La Participación Ciudadana y La Consulta Previa en Los Pueblos Indígenas - M. Scurrah y A. Chaparro

La participacin ciudadana y la consulta previa a los
pueblos indgenas: Polticas Pblicas para un nuevo

rol de la minera y los hidrocarburos en el Per
Martin Scurrah, Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES) y

Anah Chaparro, Centro Amaznico de Antropologa y Aplicacin Prctica (CAAAP)
Los autores reconocen y agradecen las valiosas contribuciones de Javier Jahncke, Mario Ziga, Armando Mendoza y Paul
Maquet, las cuales han enriquecido los contenidos de este documento. Sin embargo, los eximen de cualquier responsabilidad
por las opiniones aqu expresadas.
Contexto
Este documento presenta un anlisis de la situacin actual de las polticas pblicas referentes
al derecho de los ciudadanos a la participacin en el sector extractivo centrndose en las
industrias de minera, petrleo y gas y los derechos de los pueblos indgenas, en particular
el de la consulta previa, en el Per. A partir de ello, se elaboran algunas propuestas que
contribuirn a crear las condiciones para la transicin hacia un pas postextractivista con una
democracia participativa e intercultural que reconozca y abrace su condicin plurinacional.
Participacin ciudadana
Se sostiene que, para lograr una sociedad plenamente democrtica, se necesita no solamente
profundizar y perfeccionar los mecanismos e instrumentos de la democracia electoral, sino
tambin los de la democracia participativa referidos a la participacin ciudadana, la cual se define
como los mecanismos por medio de los cuales los ciudadanos inciden en la decisiones pblicas
sin la mediacin de los partidos polticos (Remy 2005:14). Esta influencia de los ciudadanos
en las decisiones y polticas que les afectan se exige con mayor urgencia en los sectores
econmicamente estratgicos del pas, como son las industrias extractivas. Tambin se sostiene
que una sociedad plenamente inclusiva reconoce la existencia de ciudadanos con derechos
especiales, como son los pueblos indgenas, entre otros1, y promueve el ejercicio de esos
derechos, aceptando las limitaciones que este ejercicio puede imponer sobre las actividades
extractivas dentro de una visin del pas como democrtico, plurinacional e intercultural.
Otras normas que establecen mecanismos de participacin ciudadana se encuentran dispersas

en la legislacin sobre el acceso a la informacin y la transparencia (Ley N 27806) y la
normatividad propia de cada sector como, por ejemplo, la Ley del Sistema Nacional de Impacto
Ambiental N 27446 o la Ley General del Ambiente N 28611 o los Decretos Supremos que
reglamentan la participacin ciudadana en los sectores de energa y minas (DS N 028-2008EM y DS N 012-2008-EM).
1
2
Como mujeres, discapacitados, adultos mayores, etc.

Incluyendo lo referente al presupuesto participativo, los planes de desarrollo concertados y las mesas de concertacin.
La participacin ciudadana y la consulta previa a los pueblos indgenas:

Polticas Pblicas para un nuevo rol de la minera y los hidrocarburos en el Per
La participacin ciudadana es un derecho fundamental contenido en la Constitucin Poltica

de 1993 donde el artculo 2 consagra el derecho de acceso a informacin de las entidades
pblicas y el artculo 31 promueve el derecho a participar, en forma individual o asociada,
en la vida poltica, econmica, social y cultural del pas. La participacin ciudadana, en su
acepcin ms amplia, abarca tanto la participacin influyente de los ciudadanos en general
en la toma de decisiones y formulacin de polticas que les afecten como los derechos a la
participacin y a la consulta de los ciudadanos con derechos especiales, y se desarrolla en la
Ley de Participacin Ciudadana N 26300 y en la Ley de Bases de la Descentralizacin, la Ley
Orgnica de Gobiernos Regionales y la Ley Orgnica de Municipalidades2.
139
En el contexto de las industrias extractivas, Castillo y vila (2009: 31) sealaron que la participacin
puede concebirse como un fin en s mismo o como un medio para prevenir o disminuir los
conflictos entre las empresas y la poblacin, y lograr la integracin de las actividades mineras y
de hidrocarburos en un proceso de desarrollo local y regional armnico y democrtico, o como
una combinacin de ambos. Distinguieron cuatro categoras o concepciones de participacin:
la entrega y recepcin de informacin, un insumo para la toma de decisiones, la licencia o el
consenso social, y el consentimiento. Estas categoras representan una escala que va de una
participacin menos intensiva a otra ms intensiva, y de menor influencia a mayor, es decir,
desde receptora (entrega y recepcin de informacin) hasta decisoria (consentimiento). En los
casos que la poblacin decida apoyar las actividades mineras y de hidrocarburos, estas debern
integrarse a los procesos de desarrollo local y regional de manera armnica y democrtica,
aunque se reconoce que en la realidad esto no suele ocurrir. Estas observaciones alertan
de la multidimensionalidad del concepto de participacin que puede variar en trminos de
quin est o no est incluido en ella; las clases o tipos de decisiones en las cuales se ejerce la
participacin; el grado de influencia que se permite sobre las decisiones; las condiciones que
promueven la participacin eficaz e influyente; etc.
Martin Scurrah, Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES)

Consulta previa
140
Por su parte, el cumplimiento del derecho a la consulta previa para pueblos indgenas es
obligatorio en el Per desde 1995, cuando entr en vigencia el Convenio 169 de la OIT.
Inmediatamente despus de su ratificacin, las organizaciones indgenas, con el apoyo de sus
aliados, empezaron a capacitarse en el uso de este instrumento, el cual se convirti en una
de sus principales demandas en un contexto marcado por un creciente nmero de conflictos
vinculados a la expansin de las industrias extractivas, la discusin internacional sobre los
derechos de los pueblos indgenas, en particular en los pases de la regin como en los
casos de las nuevas Constituciones de Ecuador y Bolivia, la promulgacin de la Declaracin
de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas (2007), y las sentencias
de la CIDH para los casos de Awas Tingni contra Nicaragua (2001), Saramaka versus Surinam
(2007) y Sarayaku versus Ecuador (2012), entre otras, en las que no solo se ha enfatizado la
obligacin del Estado de consultar, sino de obtener el consentimiento libre previo e informado
de estos pueblos3 y la implementacin de consultas populares en el pas. No obstante, el
Estado se resista a poner en prctica este derecho. Argumentaba que este no se poda aplicar
sin una reglamentacin que especificara los procedimientos a seguir, yendo en contra del
orden jurdico que otorga a los convenios internacionales ratificados por el Estado el mismo
rango que la Constitucin.
Esta discusin tiene varios precedentes importantes en la regin, como el establecimiento de autonomas indgenas en
Panam y Nicaragua, la oposicin ante las celebraciones por el V Centenario del Descubrimiento de Amrica a lo largo del
continente, la lucha del movimiento zapatista en Mxico y los levantamientos indgenas en Ecuador y Bolivia a principios de
los 90 (Bengoa 2007).
En tanto esta demanda de los pueblos indgenas iba cobrando mayor presencia, el MINEM
opt por mejorar los mecanismos de participacin ciudadana de cada subsector en un intento
de presentarlos como mecanismos cumplidores de los mandatos del Convenio 169. A pesar
de interpretar estos cambios como una mejora, para la sociedad civil esto no representaba un
procedimiento que cumpliera con estos estndares internacionales o que protegiera y respetara
los derechos colectivos de los pueblos indgenas. La confusin que creaban estos artculos ha
sido recientemente reconocida por la Corte Suprema en la sentencia N 2232-2012, de mayo
de 2013. Como respuesta a la demanda que present el Instituto de Defensa Legal, esta
sentencia declara inconstitucionales el artculo 2.1 del Decreto Supremo N 012-2008-MEM
que aprob el Reglamento de Participacin Ciudadana en actividades de hidrocarburos y
el artculo 4 del Decreto Supremo N 028-2008-MEM para las actividades mineras, los cuales
sealaban que el derecho a la consulta previa se ejerca a travs de los mecanismos de
participacin ciudadana contenidos en estas normas (Vigilante Amaznico 2013).
A pesar de que la importancia de la consulta previa se posicion en la agenda pblica nacional,

la mesa conformada luego del enfrentamiento en Bagua para abordar este tema no logr
mayores avances. Esta present una propuesta que fue retomada por la Comisin de Pueblos
Amaznicos, Andinos, Afroperuanos y Medio Ambiente del Congreso y discutida, junto con
el anteproyecto de la Comisin de Constitucin liderada por el APRA y otros insumos
proporcionados por la Defensora del Pueblo, entre otros actores, en el pleno del Congreso. Sin
embargo, la discusin qued estancada despus de que el proyecto de ley elaborado a partir
de este debate fuera aprobado por el legislativo y que el expresidente Garca planteara una
serie de observaciones, siendo las ms criticadas: la descalificacin de que las comunidades
campesinas puedan ser consideradas como pueblos indgenas, que se ha mantenido durante

Fue despus del paro amaznico de 2008 y 2009 que conllev a las lamentables muertes en
la Curva del Diablo, en la provincia de Bagua que el tema del derecho a la consulta previa
de los pueblos indgenas cobr mayor visibilidad. Las causas de este conflicto se remontan al
progresivo deterioro de las condiciones de vida de esta poblacin, vinculado a la prdida de
control sobre su territorio y al detrimento de su salud, debido a la expansin de las colonizaciones
agropecuarias o especulativas, la explotacin de recursos naturales, y la construccin de vas
de penetracin, entre otras polticas que pretenda afianzar el gobierno de Alan Garca con
la promulgacin de 99 decretos legislativos, aprovechando las facultades otorgadas por el
Congreso para facilitar la implementacin del TLC con Estados Unidos y amparndose en el
discurso del perro del hortelano (Manacs y Gmez 2010). Este enfrentamiento marc un
punto de quiebre en la relacin de los pueblos indgenas con el Estado. Para sus organizaciones,
estos hechos ratificaron una nocin ya antes percibida de que se tena que llegar a altos niveles
de violencia o a la amenaza de esta posibilidad para que el Estado accediera a sentarse a
dialogar. Para algunos empresarios, el gobierno cometi el error de demostrar que tomando
carreteras podan obtener lo que queran, incitando a que se repitan estos conflictos violentos
(Bebbington, Scurrah y Chaparro 2013).
141
el gobierno de Ollanta Humala; el planteamiento de que, en caso no se logre el acuerdo entre

las partes, el Estado decidira conforme a la ley, lo que se incluy finalmente en la norma
aprobada; y la propuesta de eliminar que los planes, programas y proyectos de desarrollo
nacional y regional tengan que ser consultados.

Fue con el cambio de gobierno en 2011 que, retomando las promesas electorales referidas a la
Ley de Consulta, esta se aprob por unanimidad en el Congreso. Luego de la presin nacional e
internacional provocada por los hechos de Bagua4, todos los partidos polticos defendieron este
derecho, mientras que la sociedad civil y, en particular, las organizaciones indgenas, celebraron
la promulgacin de la ley como una victoria. Pero las crticas no demoraron en llegar. Una vez
iniciada la reglamentacin, surgieron varios temas de debate entre las organizaciones indgenas
y los representantes de los distintos sectores del gobierno, lo que ocasion que cuatro de las
seis organizaciones nacionales que estaban participando se retiraran del proceso y reclamaran
la revisin de la ley. Finalmente, el reglamento se modific a ltimo momento aadiendo
que el resultado de la consulta no es vinculante a menos que se llegue a un acuerdo entre las
partes y reduciendo los plazos de distintas etapas del proceso y no incorpor varios de los
puntos demandados por las dos organizaciones indgenas que se quedaron para aportar en su
elaboracin, como que se considerara la consulta antes del otorgamiento de concesiones, la falta
de identificacin de los casos en que sera necesario alcanzar el consentimiento de acuerdo con
el derecho internacional, el respeto a los criterios que establece este mismo para identificar a los
pueblos indgenas, y el reconocimiento de las comunidades campesinas como tales.
142
Esto ha ocasionado que se cuente con una normatividad sobre el derecho a la consulta previa
para pueblos indgenas con poca legitimidad, lo que dificulta que se conciba su aplicacin
como un dilogo de buena voluntad y hace pensar que la promulgacin de la ley no respondi
a una verdadera intencin de reconstruir la relacin entre el Estado y los pueblos indgenas,
sino a la coyuntura electoral y un desconocimiento sobre sus implicancias. Esta situacin se
ha visto empeorada por la demora en el inicio de las primeras consultas, as como por la
resistencia a publicar la base de datos de pueblos indgenas, como se explica a continuacin.
Dentro de una visin del Per como un pas postextractivista, democrtico y plurinacional, es
necesario desarrollar una nueva institucionalidad que reconozca el derecho de los ciudadanos
en general y de los pueblos indgenas en particular a influir en las decisiones que les pueden
afectar y que cree las condiciones para su pleno ejercicio de modo que este no quede como
una norma en el papel, sino como una prctica incluyente que democratiza la sociedad,
contribuye a la reduccin de los niveles de desigualdad y exclusin, y libera las potencialidades
individuales y colectivas de los ciudadanos para contribuir al bienestar del pas. Es dentro
4
Como por parte de la Comisin de Expertos en Aplicacin de Normas y Recomendaciones de la OIT, el Relator Especial
de las Naciones Unidas sobre los Pueblos Indgenas, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, el Comit para
la Eliminacin de la Discriminacin Racial, entre otras instancias internacionales, que instaron en repetidas ocasiones al
gobierno peruano a respetar los derechos de los pueblos indgenas y las obligaciones establecidas en las normas y principios
internacionales.
de esta perspectiva que este documento hace un diagnstico de la situacin existente y

presenta propuestas para alcanzar el potencial pleno de la participacin ciudadana y la libre
determinacin de los pueblos indgenas como elementos fundamentales en una democracia
participativa e intercultural.
Participacin ciudadana: diagnstico y propuestas

Un compromiso poltico con la participacin ciudadana
La Ley de Participacin Ciudadana fue aprobada durante el gobierno de Fujimori como una
medida para apaciguar las presiones de la comunidad internacional frente al golpe de estado
de 1992 y los temores de que se produzca un gobierno autoritario. La posterior generacin
de la mayora de los mecanismos de participacin ciudadana ha sido en respuesta a las
movilizaciones populares y los conflictos socioambientales. Ha habido poca valorizacin de
la participacin ciudadana como un elemento clave de una democracia plena o como un
instrumento para mejorar la calidad de las decisiones de las instituciones pblicas y privadas.
No hay un compromiso poltico pblico al nivel del Acuerdo Nacional ni de los gobiernos
nacional y subnacionales con la participacin ciudadana como un componente central de la
democracia y de la gestin pblica moderna.
En el sector de Energa y Minas, las normas sobre la participacin ciudadana combinan

mecanismos obligatorios que reflejan un concepto de la participacin como el derecho a
informar y estar informado, pero no de participar activamente y con capacidad de influir en las
decisiones, con mecanismos optativos, que podran generar espacios para una participacin
ciudadana ms activa e influyente por parte de las poblaciones afectadas por las actividades
extractivas y sus representantes. Ha generado una situacin donde la iniciativa sobre la puesta
en marcha de la participacin ciudadana est en manos de las empresas y de su criterio y
buena voluntad, dentro de un concepto de liberalismo y de libre empresa.
5 http://www.latinobarometro.org/latino/latinobarometro.jsp.

Al contrario, est vista como una medida para apaciguar presiones y manejar conflictos, como
un formalismo para enfrentar las presiones de la comunidad internacional, como una traba
a las inversiones, como un freno al trabajo de los funcionarios pblicos y, finalmente, como
un mal necesario que se asume con renuencia y en el menor grado posible. Estas actitudes
hacia la participacin ciudadana que se encuentran entre los medios de comunicacin, los
empresarios, los funcionarios del Estado, los mismos partidos polticos y amplios sectores de
la poblacin reflejan las reservas frente a la democracia expresadas en las encuestas anuales
del barmetro poltico5 y debilitan y limitan los pocos mecanismos de participacin existentes,
contribuyendo a un crculo vicioso de incumplimiento o cumplimiento mnimo, experiencias
negativas o poco alentadoras y una falta de apoyo para su ampliacin.
143
El Estado desempea pocas acciones de promocin de la participacin o de monitoreo o

fiscalizacin de las iniciativas empresariales sobre el tema. Al contrario, el mensaje subliminal
que reciben sus funcionarios, los empresarios y el pblico en general es que la participacin
ciudadana no es una prioridad y, ms bien, frecuentemente termina siendo un obstculo para
la administracin pblica y el crecimiento econmico.

Para que la participacin ciudadana contribuya a la profundizacin de la democracia se

requiere que haya un consenso sobre la democracia participativa como algo valorizado
y deseado. Para ello, se necesita cambiar o reforzar los valores y actitudes sobre la
democracia y la participacin, y esto, a su vez, requiere un compromiso demostrado
desde los niveles ms altos del sistema poltico. Si los funcionarios del Estado y los
titulares de los proyectos extractivos perciben que no hay un consenso a favor de la
participacin ciudadana y que no es una prioridad de las autoridades polticas, no van
a empearse para implementar a plenitud las normas y mecanismos de participacin
ciudadana existentes ni promover mecanismos adicionales.
144
Este es un tema que se debe discutir dentro del Acuerdo Nacional para desarrollar
un consenso sobre l y sobre cmo, cundo y dnde se va a promover. Requiere que
el Presidente del pas se pronuncie sobre el tema y que se trabaje con los medios
de comunicacin. Esto tambin requiere la formacin de profesionales con actitudes
y habilidades para promover la participacin y aprovechar sus posibilidades.
Finalmente y ms importante, requiere que las organizaciones sociales y los dems
miembros de la sociedad civil reclamen y hagan valer su derecho a participar en las
decisiones polticas y administrativas que les afectan. Sin este compromiso general
con la participacin ciudadana, los mecanismos participativos existentes y por crearse
terminarn debilitados y convertidos en acciones puramente formales.
El compromiso previo
El DS N 052-2010-MEM/DM obliga a todas los titulares mineros medianos y grandes (pero
no a los titulares de hidrocarburos) a firmar un compromiso previo mediante el cual, entre
otros puntos, se comprometen a respetar a las personas e instituciones, autoridades, cultura
y costumbres locales, promover acciones que fortalezcan la confianza entre los actores
involucrados con la actividad minera, a travs del establecimiento y vigencia de procesos
participativos y favorecindose la prevencin y gestin de conflictos y la utilizacin de
mecanismos alternativos de solucin de conflictos, y mantener un dilogo continuo y oportuno
con las autoridades regionales y locales, la poblacin del rea de influencia de la actividad
minera y sus organismos representativos, bajo un enfoque intercultural, proporcionndoles
informacin transparente, oportuna y accesible sobre sus actividades mineras mediante el
lenguaje y los medios de comunicacin adecuados, de modo que permita el intercambio de
opiniones, manifestacin de sugerencias y participacin de todos los actores involucrados, de
conformidad con las normas de participacin ciudadana aplicables. Los titulares deben enviar
informes anuales al MINEM detallando sus actividades en cumplimiento de este compromiso.
De la simple lectura de la norma se podra concluir que la participacin ciudadana activa tendra
que ser una prctica cotidiana en el sector minero y se podra encontrar como poco entendible
el alto nmero de conflictos en el sector. El problema es uno que atraviesa toda la normatividad
del sector: supone la buena voluntad y buena fe de los titulares para poner en prctica sus
declaraciones y compromisos y, como corolario, es general, voluntario y no incluye ni una
supervisin estrecha del MINEM ni sanciones por su incumplimiento. Es una declaracin de
buenas intenciones sin ningn mecanismo eficaz para asegurar su cumplimiento en la prctica.
Adems, no se requiere un compromiso correspondiente de los titulares hidrocarburferos.
El MINEM debe disear indicadores de desempeo y cumplimiento para todos los
elementos del compromiso previo, recoger informacin sistemtica sobre estos
indicadores, preparar informes que resalten los titulares cuyos niveles de cumplimiento
y desempeo destacan por ser altos y bajos, contratar estudios independientes para
entender las razones de los xitos y fracasos, definir niveles mnimos de cumplimiento,
y crear un rgimen de sanciones para los titulares en falta, incluyendo la tipificacin de
la prdida de la concesin para los casos en los cuales no se cumple con el compromiso
previo (Huaman Ober et al 2012:83).
Otorgamiento de la concesin
No hay ningn mecanismo de participacin o consulta ciudadana antes del otorgamiento de las
concesiones mineras y de hidrocarburos. Una vez otorgada la concesin minera, tanto el titular
como el MINEM estn obligados a realizar eventos informativos a nivel regional y provincial
para informar a la poblacin a afectarse del alcance del derecho de la concesin otorgada, las
obligaciones ambientales, las normas regulativas, los derechos y obligaciones de la poblacin,
las etapas de la actividad, las tecnologas a aplicarse, entre otras. Adems, se recomienda como
buenas prcticas sin ser obligatorias la distribucin de materiales informativos, la interaccin
con la poblacin a travs de facilitadores, la realizacin de talleres participativos y el uso de
medios tradicionales.
En el caso de los hidrocarburos, Perupetro se encarga de demarcar los lotes y llevar a cabo
los procesos de negociacin directa o por convocatoria (licitacin pblica) para la suscripcin
de contratos (aprobados por el MINEM). Dichos procesos no se rigen bajo el marco de la
Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado6, que tiene por objeto regular los procesos
6
Texto nico Ordenado aprobado por Decreto Supremo N 083-2004-PCM.

El MINEM debe informar a las poblaciones afectadas sobre los compromisos que asume
la empresa y los mecanismos de denuncia que existen para hacer ver el incumplimiento
en que estas incurran.
145
de adquisiciones y contrataciones de bienes. Informa a la poblacin susceptible a afectarse

solamente despus de haber seleccionado el ganador. Es en esta etapa, normada de manera
interna por Perupetro, cuando se toman decisiones significativas sobre el futuro territorial de
los espacios donde se circunscribir el lote el rea de los lotes, los trminos de los contratos
y las ofertas tcnicas y econmicas que determinan una serie de actividades, condiciones y
compromisos que generan efectos positivos y negativos para el medioambiente, la organizacin
social, el desarrollo econmico y el ejercicio de los derechos de la poblacin, as como de los
actores estatales locales y regionales.
Si bien se plantea una norma de participacin ciudadana que obliga a Perupetro a realizar
eventos presenciales y otros mecanismos de informacin antes del proceso de negociacin y
previo al envo del contrato para su aprobacin por parte del MINEM, esta tiene como objeto
principal conocer las percepciones locales respecto al proyecto que se prev ejecutar7, lo cual
no implica una real influencia en la toma de decisiones de parte del Estado.

Existe un problema estructural que permite esta situacin. En el procedimiento administrativo

para otorgar una concesin, las partes son el Estado y las empresas. La poblacin, pueblos
indgenas y gobiernos regionales y locales no son considerados partes, salvo que lo soliciten.
En esa lgica, solo se brinda informacin a terceros en el proceso, en tanto ellos no pueden
incidir en la decisin que se tome por no ser parte 8 .
146
Debe priorizarse la aprobacin de la Ley de Ordenamiento Territorial con el fin de

establecer el marco para la realizacin de estos procesos de otorgamiento de concesiones
y para que no se contine realizando el ordenamiento a travs del otorgamiento de
concesiones sobre recursos naturales desde los sectores productivos del Estado. Para
ello, el MINAM debe plantear para el debate pblico una propuesta de ordenamiento
territorial construida sobre la base de las normas y experiencias de los procesos de
zonificacin ecolgica econmica, considerando los anteproyectos desarrollados por la
Plataforma para el Ordenamiento Territorial, la congresista Vernika Mendoza y otros, la
misma que debe incluir mecanismos de participacin ciudadana, y vincular el proceso
de ordenamiento territorial con los procesos de planificacin del desarrollo a nivel
nacional, regional y local. El catastro minero tambin debe considerar los procesos de
zonificacin econmica y ecolgica, y de ordenamiento territorial, y los de planificacin
concertada del desarrollo a nivel regional y local.
Asimismo, debe revisarse el procedimiento administrativo para los sectores extractivos
que solo consideran al Estado como administrador y a la empresa como administrado.
Debe incluirse como parte, no como tercero administrado a solicitud, a las poblaciones
y pueblos indgenas que puedan ser afectados directa o indirectamente, y a los
gobiernos regionales y locales vinculados, con el fin de que puedan conocer en el
7
8
Decreto Supremo N 012-2008-EM, artculo 6.

Esta observacin se debe a Javier Jahncke.
momento oportuno los petitorios de concesiones, los proyectos y sus perspectivas, para
que puedan actuar en defensa de sus derechos y de sus procesos de planificacin. Esto
tambin implica que se establezcan mecanismos de participacin ciudadana desde,
incluso, la etapa previa al otorgamiento de las concesiones, es decir, desde que se
recibe la solicitud del petitorio minero, el que debiera ser trasladado a la poblacin
y gobiernos subnacionales, no solo con una publicacin en el diario El Peruano o el
de mayor circulacin local, sino notificndolos directamente para que puedan actuar
mediante los mecanismos que correspondan. Esto debe integrarse con un proceso de
ordenamiento territorial como condicin previa para poder evaluar adecuadamente las
concesiones.
El Acuerdo previo
El otorgamiento del derecho de concesin en minera e hidrocarburos implica el uso del
subsuelo, no del suelo, que puede tener un propietario diferente. En ese caso, es necesario
que la empresa, antes de iniciar sus operaciones y ejercer su derecho, cuente con un acuerdo
previo formal con el propietario de las tierras superficiales, que puede ser una comunidad
campesina o nativa, en cuyo caso deben tener un acta de asamblea comunal donde al menos
2/3 de los comuneros calificados acuerdan la disposicin de las tierras comunales, sea la venta
o el arrendamiento de las mismas.
Hay estudios de abogados que se especializan en la compra de tierras en representacin de

las empresas y ha habido casos (Yanacocha y Tintaya, por ejemplo) de conflictos posteriores
cuando los que han vendido sus tierras se han dado cuenta de que haban sido engaados
o haban negociado en trminos desfavorables. Aqu hay una participacin en condiciones
de vulnerabilidad y desproteccin. En este caso, el mecanismo de participacin no produce
el empoderamiento porque la asimetra genera la imposicin de decisiones y profundiza la
desigualdad.
Las poblaciones no estn preparadas para la gestin del dinero recibido y el cambio de su
modo de vida y la prdida de su tierra como su principal medio de produccin tienen un
impacto decisivo sobre su bienestar econmico y social, y esto genera conflictos9. En el caso
de las operaciones de hidrocarburos, se han otorgado servidumbres gratuitas desde el Estado
sobre territorios no titulados de las poblaciones, afectando su derecho a la propiedad colectiva.
Varios de los conflictos por invasin de tierras de reservas forestales en la costa se deben a la migracin de esta poblacin
desarraigada por los proyectos mineros.

Para lograr acuerdos, las empresas mineras suelen negociar con el propietario la compra o
arrendamiento de la tierra y, eventualmente, en caso de no llegar a acuerdos, iniciar un proceso
de servidumbre minera. Estos procesos involucran negociaciones con una enorme asimetra
entre el titular minero y el propietario rural, sea individual o colectivo, creando condiciones
para transacciones injustas e inequitativas en ausencia de algn mecanismo de supervisin,
reglamentacin o tutelaje de parte del Estado.
147
Se debe revisar la normatividad que regula la transferencia de la tierra por compra

u otros mecanismos dentro de las concesiones para la realizacin de las actividades
extractivas para minimizar los abusos e inequidades.
Asimismo, se debe crear una nueva institucin dentro del Estado con un nivel de independencia
y autonoma similar a la que goza la Defensora del Pueblo, con la responsabilidad de
capacitar, asesorar e informar a los representantes de las poblaciones afectadas por los
proyectos extractivos sean indgenas o no indgenas en sus negociaciones con el Estado
y los titulares en todas las acciones de participacin y negociacin: para la compra-venta
de tierra, el desarrollo y aprobacin de los EIA, las negociaciones de compensacin, el
monitoreo y vigilancia de los proyectos, etc. En lo que se refiere a la elaboracin, aprobacin
y fiscalizacin de los instrumentos de gestin ambiental, esta institucin puede estar
adscrita al Ministerio del Ambiente. En lo concerniente a la contraprestacin de tierras y
compensaciones, esta labor la podra hacer la misma Defensora del Pueblo, como en un
inicio propusieron distintas organizaciones de sociedad civil para el proyecto Camisea10 .
Ambas deberan ser gobernadas por un consejo con una representacin paritaria entre el
Estado y las organizaciones indgenas, y presidido por una persona independiente elegida
por consenso entre las dos partes.

La institucionalidad en materia indgena del Estado, que exigen las organizaciones

indgenas, tambin debe asumir su asesoramiento en todas aquellas decisiones que las
puedan afectar, y en las que se encuentren en niveles de asimetra que no les permitan
hacer respetar sus derechos.
148
Esta institucin tendra como objetivo reducir los niveles de asimetra, promover la
participacin ciudadana plena y responsable, asegurar la transparencia y minimizar la
corrupcin.
La consulta ciudadana
Si bien no existen en el sector de minera e hidrocarburos normas que incluyan la consulta
ciudadana como mecanismo que permita resolver el entrampamiento en situaciones
conflictivas generadas entre los proyectos mineros propuestos y las poblaciones susceptibles
a afectarse, estas se han realizado desde el ao 2002.
Las consultas ciudadanas sobre si se quera un desarrollo sobre la base de la minera
fueron realizadas en los distritos de Tambogrande (2002), Ayabaca, Carmen de la Frontera
y Pacaipampa (2007) en la regin Piura, a solicitud de las organizaciones sociales locales
ante el entrampamiento de procesos de dilogo que se haban iniciado con el Estado. Estos
mecanismos fueron creados mediante ordenanzas de las municipalidades distritales, tomando
10 Finalmente, ante las presiones del MINEM, se opt por crear una institucin ad hoc encargada de supervisar la implementacin
del proyecto, la Defensora para el Proyecto Camisea, la cual tuvo poca independencia para cumplir con sus funciones.
como base legal a la Constitucin Poltica, la Ley de Participacin y Control Ciudadano, la

Ley de Bases de la Descentralizacin, la Ley Orgnica de Municipalidades y la Ley Orgnica
de Gobiernos Regionales. Posteriormente, se realizaron consultas ciudadanas tambin en la
provincia de Candarave en Tacna en 2008 y en los distritos de Cocachacra, Punta de Bombn,
Dean Valdivia, Mollendo, Islay, Matarani y Meja, en Arequipa en 2009.
La contundencia de la participacin y de los resultados de la votacin en todas ellas11 le dieron
mayor legitimidad, dando a conocer a la opinin pblica y autoridades la postura de la poblacin
frente a la actividad que se proyectaba realizar y, en la mayora de los casos, convencieron al
Estado y/o el titular del proyecto de la necesidad de cancelar el proyecto o diferirlo.
En conclusin, la consulta ciudadana representa una accin democrtica, simblica y pacfica
alternativa ante un proceso de dilogo y/o negociacin que no ha dado resultados, y que
permite bajar las tensiones, poner la problemtica en la agenda pblica y retomar los procesos
de dilogo, teniendo claro que hay una posicin definida asumida por la poblacin en riesgo
de ser afectada.
Desarrollo, modificacin y aprobacin del EIA

Los trminos de referencia (TdR) para el EIA del proyecto se definen entre el Estado y el titular
sin la intervencin de la poblacin afectada. Es el titular que contrata a la empresa consultora
que lleva a cabo el EIA de una lista de empresas aprobadas por el MINEM y es el titular el que
lo financia. No hay participacin de la poblacin afectada en estas decisiones clave. Inclusive,
es la empresa consultora quien, en el EIA, define qu poblacin es la directa e indirectamente
afectada por el proyecto, abriendo la posibilidad de marginar a potenciales afectados, por ser
los que verdaderamente sufren las consecuencias o por ser ms crticos o problemticos, y es
la consultora quien define el plan de participacin ciudadana para la preparacin del EIA.
El DS N 060-2013-PCM, parte de un paquete de normas a favor de las inversiones, ha
establecido la aprobacin de trminos de referencia comunes para la elaboracin de los EIA
detallados y semidetallados de proyectos de inversin, lo que incluye la minera e hidrocarburos.
11 Por ejemplo, en el caso de Tambogrande 59% de la poblacin vot y, de ella, 98% vot en contra de la minera. El orden de
magnitud y la tendencia de las cifras en las dems consultas han sido similares.

Debe modificarse la Ley de Participacin y Control Ciudadano N 26300 con el fin de que
incorpore formalmente la consulta ciudadana como un mecanismo de participacin,
cuyo resultado sea considerado vinculante en casos en que las medidas que vaya a
tomar el Estado generen situaciones conflictivas y se hayan agotado los mecanismos
de dilogo y/o negociacin con las poblaciones potencialmente afectadas. Entre los
supuestos en que se aplicara estaran las decisiones en cualquiera de las diferentes
etapas del proceso minero y de hidrocarburos que puedan generar algn nivel de
entrampamiento.
149
Dichos TdR comunes son elaborados por las autoridades sectoriales y el Ministerio del Ambiente
solo toma conocimiento de ellos, pero no los define ni los aprueba. No hay participacin de la
ciudadana en la preparacin de estos TdR.
El Decreto Supremo no ha establecido en qu momento de la evaluacin del EIA, que ahora
establece un mximo de 73 das, se aplican los mecanismos de participacin ciudadana. Ya en
la normativa sectorial los plazos para la participacin eran insuficientes; ahora que el tiempo
es menor, ello hace que sea casi imposible, afianzndose la idea de ser solo un requisito de
mero trmite a cumplir (Calle Valladares 2013: 8-9; Gamboa, Patrn y Cueto 2013: 30, 32 y
35). Estos plazos tambin afectan las opiniones de otros sectores del Estado respecto de los
proyectos, las que no son de conocimiento de la poblacin afectada, y se dan en tiempos muy
cortos y bajo responsabilidad de los funcionarios.

Todos estos elementos del proceso de desarrollo del EIA crean las condiciones para que la
informacin recogida y los anlisis dentro del EIA sobre los potenciales impactos, los riesgos, las
posibilidades de mitigacin, etc., todos los cuales contienen elementos subjetivos y de juicio, se
sesguen a favor del titular y en contra de la poblacin afectada. Aparte de la influencia informal
que la poblacin afectada puede ejercer durante los talleres informativos y que depender de
la apertura y flexibilidad del titular, la nica otra oportunidad que tiene para influir es mediante
observaciones realizadas durante o inmediatamente despus de la audiencia pblica, cuyas
limitaciones se sealarn ms adelante.
150
La participacin ciudadana que s existe en el proceso de evaluacin del EIA es mnima y

bsicamente informativa, liderada por el titular minero o de hidrocarburos, y con una mnima
presencia y supervisin del Estado. Se supone que en el proceso de participacin el titular y
la empresa consultora informarn a la poblacin y sus representantes sobre los detalles del
proyecto en preparacin, sus potenciales impactos y riesgos, y las medidas de mitigacin,
y que le darn a la poblacin afectada la oportunidad de informar a la empresa sobre su
percepcin de los riesgos, de la eficacia de las medidas de mitigacin propuestas, los sistemas
de compensacin, los cambios que podran hacerse al proyecto, etc.
Aunque se haya cambiado el nombre de los talleres que se debe organizar durante el proceso
de preparacin del EIA de informativos a participativos para nada y nadie es clara la
diferencia y la naturaleza, organizacin, metodologa, entre otros, de estos talleres que son
responsabilidad del titular.
Aunque la norma contiene una lista de siete mecanismos para promover la participacin,
todos son opcionales y a iniciativa del titular. Nuevamente, todo se basa en una serie de
supuestos similares a los que subyacen al libre mercado: la buena voluntad, la buena fe y la
simetra en informacin, capacidades, recursos, etc., entre el titular y los representantes de la
poblacin afectada. No hay una presencia y supervisin rigurosa del Estado o de algn otro
actor independiente salvo cuando el proceso se convierte en un conflicto abierto y violento,
cuando el Estado interviene, primero, con las fuerzas del orden y, posteriormente, con una
mesa de dilogo. En las condiciones de asimetra existentes entre el titular y la poblacin, y con
un proceso estructurado para favorecer al titular esta forma de participacin ciudadana permite
una mnima posibilidad de influir en los resultados o para defender derechos e intereses
legtimos.
El citado Decreto Supremo ha establecido que no se requiere seguir el procedimiento de
ampliacin del instrumento de gestin ambiental, sean estudios de impacto ambiental
detallados y semidetallados, entre otros, cuando se trata de proyectos de inversin que ya
disponen de certificacin ambiental y se requiera modificar componentes auxiliares, realizar
ampliaciones con impacto ambiental no significativo, o cuando se pretenda realizar mejoras
tecnolgicas. La modificacin planteada no considera que, para el caso de las ampliaciones,
comnmente estas hacen que el proyecto tenga mayores dimensiones y, por lo tanto, mayores
impactos. Pueden proponerse mejoras en la tecnologa, pero estas comnmente se aplican en
la produccin minera, no en la mitigacin de impactos ambientales. No hay ninguna provisin
para la participacin ciudadana en estos procedimientos.
Otro cambio que la norma permite es utilizar en los EIA de la etapa de exploracin la lnea
base de otro EIA ya aprobado y ubicado en la misma zona. Esto podra darse si estos estudios
tcnicos fueran previamente validados, pero ello no sucede. Esta situacin afecta tambin
la posibilidad de medir posibles impactos acumulativos de proyectos que se realizan en
una misma zona, adems de procedimientos de participacin que se puedan establecer en
instancias previas, como se ver en las propuestas de este artculo.
12 DS N 060-2013-PCM.

A travs de las dos ltimas dcadas se ha ido afinando el proceso de aprobacin del EIA,
tanto de los proyectos mineros como de los proyectos hidrocarburferos. Los DS N 0122008-EM y 028-2008-EM y sus respectivas Resoluciones Ministeriales (571-2008-MEM-DM
y 304-2008-MEM-DM) especifican procedimientos detallados sobre la informacin del EIA
y el acceso al mismo, sobre el proceso en s, los procedimientos para presentar aportes y
observaciones en la audiencia pblica y posteriormente, y para tener acceso al levantamiento
de las observaciones al EIA formuladas por la autoridad competente. Otra vez, la limitacin
para que este proceso sea verdaderamente participativo y para que la poblacin afectada tenga
la posibilidad de influir en la decisin de aprobacin se centra en la complejidad del proceso
y de la informacin a procesar y analizar, y la falta de capacidad tcnica y de otra ndole de
la poblacin y sus representantes, sobre todo dentro de los plazos asignados, problema que
se ha agravado con los ltimos cambios a los procedimientos administrativos, cortesa del
Gobierno12. Si el mismo MINEM tiene dificultades para poder analizar y evaluar adecuadamente
los EIA, muchas menos posibilidades tienen la poblacin afectada, mayormente rural, y sus
representantes.
151
Queda a discrecin del MINEM si pide a la empresa que levante las observaciones de la
sociedad civil y decidir si el levantamiento es satisfactorio o no, ya que estas observaciones
no son trasladadas a las poblaciones en la zona de influencia para que ellas definan si estn
conformes con el levantamiento de las observaciones, todo ello en la lgica de no ser partes
del proceso administrativo. Tampoco hay un procedimiento para que los gobiernos regionales
y locales afectados hagan llegar sus observaciones ni que los planes de desarrollo concertados
regionales y locales sean un elemento en la aprobacin de los EIA. Solamente unos pocos
gobiernos regionales y locales han pugnado por tener un rol menos pasivo y convertirse en
reales interlocutores y participantes en estos procesos.

El Servicio Nacional de Certificacin Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE)

fue creado por la Ley N 29968 en diciembre de 2012 como elemento clave de la Nueva
Minera prometida por el Presidente en su mensaje de Fiestas Patrias para revisar y aprobar
los Estudios de Impacto Ambiental Detallados (EIA-d) de los proyectos de inversin pblica,
privada o de capital mixto. El SENACE no tiene ninguna representacin o participacin de
la ciudadana en su Consejo Directivo, compuesto exclusivamente de representantes de
ministerios, o en general en sus decisiones. La revisin y aprobacin de los EIA dependern de
la capacidad de la poblacin y sus representantes para analizar dichos documentos y presentar
sus observaciones y de la disposicin y voluntad del SENACE para escuchar las opiniones de
la poblacin y considerarlas a la hora de tomar su decisin, porque las observaciones de la
ciudadana no son vinculantes.
152
En un pas donde, segn las encuestas internacionales, los niveles de confianza son bajos y la
buena fe y la buena voluntad son bienes escasos, este proceso no garantiza que la poblacin
afectada pueda influir eficazmente en el proceso de preparacin y aprobacin de los EIA.
Para asegurar la independencia del encargado de elaborar el EIA para cada proyecto,
se debe crear un fondo de fideicomiso con participacin equitativa del Estado, el
titular y la poblacin afectada, cuyas actividades seran financiadas por el titular y que
tendra como responsabilidades la definicin de los trminos de referencia del EIA, la
seleccin y contratacin de la empresa consultora que preparara el EIA, el diseo y
puesta en marcha del plan de participacin ciudadana durante el desarrollo del EIA, y
la supervisin en general del proceso de preparacin del mismo.
Debe haber una representacin de la sociedad civil en el Consejo Directivo del SENACE,
as como de los gobiernos regionales y locales. Los reglamentos de los procesos de
evaluacin y aprobacin de los EIA por el SENACE deben incluir oportunidades para
que la poblacin afectada por los proyectos participe con capacidad de influir en la
modificacin del diseo y del EIA del proyecto. No solamente debe haber un proceso de
presentacin y levantamiento de observaciones, sino que el SENACE debe preparar y

publicar informes sobre sus decisiones en los cuales se presenta el sustento de ellas.
Deben determinarse causales que justifican una apelacin a un tribunal independiente.
Se debe trasladar a las poblaciones afectadas, directa o indirectamente por un
proyecto, los levantamientos de las observaciones enviados por la empresa al MINEM,
y las opiniones de otros sectores para que definan si consideran que las observaciones
presentadas en su momento han sido subsanadas o no. En caso que consideren que no
se haya levantado en forma satisfactoria las observaciones deben tener el derecho de
apelar la decisin del MINEM.
Ejecucin y cierre del proyecto

El EIA preparado por la empresa consultora contratada por el titular disea el plan de
participacin ciudadana y el protocolo de relacionamiento durante la ejecucin del proyecto, y
la participacin e influencia de la poblacin afectada sobre el diseo de estos instrumentos y
procesos se limita a las posibilidades ya sealadas en los procesos de preparacin y aprobacin
del EIA.
Sin embargo, en caso que esta poltica de laissez faire genere un conflicto en cualquier momento
de la vida de un proyecto, la autoridad competente puede convocar una mesa de dilogo cuyas
caractersticas y procedimientos estn estipulados en la norma. Sin embargo, en la prctica,
estas mesas estn siendo aprovechadas por el gobierno para ofrecer la implementacin de
programas sociales a nivel provincial y distrital para inducir a las poblaciones y pueblos a
dar facilidades para la realizacin de la actividad minera y de hidrocarburos, aprovechando la
asimetra en las negociaciones que ya se han mencionado.
El MINEM debe preparar normas que reglamenten los procesos y mecanismos de
participacin ciudadana durante la ejecucin de los proyectos. Estos mecanismos deben
incluir un sistema de quejas, un mecanismo de consulta permanente, y un mecanismo
para la prevencin y gestin de conflictos, adems del monitoreo ambiental participativo,
la vigilancia ciudadana y las oficinas de informacin ya contempladas en las normas. Se
debe adecuar estas normas y mecanismos a las condiciones particulares de la etapa de
cierre y abandono.
13 http://innovacionesinstitucionales.files.wordpress.com/2013/09/dt-6-institucionalidad-ambiental1.pdf.

Las normas de participacin ciudadana se refieren a una lista de posibles formas de

participacin ciudadana que el titular puede emplear a su voluntad y dos que son obligatorias: el
establecimiento de una oficina de informacin permanente y la implementacin del monitoreo
ambiental participativo. Se deja en manos del titular y la empresa consultora la libertad
de disear estos instrumentos. Se supone que el OEFA se encargar de la fiscalizacin y,
eventualmente, la regulacin de la participacin ciudadana durante la ejecucin del proyecto13.
153
Monitoreo ambiental participativo y vigilancia social

Aunque sea un avance que no solamente se contemple sino que se obligue el monitoreo
ambiental participativo y la vigilancia social durante la ejecucin de los proyectos y el proceso
de cierre, el hecho de que el diseo y la puesta en marcha de estos mecanismos sea la
responsabilidad exclusiva del titular del proyecto representa una seria limitacin desde el punto
de vista de la participacin ciudadana porque, una vez ms, depende de la visin, buena
voluntad y buena fe del titular.

Ya se ha generado una serie de experiencias como el monitoreo ambiental comunitario

en el Bajo y Alto Urubamba y en las cuencas de los ros Corrientes y Pastaza, por ejemplo,
as como en proyectos mineros en distintas zonas del pas que demuestran que la calidad
de la participacin puede ser muy variada, pero que, cuando son programas dentro de los
planes de participacin ciudadana de las empresas14, esta tiende a ser mnima, formalista
y poco independiente (Lpez Follegatti 2010; Mnard 2011; Stoll 2011; y Dourojeanni et al
2012). Hay poqusimos titulares que tienen la voluntad de capacitar a la poblacin afectada
para que participe con conocimiento en el proceso; de disear procesos que consideren las
costumbres de la poblacin y que permitan que influyan en la forma y contenidos de los
informes; y de incluir prcticas de transparencia y rendicin de cuentas tanto al Estado como
a la poblacin afectada. Tampoco hay normas que integran los informes con los sistemas de
evaluacin, monitoreo y fiscalizacin ambiental del Estado, las cuales podran representar un
canal de participacin ciudadana. De esta manera el Estado no presta atencin a informacin
potencialmente valiosa para el desempeo de sus responsabilidades.
154
Se debe comisionar uno o ms estudios independientes de las experiencias con el monitoreo

ambiental y vigilancia social en los proyectos extractivos para generar informacin sobre
sus posibilidades y limitaciones, las condiciones para su buen funcionamiento y los
modelos alternativos y para, sobre la base de esta informacin, preparar normas para su
regulacin. Se necesita una ley que institucionalice el monitoreo ambiental participativo
independiente y le ofrezca garantas para su desarrollo y su capacidad de influir en el
accionar del titular, el Estado y terceros que puedan afectar la vida, los territorios y los
recursos naturales de la poblacin afectada (Despacho 2013: 14).
Coordinacin y consistencia de la participacin ciudadana

No hay ni coordinacin ni consistencia entre los procesos de participacin ciudadana en los
distintos sectores del Estado (entre Energa y Minas y otros, por ejemplo) o entre los distintos
niveles del Estado (nacional, regional y local), con el resultado que polticas y decisiones en
14 Tambin existen experiencias de monitoreo independiente de las organizaciones indgenas y sus aliados, que han logrado
importantes acciones de incidencia, como las de FECONACO y FEDIQUEP, que permitieron justificar la necesidad de la
intervencin del Estado en las cuencas del ex Lote 1AB. Sin embargo, igual estas tienen dificultades para que la informacin
generada sea reconocida por las entidades de fiscalizacin.
cuya formulacin la ciudadana haya participado en un sector o nivel pueden ser inconsistentes
con las tomadas en otro, o decisiones en las cuales haya habido una participacin ciudadana
pueden ser modificadas o derogadas por decisiones tomadas en otras instancias donde no ha
habido participacin ciudadana.
La participacin ciudadana puede y debe ejercerse en diferentes instancias y diferentes niveles
del Estado, desde los niveles ms altos de planificacin y formulacin de polticas nacionales y
sectoriales a los niveles ms locales de puesta en marcha y aplicacin de las normas y ejecucin
de los proyectos, y esta participacin debe adecuarse a las necesidades y posibilidades de cada
nivel. Por eso, la participacin ciudadana al nivel de decisiones sobre el diseo o ejecucin
de un proyecto debe complementar y ser consistente con la participacin ciudadana al nivel
de un conjunto de proyectos (en el marco de las Evaluaciones Ambientales Estratgicas) y al
nivel de la planificacin local, regional, sectorial y nacional. La ausencia actual de una visin y
prctica integral de la participacin ciudadana en el Estado limita y distorsiona la participacin
que se permite en los proyectos extractivos y genera tensiones entre los distintos sectores y
niveles del Estado.
Los gobiernos regionales y locales afectados por los proyectos participan esencialmente en
las mismas condiciones que la poblacin afectada, y estn invitados a asistir a los talleres y a
la audiencia pblica para que informen y se informen; como la poblacin afectada, pueden
presentar observaciones no vinculantes; y el gobierno central y el titular pueden hacerles
caso o no, segn su conveniencia. No hay una obligacin por parte del titular o el MINEM de
tomar en consideracin los resultados de la zonificacin ecolgica econmica, donde haya sido
definida, ni del ordenamiento territorial que oficialmente todava no existe. Tampoco hay una
obligacin de considerar los planes de desarrollo concertados.
En esencia, son invitados de piedra, a pesar de que los proyectos aprobados pueden tener
impactos vitales en su capacidad para gobernar sus territorios y pueden ser consistentes o
contradictorios con sus visiones y planes para el futuro de su regin, provincia o distrito. Frente
a esta falta de coordinacin entre los distintos niveles del Estado, no sorprende, entonces,
que haya habido casos donde las autoridades regionales y/o locales han liderado o apoyado
movilizaciones de oposicin a algunos proyectos.

Deben crearse mecanismos de participacin ciudadana real no solamente al nivel

de los proyectos extractivos, sino tambin al nivel de la formulacin de las polticas
pblicas en el MINEM. Se debe crear un consejo consultivo tripartito con representantes
del Estado, incluyendo los gobiernos regionales y locales, las empresas y la sociedad
civil que recibe informacin sobre las polticas pblicas y normas generales en discusin
y preparacin dentro del Ministerio y que tiene el derecho de comentar y observar las
propuestas y, de esta manera, contribuir a su diseo y a la generacin de consensos
sobre las medidas a tomarse. Igualmente, se debe preparar normas para la participacin
ciudadana en las EAE.
155
Los gobiernos regionales y locales afectados por los proyectos deben tener el derecho
no solamente de asistir a las instancias de negociacin y participacin ciudadana, sino
el derecho de hacer observaciones vinculantes al diseo y EIA de los proyectos de
la misma forma que los organismos del Estado que a la fecha tienen este derecho
(SERNANP, ANA, MINEM, MINCUL).
Institucionalizando el aprendizaje en el Estado

En un pas como el Per, con una democracia todava incipiente y una tradicin poltica y
cultural, en diversos aspectos, autoritaria, el desafo de crear y hacer funcionar mecanismos
de participacin real para sus ciudadanos es grande. No hay un solo patrn ptimo para todos
y la diversidad poblacional hace que no todos tengan las mismas capacidades o experiencias.
Por eso, hay mucho que aprender sobre las formas y condiciones para la participacin que
satisfagan las necesidades y anhelos de la poblacin, y tambin existe una mayor necesidad de
aprender de las experiencias de participacin, tanto obligatoria como voluntaria.
156
Esta situacin se ha dado, en parte, por la inexistencia de un sistema de monitoreo de las

experiencias de participacin ciudadana para confirmar la validez de los supuestos, aprender
de los errores y aciertos y hacer los ajustes correspondientes, sobre la base de estudios y
evaluaciones independientes para medir los impactos de estos mecanismos. Sin embargo,
hay poca evidencia de que el Estado haya ejercido sus responsabilidades de supervisin y
vigilancia del cumplimiento de las normas de participacin y menos todava de un esfuerzo
para estudiar y evaluar las experiencias. Ha sido un gran experimento social basado en un
acto de fe y sin medicin de las consecuencias. En realidad, lo que no ha existido es voluntad
poltica. El Estado considera en estos temas que la opinin de la gente es ms bien un
obstculo, un peligro, en vez de una oportunidad; mientras persista esta visin, no va a existir
voluntad poltica para hacer de la participacin algo real.
Si el MINEM decide por un sistema de regulacin que deja mucha libertad a las empresas para
decidir la forma y el grado de intensidad de la participacin ciudadana dentro del marco de
normas muy flexibles, poco restrictivas y que dejen mucho al criterio e iniciativa de los titulares,
lo mnimo que debe hacer como responsable del sector es disear e implementar un sistema
de monitoreo y evaluacin profesional e independiente de los resultados e impactos
de las prcticas empresariales para confirmar su buena fe y demostrar la capacidad y
buena voluntad de los titulares o, en su defecto, tener la informacin y elementos de juicio
necesarios para disear normas de regulacin.
Consulta previa: Diagnstico y propuestas

La historia del pas, como la de muchos otros, ha estado marcada por diversos episodios de
violencia en los que los pueblos indgenas han sido uno de los principales actores: desde la
invasin espaola y las iniciales resistencias; pasando por las rebeliones indgenas del siglo XVIII
de Juan Santos Atahualpa y Tpac Amaru II, antecedidas por diversos movimientos anticoloniales
de menor escala; las luchas por la tierra entre los llamados indios y los hacendados durante el
siglo XIX y XX, que se fueron articulando con el paso de las dcadas hasta conformar lo que
en ese entonces se reivindic como el movimiento campesino que estuvo en los orgenes del
proceso de la reforma agraria, as como de las demandas posteriores a su implementacin;
la brutalidad de la poca del caucho que en algunas zonas dur hasta mediados del siglo XX;
hasta el conflicto armado interno en la dcada de los 80 y principios de los 90. Algunos de
estos estn poco presentes en el imaginario nacional y la historia oficial, pero son claves para
entendernos como pas y para comprender la relacin entre quienes a la fecha se identifican
como pueblos indgenas u originarios, la sociedad nacional y el Estado.
La consulta previa en el Per

Uno de los principales temas de debate en torno a la implementacin del derecho a la consulta
previa ha sido el reconocimiento o no de las comunidades campesinas donde se concentra
la mayor cantidad de inversin minera15 como pueblos indgenas, como lo demuestra la
discusin previa a la aprobacin de la ley y durante el proceso de reglamentacin. Algunos
sectores del Estado, como el MINEM, fueron claros en manifestar que estas comunidades
llamadas comunidades indgenas hasta la promulgacin de la Ley de Reforma Agraria en
1969, cuando se cambi su denominacin debido a la carga peyorativa que se consideraba
que tena este trmino no pueden ser sujetos de consulta en tanto son un producto del
sincretismo cultural, cuya poblacin est articulada al mercado y a la sociedad nacional, lo que
15 Segn Cooperaccin, las concesiones mineras estn superpuestas al 48.6% de las tierras de las comunidades campesinas.

Es para revertir esta historia de abusos, de acaparamiento de sus territorios, de racismo, exclusin
y resistencias, todava no superada, que es necesario replantear esta relacin y reconocer el
derecho de estos pueblos a la libre determinacin como una forma para respetar su condicin
de pueblos con los mismos derechos que los dems. Por ello, en el escenario nacional actual,
se debe considerar que, para discutir una propuesta de transicin hacia el postextractivismo,
es necesario considerar distintos temas: por un lado, la obligacin del Estado de consultar a
estos pueblos cuando se prevea implementar medidas legislativas o administrativas que los
puedan afectar como un mecanismo para obtener su consentimiento libre, previo e informado;
en segundo lugar, la constitucin de una institucionalidad pblica, vinculada a los pueblos
indgenas, que posibilite la adecuada implementacin de esta obligacin; y, por ltimo, la
necesidad de incluir en la estructura del Estado un rgimen de autonomas territoriales que
permita el autogobierno de estos pueblos.
157
fue reafirmado en las declaraciones del Presidente Humala del 28 de abril de 201316 . Esta
posicin se sustenta en los argumentos construidos con el apoyo de acadmicos vinculados
al ministerio y a las empresas extractivas (Golte en entrevista de Jaime Althaus, 9 de junio
de 201017; Santillana 2013) que retoman, a su vez, la hiptesis sobre el origen colonial de las
comunidades (Fuenzalida 1976), considerada vlida por largo tiempo.

Sin embargo, esta teora ha sido revisada por quienes resaltan la evidencia histrica que vincula
el origen de estas comunidades con la defensa de la tierra y el territorio, y que explica cmo la
nueva estructura poltico-religiosa interna de la poca colonial se mont sobre la configuracin
social pre-existente (Diez 1998, Remy 2013). Desde este enfoque, en el que la construccin de
la identidad responde a necesidades concretas, la identidad de estas comunidades ha estado
intrnsecamente relacionada a la defensa y recuperacin de sus tierras y fuentes de agua frente
a su usurpacin por parte de las haciendas, las cooperativas, otras comunidades o el Estado.
Es a partir de la conciencia histrica sobre estos procesos que, a pesar de los cambios por los
que han pasado, las comunidades campesinas han establecido un vnculo con su territorio, el
cual puede adoptar distintas formas dependiendo de su proceso de conformacin (Diez 2007,
Burneo 2007)18. Con la emergencia del movimiento indgena en la regin y el pas, desde la
dcada pasada, muchos de estos colectivos han adoptado un nuevo lenguaje para reivindicar sus
demandas ya sea dentro de las dinmicas de participacin poltica en sus diferentes niveles o en
los conflictos mineros (Durand 2006, Pajuelo 2006 y Paredes 2006 en Del Valle 2007).
158
Por otro lado, ms all de los argumentos histricos y sociales, algunos abogados han calificado
el debate sobre la identificacin o no de las comunidades campesinas como sujetos de
consulta como un falso dilema, en tanto estas entraran no solamente en la categora de
pueblos indgenas, sino tambin en la de pueblos tribales establecida en el Convenio 169
de la OIT, en muchos puntos similar al de minora nacional en trminos de posibilidades de
acceso al poder de decisin, no solo de cantidad de poblacin, a quienes se debe consultar
segn la jurisprudencia internacional19. A esto se suma que las comunidades campesinas ya
han sido reconocidas como pueblos indgenas en la legislacin nacional, como en la referida
a las cuotas electorales.
No obstante, frente a este debate, el gobierno ha agregado en el marco legal nuevos criterios
para definir a los pueblos indgenas, que no estn considerados en el Convenio 169 como el
hecho de descender directamente de las poblaciones originarias del territorio nacional, segn la
Ley de Consulta, o la obligatoriedad de mantener la lengua indgena y tierras comunales, segn
16 Das antes, el Primer Ministro haba declarado que se pensaba destrabar 14 proyectos mineros que ya no pasaran por la
consulta previa.
17 http://www.youtube.com/watch?v=PnuFkKgUtW4
18 Por su parte, hay otros estudios que enfatizan la relacin entre las categoras de indio y campesino en el quechua (runa)
y el aimara (caqi). Estos argumentan que, desde un anlisis semiolgico que considere la perspectiva tnica, no se puede
afirmar que el trmino campesino se ha referido histricamente a una identidad de clase, sino precisamente a este vnculo
con el territorio que implica ser originario del lugar (Montoya 1989, Del Valle 2007).
19 Comentario realizado por Marco Huaco en el evento organizado por la Red Muqui el 24 de setiembre de 2013 en el marco
de los talleres Dilogos Ciudadanos: Polticas Pblicas para un Nuevo Rol de la Minera en el Per.
la Directiva que regula la Base de Datos y no ha contemplado la definicin de los pueblos

tribales. Esto, junto con la demora en presentar la base de datos, demuestra la intencin del
gobierno de minimizar el mbito de aplicacin del derecho, en lugar de concebirlo como una
oportunidad para replantear la relacin entre el Estado, la sociedad y los pueblos indgenas.
Un ejemplo reciente de los conflictos que esto puede ocasionar es el caso de Caaris y el
proyecto Caariaco de la empresa Candente Copper, en Lambayeque. San Juan de Caaris fue
reconocida por el Estado como comunidad indgena en 1956, adems de contar con ttulos
coloniales de 1714 y 1744 en los que se le reconocan derechos sobre las tierras del comn
de indios (La Mula 2013). Sin embargo, el MINEM desconoce su derecho a la consulta previa,
a pesar de las recomendaciones de la Defensora, bajo el argumento de que este pueblo no
ha sido incluido en la base de datos, an no concluida.
Frente a la falta de avances, el gobierno opt por impulsar nuevas consultas en temas menos
controversiales, como la implementacin de reas de conservacin regional (ACR), mientras
que en el sector minero no hay noticias de cundo empezar este proceso. Por el contrario, en
abril de 2013, el Primer Ministro declar que se iban a destrabar 14 proyectos mineros de la
necesidad de pasar por el proceso de consulta para acelerar la inversin. La primera consulta
en llevarse a cabo ha sido sobre la ACR Maijuna en Loreto. Esta ha evidenciado nuevamente lo
delicado de la identificacin de los pueblos a consultar en tanto el proceso, que se esperaba
que culminara rpidamente, se vio cuestionado por la demanda de una organizacin Kichwa
del Napo de ser incorporada cuando este ya se encontraba en su etapa final. El hecho de que el

Por otro lado, el proceso de implementacin del derecho a la consulta est demostrando los
retos que se deben afrontar, teniendo el Estado serias dificultades para culminar con el primer
proceso planteado, el del Lote 192 ex Lote 1AB en el sector hidrocarburos. Esta experiencia
ha confirmado la importancia de enmarcar la consulta dentro de una intervencin integral,
que contemple una participacin articulada de los diferentes sectores y niveles de gobierno,
para sentar las condiciones para resolver los problemas que afectan a estas poblaciones.
En el caso del Lote 192, las condiciones mnimas que han establecido las organizaciones
para el desarrollo del proceso de consulta son: la remediacin de los impactos ambientales
ocasionados durante los 40 aos de explotacin petrolera, la realizacin de diagnsticos
ambientales y sociales, la indemnizacin por los daos generados, la titulacin y ampliacin
de las comunidades, la compensacin por el uso de sus territorios, y la participacin de las
comunidades en los beneficios de la empresa. El Estado ha avanzado con los diagnsticos
ambientales de las cuencas del Pastaza, Corrientes y Tigre, las cuales han sido declaradas
en emergencia ambiental, pero todava no logra resultados en la remediacin de los pasivos
o los dems temas mencionados. Prximamente, se va a instalar una mesa de desarrollo
multisectorial para abordar el caso. Por mientras, persisten los graves problemas que afronta
la poblacin, como el fallecimiento de cinco nios achuar en diciembre de 2013, uno de los
cuales haba sido diagnosticado con presencia de metales pesados en la sangre.
159
Estado no tenga mecanismos claros para identificar a estos pueblos deja esta responsabilidad
en manos de las organizaciones indgenas que, en la mayora de casos, tienen pocos medios
para revisar la documentacin referida a los casos de consulta como para saber si deben o
no ser incluidos, lo que no garantiza que los pueblos indgenas afectados sean consultados y
vulnera el adecuado cumplimiento de este derecho.
El hecho de que el Estado tenga que acercarse a estos colectivos en un contexto en que se
deben sentar a dialogar y escuchar su opinin, a pesar de las dificultades de este acercamiento
por el dbil vnculo entre ambos, podra aprovecharse como una oportunidad para reconstruir
esta relacin y planificar con ellos las estrategias para abordar la problemtica que afrontan.
Sin embargo, el hecho de que los sectores ms influyentes del Ejecutivo, como el MINEM,
califiquen la consulta como una traba para la inversin dificulta que esto sea posible. Solo de
esta manera se podra afirmar que las polticas del Estado buscan garantizar el bienestar de
toda la poblacin y no promover la inversin traspasando los costos sociales y ambientales
que siempre son un riesgo ms all de los altos estndares que se puedan aplicar, como
lo demuestra el derrame ocasionado por la empresa Perenco, en la cuenca del ro Napo, en
diciembre de 2013 a los pueblos indgenas.

La discusin previa a la promulgacin de la legislacin y la implementacin de los primeros

procesos de consulta dejan ver una serie de aspectos que deben mejorarse para respetar el
espritu de este derecho en las normas y declaraciones internacionales:
160
Definicin de los sujetos de consulta

Es necesario tomar en cuenta el criterio de autoidentificacin y adoptar estrictamente
las definiciones y los criterios internacionales sobre la identificacin de los pueblos
indgenas en todas las normas nacionales. Asimismo, que la elaboracin de las bases
de datos a cargo del MINCU se realice de manera descentralizada y participativa,
incluyendo a las organizaciones indgenas locales, regionales y nacionales, y a los
gobiernos locales y regionales, que tienen mayores facilidades para identificar a los
actores involucrados, para darle la necesaria legitimidad al instrumento.
Momentos y medidas a consultar

Para poder influir en la toma de decisiones que los van a afectar, la consulta debe ser previa
a la adopcin de las medidas que pueden modificar su situacin. Es por ello que algunos
organismos y la jurisprudencia internacional sealan que la consulta se debe realizar desde las
primeras etapas, incluyendo la planificacin (CIDH 2007, CERD 2012). Del mismo modo, para
cumplir con este objetivo, la consulta debera darse en los distintos momentos en que estn
en juego las caractersticas de las medidas que van a afectar a los pueblos indgenas, como
la delimitacin de los lotes, el establecimiento del rea de influencia directa e indirecta, los
mecanismos de indemnizacin y compensacin, entre otros. Esta consideracin no ha sido
tomada en cuenta por los sectores que ya han iniciado la implementacin de la consulta, como
el de hidrocarburos, que solo reconoce su aplicacin para la aprobacin del decreto supremo
que aprueba la suscripcin de los contratos de concesin y no en la aprobacin de los estudios
de impacto ambiental de las etapas de exploracin y explotacin, o de los planes de abandono
(Jahncke, Scurrah y Ziga 2012).
La mayora de entidades promotoras en los distintos niveles de gobierno todava no ha
identificado las medidas a consultar en sus procedimientos internos, como los Texto nicos
de Procedimiento Administrativo o los Reglamentos de Organizaciones y Funciones. Es
necesario que las distintas entidades implicadas cumplan con esta responsabilidad,
de acuerdo con los requerimientos de la legislacin internacional, para asegurar el
cumplimiento de los derechos de los pueblos indgenas y su efectiva influencia en la
toma de decisiones que los conciernen, lo que en el caso de las actividades extractivas
implicara, por lo menos, someter a consulta el petitorio minero y la elaboracin de las
bases de licitacin de los lotes de hidrocarburos, as como los posteriores momentos
ya mencionados vinculados a los instrumentos de gestin ambiental. Asimismo, es
necesario regular la implementacin de la consulta previa para el caso de las medidas
legislativas (Jahncke, Scurrah y Ziga 2012).
Articulacin entre los distintos actores

Por otro lado, como se ha visto, la implementacin del derecho a la consulta no se
puede desvincular de la situacin de exclusin en la que han vivido histricamente los
pueblos indgenas en el pas. Debido a ello, es necesario enmarcar este proceso en una
intervencin multisectorial que articule tambin a los distintos niveles de gobierno y a
las organizaciones indgenas con el fin de que este represente una oportunidad real
para replantear su relacin con el Estado y que se pueda contar con una estrategia
para establecer las condiciones en las que los pueblos indgenas consideran que las
polticas, planes o proyectos podran implementarse, como la extendida demanda de
las organizaciones sobre la titulacin de sus territorios.

Por otro lado, se debe considerar que, por ms que el Convenio 169 de la OIT y la Ley
de Consulta Previa (LCP) no son normas retroactivas, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, en el caso de los Kichwa de Sarayaku versus Ecuador, sentenci que el Convenio
169 se aplica en relacin a los impactos y decisiones posteriores originados en proyectos
petroleros, aun cuando estos hubieran sido contratados con anterioridad a la entrada
en vigor del mismo.
161
Procedimientos
Por ltimo, la aplicacin de la consulta debera considerar escenarios propositivos para que
esta se pueda adaptar a las distintas realidades de los pueblos indgenas en el pas y al contexto
en el que se desarrolla cada proceso. Esto implica considerar mecanismos para recibir las
propuestas de las organizaciones indgenas sobre cmo debera aplicarse este procedimiento,
como la que han presentado ACODECOSPAT, AIDECOS y Waynakana Kamatawara Kana en
la cuenca del Maran, de modo que se pueda garantizar sus derechos a la autonoma y a
la libre determinacin. Un aspecto a resaltar dentro de esta propuesta es la consideracin
de reuniones autnomas, financiadas por el Estado, para que los pueblos indgenas puedan
plantear su posicin sobre el proceso de consulta y, de solicitarlo, que puedan contar con
asesora independiente.

Tambin es importante incluir la participacin de las organizaciones indgenas en la

elaboracin del plan de consulta y la obligatoriedad de las reuniones preparatorias, las
cuales no deben ser consideradas como espacios informativos, sino como mecanismos
para definir, junto con los pueblos indgenas, las condiciones del proceso. Estas
consideraciones no estn presentes en la legislacin nacional; sin embargo, en el caso de
la consulta sobre el nuevo Lote 192, las federaciones lograron incidir para participar en la
construccin del plan al plantear, en la primera reunin de preparacin, la redefinicin de la
agenda que plante Perupetro.
162
Por ltimo, se enfatiza la necesidad de que la consulta sea un proceso flexible y con plazos
razonables, como lo plantea la ley, para que los pueblos indgenas puedan hacer cumplir sus
derechos en las condiciones apropiadas. Esto implica replantear el mecanismo de peticin
establecido en el reglamento, el cual debe remitirse a la entidad promotora dentro 15 das
calendarios de publicado el plan de consulta, para el caso de inclusin en consultas que se
encuentran en proceso lo que ha dificultado que el pueblo Kichwa del Napo entre en igualdad
de condiciones al proceso de consulta sobre la ACR Maijuna o a partir del da siguiente de
la publicacin de la propuesta de la medida en el diario oficial. De igual manera, es necesario
modificar los tiempos de las etapas de evaluacin interna y de dilogo planteadas en
el reglamento, que consideran un mximo de 30 das cada una, lo que conlleva que el plazo
para el conjunto del proceso no debe superar los 120 das.
Consentimiento libre, previo e informado (CLPI)

Esto dicho, si se piensa en un escenario de transicin hacia el postextractivismo se hace
necesario llevar esta discusin ms all. En realidad, los estndares que se plantean en la
actualidad a nivel internacional demandan que se aplique no solo la consulta previa, sino el
consentimiento libre, previo e informado (CLPI). De acuerdo con las fuentes principales de este
derecho, el Convenio 169 de la OIT y la Declaracin de las Naciones Unidas, el derecho es al
consentimiento, y la consulta es el procedimiento mediante el cual se logra el consentimiento:
Las consultas llevadas a cabo en aplicacin de este Convenio debern efectuarse de buena
fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o
lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas (Artculo 6.2 del Convenio 169
de la OIT).
Los Estados celebrarn consultas y cooperarn de buena fe con los pueblos indgenas
interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas
legislativas y administrativas que los afecten, para obtener su consentimiento libre, previo e
informado (Artculo 19 de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indgenas).
Como seal Garcs (2013), para alcanzar precisamente la meta del consentimiento de los
pueblos, se utiliza un mtodo que es la consulta. Pero ha habido una tendencia a concentrarnos
en la consulta, restringiendo el derecho al cumplimiento de un procedimiento, no a su
objetivo final vinculado a la libre determinacin y la autonoma de los pueblos indgenas. Por
ejemplo, a principios de la dcada pasada, en uno de sus informes de evaluacin, el Banco
Mundial reemplaz el derecho al CLPI por el derecho a la consulta como recomendacin a
sus prestatarios para que los proyectos que ejecuten contribuyan con el desarrollo sostenible
y la reduccin de la pobreza, debilitando el cumplimiento de los derechos de estos colectivos.
Este derecho no solo se menciona en los tratados y convenios internacionales. Tambin

defienden su implementacin los gremios de empresas multinacionales, por lo que lo han
incorporado en sus polticas y programas referidos a los pueblos indgenas, como en el caso de
20 Informe del Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indgenas, James Anaya. A /HRC/24/41. Prrafo 27.
21 135. La Corte considera que, cuando se trate de planes de desarrollo o de inversin a gran escala que tendran un mayor
impacto dentro del territorio Saramaka, el Estado tiene la obligacin, no solo de consultar a los Saramakas, sino tambin debe
obtener el consentimiento libre, informado y previo de estos, segn sus costumbres y tradiciones. (Corte Interamericana de
Derechos Humanos, sentencia en el caso Saramaka vs. Surinam, 2007). Subrayado nuestro.

La Ley de Consulta Previa reconoce el consentimiento como finalidad, pero no lo desarrolla

en el Reglamento ni en la Gua Metodolgica para su aplicacin, a pesar de que el derecho
internacional reconoce que el CLPI es un requisito en los casos de traslado o reubicacin,
de almacenamiento de materiales peligrosos, y cuando se trate de planes de desarrollo o
inversin de gran escala, lo que incluye la concesin de los recursos naturales que privara a
los pueblos indgenas de la capacidad de usar sus tierras y otros recursos necesarios para su
subsistencia (Convenio 169 de la OIT, DNUDPI 2007, CIDH 2007). Por su parte, el relator de
las Naciones Unidas ha manifestado en su reporte sobre pueblos indgenas que no se deben
realizar actividades extractivas dentro de los territorios de los pueblos indgenas sin su
consentimiento libre, previo e informado20, reafirmando la jurisprudencia ya existente sobre
el tema21. Bajo este enfoque, los proyectos mineros ms an cuando se trata de la creacin
de distritos mineros , la construccin de hidroelctricas o la licitacin de 29 lotes en la
Amazona deberan contar con el CLPI antes de su aprobacin.
163
las Normas de desempeo sobre sostenibilidad ambiental y social de la Corporacin Financiera

Internacional (2012). Sin embargo, estas declaraciones constituyen principios orientadores
generales que no tienen carcter vinculante ni implican mecanismos para la fiscalizacin por
parte del Estado.
En un escenario postextractivista, los proyectos de inversin deben ser bien planificados
para determinar si es que son necesarios para el desarrollo nacional y el bienestar de la
poblacin en un contexto de diversificacin de la economa y de promocin de energas
limpias. En este sentido, el CLPI debe considerarse como un mecanismo para garantizar
el derecho a la libre determinacin de los pueblos indgenas y como uno de los criterios
para evaluar qu proyectos pueden llevarse a cabo y bajo qu condiciones.

Institucionalidad indgena
164
Como se ha sealado, los casos citados demuestran la importancia de que el Estado pueda
actuar de manera articulada. Una poltica que garantice el respeto de los derechos de los
pueblos indgenas debe implicar una coordinacin intersectorial y descentralizada para poder
garantizar su derecho al territorio mediante la titulacin de comunidades campesinas y nativas,
la implementacin de procesos de zonificacin y ordenamiento territorial que incluyan sus
propuestas metodolgicas y polticas, un adecuado proceso de otorgamiento de concesiones,
y la consideracin de mecanismos de autogobierno que les permitan utilizar y controlar los
recursos naturales de acuerdo con sus costumbres y sistemas de tenencia, al acceso a una
educacin y salud intercultural, y a la posibilidad de construir sus propios modelos de bienestar,
considerando la necesidad de que existan criterios de inversin pblica que respondan a su
realidad.
Sin embargo, esto resulta difcil en tanto la institucionalidad pblica relacionada a los pueblos
indgenas es una de las ms dbiles dentro de la estructura pblica. El Viceministerio de
Interculturalidad tiene dificultades para defender su posicin ante los otros ministerios, como
en el caso de la expansin del proyecto Camisea o de las demoras en publicar la base de datos
en la cual venan trabajando varios meses los funcionarios de la direccin encargada. Cabe
preguntarse si el sector de Cultura podr fortalecerse, como lo ha hecho el MINAM por ejemplo,
que tambin inici sus labores con pocas competencias y poder poltico, pero que ha logrado
afianzarse gracias a la incidencia de organizaciones de la sociedad civil nacional, de distintas
instancias externas como congresistas de Estados Unidas, el BID y ONG internacionales que
presionaron al gobierno peruano para fortalecer la gestin ambiental ante la implementacin
de la primera y segunda etapa del proyecto Camisea, y de los mismos funcionarios que han
sabido ganar espacios dentro del gobierno de Ollanta Humala.
Otro ejemplo de la debilidad del Ministerio de Cultura es el hecho de que la aplicacin de la
consulta previa haya adoptado un modelo desconcentrado que delega a la entidad promotora
la responsabilidad de identificar la medida a ser consultada, proceso que ha dejado varios
vacos y no ha garantizado el carcter previo de la consulta. Como se ha mencionado, casi la

totalidad de las entidades promotoras todava no ha identificado las medidas a consultar en sus
procedimientos internos, lo que vulnera el cumplimiento de este derecho22. Las competencias
del Viceministerio de Interculturalidad en esta materia son de carcter consultivo, no rector,
salvo en los casos que afectan las reservas territoriales para pueblos indgenas en aislamiento
voluntario, por lo que no existe una entidad reguladora que seale los lmites, carencias, la
inefectividad o invalidacin de los procesos de consulta (Jahncke, Scurrah y Ziga 2012).
Ante esta situacin, las organizaciones indgenas han presentado una propuesta para la creacin
de un Ministerio de Pueblos Indgenas y Originarios que asegure la participacin permanente
de sus representantes de forma que estos puedan intervenir en la toma de decisiones, que
tenga presencia en todos los niveles del Estado y pueda articular a los diferentes sectores para
tratar los temas referidos a los derechos de los pueblos indgenas, adems de reconocer el
carcter plurinacional del Estado peruano. Por otro lado, otras instituciones de la sociedad civil
resaltan la importancia de que esta entidad, sea o no un ministerio, disponga de los recursos
necesarios para cumplir con sus responsabilidades a cabalidad y posea facultades rectoras
en el proceso de consulta para mejorar progresivamente los estndares vinculados a estos
procesos y garantizar el cumplimiento adecuado de los derechos de estos pueblos.
22 Informe Alternativo del cumplimiento del Convenio 169 de la OIT sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, Grupo sobre
PPII de la CNDH y Pacto de Unidad de los PPII, julio 2013.
23 Ver http://www.aidesep.org.pe/organizaciones-indigenas-como-aidesep-conap-onamiap-ccp-entre-otras-proponen-
conformacion-de-una-comision-de-participacion-y-dialogo-permanente-del-ministerio-de-cultura-y-pueblos-indigenas/

La creacin de un ministerio no resolvera necesariamente el problema de la participacin de

los representantes en la toma de decisiones. Si esto no se logra, sera necesario encontrar
un mecanismo que vaya ms all de la creacin de espacios puntuales de coordinacin para
resolver temas concretos, como los que han estado funcionando hasta ahora la Comisin
Multisectorial para Pueblos Indgenas en Aislamiento Voluntario y Contacto Inicial, la Comisin
Multisectorial de naturaleza permanente para la Aplicacin del Derecho a la Consulta Previa
o el Grupo de Trabajo sobre Institucionalidad en Materia de Pueblos Indgenas que, a pesar
de haber logrado algunos avances, no facilitan un dilogo continuo con las organizaciones
indgenas que permita construir mejores relaciones ni una verdadera participacin en la toma
de decisiones en tanto la inclusin de los dirigentes ha quedado a discrecin del Viceministerio
o de los sectores que ejercen presin sobre l, quienes los han excluido en distintas
oportunidades. Frente a ello, varias organizaciones indgenas a nivel nacional han propuesto al
Viceministerio de Interculturalidad la conformacin de una Comisin de Participacin y Dilogo
Permanente del Ministerio de Cultura y los Pueblos Indgenas para contar con una mesa de
trabajo horizontal, transparente y de buena fe que les permita participar, proponer y monitorear
las polticas pblicas que los ataen sobre la base de la experiencia con el Ministerio de
Educacin23.
165

Otro ejemplo a considerar es el que se ha desarrollado en Ecuador con la creacin del

Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (CODENPE), a partir de la
Constitucin Poltica promulgada en 1998, como una instancia participativa y de representacin
directa que busca democratizar las entidades estatales incluyendo a estos sectores sociales
en la toma de decisiones sobre el establecimiento de polticas, planes, programas, proyectos
y actividades de desarrollo. El CODENPE se configur como un organismo descentralizado en
el que estn representadas 34 nacionalidades, dentro de las cuales tambin se consideran
representantes de distintos pueblos. Algunas de las atribuciones del CODENPE son: disear
polticas pblicas para el desarrollo y mejora de las condiciones econmicas, sociales y
culturales de las nacionalidades y pueblos indgenas del Ecuador, a partir de sus identidades
y de sus propias visiones y realidades, garantizando el respeto de los derechos humanos de
hombres y mujeres; y planificar y ejecutar planes, programas y proyectos de desarrollo integral,
sostenible y respetuoso de la identidad de las nacionalidades y pueblos indgenas del pas.
Con la Constitucin del 2008, el CODENPE se transform en una institucin especializada en
fomentar nuevos modelos de accin para alcanzar el Buen Vivir o Sumak Kawsay (Ponte 2010).
Sin embargo, CODENPE es un ente planificador y tampoco tiene la rectora de las polticas
pblicas vinculadas a los pueblos indgenas, por lo que se est pidiendo que se convierta
en una Secretara Especializada para poder cumplir con esta funcin. Por otro lado, en los
ltimos aos, esta entidad tambin ha tenido que afrontar las limitaciones que le han impuesto
las polticas nacionales referidas a los significativos recortes presupuestales y al intento de
desaparecer esta institucin24.
166
Ante estas consideraciones, creemos que, para una adecuada implementacin de la

consulta previa, as como para garantizar el cumplimiento del conjunto de derechos
de los pueblos indgenas, es necesario contar con un institucionalidad pblica que
concentre la rectora en esta materia, que tenga una opinin vinculante sobre las
medidas a consultar y la identificacin de los sujetos de consulta, que cuente con
mecanismos de representacin directa para que estos pueblos puedan participar en la
toma de decisiones, con rganos desconcentrados a nivel nacional y que disponga de
suficiente presupuesto para cumplir con sus fines. La capacidad rectora permitira que
esta entidad tenga el peso poltico para la articulacin intersectorial. En este sentido,
los ejemplos mencionados presentan diferentes caminos que se pueden evaluar y
complementar para construir una propuesta que permita responder a las necesidades
planteadas.
24 http://www.eluniverso.com/noticias/2013/08/16/nota/1294751/codenpe-pide-convertirse-secretaria-especializada,http://
servindi.org/actualidad/38998 y http://servindi.org/actualidad/70047
Autonomas
Por otro lado, como se ha mencionado, la consulta previa est ntimamente relacionada al
derecho de los pueblos indgenas a determinar sus propias prioridades de desarrollo y, por lo
tanto, se articula con su derecho a la autodeterminacin. Este es un derecho primordial del
cual se derivan los dems derechos colectivos de los pueblos indgenas (Naciones Unidas
2007). La discusin sobre la inclusin del derecho a la autodeterminacin en la Declaracin
de las Naciones Unidas implic un largo debate debido al temor de los Estados de que esto
pusiera en riesgo la integridad nacional al dar pie a demandas de independencia. Debido a ello,
la versin final del texto vincula la autodeterminacin con el derecho a la autonoma funcional
y territorial, en tanto se refiere a sus asuntos internos y locales (Bengoa 2007). Hoy en da,
esta constituye una de las principales demandas del movimiento indgena a nivel internacional
y est cada vez ms presente en el discurso de las organizaciones indgenas en el Per, sobre
todo en la Amazona.
Los proyectos mencionados toman las autonomas indgenas como la base de la construccin
del Estado Plurinacional, que implica, en principio, una descentralizacin del poder poltico,
administrativo y econmico, y la reconstruccin de los territorios de los pueblos indgenas
(Garcs 2013). En este sentido, la autonoma est estrechamente vinculada con el control
del territorio, no entendido como propiedad sobre la tierra o los recursos naturales, sino
como un espacio de autogobierno en el que puedan desplegar su propia normatividad social,
econmica, poltica, jurdica y cultural, y dar forma a las instituciones correspondientes (Assies,
1999 en Garcs 2013).
Para Snchez (2010), los elementos de un rgimen autonmico son: autogobierno, territorio,
redistribucin de poderes y recursos, y participacin en las instancias nacionales. El primero
implica la creacin de nuevos mbitos de gobierno en la organizacin poltico-territorial del
pas, para que tales colectividades puedan beneficiarse de un reparto justo, equitativo y
democrtico de poderes y recursos entre el Gobierno central y los gobiernos autnomos o,
en su caso, federales. La base territorial, como se ha explicado, implica el mbito jurisdiccional

La autonoma es uno de los ejes centrales de la reconstruccin de la relacin entre el

Estado y los pueblos indgenas. En pases como Bolivia y Ecuador, esta demanda ha llevado
a plantear la conformacin de un Estado Plurinacional como un intento de ir ms all del
reconocimiento de la diversidad que propone el multiculturalismo tolerante, e implementar
una nueva institucionalidad que articule la institucionalidad republicana con la indgena
existente invisibilizada por el Estado, donde el reconocimiento no sea solo cultural sino poltico,
incorporando sus formas de autogobierno de modo que ellos mismos puedan definir los
derechos que se deben respetar. Desde esta perspectiva, solo a partir del cuestionamiento
a la figura del Estado Nacin en tanto sistema nico de gestin del poder poltico es posible
revertir el sistema de exclusin que dej como herencia la Colonia y la posterior colonizacin
interna que implic el rgimen republicano.
167
que conformaran estos nuevos pisos de gobierno del nuevo ordenamiento poltico-territorial
a partir del cual se definira la distribucin de poderes. De esta manera, la descentralizacin
es una parte fundamental en este proceso de conformacin de autonomas para que estas
puedan manejar sus propios recursos y acceder a los fondos nacionales que les corresponden
de modo que logren implementar su propio modelo de bienestar.

Por otro lado, el rgimen de autonoma tambin conlleva repensar las formas de participacin
y representacin poltica como mecanismos para incidir en la toma de decisiones. Esto pasa
porque los pueblos indgenas participen tanto en los mbitos respectivos de sus entidades
autnomas como en el conjunto de la vida poltica nacional, como en los congresos o asambleas
legislativas, lo cual no implica nicamente la aplicacin de un sistema de cuotas electorales,
como se da actualmente en el pas, o la reserva de escaos, sino que la distribucin de los
distritos electorales responda tambin a las entidades territoriales autnomas y la posibilidad
de elegir a sus representantes de acuerdo con sus usos y costumbres, sin estar atados a los
partidos polticos (Snchez 2010).
168
Se debe sealar, sin embargo, que no existe una sola nocin de autonoma. Hay diferentes
experiencias de autonoma indgena en diversos pases y otras ms estn en construccin.
Algunas propuestas se acercan ms a la bsqueda de independencia, otras hablan de doble
ciudadana y otras se refieren a un control interno circunscrito al mbito local o regional, lo
que se acercara a una forma de federalismo, adems de las autonomas de facto que no
buscan el reconocimiento del Estado. En pases como Australia, Canad y Nueva Zelanda se
ha planteado la entrega de grandes territorios a los pueblos indgenas con complejos sistemas
de autogobierno como el Parlamento Saami en Noruega y el Territorio Inuit en Canad
(Bengoa 2007). En Bolivia y Colombia, se crearon las autonomas indgenas en el marco de la
descentralizacin.
Es necesario pensar cul podra ser el mejor modelo para implementar la autonoma indgena
en el Per. En el caso de Bolivia, el derecho a la libre determinacin y la gestin territorial
indgena autnoma estn reconocidos en la nueva Constitucin (artculo 30). En el contexto de
descentralizacin, se plantea cuatro niveles de autonomas: departamental, regional, municipal
y autonoma indgena originario campesina, las cuales pueden obtener esta categora mediante
referndum. Estos pueden ser complementarios en el caso de territorios multitnicos por
ejemplo. En principio, el reconocimiento de autonomas indgenas posibilitara responder a las
demandas de las organizaciones indgenas en el Per sobre el reconocimiento de su territorio
integral que incluya derechos de control sobre el conjunto de su hbitat, no solo de propiedad
sobre las tierras con valor agropecuario. Sin embargo, los distintos Estados nacionales han
mostrado resistencias a dar competencias sobre los recursos no renovables aun dentro de los
territorios autnomos, por lo que el CLPI sigue siendo un derecho que es necesario garantizar
dentro de estas jurisdicciones (Alb 2010).
Por su parte, la propuesta de municipalidades o regiones indgenas autnomas podra ayudar

a abordar, por ejemplo, los casos en que comunidades campesinas solicitan convertirse
en distritos o cuando hay conflictos porque las comunidades se sobreponen a los lmites
municipales y se produce una competencia entre las distintas autoridades. Adems de permitir
que los municipios tengan mayores competencias relacionadas al autogobierno indgena,
esto posibilitara que los pueblos indgenas puedan contar con recursos para implementar
sus propias polticas internas. En Colombia, los resguardos indgenas tambin disponen de
autonoma poltica, administrativa y participan en los beneficios de los recursos pblicos
destinados a los niveles sub-nacionales de gobierno. Asimismo, tambin les permitira superar
las trabas que implica el tener que depender de los partidos polticos para alcanzar algn nivel
de representacin dentro de los gobiernos locales o regionales.
En Bolivia, las competencias exclusivas de los municipios autnomos indgenas son (Alb
2010):
Definicin y gestin de formas propias de desarrollo econmico, social, poltico,
organizativo y cultural, de acuerdo con la identidad y visin de cada pueblo.
Desarrollo y ejercicio de sus instituciones democrticas conforme a sus normas y
procedimientos propios.
Ejercicio de la jurisdiccin indgena originaria campesina para la aplicacin de justicia y
resolucin de conflictos a travs de normas y procedimientos propios de acuerdo con
la Constitucin y la ley.
Planificacin y gestin de la ocupacin territorial en coordinacin con otros niveles de

gobierno.
Promover y suscribir acuerdos de cooperacin con otros pueblos y entidades pblicas
y privadas.
Gestin y administracin de los recursos naturales renovables, de acuerdo con la
Constitucin.
Fomento y desarrollo de su vocacin productiva.
Vivienda, urbanismo y redistribucin poblacional conforme a sus prcticas culturales en
el mbito de su jurisdiccin.
Algunas crticas frente a este modelo sealan que sera necesario desarrollar ms las
competencias de estas municipalidades sobre las polticas de educacin y salud intercultural
mencionadas brevemente en la legislacin dentro de sus jurisdicciones, as como aquellas
relacionadas al rgimen de tierras y territorio (Alb 2010). Un problema que afrontan los pueblos
indgenas es que las competencias sobre la explotacin de recursos no renovables las sigue

Participar, desarrollar y ejecutar los mecanismos de consulta previa, libre e informada

relativos a la aplicacin de medidas legislativas, ejecutivas y administrativas que los
afecten.
169
concentrando el gobierno central. Es por ello que algunos autores resaltan la importancia de
mecanismos de autogobierno extraterritoriales como el CLPI (Garcs 2013); pero, en el caso
de Bolivia, hubo un retroceso en esta materia cuando se quit el carcter vinculante al proceso
de consulta previa. Esto cuestiona hasta qu punto se est realmente institucionalizando el
modelo de Estado Plurinacional en Bolivia, en tanto que, de acuerdo con las definiciones ac
consideradas, este planteamiento implica la redefinicin del Estado y sus formas de gobierno,
as como el respeto a la libre determinacin, lo que se condice con los objetivos del CLPI.

En el caso boliviano, han surgido varias crticas debido a que la construccin del nuevo marco
institucional no ha respondido a los objetivos que plantearon los pueblos indgenas en la
nueva Constitucin. Los lderes se quejan de que la elaboracin de la ltima legislacin se
ha llevado a cabo sin participacin de la sociedad civil, como en el caso de la Ley Marco de
Autonomas y Descentralizacin. Una consecuencia de ello es que, en la prctica, los Territorios
Indgenas Originarios Campesinos continan siendo un rgimen de propiedad agraria colectiva,
todava no un rgimen autonmico; que se haya establecido un mnimo de poblacin como
requisito para poder constituir las autonomas, sin considerar las distintas realidades de los
pueblos indgenas en este pas; que el trmite para la constitucin de autonomas dependa del
gobierno departamental; y que no se pueda ir ms all de los lmites de estas jurisdicciones
(Alb 2010 y Garcs 2013).
170
En Ecuador, la Constitucin tambin reconoce la existencia de autonomas indgenas a partir

de la creacin de circunscripciones territoriales insertas en el marco de la organizacin polticoadministrativa del Estado. Segn la Constitucin, las diferentes jurisdicciones integradas
por comunidades, pueblos o nacionalidades indgenas pueden adoptar este rgimen de
administracin especial luego de una consulta aprobada por dos tercios de los votos vlidos.
Adems, se establece que dos o ms gobiernos territoriales indgenas pueden integrarse para
conformar una nueva circunscripcin, dejando a la legislacin correspondiente establecer la
conformacin, funcionamiento y competencias de estas autonomas (Ponte 2010).
Estos planteamientos responden a la propuesta de la CONAIE, que define como uno de los
rasgos de una verdadera interculturalidad la transformacin sustancial del poder real del
Estado y la sociedad, del poder poltico, econmico y cultural. Esto significa la transformacin
de las principales instituciones del Estado central, del Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el
Poder Judicial, para reconocer all la diversidad poltica y cultural (Ponte 2010). Esto incluye la
conformacin de niveles de autogobierno de los pueblos y nacionalidades indgenas para el
manejo y proteccin de los recursos naturales y de las instituciones locales vinculadas a asuntos
de vital importancia, como la salud y educacin. Sin embargo, al igual que en el caso boliviano,
el desarrollo de la legislacin posterior a la Constitucin no ha reflejado cabalmente el espritu
de la misma.
Como se ha visto, la conformacin de Estados Plurinacionales ha respondido a contextos de

oportunidades polticas, al igual que la promulgacin de la Ley de Consulta en el Per, pero no
ha garantizado el respeto de los derechos de los pueblos indgenas. Esto se ha debido a la falta
de institucionalizacin de los cambios necesarios ms all de la fase constituyente lo que debe
pasar no solo por la creacin de nuevas instituciones o normativas, sino tambin por el cambio
de la mentalidad de los funcionarios, a la dificultad de construir un nuevo habitus poltico25
para asegurar la autonoma como un mecanismo para replantear la relacin entre el Estado, la
sociedad nacional y los pueblos indgenas.
Estas transformaciones no pueden depender de la voltil voluntad poltica. Es necesario concebir
la participacin y el dilogo no como mecanismos de manejo de conflictos, sino como procesos
para la toma de decisiones que partan de la deliberacin pblica y brinden legitimidad a la
ciudadana y a la gobernanza como lo plantea la democracia deliberativa, lo que implica
garantizar las condiciones para la participacin efectiva de los distintos grupos, como el acceso a
la informacin oportuna y la posibilidad real de influir en los resultados, mediante mecanismos
que posibiliten su monitoreo y supervisin como los arriba mencionados, adems de reconocer
las posiciones antagnicas sin descalificarlas como invlidas. Para ello, el sistema institucional
debe asegurar la consolidacin de una participacin continua desde un enfoque intercultural,
incluso sobre el diseo de la organizacin poltico-territorial y econmica del pas, de modo que
se pueda transformar la praxis de la toma de decisiones y ayudar a construir una cultura poltica
menos excluyente.
En el Per, las estrategias de las organizaciones indgenas combinan las demandas hacia
el Estado para la titulacin de sus comunidades y el reconocimiento formal de su territorio
integral con iniciativas de autonoma de facto como las prcticas de vigilancia, monitoreo,
mapeo y control territorial independiente. Una de las experiencias con mayor capacidad de
incidencia ha sido la de las organizaciones de las cuencas del Corrientes y Pastaza frente a la
explotacin de hidrocarburos en el ex Lote 1-AB (Bebbington, Scurrah y Bielich 2011; Stoll 2011;
Chaparro 2011). Otra de las propuestas ms desarrolladas es la de la Coordinadora Regional
de los Pueblos Indgenas de San Lorenzo (CORPI), que hace ya unos aos viene realizando
un trabajo minucioso elaborando expedientes y mapas de los territorios de los nueve pueblos
que conforman esta organizacin. A partir de esto, han desarrollado una propuesta para el
25 En el sentido de ir ms all de la oposicin entre lo objetivo y lo subjetivo de la estructura social y reconocer la dificultad
de romper la incorporacin el aprendizaje mediante el cuerpo y la praxis de la cultura poltica imperante, histricamente
excluyente y discriminatoria.

A pesar de las dificultades que han atravesado los casos descritos, estos han puesto sobre la
mesa la necesidad de contar con mecanismos para la conformacin de autonomas territoriales
indgenas dentro de la estructura del Estado. De lograr implementarse eficazmente, esto podra
representar un avance significativo en el camino hacia la libre determinacin de los pueblos
indgenas.
171
reconocimiento de su territorio integral y la conformacin de una regin indgena autnoma,

ya que quieren que se les reconozca sus derechos de autogobierno sobre el conjunto de su
hbitat, no solo sobre la tierra dentro de sus ttulos de propiedad, para defenderse de las
presiones externas, como la migracin de colonos y la expansin de las industrias extractivas
(Bebbington, Scurrah y Chaparro 2013).
Resulta difcil que este tipo de propuestas se pueda aplicar en el contexto nacional actual,
donde existen resistencias no solo frente a la implementacin del derecho a la consulta sino
tambin frente al proceso de descentralizacin. Sin embargo, creemos que una propuesta
de transiciones hacia el postextractivismo debera incluir esta discusin sobre reformas
estructurales para construir una verdadera democracia intercultural, que cuente con
legitimidad y que no se asiente nicamente en ciudadanos individuales, sino que
reconozca los sujetos polticos colectivos (Santos 2010). La democratizacin de las
decisiones sobre las polticas y proyectos extractivos implicara una transformacin
sustancial que permitira romper con la lgica imperante de exportacin de materias
primas dependiente del mercado internacional y plantear una diversidad de miradas
sobre el territorio. Esto no significa asumir que la autonoma indgena en s misma implica
una oposicin a las actividades extractivas, pero s que en un pas con la diversidad
cultural que nos caracteriza este debe ser uno de los criterios de ordenamiento territorial
para determinar dnde, cmo y cundo se puede realizar este tipo de inversiones.

Comentarios finales
172
El anlisis planteado demuestra los vacos existentes para que el sistema poltico actual
se pueda considerar como una democracia participativa e intercultural, caractersticas que
creemos centrales en una propuesta de transicin hacia el postextractivismo. En este sentido, se
propone una serie de mecanismos y reformas a considerar para la inclusin de la participacin
ciudadana y la libre determinacin de los pueblos indgenas dentro de las estructuras y el
funcionamiento del Estado.
Las propuestas deben partir de la demostracin, desde las altas esferas de gobierno, de la
importancia del cumplimiento de estos derechos y deben formar parte de una poltica de
Estado para facilitar su transversalizacin en los distintos sectores y niveles de gobierno.
Asimismo, consideramos que es necesario disear indicadores para el seguimiento, monitoreo
y evaluacin de los estndares planteados para una adecuada fiscalizacin por parte del Estado
y la poblacin involucrada; implementar mecanismos de planificacin participativos con un
enfoque territorial e intercultural; regular las negociaciones sobre la contraprestacin de tierras
con el fin de reducir las inequidades existentes; e incorporar mecanismos de democracia
directa, como la consulta ciudadana, y la participacin de la sociedad civil y de los gobiernos
subnacionales, no solo en la gestin ambiental y social de los proyectos, sino en las decisiones
sobre las polticas que regulan el uso y aprovechamiento de los recursos naturales.
Por otro lado, en lo que se refiere a los derechos de los pueblos indgenas, se considera las
mejoras necesarias para la implementacin de la consulta previa referidas a la definicin de los
sujetos de consulta, a los momentos y las medidas a consultar, a la necesidad de articulacin
de los distintos actores, y a la consideracin de plazos razonables y de escenarios propositivos,
lo que incluye la participacin de los pueblos indgenas en la planificacin del proceso. Para
cumplir con estos objetivos se plantea la reformulacin de la institucionalidad pblica referida a
los pueblos indgenas de modo que exista una participacin efectiva de parte de estos colectivos
en la toma de decisiones, una capacidad rectora que permita la coordinacin intersectorial
y descentralizada, y los recursos suficientes para su adecuado funcionamiento. Adems, se
enfatiza que, como parte del reconocimiento de su autodeterminacin, se debe respetar su
derecho al consentimiento libre, previo e informado, as como la incorporacin dentro de
la estructura del Estado de autonomas territoriales indgenas, entre otros mecanismos para
participar en la poltica nacional, que posibiliten su autogobierno.

173
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La Participación Ciudadana y La Consulta Previa en Los Pueblos Indígenas - M. Scurrah y A. Chaparro

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La participacin ciudadana y la consulta previa a los pueblos indgenas:

Martin Scurrah, Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES)

La discusin previa a la promulgacin de la legislacin y la implementacin de los primeros

Definicin de los sujetos de consulta

Momentos y medidas a consultar