no desenho operacional de praticamente
todos os programas desenvolvidos, ainda que nem sempre efetivada. Propostas vm
sendo disseminadas pelo MS atravs de diversos materiais informativos que visam
subsidiar as atividades realizadas nos servios de sade (Ver quadro 2).
No campo das aes de combate pobreza, na dcada de 70 o II Plano Nacional
de Desenvolvimento (1974-1979) inclui em seus objetivos uma adequada conjugao da
poltica de empregos e salrios, valorizao da poltica de recursos humanos e
implementao de uma poltica de integrao social. Este plano no chegou a ser
implementado e somente na dcada de 80 que o enfrentamento da pobreza se coloca
mesmo que de forma embrionria. Os planos de prioridades sociais da Nova Repblica
(1985-1986) tiveram como estratgia principal um melhor aproveitamento dos
programas existentes e dos recursos disponveis, bem como a seleo de reas
prioritrias como: alimentao e nutrio, sade, assentamento rural, transporte coletivo
e a regio Nordeste (Draibe, 1998).

116
QUADRO 2 A poltica de alimentao e nutrio em diferentes conjunturas
INSTITUIES
1940 SAPS - Servio de Alimentao da
Previdncia Social (1940).
1971 CNA Comisso Nacional de
Alimentao (1945).
INN - Instituto Nacional de Nutrio
(1946).
MEC - Ministrio da Educao e
Cultura (1955).

PRINCIPAIS OBJETIVOS
-Elaborar a Poltica Nacional de
alimentao.
-Fornecimento de Refeies e Educao
Alimentar a trabalhadores.
-Fornecimento de Merenda Escolar.
-Desenvolvimento de Inquritos.
-Desenvolvimento
tecnolgico
de
indstria de alimentos.

CARACTERSTICAS
-Programas verticais e centralizados.
-Forte perspectiva desenvolvimentista.
-Fome e desnutrio associadas ao
subdesenvolvimento.
-O nico programa que sobrevive a
este perodo o da merenda escolar
(criado em 1955 e ainda em vigor).

INAN - MS Instituto Nacional de

1972 Alimentao e Nutrio /Ministrio
da Sade (1972-1997).
1990 MTb Ministrio do Trabalho
(1977, ainda em vigor).
MEC/FAE
Ministrio
da
Educao e Cultura. Fundao de
Assistncia ao educando. (1955,
ainda em vigor).
LBA - Legio Brasileira de
Assistncia. (1976 1993).
COBAL - Companhia Brasileira de
Alimentos/
Ministrio
da
Agricultura (1977 1989).

-I e II PRONAN (1973-1974); (19761990) Programa Nacional de Alimentao

e Nutrio.
-Suplementao alimentar para gestantes,
nutrizes, crianas, trabalhador e escolares,
idealizada como emergencial e transitria.
-Racionalizao do processo de produo
e comercializao de alimentos bsicos.
-Educao Alimentar voltada para fatores
de risco ligados a desnutrio infantil.
-Sistema de Vigilncia Alimentar e
Nutricional (1983, ainda em vigor)

-Programas verticais e centralizados.

-Expanso desordenada do aparato
burocrtico do Estado.
-Superposio de aes e de clientelas.
-Centralizao da poltica no nvel
Federal.

1990 Alm das instituies anteriores:

CONAB - Companhia Nacional de

1993 Abastecimento (1990, ainda em
vigor)

-Formalmente mantm-se os objetivos j

traados no perodo anterior
-Introduzida a distribuio de estoques
pblicos famlias vitimadas pela seca

-Esvaziamento tcnico e poltico das

instituies
de poltica social.
Mantidas atribuies e programas,
mas com reduo drstica de recursos
- a operacionalizao prejudicada.

1993 Mantm-se as instituies

criado o Conselho Nacional de
1994 Segurana Alimentar CONSEA
(1993-1995,) composto por
07
ministros
de
Estado
e
21
representantes da sociedade civil. O
conselho constitui parte da estratgia

- Os programas so mantidos, mas

gerenciados sob novos princpios contidos
no Plano de Combate Fome e Misria:
parceria
Estado/Sociedade
e
intragovernamental;
descentralizao;
solidariedade; coordenao de aes de
diferentes setores governamentais e
melhor gerenciamento dos programas
existentes no sentido de potencializar os
resultados a serem obtidos com os
recursos disponveis.

-Diagnstico do IPEA_ 32 milhes de

indigentes famintos.
-A Segurana Alimentar assumida
como componente estratgico de
governo Federal, conjugando aes
voltadas para grupos vulnerveis com
aes direcionadas a toda populao,
numa perspectiva do direito a
alimentao saudvel e de qualidade.

1995 criada a Comunidade Solidria

(CS) para gerenciar os programas de
combate fome e pobreza. (1995
1998 ainda em vigor).

Os programas so mantidos e gerenciados A Segurana Alimentar perde

pela CS sob os princpios anteriores com destaque e prioriza-se a temtica do
nfase na constituio de redes de combate pobreza.
parceria (pactao solidria).

-Diagnsticos de nvel nacional: o

Estudo Nacional de Despesa Familiar
(ENDEF) em 1974 e a Pesquisa
Nacional de Sade e Nutrio (PNSN)
em 1989.

FONTE: Elaborao Prpria. Base bibliogrfica. (LAbbate,1989; Lopes, 1995; Menezes, 1992; Peliano,1990; Santos,
2001; Silva, 1994; Vasconcelos,1988)

117
Na dcada de 80, particularmente no perodo de transio democrtica (1985
1990), h uma significativa expanso da cobertura dos programas sociais, inclusive de
nutrio. No entanto, o carter desordenado do processo acentua a superposio de
clientelas, principalmente nos programas voltados para a populao infantil. De igual
modo, a disputa interministerial por recursos acirrada diante da expanso do oramento
para rea social, dificultando ainda mais a articulao intersetorial (Silva,1994).
Em linhas gerais, a avaliao de programas de suplementao alimentar no Brasil,
implementados at a dcada de 90, indica como principais pontos crticos: focalizao
inadequada; cobertura real bem menor do que a anunciada oficialmente e pequena frente
s demandas; a no garantia do recebimento dos alimentos, mesmo para os inscritos;
acentuada disputa interinstitucional; descontinuidade; centralizao federal; baixo grau
de controle social e institucional; falta de avaliao e uso poltico dos programas. Em
relao s despesas destaca-se: desempenho instvel e incompatvel com o volume da
clientela atendida e com as metas de atendimento; atraso no repasse e reduo de
recursos, deturpaes nos mecanismos de compra (Peliano,1990).
Estudos recentes sobre dois programas clssicos no campo da alimentao e
nutrio - o Programa de Alimentao do Trabalhador e o Programa Nacional de
Alimentao do Escolar - indicam que a cobertura dos benefcios diretamente
proporcional renda, ou seja, a populao situada nos segmentos de renda mais alta tem
maior acesso aos programas (Burlandy & Anjos, 2001; 1999).
A dificuldade em atingir os segmentos mais vulnerveis economicamente
relaciona-se em parte com a prpria distribuio espacial dos servios, nas diferentes
regies do pas e nos estratos urbano e rural, marcada pelo descompasso entre oferta e
demanda. O acesso menor nas localidades aonde a disponibilidade de servios menor
e as vulnerabilidades sociais so maiores (reas rurais e nas regies Norte e Nordeste do
pas) (Burlandy & Anjos, 2001; 1999).
Fundamentando-se em dois inquritos nacionais - a Pesquisa Nacional de Sade e
Nutrio (1989) e a Pesquisa Nacional de Demografia e Sade (1996) uma anlise do
perfil dos beneficirios de programas de suplementao alimentar no Nordeste indicou
que apenas 34,2% das crianas entre 6 a 23 meses, em risco nutricional, estavam
inscritas em algum programa. Em contra-partida, 32,5% de crianas nesta mesma faixa

118
etria, que no apresentavam situao de risco, estavam includas nestes programas.
Mais ainda, no meio rural apenas das crianas em risco vinham sendo acompanhadas
e estavam inscritas nos programas, indicando srios problemas na focalizao das aes
para os grupos-alvo previamente definidos (Rissin & Batista Filho, 2002).
Os programas diferenciam-se entre si quanto ao grau de focalizao nos estratos e
regies mais pobres e aqueles que pressupe maior disponibilidade de equipamentos
(redes de sade e educao) tendem a ser mais seletivos (Lopes, 1995). A distribuio de
alimentos atravs da rede de sade indicada como a mais adequada em termos de
focalizao, quanto pobreza e vulnerabilidade biolgica (Peliano,1990). Isto se deve,
dentre outros, ao fato de serem em geral destinados a famlias com crianas e gestantes.
Na dcada de 90, aps um perodo de forte esvaziamento tcnico e poltico das
instituies de poltica social, (1990-1993) renovam-se as estratgias destinadas aos
grupos vulnerveis, a partir de uma confluncia de processos que ocorreram tanto no
plano da sociedade civil, quanto do novo governo que ento se instala.
A intensa mobilizao social vivida desde os anos 80, aps 20 anos de ditadura
militar, foi um marco em torno da construo de propostas para o enfrentamento da
questo social, envolvendo diferentes movimentos sociais. O MEP - Movimento pela
tica na Poltica, que deu razes formao da Ao da Cidadania contra a Misria e
pela Vida em maro de 1993, constituem esforos de recuperao de uma ao poltica
tica, solidria e cidad. tica no sentido de superao da corrupo, solidria quanto
sensibilizao e responsabilizao da sociedade frente questo social, cidad, no
resgate da dvida com os segmentos marginalizados, particularmente os pobres/famintos,
considerando o direito alimentao enquanto um direito a vida.
No contexto dessas experincias entrelaadas, buscou-se revigorar, no campo da
cultura poltica, valores ticos e de cidadania, num esforo de responsabilizao
solidria da sociedade contra a misria. Foi anunciada uma solidariedade "politicamente
qualificada", ou seja, que no se confunde com a caridade e que reconhece a pluralidade
e a cooperao como alternativa preferencial ao conflito (Warren, 1996:10).
Um dos principais desdobramentos deste processo, nos anos subseqentes, foi a
constituio de diversos comits locais de mobilizao solidria, incluindo estratgias de

119
distribuio de alimentos, roupas, gerao de emprego e renda, consrcios de habitao,
formao profissional para jovens e mobilizao em torno do acesso possa da terra.
Alm desses comits de bairros, as empresas pblicas constituram seu prprio
comit o COEP Comit de Entidades Pblicas no Combate Fome e Pela Vida engajando-se organicamente no processo. Segundo Herbert de Souza Betinho - pela
primeira vez os presidentes de estatais brasileiras se renem como cidados, sem uma
convocao ministerial ou presidencial, mas a partir de uma convocao cidad em torno
de uma luta capaz de evocar este tipo de mobilizao (Souza, 1998).
Estudos vm sinalizando para o potencial do trabalho desenvolvido por estes
comits, no sentido de recuperar o valor do vnculo na esfera da cidadania, no mais
enquanto redes de apoio entre prximos, mas uma solidariedade entre estranhose ao
mesmo tempo deslocar a questo da trilha da filantropia para o campo das polticas
pblicas (Gohn, 1996; Magalhes, 1999).
O trabalho j desenvolvido por algumas organizaes no - governamentais
ganhou maior visibilidade, atravs de estratgias de aproximao e articulao das
iniciativas em curso. Este processo culminou com a constituio do Frum Brasileiro de
Segurana Alimentar e Nutricional (FBSAN) em novembro de 1998, uma rede de
entidades e movimentos sociais da sociedade civil organizada, que congrega instituies
que se ocupam da questo da segurana alimentar e nutricional (S.A.N.).
O FBSAN se insere em redes mundiais de segurana alimentar que articulam a
sociedade civil e promovem aes em parcerias com governos e organizaes
intergovernamentais (IPEA et al., 2002). Seus principais objetivos so a mobilizao da
sociedade em torno do tema, elaborao de polticas em SAN e reinsero da temtica
na agenda nacional, estadual e municipal. (Ata de reunio do FBSAN em 27/11/2002).
Paralelamente, nesta mesma conjuntura, foram eleitos diferentes governadores
estaduais identificados com polticas estratgicas para a SAN. A confluncia desses
fatores possibilitou a constituio de parcerias entre estes governos e representaes da
sociedade civil (IPEA et all, 2002).

120
Seguindo um curso prximo dinmica vivenciada no plano da sociedade civil, a
SAN assumida tambm enquanto uma prioridade de governo 5. Fazendo uma breve
retrospectiva temporal, cabe lembrar que esta temtica emerge como questo estratgica
por ocasio da primeira guerra mundial, quando a auto-suficincia produtiva dos estados
nacionais assume centralidade. No incio da dcada de 70, ganha espaos mais
significativos no contexto internacional, por ocasio da crise de abastecimento de
alimentos, quando ento se realiza a Conferncia Mundial de Alimentao (1974)
definindo Segurana Alimentar como uma oferta de alimentos segura e adequada com
base em critrios de necessidade fisicamente estabelecidos (IPEA, 1996 c:5).
Em meados da dcada de 1980 registra-se a primeira referncia expresso
segurana alimentar no plano das polticas governamentais, quando em 1985, foi
formulada no Ministrio da Agricultura uma proposta de poltica nacional de segurana
alimentar voltada para o atendimento das necessidades alimentares e auto-suficincia
nacional na produo de alimentos. J nesta ocasio, foi sinalizada a criao de um
Conselho Nacional de Segurana Alimentar, presidido pelo Presidente da Repblica e
composto por ministros de Estado e por representantes de sindicatos patronais e de
trabalhadores, que teve na poca pouca repercusso (IPEA et al., 2002).
J a partir de 1986, quando realizada a I Conferncia Nacional de Alimentao e
Nutrio, como desdobramento da VIII Conferncia Nacional de Sade (CNS),
consagra-se, enquanto parte da mesma dinmica social que traa os contornos da
Constituio Cidad de 1988, o princpio da alimentao enquanto direito de
cidadania. O Brasil insere progressivamente a gramtica do direito humano em seu
ordenamento legal e ateno especial devotada ao direito humano alimentao,
contemplado no Plano Nacional de Direitos Humanos de1996 (IPEA et all, 2002).
Durante as dcadas de 80 e 90 o conceito de Segurana Alimentar ento
requalificado e ampliado no sentido de acolher aspectos que transcendem a esfera

Este processo transcorre at 1995, quando h uma redefinio das estratgias federais e os
caminhos trilhados pela sociedade civil e governo, no campo da segurana alimentar, seguem percursos
diferenciados. Conseqentemente, as organizaes sociais, antes envolvidas no fluxo de ao do
CONSEA, passam a investir mais diretamente em projetos locais de segurana alimentar (Ata de reunio
do FBSAN em 27/11/2002).

121
produtiva, incorporando tambm o componente nutricional 6. No mbito deste iderio
uma poltica de SAN implicaria em produo, transformao, comercializao e
disponibilidade de alimentos que seja: suficiente face a demanda; estvel, que alcance a
auto-suficincia produtiva dos alimentos bsicos, a nvel nacional; que haja acesso
eqitativo ao mnimo nutricional, que seja ambientalmente sustentvel, culturalmente
aceita, garantindo a qualidade sanitria e nutricional e a conservao e controle da base
gentica do sistema agro-alimentar (Pessanha, 1998; Maluf; Menezes & Valente, 1996).
Em maro de 1993, o Instituo de Pesquisa Econmica e Aplicada (IPEA),
fundao pblica ligada Presidncia da Repblica, divulga a existncia de 32 milhes
de brasileiros abaixo da linha de indigncia (Peliano,1993). O impacto poltico dos
dados foi extremamente significativo e este diagnstico serviu como base para
elaborao do Plano de Combate Fome e Misria, formulado numa parceria entre
governo e setores da sociedade civil, fundamentado numa proposta de Poltica Nacional
de SAN do Governo Paralelo -Partido dos Trabalhadores (PRESIDNCIA, 1993).
O Plano de Combate Fome e Misria inaugura uma nova proposta de
enfrentamento do quadro social, norteada pelos princpios da descentralizao,
solidariedade e a parceria entre Estado e Sociedade. Sua essncia reside na
implementao conjunta, interdependente e coordenada de diversos programas setoriais,
associada a melhorias gerenciais na sua execuo, no sentido de ampliar os resultados a
serem obtidos com os recursos disponveis (PRESIDNCIA,1993:3).
A prioridade poltica assumida pelo governo, bem como a proposta de integrao
intersetorial, adquire visibilidade coma criao do Conselho Nacional de Segurana
Alimentar - o CONSEA - orgo de aconselhamento da Presidncia da Repblica,
composto por sete ministros de Estado e 21 representantes da sociedade civil (Decreto
n.807 de 29/4/1993). Por iniciativa do CONSEA e do movimento Ao da Cidadania
realizada entre 27 a 30 de julho de1994 em Braslia, a primeira Conferncia Nacional de
Segurana Alimentar, que assume a questo como componente estratgico de governo,
abarcando um conjunto de princpios, polticas, medidas e instrumentos que assegure
permanentemente o acesso de todos os habitantes em territrio brasileiro aos alimentos,

A trajetria de insero da temtica da Segurana Alimentar e Nutricional nas instituies de ensino e

pesquisa no Brasil foi analisada por Pessanha, 1998.

122
a preos adequados, em quantidade e qualidade necessrias para satisfazer as
exigncias nutricionais para uma vida digna e saudvel bem como os demais direitos da
cidadania" (CONSEA, 1994: 12).
O debate em torno do tema ricamente alimentado no curso de um cenrio frtil
de idias e de iniciativas polticas e a SAN assume status de um projeto integrador das
aes setoriais de governo. A articulao intersetorial ingrediente fundamental para o
sucesso de uma poltica que se operacionaliza atravs de uma rede de programas que
atravessam diferentes dimenses da cadeia alimentar e nutricional, j citadas (Pessanha,
1998; Maluf; Menezes & Valente, 1996). 7.
Intervenes implementadas em uma destas dimenses podem ter implicaes nas
demais e, portanto, a SAN se coloca como um espao potencial de integrao dos
debates no campo das diversas polticas pblicas, que por sua tradicional fragmentao,
no oferecem condies de resposta s demandas sociais existentes.
No entanto, trata-se de uma questo extremamente ampla e o CONSEA j
manifestava preocupao em estabelecer prioridades, principalmente em termos de
aes. Foram ento definidas dez prioridades a partir de trs eixos principais de
interveno, quais sejam: a garantia do acesso ao alimento e reduo do peso no
oramento familiar; o atendimento a grupos populacionais especficos (materno-infantil,
escolares, trabalhadores e grupos vulnerveis a determinadas doenas carnciais como
Hipovitaminose A, Bcio, etc) e aes que assegurem a qualidade biolgica, sanitria,
nutricional e tecnolgica dos alimentos estimulando prticas alimentares e estilos de
vida saudveis (CONSEA,1994 b).
No mbito dos programas de alimentao e nutrio destacam-se aqueles que tm
relao mais direta com o combate fome e a misria: no MS o Combate desnutrio
materno infantil, atravs do Programa Leite Sade; no ministrio da Educao o
Programa Nacional de Alimentao do Escolar; no ministrio do Trabalho o Programa

As aes desenvolvidas pelo setor sade podem contribuir em diferentes mbitos desta poltica:
quando o acesso ao alimento garantido de forma regular em quantidades e qualidade adequada o setor
sade atua mais diretamente na preveno, monitoramento do estado nutricional e condies alimentares,
vigilncia sanitria dos alimentos e promoo de aes em educao e sade; quando a oferta, o acesso e a
utilizao biolgica dos alimentos no so adequados cabe ao setor sade, para alm das diretrizes
anteriores, atuar na recuperao do estado nutricional e de sade.

123
de Alimentao do trabalhador - PAT e ligado a CONAB (ministrio da Agricultura) o
Programa de Distribuio de Estoques de Alimentos.
A articulao intersetorial se destaca como desafio a ser enfrentado. Os espaos
institucionais articuladores, que despontaram no campo da poltica de alimentao e
nutrio, no chegaram a se consolidar e o CONSEA constituiu, pela primeira vez, uma
arena de aproximao tanto entre setores de governo quanto com a sociedade
possibilitando a coexistncia entre prticas de concertao poltica e controle social.
neste contexto que a questo da parceria redimensionada e requalificada e o
investimento no dilogo estratgico para que sejam estabelecidos compromissos em
torno das prioridades compartilhadas. Esta prtica, no entanto, exige aprendizado.
Lies de integrantes do CONSEA, que experimentaram essa vivncia, sinalizam
alguns pr-requisitos para a consolidao de uma efetiva parceria, quais sejam: que haja
representatividade e legitimidade de seus participantes, de seus papis e limites na
parceria; que haja regras claras de participao e deciso; que se assegurem condies de
eficincia e eficcia da ao governamental e que se reconhea os espaos de autonomia
dos parceiros em funo de sua identidade (Delgado, 1994).
No que se refere questo da representatividade sugere-se uma combinao entre
representao de personalidades (ainda que ligadas a instituies civis, mas sem o
carter de representao) de entidades civis, centrais sindicais, igrejas, partidos, etc
comprometidos com o tema e de sujeitos sociais emergentes com representao
nacional, tambm envolvidos neste campo temtico (Delgado, 1994).
O CONSEA, em seu brao societrio, era integrado apenas por personalidades
ligadas a entidades que participaram do MEP, mas que no eram representativas da
sociedade civil na medida que no houve nenhum processo democrtico amplo de
indicao desses nomes. Analisando avaliaes sobre o CONSEA, no mbito da
temtica da participao social, Santos sinaliza os limites deste processo de composio
do conselho no sentido de garantir a representatividade dos interesses dos setores mais
vulnerveis. Esses limites se do, por um lado, pela falta de legitimidade imputada aos
integrantes societrios e, por outro, as dificuldades de organizao poltica dos
segmentos socialmente excludos (Santos, 2001).

124
Em relao s regras de participao e deciso destaca-se a importncia de cmaras
e pautas temticas que confiram suporte tcnico e poltico s decises que sero
tomadas. Sugere-se que o cargo de chefia da Secretaria Executiva do CONSEA, que faz
a interlocuo com o Presidente da Repblica e a articulao da gesto interministerial,
seja ocupado pelo Ministro de Estado - Chefe da Secretaria de Planejamento da
Presidncia da Repblica, - para que possa efetivamente exercer a funo de articulao
intersetorial e a execuo das propostas. Uma das principais inadequaes estruturais do
CONSEA, na tica de um de seus conselheiros foi a atribuio da Secretaria Executiva a
um ator no governamental (Delgado, 1994).
As funes e autonomia dos parceiros devem estar bem definidas, na medida que
cabe ao governo o papel executivo e sociedade civil o controle social. De igual modo,
destaca-se a importncia de que os setores de governo envolvidos possam impregnar
suas rotinas de trabalho com aes estratgicas que conectem os objetivos setoriais a um
projeto mais amplo de combate misria (Delgado, 1994).
O CONSEA, antes de tudo, se coloca como instncia de parceria na definio de
prioridades de ao governamental e na presso por alocao de recursos oramentrios
em funo de objetivos comuns (Peliano, 1994). A partir deste aprendizado cabe analisar
os desdobramentos desta vivncia no governo que se segue.
5. A estratgia Comunidade Solidria
Na conjuntura governamental subseqente (1995-1998), a poltica setorial
recupera e reconfigura alguns princpios j presentes no Plano de Combate Fome e
Misria8. A questo da SAN perde a centralidade enquanto eixo estratgico de governo,
articulador e integrador de polticas setoriais, e a questo da pobreza assume destaque.
Em 1995 criado a Comunidade Solidria (CS), uma instncia ligada Casa Civil
da Presidncia da Repblica, que, no constituiria um programa governamental stricto
sensu, mas uma proposta estratgica de combate pobreza, um condomnio de mltiplos
objetivos onde cohabitam programas emergenciais e estruturais, que se insere na poltica
social, sem, no entanto, esgot-la (Peliano, 1995; Resende,2000).

Cabe lembrar que o plano no foi implementado plenamente, diante de instabilidades polticas e perodo
reduzido de gesto, dentre outros fatores.

125
Os eixos norteadores deste formato de gesto de programas so: articulao,
coordenao e convergncia das aes sociais do governo para os municpios e grupos
populacionais mais pobres, que significa implementao simultnea do maior nmero de
aes nestas localidades, alcanando complementaridade e sinergia; descentralizao;
reestruturao da mquina administrativa no sentido de evitar superposies de aes;
alocao de recursos com critrios transparentes; promoo da solidariedade enquanto
valor capaz de mobilizar parcerias ao interior do governo e com a sociedade civil no
sentido de potencializar recursos para o enfretamento da misria (BRASIL, 1996;
Presidncia da Repblica, 1996; Comunidade Solidria, 1998d).
Dentre os objetivos especficos da CS, o direcionamento dos programas sociais
para os grupos mais vulnerveis o que particularmente interessa a este trabalho e a
estratgia adotada para tal que ser aqui identificada como estratgia CS.
Para operacionalizar esta proposta, a CS constitui uma rede de parceiros nos
diferentes nveis de governo, abarcando uma Secretaria Executiva e um Conselho
Consultivo Federal, estrutura que se reproduz nos estados, alm dos ministrios setoriais,
governos municipais e organizaes da sociedade civil. O brao estatal da CS investido
da misso de gerenciar um conjunto de programas federais que receberam um selo de
prioridade, pelo seu potencial em alterar as condies de pobreza, melhorando sua
eficincia e eficcia e promovendo uma ao concentrada nos municpios mais pobres
(BRASIL,1996; Presidncia da Repblica, 1996; Comunidade Solidria, 1998d). No
Brasil, a institucionalidade proposta pela CS provavelmente a primeira experincia que
se aproxima de um formato de redes de polticas, numa ampla dimenso que envolve
parceiros em diferentes setores e nveis de governo e sociedade civil.
Essa estratgia vigorou em sua plenitude at 1998, quando o governo federal
institui, no mbito da prpria CS, o programa Comunidade Ativa (1999) que, pautado
nos princpios do Desenvolvimento Local Integrado e Sustentvel (DLIS), objetivava
potencializar os recursos das prprias comunidades no combate pobreza, e tornar os
municpios auto-sustentveis. Neste momento, a Secretaria Executiva da CS troca de
comando e a partir de ento a estratgia do DLIS assume centralidade (Presidncia da
Repblica e Secretaria Executiva da Comunidade Solidria , 1999).

126
A CS elegeu 16 programas setoriais prioritrios, situados em seis ministrios
(Sade, Educao, Desporto, Agricultura e Abastecimento, Planejamento e Oramento e
Trabalho), compondo uma Agenda Bsica de intervenes nas seguintes reas:
Alimentao e Nutrio; Reduo da Mortalidade na Infncia; Apoio ao Ensino
Fundamental; Apoio Agricultura Familiar; Desenvolvimento Urbano; Gerao de
Ocupao e Renda e Qualificao Profissional. Alguns ministrios deixaram de integrar
o escopo da Agenda Bsica (Justia, Fazenda e Previdncia e Assistncia Social), fato
que comprometeu a proposta de insero e articulao de todas as reas de governo no
mbito do combate misria (Resende, 2000).
Na rea de alimentao e nutrio foram selecionados: o Programa de Atendimento
Crianas Desnutridas e Gestantes em risco nutricional que passa a ser denominado
Programa de Combate Desnutrio Materno Infantil - PCDMI/ Ministrio da Sade; o
Programa de Distribuio de Estoques de Alimentos - PRODEA/Companhia Nacional
de Abastecimento CONAB, Ministrio Agricultura; Programa Nacional de Alimentao
do Escolar - PNAE/Ministrio da Educao e o Programa de Alimentao do
trabalhador - PAT/Ministrio do Trabalho.
A CS definiu um conjunto de municpios prioritrios para implantao deste elenco
de aes da Agenda Bsica 9, seguindo critrios que sero descritos posteriormente.
Esses municpios, foram priorizados em funo da maior proporo de populao
indigente e de seus limites em termos de organizao social, capacidade tcnicoinstitucional, disponibilidade de servios pblicos , gerao de receitas prprias e canais
de participao e controle social. Alm disto estas localidades diferenciam-se pelos
seguintes incentivos: estarem dispensadas de apresentar contrapartidas s transferncias
federais de recursos; estarem autorizadas a receber recursos da Unio, mesmo quando
inadimplentes (excetuando dbitos com INSS); receberem suplementao para alguns
programas, como no caso da Merenda Escolar e do Programa de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental (Comunidade Solidria, 1998d).
Do elenco de programas da CS, apenas trs (o Programa de Distribuio de
Estoques de Alimentos - PRODEA o Programa de Desenvolvimento da Educao PrEscolar e o Programa de Sade do Escolar) so destinados somente aos municpios
9

Essa preocupao no havia sido explicitada formalmente pelo CONSEA.

127
prioritrios (focais), os demais seriam em tese universais, mas falham na equidade (no
atingem preferencialmente os segmentos mais pobres), da a importncia de serem
direcionados prioritariamente para estas localidades. Diferenciando os programas entre
os que distribuem benefcios de consumo imediato e os que agregam valores mais
duradouros, Santos observa que nenhum dos programas situados nesta ltima
prerrogativa contempla exclusivamente os municpios prioritrios da CS (Santos, 2001).
Do conjunto de programas de alimentao e nutrio da CS, apenas o PRODEA
focalizado exclusivamente nos municpios prioritrios e o PCDMI que, apesar de ter
como meta universalizao, at 1998 destinou-se a um conjunto limitado de
municpios, dada a insuficincia de recursos oramentrios. Ambos implementam uma
interveno tradicionalmente associada a prticas clientelistas - a distribuio de
alimentos e por serem os nicos focalizados destacam-se para os objetivos deste estudo.
O Programa de Distribuio de Estoques de Alimentos (PRODEA)

O Programa de Distribuio de Estoques de Alimentos - PRODEA (aqui

identificado como programa de cestas de alimentos) foi criado em 1993 com o
objetivo de distribuir os estoques pblicos de alimentos (a cargo da Companhia Nacional
de Abastecimento CONAB/ Ministrio da Agricultura) s famlias vitimadas pela seca
no Nordeste. Posteriormente, passou a beneficiar tambm trabalhadores rurais sem terra
em acampamentos e a populao indgena em estado de carncia alimentar, alm do
atendimento emergencial em casos de calamidade pblica.
O programa de cestas de alimentos neste perodo (1993-1995) aproveitou
cadastramentos feitos para outros programas j implementados nas localidades a serem
atendidas. Como h registros de que o processo seletivo para estes programas obedeceu
a critrios clientelsticos, em alguns municpios, ao assumir a mesma populao, acabou
por perpetuar os erros de focalizao existentes (IPEA/CPS, 1994).
O programa disciplinado a partir de 1995 atravs da Medida Provisria 704 de
10.11.94, originando a Lei 8944 de 25.11.94 que autoriza a CONAB a distribuir
estoques excedentes para populaes carentes. A cesta mensalmente distribuda
composta basicamente de arroz, feijo, farinha de mandioca, flocos de milho e macarro.
Em 2001, o programa de cestas de alimentos foi extinto e o governo federal
indicou a incluso das famlias em outros programas da rede de proteo social, como o

128
programa Bolsa Alimentao, ligado ao MS, que destina um montante mensal de 15
reais para crianas de at 6 anos, gestantes e nutrizes em risco nutricional.
Dentre as aes da CS, a distribuio de alimentos apresentou a maior visibilidade
e o programa de cestas de alimentos foi o programa da Agenda Bsica mais
identificado com a CS (PNUD,1998).O nmero de municpios atendidos em todo pas se
expandiu no perodo estudado, passando de 583 em 1995 para 1353 em 1998,
correspondendo a uma cobertura de 24,8% dos municpios brasileiros.
Em 1995, foram distribudas trs milhes de cestas bsicas, beneficiando 785 mil
famlias em 156 municpios de 16 estados nas regies Sul, Sudeste e Nordeste. Em 1996
mais de mil municpios receberam cerca de 7,5 milhes de cestas, nmero que duplicou
em 1997, quando foram atendidos 1344 municpios (CONAB, 1998 ; IPEA,1998). A
cobertura do programa de cestas de alimentos em relao ao total de famlias
indigentes do pas (que no tm renda suficiente para aquisio da cesta bsica) era
baixa, 16,61% em 1997 (Lavinias,2000). No entanto, como destinava-se apenas a
municpios especficos (os prioritrios da CS) estima-se que o nmero mdio de cestas
distribudas atendeu 40,3% dos potenciais beneficirios em 1996 e 81,72 % em 1997.
Dos estados da Regio Sudeste, o Rio de Janeiro foi o menos assistido em 1995 e a
Regio Metropolitana, que abrange 73% da populao carente do estado, no foi
atendida (PNUD,1998). Um municpio metropolitano implantou em parceria com a
CONAB um programa com estrutura operacional semelhante, mas com outra
denominao, que ser tratado posteriormente. O argumento para a excluso das regies
metropolitanas sustenta-se em parte no quantitativo de cestas que esgotaria a capacidade
de atendimento a um maior nmero de municpios pequenos, aonde o acesso dos grupos
indigentes a qualquer tipo de bem ou servio pblico inferior.
A cobertura para o universo de indigentes dos municpios do estado do Rio de
Janeiro atendidos pelo programa foi 34,47% em 1996 e 54,6% em 1998.10 A cobertura
no maior, pois h irregularidades na distribuio, chegando at 4 meses de suspenso.
Em municpios onde o programa foi avaliado, o quantitativo de cestas ainda foi
considerado insuficiente para a distribuio mensal s famlias cadastradas
(PNUD,1998). Calcula-se que o dobro do valor monetrio da cesta gasto com os custos
10

Esses clculos so feitos considerando o nmero mdio mensal de cestas distribudas ao ano.

129
indiretos do programa (recursos humanos, transporte, etc) (Lavinas, 2000). Alm disto, o
extravio de mantimentos dos armazns de estocagem um problema crnico. Em 1995
estimou-se que este desvio era da ordem de R$ 270 milhes (Souza, 1995).
Cabe lembrar que nos primeiros anos de implantao do programa, diante do
volume de alimentos armazenados e distribudos, e os conseqentes riscos em termos de
segurana pblica, houve participao direta do Exrcito nos dias de distribuio das
cestas. Para tal, recursos foram repassados ao Ministrio do Exrcito (IPEA,1996 b)
Aps o auge alcanado em 1998, segue-se um funcionamento bastante precrio do
programa de cestas de alimentos, pois sua dotao oramentria foi limitada. A cesta
passa a ser distribuda em intervalos de 40 a 60 dias, resumindo-se a trs produtos: 10 kg
de arroz, 5 kg de flocos de milho e 3 kg de feijo (Maluf, 2000).
Em 1996 a CONAB recebeu 94 denncias quanto a irregularidades no processo de
implantao das quais 26 eram procedentes (IPEA,1997). Destacam-se enquanto
conseqncias positivas do programa, segundo avaliao governamental: o apoio
produo da agricultura familiar, a reduo da mortalidade infantil em municpios como
Teotnio Vilela (AL), apontado pela UNICEF como o de maior ndice de mortalidade
infantil do pas, e o desenvolvimento de projetos paralelos distribuio das cestas como
aqueles realizados em Paty do Alferes e Quissam/ RJ (CONAB,1998 ; IPEA,1998).
O Programa de combate Desnutrio Materno Infantil (PCDMI)

O Programa de combate Desnutrio Materno Infantil (PCDMI), tambm foi

implantado em sua concepo inicial a partir de 1993 (identificado aqui como programa
do leite) com o objetivo de atender crianas desnutridas (6 meses a 2 anos), seus irmos
at 5 anos e gestantes em risco nutricional, mediante a distribuio de leite e leo de
soja, cobrindo mais de 100% das necessidades proticas e 60% das necessidades de
energia. O MS repassava os recursos para que os municpios procedessem compra
destes itens para distribuio local atravs da rede de sade.
A cobertura do programa foi progressivamente expandida, passando de 250
municpios atendidos em 1994, em todo pas, para 802 em 1996. No estado do RJ, em
1994 foram atendidos 2 municpios, em 1996 - 25 e em 1997 apenas 3 novos convnios
firmados, sendo mantidos compromissos anteriormente assumidos. A partir de 1998 o

130
programa passa a atender quase a totalidade dos municpios brasileiros (Tadei, J et al.,
1996). A partir de 1995 o programa do leite passa a integrar, junto com outros
programas de ateno sade da mulher e da criana, alm de aes de saneamento, o
Projeto de Reduo da Mortalidade Infantil (PRMI) tambm prioritrio para o CS.
a) Critrios adotados na definio de municpios e grupos alvo

Dadas s especificidades dos programas da Agenda Bsica, a CS teve que

administrar diferentes fatores na tarefa de promover a implantao nos municpios mais
pobres. Isto exigiu no s a articulao de diversos atores e instituies envolvidos com
a implantao da CS e dos programas, nos diferentes nveis de governo, bem como a
conjugao de critrios seletivos distintos, considerando que cada programa tem um
grupo alvo especfico.
A CS estabeleceu critrios prprios na seleo dos municpios prioritrios e de
igual modo os programas inseridos na Agenda Bsica fundamentavam-se em critrios
especficos de adscrio de clientela. A articulao dos diferentes atores envolvidos,
visando implantar os programas segundo estes critrios, se deu principalmente atravs de
uma estrutura institucional de rede de parcerias nos diferentes nveis de governo. Os
critrios estabelecidos e a engenharia institucional da CS so descritos a seguir.

Critrios seletivos da Comunidade Solidria

Em 1995 A CS selecionou para todo o pas 302 municpios prioritrios, incluindo

as 27 capitais, para a implantao dos programas da agenda bsica, quantitativo que
atingiu no auge, em 1998, 1369, correspondendo a 24,8% do total de municpios
brasileiros (Comunidade Solidria, 1998d).
No sentido de garantir o princpio da transparncia na alocao de recursos, que
norteou a formulao da CS, foram definidos critrios tcnicos para seleo destes
municpios. Esses critrios combinavam dados de indigncia e indicadores sociais,
desagregados a nvel municipal a partir de dois estudos de mbito nacional: o Mapa da
Fome (IPEA, 1993) e um estudo sobre Condies de Sobrevivncia de Crianas,
descritos a seguir.
O procedimento para seleo dos municpios obedeceu aos seguintes passos: cada
estado ordenou os municpios segundo a proporo de famlias indigentes, com base no

131
Mapa da Fome (IPEA, 1993) sendo selecionados os municpios que abrigam o primeiro
decil da populao mais pobre de cada unidade da Federao. Num segundo momento os
municpios foram ordenados, seguindo a mesma lgica, mas baseando-se nos dados
referentes ao ndice de Condies de Sobrevivncia (IBGE/UNICEF,1994). Em seguida,
procedeu-se ao cruzamento destes dois procedimentos (Brasil, 1996; IPEA, 1998 a;
Comunidade Solidria, 1998 c).

O Mapa da Fome dados de indigncia

Os dados de indigncia utilizados pela CS baseiam-se no Mapa da Fome, um

estudo que estima o nmero absoluto e relativo de famlias indigentes em cada estado e
municpio da federao. So considerados indigentes pessoas ou famlias cuja renda
mensal lhes permite, apenas, adquirir uma cesta bsica de alimentos, capaz de satisfazer
suas necessidades nutricionais. Os requerimentos nutricionais de referncia utilizados
so os recomendados pela FAO/OMS/ONU (1985), e as fontes de dados a PNAD/IBGE
de 1990. Os valores declarados de renda pelas famlias foram corrigidos a partir das
Contas Nacionais, no sentido de evitar subestimao (IPEA,1993: 6).
Em maio e agosto o IPEA publicou o mapa da fome II e III, respectivamente, com
informaes sobre nmero de famlias indigentes por municpio, e valores absolutos e
relativos, incluindo informaes do Censo de 1991.
O clculo de requerimentos nutricionais foi especificado para a populao de cada
regio do pas, discriminadas as reas metropolitanas, no metropolitanas e rurais. Para o
clculo da linha de indigncia foi aplicado o ndice de preos ao consumidor - INPC- de
cada rea metropolitana. Diante da no disponibilidade deste dado para as localidades
no metropolitanas, utilizou-se o INPC correspondente s reas metropolitanas de cada
regio (IPEA 1993:6).
O ttulo Mapa da Fome sugere uma associao direta entre misria e fome, uma
vez que so considerados miserveis aqueles que no dispe de renda suficiente para
aquisio da cesta bsica alimentar, seriam,por conseqncia, famintos. No entanto,
deve ficar claro que utilizar o parmetro de renda implica em mensurar a pobreza, no a
fome nem o estado nutricional que exigiria informaes sobre consumo alimentar ou
dados antropomtricos, conforme j discutido no captulo anterior (Rocha, 1998 a).

132
Silva, analisando a metodologia adotada pelo Mapa da Fome indica como
principais limitaes: o uso da renda monetria como base para o estabelecimento da
linha de indigncia, dados os erros de informao que no so totalmente corrigidos pelo
recurso ao fator de correo a partir das Contas Nacionais, uma vez que elas tambm
esto sujeitas a margens de erro; o fato de no serem computados acesso a programas
sociais, produo para auto-consumo, transferncias familiares, etc; o uso da renda
familiar per capta e no renda familiar equivalente (Silva, 1994).

O ndice de Condies de Sobrevivncia de Crianas

Em 1994 a UNICEF (Fundao das Naes Unidas Para Infncia) em conjunto

com o IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica), produziu um estudo de
mbito nacional com o objetivo de estimar o risco de mortalidade de crianas. Atravs
de informaes desagregadas por municpios, o estudo permite hierarquiza-los segundo
condies mais ou menos adversas para sobrevivncia de crianas menores de seis anos
(IBGE/UNICEF,1994:12).
Considerando o elevado sub registro de nascimentos e bitos para a maioria dos
municpios brasileiros, o estudo constri o ICS a partir de variveis importantes na
explicao da mortalidade de crianas: a proporo de crianas de zero a seis anos em
domiclios com chefes com renda at um salrio mnimo; a proporo de crianas de
zero a seis anos em domiclios com chefes homem com menos de um ano de estudo; a
proporo de crianas de zero a seis anos em domiclios com chefe mulher com menos
de um ano de estudo; a proporo de crianas de zero a seis anos em domiclios com
abastecimento de gua inadequado, com base nos dados do Censo de 1991. As variveis
foram escalonadas em valores de 0 a 1 e o ICS foi construdo a partir da mdia dos
valores padronizados das variveis, que tambm assumiram valores de 0 a 1, sendo que
quanto mais prximo de 1 piores as condies de sobrevivncia das crianas:
condies precrias de sobrevivncia - valores entre 0,50 e 1,00;
condies intermedirias de sobrevivncia - valores de 0,30 a 0,49;
boas condies de sobrevivncia - 0,00 a 0,29. (IBGE/UNICEF,1994:13).

Critrios seletivos dos programas

Considerando que a CS gerencia programas ligados a diferentes ministrios, so

esses que decidem em ltima instncia os municpios a serem atendidos.

133
O critrio para escolha dos municpios do programa de cestas de alimentos foi o
nvel de indigncia com base no Mapa da Fome, conforme citado anteriormente.
Em relao ao programa do leite, at 1998 o repasse de recursos para os
municpios era operacionalizado atravs de mecanismo de convnios com o MS,
estabelecidos inicialmente sem nenhum critrio transparente. Ao ser includo no elenco
de programas da agenda bsica da CS, em 1995, o critrio de pobreza passa a ser
utilizado na definio de municpios prioritrios para o repasse de recursos.
Os critrios para incluso de beneficirios no programa do leite so definidos
pelo governo federal e a seleo individual: crianas entre 6 a 23 meses, com peso para
idade abaixo do percentil 10 (NCHS), seus irmos de 24 a 59 desnutridos e gestantes em
risco nutricional (Ministrio da Sade, 1993). O indicador de risco nutricional em
gestantes, que vem sendo preconizado pelo MS, o ganho de peso durante a gestao
em relao ao padro de peso/estatura e aos percentuais de peso ideal para estatura e
idade gestacional, com base no Nomograma de Rosso e na curva de adequao presente
no Carto da Gestante (Engstrom, 1998). A princpio, os beneficirios so desligados do
programa quando deixam de atender a estes critrios.
O programa institui um critrio biolgico de incluso em contrapartida a
programas de suplementao alimentar anteriores cujo critrio era a renda. A estratgia
de atender os segmentos biologicamente mais vulnerveis vem sendo indicada como um
avano no sentido de concentrar as intervenes nos grupos com maior chance de
resposta interveno (Castro, 1998). No entanto, cabe considerar que este tipo de
critrio incide apenas sobre um quadro j instalado de desnutrio (numa tica mais
curativa do que preventiva) e exclui crianas em situao de risco limtrofe (que podem
evoluir para um quadro mais severo) ou que residem na mesma localidade e por vezes
esto sujeitas a privaes semelhantes.
A seleo dos beneficirios feita pela equipe de sade na rede bsica de ateno.
Para tanto, o municpio tem que dispor de Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional
(SISVAN), cujo objetivo monitorar o estado nutricional dos usurios dos servios de
sade, produzindo um diagnstico coletivo permanente, prestando atendimento
diferenciado aos grupos vulnerveis e consolidando um fluxo de informaes entre os
diferentes nveis do sistema (Castro, 1995).

134
Ter o SISVAN implantado significa que ao menos as informaes antropomtricas
dos diferentes grupos atendidos na rede de sade municipal (crianas, gestantes, adultos,
idosos) so coletadas, sistematizadas e enviadas para a Secretaria Estadual de Sade que
envia para o MS. O SISVAN pode, no entanto, estar implantado apenas para um desses
grupos alvo e em determinadas unidades de sade que compem a rede no municpio.
Uma avaliao nacional da implantao do programa do leite nos anos de 1994 e
1995 indicou falhas na aplicao dos critrios de incluso e excluso dos beneficirios:
57% das crianas estudadas se enquadravam nos critrios antropomtricos e 48% nos
etreos. Este fato deveu-se em parte tcnica inadequada de pesagem e qualidade dos
equipamentos de aferio. Deficincias na rea de recursos humanos foram marcantes,
incluindo a desinformao em torno do programa, alm do que, a implantao do
SISVAN como condio fundamental para celebrao dos convnios no foi cumprida
por 80% dos municpios conveniados. O papel dos governos estaduais foi extremante
frgil na dinmica de descentralizao e sua funo limitou-se aos aspectos burocrticos
do processo de celebrao dos convnios. A relao direta com o governo federal
complexificou a implementao do programa, dados os limites deste nvel de governo
em atender s necessidades de informao e capacitao de municpios num pas com
dimenso e diversidade considerveis (Taddei,et al., 1996).
Para a celebrao de convnios de repasse federal dos recursos do programa, alm
do pr-requisito de implantao do Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional
SISVAN - nos municpios, outros tambm foram estabelecidos enquanto parte de uma
estratgia do MS de induzir a implantao dos princpios do SUS, como: a existncia de
Conselho e Fundo Municipal de Sade e a contrapartida municipal de garantia de 10%
do custo do programa e do atendimento atravs da suplementao de 40% das
recomendaes calricas e 100% das proticas. Alm disto, como parte do prprio pacto
federativo e das relaes intergovernamentais, o municpio no poderia estar em dbito
com a Unio nem com o INSS - Instituto Nacional de Seguridade Social.
Em 1996, o MS publica um documento normativo que institui o PAB - Piso de
Ateno Bsica (MS ,1996) que consiste num montante financeiro destinado ao custeio
de aes neste nvel. A partir de 1998, o PAB efetivamente implantado e se expande
para todos os municpios do pas substituindo o pagamento por convnios.

135
O PAB composto de uma parte fixa, obtida a partir da multiplicao de um valor
per capita nacional de R$ 10,00, pela populao municipal e uma parte varivel, que
privilegia a implantao de determinadas aes bsicas. Municpios com programas de
ateno bsica implantados passam a receber um incentivo financeiro que, no caso do
programa do leite, denomina-se de Incentivo de Combate s Carncias Nutricionais
(ICCN) (Portaria Gabinete do Ministro/ MS n o 2.409/98 e 709/99).
O ICCN consiste num montante de recursos, no valor de R$ 180,00 por ano por
criana entre 6 e 23 meses em risco nutricional em cada municpio, destinado compra
de leite e leo de soja para recuperao nutricional das crianas. Alm deste recurso, o
municpio recebe um adicional que corresponde ao mximo de 50% do recurso anterior,
destinado a outras aes de alimentao e nutrio, consideradas de relevncia
epidemiolgica para o municpio.
O nmero de municpios que passou a contar com o ICCN expandiu-se de forma
extremamente significativa, atingindo quase a totalidade do pas j em 1999. Um
diagnstico da desnutrio a nvel municipal serviu como critrio complementar na
seleo dos municpios j a partir de 1995, sendo efetivamente utilizado para calcular o
montante de recursos ser repassado para os municpios no mbito do ICCN em 1998.
Diante da escassez e baixa confiabilidade das informaes de desnutrio no nvel
municipal, o clculo do quantitativo municipal de crianas desnutridas baseou-se em
modelos estatsticos de predio. O modelo utilizado permitiu estimar a probabilidade de
ocorrncia de desnutrio em menores de 5 anos (Z score para peso idade abaixo de 2
em relao curva de crescimento do National Center for Health Statistics - NCHS) a
partir dos dados da Pesquisa Nacional sobre Sade e Nutrio (PNSN), em 1989, e de
informaes sobre a frao urbana e rural da populao infantil, provenientes do Censo
de 1991 (Bencio et al., 1995).
As variveis preditivas que compuseram o modelo estatstico foram selecionadas
por serem determinantes reconhecidos da desnutrio infantil, so elas: a renda do chefe
da famlia; o nvel de escolaridade dos pais da criana e condies de saneamento do
meio. Os municpios foram ento classificados segundo o risco de desnutrio infantil
em: risco muito baixo (prevalncia < 5%) risco baixo (prevalncia entre 5% e 9%) risco

136
mdio (prevalncia entre 10% e 19,9) risco alto (prevalncia entre 20 e 29%) e risco
muito alto (prevalncia maior que 30%) (Bencio et al., 1995:13).
No caso dos municpios com risco baixo e muito baixo de desnutrio a frao da
populao infantil exposta desnutrio concentra-se em bolses especficos e os casos
graves so raros e muito raros respectivamente. Para estes municpios considera-se
desnecessrios os programas especiais de recuperao nutricional ainda que sejam
desejveis iniciativas gerais de combate pobreza (Bencio et al., 1995:13).
Embora a partir de 1995 o MS tenha utilizado o critrio da CS para selecionar
municpios para o programa do leite, complementando com dados de desnutrio,
foram tambm consideradas as informaes sobre Mortalidade Infantil, uma vez que o
programa passou a integrar o Projeto de Reduo da Mortalidade Infantil (PRMI).
A seleo dos municpios prioritrios para implantao do PRMI tambm foi
norteada pelo ndice de Condies de Sobrevivncia (ICS), com base no mesmo estudo
do IBGE/UNICEF utilizado na seleo dos municpios da CS.
Em resumo, os critrios tcnicos utilizados na priorizao dos municpios para
implantao dos programas em pauta (programa de cestas de alimentos e programa
do leite), no mbito da Comunidade Solidria, giraram em torno desses trs bancos de
dados: o Mapa da Fome, o Estudo de Condies de Sobrevivncia de Crianas e o
Modelo estatstico de predio da prevalncia da desnutrio infantil, aplicados para o
conjunto dos municpios brasileiros.
Esses estudos tratam de questes intimamente relacionadas - pobreza, mortalidade
infantil e desnutrio e utilizam indicadores semelhantes na construo dos ndices e
modelos preditivos, com base nos dados do Censo 1991. No entanto, a traduo destes
indicadores num ranking que hierarquiza os municpios por ordem de prioridade para
alocao de recursos, e a utilizao conjunta ou combinada dessas listas de prioridades
como subsdio para o planejamento merece uma anlise mais aprofundada, que ser
tratada posteriormente.
No contexto dos municpios bahianos, desenvolveu-se um estudo comparativo dos
critrios seletivos dos trs programas aqui analisados: o Projeto de Reduo da
Mortalidade Infantil, a Comunidade Solidria e o ento ICCN (Incentivo ao Combate s
Carncias Nutricionais) implantado em continuidade ao PCDMI. Os resultados

137
indicaram que, houve convergncia das 3 aes em apenas 7% dos municpios, ou seja,
dos 415 municpios bahianos, 28 implementaram simultaneamente os programas (Santos
et al., 2000). Neste caso, o uso de indicadores combinados no produziu concordncia de
resultados na definio de prioridades e algumas questes se colocam para este estudo:
Em que medida h concordncia entre os rankings, em que medida
eles se correlacionam e como na prtica foi possvel utiliz-los de
forma combinada para definir um conjunto de municpios
prioritrios para implantao dos programas?Quais os limites e
possibilidades da utilizao deste conjunto de indicadores para
subsidiar aes focalizadas?
b) A engenharia institucional

O desafio de articular aes de diferentes ministrios responde tradicional

necessidade de aes intersetoriais. No entanto, como articular programas ligados
setores e instituies que historicamente vm atuando de forma no integrada?
Em resposta a este desafio, a proposta da CS apresenta a busca de consensos, a
cooperao, pactao e solidariedade como princpios mobilizadores e indutores de
parcerias scio-polticas entre os atores, ao interior do governo e com a sociedade civil.
No mbito da CS, a parceria se coloca como uma alternativa frente
impossibilidade de que o Estado, diante da crise fiscal e de dficit na capacidade de
regulao das polticas pblicas, desenvolva por si s respostas efetivas (Presidncia da
Repblica,1996). De igual modo, pretende-se enfrentar o perfil clientelista e no transparente que vem caracterizando os programas sociais (Delgado, 1994).
No discurso formulado pela CS, o termo empregado tanto em relao
implementao conjunta de aes quanto ao processo de formulao compartilhada das
aes serem implementadas, sendo entendido enquanto formas de associao,
cooperao e interdependncia entre iguais, aonde todos ganham e complementam suas
potencialidades. Neste sentido, sugere-se que sejam desestimuladas as parcerias que:
privatizam o Estado; criam relaes hierrquicas subordinando parceiros e aquelas
baseadas predominantemente na competio por interesses privados econmicos ou
setoriais (Comunidade Solidria, 1998d).
A construo de redes de parcerias, no hierrquicas, se d por adeso dos
parceiros, interlocutores governamentais e organizaes sociais das mais diversas, onde

138
o governo atua mais como coordenador e mobilizador de consensos (IPEA,1998;
Comunidade Solidria, 1998d). Estes potenciais parceiros atuam em arenas
institucionais que constituem espaos de interlocuo poltica e produo de acordos,
com possveis repercusses no processo de focalizao - definio de prioridades,
grupos-alvo a serem atendidos e convergncia das aes para estes grupos. Neste
sentido, cabe analisar em que medida essas arenas possibilitam a constituio de
parcerias entre seus integrantes governamentais e societrios.
Dentre as arenas e parceiros que compe a rede da CS destacam-se:

O Conselho Consultivo

Presidido pela Primeira Dama Dra Ruth Cardoso, criado no lugar do antigo
CONSEA (ver quadro1) e composto por 10 ministros de Estado (Agricultura, Casa Civil,
Educao, Esportes, Fazenda, Justia, Planejamento e Oramento, Previdncia e
Assistncia Social, Sade e Trabalho) e 21 membros da sociedade civil escolhidos pelo
Presidente da Repblica. Os principais objetivos que foram traados a princpio para o
Conselho so: estabelecer o dilogo com a sociedade civil e incentivar aes de combate
pobreza; propor e opinar sobre as aes de combate fome e misria e estimular a
parceria e a integrao entre os rgos pblicos federais, estaduais e municipais, visando
complementaridade das aes desenvolvidas (Duro,1996; Peliano et al.1995). A
princpio a CS no se disps a desenvolver programas novos, mas a otimizar o
gerenciamento dos j existentes. Posteriormente foi inserido na proposta do Conselho o
objetivo de implementar programas inovadores (Comunidade Solidria, 1998d).
O Conselho da CS criado pelo mesmo decreto que extingue o CONSEA (Decreto
n.1366 de 12/1/95), e nele encontra inspirao, ainda que diferenas possam ser
imediatamente identificadas. Embora ambos no constituam um colgio de
representantes strictu sensu, os integrantes societrios podem ou no ser vinculados a
entidades representativas da sociedade civil, enquanto que no CONSEA havia uma
indicao a partir das instituies que participaram do Movimento pela tica na Poltica.
Trata-se de um deslocamento de uma perspectiva de participao por critrios de
legitimidade formal para a proposio de uma participao cidad, praticamente direta,
desvinculada de qualquer institucionalidade ou representatividade. Embora, tanto o
Conselho da CS, quanto o CONSEA, atuem em tese em favor dos interesses de grupos

139
excludos socialmente, a questo posta em ambos os casos como esses interesses so
representados e se possvel pressupor uma participao (pessoal) desvinculada de
qualquer representatividade social mais orgnica (Mendona & Burlandy, 1998).

A Secretaria Executiva

Vinculada Presidncia da Repblica, que deve secretariar o Conselho e

operacionalizar suas decises, gerenciar os programas atravs da coordenao e
articulao intergovernamental e promover a interlocuo entre o Conselho e os nveis
de governo. A secretaria dispe do suporte tcnico do Ministrio do Planejamento,
atravs do Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada (IPEA).

Interlocutores estaduais

O nvel estadual de governo reproduziu a estrutura da CS Federal (secretaria

executiva e conselho) com o objetivo de facilitar a convergncia e a integrao de aes
nos municpios prioritrios, coordenar os programas da Agenda Bsica de forma
articulada com o nvel federal e aproximar formuladores e executores de polticas nos
nveis estaduais e municipais de governo. Esses interlocutores tambm mobilizam as
prefeituras, promovem uma superviso qualificada e monitoram o processo de
implementao municipal (Pelliano et al., 1996; IPEA, 1996 c; IBAM, 1998).

Interlocutores municipais

Criados mais tardiamente (em 1997), os interlocutores municipais so responsveis

pela coordenao local dos programas, evitando a fragmentao e disperso na
administrao municipal, e so investidos de funes semelhantes s do interlocutor
estadual (IBAM,1998; Comunidade Solidria, 1998d).
Alm das arenas institucionais especficas da CS, os prprios programas da
Agenda Bsica dispem de espaos prprios que dialogam e mais ainda compe a
prpria rede de parceiros da CS. Os ministrios setoriais so responsveis pela alocao
dos recursos e a viabilizao das aes prioritrias, elegendo equipes internas que
gerenciam as atividades, supervisionadas pelos ministros em parceria com a Secretaria
Executiva e interlocutores estaduais (Peliano et al. 1995).
O programa de cestas de alimentos (PRODEA) operacionaliza-se atravs de um
conjunto de instncias que formam uma rede de cooperao integrada, composta por:

140

Comisso Nacional de Coordenao Executiva/ CONEX que define parmetros

para a seleo das famlias beneficiadas, supervisiona a execuo do programa, a
adeso dos municpios e avalia o alcance das metas fixadas;

os governos estaduais que participam da seleo dos municpios a serem atendidos

e apiam a operacionalizao do programa;

os governos municipais que tm como uma de suas atribuies a criao poder

decreto ou portaria das Comisses Municipais de Alimentao, que, por serem
voltadas fundamentalmente para a operacionalizao do PRODEA sero aqui
identificadas como CMPs. Essas arenas institucionais foram criadas enquanto
estratgia de contorno a redes clientelsticas locais, composta em 50% por
representantes do governo executivo, cmara dos vereadores (situao e oposio)
e 50% por representantes da sociedade civil. A CMP assume funes de
gerenciamento, inclusive a seleo e cadastramento das famlias beneficirias,
organizao, operacionalizao e avaliao do processo de entrega das cestas de
alimentos. Alm de possibilitar fiscalizao e transparncia, planeja aes sociais e
educativas como contrapartida distribuio dos alimentos (CONAB,1998).
A seleo de beneficirios para o programa do leite feita pela equipe de sade

local. O Conselho Nacional de Sade (CNS) bem como os Conselhos Estaduais de

Sade (CES), compostos paritriamente por representantes de usurios, gestores e
prestadores de servios de sade, tm como funo monitorar o programa no mbito do
controle social. O CNS dispe de uma Comisso Intersetorial de Alimentao e Nutrio
(CIAN), integrada por governo e sociedade civil, incluindo a prpria CS, no que tange
questo alimentar e nutricional, subsidiando as decises do CNS nesta rea.
O CNS um orgo deliberativo de controle social, previsto constitucionalmente,
composto por 32 representantes titulares e 32 suplentes, constitudo por: 50% de
usurios e 50% de gestores, prestadores privados e trabalhadores da sade.
Considerando o carter intersetorial da poltica de sade, comisses internas ao CNS
foram criadas no sentido de estabelecer o dilogo com os setores situados nas reas de
intersesso com esta poltica. Dentre as comisses estabelecidas pela Lei 8.080 de 19 de
setembro de 1990, a CIAN tem como atribuio subsidiar o CNS na avaliao,
operacionalizao e acompanhamento da implementao da Poltica Nacional de
Alimentao e Nutrio, inserida na Poltica Nacional de Sade, sendo composta por
representantes de diferentes setores de governo, sociedade civil e setor privado lucrativo
incluindo a prpria CS. O Conselho Municipal de Sade (CMS) tem como funo
aprovar e acompanhar o projeto municipal de implantao do programa (Ver Figura 1
pensando-a em formato de rede no hierrquica).

Figura 1 Estrutura Organizacional da Comunidade Solidria

141

GOVERNO FEDERAL
COMUNIDADE SOLIDRIA

Secretaria
Executiva

Conselho
Consultivo

Ministrio da Sade
(PCDMI)

Ministrio da Agricultura

Conselho Nacional
de Sade

Comisso Nacional
Executiva (CONEX)

(PRODEA)

GOVERNO ESTADUAL
COMUNIDADE SOLIDRIA
Secretaria Executiva

Conselho Consultivo

Secretaria de Sade
Gestores

PCDMI

Secretaria de Agricultura

Conselho Estadual de
Sade

Gestores PRODEA

GOVERNO MUNICIPAL

Secretaria Municipal de Sade

Gestores PCDMI

Conselho Municipal
de Sade

Comunidade
Solidria

Secretaria de Promoo
Social ou Gabinete
Comisso
Municipal
(CMP)

Gestores
PRODEA

142
Esta rede no hierrquica, mas verticalizada (pela classificao de Mandell, 1990),
integrada por diferentes nveis e setores de governo, operacionaliza a proposta da CS,
sendo orientada pelo estabelecimento de compromissos compartilhados. Num contexto
de descentralizao isto envolve a adeso dos atores (em diferentes nveis de governo)
proposta, a partir de estratgias deliberadas de incentivo por parte das organizaes que
protagonizam o processo de coordenao. Ao Conselho e Secretaria Executiva cabe
coordenar os processos, a partir dos inputs configurados nos programas e recursos
ministeriais no mbito da Agenda Bsica. Esses atores estimulam alianas em torno de
objetivos compartilhados, visando garantir o alcance das linhas de ao (IBAM, 1998).
A complexidade desta institucionalidade j se revela na prpria multiplicidade de
arenas da CS e dos programas nos trs nveis de governo, atores, mecanismos de repasse
de recursos e regras institucionais criadas para viabilizar o alcance dos objetivos.
A efetividade da CS vem sendo objeto de anlises recentes. Critica-se o fato de ter
sido

criada

enquanto

uma

estrutura

paralela

proteo

social

definida

constitucionalmente e regulamentada pela Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS),

tendendo a ficar dependente dos recursos ministeriais. Desta forma, a CS contribuiria
para enfraquecer a concepo de um Oramento da Seguridade Social que tem com o
objetivo unificar os recursos dos oramentos ministeriais e evitar que a proteo social
ficasse a merc dos processos alocativos setoriais. Alm disto, a dependncia de recursos
e decises do executivo federal poderia mascarar a proposta de descentralizao da CS
(Costa, 1998; Silva et al., 2001; Sposati, 1995). Em posio divergente, outros autores
ressaltam positivamente o fato da CS no ter criado estruturas paralelas, ao otimizar os
recursos e programas setoriais que j vinham sendo implementados (Silva, 1999).
Considera-se que a concepo de focalizao que orienta a poltica de combate
pobreza do governo, incluindo a CS, baseia-se numa tica neoliberal/conservadora, de
atenuao da pobreza, centrada no corte de recursos sociais. Indica-se tambm o
privilegiamento de programas clientelsticos e a transferncia do dever de proteo
social para a sociedade, sob o apelo da solidariedade11, (Costa, 1997; Sposati, 1995).
Destaca-se o carter insuficiente e descontnuo dos programas que integram a CS,
que no alcanam a totalidade dos segmentos mais pobres, fragmentando ainda mais a
11

Cabe lembrar que a insero do termo no vocabulrio federal foi anterior a CS.

143
pobreza. A no articulao com propostas estruturais faria da CS uma mera poltica
assistencial, de corte emergencial (Silva et al., 2001).
A CS tambm acusada de ser uma ttica de cooptao de lideranas locais, ao
atuar em municpios especficos, que se tornariam ilhas de combate pobreza,
estabelecendo com eles alianas que consolidam as bases polticas do governo. O difcil
dilogo entre movimentos sociais e prefeitos, em determinados municpios, aumenta o
risco da CS reforar possveis coronelismos locais (Sposati, 1995; Pessanha, 1998).
A CS foi criticada por suas semelhanas com o PRONASOL mexicano,
principalmente por criar uma transversal ao aparato formal de governo, conectando
diretamente o executivo federal com os Conselhos Locais de Solidariedade, debilitando
o processo de descentralizao e convertendo-se em arma partidria ao favorecer uma
coalizao de apoio entre comunidade e presidente (Trejo & Jones, 1993; Casalet, 2000).
Estudos de caso sobre a implementao da estratgia CS vm sinalizando a baixa
visibilidade da proposta no nvel local, as dificuldades de consolidao de um
interlocutor municipal, bem como os limites dos mecanismos de superviso das aes
(Vellozo, 2000). Destacam-se tambm outros desafios, como: regularizar a transferncia
de recursos, fortalecer a participao social, reforar a convergncia e integrao das
aes, realizar diagnsticos e adequar os programas s realidades locais (Silva, 1999).
A CS parece ter tido pouco sucesso em investir os programas sociais de uma nova
racionalidade, pelas dificuldades em romper com estruturas clientelistas locais, pela
distncia dos grupos mais pobres das arenas pblicas, pela pouca autonomia decisria
dessas instncias, que prolongam a influncia do executivo municipal, abrindo poucas
oportunidades para prticas mais cooperativas (Vellozo, 2000; Santos, 2001).
Suas potencialidades residem na iniciativa de consolidar uma rede de atores
voltada para aprimorar o gerenciamento dos programas e promover uma distribuio
mais eqitativa dos bens pblicos (Vellozo, 2000), alem de outros fatores como: a
simplificao dos mecanismos de gesto para os programas que tem o selo de
prioridade; os conselhos municipais do PRODEA, os sistemas de monitoramento das
aes, a descentralizao e a consolidao da rede de parceiros (Silva, 1999).
Diferente de algumas investigaes acima citadas, o presente estudo no se prope
a avaliar a estratgia da CS como um todo, mas enfoca uma linha especfica de ao,

144
destinada a alterar o acesso desigual aos programas governamentais, direcionando-os
para os municpios e grupos populacionais mais vulnerveis. Trata-se de analisar em que
medida a proposta foi implementada, como, e quais os desafios enfrentados.
Ainda que outras medidas sejam fundamentais para o combate pobreza, elas no
prescindem de aes especficas que garantam maior equidade na distribuio dos bens e
servios pblicos. Cabe investigar como se pretende alcanar este objetivo, ou seja,
atravs de que critrios (utilizados para definir prioridades), mecanismos e processos
institucionais (adotados para viabilizar a alocao de recursos segundo estas prioridades)
e analisando suas potencialidades. As correlaes entre teoria e o objeto de estudo esto
descritas no Apndice 1 e com base nelas algumas questes nortearam este estudo:

A proposta formulada pela CS pertinente em relao ao problema que pretende

enfrentar, ou seja, a estratgia formulada para atingir o propsito de direcionar os
programas para os grupos mais vulnerveis adequada?

Quais as estratgias, mecanismos institucionais e processos implementados no

sentido de alcanar este propsito? Quais os resultados alcanados e os principais
problemas enfrentados na operacionalizao destas estratgias?

Em que medida as arenas institucionais possibilitaram uma articulao,

cooperao e construo de parcerias entre setores de governo e com a sociedade
civil no sentido de direcionar os programas para os grupos mais vulnerveis?
Estas questes foram tratadas a partir da anlise do processo de implementao de

programas de alimentao e nutrio que integram a agenda bsica da CS, entre 1995 e
1998, em municpios do Estado do Rio de Janeiro. O estudo teve como objetivo analisar
a adequao da estratgia adotada pela CS (critrios seletivos, mecanismos institucionais
e processos) para direcionar os programas focais de nutrio, o Programa de
Distribuio de Estoques de Alimentos (PRODEA) e o Programa de Combate
Desnutrio Materno - Infantil (PCDMI), para os municpios e segmentos populacionais
mais vulnerveis. Num contexto de descentralizao, foram contemplados dois
momentos deste processo: a transferncia de recursos programticos federais para os
governos locais e sua destinao para os grupos-alvo no nvel municipal. Foram
identificados os avanos e limites da proposta, incluindo o potencial das arenas de
parcerias em promover acordos em torno do direcionamento dos programas para os
grupos mais vulnerveis. A metodologia de investigao descrita no captulo seguinte.

145
Captulo III
A abordagem metodolgica
1. Avaliao de polticas sociais
A avaliao de polticas sociais um campo em plena expanso que inclui a anlise de processos de
formulao e implementao de intervenes pblicas, seus resultados e impactos na populao. Ainda que
diferentes conceitos de avaliao possam ser identificados na literatura, h um certo consenso de que a
avaliao refere-se atribuio de valor a algo, sendo uma ao de carter aplicado, cujo objetivo
fundamentalmente fornecer subsdios para o processo decisrio (Aguilar & Ander Egg, 1994).
O desenho avaliativo impe que se defina o que est sendo julgado, ou seja, o xito do programa (se os
objetivos propostos foram alcanados), sua pertinncia (o desenho de interveno proposto pelo programa o
melhor para o problema em questo) ou as razes que determinaram os resultados.
Alguns autores diferenciam o julgamento do valor de um programa (que depende do grau de
necessidade de realiz-lo) da avaliao de seu mrito (se foi ou no bem realizado, ou o grau de eficincia
com que foi realizado) (Aguilar & Ander Egg, 1995). O julgamento do valor pode ser considerado como uma
avaliao poltica, pois refere-se a um juzo sobre as razes que tornam uma poltica prefervel a qualquer
outra, podendo at mesmo prescindir de uma anlise da prpria implementao (Figueiredo & Figueiredo,
1996).
No campo das polticas sociais, os critrios de justia social podem ser um parmetro para julgar o
valor de um programa; ou seja, ele ter valor na medida em que contribua para o alcance da equidade. A
avaliao, portanto, no tcnica ou neutra, pois o avaliador sempre analisa a partir de uma determinada
concepo de justia (Arretche, 1998).
Por outro lado, o julgamento do mrito diz respeito avaliao da poltica em si, ou seja, a
possibilidade de atribuir a um programa, ou poltica especfica, um determinado resultado (Arretche,1998).
Neste caso pode-se avaliar os efeitos sobre a populao, como um todo, ou dos impactos sobre os
beneficirios, analisando se estes podem ser atribudos ao programa (Aguillar & Ander Egg, 1994; Draibe,
2001). O presente estudo no se prope a avaliar os impactos ou efeitos da CS na reduo da pobreza, fome e
desnutrio, mas a analisar o processo de produo desta poltica, como ser detalhado posteriormente.
Diferentes metodologias de avaliao podem ser utilizadas: o modelo de pesquisa social, que visa
analisar se as mudanas observadas numa determinada realidade podem ser atribudas ao programa em pauta;
a avaliao baseada nos objetivos traados pelo programa (se foram ou no atingidos); a avaliao de caixa
preta, que restringe-se aos resultados sem analisar os objetivos ou a implementao do programa e o modelo
qualitativo, que visa compreender o significado da interveno e no mensurar seus resultados (Sulbrandt,
1993; Cohen & Franco, 1994). Este ltimo baliza o presente estudo.
Ainda que o modelo de pesquisa social permita concluses quanto aos reais determinantes dos
resultados e impactos de um programa, ele exige um controle rgido de variveis, das relaes entre elas e
peso de determinao de cada uma, visando estabelecer nexos causais entre as intervenes e seus impactos.
No entanto, esta causalidade difcil de ser atribuda, pois h uma srie de fatores determinantes dos

146
problemas sobre os quais um programa tem maior ou menor possibilidade de intervir e modificar (Arretche,
1998).
Os estudos avaliativos tradicionais centrados na avaliao de objetivos/metas, processos e impactos
tambm apresentam alguns limites ao serem aplicados em programas sociais, uma vez que demandam
condies nem sempre presentes nestes programas, como: a especificao clara de objetivos e metas (por
vezes existem metas mltiplas, o que implica em estabelecer critrios que definam quais delas sero includas
no estudo avaliativo); que os objetivos e metas tenham sido suficientemente implementados; que haja certa
estabilidade nos elementos que compem o programa, uma vez que sua variabilidade no tempo e espao
dificulta que se atribua a uma ao especfica um efeito obtido; que as intervenes estejam fundamentadas
numa anlise causal do problema (Sulbrant, 1993).
Alm disto, os estudos avaliativos tradicionais comumente desconsideram fatores organizacionais,
culturais e sociais que afetam a execuo dos programas, concentrando-se nos fatores tcnicos instrumentais.
Essa execuo muitas vezes envolve relaes entre diferentes instituies, setores e atores sociais,
complexificando o processo de formulao e implementao que, portanto, quase nunca se d de forma linear
e tecnicamente planejada. Desta forma, Sulbrandt defende que um enfoque avaliativo tradicional deva ser
complementado por uma anlise que considere o comportamento e estratgias adotadas pelos diferentes atores
para enfrentar e superar uma determinada situao-problema. Essa concepo, que fundamenta as abordagens
qualitativas, pressupe que o processo de implementao dos programas adaptativo e no pr-definido;
portanto, concentra a anlise nos interesses e estratgias dos atores e nos processos em curso (Sulbrandt,
1993).
O enfoque de avaliao global proposto pelo autor resumidamente pressupe: estabelecer diferentes
critrios de eficincia do programa; considerar a variedade de pontos de vista dos atores envolvidos; examinar
os aparelhos institucionais, normas jurdicas, regras do jogo e atores que participam do processo de
formulao e implementao; identificar os atores envolvidos, suas motivaes, comportamentos e estratgias
de aproveitamento dos produtos e impactos do programa, incluindo o julgamento dos beneficirios;
compreender a tecnologia utilizada no programa, o meio institucional (oportunidades e limites que oferece ao
processo de formulao e implementao); analisar as atividades scio-burocrticas e tcnicas realizadas na
implementao e por fim examinar o ambiente social e fsico nos quais os atores operam (Sulbrandt, 1993).
No caso da CS, o objetivo mais amplo o combate pobreza e, portanto, caberia entender como a
pobreza definida e sobre quais fatores determinantes a proposta pretende incidir. No entanto, para alm
deste objetivo geral, a questo central deste trabalho o propsito especfico da CS de enfrentar a falta de
equidade no acesso aos programas sociais. Portanto, a anlise se refere ao caminho trilhado para direcionar os
programas para os segmentos mais vulnerveis, identificando fatores que facilitam ou dificultam o alcance
deste objetivo. Neste percurso analtico algumas questes sobre os determinantes da falta de equidade dos
programas e as propostas da CS para enfrenta-los sero contempladas.
O estudo baseia-se nos principais pressupostos do mtodo de avaliao global e se qualifica como de
natureza qualitativa, enquanto modelo que prioriza a compreenso do significado da interveno. O desenho
da investigao combina uma anlise compreensiva, a partir de entrevistas com os atores envolvidos no

147
processo de formulao e implementao, com uma anlise quantitativa de fatores relacionados
implementao dos programas, principalmente no que se refere aos critrios tcnicos de focalizao.
Ainda que o objetivo no seja avaliar os impactos nem efeitos dos programas setoriais (programa do
leite e programa de cestas de alimentos) sobre a populao e nem avaliar o impacto da CS no quadro de
pobreza, a anlise do processo de focalizao implica que sejam consideradas as concepes sobre pobreza e
desnutrio que subsidiam a definio de critrios de alocao de recursos e seleo de grupos-alvo, tanto por
parte de seus formuladores quanto dos implementadores no nvel local. De igual modo, por tratar-se de uma
anlise de polticas pblicas, voltada para a etapa de implementao de programas, cabe aprofundar os
componentes deste processo que sero considerados no estudo.
2. O processo de produo de polticas pblicas
As polticas pblicas podem ser definidas como tentativas de regular situaes que se apresentam
enquanto problemas pblicos, questes que afloram ao interior de uma coletividade e que implicam em
alguma forma repartio de meios entre os atores sociais.
Entre os componentes constitutivos centrais dessas polticas se destacam: os atores sociais que se
organizam em torno de seus interesses; os mecanismos de representao e intermediao de interesses; as
arenas institucionais aonde as decises polticas so tomadas e cuja normatizao amplia ou reduz os
espaos potenciais de vocalizao e representao desses interesses; o processo decisrio, como as decises
so tomadas e os produtos da poltica (outcomes), seus impactos, resultados intencionais e no intencionais,
dada a imprevisibilidade do processo poltico. Esses componentes interagem entre si e com fatores externos
referentes ao contexto onde uma dada poltica se configura (Labra,1999).
A literatura distingue diferentes fases do processo de fazer poltica: a construo da agenda (como
surgem os problemas polticos e como integram a agenda governamental), a formulao de intenes, a
implementao (como a poltica aplicada) e a avaliao da poltica. Isso no significa que o processo
poltico avance de forma ordenada, racional, com princpio meio e fim. Tambm no cabe compreender a
deciso poltica enquanto um aspecto ou uma etapa do processo, mas, abordar a poltica como um todo
enquanto um processo de deciso (Lindblom, 1980).
O processo decisrio envolveria dois componentes principais, conflitivos e complementares, a anlise
e os elementos polticos. A anlise refere-se ao aspecto racional e tcnico da poltica que inclui levantamento
de dados, investigaes, estudos especializados, enfim ao amplo espectro de informaes tcnico cientficas
que so teis para a deciso. A poltica refere-se ao aspecto democrtico do processo, que pode ser tanto
conflitivo quanto complementar anlise (Lindblom, 1981).
Com base nesta premissa, a implementao da CS analisada como um processo de regulao de
conflitos, ou seja, um processo decisrio e no apenas uma interveno ou momento seqencial do policymaking que sucede a formulao (Lindblom,1980). So abordados no estudo tanto elementos do componente
de anlise do processo, quer dizer, estudos e informaes tcnico-cientficas utilizados no processo decisrio
na definio de critrios de focalizao, quanto os elementos polticos, ou seja, os atores, seus interesses

148
especficos em relao poltica analisada e as estratgias utilizadas para o alcance de seus objetivos no
contexto institucional onde atuam.

O processo de implementao considerado como resultante de uma complexa

dinmica entre atores situados em diferentes agncias governamentais e societrias que
atuam sob condies polticas, econmicas, institucionais e sociais especficas. Este
resultado comumente diferente da concepo originalmente formulada e, portanto, a
anlise deve enfocar os pontos crticos deste processo e no apenas avaliar se o programa
foi implementado de forma bem sucedida, ou no, de acordo com os objetivos formulados.
A implementao de programas que se operacionalizam atravs de diferentes
organizaes e nveis de governo, como a CS, pode ser analisada a partir da perspectiva dos
diferentes atores envolvidos, como: (1) as agncias formuladoras do desenho inicial do
programa a nvel central (2) os atores mais diretamente relacionados implementao do
programa no nvel local (3) os grupos-alvo do programa (Mazmanian & Sabatier,1989).
As agncias centrais de formulao atuam no sentido de obter a adeso dos atores
envolvidos com a implementao a fim de que os objetivos do programa sejam alcanados
e caso no sejam, por que no e o que precisa ser feito.
Uma anlise a partir da perspectiva dos atores diretamente relacionados com a
implementao no nvel mais local implica em compreender como aderem ao programa a
partir de suas concepes e valores e como se apropriam dele de forma a maximizar seus
interesses particulares.
Do ponto de vista dos gruposalvo cabe considerar que, ainda que seu interesse seja
que os objetivos do programa se cumpram, h uma preocupao com os ganhos reais
trazidos pela interveno. O conjunto de benefcios e contra-partidas previstas no
programa, ou seja, a anlise custo-benefico por parte dos grupos alvo pode justificar ou
no sua adeso. Esta adeso depende de em que medida os beneficirios identificam que o
programa efetivamente melhora suas condies de vida (Mazmanian & Sabatier,1989).
Uma tica linear do processo pressupe que o desenho original de um programa ser
seguido pelos implementadores de acordo com as estratgias operacionais previstas e
consideradas adequadas pelos formuladores. No entanto, caso o desenho programtico no
seja adequado s concepes e valores do grupo alvo, bem como dos principais agentes
envolvidos no processo, o grau de conflito do processo de implementao aumenta.
O grau de autonomia decisria de grande parte dos atores envolvidos (tcnicos,

149

agentes administrativos, etc) grande e suas decises afetam todo o desenho da poltica. Os
agentes responsveis pela implementao podem, por exemplo, atender preferencialmente a
um segmento de beneficirios potenciais que no corresponda ao grupo-alvo dos programas
Desta forma, algumas estratgias contribuem para a adeso dos diferentes atores aos
objetivos do programa, reduzindo conflitos potenciais, como: ampla informao,
incentivos, negociao e barganha (Mazmanian & Sabatier,1989; Arretche, 2001).
No contexto de um sistema federativo, como visto anteriormente, a adeso dos nveis
sub-nacionais de governo aos programas federais e o sucesso dos processos de
descentralizao dependem, em grande medida, dos incentivos e de uma poltica ativa de
investimentos dos nveis centrais (Arretche,1999).
O grau de conflito em torno dos objetivos do programa condicionado pela participao dos agentes
implementadores na fase de formulao: quanto maior a participao menor o conflito no processo de
implementao. O grau de consenso desses atores em torno das intervenes propostas e das mudanas
advindas da implementao de uma poltica vai de igual modo influenciar seus resultados (Viana, 1995;
1997).

Em sntese, a etapa de implementao dinmica e permeada por intercorrncias que

alteram os pressupostos iniciais, como: as agncias so vulnerveis a presses de grupos de
interesse e formam-se lealdades em torno de objetivos particularistas, que podem ser
opostos ao do programa e conflitivos entre si; os fluxos de comunicao so muitas vezes
complexos ou inoperantes, podendo haver descompasso no grau de conhecimento e clareza
da poltica entre formuladores, implementadores e pblico alvo dos programas, gerando
conflitos em torno das metas e objetivos traados; h dificuldades em monitorar a conduta
dos diferentes atores envolvidos no processo (Mazmanian & Sabatier,1989).
Hogwood & Gunn ressaltam alguns possveis constrangimentos do processo de implementao, como:
fatores externos, recursos disponveis, adequao entre a anlise dos determinantes do problema em pauta e as
intervenes propostas para enfrenta-los, o nmero de links da cadeia de implementao, o grau de
dependncia entre os atores e entre os links da cadeia, a coordenao e comunicao entre as agncias
envolvidas (Hogwood & Gunn, 1984). O sucesso deste processo dependeria de algumas condies como:
divulgao de informaes, mobilizao e preparao dos atores, apoio logstico, financiamento,
monitoramento, avaliao e das bases sociais e polticas de apoio.
3. Esquema analtico
As abordagens analticas do processo de implementao diferenciam-se de acordo com os aspectos que
enfocam: as estruturas organizacionais e institucionais, os procedimentos administrativos; comportamento dos

150
atores no processo de mudana (indiferena, aceitao passiva/ativa, resistncia) e a anlise poltica (padres
de poder entre e ao interior das organizaes) (Hogwood &Gunn, 1984). A partir destas possibilidades foram
definidas trs dimenses analticas para o presente estudo: poltica, financeira e institucional, examinando em
que medida cada uma delas influenciou os produtos dos programas, constrangendo ou favorecendo o alcance
dos objetivos do CS, no que se refere ao direcionamento dos recursos para os grupos mais vulnerveis.
A anlise poltica enfatiza os seguintes componentes:
(1)

atores polticos qualquer entidade social, governamental ou no.

(2)

interesses polticos expressos e modos de vocalizao destes interesses

(3)

relaes de poder e estratgias polticas que involvem um srie de questes como: o grau de
controle de cada ator sobre os recursos existentes e autonomia decisria, o processo decisrio
formal e informal, cooperao e trocas polticas, considerando que o acesso s polticas pblicas
requer informao (tcnica e poltica) alm de recursos materiais, institucionais e simblicos e que
os atores realizam seus interesses polticos atravs de alianas e trocas de todos os tipos de
recursos (Knoke et al.,1996), assim como estratgias desenvolvidas pelos formuladores para que as
aes sejam implementadas, incentivos para adeso dos atores ao processo e mecanismos de
presso poltica, num contexto de redes.

(4)

viabilidade econmica e poltica, considerando que em situaes de rotina h maior

flexibilidade no processo decisrio quando comparado a contextos de crise econmica, quando a
autonomia decisria reduzida, constrangendo a implementao (Grindle and Thomas,1989).

A anlise financeira envolve critrios, mecanismos e processos de alocao de recursos, considerando

que contribuem para apontar as contradies bem como diferenas entre a formulao e implementao.
A anlise institucional compreende:
a)

arenas e mecanismos institucionais de regulao e organizao, particularmente as arenas de

pactao em torno da alocao de recursos (conselhos e comisses).

b) regras formais e informais e procedimentos que moldam a interao entre os atores para
solucionar conflitos e hierarquizar as demandas (incluindo, excluindo ou negligenciando-as). A
abordagem institucional, alm da anlise dos interesses poltico e da distribuio do poder, ressalta
a importncia dos mecanismos institucionais subjacentes, ou seja, as regras do jogo que
conferem visibilidade e peso poltico a estes interesses (Steinmo et all, 1994; Immergut, 1993).
c)

capacidades institucionais: recursos fsicos, humanos, tecnolgicos. As instituies moldam a

organizao do processo decisrio, afetando o grau de poder dos atores sobre os produtos das
polticas, seu comportamento poltico e as estratgias adotadas, sendo ao mesmo tempo produtos e
constrangimentos do processo de interao poltica (North, 1990; Steinmo et all, 1994; Midgal,
1997).

d) posio organizacional de cada ator, que afeta a definio de interesse, suas funes e relaes
com os outros atores (Steinmo et all, 1994; Immergut, 1993).
e)

desenho operacional do programa e o processo de implementao: cadeia de implementao;

aspectos intergovernamentais, considerando o carter multi- organizacional deste processo, a

151
interdependncia entre os atores e elos da cadeia de implementao e os conflitos potenciais
(Hogwood & Gunn, 1984); fluxo de informaes e capacitao dos atores para o programa;
concepo do problema e relao com os critrios de focalizao adotados; mecanismos de
monitoramento.
Ainda que inovaes institucionais sejam construdas a partir de estruturas pr - existentes, que
influenciam o contorno das polticas, importante considerar que tanto instituies quanto atores no so
imutveis, assim como seus interesses (Hall, 1997). Uma determinada estrutura que tradicionalmente
apresente baixa capacidade administrativa para implementar polticas sociais mais vigorosas pode, em curto
espao de tempo, reverter esta condio e mesmo implementar programas sociais contundentes a partir, por
exemplo, da aprovao de determinadas leis (Immergut, 1992).
Uma vez que a presente anlise se refere proposta de focalizao da CS, baseada em critrios
especficos de seleo de municpios e grupos prioritrios e mecanismos de articulao entre setores e nveis
de governo, os fatores analisados foram sub-dimensionados, a ttulo de organizao dos dados, em critrios,
mecanismos institucionais e processos nos seguintes nveis:
I) Implementao da proposta nos planos federal e estadual de governo
1)
2)
3)

critrios tcnicos de seleo dos municpios prioritrios para repasse dos recursos federais
mecanismos institucionais e estratgias de articulao entre setores de governo e sociedade
civil no sentido de implementar os programas nos municpios prioritrios
mecanismos e estratgias de articulao entre nveis de governo para inserir a proposta no
contexto da descentralizao

II) Implementao dos programas no nvel municipal de governo

1)
2)
3)

critrios de seleo dos beneficirios

mecanismos de seleo dos beneficirios
processos de seleo dos beneficirios

O conjunto de variveis selecionadas a partir das trs dimenses analticas - poltica, financeira e
institucional - subsidia o exame da eficcia da proposta de focalizao da CS, ou seja, dos contedos e
qualidade dos processos atravs dos quais ela implementada e da eficincia, isto , se o programa produz
aquilo para o qual tecnicamente se orientou (eficincia tcnica), fazendo convergir os programas para os
grupos mais vulnerveis. Considerou-se tambm a eficincia poltica e social, ou seja, a capacidade de
mobilizar atores polticos e apoio ao programa.
As variveis foram classificadas em independentes, intervenientes e dependentes, e definidas com base
no modelo desenvolvido pelo Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas/Unicamp para avaliao dos programas
inovadores da CS (NEPP, 1999), adaptado para os objetivos deste estudo.
As variveis independentes referem-se aos fatores que condicionam o desempenho da CS na
implementao da proposta de focalizao. So variveis de natureza institucional que retratam caractersticas
das condies prvias das agncias e agentes envolvidos e so captadas por indicadores de eficcia. Os fatores
relacionados com a eficcia referem-se aos aspectos institucionais e financeiros da implementao como:
suficincia de recursos (financeiros, humanos, tecnolgicos, fsicos) e agilidade dos fluxos financeiros,
critrios de seleo do pblico alvo dos programas (programa do leite; programa de cestas de alimentos),

152
suficincia e qualidade da informao e da capacitao dos implementadores, cobertura da prestao de
servios sistematicidade, adequao e eficcia dos sistemas de monitoramento e avaliao; capacidades
institucionais prvias das organizaes implementadoras como quantidade e qualidade dos recursos humanos
e materiais.
As variveis intervenientes so fatores externos s atividades fim da CS e dos programas (programa
do leite; programa de cestas de alimentos), mas que afetam sua performance quanto a atingir os grupos
mais vulnerveis.
As variveis dependentes so as medidas de desempenho em termos de resultados alcanados pela CS
no que se refere ao objetivo de direcionar os programas para os grupos mais vulnerveis. Os resultados so
aqui compreendidos de forma ampla, os produtos do programa (outcomes) previstos em suas metas a partir
dos incomes, ou seja, seus substratos (no caso, os programas da agenda bsica e os recursos setoriais). Os
produtos aqui considerados so fatores relacionados com a eficincia tcnica, desempenho ou resultados:
convergncia dos programas da Agenda Bsica da CS para os municpios considerados prioritrios,
correlao entre os municpios definidos como prioritrios e os efetivamente atendidos, regularidade da
implementao dos programas nestes municpios. A eficincia poltica e social medida a partir da adeso
dos setores de governo e das organizaes da sociedade civil na proposta da CS, ou seja, por tratar-se de uma
estratgia supra-setorial cabe analisar se os setores aderem proposta ou no e se a CS consegue promover
uma articulao intersetorial de forma a convergir s aes para os grupos mais vulnerveis. Cabe tambm
considerar a adeso dos agentes implementadores (nos nveis estaduais e municipais de governo), o grau de
conhecimento desses agentes em relao proposta e dos beneficirios em relao aos critrios de
focalizao.
A questo que norteou a anlise : quais desses fatores relacionados ao processo de implementao
condicionam positiva ou negativamente o desempenho da CS no sentido de fazer com que os programas
atingissem os grupos mais vulnerveis?
Dentre os programas de alimentao e nutrio que integram a Agenda Bsica da CS, o programa de
cestas de alimentos e o programa do leite so os nicos direcionados apenas para um conjunto de
municpios1. Portanto, esses dois programas foram selecionados para os propsitos deste estudo, pois
permitem que seja analisado, por exemplo, a utilizao combinada de diferentes critrios seletivos na
definio de municpios prioritariamente atendidos e a efetiva aplicao desses critrios (se os programas
fossem destinados todos os municpios do pas isto no seria possvel). De igual modo possvel aprofundar
os dilemas que marcam a excluso/incluso de populaes que residem em municpios vizinhos, como j
referido.
Para cada programa foram especificados os fatores que hipoteticamente afetariam o desempenho da
focalizao, de acordo com suas particularidades.
Para o programa do leite foi considerado que a eficincia e eficcia do processo de focalizao
variam de acordo com:
1

poca do estudo o programa do leite no estava universalizado para todos os municpios brasileiros.

153
1) Grau de envolvimento dos agentes implementadores nas atividades do programa:
a)
b)
c)

aes estratgicas do governo federal e estadual de apoio ao processo de implementao

do sistema de vigilncia alimentar e nutricional: sensibilizao e capacitao de recursos
humanos; aquisio de equipamentos para avaliao nutricional (balanas,etc).
monitoramento e avaliao do processo de implementao do programa por parte do
governo estadual e federal;.
envolvimento dos gestores locais e dos profissionais de sade no sentido de garantir os
pr-requisitos necessrios para captao e seleo dos beneficirios, bem como a
distribuio do beneficio: avaliao do estado nutricional dos usurios da rede de sade;
implantao do SISVAN; compra do leite e leo para ser distribudo; esforos para
aparelhar a rede de sade com equipamentos necessrios avaliao nutricional.

2) Grau de implantao do SISVAN.

a)
b)
c)
d)
e)

municpios com sistema implantado

nmero de unidades de sade com sistema implantado
profissionais capacitados para avaliao nutricional
estratgias de captao de potenciais beneficirios fora da rede
recursos humanos e fsicos
Em relao ao programa de cestas de alimentos foram considerados dois grupos de fatores

que interferem diretamente no processo de focalizao:

1)

Fatores relacionados com o funcionamento das comisses locais de seleo de beneficirios

(CMP):
a)
se os critrios de seleo de beneficirios so conhecidos por seus integrantes e
grupo-alvo do programa
b)
se o processo de cadastramento foi amplamente divulgado
c)
se a comisso teve autonomia na incluso e excluso de beneficirios

2)

Fatores relacionados s condies institucionais para viabilizar o cadastramento de

beneficirios
a)
profissionais capacitados para o processo de cadastramento
b)
recursos institucionais necessrios para a divulgao e captao de beneficirios
potenciais para o programa (fsicos, materiais, etc )

Um resumo da proposta analtica encontra-se no Apndice 2.

4. Mtodos de coleta e anlise de dados
A anlise desenvolveu-se em dois nveis: o primeiro, enfocando o plano federal e estadual de
governo no que se refere aos critrios, mecanismos institucionais e processos subjacentes alocao de
recursos para os municpios; o segundo enfoca o processo de implementao do programa do leite e do
programa de cestas de alimentos em oito municpios do Estado do Rio de Janeiro (Ver Apndice 3).
A partir da conjugao dos trs critrios envolvidos na priorizao de municpios para a
implementao do programa do leite no contexto do Projeto de Reduo da Mortalidade Infantil
(desnutrio, mortalidade infantil e pobreza) foram selecionados 12 municpios do Estado do Rio de Janeiro.
Deste total, oito municpios (7 de pequeno porte e 1 da regio metropolitana) implementaram
simultaneamente o programa de cestas de alimentos e o programa do leite e, portanto, compuseram a
amostra do estudo (Ver Apndice 8 que condensa as principais informaes sobre os municpios).

154
Conformam este universo os municpios precursores da CS no estado, o que favorece a anlise por tratar-se de
um processo que tende, pelo tempo, a estar mais consolidado 2.
Foram analisados os critrios tcnicos adotados para hierarquizar os municpios e priorizar a
implantao dos programas e o papel das arenas institucionais e das equipes executoras do CS e dos
programas na definio de municpios e grupos alvo prioritrios, nos nveis federal, estadual e municipal de
governo. Compe este universo:
Em relao CS - Conselho e Secretaria executiva (federal e estadual) e interlocutores municipais;
Em relao ao programa de cestas de alimentos a Comisso Nacional Executiva CONEX no
(Governo Federal), Equipe Executiva no governo estadual e as comisses locais;
Em relao ao programa do leite - a Comisso Intersetorial de Alimentao e Nutrio (CIAN),
ligada ao Conselho Nacional de Sade, Equipe Executiva nos estados e municpios e Conselhos
Municipais de Sade.
a) Coleta de dados
Para analisar os critrios tcnicos foram utilizados os dados dos trs estudos que subsidiaram a
hierarquizao dos municpios do Estado do Rio de Janeiro: dados de indigncia com base no Mapa da Fome
(IPEA,1993); dados de desnutrio com base no Estudo Preditivo de Desnutrio (Bencio et all, 1995) e
dados de mortalidade infantil com base no Estudo de Condies de Sobrevivncia de Crianas
(IBGE/UNICEF,1994), citados no captulo anterior (pg 130-136).
A anlise dos mecanimos institucionais e processos baseou-se em dados primrios obtidos a partir de
entrevistas com os integrantes de todas as instncias citadas anteriormente. No foi possvel entrevistar seus
integrantes na totalidade, mas o conjunto de entrevistas contemplou os diversos segmentos de governo e
sociedade que compe estas arenas, perfazendo um total de 97entrevistas: 9 no nvel federal; 6 no nvel
estadual e 82 nos oito municpios (o mesmo depoente pode integrar mais de um conselho ou comisso;
Apndices 4, 5 e 6). A maior parte das entrevistas foi gravada, transcrita e complementada com notas de
observao de campo e a identificao dos integrantes mantida em sigilo.
O uso de protocolos formais de entrevistas pode apresentar srias limitaes quando aplicados a
determinados grupos sociais, por gerarem constrangimentos junto ao entrevistado, comprometendo o
potencial exploratrio que oferecem, como ser tratado posteriormente. Nesse sentido, o recurso a outras
estratgias complementares as entrevistas crucial (Bruneteaux & Lanzarini, 1998; Escorel, 1999) e outras
fontes de informao foram utilizadas para expandir e triangular os dados das entrevistas (Mays & Pope,
2000), como: documentos governamentais normativos e avaliatiavos; cadastros dos beneficirios dos
programas; atas de reunio; entrevistas com os beneficirios e observao dos dias de distribuio das cestas
de alimentos e acompanhamento do trabalho dos gestores locais dos programas no perodo de permanncia
em cada municpio - abril a dezembro de 2001.
2

O programa de cestas de alimentos no foi, a partir de seu desenho inicial, direcionado para municpios da
regio metropolitana, mas foi excepcionalmente implementado e um municpio metropolitano do Estado do
Rio de Janeiro numa modalidade especfica. O governo municipal complementou um programa local de
distribuio de alimentos para escolares de baixa renda com produtos do estoque do programa de cestas de
alimentos. A operacionalizao do programa, os objetivos e os grupos-alvo diferem dos outros municpios e,

155
Foram entrevistados 218 beneficirios do programa de cestas de alimentos e 55 potenciais
beneficirios (em filas de espera para o ingresso) em trs dos oito municpios da amostra durante os dias de
distribuio das cestas de alimentos, obtendo informaes sobre: grau de conhecimento quanto aos critrios
adotados na seleo; processo de cadastramento; motivos pelos quais os beneficirios potenciais no
conseguiram se cadastrar. Nos cinco municpios restantes, a observao foi inviabilizada primeiro pela
ocorrncia simultnea do processo e em seguida pela suspenso do programa (Ver Apndice 3).
b) Anlise de dados quantitativos
A anlise dos critrios tcnicos de seleo dos municpios baseou-se na comparao dos tr bancos
de dados utilizados pelo CS para hierarquizar os municpios de acordo com os critrios de pobreza,
mortalidade infantil e desnutrio e alocar os recursos segundo prioridades. Foram analisados: (a) a
correlao entre esses trs rankings; (b) a correspondncia da posio dos municpios nesse rankings e (c) a
concordncia entre a lista de municpios definidos como prioritrios e aqueles realmente atendidos. Os
critrios de classificao e hierarquizao dos municpios para cada rank seguiram os parmetros propostos
pela CS e os estabelecidos pelos prprios estudos de origem.
O critrio de mensurao da indigncia foi a linha de indigncia, sendo considerados municpios com
condies ruins aqueles que abrigam o 1 decil da populao mais pobre de cada estado (que correspondeu aos
municpios com indigncia acima de 29%) e aos restantes foi atribuida uma boa condio;
A hierarquizao dos municpios pelo critrio de mortalidade infantil baseou-se no Indce de
Condies Sobrevivncia de Crianas (ICS) sendo considerados municpios com uma boa condio aqueles
cujo ndice varia entre 0.00 e 0.29, mdia entre 0.30 e 0.49 e ruimentre 0.50 e 1.00 (IBGE/UNICEF,
1994);
A hierarquizao por desnutrio baseou-se no estudo preditivo de desnutrio em menores de 5
anos (Z score para peso idade abaixo de -2 em relao curva de crescimento do NCHS. Bencio et al,. 1995)
que utiliza as mesmas variveis preditivas do ICS, classificando a condio dos municpios segundo a
proporo estimada de desnutrio em:

muito boa - inferior a 5%;

boa - entre 5% and 9%;
moderada - entre 10% e 19%;
alta - entre 20% and 29%
muito alta- superior a 30%.

A correlao entre os rankings foi calculada pelo mtodo de Kendalls Tau que utilizado para
correlacionar duas escalas ordinais e varia entre 0.0 (total discordncia entre os dois sistemas de
ranqueamento) e 1.0 (total concordncia) (Blalock, JR, 1986). Adicionalmente o grau de concordncia entre
os rankings foi estimado pela diferena da posio de cada municpio nos trs ranks e classificada em:
insignificante entre 0 e 5.9;
limtrofe - entre 6 e 10.9;
moderada - entre 11. 3 e 19.9;
portanto, os dados locais para o programa de cestas de alimentos foram analisados somente para os 7
municpios de pequeno porte, possibilitando comparaes.

156
importante entre 20 e 39.9
grave valores maiores ou iguais a 40.
Uma vez hierarquizados, os municpios foram classificados a partir dos pontos de corte j
mencionados. Portanto, alm da correlao entre as hieraquizaes como um todo, foi tambm analisada a
concordncia entre as trs classificaes, ou seja, se os municpios classificados como em condio boa,
mdia ou ruim pelos trs critrios so os mesmos. Essa concordncia esta relacionada tanto aos pontos de
corte utilizados em cada hierarquizao quanto correlao entre os indicadores utilizados para mensurar os
problemas em pauta e a relao entre os problemas, ou seja, em que medida a desnutrio se agrava quando se
agrava a pobreza, ou quando se agrava a mortalidade infantil etc.
A concordncia entre as classificaes dos municpios de acordo com condio boa, mdia ou ruim
para as trs questes em pauta foi avaliada atravs do coeficiente de Kappa (ponderado) que quantifica as
chances de ocorrencia da concordncia: K = Po - Pe/1-Pe
PO = proporo global da concordncia observada e
Pe = proporo global da concordncia esperada por chance.
A interpretao do kappa seguiu a proposta de Shrout (1998), que desenvolve a classificao original
de Landis & Koch (1977) onde a concordncia classificada como:

virtualmente nenhuma ( < 0.1); leve ( = 0.110.40); justa ( = 0.410.60); moderada

( = 0.610.80) e substancial ( = 0.811.0) (Shrout, 1998; Landis & Koch, 1977).
No sentido de considerar a intensidade da discordncia entre as classificaes tambm foi calculada a
ponderao quadrtica do Kappa. Foi estimado o intervalo de confiana de 95% pela mdia de uma rotina
especial do Stata que foi utilizado para todos os clculos do estudo (Stata Corp, 2002; Reichenheim, 2001).
Foi tambm analisado o contraste entre os municpios que deveriam ser prioritriamente atendidos,
considerando a gravidade de sua condio a partir de cada critrio, e os efetivamente atendidos.
c) Anlise dos dados discursivos
A anlise dos depoimentos orais considerou os seguintes aspectos principais: contexto externo
(poltico, scio-econmico); abordagem interna ao discurso (scio- lingustica) a partir das questes tericoconceituais que nortearam o estudo; o perfil dos entrevistados (atividades polticas; posio funcional;
funes na estrutura organizacional).
Tcnicas de anlise de discurso foram utilizadas no tratamento dos relatos orais, tais como: anlise de
co-ocorrncia; elementos no verbais; contradies; esquemas de codificao e anlise temtica a partir das
principais questes conceituais descritas na abordagem terica (Miles & Huberman, 1994; Mishler,1995),
quais sejam:
Em relao ao contexto externo ao discurso: elementos da conjuntura poltico econmica dos pas,
dos municpios estudados e da posio institucional dos entrevistados.
Em relao a anlise poltica: atores; interesses, conflitos, estratgias; mecanismos de presso;
clientelismo; funes; autonomia decisria.
Em relao a anlise institucional: processos decisrios critrios, mecanismos e processos de
seleo de municpios e beneficirios; prioridades (aes e grupos alvo-considerados prioritrios); capacidade

157
tcnico-institucional para implementao; funes e posio organizacional; mecanismos de convergncia dos
programas e aes ; parcerias; mecanismos de articulao intersetorial e entre nveis de governo.
Elementos de avaliao da proposta de focalizao do ponto de vista dos entrevistados: desafios;
aspectos positivos e negativos.
Para organizao e anlise dos relatos foi utilizado o software package Etnograph v 3.0. e o
tratamento do material discursivo seguiu alguns pressupostos bsicos. O primeiro refere-se determinao
histrica deste discurso, que conduz a anlise para alm da perspectiva lingstica interna do material. As
expresses so produzidas a partir de determinadas condies que abrangem o contexto histrico social,
ideolgico, situao dos interlocutores e o objeto do discurso (Orlandi,1988).
Foucault coloca uma questo crucial para a anlise do discurso, quando considera como objeto central
a ser investigado no o discurso em si, mas as suas condies de possibilidade, o que faz com que em
determinada poca e lugar no se diga qualquer coisa (Foucault, 1987). Sendo assim, o que torna possvel a
produo de determinado discurso em determinada poca?
Segundo os princpios do mtodo hermenutico-dialtico, compreender uma fala saber sob que
condies ela poderia ser aceita e tornar presentes as razes que o autor teria para apresent-la desta forma e
no de outra (Minayo,1996).
Se, por um lado, o texto no expresso precisa das idias puras e autnomas do autor, ele
tambm no expresso mecnica da estrutura poltica, ideolgica e social, uma vez que cada ator
experimenta o fato social de forma particular (Peucheux,1990).
As situaes de linguagem so reguladas: no se diz o que se quer em qualquer situao,
principalmente em discurso poltico, veiculado por pessoas pblicas, ocupantes de cargos de governo
(Orlandi; 1998). Da a necessidade de estabelecerem-se as relaes entre as prticas discursivas e as no
discursivas e analisar tanto as fontes documentais como o relato dos informantes-chave a partir de: a
conjuntura scio-econmica e poltica do perodo onde este material foi produzido, a conjuntura institucional
e o quadro terico-conceitual, alm de considerar a prpria insero poltica e institucional do informante.
Uma questo posta nesta anlise de que maneira perfis distintos de informantes, de acordo com sua
posio no grupo estudado (se mais ou menos imbricado nas estruturas de poder do grupo, se algum
recentemente incorporado ao grupo, etc) afetam as informaes fornecidas e a prpria interao entre
pesquisador e entrevistado (Cicourel, 1990). O lugar social do informante e os constrangimentos postos pela
entrevista, podem delinear diferentes tipos de relatos que precisam ser considerados, dentre os quais
destacam-se.

Relatos estereotipados

Relatos estereotipados so aqueles que recorrem construes prontas, feitas pelo entrevistado sobre si
mesmo ou sobre algum fato, em algum momento da sua vida, por diferentes motivos. Depoimentos deste tipo
podem ser desprovidos de espontaneidade e tender a um juzo definitivo sobre os assuntos tratados (Bonazzi,
1991) O que caracteriza esse tipo de discurso, neste caso, o fechamento em torno de uma seqncia
repetitiva de fatos, de eventos de rupturas, a dramatizao desses eventos e a artificialidade. Comumente so

158
relatos coerentes, lineares e visam ocultar qualquer trao que leve a uma responsabilizao do entrevistado
(Bruneteaux & Lanzarini, 1998).
Um tipo de entrevistado que tende a apresentar um relato estereotipado aquele que tem alguma
aspirao de mobilidade social ou poltica ascendente, pois ele deve preservar uma imagem pblica positiva e
para isso pode ocultar informaes que venham a denegrir suas prticas ou de seus superiores (Berreman
1990). Dificilmente se poderia obter resultados felizes de um homem pblico em plena atividade, cujas
reflexes e atitudes teriam exagerada ressonncia, pois o objetivo do depoimento ser reforar uma imagem
poltica, o que j no ocorre quando os depoimentos so retrospectivos (Camargo, 1978).
Ocupantes de cargos pblicos, que so solicitados a falar repetidas vezes sobre os programas
governamentais podem tambm recorrer a um discurso j pronto de como o trabalho vem sendo realizado,
como uma espcie de marketing daquele governo.

Relatos objetivos

Quando a entrevista implica em rememorar eventos traumticos, alguns fatos conseguem ser ditos e
lembrados e outros no, ou podem ser relatados de forma extremamente objetivada (Bruneteaux & Lanzarini,
1998: 164).

Relatos que omitem

Caractersticas do grupo, ou de informantes especficos, relacionadas ao lugar que ocupam, podem

limitar as informaes sobre certo tema. Em geral, todo grupo tem como objetivo, diante de algum de fora,
reafirmar seu bom desempenho enquanto grupo e, neste processo, alguns fatos so supercomunicados e outros
subcomunicados, principalmente quando estes fatos podem desacreditar a impresso de um bom desempenho.
Estes fatos s so descobertos com a convivncia com o grupo e freqentemente atravs de algum
descontente ou com pouco prestgio na comunidade (Berreman, 1990).
Os entrevistados podem manipular a incomunicabilidade na direo que lhes interessa, recorrendo ao
uso de termos desconhecidos pelo pesquisador (Zaluar, 1997).
As situaes onde o entrevistado tem mais motivos para ocultar informaes quando ocupa uma
posio no sistema que deseja proteger ou quando mudou recentemente de posio e as tenses deste processo
causam insegurana. Enfim, a tranquilidade do entrevistado para fornecer informaes relaciona-se
diretamente com a possibilidade de o material relatado afetar-lhe ou no de maneira adversa (Cicourel, 1990).
Quando as relaes de dominao so bem demarcadas, algumas informaes podem no ser
fornecidas por riscos de sanes ou ameaas. Uma possibilidade concreta em relao ao presente estudo a
possibilidade da perda do emprego da prefeitura no caso de pessoas contratadas. Portanto, seus relatos devem
ser analisados com esta possibilidade em mente, complementados com observaes e outras informaes que
possibilitem a verificao. Outra possibilidade que a revolta de um grupo em relao a outro (como no caso
de adversrios polticos, por exemplo) pode tambm gerar um discurso que tende a destruir a imagem do
outro, sendo, portanto, deturpado (Cicoureel, 1990).
Dissidentes ou pessoas que j foram destitudas de seus cargos ou no tm possibilidades concretas de
ascenso podem, em alguns casos, constituir-se em informantes privilegiados. Isso no elimina a

159
possibilidade de que tambm sua revolta gere uma postura vingativa levando-os a hiper valorizar
negativamente alguns fatos (Berreman, 1990).
Uma srie de prticas sociais desenvolvidas por atores pblicos exige que por trs dos bastidores vrias
tarefas sejam realizadas. Essas tarefas so comumente desempenhadas por atores que no pertencem aos
grupos de poder, mas, tm acesso ao cotidiano desses grupos. Sua presena permite vivenciar fatos que no
seriam naturalmente publicizados, como, por exemplo, funcionrios que levam e trazem recados. Em outros
casos, so pessoas que inclusive realizam para seus superiores atividades ilcitas e assim pertencem a um
grupo denegrido socialmente. So indivduos que para cumprirem suas tarefas entram e saem despercebidos
da vida ntima de seus superiores e em virtude do sigilo profissional presenciam fatos ntimos e por vezes
comprometedores (Berreman, 1990). Essas pessoas representam sempre um risco por serem informantes em
potencial do que se passa na esfera privada das relaes de poder, sendo geralmente controladas por sanes.
Os informantes mais relutantes acerca dos assuntos que se passam nos bastidores so aqueles que tm
maior responsabilidade pelo desempenho de um grupo ou instituio e por isso esto estreitamente
comprometidos com seu sucesso (Berreman, 1990). Os funcionrios responsveis por algum servio ou as
autoridades de alto escalo tm motivos para mentir porque sero responsabilizados no caso de um fracasso
institucional. Por serem responsveis pelas atividades desenvolvidas, em instituies que so por vezes
refratrias e tem um desempenho que raramente corresponde ao esperado, em geral os funcionrios em cargos
de chefia ocultam informaes na tentativa de encontrar formas de negar o fracasso da instituio. Por isso,
uma anlise do ponto de vista do usurio ou dos subordinados lana dvidas sobre a linha oficial (Becker,
1977).
Diante de toda essa complexidade, Voldman destaca que o mtodo de aproximao ao depoimento oral
consiste em praticar uma dvida sistemtica que s o cruzamento com outras informaes que permite sanar
(Voldman, 1992). Neste sentido, algumas questes podem nortear as dvidas do pesquisador quanto s
circunstncias que cercam o informante: ele teria ou no razes para mentir, esconder informaes ou falar
pouco sobre seu papel no acontecimento ou sobre sua atitude? Ele de fato presenciou o acontecimento ou suas
fontes so secundrias? As respostas foram ou no dadas com a finalidade de coincidir com os interesses do
observador e como a presena e as perguntas do observador podem ter influenciado a fala dos observados
(Cicourrel, 1990).
Em estudos deste tipo, Motta destaca que uma das dificuldades comumente referidas a recusa por
parte dos burocratas em fornecer dados pessoais ou relevantes, considerando que sua carreira tem como
caracterstica central uma atuao discreta nos gabinetes. Ainda assim, seu depoimento que permite o
alcance de meandros da burocracia jamais expostos ao pblico, bem como de questes subjetivas que
interferem nos processos decisrios e valores de uma dada cultura institucional. Essas informaes, quando
complementadas por outros tipos de fonte, possibilitam distinguir o peso de fatores mais estruturais,
conjunturais e mesmo a margem de liberdade para decises aleatrias (Motta, 1994).
Para neutralizar a subjetividade de um conjunto de depoimentos, o pesquisador se utiliza de recursos
como: a diversificao de testemunhos, visando uma amostragem significativa das vrias tendncias, e o
confronto entre pontos de vista dissonantes; a rearticulao dos fatos em funo de conceitos j consagrados;

160
o estabelecimento, a partir do arcabouo terico metodolgico das mediaes analticas necessrias entre o
ator, suas representaes e seu papel nos processos e fatos relatados (Camargo, 1978).
Essas precaues foram consideradas nas anlises dos depoimentos orais deste estudo, a partir da
identificao do tipo de entrevistado, sua posio institucional, a funo que ocupa no programa em pauta e as
possveis implicaes para os contornos dos relatos. As entrevistas foram diversificadas, contrapostas e
complementadas com outros tipos de dado.

165
CAPTULO IV
Reconstituindo a trajetria de implementao
Este captulo recompe a trajetria mais geral de implementao da proposta de
focalizao da CS para o programa do leite e o programa de cestas de alimentos. O
processo local de implementao de cada programa abordado posteriormente.
O primeiro conjunto de questes aqui tratadas diz respeito aos critrios tcnicos
adotados pela CS para selecionar os municpios onde os programas setoriais deveriam ser
prioritariamente implementados. O segundo elenco temtico refere-se aos mecanismos
institucionais e processos de implementao, incluindo estratgias e incentivos,
principalmente por parte dos agentes formuladores no nvel federal, para adeso dos demais
atores proposta de focalizao da CS.
A anlise dos critrios de hierarquizao dos municpios, a partir dos dados referentes
aos estado do RJ (RJ), voltou-se num primeiro momento para identificar: (a) como a CS
definiu os municpios prioritrios (critrios e indicadores); (b) como estes critrios foram
compatibilizados com os critrios dos programas aqui estudados e (c) qual a correlao
entre eles. Por tratar-se de critrios distintos (indigncia, desnutrio e mortalidade
infantil), embora correlacionados, o objetivo desta anlise identificar em que medida a
hierarquizao dos municpios, a partir de cada critrio, produz listagens compatveis de
que possam ser facilmente utilizadas para subsidiar o processo decisrio.
Num segundo momento, compara-se o que foi estabelecido como prioridade, a partir
desses critrios, e os municpios efetivamente atendidos pelos programas no estado do RJ.
Esta correlao subsidia a anlise de alguns produtos da proposta de focalizao da CS, tais
como: se os municpios prioritrios foram atendidos e se houve convergncia do programa
do leite e do programa de cestas de alimentos para estes municpios.
Por fim, alguns resultados em termos de recursos alocados para os programas setoriais
em pauta e a mdia de programas da Agenda Bsica implementados nos municpios do
estado do RJ, so tambm considerados como indicativos do grau de alcance do objetivo da
CS em direcionar os programas para o conjunto de municpios prioritrios.
Na segunda parte do captulo, so apresentadas s estratgias adotadas para
implementao da proposta de focalizao, incluindo: a articulao intersetorial nas arenas

166
institucionais nos nveis federal e estadual de governo; as estratgias e incentivos adotados
pela Secretaria Executiva da CS, nos nveis federal e estadual, para que os setores
aderissem proposta e para alterar os recursos de poder entre os atores ao interior da rede.
1. Definio de prioridades a partir de critrios tcnicos
a) Os critrios: concordncia e correlao
Como referido anteriormente, os documentos normativos da CS indicam que os
municpios definidos como prioritrios para implementao dos programas da Agenda
Bsica foram identificados a partir de dois estudos nacionais, que hierarquizaram os
municpios brasileiros pelos critrios de indigncia, segundo o Mapa da Fome, IPEA, 1993
e o ndice de Condies de Sobrevivncia de Crianas (ICS), IBGE/UNICEF, 1994.
Comparando a listagem dos municpios do estado do RJ que foram includos nas
prioridades da CS (total de 44 em 1997) com os hierarquizados pelo critrio do Mapa da
Fome e do ICS, constata-se que 37 municpios (84%) ocupam posies de prioridade nas
duas listagens, sendo que a ordem de prioridade segue preferencialmente a estabelecida
pelo Mapa da Fome. Desta forma, possvel concluir que, de fato, esses foram os critrios
prioritrios para seleo dos municpios da CS no estado.
Como os programas setoriais possuem critrios especficos de seleo de grupo-alvo,
esses parmetros tiveram que ser considerados e compatibilizados, exigindo uma certa
flexibilizao por parte da CS na implementao da proposta originalmente formulada.
Em relao ao programa de cestas de alimentos no houve nenhum desafio tcnico
para compatibilizar seus critrios com o da CS, uma vez que ambos basearam-se no Mapa
da Fome. Como dito, dentre os programas de alimentao e nutrio, esse era o nico
destinado apenas para os municpios da CS.
No caso do programa do leite, por estar voltado para combater a desnutrio infantil
e ter sido integrado ao Projeto de Reduo da Mortalidade Infantil, outros critrios alm da
indigncia estavam em pauta: a desnutrio em crianas menores de 5 anos (Bencio et al.,
1995) e a mortalidade infantil, tambm com base no ICS (IBGE/UNICEF, 1994).
Essa hierarquizao gerou trs listagens de municpios por ordem de condies mais
adversas para menos adversas em termos de indigncia, desnutrio e mortalidade infantil.
Com base nestes ranks, foram analisadas a correlao e a concordncia entre as

167
classificaes derivadas de cada um para os 70 municpios do estado do RJ, conforme
descrito a seguir1 (O Apndice 10 apresenta a posio dos municpios em cada rank).
Os resultados da anlise de correlao entre os ranks, a partir do Mtodo Kendalls
Tau (T- b) indicam um valor de 0,51 para indigncia e desnutrio e 0.58 para Mortalidade
Infantil e Indigncia. O maior valor de correlao encontrado foi entre os ranks de
Desnutrio e Mortalidade Infantil -0.72 (Ver tabela 1).
Tabela 1 Correlao entre os ranks de 70 municpios do Rio de Janeiro para
Mortalidade Infantil (IM), Indigncia e Desnutrio, 1991.
Ranks
T- b
Indigncia vs Desnutrio
0.51
Mortalidade Infantil vs Indigncia
0.58
Mortalidade Infantil vs Desnutrio
0.72
T- b- Kendalls Tau; N = 70 municpios.

Valor P
0.0
0.0
0.0

A correlao entre as trs hierarquizaes tambm foi feita a partir da anlise das
diferenas entre as posies dos municpios em cada rank. Para os ranks de desnutrio e
indigncia, conclui-se que 37,14% dos municpios apresentam diferenas insignificantes de
posio e 40% apresentam diferenas de moderadas a grave (ver Tabela 2). Em relao aos
ranks de Mortalidade Infantil e Indigncia, 45% dos municpios apresentam diferenas
insignificantes de posio e 30% moderada e grave (Ver Tabela 3).
Tabela 2 Diferenas entre as posies dos 70 municpios do estado do Rio de
Janeiro nos ranks de Desnutrio e Indigncia, 1991.
Diferena Ranks de Desnutrio
vs Indigncia
Insignificante
Limtrofe
Moderada
Importante
Grave
Total

Freqncia
26
16
17
7
4
70

%
37.14
22.86
24.29
10.00
5.71
100.00

%
acumulado
37.14
60.00
84.29
94.29
100.00

Diferena insignificante valores entre 0 e 5.9; limtrofe entre 6 e 10.9; moderada entre 11 e 19.9;
importante entre 20 e 39.9 e grave maior que 40

Cabe lembrar que os estudos basearam-se no Censo de 1991; portanto o nmero de municpios registrados,
bem como os indicadores calculados pelos estudos, tm esta referncia temporal, que foi utilizada por ocasio

168
Tabela 3 Diferenas entre as posies dos 70 municpios do estado do Rio de
Janeiro nos ranks de Mortalidade Infantil (MI) e Indigncia, 1991.
Diferena ranks de MI vs Indigncia
Insignificante
Limtrofe
Moderada
Importante
Grave
Total

Freqncia
32
17
12
6
3
70

%
45.71
24.29
17.14
8.57
4.29
100.00

% acumulado
45.71
70.00
87.14
95.71
100.00

Diferena insignificante valores entre 0 e 5.9; limtrofe entre 6 e 10.9; moderada entre 11 e 19.9;
importante entre 20 e 39.9 e grave maior que 40

A comparao entre os ranks de mortalidade infantil e desnutrio, reforando os

resultados encontrados a partir do mtodo de Kendalls Tau, foi a que indicou maior
correlao, uma vez que 55,71% dos municpios apresentaram diferenas insignificantes de
posio e 24,29% moderada e grave (o menor percentual encontrado) (Ver Tabela 4).
Tabela 4 Diferenas entre as posies dos 70 municpios do estado do Rio de
Janeiro nos ranks de Mortalidade Infantil (MI) e Desnutrio, 1991.
Freqncia
39
14
13
3
1
70

Ranks de MI vs Desnutrio
Insignificante
Limtrofe
Moderada
Importante
Grave
Total

%
55.71
20.00
18.57
4.29
1.43
100.00

% acumulado
55.71
75.71
94.29
98.57
100.00

Diferena insignificante valores entre 0 e 5.9; limtrofe entre 6 e 10.9; moderada entre 11 e 19.9;
importante entre 20 e 39.9 e grave maior que 40

A partir dos pontos de corte estabelecidos por cada estudo os municpios foram
classificados em condio boa, mdia e ruim de indigncia, desnutrio e mortalidade
infantil. Quando analisada a concordncia entre essas classificaes pelo coeficiente de
Kappa, conclui-se que h uma concordncia regular para desnutrio e indigncia (Kappa
0.44) e sofrvel tanto para mortalidade infantil e indigncia (Kappa ponderado 0,27) quanto
para mortalidade infantil e desnutrio (Kappa ponderado 0,23) (Ver tabelas 5 , 6 e 7) .
Tabela 5 Concordncia entre as classificaes de Mortalidade Infantil e
Desnutrio, para os 70 municpios do estado do RJ, 1991.
Mortalidade Infantil
Boa
Mdia
da implantao da CS em 1995.

Boa
15
27

Desnutrio
Mdia
0
0

Total
Ruim
0
0

15
27

169
Ruim
Total

11
53

17
17

0
0

28
70

Coeficiente Kappa = 0,23.

Tabela 6 Concordncia entre as classificaes de Desnutrio e Indigncia, para os

70 municpios do estado do RJ, 1991.
Desnutrio
Boa
Mdia
Total

Boa
40
4
44

Indigncia
Mdia e Ruim
13
13
26

Total
53
17
70

Coeficiente de Kappa = 0.44

Tabela 7 Concordncia entre as classificaes de Indigncia e Mortalidade

Infantil, para os 70 municpios do estado do RJ, 1991.
Mortalidade Infantil
Boa
Mdia
Ruim
Total

Boa
15
20
9
44

Indigncia
Mdia e Ruim
0
7
19
26

Total
15
27
28
70

Coeficiente Kappa = 0, 27.

Em sntese, estes dados indicam que as hierarquizaes dos municpios por

desnutrio e mortalidade infantil apresentaram o maior grau de correlao. Isto se deve ao
fato de que no s os dois problemas esto intimamente relacionados, como os indicadores
utilizados para mensurao tambm, pois, como visto, os dois estudos utilizam variveis
semelhantes para estimar esses problemas. No entanto, ainda que haja uma correlao
positiva entre as hierarquizaes dos municpios pelos dois critrios, quando os municpios
so classificados por grau de adversidade para cada problema (condies boa, mdia e
ruim) a concordncia entre as classificaes no satisfatria, indicando dificuldades no
uso combinado destas listagens para definir prioridades.
De igual modo, ainda que, em tese, tanto a desnutrio quanto a mortalidade infantil
estejam relacionadas com a indigncia, a traduo dos indicadores em listagens que
hierarquizam os municpios produziu resultados bastante distintos em termos de posio de
cada municpio nos ranks de desnutrio e mortalidade infantil, quando comparados aos de
indigncia, indicando uma baixa correlao entre eles.
A indigncia, tal qual mensurada pelo Mapa da Fome, baseia-se apenas na varivel
renda. Como visto anteriormente, o poder explicativo da renda para as questes de

170
desnutrio e mortalidade infantil vem sendo relativizado em funo de uma srie de outros
fatores que determinam a capacidade de utilizao da renda, como o acesso a bens e
servios sociais, as transferncias no monetrias, as relaes intra-familiares, etc. Alm
disto, a concordncia entre as classificaes e hierarquizaes depende dos indicadores
utilizados. Como as hierarquizaes por mortalidade infantil e desnutrio consideram
outras variveis alm da renda, principalmente indicadores sociais, elas se aproximam entre
si e distanciam-se da hierarquizao de indigncia, pela metodologia do Mapa da Fome.
b) Apropriao poltica dos critrios tcnicos?
A Secretaria Executiva da CS sofreu presses de todos os tipos para que os critrios
fossem alterados, a partir de demandas de prefeitos de municpios excludos do elenco de
prioridades, bem como de partidos, governadores e parlamentares. Estas questes
freqentaram amplamente a imprensa e tambm foram mencionadas nos relatos orais.
Partidos acusaram o governo federal de beneficiar apenas as bases eleitorais dos
governadores; os parlamentares, por sua vez, pressionaram pela liberao de verbas em
regies que beneficiariam os candidatos as eleies municipais que ocorreram em outubro
de 1996 (Mossri,1995; 1996)2. Como o nmero total de municpios que compunham o
primeiro decil da populao mais pobre de cada estado foi superior a capacidade de
atendimento da CS, os governadores participaram do processo seletivo, interferindo na
deciso sobre quais os municpios deveriam ser prioritariamente atendidos (Toledo, J,
1995). Neste processo foram acusados de privilegiarem seus redutos eleitorais.
Na Bahia, dos dez municpios que inicialmente foram includos na CS, oito foram
indicados pelo governo estadual e pertenciam aos partidos da coligao que o elegeu.
Governos de estados como Mato Grosso do Sul e Tocantins foram acusados de no
seguirem os critrios tcnicos na indicao dos municpios prioritrios. Os governadores
justificaram sua opo pela existncia de assentamentos rurais nos municpios escolhidos e
a ausncia de programas voltados para este segmento (Wolthers, G, 1996).
Neste processo de escolhas pactuadas com os governos estaduais, que se insere na
proposta de descentralizao da CS, as regies metropolitanas, embora no prioritrias
segundo o critrio de indigncia percentual, foram includas em quase todos os estados do
2

O conjunto de documentos de imprensa foi referenciado numa seo especfica da Bibliografia.

171
pas. Essa incluso pode se justificar tanto por argumentos tcnicos, uma vez que
municpios metropolitanos apresentam nmeros absolutos de indigentes elevados (ainda
que percentualmente os valores de indigncia sejam inferiores aos dos municpios de
pequeno porte), quanto por motivos polticos, por constiturem bases eleitorais importantes.
Em discurso oficial o Presidente da Repblica reiterou o fato de que os municpios
foram selecionados a partir de critrios tcnicos e que a CS era apartidria, questo que
permeou os relatos nos trs nveis de governo, com discursos bastante convergentes:
(...) quando eram 302 municpios no faltou quem fosse buscar o fio poltico
para voltar a dizer que tem clientelismo. Agora so mil. E em mil, os partidos que
me apiam devem ter ganho em 995. Claro que, se forem ver ah mas esto com
o partido do governo todos ganhamos em tudo. O que fazer? Discriminar? No
importa o partido. Nunca importou. No a anlise correta, induz ao erro a
quem l, dizer que houve ali protecionismo, porque evidentemente a maioria dos
prefeitos pertence a esses partidos que formam a coligao. Ento a maioria dos
municpios tambm. Mas no por isso que eles so selecionados, por critrios
tcnicos. Foi o IBGE que fez a seleo (Presidente da Repblica, discurso
oficial publicado na ntegra no Jornal Folha de So Paulo Edio 07/05/1996)
Ns trabalhamos com governos de situao e de oposio com o mesmo
desembarao, (...) ns tentvamos incutir essa mesma idia nos interlocutores
estaduais da CS (...) depois que entrou no bolo da CS, quem era CS virava
alguma coisa s (gestor da CS nvel federal) .
Os municpios todos passaram a ser tratados da mesma forma ento no tinham
preferncias poltico partidria, preferncias pessoais; aquele prefeito que
abraava o nosso governador era tratado da mesma forma daquele que xingava
na televiso (gestor da CS nvel estadual).
Observa-se que os critrios tcnicos so sinalizados, por diferentes atores, enquanto
mecanismos de sustentao poltica e garantia de legitimidade da proposta. O discurso
tcnico marcante inclusive pelo fato de que as coordenaes da CS, tanto no nvel federal
quanto estadual (no caso do RJ), estiveram a cargo de personalidades de forte tradio e
inegvel legitimidade acadmica (o que, alis, comea pelo prprio Presidente e PrimeiraDama). Isto de forma alguma elimina as possibilidades de uso poltico e distores no
processo de implementao, at mesmo porque determinadas dinmicas so imprevisveis e
dificilmente controlveis. No entanto, salta aos olhos a intensidade com que o discurso
tcnico legitimador e, ao mesmo tempo, como determinadas situaes se explicam tanto
por argumentos tcnicos quanto polticos. Mais ainda interessante perceber como os

172
prprios critrios tcnicos podem ser apropriados politicamente, como sugere o processo de
definio de municpios para o programa de cestas de alimentos, analisado a seguir.
Em relao a este programa, ainda que os critrios de seleo dos municpios fossem
o mesmo da CS (o Mapa da Fome), presses por parte dos prefeitos para incluso de outros
critrios foram pauta de discusso no mbito da Comisso Nacional de Coordenao
Executiva (CONEX). Esses questionamentos giraram em torno principalmente da incluso
de municpios em situao de calamidade pblica no elenco de prioridades.
Havia critrios e havia uma grande discusso de que municpios deveriam ser
atendidos, tinham critrios estabelecidos pelo CS, a surgiam critrios que no
eram do CS e iam para a CONEX, por exemplo, emergncia da seca, estado de
calamidade, ou no papel do PRODEA fazer isso? A saia a maior briga no
fim acabava-se aceitando, teve momentos especialmente na poca da eleio do
FHC que, naquela poca que se chegou a distribuir 27 milhes de cestas, a maior
parte dos municpios era de emergncia e na rea do Nordeste aonde havia
interesses nitidamente polticos do PFL a se usava o critrio de emergencial;
existia emergncia, mas a discusso que havia na CONEX que se era papel do
programa fazer isto ou se era da defesa civil (...) o que acabava acontecendo era
o seguinte: acabava a emergncia e a emergncia real continuava (representante
da sociedade civil na CONEX).
Este fato foi amplamente veiculado pela imprensa. A Bahia, em 1995, recebeu 43,6%
do total de cestas bsicas do PRODEA e 68,2% do total distribudo no Nordeste, ainda que
abarcasse apenas 10,6% da populao atendida pelo programa, segundo os critrios da CS.
Isto ocorreu principalmente pela decretao de calamidade pblica por grande parte dos
municpios bahianos por ocasio da seca. No curso deste processo, outras prefeituras
passaram a decretar estado de emergncia por motivos como enchentes ou quebra de safras
(Menezes & Vaz, 1995). Ainda que o argumento emergencial pudesse ser considerado
vlido, estados com maior percentual de indigncia deixaram de ser atendidos neste
momento e, por outro lado, a decretao de calamidade pblica pode ter se tornado uma
estratgia dos prefeitos para captar recursos do programa para seus municpios.
Apesar de presses para alterao dos critrios de escolha dos municpios prioritrios,
os parmetros definidos inicialmente no foram modificados, mas diversas nuances do
processo de implementao, dentre as j citadas, levaram a situaes temporrias de
flexibilizao dos parmetros previamente definidos, como no caso do critrio de seca e
calamidade pblica no programa de cestas de alimentos. Para os prprios gestores da CS

173
era fundamental que excees aos critrios no fossem abertas, sob o risco de tornar o
processo incontrolvel e deslegitimar sua atuao.
A CS canalizou para si a responsabilidade pela definio dos municpios e programas
prioritrios. Os gestores dos programas se respaldaram nesta definio, transferindo os
conflitos para a CS, como indicado tanto pelos relatos quanto pelos documentos normativos
que destacam a responsabilidade da CS na seleo dos municpios (CONAB, 1997).
A CONAB, por exemplo, atendia rigorosamente e o que tinha de presso em cima
de programas de alimentao era uma loucura. Eu acho que essa questo do
critrio do municpio, eles perceberam que ajudava um pouco a dar legitimidade,
a dar credibilidade para as reas e eles jogavam muito para a gente (...) os
critrios vocs discutem l, vai falar com a CS foram eles quem definiram os
critrios! (gestor da CS nvel Federal )
Este movimento dos estados e municpios para serem includos na CS em parte
expresso das prprias relaes federativas no pas, que fazem com que tempo e esforos
das sub-unidades federadas sejam gasto para pressionar o governo federal na liberao de
recursos, a partir de critrios de necessidade, que so, em grande medida, de fato legtimos.
Neste contexto, os estados e municpios disputam entre si para provar quem precisa
mais. Ao mesmo tempo em que humilhante ser um municpio pobre, fazer parte do
conjunto de prioridades da CS receber um tratamento diferencial, uma ambigidade que
tambm marca o discurso dos atores no nvel local:
Tem carncia; no podemos negar que tem, agora, tem os dois lados um lado,
bom porque ns distribumos para o povo, o povo bem atendido e o outro lado
o municpio tal carente, est pegando do CS, isto para muitas pessoas ruim
(Integrante do Conselho Municipal de Sade e da Comisso Municipal do
PRODEA, representante de associao de moradores municpio 4).
O CS divulgou o nosso municpio e trouxe muito melhoramento para o municpio
(Integrante da Comisso Municipal do PRODEA, representante do executivo
municipal, municpio 6).
Essa possibilidade de ampliar a capacidade de canalizao de recursos para os
municpios que torna a CS to atraente. No entanto, isso no significa que, uma vez sendo
prioridade da CS, o municpio capta automaticamente os recursos dos programas setoriais.
A alocao dessas verbas programticas depende tambm da iniciativa e das capacidades
locais em encaminhar projetos solicitando e discriminando as formas de utilizao dos

174
recursos. Esse um fator que deve ser levado em conta na anlise dos produtos da CS, em
termos de convergncia dos programas para os municpios mais pobres. Quando as
dificuldades institucionais e tcnicas dos municpios obstaculizavam a captao de recursos
federais, o papel da CS, principalmente no nvel estadual, foi crucial no sentido de dar
suporte para os gestores locais, como ser visto posteriormente.
Cabe ento delinear os avanos na implementao da proposta analisando se os
municpios foram de fato atendidos segundo as prioridades tcnicas pr-estabelecidas.
c) Municpios atendidos no estado do RJ
A anlise de correlao entre os ranks, feita na sesso anterior, se refere apenas aos
municpios que foram definidos como prioridade e neste ten so considerados aqueles que
efetivamente foram atendidos por cada programa, ou seja: municpios participantes da CS3;
municpios atendidos pelo programa do leite; pelo Projeto de Reduo da Mortalidade
Infantil e pelo programa de cestas de alimentos.
A exposio a seguir segue os seguintes passos: (a) so comparadas as listagens dos
municpios atendidos por cada programa, no sentido de analisar a concordncia entre elas,
indicando resultados em termos de convergncia (em quantos municpios os programas
foram implementados simultaneamente); (b) analisado em que medida a implantao dos
programas seguiu as prioridades pr-definidas, comparando os municpios que deveriam ser
preferencialmente atendidos (pela sua posio nos ranks) e aqueles que efetivamente o
foram.

Os municpios mais pobres foram atendidos pela CS?

Dos 70 municpios do estado do RJ (Censo 1991), 36 foram atendidos pela CS entre

1995 e 1996 e os municpios criados posteriormente (a partir de desdobramentos dos j
existentes) foram integrados automaticamente em 1997, totalizando 44 (Ver Apndice 7).
Dentre os 70 municpios, 26 apresentavam grave condio de indigncia (37,1%), e
44 condio boa (62,9%). Dentre os municpios em condio grave, 25 foram atendidos
pela CS (96.15%) e 12 municpios em condio boa tambm o foram (Ver Tabela 8).
3

Cabe destacar que, no caso dos programas federais j existentes, os municpios selecionados pelo governo
federal como participantes da CS so aqueles que desenvolvem algum programa inserido na Agenda Bsica, o
que no significa que todo o conjunto de programas desta esteja implementado.

175

Tabela 8 Comparao entre municpios definidos como prioritrios pelo critrio da

CS e os efetivamente atendidos no Estado do Rio de Janeiro (1996)
Municpios Atendidos pela CS
Condio Indigncia
BOA

NO
32
96.96%

RUIM

1
3.04%
33
100.00%

Total

(72,72%)

(3,85%)

SIM
Total
12
(27,27%) 44
(100%)
32.44%
62.9%

25
67,56 %
(47,1%)
37
100.00%

(96,15%)

26
37.1 %
(52,85%) 70
100.00%

(100%)
(100%)

Fonte: Comunidade Solidria (CS); Presidncia da Repblica/ CS, 1996. Relao dos municpios participantes da Comunidade
Solidria; IPEA, 1993. Mapa da Fome.

A CS priorizou os municpios com alto percentual de famlias indigentes, que em sua

maioria so de pequeno porte; portanto, ainda que o percentual de indigncia seja elevado,
o nmero absoluto de indigentes baixo. No entanto, municpios da Regio Metropolitana
foram excepcionalmente includos, mesmo no apresentando percentuais altos de
indigncia. O nmero absoluto de indigentes nestes municpios, como dito, em geral
elevado, como no caso do RJ, que ocupa o ltimo lugar no rank de indigncia relativa
(10,2%), e o primeiro no rank de indigncia absoluta com 197.275 famlias indigentes.
O nmero de municpios atendidos pela CS no estado do RJ foi se expandido
progressivamente e desde o incio (1995) apesar da cobertura municipal reduzida (nove
municpios) 55% do total de famlias indigentes do estado estavam cobertas por algum
programa da Agenda Bsica, pois foram contemplados quatro municpios da regio
metropolitana com elevado nmero absoluto de indigentes (Ver tabela 10; pg 181).
A rea metropolitana foi previamente excluda do programa de cestas de alimentos.
Os argumentos para tal referem-se principalmente ao pressuposto de que, a capacidade
fiscal e institucional superior destes municpios, quando comparados aos de pequeno porte,
supostamente lhes permitiria enfrentar de forma mais autnoma a questo da pobreza.
(...) nas metrpoles o acesso das pessoas maior, elas se viram, diferente de
um municpio pequeno que no tem nada mesmo... Alm disso moram na rua e a
onde vo cozinhar? (...). Alm disto se fosse distribuir para a metrpole acabaria
logo as cestas por causa do nmero de pessoas (tcnico da CONAB estadual).

176
A expanso de municpios da CS em 1996 seguiu uma ordem decrescente de
prioridade, da 3 a at a 28a posio no rank de indigncia percentual, com exceo de trs
municpios, que ocupam as ltimas posies tanto no rank de nmero absoluto quanto
percentual de famlias indigentes; portanto, no teria justificativa tcnica para sua incluso.
A partir de 1997, 44 municpios do estado faziam parte da CS e, destes, apenas 12
foram coincidentemente definidos como prioridade para o Projeto de Reduo da
Mortalidade Infantil (PRMI); oito deles implantaram o programa do leite e o programa
de cestas simultaneamente (os 8 municpios aqui estudados).4
O baixo grau de convergncia dos trs programas (reduo da mortalidade infantil,
distribuio de cestas e programa do leite) para os municpios da CS no estado foi, em
grande medida, determinado pelo nmero reduzido de municpios que foram includos no
PRMI nesta fase de implementao. Se considerarmos somente os municpios que
implantaram simultaneamente o programa do leite e o programa de cestas de
alimentos, o quantitativo sobe para 31.

Os municpios com maior percentual de desnutrio foram

atendidos pelo programa do leite?

O contraste entre os municpios que deveriam ser prioritriamente atendidos pelo

programa do leite, considerando a gravidade de sua condio a partir do critrio de
desnutrio, e os efetivamente atendidos indica que, dos municpios atendidos, 50 %
tinham risco mdio e 50 % risco baixo (ver Tabela 9).
Tabela 9 Comparao entre municpios definidos como prioritrios pelo
critrio de desnutrio e municpios efetivamente atendidos pelo programa
do leite no estado do Rio de Janeiro (1995-1998)
Municpios atendidos pelo programa do leite

Risco nutricional
BAIXO

NO
38
95,0 %

MDIO

2
5,0 %

(71,69%)
(11,77%)

SIM
15
50,0 %
15
50,0 %

(28,3%)
(88,23%)

Total
53
(100%)
75.71 %
17
24.29 %

(100%)

Como anteriormente descrito, a escolha dos municpios que compuseram a amostra deste estudo partiu do
conjunto de 12 municpios do estado que foram simultaneamente participantes da CS e atendidos pelo Projeto
de Reduo da Mortalidade na Infncia e pelo programa do leite na primeira fase de implantao (19951997) (Ver Apndice 6). Destes 12 municpios, 4 no implantaram o programa de cestas de alimentos por
serem da regio metropolitana.

177
Total

40
100.00%

(57,15%)

30
100.00%

(42,85%)

70
100.00%

(100%)

Fonte: Documentos da Area Tcnica de Alimentao e Nutrio do Ministrio da Sade e da Secretaria Estadual de Sade do
Rio de Janeiro; Bencio et all, 1995. Modelos estatsticos de predio da prevalncia da desnutrio infantil. SP:USP

A maioria dos municpios do estado do RJ de risco baixo para desnutrio, e dois de

mdio risco no foram atendidos na primeira fase do programa. Todos os municpios onde
o programa do leitefoi implantado eram da CS, indicando que este foi o critrio principal.
Em resumo, o critrio primeiro da CS para priorizar a implementao dos programas
foi o percentual de indigncia municipal. Excepcionalmente municpios da regio
metropolitana e as capitais foram includos, com o argumento tcnico de alta concentrao
de nmeros de pobres, alm de constiturem-se em centros importantes de apoio poltico. A
incluso de outros poucos municpios (trs) no se justifica por nenhum desses critrios.
Desconsiderando os critrios do PRMI, a convergncia dos dois programas para os
municpios da CS foi razovel uma vez que 70% deles implantou ambos. Alm disto todos
os municpios onde os programas foram implantados eram prioritrios da CS, indicando
que os setores acataram o critrio. Em relao ao programa de cestas, a flexibilizao
decorrente da decretao de calamidade pblica municipal no se aplicou ao estado do RJ.
Os dois programas no cobriram a totalidade de municpios prioritrios da CS por
razes diferentes. O programa de cestas de alimentos excluiu os municpos da Rregio
Metropolitana e o programa do leite teve dificuldades em expandir sua cobertura por
razes que sero tratadas posteriormente. No caso deste programa, cujo critrio era
diferente da CS, apenas dois municpios que seriam de maior risco para desnutrio no o
implementaram, porque a maior parte dos municpios do estado apresenta baixo risco.
d) Resultados do processo de alocao de recursos programticos
Em 1997, os municpios pesquisados no estado do RJ implementaram uma mdia de
7 (43,7%) dos 16 programas que compe a Agenda Bsica da CS. Para o pas como um
todo esta mdia foi de 10 programas (62,5%) no mesmo ano. 5 O programa de cestas de
alimentos foi implementado em 84% do conjunto de municpios da CS (Ver Tabela 10) e
o programa do leite em 56%, em 1996 (Ver Apndice 8). Para todo o pas, estes
percentuais foram de 98% e 48% respectivamente (IPEA,1997; 1998 b).
5

Cerca de 38% do total de recursos aplicados no mbito dos programas da Agenda Bsica em todo o pas no
trinio 1995 - 1997 foram direcionados para o conjunto de municpios prioritrios da CS (IPEA, 1998).

178

Em relao ao programa de cestas de alimentos

Considerando-se hipoteticamente a no variao no quantitativo de indigentes

calculado pela CS para 1991, o mximo de cobertura do programa de cestas de alimentos
para o total de indigentes do estado do RJ seria de 22,7% em 1997/98. O programa no
atendeu municpios da Regio Metropolitana (que concentra 73% da populao carente do
estado) e, na regio sudeste o RJ foi o menos assistido em 1995 (PNUD,1998). A cobertura
para o universo de indigentes dos municpios do estado onde o programa foi implantado foi
de 54,6% em 19986, no sendo maior por irregularidades na distribuio das cestas podem
levar a at quatro meses de suspenso (Ver Tabela 10).
Tabela 10 Cobertura de municpios e grupo alvo para o Programa de Distribuio de Estoques de
Alimentos (PRODEA) para o total de municpios e para os municpios da CS no estado do RJ (RJ)
e no Brasil (BR) 1995-1998.
Descrio
Total Municpios (a)

1995
70
4491
9
302

1996

1997

RJ
BR
RJ
BR

37
1111

44
1369

1998
91
5507
44
1369

Total de Municpios do PRODEA (c)

RJ
BR

4
583

32
1094

37
1344

37
1353

Cobertura do PRODEA total de Municpios (%)

RJ
BR

5.7
12,9

Cobertura do PRODEA para Municpios da CS (%)

RJ
BR

44
193

N o de famlias indigentes no total de municpios ( d )

RJ
BR

622.948
9.171.598
344.071

414.959

No famlias indigentes/beneficiadas
nos municpios do PRODEA (f)

RJ
BR
RJ
BR

3.731
864.734

61.374
1.493.591

141.950
1.513.311

141.950
1513.311

Mdia do No de cestas distribudas ms

(1 cesta por famlia) g)

RJ
BR

929
256.113

21.160
603.352

55.613
1.236.725

77.509

Grau (%) de cobertura das famlias indigentes

para o total de municpios
Grau (%) de cobertura das famlias indigentes
municpios da CS
Grau (%) de cobertura das famlias indigentes
municpios PRODEA

RJ
BR
RJ
BR
RJ
BR

0.15

Total de Municpios da CS (b_)

No de famlias indigentes nos municpios da CS (e)

48.3
24.8
91
98

84
98

84
98

7.447.535

16.61
0.27

5.0

24.8
29.0

34.47
40.3

39.1
81.72

54.6

Fonte: (a) IBGE. Para o ano de 1995 a contagem base refere-se ao Censo de 1991; (b) Presidncia da Repblica. CS, 1996.
Relao dos municpios participantes; Comunidade Solidria, 1997 a (c) e (g) CONAB, Planilhas anuais de distribuio de cestas do
6

Esses clculos so feitos considerando o nmero mdio mensal de cestas distribudas ao ano.

179
programa de cestas de alimentos; Ipea. CS, 1998. Informe a XIX Reunio do Conselho; (e) Os dados para clculo de indigncia para
os anos mais recentes no so disponveis e as listas de municpios para os anos de 1998 e 1995 so incompatveis pelo nmero
significativo de municpios criados no perodo. (d) e (f) Lavinas, L, et all, 2000 para o ano de 1997 e Peliano,1993. Mapa da Fome III
para o ano de 1995. CS, 1998. Informe a XIX Reunio do Conselho.

Em relao ao programa do leite

No que se refere ao programa do leite, apesar da cobertura inferior, 100% dos

municpios do estado do RJ onde o programa foi implementado integravam o conjunto de
prioridades da CS. Isto leva a concluso de que o problema no foi atender o critrio da CS,
mas expandir a cobertura do programa, que pode estar associado aos limites na capacidade
institucional dos governos locais e a restries oramentrias, conforme descrito a seguir.
Alguns municpios no foram capazes de atender os critrios do governo federal para
repasse de recursos para o programa, como: apresentar um plano municipal de ao, no
estar em dbito com a Unio e garantir a contrapartida de recursos (IPEA, 1997; 1998b).
Considerando que os municpios mais pobres, que compe o elenco de prioridades da CS,
so tambm aqueles com maiores dificuldades em atingir estes critrios, a CS negociou
com cada setor governamental eximindo esses municpios dos requerimentos estabelecidos.
As dificuldades de expanso da cobertura relacionam-se a indefinio oramentria, a
demora no repasse de recursos e a defasagem entre a dotao autorizada e a empenhada.
Em 1996, o conjunto de aes do Projeto de Reduo da Mortalidade Infantil (PRMI), que
inclua o programa do leite, teve uma dotao final de apenas 30% dos recursos
autorizados. Os recursos para o programa foram cancelados em 2/3 em janeiro de 1997,
ano em que o Ministrio da Sade ficou vrios meses sem comando efetivo, dado a
mudana ministerial. O setor responsvel pelo programas de nutrio foi extinto (Instituto
Nacional de Alimentao e Nutrio - INAN) e poucos convnios novos foram
estabelecidos (Ver tabela 11).
Em 1997 a dotao inicial prevista para os programas que integram o PRMI sofreu
corte de 39% e as reas mais afetadas foram o programa do leite e aes de saneamento
bsico, cujo oramento foi reduzido metade (Ver tabela 11).
Medidas de conteno de gastos pblicos em geral para o ano de 1997, estabelecidas
por decretos presidenciais, levaram a um corte significativo nos recursos aprovados pelo
Congresso. Estima-se que para o conjunto de programas da Agenda Bsica este corte foi de
cerca de 15,41%. Somado a isto houve atraso no repasse dos recursos. Em outubro de 1997

180
apenas 44% dos recursos autorizados no mbito do PRMI tinham sido transferidos para os
estados e municpios (IPEA, 1998).7
Tabela 11 Execuo Oramentria e financeira do PRMI e do PCDMI (19951997) (Em R$ mil)
Programa/Ano
Inicial
(A)

Dotao
Final
(B)

Variao
B/A
%

Crdito
Empenhado Liquidado
(C)
(D)

Variao
C/B D/B
%
%
84.3
86.3

PRMI(a) 1995
PCDMI(b) 995

272.832,6
162.181,1

253.360,2
162.181,1

92.8
100.0

213.481,2
139.554,6

PRMI 1996
PCDMI 1996

391.852,2
193.000,0

117.382,5
29.210,0

29.9
15.1

104.641,6
29.200,0

87.990,6
29.200,0

89.1
100.0

75.0
100.
0

PRMI 1997
PCDMI 1997

705.47,9
200.00,0

430.071,9
99.896,6

61.0
49.9

417.053,4
98.159,1

416.764,9
98.159,1

96.9
98.3

96.9
98.3

Fonte. Ipea. CS. Relatrio das aes para os anos de 1996, 1997 e 1998. PRMI Projeto de Reduo da Mortalidade na
Infncia Ministrio da Sade Programa de Combate Desnutrio Materno Infantil (PCDMI) Ministrio da sade
Elaborao: Secretaria Executiva do CS.

Por outro lado, a implantao do Piso de Ateno Bsica (PAB), implicando em

repasse direto de recursos do ministrio da Sade para os municpios, com base em critrios
epidemiolgicos, possibilitou a expanso de cobertura do programa do leite que atingiu
87% de todos os municpios do pas em 1999.
A imprensa correlacionou as variaes no oramento do programa com os
momentos eleitorais. A ampliao de recursos antecedeu a eleio de prefeitos em
outubro de 1996, os cortes se deram no ano de 1997, posteriormente as eleies e o
programa foi universalizado em1998, antecedendo as eleies presidenciais (Vaz, 1996).
No entanto, os possveis impactos nas eleies presidenciais de 1998 podem
explicar apenas parcialmente o processo de expanso do programa do leite. No h como
desconsiderar o processo em curso nesta poca ao interior do setor Sade, que
impulsionou a ateno bsica, redefiniu a lgica oramentria e alavancou, atravs de
incentivos financeiros, a implementao de determinados programas, incluindo o
programa do leite (Ver tabela 12).

Aps 1998, o programa de cestas de alimentos tambm apresentou problemas de reduo do nmero de
tens includos nas cestas bsicas, alm de interrupes freqentes causadas por limites oramentrios.

181
Tabela 12 Cobertura de municpios e grupo alvo para o PCDMI para o
total de municpios e para os municpios da CS no estado do RJ
anos de 1994 e 1999.
Nome

1994

1999

Total Municpios

RJ
BR

70
4491

91
5507

Municpios com programa do leite (a)

RJ
BR

2
255

81
4794

Grau (%) de cobertura de municpios pelo programa do leite

RJ
BR

2,6
5,6

89
87

No total estimado de crianas de 0 a 6 meses

Em risco nutricional (b)

RJ
BR

24.842
615.024

No estimado de crianas de 0 a 6 meses em risco - c

municpios com programa do leite

RJ
BR

23 169
566.675

No de crianas atendidas (d) pelo programa do leite (6 a 23

meses)

RJ

824

13.790

BR

124.596

463.979

Grau (%) de cobertura de crianas em risco

no total de municpios

RJ
BR

3.5

55

Grau (%) de cobertura de crianas em risco

nos municpios com PDCMI

RJ
BR

59.52
81.88

Fonte a) e d): Dados de 1994 Tadei,J et all, 1996; ; Dados de 1999 Documentos da area tcnica de alimentao e
nutrio do Ministrio da Sadeb) e c ): Documentos da Area Tcnica de Alimentao e Nutrio do Ministrio da
Sade

Em resumo, os dados apresentados reiteram a constatao de que os dois programas

aqui analisados foram prioritariamente implantados nos municpios da CS. Ainda assim, a
convergncia do conjunto de programas da Agenda Bsica para o elenco de municpios da
CS no pas foi mediana, por questes especficas de cada programa e da dinmica de
interao entre CS e os setores. No caso do programa de cestas de alimentos, a excluso
da Regio Metropolitana (sem entrar no mrito deste critrio) foi uma razo para no
cobertura da totalidade dos municpios da CS e no caso do programa do leite, no perodo
aqui tratado, as restries oramentrias constituram o principal limite para sua expanso.
Alguns espaos na esfera oramentria se abriram para influncia da CS e outros no,
gerando limites no alcance dos objetivos de expanso de cobertura dos programas para o
conjunto de municpios prioritrios. A rubrica para alguns programas no oramento setorial
foi garantida a partir de negociaes da Secretaria Executiva com os ministros, como ser

182
visto posteriormente. Por outro lado, a prpria insero da CS na estrutura organizacional
da Presidncia teria limitado sua influncia no processo oramentrio mais amplo.
A CS originalmente integrava a secretaria de planejamento da Presidncia da
Repblica, que foi ento transformada em ministrio do Planejamento e Oramento. Nesta
ocasio, as funes de coordenao das aes de governo foram transferidas para a Casa
Civil da presidncia da Repblica e conseqentemente a CS acabou sendo vinculado a esta
instncia. Como o planejamento oramentrio no foi igualmente transferido, ficando a
cargo do Ministrio do Planejamento, criou-se uma ciso entre as aes de coordenao e
oramento (Resende, 2000), dificultando uma influncia mais direta da CS no processo
oramentrio. Depoimentos dos gestores dos programas setoriais indicam que eles tambm
no dispunham de autonomia para interferirem no processo de alocao de recursos:
A presso poltica, eles tiram dinheiro de um programa e colocam noutro, e
agente pergunta por que tirou o dinheiro daqui? Eles fazem sem te falar, voc
no tem autonomia para isto, voc no coordenador de despesa, voc um
tcnico e nem o coordenador s vezes tem, voc sabe disto (Integrante da equipe
gestora federal do programa do leite).
Alm da dinmica interna de cada setor, a fragilidade do apoio poltico do Presidente
da Repblica CS deve ser considerada como um ingrediente a mais nesta trama. A
aparente insatisfao do Presidente quanto ao desempenho da CS, principalmente no se que
refere funo de coordenao da ao social do governo, adquiriu visibilidade pblica
quando expressou intenes em criar uma subchefia no gabinete civil para coordenar os
programas da rea social, inclusive a prpria CS que j tinha esta funo (fato amplamente
divulgado na imprensa conforme referncia subseqente). Neste caso, haveria uma
duplicao de funes principalmente em relao Secretaria Executiva (SE), pois seria
uma instncia para coordenar a coordenao dos programas sociais. Essa proposta,
institucionalmente esquizofrnica, gerou fortes conflitos polticos, considerando que CS
caberia apenas gerenciar as aes voltadas para os bolses de pobreza, fato que no foi
aceito pela SE e acabou por esvaziar a proposio (Mossri, S. 1996; Miranda, G, 1996).
Para alm destas questes, cabe tambm considerar o processo articulao da CS com
os diversos setores responsveis pelos programas da Agenda Bsica, no sentido de obter
resultados mais significativos em termos de convergncia das aes para o conjunto de
municpios prioritrios. Como se deu esta relao entre a CS e os setores? Quais as

183
estratgias para alcanar os resultados em termos de convergncia, ainda que tenham sido
limitados? Estas questes so respondidas a seguir.
2. Mecanismos institucionais e processos subjacentes convergncia
Considerando que a CS operacionalizada por uma rede de atores nos diferentes
nveis de governo, fundamental compreender como eles se inseriram e aderiram
proposta de focalizao e como influenciaram os resultados da implementao (atravs de
que mecanismos institucionais, processos e estratgias). Este tpico apresenta uma
reconstruo deste processo desde o nvel federal, enfocando as possibilidades de
articulao dos atores em parceria atravs das arenas institucionais, os desdobramentos no
nvel estadual e na implementao dos programas nos municpios estudados.
Nos nveis federal e estadual o conjunto de questes descritas envolve: as negociaes
conduzidas pela CS com os ministros e gestores dos programas aqui estudados; o
desempenho do Conselho da CS no que se refere s potencialidades e limites em promover
parcerias/ acordos entre setores de governo e com organizaes sociais e sua influncia no
processo de focalizao; as regras institucionais desenvolvidas para alocar os recursos de
acordo com as prioridades estabelecidas pela CS e as estratgias adotadas pelo governo
estadual para aprimorar as habilidades dos municpios em capturar recursos federais.
a) Como direcionar os programas para os municpios prioritrios?

A CS e seus parceiros: danando conforme a msica

Como dito, os dois principais atores responsveis pela formulao e coordenao da

proposta da CS foram a Secretaria Executiva e o Conselho Consultivo. Seus papis foram
bastante distintos em relao proposta da CS como um todo (na realidade trata-se de duas
propostas bem diferentes) e tambm no que se refere aos aspectos especficos da
focalizao. A Secretaria Executiva ficou a cargo do monitoramento dos programas da
Agenda Bsica e, desta forma, constitui-se no principal responsvel por construir as
condies necessrias para que a proposta de focalizao fosse implementada, ou seja,
estratgias e incentivos voltados para os agentes implementadores (gestores dos programas
no nvel federal e interlocutores da CS no nvel estadual).
O Conselho Consultivo apoiou o processo de implementao de um outro conjunto de
programas, diferentes dos que integraram a Agenda Bsica, por consider-los inovadores,

184
visto que formulados a partir de parcerias com atores locais e norteados pelo princpio do
Desenvolvimento Local Integrado e Sustentvel. Como parte desta estratgia o Conselho
viabilizou a implementao de programas como a Alfabetizao Solidria, a
Universidade Solidria, mobilizando estudantes universitrios para aes educativas
locais, e fortalecendo organizaes voluntrias locais (Conselho da CS,1998). Como se
depreende da argumentao abaixo, a Secretaria Executiva no se envolveu com os
contedos destas aes inovadoras do Conselho, que por sua vez tambm optou por no
interferir diretamente nos contedos dos programas da Agenda Bsica da CS.
O Conselho no tem uma proposta de poltica pblica, mas seu objetivo
promover o dilogo com a sociedade civil, podendo ou no levar a modificaes
em algum programa do governo. A Secretaria Executiva quem lida com os
programas do governo, o Conselho e a secretaria executiva so totalmente
independentes (representante governamental do Conselho Consultivo da CS
nvel Federal)
O Conselho Consultivo recebia informaes sobre os programas da Agenda Bsica
atravs de relatrios peridicos do IPEA (IPEA, 1996 a, 1996 b; 1997; 1998 a; 1998 b). No
entanto, o Conselho no interferia no processo de articulao ou cobrana junto aos
ministrios responsveis pelos programas, uma postura que veio a gerar ressentimentos por
parte dos gestores estaduais da CS, como ser visto posteriormente.
Em diferentes depoimentos na imprensa, a Presidente do Conselho Consultivo, Dr
Ruth Cardoso, deixou claro o seu no envolvimento com os programas governamentais,
inclusive declarando que a CS no era governo, e ressaltou suas divergncias
principalmente em relao ao programa de cestas de alimentos. Ela afirmou no ter
responsabilidades sobre o programa, por ser uma ao da Secretaria Executiva da CS e
destacou a necessidade de reviso da estratgia de distribuio de cestas (Salomon, 1999).
Os programas de alimentao e nutrio tambm foram pautados na agenda temtica
do Conselho Consultivo atravs de uma de suas rodadas de interlocuo que constituem
parte da estratgia de dilogo com a Sociedade Civil. O Conselho define temas-chave,
elege um elenco de atores governamentais e no governamentais envolvidos com o tema,
estabelece um processo preparatrio de coleta de informaes, produz documento
preliminar que encaminhando e discutido com os participantes e, por fim, so
estabelecidos consensos e encaminhamentos prticos em torno do tema (IPEA,1996).

185
Um dos temas acolhidos nas rodadas de interlocuo foi o da Segurana Alimentar e
Nutricional.8 Uma avaliao elaborada pela representao da Associao Brasileira de
Organizaes No Governamentais (ABONG) nesta rodada indicou que dos 39
encaminhamentos definidos, parte no se cumpriu e outros foram iniciados, mas no
tiveram prosseguimento, devido recorrente alegao sobre a necessidade de restries
oramentrias. Destaca-se a descontinuidade do funcionamento do comit nacional
responsvel por dar seguimento s decises tomadas na Cpula Mundial de Alimentao
em 1996 e a extino do INAN, quando o compromisso assumido era de fortalecimento
deste rgo, sem uma imediata reestruturao institucional que evitasse lacunas no processo
de implementao dos programas em andamento (Menezes, 2002). Essas consideraes so
reforadas a partir de relatos de participantes das rodadas de interlocuo do Conselho.
Haviam as rodadas de interlocuo, mas nunca se encaminhava nada (...) foram
produzidos um monte de cadernos dizendo o que deveria ser desenvolvido; tudo
para sair uma coisa s que era o Desenvolvimento Local Integrado Sustentvel
(DLIS), (...) a questo era ao local. No fim a nica questo que foi implantada
foi o marco legal que permitia a fundao das OSCIP-Organizaes da
Sociedade Civil de Interesse Pblico, que na realidade era uma forma de criar
mecanismos de parcerias entre governo e sociedade civil, foram as duas coisas
que funcionaram, foi o marco legal do terceiro setor e o DLIS que virou a nova
Secretaria Executiva da CS a partir de 1998 (representante da sociedade civil nas
rodadas de interlocuo do Conselho da CS).
De fato, a partir de 1998, a coordenao da Secretaria Executiva da CS substituda e
passa a atuar sob a lgica de DLIS, como j referido. A partir de ento, as estratgias de
articulao dos programas da Agenda Bsica deixam de fazer parte da agenda da CS como
um todo (uma vez que nunca foram objeto do Conselho e a Secretaria Executiva redefine
sua estratgia de atuao). Isto demonstra que havia uma espcie de disputa interna de duas
lgicas ao interior da CS, uma voltada para o aprimoramento dos programas
governamentais, incluindo a proposta de focalizao, e outra direcionada promoo de
aes locais em parceria com a sociedade civil, que por fim parece ter sido vitoriosa.

Desta rodada de interlocuo foram construdos indicadores de Segurana Alimentar, como: disponibilidade
fsica de alimentos per capita/ano; poder de compra do salrio mnimo e da renda familiar; proporo de
populao assistida por programas de segurana alimentar; perfil do consumo alimentar por faixa etria ou
estrutura de consumo; prevalncia estimada de baixo peso, sobrepeso e obesidade para maiores de 18 anos,
(por sexo), segundo o IMC; prevalncia de dficit antropomtrico de menores de 5 anos por peso e altura;
proporo de indigentes (Comunidade Solidria,1998 b).

186
Ainda que o Conselho Consultivo, enquanto arena institucional e simultaneamente
ator neste processo, no tenha assumido papel de influncia direta nos programas da
Agenda Bsica, o peso poltico das primeiras damas que presidiam tanto o Conselho
federal quanto estadual, foi apontado pelos gestores da CS, nestes dois nveis de governo,
como um fator que favorecia a adeso dos ministros e secretrios proposta da CS.
Tomando como exemplo o programa de cestas, problemas na liberao dos
alimentos para distribuio, que ocorreram num perodo imediatamente seguinte eleio
de prefeitos, significavam um possvel desgaste poltico do governo federal, ou seja, um
programa da CS (conseqentemente da primeira dama) que existia antes das eleies na
conjuntura subseqente deixava de existir. Riscos de comprometimento mais direto da
imagem poltica do governo foram indicados pelos gestores federais como fatores
estratgicos para captao de recursos e manuteno dos programas.
O que a Dra. Ruth Cardoso representava em termos de imaginrio poltico coletivo,
por tratar-se de personalidades pblica, tradicionalmente reconhecida por sua atuao no
meio acadmico e manejo intelectual das questes sociais, afetava o comportamento dos
outros atores. Neste caso, pode-se considerar que um elemento chave que compe a rede de
polticas (como visto no captulo II), qual seja, os valores e percepo de cada ator em
relao aos demais, pde ser administrado estrategicamente no gerenciamento da rede em
funo dos objetivos de implementao dos programas. Desta forma indireta, os Conselhos
federal e estadual da CS contriburam para o apoio dos setores de governo proposta,
porm isso no significou a construo de mecanismos efetivos de articulao, ou mesmo
pactuao, em torno de prioridades de alocao de recursos.
Na realidade, apesar da visibilidade da CS ter sido reforada atravs da figura da Dr
Ruth Cardoso, os programas da Agenda Bsica no foram diretamente identificados com a
CS no nvel local dos municpios, com exceo do programa de cestas de alimentos, seja
porque o Conselho adotou programas prprios, seja porque os demais programas setoriais
seguiram dinmicas mais autnomas.
Essa no identificao de programas da Agenda Bsica com a CS se expressa no
desconhecimento por parte de gestores municipais e integrantes das comisses locais (como
ser visto posteriormente) de que o programa do leite, por exemplo, integrava o conjunto
de

aes

da

CS,

fato

tambm

constatado

em

avaliao

da

estratgia

CS

187
(IBAM/PNUD/IPEA, 1998). No entanto, o comportamento destes atores em relao ao
programa de cestas oposto, sendo fortemente identificado com a CS.
Alguns fatores podem explicar este fato. Os programas da Agenda Bsica, em sua
maioria, j vinham sendo implementados pelo governo desde 1993, o que contribuiu para
que no fossem necessariamente reconhecidos como da CS. Determinadas aes
especficas foram mais identificadas com a CS como o transporte escolar, cujos veculos
disseminavam esta vinculao atravs de impressos do logotipo da CS em suas laterais.
O programa de cestas de alimentos , como parte da CS ganhou visibilidade quando
a imprensa divulgou amplamente a distribuio nos municpios, que nos primeiros anos foi
acompanhada de verdadeiros mega-eventos (principalmente nas localidades de pequeno
porte) com a presena do exrcito e extensa publicidade que associava explicitamente o
programa CS. Alm disto, o programa era destinado apenas aos municpios da CS e seus
objetivos se aproximavam em grande medida das aes assistencialistas tradicionais. Desta
forma, o prprio desenho operacional facilitava sua insero na proposta da CS.
Se a articulao entre os setores no foi objeto do Conselho da CS, outra instncia
potencial para promoo da intersetorialidade, ainda que a partir de um setor especfico
(sade) a Comisso Intersetorial de Alimentao e Nutrio (CIAN) do Conselho
Nacional de Sade. No entanto, no perodo estudado a CIAN ainda no havia se
estabelecido efetivamente enquanto frum de influncia e um nmero inexpressivo de
reunies impediu que qualquer avano em termos de articulao intersetorial fosse
alcanado. A partir de 1999 suas atividades foram retomadas e desde ento a CIAN vem
acompanhando o processo de implementao da Poltica Nacional de Alimentao e
Nutrio. Nem todos os setores de governo participam, alm da agricultura e sade, mas a
CIAN composta por representantes da sociedade civil e assume funo de controle social.

A orquestrao do processo a nvel federal

No nvel federal, a Secretaria Executiva da CS orquestrou a negociao com os setores

de governo envolvidos na implementao (ministros e gestores dos programas), no sentido
de garantir que os programas fossem direcionados para os municpios prioritrios. A
complexidade desta tarefa se expressa na fala de um dos atores envolvidos neste processo:

188
Voc tem que analisar o CS como um danarino e como conseguiu danar nesta
seara de poder da presidncia da repblica para voc compreend-lo melhor, ele
teve que danar fox, roque, teve que danar com gente que sabia danar e com
gente que no sabia danar, com aleijado, uma srie de coisas que voc tem que
saber entender primeiro, (..) eu acho que como um baile, eu acho que eles
quiseram promover um baile arranjaram a orquestra chamaram as pessoas para
danar, aonde haviam danarinos que sabiam danar outros que no (Integrante
da equipe gestora federal do programa do leite).
O peso poltico de cada ministrio facilitou ou dificultou a sua adeso proposta da
CS, dependendo da medida em que a CS era visto como um parceiro, ou como uma
ameaa, um competidor potencial pelos possveis lucros polticos das aes. A Secretaria
Executiva seria um parceiro na medida em que se empenhava em garantir recursos para os
programas da Agenda Bsica junto aos respectivos Ministrios. Portanto, a maior ou menor
autonomia de cada ministrio em capturar recursos do Oramento Nacional, ou de cada
gestor de programa em capturar recursos do Oramento Setorial, influenciou diretamente a
demanda pela atuao da CS e conseqentemente a adeso proposta.
Como visto, num contexto de redes os atores ganham poder de influncia na medida
em que se constituam enquanto atores-chave para o alcance de objetivos da rede (como a
secretaria executiva em relao aos ministrios). Neste cenrio, o exerccio da gerncia
impe a identificao de pontos potenciais de coordenao (reas de interesse comum) que
se fortalece na medida em que os atores vislumbram vantagens nas estratgias
compartilhadas para ampliar as escalas de recursos disponveis.
As equipes gestoras dos dois programas estudados tenderam a apoiar a CS, mediante
alianas e trocas de apoio, pois adquiriram maior visibilidade e peso poltico ao interior dos
respectivos Ministrios, na medida em que os programas tornaram-se prioritrios.
A CONAB, a cargo do programa de cestas de alimentos no ministrio da
Agricultura, teve sua funo social reforada quando os estoques reguladores de alimentos
do governo federal, que muitas vezes eram sub-utilizados, roubados ou deteriorados nos
armazns, passaram a ser distribudos atravs do programa, j por ocasio de sua
implantao em 1993. Como visto, a cobertura do programa foi significativamente
expandida a partir de sua insero na CS, fortalecendo sua projeo nacional. Portanto, a
adeso dos gestores proposta da CS ocorreu sem maiores constrangimentos.

189
Em relao ao programa do leite, a dinmica foi um tanto diferente, seus gestores
tenderam a apoiar a proposta da CS, mas outros atores foram envolvidos no processo de
negociao, complexificando a cadeia de implementao, conforme descrito a seguir.
Como relatado anteriormente, entre 1993 e 1995 o programa do leite foi
implementado em poucos municpios do pas, sem um critrio transparente que justificasse
a celebrao desses convnios. Em 1995, quando includo na Agenda Bsica da CS, a
cobertura se expande e um critrio tcnico passa a ser utilizado na seleo de municpios
para convnios, qual seja, o percentual de indigncia municipal, combinado com dados de
desnutrio. No mesmo ano, o programa passa a integrar o Projeto de Reduo da
Mortalidade Infantil (PRMI) que por sua vez tambm se insere na Agenda Bsica da CS.
A conseqncia mais imediata desta conexo de diferentes programas foi a
diversificao dos atores envolvidos e uma maior interdependncia entre eles, para que os
mltiplos elos da cadeia de implementao fossem coordenados de forma satisfatria. Os
gestores a cargo das aes de sade da criana ao interior do MS passam a estar envolvidos
no processo de negociao, que ento se complexifica9. Alm disto, um critrio a mais
adicionado na seleo dos municpios (a Mortalidade Infantil). As dificuldades em
coordenar diferentes critrios e atores de fato se reafirmam, conforme depoimento:
(...) a discusso era: que critrio vamos utilizar? Quem deve receber
prioritariamente o leite? O INAN era quem operacionalizava isso e a deciso
ficou o tempo todo sempre mal solucionada.O pessoal da CS e os coordenadores
do Projeto de Reduo da Mortalidade na Infncia (PRMI) queriam os dois
critrios, cada um queria o seu, e assim foi feito e essa era a grande razo porque
os nmeros no batiam , nem sempre quem tinha X em PRMI (ou seja prioridade
para Mortalidade Infantil) tinha X na CS (prioridade para indigncia), isso me
chamava ateno, porque se o municpio tem alta taxa de mortalidade infantil e
desnutrio por que no batia? Mas, o fato que no batia (integrante da equipe
gestora do programa do leitefederal )
Uma vez que os trs critrios passam a ser considerados na seleo dos municpios
prioritrios (exigindo uma flexibilizao ainda maior da proposta da CS que era baseada a
princpio apenas no critrio de indigncia) a compatibilizao entre eles se torna uma tarefa
bem mais complicada, como relata um gestor estadual do programa do leite.
9

A insero do Projeto de Reduo da Mortalidade Infantil na CS explica em parte o por que da utilizao do
estudo da UNICEF sobre condies de sobrevivncia de crianas como critrio complementar ao Mapa da
Fome na definio dos municpios prioritrios da CS.

190
Ns tnhamos trs listas rankeando os municpios - a lista da CS a lista de
desnutrio e a de Mortalidade Infantil - e ns no sabamos qual delas deveria ser
utilizada para definir os municpios para implementao do programa de combate
desnutrio(..) as trs listas no foram concomitantes elas foram se sobrepondo
tinha esta primeira lista dos 12, depois a gente agregou a outra da CS (...) e a depois
tinham outros municpios que a gente inclua enquanto prioridade nossa e na verdade
este era um convnio que era aprovado pelo MS, ento a gente no tinha esta coisa
de julgar voc entra voc ou no entra, se estava naqueles critrios ou no a gente
mandava (integrante da equipe gestora estadual do programa do leite).
De fato, conforme j mencionado, 100% dos municpios do estado do RJ, onde o
programa do leite foi implantado, integravam a estratgia da CS e, portanto, na prtica a
indigncia foi o principal critrio de seleo.
A conjugao de diferentes critrios positiva no sentido de superar uma abordagem
apenas monetria, mas tornou-se complexa em termos operacionais. A falta de informao
e de discusses mais densas sobre esse instrumental tambm dificultou sua utilizao no
processo decisrio (como expressa o relato sobre a confuso das listas e o desconhecimento
do que fazer com elas). Dificuldades de comunicao com os gestores federais foram
relatadas, tanto por parte dos gestores estaduais quanto municipais. Processos de
implementao, que envolvem diferentes atores e setores e nveis de governo, complicam
os mecanismos de troca de informaes.
Em levantamento feito pela CS junto aos municpios prioritrios, 44% dos gestores
locais indicaram uma troca de informaes espordica com os interlocutores estaduais e
52% indicaram uma troca freqente. Cabe lembrar que os municpios que participaram da
pesquisa foram aqueles que responderam solicitao de preenchimento dos questionrios,
o que j indica uma proximidade maior com os interlocutores estaduais. Alm disto, grande
parte dos municpios que participaram do estudo sugere uma maior aproximao com estes
interlocutores e com a Secretaria Executiva da CS (CS/Secretaria Executiva, 1997).
Um mecanismo utilizado pela Secretaria Executiva, para divulgar a proposta da CS
para as prefeituras, foi a elaborao e distribuio de uma cartilha sobre o papel dos
parceiros na CS, acompanhado de vdeo informativo, encaminhado aos governos locais em
setembro de 1997 (Ofcio Secretaria Executiva n0 035/ 1997; CS (a), 1997). Outro material
produzido, com esta mesma finalidade, foi o Curso de Capacitao da Comunidade
Solidria, impresso em 1998 em trs volumes, versando sobre os princpios da proposta, a
questo das parcerias, gesto municipal e mecanismos de celebrao de convnios

191
(Comunidade Solidria, 1998 c; 1998d; 1998e). Porm a divulgao dessas informaes
para os diferentes agentes implementadores locais, foi extremamente limitada, fato refletido
no desconhecimento da proposta pela maior parte deles.

As estratgias adotadas no nvel estadual

Cada estado instituiu uma estrutura semelhante a da CS, ou seja, Secretaria Executiva
e Conselho Consultivo, no sentido de garantir o sucesso da implementao da estratgia no
contexto de descentralizao, facilitando o dilogo com os municpios. Um dos indicadores
do sucesso desta proposta foi a constituio de um Frum Nacional de Interlocutores
Estaduais da CS, a partir de iniciativa dos prprios representantes estaduais.
Este Frum promoveu alguns eventos, congregando representantes de 22 estados do
pas, que deram origem a documentos avaliativos do processo de implementao da CS,
que indicam alguns desafios de implementao da proposta de focalizao. As dificuldades
para influenciar o processo oramentrio so explicitamente reconhecidas, principalmente
no que se refere demanda por garantia do fluxo regular de repasse financeiro para os
programas setoriais. Sugere-se que seja inserido na Lei de Diretrizes Oramentrias da
Unio LDO um dispositivo que impossibilitasse a apresentao de emendas
parlamentares para os programas com selo de prioridade da CS (Frum Nacional de
Interlocutores Estaduais da CS, maro e setembro 1997).
Um primeiro ponto que merece destaque o reconhecimento do insuficiente respaldo
poltico s Secretarias Executivas estaduais da CS, tanto por parte dos gestores setoriais e
do poder executivo em geral (governadores e prefeitos), quanto do prprio Conselho da CS.
Os interlocutores se queixam da falta de apoio desses atores em relao s aes voltadas
para os programas da Agenda Bsica a cargo da Secretaria Executiva (Frum Nacional de
Interlocutores Estaduais da CS, outubro 1996). Esta demanda por maior apoio poltico
refora os problemas advindos da ciso de propostas e da frgil articulao das estratgias
do Conselho Consultivo e da Secretaria Executiva. Desta forma, pode-se considerar que as
dificuldades em implementar um projeto integrado que articule e coordene aes
desenvolvidas por diferentes atores, com vises especficas, comea dentro da prpria CS.
Diante destas limitaes, o Frum prope a criao de um Comit Executivo
composto por gestores dos programas setoriais, o que mais uma vez indica a carncia de um
espao efetivo de articulao, uma vez que o Conselho Consultivo (tambm composto por

192
representantes dos setores de governo) no se constituiu enquanto tal. Cabe perguntar o que
justificaria essa duplicao de arenas institucionais (o Conselho e o possvel Comit
Executivo) no contexto de uma mesma instncia (a CS)? Deve-se tambm considerar a
prpria dificuldade dos gestores em operacionalizar cotidianamente esta dupla participao.
H um consenso em torno da importncia de fortalecimento dos conselhos setoriais
(de forma a ampliar o escopo de parcerias da CS) e fomento criao de espaos
institucionais que possibilitassem a reunio e articulao dos diversos conselhos, como uma
possvel forma de promover a convergncia das aes em nvel local para os bolses de
pobreza. Iniciativas no sentido de aprimorar o fluxo de informaes e a capacitao dos
atores envolvidos na CS foram tambm indicadas como necessrias, bem como de
constituir o interlocutor municipal do CS. Como ser visto, a estrutura da CS no se
reproduz no municpio gerando desafios principalmente em relao articulao entre os
setores no nvel local (Frum Nacional de Interlocutores Estaduais da CS, maro 1997).
O Frum tambm indica outros pr-requisitos importantes para o desempenho da
estratgia, como: a capacitao dos gestores estaduais e locais em relao proposta da CS
visando, dentre outros, a integrao das aes em nvel local e a integrao com o Conselho
da CS; a implementao de indicadores e sistema de monitoramento incluindo visita as
prefeituras, acompanhamento das situaes de inadimplncia dos municpios e o
estabelecimento de mecanismos formais de coleta de informaes municipais (Frum
Nacional de Interlocutores Estaduais da CS, maro, 1997; abril, agosto, novembro, 1998)10.
Em resumo, as questes apontadas pelo Frum de Interlocutores Estaduais da CS
sintetizam as principais fragilidades da estratgia, em particular: dificuldades no fluxo de
informao e no monitoramento das aes locais; a desarticulao entre os nveis estaduais
e os municpios e entre os setores de governo em geral. Cabe por fim destacar que os
documentos apresentam propostas em relao a diferentes programas que compe a Agenda
Bsica da CS, inclusive em relao ao programa de cestas de alimentos, mas no citam o
programa do leite, o que refora sua fraca identificao com a estratgia da CS.
10

No que se refere ao monitoramento dos programas da Agenda Bsica, alm dos relatrios peridicos do
IPEA, dois estudos avaliativos foram conduzidos pela CS: (a) uma avaliao da implantao da estratgia da
CS em 10 municpios de pequeno porte (IBAM/ PNUD IPEA, 1998) que analisa situao de implementao
de cada programa, aes integradas, resultados alcanados, dificuldades existentes e sugestes de melhorias;
(b) um levantamento anual junto aos municpios prioritrios que cobriu um total de 402 municpios (29,3% do

193
Apesar das dificuldades inerentes articulao intersetorial, alguns fatores
favoreceram a adeso dos diferentes atores proposta da CS. A definio de um critrio
tcnico para seleo dos municpios foi apontada, tanto por gestores federais quanto
estaduais, como um fator facilitador deste processo.
Ns identificvamos um interlocutor estadual que vestia a camisa da CS e eles
sofriam as mesmas dificuldades em articular setores que ns soframos no nvel
federal. De fato a adeso entre os nveis de governo tambm se deu em grande parte
pela questo da forma de trabalhar, ou seja, eliminando o critrio poltico na seleo
dos municpios(...) como os critrios tcnicos eram transparentes nem a equipe
federal nem estadual decidia arbitrariamente os municpios que seriam includos(...) ,
isto facilitou a integrao entre governo federal e estadual( gestor da CS Federal ).
O fato da CS ter critrios tcnicos diminuiu muito a presso poltica, os prefeitos
pressionavam, mas como os critrios tcnicos eram cumpridos, isso indicava que o
programa era srio (gestor da CS estadual).
A flexibilizao de outros tipos de exigncias para repasse de recursos no caso dos
convnios do governo federal para o programa do leite, por exemplo, foi tambm um
incentivo que facilitou a adeso dos municpios. Como j referido, a menos que o
municpio estivesse inadimplente em relao ao INSS, ele poderia celebrar convnios. Essa
medida foi tomada considerando que os municpios mais pobres eram aqueles com maiores
dificuldades em preencher todos os pr-requisitos para repasse de recursos.
No caso do programa do leite, um pr-requisito especfico era que o municpio
tivesse o SISVAN implantado. De fato, o fator avaliado como critrio para celebrar o
convnio foi o municpio iniciar um processo de implementao do SISVAN e empenhar
esforos em consolida-lo e isto reforou a consolidao deste sistema.11
Para o MS no era muito importante que o municpio tivesse realmente SISVAN, era
uma coisa mais terica, tanto que no se avaliava a qualidade do dado, pedia a
informao, mas nunca teve um grande empenho nesta poca, pedia sim, mas (...) eu
acho que era uma tentativa de implantao do sistema, a gente pedia para vir o
tcnico para fazer o curso do SISVAN (...) Tinha este movimento, mas dizer se tinha
SISVAN funcionando, isso no (integrante da equipe gestora estadual do programa
do leite ).
total de municpio-alvo dos programas da Agenda Bsica) em 22 estados do pas (CS/ Secretaria Executiva,
1997).
11
Todavia, alguns problemas para uma efetiva captao dos beneficirios no nvel local surgiram em
conseqncia a este fato, como ser visto posteriormente. Como os municpios no haviam implantado o
SISVAN, todos os pr-requisitos para captao e avaliao do estado nutricional dos usurios da rede bsica
de sade eram inexistentes. Desta forma, os recursos para a compra do leite chegavam ao municpio mas no
aos beneficirios potenciais.

194

Esforos realizados pelos governos federal e estadual para fortalecer o processo de

implantao do SISVAN nos municpios, principalmente atravs de cursos de capacitao
dos profissionais de sade, resultaram na sua expanso progressiva.
A adoo de critrios tcnicos na seleo de municpios foi apontada tambm como
fator positivo, no s para adeso dos gestores a proposta, mas por favorecer o
conhecimento da realidade municipal. Os coordenadores de programas setoriais e os
interlocutores estaduais da CS indicam, como um problema da administrao pblica, o
desconhecimento da realidade social dos municpios. A introduo de indicadores sociais e
epidemiolgicos no processo decisrio impe que as informaes sejam coletadas e
sistematizadas e, desta forma, as peculiaridades das condies sociais dos diferentes
municpios se evidenciam aos olhos do gestor.
Ao estabelecerem-se critrios tcnicos para a priorizar a implementao dos
programas, o papel dos prprios tcnicos (profissionais de sade principalmente) se refora,
seja porque detm o conhecimento necessrio para processar esse tipo de informao ou
por que esse fato amplia suas possibilidades de intervir no processo decisrio. Pode-se
considerar que estes espaos de influncia favorecem tambm a adeso desses atores
proposta. Essas questes foram tratadas tanto por gestores ligados diretamente aos
programas setoriais no nvel estadual quanto por gestores da CS no nvel federal:
Eu me lembro que na gesto anterior tinham algumas coisas que era cumpra-se
mesmo, vai ser assim porque assim (...) e esta idia, na poca, de municpio de
risco foi uma idia boa para tentar mudar isto (...) antes a negociao poltica
era muito mais evidente, passava menos pelos tcnicos, ns vamos o tempo todo
os prefeitos e secretrios circulando por aqui para negociar as coisas e ns
tcnicos no tnhamos acesso (integrante da equipe gestora estadual do
programa do leite).
Havia uma presso muito forte em torno dos programas de alimentao e essa
questo do critrio do municpio, eles (gestores dos programas) perceberam que
ajudava um pouco a dar legitimidade e credibilidade para as reas (gestor da CS
federal).
A adeso dos interlocutores estaduais proposta da CS se revela no s pela
formao do Frum, conforme relatado, mas seu prprio discurso extremamente afinado
com o dos gestores federais da CS, e carregado de admirao pelo trabalho desenvolvido.
Os gestores federais da CS tiveram um peso muito grande sobre a gente eles
tinham muita capacidade de articular com todos os estados, com todas as

195
coordenadorias executivas, os interlocutores, como eram chamados. Por isto,
esta articulao vertical teve sucesso muito grande, por conta do grupo que se
formou na secretaria nacional que acreditava nisto, todos ns, e ele passou isso
muito para gente. Era um grupo muito forte na Secretaria Executiva, era
pequeno, mas era um grupo muito forte, era uma vontade muito grande; quem
passou esta vontade, em efeito cascata, foi a Secretaria Executiva da CS que
contaminou a gente e a gente contaminou o municpio(gestor da CS estadual).
O Conselho Consultivo estadual seguiu lgica semelhante a do nvel federal, no
interferindo diretamente nos programas da Agenda Bsica, que ficaram a cargo da
Secretaria Executiva que se ocupou principalmente do monitoramento do processo de
implementao nos municpios. Nesta tarefa, suas atividades principais giraram em torno
da facilitao do dilogo entre gestores locais e estaduais, mobilizando os diferentes setores
do governo estadual no sentido de que fornecessem suporte tcnico aos municpios.
Este dilogo se deu de fato numa via de mo dupla; por um lado atravs do apoio
tcnico e da informao aos gestores locais sobre os recursos disponveis nas diferentes
secretarias estaduais e, por outro, pelo encaminhamento de necessidades locais para os
gestores estaduais. Ao aproximar estes dois nveis de governo, a Secretaria Executiva
visava aumentar a visibilidade dos municpios prioritrios e melhorar a capacidade deste na
captao de recursos estaduais e federais.
Os municpios no sabiam fazer projetos, eles no sabiam como pedir nem o que
pedir e ns procuramos aproximar os quadros tcnicos do governo estadual para
darem apoio tcnico porque eles no tinham capacidade tcnica nem de pessoal
nem conhecimento(gestor da CS estadual ).
A articulao das secretarias estaduais responsveis pelos programas no foi
explicitada no conjunto de aes da Secretaria Executiva, e a relao com os setores, no
sentido de apoio tcnico foi tambm baseada numa negociao caso a caso como no nvel
federal, variando de um programa para outro. No caso do programa de cestas de
alimentos h inmeros relatos de gestores tanto da CS quanto do prprio programa, que
coincidem com as informaes municipais, sobre o acompanhamento por parte dos
interlocutores estaduais, na formao das comisses municipais e na distribuio das cestas.
Por outro lado, integrantes das equipes gestoras do programa do leite, no governo
estadual e municipal, relataram no estar cientes das atividades da CS, com exceo do fato
de que os municpios da CS deveriam ser priorizados em termos de implantao do
programa. Essa afirmao se reproduziu no nvel municipal.

196
Eu no me lembro quem eram as pessoas do CS, no foi uma coisa muito
expressiva, na prtica no se teve muita discusso sobre o que era, quando teve
isto pelo que estou lembrando se formou um ncleo l depois na secretaria, mas
este ncleo no acompanhava muito o trabalho da gente tcnico(...) quando a
gente foi apresentado a isto foi mais quando teve gente de fora, l de Braslia do
Ministrio da Sade para expor (integrante da equipe gestora estadual do
programa do leite).
Ainda que a articulao entre a CS e esses gestores no tenha sido to estreita, eles
relatam que, aps a implantao da CS, os municpios mais pobres se tornaram mais
visveis, reforando a importncia de se estabelecerem prioridades na alocao de recursos,
a partir de critrios epidemiolgicos e dados scio-econmicos simultaneamente.
Toda hora chegava pedido do Ministrio da Sade de informaes sobre estes
municpios, (..) voc tinha que sair catando estes dados, eu acho que isto deu uma
impulsionada na organizao do servio e na ligao com estes municpios, de
conhecer mais, porque tinha coisas que a gente no tinha informao, tinha que
ficar pedindo. Ento, acho que isto de certa forma estreitou a relao com eles e
o estado comeou a ter com isto um papel de estar gerenciando um pouco mais,
deu uma sacudida no estado, que tinha na poca um papel muito omisso, no
omisso assim s, tinha um papel burocrtico de chegar ao final do ano, pegar
lista de mortalidade dos municpios, mas trabalhava os seus dados de uma forma
muito distante, depois no, a gente tinha que ficar ligando para o municpio
pedindo dados por que a gente tinha que ter aquele dado, a acabava trazendo o
municpio para discutir aquele dado. A partir da, sim, a gente via que realmente
aquele grupo estava ruim e adicionava outros, a gente comeava a discutir por
que aquele grupo no est na CS se ele tambm est ruim? Ele no est na CS,
mas pelo menos pode estar como prioridade da gente. Eu acho que teve este
movimento (integrante da equipe gestora estadual do programa do leite).
Os municpios da CS passaram, portanto, a ter um tratamento diferenciado,
principalmente em termos de apoio tcnico, sendo priorizados para participar de atividades
de formao como cursos sobre o SISVAN e outros na rea materno-infantil.

Mecanismos e estratgias no nvel municipal

Nos municpios estudados no se consolidou nenhum tipo de instncia de apoio

articulao intersetorial dos programas da Agenda Bsica. Um integrante da Comisso
Municipal do programa de cestas de alimentos (CMP), na maioria das vezes o presidente,
respondia pela CS nos municpios.Um grupo reduzido de pessoas ligadas prefeitura e

197
poucos integrantes da CMP conheciam a proposta da CS. Em relao ao programa do
leite, grande parte da equipe tcnica desconhecia inclusive que era prioritrio para a CS.
Os dois programas foram implementados paralelamente, com poucos canais de
dilogo entre os setores envolvidos. Ainda que voltados para um pblico alvo semelhante,
em apenas um municpio registrou-se esforos em comparar os cadastros de beneficirios.
Algum tipo de articulao intersetorial se deu em torno das aes desenvolvidas no dia de
distribuio das cestas de alimentos, que incluam diferentes secretarias como sade
(aferio de presso arterial, etc), educao, atendimento jurdico, etc. Este foi o esforo
mais perceptvel de articulao entre setores em torno de uma ao conjunta.
Em sntese, este captulo indica dificuldades no uso combinado dos critrios seletivos
da CS e dos programas, pela concordncia no satisfatria entre as classificaes. Tambm
destaca a importncia do discurso tcnico para legitimao da proposta da CS, sinalizando
brechas para uma apropriao poltica destes critrios e atenta para a visibilidade que os
gestores dos programas passaram a ter ao interior dos ministrios e secretarias. Ressalta-se
o sucesso, ainda que parcial, da convergncia dos programas para os municpios prioritrios
e as estratgias adotadas pela Secretaria Executiva (SE) para o alcance deste objetivo,
indicando inclusive como a viso que os atores tm uns dos outros e como a
interdependncia entre eles, de acordo com os recursos que compartilham, afeta as
estratgias gerenciais no contexto da rede. A principal estratgia foi a negociao caso a
caso entre a SE e os gestores setoriais e a articulao entre os setores foi muito tmida, o
que leva a concluir que a CS caminhou mais na direo da multisetorialidade do que da
intersetorialidade. Dificuldades de expanso de cobertura, principalmente por questes
oramentrias, tambm foram apontadas e a falta de apoio poltico, por parte de alguns
atores, estratgia da Secretaria Executiva se fez sentir em diversos momentos. Por outro
lado, o apoio poltico tcnico dos interlocutores estaduais da CS aos municpios mais
pobres, reforando seu acesso aos canais de recursos j existentes, foi um fator positivo no
sentido de alterar a visibilidade destes municpios e sua capacidade de interao poltica no
mbito da rede de parceiros. Percebe-se ai como a informao, enquanto recurso, foi
administrada estrategicamente ao interior da rede (mesmo com limites) para alterar as
relaes entre os atores. Dificuldades de articulao intersetorial foram marcantes tanto no
nvel federal quanto estadual. Em seguida, ser abordado o processo de implementao

198
local dos programas, no sentido de compreender o que acontece depois que os recursos
chegam aos municpios.

198
Captulo V
O processo local de implementao
Este captulo reconstitui a trajetria de implementao do programa de cestas de
alimentos a partir de dados documentais e depoimentos coletados nos municpios
estudados1. Esse percurso envolve de forma primordial o papel da Comisso Municipal
do programa (CMP), responsvel pela seleo dos beneficirios, suas relaes com o
poder local, com os beneficirios e a insero na estratgia da CS. So tambm
apresentadas informaes fornecidas pelos beneficirios, relatos sobre os processos de
cadastramento, suas estratgias de incluso no programa, bem como o perfil de grupos
atendidos em alguns municpios onde o cadastro foi disponibilizado. A amostra de
beneficirios entrevistados no representativa do ponto de vista estatstico, mas cumpre
papel importante tanto na checagem de informaes fornecidas pelos integrantes da
CMP (como as estratgias adotadas para captao de beneficirios), quanto na
identificao das informaes a eles fornecidas sobre os critrios seletivos adotados.
Posteriormente so apresentados os dados referentes ao processo de
implementao do programa do leite, incluindo, documentos normativos, entrevistas
com gestores e equipes locais, com o objetivo de reconstruiu o processo nos oito
municpios estudados. Destacam-se questes referentes s capacidades e limites
institucionais dos municpios para efetiva aplicao dos critrios de seletividade do
programa (a avaliao do estado nutricional) considerando o papel dos demais nveis de
governo no contexto de descentralizao. So analisadas tambm as possveis estratgias
para adeso dos implementadores locais proposta da CS, no que se refere
convergncia das aes para os grupos mais pobres e a articulao entre os setores.
1. O Programa de Cestas de Alimentos
a) A seleo de beneficirios
Como j referido, a seleo dos beneficirios para o programa de cestas de
alimentos ficou a cargo de uma Comisso Municipal (CMP) composta por
representantes do governo, cmara de vereadores (situao e oposio) e sociedade civil
1

Cabe lembrar que, como referido no Captulo metodolgico o municpio da Regio Metropolitana foi
excludo da anlise deste programa pois suas peculiaridades no possibilitavam comparaes.

199
organizada. A CMP a instncia municipal mais diretamente identificada com a CS, em
geral o presidente da CMP responde pelas questes a ela relacionadas. No entanto, na
prtica, suas funes se limitam ao programa de cestas de alimentos e no foi
identificada nos relatos nenhuma estratgia mais relacionada a proposta mais ampla da
CS, como por exemplo a articulao entre setores de governo no sentido de fazer
convergir os recursos de diferentes programas para os grupos mais vulnerveis.
Uma vez que os programas de distribuio de alimentos so tradicionalmente
associados a prticas clientelistas, a composio da CMP mescla de diferentes setores de
governo e sociedade, envolvendo inclusive o poder legislativo, visando ampliar as
possibilidades de controle social e definir critrios seletivos adequados a cada contexto.
O quantitativo de cestas bsicas a serem distribudas nos municpios (1 por famlia)
foi pr-definido pela CS e CONAB federal - com base nos dados do Mapa da Fome.
Embora outros tipos de informaes como as provenientes do ICS, tenham sido
utilizadas na definio dos municpios prioritrios da CS, a contagem dos beneficirios
do programa foi baseada apenas nos dados de indigncia. Esse critrio limita os
beneficirios aos potenciais famintos e o quantitativo vai ser sempre insuficiente
porque do ponto de vista local a pobreza muito mais complexa e o nmero de
vulnerveis maior do que os que no dispe de renda suficiente para se alimentar.
Como limitar a distribuio das cestas apenas para os mais vulnerveis dos mais
vulnerveis? Como defini-los? Como selecion-los? Estes foram alguns dos dilemas
perversos vividos pela CMP. Essas questes sempre se colocam para programas focais,
na medida que os grupos alvo precisam ser quantificados de alguma forma. No entanto,
quanto mais restritos os critrios de quantificao maiores os conflitos e, por outro lado,
se esses critrios so por demais flexibilizados os recursos podem no ser suficientes
para garantia do atendimento. Mas, antes de compreender como a CMP administrou
esses problemas cabe considerar uma tarefa anterior que por demais importante, qual
seja, a divulgao do programa para a populao e captao dos potenciais
beneficirios. Distores nesta etapa comprometem todo o restante do processo.

A captao dos beneficirios

As formas de captao dos beneficirios foram bastante semelhantes nos

municpios estudados e as principais etapas incluram: divulgao da inscrio para o

200
programa; cadastramento dos potenciais beneficirios e, por fim, a seleo conforme o
nmero de inscritos e de cestas de alimentos disponveis, que implicou na definio de
critrios para hierarquizar as diferentes situaes de carncia encontradas (considerando
que o total de inscritos ultrapassava em muito as quotas municipais de cestas).
Diferentes municpios em todo o pas viveram esta realidade, ou seja, a inscrio
de um contingente bem superior ao limite pr-estabelecido de beneficirios, fato
amplamente divulgado na imprensa (Santiago, 1996). Cabe destacar que, em alguns
municpios, o quantitativo de cestas foi reforado (ver Apndice 8).
O cadastramento e a incluso de novos beneficirios um processo contnuo
decorrente dos desligamentos peridicos, seja por ausncias consecutivas e injustificadas
no dia de distribuio das cestas, seja por transferncia residencial para outro municpio
ou em casos de falecimento. Diante dessas situaes a aplicao dos critrios seletivos se
recoloca, considerando inclusive que aqueles que no foram includos no programa
compem uma lista de espera que superior ao nmero de vagas disponvel.
A complexa tarefa de elaborar o primeiro cadastramento, quando o programa foi
implantado, foi realizada em curto espao de tempo na maior parte dos municpios, dada
a urgncia de envio dos dados para CONAB. Este fato, aliado grande extenso da rea
rural dos municpios e a deficincia de recursos institucionais, inviabilizou a realizao
de inquritos mais aprofundados, como relatado em diferentes localidades.
O prazo foi muito rpido para poder entregar a papelada. Se tivesse mais
tempo teria sido com mais profundidade (...) vou dizer a realidade, foi um
trabalho mal feito porque tinha prazo para entregar.(Integrante CMPrepresentante da Igreja- Municpio 6)
(...) vai montar um documento de um municpio distante, rural! Ns fizemos
uma modificao enorme no primeiro cadastro porque tinha gente com carro,
que apanhava alimentao. Como o trabalho deles foi de uma semana, ou voc
faz ou perde, acho que eles fizeram assim: quem quer uma cesta bsica? Quem
estava na reta, eles deram, foram fazendo o cadastro. Por isso muitos
cadastros foram feitos na sede (Integrante CMP Representante Secretaria
Educao, Municpio 3)
Os beneficirios cadastraram-se a partir do momento em que tomaram cincia do
programa atravs de rdio, carro de som, escolas e postos de sade ou de conhecidos,
dirigindo-se s secretarias de promoo social ou sede da prefeitura para inscrio.
Este procedimento dificultou a captao de potenciais beneficirios nas reas mais

201
distantes dos municpios, principalmente na rea rural que ainda concentra grande parte
da populao e onde residem os grupos mais vulnerveis (Ver Apndices 8 e 9). A
probabilidade de tomar cincia a tempo para o cadastramento e locomover-se at os
locais de inscrio menor para este segmento, seja pela falta de transporte e a longa
distncia, seja pelo nmero reduzido de escolas e postos de sade, aonde as informaes
so divulgadas, ou pela freqncia menor a estas redes de instituies.
Como os postos de inscrio localizavam-se na regio central dos municpios, os
grupos que residiam em locais prximos ou que tinham contato pessoal mais estreito
com os responsveis pelo cadastramento, tiveram sua inscrio facilitada.
A populao atendida mais urbana. Eu diria at que tem menos pessoas assim
da rea rural no programa e que deveriam ter sido atendidas. s vezes at pelo
acesso mesmo, s vezes at as pessoas que moram na zona rural so meio, meio
que encabuladas, elas tem vergonha de pedir, elas no tem muito acesso a
ajuda aqui da prefeitura. Isso no s no programa da comunidade solidria,
geral, exatamente. A gente atende mais pessoas da zona urbana do que da
rural, so poucas pessoas que procuram aqui a secretaria para serem
atendidas. (Integrante da CMP, Representante da Secretaria de Promoo
Social, Municpio 6).
A visitao domiciliar reconhecida pelos integrantes da CMP como a forma mais
segura de identificar a situao da famlia e atingir os grupos populacionais com
dificuldade de acesso s redes de proteo social. O contato mais prximo com a
realidade vivida permite visualizar melhor o quadro de carncia e compreender como os
diferentes fatores determinantes da pobreza se configuram no cotidiano de cada famlia.
Voc s sabe se uma pessoa est pior do que a outra visitando a famlia. Se eu
vou numa casa mesmo que sejam 3- 4 da famlia, mas tem carro, moto, etc eu
vou mandar cortar a bolsa. O governo mandou dizer que quem tinha carro,
casa no prioridade, no precisa. (Representante de associao de moradores,
Municpio 4 ).
(...) a gente ia nas casas e via quem precisava; s vezes via assim tambm
uma famlia com um monte de gente e tudo amontoado no mesmo cmodo. A
voc v que precisa mais do que o outro que j tem um animal (Representante
secretaria Promoo social Municpio 1).
O relato dos integrantes que participaram de alguma atividade de visitao
domiciliar visivelmente diferenciado, expressando sensibilidade em relao s
condies de vida dos grupos mais vulnerveis. A experincia parece impactar seu

202
cotidiano de trabalho e freqentemente demonstram perplexidade frente a uma realidade
que no imaginavam existir em seus municpios.
De fato a pobreza parece estar escondida, pois, em geral, essas pequenas cidades
so extremamente agradveis e aparentemente bem estruturadas, principalmente na
regio do em torno urbano, embora com problemas de abastecimento de gua, falta de
tratamento de esgoto e inadequada destinao do lixo.
Foram cidades ricas no passado, que concentraram recursos durante o ciclo do caf
e que empobreceram progressivamente com a falncia das fazendas, o fim das ferrovias
e as dificuldades de escoarem as mercadorias produzidas (pelo difcil acesso s reas
rurais e pssimas condies das estradas). So localidades tambm onde a imigrao
sua, italiana e francesa foi marcante e at hoje os traos tnicos desses grupos so
visveis na fisionomia da populao, principalmente de segmentos de trabalhadores
rurais concentrados em determinadas reas.
O trabalho escravo era a base da mo de obra das fazendas e at hoje resqucios
desta poca marcam alguns relatos sobre as relaes de trabalho na rea rural, onde
famlias trocam a mo de obra por alimento e em alguns casos este alimento destinado
apenas para o membro da famlia empregado em alguma atividade.
A decadncia econmica destas localidades se inicia com o declnio da produo
cafeeira, sendo hoje a pecuria extensiva de corte e de leite a base principal da
economia. No entanto, um modelo de baixa produtividade e pouca demanda de mo de
obra qualificada. Por isso mesmo, a administrao pblica exerce grande peso de
influncia no cotidiano dessas cidades em termos econmicos, de trabalho e
possibilidades de captao de recursos. O poder pblico municipal agrega grande parte
das relaes sociais; os prdios pblicos so freqentados quase que diariamente pelos
residentes urbanos, tornando-se sede de encontros formais e informais.
Esses municpios foram reduzindo progressivamente seu contingente populacional
com o processo de esvaziamento econmico e conseqente migrao para outros centros
em busca de oportunidades de emprego. A pobreza remanescente e mais intensa de
caracterstica marcadamente rural, embora o nvel de vida dos habitantes como um todo
no seja elevado. A densidade demogrfica na rea rural baixssima e recentemente,
nas periferias urbanas, ncleos de pobreza se formam, mas os grupos mais vulnerveis

203
ainda residem nas localidades interioranas dos municpios. A condio de
vulnerabilidade dessas famlias se agrava em eventos especficos como enchentes, que
so comuns em determinadas pocas do ano, quando a no adequao entre o nmero de
cestas de alimentos e o contingente de vulnerveis se acentua.
Ainda que a visitao domiciliar seja uma das nicas formas de acesso aos grupos
mais isolados na rea rural, este mecanismo no foi utilizado pela prpria dificuldade do
processo, por demandar tempo e treinamento tcnico e pela deficincia das prefeituras
em termos de pessoal, equipamentos e transporte, etc. Mais recentemente com a
implantao do PACS e PSF, informaes sobre as famlias so captadas e
encaminhadas a CMP. Esses programas vm dando suporte a diversas aes do
municpio, intimamente relacionadas ao atendimento s famlias de mais baixa renda.
Como visto, programas de distribuio de alimentos favorecem a utilizao de
mecanismos auto-seletivos de cadastramento, pelo tipo de produto distribudo que, em
geral, mais consumido pelas camadas de renda mais baixa. No entanto, na fase inicial
de implantao do programa de cestas de alimentos nos municpios estudados, diante
do desconhecimento quanto composio da cesta, a solicitao de ingresso foi feita por
setores da populao com graus diferenciados de carncia.
Tem muitas pessoas que fazem o cadastro e depois vm o tipo de compra que
entregue e desistem ento so substitudas (Integrante CMP, representante da
secretaria de educao, Municpio 3).
Quem estava reivindicando era porque precisava mesmo porque a qualidade
dos produtos nem sempre era boa, ento, quem no come vai reivindicar a
cesta da CONAB para que? (Integrante CMP, representante da secretaria de
educao, Municpio 5).
Os setores mais carentes tm dificuldade em solicitar o ingresso no programa no
s por morar em locais afastados, mas tambm pela vergonha e falta de conhecimento
pessoal que so recorrentemente citados como barreiras.
Os mais pobres tm vergonha de pedir, as pessoas que falam mais so as que
menos precisam (Representante da Prefeitura, Integrante CMP, Municpio 2).
Este fato se confirma na observao da distribuio das cestas nos municpios,
quando residentes da rea rural demonstravam extrema dificuldade em aproximarem-se
dos integrantes da CMP para qualquer solicitao (fato que ser retomado).

204
Um desafio que atravessou todo o processo seletivo foi identificar os mais pobres
dentre os pobres e corrigir as falhas deste primeiro cadastro.
A gente v aqui no quem pobre, mas quem o mais miservel porque no
fundo todo mundo precisa, eu por exemplo no vou para a fila no dia de
distribuio para pegar o alimento , quem vai, quem se submete a isto porque
precisa mesmo. (Representante da Secretaria de Promoo Social, Integrante
CMP, Municpio 4)
Dizer quem carente mesmo muito difcil porque quase todo mundo precisa,
muitas pessoas precisam, mas no so carentes, muitos so carentes e no so
cadastrados ainda (Integrante CMP, representante de associao de moradores,
Municpio 4).
H, portanto, vrios dilemas em pauta. Um que se refere prpria perversidade de
um processo que impe aos moradores locais a excluso e incluso de pessoas de seu
convvio, dados os limites externamente impostos em termos de quantitativo de
benefcios a serem distribudos. Outro, no menos complexo, , no tanto a incluso de
grupos que no so os mais vulnerveis, e que tambm se encontram em situao de
carncia, mas, acima de tudo, a no incluso daqueles em situao de maior
vulnerabilidade. Uma terceira questo, que aparece nos relatos, o comportamento de
algumas famlias inscritas no programa, que, apesar de no enfrentarem condies to
adversas e que at mesmo utilizam os alimentos para os animais, ocupam a vaga de
outras mais vulnerveis que esto em fila de espera para inscrio no programa. Essas
questes se recolocam em diferentes momentos do processo de implementao e a
conseqncia principal deste quadro o fato de que os grupos mais vulnerveis
continuam tendo maiores dificuldades de acesso ao programa como ser visto.

Os critrios de seleo dos beneficirios

Em tese o programa destinado aos indigentes que residem nos municpios

selecionados. Alm da incompatibilidade entre o nmero de cestas e de famlias
vulnerveis, o fato de um municpio ser atendido pelo programa e o municpio vizinho
no ser, coloca outros desafios. Como traar limites territoriais entre os pobres quando
geograficamente as delimitaes so sutis e as necessidades so as mesmas?
A populao encontra diferentes mecanismos para burlar essa subdiviso
territorial, ou receber as cestas em dois municpios simultaneamente, o que levou s
comisses locais a institurem formas de controle e balano das informaes.

205
Quando questionados quanto aos critrios de seleo dos beneficirios para o
programa, os integrantes da CMP, em sua imensa maioria, citam como principal fator o
conhecimento pessoal - a gente conhece todo mundo, a gente sabe quem precisa. O
tamanho dos municpios favorece um conhecimento amplo da realidade e isto, segundo
os entrevistados, permite uma identificao quase que imediata dos mais vulnerveis.
O critrio de olhar as pessoas que ficam nas filas esperando para receber a cesta
bsica citado como uma estratgia de comprovar se a seleo foi justa ou no:
Voc olha e v que a pessoa precisa ou voc olha e v que ela est pegando a
cesta, mas no precisa tanto (Integrante da CMP, representante da associao
de moradores, municpio 2).
Ao mesmo tempo, este critrio por eles mesmo questionado, porque existem
muitos casos em que as pessoas aparentemente no precisam da cesta de alimentos, mas
a condio financeira, desemprego ou casos de doena justificam a necessidade.
s vezes chega uma pessoa para pegar a cesta bsica e est toda arrumadinha,
parece que no precisa, mas isso no significa nada porque tem uma pobreza
limpa (Integrante da CMP, representante de associao social Municpio 6).
Quando perguntados sobre as caractersticas dos grupos que identificam como os
mais necessitados, indicam, nesta ordem de prioridade: famlias com chefes
desempregados; famlias cuja renda total seja de at um salrio mnimo e tenham muitos
filhos; famlias que vivem em domiclios precrios (sem gua tratada, esgoto e luz). Os
chefes de domiclio com trabalhos eventuais tambm so considerados vulnerveis,
como os campeiros, trabalhadores rurais que realizam diversas tarefas nas fazendas, e
que esgotam seus recursos quando no h trabalho disponvel.
Tem gente que pobre, mas tem um empreguinho j o outro campeiro, j
mais sacrificado (Integrante da CMP representante da Igreja Evanglica,
Municpio 1).
O critrio principal renda, mas nem isso na verdade quem est
desempregado, tem muitos filhos (Integrante da CMP representante da Secretaria
de Promoo Social, Municpio 4).
Na realidade, alm da renda e do nmero de filhos, no h um critrio rgido de
seleo, embora haja anlise de prioridades. O comprovante de vacinao e a freqncia

206
escolar passaram a ser exigidos pelo governo federal como contra-partida para
manuteno do benefcio.
b) A CMP enquanto arena poltico-institucional: repercusses no
processo seletivo
Algumas questes devem ser pensadas em relao a CMP no que se refere a seu
funcionamento

enquanto

uma

arena

poltico-institucional

aos

possveis

desdobramentos desta dinmica no processo de seleo dos beneficirios: Quais as

estratgias para adeso de seus integrantes proposta da CS? Em que medida essas
comisses ampliam a participao da comunidade e fortalecem a incluso de grupos
mais vulnerveis? De que forma a populao se relaciona com a CMP? Como o
processo decisrio ao seu interior e quais os critrios objetivos, subjetivos, tcnicos e
polticos em jogo? Em que medida eles esto sujeitos a influncias das elites locais?
Quais os mecanismos de presso poltica por parte dos diferentes setores envolvidos?
Nesta seo so respondidas essas indagaes.
A CMP, pela sua composio seria um espao potencial para democratizao do
processo de seleo de beneficirios. No entanto, a dinmica cotidiana de
funcionamento, que bastante semelhante nos municpios estudados, revela fortes
traos no democrticos. As decises gerais sobre o programa se concentram em alguns
integrantes, em geral ligados ao poder executivo, seja pelo seu conhecimento tcnico
(no caso de funcionrios das secretarias de promoo social) seja pela funo que
ocupam e o conseqente peso poltico dos cargos de confiana.
A atuao de representantes da sociedade civil e funcionrios da prefeitura do
segundo e terceiro escalo, por vezes, se limita a um trabalho mais braal de organizar a
distribuio dos alimentos no dia de entrega. Quase todos esses integrantes
desconhecem questes centrais relacionadas aos princpios subjacentes ao trabalho que
realizam, como: a estrutura do CS; porque o municpio foi selecionado como prioritrio
para implantao do programa, o clculo do quantitativo de cestas e os prprios
critrios de seleo dos beneficirios adotados pela CMP.
Eu no sei quais so os critrios e tambm o vereador que veio antes de mim
no sabe, (...) nem como foi feito o cadastramento. Quase ningum sabe os
critrios (Integrante da CMP, vereador de oposio, Municpio 1).

207
(...) se no tivesse comisso cadastraria da mesma forma, os membros no
sabem do processo, tinha que fazer com que as pessoas entendessem seu papel,
no governo anterior pagava 50 reais por pessoa para trabalharem; agora so
voluntrios, ganham uma cesta no dia para trabalhar(Representante do
Gabinete Prefeitura Integrante CMP, Municpio 5).
Este desconhecimento pode relacionar-se a vrios fatores. Por vezes esses
funcionrios so designados pela prefeitura para desempenharem uma tarefa especfica
na CMP (burocrtica ou operacional). Em algumas situaes so propositalmente
excludos das discusses mais substanciais ou, por vezes, representam associaes
sociais que no desenvolvem um trabalho efetivo junto comunidade.
Tm pessoas que esto l na comisso mais pelo social, (...) vo no dia da
distribuio, colocam aquelas roupas uma tarefa mais social, entende? Da
comisso mesmo s trabalham dois ou trs, os outros vo no dia da
distribuio mas fazer o trabalho certinho no fazem no (Integrante da CMP
Representante da Secretaria de Promoo Social , Municpio 4)
muito comum que um representante da sociedade civil na CMP seja ao mesmo
tempo funcionrio da administrao pblica local. Alguns motivos podem ser
destacados: o prefeito prefere designar algum de sua confiana para compor a
comisso; em geral estas pessoas dispem de maior preparo tcnico num universo onde
este tipo de recurso escasso, alm disto, a prefeitura o grande empregador em
municpios de pequeno porte. No entanto, esta conseqente superposio de funes
cria problemas para o controle social por dificultar a distino de papis.
Em muitos casos as associaes sociais servem de canal para agregar apoio
poltico da comunidade e conectar seu grupo diretor com o poder local. freqente o
relato de candidaturas polticas de seus dirigentes que integravam as comisses. Com a
mudana de governo, algumas delas deixam de fazer parte da CMP, pois seu vnculo
baseava-se numa relao poltica entre o presidente e o executivo municipal.
Algumas regies no ganham recursos porque o presidente da associao de
moradores no pede, porque oposio poltica ao governo municipal. Aqui o
prprio sindicato dos funcionrios pblicos no funciona porque o presidente
do sindicato oposio ao prefeito e o sindicato vai acabar fechando por causa
disso (Integrante da CMP, Representante de Associao Social, , Municpio5).
A CMP potencialmente um canal de dilogo com a populao, pois serve de
referncia para as questes relativas ao programa e canaliza as demandas dos

208
beneficirios, em especial a solicitao de cadastramento. No entanto, nem sempre
vista como um aliado, principalmente quando no responde de forma favorvel a
alguma demanda de ingresso. Nestes casos, os solicitantes ameaam recorrer a um
poder maior, como o prefeito ou o vereador, revelando o nvel de poder e autonomia
que a CMP adquiriu aos seus olhos e indicando que ela no se constituiu de fato como
canal de vocalizao de demandas frente aos tradicionais mecanismos de presso.
Ainda que seja um canal de acesso importante, aspectos de seletividade so
visveis. A CMP tende a favorecer grupos j inseridos em alguma rede de apoio, como
igrejas ou organizaes locais. Quando um presidente de associao de moradores,
pastor ou padre, integrantes da CMP, encaminham o pedido de cadastramento de algum
morador de sua localidade a chance de ser atendido maior, com o argumento de que
estes lderes conhecem de perto a realidade local.
(...) eles sabem de uma famlia que precisa muito, eles trazem para a gente j
os dados da pessoa e passa para mim, a j fica mais fcil, porque um
membro da comisso, eu nem tenho que procurar outra informao, eu j tenho
respaldo dessa pessoa mesmo. Eu dentro do possvel, tendo uma vaga, eu j
incluo no programa, porque facilita bastante trazer a informao para a gente
desta comunidade mesmo, das associaes de moradores, de uma Igreja, do
Lions. melhor porque as informaes so mais dentro da realidade, porque a
a pessoa j tem o contato dia a dia, j sabe da situao, j conhece, exatamente
do que a famlia passa (Presidente da CMP, Representante da Secretaria de
Promoo Social , Municpio 6)
Este procedimento cabe para qualquer integrante da CMP, mas a suspeita de
favorecimento poltico recai sobre os vereadores ou membros politicamente ligados ao
executivo local. Sas informaes so vistas com suspeio e precisam ser averiguadas.
Inclusive at os vereadores tambm ajudam informando s pessoas que
precisam, mas a j o caso da gente estar procurando confirmar a
informao, porque s vezes a pessoa est fazendo poltica. A gente tem que s
vezes procurar informao para no beneficiar, no ajudar o poltico a fazer
poltica (...) Eles ajudam, eles s no tem assim, tanto respaldo como uma
associao de moradores, porque, isso que eu estou te falando, eles podem
estar querendo fazer poltica e no o objetivo do programa (Integrante da
CMP, Representante da Secretaria de Promoo Social, Municpio 6).
A postura da CMP diante das solicitaes de ingresso no programa diferenciada.
Em situaes onde no h interesse direto em atender uma requisio argumenta-se que a
CMP possui critrios seletivos e cada caso deve ser analisado em particular e, portanto, o

209
pedido posto numa fila de espera. Situaes deste tipo foram presenciadas durante a
distribuio de cestas de alimentos.
Outra forma de postergar o pleito encaminhar o solicitante ao presidente da CMP
e, nestes casos, as relaes podem tornar-se fortemente assimtricas e o dilogo ser
prejudicado. Todo este percurso tortuoso, diversas vezes observado no trabalho de
campo, indica a inibio de segmentos da populao, especialmente aqueles no inseridos
em alguma rede de apoio, frente s relaes de poder que encontram na CMP.
Quando h um interesse mais imediato em atender um pedido pode-se suprimir
etapas. O solicitante, ainda que no pertena s camadas mais pobres da populao, pode
ter sua demanda atendida pela proximidade pessoal com algum integrante da CMP. Mais
ainda, o presidente da CMP tem, em muitos casos, autonomia para atender uma
solicitao, suprimindo qualquer tipo de avaliao dos outros integrantes da comisso e
ignorando a lista de pedidos de ingresso em espera. Na realidade, em todos os municpios
estudados a CMP no se rene com regularidade, portanto qualquer anlise destas
solicitaes restrita a alguns integrantes ou fica a cargo do presidente.
Apesar deste tipo de constrangimento, a CMP possibilita, pela sua composio, uma
certa diversificao dos canais de acesso, considerando que os diferentes representantes
que a integram canalizam os pedidos de suas clientelas especficas. Por outro lado,
permanece em questo a situao dos grupos no inseridos nas redes de apoio, cujo
isolamento social fruto da distncia do local de residncia ou da prpria vulnerabilidade
a que esto sujeitos. Estes, que deveriam ser os beneficirios preferenciais do programa,
so os que tm mais dificuldade de serem includos.
Esses grupos so os mesmos que encontraram obstculos ao tentarem se cadastrar
para o programa, na fase inicial de implantao. Como no conseguiram ser includos,
alm de inscreverem-se na lista de espera, utilizam-se de outras estratgias, no menos
humilhantes, para receberem as cestas. Essas pessoas vo aos locais de distribuio nos
dias previstos, aproveitando o transporte da prefeitura, e ficam aguardando que o
processo de entrega finalize, na esperana de receber a cesta de algum beneficirio
cadastrado que no pde, por algum motivo, comparecer para receber o beneficio.
Esses potenciais beneficirios compem uma longa fila de espera que se forma
at que finalize o horrio de distribuio previsto e sejam contabilizadas as cestas que

210
sobraram. So pessoas identificadas pelos prprios membros da CMP como os mais
carentes dentre os carentes e esse processo de espera extremamente humilhante e
incmodo para todos os presentes. Um profundo desconforto marca aqueles que
presenciam esta situao, frente humilhao a que so submetidos estes grupos, que se
acentua quando a quantidade de cestas que sobra no atende o nmero de pessoas que
ficaram durante todo o dia na fila de espera.
s vezes as pessoas que esto esperando a sobra so mais carentes at do que
a quem a gente distribui (Integrante da CMP, Representante da Secretaria de
Educao, Municpio 4).
A tinha um grupo de pessoas que no tinha senha, gente mais humilde, por
que, quem fica nas sobras porque precisa mesmo (...) sempre faltava algum
ento ns pegvamos aquele grupo de pessoas humildes tudo da mesma regio,
mas que no tinha nem condio e no tinha conseguido a senha vamos dizer
assim...(Integrante da CMP, Representante de associao de moradores,
Municpio 2).
H situaes tambm em que o nmero de faltosos se deve a dificuldades de
transporte ou intercorrncias, como chuvas, que fazem com que nem mesmo os mais
necessitados, possam vir esperar pelas sobras. Nestes casos, os prprios beneficirios
cadastrados, ou seus familiares, vo para a fila de espera na expectativa de adquirirem
mais uma cesta de alimentos. Essa situao relatada por integrantes da CMP como
injusta, mas em caso de falta de opo, pois as cestas no podem ficar armazenadas ou
sob os cuidados de algum, elas so distribudas ou recorre-se deciso do um tcnico da
CONAB, que acompanha o momento de distribuio, quanto ao que fazer.
O nmero de pessoas que compe a fila de espera bastante significativo a ponto
de ser comparado ao nmero de beneficirios. Em alguns municpios foram registrados
nos relatrios de distribuio casos de at 400 pessoas em fila de espera quando o total de
cestas de alimentos distribudas foi de 800.
A, ento ficou aquele pessoal que sempre tem procurado depois as sobras, faz
uma fila enorme, tanto quanto a dos beneficiados. E desde ento assim at
hoje (Integrante da CMP, Representante da Prefeitura, Municpio 7).
Por que tantas pessoas esto nas filas de espera? O fato de submeterem-se a um
processo to humilhante e fisicamente desgastante sugere uma real necessidade,
reconhecida pelos prprios integrantes da CMP. Neste caso, por que no so
cadastradas? So vrias as possibilidades.

211
O nmero de cestas pode no ser suficiente para o nmero atual de pessoas
economicamente vulnerveis, em parte porque os dados de base para o clculo do
quantitativo de beneficirios so da dcada de 90, em parte porque os critrios e pontos
de corte deste clculo no so os mesmos utilizados pela CMP, alm da enorme
dimenso do problema. 2Outra possibilidade que essas pessoas no tenham conseguido
se cadastrar por distores no processo seletivo. Neste sentido, o que chama mais
ateno o fato de que comum nos relatos a caracterizao das pessoas que esto na
fila de espera como mais carentes do que alguns beneficirios, a ponto de submeterem-se
a fila de espera pelas sobras. Isto refora as falhas no processo de cadastramento.
c) Irregularidades no cadastramento
Em todos os municpios estudados a maior parte dos entrevistados sugere a
necessidade de um recadastramento e reconhece que alguns beneficirios foram
includos indevidamente, indicando a posse de propriedades ou bens considerados
inacessveis para os grupos mais pobres, ou a utilizao dos produtos da cesta para
alimentao animal. Este tipo de denncia bastante freqente e existem canais
especficos para registro de ocorrncias, como uma central de atendimento telefnico
gratuito, que so averiguadas pela CONAB.
O que a gente v que tem gente que recebe e no precisa tanto, embora todo
mundo precise, mas voc v o pessoal da creche recebe cestas, servente do
estado apanha cestas e so pessoas assalariadas, gente que no tem salrio e
que ganha por servio e precisaria mais do que esses que tm casa prpria ou
tm uma penso do marido, mas recebe porque servente do estado
(Representante de associao social, Integrante CMP Municpio 3).
O Cadastramento foi difcil, o presidente colocou pessoas que no precisavam
porque eram da prefeitura (Representante da secretaria de promoo social,
Integrante CMP, Municpio 1).
Irregularidades que so relatadas indicam falhas no processo de cadastramento,
como, por exemplo, a duplicidade de carto, ou seja, uma mesma famlia possuindo duas
senhas, o que lhe permite apanhar duas cestas de alimentos.

Comparado ao incio da dcada, quando houve uma retrao de programas sociais, a partir de meados
dos anos 90, aumentou o nmero de programas executados pelos governos locais, bem como o nmero de
conselhos e estratgias de captao domiciliar como o PACS e PSF, o que tambm tende a aumentar a
demanda.

212
Algumas razes so apontadas pelos integrantes da CMP para estas distores,
como a no veracidade das informaes declaradas pelo beneficirio por ocasio do
cadastramento e no comprovadas pela CMP.
s vezes a pessoa fala assim: "Ah, eu recebo um salrio. Mas recebe tambm
uma penso familiar, como aconteceu vrias vezes a pessoa falou com a gente
que a renda dela era um salrio, mas est recebendo 300, 400, at mais,
entendeu (Representante da Secretaria de Promoo Social, Integrante da CMP,
Municpio 6).
H certa unanimidade por parte dos integrantes da CMP quanto s dificuldades
inerentes a tarefa de retirar o benefcio de algum que foi includo indevidamente.
Algumas pessoas, principalmente na sede3, recebem a bolsa, mas no precisam
tanto, voc vai ver isso na distribuio. Foram cadastradas, mas depois no
foram retiradas porque difcil voc dizer a uma pessoa que ela no precisa.
Porque na verdade todo mundo precisa e uns precisam mais do que outros. Mas
voc tenta retirar a pessoa d briga(...) (Representante da Secretaria de
Educao, Municpio 3).
Quando o programa comeou, no houve tempo para fazer o cadastramento,
porque foi uma correria danada. No havia cadastramento e se ns no
selecionssemos as pessoas perderamos o programa, ento entrou muita gente
que no precisava receber, depois foi chegando gente para pedir e que
realmente precisava, a o governo municipal comeou a bancar e depois
passamos a receber da CONAB. Ento de repente ns nem precisamos desta
quantidade toda, mas depois que as pessoas foram cadastradas fica difcil tirar
(Integrante da CMP, Representante da Associao de Moradores, Municpio 2).
A pessoa v que no precisa, mas no quer abrir mo da cesta ela d para os
animais (Integrante da CMP, Representante de Associao Social, Municpio 4).
Alguns relatos sugerem que estratgias de convencimento, como apelar para o
lado humano da pessoa, realar a conscincia, seriam eficazes. Na prtica isto nem
sempre acontece e essa forma de excluso, baseada numa iniciativa pessoal de
integrantes da CMP, dilui tanto a caracterstica de uma arena institucional pblica
quanto o fato de que foram definidos critrios de seleo que tornam determinadas
pessoas elegveis e outras no.
Eu penso que esta estria de sensibilizar a pessoa que ela no precisa e a
outra precisa mais, puxar pela conscincia, isso no funciona, difcil porque o
povo no tem a noo de humanidade. A gente tem que pegar o cadastro e
fazer a relao de quem no precisa, fazer uma reunio aqui na promoo
3

A sede o distrito central do municpio.

213
social porque tem gente que vai nas casas, mas outra pessoa no vai ento tem
que ter uma reunio com todo mundo e se colocar tudo em reunio cada caso e
a todos vo ouvir. Eu sei que o lado caridoso pode agir aqui ou ali, mas a
reunio com todos importante (Integrante da CMP, representante associao
social, Municpio 4).
O discurso da caridade assume o lugar da prerrogativa do direito e de igual modo
percebe-se a dificuldade da CMP para constituir-se em mecanismo de controle social e
espao decisrio de carter pblico. Se a CMP se apresenta como um grupo coeso, as
responsabilidades individuais nas decises mais delicadas ficam diludas, e o respaldo
coletivo reduz os constrangimentos deste processo ao mesmo tempo em que refora as
prticas democrticas. Esse grau de amadurecimento decisrio depende da medida em
que a comisso realmente existe enquanto tal ou se constitui apenas uma arena formal.
Tinham situaes mais escabrosas possveis, e foram cortadas com aval da
comisso. A gente reunia e analisava o caso e tinha que meter o caneto
mesmo, nestas horas a comisso assumiu a responsabilidade sozinha, at
porque a coisa era feita do jeito que l eles no viam quem tinha assinado; a
comisso assumiu, ento o cara ficava pau da vida por ter sido cortado, mas
no podia falar nada porque foi a comisso (Integrante da CMP, vereadora
situao, Municpio 2).
Em termos organizacionais, foram encontrados basicamente dois tipos de
estrutura. Em alguns municpios o programa de cestas de alimentos e
conseqentemente a CMP fica sob a administrao direta do gabinete do prefeito.
Nestes casos, em geral, o grupo gestor do programa no tcnico, mas composto
principalmente de funcionrios administrativos ou pessoas politicamente vinculadas ao
executivo local. Em outros municpios o programa fica sob gerncia da Secretaria de
Promoo Social e a administrao por parte dessas secretarias refora os aspectos
tcnicos de seletividade, inclusive a possibilidade maior de visitas domiciliares, sob a
organizao das assistentes sociais. Nestes contextos o carter tcnico reaparece como
fator que, por um lado, legitima o processo e, por outro, exime os outros integrantes da
CMP de falhas na escolha: foram as assistentes sociais que cadastraram.4

Essa legitimidade , em muitos casos, aparente, porque, como visto posteriormente, nem mesmo os
grupos tcnicos escapam das presses polticas em jogo.

214
A CMP parece sempre necessitar da legitimidade de algum grupo supostamente
mais neutro nesta tarefa de seleo de beneficirios. Mesmo quando vinculada
diretamente s Secretarias de Promoo Social, em situaes complexas recorre-se
ao do fiscal da CONAB, no sentido de conseguir respaldo e principalmente evitar que
suspeitas sejam levantadas em relao credibilidade do trabalho realizado. H um
receio constante de que o municpio seja cortado do programa por irregularidades,
principalmente por tratar-se de um programa federal.
Programa federal no perdoa, coisa sria, qualquer coisinha j sabe porque
coisa muito rigorosa, ento tem que ser muito rigoroso tem que fazer a
distribuio com muita firmeza quando do municpio a gente d um jeitinho
d para arrumar, mas quando negcio federal no tem como no, tem que ser
dentro da lei mesmo, saiu fora o negcio pega, exige muito mais seriedade
(Integrante CMP, Representante de associao de moradores Municpio 6) .
Para ningum ficar mal a gente fala para o fiscal e o fiscal vai l e tira a
pessoa que est esperando a sobra e o marido j pegou (Integrante da CMP,
Representante da Secretaria de Promoo Social, Municpio 4).
A presena da CONAB no momento da distribuio serve como uma referncia de
credibilidade, imparcialidade, controle, fiscalizao, por serem tcnicos do governo
federal, seu aval nas decises d legitimidade CMP. Esses tcnicos participaram da
elaborao das fichas cadastrais que continham informaes bsicas como renda,
nmero de pessoas da famlia, situao de trabalho, sugerindo, portanto, alguns
critrios. Alm disto, por acompanharem de perto a realidade de cada municpio (mais
especificamente o dia de distribuio das cestas), indicam situaes irregulares,
solicitando a reviso desses casos.
O fiscal da CONAB era muito exigente, ele tinha uma preocupao se a gente
estava realmente pegando os mais carentes. Todos os problemas que tnhamos
o fiscal ajudava a gente a solucionar (Integrante CMP, representante da
Secretaria de Promoo Social, Municpio 3).
Por estas e outras dificuldades que a literatura sugere a importncia de
auditorias externas, como visto no captulo II, quando a modalidade de focalizao
de base comunitria. Os agentes externos (no caso os tcnicos da CONAB) exercem
no s um papel de controle, mas principalmente de apoio aos agentes locais
(integrantes da CMP) face s situaes delicadas e complexas que enfrentam no
cotidiano.

215

Objetividade e subjetividade na tomada de decises

Como dito anteriormente, quando perguntados quanto ao critrio adotado na

seleo dos beneficirios os integrantes da CMP argumentam que em seus municpios
todo mundo conhece todo mundo, o que, por um lado positivo, porque facilita a
identificao de necessidades, e, por outro, negativo, porque dificulta a excluso de
beneficirios que foram cadastrado indevidamente. Diante de situaes deste tipo o
conhecimento e o convvio prximo passam a ser um fator de constrangimento para os
integrantes da CMP, at em relao a suas ambies polticas.
O programa trouxe um problema para gente que j herdou uma estrutura, eu
acho que j tinha que vir com os critrios definidos e a fiscalizao devia ser
severa para dar fora para gente, num lugar pequeno todos se conhecem ento
muito difcil dizer para algum que voc conhece que ele no vai receber e o
outro vai (CMP, Presidente Associao Moradores, Municpio 3).
(...) as pessoas das sobras, o fiscal organiza em fila para no ter uma
interferncia da comisso o fiscal quem toma a frente, s vezes a gente no d
nem opinio, a gente fica nervoso com medo de pensarem que a gente est
manipulando ento nem fala nada, todos aqui se conhecem ento muito
difcil, muito difcil mesmo, dizer para algum que voc conhece que ele no vai
receber e o outro vai receber... muito chato (Integrante CMP, representante de
associao social, Municpio 5).
A CMP tem dificuldades em assumir plenamente sua funo e, mais ainda, sua
posio diante da CONAB dbia. Por um lado, sentem a necessidade de que algum do
governo federal defina bem os critrios e atue como fiscalizador, apoiando o trabalho da
comisso, ao mesmo tempo relatam situaes onde consideram necessrio passar por
cima dos critrios que o governo exige. Um caso deste tipo a condio dos
aposentados que recebem um salrio fixo, mas gastam grande parte de seu oramento
domiciliar com remdios. A princpio pessoas com renda fixa, como aposentadoria,
estariam em situao menos vulnervel do que trabalhadores eventuais. Em outras
situaes, a pessoa tem propriedades, mas est doente e no pode trabalhar. Os critrios
objetivos no do cona desses impasses e as normas do governo so questionadas.
O pessoal da CONAB disse que tnhamos que excluir certas pessoas como
aposentados porque tinham renda. Tem renda, mas tem doena, tem que
comprar remdio, como que voc no vai atender uma pessoa dessas, vai
deixar a pessoa sem tomar remdio, porque tem que fazer as compras. Ento
teve muita coisa que tivemos que passar por cima das normas do governo em
funo de atender. Acabava deixando de lado aquelas normas e procurava ver

216
o lado humano na frente (Integrante da CMP, Representante dos professores,
Municpio 2).
Essas questes indicam dilemas semelhantes aos apontados por Sen, ou seja, em
relao as diferentes capacidades interpessoais, incluindo vulnerabilidades biolgicas,
que alteram as possibilidades de utilizao da renda (Sen, 1992). Esta diferenciao
percebida e as variveis, que tornam determinados grupos mais vulnerveis do que
outros, so identificadas, mas, traduzi-las em mecanismos operacionais e indicadores
que subsidiem o processo decisrio um passo adiante.
Para alm desta dificuldade estas situaes indicam que as relaes em torno dos
aspectos objetivos e subjetivos esto em jogo num processo seletivo. Os critrios
tcnicos so reconhecidos como fundamentais por afastarem a subjetividade das
decises, numa tentativa de evitar que pessoas sejam cadastradas por serem
apadrinhadas por algum. No entanto, na prtica eles se mostram insuficientes diante
de situaes onde a prpria subjetividade, ou o lado humano e mesmo o
conhecimento pessoal seriam capazes de balizar melhor as decises.
A riqueza da CMP residiria justamente na possibilidade de aliar o processo
transparente de definio de critrios seletivos, o que daria respaldo e credibilidade ao
trabalho desenvolvido, com uma anlise tambm democrtica de casos especficos,
quando estes critrios objetivos so insuficientes. Desta forma, o conhecimento pessoal
e os aspectos subjetivos seriam canalizados positivamente no processo de tomada de
decises, mas constrangimentos polticos tambm afetam esta performance.

O tcnico e o poltico na tomada de decises

Se, por um lado, recorrer aos critrios tcnicos pode ser um fator de proteo ao
trabalho realizado pela CMP, em certas ocasies h embate com os interesses polticos
em jogo. Quase todos os entrevistados tocam na questo da poltica, mesmo quando no
questionados sobre o assunto. Em alguns municpios h relatos explcitos do sistema de
cotas por vereador, que no inviabiliza outros processos de seleo, mas gera embates
entre os tcnicos da Secretaria de Promoo Social e a prefeitura.
Para ser bem direto o cadastramento foi poltico, ou seja, foi feito via vereador
foi distribuda uma cota para cada vereador e eles escolhiam as pessoas que
iriam receber as cestas (CMP, Secretrio Promoo Social Municpio 1).

217
Determinadas pessoas j chegaram na secretaria, e isto eu estava presente,
chegaram, eu quero 50, eu preciso de 34, os vereadores, eu preciso de 64 para
dar aos meus, a Secretria de Promoo Social na poca no entendeu, eu
entendi menos ainda, ns ramos recm chegadas no municpio estes vcios ns
no sabamos que aconteciam. Ns tivemos que peitar: isto no vai continuar
assim (Representante da Secretaria de Promoo Social, integrante da CMP,
Municpio 1).
Muitos beneficirios pensam que o prefeito que d a cesta de alimentos por isso
associam a cesta ao voto. Alm da candidatura de integrantes da CMP a cargos polticos,
freqente tambm a tentativa de utilizar o momento da distribuio dos alimentos para
estabelecerem contato poltico com a comunidade. Principalmente nos primeiros anos de
implementao do programa, estes eventos aglomeravam quantidade expressiva de
pessoas e era comum inclusive a presena de representantes do governo estadual,
tornando-os espao propcio para atividades polticas.
Em conseqncia disto, a CONAB institui regras como: o integrante que se
candidatar deve se afastar dos trabalhos da CMP; os polticos j eleitos que integram a
CMP no devem prestar favores aos beneficirios durante o momento da distribuio
como lev-los em casa para facilitar o transporte das cestas, etc.
Como visto, as redes pessoais so uma forma que os beneficirios encontram para
aproximarem-se da CMP e pleitearem sua incluso no programa, na tentativa de superar
uma srie de barreiras que enfrentam. Por outro lado, o esforo de vereadores,
presidentes de associaes sociais e religiosos, de incluir um beneficirio motivado por
diversos tipos de interesse.
Os vereadores no so os nicos que desejam os votos, pois a ambio de seguir a
carreira poltica est presente em diferentes integrantes da CMP. Portanto, o voto
certamente um dos interesses em pauta, mas no o nico, pois outros tipos de lealdade
esto em jogo. Chama ateno nos relatos o fato de que vereadores se identificam junto
comunidade como uma espcie de assistentes sociais, algum que adquire, para alm
do voto, prestgio pessoal e reconhecimento da utilidade de seu trabalho. Embora a sua
funo seja legislar eles consideram que uma forma de retribuir a lealdade poltica de
suas bases atender as expectativas da populao (Bezerra,1999:47). 5
5

Isto aparece nitidamente no dilema relatado por um vereador recm eleito, que comentou passar horas de
seu tempo de trabalho lendo os documentos pblicos necessrios para exercer bem sua funo legislativa.

218
O trabalho do vereador remete ao vnculo comunitrio, que em municpios
pequenos, inclui relaes familiares e conhecimentos pessoais de longa data. Como no
canalizar os benefcios existentes no municpio para estes grupos mais prximos? Por
outro lado, a prtica de pedir est fortemente enraizada na populao. Se a possibilidade
de atender aos diversos pedidos comea a fugir do controle do vereador, sua prpria
participao no trabalho da CMP afetada. Desta forma, ele evita se expor,
principalmente nos dias de distribuio que concentram a populao atendida.
(...) o povo est pedindo, voc entendeu. E nem sempre voc tem dinheiro..
Pessoas dos arredores daqui vem polticos j pensa em pedir alguma coisa e
nem sempre eles tem dinheiro para dar... a carncia, aquele negcio, j eu
votei em voc, voc obrigado a fazer mais alguma coisa por mim.
(Representante dos professores, Integrante CMP, Municpio 2).
As atividades cotidianas da CMP no so de interesse direto do vereador e, quando
a participao na CMP se torna constrangedora, diante das questes acima relatadas, ela
pode ser pontual, principalmente no momento do cadastramento, quando possvel
incluir beneficirios pertencentes a sua clientela, e na poca de eleies.
Os vereadores no fazem muita questo de participar, porque eles no querem
ter que responder para este povo todo no dia da distribuio o porque eles no
cumpriram algumas coisas que prometeram (Representante de associao de
moradores, Integrante CMP, Municpio 3).
Em alguns municpios a questo poltica evidentemente mais acirrada do que em
outros, como indicam os processos (mais recentes) de cassao de polticos por
irregularidades, escndalos, violncia em casos de deslealdade poltica, fatos relatados
pelos entrevistados e registrados nos veculos de comunicao local. Nessas localidades,
vereadores de oposio no se comunicam com os de situao, a troca de benefcios por
voto assume outra dimenso (o sistema de cotas por vereador constantemente referido)
e simultaneamente as relaes de troca de favores so mais enraizadas. interessante
perceber que, nesses mesmos municpios a gerncia do programa de cestas de
alimentos fica sob responsabilidade do gabinete da prefeitura, e no das Secretarias de
Promoo Social e o presidente da CMP algum de confiana do prefeito.

No entanto, ele foi alertado por seus colegas que, caso gastasse muito tempo neste processo, jamais
conseguiria dar continuidade ao seu trabalho, porque perderia seu vnculo com a comunidade e
conseqentemente o conhecimento da realidade.

219
O voto nem sempre garantido por causa da cesta. Alguns integrantes da CMP que
se candidataram no foram eleitos seja porque sua clientela era constituda de um
grupo mais restrito dentro do municpio, ou porque vieram de outro municpio. Os
vnculos de lealdade, portanto, nem sempre so to bvios e passam por vrias esferas.
Ele foi candidato a vereador, mas no se elegeu ele teve pouqussimos votos no
mximo 30. Voc v, ele pensou que ia se eleger com a histria das cestas, mas
no conseguiu e isso bom sinal, sinal que o povo no to bobo assim, ele
pessoa de fora da cidade e os eleitores perceberam isso (representante de
associao de moradores, Integrante CMP, Municpio 1).
A relao de troca entre os poderes, executivo e legislativo comumente referida,
ou seja, os vereadores apiam as propostas do executivo caso seus pedidos de
cadastramento de beneficirios seja atendido. Desta forma, integrantes do legislativo
tentam exercer algum poder sobre o executivo municipal.
Na maioria das vezes o vereador negocia com o poder executivo e ele faz o que
o vereador prometeu para as pessoas e ele vota nos interesses do executivo
independente de ideologia, de contedo programtico independente de tudo
(CMP vereadora oposio).
Ainda que a CMP seja integrada por um vereador de oposio e um de situao,
possibilitando maior controle sobre o executivo, este exerce seu poder tambm atravs
de ameaas de demisso de integrantes da CMP ou de seus parentes.
O meu papel como vereador de oposio seria at o de cobrar, mas se eu fao
isso ele pode at punir minha mulher que trabalha na prefeitura, minha nora
que tambm trabalha na prefeitura ai complicado, aqui tem muito essa coisa
de vingana poltica (vereador da oposio, Municpio 1).
Ela foi punida porque saiu por a falando mal da prefeitura, aqui a gente tem
que ser cego, surdo e mudo; no tem que sair por a falando mal da prefeitura
(Representante da Secretaria de Promoo social Municpio 5, Integrante da
CMP).
d) Os beneficirios: perfil e estratgias de cadastramento
A CMP no tem representante dos beneficirios, portanto eles no participam do
processo seletivo, a no ser indiretamente atravs da representao da sociedade civil
(igrejas, associaes sociais). A principal estratgia para explicitar sua discordncia em
relao aos critrios adotados o mecanismo de denncia.

220
Segundo integrante da CMP, os beneficirios discordam, por exemplo, da
exigncia de residirem no municpio e defendem que o voto deva ser um critrio
considerado, uma vez que existem pessoas que residem em localidade de fronteira com
outros municpios, reas que geograficamente pertencem a um municpio, mas votam em
outro.
A primeira coisa que eles trazem para gente quando vo fazer o pedido de bolsa,
o ttulo de eleitor (...) Eles no concordam, eles acham que deveriam ganhar se
votam no municpio, entendeu? "Ah, eu voto" Mas, o critrio esse, morar no
municpio e no votar. A maioria no concorda com isso (Integrante CMP
Representante Secretaria Promoo Social, Municpio 1).
Desta forma reforam as estratgias de indicao de lealdade poltica atravs do
voto como moeda de troca pelas cestas de alimentos.
Quanto a seu conhecimento em relao aos critrios adotados na seleo a maior
parte dos beneficirios no sabe dizer porque foram selecionados (Ver Apndice 11).
Uma estratgia utilizada para ingressar no programa adquirir a senha de um
conhecido que tenha se mudado do municpio ou parente que tenha falecido. Estes casos
por vezes nem passam pela avaliao da CMP, as pessoas j chegam com a senha para
receberem a cesta de alimentos. H relatos de famlias que dividem a cesta com outra
famlia que no conseguiu ser cadastrada.
Tinha muito no comeo a pessoa tinha mudado, outra j tinha morrido e
algum ficou com a senha dela a vinha receber a bolsa (...), mas isso a gente
pegou logo no comeo a gente comeou a enxugar tambm que cada um
pegasse sua bolsa ou que desse o nome, e a veio a CONAB, o programa atinou
para este problema, a fiscalizao que nunca esteve ausente, estabeleceu que a
pessoa indicaria no carto dela outro que viesse pegar a bolsa (Integrante da
CMP, representante da secretaria de Promoo Social Municpio 3)
Os potenciais beneficirios, que compem a fila de espera pelas sobras de cestas
relatam em sua maioria que no se cadastraram porque no souberam do processo em
tempo hbil para pleitearem o ingresso no programa, principalmente por morarem em
locais distantes do centro do municpio. Os demais informaram que chegaram a se
cadastrar, mas no foram selecionados pela insuficincia de vaga. A forma principal
como tomaram conhecimento do programa foi atravs de escolas, postos de sade e
amigos (Ver Apndice 12).

221
Pessoas que compe a fila de espera canalizam tambm demandas de outros
potenciais beneficirios, solicitando que integrantes da CMP averigem casos de
famlias que no tem condies nem mesmo de comparecer aos dias de distribuio para
esperar pelas cestas que sobram e solicitar sua incluso. So famlias extremamente
vulnerveis e isoladas geograficamente, ou que trabalham nas fazendas e no podem
dispor do dia de servio e sua incluso depende da realizao de visitas domiciliares.
Em 2000 a CONAB realizou um diagnstico nacional das condies scioeconmicas das famlias beneficirias do programa de cestas de alimentos , no sentido
de identificar a localizao das famlias, caractersticas dos domiclios, alm percepes
dos beneficirios e dos integrantes da CMP quanto ao desempenho do programa. De
acordo com os resultados do estudo, os traos que compe o perfil scio-econmico das
famlias atendidas no pas e na regio Sudeste, comparados aos dados da Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) 1997 so apresentados na Tabela 13.
Constatou-se uma participao significativa de aposentados e pensionistas,
principalmente nas regies Sul, Sudeste e Centro Oeste, e uma destinao importante
dos recursos familiares para compra de medicamentos. Essas informaes reiteram os
relatos apresentados por integrantes da CMP, nos municpios aqui estudados, quanto aos
dilemas de incluso de pessoas com renda fixa (aposentados, pensionistas), mas que, no
entanto, tm gastos expressivos que comprometem o consumo alimentar.
Tabela 13 Ocupao e renda de beneficirios do programa de cestas de alimentos
(PRODEA) no Brasil e Regio Sudeste, 2000, comparados aos dados da Pesquisa
Nacional por Amostra Domiciliar (PNAD) 1997.
OCUPAO

Brasil
N
%
9.285
27,1
18.233
53,2
3.867
11,2

Desempregado
Trabalhador Eventual
Aposentados e
Pensionistas
Empregado
2.915
Total de Beneficirios
34.300
Renda familiar inferior da
11.936
01 Salrio Mnimo
Renda familiar entre 01 a
8649
02 Salrios Mnimos
Renda familiar acima de
412
02 Salrios Mnimos
Sem renda fixa
13303
Total de Beneficirios
34.300
Fonte: CONAB, 2000. Pesquisa PRODEA

Sudeste (SE)
N
%
617
12,8
2863
50,1
1.184
18,7

8,5
100
34,8

1054
5718
1.700

18,4
100
29,7

25,2

2475

43,3

1,2

159

38,8
100

1384
5718

24,2
100

SE PNAD 1997
%
9,0

58,4

222
A presena ou ausncia de bens durveis no domiclio indica tambm a situao
das famlias: 65,4 % dos domiclios do pas aonde residem famlias atendidas pelo
programa de cestas de alimentos no dispe de geladeira (na regio Sudeste este valor
de 47,2%) 42,3% no dispe de televiso (34,3% para regio Sudeste) 31,2% no
possuem rdio (27,9% para Sudeste) e em 52,4% dos domiclios residem de 4 a 6
pessoas, valor semelhante para regio Sudeste (CONAB, 2000).
Para o presente estudo, as informaes sobre os beneficirios, obtidas a partir dos
cadastros locais (1995 e 1996), foram disponibilizadas em quatro dos oito municpios da
amostra, pois os demais no dispunham mais das informaes.
A anlise dos dados indica um perfil bastante semelhante, em mdia foi
encontrado: 53.7 % com trabalho eventual; 17.06% de desempregados; 11.04% de
aposentados e pensionistas; 58.51% recebiam menos que 1 salrio mnimo por ms; em
46.1% dos domiclios residem de 4 a 6 pessoas.
Tabela 14Nmero de residentes no domiclio. Famlias beneficiadas pelo PRODEA em 4
municpios do estado do Rio de Janeiro, 2001.
MUNICPIOS
o

N RESIDENTES
DOMICLIO
1a3
4a6
7a9
Acima de 9
Total

N
638
569
23
3
1233

%
51.7
46.2
1.8
0.3
100

N
301
409
102
9
821

3
%
36.7
49.8
12.4
1.1
100

N
582
454
62
10
1108

%
52.5
40.9
5.7
0.90
100

N
259
315
43
6
623

Total
%
41.6
50.6
6.9
0.9
100

N
1780
1747
230
28
3785

%
47.1
46.1
6.07
0.73
100

Tabela 15 Renda Familiar. Famlias beneficiadas pelo PRODEA em 4 municpios do

estado do Rio de Janeiro, 2001.
MUNICPIOS
RENDA FAMILIAR
Abaixo de 1 Salrio Mnimo
1 a 2 Salrios Mnimos
Acima de 2 Salrios
Sem Informao
Total

1
N
312
898
17
6
1233

2
%
25.4
72.7
1.4
0.5
100

N
525
209
78
9
821

3
%
63.9
25.5
9.5
1.1
100

N
857
131
74
46
1108

4
%
77.3
11.8
6.7
4.2
100

N
519
35
3
66
623

%
83.3
5.61
0.5
10.59
100

Total
N
2213
1273
172
127
3785

%
58.51
33.6
4.54
3.35
100

Para o estado do RJ como um todo, os dados da PNAD 1997 indicam que 13,9%
da populao ocupada recebia menos de 1 Salrio Mnimo, 22,7% recebia entre 1 a 2
Salrios Mnimos e 45,8% mais de dois salrios mnimos (CIDE, 1997). Portanto,

223
quando comparados aos dados municipais pode-se inferir que o perfil da renda familiar
dos beneficirios efetivamente baixo.
Tabela 16 Ocupao do chefe da famlia. Famlias beneficiadas pelo PRODEA em 4
municpios do estado do Rio de Janeiro, 2001.
MUNICPIOS
OCUPAO
Desempregado
Trabalhador Eventual
Aposentados e Pensionistas
Empregado
Sem Informao
Total

1
N
118

2
%
9.57

38 3.13
1077 87.3
1233

N
12
418
194
190
7
821

%
1.46
50.9
23.66
23.13
0.85
100

N
425

%
38.4

143
540

12.9
48.7

N
91
147
43
342

1108 100

623

Total
%
N
%
14.6 646 17.06
23.6 565 14.92
6.9 418 11.04
54.9 2149 56.8
7 0.18
100 3785 100

As concluses do diagnstico realizado pela CONAB, comparados aos dados

obtidos nos municpios estudados,6 indicam que o perfil geral dos beneficirios justifica
a incluso no programa e segue os critrios estabelecidos pelas comisses. No entanto,
estes dados no permitem concluir sobre os possveis erros de excluso.
A partir dos relatos e das observaes do trabalho de campo possvel identificar
diferentes grupos de beneficirios ou potenciais beneficirios de acordo com seu grau de
insero. H um segmento extremamente prximo aos canais de acesso, seja pessoal ou
institucional e que mais rapidamente foi includo no programa, outro segmento inserido
em redes de apoio como igrejas, associaes que conseguiu por esta via ser includo, um
terceiro grupo mais isolado de redes de apoio, que ainda assim consegue comparecer aos
dias de distribuio espera das sobras e um ltimo segmento extremamente isolado
geogrfica e socialmente, que nem mesmo consegue participar dos eventos de
distribuio das cestas e pleitear sua insero no programa.
2. O Programa do leite
a) Selecionando os beneficirios no nvel municipal

Quem so os desnutridos? Como encontr-los?

Os municpios da CS foram informados pelo MS da possibilidade de implantao

do programa do leite e na viso dos prprios gestores locais, esta induo do nvel
federal ao processo de implantao do programa foi fundamental. No perodo anterior
6

Cabe considerar tambm que esses dados foram obtidos do cadastro de beneficirios, que por sua vez so
coletados a partir de relato oral e marcados pelo vis de informao da varivel renda.

224
CS, a iniciativa poltica dos municpios (atravs de prefeitos, secretrios) era ingrediente
chave para celebrao de convnios para o programa. Com a instituio de critrios
tcnicos de escolha dos municpios o nvel federal faz o movimento contrrio, ou seja,
busca o municpio para que o convnio seja realizado.
Acho que o que muda com a CS que se dependesse do municpio tomar a
iniciativa de implantar essas coisas ele no teria implantado (Gerente do
programa do leite municpio 8).
Em sete dos municpios estudados no havia nenhum cadastro ou informaes
sobre os beneficirios para os anos de 1995 e 1996 e uma coleta mais sistemtica de
dados para seleo de clientela para o programa s foi processada a partir de 1997.
Ainda assim, principalmente por rotatividade de profissionais e perdas nos registros, em
quatro municpios as informaes s estavam disponveis a partir de 1999/2000. 7
O tempo extensivo (quatro a seis meses) entre os procedimentos burocrticos para
firmar os convnios com o governo federal e a efetiva liberao dos recursos para
compra do leite, aliado a demora nos processos de licitao, gerou uma srie de entraves
na implementao do programa.
Os municpios adquiram grande quantidade do produto, pois o valor destinado
compra deveria ser totalmente utilizado antes da concluso do ano, quando seriam
devolvidos ao governo federal os recursos no gastos. Desta forma, diante dos prazos de
validade do alimento, a captao dos beneficirios teve que se dar em curto espao de
tempo, sem que houvesse uma estrutura institucional instalada (profissionais de sade e
equipamentos suficientes para avaliao nutricional). De igual modo no havia demanda,
que estava reprimida pela prpria deficincia dos canais de acesso rede.
Diante disto, os profissionais enfrentaram um primeiro dilema ao depararem-se
com uma quantidade enorme de leite ser distribudo, questionando: para quem
deveriam distribuir; quais seriam os grupos de risco; onde estariam e como capta-los.
Encontrar respostas para todas essas perguntas num curto espao de tempo foi um
enorme desafio.
7

Como mencionado, o SISVAN s foi efetivamente implantado a partir de 1997, aps o treinamento dos
profissionais, em cursos promovidos pela Secretaria Estadual de Sade em parceria com o centro
colaborador de Alimentao e Nutrio da regio Sudeste/ FIOCRUZ, j no final de 1996. A prpria
coordenao estadual de alimentao e nutrio comea a ser efetivamente implementada a partir de 1995
(PAISMCA, 1995) e parte de seu corpo tcnico foi treinada concomitantemente com as equipes
municipais (CECAN, 1997; SISVAN/RJ, 1997).

225
No sei te dizer ao certo a quantidade, mas a primeira verba, acho que de 70
mil e outra de 64 a gente tinha que gastar este dinheiro porque foi intervalo de
um ano para o outro chegou de uma hora para outra e a gente tinha que
gastar, a gente no teve muito critrio a gente tentou cadastrar as crianas o
mais rpido possvel, comprou atravs de licitao muita quantidade de leite
voc via aquele estoque l no depsito ficvamos apavorados, leite tem
validade tem prazo para gastar, e tinha dinheiro no banco se no for gasto tem
que devolver se no gastou dentro de um ano retornaria para o governo sei
que devolveu nosso 1000 reais para o governo que a gente no tinha como
gastar (Gerente do programa do leite, municpio 1).
Em cinco municpios houve relatos explcitos de uso quase aleatrio da verba nesta
fase de implantao, diante da inexistncia de uma coleta ampla e sistemtica de
informaes sobre o estado nutricional da clientela atendida nas unidades de sade. O
carto da criana, instrumento de registro das aes de sade s quais a criana
submetida, era utilizado fundamentalmente para controle de vacinao. Apenas dois
municpios informaram registro antropomtrico no carto, mas de forma no sistemtica,
no realizando nenhuma outra estratgia de captao de potenciais beneficirios. 8
Em trs municpios as verbas foram administradas por um perodo pela Secretaria
de Promoo Social, foram utilizados critrios de renda para captao dos beneficirios
(que fogem totalmente aos critrios do programa) e em alguns casos o uso foi aleatrio.
Os profissionais enfrentaram as presses de usurios dos servios que insistiam em
pleitear o programa a partir de sua condio scio-econmica.
Quando eles me chamaram para assumir tinha uma verba aqui do programa
do leite. S que essa verba tinha sido usada uma parte, aleatoriamente, sem
critrio nenhum, como previa o SISVAN, entendeu, usaram aleatoriamente e
outra parte tinha ficado com a Promoo Social. A, depois comeou a verba,
a gente pegou, a secretaria de Sade assumiu o programa do leite em 97 (...)
(Gerente programa do leite municpio 4).
Num dos municpios estudados os recursos para o programa tinham sido
transferidos desde 1995, mas no havia registro algum da forma de utilizao, por
extravio de documentos. Alm disto, os profissionais de sade foram licenciados por
falta de salrios, o que refora o no controle no uso dos recursos.

Nesta fase, o Programa de Agentes Comunitrios de Sade (PACS) e Sade da Famlia (PSF), que
prestam atendimento domiciliar, principalmente em localidades onde no h unidades de sade, ainda no
estavam efetivamente implantados. Cabe destacar que a captao de gestantes mais precria do que a de
crianas e ela captao tende a melhorar com a implantao do PACS e PSF.

226
O prefeito estava sem pagar salrio deram uma licena para gente (...) eu sei
que o recurso ficou parado um tempo, sem ser gasto, em funo disto. A ns
voltamos em 1997 e resolveram, verificando os papis todos tinham sumido
porque de um governo para outro some. Procura-se papel e no encontra at
que descobriram que o municpio j estava inscrito, estava com recurso para
ser gasto, at que a gente se organizou sentei com o enfermeiro e a gente fez o
plano de trabalho (Gerente do programa do leite, municpios 5).
O uso indevido dos recursos destinados ao programa foi alertado por outros
municpios do estado (no includos neste estudo), em documentao enviada
Secretaria Estadual de Sade. A procedncia dos registros foi averiguada, conforme
indicam os relatrios de tramitao de documentos referentes ao programa do leite nos
anos de 1996 e 1997 (Secretaria Estadual de Sade RJ, 1997).
Esforos do governo federal no sentido de cobrar a implantao do SISVAN,
principalmente em municpios que vinham apresentando problemas na implantao do
programa do leite, e solicitar auditorias conjuntas (Secretaria Estadual e ministrio da
Sade) foram registrados em documentao encaminhada pelo ministrio ao Secretrio
Estadual de Sade do Rio de Janeiro (Oficio Circular n 022/ Gabinete do Ministro da
Sade, 12 de setembro de 1996). Nos municpios aqui estudados no registrou-se
nenhum tipo de auditoria por parte dos demais nveis de governo.
Se, por um lado, o fato do programa chegar aos municpios sem que estes
possussem condies favorveis de implementao gerou falhas na aplicao dos
critrios tcnicos, por outro, impulsionou uma maior organizao do trabalho realizado.
Os beneficirios precisavam ser captados e para tal era necessrio que os profissionais
fossem treinados para implantao da vigilncia nutricional, que os dados cadastrais
fossem elaborados, etc. Esta demanda alterou a rotina de trabalho dos municpios.
(...) quando chegou em junho tinha que se ter SISVAN para poder vir o
programa do leite, ns montamos entre aspas o SISVAN, no tinha
coordenadora, eu fui fazer o curso. Na verdade a gente recebeu o dinheiro, fez
a licitao, comprou-se muito o leite e no tinha demanda para gastar. Foi um
entulho na nossa vida, a verdade foi esta. Depois que comeamos a por a
vida em dia, porque comeamos a cadastrar, ns no tnhamos agente
comunitrio, no tnhamos os postos, s tinha l mdico atendendo, at que a
gente conseguisse captar as crianas o controle no foi o controle bom porque
at hoje o estado no d, muito falho, ns que montamos uma fichinha
nossa do que a gente queria dos dados na poca(Gerente do programa do leite,
municpio 1 ).

227
A seleo destes beneficirios se deu principalmente nas unidades de sade,
localizadas na regio central - urbana dos municpios, excluindo residentes das reas
perifricas aonde havia carncia de unidades ou funcionamento precrio das mesmas.
O primeiro cadastramento foi muito complicado porque at voc encontrar essas
crianas... porque desnutrido, at passa a populao pelo posto, mas o mdico
no percebe o auxiliar no percebe se no estiver atento se no ficar em cima no
pega e a maior parte desta populao est na periferia mesmo entendeu nosso
centro aqui no centro, a periferia fica descoberta tem esta populao que hoje os
agentes pegam e na poca no pegavam, tinham os postinhos de sade, mas na
poca no funcionava no (Gerente do programa do leite municpio 6).
Um problema constantemente registrado pelos gestores foi a insuficincia e alta
rotatividade de recursos humanos, principalmente tcnicos (nutricionistas, enfermeiros e
assistentes sociais, etc), seja por problemas polticos, administrativos, como falta de
pagamento, ou ambos. Em trs municpios os profissionais relataram que, embora as
primeiras tentativas de implantao do SISVAN e regularizao dos cadastros dos
beneficirios do programa tenham se dado a partir de 1997, diante de problemas desta
natureza (rotatividade de pessoal), todo o processo de cadastramento estava sendo
recomeado por ocasio da realizao das entrevistas (2001).
(...) quando cheguei aqui em 2000 no havia nenhum registro, vrios
profissionais tinham passado, mas ficado pouco tempo e tive que comear tudo
do zero (...) (Gerente do programa do leite municpio 1).
Os relatrios municipais de implantao do SISVAN (1997), encaminhados a
Secretaria Estadual de Sade, indicam como principais dificuldades: nmero reduzido de
profissionais e transporte para os locais de difcil acesso incluindo sub-postos
localizados nos distritos mais distantes; ausncia de equipamentos de pesagem e
medio em algumas unidades. Esses problemas tambm so refletidos nos relatos:
Precisava de pessoal, a gente no tinha local, no tinha ningum para ajudar.
Eu fazia SISVAN sozinha e no existe SISVAN sozinha, tinha que fazer
estatstica, correr atrs do povo, quem estava, quem no estava, a partir de
uns dois anos (final de 98 e 99) a gente conseguiu colocar o SISVAN legal.
Aqui hoje a gente est fazendo at gestante com nomograma enviando para
SES, com regularidade (Gerente do programa do leite, municpio 7).
Cabe ressaltar que os municpios da CS eram justamente aqueles com baixa
capacidade tcnico-poltica e que, portanto, teriam maiores dificuldades em implantar de
forma satisfatria os programas. A induo do MS no sentido de que o governo

228
municipal se organizasse para implantao do programa foi fundamental para
aperfeioamento da captao do grupo-alvo. No entanto, necessrio um processo de
mdio e longo prazo para que essas instncias estejam efetivamente funcionando.
Dificuldades de comunicao com as instncias estaduais e federais nesta
conjuntura foram tambm apontadas como um elemento complicador:
(..) ento naquela poca estava acontecendo que a gente ligava para l e a
gente no tinha informao nenhuma o estado no sabia informar nada e dada
o telefone de Braslia e eles tambm no sabiam informar tambm porque
sempre tinha gente trocando, a gente no tinha contato nenhum era um
problema muito srio, o cara falava te dava uma resposta e depois trs dias
depois a resposta j era outra diferente (Gerente do programa do leite
municpio 3).
A no transparncia na utilizao dos recursos repassados aos municpios foi uma
questo recorrente, uma vez que os tcnicos responsveis pela implantao das aes
no tinham ingerncia sobre a gesto oramentria do programa. H uma distncia
evidente entre os tcnicos que implementam as aes do programa nas unidades bsicas
e as equipes responsveis pela gesto dos recursos na administrao central do
municpio. Os tcnicos desconheciam os aspectos administrativos e conseqentemente
as razes que levavam a interrupes na compra do produto.
H um amplo reconhecimento de avanos conseqentes a implantao do PAB
(1998), quando os tcnicos identificam uma maior transparncia na alocao dos
recursos, uma vez que os valores repassados para cada municpio passam a ser
disponibilizados pelo ministrio da Sade, via internet. Este mecanismo melhora e
democratiza o fluxo de informao sobre o programa e conseqentemente fortalece a
capacidade de interferncia do tcnico no processo.
O controle que agente tem hoje melhor, mais fcil hoje. Naquela poca
ningum tinha informao de nada acho, que jogaram um dinheiro que estava
sobrando l a impresso que eu tenho daquela poca era poltica, a gente
tinha que gastar meter brasa e fazer o servio (Gerente do programa do leite
municpio 1).
Os dados para o ano de 1999, disponibilizados pela Secretaria Estadual de Sade9,
indicam que ainda uma parte significativa das unidades que compe a rede de sade
nesses municpios no dispunha do SISVAN implantado.
9

Considerando a irregularidade das informaes de cadastros obtidas no nvel municipal optou-se por
trabalhar com os dados enviados para a Secretaria Estadual de Sade.

229
Tabela 17 Grau de cobertura do SISVAN, municpios do estado Rio de Janeiro 1999.
Municpio Crianas 06 a 23 meses Crianas 06 a 23 meses Unidades Unidade com
em risco nutricional (1) captadas pelo SISVAN de Sade SISVAN
N
%
N
N
%
128
14
50.0
10
04 40.0
237
17
45.9
15
04 26.6
337
49
132.4
15
03 20.0
467
35
52.2
14
06 42.8
526
10
38.5
05
01 20.0
651
41
80.4
07
05 71.4
741
15
36.5
08
03 37.5
86826
3408
50.0
96
64 66.6
Fonte: Dados da Secretaria Estadual de Sade do Rio de Janeiro. 1999 (1) Dados do Modelo
Preditivo . Bencio et all, 1995.

O percentual de crianas captadas pela rede de sade era baixo, quando

comparado ao quantitativo calculado a partir do modelo preditivo (de base
populacional). Isso ocorre principalmente pelo nmero ainda reduzido de unidades com
SISVAN implantado no conjunto da rede ou porque em algumas unidades os dados
antropomtricos no so coletados em todos os setores de atendimento ao usurio (so
coletados apenas na consulta peditrica, mas no no setor de vacinao, por exemplo).
As estratgias que vm sendo utilizadas para captao dos beneficirios incluem,
alm do PACS e PSF, o cadastramento feito nos dias de vacinao, quando aumenta
significativamente a procura pelo servio de sade.
Os profissionais tambm relatam dificuldades de desligamento dos beneficirios do
programa, que acontece em casos de evoluo do estado nutricional para alm das faixas
de risco. Considerando que estas crianas ainda permanecem numa condio bastante
vulnervel, a maior parte dos profissionais as mantm no programa durante alguns
meses, no sentido de evitar retrocessos em seu estado nutricional.
O municpio da regio metropolitana, que comps a amostra deste estudo, j
contava com um processo mais avanado de consolidao do SISVAN (desde 1992)
quando o programa do leite foi implantado em 1994.
O impacto do programa foi avaliado e verificou-se que entre 1996 e1998 52, 9%
das unidades da rede de sade tinham o programa implantado. O cumprimento estrito
das normas de incluso no programa (considerando todos os critrios de incluso idade
e estado nutricional) foi de 50,9%, percentual que quando admitida a flexibilizao do
cumprimento para um dos critrios de incluso (idade ou estado nutricional) sobe para

230
86.6%. Nas localidades do municpio, onde o programa estava implantado em todas as
unidades de sade, a cobertura dos beneficirios era prxima a 70% da estimada para o
programa. No entanto, para a cidade como um todo essa cobertura era inferior a 20%,
uma vez que em determinadas reas muito populosas o programa no estava implantado
em nenhuma unidade de sade (Castro,1998).
Atualmente com o processo de cadastramento j regularizado os gerentes
municipais indicam que o nmero de beneficirios captados se adequa aos recursos
repassados pelo ministrio da Sade. O fato que como o valor do recurso repassado por
criana no vem sendo reajustado, ao longo do tempo a quantidade de leite que
possvel ser adquirida vem se reduzindo, uma vez que o preo do produto vem
aumentando. Os preos calculados pelo ministrio da Sade so de R$ 3,60 o
quilograma do leite em p ou seu equivalente em leite fluido e R$ 0,96 a lata de leo. A
mdia de preo praticada nos municpios em todo pas de R$ 5,60 para o kg do leite e
R$ 1,28 para o leo, o que corresponde a um aumento de 55% para o leite e 33% para o
leo em relao aos valores previstos pelo ICCN (MS, 2001).
A partir de 1997 os municpios do estado foram subdivididos em plos regionais
(Noroeste Fluminense, Norte Fluminense, Metropolitano I e II, Serrano, Baia da Ilha
Grande e Mdio Paraba) sendo definido um municpio sede para cada plo cujo
coordenador tcnico j havia participado de cursos de formao e constitua-se num
articulador regional e acima de tudo multiplicador da atitude de vigilncia nutricional
junto aos demais.
Um dos objetivos desta subdiviso foi aproximar os municpios entre si,
estimulando troca de experincias e apoio mtuo bem como possibilita que as demandas
fossem administradas de forma mais diferenciada, ou seja, uma aproximao com a
equipe da rea tcnica de nutrio do governo estadual. Diante do reduzido nmero de
profissionais que compe esta equipe (3) e que tm como atribuio dar suporte tcnico
e a implementao das aes nos 92 municpios do estado, a subdiviso em regies
facilita o desenvolvimento do trabalho. Alm disto foi institudo em 1997 um grupo
Tcnico de Alimentao e Nutrio (Resoluo no 1.157/SES/RJ de 31/10/97) composto
por representantes da Secretaria Estadual de Sade (SES), coordenadores dos plos
regionais e Universidades, com o objetivo de fornecer suporte tcnico-operacional s

231
atividades desenvolvidas pela coordenao da rea tcnica de nutrio da SES (Boletim
da rea tcnica de Alimentao e Nutrio do Estado do Rio de Janeiro Ano I No 1.
Novembro/2000) .10
Essa progressiva estruturao do nvel estadual possibilitou a expanso e
diversificao das formas de monitoramento do processo de implementao dos
programas nos municpios. No ano de 2000 foi feita uma avaliao amostral da
implementao do ICCN em todo pas e um dos pontos destacados pelo relatrio a
omisso de alguns estados no processo de avaliao, que segundo a prpria portaria que
institui o ICCN (portaria GM/MS no 709 de 11 de junho de 1999) funo deste nvel
de governo acompanhar supervisionar e avaliar as aes de combate carncia
nutricional

implementadas

pelos

municpios.

Esta

atividade

foi

viabilizada

financeiramente pelo governo federal, mas ainda assim no contou com a adeso de
todos os estados inicialmente previstos (MS/ ATAN, 2001).
O Estado do RJ participou do processo e 11 municpios foram visitados. Os
principais resultados da avaliao (no desagregados por estado) apontam para: uma
cobertura pequena do programa (atendimento mdio de 40% da clientela prevista) sendo
que os principais motivos alegados pelos municpios foram alto preo do leite e leo ou
inexistncia de crianas desnutridas at 23 meses; a falta de informao sobre as
possibilidades de aplicao dos recursos alm deste pblico prioritrio foi grande,
diferindo dos municpios aqui estudados, onde, dentre os oito, apenas um desconhecia as
diferentes faixas etrias e grupos alvo do programa; 96% dos municpios apresentaram
cadastro atualizado dos beneficirios; 04,3% utilizam critrio peso para idade para
incluso dos beneficirios, ou seja, o critrio biolgico est sendo seguido e 98%
acompanham mensalmente as crianas inscritas (MS / ATAN, 2001). 11
Esses dados indicam uma situao bem mais favorvel, no que se refere
aplicao dos critrios de focalizao, do que a encontrada nos municpios aqui
10

Encontra-se em tramitao no Legislativo um Projeto de Lei (no 2539/2001) da assemblia legislativa

do estado do Rio de Janeiro que institui a semana de vigilncia alimentar e nutricional no mbito do
estado, iniciativa indita em todo pas, com o objetivo de sensibilizar e divulgar populao e profissionais
de sade para o tema.
11
Ainda assim cabe considerar se quando os municpios alegam a inexistncia de crianas desnutridas at
23 meses isso se refere de fato a ausncia do problema ou a dificuldade de captao de beneficirios,
considerando que o SISVAN ainda no est implementado em todas as unidades de sade da rede e a
cobertura do PACS e PSF ainda limitada.

232
estudados, na fase inicial de implementao do programa. Este avano gradual vem
gerando tambm uma nova mentalidade de planejamento local, por direcionar o olhar
dos profissionais para a populao em risco nutricional e estimular um acompanhamento
diferenciado desses grupos, algo que s vem sendo possvel com um mnimo de
estruturao em termos de pessoal, equipamento e treinamento.
O acompanhamento permite voc criar polticas, propostas de interveno,
porque voc no pode ficar na aba do governo federal. Eu sempre falei, eu
acho tima essa ajuda que eles do, mas o municpio tem que ter pernas, o
municpio tem que saber suas coisas, tem que ter isso, tem que se organizar
para isso (Gerente do programa do leitemunicpio 4).
Alm do monitoramento tcnico, cabe considerar o potencial das arenas polticas
no acompanhamento do programa, principalmente o Conselho Municipal de Sade.

A atuao do Conselho Municipal de Sade (CMS)

Um critrio para implantao do programa do leite no municpio dispor de CMS,

que no tem uma atribuio direta na seleo dos beneficirios, mas homologa o projeto
enviado pelo governo municipal para o MS, que explicita o planejamento local em torno
das aes desenvolvidas no mbito do programa. O CMS tem atribuies de controle
social sobre a poltica municipal de sade como um todo e a seleo dos beneficirios
para o programa do leite baseia-se em avaliao tcnica do estado nutricional feita
pelos profissionais da rede. Desta forma, para os objetivos deste estudo, sua funo
restrita, diferente da CMP, cujas atribuies so voltadas para o programa de cestas de
alimentos e incluem seleo e cadastramento de beneficirios.
Todos os municpios aqui estudados dispunham das atas de reunio que
documentam a participao do CMS na aprovao e renovao do projeto municipal de
implantao do programa. No entanto, os relatos de seus integrantes indicam que as
aes no eram efetivamente acompanhadas e que a aprovao do conselho se deu como
um requisito para formalizao do convnio para repasse das verbas.
As reunies do CMS contam com certa regularidade, embora por vezes sejam
desmobilizadas por falta de quorum.
Questes referentes ao programa de cestas de alimentos foram discutidas em
reunies do CMS em trs municpios que desenvolviam atividades de sade com os
beneficirios nos dias de distribuio das cestas de alimentos.

233
Pesquisa de mbito nacional do ministrio da Sade no ano de 2000 indicou srios
limites na participao do CMS no programa. Do total de conselheiros entrevistados,
apenas 57% informaram participar de algum acompanhamento das aes (atualmente
denominado de ICCN) e 52,8% informaram que o CMS participou da aprovao do
Plano municipal de combate s carncias nutricionais. Em 63% dos casos o CMS no
teve nenhum tipo de participao na fase de elaborao do plano (ministrio da Sade/
rea Tcnica de Alimentao e Nutrio, 2001).
b) Relao com a Comunidade Solidria
As informaes coletadas nos municpios reiteram indicativos, j sinalizados pela
anlise no nvel estadual, de que o programa do leite pouco identificado com a CS.
Os profissionais diretamente envolvidos com a implementao, em sua maioria,
desconhecem a proposta da CS, embora reconheam que trata-se de uma estratgia de
combate pobreza. Os critrios especficos do programa do leite (desnutrio)
parecem aos seus olhos no coincidirem com os critrios da CS (pobreza), embora as
questes que so objeto de ambos tenham relao prxima.
O critrio do programa era desnutrio, ento filho de rico desnutrido poderia
receber, mas no era esse o critrio do CS o critrio deveria ser classe social
(...) Tinha muita gente que chegou dizendo que no tinha o que comer em casa,
mas no tinha filho, ento a gente no poderia atender, o critrio nosso era
desnutrio, poderia ser a classe social a que pertencia a ele receberia, ento
no tinha ligao com o CS, na poca eu ficava preocupada porque vinha
gente desesperada querendo leite. Depois de quatro anos de programa a
situao era outra, as pessoas falavam "no, l a gente no vai porque o
critrio desnutrido, porque a gente j colocou esta regra e regra, eles
nem vo mais l pedir (Gerente do programa do leite municpios 4).
Isso em parte ocorreu pela ausncia de uma instncia de articulao dos programas
no nvel municipal. Os interlocutores da CS, em geral, estavam ligados ao gabinete do
executivo e respondiam principalmente pelo programa de cestas de alimentos. Os
gerentes municipais do programa do leite no participavam de espaos de informao
sobre a proposta da CS. Por outro lado, iniciativas prprias de aproximao entre os
setores, independente da CS, no ocorreram, mesmo no municpio da regio
metropolitana dotado de maior capacidade institucional. Neste municpio uma iniciativa
de articulao do programa do leite (Secretaria Municipal de Sade) com as creches

234
comunitrias atendidas pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social foi
tomada. O objetivo central era que as crianas beneficirias do programa do leite
tivessem ingresso prioritrio nas creches.
Outra razo para tal que os programas que antecederam o programa do leite
adotavam como critrio seletivo apenas a renda e por longo tempo esta foi uma crtica
amadurecida ao interior do setor sade, ou seja, de que o critrio antropomtrico
avanava no sentido de direcionar as intervenes para os segmentos biologicamente
vulnerveis, aonde o impacto seria maior. Desta forma, para os profissionais
importante reafirmar critrios de risco nutricional na seleo dos beneficirios, que nem
sempre se encaixa na lgica da CS que o atendimento aos pobres. Neste caso, parecem
sugerir que, para que houvesse adequao CS, os dois critrios deveriam ser
considerados pelo programa do leite (renda e risco nutricional).
Em resumo, as questes colocadas neste captulo indicam que a CMP diversificou
os canais de acesso dos grupos sociais ao cadastramento para o programa de cestas de
alimentos, mas constrangimentos no processo seletivo fizeram com que os grupos mais
vulnerveis tivessem dificuldades de serem cadastrados, tais como: tendncia a
favorecer a incluso de famlias pelo critrio de conhecimento pessoal e insero em
redes de apoio; a rapidez do processo que favoreceu que os residentes nas reas centrais
dos municpios fossem informados mais rapidamente e se cadastrassem e dificultou que
os grupos mais pobres situados nas reas mais remotas fossem includos a tempo, alm
de presses polticas externas sobre os integrantes da CMP. A quantificao dos
beneficirios com base nos dados de indigncia acentuou a fragmentao da populao
em pobres e no pobres, pois o contingente local de populao vulnervel (no s
indigentes) ultrapassa o nmero de cestas disponveis. Por outro lado, lacunas na
estrutura municipal de gesto constrangeram a performance do programa do leite,
dificultando a implementao do critrio tcnico de focalizao. Essas limitaes se
reforam frente a frgil capacidade de monitoramento local por parte dos nveis subnacionais de governo, nesta fase inicial do processo, e tambm por deficincias de
estrutura tcnico-institucional. Avanos neste sentido vm sendo registrados e o
progressivo fortalecimento dos aspectos tcnicos de focalizao (critrios de seleo dos
municpios para repasse de recursos e implantao do SISVAN) tambm visvel.

235
DISCUSSO
A questo inicial que impulsionou este trabalho foi a constatao, amplamente reiterada pela literatura
de que, apesar dos princpios de justia e equidade serem o corao das polticas sociais, os programas no
atingiam os grupos mais economicamente vulnerveis. O momento subseqente levava compreender o
porque deste fato, j pressupondo que o processo gerador era complexo, e que questes de ordem tcnica,
poltica, institucional, cultural e econmica estavam em pauta.
Interessava analisar particularmente as estratgias recentes de reduo das desigualdades de acesso aos
programas. Neste sentido, a proposta da CS sinalizava alguns caminhos possveis, como: definio de
prioridades no repasse de recursos financeiros a partir de critrios tcnicos; articulao entre setores e
convergncia das aes para esses grupos, num contexto de descentralizao e de uma institucionalidade em
rede, onde os centros decisrios so mltiplos, os limites entre o governamental e o no governamental se
redefinem e a estrutura gerencial se orienta por compromissos e decises que so pactuadas entre os atores.
Cabe por ora analisar o que possvel concluir em relao: aos termos desta proposta, ou seja, em que
medida ela adequada para enfrentar os principais determinantes da desigualdade de acesso aos programas;
seus produtos (alguns resultados do processo de implementao); `as estratgias e mecanismos para o alcance
desses resultados, seu potencial e suas fragilidades; a adeso dos diferentes atores no sentido de garantir que
ela fosse implementada; os principais limites enfrentados por estes atores no processo de implementao; o
potencial das arenas institucionais existentes em promover a pactuao em torno de prioridades e canalizar as
necessidades dos grupos mais vulnerveis.

A adequao da proposta quanto aos princpios estratgicos

O cerne de proposta da CS em relao aos programas federais j existentes (a Agenda Bsica) a

convergncia para os municpios mais pobres atravs de uma pactuao e melhor articulao entre setores e
nveis de governo, visando reduzir a desigualdade de acesso aos programas e potencializar os recursos
existentes. Uma primeira questo a ser colocada a pertinncia desta proposta que conjuga estratgias de
combate pobreza e desigualdade de acesso aos bens e servios pblicos, problemas que esto intimamente
relacionados. Ainda que uma ao pblica fosse capaz de aumentar a renda dos grupos mais pobres, as
desigualdades de acesso permaneceriam gerando vulnerabilidades sociais.
Infelizmente, como apenas a Secretaria Executiva da CS abraou esta meta, com a reestruturao que
ocorre a partir de 1998 ela se dilui ao interior do governo e deixa de ser objeto da CS. Algumas iniciativas de
articulao e convergncia de programas setoriais para os municpios mais pobres so retomadas no mbito
do Projeto Alvorada, implementado pela Secretaria de Estado e Ao Social instituda em substituio a
extinta Legio Brasileira de Assistncia (LBA).
Outra questo que no deve ser esquecida que a CS preconizava que alguns programas sociais fossem
prioritariamente, e no exclusivamente1, implementados num conjunto de municpios e que as polticas

Com exceo do programa de cestas de alimentos na rea de nutrio e dos programas de Educao
Infantil e Sade do Escolar que so restritos aos municpios prioritrios.

236
universalizantes, como educao, sade, etc, fossem reforadas. Os programas da Agenda Bsica, destinados
a alterar as condies sociais mais amplas dos grupos-alvo, no so focalizados nos municpios prioritrios
(Santos, 2001). Portanto, a concepo da CS suplanta um iderio restrito de focalizao, tanto no que se
refere a uma seletividade de funes do Estado quanto de gastos.
A tendncia mais geral do Sistema de Sade no pas, bem como de programas ligados a outros setores
como, por exemplo, a merenda escolar, foi no sentido da universalizao. Como visto, o prprio programa
do leite, que no perodo estudado (1995-1998) era direcionado apenas para alguns municpios, foi
posteriormente universalizado. No entanto, para o programa de cestas, e mesmo para o programa do leite
neste perodo, por terem sido focalizados em alguns municpios, o cenrio de implantao marcado por
fragilidades que sero posteriormente qualificadas.
Em terceiro lugar, cabe considerar que o objetivo de convergir as aes setoriais para estas localidades
extremamente pertinente, uma vez que um dos determinantes das desigualdades de acesso populacional aos
programas a dificuldade de alguns municpios em captarem recursos federais, por limitaes em sua
capacidade poltico-institucional. Se os municpios enfrentavam limites nos canais de acesso aos programas
federais e os programas acabavam por atingir os segmentos menos pobres da populao, um movimento na
contramo desta tendncia precisava ser feito. A poltica pblica no pode estar merc da capacidade de
organizao e mobilizao poltica local, pois as necessidades sociais devem ser satisfeitas como
prerrogativas de direitos. No cabe, portanto, uma viso reducionista da proposta, que a qualifique como uma
simples focalizao neoliberal.
O alcance deste propsito se operacionalizou principalmente atravs de duas estratgias: a definio de
municpios prioritrios a partir de critrios previamente definidos e o suporte tcnico aos gestores locais no
sentido de ampliar a capacidade de captao de recursos estaduais e federais (financeiros e outros). A
primeira estratgia se justifica principalmente em situaes onde os programas federais no esto
universalizados e a segunda representaria um dos principais avanos da proposta, uma vez que se traduz em
ganhos de longo prazo para os municpios.
A fragmentao das polticas e ausncia de um projeto integrador era outro fator que comprometia uma
aplicao mais eqitativa e otimizada dos recursos, agravada pela mentalidade corrente de que o atendimento
aos grupos mais pobres era uma temtica que dizia respeito ao campo da Assistncia Social. Ao inserir nos
diversos setores de governo os objetivos de combate pobreza e desigualdade de acesso, propondo tambm
a articulao intersetorial, a CS avana no sentido de mobilizar cada setor em direo aos grupos mais
vulnerveis e potencializar os recursos existentes.
A articulao entre os setores tem potencialidades diferenciadas na reduo das desigualdades de
acesso aos programas conforme o nvel de governo a que se refere.
Como visto, no plano federal e estadual esta articulao facilita o planejamento no sentido de evitar a
superposio de clientelas, disperso de recursos e definio conjunta de prioridades. No nvel municipal a
articulao entre os setores se d no plano da implementao de aes, e pode contribuir para potencializar os
recursos existentes no sentido de aprimorar a captao dos grupos populacionais mais vulnerveis.

237
Cabe destacar que a proposta da CS se aproxima de um nvel de articulao intersetorial mais primrio,
ou seja, sob uma tica que de fato multisetorial e no intersetorial, uma vez que no foram projetadas
intervenes que integrassem os diferente setores a partir de aes implementadas de forma compartilhada.
Buscou-se avanar no sentido de garantir ganhos pontuais em cada setor em funo de objetivos macrosetoriais, o que por si s j seria um avano importante face o cenrio rido que caracteriza a fragmentada
institucionalidade estatal no pas.
Apesar da pertinncia dos eixos centrais da proposta, uma espcie de esquizofrenia institucional se
coloca na base da estratgia da CS, com repercusses importantes no processo de implementao.
Uma primeira fragilidade reside na ciso entre as estratgias da Secretaria Executiva (SE) e as do
Conselho Consultivo, ou seja, a pretenso do Conselho de no se identificar com o governo e ser o brao
societrio da CS, deixando que a SE se ocupasse dos programas governamentais.
Esta estratgia de criar uma identidade prpria, no associada ao governo, foi utilizada pelo Conselho
em parte para captar fundos privados para programas que operassem sob uma lgica diferenciada das aes
do governo. A identidade governamental remete imagem de uma mquina administrativa inoperante, lenta,
extremamente burocratizada, pouco flexvel, que no atrai investimentos privados. Ainda que o Conselho
pudesse ser o espao privilegiado de dilogo com a sociedade civil, a falta de integrao com a estratgia da
SE criou lacunas de apoio aos esforos de articulao intersetorial. Essa ausncia poltica do Conselho foi
sentida pelos prprios interlocutores estaduais da CS, que j se ressentiam da falta de apoio dos ministros e
secretrios.
Soma-se a este quadro o explcito descontentamento do Presidente da Repblica, que teve inteno de
criar uma instncia com funes quase idnticas as da SE, desmobilizando politicamente os esforos que
vinham sendo feitos em direo articulao intersetorial.
Diante destas questes pode-se at mesmo reconsiderar o pressuposto de existncia de uma estratgia
CS, em face de lgicas to distintas entre o Conselho e a SE, ainda que situadas formalmente na mesma
instncia. De fato, sua correlao no orgnica e os motivos para consolidao destas duas lgicas
provavelmente residem na diferena de concepes entre seus coordenadores, sem que uma prevalecesse
sobre a outra, pelo menos no perodo estudado. Na conjuntura subseqente como j referido, a estratgia do
Conselho se afirma como norteadora da CS.
Se a interdependncia e a cooperao entre os atores so fatores importantes para consolidao de uma
rede de polticas, conforme afirma Klijn (1996), na situao aludida identificam-se fragilidades em um elo
importante dessa rede, ou seja, entre dois atores cruciais para a implementao da proposta da CS como um
todo (e que inclui estratgias voltadas para maximizar os recursos do governo, mediante acordos entre seus
setores - abraadas pela SE - e outras voltadas para potencializar os recursos da sociedade civil - adotadas
pelo Conselho). Pode-se vislumbrar que os resultados de uma estratgia de combate pobreza que conjugasse
organicamente estes dois esforos seriam muito maiores.
Outro aspecto frgil da proposta foi tambm uma ciso institucional, desta vez entre as funes de
coordenao e oramento do prprio governo como um todo. Se um ponto central para a reduo das
desigualdades de acesso aos programas justamente o processo de alocao de recursos, planejar estratgias

238
que envolvem aes integradas, sem construir um oramento integrado e pactuado, extremamente
inoperante. Conseqentemente, a Secretaria Executiva teve seu escopo de atuao limitado, operando a partir
dos recursos setoriais j alocados, o que de igual modo dificultou uma pactuao mais ampla entre os atores
em torno da distribuio dos recursos existentes.
A experincia do CONSEA j sinalizava a importncia de que o Ministro do Planejamento fosse o
Secretario Executivo (Delgado, 1994), indicando o quanto a integrao entre as tarefas de coordenao,
articulao intersetorial e oramento central para o sucesso deste tipo de estratgia. Simultaneamente, alerta
para a dimenso poltica do processo, ou seja, a instncia que protagoniza a coordenao deve ser apoiada
politicamente de modo a levar a tarefa a bom termo. Num sistema presidencialista, ou este tipo de objetivo
incorporado organicamente pelo presidente e os primeiros escales da equipe de governo, enquanto uma
questo poltica e no apenas tcnico-administrativa (de melhor gerenciamento de programas), ou
dificilmente se realiza.
O alcance da equidade seja em relao renda ou ao acesso a bens e servios, bem como a reduo da
pobreza, impem que o Estado assuma este alvo enquanto questo estratgica de governo, porque demanda
pactos amplos de integrao entre metas econmicas e sociais e acordos entre os atores que significam, em
muitos casos, renunciar a objetivos de curto prazo em funo de ganhos de longo prazo (Tapia, 1996).
No caso do governo em pauta, o objetivo estratgico foi a estabilizao econmica e no o crescimento
econmico com equidade atravs de ampla pactuao entre os setores das reas econmicas e sociais, o que
conseqentemente no contribuiu para aes integradoras intersetoriais. A estabilizao redundou em ganhos
para os segmentos mais pobres, que, no entanto, no foram sustentveis ao longo do tempo (Rocha , 2000 a).
Em resumo, a falta de articulao interna a CS em relao a dois aspectos que seriam centrais para o
sucesso da proposta, ou seja, entre o brao societrio e o governamental e entre coordenao e oramento, se
fez sentir ao longo do processo de implementao. A prpria fragilidade poltica da CS, ao interior do
governo federal, indica tambm contradies da poltica mais ampla.
Neste sentido, grande parte das crticas dirigidas a CS (Silva, 2001; Sposati, 1995) seria melhor
endereada ao governo federal como um todo, considerando que fogem ao prprio domnio de interveno da
CS, como: o corte de recursos para os programas e conseqente descontinuidade das aes e focalizao de
alguns programas em municpios especficos; a no articulao com medidas econmicas de corte mais
estrutural, que garantissem um efetivo combate pobreza. Dada a prpria esquizofrenia institucional da CS,
deve-se diferenciar tambm os questionamentos voltados para as estratgias do Conselho e da SE,
principalmente no que se refere ao apelo solidariedade.
Ainda assim, no se deve desconsiderar que, ao estabelecer prioridades, principalmente para as aes
focalizadas, a CS criou uma identidade entre um conjunto de municpios e programas setoriais a partir de um
critrio de necessidade. Isso se expressa na imagem construda pelos gestores a nvel federal e estadual de
que quem pertencia a CS era uma coisa s, independente at mesmo de divergncias partidrias. Quem
fazia parte deste corpo eram municpios e programas que foram impulsionados ao receberem o selo de
prioridade da CS. Sendo assim, ao mesmo tempo em que houve um movimento redistributivo, criou-se

239
inevitavelmente uma ciso entre includos e excludos, cuja linha divisria tnue e sempre gera situaes
injustas.
A incluso dos municpios nos programas focais como o de cestas de alimentos foi progressiva. De
forma ideal, a priorizao (em termos de municpios) deveria ser temporria e todas as sub-unidades
federativas deveriam ser atendidas. O direito de adeso aos programas uma prerrogativa de todos os
municpios, ainda que o desenho operacional e os critrios de seleo de grupos-alvo sejam norteados por
variveis que diferenciem a populao segundo as diversas necessidades. Neste caso, o quantitativo de
recursos repassados para cada unidade da federao poderia ser diferenciado segundo o perfil scioeconmico-demogrfico da populao, sem que fossem criadas clientelas especficas de municpios para os
programas federais.
Os problemas, decorrentes da no universalizao dos programas para os municpios do pas, aqui
identificados, de fato indicam, como ressaltado por outros autores, aspectos que conduzem mais
fragmentao do que a focalizao da pobreza (Silva et al.2001).

Quanto aos critrios de seleo de municpio prioritrios

Ainda que a proposta da CS como um todo apontasse para conjugar estratgias universais e focais,

quando o governo federal implementa programas apenas em determinados municpios, como no caso do
programa de cestas de alimentos e do programa do leite (no perodo estudado), diversos dilemas se
colocam.
Os limites dos problemas sociais obviamente no se subordinam diviso territorial das sub-unidades
federativas e as tentativas de contornar as estratgias de acesso da populao aos programas implementados
em municpios vizinhos redundam em mecanismos de controle, que por vezes so difceis de serem
operacionalizados ou que acabam gerando outras formas de excluso (como a exigncia de comprovante de
residncia).
Outra questo se refere aos prprios critrios tcnicos utilizados para definir estes municpios
prioritrios. Como visto, a CS utilizou dois critrios conjugados: a renda (dados de indigncia do Mapa da
Fome) e o ICS, que baseado em indicadores sociais. A utilizao conjugada de renda e indicadores sociais
um procedimento interessante no sentido de operacionalizar uma concepo de pobreza que no se limita ao
dficit monetrio. Neste sentido, dois tipos de desigualdades foram contemplados: a de renda e a de acesso a
bens e servios pblicos.
A pobreza um problema de determinao mltipla e a utilizao de indicadores que congreguem
renda e acesso a servios sociais capaz de captar diferentes vulnerabilidades agregadas, ou seja, as famlias
pobres so aquelas que tambm tm mais crianas, a taxa de dependncia maior, as mulheres so chefe de
famlia (na rea urbana), o nvel educacional baixo etc. Neste caso, tambm congregam diversos tipos de
desigualdades (de gnero e de acesso aos servios) o que justifica a utilizao desses indicadores conjugados
para identificar a localizao geogrfica dessas famlias.

240
Se, por um lado, a utilizao de critrios macro-setoriais para identificao de problemas como a
pobreza pertinente, os passos seguintes no so to simples, quais sejam: a traduo desses indicadores em
ranks de municpios, com o objetivo de priorizar a alocao de recursos e mais ainda de aplic-los em
programas que so implementados setorialmente, definindo a partir desses dados quotas a serem repassados
para cada municpio (por exemplo, nmero de cestas de alimentos).
A primeira dificuldade de articular os critrios mais amplos que balizam uma estratgia macro
setorial de combate pobreza com os critrios especficos dos programas setoriais, como visto ao longo deste
trabalho. Uma questo que permeou o discurso dos diferentes atores e que esta no cerne da prpria proposta
se os programas de sade devem priorizar os mais pobres ou os mais doentes, ou os mais pobres e mais
doentes e Como conjugar esses dois critrios.
Os dados apresentados neste estudo indicam o quanto a compatibilizao dos ranks que hierarquizam
os municpios a partir de diferentes critrios complexa, apesar de tratarem-se de questes fortemente
correlacionadas (Desnutrio, Mortalidade Infantil e Indigncia), reforando concluses j traadas em outros
estudos (Santos et al. 2000). Em parte isto ocorre porque os ranks no foram originalmente concebidos com o
propsito de serem utilizados conjuntamente para subsidiar decises sobre alocao de recursos.
A partir dos resultados deste estudo possvel concluir que a correlao entre os ranks foi de mdia
para alta (principalmente entre Desnutrio e Mortalidade Infantil) e a concordncia entre as classificaes
dos municpios a partir dos trs critrios em pauta foi fraca, indicando dificuldades em alcanar um resultado
comum a partir da utilizao conjugada. Uma alternativa seria atender os municpios que fossem prioritrios
para os trs critrios, em seguida para os dois subseqentes e assim por diante.
Como a construo pactuada de um projeto integrado entre os diferentes setores envolvidos na
estratgia da CS foi frgil, no se definiu um sistema comum de indicadores de focalizao e monitoramento,
que permitisse um dilogo em torno de uma concepo semelhante sobre a questo em pauta neste estudo e
que tambm um propsito da CS (como reduzir desigualdades de acesso aos programas potencializando os
recursos dos vrios setores e convergindo-os em funo de prioridades). Esse sistema deveria permitir no s
a definio pactuada de municpios e gruposalvo prioritrios, como o acompanhamento do processo
decisrio como um todo, possibilitando a identificao dos impactos positivos e negativos, tanto dos
programas, quanto das decises que so tomadas por um setor de governo e afetam s aes desenvolvidas
pelos demais. Como visto no captulo I, a literatura indica o quanto est linguagem tcnica comum
fundamental para o sucesso de aes intersetoriais (Kliksberg,1993).
Em relao traduo dos indicadores em quota de recursos serem repassados aos municpios , uma
questo que se coloca, no caso do programa de cestas de alimentos, que o quantitativo de cestas repassado
baseou-se apenas no nmero de indigentes calculados pelo Mapa da Fome. Como os indigentes seriam
aqueles que no dispe de renda para aquisio da cesta bsica, superpe-se a condio de fome e indigncia
e justifica-se a distribuio de alimentos. Se, por um lado, no contexto de um programa federal
descentralizado, fundamental que sejam adotados parmetros para definir o montante de recursos que ser
repassado a cada municpio, h um longo percurso entre os nmeros da pobreza no pas e as pessoas que de
fato vivem cotidianamente nesta condio.

241
As concluses deste estudo reforam os imensos dilemas tradicionalmente apontados na literatura
sobre programas focais, derivados da inadequao entre os critrios que definem as quotas repassadas aos
municpios (no caso nmero de cestas de alimentos), e a mensurao e dimensionamento da pobreza no
contexto local (Devereux, 2000 ; Conning & Kevane, 2001) .
Essa inadequao pode advir tanto do fato de que as bases de clculo eram referentes ao Censo 19912,
quanto da complexidade e at perversidade de se impor ao municpio tarefa de distinguir entre os pobres
(que no tem recursos para atender diversas necessidades bsicas) e os miserveis (que no tem recursos para
se alimentar) que seriam os beneficirios potenciais do programa segundo os nmeros do Mapa da Fome.
Por outro lado, o aumento da quota repassada para alguns municpios no significou a incluso dos
grupos mais vulnerveis ao programa, como ser visto posteriormente. Isso indica que no se trata apenas de
ampliar o repasse, mas de enfrentar problemas locais que comprometem a captao dos segmentos em
condies sociais mais adversas.

No basta direcionar os recursos para os municpios mais pobres

Alm de introduzir um critrio de pobreza para selecionar o conjunto de municpios prioritrios, a CS

tambm flexibilizou algumas exigncias impostas pelo governo federal para transferir recursos para os
municpios, considerando que aqueles mais pobres eram justamente os que tinham mais dificuldade em
atender os pr-requisitos. Desta forma, a CS atuou em dois sentidos: estabelecendo critrios de necessidades,
que forassem o direcionamento dos recursos para grupos prioritrios, e flexibilizando critrios que operavam
como obstculos na captao de recursos federais por parte destes municpios.
Mecanismos de controle na utilizao dos recursos governamentais so necessrios para garantir o
carter publico do processo e evitar fraudes e apropriaes indevidas e mais ainda estimular que algumas
condies necessrias para uma aplicao adequada sejam implementadas. No entanto, ao traduzirem-se em
regras de incluso e excluso, ou seja, de elegibilidade, acabam por criar obstculos para os segmentos mais
vulnerveis que so os que tm menores condies em atender aos pr-requisitos e, portanto, tornam-se
inelegveis para os programas.
Este certamente um grande dilema no campo das polticas pblicas que cruzou o processo de
implementao da proposta da CS em diferentes momentos. Um deles refere-se s exigncias do governo
federal para celebrao de convnios com os municpios para repasse dos recursos (como os do programa
do leite). Diversos pr-requisitos foram estabelecidos para que os municpios pudessem pleitear recursos do
governo federal. Essas condies foram impostas como formas de controlar a inadimplncia dos municpios
ou como estratgias para impulsionar uma maior estruturao e organizao local (implementao de
conselhos setoriais, formulao de planos de aplicao dos recursos transferidos, implementao de sistemas
de informao especializados, como o SISVAN, etc).

Esse tipo de problema refora as questes colocadas no Captulo I sobre mtodos de transferncia
intergovernamental de recursos que utilizam frmulas baseadas em dados que so coletados com
periodicidade longa.

242
A flexibilizao dessas exigncias, no caso dos municpios da CS, se justifica pela urgncia em garantir
o direito de acesso da populao residente nessas localidades aos programas. Embora a remoo de
obstculos transferncia de recursos federais, para que os municpios mais pobres fossem atendidos, tenha
sido fundamental neste sentido, algumas questes devem ser consideradas.
A garantia de acesso da populao aos programas s encontra sustentabilidade caso sejam
implementados mecanismos efetivos para enfrentar os problemas que levam inadimplncia ou falta de
organizao e capacidade institucional local. No basta garantir que um municpio inadimplente receba
recursos apenas porque pobre e a populao no deva ser penalizada pelos erros administrativos dos
gestores ou pelas deficincias institucionais. Caso os motivos no sejam averiguados e enfrentados, eles
tendem a se perpetuar. Caso a institucionalidade no seja reconstruda, a utilizao dos recursos repassados
no ser eficaz e os propsitos dos programas no sero atendidos.
Eximir municpios mais vulnerveis do cumprimento de determinadas exigncias para repasse de
recursos federais, no sentido de no penalizar a populao destas localidades, no deve significar a no
responsabilizao dos gestores locais por possveis irregularidades.
Um ingrediente fundamental para o sucesso do processo de implementao de programas federais
descentralizados a existncia de estruturas administrativas robustas no nvel estadual, que possibilitem a esta
instncia de governo exercer de fato as funes de acompanhamento dos programas. Processos de auditoria
externa, avaliao e apoio s equipes locais podem contribuir para que os aspectos tcnicos sejam
operacionalizados de forma mais efetiva. Para tal, a ampliao de recursos destinados a reforar essas
estruturas institucionais pea-chave para o sucesso de aes descentralizadas (Camargo, 1995; Pfefferman
& Griffin, 1989; Possas, 1996).
As fragilidades dos mecanismos de superviso local, sinalizadas neste estudo, reforam concluses j
traadas por outras anlises do processo de implementao da proposta da CS (Vellozo, 2000).
A questo da inadimplncia em particular foi acompanhada pela Secretaria Executiva da CS. Mas,
outras limitaes, principalmente as referentes capacidade organizacional e institucional dos municpios so
muito mais complexas. A superao dessas deficincias, que sero naturalmente maiores nos municpios mais
pobres, impe uma ao conjunta dos trs nveis de governo.
No caso do programa de cestas, apesar de tratar-se de uma ao que a princpio deveria ser
temporria, possvel identificar a existncia de uma estrutura descentralizada da CONAB que permitiu um
acompanhamento mais estreito do processo de implementao nos municpios, inclusive com significativa
disponibilizao de tcnicos supervisores, como presenciado nos dias de distribuio das cestas. Alm disto,
mecanismos de denncia e averiguao tambm foram amplamente implementados.
Esta dinmica de acompanhamento descentralizado no pde ser observado na mesma proporo no
setor sade. Como j indicava a avaliao do programa do leite em momento anterior implantao da CS
(1994) o papel dos governos estaduais no processo de descentralizao foi frgil e suas funes limitadas aos
aspectos burocrticos de celebrao dos convnios entre o governo federal e os municpios (Taddei et al.,
1996).

243
O canal direto que se estabeleceu entre os nveis federal e municipal complicou e deturpou a
implementao do programa, uma vez que no cabe ao nvel federal, diante das dimenses e diversidade do
pas e aos prprios princpios federativos, acompanhar por si s a realidade de todos os municpios. Ao
mesmo tempo, essa postura fragiliza politicamente os gestores estaduais, j limitados pelo nmero restrito de
profissionais, carncia de recursos fsicos e equipamentos que possibilitem um acompanhamento
pormenorizado da realidade local.
Alguns desses limites comeam a se reverter a partir de meados da dcada, mas trata-se de processos
lentos e que demandam capacidade institucional dos trs nveis de governo para serem operacionalizados de
forma efetiva.
Uma avaliao do programa do leite3, realizada pelo Ministrio da Sade (MS) em parceria com os
estados, no ano de 2000, no contou com a adeso integral das reas tcnicas de nutrio de alguns estados do
pas, que argumentaram fatos como: equipe reduzida; ausncia ou dificuldade de utilizao de recursos
destinados superviso nos municpios; falta de veculos e verbas para locomoo (MS, 2001). Essas
informaes indicam que ao longo da dcada de 90 a situao dos governos estaduais ainda no se reverteu de
forma satisfatria, o que certamente compromete tanto o suporte tcnico aos municpios, quanto o
acompanhamento do uso dos recursos no nvel local, necessrios para uma efetiva aplicao dos critrios
seletivos.
Outra polmica que permeou a definio de municpios prioritrios, foi o dilema entre a situao das
metrpoles em relao aos municpios de pequeno porte, um debate que vem sendo travado em diferentes
campos temticos, como, por exemplo, no mbito das transferncias intergovernamentais, particularmente em
relao ao Fundo de Participao dos Municpios (Gomes & Dowell , 2000).
Como visto, a CS priorizou municpios com alto percentual de famlias indigentes, ainda que o nmero
absoluto de indigentes fosse baixo, por tratarem-se de municpios de pequeno porte. Um argumento utilizado
para priorizar esses municpios a baixa capacidade de investimento de seus governos. No entanto,
indicativos de que os pequenos e micro municpios dispe de mais recursos financeiros per capta que os
demais colocam dvidas que merecem ser consideradas. Alm disto, os recursos repassados vm sendo
utilizados com despesas administrativas e com o poder legislativo, ao mesmo tempo em que
proporcionalmente reduziu-se o montante de recursos aplicados em programas sociais e investimentos. Se,
por um lado, a aplicao na administrao pblica se converte em mais empregos nestes municpios, no
redunda necessariamente em investimentos nos setores produtivos (o que, no longo prazo, compromete a
sustentabilidade financeira dessas localidades) e tambm no contribuiu para reduzir as desigualdades de
acesso aos recursos pblicos (Gomes & Dowell , 2000).
As questes colocadas remetem a necessidade de serem consideradas outras variveis na definio de
prioridades em termos de transferncias intergovernamentais, alm da vulnerabilidade social da populao,
como, por exemplo, o grau de adequao entre a capacidade de gastos dos municpios e a dimenso dos
problemas sociais locais. Mais ainda, reforam a importncia do monitoramento no uso dos recursos
3

Que nesta ocasio j denominado de ICCN (Incentivo ao Combate s Carncias Nutricionais).

244
repassados, bem como das condies de sustentabilidade desse repasse e das metas de desenvolvimento, que
devem ser conjuntamente traadas entre os diferentes nveis de governo.
Caso a realidade atual no se altere, estes municpios tendem a ser eternos dependentes de repasses
federais e mais ainda, como j apontado por Abrcio (1998), se no h controle da forma como os recursos
so utilizados, no so superados os problemas locais que levam a uma aplicao deturpada dos recursos.
No basta que os recursos federais sejam prioritariamente destinados aos municpios mais pobres, por
terem menor capacidade institucional e conseqentemente menores condies em superar por si s os
problemas que enfrentam. A baixa capacidade institucional pode estar sendo determinada por diferentes
fatores, inclusive por m utilizao dos recursos ou questes de apropriao indevida por parte do poder local,
fazendo com que qualquer recurso que seja aplicado no contribua para superao dos problemas sociais.
Neste caso, seria fundamental adicionar aos critrios de pobreza, um balano entre capacidade fiscal
dos municpios, recursos aplicados e necessidades, ou critrios de avaliao dos gastos. Os municpios
maiores tm mais capacidade institucional para enfrentar seus problemas, mas em que medida essa
capacidade compatvel com a dimenso dos problemas que enfrentam? Anlises deste tipo devem ser
contempladas.
Cabe considerar tambm que o repasse de recursos programticos do governo federal para os
municpios tem um valor fixo para cada famlia ou indivduo em situao de vulnerabilidade, independente do
municpio. No entanto, os custos de vida locais so diferentes, bem como a capacidade de investimento dos
governos locais.
Levar em conta este tipo de questo no estabelecimento de prioridades e valores diferenciados de
repasses federais aos municpios implicaria numa anlise mais complexa que no priorize, por um lado,
somente o quantitativo de populao em situao de vulnerabilidade, ou, por outro, apenas a capacidade de
investimento do governo local. Caberia considerar a compatibilidade entre os dois.

Os produtos da CS: como foram alcanados?

A mdia de programas da Agenda Bsica, implantados nos municpios da CS, indica que houve

avanos no objetivo de convergir parte deste conjunto de programas para os grupos previamente definidos
como prioritrios. Os critrios estabelecidos pela CS (no caso indigncia) nortearam a escolha dos
municpios para implantao dos dois programas aqui analisados o que tambm indica que os setores
aderiram a estratgia de convergncia.
Embora alguns estudos considerem que essa parcialidade na implementao dos programas da Agenda
Bsica contribua para fragmentar a pobreza (Silva et al. 2001) cabe levar em conta que, face ao cenrio rido
de desarticulao e fragmentao que caracterizou historicamente a institucionalidade estatal brasileira,
dificilmente se alcanaria em curto prazo uma convergncia da totalidade dos programas.
O sucesso da convergncia, ainda que parcial, pode ser atribudo capacidade da Secretaria Executiva
da CS em influenciar os atores responsveis pelos programas e alterar a distribuio dos recursos disponveis
ao interior da rede de instituies em favor dos municpios mais pobres. Uma vez que tradicionalmente esses
municpios apresentavam limites em sua capacidade institucional e poltica, que dificultavam a captao de

245
recursos federais, algumas estratgias foram adotadas para tal no sentido de alterar os recursos disponveis
para determinados atores (principalmente informaes) e redefinir regras de interao entre eles.
A utilizao de estratgias deste tipo vem sendo amplamente indicada na literatura que trata de
gerenciamento de redes de poltica (Knoke et all,1996; Klijn, 1996; Klijn, Koppenjan & Termeer, 1995).
Cabe destacar que, esta literatura, que sinaliza os desafios gerenciais num contexto institucional onde a
relao entre os atores mais pactuada e no to hierrquica, quando complementada pela abordagem da
descentralizao, que indica peculiaridades das relaes polticas, competncias e transferncias de recursos
entre nveis de governo, como visto no item anterior, possibilita compreender os limites e potencialidades dos
caminhos adotados para coordenar a rede CS e implementar a proposta.
A CS modificou as regras de alocao de recursos ao estabelecer um critrio tcnico (indigncia) para
transferncia de verbas federais e eximir os municpios mais pobres dos pr-requisitos para o repasse desses
recursos. Desta forma, conferiu maior visibilidade e status aos municpios e grupos populacionais socialmente
vulnerveis, junto aos gestores dos programas, contribuindo para a prestao de um atendimento diferenciado.
Esse movimento expressou-se nos relatos de gestores em diferentes nveis de governo, indicando que a
situao desses grupos (sejam municpios ou segmentos populacionais) ficou mais evidenciada e
conseqentemente redimensionada aos olhos deste atores.
Naturalmente que, embora os critrios de seleo do conjunto de municpios prioritrios no tenham
sido alterados, processos de apropriao poltica desses critrios e conflitos em torno dessa definio
marcaram todo o percurso da CS.
A Secretaria Executiva da CS foi, em face do formato mais vertical da rede, como descrito por Mandell
(1990), o protagonista do processo de coordenao; suas estratgias para alcance dos objetivos de
convergncia foram centradas na negociao com Ministros e equipes gestoras no sentido de garantir a
implementao dos programas da Agenda Bsica nos municpios prioritrios.
No mbito da descentralizao, foi possvel identificar um processo importante de consolidao dos
interlocutores estaduais da CS, conforme j referido. Esses interlocutores constituram-se em atores-chave no
repasse da proposta para os municpios, o que inclusive caminhou na contramo de algumas previses que
indicavam uma tendncia de relao direta da CS federal em alianas com o executivo local, como ocorreu
com o PRONASOL mexicano, conforme descrito no Captulo II.
Neste caso, importante destacar duas dinmicas de descentralizao especficas, a de cada setor de
governo (sade, agricultura, etc) e a da estrutural institucional da CS, que seguiram percursos diferentes.
Como visto, os interlocutores da CS nos estados, por um lado, canalizaram as demandas municipais
para as respectivas secretarias estaduais e simultaneamente informaram os gestores locais sobre os recursos
estaduais e federais disponveis, garantindo suporte tcnico no sentido de aprimorar as capacidades locais de
captao. Atravs desta estratgia gerencial, tambm indicada na literatura (Klijn, 1996; Klijn, Koppenjan &
Termeer, 1995), os gestores locais dos municpios mais pobres tiveram seus recursos, principalmente em
termos de informao, alterados, o que conseqentemente ampliou sua possibilidade de ao ao interior da
rede.

246
Esse tipo de apoio crucial no contexto brasileiro onde, como indicado por Souza (2002), os contextos
locais tm capacidade altamente diferenciada na competio por recursos externos. Como exemplificado pelo
programa do leite, municpios que nunca tinham estabelecido convnio com o MS para repasse de recursos,
por dificuldades tcnicas e polticas, mesmo sendo de extrema pobreza e alta prevalncia de desnutrio,
conseguiram implantar o programa ao serem definidos como prioritrios pela CS.

A principal dificuldade identificada no perodo estudado foi a expanso de cobertura

dos programas para o conjunto de municpios prioritrios, principalmente do programa do
leite. Para alm dos avanos que podem ser atribudos estratgia da CS, uma dinmica
estritamente setorial contribuiu significativamente para que esta dificuldade fosse superada.
A nova modalidade de repasse de recursos para ateno bsica (PAB), implantada
pelo MS representou um avano em termos de alocao por basear-se em critrios
epidemiolgicos e demogrficos e mais ainda por possibilitar a universalizao do
programa. Esta modalidade conjuga atendimento universal aos municpios e uma
interveno diferenciada no que se refere ao montante de recursos repassados, a partir das
necessidades especficas de cada um.
Estes dados reforam os argumentos contrrios restrio dos programas federais a
alguns municpios, ainda que apresentem condies de maior risco social. Os programas
devem ser universais e o diferencial deve ser dado pelo montante de recursos repassados,
de acordo com as necessidades, e pelo monitoramento diferenciado dos segmentos em
maior risco. Desta forma, superam-se os constrangimentos inerentes ao processo de seleo
de um conjunto limitado de municpios prioritrios, onde uns so includos e outros no.

A adeso dos atores proposta

O fato da CS e dos setores, como a sade, institurem critrios epidemiolgicos e sociais na definio

do conjunto de municpios prioritrios, foi um fator crucial para adeso dos escales tcnicos de gesto a
proposta. Os setores tcnicos (profissionais de sade, assistncia social, etc) tiveram suas funes
redimensionadas e conseqentemente sua interferncia no processo decisrio ampliada. Como eles mesmos
relatam, ao relembrarem conjunturas anteriores, as decises se davam nos gabinetes entre secretrios e
polticos locais, num espao onde seu poder de influncia era extremamente restrito.
Ao interior da rede de atores, os segmentos tcnicos, por dominarem um conhecimento necessrio ao
processo de implementao e por passarem a ser progressivamente capacitados para operar os sistemas de
informao, vem tendo seus recursos de poder e influncia alterados. A transparncia e democratizao da
informao e a introduo de novos sistemas de informao so estratgias utilizadas pelos coordenadores das
redes que alteram a distribuio de recursos entre os atores e possibilitam maior controle sobre sua utilizao.

247
Neste sentido, os tcnicos da rea de sade destacam que a forma de transferncia direta de recursos
atravs do Piso de Ateno Bsica, e uma maior disponibilidade de informaes atravs de meios virtuais,
ampliaram sua capacidade de acompanhamento dos recursos federais alocados no municpio.
Uma conseqncia tambm deste processo o reforo a uma cultura de planejamento, ou seja,
intervenes desenhadas a partir de diagnsticos, identificao de municpios e populao de maior ou menor
risco para os problemas em pauta, etc.
Caractersticas especficas dos programas, e das prprias estruturas setoriais subjacentes, levaram a
diferentes nveis de complexidade no processo de implementao, influenciando de forma diferenciada os
atores e conseqentemente sua adeso proposta da CS.
Ainda que a princpio os gestores da rea de nutrio do MS pudessem identificar na CS um aliado, ao
conferir maior visibilidade rea ento definida como prioridade, como evidenciado no caso do programa do
leite, um novo critrio de alocao de recursos e novos atores que foram envolvidos no processo de
negociao aumentaram a complexidade da cadeia de implementao do programa.
Neste caso, duas estratgias simultneas de articulao foram implementadas. Por um lado, o Projeto
de Reduo da Mortalidade Infantil, aonde o programa do leite foi inserido, articulando diferentes
programas do MS que desenvolviam aes de impacto no quadro de mortalidade infantil. Por outro, a CS que
articulava programas de diferentes setores com impacto sobre o quadro de pobreza. A complexidade da
estrutura poltico-institucional cresce diante desta multiplicidade de atores e das implicaes advindas da
conjugao das duas estratgias, principalmente no que se refere definio de municpios prioritrios para
alocao de recursos.
Quanto maior o nmero de links da cadeia de implementao, maiores os riscos na execuo das aes,
mais difcil o fluxo de informaes entre os atores nos diferentes nveis e setores de governo, como refora a
literatura (Hogwood & Gunn, 1984). Se este j era um desafio posto para a prpria CS, dada sua estrutura
macro-setorial, ele se complexifica no caso do programa do leite. Este fato se refletiu na fala dos gestores
federais e estaduais do programa que, apesar de aderirem aos aspectos tcnicos da proposta (definio de
prioridades a partir de critrios sociais e epidemiolgicos), expressaram sua perplexidade diante de listas
diferenciadas de prioridades que precisavam ser compatibilizadas e de um processo confuso de informaes,
difcil de ser administrado.
Uma vez que o critrio de focalizao do programa de cestas de alimentos era o mesmo da CS e um
nmero menor de atores foi envolvido, o nvel de complexidade foi menor, facilitando o processo de
negociao subjacente adeso dos gestores proposta da CS. A prpria modalidade de ao distribuio
de cestas de alimentos associada mais de perto s estratgias tradicionais de combate pobreza, facilitou
esta insero.
Os incentivos de adeso proposta da CS para os atores envolvidos com o programa de cestas, tanto
no nvel federal quanto estadual, foram significativos, por que, como visto, o programa redimensionado em
termos de cobertura atravs da CS, os estoques pblicos passam a ser utilizados com finalidades sociais mais
amplas (combate pobreza), o que refora tambm a funo da CONAB.

248
Ao interior da estrutura da CS, a adeso do nvel estadual de governo foi significativa por parte dos
interlocutores estaduais, que operaram sob a mesma proposta do nvel federal, reproduziram o mesmo
discurso em seus relatos e avanaram no sentido de constituir inclusive um Frum de Interlocutores. Essa
dinmica, no entanto, no se deu da mesma forma no nvel municipal.
Cabe ressaltar que a adeso aqui referida principalmente em relao aos esforos de convergncia das
aes para municpios e grupos prioritrios. Os outros aspectos da proposta, principalmente no que se refere
articulao intersetorial so pouco identificados, tanto na fala quanto na prtica dos diferentes atores,
conforme tratado a seguir.

Limites na implementao da estratgia

No perodo estudado, questes oramentrias constituram fator limitante expanso dos programas

para o conjunto de municpios prioritrios da CS, somadas as dificuldades na implantao de todo o conjunto
de programas da Agenda Bsica nestes municpios.
Em parte estas questes refletem os j mencionados limites polticos da CS, com implicaes em sua
capacidade de interferir na definio do total de recursos destinados aos programas, e em influenciar de forma
mais significativa o processo oramentrio, evitando possveis cortes.
Parte desta dificuldade pode ser atribuda aos limites postos pela estrutura organizacional do Governo
Federal que como dito promove uma ciso institucional entre as funes de coordenao das aes de
governo e oramento.
No mbito propositivo duas estratgias estavam intimamente relacionadas ao objetivo de direcionar os
programas para os municpios mais pobres. A primeira era conquistar a adeso dos diferentes setores
proposta supra-setorial de combate pobreza, ou seja, instituindo o combate pobreza como parte integrante
da poltica implementada por cada setor, a segunda era promover a articulao intersetorial, na tentativa de
enfrentar a tradicional fragmentao das polticas e potencializar os recursos existentes.
Como indica a literatura, o grau de eficincia da estrutura de rede depende fortemente de sua
capacidade em processar informaes e implementar uma dinmica decisria compartilhada, o que exige
habilidades informacionais, recursos de todo tipo e uma estrutura administrativa flexvel (Mandell, 1990). Se
por um lado, a CS avana em aproximar os grupos mais vulnerveis dos setores de governo, a aproximao
entre os gestores dos diferentes programas setoriais e a consolidao de formas compartilhadas de deciso foi
frgil.
Entre os gestores estaduais dos programas a proposta da CS no fica clara, a no ser no que se refere ao
objetivo de implantar as aes preferencialmente no conjunto de municpios prioritrios. A articulao
intersetorial e convergncia no so assumidas como estratgias nem entre os gestores estaduais nem
municipais.
Sendo assim, mecanismos de cooperao ao interior da rede para melhorar a capacidade tcnica dos
atores, que so fundamentais como indicam Cole & John (1995) foram implementados entre nveis de
governo (interlocutores estaduais da CS e gestores municipais), mas no entre os setores de governo (gestores

249
das reas de sade, educao, promoo social). As arenas institucionais existentes tambm no avanaram
em promover decises pactuadas entre os atores conforme abordado a seguir.

O potencial das arenas institucionais na promoo de parcerias?

A tarefa de coordenao das aes desenvolvidas por diferentes setores de governo seria por princpio

atribuio de uma instncia de planejamento. Como o combate pobreza envolve grande parte dos setores
governamentais, na ausncia de outros mecanismos, a estrutura supra-setorial da CS constitui-se na instncia
que mais de perto desempenharia este tipo de funo. Entretanto, limites em estabelecer um processo
decisrio mais coletivo atravs das arenas institucionais que constituiriam espao privilegiado para
articulao entre os atores, indicam a timidez dos avanos neste campo.
No nvel federal e estadual, o Conselho Consultivo da CS, apesar de ser uma arena potencial para
promoo da articulao entre os setores de governos e parcerias, como visto, no se envolveu nos programas
da Agenda Bsica Desta forma, as negociaes, que foram feitas pela Equipe da Secretaria Executiva,
ocorreram caso a caso para este conjunto de programas, ou seja, entre a Secretaria e os respectivos
ministrios.
Os esforos de negociao da Secretaria Executiva da CS no nvel Federal e Estadual, embora tenham
contribudo para promover a convergncia dos programas setoriais para os municpios mais pobres e
disponibilizar suporte tcnico aos gestores locais, no foram suficientes para garantir a articulao entre os
setores, nem fortalecer acordos coletivos em torno de prioridades na alocao de recursos.
Como j referido, a articulao efetiva dos setores em torno de um projeto integrador exigiria que o
governo federal, como um todo, assumisse o combate pobreza e s desigualdades como eixo estratgico de
governo e promovesse um processo de pactao ampliado envolvendo os atores, as decises oramentrias, a
construo de sistemas de informao e monitoramento, etc. Isto, de igual modo, facilitaria ainda mais a
adeso dos setores, pois uma instncia macro-setorial no representaria ameaa no sentido de canalizar para si
os possveis louros polticos das aes, uma vez que todos seriam parte de uma proposta mais ampla de um
governo, com o qual esto igualmente comprometidos.
Outra questo que deve ser destacada a fragilidade das arenas de articulao e pactuao entre as
prprias sub-unidades federativas (estados e municpios) que tambm comprometeu a constituio de uma
transferncia negociada de recursos que fosse capaz de canalizar os conflitos existentes.
Conforme observado, a CS promoveu um processo pactuado com os estados da federao na definio
de municpios prioritrios, no entanto a fragilidade da articulao e pactao, entre os prprios estados e entre
os municpios, reforou sua condio de competidores potenciais pelos recursos federais. Isto se expressou
nos conflitos sobre o montante de recursos que alguns estados conseguiram captar, por concentrarem o
nmero de municpios atendidos, e nos questionamentos sobre as razes de determinados municpios serem
includos ou excludos.
Se por um lado esse problema decorrente de aes focalizadas, uma vez que sempre alguns grupos
sero excludos, a ausncia de espaos pblicos de pactao em torno desses pontos de divergncia refora o
comportamento pouco cooperativo entre os atores.

250
Esse comportamento se agrava frente a forte dependncia de recursos federais para as aes que so
desenvolvidas no municpio. Se num sistema federativo bem sucedido as sub-unidades nacionais deveriam ter
condies econmicas que lhes permitissem exercer a autonomia decisria, no caso brasileiro, como indicado
na literatura, grande parte dos recursos advm de transferncias federais (Zimmermman,1999). No caso do
financiamento social, os recursos so condicionados e canalizados atravs de diferentes programas federais,
uma forma fragmentada de repasse que refora o poder do nvel central como destacam Dain & Faveret
(1999).
Pode-se considerar que esse formato induz o municpio a desenvolver aes fundamentais em
diferentes setores, que talvez fossem impossveis de serem realizadas apenas com os recursos locais. Neste
sentido, os governos centrais, principalmente em contextos de forte desigualdade, como no caso brasileiro,
no devem descentralizar radicalmente o financiamento dos programas sociais, de forma a no reforarem os
padres de distribuio existentes e preservarem a coerncia dos objetivos do programa e sua relao com
estratgias nacionais. No entanto, dificuldades de consolidao de arenas de pactuao em torno do processo
de transferncia de recursos estimulam a competitividade entre as sub-unidades federativas e uma relao de
constante dependncia e movimento dos municpios e estados na em direo ao governo federal na tentativa
de captao de verbas, como j sinalizado por Abrcio (1993; 998).
Este fato assume ainda maior dimenso quando os programas so destinados apenas alguns
municpios e o comportamento dos gestores passa a ser o de tentar provar junto ao governo federal que sua
localidade se adequa aos critrios de focalizao definidos ou que suas necessidades so maiores do que as do
municpio vizinho.

O cenrio municipal
Uma vez que os recursos chegam aos municpios o que ento acontece? Um novo conjunto de

programas sociais, bem como de arenas institucionais, passam a fazer parte da realidade local dos municpios
mais pobres do pas a partir do momento em que foram includos na CS. Os municpios estudados, limitados
em recursos prprios e frgeis em termos institucionais, encontraram enormes desafios para implementar os
programas neste novo contexto, marcado por uma diversidade de atores e arenas.
A consolidao de uma instncia que efetivamente articulasse os programas e os fizessem ento
convergir para os grupos mais vulnerveis no se efetivou, ou seja, no nvel municipal constituram-se no
mximo interlocutores do CS, que eram em sua maioria presidentes das comisses municipais, e que
limitaram-se a operacionalizar as questes referentes ao programa de cestas de alimentos. As conseqncias
negativas deste fato se refletem nos limites da rede da CS em instituir uma nova racionalidade ao curso de
implementao local dos programas, fato tambm ressaltado por Velozzo (2000).
As fragilidades do processo de planejamento se fizeram sentir na prpria ausncia de informaes
sobre a populao local, que facilitassem a canalizao dos programas para os segmentos mais vulnerveis.
Mais ainda, a desestruturao da gesto e os limites institucionais dificultaram a captao dos beneficirios
potenciais para os dois programas em pauta. Os municpios foram contemplados com um aporte de recursos

251
(verba para compra do leite e as cestas de alimentos) que deveria ser direcionado aos beneficirios em curto
espao de tempo e um dos principais desafios era justamente identific-los.
Diversos problemas decorrentes da forma como este processo foi conduzido se revelam nos relatos dos
gestores e dos beneficirios.
Nunca demais destacar os dilemas que foram postos aos agentes locais em incluir e excluir pessoas
de seu convvio, que no so determinados apenas pelo nmero limitado de cestas, que certamente um fator,
mas pelas presses que sofrem para incluso dos grupos que no so os mais vulnerveis. Esta talvez no seja
a pior face do problema, uma vez que, dentre estes grupos, certamente algumas famlias enfrentam condies
adversas que no devem ser desconsideradas. A no incluso daqueles em situao de maior vulnerabilidade
de fato a questo de maior significado e constitui expresso final das diversas injustias que marcam este
processo.
A corrida por parte dos potenciais beneficirios em busca do acesso ao benefcio, que tem tempo
determinado, refora comportamentos competitivos e utililitrios, conforme j sinalizado em outros estudos
sobre a CS (Santos, 2001).
Submeter as pessoas a esta condio competitiva por si s perverso. Como os recursos em termos de
informao, acesso e poder, por parte da populao, so diferenciados e as instituies no so
suficientemente competentes para aplicaram de forma efetiva os critrios de justia distributiva, os segmentos
que menos detm estes recursos so aqueles que acabam sendo preteridos nos processos seletivos. As
dificuldades de entender a linguagem burocrtica se fizeram sentir nos dilogos repletos de constrangimentos
entre a populao e integrantes da administrao pblica, reforando dilemas j sinalizados pela literatura no
captulo I.
O relato de famlias inscritas que utilizam os alimentos para outros fins, que no o consumo domstico
e humano, se repete nas falas de gestores, beneficirios, imprensa, moradores locais, etc. Como os animais,
que por vezes acabam sendo os destinatrios do alimento distribudo, ocupam indiretamente a vaga de grupos
vulnerveis que esto em fila de espera para inscrio no programa?
Talvez a situao mais dramtica, perversa e ao mesmo tempo rica de significados, que pde ser
vivenciada durante o trabalho de campo, um evento que certamente fala por si s, o dia de distribuio das
cestas de alimentos. Embora seja o espao que concretiza um dos produtos finais de todo o caminho da
formulao implementao, ou seja, quando o benefcio chega ao pblico-alvo, ele evidencia as principais
contradies do processo.
Particularmente, a situao daqueles que ficam ao longo do dia esperando por receber as sobras das
cestas de alimentos, expressa simultaneamente as diversas faces deste processo quais sejam: as desigualdades
sociais existentes, que no conseguem ser efetivamente enfrentadas; as relaes de poder estabelecidas, que
so difceis de serem contornadas; as barreiras que a populao mais vulnervel enfrenta em seus esforos de
acesso aos bens e servios pblicos e de acesso aos responsveis por sua implementao e acima de tudo a
real situao de carncia destas famlias.
No s a condio fsica extremamente desgastada, que caracteriza aqueles que compem a fila de
espera, que incomoda o olhar de todos os presentes, forados a depararem-se com um quadro de fato

252
deprimente. Mais do que uma amostra da condio de vulnerabilidade social manifesta fisicamente, a situao
ali vivida, ou seja, a longa espera pelas sobras sem garantia de que sero suficientes para todos, expresso
mxima das injustias que permeiam todo o processo.
Se essas pessoas podem ser includas dentre as mais carentes, e ningum parece ter dvida disto, e no
conseguem vaga para o programa, outras, que certamente no esto em condies semelhantes (embora
possam estar passando por situaes temporariamente adversas, conforme eles mesmos relatam no sentido de
justificarem sua elegibilidade), entram na fila de distribuio, se inscrevem para o programa naquele exato
momento junto ao presidente da comisso (que tomou essa deciso pela prerrogativa do cargo e o fez pelo
conhecimento pessoal) recebem a cesta, vo embora, mas antes so forados pelas circunstncias a passarem
pelas pessoas na fila de espera, que ali permanecem at o fim do dia.
Talvez quando o presidente da comisso prometeu a cesta ao seu conhecido, que diante de uma
adversidade recorreu a este recurso dirigindo-se prefeitura e solicitando o apoio (tendo fcil acesso
institucional e pessoal ao poder pblico), ele tenha abstrado naquele momento decisrio todas as variveis
em jogo neste processo e que ao final concorrem para o quadro descrito (a lista de pessoas em espera pela
vaga, a comisso municipal aonde as decises em torno do programa deveriam ser tomadas, etc). Talvez sua
opo tenha sido consciente, no h como saber.
O fato que as contradies e injustias so evidentes e visveis para todos os que tem parte naquele
processo, no s para um observador externo, uma vez que a situao reconhecida nos relatos orais e nas
conversas informais, inevitveis diante dos constrangimentos, do incmodo e da perplexidade gerada. Uma
situao que apesar de perversa vem sendo mantida de uma forma ou de outra.
Cabe ento questionar por que certos comportamentos se cristalizam ao longo do tempo no cotidiano
das relaes sociais e como o prprio desenho de polticas pblicas no contempla esses traos e por vezes
ainda os refora, fato reiterado por outras anlises (Vellozo, 2000; Santos, 2001).
Foram diversos os fatores que levaram a no incluso destas famlias no programa na fase inicial de
cadastramento, embora no justifiquem sua permanente excluso ao longo dos anos.
Um deles se refere ao fato de que os escassos recursos municipais dispersos entre os setores de governo
no foram potencializados em relao a tarefas importantes como o cadastramento. Os municpios passaram a
implementar um conjunto de programas voltados para a mesma populao de baixa renda sem nem mesmo
compararem os respectivos cadastros ou procederem a um processo de captao conjunta desses grupos-alvo.
Iniciativas de instituir um cadastro nico para os programas sociais partiram recentemente do governo federal
(2001) que imps ao municpio este processo, uma prerrogativa fundamental para um planejamento integrado
das aes locais de combate pobreza (MPAS/SEAS, 2002).
As modalidades passivas de identificao, no complementadas por procedimentos mais ativos de
captao domiciliar dos beneficirios, contribuiu para os erros de excluso. As comisses locais tambm
constituiriam um recurso potencial para canalizar os conflitos inerentes deste processo, por serem compostas
por representantes do governo e sociedade civil e possibilitarem um tratamento mais coletivo e pblico das
questes. Sua composio tambm favoreceu a conjugao de mtodos administrativos e comunitrios de

253
seletividade, (descritos no Captulo II), possibilitando a aplicao de critrios tcnicos adequando-os
realidade local a partir do conhecimento detido pelos representantes sociais na CMP.
No entanto, ainda que desenhadas sob uma lgica democrtica e potencialmente favorvel a um
processo adequado de focalizao, alguns fatores comprometeram essa riqueza, tais como: as comisses
foram influenciadas pela forma tradicional de se fazer poltica (centralizada nos governos municipais e
baseadas no conhecimento pessoal); acabaram por tratar dos aspectos mais operacionais do programa de
cestas de alimentos; as regras de elegibilidade dos beneficirios no foram transparentes, nem mesmo para
todos os integrantes das comisses (alm do fato de que o programa em si no tem uma regra clara de
desligamento); os beneficirios no foram includos no processo decisrio e no planejamento do programa e
no ocorreram auditorias participativas peridicas, ainda que denncias particulares tenham sido averiguadas.
Um conjunto de fatores dificultou a implementao de pactos mais coletivos, como expresso nas
diferentes estratgias adotadas pelos atores.
O governo executivo municipal influenciou a composio das Comisses Municipais do PRODEA
estabelecendo lealdades pessoais com seus integrantes e o poder decisrio concentrou-se em alguns
funcionrios do executivo municipal. Pode-se considerar que os agentes comunitrios integrantes das CMPs
apresentaram uma modalidade passiva de participao, aceitando o que lhes era dito e o que era decidido,
tambm identificada por estudos realizados em outros contextos nacionais aonde este tipo de mecanismo foi
implementado (OED,2000). Uma anlise sobre o funcionamento dessas comisses em municpios da CS no
Nordeste do pas refora esta concluso (Santos, 2001).

Apesar do baixo grau de controle sobre as decises gerais tomadas no mbito da

CMP, os representantes das organizaes sociais, influenciaram o processo seletivo de duas
formas. Por um lado, compartilharam informaes-chave com suas clientelas especficas,
como a disponibilidade de vagas para cadastramento, por outro, canalizaram as demandas
de suas clientelas para a CMP.
Como parte do mesmo processo, a populao utilizou-se de seu conhecimento pessoal
para superar as barreiras encontradas na seleo atravs dos mecanismos pblicos. A
lealdade poltica garantiu o acesso aos programas uma vez que eles no foram
implementados como direitos de cidadania (Santos, 2001).
O conhecimento local da realidade por parte dos integrantes da CMP pde ao mesmo
tempo aprimorar e constranger o processo seletivo.
Considerando que as comisses locais no desenvolveram diagnsticos mais
aprofundados da realidade populacional, a diversidade de organizaes sociais
representadas permitiu a insero de diferentes clientes, numa espcie de clientelismo
diversificado. No entanto, a ausncia de mecanismos mais efetivos de captao dos

254

residentes rurais gerou distores neste processo, uma vez que grande parte deste grupo no
est inserida em nenhuma rede de suporte social, embora sendo extremamente vulnervel.
Dificuldades em operacionalizar o conhecimento que os integrantes da CMP tm da realidade local
referem-se aos constrangimentos em diferenciar a populao em necessitados e no necessitados. Quanto
mais preciso o critrio seletivo e menor os recursos disponveis, maiores os constrangimentos deste processo.
Os desafios residem num maior distanciamento em relao s presses das elites locais. O difcil
dilogo entre movimentos sociais e prefeitos, j previsto por outros autores como um elemento que
possivelmente perpassaria a implementao da estratgia da CS (Sposati, 1995), contribuindo para reforar o
clientelismo local, de fato se evidencia. No entanto, este problema no exclusivo da CS, mas atinge qualquer
proposta de gesto descentralizada de programas federais.
Neste sentido, essa complexa realidade poltica local impe, por um lado, a coexistncia de
mecanismos descentralizados de gesto com algumas estratgias de monitoramento mais centralizado e por
outro, a capacitao destes agentes locais. Um maior amadurecimento em torno do processo participativo, do
papel da comisso e seu potencial democrtico, atravs de processos de educao para cidadania, seria
fundamental na garantia de um funcionamento mais efetivo desta instncia enquanto arena de pactao e
canalizao de demandas da populao. Ainda que os tcnicos da CONAB tenham desempenhado papel
importante no monitoramento do programa de cestas, principalmente no dia da distribuio e na apurao
de denncias, no foi registrado um movimento mais significativo no sentido de acompanhar e subsidiar mais
de perto o trabalho das comisses locais.
Os dilemas enfrentados pelas comisses do programa de cestas na seleo dos beneficirios so
extremamente complexos uma vez que a distino entre pobres e no pobres e muito mais difcil do que
entre desnutridos e no desnutridos (uma vez garantidos os instrumentos tcnicos para esta avaliao no
h maiores divergncia em torno dos indicadores) gerando conflitos significativos diante da excluso de
determinados grupos.
Essas questes se colocam tanto para o processo de incluso dos beneficirios quanto para o
desligamento, seja no sentido de substituir algum que tenha sido inadequadamente inserido no programa,
quanto estabelecer limites para permanncia. A definio desses limites importante, como j indicado por
outros estudos, como forma de evitar que se incentive perversamente a condio de vulnerabilidade que
garante a elegibilidade do beneficirio (Davis, 2002).
Neste sentido, alm dos dilemas relacionados aos aspectos polticos e aos constrangimentos impostos
pelo convvio pessoal com os beneficirios, os relatos dos integrantes da CMP, nos diferentes municpios,
indicam questes importantes do ponto de vista da prpria concepo de pobreza e sua traduo prtica no
processo seletivo. Esses atores reconhecem as diversas situaes de vulnerabilidade, que se colocam para
alm da insuficincia de renda, ou seja, as vulnerabilidades biolgicas e etreas (presena de pessoas idosas e
com doenas crnicas) que alteram as possibilidades das famlias na utilizao dos recursos de que dispe,
como descrito por Sem (1992).

255
Traduzir as diferentes variveis, que tornam determinados grupos mais vulnerveis do que outros, em
indicadores que subsidiem o processo decisrio, um desafio. Quanto mais informaes so necessrias para
diferenciar a situao das famlias, mais complexo se torna o processo de cadastramento, registro e digitao
das informaes, etc. Estabelecer pesos diferenciados para estas variveis (idade dos diferentes integrantes
das famlias; quadro de sade; renda; escolaridade; acesso a bens e servios pblicos, etc) tambm uma
questo que se coloca. Programas recentemente implantados (como o Bolsa Alimentao) vm enfrentando
esses dilemas, conforme tratado posteriormente.
A renda foi o principal critrio seletivo utilizado pela CMP, nos diferentes municpios, constituindo
uma primeira linha divisria, complementada em alguns casos por outros dados como quantidade de crianas
ou presena de idosos associada ao quadro de sade. No entanto, a operacionalizao desta varivel no
processo seletivo fortemente limitada pelos problemas de informao, como reforam os dados deste estudo.
Neste caso, fundamental que sejam considerados tambm critrios biolgicos e principalmente mecanismos
de seletividade geogrfica (localidades aonde o acesso a escolas, assistncia sade mais difcil) que foram
pouco utilizados. Os problemas potenciais nos processos de cadastramentos analisandos referem-se aos
limites de captao dos grupos mais vulnerveis, residentes em reas aonde o acesso a bens e servios
pblicos escasso.
Uma vez mapeada a situao das famlias h subsdios riqussimos para pensar intervenes adaptadas
s diferentes realidades e esses dados podem servir a diferentes programas setoriais ou mais ainda, numa
lgica intersetorial, para planejar intervenes que tenham impacto simultneo em mltiplos fatores. 4 Cabe
considerar que este tipo de dinmica s emerge quando h aproximao e articulao entre setores e esforos
no sentido de construo de um planejamento integrado, que seria extremamente frtil tambm no sentido de
enfrentar as deficincias tcnico-institucionais dos diferentes setores, potencializando os recursos existentes.
Como visto, no caso do programa do leite, o processo inicial de implementao foi deficiente devido
falta de recursos humanos e institucionais e materiais (equipamentos, transporte, etc) das Secretarias
Municipais e Estaduais. Este fato, aliado a severas lacunas em termos de recursos humanos (alta rotatividade
de pessoal, nmero reduzido de profissionais, etc) contribuiu para um uso ineficiente dos recursos do
programa no nvel municipal. Outros estudos reforam a existncia deste quadro de escassez tcnicoinstitucional nos municpios, principalmente na rea de sade e demais setores sociais, alm da fragilidade do
apoio disponibilizado pelos nveis estaduais e federal de governo (Bremaeker, 1991).
Esta deficincia se expressou diretamente na captao dos beneficirios para o programa, uma vez que
a falta de estrutura de gesto constrangeu a implementao do critrio de focalizao adotado (estado
nutricional).
Ainda que este quadro tenha se modificado e esforos de formao de profissionais e implementao
do Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional em todos os municpios venham sendo desenvolvidos, a
4

A utilizao dos micro-dados do censo, informaes por setor censitrio dos municpios, uma
possibilidade que vem sendo apresentada para o planejamento local. No entanto as informaes mais
especficas sobre estado nutricional e renda familiar (o censo dispe de informaes sobre a renda do chefe da
famlia) no integram o elenco de dados do censo (IBGE, 2000).

256
expanso da vigilncia para todas as unidades da rede de sade em cada municpio deve ser priorizada, visto
que ainda no uma realidade.
Os residentes na rea rural dos municpios, que constituem os segmentos mais vulnerveis biolgica e
socialmente, ainda permanecem em grande parte excludos dos principais canais de acesso aos programas
sociais. Isto se agrava nos municpios onde uma parte expressiva da populao ainda reside na rea rural,
como no caso daqueles aqui estudados.A continuidade dos investimentos na implantao do SISVAN
fundamental neste sentido, uma vez que, mesmo em municpios onde o Programa de Agentes Comunitrios
de Sade e o Programa de Sade da Famlia estavam implantados por ocasio do estudo, a cobertura dos
programas ainda era baixa: 27% da populao brasileira e 30% dos municpios (IPEA,1998).5
As questes apresentadas indicam que ainda que a transferncia de recursos federais para os
municpios mais pobres seja fundamental para reduzir as desigualdades de acesso aos programas, se ela no
for acompanhada de um processo de investimento na capacidade institucional destes municpios e no
monitoramento das aes, a estratgia de focalizao significativamente comprometida na etapa de
implementao. Desta forma os recursos podem chegar ao municpio e no necessariamente atingirem os
grupos mais vulnerveis o que coloca em destaque a importncia da avaliao e monitoramento dos processos
de implementao.
Os conselhos de controle social so tambm instrumentos importantes no monitoramento do
programas. Neste sentido, essas arenas, embora recm criadas e conseqentemente em processo de
amadurecimento, ainda tm um percurso importante a percorrer, no sentido de interferir mais diretamente no
processo de implementao.
No caso dos Conselhos Municipais de Sade, dados obtidos nos municpios estudados indicam
interferncia limitada nas questes relativas ao programa do leite. A pesquisa de mbito nacional
desenvolvida pelo MS no ano de 2000 sinaliza para o fato de que os limites encontrados ainda permanecem
(MS, 2001). Deve-se considerar que o amadurecimento poltico dos conselhos um processo lento e a
capacitao tcnica tambm necessria para que os conselheiros se sintam em melhores condies para o
exerccio de suas funes. Neste sentido, cursos de capacitao de conselheiros que vem sendo
implementados pelo Conselho Nacional de Sade desde 2001 podem futuramente repercutir de forma positiva
neste desempenho.
Ainda que no tenham funo de selecionar a clientela do programa do leite, esta interferncia
limitada no controle social da operacionalizao do programa pode ser atribuda a outros fatores, alm de
peculiaridades do funcionamento do Conselho Municipal de Sade enquanto arena coletiva.
Os conselhos municipais no dispem de Comisses Intersetoriais, inclusive de alimentao e nutrio.
Considerando que os conselheiros tratam de questes bastante diversas, referentes poltica de sade, a
5

Dados de pesquisa nacional realizada pelo MS sobre o Programa de Sade da Famlia indicam que em
municpios com populao entre 5.000 a 10.000 habitantes, a cobertura do programa varia de 30 a 50% da
populao. Nos municpios mais populosos a cobertura populacional menor tambm pelo nmero reduzido
de equipes de sade da famlia. Em 1999, 54,2% dos municpios com apenas 01 equipe do PSF tinham
populao at 10.000 habitantes e 47,2% dos municpios com 02 equipes implantadas estavam na faixa at
15.000 habitantes. A grande maioria das equipes atua em zona urbana (62,9%) (MS, 1999).

257
existncia de comisses intersetoriais facilita o trabalho de subsdio em relao a temticas mais especficas
como a nutrio. Essas comisses podem contar com a participao de profissionais que atuam nas reas
temticas em pauta, contribuindo inclusive com o suporte tcnico ao trabalho desenvolvido pelos Conselhos.
Para alm da avaliao especfica de cada programa, cabe considerar que o monitoramento de
estratgias de combate pobreza, envolvendo aes diversas, deve voltar-se para o impacto do conjunto de
aes e decises implementadas pelos diferentes setores de governo sobre a condio de vulnerabilidade dos
grupos. O escopo de decises mais amplas de governo pode ter efeito perverso, agravando, em mdio e longo
prazo, a vulnerabilidade desses grupos.
Os processos locais de operacionalizao dos programas (funcionamento das comisses e conselhos,
transparncia na aplicao dos recursos, aplicao dos critrios de focalizao, etc) tambm merecem um
acompanhamento pormenorizado dada realidade muito diversificada da capacidade institucional dos
municpios.
De igual modo, mecanismos pblicos de denncia de violao de direitos, incluindo o direito humano
alimentao so tambm pr-requisitos para um monitoramento eficaz do processo de implementao. Neste
sentido, o MS Pblico vem constituindo-se como ator importante neste processo (Valente, 2002 a).
Concluses
A CS, enquanto parte de sua estratgia de combate pobreza, se prope a enfrentar um problema
extremamente relevante, perverso e desafiador, que afeta os programas sociais, qual seja, a desigualdade de
acesso e as dificuldades de incluso dos grupos mais vulnerveis. No coube a este trabalho avaliar os
impactos desta proposta no quadro de pobreza. Mas, ao identificar avanos e obstculo em direcionar os
programas ao pblico-alvo (mesmo que neste caso sejam, dentre os que compem a Agenda Bsica da CS,
aqueles de carter mais compensatrio), o estudo indica traos do sistema de proteo social que podem afetar
a implementao de diferentes tipos de interveno.
A anlise voltada para o processo de implementao desde o nvel federal at o local, embora
delimitada no plano municipal por oito estudos de caso do estado do RJ (e que, portanto, limitada no que se
refere generalizao), tambm acaba trazendo tona caractersticas mais gerais da institucionalidade estatal
brasileira e das relaes entre atores governamentais e no-governamentais, nos diversos nveis. Desta forma,
as estratgias que foram aqui identificadas no mbito da rede CS, para coordenar o processo e fortalecer
determinados atores (como os municpios mais pobres), podem ter repercusses analticas para outros
contextos similares de implementao (polticas sociais historicamente centralizadas e sua recente
descentralizao, acesso desigual s polticas pblicas, etc), guardadas as devidas particularidades. Isto se
refora nas semelhanas encontradas na literatura internacional quanto aos resultados do estudo. Alm disto,
pode-se sugerir que, em locais como os municpios de pequeno porte aqui estudados (onde as relaes de
convivncia entre os atores so muito prximas), os dilemas dos mecanismos de focalizao de base
comunitria se assemelham aos aqui encontrados, como tambm aponta a literatura internacional tratada.
Os aspectos mais positivos da proposta CS residem nas estratgias adotadas no sentido de alterar a
distribuio de recursos ao interior da rede de instituies em favor dos municpios e grupos populacionais

258
mais pobres, identificando-os a partir de critrios de vulnerabilidade social, dando-lhes maior visibilidade e
ressaltando suas necessidades aos olhos dos gestores, nos diferentes nveis de governo. Alm deste passo, os
esforos em apoiar tecnicamente os gestores locais, ampliando seu potencial em captar recursos j existentes
nas secretarias estaduais e no governo federal tambm devem ser destacados.
Os limites referem-se a fragilidades institucionais e polticas, sobretudo a falta de articulao das
funes desempenhadas pela Secretaria Executiva e pelo Conselho da Comunidade Solidria, que
dificultaram, por exemplo, construir uma proposta coesa e orgnica ao interior da prpria estratgia, de maior
ingerncia sobre a esfera oramentria e melhor articulao intersetorial.
Como alguns programas includos na Agenda Bsica no foram direcionados para todos os municpios
do pas, diversos conflitos marcaram o processo de implementao, gerados pelo tratamento diferenciado que
foi institudo entre as sub-unidades federativas, ainda que beneficiando as mais pobres. Este fato leva a
considerar a importncia de que os programas federais estejam disponveis de forma universal e as
diferenciaes em termos de transferncias de recursos aos municpios sejam dadas pelo perfil social,
econmico e epidemiolgico da populao, evitando a constituio injusta de clientelas municipais
especficas. As estratgias para alterar os recursos em favor dos municpios mais pobres podem traduzir-se em
quotas diferenciadas de recursos, apoio tcnico e logstico diferenciado de acordo com as distintas
capacidades locais.
Os indicadores utilizados para diferenciar as demandas e definir prioridades devem ser pactuados entre
os atores envolvidos de forma a construir uma concepo mais coletiva sobre os problemas em pauta e
facilitar a operacionalizao das informaes que subsidiam o processo decisrio. Esta necessidade se refora
no mbito de estratgias supra-setoriais e que envolvem diversos atores, nveis de governo e mltiplos elos na
cadeia de implementao. Neste sentido, as dificuldades de articulao entre os setores nos trs nveis de
governo tiveram reflexos negativos na consolidao de formas mais pactuadas de gesto, no prprio fluxo de
informao entre os atores e na potencializao dos recursos existentes nos municpios de forma a aprimorar o
processo de captao dos grupos-alvo.
A definio do nmero de cestas repassadas aos municpios com base no critrio de indigncia refora
os dilemas cotidianos de seleo de beneficirios considerando que a concepo de pobreza local e a
diversidade das situaes de vulnerabilidade - e que os integrantes das Comisses Municipais do PRODEA
tiveram a sensibilidade de perceber - de forma alguma se adequa ao dimensionamento pr-definido pelo
governo federal.
Um enorme desafio que se evidenciou ao longo do processo de implementao diz respeito
consolidao de mecanismos de monitoramento dos programas no nvel local, como condio importante para
evitar que os recursos repassados para os municpios mais pobres no cheguem aos grupos mais vulnerveis.
Tambm neste sentido, o fortalecimento da capacidade tcnico-institucional dos governos estaduais e
municipais emerge como fator indispensvel para aprimorar a captao dos segmentos com maior dificuldade
de acesso s redes de proteo social.
As comisses locais, ou estratgias de insero das organizaes sociais no monitoramento dos
programas, particularmente na seleo de beneficirios, so ricas no sentido de ampliar os canais de captao

259
de demandas, diversificar clientelas e aproveitar a capilaridade das instituies da sociedade civil e sua
proximidade com a populao.
No entanto, mais uma vez se coloca a necessidade de dar suporte aos integrantes dessas arenas no
sentido de evitar que se tornem espaos apenas formais ou controlados pela elite poltica local. Essa foi uma
lacuna no preenchida no processo de implementao da estratgia da CS. A limitada consolidao tanto do
papel dos interlocutores municipais como de uma instncia integradora dos programas no nvel local
comprometeram significativamente o sucesso da proposta. Certamente que a interrupo dos esforos que
vinham sendo feitos pela Secretaria Executiva em 1998, quando a proposta de atuao se volta para o
desenvolvimento local integrado e sustentvel, comprometeu as possibilidades de reverso deste quadro.
Mais do que tudo, o contorno s redes clientelistas locais s poderia ser alcanado atravs de uma
participao mais orgnica da comunidade e dos prprios gestores no desenho operacional dos programas,
que possibilitasse um gerenciamento compartilhado dos conflitos latentes. Como estes conflitos no foram
canalizados para uma pactuao interna s arenas institucionais existentes e a relao entre os parceiros,
nestes espaos, no se revelou de forma alguma uma relao entre iguais, as perspectivas de superao das
distores clientelistas foram remotas.
Mesmo diversificando as chances de acesso atravs das comisses locais, ainda so visveis as
dificuldades de captao da populao residente nas reas rurais mais afastadas do ncleo central das cidades
e, conseqentemente, das redes de instituies pblicas, que canalizam grande parte da vida poltica e social
nos municpios de pequeno porte. Portanto, a seletividade geogrfica, ou seja, identificao de reas de difcil
acesso a essas redes, aliada a critrios scio-econmicos e biolgicos fundamental.
Reconhecendo todos os limites das intervenes compensatrias, e o fato de que tm uma funo
pontual no mbito de estratgias de combate pobreza, cabe considerar formas de aplicao dos recursos que
possam redundar em ganhos de mais longo prazo para as localidades mais pobres. De uma forma ideal, seria
importante que fossem institudas estratgias mais integradoras e coletivas de aplicao dos recursos nestas
regies, ou seja, que no fossem to fragmentadas em mltiplos programas e aes.
De igual modo, cabe pensar em intervenes que no fossem dirigidas apenas a indivduos ou famlias
especficas, e, portanto, no segmentassem radicalmente a populao em pobres e no pobres. Tais
intervenes deveriam ser identificadas a partir de processos decisrios efetivamente pactuados, envolvendo
intimamente a populao residente nestas localidades. Investimentos de base geogrfica (maior
disponibilidade de servios pblicos, investimentos em infra-estrutura ou desenvolvimento local, projetos
comunitrios de gerao de emprego e renda, produo de alimentos em determinadas localidades etc) podem
ter impacto nas condies de vida mais geral dos pobres sem segmenta-los individualmente.
Em resumo, alguns consensos podem ser apontados em relao aos pr-requisitos fundamentais para
maior efetividade dos programas: uma seletividade que conjugue critrios geogrficos, scio-econmicos e
biolgicos, subsidiando um planejamento de aes voltadas para a famlia e comunidades e no apenas para
indivduos; a implementao pactuada de indicadores e mecanismos efetivos de monitoramento e controle
social dos programas no nvel municipal, a partir de incentivos provenientes dos demais nveis de governo,
incluindo os poderes Executivo Legislativo e Judicirio; o reforo capacidade tcnico-institucional dos

260
governos estaduais e municipais; articulao intersetorial nos diferentes nveis de governo e a conjugao das
intervenes compensatrias com aes que potencializem os impactos de longo prazo sobre as capacidades
das famlias atendidas.

270
Concluses
A CS, enquanto parte de sua estratgia de combate pobreza, se prope a enfrentar
um problema extremamente relevante, perverso e desafiador, que afeta os programas
sociais, no s no Brasil, qual seja, a desigualdade de acesso e as dificuldades dos grupos
mais vulnerveis em serem includos. No coube a este trabalho avaliar seus impactos no
quadro de pobreza e ainda que os programas aqui tratados sejam apenas compensatrios, ao
identificar avanos e obstculo em direciona-los ao pblico-alvo o estudo indica traos do
sistema de proteo social que vo afetar a implementao de diferentes tipos de
interveno.
A anlise voltada para o processo de implementao desde o nvel federal at o local,
embora delimitada no plano municipal por oito estudos de caso do estado do RJ (e que,
portanto, teriam limites no que se refere generalizao), tambm acaba trazendo tona
caractersticas mais gerais da institucionalidade estatal brasileira e das relaes entre atores
governamentais e no-governamentais, nos diversos nveis de governo. Desta forma, as
estratgias que foram aqui identificadas no mbito da rede CS, para coordenar o processo e
fortalecer determinados atores (como os municpios mais pobres), podem ter repercusses
analticas para outros contextos semelhantes de implementao (polticas sociais
historicamente centralizadas e processos mais recentes de descentralizao, acesso desigual
s polticas pblicas, etc), guardadas as devidas particularidades. Isto se refora na
ressonncia encontrada na literatura internacional quanto aos resultados do estudo. Alm
disto, pode-se sugerir que, em contextos locais de implementao similares aos municpios
de pequeno porte aqui estudados (onde as relaes de convivncia entre os atores so muito
prximas), os dilemas dos mecanismos de focalizao de base comunitria se assemelham
aos aqui encontrados, como tambm aponta a literatura internacional tratada.
Os aspectos mais positivos da proposta CS residem nas estratgias adotadas no
sentido de alterar a distribuio de recursos ao interior da rede de instituies em favor dos
municpios e grupos populacionais mais pobres, identificando-os a partir de critrios de
vulnerabilidade social, dando-lhes maior visibilidade e ressaltando suas necessidades aos
olhos dos gestores, nos diferentes nveis de governo. Alm deste passo, os esforos em
apoiar tecnicamente os gestores locais, ampliando seu potencial em captar recursos j
existentes nas secretarias estaduais e no governo federal tambm devem ser destacados.

271
Os limites referem-se a fragilidades na esfera institucional e poltica que dificultaram
a construo de uma proposta coesa e orgnica ao interior da prpria estratgia,
considerando a frgil articulao das funes desempenhadas pela Secretaria Executiva e
pelo Conselho, a uma maior ingerncia sobre a esfera oramentria e a articulao
intersetorial.
Como alguns programas includos na Agenda Bsica no foram direcionados para
todos os municpios do pas, diversos conflitos marcaram o processo de implementao,
gerados pelo tratamento diferenciado que foi institudo entre as sub-unidades federativas,
ainda que beneficiando as mais pobres. Este fato leva a considerar a importncia de que os
programas federais estejam disponveis de forma universal e as diferenciaes em termos
de transferncias de recursos aos municpios sejam dadas pelo perfil scio-econmicoepidemiolgico da populao, evitando a constituio de clientelas municipais especficas.
As estratgias para alterar os recursos em favor dos municpios mais pobres podem
traduzir-se em quotas diferenciadas de recursos, apoio tcnico e logstico diferenciado de
acordo com as distintas capacidades locais.
Os indicadores utilizados para diferenciar as demandas e definir prioridades devem
ser pactuados entre os atores envolvidos de forma a construir uma concepo mais coletiva
sobre os problemas em pauta e facilitar a operacionalizao das informaes que subsidiam
o processo decisrio. Esta necessidade se refora no mbito de estratgias supra-setoriais e
que envolvem diversos atores, nveis de governo e mltiplos links na cadeia de
implementao. Neste sentido, as dificuldades de articulao entre os setores nos trs nveis
de governo, tiveram reflexos negativos na consolidao de formas mais pactuadas de
gesto, no prprio fluxo de informao entre os atores e na potencializao dos recursos
existentes nos municpios de forma a aprimorar o processo de captao dos grupos-alvo.
A definio do nmero de cestas repassadas aos municpios com base no critrio de
indigncia refora os dilemas cotidianos de seleo de beneficirios considerando que a
concepo de pobreza local e a diversidade das situaes de vulnerabilidade que se
colocam (e que os integrantes das CMP foram sensveis em perceber) de forma alguma se
adequa ao dimensionamento pr-definido pelo governo federal.
Um enorme desafio que se evidenciou ao longo do processo de implementao diz
respeito consolidao de mecanismos de monitoramento dos programas no nvel local,

272
como condio importante para evitar que os recursos sejam repassados para os municpios
mais pobres, mas no cheguem aos grupos mais vulnerveis. Tambm neste sentido, o
fortalecimento da capacidade tcnico-institucional dos governos estaduais e municipais se
colocou como fator indispensvel para aprimorar a captao dos segmentos com maior
dificuldade de acesso s redes de proteo social.
As comisses locais, ou estratgias de insero das organizaes sociais no
monitoramento dos programas, particularmente na seleo de beneficirios, so ricas no
sentido de ampliar os canais de captao de demandas, diversificar clientelas e aproveitar a
capilaridade das instituies da sociedade civil e sua proximidade com a populao.
No entanto, mais uma vez se coloca a necessidade de suporte aos integrantes dessas
arenas no sentido de evitar que se tornem espaos apenas formais ou controlados pela elite
poltica local. Essa foi uma lacuna no preenchida no processo de implementao da
estratgia da CS. Os limites de consolidao dos interlocutores municipais e de uma
instncia integradora dos programas no nvel local comprometeram significativamente o
sucesso da proposta. Certamente que a interrupo dos esforos que vinham sendo feitos
pela Secretaria Executiva em 1998, quando a proposta de atuao se volta para o
desenvolvimento local integrado e sustentvel, comprometeram as possibilidades de
reverso deste quadro.
Mais do que tudo, o contorno as redes clientelistas locais s poderia ser alcanado
atravs de uma participao mais orgnica da comunidade e dos prprios gestores no
desenho operacional dos programas, que possibilitasse um gerenciamento compartilhado
dos conflitos latentes. Como estes conflitos no foram canalizados para uma pactuao
interna s arenas institucionais existentes e a relao entre os parceiros, nestes espaos, no
se revelou de forma alguma uma relao entre iguais, as perspectivas de superao das
distores clientelistas foram remotas.
Mesmo diversificando as chances de acesso atravs das comisses locais, ainda so
visveis as dificuldades de captao da populao residente nas reas rurais mais afastadas
do ncleo central das cidades e conseqentemente das redes de instituies pblicas, que
canalizam grande parte da vida poltica e social nos municpios de pequeno porte. Portanto,
a seletividade geogrfica, ou seja, identificao de reas de difcil acesso essas redes,
aliada a critrios scio-econmicos e biolgicos fundamental.

273
Reconhecendo todos os limites das intervenes compensatrias, e o fato de que tem
uma funo pontual no mbito de estratgias de combate pobreza, cabe considerar formas
de aplicao dos recursos que possam redundar em ganhos de mais longo prazo para as
localidades mais pobres. De uma forma ideal, seria importante que fossem institudas
estratgias mais integradoras e coletivas de aplicao dos recursos nestas regies, ou seja,
que no fossem to fragmentadas em mltiplos programas e aes.
De igual modo, cabe pensar em intervenes que no fossem dirigidas apenas a
indivduos ou famlias especficas, e, portanto, no segmentassem radicalmente a populao
em pobres e no pobres, identificadas a partir de processos decisrios efetivamente
pactuados,

envolvendo

intimamente

populao

residente

nestas

localidades.

Investimentos de base geogrfica (maior disponibilizao de servios pblicos,

investimentos em infra-estrutura ou desenvolvimento local, projetos comunitrios de
gerao de emprego e renda, produo de alimentos em determinadas localidades etc)
podem ter impacto nas condies de vida mais geral dos pobres sem segmenta-los
individualmente.
Em resumo alguns consensos podem ser apontados em relao aos pr-requisitos
fundamentais para maior efetividade dos programas uma seletividade que conjugue
critrios geogrficos, scio-econmicos e biolgicos, subsidiando um planejamento de
aes voltadas para a famlia e comunidades e no apenas para indivduos; a
implementao pactuada de indicadores e mecanismos efetivos de monitoramento e
controle social dos programas no nvel municipal, a partir de incentivos provenientes dos
demais nveis de governo (incluindo os diferentes poderes, executivo legislativo e
judicirio); o reforo capacidade tcnico-institucional dos governos estaduais e
municipais; articulao intersetorial nos diferentes nveis de governo e a conjugao das
intervenes compensatrias com aes que potencializem os impactos de longo prazo
sobre as capacidades das famlias atendidas.

270
Post Scriptum
As questes apresentadas neste estudo, apesar de temporalmente limitadas (19951998) revelam-se extremamente atuais diante dos novos programas federais implantados e
dos desafios que apresentam.
Dentre as iniciativas mais recentes do Ministrio da Sade, destaca-se o programa
Bolsa Alimentao (PBA), que vem sendo implementado desde 2001, destina um montante
de R$15,00/ms para crianas de 6 meses at 6 anos e 11 meses, gestantes e nutrizes em
risco nutricional que pertenam a famlias com renda per capita de at meio salrio mnimo
por ms. A mulher, ou o responsvel pela criana, recebe um carto magntico da Caixa
Econmica Federal atravs do qual procede a retirada do dinheiro em qualquer posto de
atendimento da CEF (MS, 2002).
Cada famlia pode receber no mximo 45 reais (3 bolsas) e sua permanncia no
programa est condicionada ao cumprimento de uma agenda de compromissos, ou seja, a
participao num conjunto de aes de sade prestadas pelos servios, que inclui:
atendimento

pr-natal,

aes

educativas,

acompanhamento

do

crescimento

desenvolvimento da criana, amamentao e vacinao (MS, 2002).

A adeso dos municpios ao programa espontnea e aqueles que desejarem aderir
deixam de receber os recursos do ICCN (programa do leite). As principais modificaes
do Programa Bolsa-Alimentao em relao ao programa do leite so: o estado
nutricional no mais critrio de desligamento do beneficirio, o pblico alvo foi
ampliado; pretende-se que o dinheiro seja aplicado no municpio de residncia do
beneficirio de forma a fortalecer a economia local; o beneficirio escolhe o alimento que
quer comprar, o que amplia sua autonomia de deciso, e a equipe de sade deve contribuir
neste processo atravs das aes educativas realizadas.
A mudana nos critrios de desligamento questo que merece destaque, uma vez
que, quando a criana excluda do programa, por no estar mais situada nos limites de
risco nutricional estabelecidos como critrio seletivo, (como no caso do ICCN e PCDMI)
diversos problemas se colocam. Situaes prximas aos limites dos pontos de corte ainda
constituem condies de vulnerabilidade nutricional e a criana ao ser desligada do

271
programa, nestes, casos pode em seguida voltar a apresentar situao de risco. No caso do
PBA, o benefcio pode ser recebido por no mnimo seis meses, no entanto, o repasse dos
recursos suspenso apenas quando o cadastrado no cumprir a agenda de compromissos
assumida, ou quando a renda mensal per capita da famlia for alterada, de forma que
ultrapasse o limite de meio salrio mnimo por ms. No entanto, esta alterao nos recursos
monetrios da famlia, caso no seja bastante evidente, dificilmente ser registrada, uma
vez que esta informao captada pelo profissional de sade a partir de relato oral do
beneficirio.
O dinheiro transferido prioritariamente para a mulher, ou outro responsvel em
casos excepcionais, supondo que ela utiliza preferencialmente os recursos com a criana e
com alimentos. H uma idia disseminada de que quando a famlia recebe dinheiro ao invs
de alimento h grande possibilidade de uso destes recursos para outros fins que no a
compra de alimentos (Devereaux, 2002). Cabe considerar que, mesmo em caso de
programas que distribuem alimentos ou vales para compra de alimentos, comum que
tambm estes virem moeda de troca, ou seja, caso a famlia intencione utilizar o alimento
de outra forma que no para o consumo imediato ela encontrar meios para tal. O que na
realidade produz o diferencial a articulao com aes de educao em sade e fomento
ao capital social nas localidades.
Alm destes fatores, o programa tende a reduzir significativamente o tempo do
profissional de sade com processos burocrticos relacionados s licitaes, armazenagem,
distribuio do leite, etc. De igual modo, reduz os custos indiretos que so
significativamente altos em programas de distribuio de alimentos, relacionados com os
processos de armazenagem, transporte, etc (Lavinas, 2000).
At o final do ano de 2002, 4500 municpios tinham aderido ao programa (88% de
adeses), 3987 estavam recebendo recursos (71%) e atingindo em mdia 56% da cota de
recursos prevista, ou seja, por problemas de cadastramento ainda no tinham captado o total
de beneficirios possvel; 1.403.000 beneficirios estavam recebendo recursos e a meta de
cobertura para todo o pas de 3,5 milhes, sendo 2,7 milhes de crianas de 6 meses a 6
anos e 800 mil gestantes e nutrizes (Dados da Coordenao Geral da Poltica de

272
Alimentao e Nutrio apresentados e registrados em ata da reunio da Comisso
Intersetorial de Alimentao e Nutrio - Conselho Nacional de Sade em 20/11/2002.).
A anlise do oramento da Unio para 2001 indicou que R$ 100 milhes orados para
o programa no foram empenhados e conseqentemente foram cancelados (Conselho
Nacional de Sade, 2002). Isto ocorreu principalmente por que os municpios no
conseguiram cadastrar os beneficirios, um processo complexo que exige captao dos
potenciais beneficirios, aprendizado em termos de digitao, domnio de cadastros de
informaes e anlise a partir de programas de computao especficos. Provavelmente, as
limitaes j apontadas por este estudo vem contribuindo para as dificuldades enfrentadas
pelos municpios na seleo dos beneficirios para o programa.
O Bolsa-Alimentao se insere na rede de proteo social desenvolvida pelo Governo
Federal, integrada por um conjunto de programas como: Bolsa-Escola (Ministrio da
Educao); Programa de Agente Jovem; Programa de Erradicao do Trabalho Infantil; etc,
que so voltados para famlias com a mesma faixa de renda. O Governo Federal instituiu o
Cadastro nico que registra dados dos beneficirios de programas desta rede, mas no
dispe de informaes sobre o estado nutricional (Decreto no 3877 de 24 de julho de 200;
MPAS/SEAS,2002).
Em novembro de 2002, 92% dos municpios brasileiros j tinham implementado o
cadastro nico, 57% do total de famlias pobres estimadas para o pas j haviam sido
cadastradas, e o percentual de famlias pobres cadastradas em cada unidade da federao
(estado) variou de 2% a 91%, sendo em mdia de 53,8% (Fonte: Departamento de
Informao e Avaliao da Secretaria de Planejamento e Avaliao da SEAS MPAS/SEAS,2002).
O cadastramento das famlias pode ser feito a partir de qualquer secretaria
responsvel pela implantao de um dos programas da rede, como, por exemplo, a
Educao, no caso do Bolsa-Escola, indicando os possveis beneficirios de outros
programas como crianas menores de 6 anos pertencentes estas famlias, que poderiam
ser atendidas pelo Bolsa-Alimentao.
Nestes termos, a possibilidade de captao se amplia, uma vez que diferentes
secretarias podem proceder ao cadastramento. No entanto, se permanecerem os limites em
termos de monitoramento do estado nutricional destes grupos e dificuldades de acesso por

273
parte da populao rural aos processos de cadastramento, os problemas apontados pelo
presente estudo se recolocam.
Neste sentido, fundamental que se consolide um sistema de informaes do prprio
programa Bolsa alimentao (com dados dos beneficirios), bem como o Sistema de
Vigilncia Alimentar e Nutricional (com dados de toda a populao atendida na rede de
sade) ou mais ainda sua insero nos sistemas de informao j existentes, no sentido de
evitar a duplicao de esforos e sistemas paralelos. Como o SISVAN se expandiu em
grande medida por ser pr-requisito para transferncia de recursos federais para um
programa especfico (o programa do leite) ele acaba se restringindo aos dados dos
beneficirios do programa. Considerando que a informao sobre o estado nutricional no
est includa no cadastro nico se no houver uma implementao efetiva da vigilncia
nutricional e um acompanhamento do estado nutricional dos beneficirios, as informaes
nutricionais tendem a ser desconsideradas, prevalecendo o critrio da renda.
Uma vez que o critrio base de seleo dos beneficirios para o Programa BolsaAlimentao a renda, conjugada com o estado nutricional, deve-se considerar tambm a
possibilidade de que determinados grupos estejam em situao de risco nutricional apesar
de no enquadrarem-se nos limites de renda estabelecidos e desta forma no serem
includos no programa.
Os programas que integram a rede de proteo social do Governo Federal tm como
objetivo cobrir as famlias em diferentes fases da vida, considerando sua composio etria
(Bolsa-Alimentao para crianas de 6 meses a 6 anos e 11 meses, Bolsa-Escola de 7 a 14
anos, etc) e argumenta-se que as famlias beneficirias do programa de cestas de
alimentos foram includas nesta rede, com a extino do programa em 2001. Neste caso h
uma tendncia de substituio da estratgia de distribuio de alimentos pela transferncia
direta de renda para os beneficirios.
A transferncia direta de renda vem apresentando potencialidades no que se refere
possibilidade de incremento e maior e autonomia de consumo por parte da famlia (j
referidas no caso do Programa Bolsa Alimentao) e ao estabelecimento de uma relao
mais direta entre Estado e Cidado, ou seja, no mediada por polticos e, portanto, menos
sujeita a caracterizar-se como troca de favores (Ramos, 1994). Outros tipos de mediao
referentes aos processos de comercializao de alimentos (no caso de programas

274
operacionalizados atravs de tickets ou cupons que podem beneficiar determinados grupos
de produtores e comerciantes) tambm no se colocam.
Aspectos positivos dos programas de cupons, bem como o de distribuio de
alimentos, podem ser destacados, quando comparados estratgia de transferncia de
renda. Estes programas tendem a direcionar de forma mais significativa o uso dos recursos
para o consumo de alimento (Nabuco, 2002), alm de seu potencial de incremento s
atividades econmicas de setores ligados a produo/comercializao de alimentos (Guedes
et all, 2001). O impacto em termos de equidade, no entanto, depende dos grupos para os
quais este incremento direcionado (pequenos e mdios produtores locais, ou grandes
produtores e comerciantes) e depende, portanto, do desenho operacional dos programas.
Desta forma, a interveno como um todo pode redundar em aumento de consumo, mas
reforar outros tipos de desigualdades no plano das relaes produtivas locais, que devem
ser consideradas.
A reduo do carter assistencialista de qualquer programa social envolve tambm o
estabelecimento de contra-partidas por parte dos beneficirios, uma vez que a noo de
direito envolve tambm deveres e responsabilidades. A instituio de contra partidas, como
a exigncia de manuteno das crianas nas escolas, ou a participao em atividades de
educao em sade, que sejam de fato promotoras de cidadania e no mecanismos de
controle, ou a insero dos adultos em programas de capacitao, que no sejam formas
disfaradas de emprego desqualificado, pode contribuir para processos de integrao social
(Junior, 2000).
Aspectos especficos de programas de transferncia de renda referem-se a
possibilidade do uso dos recursos de forma mais flexvel. Como indicado a partir da
experincia Mexicana, ainda que estes programas que integram redes de proteo tenham
como objetivo dar suporte mais imediato s famlias em perodos de crise elas podem
contribuir inclusive para promover o capital humano e possibilitar investimentos dos
recursos transferidos, mesmo que em parcelas pequenas, em capital produtivo (Davis,
2002). Outra possibilidade o uso mais coletivo dos recursos, atravs de cooperativas
locais formadas pelas famlias beneficirias, que naturalmente depende do capital social
local.

275
Neste sentido, um problema que deve ser considerado o indicativo de que a ciso
das famlias em beneficirios e no beneficirios e o fato dos programas terem como alvos
os moradores individuais, pode impactar de forma negativa o desenvolvimento do capital
social no nvel local (Santos, 2001). Tambm no caso Mexicano, as famlias que no foram
includas no programa (PROGRESSA) tenderam a no se envolver nos trabalhos pblicos,
enfraquecendo a estrutura social das comunidades rurais (Davis, 2002).
As limitaes inerentes a este tipo de estratgia j foram anteriormente tratadas e,
portanto, se colocam no cenrio recente de implementao do programa Bolsa Alimentao
(Deveraux, 2002). No conjunto de desafios serem enfrentados cabe apenas destacar que,
uma vez que os programas de transferncia de renda tendem a ser alvo mais crtico de
presses por parte de grupos que no so os mais vulnerveis, por tratar-se de recursos
financeiros, estratgias de monitoramento so ainda mais relevantes.
Alm disto, no mbito especfico de programas de alimentao e nutrio a
participao em processos de educao em sade se coloca como questo estratgica, frente
ao atual perfil nutricional da populao brasileira. Neste sentido, deve-se levar em conta a
adequao entre as intervenes propostas e o perfil sanitrio/nutricional dos grupos alvo.
No caso de programas de suplementao alimentar que distribuem alimentos,
diretamente ou atravs cupons, o tipo de alimento includo na cesta ofertada pode contribuir
para agravar o perfil de consumo alimentar no saudvel. No caso de programas de
transferncia de renda, a forma de utilizao por parte da famlia tambm pode agravar este
quadro. Portanto, independente do tipo de interveno proposto, a associao com
processos de educao em sade e incentivos de todo o tipo ao consumo de alimentos
saudveis (informaes veiculadas nos rtulos dos alimentos; reduo de preo de
determinados alimentos atravs de incentivos fiscais; estratgias junto aos estabelecimentos
comerciais para diversificar a oferta de refeies, etc), fundamental.
Analisar os programas a partir da dimenso da equidade implica tambm em
considerar o prprio desenho operacional e os tipos de interveno propostas. Neste
sentido, os programas de transferncia direta de renda parecem apresentar caractersticas
que favorecem uma destinao mais efetiva dos recursos para os grupos-alvo. Isto ocorre
por eliminarem diversos processos intermedirios que favorecem de forma inequitativa
alguns setores, seja atravs de licitaes, ou cadastramento de estabelecimentos produtivos,

276
etc) evitando tambm a aplicao dos recursos em atividades meio e no nas efetivas
finalidades do programa.
Os custos necessrios para aprimorar as estratgias de cadastramento, no sentido de
garantir a veracidade e qualidade das informaes, alm dos embutidos no processo de
monitoramento da implementao, certamente no so desprezveis. Esses gastos de fato se
impe frente aos riscos de fraudes e presses por parte de grupos que no constituem os
beneficirios prioritrios. No entanto, este tipo de investimento redunda em ganhos de
longo prazo para os municpios como um todo, uma vez que contribui para reforar a
capacidade tcnico institucional local. Portanto, se justificam muito mais do que os custos
intermedirios de operacionalizao, impostos por outros tipos de programa. Alm disto,
so necessrios para garantir a efetividade de qualquer programa independente do tipo de
interveno proposta, como indicado neste estudo.
O objetivo de incrementar o consumo de alimentos, principalmente no caso de
programas de superao da fome e desnutrio, no apenas da pobreza, pode ser atingido,
mesmo em programas de transferncia de renda, atravs de estratgias educativas, que,
como visto, so absolutamente necessrias a qualquer tipo de interveno que pretenda
contribuir para a construo de prticas saudveis.
Todas estas questes vm sendo atualizadas no cenrio mais recente, quando um novo
governo assume a direo do pas (2003) estabelecendo como prioridade nacional o
Combate Fome. A formulao que sintetiza as principais estratgias para o alcance deste
objetivo entitula-se Projeto Fome Zero: uma proposta de Poltica de Segurana Alimentar
para o Brasil (Instituto de Cidadania, 2001). O Projeto oficialmente lanado em 30 de
Janeiro de 2003 quando tambm criado o Conselho Nacional de Segurana Alimentar
(CONSEA).
Sem aprofundar a discusso sobre o tema, cabe apenas considerar que o Projeto Fome
Zero tambm abarca aes de diferentes setores de governo, conjugando medidas
emergenciais e proposta voltadas para condicionantes mais estruturais do problema.
Novamente a dimenso emergencial do projeto vem freqentando mais intensamente os
meios de comunicao ainda que o prprio Presidente da Repblica reafirme que no se
trata de uma campanha temporria de combate fome, mas de um programa permanente de
Segurana Alimentar (Grossmann, 2003). Dilemas semelhantes aos que foram objeto deste

277
estudo se recolocam. Dentre eles, os prprios critrios de seleo dos municpios piloto
para implementao do projeto, que vm sendo questionados (Kresch, 2003).
O Projeto Fome Zero vem mobilizando o apoio tanto da comunidade nacional, onde
diversos setores da sociedade tm respondido aos desafios postos pelo governo de forma
extremamente positiva, quanto internacional, expresso na atitude da relatoria especial da
ONU sobre Direito Alimentao que j menciona a possibilidade de projeo do
programa em escala mundial (Marques, 2003).
As semelhanas com experincias anteriores de fato se colocam, como a prioridade de
combate fome j estabelecida por outros governos, a reedio de um Conselho de
Segurana Alimentar, a mobilizao da sociedade, etc. O momento histrico, no entanto,
singular, pela dimenso do apoio dado pela sociedade ao Presidente, expresso nas urnas, e
tambm pelo tratamento que o governo vem conferindo a esfera econmica, ou seja, no
lugar de uma ditadura da economia defende-se acima de tudo sua requalificao enquanto
instrumento a servio de objetivos sociais mais amplos. A busca por mudanas na ordem
econmica, tanto no plano nacional como internacional, numa direo mais eqitativa,1
sinaliza a inteno de trilhar um caminho mais rduo, mas de igual modo mais eficaz para
concretizar a prioridade social, ou seja, atravs da produo de acordos em torno da meta
de crescimento econmico com equidade. Este objetivo ser viabilizado, por um lado, pelo
Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, criado para tal, que se constitui como
arena de pactao e por outro pelas reformas, tributria, previdenciria e poltica, institudas
no Congresso Nacional, instncia que de fato representa a sociedade e por onde tramitam e
so legitimados os caminho da mudana.
Os rumos deste processo, ainda que promissores, so incertos e indubitavelmente
merecem constituir-se em objeto de investigaes futuras. Por ora nos cabe, enquanto
atores, comprometer-nos com a construo de seus alicerces.

Como expresso no discurso presidencial proferido no Frum Econmico Mundial, Davos, Suia, 26 de
Janeiro de 2003, cuja ntegra est disponvel em www.jb.com.br . Jornal do Brasil, edio 27 de Janeiro de
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Ministrio da Sade.

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misria, Princpios, Prioridades e Mapa das Aes de Governo. Braslia: IPEA.
IPEA/ CPS (Coordenao de Poltica Social), 1994. CONSEA, PRODEA e PENSAR. Um
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IPEA Comunidade Solidria, 1996 (b). Informe a IX Reunio do Conselho.Braslia: IPEA,
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Braslia:IPEA.
IPEA. Comunidade Solidria. 1997. Informe a XII Reunio do Conselho. Um Relato das
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IPEA. Comunidade Solidria, 1998 (a). Informe a XIX Reunio do Conselho. Relatrio das
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IPEA. Comunidade Solidria, 1998 (b). Informe a XXI Reunio do Conselho. Uma
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Braslia: IPEA.
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2002. A Segurana Alimentar e Nutricional e o Direito Humano Alimentao no
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Braslia: MPAS/SEAS.
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Ministrio da Sade, 1996. Norma Operacional Bsica do SUS. Dirio Oficial ANO
CXXXIV N 170. Imprensa Nacional ; Braslia: MS.
Ministrio da Sade/ Secretaria de Assistncia Sade/ Coordenao da Ateno Bsica,
1999. Avaliao da implantao e do funcionamento do Programa de Sade da Famlia
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Ministrio da Sade (MS) /rea Tcnica de Alimentao e Nutrio ATAN., 2001.
Avaliao por amostragem do incentivo de combate s carncias nutricionais ano 2000.
Braslia: MS.
Ministrio da Sade / Gabinete do Ministro. Portaria n o 2.409/98 de 14 de maro de 1998.
Estabelece critrios e requisitos para implementao de aes de combate s carncias
nutricionais nos Municpios.
Ministrio da Sade / Gabinete do Ministro. Portaria n o 709 de 10 de junho de 1999.
Estabelece critrios e requisitos para implementao de aes de combate s carncias
nutricionais nos Municpios.
Ministrio da Sade, 2002. Alimentao Saudvel. Programa Bolsa Alimentao.
Braslia.

295
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Secretaria Estadual de Sade do Rio de Janeiro, 1995. Projeto de Implementao da
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Presidncia da Repblica, 1993. Plano de Combate a Fome e a Misria- Princpios,
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Presidncia da Repblica, 1996. Por um Brasil mais justo. Ao Social do Governo.
Braslia: Presidncia da Repblica.
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Integrado e Sustentvel. Braslia: Presidncia da Repblica.
Secretaria Estadual de Sade, 1997. Relatrio de tramitao de documentos do Programa
Leite Sade para os anos de 1996 e 1997. Rio de Janeiro: Secretaria Estadual de
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SISVAN (Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional) Estado Rio de Janeiro, 1997.
Histrico e Relatrio 1997. Rio de Janeiro: Secretaria Estadual de Sade.
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de 16/09/1999.
Santiago, C. H., 1996. Programa suspenso em 57 cidades de Minas Gerais. Jornal Folha
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296
Apndice 1 Esquema terico para analisar a proposta de focalizao da Comunidade Solidria.
Dimenso

componentes

Princpios
de Justia
Social
Reforma
do Estado

Critrios
redistributivos

Comunidade Solidria Proposta de Focalizao

Quais os critrios redistributivos adotados pelo Comunidade Solidria ? O que considerado como necessidade bsica? Quais as vulnerabilidades e
desigualdades que esto sendo consideradas na concepo de pobreza subjacente a proposta de focalizao? Quais as que so consideradas pelas
comisses locais que selecionam os beneficirios? H arbitrariedade na distribuio dos bens primrios por parte das instituies de poltica social?
Redefinio das De que forma as diferentes concepes de focalizao no contexto das reformas influencia a institucionalidade e o desenho operacional dos
funes
programas?
Redefinio da
engenharia
institucional no
sentido da
articulao
estadosociedade;
A estrutura de
redes como
contexto
institucional de
implementao
Articulao
entre setores de
governo

De que forma as estratgias de enfrentamento das desigualdades sociais e pobreza so impactadas por esta nova institucionalidade? Qual o pontencial
destas transformaes institucionais do Estado na construo de polticas sociais capazes de absorver a demanda dos grupos mais vulnerveis?
Em que medida a incorporao de novos atores ao processo decisrio, particularmente setores da sociedade civil, atravs de conselhos e comisses
participativas, pode contribuir para uma redistribuio dos recursos pblicos que favorea os grupos mais vulnerveis e para difuso de uma lgica
decisria mais cooperativa?
Como traduzir institucionalmente as necessidades sociais dos grupos mais vulnerveis? Quais os atores que so includos e excludos deste processo?
Como o comportamento dos atores disciplinado no contexto destas arenas de pactao (conselhos e comisses)?

Como os atores se relacionam num contexto de redes que conectam grupos em diferentes nveis de governo com relativo grau de autonomia? Como a
proposta de focalizao implementada neste contexto? Quais as estratgias utilizadas para redistribuir os recursos de poder dentro da rede de forma a
fortalecer determinados grupos menos privilegiados? Quais os incentivos e estratgias para promover a adeso dos atores a proposta em pauta? Quais
as estratgias para modificar o nvel de informao dos atores e conseqentemente seu poder de influncia no processo decisrio? Quais os
mecanismos de coordenao entre os atores? Quais as estratgias para produo de acordos mtuos de cooperao entre os atores?
Quais as arenas e estratgias para articular setores de governo e convergir as aes para os municpios considerados como prioritrios? Qual o grau de
articulao entre os setores no sentido de produzirem acordos em torno de prioridade de alocao de recursos ou de potencializarem de forma
articulada os recursos setoriais existentes no nvel federal e no nvel local de governo? As diferentes secretarias municipais potencializam seus
recursos para uma melhor captao dos beneficirios? Qual o grau de adeso dos setores a proposta de focalizao do Comunidade Solidria? De que
forma decises tomadas por um setor afetam os produtos de programas desenvolvidos por outros setores?
Articulao
Houve uma conduo coordenada da implantao da proposta de focalizao e implementao descentralizada dos programas? Qual o papel de cada
entre nveis de nvel de governo neste processo? Houve estratgias de incentivo e induo federal em relao aos estados e destes em relao aos municpios no
governo e
sentido de garantir uma implementao efetiva da proposta de focalizao e condies necessrias para implementao dos programas? Quais as
descentralizao estratgias de monitoramento do processo por parte dos nveis mais centrais de governo no sentido de evitar as distores em nvel local?
Reorientao
Questes que levam a uma aplicao no eqitativa dos recursos sociais : os grupos com maior poder de presso poltica conseguem canalizar para si
dos gastos
os recursos existentes; recursos gastos nas atividades meio dos programas. Necessidade de simplificao dos procedimentos burocrticos no sentido
pblicos no
de reduo dos gastos.
sentido da
Necessidade de reorientao dos gastos no sentido de aplica-los prioritariamente em servios mais utilizadas pelos grupos mais vulnerveis e em
equidade
aes que atinjam os fatores que dificultam o acesso dos grupos vulnerveis aos servios (custos de transporte, distncia, horrio, etc)
Critrios para aplicao dos recursos. No caso de aes de combate pobreza que so multisetoriais, cabe analisar como os critrios de pobreza se
articulam com os critrios setoriais (critrios epidemiolgicos, no caso da sade)

297
Apndice 2 Dimenses de anlise da proposta de focalizao da Comunidade Solidria.
Dimenso
Anlise
poltica

componentes Tipo
Atores

Comunidade Solidria Proposta de Focalizao

Formulao / Nvel Federal Secretaria Executiva; Conselho da CS
Implementao/ Nvel Federal - Ministros e Coordenadores de Programas Setoriais

Interesses
Arenas

Estratgias
Viabilidade

Nvel Estadual e municipal estrutura da CS estadual e interlocutores municipais; secretrios e coordenadores dos
programas setoriais nvel estadual e municipal e tcnicos nvel estadual e municipal ; integrantes das comisses municipais
do PRODEA nvel municipal
Interesses dos formuladores na implementao da proposta de focalizao;
Interesses setoriais (coordenadores e tcnicos) que facilitaram/ dificultaram a adeso a proposta do Comunidade Solidria;
Interesses locais em torno da distribuio dos benefcios dos programas (leite e cesta bsica)
Nvel Federal : Conselho da Comunidade Solidria ; Comisso Nacional Executiva do PRODEA; Comisso Intersetorial de
Alimentao e Nutrio do Conselho Nacional de Sade
Nvel Estadual ; Conselho do Comunidade Solidria
Nvel municipal: Conselho Municipal de Sade e Comisso Municipal do PRODEA
Estratgias dos formuladores para adeso dos setores de governo proposta do CS e adeso dos demais nveis de governo
(estadual e municipal)
Conjunturas de rotina e crise econmica e poltica

298
Dimenso
Anlise
Financeira

componente

Regras
Anlise
institucional
Posio
organizacional
Capacidade
Institucional

Cadeia de
implementao
Fluxo de
Informaes

Anlise dos
produtos

Tipo
Comunidade Solidria Proposta de Focalizao
Componente
Recursos destinados implantao dos programas setoriais; suficincia e regularidade no repasse
relacionado com a
eficcia do
programa
Decreto presidencial que cria a Comunidade Solidria e estabelece sua estrutura organizacional;
Portarias e Normas Operacionais dos Ministrios envolvidos que estabelecem critrios e mecanismos para
distribuio de recursos dos programas, como pr-requisitos para convnios do Ministrio da Sade para repasse
dos recursos do programa do leite
Atores que integram a Estrutura supra-setorial da Comunidade Solidria
Atores que integram as estrutura setoriais: Ministros e Secretrios; Coordenadores de nvel central e tcnicos de
nvel local
Componente
Capacidade de Pessoal e estrutura administrativa da Comunidade Solidria; estrutura da rede de sade no nvel
relacionado com a local (maior parte das unidades de sade com Sistema de Vigilncia alimentar e nutricional implantadas; recursos
eficcia do
humanos profissionais responsveis pela vigilncia na maior parte das unidades de sade; balanas em todas as
programa
unidades de sade; transporte para captao de beneficirios- busca ativa ) e da rede de proteo social (pessoal
treinado para cadastramento; disponibilidade de transporte e recursos para busca ativa ; etc)
Fator relacionado Elos entre a Comunidade Solidria e os setores (relaes entre os setores com o Comunidade Solidria e entre si com a eficcia do articulao intersetorial)
programa
Elos entre os nveis de governo (aspectos da proposta de descentralizao)
Componente
Capacitao dos nveis estaduais e municipais para a proposta
relacionado com a Fluxo de informaes entre os nveis de governo (Comunidade Solidria Federal; estadual e interlocutores
eficcia do
municipais) mecanismos, periodicidade, compreenso dos instrumentos de comunicao e da proposta da
programa
Comunidade Solidria por parte dos implementadores
Componente
Critrios adotados pela Comunidade Solidria para hierarquizar os municpios por graus de vulnerabilidade e
relacionado com a concepo de pobreza
eficcia do
Critrios adotados pelos programas setoriais para definio de grupos-alvo
programa
Critrios adotados pela comisso municipal do PRODEA para seleo dos beneficirios

Critrios de
focalizao
adotados e
concepo do
problema
Mecanismos e
Componente
processos de seleo relacionado com a
dos beneficirios
eficcia do
programa
Eficincia tcnica
Componente
relacionado com a
eficincia do
programa
Eficincia Poltica e Componente
social
relacionado com a
eficincia do
programa

Seleo via rede de sade captao de beneficirios; funcionamento do Sistema de Vigilncia Alimentar e
Nutricional
Seleo via comisso municipal do PRODEA estratgias de captao, incluso e excluso de beneficirios
Correlao entre os municpios definidos como prioritrios e os efetivamente atendidos, regularidade da
implementao dos programas nestes municpios.; grau de convergncia dos programas da agenda bsica do
Comunidade Solidria para os municpios considerados prioritrios; alcance dos grupos-alvo no nvel local
Grau de adeso dos setores a proposta do; grau de adeso dos agentes implementadores (nos nveis estaduais e
municipais de governo); grau de conhecimento desses agentes em relao a proposta e dos beneficirios em
relao aos critrios de focalizao (no sentido de transparncia do processo decisrio e possibilidade de incluso
dos grupos mais vulnerveis nos programas)

299

Apndice 3 Fonte de dados por municpio e nvel de governo

Fonte deDados
Cadastros dos beneficirios do
PRODEA
Atas de reunio da CMP
Observao dos dias de distribuio
PRODEA
Entrevistas com integrantes da CMP
Entrevistas com beneficirios do
PRODEA
Atas dos Conselhos de Sade
Entrevistas com gerentes do PCDMI
Entrevistas com gerentes do PRODEA
Entrevistas com gerentes da
Comunidade Solidria
MUNICPIOS - I_ So Sebastio do

Municpio
I
X

II
X

III
X

IV
X

V
X

VI

VII

X
X

X
X

X
X

X
X

X
X

X
X
X

X
X
X

X
X
X

X
X
X

X
X
X

X
X
X

X
X
X

X
X
X

VIII

Nvel de
Governo
Estadual Federal

X
X
X

X
X
X

Alto; II- Trajano de Moraes; III- Santa Maria Madalena; IVConceio de Macabu; V- Laje do Muria; VI- Porcincula; VII- Rio de Janeiro.

300

Apndice 4. Entrevistados segundo segmento representado em 8 municpios do Estado do

Rio de Janeiro. 2001.
Informantes-chave entrevistados por segmento
Total
Municpio I
II
III
IV
V
VI
VII VIII
IX
X
XI
XII
XIII
1
2
1
1
1
1
1
2
2
2
2
15
2
1
1
1
1
1
1
3
2
1
2
14
3
3
1
1
1
1
1
1
9
4
1
1
1
2
1
1
1
1
9
5
2
1
1
1
1
2
1
1
1
11
6
1
1
1
1
1
1
1
1
1
9
7
2
1
1
1
2
1
1
9
8
1
1
1
1
2
6
Total
13
5
5
2
3
3
6
2
9
11
4
8
11
82
Legenda: I representante do executivo municipal na Comisso Municipal do PRODEA (CMP) ; II - poltico
da situao (CMP) ; III - poltico da oposio (CMP) ; IV - representante da polcia militar (CMP); V representante da igreja catlica (CMP) ; VI representante da igreja evanglica (CMP) ; VII- representantes
de associaes de moradores (CMP) ; VIII - representante de professores (CMP) ; IX - representantes de
organizaes no-governamentais atuantes no municpio (CMP) X gerncia do programa do leite XI
Representante da sade .XII Integrante do Conselho Municipal de Sade XIII - representante da Secretaria de
Promoo Social
MUNICPIOS : I_ So Sebastio do Alto; II- Trajano de Moraes; III- Santa Maria Madalena; IV- Conceio
de Macabu; V- Laje do Muria; VI- Porcincula; VII- Rio de Janeiro.

Apndice 5. Entrevistados segundo segmento representado no Governo do Estado RJ e

Governo Federal. 2001
Eentrevistados por segmento
Total
Instncia de Governo
I
II
III
IV
1 FEDERAL
3
1
2
3
9
2 ESTADUAL
2
1
3
6
Total
5
2
5
3
15
Legenda : I - Representante da Comunidade Solidria (Secretaria Executiva e Conselho) ; II - Gerncia do
Programa do leite; III Gerncia do PRODEA e Comisso Nacional Executiva (CONEX) IV Conselho de Sade Comisso Intersetorial de Alimentao e Nutrio

301
Apndice 6 Esquema de Entrevistas
I) Entrevistas com gerentes da Comunidade Solidria nvel federal e estadual
1) Experincia pessoal com a CS
2) Fatores positivos e negativos relacionados com a intersetorialidade; mecanismos e estratgias adotadas.
3) Periodicidade das reunies dos conselhos e composio
4) Interelaes entre CS, setores e programas
5) Mecanismos institucionais de convergncia e focalizao
6) Acordos produzidos em relao a definio de prioridades
7) Concordncia entre critrios seletivos do CS e programas
8) Decises tomadas a partir de acordos intersetoriais
9) Avaliao do papel das instncias de pactao na definio de prioridades
10) Avaliao do processo de negociao intergovernamental e produtos da Comunidade Solidria em
relao a focalizao e pactao
II) Entrevistas com gerentes do PRODEA nvel federal e estadual
1) Experincia pessoal com o PRODEA
2) Critrios seletivos
3) Correlao entre nmero de famlias selecionadas e cestas bsicas disponveis
4) Papel da CONEX e Comisses locais na focalizao e parcerias
5) Interelaes entre Comunidade Solidria CONAB/PRODEA
6) Acordos em torno de definio de prioridades
Nvel Local
1) Experincia pessoal com o programa
2) Relaes intergovernamentais
3) Relaes com a Comunidade Solidria
4) Papel das comisses locais na definio de prioridades
- Composio, processos de escolha dos integrantes
- Reunies, periodicidade, assuntos, atas
- Processo e critrios seletivos aspectos positivos e negativos
- Como os beneficirios foram informados sobre o programa
- Como foram includos/excludos critrios e processos
- Processo decisrio ao interior da CMP relacionado a incluso e excluso de beneficirios.
III) Entrevistas com gerentes do Programa do Leite no nvel federal e estadual
1) Experincia com o processo de implementao do programa
2) Critrio de alocao de recursos para o programa
3) Fatores positivos e negativos no processo de alocao de recursos
4) Interelaes entre Comunidade Solidria e Setor sade
5) Relaes intergovernamentais fatores positivos/negativos mecanismos institucionais
6) O papel das arenas de pactao na definio de prioridades
7) Acordos relacionados definio de prioridades
8) Municpios que receberam recursos do governo federal (1995-98)
Nvel Local
1) Experincia com o processo de implementao do programa
2) Critrios seletivos
3) Fatores positivos e negativos no processo de alocao de recursos
4) Implantao do SISVAN como e quando dificuldades , fatores positivos
5) Recursos Humanos treinados
6) Equipamentos
7) Cadastramento
8) Recursos alocados, processo de alocao, onde e por quem so administrados, correlao entre
necessidades e recursos alocados
9) Interelaes com a Comunidade Solidria
10) O papel das arenas de pactao na definio de prioridades
11) Registros de beneficirios

302
Apndice 7 Cobertura dos programas- PCDMI - PRODEA- CS -e PRMI para municpios do Rio de Janeiro (1995-1998)
Municpios

1993/94

1995

1995

1995

1996

1996

Censo 91

PCDMI

PCDMI

PRODEA

CS

PRODEA

PCDMI

1- Conceio Mac
2- Trajano
3- S.S Alto
4- S M Madalena
5-Nova Iguau
6-Araruama
7-Bom Jardim
8-B Jess Itabap
9-Cambuci
10-Cantagalo
11-Carmo
12-Duas Barras
13-Italva
14-Itaocara
15-Itaperuna
16-Laje Muria
17-Miracema
18-Natividade
19-Paty Alferes
20-Porcincula
21-Quissam
22-Rio Bonito
23-Rio d Flores
24-SantoA Pdua
25-So Fidlis
26-S J da Barra
27-Sapucaia
28-Saquarema
29-Silva Jardim
30-Sumidouro
31-Vassouras
32-Itabora
33-Cacho Mcu
34-R Janeiro
35-D de Caxias
36-S J do Meriti
37- Casimiro
38- Campos
39- Terespolis
40-Pba do Sul
41-Mag
42-Rio Claro
43-SJV R Preto
44-Tre Rios
45-E P Frontin
46 -Mangaratiba
47-Paracambi
48-Arraial C
49-Angra Reis
50-Petrpolis
51-Maca
52-Itatiaia
53-S Gonalo
54-Barra Mansa
55-Resende
56-Niteri
57- N Friburgo
58-Volt Redonda
59-Nilpolis
60- Parati
61- Mig Pereira
62-Cordeiro
63- Valena
64 Itagua
65-Barra Pira
66-Maric
67-S P Aldeia
68 Cabo Frio
69 Mendes
70- Pira

X
X

X
X
X
X

X
X
X
X
X

X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X

X
X
X
X

X
X
X

X
X
X

X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X

1996-97

1996

1997

PRMI

CS

PRODEA

X
X
X
X
X

X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X

X
X
X
X

X
X
X

X
X

X
X

X
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X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X

1997

1998

1998

95-98

PCDMI

PRODEA

PCDMI

CS

X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
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X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X

1997

95-98

PRODE
A

PCDMI

X
X
X
X

X
X
X
X

X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
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X
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X
X

X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X

9598
PR
MI
X
X
X
X
X

X
X
X

X
X

Municpios novos
1-Varre e Sai
X
X
X
X
X
X
X
X
X
2-Aperib
X
X
X
X
X
X
3-So Jos de Ub
X
X
X
X
X
4-Belford Roxo
X
X
X
X
X
X
X
5-S Fco Itabpa
X
X
X
X
X
6-Japeri
X
x
X
7-Queimados
X
X
8- Tangu
X
X
X
X
X
TOTAL
10
3
4
9
31
25
12
44
37
4
37
17
44
37
31
12
Fontes: Programa de Combate desnutrio Materno Infantil (PCDMI0 Dados da Secretaria Estadual de Sade do Rio de Janeiro e Ministrio da Sade ; Programa de Distribuio de Estoques de alimentos
(PRODEA ) e Comunidade Solidria (CS) CONAB, Planilhas anuais de distribuio de cestas do PRODEA; IPEA. Comunidade Solidria, 1998. Informe a XIX Reunio do Conselho Presidncia da
Repblica. Comunidade Solidria, 1996. Relao dos municpios participantes; Comunidade Solidria, 1997. Levantamento Anual junto aos municpios prioritrios -

303

Apndice 8 - Dados gerais de 8 municpios do Estado do Rio de Janeiro

N de habitantes (1996) (a)

% residentes rea urbana
% residentes rea rural
% maiores de 60 anos
N famlias indigentes (b)
N cestas do PRODEA(c )

I
8111
42
58
10.0
810
810

II
10.594
35
65
9.4
934
934
+300
40.0
0.72
17.2

III
10.840
47
53
10.6
955
955

MUNICPIOS
IV
V
VI
18.206 7580 15.407
84
63
73
16
37
27
8.0
9.8
10.5
1032
624 1349
1032+ 624 1349+
76
78
27.6
39.5 39.4
0.65
0.79 0.66
19.5
46.7 18.3

ESTADO
VII
14.889
55
45
11
2068
2068

VIII
5.551.538
100
0
11.2
197.275
20.000 (d)

13.585.747
95
5
8.9
622.948
21.160 (1996)

% de indigentes
41.3
36.9
39.2
10.2
5.4
Mortalidade Infantil (e)
0.73
0.61
0.67
0.08
Coeficiente
de 25.6
32.9
31.6
22.3
25.6
Mortalidade Infantil /1000
NV (f)
% de crianas de 0 a 5 em 10.9 10.6
10.3
10.6
11.4 9.4
9.78
4.74
risco nutricional (g)
Fontes
(a) IBGE, Contagem Populacional 1996
(b) IPEA. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Mapa da fome; subsdios formulao de uma
poltica de segurana alimentar. Braslia: IPEA; 1993.
(c) CONAB, Planilhas do PRODEA (1995-1998). Alguns municpios tiveram o nmero de cestas
aumentado em 1996
(d) Neste municpio o programa foi implantado em forma de convnio com o governo municipal e no
foi denominado de PRODEA embora contasse com estrutura operacional semelhante.
(e) IBGE / UNICEF 1994. Municpios brasileiros: crianas e suas condies de sobrevivncia.- ndice
de Condies de Sobrevivncia (ICS)
(f) Dados da Secretaria Estadual de Sade para o ano de 1995
(g) Bencio et all, 1995. Modelos estatsticos de predio da prevalncia da desnutrio infantil.
SP:USP "boa" condio entre 5% e 9% de desnutrio municipal; "mdia" entre 10% e 19%; e
"alta" entre 20% e 29%.( % de crianas < -2 score z em relao a curva de crescimento do NCHS)
MUNICPIOS : I_ So Sebastio do Alto; II- Trajano de Moraes; III- Santa Maria Madalena; IVConceio de Macabu; V- Laje do Muria; VI- Porcincula; VII- Rio de Janeiro.

Apndice 9- Alguns Indicadores Sociais do Estado do Rio de Janeiro, 1997

Indicadores
Taxa Desemprego (a)
Tamanho mdio Famlias
Rendimento mdio dos 10% mais pobres (b)
Rendimento mdio dos 40% mais pobres
% da pop com 10 anos ou mais com rendimento mdio mensal at 1 SM
% da pop com 10 anos ou mais com rendimento mdio mensal de 1 a 2 SM
% da pop com 10 anos ou mais com rendimento mdio mensal > 2 SM
(a) IBGE. PNAD, 1997
(b) IBGE. PNAD, 1997 Em Salrio Mnimo

9.3
3.1
0.81
1.36
13.9
22.7
63.4

304
Apndice 10 POSIO DOS MUNICIPIOS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO NOS RANKS DE
CONDIES DE SOBREVIVNCIA DE CRIANS; INDIGNCIA E DESNUTRIO 1991.
_________________________________________________________________________
MUNICIPIO POSIO NOS RANKS (mais grave para menos grave)
ICS
Indigncia
Desnutrio
________________________________________________________________________________________
1.
SJ Barra
1
. 7
1
2.
Lajes
2
. 4
2
3.
Silva.Jardim
3
. 3
7
4.
SS Alto
4
. 1
3
5.
Miracema
5
.18
28
6.
Trajano
6
. 2
6
7.
Quisama
7
65
13
8.
Cambuci
8
6
12
9.
Porciuncula
9
5
15
10.
Italva
10
66
19
11.
Conceicao
11
33
5
12.
Sumidouro
12
.19
14
13.
Carmo
13
27
33
14.
Pati
14
60
11
15.
Madalena
15
. 9
9
16.
Natividade
16
.
.11
34
18.
Araruama
18
31
17
19.
S.Fidelis
19
.
12
25
20.
Saquarema
20
.
20
4
21.
Rio Bonito
21
.
28
16
22.
Itaborai
22
.
26
8
23.
Casimiro
23
.25
31
24.
Cantagalo
24
.22
26
25.
Sapucaia
25
.24
39
26.
Itaocara
26
.15
35
27.
Campos
27
.32
23
28.
Teresopolis
28
.
46
49
29.
Paraiba Sul
29
.
36
41
30.
Macacu
30
.
16
21
31.
Mage
31
.40
20
32.
Padua
32
.13
32
33.
Rio Claro
33
.29
30
34.
Bom Jesus
34
.17
44
35.
Vassoura
35
.23
43
36.
Itaperuna
36
.21
46
37.
Rio Preto
37
.62
24
38.
Tres Rios
38
47
50
39.
Pirai
39
42
40
40.
Duas Barras
40
10
36
41.
Bom Jardim
41
.14
27
42. Paulo Frontin
42
.34
22
43.
Mangaratiba
43
.43
42
44.
Marica
44
.35
10
45.
Parati
45
.37
45
46.
M.Pereira
46
.48
29
47.
S.P.Aldeia
47
.38
48
48.
Cabo Frio
48
.50
47
49.
Itaguai
49
.
45
54
50.
Cordeiro
50
.49
57
51.
Valenca
51
.
41
55
52.
Mendes
52
.30
37
53.
N.Iguacu
53
.
52
53
54.
B.Pirai
54
.
51
52
55.
Paracambi
55
.
44
59
56.
Arraial Cabo
56
.
60
58
57.
Caxias
57
.
54
56
58.
Angra
58
.
58
51
59.
Petropolis
59
.
56
38
60.
Macae
60
.
39
61
61.
Itatiaia
61
.
59
62
62.
S.Goncalo
62
.
63
63
63.
B.Mansa
63
.64
60
64.
Resende
64
.
55
65
65.
Niteroi
65
.
69
66
66.
Friburgo
66
.
53
64
67.
S.J.Meriti
67
.
57
67
68.
V.Redonda
68
.
68
68
69.
Rio de J.
69
.
70
69
70.
Nilopolis
70
.
67
70
_______________________________________________________
Fonte: IBGE / UNICEF 1994. Municpios brasileiros: crianas e suas condies de sobrevivncia.ndice de Condies de Sobrevivncia (ICS); Bencio et all, 1995. Modelos estatsticos de predio da
prevalncia da desnutrio infantil. SP:USP (percentual de desnutrio infantil); IPEA, 1993. Mapa da Fome III (percentual de indigncia municipal)

305
Apndice 11 Razes apresentadas pelos beneficirios ao serem questionados sobre porque
foram selecionados para receber a cesta do PRODEA em 3 municpios do estado do Rio
de Janeiro, 2001.
CRITRIO
Desemprego
Carncia
Nmero de filhos
Desconhece
Conseguiu a senha de outro beneficirio
Beneficirios entrevistados
Total de beneficirios do PRODEA

1
N
3
15
46
5
69
810

2
N
7
14
2
29
5
57
934

%
4,34
21,7
66,6
7,24
100

MUNICPIOS
3
%
N
%
12.3
5
5.43
24.6
14
15.3
3.5
3
3.26
50.8
70
76.1
8.8
100
92
100
955

Total
N
15
43
5
145
10
218

%
6.9
19.7
2.3
66.5
4.6
100

Apndice 12- Formas de acesso s informaes sobre o cadastramento para o PRODEA,

apresentadas pelos beneficirios em 3 municpios do estado do Rio de Janeiro, 2001.
FORMAS DE ACESSO
Tomaram conhecimento atravs da escola
Tomaram conhecimento atravs do posto de sade
Tomaram conhecimento atravs da prefeitura
Foram avisados por amigos e vizinhos
Foram avisados nas casas
Beneficirios entrevistados
Total de beneficirios do PRODEA em 1995
Potenciais beneficirios entrevistados (fila de
espera)

1
N
8
8
26
20
7
69
810
23

2
%
11.5
11.5
37.6
28.9
10.1
100

N
15
5
10
5
22
57
934
15

MUNICPIOS
3
%
N
%
26.3
28
30.4
8.8
28
30.4
17.5
3
3.3
8.8
18
19.5
38.6
15
16.4
100
92
100
955
17

Total
N
%
51
23.4
41
18.8
39
17.8
43
19.8
44
20.2
218
100
2699

APNDICE 13