Trabajo Final Accion Popular 50

UNIVERSIDAD JOSE CARLOS MARIATEGUI
INTRODUCCIN
En el presente trabajo desarrollaremos la accin de garanta constitucin de accin popular
establecida en nuestra Constitucin Poltica del Per 1993 y en el Cdigo Procesal
Constitucional (Ley N 28237), debiendo pasar todo un proceso para que se ubique
definitivamente en el cuerpo normativo mencionado.
Explicaremos y precisaremos detalladamente el concepto, los antecedentes, la competencia,
la legitimidad y el procedimiento, considerando la doctrina y la jurisprudencia como base del
desarrollo del tema.
En el Derecho Romano, segn el libro 47, titulo 23, Ley N1 del digesto, exista una actio
popularis, pretorias y penales para amparar los derechos propios del pueblo. Toda persona
libre poda ejercer una accin penal contra la perpetracin de delitos que atacaban bienes
directamente relacionados con intereses sociales o con hechos que interesaban a toda
comunidad.
En el Per, su primer antecedente es la Constitucin de Cdiz de 1812. El artculo 255 de
esta Constitucin dispona: El soborno, el cohecho y la prevaricacin de los magistrados y
jueces producen la accin popular contra los que la cometan.
ACCION POPULAR
CAPITULO I
1. Marco legal: Cdigo Procesal Constitucional (Ley N 28237)
1.1.
Concepto
El proceso de accin popular es el que tiene por objeto defender la supremaca
de la Constitucin y se dirige a impugnar mediante accin interpuesta por
cualquier persona, la validez de las normas generales que infringen la
Constitucin y/o la ley por la forma o por el fondo, total o parcialmente, lo que se
declara mediante sentencia de efectos generales y con declaratoria de nulidad (ex
tunc, pro praetrito) o de anulabilidad (ex nunc, pro futuro), segn decisin del
rgano jurisdiccional el que, en todo caso, deber determinar sus alcances en el
tiempo
1.2.
. Marco legal
1.2.1
Constitucin Poltica del Per de 1993 (Artculo 200, inciso 5)

La accin Popular, que procede , por infraccin de la Constitucin y de la
ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y
decretos de carcter general, cualquiera sea la autoridad de la que
emanen.
1.2.2
Cdigo Procesal Constitucional (Ley N 28237)

Artculo 84.- Legitimacin

La demanda de accin popular puede ser
interpuesta por cualquier persona. En el proceso de accin popular la
legitimacin activa recae en cualquier persona. Por consiguiente, son
titulares de la accin los ciudadanos peruanos en el ejercicio pleno de sus
derechos, los extranjeros con residencia en el Per, las personas jurdicas
o constituidas en el pas a travs de sus representantes legales, entre
otros.
Artculo 85.- Competencia
La demanda de accin popular es de competencia exclusiva del Poder
Judicial. Son competentes:
1) La Sala correspondiente, por razn de la materia de la Corte Superior
del Distrito Judicial al que pertenece el rgano emisor, cuando la norma
objeto de la accin popular es de carcter regional o local; y
2) La Sala correspondiente de la Corte Superior de Lima, en los dems
casos.
La competencia se determina en razn de la ubicacin territorial del
rgano que emite la norma impugnada de inconstitucionalidad o de
ilegalidad. Pero tambin se alude a una competencia por razn de la
materia. El artculo 85 dice La Sala correspondiente por razn de la
materia.
Se entiende, en este caso, que si la norma impugnada es de naturaleza
penal la sala competente ser la penal, la sala civil para las materias de
esa clase y as sucesivamente. En los casos en que no haya sala
establecida para la materia, lo ser la civil supletoriamente.
Artculo 86.- Demanda
La demanda escrita contendr cuando menos, los siguientes datos y
anexos:
1) La designacin de la Sala ante quien se interpone.
2) El nombre, identidad y domicilio del demandante.

3) La denominacin precisa y el domicilio del
rgano emisor de la norma objeto del proceso.
4) El petitorio, que comprende la indicacin de la norma o normas
constitucionales y/o legales que se suponen vulneradas por la que es
objeto del proceso.
5) Copia simple de la norma objeto del proceso precisndose el da, mes
y ao de su publicacin.
6) Los fundamentos en que se sustenta la pretensin.
7) La firma del demandante, o de su representante o de su apoderado, y
la del abogado.
Artculo 87.- Plazo
El plazo para interponer la demanda de accin popular prescribe a los
cinco aos contados desde el da siguiente de publicacin de la norma.
El Cdigo nos trae dos diferencias. En primer lugar unifica en 3 aos el
plazo de prescripcin, bien se trate de normas que contradicen la
constitucin, o bien de aquellas que contraviene la ley. En segundo lugar,
el llamada plazo de prescripcin no corre desde el da de la publicacin, si
no que empieza a contarse desde el da siguiente de la publicacin de la
norma cuestionada.
Artculo 88.- Admisibilidad e improcedencia
Interpuesta la demanda, la Sala resuelve su admisin dentro de un plazo
no mayor de cinco das desde su presentacin. Si declara la
inadmisibilidad, precisar el requisito incumplido y el plazo para
subsanarlo. Si declara la improcedencia y la decisin fuese apelada,
pondr la resolucin en conocimiento del emplazado.
La admisibilidad se dirige a prevenir el cumplimiento de los requisitos
formales de la demanda, conforme lo establece el art. 86 de CPC. El
plazo para la subsanacin de la inadmisibilidad declarada puede variar
segn el criterio de la sala y teniendo en consideracin la dificultad de

cumplir con el requisito omitido. En cuanto a la
improcedencia, en el proceso de la accin popular la demanda debe ser
rechazada de plano cuando concurren anlogamente los mismos motivos
que se establezcan para el proceso de accin de inconstitucionalidad en
art. 104 del Cdigo.
Cuando al declaracin de improcedencia es apelada se corre traslado a la
emplazado que no puede ser otro que el rgano emisor de la norma.
Artculo 89.- Emplazamiento y publicacin de la demanda
Admitida la demanda, la Sala confiere traslado al rgano emisor de la
norma objeto del proceso y ordena la publicacin del auto admisorio, el
cual incluir una relacin sucinta del contenido de la demanda, por una
sola vez, en el Diario Oficial El Peruano si la demanda se promueve en
Lima, o en el medio oficial de publicidad que corresponda si aquella se
promueve en otro Distrito Judicial.
Si la norma objeto del proceso ha sido expedida con participacin de ms
de un rgano emisor, se emplazar al de mayor jerarqua. Si se trata de
rganos de igual nivel jerrquico, la notificacin se dirige al primero que
suscribe el texto normativo. En el caso de normas dictadas por el Poder
Ejecutivo, el emplazamiento se har al Ministro que la refrenda; si fuesen
varios, al que haya firmado en primer trmino.
Si el rgano emisor ha dejado de operar, corresponde notificar al rgano
que asumi sus funciones.
En primer lugar, hay que emplazar al rgano emisor de la norma que es
objeto del proceso y publicar el acto admisorio. En correspondencia con la
garanta del debido proceso, este debe incluir una relacin sucinta del
contenido de la demanda. Pasco Cosmopolis sostiene, que auto
admisorio se publica Con la finalidad de que la ciudadana resulte
advertida de que se est cuestionando en la va jurisdiccional la
legitimidad constitucional y/o legal en una determinada norma, y tenga
precaucin al aplicarla en el futuro, porque de los contrario podra no
haberse percatado que la norma en cuestin padece de posibles vicios

que pueden dar lugar a su posterior invalidacin.
Por el principio de gratuidad los gastos de la publicacin corren por
cuenta del Estado.
Una innovacin de la ley es la supresin de la participacin del Ministerio
Publico como tercero. El fiscal puede ser parte en el proceso, ya sea
como legitimado activo o pasivo, pero ya no emite dictamen previo a la
sentencia como tercero interviniente.
Artculo 90.- Requerimiento de antecedentes
La Sala puede, de oficio, ordenar en el auto admisorio que el rgano
remita el expediente conteniendo los informes y documentos que dieron
origen a la norma objeto del proceso, dentro de un plazo no mayor de
diez
das,
contado
desde
la
notificacin
de
dicho
auto,
bajo
responsabilidad. La Sala dispondr las medidas de reserva pertinentes

para los expedientes y las normas que as lo requieran.
La remisin de los informes por el emplazado debe hacerse en el plazo
improrrogable no mayor a diez das, que se cuentan a partir de la
notificacin del auto admisorio.
Cuando la ley seala que la sala dispondr las medidas de reserva
pertinentes para los expedientes y las normas que as lo requieran, se
entiende que ello solo es posible cuando estn en juego los intereses
pblicos, como la seguridad nacional, el orden pblico, la salubridad o la
intimidad personal, etc.
Artculo 91.- Contestacin de la demanda
La contestacin deber cumplir con los mismos requisitos de la
demanda, en lo que corresponda. El plazo para contestar la demanda es
de diez das.
La absolucin del emplazamiento debe cumplir con los mismos requisitos
de la demanda. Es decir, debe estar bien redactada con orden y claridad,
sin errores de sintaxis, en estilo sencillo.

En cuanto al petitorio de la demanda y sobre la
fundamentacin que contiene el contradictorio, el emplazado no puede
conciliar, transar, desistirse, ni allanarse o reconocer la demanda, porque
su obligacin es defender la constitucionalidad o la legalidad de la norma
que objeto del proceso de accin popular.
Tampoco procede el abandono. El proceso solo termina por sentencia.
Artculo 92.- Vista de la Causa
Practicados los actos procesales sealados en los artculos anteriores, la
Sala fijar da y hora para la vista de la causa, la que ocurrir dentro de
los diez das posteriores a la contestacin de la demanda o de vencido el
plazo para hacerlo. A la vista de la causa, los abogados pueden informar
oralmente. La Sala expedir sentencia dentro de los diez das siguientes
a la vista.
La vista de la causa es el acto procesal en el cual la sala de la corte
superior correspondiente, examina la constitucionalidad y/o ilegalidad de
la norma cuestionada. En esta etapa los abogados de las partes pueden
informar oralmente. Tanto el examen de la sala como el informe de los
abogados deben avocarse a los que es propio de un proceso abstracto de
control de constitucionalidad. El anlisis, que es de puro derecho, pone a
prueba los lmites materiales de la norma, es decir, la compatibilidad de
su contenido con la constitucin o la ley.
Artculo 93.- Apelacin y trmite
Contra la sentencia procede recurso de apelacin el cual contendr la
fundamentacin del error, dentro de los cinco das siguientes a su
notificacin. Recibidos los autos, la Sala Constitucional y Social de la
Corte Suprema dar traslado del recurso concediendo cinco das para su
absolucin y fijando da y hora para la vista de la causa, en la misma
resolucin. Dentro de los tres das siguientes de recibida la notificacin
las partes podrn solicitar que sus abogados informen oralmente a la vista
de la causa.

Para apelar, el cdigo establece un plazo de cinco
das que se cuentan desde el da siguiente de notificada la sentencia de
primera instancia. El recurso impugnatorio debe circunscribirse a
fundamentar por que el fallo no est arreglado a derecho. La sala
constitucional y social de la Corte Suprema corre traslado del recurso,
para su absolucin, por cinco das. En la misma resolucin de traslado se
fija da y hora para la vista.
Aqu tambin el cdigo establece cambios en la tramitacin. Antes, al
recibir al recibir el expediente la sala lo pona a disposicin de las partes
por el termino de cinco das simultneos, vencido el cual pasaba
conocimiento del fiscal correspondiente para su dictamen en un plazo no
mayor de diez das. Una vez emitido el dictamen la sala recin sealaba
dia y hora para la vista de la causa dentro de los cinco das que lo recibi.
El trmite de hoy es ms expeditivo. Se entiende que la vista debe tener
lugar en un plazo razonable y que debe ser ms rpido que antes, en la
medida que ya no participa en el Ministerio Publico emitiendo dictmenes.
Artculo 94.- Medida Cautelar
Procede solicitar medida cautelar una vez expedida sentencia estimatoria
de primer grado. El contenido cautelar est limitado a la suspensin de la
eficacia
de
la
norma
considerada
vulneratoria
por
el
referido
pronunciamiento.
La medida cautelar sirve para garantizar el respeto de la ley que siempre
se presume constitucional en tanto que el reglamento es aplicacin y
acatamiento de ella. Esa es la diferencia de por qu en los procesos de
accin popular hay medida cautelar, pero no en los proceso de
inconstitucionalidad.
Artculo 95.- Consulta
Si la sentencia que declara fundada la demanda no es apelada, los autos
se elevarn en consulta a la Sala Constitucional y Social de la Corte

Suprema. La consulta se absolver sin trmite y en
un plazo no mayor de cinco das desde que es recibido el expediente.
La institucin de la consulta no es una prerrogativa de las partes, ya que
solo procede de oficio, por imposicin de la ley, sin que pueda el juez
incorporarlo a otra clase de proceso que no halla contemplado por el
legislador. Es de trmite obligatorio y tiene lugar de oficio. Su fundamento
est en que los bienes o los intereses en juego trascienden al de las
partes.
La norma pretende establecer unidad y criterios de interpretacin
uniformes.
Artculo 96.- Sentencia
La sentencia expedida dentro de los diez das posteriores a la vista de la
causa ser publicada en el mismo medio de comunicacin en el que se
public el auto admisorio.
Dicha publicacin no sustituye la notificacin de las partes. En ningn
caso procede el recurso de casacin.
Algunas disquisiciones personales pueden ser, sin embargo, pertinentes.
En primer lugar se debe recordar lo establecido en el Art.82 del Cdigo,
en el sentido que las sentencias del Tribunal Constitucionalidad en los
procesos de inconstitucionalidad y la recadas en los proceso de accin
popular que queden firmes, tiene autoridad de cosa juzgada, por lo que
vinculan a todos los poderes y producen efectos generales, desde el da
siguiente a la fecha de su publicacin.
Artculo 97.- Costos
Si la sentencia declara fundada la demanda se impondrn los costos que
el juez establezca, los cuales sern asumidos por el Estado. Si la
demanda fuere desestimada por el Juez, ste podr condenar al
demandante al pago de los costos cuando estime que incurri en
manifiesta temeridad. En todo lo no previsto en materia de costos, ser de
aplicacin supletoria lo previsto en el Cdigo Procesal Civil.

Como se sabe, los costos estn representados por
los honorarios profesionales del abogado, de quien ha vencido en juicio,
ms un 5% que se destina al Colegio de Abogados del Distrito Judicial
respectivo (Art.411 CPC).
La ley deja en manos de la Sala decidir sin condena al demandante al
pago de costos que solo proceder si se ha actuado con temeridad. Se
entiende que cuando la demanda ha sido declarada fundada, es el Estado
la parte vencida, situacin en la cual deber pagar los honorarios del
demandante. Cmo se fijan? De acuerdo con lo sealado por el Cdigo
Procesal Civil que se aplica de modo supletorio. Dice el Art. 418 de este
cuerpo adjetivo de leyes: Para hacer efectivo el cobro de los costos, el
vencedor deber acompaar documento indubitable y de fecha cierta que
acredite su pago, as como de los tributos que corresponda. Atendiendo a
los documentos presentados, el juez aprobara el monto.
CAPITULO II
2. Antecedentes constitucionales, legislativos y jurisprudenciales
2.1.
Antecedentes constitucionales
Cronolgicamente el proceso de accin popular ha sido el instrumento de
control constitucional pionero dentro de nuestro constitucionalismo. Apareci
en la Constitucin Poltica de 1933 (sin haber sido planteada en el famoso
Anteproyecto de la Comisin Villarn), se mantuvo en la Carta de 1979, y
encuentra lugar en la vigente Constitucin Poltica de 1993.
normativa la podemos apreciar en el siguiente cuadro.
La evolucin
Pblico.
Como se puede advertir a largo de las tres constituciones se mantiene como
ncleo comn ser un mecanismo procesal que permite a cualquier
persona
plantear
normas
la
ilegalidad
inconstitucionalidad
de
reglamentos,
administrativas y resoluciones y decretos gubernativos de alcance general.

No obstante esta circunstancia, la evolucin de la institucin la debemos
apreciar en funcin a la manera en que fue desarrollada por la legislacin ordinaria y
luego, por la prctica judicial en su aplicacin concreta.
Podemos hablar de tres fases sucesivas:
- Desde
su
aprobacin
en
la
Constitucin
Poltica
de
1933
hasta
la
la
Constitucin
Poltica
de
1979
hasta
la
Constitucin Poltica de 1979.

-Desde
su
aprobacin
en
Constitucin Poltica de 1993.

-Desde la aprobacin en la Constitucin Poltica de 1993 hasta la fecha.
A) En la fase de 1933 a 1979.peruano
fue consagratorio
de
su incorporacin al rgimen constitucional
una
expectativa
de
introducir
un
novedoso
instrumento de control normativo al Poder Ejecutivo que sustitua al anrquico

contemplado en la Carta de 1856 que solo declaraba la nulidad de
contrarios a la Constitucin.
los
actos
Antes del Congreso Constituyente de 1931,
la Comisin que Presidiera don Manuel Vicente Villarn ya dejaba constancia

de los innumerables abusos del poder reglamentario por medio del cual el

Poder Ejecutivo invada el campo de las leyes 1para lo cual
planteaba determinar claramente los lmites de esa potestad a travs de la formula
contenida en su propuesta de articulo 76 numeral 5.
Este articulo consagraba
que los reglamentos se limitarn a determinar el modo de cumplir las leyes para
cuya ejecucin se dictan y a precisar
complementar
sus
disposiciones,
imponer obligaciones nuevas o ms onerosas a los ciudadanos ni
sin
alterar los
derechos y obligaciones que la ley seale a los funcionarios; sin embargo, no

constitua ningn mecanismo de control ante el incumplimiento de dicha
clusula2.
Fue en el Congreso Constituyente de 1931 que surgi este instrumento de control
normativo, que a decir de FERRERO REBAGLIATI3, posea la naturaleza de
una
garanta
constitucional
constitucional de la poca.
en
los
trminos
usados
por
el
derecho
As lo podemos apreciar en la presentacin que
se realiz la Comisin de Constitucin al Pleno del Congreso del artculo 10

(finalmente art. 133) del proyecto de Constitucin:
Con
ocasin
del
constitucionalmente
ejercicio
tiene
de
por
el
Poder
reglamentar
Ejecutivo
las
leyes,
de
se
la
facultad
ha
que
expedido
multitud de disposiciones reglamentarias que infringen la Constitucin o las leyes.

La experiencia aconseja poner lmites a la actividad gubernativa cuando rebasa
sus lmites propios, en agravio de quienes por alguna razn son afectados por
dichas
resoluciones. La Constitucin que es la ley matriz de la Republica debe
celosamente defendida. Ningn reglamento que infrinja la Constitucin o la ley

tiene fuerza coercitiva y cualquiera del pueblo, puede y debe denunciarlo ante
el
Poder
Judicial,
sin
que
esta accin popular impida o limite la accin del
Parlamento para responsabilizar polticamente a los Ministros.

Disposicin de tanta importancia, que figura por primera vez en nuestra Carta
Poltica,
reclama
una
ley
que
establezca
el
procedimiento judicial
correspondiente4
1
VILLARAN; Manuel Vicente; Anteproyecto de Constitucin de 1931, Exposicin de Motivos y texto. Lima, 1962.
Talleres Grficos P.L. Villanueva S.A., p. 46
2
Como bien sabemos, este Anteproyecto de Constitucin planteaba como instrumento de control constitucional, la
inaplicacin judicial de las leyes no mencionaba a los reglamentos- inconstitucionales circunscrita al caso concreto y
con consulta ante el pleno de la Corte Suprema. (art. 142)
3
FERRERO REBAGLIATI, Ral; Garantas Constitucionales En: DERECHO, No. 27. Lima, 1969, PUCP, p. 38
4
Diario de Debates, Tomo III, Sesin del 12 de abril de 1932, p. 2621.

Pese a esa expectativa, la doctrina constitucional la mantuvo
ignorada, su empleo fue infrecuente, y la judicatura fue reacia a ponerla en
prctica acusando injustificadamente-primero, la falta de regulacin legal del
instituto y, luego, argumentos, como la falta de legitimacin de los actores o en los
muy pocos casos en que prosperaba la demanda- circunscribiendo sus efectos al
caso individual.
En
el
plano
comentarios
de
al
institucin.
la
texto
doctrina
constitucional
constitucional
nacional
prcticamente
no
los
principales
abordaron
esta
Es el caso por ejemplo de PAREJA PAZ SOLDAN en sus
Comentarios a la Constitucin Nacional. Tesis para optar el grado de Doctor en

la Facultad de Derecho y Ciencias Polticas de la Universidad Catlica del Per.
Lima, 1939, que no le reserva comentario alguno a esta institucin. Escasamente en
su trabajo Luis Muoz155 comenta el esquema de
planteado
por
dicha
carta
explicando
justicia
constitucional
conjuntamente el articulo 133
(accin popular) con el articulo 26 (que permita las
reclamaciones
abiertas
de cualquier ciudadano ante el Congreso por infraccin a la constitucin).

De su planteamiento
se desprende que de ambas normas deduca que el
modelo de control constitucional de la Carta era mixto: por un lado el control poltico
a pedido de cualquier ciudadano por las infracciones a la constitucin proveniente de
cualquier norma legal, incluyendo leyes y reglamentos, y por el otro, la
jurisdiccin constitucional a cargo del Poder Judicial va accin popular, pero
solo contra reglamentos.
Como hemos advertido, la posicin del Poder Judicial en aquel entonces fue
reacia a
admitir
demandas
de
accin
popular,
bajo
diversos
argumentos.
Hasta antes de 1963, el argumento preferido fue aducir la carencia de

desarrollo legal del artculo 133 de la Carta. As, por ejemplo, se nos refiere que el
Presidente de la Corte Suprema resuma esa posicin en 1955 de la siguiente
manera:
(...) durante los aos 1947 y 1948, se presentaron a la Corte Suprema, tres
solicitudes para que se declarara inconstitucionales
otros tantos decretos
supremos dictados por el Poder Ejecutivo de entonces... En esos casos, la

Corte declar
5
en Acuerdos de Sala Plena, que no estaba expedito el ejercicio de
MUOZ, Luis; La Constitucin Poltica del Per, comentada. Ediciones Juris, Lima, 1956.

la facultad concedida al Poder Judicial por el artculo 133 de la
Constitucin, por no haberse dictado
la
ley
de
procedimientos
judiciales
respectiva y a la que se refiere el propio artculo constitucional ...... Corresponde

entonces al Congreso dar la solucin conveniente. Sus atribuciones y sabidura
determinaran si otorga al Poder Judicial y con qu amplitud, funcin de tanto
significado y dictar
al mismo tiempo las reglas procesales que faciliten su
ejercicio.6
Anlogamente, era reconocido como nos informaron en su momento GARCIA
RADA7 y contemporneamente ABANTO TORRES8, que las tres demandas de
accin popular interpuestas directamente ante la Corte Suprema por
poca,
fueron
declaradas
improcedentes
por
esa
resoluciones de Sala Plena,
por considerarse que no est expedito el ejercicio de la facultad concedida al Poder

Judicial por el artculo 133 de la Constitucin al no haberse dictado la ley de
procedimiento judicial respectiva9.
Bien vale mencionar que esta
posicin tuvo fuertes crticas al interior del
propio Poder Judicial, la que testimoniaremos con el discurso que en el ao 1961 dio
el propio Presidente de la Corte Suprema de Justicia afirmando la necesidad
que
los jueces admitan las demandas por imperativo constitucional. En efecto,

el Dr. Ricardo Bustamante Cisneros, Presidente de la Corte Suprema de Justicia
de la Republica10, afirmaba:
(...)
la tesis de que se requiere norma legal que seale el procedimiento,
importa
que
la
voluntad
constituyente
quede
supeditada al arbitrio de los
poderes constituidos, con menoscabo del carcter unitario de la dogmtica

constitucional. De modo que bastara al Poder Legislativo no dictar la disposicin
reglamentaria para que el Poder Judicial, no obstante el claro precepto de la
6
Citado por GARCIA BELAUNDE, Domingo; La Jurisdiccin Constitucional en el Per, Incorporado en el

libro Teora y Prctica de la Constitucin Peruana Tomo I, Editorial y Distribuidora de Libros S.A., Lima 1989, p. 94.
7
Afirm en su El Poder Judicial en el siglo XX, que En la prctica ha quedado supeditado la aplicacin del artculo 133
por cuanto en su segunda parte declara que la ley establecer el procedimiento jurdico correspondiente, supeditando
as el ejercicio de esta accin a la dacin de la ley reguladora de su ejercicio. Tal es la opinin de la Corte Suprema de
la Republica en dos resoluciones de Sala Plena expedidas en 1948. En: Visin del Per en el s. XX, dirigida por Jos Pareja
Paz Soldn. Ediciones Librera Studium, 1962, Lima, p. 106.
8
Abanto Torres, Jaime David; La Accin Popular en el Cdigo Procesal Constitucional. Luces y sombras de la Cenicienta de
la justicia constitucional peruana. - Hechos de la Justicia, 4 (Septiembre-Diciembre, 2004)
9
Ejecutorias de fechas treinta de abril, 10 de agosto y 17 de agosto de 1948, publicadas en los Anales Judiciales de
la Corte Suprema de la Repblica, Ao Judicial de 1948, t. XLIV, p. 348-349, 364-366 y 367.
10
BUSTAMANTE CISNEROS, Ricardo; Habeas Corpus y Accin Popular. Memoria en la Apertura del ao judicial
de 1961. Publicaciones del Departamento de Extensin Cultural del Instituto Moderno. Trujillo Per, 1961, p. 18.

Norma Suprema, se abstuviese de ejercer la funcin
protectora que le corresponde. Ms es indudable que la ausencia de la ley
reglamentaria
no
puede
extinguir
ni
suspender
el
ejercicio
del
derecho
reconocido por la Constitucin. Puede aducirse que resulta imperfecto que el

Poder Judicial tramite una accin sin que se
procedimiento
que
imperfeccin que por
debiera
encuentre
establecido
el
sujetarse; empero, constituye una mayor
falta de procedimiento aquella no se pueda ejercitar, sin
embargo de hallarse instituida por la misma Norma Suprema. La carencia del

instrumento
procesal
no
debe
prevalecer
sobre
la
abstencin
en
el
cumplimiento del fin, que es la defensa ante las decisiones gubernamentales

infractoras (sic) de la Constitucin o las leyes.
La ausencia de regulacin procesal sobre competencias y va procesal en este
proceso se mantuvo hasta que recin mediante el artculo 7 de la Ley Orgnica del
Poder Judicial de 196311aprobada por el Decreto Ley No. 14605 le dispens
un tratamiento procesal positivo por primera vez, pretendiendo ser un punto de
quiebre para la aplicacin efectiva de esta institucin.
Conforme a este desarrollo la competencia para conocer corresponda al fuero
comn, se procesara como proceso ordinario nicamente con la diferencia de
suprimir la estacin probatoria para ser un proceso de puro derecho, con la
representacin estatal radicada en el Procurador General de la Republica. Con
ello se responda a la tesis del Poder Judicial en el sentido que para admitir
estas demandas, debera contar con el sealamiento positivo de la va en la
cual se debera tramitar.
Pero consistente con esta actitud reacia al control sobre la actividad normativa
del Poder Ejecutivo, pese a contar con esta norma procesal de desarrollo,
Poder
Judicial
negatorias
del
cometi incurri
control:
por
en
ejemplo,
otras
exigir
curiosas
los
el
interpretaciones
demandantes acreditar
inters econmico o moral para interponer su demanda pese a tratarse de una

accin popular, pblica o ciudadana; tambin se sent la
cuestionable doctrina
jurisprudencial de atribuir nicamente efectos inaplicatorios inter partes a las
11
Artculo 7.- La accin que concede el artculo 133 de la Constitucin se ejercitar por la va ordinaria, como
proceso de puro derecho, con intervencin del Procurador General de la Repblica en representacin del Estado.

escasas sentencias fundadas12, e incluso consider que
aunque el reglamento fuera ilegal en abstracto prevaleca si su contenido fuese
ms favorable a los inters de la Nacin o al inters social13.
El
maestro
GARCIA
BELAUNDE
sintetiza
la
doctrina
jurisprudencial
imperante en esa poca describiendo sus dos peculiaridades esenciales:

a) Solo pueden ejercerla quienes tienen inters legtimo o moral en la accin
(lo que de por si es un contrasentido, pues de acuerdo a su etimologa la pueden
ejercer cualquiera del pueblo); y, b) Sus efectos no son de carcter anulatorio ni
dejan sin vigencia a norma alguna, sino que advertida la colisin de la norma
inferior con la Ley o la Constitucin, se declara que aquella es no aplicable al
caso sub-litis, ergo, ser vlida para todos los dems casos14.
No cabe duda, que los criterios jurisprudenciales anotados condujeron como
afirma ORTECHO- a la desnaturalizacin de la accin.15
No obstante, en esta poca se publica el primer estudio importante sobre este
proceso constitucional a cargo de Manuel lvarez Simonetti, bajo el ttulo
Debate en torno a la Accin Popular, publicada en la Revista Derecho, No.
32, PUC, 1974, as como la
tesis para optar el
del mismo autor bajo el ttulo El
petitorio
de
Grado 26 Acadmico de Bachiller

Inconstitucionalidad por accin
popular. Tambin vale mencionar en este periodo los aportes al estudio de esta
institucin fundamentalmente desde la perspectiva crtica a la posicin del Poder
Judicial de los profesores GARCIA BELAUNDE16 y BUSTAMANTE BELAUNDE. 17
B) El segundo periodo (Desde 1979 hasta 1993) se inicia con la Carta
Constitucional de 1979 que mantiene su competencia a cargo del Poder
Judicial resaltando la ampliacin del mbito subjetivo pasando de ser un instrumento
de control sobre una de las atribuciones del Poder Ejecutivo a poder ser empleada
12
Ejecutorias de la Primera Sala Civil de fechas 19 de noviembre de 1967, 28 de agosto de 1968 y 24 de junio de 1988.
Sentencia de la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Lima del 08 de enero de 1974. Citada por lvarez
Simonetti, op. Cit., p. 78.
14
GARCIA BELAUNDE, Domingo; La Jurisdiccin Constitucional en el Per, En: Teora y Prctica de la Constitucin Peruana,
Tomo I, EDDILI, Lima, 1989, p. 95.
15
ORTECHO VILLENA, Vctor J. ; Jurisdiccin y Procesos constitucionales, p. 217
16
La Jurisdiccin Constitucional en el Per. Publicado en la Revista de la Universidad Catlica, Nueva serie, Lima
No. 3, mayo de 1978. Incorporado en el libro Teora y Prctica de la Constitucin Peruana Tomo I, Editorial y Distribuidora de
Libros S.A., Lima 1989, p. 88.
17
BUSTAMANTE BELAUNDE, Alberto;
Garantas Constitucionales y administracin pblica.
Socialismo y
participacin. Setiembre, 1978. No. 04. Serie Cuadernos, p. 25 a 35.
13

para provocar el control constitucional sobre toda norma
reglamentaria expedida por el Estado, amplindolo sobre la de los gobiernos
regionales, los gobiernos locales y dems personas de derecho pblico,
organismos
autnomos,
organismos
pblicos
como
descentralizados, etc.
Es en este periodo que el Poder Legislativo aprob la Ley No. 24968 Ley
Procesal de la Accin Popular , derogando el artculo 7 de la Ley Orgnica del Poder
Judicial, asignando a este proceso como finalidad el control jurisdiccional
la
constitucionalidad
travs
de
la
la
legalidad
declaracin
de
las
ejecucin
normas
de
reglamentarias,
de
a
inconstitucionalidad o
legalidad, en todo o parte de las mismas.

En esta regulacin, el proceso de accin popular estuvo caracterizado por lo
siguiente:
-La competencia judicial exclusiva para conocerla esta desdoblada en primera
instancia ante la Sala de Turno de la Corte Superior que corresponda
por razn de materia cuando la norma era de carcter regional o local y la Sala
de la Corte Superior de Lima, en los dems casos. (Art. 10)
-Participacin del Fiscal como dictaminador en el proceso (Art. 16)
-Prev la inhibicin y la conclusin del proceso por sustraccin de la materia (decisin
irrecurrible) si durante la secuela del proceso, la norma materia del mismo fuere
derogada o modificada en todo o en parte. (Art. 21)
-La sentencia que ampara la accin popular determina la inaplicacin total o parcial,
segn corresponda, y con efectos generales a partir de la fecha que qued
consentida o ejecutoriada, de la norma materia del proceso. (Art. 22).
-La declaracin de inconstitucionalidad o ilegalidad puede fundarse en la
infraccin de cualquier norma constitucional o legal, aunque no haya sido
invocada en la demanda (Art. 24)
-La sentencia denegatoria de la accin popular impide la interposicin de una
nueve accin fundada en la misma infraccin. (Art. 26)

-Las
sentencias
popular constituyen normas

Estado,
bajo
recadas
prohibitivas
en
para
los
que
procesos
cualquier
de
accin
rgano
del
responsabilidad, emita nueva norma con contenido parcial o
totalmente idntico a la derogada por mandato judicial, en tanto no sea

derogada o modificada la norma constitucional o legal infringida. (art. 26)
-Si la accin popular es amparada, el importe de las costas ser asumido por
el Estado; en caso contrario, las asumir el accionante. (cuarta disposicin
final)
Esta norma gener
algn inters en la doctrina nacional. Los tratados
generales y comentarios al texto constitucional le llegan a reparar algunas lneas

solamente
pero de
constitucional
orden exegtico.
estuvo
centrado
en
El debate
el
estudio
central de la jurisdiccin
del
modelo
de
control
constitucional seguido por nuestra Constitucin Poltica y en particular por

el estudio del proceso de inconstitucionalidad.
No obstante se
publican algunos estudios dogmticos importantes sobre esta
institucin, entre los cuales, vale la pena resaltar los artculos del profesor
Jorge Danos Ordez y
Martha
Souza Calle: "Control jurisdiccional
de
la
constitucionalidad de las normas jurdicas de carcter general", en el libro

dirigido por Francisco Eguiguren, La Constitucin de 1979 y sus problemas de
aplicacin, Lima: Cultural Cuzco, 198718 y luego individualmente
Jorge
Danos
titulado
La
Garanta
el
profesor
Constitucional de la Accin Popular,
publicada en la Serie Lecturas sobre Temas Constitucionales No. 4, Comisin Andina

de Juristas, 1990, 151 y ss.
Tambin en este periodo (1991) ABANTO TORRES,
JAIME DAVID realiz su tesis para optar el grado de Bachiller en la Universidad de

Lima La Accin Popular: un Instrumento del Control Constitucional.
Y,
adicionalmente se public el ensayo de Fernando Trazegnies Granda La

nulidad
de
los
Decretos
Supremos
publicada
en
el
colectivo
Sobre
la
Jurisdiccin Constitucional publicado por la Pontifica Universidad Catlica del Per,

1990
el
estudio
ya
sealado
del
profesor
Mario
Pasco
Cosmopolis
titulado La ley reguladora del ejercicio de la accin popular, que viene a ser la
exposicin de motivos del proyecto de ley de la materia. C) En la tercera fase,
18
Los dos primeros Captulos de este artculo fueron publicados luego en Lecturas sobre Temas Constitucionales, Comisin
Andina de Juristas, Lima 1988, p. 45.

(desde la aprobacin de la Carta de 1993 hasta nuestros
das) se mantiene la competencia radicada en el Poder Judicial32 as
dems
caractersticas
constitucionales
como
sus
preexistentes. Durante esta fase resalta
ntidamente como hito la aprobacin del Cdigo Procesal Constitucional, en cuya

Exposicin de Motivos se incluye el propsito de alcanzar la revitalizacin de la
accin popular expresando su voluntad de innovacin legislativa en esta materia.
Por nuestra parte, consideramos correcta esta expresin, en la medida que
evidentemente
el
legislador
pretendi
introducir
las
adecuaciones
necesarias a la accin popular, a fin de activar su ejercicio para la proteccin

del orden constitucional y legal de nuestro pas, y controlar mejor judicialmente
el ejercicio del poder
reglamentario por
las personas conformantes de la
Administracin Pblica.
En nuestra opinin, las modificaciones esenciales del nuevo Cdigo en esta
materia, son las siguientes:
Conceptualizar a la accin popular como un proceso constitucional dirigido a
defender la Constitucin frente a infracciones de su jerarqua normativa y no como
un control jurisdiccional sobre la potestad reglamentaria de la administracin
(Art. 75).
La posibilidad de dar efecto retroactivo a la sentencia que declare fundada la
demanda y, por ende, la nulidad del reglamento cuestionado. (Art. 81).
La unificacin del plazo de prescripcin para interponer la demanda contra toda
norma reglamentaria a cinco (05) aos a partir de su publicacin (art. 87);
La procedencia aunque limitada- de medidas cautelares de suspensin de efectos
de la norma, en segunda instancia si la sentencia de grado fuera favorable a
la demanda (art. 94).
La supresin de la participacin del Ministerio
Publico
como instancia
dictaminadora en este proceso (en consonancia con la posicin que adopta el Cdigo
correctamente en esta materia);
Finalmente, no queremos olvidarnos de sealar que el Proyecto de Ley de Reforma
de la Constitucin elaborado por la Comisin de Constitucin (2002), presidida

por el congresista Henry Pease pretendi incluir como
modificacin importante a este proceso, radicar la competencia en el Tribunal
Constitucional a travs de los artculos 61 y 209 que transcribimos a continuacin:
3. Antecedentes Legislativos
En muchas oportunidades el rgimen de Augusto B. Legua haba dictado un
sinnmero de reglamentos y decretos que infringan la Constitucin y las leyes, lo que
haca necesario limitar la actuacin normativa del Poder Ejecutivo.
La norma constitucional estuvo vigente pero no rigi. La accin popular que se
reglament solo 30 aos despus, cuando el 25 de junio de 1963 se aprob la Ley
Orgnica del Poder Judicial, que puntualizaba en su artculo 7: La accin que
concede el artculo 133 de la Constitucin, se ejercitar ante el Poder Judicial y se
sustanciar en la va ordinaria, como proceso de puro derecho, con la intervencin
del Procurador General de la Republica.
Previo a la aprobacin de esta Ley, el Poder Judicial declar la improcedencia de la
accin popular alegando su falta de reglamentacin. Despus de su aprobacin se
denegaron los procesos de accin popular bajo el argumento de que el accionante no
tena un inters legtimo para obrar. De este modo la jurisprudencia del Poder Judicial

desdibujaba la naturaleza jurdica de un instrumento procesal
de enormes potencialidades.
Hasta la llegada la Constitucin de 1979, en consecuencia, el proceso de accin
popular exista en el papel pero no en la realidad. Es con esta Constitucin que la
incorpora entre las garantas constitucionales orientadas a la defensa objetiva de la
Constitucin y con la aprobacin de la ley que reglamentaba su tramitacin (Ley N
24968) hoy derogada por el Cdigo Procesal Constitucional (CPC) del ao 2004, la
accin popular adquiere su verdadera gravitacin constitucional como una efectiva
herramienta al servicio de la defensa de la Constitucin y la Ley.
La Constitucin Poltica del Per de 1993 no hizo ms que repetir lo que la
Constitucin de 1979 dejo establecido, salvo que dejo a disposicin del legislador,
decidir si su interposicin tendra lugar ante el Tribunal Constitucional o ante el Poder
Judicial. Siendo que el Cdigo Procesal Constitucional ha preferido la tradicin a la
innovacin y ha dispuesto que el rgano competente y exclusivo para conocer los
procesos de accin popular sea el Poder Judicial.
4. Antecedentes Jurisprudenciales
Cuando mediante el artculo 7 de la Ley Orgnica del Poder
Judicial de 1963
aprobada por el decreto ley 14605 le dispens un tratamiento procesal positivo por
primera vez a la accin popular, tambin
jurisprudencial de atribuir nicamente efectos
se sent la cuestionable doctrina

inaplicatorios inter partes a las
escasas sentencias fundadas , e incluso consider que aunque el reglamento fuera

ilegal en abstracto prevaleca si su contenido fuese ms favorable a los inters de la
Nacin o al inters social.
El maestro Garca Belaunde sintetiza la doctrina jurisprudencial imperante en esa
poca describiendo sus dos peculiaridades esenciales:
a) Solo pueden ejercerla quienes tienen inters legtimo o moral en la accin (lo que de
por s es un contrasentido, pues de acuerdo a su etimologa la pueden ejercer
cualquiera del pueblo); y, b) Sus efectos no son de carcter anulatorio ni dejan sin
vigencia a norma alguna, sino que advertida la colisin de la norma inferior con la Ley
o la Constitucin, se declara que aquella es no aplicable al caso sub-litis, ergo,
ser vlida para todos los dems casos.

No cabe duda, que los criterios jurisprudenciales anotados
condujeron como afirma Ortecho a la desnaturalizacin de la accin.
CAPITULO III
5. LEGITIMACION PROCESAL
A diferencia de la accin de institucionalidad que solo puede ser interpuesta, de conformidad
con el artculo 203 de la Constitucin, por el presidente de la repblica, el Fiscal de la
Nacin, el Defensor del Pueblo, el 25% del nmero legal de congresistas, cinco mil
ciudadanos con firmas comprobadas por el Jurado Nacional de Elecciones, los Presidentes
de las regiones, los alcaldes provinciales, los colegios profesionales en materia de su

especialidad o el 1% de ciudadanos si se trata de una ordenanza
municipal, en el proceso de accin popular la legitimacin activa recae en cualquier persona.
Por consiguiente, son titulares de la accin los ciudadanos peruanos en el ejercicio pleno de
sus derechos, los extranjeros con residencia en el Per, las personas jurdicas o constituidas
en el pas a travs de sus representantes legales, entre otros.
En efecto, la primera accin popular interpuesta en el marco de la derogada Ley N24968 fue
incoada por una asociacin civil, la Asociacin Nacional de Retirados de las Fuerzas
Policiales, contra un artculo de un reglamento aprobado por decreto supremo. Lo que quiere
decir que la expresin persona no solo abarca a las naturales sino tambin a las jurdicas.
Ms bien, lo que cabe plantearse es si el Ministerio Publico todava est legitimado para
interponer la accin popular en defensa de la legalidad de acuerdo con su atribucin
constitucional establecida en el Inciso 1 del artculo 159 de la Constitucin, que es el de
promover de oficio, o a peticin de parte de accin judicial en defensa de la legalidad de los
intereses pblicos tutelados por el derecho. El artculo 4 de la Ley N24968 se lo conceda
y lo hizo as porque entenda que formaba parte de sus atribuciones constitucionales, en
consecuencia nos parece que no existe obstculo para que pueda plantearlo si lo cree
oportuno, pese a que se trata de una entidad pblica y no de una persona. Asimismo,
recurdese que bien puede aplicarse en forma supletoria el articulo IV del ttulo preliminar del
Cdigo Procesal Civil: El proceso se promueve solo a iniciativa de parte, la que invocara
inters y legitimidad para obrar. No requieren invocarlos el Ministerio Publico, el procurador
oficioso ni quienes defienden intereses difusos.
JURISPRUDENCIA:
-
EXP.A.P. N3257-2009, Lima, Sala de Derecho Constitucional y Social, fundamento
cuarto)
EXP A.P. N3814-2010, Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente,
fundamento octavo).
EXP.A.P.N127-2010, Lima, Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente,
fundamento primero).
EXP. A.P. N751-2010, Lima, Sala Derecho Constitucional y Social Permanente,
fundamento sexto).
6. COMPETENCIA: EXCLUSIVIDAD DEL PODER JUDICIAL, QU DICE EL

DERECHO CONSTITUCIONAL COMPARADO?

La demanda de accin popular es de competencia exclusiva
del Poder Juncial. Son competentes:
1) La sala correspondiente por razn de la materia de la Corte Superior del Distrito
Judicial al que pertenece el rgano emisor, cuando la norma objeto de la accin
popular es de carcter regional o local; y
2) La sala correspondiente de la Corte Superior de Lima, en los dems casos.
Es este articulo una de las manifestaciones de la naturaleza mixta de nuestro sistema
de jurisdiccin constitucional. Los procesos de accin inconstitucional se tramitan en
instancia nica y definitiva ante el Tribunal Constitucional, en tanto que los proceso
de accin popular en doble instancia, pero solo ante el Poder Judicial para la
declaracin de inconstitucionalidad o ilegalidad de las normas inferiores a la Ley. La
accin popular cautela la supremaca de la Constitucin y de la ley.
La constitucin de 1933 tena establecido que la competencia en los procesos de
accin popular le correspondera al Poder Judicial. Tanto la Constitucin de 1979
como la del 93 lo omitieron, pero las leyes procesales que en su momento la
desarrollaran ratificaron lo que ya pareca formar parte de nuestra tradicin histrica.
Frente al silencio del actual documento constitucional, el cdigo podra haber
unificado la competencia relativa al control de constitucionalidad de las normas en el
Tribunal Constitucional, lo que nos parece ms coherente, pero se prefiri la tradicin
a la innovacin. Con lo cual el control de constitucionalidad y legalidad de las normas
de carcter general inferiores a la Ley queda a cargo del Poder Judicial.
El procedimiento, como se observa, no se inicia en el Juzgado especializado sino
ante la sala de la Corte Superior del distrito judicial que corresponda. La ley establece
la competencia judicial previendo dos situaciones: a) que es competente para tramitar
la accin popular, la Corte Superior del distrito judicial al que pertenece el rgano
emisor cuando la norma es de carcter regional o local; b) que en otros casos la sala
competente ser la de la Corte Superior de Lima.
La competencia se determina en razn de la ubicacin territorial del rgano que emite
la norma impugnada de inconstitucionalidad o de ilegalidad. Pero tambin se alude a
una competencia por razn de la materia. El artculo 85 dice: La sala
correspondiente por razn de la materia. Se entiende, en este caso, que si la norma
impugnada es de naturaleza penal la sala competente ser la penal, la sala civil para
las materias de esa clase y asi sucesivamente. En los casos en que no haya sala
establecida para la materia, lo ser la civil supletoriamente.
Como el proceso de accin popular procede contra cualquier autoridad, no debe
entenderse que las Salas de la Corte Superior del distrito judicial correspondiente

solo son competentes frente a las normas que emanan del
gobierno regional o local. Somos de la opinin que si se tratara de un rgano emisor
con ubicacin territorial en un determinado gobierno regional o local sin que forme
parte de su estructura orgnica ni administrativa, pero que el radio de accin de su
normativa no traspasa la circunscripcin territorial correspondiente, la sala
competente es la del distrito judicial que corresponde, entendindose en estos casos
que la de Lima tiene naturaleza residual.
JURISPRUDENCIA:
EXP N2342-2010, Lima, Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente,
fundamento stimo).
EXP N3471-2010, Lima, Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente,
fundamento octavo).
La competencia judicial para conocer el proceso de accin popular y las propuestas
de cambios La Constitucin Poltica de 1993 mantiene la competencia para conocer
el proceso de accin popular radicada en el Poder Judicial conforme ha sido su
tradicin en el derecho constitucional peruano. En su desarrollo, los artculos 85 y 93
del Cdigo Procesal Constitucional radican la competencia de primera instancia del
proceso en el segundo nivel de la estructura judicial nacional: las Cortes Superiores.
La norma explcitamente menciona que son competentes en primera instancia:
1. La Sala correspondiente, por razn de la materia de la Corte Superior del Distrito
Judicial al que pertenece el rgano emisor, cuando la norma objeto de la accin
popular es de carcter regional o local; y
2. La Sala correspondiente de la Corte Superior de Lima, en los dems casos.19
Por tanto se entiende que para determinar la competencia de las Cortes Superiores
deber estarse a la ubicacin territorial del rgano emisor de la norma impugnada, y
no al domicilio de la entidad ni del demandante, ni donde se concreta la aplicacin de
la norma reglamentaria. Si fuere emitido el reglamento por un Gobierno Regional, por
una Municipalidad y por cualquiera de sus instancias descentralizadas, la
competencia corresponde a la Sala de la Corte Superior del Distrito Judicial bajo cuya
circunscripcin se halle el rgano emisor. Por otro lado, si el rgano emisor
19
35 La Ley Procesal del Trabajo (artculo 5) establece la competencia de las Salas

Laborales para conocer de las demandas de accin popular contra reglamentos en
materia laboral. Es importante precisar que conforme a criterio jurisprudencial esta
competencia para conocer demandas de accin popular, no alcanza a los reglamentos en
materia previsional que corresponde al fuero comn (Demanda contra D. S. 119-2003-EF,
Sentencia A.P. 704-2004-LIMA de 13 de setiembre de 2004, publicada el 18 de febrero de
2005)

perteneciera al nivel nacional de gobierno, incluyendo
organismos constitucionalmente autnomos, Poderes del Estado, incluyendo al
Ejecutivo, a travs de algn rgano de los Ministerios o por un organismo pblico
descentralizado, corresponder conocer a la Corte Superior de Lima.
Por ello, fue declarada improcedente la demanda interpuesta por el Sindicato
General del SUTE Regional Cusco contra la Direccin Regional del Cusco para que
se declare la ilegalidad de la resolucin ministerial 0101-2009-ED que aprob los
lineamientos para la evaluacin y racionalizacin de plazas de educacin bsica y
tcnico productiva del sector pblico, disposicin de alcance nacional y no producida
por autoridad regional o local. Por su parte, Carlos Mesa advierte la situacin
particular de la competencia judicial para conocer de demandas contra normas
reglamentarias de alcance territorial regional emitidas por rganos conformantes del
Poder Ejecutivo pero ubicadas en regiones distintas de la capital de la Repblica,
como sucede con las instancias descentralizadas de los organismos pblicos
descentralizados y reguladores. Pensemos en una regulacin dictada por una
dependencia descentralizada de la Autoridad Nacional del Agua para su
circunscripcin. No parece ser lgico, que si la norma nicamente fuera aplicable a
una regin determinada deba ser demandado en Lima porque el organismo no el
rgano emisor tuviere competencia nacional. Al respecto manifiesta el mencionado
profesor que: Como el proceso de accin popular procede contra cualquier autoridad,
no debe pensarse que las Salas de la Corte Superior del Distrito Judicial
correspondiente, solo son competentes frente a las normas que emanan del gobierno
regional o local. Somos de la opinin que si se trata de un rgano emisor con
ubicacin territorial en un determinado gobierno regional o local sin que forme parte
de su estructura orgnica ni administrativa, pero que el radio de accin de su
normatividad no traspasa la circunscripcin territorial correspondiente, la sala
competente es la del distrito judicial que corresponde, entendindose en estos casos
que la de Lima tiene naturaleza residual.
En todos los casos, la segunda instancia, de apelacin, recae en la Sala
Constitucional y Social de la Corte Suprema de la Repblica. No obstante la historia o
acaso precisamente por ella, existe la tendencia en favor de transferir la competencia
al Tribunal Constitucional, de modo que concentre el conocimiento de los procesos en
defensa de la legalidad constitucional. Ese fue el temperamento del Anteproyecto de
Ley de reforma de la Constitucin de 2002, cuyo artculo 209 numeral 1) indicaba que
el Tribunal Constitucional sera competente para tramitar y resolver en instancia nica

los procesos de inconstitucionalidad y los de accin popular.
Ciertamente como lo manifiesta por ejemplo, Espinoza Saldaa otorgar la
competencia en instancia nica al Tribunal Constitucional tiene la desventaja practica
de desanimar su empleo a los potenciales actores por la centralizacin funcional de
este organismo. En esa lnea, si bien creemos importante permitir la unificacin
procesal de los mecanismos de control abstracto de las normas jurdicas en el
Tribunal Constitucional ello no necesariamente deriva en aceptar una instancia nica
en ese organismo, ya que puede abrirse como ltima instancia de revisin luego de la
decisin judicial de la Sala Constitucional o Civil, segn corresponda A decir del
profesor Landa, en opinin que compartimos, la competencia judicial respecto de
estos procesos no necesariamente implica la exclusividad para conocerlo del Tribunal
Constitucional pues podra reservarse para este la instancia de revisin y mantener la
competencia primaria en el Poder Judicial. El mencionado profesor manifiesta que:
[...] en este sentido, la accin popular, si bien podra tramitarse en sede judicial,
debera, en ltima instancia, ser resuelta en sede constitucional, a fin de integrar las
decisiones judiciales dentro de la supremaca de interpretacin de la Constitucin, a
cargo del Tribunal Constitucional. Otras opiniones alternativas no solo plantean una
transferencia de competencia, sino una escala mayor de innovacin. Una primera
tesis en ese sentido es la que plantea Abad Yupanqui, para quien la propuesta sera
modificar la actual competencia judicial
sobre este proceso constitucional
diferenciando segn se cuestione las normas reglamentarias por vicios. En este

sentido,
para
esta
propuesta
si
se
impugnara
un
reglamento
por
su
inconstitucionalidad correspondera conocer al Poder Judicial en va del proceso de

accin popular. Si, por el contrario, lo que se cuestiona fuere la ilegalidad formal o
sustancial, sera objeto de un proceso contencioso administrativo tambin ante el
Poder Judicial dejando de ser un proceso constitucional propiamente dicho. Desde
esta misma tendencia, tambin se ha propuesto fusionar la accin popular con la
accin de inconstitucionalidad, de modo que los reglamentos que son el objeto de
control de la accin popular pasen a incorporarse al proceso de inconstitucionalidad
para ser un nico proceso de control normativo (proceso de inconstitucionalidad) ante
el Tribunal Constitucional.
La propuesta preparada por un grupo de juristas y publicada por la Comisin Andina
de Juristas planteaba establecer como competencia del Tribunal Constitucional
adems de la declaracin, de inconstitucionalidad de las leyes; la declaracin, a

peticin de cualquier ciudadano de la inconstitucionalidad
parcial o total de los reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos de
carcter general expedidos por el Poder Ejecutivo, los gobiernos regionales y locales
y dems personas de derecho pblico, que infringen la Constitucin o la ley.
Para ello se afirmaban como razones fundamentales: la potenciacin del Tribunal
Constitucional como intrprete supremo de la Constitucin para que conozca de
todas la impugnaciones directas contra normas generales y porque no existe
diferencia
sustancial
entre
la
accin
popular
la
llamada
accin
de
inconstitucionalidad pues ambas se dirigen contra normas y tienen por finalidad

expulsarlas del ordenamiento jurdico. Por ello no se justifica que en un caso, una
siga tramitndose ante el Poder Judicial y la otra ante el Tribunal de Garantas.
Ambas deben ser conocidas por el mismo rgano, que el proyecto propone sea el
Tribunal Constitucional. En suma, la doctrina nacional ha planteado hasta cuatro
alternativas para modificar la competencia exclusiva del Poder Judicial respecto del
proceso de accin popular:
Transferir la competencia al Tribunal Constitucional de manera concentrada
manteniendo la individualidad de la accin popular.
Abrir la competencia en ltima instancia del Tribunal Constitucional manteniendo la
competencia judicial primaria para conocer del proceso de accin popular en primera
instancia20 Proyecto de Reforma del Ttulo V de la Constitucin preparado por el
Centro de Estudios Constitucionales. Lecturas sobre Temas Constitucionales No. 8,
Comisin Andina de Juristas. Lima, 1992, p. 258. Juan Carlos Morn Urbina.
Evolucin de la accin popular.
Desdoblar las vas para cuestionar los reglamentos en funcin del tipo de vicio
incurrido,
concentrando
el
proceso
de
accin
popular
para
reglamentos
inconstitucionales y transfiriendo al proceso contencioso administrativo, las

demandas contra reglamentos por contravencin de normas legales.
Incorporar el objeto de control del proceso de accin popular al proceso de
inconstitucionalidad y fusionar ambos instrumentos dentro de este ltimo.
7. LA COMPETENCIA DE LA ACCION POPULAR EN EL PROCESO DE LA
HISTORIA
7.1 Aspectos histricos relevantes en la evolucin de la accin popular en el
derecho constitucional peruano Cronolgicamente el proceso de accin popular
ha sido el instrumento pionero del control normativo dentro de nuestro
20
. Abad Yupanqui, Samuel. Derecho Procesal Constitucional. Lima: Gaceta Jurdica, 2004,
p. 198. 43 Artculo 299 del Proyecto de Reforma del Ttulo V de la Constitucin preparado
por el Centro de Estudios Constitucionales. Lecturas sobre temas constitucionales No. 8,
Comisin Andina de Juristas. Lima, 1992, p. 266.

constitucionalismo. Apareci en la Constitucin Poltica de
1933 (sin haber sido planteada en el famoso Anteproyecto de la Comisin
Villarn), se mantuvo en la Carta de 1979, y encuentra lugar en la vigente
Constitucin Poltica de 1993. La evolucin normativa la podemos apreciar a
continuacin: Constitucin de 1933 Artculo 133.- Hay accin popular ante el
Poder Judicial contra los reglamentos y contra las resoluciones y decretos
gubernativos de carcter general que infrinjan la Constitucin o las leyes, sin
perjuicio de la responsabilidad poltica de los Ministros. La ley establecer el
procedimiento judicial correspondiente. Constitucin de 1979.
Artculo 295.- [...] Hay accin popular ante el Poder Judicial, por infraccin de la
Constitucin o la ley, contra los reglamentos y normas administrativas y contra las
resoluciones y decretos de carcter general que expiden el Poder Ejecutivo, los
gobiernos regionales y locales y dems personas de derecho pblico.
Constitucin de 1993
Artculo 200. Son garantas constitucionales: [...] La Accin Popular, que
procede, por infraccin de la Constitucin y de la ley, contra los reglamentos,
normas administrativas y resoluciones y decretos de carcter general, cualquiera
sea la autoridad de la que emanen.
Como se puede advertir a largo de las tres constituciones se mantiene como
ncleo comn ser un mecanismo procesal que permite a cualquier persona
plantear
la
ilegalidad
inconstitucionalidad
de
reglamentos,
normas
administrativas y resoluciones y decretos gubernativos de alcance general. No

obstante esta circunstancia, la evolucin de la institucin la debemos apreciar en
funcin a la manera en que fue desarrollada por la legislacin ordinaria y luego,
por la prctica judicial en su aplicacin concreta.
Podemos hablar de tres fases sucesivas: Juan Carlos Morn Urbina. Evolucin de
la accin popular 357.
Desde su aprobacin en la Constitucin Poltica de 1933 hasta la Constitucin
Poltica de 1979.
Desde su aprobacin en la Constitucin Poltica de 1979 hasta la Constitucin
Poltica de 1993.
Desde la aprobacin en la Constitucin Poltica de 1993 hasta la fecha.
7.2. En la fase de los aos 1933 a 1979 su incorporacin al rgimen
constitucional peruano fue consagratorio de una expectativa de introducir un
novedoso instrumento de control normativo al Poder Ejecutivo que sustitua al
anrquico contemplado en la Carta de 1856 que solo declaraba la nulidad de los
actos contrarios a la Constitucin. Antes del Congreso Constituyente de 1931, la

Comisin que Presidiera don Manuel Vicente Villarn ya
dejaba constancia de los innumerables abusos del poder reglamentario por medio
del cual el Poder Ejecutivo invada el campo de las leyes1 para lo cual planteaba
determinar claramente los lmites de esa potestad a travs de la formula
contenida en su propuesta de artculo 76 numeral 5.
Este artculo consagraba que los reglamentos se limitarn a determinar el modo
de cumplir las leyes para cuya ejecucin se dictan y a precisar y complementar
sus disposiciones, sin imponer obligaciones nuevas o ms onerosas a los
ciudadanos ni alterar los derechos y obligaciones que la ley seale a los
funcionarios; sin embargo, no constitua ningn mecanismo de control ante el
incumplimiento de dicha clusula . Fue en el Congreso Constituyente de 1931 que
surgi este instrumento de control normativo, que a decir de Ferrero Rebagliati ,
posea la naturaleza de una garanta constitucional en los trminos usados por el
derecho constitucional de la poca. As lo podemos apreciar en la presentacin
que se realiz la Comisin de Constitucin al Pleno del Congreso del artculo 10
(finalmente artculo 133) del proyecto de Constitucin: Con ocasin del ejercicio
por el Poder Ejecutivo de la facultad que constitucionalmente tiene de reglamentar
las leyes, se ha expedido multitud de disposiciones reglamentarias que infringen
la Constitucin o las leyes.
La experiencia aconseja poner lmites a la actividad gubernativa cuando rebasa
sus lmites propios, en agravio de quienes por alguna razn son afectados por
dichas resoluciones.
La Constitucin que es la ley matriz de la Repblica debe ser celosamente
defendida. Ningn reglamento que infrinja la Constitucin o la ley tiene fuerza
coercitiva y
21
Como bien sabemos, este Anteproyecto de Constitucin planteaba
como instrumento de control constitucional, la inaplicacin judicial de las leyes

no mencionaba a los reglamentos inconstitucionales circunscrita al caso
concreto y con consulta ante el pleno de la Corte Suprema (artculo 142),
22
cualquiera del pueblo, puede y debe denunciarlo ante el Poder Judicial, sin que
esta accin popular impida o limite la accin del Parlamento para responsabilizar
polticamente a los Ministros. Disposicin de tanta importancia, que figura por
21
Villarn, Manuel Vicente. Anteproyecto de Constitucin de 1931, Exposicin de Motivos

y texto. Lima: Talleres Grficos P.L. Villanueva S.A., 1962, p. 46. 2
22
Ferrero Rebagliati, Ral. Garantas Constitucionales. Derecho, 27 (1969), p. 38. Lima:
PUCP. 358 Pensamiento Constitucional N 19, 2014 / ISSN 1027-6769

primera vez en nuestra Carta Poltica, reclama una ley que
establezca el procedimiento judicial correspondiente.
Pese a esa expectativa, la doctrina constitucional la mantuvo ignorada, su empleo
fue infrecuente, y la judicatura fue reacia a ponerla en prctica acusando
injustificadamente primero, la falta de regulacin legal del instituto y, luego,
argumentos, como la falta de legitimacin de los actores o en los muy pocos
casos en que prosperaba la demanda circunscribiendo sus efectos al caso
individual. En el plano de la doctrina constitucional nacional los principales
comentarios al texto constitucional prcticamente no abordaron esta institucin.
Es el caso por ejemplo de Pareja Paz Soldn en sus Comentarios a la
Constitucin Nacional (Tesis para optar el grado de doctor en la Facultad de
Derecho y Ciencias Polticas de la Universidad Catlica del Per. Lima, 1939),
que no le reserva comentario alguno a esta institucin. Escasamente en su
trabajo Luis Muoz, comenta el esquema de justicia constitucional planteado por
dicha carta explicando conjuntamente el artculo 133 (accin popular) con el
artculo 26 (que permita las reclamaciones abiertas de cualquier ciudadano ante
el Congreso por infraccin a la Constitucin). De su planteamiento se desprende
que de ambas normas deduca que el modelo de control constitucional de la Carta
era mixto: por un lado el control poltico a pedido de cualquier ciudadano por las
infracciones a la Constitucin proveniente de cualquier norma legal, incluyendo
leyes y reglamentos, y por el otro, la jurisdiccin constitucional a cargo del Poder
Judicial va accin popular, pero solo contra reglamentos.
Como hemos advertido, la posicin del Poder Judicial en aquel entonces fue
reacia a admitir demandas de accin popular, bajo diversos argumentos. Hasta
antes de 1963, el argumento preferido fue aducir la carencia de desarrollo legal
del artculo 133 de la Carta. As, por ejemplo, se nos refiere que el presidente de
la Corte Suprema resuma esa posicin en 1955 de la siguiente manera: [...]
durante los aos 1947 y 1948, se presentaron a la Corte Suprema, tres solicitudes
para que se declarara inconstitucionales otros tantos decretos supremos dictados
por el Poder Ejecutivo de entonces.
En esos casos, la Corte declar en Acuerdos de Sala Plena, que no estaba
expedito el ejercicio de la facultad concedida al Poder Judicial por el artculo 133
de la Constitucin, por no haberse dictado la ley de procedimientos judiciales
respectiva y a la que se refiere el propio artculo 4 Diario de Debates, Tomo III,
Sesin del 12 de abril de 1932, p. 2621. 5 Muoz, Luis. La Constitucin Poltica

del Per, comentada. Lima: Ediciones Juris, 1956. Juan
Carlos Morn Urbina. Evolucin de la accin popular
constitucional [...]
Corresponde entonces al Congreso dar la solucin conveniente. Sus atribuciones

y sabidura determinaran si otorga al Poder Judicial y con qu amplitud, funcin
de tanto significado y dictar al mismo tiempo las reglas procesales que faciliten
su ejercicio. Anlogamente, era reconocido como nos informaron en su momento
Garca Rada7 y contemporneamente Abanto Torres, que las tres demandas de
accin popular interpuestas directamente ante la Corte Suprema por esa poca,
fueron declaradas improcedentes por resoluciones de Sala Plena, por
considerarse que no est expedito el ejercicio de la facultad concedida al Poder
Judicial por el artculo 133 de la Constitucin al no haberse dictado la ley de
procedimiento judicial respectiva.
Bien vale mencionar que esta posicin tuvo fuertes crticas al interior del propio
Poder Judicial, la que testimoniaremos con el discurso que en el ao 1961 dio el
propio presidente de la Corte Suprema de Justicia afirmando la necesidad que los
jueces admitan las demandas por imperativo constitucional.
En efecto, el doctor Bustamante Cisneros, presidente de la Corte Suprema de
Justicia de la Repblica, afirmaba: [...] la tesis de que se requiere norma legal que
seale el procedimiento, importa que la voluntad constituyente quede supeditada
al arbitrio de los poderes constituidos, con menoscabo del carcter unitario de la
dogmtica constitucional.
De modo que bastara al Poder Legislativo no dictar la disposicin reglamentaria
para que el Poder Judicial, no obstante el claro precepto de la Norma Suprema,
se abstuviese de ejercer la funcin protectora que le corresponde.
Ms es indudable que la ausencia de la ley reglamentaria no puede extinguir ni
suspender el ejercicio del derecho reconocido por la Constitucin. Puede aducirse
que resulta imperfecto que el Poder Judicial tramite una accin sin que se
encuentre establecido el procedimiento a que debiera sujetarse; empero,
constituye una mayor imperfeccin que por falta de procedimiento aquella no se
pueda ejercitar, sin embargo de hallarse instituida por la misma Norma Suprema.
La carencia del instrumento procesal no debe prevalecer sobre la abstencin en
el cumplimiento del fin, que es la defensa ante las decisiones gubernamentales
infractoras (sic) de la Constitucin o las leyes.
Conforme a este desarrollo la competencia para conocer corresponda al fuero
comn, se procesara como proceso ordinario nicamente con la diferencia de
suprimir la estacin probatoria para ser un proceso de puro derecho, con la

representacin estatal radicada en el procurador general
de la Repblica. Con ello se responda a la tesis del Poder Judicial en el sentido
que para admitir estas demandas, debera contar con el sealamiento positivo de
la va en la cual se debera tramitar. Pero consistente con esta actitud reacia al
control sobre la actividad normativa del Poder Ejecutivo, pese a contar con esta
norma procesal de desarrollo, el Poder Judicial incurri en otras curiosas
interpretaciones negatorias del control: por ejemplo, exigir a los demandantes
acreditar inters econmico o moral para interponer su demanda pese a tratarse
de una accin popular, pblica o ciudadana; tambin se sent la cuestionable
doctrina jurisprudencial de atribuir nicamente efectos inaplicatorios inter partes
a las escasas sentencias fundadas, e incluso consider que aunque el reglamento
fuera ilegal en abstracto prevaleca si su contenido fuese ms favorable a los
inters de la Nacin o al inters social
. El maestro Garca Belaunde sintetiza la doctrina jurisprudencial imperante en
esa poca describiendo sus dos peculiaridades esenciales:
a) Solo pueden ejercerla quienes tienen inters legtimo o moral en la accin (lo
que de por s es un contrasentido, pues de acuerdo a su etimologa la pueden
ejercer cualquiera del pueblo); y,
b) Sus efectos no son de carcter anulatorio ni dejan sin vigencia a norma
alguna, sino que advertida la colisin de la norma inferior con la Ley o la
Constitucin, se declara que aquella es no aplicable al caso sub-litis, ergo, ser
vlida para todos los dems casos. No cabe duda, que los criterios
jurisprudenciales
anotados
condujeron
desnaturalizacin de la accin.
como
afirma
Ortecho
la
CAPITULO IV
8
. Parmetro de control
Para tal efecto, el parmetro de control est constituido en primer lugar por la propia
Constitucin. Sin embargo, este no se encuentra restringido a este instrumento normativo
sino que, en la medida en que la Constitucin, en su condicin de marco
del ordenamiento jurdico estatal, contiene en su mayora normas de principio que
precisan de ser desarrolladas por el legislador, deben tomarse en cuenta tales leyes de
desarrollo constitucional como parmetro de interpretacin de la Constitucin.
As, el parmetro del control de constitucionalidad incluye no solamente a la propia
Constitucin sino a aquellas leyes que la desarrollan, en lo que se ha convenido en
denominar como bloque de constitucionalidad.
9
. Objeto de control
-Los reglamentos y las normas administrativas.

-Las resoluciones y decretos de carcter general
Aspectos generales de los reglamentos administrativos.- Los reglamentos son normas
jurdicas que emanan de alguno de los organismos que forman parte de la
Administracin Pblica actuando en ejercicio de la funcin normativa del Estado.
1

En
puridad estamos hablando de un slo fenmeno denominado
reglamento o norma administrativa. Evidentemente no cabe calificar como tales y por

ende, cuestionar por medio de la accin popular, las normas aprobadas
por
personas jurdicas no estatales aunque califiquen de derecho pblico interno como

son los Colegios Profesionales por ejemplo, al aprobar sus Estatutos o normas para el
ejercicio de la profesin.
As lo estableci
la
Corte
Suprema
cuando
declar
improcedente una demanda de accin popular contra el Estatuto de Colegio de

Abogados de Lima.
En igual manera estn fuera del alcance del control constitucional y de legalidad de
este proceso las normas reglamentarias de personas jurdicas privadas aunque presten
servicios pblicos como son las Universidades Privadas.
El Presidente de la Republica y el Poder Ejecutivo no concentran toda la capacidad de
reglamentacin dentro del Estado. Si bien aparece en el artculo 118 de la Constitucin el
Presidente de la Repblica como el rgano constitucional encargado de producir los
reglamentos, algunos rganos constitucionales tambin expiden reglamentos, y si bien, en
rigor no son aquellos a los que alude el inciso 8) del artculo 118) de la Constitucin, es
evidente que tales reglamentos tambin constituyen fuente normativa porque desarrollan
diversos mbitos de sus leyes orgnicas o leyes de creacin.23
Como se puede advertir la frmula legal hace que participen del ordenamiento
jurdico
administrativo,
las
siguientes
normas
conocidas
genricamente como
reglamentos:
-Los Reglamentos nacionales aprobados por el Presidente de la Republica que
se exteriorizan de manera general pero no exclusivamente por medio de Decretos
Supremos.24
23
STC No. 0047-2004-AI/TC de 24 de abril de 2006, fj 31.

Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, Ley N 29158
Artculo 11.- Facultad normativa del Presidente de la Repblica Corresponde al Presidente de la Repblica dictar los siguientes
dispositivos:(...)
3. Decretos Supremos.- Son normas de carcter general que reglamentan normas con rango de ley o regulan la actividad
sectorial funcional o multisectorial funcional a nivel nacional. Pueden requerir o no el voto aprobatorio del Consejo de
Ministros, segn lo disponga la ley. Son rubricados por el Presidente de la Repblica y refrendados por uno o ms
Ministros a cuyo mbito de competencia correspondan.
Los Decretos Supremos entran en vigencia al da siguiente de su publicacin en el Diario Oficial, salvo disposicin
contraria del mismo, que postergue su vigencia en todo o en parte.
Artculo 13.
- Potestad reglamentaria
La potestad reglamentaria del Presidente de la Repblica se sujeta a las siguientes normas:
1. El proyecto de norma reglamentaria es elaborado por la entidad competente. Se tramita acompaado de la
exposicin de motivos, los informes, estudios y consultas realizados.
24

-Los
Reglamentos
Poderes
Legislativo
Judicial
de Poderes
en
del
ejercicio
de
Estado
la
aprobados
funcin
por los
normativa pero
sobre asuntos no legislativos ni judiciales, por tanto quedan excluidas normas como el
Reglamento del Congreso o aquellas referidas a funciones jurisdiccionales. Por ejemplo,
ha sido objeto
de
administrativas del
demandas
Consejo
de
Ejecutivo
accin
popular,
del Poder Judicial
las
resoluciones
que aprueban el Valor de
Aranceles Judiciales.25
-Los
Reglamentos
distintas
al
estatales
Presidente
de
aprobados
la
por
instancias
Republica, como
organismos pblicos descentralizados. En estos casos,

pueden
Titulares
tomar
de
forma
las
por
del
Poder
Ejecutivo
ejemplo, los Ministros y
esas
normas
reglamentarias
externa de Resoluciones Ministeriales 26, Resoluciones de
entidades,
resoluciones
lineamientos o cualquier otra denominacin27.
directorales,
instrucciones,
circulares,
No obstante no aparecer explcitamente
en el artculo 118 de la Constitucin Poltica del Estado la capacidad de otros organismos

del Poder Ejecutivo para dictarlos existen diversas leyes que as lo reconocen de manera
general como especifica. Un ejemplo de ello, lo encontramos en la sentencia de la
Corte Suprema de Justicia al resolver la demanda de accin popular interpuesta contra la
resolucin
administrativa
que
reglamentaba
la
Ley
No.
28564.
En
este
pronunciamiento se manifest que:

Dcimo: que , en el caso de autos, la reglamentacin de la Ley No. 28564 se dio con la
expedicin de la Resolucin No. 0128-2005-CONAFU cuya ilegalidad se cuestiona va la
presente accin, no obstante se evidencia que la dacin de la citada resolucin
reglamentaria obedeci en principio a la atribucin concedida por la Ley No. 26439 y
la propia Ley No. 28564 precitadas quienes concedan al CONAFU la facultad de
verificar las solicitudes de autorizacin de universidades y en el caso
de
autos
de
2. Los reglamentos se ajustan a los principios de competencia, transparencia y jerarqua. No pueden transgredir ni
desnaturalizar la ley. Se aprueban, dentro del plazo establecido, mediante decreto supremo, salvo disposicin expresa
con rango de ley.
3. Los proyectos de reglamento se publican en el portal electrnico respectivo y por no menos de cinco (5) das calendario, para
recibir aportes de la ciudadana, cuando as lo requiera la Ley.
25
Sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Republica, Exp. No. 3739-2002-LIMA de 14 de mayo de 2004 y la
Sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Republica, A.P. 273-03 de 14 de mayo de 2004.
26
Fue el caso de la demanda de accin popular contra Resolucin Ministerial No. 024-2005-TR que aprueba el Plan Operativo
de Ejecucin de los Beneficios establecidos en la Ley N 27803, que se anexa a la presente resolucin. (Sentencia de la Corte
Superior de Lima, Exp. No. 2547-2005 de 2 de noviembre de 2007 y publicada el 11 febrero de 2010).
27
Es el caso de la demanda de accin popular contra Directiva No. 002-2003/CCO-INDECOPI sobre Lineamientos
sobre la disolucin y liquidacin ante el incumplimiento del Plan de Reestructuracin aprobada por Resolucin No.
0159-2003/CCO-INDECOPI de la Comisin de Procedimientos Concursales.

reglamentar el procedimiento de ratificacin de
universitarias
autorizadas
por
la
Asamblea
las
filiales
Nacional de Rectores durante la vigencia
de la Ley No. 27504, por consiguiente, no se evidencia infraccin a la Constitucin o a
la
Ley, al haberse aprobado mediante una resolucin administrativa el reglamento de

la Ley No. 28564. 28
-Los
Reglamentos
administrativos,
de
como
Sistemas
son
los
de
Administrativos,
control,
de
aprobados
presupuesto,
por
los
sistemas
tesorera,
compras
gubernamentales, contabilidad, etc.

-Los Reglamentos de los Organismos Constitucionalmente Autnomos, dados por
estos para normar actividades dentro de su mbito material funcional, tales como el Jurado
Nacional de Elecciones, la Contralora General de la Republica, la Superintendencia de
Banca, Seguros y AFP, el Banco Central de Reserva, las Universidades Estatales, el Consejo
Nacional de la Magistratura, entre otras. Por ejemplo han sido objeto de demandas de accin
popular normas administrativas dictadas por el Jurado Nacional de Elecciones, tales como
las R. No. 860-2006-JNE, (Disposiciones aplicables para los candidatos a presidentes,
Vicepresidentes, Consejeros Regionales as como candidatos a alcaldes y regidores
municipales), del Consejo Nacional de la Magistratura, como por ejemplo, la R. No. 241-2002
de 13 de abril 2002, Reglamento del Proceso de Evaluacin y Ratificacin de Jueces del
Poder Judicial y Fiscales del Ministerio Publico.
9.1 Clases de reglamentos por su vinculacin con la Ley.

-Los Reglamentos de ejecucin como objeto de la accin Popular, con razn,
la doctrina afirma que el Reglamento ejecutivo debe incluir todos aquellos
preceptos que sean indispensables para la correcta aplicacin de la Ley; pero no
podr introducir ms que lo que sea estrictamente indispensable. Esto supone
que la potestad reglamentaria cuenta con el natural margen de apreciacin que
siempre es obligado reconocer a la Administracin ejecutante. Pero no podr, en
28
Dcimo y undcimo fundamento de la Sentencia A.P. No. 205-2009-LIMA de la Sala de Derecho Constitucional y
Social Permanente de la Corte Suprema de fecha 16 de junio del 2009 y publicada el da 13 de febrero de 2010

ningn caso, limitar los derechos, las facultades ni las
posibilidades de actuacin contenidos en la Ley misma.
Por ejemplo, la Corte Suprema ha reconocido que la funcin del reglamento no
solo es desarrollar instrumentalmente los alcances de la ley sino precisar su
contenido e incluso cubrir sus propios vacos de cara a alcanzar su mejor
aplicacin. As, la Corte Suprema ante el cuestionamiento al artculo 2) inciso a)
del D.S. No. 005-2002-EF (Reglamento de la Ley del Canon) que precisa como
base de clculo para el monto del canon al impuesto la renta que obtiene el
Estado de los titulares de la actividad minera por el aprovechamiento de los
recursos minerales, metlicos y no metlicos, manifest lo siguiente:
Stimo.- Que, as, a travs de la norma cuestionada el Ejecutivo simplemente
preciso que el 50% del total de ingresos y rentas obtenidas por el estado en la
actividad minera para efectos de determinar el canon minero respectaba al
impuesto a la renta, lo cual resulta lgico pues la base de clculo para dicha
determinacin necesariamente debe ser el impuesto obtenido por las utilidades
provenientes de la explotacin de los recursos minerales, esto es, el impuesto a la
renta, que grava las utilidades de las empresas, y si la empresa, como en el caso
que supone el artculo 9 de la Ley de Canon, se dedica a la explotacin de
recursos naturales mineros, la utilidad obtenida por dicha actividad generara un
impuesto a la rente a pagar al estado, la misma que, por tanto, deber servir
como base para calcular el canon respectivo; pretender que otros ingresos y
rentas sean consideradas en dicho calculo importara introducir dentro de la base
de clculo elementos que no se derivan de la explotacin de los recursos
naturales, lo cual por lo dems se condice con el hecho de que en el texto
primigenio del artculo 9) de la Ley de canon supuestamente vulnerado el
impuesto a la renta tambin figuraba como base de clculo para deducir el canon
minero, ello antes de su modificacin por el Decreto de Urgencia No. 001- 2002 y
por la Ley No. 28007.
-Los Reglamentos autnomos o independientes como objeto de la accin
popular, as tenemos como ejemplos de reglamentos autnomos en su momento,
el RUA y el RULCOP, y actualmente lo sigue siendo el Reglamento Nacional de
Edificaciones. En doctrina es controvertido si estas materias reflejan una

verdadera zona de reserva de la administracin (anloga a
la zona de reserva de la ley) en las que el Poder Ejecutivo tiene competencia
normativa exclusiva debido a la separacin de poderes y a la distribucin de
funciones diseadas por el Constituyente, respecto de la cual no puede intervenir
el Poder Legislativo, o por el contrario, la aptitud para dictar estos reglamentos
desaparece si el Congreso decide regular estas materias, dada su potestad
legislativa soberana dada por el Constituyente, incluso sobre las potestades
normativas del ejecutivo.
-Los reglamentos institucionales u organizativos, dentro de esta categora,
encontraremos los reglamentos estatutarios de cada una de las entidades o
institucionales para regular sus actividades internas, como los reglamentos
internos laborales, de seleccin de personal, los reglamentos de organizacin y
funciones. En todos estos casos, a pesar de normas prevalecientemente internas
de la administracin, procede su cuestionamiento porque lo que la accin popular
permite contestar son los conflictos normativos provocados por la capacidad
normativa de la administracin y no la produccin de algn perjuicio concreto al
exterior de las entidades.
9.2. Las resoluciones y decretos de carcter general, la jurisprudencia judicial
en esta materia s ha identificado en este trmino a un determinado modo de
ejercicio de la funcin administrativa y ya no normativa- por parte de los
organismos administrativos, dado que los trminos resolucin y decretos estn
referidos ms bien a actos administrativos concretos y no a reglamentos, pero de
alcance general. Por ello se ha acogido jurisprudencialmente la posicin a favor
que el proceso de accin popular permita tambin a los ciudadanos demandar por
ilegales o inconstitucionales los denominados actos administrativos generales.
Cuando nos referimos a los actos administrativos generales, hablamos de ciertos
actos administrativos concretos dirigidos a una pluralidad indeterminada de
sujetos sin tener carcter normativo, pero que se ejecutan en una situacin
especfica consumndose con su cumplimento y aplicacin en uno o ms casos.
Son ejemplos de estos actos administrativos las rdenes dadas por la autoridad
administrativa para la disolucin de una actividad, para sacrificar determinados
animales o cultivos en caso de epidemia o plagas, para obligar a someterse a una

vacunacin compulsiva, la decisin de apertura o cese de
tiempo de veda, la declaracin de inhabilitar un da por ser festivo para la
comunidad, las convocatorias a una subasta, una licitacin o para la cobertura de
alguna plaza en una entidad estatal, la aprobacin de planes urbansticos o de un
estudio de impacto ambiental, la resolucin que declara feriados o das inhbiles,
etc.
Por medio de esta previsin el Poder Judicial ha considerado procedente
demandar en va de proceso de accin popular actos administrativos generales,
como los siguientes:
- Resoluciones municipales que crean una Municipalidad del Centro Poblado
Menor.
- Resoluciones que declaran en reorganizacin unidades organizaciones de
entidades pblicas.
- Resolucin que dispone incorporar al proceso de promocin de la inversin
privada a una empresa de servicios pblicos.
- Resolucin que declara alguna zona reservada en el territorio de la Republica.
- Resoluciones que aprueban Texto nicos de Procedimientos Administrativos
(TUPAS) 144 y la relacin de servicios prestados en exclusividad por reas
administrativas.
- Resolucin que aprueban tasas por servicios registrales y tarifas por uso de
agua a los usuarios.
- Resolucin que dispuso la fusin por absorcin de entidades pblicas.
10 . PROCEDIMIENTO
CONCLUSIONES
PRIMERO:
En cuanto al petitorio de la demanda y sobre la fundamentacin que contiene el
contradictorio, el emplazado no puede conciliar, transar, desistirse, ni allanarse o
reconocer la demanda, porque su obligacin es defender la constitucionalidad o la
legalidad de la norma que objeto del proceso de accin popular.
SEGUNDO:
Cronolgicamente el proceso de accin popular ha sido el instrumento de
control constitucional pionero dentro de nuestro constitucionalismo. Apareci en
la Constitucin Poltica de 1933 (sin haber sido planteada en el famoso
Anteproyecto de la Comisin Villarn), se mantuvo en la Carta de 1979, y
encuentra lugar en la vigente Constitucin Poltica de 1993.
TERCERO:
El parmetro del control de constitucionalidad incluye no solamente a la propia
Constitucin sino a aquellas leyes que la desarrollan, en lo que se ha convenido
en denominar como bloque de constitucionalidad.
CUARTO:
El proceso de accin popular es el que tiene por objeto defender la supremaca de la
Constitucin y se dirige a impugnar mediante accin interpuesta por cualquier

persona, la validez de las normas generales que infringen la
Constitucin y/o la ley.
BIBLIOGRAFA
http://tesis.pucp.edu.pe/repositorio/bitstream/handle/123456789/4504/MORON_URBI
NA_JUAN_ACCION_POPULAR.pdf?sequence=1
http://idehpucp.pucp.edu.pe/comunicaciones/notas-informativas/reparacioneseconomicas-una-demanda-que-busca-determinar-nuevos-beneficiarios/
http://blog.pucp.edu.pe/blog/derechoprocesalconstitucional/2012/08/14/accionpopular-y-competencia-de-salas-superiores/
http://blog.pucp.edu.pe/blog/consultaslegales/2010/05/26/la-accion-popular-enmateria-laboral/
http://iiipromocionderechoucv.blogspot.pe/2013/03/accion-de-garantia-accionpopular.html
https://edwinfigueroag.wordpress.com/2010/12/04/sentencias-constitucionalesaccion-popular/
La Accin Popular es un proceso constitucional orgnico, reconocido por la

Constitucin del 93 como garanta constitucional,

Trabajo Final Accion Popular 50

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UNIVERSIDAD JOSE CARLOS MARIATEGUI

UNIVERSIDAD JOSE CARLOS MARIATEGUI

Constitucin Poltica del Per de 1993 (Artculo 200, inciso 5)

Cdigo Procesal Constitucional (Ley N 28237)

UNIVERSIDAD JOSE CARLOS MARIATEGUI

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UNIVERSIDAD JOSE CARLOS MARIATEGUI

UNIVERSIDAD JOSE CARLOS MARIATEGUI

responsabilidad. La Sala dispondr las medidas de reserva pertinentes

UNIVERSIDAD JOSE CARLOS MARIATEGUI

UNIVERSIDAD JOSE CARLOS MARIATEGUI

UNIVERSIDAD JOSE CARLOS MARIATEGUI

UNIVERSIDAD JOSE CARLOS MARIATEGUI

UNIVERSIDAD JOSE CARLOS MARIATEGUI

UNIVERSIDAD JOSE CARLOS MARIATEGUI

administrativas y resoluciones y decretos gubernativos de alcance general.

Constitucin Poltica de 1979.

Constitucin Poltica de 1993.

su incorporacin al rgimen constitucional

instrumento de control normativo al Poder Ejecutivo que sustitua al anrquico

Antes del Congreso Constituyente de 1931,

la Comisin que Presidiera don Manuel Vicente Villarn ya dejaba constancia

UNIVERSIDAD JOSE CARLOS MARIATEGUI

Este articulo consagraba

imponer obligaciones nuevas o ms onerosas a los ciudadanos ni

derechos y obligaciones que la ley seale a los funcionarios; sin embargo, no

As lo podemos apreciar en la presentacin que

se realiz la Comisin de Constitucin al Pleno del Congreso del artculo 10

multitud de disposiciones reglamentarias que infringen la Constitucin o las leyes.

resoluciones. La Constitucin que es la ley matriz de la Republica debe

celosamente defendida. Ningn reglamento que infrinja la Constitucin o la ley

esta accin popular impida o limite la accin del

Parlamento para responsabilizar polticamente a los Ministros.

UNIVERSIDAD JOSE CARLOS MARIATEGUI

Es el caso por ejemplo de PAREJA PAZ SOLDAN en sus

Comentarios a la Constitucin Nacional. Tesis para optar el grado de Doctor en

conjuntamente el articulo 133

(accin popular) con el articulo 26 (que permita las

de cualquier ciudadano ante el Congreso por infraccin a la constitucin).

se desprende que de ambas normas deduca que el

Hasta antes de 1963, el argumento preferido fue aducir la carencia de

otros tantos decretos

supremos dictados por el Poder Ejecutivo de entonces... En esos casos, la

en Acuerdos de Sala Plena, que no estaba expedito el ejercicio de

UNIVERSIDAD JOSE CARLOS MARIATEGUI

respectiva y a la que se refiere el propio artculo constitucional ...... Corresponde

al mismo tiempo las reglas procesales que faciliten su

resoluciones de Sala Plena,

por considerarse que no est expedito el ejercicio de la facultad concedida al Poder

posicin tuvo fuertes crticas al interior del

los jueces admitan las demandas por imperativo constitucional. En efecto,

la tesis de que se requiere norma legal que seale el procedimiento,

supeditada al arbitrio de los

poderes constituidos, con menoscabo del carcter unitario de la dogmtica

Citado por GARCIA BELAUNDE, Domingo; La Jurisdiccin Constitucional en el Per, Incorporado en el

UNIVERSIDAD JOSE CARLOS MARIATEGUI

reconocido por la Constitucin. Puede aducirse que resulta imperfecto que el

imperfeccin que por

sujetarse; empero, constituye una mayor

falta de procedimiento aquella no se pueda ejercitar, sin

embargo de hallarse instituida por la misma Norma Suprema. La carencia del

cumplimiento del fin, que es la defensa ante las decisiones gubernamentales

inters econmico o moral para interponer su demanda pese a tratarse de una

jurisprudencial de atribuir nicamente efectos inaplicatorios inter partes a las