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Poltica de segurana:

os desafios de uma reforma


Guaracy Mingardi (ORG.)

2013

Fundao Perseu Abramo


Instituda pelo Diretrio Nacional do Partido dos Trabalhadores em maio de 1996.
Diretoria
Presidente: Marcio Pochmann
Vice-presidenta: Iole Ilada
Diretoras: Ftima Cleide e Luciana Mandelli
Diretores: Artur Henrique e Joaquim Soriano
Coordenao da coleo Projetos para o Brasil
Iole Ilada
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Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

V795
Violncia e segurana pblica / Guaracy Mingardi (org.). So Paulo :

Editora Fundao Perseu Abramo, 2013.

152 p. ; 23 cm (Projetos para o Brasil ; 15)

Inclui bibliografia.

ISBN 978-85-7643-192-3


1. Segurana pblica - Brasil. 2. Violncia - Brasil. 3. Brasil - Polticas
pblicas. I. Mingardi, Guaracy. II. Srie.
CDU 351.78(81)
CDD 363.10981
(Bibliotecria responsvel: Sabrina Leal Araujo CRB 10/1507)

Sumrio
5

Apresentao

7 Prefcio

Iole Ilada

11 Introduo

Guaracy Mingardi

13 As estatsticas de violncia e a profecia autocumprida do medo


Doriam Borges

31 (Re)Estruturao da segurana pblica no Brasil


Renato Srgio de Lima e Patrcia Nogueira Prglhf

43 Polcia e investigao

Guaracy Mingardi

57 Do jovem problema ao sujeito de direitos: Apontamentos sobre a



relao entre juventude e polticas pblicas de segurana (2003 2013)

Felipe da Silva Freitas

71 Avanos e retrocessos na agenda da reforma comunitria do policiamento:


Balano das experincias recentes

Letcia Godinho

101 Trfico de drogas e organizaes criminosas


Guaracy Mingardi e Juliana Vinuto

113 Formao cidad para uma Guarda Civil Municipal Cidad


Benedito Mariano

125 Pacto federativo e financiamento da segurana pblica no Brasil


Ursula Dias Peres e Samira Bueno

145 Sobre o organizador


147 Sobre os autores

P r oj e tos par a o B r asi l

Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

Apresentao

Prximo de completar a terceira dcada do regime democrtico iniciado


em 1985 o mais longo de toda sua Histria , o Brasil vem se afirmando
como uma das principais naes a vivenciar mudanas significativas no tradicional modo de fazer poltica. Com trs mandatos consecutivos de convergncia programtica, os governos Lula e Dilma consolidam o reposicionamento
do pas no mundo, bem como realizam parte fundamental da agenda popular
e democrtica aguardada depois de muito tempo.
Lembremos, a ltima vez que o Brasil havia assistido oportunidade
comparvel, remonta o incio da dcada de 1960, quando o regime democrtico ainda estava incompleto, com limites a liberdade partidria, intervenes em sindicatos e ameaas dos golpes de Estado. O pas que transitava
poca para a sociedade urbana e industrial conheceu lideranas intelectuais engajados como Darcy Ribeiro e Celso Furtado, para citar apenas alguns
cones de geraes que foram, inclusive, ministros do governo progressista
de Joo Goulart (1961-1964).
A efervescncia poltica transbordou para diversas reas, engajadas e impulsionadas pelas mobilizaes em torno das reformas de base. A emergncia
de lideranas estudantis, sindicais, culturais e polticas apontavam para a concretizao da agenda popular e democrtica.
A ruptura na ordem democrtica pela ditadura militar (1964-1985),
contudo, decretou a vitria das foras antirreformistas. O Brasil seguiu crescendo a partir da concentrao da renda, impondo padro de infraestrutura
(aeroportos, portos, escolas, hospitais, teatros, cinemas, entre outros) para
apenas parcela privilegiada do pas. A excluso social se tornou a marca da
modernizao conservadora.

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

Em 1980, a economia nacional encontrava-se entre as oito mais importantes do mundo capitalista, porm quase a metade da populao ainda encontrava-se na condio de pobreza e um quarto no analfabetismo. Nas duas
ltimas dcadas do sculo passado, mesmo com a transio democrtica, a
economia permaneceu praticamente travada, num quadro de semiestagnao
da renda per capita e regresso social. O desemprego chegou a 15% da fora
de trabalho no ano 2000, acompanhado de elevada pobreza e desigualdade da
renda, riqueza e poder.
Para enfrentar os prximos desafios pela continuidade da via popular
e democrtica, a Fundao Perseu Abramo reuniu e associou-se a uma nova
gerao de intelectuais engajados na continuidade das lutas pelas transformaes do Brasil. Aps mais de oito meses de trabalho intenso, profundo
e sistmico, com debates, oficinas e seminrios, tornou-se possvel oferecer
a presente contribuio sobre problemas e solues dos temas mais cruciais
desta segunda dcada do sculo XXI.
Na sequncia, espera-se que a amplitude dos debates entre distintos
segmentos da sociedade brasileira possa conduzir ao aprimoramento do entendimento acerca da realidade, bem como das possibilidades e exigncias
necessrias continuidade das mudanas nacionais e internacionais. A leitura
atenta e o debate estimulante constituem o desejo sincero e coletivo da Fundao Perseu Abramo.
A Diretoria
Fundao Perseu Abramo

Prefcio

Que pas esse?, perguntava o poeta no refro da famosa cano1, na qual a


expresso com ares de interjeio servia para manifestar a inconformidade com
os problemas nacionais, fazendo eco, ento, a um sentimento generalizado de
que o pas era invivel.
O pas que inspirou aquela cano, no entanto, no mais o mesmo.
Nos ltimos dez anos, mudanas significativas ocorreram no Brasil. Nmeros
e fatos apontam para um pas economicamente maior, menos desigual, com
mais empregos e maiores salrios, com mais participao social, maior autoestima e mais respeito internacional.
Dizer que o Brasil mudou e mudou para melhor est longe de significar, contudo, que nossos problemas histricos tenham sido resolvidos. No
podemos nos esquecer de que o passado colonial, a insero subordinada e
dependente na economia mundial, os anos de conservadorismo, ditaduras e
autoritarismo e a ao das elites econmicas liberais e neoliberais marcaram
estruturalmente o pas por cerca de 500 anos, produzindo desigualdades e
iniquidades sociais, econmicas, culturais e polticas, com impactos importantes na distribuio de direitos bsicos como sade, educao, habitao,
mobilidade espacial e proteo contra as distintas formas de violncia e de
preconceitos, inclusive aquelas perpetradas por agentes do prprio Estado.
Tendo caractersticas estruturais, as questes acima apontadas no podem ser adequadamente enfrentadas sem um estudo mais aprofundado de
1. Que pas este uma cano da banda de rock brasileira Legio Urbana, criada no Distrito Federal. Foi escrita em 1978
por Renato Russo (1960-1996), em plena ditadura civil-militar, mas lanada somente nove anos depois, em 1987, dando
ttulo ao lbum. No ano de lanamento, foi a msica mais executada em emissoras de rdio do pas.

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

suas caractersticas intrnsecas, seus contextos histricos, das relaes sociais


que as engendram e das propostas e possibilidades efetivas de superao.
Foi partindo de tais constataes que a Fundao Perseu Abramo concebeu, em janeiro de 2013, os Projetos para o Brasil, conjunto de estudos temticos sobre os principais problemas brasileiros. A ideia era reunir e mobilizar
o pensamento crtico de um grupo de especialistas em cada tema, tanto provenientes do mbito acadmico quanto com atuao nos movimentos sociais
ou rgos governamentais.
Tais especialistas deveriam ser capazes de identificar obstculos e entraves para a consecuo de polticas visando a superao daqueles problemas, a
partir de um diagnstico da situao e de uma avaliao crtica das propostas
existentes para enfrent-los. Deveriam, pois, recuperar aspectos do passado e
analisar o presente, mas visando a contribuir para pensar o futuro.
Isso implicava desafios de grande monta. O primeiro era a definio dos
temas. A cada debate, uma nova questo relevante era apontada como merecedora de um estudo especfico. Fomos levados assim a fazer uma seleo,
que como qualquer escolha desta natureza imperfeita. Imperfeita porque
incompleta, mas tambm porque reflete o estabelecimento de divises e recortes em uma realidade que, em sua manifestao concreta, constitui um todo,
intrincado e multifacetado.
A realizao de recortes no todo tambm implicou outra questo desfiadora, relativa ao tratamento das interfaces e superposies temticas. O debate com
os colaboradores, no entanto, e sobretudo o processo de elaborao dos estudos,
demonstrou-nos afinal que isto no deveria ser visto como um problema. Era,
antes, uma das riquezas deste trabalho, na medida em que poderamos ter textos
de especialistas distintos debruando-se, com seus olhares particulares, sobre as
mesmas questes, o que evidenciaria sua complexidade e suas contradies intrnsecas e estabeleceria uma espcie de dilogo tambm entre os temas do projeto.
Considerando tais desafios, com grande entusiasmo que vemos nesse
momento a concretizao do trabalho, com a publicao dos livros da srie
Projetos para o Brasil. A lista2 de temas, coordenadores e colaboradores, em si,
d uma dimenso da complexidade do trabalho realizado, mas tambm da
capacidade dos autores para desvelar a realidade e traduzi-la em instigantes
obras, que tanto podem ser lidas individualmente como em sua condio de
parte de um todo, expresso pelo conjunto dos Projetos para o Brasil.
Os livros, assim, representam a materializao de uma etapa dos Projetos.
A expectativa que, agora publicados, eles ganhem vida a partir do momento
2. Ver a lista completa dos volumes ao final deste livro.

Iole Ilada
Coordenadora da coleo Projetos para o Brasil
Vice-presidenta da Fundao Perseu Abramo

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em que sejam lidos e apropriados por novos sujeitos, capazes de introduzir


questionamentos e propostas discusso. E no impulso desse movimento
que envolve os que pretendem prosseguir pensando e mudando o Brasil que
a FPA enxerga, neste trabalho, a possibilidade de uma contribuio poltica
importante, para alm da contribuio intelectual dos autores.
Impossvel no citar que o projeto, ainda que tenha sido concebido muito antes, parece se coadunar com o sentimento expresso em junho e julho de
2013 quando milhares de pessoas ocuparam as ruas do pas , no que se
refere ao desejo de que os problemas estruturais do Brasil sigam sendo, de
forma cada vez mais incisiva e profunda, enfrentados.
Retomamos, pois, a indagao da cano, mas agora em seu sentido
literal: que pas, afinal, esse?
, pois, no avano dessa compreenso, fundamental para a superao
das perversas heranas estruturais, que os Projetos para o Brasil pretendem
contribuir. Importante dizer que, tratando-se de textos absolutamente autorais, cada pensador-colaborador o far a sua maneira.
Neste volume, sob a coordenao de Guaracy Mingardi, os autores cons
truiro, cada um com seu ponto de vista, um diagnstico das complexas e
fundamentais questes relativas violncia e segurana pblica no pas,
abordando temas que vo do papel das estatsticas na percepo da criminalidade at o problema do financiamento da segurana, passando pelo processo
de estruturao dessa rea no pas, pelos problemas que envolvem a polcia
investigativa, pelas relaes entre violncia e polticas para a juventude, pelo
atualssimo debate sobre as experincias de policiamento comunitrio no Brasil, pela questo do trfico e das organizaes criminais e pelo papel das guardas municipais nessa estrutura.
Em cada texto, como a leitora e o leitor percebero, h um olhar e uma
apreciao particulares dos problemas levantados, assim como uma opinio
prpria sobre as possveis solues. No obstante, por vezes estabelece-se
inadvertidamente um dilogo entre os autores, marcado por convergncias e
divergncias, como todo bom dilogo costuma ser.
O livro no esgota a complexa temtica, sobretudo em um momento de
grande questionamento do papel, estrutura e funcionamento do aparato policial no pas. Mas oferece, sem dvida, elementos relevantes para um enfrentamento da questo, de um ponto de vista democrtico e popular.

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

Introduo

Este livro foi concebido como uma coletnea de ensaios sobre segurana pblica. Ao contrrio de outros da coleo Projetos para o Brasil, os autores no tiveram
condies de se reunir nem discutir, em conjunto, os temas aqui tratados.
O motivo desse trabalho individualizado que a segurana pblica ainda
um tema em construo dentro das polticas pblicas brasileiras. Sade e educao,
por exemplo, so tratados h muito tempo. Nessas reas, o acmulo de conhecimento e de concordncia chegou a nveis em que possvel discordar de uma poltica, mas discuti-la dentro dos mesmos parmetros de seus idealizadores.
Na questo da segurana estamos longe disso. Os posicionamentos ainda so
diversos e envolvem valores extremamente diferenciados. Desmilitarizao e unificao das polcias, descriminalizao das drogas etc., so discusses em aberto e
que sempre tem, no mnimo, duas posies opostas e irreconciliveis e por isso, no
trataremos dessas e de outras teses do tipo. Tentamos mostrar os problemas centrais
de algumas polticas e no discutir temas genricos demais, que no ajudam a definir
caminhos viveis para os prximos anos. Os nicos textos mais abrangentes so os
dois primeiros, por meio dos quais buscamos oferecer um apanhado geral da situao criminal e da estrutura de segurana. Os outros tratam de pontos especficos.
Tendo em vista essas caractersticas, a maioria dos textos deste livro ter
apoiadores e adversrios. E, mesmo entre os autores, as posies assumidas em
cada captulo no so necessariamente aceitas por todos os outros, mas espero que
pela maioria.
Os autores foram escolhidos com base no conhecimento de cada um sobre os
assuntos abordados. Alguns so pessoas muito conhecidas no meio e outros ainda
no, mas a ideia no foi fazer uma coletnea de textos de medalhes, mas apresentar aos leitores e leitoras conhecimento recente e opinies abalizadas.
O primeiro artigo trata das estatsticas criminais. Doriam Borges discute a sua
interpretao e os usos polticos que distorcem a realidade. E prope que os nme-

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

ros sejam utilizados realmente como instrumento para a elaborao de polticas de


segurana mais realistas.
No segundo artigo, Renato Srgio de Lima e Patrcia Nogueira Prglhf se
ocuparam em revelar o que e como funciona o sistema de segurana pblica brasileiro. Fazem um apanhado histrico de como tal sistema foi construdo e discutem
a necessidade de reformas estruturais para que o modelo brasileiro no fique estagnado e tenha condies de responder s demandas atuais.
O terceiro artigo lida com uma habilidade perdida ao longo dos anos, a investigao policial. Nele, eu proponho tratar da Polcia Civil e sua transformao em
uma mquina de fazer papel, em detrimento da investigao. E apresento algumas
propostas para retomar a capacidade investigativa, racionalizando e desburocratizando o processo.
O quarto artigo foi escrito a partir do ponto de vista de um segmento da
clientela da polcia, o jovem. Felipe da Silva Freitas mostra como esse segmento
vtima preferencial da violncia e discute a convergncia ou divergncia entre os
programas de segurana e de juventude no perodo 2003 a 2013, durante os governos Lula e Dilma Rousseff.
O policiamento preventivo o ponto focal do quinto artigo. Letcia Godinho
discorre e analisa trs programas distintos: a polcia comunitria paulista, baseada
no modelo japons; o programa Fica Vivo, institudo em Minas Gerais e a experincia carioca com a criao das UPPs. Alm de detalhar os modelos, a autora mostra
os prs e contras de cada um.
No sexto artigo, Juliana Vinuto e eu tentamos desmistificar algumas noes
sobre o trfico de drogas e o crime organizado. Tambm revelado o relacionamento entre os dois assuntos, por meio de um estudo de caso sobre o PCC, em So
Paulo. Ao final, so apresentadas medidas para enfrentar o problema.
Benedito Mariano apresenta, no stimo artigo, o resultado de suas reflexes sobre a utilidade da Guarda Municipal e o papel do municpio na segurana pblica. Para
isso utiliza sua experincia como secretrio encarregado da segurana nos municpios
de So Paulo e Osasco. Atualmente, cumpre a tarefa em So Bernardo do Campo.
E, finalmente, Ursula Dias Peres e Samira Bueno lidam em seu artigo com um
aspecto pouco explorado das polticas de segurana: o financiamento. De onde vem
o dinheiro, como gasto, as atribuies da Unio, estados e municpios etc. Um
tema que a maioria prefere no discutir, mas fundamental para entender o nosso
sistema de segurana.
Em resumo, o livro pode no ser muito divertido, mas com certeza deixar o
leitor e a leitora mais conscientes das questes da segurana pblica no Brasil.

Guaracy Mingardi
Organizador

Doriam Borges

As estatsticas de
violncia e a profecia
autocumprida do medo

Introduo
No debate pblico sobre a criminalidade e a violncia no Brasil dos ltimos anos, as estatsticas em geral tm sido uma referncia para o argumento
da tese das crescentes ondas de violncia. Em muitas situaes, dentro da
perspectiva da fala do crime (Caldeira, 2003), existem discursos na sociedade, disseminados por diferentes atores sociais (mdia, polticos, vizinhos,
lideranas etc), que citam nmeros distintos da realidade, mas que podem
influenciar a percepo generalizada de insegurana e do aumento da violncia no pas (Borges, 2011). Ao mesmo tempo, existem aqueles que utilizam
nmeros sobre a violncia sem citar suas respectivas fontes. Outros simplesmente proclamam que no h aumento da violncia e do crime, sem que
tenham qualquer apoio estatstico para suas declaraes. Apesar dos exemplos de mal uso dos nmeros, as estatsticas criminais continuam sendo um
instrumento poderoso para o desenvolvimento de polticas pblicas e para
que a populao acompanhe as tendncias desse fenmeno. Dessa forma, as
estatsticas criminais, quando utilizadas corretamente, podem ser entendidas
como um espelho objetivo da realidade social, no que se refere violncia e
criminalidade.
No obstante, a discusso sobre a qualidade das estatsticas criminais ainda rara nas cincias sociais no Brasil (Borges, et al; Lima e Borges, 2013). Neste
trabalho queremos colaborar com este tema e argumentar que uma leitura objetiva das estatsticas de criminalidade pode lanar uma luz diferente sobre a fala
do crime. Tais nmeros tm uma enorme influncia sobre a percepo da populao. Mesmo que a fonte seja desconhecida, as estatsticas parecem ser vlidas

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

para grande parte da populao, sobretudo quando so citadas por indivduos


ou instituies que transmitem confiana populao, devido, entre outras coisas, percepo comum de que os nmeros no mentem. As estatsticas tm
sido apresentadas sem que sejam questionadas teoricamente e/ou at validadas.
E assim, uma vez inseridas no discurso (e, especialmente, quando isso feito
por pessoas de confiana), os nmeros tornam-se conhecimento vlido. Embora
a preciso das estatsticas criminais seja de fato discutvel, sua enorme influncia
sobre a fala do crime no deve ser subestimada.
O objetivo deste trabalho apresentar uma anlise dos ndices criminais
no Brasil. Vale ressaltar que no pretendemos definir essas estatsticas apenas
como um espelho da realidade social no Brasil, mas critic-las e apresent-las
como premissa para o desenvolvimento de polticas pblicas de segurana. Ademais, defendemos que os ndices de criminalidade sejam utilizados como uma
ferramenta poderosa contra a deturpao dos discursos acerca da violncia na
sociedade brasileira. Procuraremos mostrar que o problema percebido como gigantesco e existente, pode ser muito mais relativo e manejvel do que geralmente se acredita, pelo menos em termos de sua extenso, seu desenvolvimento e
sua espacialidade (Huhn, 2008). Para tanto, vamos trabalhar com as estatsticas
criminais e discutir sobre a visibilidade do crime e da violncia na sociedade.
Assim, este trabalho ser dividido em trs partes. Na primeira, discutiremos os problemas de mensurao da violncia e da criminalidade no Brasil.
Em seguida, apresentaremos as tendncias dos ndices de criminalidade no
Brasil nos ltimos cinco anos. Finalmente, na ltima parte, comentaremos os
resultados e apresentaremos as principais concluses.

Quais so as estatsticas criminais? E elas so boas para qu?


As crticas acadmicas sobre as estatsticas de criminalidade so multifacetadas (Cano, 2000; Muncie, 2004; Maguire, 2002, 2007; Carrin e Espn,
2009). Essas crticas variam de uma avaliao radical sobre a utilidade dos dados para descrever uma determinada realidade a uma reviso restrita de indicadores especficos. Embora a quantidade de crticas tcnicas e o ceticismo
geral sejam enormes e ricos em detalhes, vamos nos concentrar, brevemente,
em alguns fatores centrais de ambos os lados do espectro crtico, a fim de
investir, posteriormente, nas anlises das estatsticas criminais do Brasil e na
reflexo sobre os seus sentidos e usos.
A mensurao da violncia enfrenta dificuldades relacionadas diversidade de definies e classificaes para registrar o fenmeno entre os estados
brasileiros, dada as diferenas entre os nveis e os tipos encontradas em cada
Unidade da Federao. Na maioria dos estados no existe ainda uma institui-

1. A sistematizao das estatsticas criminais no padronizada entre os estados, alm da inexistncia de uma nica instituio responsvel para desenvolver este trabalho. Em alguns estados, os dados so coletados e criticados pela Polcia Civil,
em outros pela Secretaria de Segurana Pblica, existem ainda aqueles que no possuem uma metodologia de organizao
das informaes.
2. Anualmente, nos Estados Unidos aplicado uma pesquisa de vitimizao: National Crime Victimization Survey, com o
objetivo de mensurar a incidncia de crimes, por meio de entrevistas domiciliares.
3. O Sistema de Informaes sobre Mortalidade (SIM) foi criado pelo DATASUS, ligado ao Ministrio da Sade, para a obteno regular de dados sobre mortalidade no pas. A partir da criao do SIM foi possvel a captao de dados sobre mortalidade, de forma abrangente, para subsidiar as diversas esferas de gesto na sade pblica. Com base nessas informaes
possvel realizar anlises de situao, planejamento e avaliao das aes e programas na rea. [N. E.]

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o especfica para coletar, sistematizar e consolidar essas estatsticas, o que


torna difcil mensurar a violncia e construir agregaes que representem a
evoluo da violncia e da criminalidade1. Com relao ao registro dos delitos,
h dois tipos de fontes de informao: a) fontes policiais; e b) fonte da sade,
para os casos de mortes. Em nenhum estado brasileiro realizada pesquisa de
opinio pblica anual para avaliar a magnitude e evoluo da violncia, como
ocorre em outros pases2.
Uma questo importante a falta de estatsticas confiveis, dado o nvel
de subnotificao de certos crimes, como os roubos de rua e os crimes sexuais (Coleman e Moynihan, 1996); especialmente a partir de uma perspectiva
histrica, o nmero de erros resultantes desse problema imenso. A subnotificao descreve o nmero de casos no registrados (relativa) ou at mesmo
desconhecidos (absoluto). A subnotificao absoluta consiste em crimes que
permanecem desconhecidos. Isso pode acontecer por diversos motivos. Um
exemplo tpico o caso de furto que permanece desconhecido pela vtima,
quando no percebe que teve um bem furtado.
Considerando essas questes, normalmente nos voltamos s estatsticas
de crimes violentos, especialmente os homicdios, isto ocorre pela gravidade
do fenmeno e por este tipo de violncia apresentar dados mais confiveis,
permitindo a comparao temporal entre os estados. Para fins de comparao,
escolhemos a taxa de homicdio por 100 mil habitantes como referncia. Uma
anlise deste indicador nos mostraria se, no perodo entre o final dos anos
1980 e incio dos anos 2000, houve um aumento da violncia no Brasil. Comparaes internacionais mostram o Brasil como um dos pases mais violentos
do mundo, com taxas mdias de 27 homicdios por cem mil habitantes.
Alm disso, h grandes desigualdades nas taxas de homicdios entre os
estados e municpios brasileiros. Em 2011, foram registrados no Sistema de
Informaes sobre Mortalidade3 (SIM) 52.198 mortes por agresso, o equivalente a 27,1 homicdios por 100 mil habitantes. O estado de Alagoas, com

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a maior taxa de homicdios, registrou 71,4 vtimas por 100 mil habitantes,
em contraste com Santa Catarina, que apresentou uma taxa de 12,7 homicdios por 100 mil habitantes, em 2011 (Grfico 1). A situao em Alagoas
notvel pela sua gravidade, embora os valores devam ser considerados com
algum cuidado, porque existe um problema de m classificao das mortes
violentas no Brasil4. Os dados a seguir so do SIM, compilados pelo Ministrio da Justia.

Grfico 1

Taxa de homicdio por 100 mil habitantes segundo a Unidade da Federao, 2011
Alagoas
Esprito Santo
Paraba
Par
Pernambuco
Bahia
Gois
Amazonas
Sergipe
Distrito Federal
Rio Grande do Norte
Cear
Mato Grosso
Paran
Amap
Rondnia
Rio de Janeiro
Mato grosso do Sul
Tocantins
Maranho
Acre
Minas Gerais
Roraima
Rio Grande do Sul
Piau
Sao Paulo
Santa Catarina

71,4
47,1
42,6
39,9
39,1
38,8
37,3
36,5
35,0
34,5
33,0
32,7
32,2
31,6
30,5
28,4
28,3
27,0
25,6
23,9
22,0
21,6
20,6
19,2
13,9
13,6
12,7

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

80,0

Fonte: Sistema de Informao sobre Mortalidade SIM/DATASUS.


Censo 2010, IBGE.

4. No Brasil, em 2011, 7,1% das mortes por causas externas intencionalidade eram desconhecidas, ou seja, no era possvel
saber se a morte foi causada por homicdio, suicdio ou acidente. Esse problema de m classificao das mortes violentas
varia entre os estados (Borges et al, 2013).

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A m qualidade das informaes nos registros de morte violenta, no


Brasil, provm das diferentes definies acerca da causa da morte e dos distintos entendimentos sobre a responsabilidade na classificao da violncia:
Instituto Mdico Legal (IML) ou secretarias de Sade? Alm disso, devemos
ressaltar que a excessiva burocratizao das instituies refora a pouca importncia dada misso de informar (Borges et al, 2013). No IML, para os
peritos esclarecer a circunstncia em que a morte ocorreu significa definir a
causa jurdica do bito. Segundo esses profissionais, a definio da causa do
bito no pode ser feita antes das investigaes, uma vez que a Declarao
de bito pode ser usada como prova de inqurito com as devidas implicaes
legais para o agressor. Para a Secretaria de Sade, elucidar as circunstncias
significa conhecer as causas que levaram ao bito, com o objetivo de compor
as estatsticas de mortalidade do Pas (Borges et al, 2013).
Dessa forma, grande parte dos homicdios registrada pelos rgos de sade inadequadamente classificada como causa externa, cuja intencionalidade
desconhecida. Segundo os autores Souza (1994), Cano e Santos (2001), muitos
registros de causas externas, cuja intencionalidade desconhecida, so homicdios e acabam inseridos nessa categoria, levando subestimao dessa causa.
Vale ressaltar que a insuficincia de informaes para a definio das
mortes violentas fruto, em parte, da dificuldade em que a polcia tem em
conseguir depoimento da populao, que, em muitas situaes, presenciou a
violncia, mas tem medo de testemunhar. a chamada lei do silncio.
Em relao s estatsticas de roubos e furtos registradas pelas polcias, h
uma grande diversidade entre os estados, especialmente entre as suas vrias
modalidades, cujas taxas por 100 mil habitantes mostram grande variabilidade, em funo das diferentes definies e das formas e mtodos de coberturas
do registro estatstico, isso quando h estatstica consolidada para o estado.
Uma pesquisa realizada pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID) estimou o custo financeiro da violncia para alguns pases latino-americanos e concluiu que o problema uma das principais barreiras ao desenvolvimento da Amrica Latina (Londoo e Guerrero, 1999). Segundo Cerqueira,
Rodrigues, Carvalho e Lobo (2007), em 2004, o custo da violncia no Brasil
foi de R$ 92,2 bilhes, o que representou 5,1% do Produto Interno Bruto (PIB)
nacional. Isso significa que o custo da violncia no Brasil foi estimado em cerca
de 540,40 reais per capita. Estes custos se referem a perdas com sade (anos de
vida perdidos e custos mdicos), perdas materiais (justia e segurana pblica e
privada), e deteriorao do consumo e do trabalho.
Quanto aos custos humanos, a violncia tem sido um importante fator
no aumento dos sentimentos de medo e insegurana. No caso brasileiro,

17

P r oj e tos par a o B r asi l

Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

a generalizao e ampliao desses sentimentos esto ligadas, entre outros


fatores, ao aumento real nas taxas de criminalidade, em especial do crime violento (Coelho, 1988; Adorno, 1998; Caldeira, 2003), falta de confiana nas
instituies de segurana pblica, abordagem da violncia pela mdia muitas
vezes exagerada e sensacionalista e desordem fsica e social dos ambientes pblicos.

Recente evoluo da violncia no Brasil


18

O aumento da criminalidade e do medo nas cidades brasileiras afetaram a vida cotidiana das pessoas e tornaram-se assuntos corriqueiros, gerando o que Caldeira (2003) chamou de fala do crime. A fala do crime
pode influenciar o comportamento e as percepes das pessoas e, nessa
fala que o medo trabalhado e disseminado e a violncia pode ser ampliada
(Caldeira, 2003). Essa fala do crime, entre outras coisas, tambm capaz
de criar preconceitos, esteretipos e caricaturas, dividindo o mundo entre
o bem e o mal. Segundo a autora, a ordem simblica engendrada na fala
do crime no apenas discrimina alguns grupos, promove sua criminalizao
e os transforma em vtimas da violncia, mas tambm faz o medo circular
atravs de histrias e ajuda a deslegitimar as instituies da ordem e legitimar a privatizao da justia e uso de meios violentos e ilegais (Caldeira,
2003, p. 43). Alm disso, a autora salienta as mudanas sociais, nas cidades
contemporneas, devido violncia e ao medo, com a ampliao de novas
formas de segregao espacial e discriminao social, a construo de enclaves fortificados5 nas residncias, no trabalho, em reas de lazer e mesmo em
ambientes de consumo. Enfim, tais preocupaes generalizadas tm efeitos
negativos tanto para o indivduo quanto para a sociedade (Hale, 1996), agravando o impacto do crime e afetando a qualidade de vida dos indivduos.
Elas podem, tambm, afetar a comunidade e deteriorar o senso de confiana,
coeso e controle social, o que, por sua vez, pode contribuir para uma maior
incidncia do crime, ou seja, uma profecia autocumprida do medo do crime.
medida que as pessoas acreditam que h mais violncia (Borges, 2011) em
um determinado lugar sendo verdade ou no , potenciais criminosos podem passar a perceber tal espao como um ambiente propcio para cometer
crimes, cumprindo a profecia do ambiente perigoso. So nesses termos que
introduzimos a profecia autocumprida do medo.

5. Enclaves fortificados so espaos privatizados, fechados e monitorados, destinados residncia, lazer, trabalho e consumo (Caldeira, p.11, 2003).

Crimes letais intencionais


As taxas de homicdio so geralmente o indicador mais utilizado para
mensurar a violncia, especialmente para comparaes internacionais ou
longitudinais, pois as definies e a coleta desse indicador so menos inconsistentes em relao a outros tipos de violncia. De acordo com os dados
do Sistema de Informaes sobre Mortalidade (SIM), os homicdios, entre
1980 e 2011 (Grfico 2), variaram entre 11,7 e 27,1 por 100 mil habitantes.
Portanto, a taxa aumentou em 32% ao longo de 31 anos.
Com base nos nmeros, parece justificado afirmar que houve um aumento de mortes violentas intencionais no Brasil. O nmero absoluto de
vtimas de homicdios em 2011, de 52.198 vtimas, quase quatro vezes
maior do que o registrado em 1980, 13.910 vtimas. A taxa parece ter aumentado nesse perodo, sobretudo durante a dcada de 1990. Coincidentemente, a partir de 2004, um ano aps a implementao do Plano Nacional
de Segurana Pblica (PNSP)6, a taxa de homicdios reduziu levemente e
permaneceu relativamente constante at 2011 (Grfico 2).
Apesar da estabilidade da taxa nesse perodo, o nmero de pessoas
assassinadas por ano ultrapassou 50 mil vtimas. No obstante, h uma variabilidade das taxas nas Grandes Regies brasileiras, conforme podemos
verificar no Grfico 3. Em 2011, por exemplo, o Nordeste (36,2 por 100
mil habitantes), o Norte (35 por 100 mil habitantes) e o Centro-Oeste (33,9
por 100 mil habitantes) foram as regies com as taxas de homicdio mais
elevadas. Por outro lado, Sul (22,4 por 100 mil habitantes) e Sudeste (20
por 100 mil habitantes) obtiveram indicadores mais amenos. Analisando a
evoluo das taxas segundo as Grandes Regies, podemos perceber que a

6. Com a implementao do PNSP, a Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp) do Ministrio da Justia foi reorganizada e fortalecida, para exercer o papel de coordenadora da poltica nacional de segurana pblica, denominada
de Sistema nico de Segurana Pblica (Susp). Com o Susp, o governo federal pretendeu articular operacionalmente as
intervenes dos estados da federao, incluindo suas respectivas polcias.

P r oj e tos par a o B r as i l

Para investigar se a ideia de aumento da violncia criminal, de fato,


corresponde s discusses veiculadas pela mdia e discutidas nas ruas, precisamos, entre outras coisas, analisar os dados das ocorrncias criminais.
Em geral, os trabalhos que procuram avaliar a situao e a evoluo dos
problemas de segurana utilizam, como medidas de violncia, indicadores
de homicdios, roubos e furtos. Nesse sentido, discutiremos a seguir alguns
dados sobre a violncia e a criminalidade no Brasil.

19

Grfico 2
Evoluo da taxa de homicdio por 100 mil habitantes no Brasil, 1980 a 2011
35,0

60.000
50.000
22,2
20,3

30.000
20.000

12,6 12,6
11,7

15,3 15,3
13,8 15,0

23,8
20,9

25,926,2

27,8 28,5

28,9
27,0

26,9
26,3
25,8 25,2 26,4

27,4 27,1

21,2
20,2
19,1

16,9
16,8

30,0
25,0
20,0
15,0
10,0

10.000

5,0

0,0

1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011

20

Nmero de vtimas

40.000

24,8 25,4

26,7

Taxa de homicdios poe 100 mil habitantes

P r oj e tos par a o B r asi l

Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

Fonte: Sistema de Informao sobre Mortalidade SIM/DATASUS.


Censo 2010, IBGE.

regio Sudeste apresentou uma queda a partir de 2008, enquanto as regies


Norte e Nordeste apresentaram tendncias ao crescimento, nos cinco anos
analisados. No Nordeste, o crescimento mdio anual da taxa de homicdios
foi de 5,3% no perodo analisado, enquanto na regio Sudeste houve um
decrscimo mdio de 3,5% anual (Grfico 3).
Finalmente, a minha crtica limitada tese do aumento extraordinrio
dos homicdios. Sabemos que tanto a taxa, quanto o nmero de homicdios
so altos, principalmente se comparados com os valores encontrados em outros pases. Entretanto, nos ltimos anos, esse tipo de violncia tendeu a se
estabilizar no Brasil. Gostaria de ressaltar que a crtica no exime o fato de o
Brasil ser um pas violento e apresentar altos ndices de homicdios, mas quero
chamar a ateno para o discurso enviesado de um aumento vertiginoso da
violncia no Brasil, e as consequncias simblicas que essa fala pode gerar na
sociedade. O excesso da tematizao da violncia teve efeito para construir um
imaginrio deste fenmeno, bem como um argumento poltico nas campanhas
eleitorais e plataformas de governo. Mais do que um fenmeno em si, a violncia se transformou numa prtica social de ampla visibilidade com um carter
estruturado no uso de seus recursos, para o estabelecimento de convenincias
e apropriaes por parte de quem quer dissemin-la politicamente.

P r oj e tos par a o B r as i l

Grfico 3
Evoluo da taxa de homicdio por 100 mil habitantes segundo Grandes Regies
Brasil, 2007 a 2001
40,0
35,0
30,0
25,0
20,0

21

15,0
10,0
5,0
0,0

2007
Regio Norte
Regio Sul

2008

2009

Regio Nordeste

2010

2001

Regio Sudeste

Regio Centro-Oeste

Fonte: Sistema de Informao sobre Mortalidade SIM/DATASUS.


Censo 2010, IBGE.

Crimes contra o patrimnio


Outro tipo de violncia frequentemente discutido o roubo, que muitas
vezes ligado ao homicdio na fala do crime: Eles matam por um telefone
celular ou nossas vidas valem um carro. Na Tabela 1, podemos verificar o
nmero de registros e a taxa de roubos por 100 mil habitantes, segundo os
estados brasileiros. Esses dados foram coletados no Sistema Nacional de Estatsticas em Segurana Pblica e Justia Criminal (Sinespjc) da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp/Ministrio da Justia), para a confeco
dos anurios do Frum Brasileiro de Segurana Pblica (FBSP).
Como podemos visualizar na Tabela 1, alguns estados no possuem os
dados para todos os anos, o que inviabiliza o clculo do valor total para o
Brasil. Esse problema reflete as deficincias na sistematizao das estatsticas
criminais produzidas pelas instituies estaduais de segurana pblica. Como
alternativa analtica, vamos agregar apenas os 20 estados que apresentaram os
dados no perodo estudado7.
7. Os estados que foram excludos nessa anlise foram: Amap, Cear, Minas Gerais, Paran, Piau e Roraima.

P r oj e tos par a o B r asi l

22

Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

Tabela 1
Nmero absoluto e taxa de roubo por 100 mil habitantes
Unidades da Federao, 2008 a 2011
Unidades da Federao

2010
2008
2009
2011
Nos abs. Taxa Nos abs. Taxa Nos abs. Taxa Nos abs. Taxa

Acre
Alagoas
Amap
Amazonas
Bahia
Cear
Distrito Federal
Esprito Santo
Gois
Maranho
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
Minas Gerais
Par
Paraba
Paran
Pernambuco
Piau
Rio de Janeiro
Rio Grande do Norte
Rio Grande do Sul
Rondnia
Roraima
Santa Catarina
So Paulo
Sergipe
Tocantins

3.053
8.627
...
23.059
65.102
18.577
29.732
9.687
18.976
16.244
9.626
4.856
12.131
65.131
6.301
36.617
56.089
7.402
140.990
15.979
79.300
4.390
727
15.443
278.862
6.313
1.334

448,9 2.564
275,8 8.424
...
...
690,2 26.335
448,9 65.406
219,8 44.998
1162,7 31.820
280,5 3.878
324,7 18.392
257,6 26.452
325,5 13.976
207,9 3.960
61,1
...
889,6 53.231
168,4 3.225
345,8
...
642,2 59.319
237,3 8.624
888,3 138.083
514,4 13.253
730,5 32.039
293,9 8.374
176,1 1.018
255,1 12.879
680,0 327.839
315,7 5.884
104,2 1.706

Fonte: Anurios do Frum Brasileiro de Segurana Pblica 2010, 2011 e 2012.

371,0
266,9
...
776,1
446,8
526,4
1220,6
111,2
310,3
415,4
465,6
167,8
...
716,3
85,5
...
673,3
274,2
862,5
422,4
293,6
556,8
241,5
210,5
792,2
291,3
132,0

3.032 413,3
9.615 308,1
347 51,8
27.541 790,5
55.781 398,0
...
...
26.830 1043,9
9.691 275,7
12.545 209,0
23.870 363,1
12.848 423,3
4.332 176,9
47.427 242,0
198.176 2614,1
3.376 89,6
61.729 591,0
52.910 601,5
7.607 243,9
120.154 751,4
14.721 464,7
56.827 531,4
7.738 495,3
1.219 270,6
13.028 208,5
301.489 730,7
6.522 315,4
1.686 121,9

2.623
9.568
886
36.741
45.710
...
24.440
11.104
20.448
23.927
12.523
3.926
55.656
204.540
5.147
59.418
55.792
...
106.572
...
54.056
7.033
...
14.590
321.894
8.697
1.768

351,4
304,4
129,5
1038,4
324,2
...
936,4
313,0
336,3
360,0
407,1
158,5
282,1
2660,3
135,8
565,2
629,4
...
661,4
...
503,6
446,1
...
231,0
774,0
416,2
126,2

P r oj e tos par a o B r as i l

Grfico 4
Evoluo da taxa de roubo por 100 mil habitantes
Unidades da Federao, 2008 a 2011
700,0
600,0

654,4
587,7

664,6

582,4

500,0
400,0

23

300,0
200,0
100,0
0,0

2008

2009

2010

2011

Fonte: Inpe
Elaborao prpria

Antes de analisar o Grfico 4, devemos levar em considerao duas ques


tes importantes: 1) o efeito das regies as quais os estados retirados da anlise pertencem, uma vez que h grande variabilidade entre as Grandes Regies,
o que pode causar um vis na evoluo; 2) o fato de no termos controle da
taxa de subnotificao8 dos crimes de roubo. Sem qualquer crtica sobre a
credibilidade dos nmeros, o Grfico 5 indica que a taxa de roubos aumentou
no perodo analisado. Vale ressaltar que esse resultado pode tanto refletir o
aumento da violncia, como pode ser um indicativo de maior confiana da
populao nas instituies policiais, ou seja, as pessoas procuraram a polcia
para registrar a ocorrncia do crime. Entretanto, como estamos falando de
20 estados diferentes, a concluso torna-se ainda mais complexa. A nica
maneira de responder esta questo seria o desenvolvimento de uma pesquisa
nacional de vitimizao.
Violncia domstica
As denncias sobre a violncia domstica contra mulheres vm alcanando ndices alarmantes em todo o mundo. Para alguns pases, como os Esta8. Total de crimes ocorridos e no notificados aos rgos governamentais, conhecido como taxa de subnotificao ou
cifra obscura.

P r oj e tos par a o B r asi l

24

Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

dos Unidos, o enfrentamento desse tipo de violncia considerado como central em suas polticas de segurana. No Brasil, apesar de haver uma escassez
de pesquisas relacionadas questo, os poucos dados obtidos sugerem que os
homens possuem um importante papel na produo desse tipo de violncia.
A violncia como cerne da questo de gnero sempre existiu, mas s
recentemente est sendo discutida no Brasil e no resto do mundo. O reconhecimento pblico do problema no Brasil tem incentivado a busca de
solues que tem recebido apoio internacional. As discusses feministas,
elaboradas entre o final da dcada de 1970 e incio da dcada de 1980, resultaram na criao, entre outras instituies e polticas, das Delegacias de
Atendimento Mulher (DEAMs). Essas instituies policiais auxiliaram na
consolidao e institucionalizao do combate violncia contra mulher,
garantindo a visibilidade e expressividade de polticas pblicas de cunho feminista e constituram a primeira poltica pblica de gnero na rea de segurana pblica. Alm disso, foram criados, em mbito nacional, os Juizados
Especiais Criminais (Jecrims Lei n 9099, de 1995) para o julgamento de
crimes de menor potencial ofensivo. Esses rgos criminais abarcam grande
parte dos casos de situaes de violncia domstica e conjugal. Em 2006, foi
sancionada a Lei Maria da Penha voltada s mulheres. Diante desse contexto
de definio do problema, elaborao e consecuo de polticas pblicas de
gnero, percebe-se a tendncia da violncia contra a mulher ultrapassar o
espao privado e pessoal, para se lanar ao mbito pblico e institucional.
Pesquisas qualitativas e quantitativas sobre a violncia masculina contra as
mulheres, em nosso pas, sugerem que esta violncia e a violncia sexual so
frequentemente vistas como parte de um script sexual presente tanto nos casamentos, quanto nas relaes estveis no legalizadas. Tambm observa-se,
por meio dessas pesquisas, que homens frequentemente toleram esta violncia, inclusive proporcionando apoio mtuo (Barker e Lowenstein, 1997).
No estado do Rio de Janeiro, pesquisa realizada pelo Centro de Estudos de Segurana e Cidadania (CESeC), em conjunto com a Viva Rio e
Universidade de Coimbra, aponta que 86% dos homens denunciados nas
DEAMs eram conhecidos da denunciante, e 60,3% eram parceiros ntimos
ou ex (maridos, namorados, companheiros). A pesquisa foi feita entre 12 de
setembro e 13 de outubro de 2005, com 615 mulheres que responderam aos
questionrios deixados em oito DEAMs do estado do Rio de Janeiro.
Na pesquisa realizada em 2001 pela Fundao Perseu Abramo (FPA),
constatou-se que so raros os casos de denncia pblica por parte das mulheres agredidas. Quando ocorrem so, principalmente, diante de ameaa
integridade fsica por armas de fogo (31%), espancamento com marcas,

P r oj e tos par a o B r as i l

fraturas ou cortes (21%) e ameaas de espancamento prpria mulher ou


aos filhos (19%).
A pesquisa da FPA aponta, ainda, que em quase todos os casos de violncia contra a mulher, mais da metade das vtimas pede ajuda primeiro a
outra mulher da famlia me ou irm, ou alguma amiga prxima , e assim
mesmo s em situaes graves, como ameaas com armas de fogo, e espancamento com marcas, cortes ou fraturas (55% e 53%, respectivamente).
Outra pesquisa elaborada pela FPA, que serve como amostra com representatividade nacional, mensurou a ocorrncia de violncia contra mulheres
de 15 anos ou mais. Nesse estudo, verificou-se que 43% das mulheres brasileiras haviam sofrido violncia praticada por um homem na vida, cerca de um
tero disse ter sofrido alguma forma de violncia fsica, 13% violncia sexual e
27% psicolgica (Venturi, Recamn e Oliveira, 2004). Segundo os resultados
dessa investigao, os maridos, ex-maridos, namorados e ex-namorados foram
os principais agressores, variando de 88% dos autores de tapas e empurres
a 79% dos perpetradores de relaes sexuais foradas (Venturi, Recamn e
Oliveira, 2004).
O pedido de ajuda perante ameaas de espancamento, prpria mulher
ou aos filhos tapas e empurres, xingamentos e agresses verbais , ocorre
em pouco menos da metade dos casos (46%, 44% e 43%, respectivamente).
Pouco mais de um tero das mulheres pediu ajuda quando foram vtimas de
impedimento de sair do lar, trancadas em casa, quando houve quebra-quebra
em casa, ao sofrer assdio sexual e crticas sistemticas atuao como me.
Nas demais situaes de violncia, o pedido de ajuda inferior a 30%.
Em 2006, a pesquisa Percepo e reaes da sociedade sobre a violncia
contra a mulher, do Instituto Patrcia Galvo/Ibope, constatou que cresce a preocupao com relao violncia de gnero: 33% dos entrevistados apontam
a violncia contra as mulheres, dentro e fora de casa, como o maior problema
na atualidade na pesquisa de 2004, essa preocupao era apontada por 30%
dos entrevistados. Foram ouvidas 2.002 pessoas de 16 anos ou mais, entre
homens e mulheres, em 142 municpios de todas as regies do pas (inclusive capitais).Em suma, essa discusso sobre violncia contra a mulher tem
se tornado mais complexa nos ltimos tempos, por meio da realizao de
pesquisas, estudos acadmicos, do desenvolvimento de polticas pblicas na
rea, ou mesmo a partir da regulamentao em nveis internacional e federal
sobre a questo. Esse contexto propiciou a legitimao da violncia contra as
mulheres como um problema de sade pblica e de direitos humanos que merece ser abordado a partir de uma rede de servios, que se configure em uma
perspectiva interdisciplinar, dada a complexidade do problema.

25

P r oj e tos par a o B r asi l

26

Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

Comentrios finais
A anlise das estatsticas criminais do Brasil pode ser resumida nos seguintes tpicos:
1) As taxas de homicdio por 100 mil habitantes no explodiram em
2011. Houve uma tendncia ao crescimento dos homicdios entre meados da
dcada de 1980 e incio dos anos 2000. No entanto, nos ltimos oito anos,
esse fenmeno tem permanecido relativamente estvel no Brasil;
2) Existem diferenas significativas entre as Grandes Regies. Enquanto
no Nordeste a evoluo da taxa de homicdios crescente (aumenta, em mdia, 5,3% ao ano), com valores altos (36 por 100 mil habitantes), por outro
lado, no Sudeste, a tendncia de reduo (diminui, em mdia, 3,5% ao ano),
com valores mais baixos (20 por 100 mil habitantes);
3) As estatsticas de roubo em nvel nacional so precrias. Analisando
os dados de 20 estados, verificamos um aumento no registro dos roubos;
4) No Brasil, como em outros pases, a violncia contra as mulheres tem
como principais perpetradores os companheiros e ex-companheiros;
5) Finalmente, os ndices de criminalidade so desproporcionais representao de crime no discurso dominante (Borges, 2011). A mdia destaca, especialmente, os crimes mais violentos. Como a cobertura da mdia
normalmente vista como um espelho da realidade h sobrerrepresentao de
estmulos para o medo do crime.
Mesmo que se tente analisar as estatsticas criminais do Brasil de forma crtica, elas ainda no sustentam a noo de uma exploso da violncia
e do crime, desenvolvida pelo discurso dominante. Uma anlise crtica das
estatsticas sugere que houve um aumento da violncia e da criminalidade
no Brasil, desde os anos 1980 at os dias de hoje, mas os ltimos cinco anos
tm que ser questionados e relativizados de muitas maneiras. A evoluo dos
nmeros pode ser lida como possuindo um ligeiro aumento, ou mesmo com
uma possvel estagnao em alguns casos, e no contexto dos estudos da teoria
criminolgica ambas so mais plausveis do que a hiptese de exploso do
fenmeno, o que difcil de verificar para a maioria dos indicadores.
De acordo com a teoria criminolgica, apresentada neste documento,
esse crculo vicioso tambm pode ser agravado pelos ndices de criminalidade em si: a fala do crime leva a maiores taxas de criminalidade. Quanto mais
relatos da mdia sobre o crime, mais o Estado procura responder as demandas e tomar medidas, e, consequentemente, mais delitos so detectados: uma
profecia autocumprida do medo. Este contexto, por sua vez, pode levar a mdia
a falar sobre a onda de crimes, o que pode gerar na sociedade uma demanda
por segurana, acionando os polticos e gestores da rea de segurana pblica,

Referncias Bibliogrficas
Adorno, S. O . Gerenciamento pblico da violncia urbana. In: So Paulo sem
medo: um diagnstico da violncia urbana. Rio de Janeiro. Garamond, 1998.
Barker, G.; Loewenstein, I. Where the boys are: Attitudes related to masculinity,
fatherhood, and violence toward women among low-income adolescents and young
adult males in Rio de Janeiro, Brasil, Youth & Society, 29, 166-196, 1997.
Borges, D. O medo do crime na cidade do Rio de Janeiro: uma anlise sob a perspectiva das crenas de perigo. Curitiba: Editora APPRIS, 2011.
Borges, Miranda, D.; Duarte, T.; Novaes, F.; Ettel, K.; Guimares, T.; Ferreira, T. Mortes violentas no Brasil: uma anlise do fluxo de informaes.

P r oj e tos par a o B r as i l

e mantendo o crculo vicioso. Este ciclo interminvel continua sem um olhar


mais atento s taxas reais ou razes para os crimes.
A fala sobre o crime no Brasil precisa ser racionalizada. Em resumo, este
trabalho um pedido de desapego dos brasileiros fala do crime. O pedido
baseado em uma releitura das estatsticas criminais, com um fundo na cincia
criminolgica. Como as estatsticas do crime no podem responder, satisfatoriamente, ao porqu do medo do crime (Borges, 2011), vale a pena dar uma
olhada em possveis mudanas no contexto da fala do crime. Entre algumas
questes, ressalto a existncia de um notvel nvel de desconfiana na elite
poltica, o que torna mais difcil para os polticos ou partidos impor programas
impopulares que no sigam a fala do crime. Se essas polticas so implementadas, o medo do crime precisa ser mantido, a fim de apoiar a existncia das
polticas. Se o combate ao crime o ponto focal de um programa de governo
ou de uma promessa de campanha do partido, o prprio crime precisa ser
mantido como o principal problema das pessoas.
No obstante, o sentimento de medo do crime, de fato, est presente
nos centros urbanos. Essa atmosfera, juntamente com o discurso que procura
lhe dar sentido, parece de alguma maneira orientar as prticas direcionadas ao
controle do crime e ao sistema penal. O sentimento de insegurana e o clamor
por mais polcias influencia as polticas governamentais. Diante desse fato, a
populao pede mais rigor nas aes de segurana pblica.
Toda essa tendncia afeta o tecido social e influencia a qualidade de vida
da populao. A sociedade torna-se ainda mais violenta e o crime continua
incomodando a populao, que se sente insegura no s com as aes de
criminosos, mas tambm com o comportamento de muitos dos responsveis
pela manuteno da ordem pblica e pelo controle da violncia.

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P r oj e tos par a o B r asi l

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

In: Isabel Figueiredo, Cristina Neme e Cristiane Lima. (Org.). Pensando a


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Renato Srgio de Lima


Patrcia Nogueira Prglhf

(Re)Estruturao da
segurana pblica no

Brasil1

Passados 25 anos de experincia democrtica, falar sobre a atual estrutura da segurana pblica no Brasil implica reconhecer que, se por um lado
conseguimos avanar na construo de discursos e polticas que se baseiam
em princpios de Direitos Humanos e de cidadania, por outro, convivemos
com um modelo em que a ausncia de reformas estruturais obstrui em termos prticos e polticos a efetivao desses mesmos princpios, bem como a
oferta de uma segurana pblica verdadeiramente para todos.
No esforo de compreender os avanos e desafios da estrutura vigente,
necessrio recordar que diferentes interesses e convices pautaram os mandatos
das polcias brasileiras ao longo da histria, levando a dilemas organizacionais
e de pacto federativo que persistem at os dias de hoje. Como ponto de partida,
interessante observar que o termo segurana pblica parece ter sido usado
pela primeira vez ainda na Constituio Federal (CF) de 1937 (Artigo 16, inciso
V), a qual conferia exclusivamente Unio a competncia por regular a matria
e garantir o bem-estar, a ordem, a tranquilidade e a segurana pblicas, quando o
exigir a necessidade de uma regulamentao uniforme (grifo nosso).
Observa-se aqui uma primeira tenso conceitual, uma vez que a Lei 192,
de 17 de janeiro de 1936, regulava as atividades das polcias militares e as
vinculava s Unidades da Federao, cabendo Unio apenas um papel de
superviso e controle, por meio do Exrcito. Ainda por essa Lei, consonante

1. Este captulo sintetiza uma srie de discusses que tm sido feitas nos ltimos anos e que j foram, em maior ou menor
grau, publicadas em Lima (2011) e esto presentes em TRINDADE e LIMA (no prelo). Todavia, elas servem para traar um
quadro da segurana pblica no Brasil e auxiliam na discusso sobre reformas estruturais e legislativas.

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

com a Constituio Federal de 1934, as polcias militares eram as responsveis


pela segurana interna, termo empregado para tratar de matrias atinentes
ao controle da ordem. Sabendo-se que tal normatizao s foi revogada muito posteriormente Constituio de 1937 pelo Decreto Lei n 317, de 13 de
maro de 1967, que regulamentou a Constituio de 1967 no que tange atuao das polcias , possvel perceber o conflito de objetivos e competncias
que, j neste longo perodo, marca a histria das polcias militares no Brasil.
O conceito criado pela Constituio de 1937, portanto, parece no ter
conseguido se institucionalizar e no teve fora para mudar, mesmo aps o
Estado Novo, as estruturas que organizavam as polcias estaduais. O que demonstra de modo ainda mais emblemtico essa dificuldade, a Constituio
Federal de 1967 restabeleceu a competncia das polcias militares (PM) para
a manuteno da ordem e segurana interna nos estados, nos territrios e
no Distrito Federal (grifo nosso), retomando o conceito presente na Carta
Magna de 1934.
Cabe destacar que tal reorientao representa, de modo significativo, a
base conceitual expressa pela Doutrina de Segurana Nacional e Desenvolvimento do perodo da ditadura militar, pela qual se formula o conceito de Segurana Nacional. Tal perspectiva, fundamentava-se na prioridade dada pelos
militares defesa do Estado e das ordens poltica e social, acrescentando a este
princpio o destaque para o papel das Foras Armadas (Freire, 2009).
Ser somente a CF de 1988 que ir resgatar o conceito de 1937 e trar
um captulo especfico sobre segurana pblica. Em termos polticos, o
contexto brasileiro entre 1987 e 1988 colocava ao constituinte o desafio de
superar o paradigma da Segurana Nacional e inserir o tema da segurana
pblica no processo de democratizao das instituies. Afinal, ao fundo
desse movimento, percebia-se que a partir do paradigma ento vigente seria difcil conceber a atividade policial como exerccio de uma atividade
de proteo ao indivduo e, menos ainda, como exerccio de atividademeio para a consecuo dos direitos e garantias individuais. Os traumas
provocados pelo regime autoritrio obrigavam a uma nova declarao de
princpios, um novo arcabouo jurdico.
Assim, a CF de 1988, de forma emblemtica, abandona a expresso
segurana nacional e passa a tratar da segurana pblica, numa mudana
no s terminolgica, mas indicativa da premncia de uma teoria da atividade policial, com a qual o monoplio do uso legtimo da violncia, que
caracteriza o Estado moderno, estivesse nas mos de organizaes que no
provocassem medo na populao, mas fossem vistas como instrumentos de
garantia de direitos e de paz.

P r oj e tos par a o B r as i l

Porm, ainda em razo dos traumas do perodo autoritrio, o tema era


bastante indigesto, em especial para os intelectuais de esquerda, no assumindo relevncia poltica e a consequente centralidade legislativa. Mudanas de
fato substantivas exigiriam que a lgica da atividade policial cambiasse do registro de brao armado, do poder poltico, para o registro do servio pblico o
que jamais poderia ser conseguido apenas com a boa vontade dos constituintes
democratas, mesmo que ela fosse imensa, na medida em que seriam necessrias
transformaes na arquitetura institucional das foras policiais, capazes de dotar
os dirigentes polticos de capacidade de governana sobre elas. Nesse campo, o
constituinte no avanou e acabou por criar situaes paradoxais, pelas quais o
ordenamento jurdico brasileiro permitiu a sobrevivncia de prticas burocrticas e institucionais nada democrticas.
A discusso sobre reformas nas polcias e do sistema de justia criminal
ficou assim para um segundo plano, talvez subsumida pela fora da nfase nas
reformas macroeconmicas e das tenses e frices inerentes ao tema, que carecia de consensos mnimos em torno de modelos e parmetros de trabalho. Nesse
contexto, deixou-se prevalecer a viso das elites policiais estaduais, formadas
ideologicamente em academias de polcia que ainda hoje encontram srias
dificuldades em incorporar em suas matrizes curriculares contedos e cursos que
aliem respeito aos Direitos Humanos com ensino de tcnicas policiais de preveno e represso criminalidade e violncia (Tavares dos Santos, 2009).
Dito de outra forma, a CF de 1988 avanou na proposio de um novo
conceito de segurana pblica, mas, ao que tudo indica, apenas em oposio
ao de segurana nacional, na tentativa instrumental de fornecer ao Estado condies e requisitos democrticos de acesso justia e garantia de direitos. Embora apresente um captulo especificamente dedicado ao tema, o texto constitucional tampouco chega a definir claramente o que entende por segurana
pblica, delimitando em seu art. 144 to somente quais so as instituies
pblicas encarregadas por prov-la (Lima, 2011).
Os rudos no pacto federativo e no modelo bipartido de organizao
policial (civil e militar) tambm no foram alterados, ao contrrio, novas situaes foram criadas com a, cada vez mais presente, com a introduo dos
municpios na formulao e execuo de polticas de preveno e combate
violncia (Muniz e Zacchi, 2004). At hoje a no regulamentao do art. 23 da
Constituio Federal, que trata das atribuies concorrentes entre os entes, e
do pargrafo stimo do art. 144, que dispe sobre os mandatos e atribuies
das instituies encarregadas em prover segurana pblica, produzem no Brasil conflitos de competncia, gerando um quadro de diversos ordenamentos
para a soluo de problemas similares de segurana e violncia.

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

Na ausncia de reformas consistentes, o aparato de segurana e justia


criminal manteve-se, basicamente, com as mesmas estruturas e prticas institucionais desenhadas pelo regime militar de 1964 e herdeiras de polticas criminais pautadas no direito penal forte e absoluto. Os avanos nessa rea foram
residuais e cuidaram de dar carter civil ao policiamento, retirando-o, como j
destacado, do campo da defesa nacional e das foras armadas.
A CF de 1988 acabou, assim, reproduzindo aquilo que Theodomiro
Dias Neto afirma como sendo a reduo de polticas de segurana ao espao
da poltica criminal, notadamente marcada pela interveno penal (Dias Neto,
2005: 114), num processo de reificao e supremacia de um ponto de vista
criminalizador, na interpretao dos conflitos sociais; concentrador da segurana pblica, no universo jurdico e policial; e deslegitimador da participao
social e da contribuio de outros profissionais, que no os do campo jurdico,
para a administrao de conflitos.
Como resultado dessa reduo, a presso por aes efetivas de reduo
da insegurana acaba reapropriada no sentido da manuteno desse quadro,
na medida em que novos recursos humanos, financeiros e materiais so alocados pelos dirigentes polticos mais em funo daquilo que entendido, empiricamente e/ou normativamente, como prioritrio do que aquilo que seria
fruto de diagnsticos e de planejamento estratgico, bem como do debate
republicano de posies e construo de consensos. A emergncia e a politizao do tema do combate violncia durante os primeiros anos da democracia
tiveram, nesse sentido, o efeito de frear as pretenses de reforma do sistema de
justia e, ao invs da reforma, pautaram o reforo das estruturas j existentes:
mais polcia, mais priso, mais pena, mais armamento. Aes espetaculosas
so mobilizadas e os principais problemas do modelo de organizao do sistema de justia criminal e da pouca participao da sociedade deixam de ser
considerados urgentes e politicamente pertinentes.
Em outras palavras, o debate sobre segurana pblica reduzido, mesmo aps 1988, quase que exclusivamente ao debate legal e normativo, abrindo margens para a emergncia da chamada legislao do pnico, toda vez
que uma tragdia ganha manchetes das mdias impressa e eletrnica (Lei de
crimes hediondos etc). Na tentativa de aplacar as presses da populao, leis
nem sempre coerentes, e quase sempre supressoras de direitos e com a marca
do rigor penal, tornam ainda mais complexo o funcionamento do sistema de
justia criminal brasileiro, e as polticas de segurana pblica ficam como que
num pndulo entre os tempos de gesto e os tempos polticos, quase sempre
inviabilizando processos de mdio e longo prazos. A atribuio de responsabilidades e o monitoramento das polticas pblicas se diluem num rol de ml-

P r oj e tos par a o B r as i l

tiplas esferas de poder e de governo, cabendo s polcias o papel de vidraa da


ineficincia de um sistema bem mais amplo.
Paradoxalmente, voltando premncia de uma teoria de polcia, a crena
no campo poltico era que, com as mudanas iniciadas pela Constituio, seria
possvel uma polcia que respeitasse os direitos civis e no retroalimentasse a
espiral de violncia e impunidade existente. Nesse sentido, a relegitimao,
nos termos weberianos, da burocracia entrou na pauta do dia. Esse ser o
mesmo pressuposto que permaneceu vigente nos anos 1990 e culminou com
a criao do Fundo Nacional de Segurana Pblica, em 2000, e dos Planos
Nacionais de Segurana Pblica dos governos Fernando Henrique Cardoso e
Luiz Incio Lula da Silva (Segurana para o Brasil e Pronasci).
Os planos nacionais e polticas estaduais especficas, como as que foram adotadas nos estados de So Paulo, Rio de Janeiro e Pernambuco, so
a traduo de uma nova aposta, pela qual as polticas de segurana pblica
que comearam a ser desenhadas tomaram os fenmenos do crime, da violncia, da desordem e do desrespeito aos direitos humanos, como resultantes
de mltiplos determinantes e causas e, portanto, compreenderam que no
cabe apenas ao sistema de justia criminal a responsabilidade por enfrent-los.
Condies socioeconmicas e demogrficas, fatores de risco, polticas sociais,
estratgias de preveno, programas de valorizao dos policiais, entre outras
aes foram mobilizadas.
O problema que, na medida em que no h normas, regras de conduta
ou padres capazes de modificar culturas organizacionais, os ganhos de tais
polticas tendem a ser reduzidos. Dito de outra forma, ao serem operacionalizadas, muitas dessas polticas enfrentam as resistncias tcnicas e organizacionais acima destacadas e, com isso, perdem eficcia e eficincia, reforando
as permanncias em detrimento das mudanas. Nesse contexto, as mudanas
sempre se deparam com o risco da descontinuidade, na medida em que so
lastreadas apenas na vontade poltica e no logram xito em mudar a lgica
em uso das instituies policiais, para usar o termo acionado por Antonio
Luiz Paixo (1982), um dos primeiros cientistas sociais brasileiros a se aproximar do tema e dos prprios policiais, ainda na dcada de 1970.
Entretanto, no obstante esse pndulo de foras e, mesmo, o jogo de
soma zero que parece ser o jogado na rea, sero os discursos construdos
em torno da agenda de direitos humanos, formulada ao longo das dcadas
de 1970 e 1980, que iro transformar o cenrio poltico-ideolgico do momento histrico e lanaro as bases para a entrada em cena dos pressupostos
democrticos de transparncia e controle pblico do poder, sendo talvez este
o principal legado da CF de 1988 para o debate acerca da segurana pblica

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

no pas. Nesse sentido, o recente xito de So Paulo na reduo de suas taxas


de homicdio, por exemplo, parece basear-se na associao de mltiplos determinantes, destacando-se entre eles os investimentos na criao da Ouvidoria
de Polcia, na adoo de modelos de policiamento comunitrio, da compatibilizao de reas das duas polcias estaduais e na adoo de ferramentas de
geoprocessamento e de divulgao permanente de estatsticas criminais.
Assim, se nos anos 1970 o foco estava na proteo e luta pela defesa dos
direitos polticos daqueles que faziam oposio ao regime autoritrio e que
eram violentamente reprimidos, nos anos 1980, finda a ditadura, os movimentos de luta pelos direitos humanos concentram suas energias na denncia
e mobilizao contra a violncia policial e contra a ausncia de aes que dessem conta do crescimento das taxas de violncia criminal. Nesse perodo, o
Brasil viu diminuir a capacidade do Estado em impor lei e ordem, manifestada
no crescimento da criminalidade e no nmero de rebelies em presdios e nas
unidades da Fundao Estadual para o Bem Estar do Menor (Febem), na morosidade da justia para julgar processos criminais, entre outros indicadores
(Adorno, 2003: 111). Isso sem contar as novas configuraes do crime organizado em torno das drogas, das armas de fogo e das prises superlotadas, que
vrios dos estudos de Alba Zaluar (1999) cuidaram de detalhar seus processos
constituintes e suas consequncias nas formas de sociabilidade.
A dcada de 1990 inicia-se, portanto, com a consolidao do deslocamento do olhar sobre o crime e os criminosos, iniciado nos anos 1980, para os
processos sociais e simblicos de construo de discursos sobre ordem, medo,
crime e violncia (Zaluar, 1984):
a violncia urbana hoje um fenmeno muito mais amplo do que aquilo que
pode ser detectado pelas estatsticas de crime ou que pode ser explicado por
possveis motivaes econmicas e por falhas dos aparelhos de segurana encarregados da preveno ao crime. A vivncia cotidiana de uma situao marcada pelo aumento da criminalidade violenta constitui-se em uma experincia
peculiar. Dela fazem parte o medo, uma proliferao de falas recontando casos
e apontando causas, a mudana de hbitos cotidianos, a exacerbao de conflitos sociais, a adoo de medidas preventivas (Brant, 1989: 164).

Nesse contexto, o foco vai mudando do Estado para a sociedade, a qual


assume proeminncia na conformao das agendas de polticas pblicas do
perodo. Os estudos sobre o tema, na dcada de 1990, cuidam de enfatizar
mudanas na arquitetura das cidades e alteraes na paisagem, e comportamento dos indivduos, provocadas pelo crescimento das taxas de criminali-

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dade urbana (Adorno, 1994; Caldeira, 1992; Feiguin & Lima, 1995; Lima,
2002, Zaluar, 1984; 1994 e 1998). Ao mesmo tempo, cuidam de discutir os
aspectos de legitimidade e reconhecimento das polcias e dos tribunais como
foros adequados de medio e resoluo de conflitos sociais (Tavares dos Santos e Tirelli, 1996; Adorno, 1996; Lima, 1997).
Desta maneira, se no plano normativo continuou-se a insistir em mais
do mesmo, no se pode dizer que as relaes entre polcia, Estado e sociedade
tenham permanecido as mesmas. Certamente, muitos fatores contriburam para
essa mudana e a compreenso desses fatores requer ateno a mltiplos nveis
de anlise, que envolvem transformaes nas percepes sociais da violncia,
aumento da competio profissional para a definio do campo da segurana
pblica, aumento da presso das organizaes da sociedade civil, para participao na formulao das polticas, questes internas corporao policial e
sua luta por melhores condies de trabalho, bem como a consolidao de uma
percepo social de ineficincia da polcia diante do crescimento e das transformaes do crime. Todos esses fatores, e mais alguns outros, pressionam a polcia
por mudanas, apesar da aparente manuteno do status quo ante.
Cabe aqui destacar que as crticas dos movimentos sociais se orientavam,
nesse perodo, contra a desmobilizao dos governos e a ausncia de aes de
enfrentamento do grande crescimento das taxas de violncia, dramaticamente
refletidas num aumento dos homicdios (taxas que chegam a crescer mais
de 128%, entre 1979 e 1998, e somam mais de meio milho de mortos no
perodo), que vitimam preferencialmente os jovens das periferias das grandes
cidades. Assim, em termos da poltica de segurana pblica como um todo,
um dos maiores desafios postos era, em resumo, o de aliar um sistema de justia criminal, que ao mesmo tempo garantisse respeito aos direitos humanos e
atendesse s demandas por maior eficincia policial (Adorno, 2002: 291-293).
Isso num ambiente poltico e social no qual, vale ressaltar, a estabilizao da
economia iniciada no governo Itamar Franco (1992-1993) trazia a preocupao com instrumentos de ajuste fiscal e com a reestruturao do Estado, tanto
em termos funcionais quanto gerenciais.
Ato contnuo, durante o perodo FHC (1994-2002), o Brasil comeou
a presenciar alguma mudana no modo de gesto das polticas pblicas, em
especial nas reas da sade, da educao, do meio ambiente e do consumidor. Ao que parece, tais reas ganham destaque e dinamismo democrtico
ao terem mecanismos de controle criados ou sofisticados (conselhos municipais de educao, de sade, maior destaque ao trabalho do Ministrio Pblico, entre outros). Nesse mesmo sentido, no mbito da segurana pblica,
criada em 1997 a Secretaria Nacional de Segurana Pblica, bem como

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

regulamentado o funcionamento do Conselho Nacional de Segurana Pblica, conferindo-se pela primeira vez direito de participao sociedade civil,
representada pela Ordem dos Advogados do Brasil (OAB). No nvel estadual,
tambm nesse contexto que comeam a surgir mecanismos de controle dos
rgos responsveis pela segurana pblica, como as primeiras ouvidorias de
polcia implantadas pelos estados de So Paulo (1995), Par (1996), Minas
Gerais (1997), Esprito Santo (1998), Rio de Janeiro (1999), Rio Grande do
Sul (1999) e Paran (2000).
Como resultado desses esforos, a agenda de direitos humanos no Brasil
consolidou-se nos dois mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso,
que tomaram boa parte da dcada de 1990, na perspectiva que sua implementao s seria contemplada se fossem atacadas, ttica e vigorosamente, as
graves violaes de direitos econmicos, sociais e polticos. O plano macroeconmico criaria as condies para a consolidao do ambiente de respeito
cidadania e acesso justia da populao brasileira. No obstante esse diagnstico, a execuo fiscal das parcelas dos oramentos pblicos, voltados ao
cumprimento da agenda de direitos humanos, ficou muito aqum daquilo que
foi inicialmente programado (Adorno 2003: 119).
Mais recentemente, programas de transferncia de renda, como o Bolsa
Famlia, j no governo Lula, transformaram o cenrio socioeconmico do pas,
diminuindo as desigualdades e melhorando o ambiente para a construo de
polticas de incluso social e defesa da cidadania no toa, o Programa de
Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci) props-se a aliar a dimenso
do investimento no aparato de segurana pblica em termos ampliados ,
que de fato resultou em um incremento substantivo das despesas da Unio
com as funes de segurana pblica entre os anos de 2003 e 20102 com a
necessidade de salvaguardar e estimular direitos e garantias individuais.
exatamente a atuao do Estado na configurao desses direitos que,
segundo Jos Murilo de Carvalho (2001), h, no caso brasileiro, uma mudana
na ordem dos direitos estabelecida pelos modelos europeu e norte-americano,
onde os direitos civis precedem os demais. Para Carvalho, a histria do pas
conta como os direitos polticos foram os primeiros a serem assumidos como
bandeira nacional; e os direitos sociais foram, mesmo em tempos autoritrios,
utilizados para negociar o apoio aos projetos de poder de cada poca. Ainda
segundo esse autor, foi exatamente apenas aps a CF de 1988, que os direitos

2. Sobre o assunto, conferir dados do Anurio de Segurana Pblica 2011, do Frum Brasileiro de Segurana Pblica. Dis
ponvel em: www2.forumseguranca.org.br/node/26939.

P r oj e tos par a o B r as i l

civis ganham destaque e comeam a constituir um novo campo de demandas,


para alm da universalizao do voto, da redemocratizao, da educao e da
sade que deram o tom das agendas polticas do sculo passado.
A defesa dos direitos difusos (direitos humanos, meio ambiente, cultura e
consumidor) foi se caracterizando como o elemento de mudana no cenrio sociopoltico do pas, inclusive dinamizando o crescimento do chamado Terceiro
Setor e de um novo espao pblico, e foi recolocando a temtica dos direitos civis na agenda poltica. Entretanto, a discusso sobre esses direitos envolve outros
fatores decisivos e delicados na produo da violncia (impunidade, corrupo
de operadores do sistema de justia criminal, violncia policial e desrespeito aos
direitos humanos, superpopulao carcerria, maus tratos e torturas em prises
e nas instituies de tutela de adolescentes em conflito com a lei, inexistncia de
programas permanentes de valorizao dos profissionais da rea), que ajudam a
criar o quadro atual da insegurana no Brasil.
preciso ainda observar que, neste mesmo quadro, diferentes pautas
contemporneas testam atualmente as capacidades dos Estados em garantir
paz e cidadania. Organizaes criminosas, trficos de drogas, armas, pessoas
e animais; fronteiras difusas entre mercados legais e ilegais; imigrantes ilegais, entidades associativas, demanda por polcias transnacionais, internacionalizao da economia, medo imposto pelo terrorismo ps-11 de setembro;
bem como a crise financeira de 2008 compem um repertrio de fenmenos
sociais, econmicos, demogrficos e culturais que estressam os limites da governana democrtica, tal foi imaginada na segunda metade do sculo XX. A
configurao histrica da contemporaneidade abre espao para que tcnicas
de governana pautadas no interesse dos grandes fluxos de capital e mercadorias desconstituam as tcnicas democrticas. Especialmente na realidade
brasileira, a nova configurao em parte disputa velhos clientelismos locais,
em parte com eles se associa para exercer uma governana, onde os direitos
civis so privilgios de alguns grupos sociais, custa do no-reconhecimento
dos direitos das grandes maiorias.
Nesse complexo cenrio, faz-se mister reconhecer que somente com a
articulao de vrias esferas e poderes que sadas podero surgir, recolocando
a agenda de reformas tcnicas e burocrticas como essencial e, necessariamente, associando-a a uma corajosa pactuao na esfera poltica que transforme
segurana pblica numa pauta de e para todos. Nesse sentido, vislumbra-se
hoje que tal agenda de reformas passa, necessariamente, por aspectos como a
construo de um verdadeiro Sistema nico de Segurana Pblica no Brasil,
capaz de atualizar a distribuio e a articulao de competncias entre Unio,
Estados e Municpios e criar mecanismos efetivos de cooperao entre eles.

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

No mbito das instituies de segurana pblica, as reformas devem


incluir a superao do modelo policial, estabelecido pela CF, de modo a promover a sua maior eficincia; bem como o estabelecimento de requisitos mnimos nacionais, no que diz respeito formao dos profissionais, prestao
de contas, uso da fora e controle externo. No processo de incremento da
governana policial, deve ser pensada uma arquitetura institucional de enquadramento geral, na qual estejam previstos mecanismos transparentes de
atribuio e controle de responsabilidades, seja das esferas polticas, administrativas e operacionais. Tais mecanismos so o ponto de partida para que as
instituies de segurana pblica possam se reposicionar no relacionamento
com a diversidade de contextos da federao, da pluralidade social, da diversidade cultural e das diversas instncias e esferas de governo e Estado (Lima,
sem data). Aliados a mudanas tcnicas e gerenciais j em curso em muitos
estados brasileiros desde os anos 2000, e que devem ser reforadas , eles so
o caminho necessrio para a superao de uma estrutura de segurana pblica
que se apresenta hoje onerosa, burocrtica e, principalmente, pouco eficiente
na construo de uma sociedade sem violncia e com qualidade democrtica.
Desta forma, a CF de 1988 tem, inegavelmente, o mrito de representar
a ruptura simblica com um modelo pouco democrtico de segurana pblica
e desafiar o Estado brasileiro a repensar a maneira como formula e executa as
suas polticas pblicas. Porm, ela no conseguiu ainda viabilizar por completo a incorporao de valores democrticos nas prticas de funcionamento das
instituies encarregadas de garantir lei, ordem e cidadania, atribuindo publicamente responsabilidades e mensurando processos e resultados (Avritzer e
Costa, 2004: 02-03; Bobbio, 2000: 395).
A incompatibilidade na atuao dessas instituies, segundo tais valores,
pode ser percebida, no caso concreto, pelo despreparo e violncia com que algumas foras policiais posicionaram-se nas manifestaes pblicas que desde
junho deste ano (2013) desenrolam-se pelo pas. O cenrio verificado nestes
ltimos meses demonstra que, se por um lado, as tramas institucionais das estruturas de segurana pblica esto, como vimos, influenciadas por uma nova
gramtica de direitos, pela qual as polcias e os cidados ampliam a legitimidade dos enunciados dos direitos humanos e de gesto eficiente dos conflitos
sociais; por outro lado, elas permanecem ainda impregnadas por prticas institucionais fundadas na imposio violenta da ordem, diminuindo o impacto
dessa nova gramtica e reforando no imaginrio coletivo o peso de um
passado autoritrio voltado defesa da ordem a qualquer custo.
Nesse contexto, a publicizao do anacronismo estrutural das polcias
ocasiona graves impactos s suas imagens institucionais, podendo o mesmo

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cenrio, no entanto, ser aproveitado como um janela de oportunidades,


medida em que parece reforar anseios sociais quanto necessidade de um
policiamento efetivamente voltado aos princpios do Estado Democrtico de
Direito. Espera-se, assim, que os recentes eventos permitam o retorno dos debates acerca da necessria reforma da estrutura da segurana pblica brasileira
e sua adequao no apenas discursiva, mas sobretudo prtica e poltica ao
modelo democrtico. Afinal, decorridos 25 anos na busca por consensos mnimos que possibilitem tais mudanas, no pode a sociedade brasileira esperar
ainda por outro quartel.

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Guaracy Mingardi

Polcia Investigativa

Introduo
Um dos pilares da segurana pblica no pas a Polcia Civil (PC),
mas ele est bambo. Foi corrodo por anos de descaso, interno e externo.
Enquanto isso, os outros dois pilares que sustentam as aes do Executivo
na segurana tm crescido. A Polcia Militar (PM) ganhou espao a partir da
Constituio Federal (CF) de 19881 e a percia foi separada da PC em vrias
Unidades da Federao2.
Como possvel medir a eficincia da ao policial civil? No, como
querem alguns, apenas apurando os ndices criminais. A ocorrncia ou no de
crimes depende de vrios fatores, entre os quais encontra-se questes sociais,
econmicas, urbanas e de preveno policial pura e simples, tarefa mais afeta
PM, desde os anos 19703.
Para descrever os problemas estruturais e conjunturais da PC, o primeiro
passo entender a sua verdadeira funo. A CF, no artigo 114, explicita que:
4) s polcias civis, dirigidas por delegados de polcia de carreira, incumbem, ressalvada a competncia da Unio, as funes de polcia judiciria e a
apurao de infraes penais, exceto as militares.

1. Antes disso, no era mencionada especificamente na Constituio.


2. Vem ocorrendo desde os anos 1990, poucos anos antes das sries de TV tornarem popular a investigao pericial.
3. Nos anos 1950, a Polcia Civil era, nos estados mais populosos, encarregada da investigao e da preveno, atribuio
que aos poucos foi sendo transferida para a Polcia Militar.

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

Existem controvrsias a respeito do que Polcia Judiciria. Alguns juristas defendem, na prtica, que polcia judiciria , na verdade, todo o trabalho
policial. Para a maioria, porm, a polcia judiciria a que atua no cumprimento
de determinaes do Poder Judicirio, como por exemplo, o cumprimento de
mandado de priso. A terceira posio, defendida por alguns delegados, que
sua funo quase como uma primeirssima instncia do Judicirio. Quanto
atividade de apurao dos delitos, a disputa menor. Trata-se do trabalho de
polcia investigativa, que identificar o criminoso e encaminh-lo, juntamente
com as provas, ao Judicirio. Desse ponto de vista, a principal funo da polcia
civil realizar investigao policial, com o objetivo de esclarecer as infraes
penais. No Cdigo de Processo Penal, artigo 4, consta que:
A polcia judiciria ser exercida pelas autoridades policiais no territrio de
suas respectivas circunscries e ter por fim a apurao das infraes penais
e da sua autoria.

Portanto, a apurao da autoria dos crimes deveria ser o principal foco


do trabalho da Polcia Civil. E essa tarefa tem duas facetas distintas. O trabalho
cartorial e a investigao propriamente dita. Na primeira tarefa, a PC vai bem,
obrigado. Quando um crime de autoria conhecida, ou o suspeito levado
delegacia pela PM, o sistema funciona, mesmo que de forma capenga. A papelada preenchida e o caso levado ao Ministrio Pblico para a denncia. O
problema comea quando um crime de autoria desconhecida. A maioria dos
crimes no investigada, e quando isso ocorre porque ficou a cargo de uma
das poucas unidades que ainda tem algum know how investigativo.
Outra questo a ser levada em conta que o trabalho da Polcia Civil
no trata somente de identificar culpados e encaminh-los Justia. Ela
a instituio que recebe a maior parte das queixas das vtimas de crime,
portanto atender a populao parte do servio. Alm disso, um bom atendimento uma necessidade, considerando que o primeiro passo para obter
informaes ganhar a confiana da populao4. Apesar dessa ressalva, melhorar o atendimento por parte da polcia importante, inclusive pode ser
bom politicamente, mas no a prioridade. Tem pouco reflexo na produtividade e pode ser feito sem grandes alteraes no modus operandi policial,
4. Por outro lado, melhorar o atendimento no significa necessariamente apurar mais crimes. Uma das descobertas mais
discutidas das pesquisas sobre Policiamento Comunitrio que nem sempre ele diminui a criminalidade. Sua grande vantagem aumentar a participao democrtica, alm da sensao de segurana. O item que mais influi no ndice de criminalidade , segundo apontam especialistas de vrios locais, o policiamento voltado aos problemas.

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pois a principal atividade da Polcia Civil deveria ser a investigao. Neste


texto vamos tratar apenas desse problema e sugerir algumas mudanas nas
prticas policiais.

Novidades que alteram tudo


O modelo brasileiro est, aos poucos, deixando de funcionar. Existem
algumas mudanas legislativas, na jurisprudncia e nos costumes, que tornam
mais difcil aquilo que nunca foi muito fcil.
A primeira delas diz respeito s provas materiais, que nos ltimos anos
adquiriram importncia no s para a justia, mas tambm para o cidado
comum. Depois de ver, durante anos, filmes que enaltecem a percia, o membro do jri cada vez mais procura, dentre as provas, um exame de DNA, uma
digital etc. E a legislao trouxe algumas mudanas interessantes. Uma delas
a maior participao da defesa na anlise das provas materiais.
No processo penal no existia a figura do assistente tcnico. A Lei n
11.690/2008 criou a possibilidade de o acusado indicar algum para essa funo. O assistente tcnico o profissional de uma determinada rea da percia.
Ele tem duas funes: detectar erros ocorridos e acompanhar exames periciais
enquanto so realizados.
Outra grande mudana no uso da percia o questionamento da cadeia
de custdia. Cabe ao Estado provar onde as evidncias materiais estavam em
um determinado momento e quem foram os responsveis por ela desde sua
coleta. Quando documentar tais informaes, o policial deve mostrar que a
integridade das evidncias no foi comprometida. Toda vez que as evidncias
passarem de uma pessoa para outra, forem transferidas de recipiente ou armazenadas em outro local, a transao dever ser registrada. Muitos advogados
tm questionado, cada vez mais, a prova material alegando troca ou alterao.
E no existe, em nenhum estado brasileiro, local adequado para armazenar as
provas materiais, alm de no terem sido estabelecidos, na maioria das polcias
civis ou percias, formas de procedimento adequadas nova realidade. Ningum est preparado para isso.
A criao da Defensoria Pblica tambm uma mudana de paradigma.
At pouco tempo, o Ministrio Pblico dava de goleada nos julgamentos de
homicdio. Como se trata de um caso que segue para o jri decidir, a questo
no apenas tcnica, de examinar as provas e a lei, tambm envolve conhecimento e tcnica de convencimento. Um promotor do jri de So Paulo,
por exemplo, tem muito mais cancha de falar para os jurados das tcnicas do
sistema do que a grande maioria dos advogados, considerando que atua no
plenrio vrias vezes por ms. Com exceo de alguns grandes defensores es-

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

pecializados no Tribunal do Jri, os advogados criminalistas atuam raramente


nesses casos. Esto muito mais acostumados com os crimes comuns (roubo,
furto, trfico etc.) nos quais os casos so apresentados e decididos por apenas
uma pessoa, com muito mais conhecimento tcnico, o juiz.
E quem consegue contratar um bom especialista em jri? Matadores
ricos. O acusado pobre tinha que se contentar com algum indicado pela Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), muitas vezes sem qualquer experincia.
J um promotor especializado trabalha cotidianamente nisso, tem mais experincia com aquele pblico. Entretanto, isso est mudando com a criao
das defensorias. Existem casos de defensores que esto se especializando, e a
tendncia que empatem em experincia com os promotores.
Outra grande mudana que se reflete no julgamento pelo jri a perda
do argumento de autoridade. Quando um caso chegava ao plenrio, muitos
jurados j entravam com a ideia de que se o sujeito est sendo julgado
porque alguma coisa fez. Havia uma confiana vaga de que as autoridades
(delegado e promotor) no errariam tanto. Ao contrrio do cidado americano
ou ingls, que automaticamente desconfia do Estado, o brasileiro confiava
demais. E essa confiana est diminuindo, felizmente a favor da cidadania.
Agora, a prova deve ser mais robusta para convencer o jurado5.

Problemas atuais
Alm desses novos problemas, a investigao policial no pas sofre, h
dcadas, com quatro outros.
1) Lentido e burocracia Polcia cartorial
O excesso de burocracia e papelada. Aqui temos que considerar, conjuntamente, dois malefcios da burocracia: grau de complexidade e ritual
exagerado.
Na Cincia existem dois princpios complementares. O tradicional a Parcimnia Ontolgica ou Navalha de Occam. O filsofo medieval afirmou que
as entidades no devem ser multiplicadas alm do necessrio (Entia non sunt
multiplicanda praeter necessitatem). Em outras palavras, Guilherme de Occam
defende a ideia de que a linha reta no apenas mais curta, mas tambm a
mais precisa, pois no cria elos ou caminhos desnecessrios para se explicar
um fenmeno.
5. Como escreveu So Toms de Aquino, Locus ab auctoritate est infirmissimus. O argumento de autoridade , dentre
todos, o mais fraco. No porque vem da boca de uma autoridade no assunto no caso, o promotor -, que o argumento
se torna verdadeiro.

6. Numa espcie de analogia, a investigao como um lquido, tem de ir aonde a gravidade manda, porm, o inqurito
a embalagem, a garrafa. Na prtica, ele se tornou to duro que confinou a investigao, que fluida, aprisionando-a
numa forma sem sentido ou utilidade.

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O segundo, mais recente, o principio de elegncia ou economia. Segundo ela, entre explicaes satisfatrias a mais simples e elegante , provavelmente, a correta. Difere do princpio da Navalha de Occam, porque abre o
espectro de seu uso.
A regra da elegncia, utilizada na fsica e na matemtica, trabalha com a
ideia de que elementos desnecessrios reduzem a eficincia do design de um
objeto. claro que depende do objetivo e da quantidade de informao que
se precisa organizar, mas organizaes centradas em uma nica tarefa devem
considerar a simplicidade como essencial. E essa simplicidade falta ao inqurito policial6.
O inqurito a forma de levar ao Judicirio as informaes obtidas na
investigao. Transformou-se numa finalidade em si, e subordina toda investigao. Isso aumenta o nmero de elos desnecessrios, bem como de informaes irrelevantes, o que contraria tanto o princpio da Navalha de Occam,
quanto o da elegncia.
Lendo os inquritos podemos verificar que cerca de metade das folhas
tem relevncia. Um caso analisado em pesquisa para a Secretaria Nacional
de Segurana Pblica (Senasp) foi o de um homicdio cujo inqurito tem
154 pginas. Delas, 46 so dedicadas burocracia. Das 108 folhas restantes,
33 no continham informaes relevantes. Eram de testemunhas que no
tinham qualquer informao til, laudos que nada revelaram etc. Apenas 69
pginas, 51% do total, foram teis ao inqurito (Mingardi, 2010). Em outro
caso, estudado na mesma pesquisa, de um furto em residncia, houve uma
sequncia de 29 pginas dedicadas a trmites entre o Judicirio e a polcia,
que tomou um ano e meio. Quando foi finalmente elaborado o relatrio
do delegado, ele apenas sintetizava informaes que estavam disposio
h mais de um ano. Nesses dois casos, a investigao ocorreu aos trancos,
indo e parando a cada momento e quando o inqurito parava, a investigao
tambm estacionava.
Um dos motivos do trmite de inqurito criminal ser demasiado lento
so os pedidos de prazo, do delegado ao juiz, que devem ser feitos a cada
30 dias. Cada um deles implica em: envio pelo delegado ao judicirio com
a solicitao de prazo; remessa do juiz ao promotor pedindo manifestao;
aceitao do promotor e remessa ao juiz; concordncia automtica do juiz e
remessa ao delegado.

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

Isso tudo um procedimento burocrtico de cartas marcadas. Poucas


vezes um promotor no concorda com o pedido de prazo ou o Juiz no aceita
a manifestao do promotor. Na prtica, o promotor l apenas as ltimas pginas do inqurito, opina pela concesso e remete ao Judicirio. E o chefe do
cartrio prepara a manifestao do juiz, que apenas assina no X.
Existem excees. Alguns promotores leem o inqurito e determinam
diligncias. Determinados juzes decidem, de fato, sobre o pedido de prazo.
Mesmo sendo um trmite burocrtico, essa jornada do inqurito pode demorar mais de um ms.
H pelo menos duas propostas para reduzir a burocracia. Uma delas
depende de mudana no Cdigo de Processo Penal (CPP). aumentar o prazo inicial em que o inqurito fica com o delegado. Legalmente, ele teria mais
tempo para terminar qualquer inqurito7. O problema com essa sugesto
que aumentar o prazo pode dar resultado nas delegacias onde o trabalho
levado a srio. Porm, em outras delegacias existe a prtica de deixar o
inqurito parado at o ltimo minuto, ento ouvem alguns depoimentos e
enviam ao Judicirio solicitando prazo.
Portanto, para essa proposta vingar seria necessrio maior controle para
evitar que a investigao ficasse parada durante todo o tempo. Para controlar de
fato, porm, necessrio implementar outra medida: a digitalizao dos procedimentos. O que esbarra na tradio e imobilismo. O maior e mais difcil de
lidar a cultura organizacional. Os trs rgos implicados: Polcia Civil, Ministrio Pblico e Poder Judicirio no se sentem confortveis quando se fala em
alterao dos procedimentos, resistem mudana por princpio8. Alm disso,
existem os problemas tcnicos usuais. Cada um desses rgos tem sistemas independentes, que no se falam e relutam em compartilhar com os outros dois9.
A questo da elegncia depende, fundamentalmente, de excluir os papeis
inteis do inqurito. Temos algumas sugestes: inquritos com menos oitivas
formais e baseados mais nos relatrios de rua; no solicitar automaticamente
todas as percias possveis, somente aquelas realmente necessrias; extirpar do
inqurito alguns documentos que nada acrescentam e frmulas sem sentido;

7. O inqurito instaurado a partir de um flagrante tem prazos menores, devido ao fato de o ru estar preso. Mas como no
se trata de um inqurito que normalmente demande investigao pelo menos quanto autoria , casos de priso em
flagrante delito no so tratados nesta pesquisa.
8. Quando os inquritos e processos passaram a ser digitados, houve uma argumentao contrria de que isso tornaria o
processo menos seguro, pois qualquer um poderia digitar, alm de ficar mais impessoal.
9. Em alguns estados, a situao to grave que a polcia tem o sistema, mas o Judicirio quer receber no papel. Portanto,
a regra imprimir e mandar a papelada para o juiz.

2) Materialidade
Outro problema das investigaes a questo da percia que, na maioria dos casos, usada de forma limitada. A subutilizao desse tipo de prova
deve-se, basicamente, ausncia de elementos, mas tambm cultura vigente,
que privilegia a prova testemunhal.
Vejamos, por exemplo, o caso das impresses digitais usadas pelas polcias h mais de 100 anos: elas tm pouca utilidade no Brasil. Em parte, devido
ausncia, em muitos estados, de um banco de dados bem estruturado que
permita comparar as impresses coletadas no local do crime com as de criminosos conhecidos10. O principal problema, porm, o descaso com a coleta
das impresses. No obstante o exemplo das digitais ser o mais evidente, existem inmeros outros em que a prova material ajudaria as investigaes, mas
acaba relegada a segundo plano.
O caos inicia pela preservao do local, o que normalmente ignorado.
Os motivos disso tm ligao com a distncia institucional entre quem deveria
preservar e quem deveria investigar. Normalmente, a preservao do local fica
a cargo da PM, e a investigao cabe Civil. Com isso, o policial que abandona o local de homicdio, ou recorre ao expediente de socorrer o cadver,
no ser responsabilizado pois sua chefia no est diretamente interessada na
investigao. O outro lado da moeda que a Polcia Civil muitas vezes demora
horas para chegar ao local, deixando os policiais militares esperando. Alm
disso, em vrios estados, a percia separada da Polcia Civil, o que implica
em esperar um terceiro grupo, que tambm tem sua prpria chefia, escala e
prioridades. Mesmo quando a polcia chega ao local, logo aps o crime, tambm comum no haver a preservao. H ocorrncias, por exemplo, em que
a vtima foi socorrida, j na fase de rigor mortis, para que o policial encarregado
da preservao do local do crime pudesse ir embora mais cedo. Noutras ocasies, o local meramente mal preservado. As justificativas habituais so de
que no existiam condies para preservao, seja por falta de pessoal ou de

10. Atualmente vrios estados esto adquirindo seus bancos de dados eletrnicos, porm um processo ainda em andamento.

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exigir que os relatrios parciais de pedido de prazo pelo menos contem a histria at aquele momento, a fim de dar lgica ao contedo posterior.
Atualmente, o procedimento est voltado busca de detalhes suprfluos, em detrimento da velocidade e da preciso. O caminho para melhorar
passa por algumas mudanas de atitude dentro da mquina estatal e poucas
alteraes legislativas.

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

material. Tambm comum a violao intencional, devido cultura de mexer


no corpo e no local. s vezes, na tentativa de agilizar a investigao, o policial
procura documentos da vtima, ou muda a posio do corpo para mostrar o
rosto do cadver, tudo com fins de identificao.
Uma situao grave quando o local no preservado por motivos escusos. Dois deles so os mais frequentes. O mais comum quando o policial
(nesse caso, civil ou militar) faz um favor imprensa e ajeita o corpo, visando
proporcionar uma foto mais horripilante. O segundo motivo ocorre quando o
homicdio praticado por colegas policiais. Nesses casos, quem devia preservar procura impedir a obteno da prova para acobertar um colega. O exemplo mais comum dessa infrao ocorre quando o policial recolhe os cartuchos
deflagrados, espalhados pelo local. Essa prtica visa impedir a identificao da
arma utilizada no crime.
Outro problema recorrente a lentido na confeco dos laudos, que
algumas vezes chegam delegacia somente quando o inqurito j est quase
fazendo aniversrio. Um laudo essencial, que muitas vezes demora alm do
necessrio, o dos exames necroscpicos. Comum o laudo necroscpico
chegar meses depois do homicdio, sendo que em algumas vezes o suspeito est
preso. Uma das alegaes para essa demora a crnica falta de mdicos legistas. Na prtica, porm, muitas vezes tem mais a ver com o no cumprimento
do horrio de planto. Existem vrios relatos de situaes em que o morto
foi necropsiado por um auxiliar e o mdico legista apareceu somente para
assinar o laudo.
Nem todas as Unidades da Federao passam pelo mesmo problema. No
Distrito Federal, a percia tem uma capacidade operativa maior, comparece a
mais locais de crime em tempo hbil e produz relatrios que acabam por ser
utilizados. Essa, porm, uma exceo. A realidade do DF difere do restante
do Brasil, um caso especial. Entre os fatores que levam a isso h o nvel salarial, muito mais alto que nos estados, e que permite a seleo de funcionrios
mais qualificados, proporcionando a eles oportunidade de se dedicar apenas a
um emprego. A realidade nos estados diversa, salrios mais baixos levam os
peritos a procurar bicos, portanto, dedicam menos tempo ao trabalho investigativo oficial. Muitos fazem apenas a parte formal do trabalho pericial, o que
implica em que vrios laudos produzidos no ajudam na investigao.
No h como conjurar uma frmula mgica que resolva o problema do
uso das provas materiais. A resposta tem de surgir por tentativa e erro, estudando os diferentes modelos de estrutura de cada Unidade da Federao.
constante o distanciamento entre prova material e testemunhal. Os
trabalhos dos investigadores e da percia, normalmente no se completam.

3) Mtodos falta conhecimento e sistematizao


A metodologia de investigao muito precria. No existem, na prtica,
manuais de investigao no Brasil, pelo menos no venda ou conhecidos por
quem trabalha na rea. Os que esto no mercado so de percia. Nas livrarias
11. No mdio prazo pode-se trabalhar para implementar, de fato, a percia como partcipe nas investigaes, equipando-a
e treinando-a. As duas atividades esto sendo feitas pela Senasp, embora os resultados ainda no sejam evidentes.
12. Um exemplo a ser seguido o da normatizao do uso da fora feita pela Senasp, em conjunto com a Secretaria de
Direitos Humanos da Presidncia da Repblica, que reuniu um grupo de especialistas e chegou a algumas normas factveis
de serem aplicadas.
13. O caso do jogador de futebol americano, O. J. Simpson, na dcada de 1990 emblemtico quanto a isso. Depois que
ele foi absolvido, em parte devido a falta de cuidado com a coleta de material, muitas polcias americanas mudaram
radicalmente costumes estabelecidos h muito, evitando possibilidades de contaminao ou mau uso do material colhido
numa cena de crime.

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Esto no mesmo inqurito, mas caminham em paralelo. Uma das causas desse fenmeno o confronto entre a cultura bacharelesca dos delegados e a
cientfica dos peritos. Trata-se de mudana de cultura de um tipo de organizao que, segundo Pierre Demonque, estudioso francs do sistema policial,
uma instituio dura, semi-impenetrvel, que forma seus membros de acordo com uma dinmica prpria. Seria necessria uma poltica pblica de longo
prazo para alterar as instituies policiais, to fechadas quanto s relatadas
por Goffman em suas discusses sobre presdios e conventos.
No curto prazo, existem duas polticas de governo que podem dar resultado. A mais importante a cobrana de metas, que tem de ser feita por meio dos
governos estaduais. Outra forma, mais sutil, mas igualmente impositiva, criar e
disseminar paulatinamente padres e normas por meio de cartilhas, livros, manuais etc. Se houver uma regra, a percia e a Polcia Civil iro segui-la, ou ento
correm o risco de sofrerem presses do Poder Judicirio e Ministrio Pblico11.
A Senasp pode, por exemplo, criar normas para a Cadeia de Custdia,
sobre a forma de coleta, conservao e caminhos das provas materiais12. Isso
obrigaria o Ministrio Pblico a cobrar do Executivo que as normas fossem
cumpridas, sob pena de perderem casos para a defesa por contaminao das
provas13. Da mesma forma, outras reas onde seria til a normatizao so:
percia de local de homicdio; fotografia de local de crime; exame perinecroscpico; confeco de laudos; e percia contbil.
Os manuais devem tratar do que deve ser feito pela percia, como o
material deve ser coletado e analisado, alm de estabelecer prazos para que os
dados sejam processados e relatados. Com esses balizamentos, seria possvel a
quem preside o inqurito planejar melhor sua investigao.

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

encontram-se manuais que ensinam a elaborao da parte formal do inqurito. O livro mais conhecido na Polcia Civil paulista o Manual de Investigao
Policial, de autoria do delegado Coriolano Cobra, que foi editado pela primeira
vez na dcada de 1950, e sucessivamente reimpresso at 1983. Depois sumiu
das livrarias, no existe mais exemplares nem na Saraiva, que o publicava.
O nico manual recente sobre investigao de homicdios, de autoria
do delegado Luiz Julio Ribeiro, do Distrito Federal lanado em 2006, tambm no mais encontrado nas livrarias, e so poucos os que o possuem14.
Portanto, os policiais que se dedicam investigao tem de contar com o que
aprenderam na academia anos atrs, ou com a prtica que significa reinventar
a roda a cada novo caso.
Suprir essa necessidade uma tarefa que a Senasp pode cumprir, pois se
trata de publicar material de apoio investigao, prtico e de bom nvel. Trs
tipos de publicao podem ser elaborados num tempo relativamente curto,
desde que haja verba disponvel: manuais de investigao especializada (furto,
homicdio, estupro etc.), check list para os variados tipos de crime (homicdio,
furto em residncia etc.) e cartilhas para coisas bem especficas, como atendimento vtima de estupro e interrogatrio de suspeitos15.
Um problema de outra ordem a ausncia de ligao entre os diversos
procedimentos. Mesmo quando uma investigao bem sucedida, as informaes coletadas so utilizadas apenas naquele inqurito. No modelo atual
ningum usa aqueles dados para mais nada, no ficam salvos em lugar algum.
No existe, na maioria dos estados, banco de dados que rena as informaes
obtidas nas investigaes. Os nicos bancos de dados existentes so aqueles
que contm informaes a respeito de criminosos e os dos boletins de ocorrncia. E nos raros casos em que esses arquivos existem e so utilizados, eles
no so compartilhados, cada instituio mantm o seu.
O mais importante dos bancos de dados inexistentes o de modus operandi, que reuniria todas as informaes de um tipo de crime. Isso ajudaria a
verificar se o crime atualmente investigado tem relao com outro anterior. Os
arquivos de modus operandi so usados h dcadas pelo mundo afora e foram
empregados no Brasil dos anos 1950 at os 1980, depois deixados de lado.
Agora que os mtodos de fichamento e busca so mais rpidos e simples com
a informatizao, hora de voltar com eles.
14. Um exemplar me foi entregue pelo autor.
15. Alguns desses trabalhos esto em andamento no Departamento de Pesquisa, Anlise da Informao e Desenvolvimento de
Pessoal em Segurana Pblica (Depaid) da Senasp. Por exemplo, o Caderno Temtico de Investigao de Homicdios e o Caderno
Temtico de Investigao de Trfico. O que j est pronto e em uso o Relatrio de Investigao em Local de Crime.

4) A especializao
Dos crimes comuns, a investigao mais bem feita a de homicdio. As
polcias civis teoricamente sabem faz-la. No dia a dia, considerando a diversidade do pas, as investigaes diferem muito. Principalmente por conta da
habilidade de cada grupo e problemas estruturais das polcias. importante
mencionar que, ao examinar os inquritos, fica evidente que os estados que
dispem de setores especializados desempenhem melhor a tarefa16.
A investigao de estupro mal feita em todos os locais, no tem a devida
importncia dentro dos aparelhos policiais. Nenhuma Unidade da Federao, ao
menos pelo que sabemos, tem grupos especializados. O mais prximo disso so
as Delegacias da Mulher (DEAMs ou DDMs). Essas especializadas, antes da Lei
Maria da Penha, comeavam a ter um papel importante na investigao de estupros de autoria desconhecida, mas isso acabou. Hoje em dia atuam, basicamente,
nos casos que envolvem familiares, portanto, de autoria conhecida. Elas no tm
estrutura, nem capacidade, para investigar os estupros em srie, por exemplo.
Apesar disso, so nessas delegacias especializadas que acaba caindo a maioria dos
casos, pois nas delegacias territoriais a prioridade baixa para esse crime.
Nas investigaes de roubo e furto, a situao contrria. Todos os estados tm delegacias especializadas, mesmo assim o nmero de casos resolvidos bem pequeno. O sistema funciona apenas nos casos de repercusso ou
que envolvem grandes crimes. Os crimes que envolvem pobres, ou pequenas
quantidades de dinheiro, dificilmente so investigados.
16. Em Mato Grosso, So Paulo e Minas Gerais, por exemplo, os homicdios ocorridos na capital so investigados por um
rgo especializado, e o ndice de esclarecimento maior que nas capitais onde os casos cabem s delegacias comuns.

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Um segundo bloco de questes, diz respeito falta de mtodos falta


de importncia que os policiais, na maioria dos casos, do Academia. O
ensino formal nas polcias no bem visto, a maioria o acha simplesmente
uma formalidade. As academias so vistas como elefantes brancos. Em parte, o
motivo disso a ideia de que polcia se faz na prtica. Quando um novato vai
para a rua, a primeira coisa que dizem a ele para ficar quieto e observar, e a
segunda para esquecer tudo que aprendeu na Academia. O segundo motivo
bem diverso, na verdade a maioria dos cursos so realmente fracos, no ensinam muita coisa que o policial possa usar no seu trabalho real.
Novamente se trata de um caso em que a cultura policial obstaculiza a
mudana. Para transformar essa situao, necessrio um trabalho de longo
prazo, visando alterar o interesse do policial pelo ensino formal das academias, e o modelo desse ensino.

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

Segundo pesquisa que fizemos sobre a resposta do Estado aos crimes (Mingardi, 2012), a maioria dos procedimentos instaurados tem a ver com prises
em flagrante delito ou casos em que a autoria do crime conhecida de imediato.
Poucos casos so investigados. Ou o crime chega resolvido na delegacia ou o
procedimento acaba quando da elaborao do Boletim de Ocorrncia (BO).
A causa disso que a polcia territorial, nos distritos policiais (DPs),
pouco investiga. As delegacias so verdadeiras fbricas de BOs. No cotidiano,
as equipes redigem os boletins, os flagrantes trazidos pela PM e tocam inquritos de autoria conhecida. Investigao, raramente.
Assim, com as especializadas investigando os grandes crimes e os DPs
cuidando da burocracia, os crimes do dia a dia (furtos, roubos de pouca monta
etc) vo para as gavetas, na maior parte das vezes no evoluem alm do BO.
No possvel acreditar que uma especializada possa investigar todos os crimes. Nas grandes cidades ainda possvel encaminhar todos os homicdios
e estupros para uma delegacia especializada, mas o crime cotidiano tem de
ser trabalhado pela polcia territorial, pela delegacia do bairro. Para isso, elas
tm que deixar a burocracia de lado e no consumir a maior parte do tempo
digitando BOs.
Muitos estados tm registro de ocorrncia digitalizado. Alguns deles permitem que a queixa sobre alguns tipos de crimes seja feita pela Internet, a
exemplo de So Paulo. A maioria, porm, no se mostra disposta a transferir a
incumbncia do registro do BO da Polcia Civil para a Militar17.
Isso importante porque diminui a demanda por preenchimento de
papis e aumenta o tempo disponvel para a investigao, mas no suficiente para reverter o quadro. As policias civis esto muito vinculadas ao
papel burocrtico. essencial mudar a ideia que inmeros delegados tm
de suas atividades e modificar a composio das equipes, atualmente centradas no trabalho cartorrio.
Podemos resumir numa ideia-base o exposto neste trabalho. A Polcia
Civil tem que melhorar o trabalho de investigao, e para isso deve contar
no apenas com seus prprios meios, considerando que parte quer que tudo
permanea como est, mas, essencialmente, com o investimento e apoio dos
governos estaduais, que comandam as polcias, e do federal, que pode dar
insumos a essa mudana.
17. Um dos poucos estados Minas Gerais onde o Registro de Eventos de Defesa Social (REDS) utilizado pelas polcias Civil
e Militar, alm dos Bombeiros. O REDS tem algumas vantagens para a vtima de um crime, que caso tenha sido atendida
pela PM na rua, no tem de ir delegacia registrar a queixa. Os prprios PMs fazem isso no batalho ou na delegacia, onde
dispem de uma sala especfica, com microcomputadores conectados ao sistema.

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Felipe da Silva Freitas

Do jovem problema
ao sujeito de direitos:
apontamentos sobre a relao
entre juventude e polticas
pblicas de segurana

(2003 2013)

Introduo
No presente artigo1 discutiremos a abordagem da temtica juvenil, no
mbito das polticas pblicas de segurana pblica do governo federal, no
perodo entre 2003 e 2013. Faremos uma rpida apresentao da abordagem
sobre a questo das polticas de juventude no pas, destacando os avanos e
desafios da institucionalizao do debate sobre o tema nos ltimos dez anos;
e as consideraes exploratrias sobre a construo de polticas voltadas para
preveno violncia contra a juventude no pas, a fim de identificar a relao
entre as aes realizadas e as questes definidas aqui como prioritrias .
Neste recorte temporal, analisaremos os documentos orientadores do
Projeto Segurana Pblica para o Brasil e do Programa Nacional de Segurana
Pblica com Cidadania (Pronasci), elaborados respectivamente no primeiro
e no segundo mandato do presidente Luiz Incio Lula da Silva, e o Plano
Juventude Viva, lanado em setembro de 2012, no terceiro ano da gesto da
presidenta Dilma Rousseff.
Na ltima sesso apresentaremos alguns elementos crticos para a discusso contempornea sobre polticas pblicas de segurana pblica e a juventude no Brasil.
1. Neste artigo retomo e aprofundo, em outro recorte temporal, a reflexo sobre questes apresentadas em Juventude
nos programas de segurana pblica no Brasil (1988 2009), produzido para a coletnea: Juventudes Contemporneas:
Mltiplos Enfoques, organizada por Regina Novaes, Eliane Ribeiro Andrade e Luiz Carlos Gil Esteves, a ser publicada pela
Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (Unirio). Sobre a abordagem da noo de segurana pblica, entre 1988
e 2009, ver Tematizando a segurana pblica no Brasil: tendncias, programas e conceitos (1988 2007), monografia do
autor apresentada em agosto de 2010 como trabalho final do curso de bacharelado em direito da Universidade Estadual
de Feira de Santana.

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

Um olhar sobre a juventude no Brasil2


Os ltimos anos tm sido marcados pelo crescimento do interesse de
pesquisadores da academia pela temtica da juventude, adoo de polticas
para jovens e tambm pela formulao de legislaes relativas a este segmento
da populao. Isso se deve importncia relativa do segmento no universo
populacional, e organizao e mobilizao dos jovens em torno das suas
prprias pautas especficas (Novaes, 2009). Conforme dados do Censo Demogrfico 2010, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), as pessoas com idade entre 15 e 29 anos somam um contingente de 51,3 milhes,
representando cerca de 25% da populao nacional. Embora a populao brasileira tenha apresentado, nas ltimas dcadas, um crescimento proporcional
de adultos e idosos, ainda possvel identificar o perodo atual como de bnus demogrfico, pelo quantitativo elevado de Populao em Idade Ativa em
relao aos demais grupos etrios. Isso abre possibilidades importantes para
uma melhoria significativa dos nveis de bem-estar de toda populao, alm
de uma oportunidade nica para enfrentar os desafios colocados pelo envelhecimento da sociedade.
A eleio do sindicalista Luiz Incio Lula da Silva para presidente da Repblica, em 2002, representou um novo horizonte para uma srie de demandas
que vinham represadas por um longo ciclo de polticas neoliberais. Segmentos
sociais que demandavam polticas especficas concernentes s suas necessidades
encontraram neste novo governo a possibilidade de ampliao da participao
popular, o enfrentamento s desigualdades sociais e a ampliao dos direitos,
em especial para os setores mais vulnerveis da populao3. Os movimentos
juvenis tambm foram mobilizados por esse processo e demandaram mais fortemente a institucionalizao de polticas especficas para o segmento.
Nesta perspectiva, o Projeto Juventude4 foi realizado em 2003 e 2004 e
consistiu numa srie de debates e pesquisas promovidas pelo Instituto Cidadania5, com o objetivo de apreender os interesses e preocupaes dos jovens
2. Agradeo a Dalila Negreiros e Solange Rodrigues, pela contribuio na reviso do trabalho.
3. As possibilidades, os avanos e os limites deste ciclo de governos progressistas no pas merecem uma anlise especfica,
dada a sua complexidade e suas vrias contradies. Entre as anlises j publicadas destacamos: Singer, Andr. Os sentidos
do lulismo: reforma gradual e pacto conservador. So Paulo: Companhia das Letras, 2012.; Sader, Emir. 10 anos de governos
ps-neoliberais: Lula e Dilma. Rio de Janeiro: FLACSO Brasil, 2013.; Oliveira, Francisco de. Hegemonia s avessas. Revista
Piau, Rio de Janeiro, n 7, jan. 2007.
4. As concluses desse trabalho esto reunidas num documento entregue ao presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da
Silva, em 16 de junho de 2004, como primeiro passo de uma divulgao nacional que incluiu visitas ao Congresso Nacional,
a governadores de diferentes partidos, prefeitos de capitais e grandes cidades, autoridades do Poder Judicirio e organizaes representativas da sociedade civil brasileira.

Considerando a curta trajetria do Brasil no campo de polticas pblicas especficas para a juventude, admite-se que o pas vem avanando a passos

5. O Instituto Cidadania uma organizao da sociedade civil de pesquisa e mobilizao social, fundado em 1989. O Instituto teve papel destacado na ao poltica do ex-presidente Lula, organizando propostas de polticas pblicas, acompanhando criticamente as aes dos governos e organizando as Caravanas da Cidadania, com atividades de debate, estudos
e pesquisas por todo o pas. Nos primeiros anos do mandato do presidente Lula, o instituto manteve o perfil de realizar
projetos temticos, frequentemente em parceria com outras instituies. Em 2011, o Instituto Cidadania transformou-se
no Instituto Lula.
6. A partir dos dados da pesquisa foram publicados livros sobre o tema pela Editora Fundao Perseu Abramo.

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brasileiros. Tal investimento resultou em duas importantes publicaes analticas, sobre a condio juvenil contempornea6, e orientou a construo da
proposta de poltica de juventude do governo Lula, apresentada em 30 de
junho de 2005, para a criao da Secretaria Nacional de Juventude (SNJ), vinculada Secretaria Geral da Presidncia da Repblica; do Conselho Nacional
de Juventude (Conjuve), formado por dois teros de representantes da sociedade civil e um tero do poder pblico; e o Programa Nacional de Incluso de
Jovens (ProJovem).
Desde ento criou-se um espao institucional para o debate e a participao social nas polticas de juventude, bem como foram catalisados os esforos
para aprovao de marcos legais que amparassem a formulao, implementao
e avaliao das polticas dirigidas ao segmento juvenil. Na esteira dessas conquistas foi aprovada a Proposta de Emenda Constituio (PEC) n 65/2010,
que inclui a juventude no rol dos sujeitos de direitos enumerados no artigo 277
da Constituio Federal (CF) e, mais recentemente, o Estatuto da Juventude,
que dispe sobre os direitos dos jovens, os princpios e diretrizes das polticas
pblicas de juventude e o Sistema Nacional de Juventude (Sinajuve), sancionado pela presidenta da Repblica Dilma Rousseff, em 5 de agosto de 2013.
Tais conquistas pavimentaram um caminho para afirmao dos direitos
dos jovens, constituindo um arcabouo legal e institucional para polticas de
juventude, oferecendo a ideia dos desafios da implementao dessas polticas
e da garantia destes direitos institudos. A conquista da transversalidade do
tema da juventude, no mbito das polticas pblicas, a constituio de um
sistema de integrao dessas polticas aliada execuo de aes efetivas no
territrio, seguem sendo questes estruturantes do atual momento da poltica
pblica para a juventude no pas e orientam parte importante da agenda a ser
cumprida, como bem destaca a anlise do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (Ipea), em 2010:

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largos, apesar da dificuldade de se implantar polticas integradas e de assegurar a construo de polticas a partir de uma agenda que inclua, de fato, as
temticas e os problemas juvenis, tendo os jovens como participantes deste
processo. preciso admitir, no entanto, por um lado o esforo da esfera
federal no sentido de criar novos traados para a constituio de polticas
que se voltam para jovens e, por outro, o fato de, geralmente, novos desenhos institucionais no mbito da mquina estatal, lutarem por espaos de
reconhecimento, de interferncia e poder diante de estruturas burocrticas j
enraizadas na administrao pblica (Silva, Andrade, 2010, p. 68).


Trata-se de um cenrio marcado por grandes desigualdades ao lado de
importantes conquistas. Ambiguidade a palavra que melhor define a realidade
dos jovens no Brasil. Ora reconhecidos como meros sujeitos em desenvolvimento; ora identificados como um ideal desejado de vitalidade, beleza, alegria; ora
associados a problemas relativos ao uso abusivo de drogas, irresponsabilidade
no trnsito, violncia ou falta de cuidado com o prprio corpo e com a integridade dos demais; ora reconhecidos como sujeitos de direitos e convocados a
participar da vida social e poltica do pas, os jovens brasileiros caracterizam-se
pela diversidade e intensa experimentao das mudanas que vem ocorrendo
nos variados setores da sociedade (Novaes, 2009). Interpretar essas ambiguidades e explorar suas possibilidades nos parece um importante desafio em todos
os campos das polticas pblicas, inclusive no campo da segurana pblica.
Construo de polticas voltadas preveno violncia contra
a juventude - A violncia contra juventude como problema nacional
A questo da violncia entrou de modo bastante decisivo no universo
das preocupaes dos jovens brasileiros. Seja pela perda de algum prximo
de forma violenta, seja pelo medo de serem os prprios jovens vtimas de
violncia fsica, o fato que a maioria da juventude brasileira teme o avano da
violncia no pas7. Dados da pesquisa Agenda Juventude Brasil, publicada pela
Secretaria Nacional de Juventude, revelam que 51% dos jovens brasileiros j
perderam algum prximo de forma violenta. Dez anos atrs, esse nmero era
de 46%, segundo o Projeto Juventude do Instituto Cidadania.

7. O que mais preocupa pessoalmente os jovens hoje , em primeiro lugar, a questo da violncia (citada por 43% dos
jovens), corroborando a constatao do quanto essa experincia se configura como constitutiva dessa gerao. Em segundo
lugar, aparece a questo do emprego ou profisso (pouco mais de um tero da mostra, 34%), reafirmando os dados colhi
dos ao longo da pesquisa, que demonstram a importncia da experincia do trabalho na vida da juventude brasileira.
(Brasil. Secretaria Nacional de Juventude, 2013).

Construo das polticas pblicas de preveno a


violncia contra juventude
Do ponto de vista da representao social dos jovens, as polticas desenvolvidas pela Secretaria Nacional de Juventude, entre 2005 e 2013, caracteri8. Como exemplo, podemos citar a campanha Reaja ou Ser Morto ou Ser Morta, organizada por entidades do movimento negro da Bahia (2005); a Campanha Nacional contra a Violncia e o Extermnio de Jovens, coordenada pelas Pastorais da
Juventude da Igreja Catlica (2009); Campanha Nacional contra o Genocdio da Juventude Negra, coordenada pelo Frum
Nacional de Juventude Negra (2009); e a Marcha Estadual contra o Extermnio da Juventude Negra (2010), promovida pelo
Frum Estadual de Juventude Negra do Esprito Santo (Fejunes).

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Na maioria dos casos, as vtimas so amigos (18%), primos (12%) e tios


(11%) que so assassinados (21%) ou vtimas de acidentes de trnsito (22%).
Conforme dados do Sistema de Informaes sobre Mortalidade (SIM) do Sistema
nico de Sade (SUS), entre 2003 e 2011 foram mortas no Brasil 245.460 pes
soas com idade entre 15 e 29 anos. Neste universo, 68,1% eram jovens negros.
Tais nmeros revelam a dramaticidade com que a questo da violncia
foi sendo inserida na vivncia dos jovens e contribuem para esclarecer como
eles foram se mobilizando em torno desse tema e, por conseguinte, como foi
sendo imposto aos governos a adoo de polticas capazes de incidir para alterar essa realidade. Nessa linha cabe destacar as deliberaes dos delegados(as)
da primeira e da segunda conferncias nacionais de Polticas de Juventude,
realizadas em 2008 e 2011, que apontaram o tema da segurana como importante demanda para a juventude no pas, o que foi decisivo para induzir a
construo de polticas pblicas neste campo.
Antes disso, o I Encontro Nacional da Juventude Negra (Enjune), em
2007, j apresentava uma srie de propostas relativas ao enfrentamento ao racismo, em especial sobre a questo do extermnio deste segmento da populao,
bem como uma srie de campanhas8 foram realizadas pela sociedade civil, para
denunciar a violncia como a principal preocupao da juventude brasileira.
Contudo, valioso ressaltar a forma como, no perodo estudado de
2003 a 2013, o tema foi sendo incorporado agenda poltica do governo
brasileiro, igualmente importante registrar que o enfrentamento violncia
contra a juventude negra uma pauta prioritria do movimento negro brasileiro desde a dcada de 1970, sendo incontveis os esforos empreendidos
desde ento para que as polticas pblicas fossem implementadas de modo a
alterar esta realidade. O surgimento do Movimento Negro Unificado (1978) e
a Marcha Zumbi dos Palmares contra o racismo, pela cidadania e pela vida (1995)
so alguns exemplos de mobilizao poltica fortemente engajadas na luta pelo
reconhecimento desta demanda histrica.

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

zam-se pelo forte esforo de ratificar uma percepo das pessoas jovens como
sujeito de direitos e para consolidar aes no campo da incluso, autonomia,
emancipao e participao da juventude9. Tais opes na abordagem temtica das polticas de juventude resultam num forte esforo para, pelo menos no
plano discursivo, afastar-se ao mximo da noo de jovem como problema,
adotando uma perspectiva que procura dissociar as relaes entre: jovem pobre e criminalidade; desemprego e violncia; jovem negro e desocupao; e,
ainda, drogas e desagregao social.
No entanto, apesar do forte esforo da SNJ para desarticular o binmio
juventude e violncia, reproduzido insistentemente em parcelas do meio poltico e mesmo no senso comum, fortemente influenciado pela mdia, o fato que
o tema da violncia segue como um dos mais relevantes no rol das preocupaes
dos jovens brasileiros. Nas aes desenvolvidas pelo governo federal ainda h
muita dificuldade para incorporar uma leitura reflexiva sobre o problema da
violncia contra os jovens e formular respostas integradas a essa realidade.
Neste sentido, o balano dos ltimos dez anos sobre a abordagem da temtica juventude nas polticas de segurana pblica to complexo e repleto
de conquistas, quanto inconcluso, instigante e desafiador.
O primeiro governo Lula: muitas expectativas,
um bom plano e alguns avanos (2003-2006)
No primeiro mandato do presidente Lula, o programa de governo para
a rea de segurana pblica incorporou as proposies formuladas em 2002,
pelo Projeto Segurana Pblica para o Brasil (PSP), elaborado pelo Instituto
Cidadania e apresentado num documento composto por 14 captulos, que traz
anlises sistemticas da questo da violncia e da segurana pblica no pas, a
partir de uma perspectiva interdisciplinar, com nfase na explicao multicausal da violncia, na necessidade das reformas institucionais e legislativas e nas
articulaes entre preveno e represso no tratamento da criminalidade.
Como eixos, o PSP apresenta:
a) reformas estruturais com aes relativas Unio e aos estados, reformas na esfera municipal, mudanas constitucionais relativas s agncias
policiais e mudanas referentes persecuo penal;
9. Incluso, autonomia, emancipao e participao da juventude so dimenses nas quais a SNJ vem persistindo e tem
pautado como prioridade para colocar no debate pblico a garantia de direitos dos jovens, visando conquistar estes trs
objetivos: 1) Polticas Pblicas de Juventude como Poltica de Estado; 2) Participao para Fortalecimento da Poltica Nacional de Juventude; 3) Polticas Pblicas de Juventude fazendo diferena para a juventude brasileira. (Cf.: Polticas Pblicas
de Juventude: Secretaria Nacional de Juventude, disponvel em <www.juventude.gov.br/documentos/cartilha-politicaspublicas>, acesso em 15 de agosto de 2013).

10. Sobre o uso da expresso genocdio ver: Flauzina, A. L. P., 2008.

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b) temas relevantes referindo-se s aes de preveno violncia, problemtica das drogas, combate ao sequestro, problemtica dos policiais, violncia domstica e de gnero, violncia contra as minorias, acesso justia,
sistema penitencirio, segurana privada, proteo a testemunhas ameaadas,
violncia no trnsito e desarmamento e controle de armas.
Em seu diagnstico, o PSP destaca uma leitura da violncia relacionada
a uma complexa teia de desigualdades e injustias em que a criminalidade ,
apenas, um dos aspectos de um mltiplo fenmeno social. Assim, a juventude, segundo o PSP, a principal vtima de um genocdio10. Notadamente, os
jovens negros, pobres, do sexo masculino so compreendidos no programa
como vtimas preferenciais deste modelo, composto por uma conjuno de
elementos que vo desde o acolhimento familiar at as potencialidades econmicas do trfico de armas e de drogas nos territrios pauperizados.
No PSP, os jovens so apresentados como sujeitos sociais, vtimas de
mltiplos processos de invisibilizao e etiquetamento, ao passo que ressaltada a complexidade da violncia, em especial a violncia criminal dentro do
universo juvenil. H na proposta, um srio esforo em fugir da polarizao
entre juventude vtima e juventude autora de violncia.
O projeto trabalha com medidas focadas no combate aos homicdios
juvenis, com medidas socioeducativas dirigidas a crianas e adolescentes e
com a necessidade de combater o grande nmero de armas e drogas em fcil
circulao nos meios juvenis, associadas a medidas de carter estrutural, como
reformas nas polcias e promoo da incluso social dos jovens. O PSP destaca
em seu contedo, projetos que funcionem como fontes capazes de atrair os
jovens para a sociabilidade construtiva e solidria, competindo com o trfico
e sua seduo dupla, material e simblico-afetiva, valorizando a importncia
de uma polcia cidad e de estratgias econmicas que induzam o crescimento
com distribuio de renda, possibilitem a ascenso dos jovens e a interrupo
do ciclo intergeracional de transmisso da pobreza, por meio de formas criativas de insero autnoma no mercado de trabalho.
No que tange aos jovens adolescentes destaca-se a importncia dos Centros de Referncia como possibilidade de equipamentos pblicos dirigidos
implementao do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) e critica-se,
contundentemente, as propostas de reduo da idade penal.
Tal projeto, contudo, apesar de levantar uma srie de propostas inovadoras no foi capaz de promover efetivos deslocamentos em termos da abor-

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

dagem da temtica juvenil, no mbito das polticas de segurana pblica do


governo federal.
Seja pela escassez de recursos e de equipe para empreender as mudanas
necessrias, seja pela dificuldade de aprovar as reformas institucionais previstas e pelos grandes obstculos culturais existentes ou pelo ineditismo das propostas contidas no projeto, o fato que o PSP pouco foi executado e a srie de
expectativas contidas no plano no conseguiu efetivar avanos na realidade,
em especial no que se refere questo de uma abordagem integrada, preventiva e multidisciplinar para a temtica juvenil.
O fortalecimento de uma estratgia nacional de formao de profissionais
de segurana pblica, o embrio de um sistema nacional de segurana pblica
e os primeiros passos para formatao de um pacto nacional sobre segurana
pblica foram os avanos possveis no mbito do PSP. Contudo, as medidas
focadas no combate aos homicdios juvenis, nas medidas socioeducativas dirigidas a crianas e adolescentes e na necessidade de combater o grande nmero de
armas e drogas em fcil circulao nos meios juvenis, associadas a medidas de
carter estrutural como reformas nas polcias e promoo da incluso social dos
jovens no foram efetivas gerando certo nvel de frustrao naqueles movimentos e organizaes sociais que atuam neste campo (Soares, 2007).
O segundo governo Lula: O Pronasci e o
novo comeo do debate nacional
Diante dos avanos e dos limites na execuo do PSP, o governo federal
lanou em 2007, o Plano Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci), (Brasil, Ministrio da Justia, 2007), institudo pela Medida Provisria
384, com indicaes de recursos da ordem 6.707 bilhes de reais at o fim de
2012. Organizado em 94 aes, com o envolvimento de 19 municpios, o Pronasci concentra-se em aes de reforma institucional, apoio atividade policial
e iniciativas que combinam preveno e represso de modo articulado.
Constitudo por aes estruturais e programas locais, o Pronasci desdobra-se nos seguintes eixos temticos: modernizao das instituies de segurana pblica e do sistema prisional, valorizao dos profissionais de segurana
pblica e agentes penitencirios, enfrentamento corrupo policial e ao crime
organizado, territrios de paz, integrao do jovem e da famlia, segurana e
convivncia.
Por fim, o Pronasci aponta para os temas relativos assistncia na periferia,
com destaque para a melhoria das condies para atividade policial dirigida
represso qualificada. A violncia apontada como fenmeno associado ideia
de criminalidade, contudo, apresentada em relao s razes scio-histricas e

O governo Dilma: racismo e preconceito


geracional no centro do debate
Pressionado pelo movimento social, pelas deliberaes das conferncias nacionais e por pesquisas de opinio que seguiram indicando a vio-

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culturais. No campo da noo de segurana, o programa trabalha com a ideia de


ordenao social articulada a polticas de preveno ao crime.
No que se refere representao da juventude, o Pronasci apresenta o
jovem como sujeito em desenvolvimento e, por outro lado, como segmento vulnervel a fatores sociais desencadeadores da criminalidade e descoeso social. As
aes propostas indicam medidas para impedir que os jovens se contaminem
pela influncia dos lderes do crime organizado, e sugerem aes de proteo
que resgatem a cidadania, por meio da multiplicao de uma filosofia transmitida pelos agentes dos projetos sociais de preveno do Programa.
O Pronasci concentra as suas propostas de interveno no campo dos projetos educacionais e das aes no campo do sistema prisional, com destaque
para a ampliao e qualificao do sistema carcerrio. Inicialmente, o programa
trata de iniciativas para a elevao do nvel de ensino formal dos jovens privados
de liberdade, com nfase no ProJovem, na preparao para o Exame Nacional
do Ensino Mdio (Enem), o Programa Universidade para Todos (ProUni) e Programa de Educao Profissional de Jovens e Adultos (Proeja).
Quanto ao sistema carcerrio, as propostas apontam para a criao de
novas vagas no sistema prisional, prevendo a criao de condies para a separao etria dos custodiados, para evitar o contgio dos jovens pelas prticas
de lideranas do crime organizado.
Alm destas medidas, o Pronasci prev o programa Proteo dos Jovens
em Territrio Vulnervel (Protejo), que rene aes de assistncia, formao
e incluso social, mediante o pagamento de bolsas mensais aos jovens atendidos; Reservista Cidado, para a formao de jovens oriundos do servio militar a multiplicadores em oficinas sobre direitos humanos, cidadania e tica,
em reas conflagradas pela violncia e criminalidade, tambm mediante bolsas
mensais; e o programa Mulheres da Paz, que prev a formao de mulheres
moradoras de reas vulnerveis.
At o final do segundo mandato do presidente Lula (2010), o Pronasci
teve sequncia e os programas direcionados juventude, com destaque para
o Protejo, permanecem em andamento no terceiro ano do mandato da presidenta Dilma Rousseff (2013). No entanto, so muitas as crticas referentes
descontinuidade do Pronasci e da interdio das propostas de reformas institucionais contidas neste programa (Soares, 2007; Silva, 2012).

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

lncia contra a juventude negra, do sexo masculino, como grave problema


nacional, o governo da presidenta Dilma formulou, entre 2011 e 2012, o
plano de preveno violncia contra a juventude negra, o Plano Juventude
Viva, coordenado pela Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir) e pela Secretaria Nacional de Juventude da Secretaria-Geral da
Presidncia da Repblica, com a participao de outros nove ministrios11.
Trata-se de uma iniciativa gestada no mbito do Frum de Direitos e
Cidadania12, que se caracteriza como conjunto de aes de preveno que
visam a reduzir a vulnerabilidade dos jovens a situaes de violncias fsica e
simblica, a partir da criao de oportunidades de incluso social e autonomia; da oferta de equipamentos, servios pblicos e espaos de convivncia
em territrios que concentram altos ndices de homicdio; e do aprimoramento da atuao do Estado, por meio do enfrentamento ao racismo institucional e sensibilizao de agentes pblicos para o problema.
Organizado de maneira intersetorial, o Plano Juventude Viva uma experincia de ao interministerial, que rene cerca de 30 aes voltadas aos
132 municpios com as maiores taxas de violncia letal contra a juventude
negra. As aes tm foco na preveno e so coordenadas por comits gestores institudos nos mbitos municipal, estadual e federal, e acompanhadas
por fruns de Monitoramento Participativo que tambm devero existir nas
trs esferas administrativas.
Em Alagoas, primeiro estado no qual o Juventude Viva foi implementado a partir de setembro de 2012, mais de 30 aes foram empreendidas
nos quatros eixos do Plano13. At 2014, a expectativa que o Plano Juventude Viva seja lanado nos estados do Par, Paraba, So Paulo, Bahia, Espirito
Santo, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul. Na Paraba, prximo estado para
execuo do Plano, a previso de investimento de at 70 milhes de reais.

11. Alm da Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial e da Secretaria Geral da Presidncia da Repblica
participam do Plano Juventude Viva, os seguintes ministrios: Educao; Trabalho e Emprego; Sade; Cultura; Esportes;
Desenvolvimento Social e Combate a Fome; Justia; Secretaria de Direitos Humanos e Secretaria de Polticas para Mulheres
da Presidncia da Repblica.
12. O Frum de Direitos e Cidadania foi criado em 2011, como instncia responsvel por promover a articulao poltica
e gerencial das aes voltadas para a garantia e expanso do exerccio da cidadania e do desenvolvimento sustentvel. O
Frum coordenado pela Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, com a co-coordenao das Secretarias de Direitos
Humanos, Polticas para as Mulheres e Polticas de Promoo da Igualdade Racial, alm dos ministrios da Cultura e do
Esporte. O trabalho do Frum est organizado em trs frentes de atuao: elaborao de uma agenda prioritria para o
governo no campo dos direitos e da cidadania; promoo de debates e pesquisas sobre os valores da sociedade brasileira;
e fortalecimento poltico da rea de cidadania no governo.

lenta e gradual a incorporao da perspectiva racial e geracional na agenda das polticas de preveno violncia no pas. Neste sentido, interessante
observar na ltima dcada como, ao menos na perspectiva discursiva, os avanos institucionais no campo das polticas de juventude foram influenciandos
positivamente no campo da segurana pblica e especialmente no campo das
polticas de preveno violncia.
A criao de sucessivos programas voltados a prevenir a violncia contra
segmentos mais vulnerveis negros e jovens ao passo em que revela o reconhecimento da questo geracional, racial e de gnero, como causas de mais
exposio violncia lenta e gradual, repita-se em nossa sociedade tambm
demonstra a incorporao da necessidade de polticas especficas para correo
de desigualdades.
Tais avanos s foram possveis graas forte interveno dos movimentos sociais (juvenis e negros) que foram reafirmando a persistncia do racismo,
como gerador de assimetrias na sociedade brasileira e a existncia de uma desvantagem dos jovens no acesso a bens, direitos e servios pblicos, bem como
denunciando a continuidade de um modelo de segurana pblica, essencialmente, reativo e obsoleto. A construo de polticas de segurana preventivas,
integradas com foco no combate ao racismo e na promoo da emancipao,
autonomia e incluso juvenis segue sendo uma pauta dos movimentos sociais e
de pesquisadores comprometidos com o tema.
Assim, os passos dados no ltimo perodo so motivo de comemorao, mas
tambm informam a persistncia de prticas autoritrias que demonstram a dimenso dos desafios ainda existentes. A violncia policial, ao dos grupos de extermnio e a violncia no sistema prisional continuam a apresentar-se como temas
sensveis da agenda pblica relativa juventude no campo da segurana pblica.
Neste sentido, as polticas desenvolvidas pelos governos federais, no perodo de 2003 a 2013, avanaram em termos de colocao dos problemas, mas,
no foram capazes de apresentar respostas suficientemente ousadas e inovadoras. A integrao das aes em segurana pblica, a adoo de um paradigma de
ao efetivamente preventivo, e sistematizao de indicadores de resultados com
vistas construo de polticas integradas de preveno violncia, no ultrapassaram o campo discursivo e ainda no produziram todos os efeitos esperados
em termos de polticas pblicas.

13. Os eixos do Plano Juventude Viva so: Eixo 1: desconstruo da cultura de violncia; Eixo 2: incluso, oportunidade e
garantia de direitos; Eixo 3: transformao dos territrios; Eixo 4: aperfeioamento institucional.

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Um olhar sobre a dcada

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

Se verdade que nas duas grandes propostas apresentadas (PSP e Pronasci), no perodo analisado, h uma forte nfase discursiva na questo da
integrao e da preveno, igualmente real que se potencializou no mesmo
perodo uma prtica claramente repressiva, encarceradora e, sob um certo aspecto estigmatizante, responsvel pela ao violenta em relao a jovens negros, em sua absoluta maioria.
necessrio pensar que, ao lado de uma melhoria real das condies
de vida das pessoas nos ltimos dez anos aumento real do salrio-mnimo,
enfrentamento sistemtico pobreza extrema, ampliao da oferta aos nveis
superiores de ensino, por exemplo , h um fenmeno de crescimento da
violncia, em particular da violncia letal, e sucessivos relatos de violncia
institucional e abusos policiais.
Apesar dos esforos e, mesmo dos avanos, dos gestores federais da poltica de juventude para promover uma perspectiva analtica que privilegie a
noo de trajetrias juvenis, as polticas de segurana pblica seguem pouco
permeveis ao debate sobre condio juvenil contempornea.
O Plano Juventude Viva , neste sentido, uma abordagem inovadora na
perspectiva em que rompe com uma viso mais tradicional sobre o que seja
poltica de preveno violncia, e incorpora aspectos importantes de experincias que o precederam como campanha pela desconstruo da cultura de violncia (PSP), apoio formao policial na perspectiva dos direitos humanos
(Pronasci), e enfrentamento violncia institucional (PSP), articuladas com as
ideias de valorizao das experincias comunitrias, foco nas aes territoriais,
fomento participao popular e, o mais importante, destaque para o enfrentamento ao racismo e promoo dos direitos da juventude. Tais elementos so
necessrios, mas no suficientes para a superao do grande desafio colocado
para as polticas de preveno violncia contra a juventude no Brasil. Ainda
preciso14 para analisar se estas proposies contidas no Plano Juventude Viva
conseguiro, na prtica, promover deslocamentos significativos em termos de
reduo da vulnerabilidade juvenil negra violncia.

14. Este artigo foi escrito entre julho e agosto de 2013. O Plano Juventude Viva foi lanado em setembro de 2012 no estado
de Alagoas.

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

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Letcia Godinho

Avanos e retrocessos na
agenda da reforma comunitria
do policiamento: balano das
experincias recentes

Introduo
Este texto tem como objetivo fazer um balano de algumas das principais experincias introduzidas no Brasil, no contexto recente, as quais buscaram introduzir novas formas de policiamento de base local, combinadas mobilizao comunitria e outras formas de interveno no espao urbano. Tal
como disposto desde o primeiro Plano Nacional de Segurana Pblica (2000),
passando pelo Programa Nacional de Segurana com Cidadania (Pronasci,
de 2007), podemos observar um importante movimento de experimentao
nos contextos estaduais, indicando que as diretrizes nacionais teriam, de certa
maneira, sido seguidas pelos estados, a despeito da grande diferena entre os
projetos ou modelos implementados.
As experincias que optamos por abordar contam com estudos e/ou
dados disponveis, possibilitando assim, uma anlise empiricamente fundamentada1. So elas: o modelo de So Paulo, conhecido por sua inspirao no
sistema japons koban; a experincia de Minas Gerais, conhecida pela associao entre o programa Fica Vivo! e o policiamento feito pelo Grupamento
Especializado em reas de Risco (Gepar); e a experincia das unidades de
Polcia Pacificadora (UPPs), no Rio de Janeiro. Nosso esforo foi o de buscar
compreender a concepo de segurana pblica que informa essas estratgias,
limitaes e dificuldades encontradas no decorrer de sua implementao e
os possveis resultados obtidos. Examinamos essas dimenses, sobretudo,
1. apenas por esse motivo que experimentos importantes, como o Pacto Pela Vida (PPV) de Pernambuco, no foram
includos neste balano.

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

a partir de seu potencial reformador da arcaica arquitetura institucional da


segurana no Brasil e, em consequncia, de seu potencial democratizante.
Antes de explorar as diferenas e especificidades locais, faz-se necessrio
entender por que esses novos modelos de segurana apresentam tais traos
comuns ainda que idealizados, genericamente, pelas diretrizes nacionais. Ou
seja, qual o sentido da introduo de novas formas de policiamento baseadas no
iderio do policiamento comunitrio ou afins? (como o policiamento de proximidade); qual o fundamento por detrs da focalizao em territrios com altos
ndices de criminalidade e vulnerabilidade social?; e, relacionado a isso, por que
a necessidade de se associar aes sociais de diversas naturezas nos territrios,
tambm enquanto formas de aproximao e mobilizao comunitria?
O modelo de policiamento comunitrio
As iniciativas de reformas cidads na segurana pblica, no Brasil, tiveram incio no perodo da redemocratizao momento em que se tratava
de efetivar as rupturas necessrias com as estruturas herdadas do regime militar. Desse movimento originrio, destaca-se a consolidao da ideia de que
as prticas historicamente adotadas pelos rgos de segurana, especialmente
agravadas durante a ditadura, teriam contribudo para o agravamento do problema. No interior deste movimento, institui-se uma agenda de adensamento
do espao pblico, por meio da participao e de prticas deliberativas tambm no campo da segurana (Paoli, 1984). Diferentes iniciativas de democratizao do campo, ocorridas nas ltimas dcadas no sem significativas
descontinuidades , fortaleceram as demandas por mudanas institucionais,
principalmente aquelas que contribussem para a reduo dos nveis de violncia policial, para orientar este servio resoluo dos problemas da sociedade e criar canais de interlocuo com a mesma, tornando-a sujeito ativo nos
processos de produo da poltica pblica nesta rea.
Soma-se a isto o incremento da criminalidade desde o fim dos anos 1980,
que pressionou no sentido de buscar processos de modernizao das polcias e
suas estratgias operativas. As altas taxas de criminalidade com as quais os cidados passaram a ter de conviver, no contexto recente, acabaram por gerar um
sentimento de cotidianidade vivncia de situaes de insegurana e medo.
Nesse contexto, a reforma do policiamento foi considerada central para
mudar a dinmica dos processos de criminalidade e criminalizao, bem como
as heranas ainda persistentes do regime autoritrio, que determinam distintas
formas de violncia institucional. Ademais, torna-se necessria para que essas
instituies (re)adquiram confiana perante a cidadania. A confiana no sistema de justia criminal, incluindo as polcias, fundamental para a sustentao

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dos regimes democrticos e a manuteno do Estado de Direito. O monoplio


do uso da fora, a presena cotidiana do Estado nos territrios, a relao direta
com os cidados e a responsabilidade sobre as problemticas emergenciais
do cotidiano, situam as instituies policiais em um lugar central, servindo
como indicador da percepo geral, acerca da ao do Estado e do desenvolvimento poltico de um pas (Dammert, 2013).
O modelo de policiamento comunitrio se apresentou enquanto ide
rio adequado para a reforma orientada democratizao das organizaes
policiais. Em linhas gerais, a reforma orientada ao policiamento comunitrio
apontaria para uma maior proximidade nas relaes entre a polcia e a populao, buscando melhorar a confiana da sociedade na instituio policial e
aumentar a receptividade e o controle sobre o servio oferecido por ela, por
meio da participao social.
Os estudos existentes, aqui no Brasil e no exterior, sustentam que onde
foram executados programas de policiamento comunitrio incrementou-se a
confiana pblica nas polcias e a populao manifestou maiores nveis de
reconhecimento institucional. Por outro lado, os estudos brasileiros tambm
mostram que as maiores limitaes encontradas para a sustentabilidade, no
mdio e longo prazos, de projetos de policiamento comunitrio no pas o
fato de que, sendo as polcias tributrias de um modelo de organizao militar,
continuam frequentemente agindo enquanto exrcitos dos governos. Se os defensores do antigo modelo argumentam que o militarismo facilita a imposio
da disciplina e, por consequncia, o controle interno; em contrapartida, se
trata de um modo de organizao que frequentemente sustenta valores contrrios para com a democracia a qual deve justamente garantir. A racionalidade
do militarismo, voltada perseguio do inimigo interno, radicalmente
oposta ideia de um servio policial orientado resoluo dos problemas dos
cidados e sua melhoria de vida, proposta pelo policiamento comunitrio.
H ainda outro fator que ajuda a explicar a adoo do modelo do policiamento comunitrio, na tentativa de reformar as estruturas de segurana
no Brasil, no contexto da redemocratizao. Este justamente um perodo de
grande incentivo a esta modalidade de policiamento nos pases anglo-saxes,
especialmente nos Estados Unidos, onde os pesquisadores e policiais brasileiros iro colher experincias e propostas tericas para as iniciativas de modernizao e democratizao das instituies brasileiras de segurana. Nestes
pases, o chamado modelo profissional ou tradicional de policiamento estaria
sendo objeto de forte crtica, no auge das chamadas reformas comunitrias. O
modelo comunitrio colocava em questo as funes e a capacidade da polcia
em seus moldes tradicionais: a atuao meramente reativa aos crimes, ou seja,

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

no baseada na preveno; o excessivo foco nas atividades de enfrentamento


do crime, que relegaria ao segundo plano as atividades rotineiras, assistenciais
e de manuteno da ordem, com as quais a polcia deveria estar envolvida2.
Ou seja, o trabalho policial se transformara em uma forma de guerra contra o
crime, cabendo ao policial fazer valer a lei penal e prender criminosos, caso
a oportunidade se lhe apresentasse. Caso problemas especficos surgissem, a
resposta tpica seria a criao de unidades especficas para lidar com eles (antidrogas, crianas e adolescentes, aes tticas etc). Alm disso, a busca pela
profissionalizao e, portanto, a burocratizao do trabalho policial fez com
que as organizaes se tornassem cada vez mais isoladas da sociedade a qual
deveriam servir, ao mesmo tempo em que cada vez mais caracterizadas por
grande solidariedade interna e sigilo.
O policiamento comunitrio, ao destacar lugar central interlocuo
com a sociedade e participao da mesma nos processos decisrios, permitiria conferir a esta papel ativo na produo da segurana, desta forma contribuindo para a criao, em regime democrtico pleno, de uma poltica pblica
efetivamente cidad.
Vale notar, a esse respeito, a possibilidade de intervir sobre um dos aspectos persistentes da trajetria histrica da segurana pblica no Brasil a
ausncia da participao das camadas populares na disputa pelo significado
da poltica. As vises elitistas, dos protagonistas das definies de ordem pblica, que cuidaram de fundamentar as estratgias nesse campo, propagariam
que os setores populares simplesmente no se constituiriam atores relevantes
da poltica; ou ento que a participao popular representaria um enorme
risco a ela. Essa perspectiva reveladora de outra continuidade persistente
dessa trajetria: a notvel dissociao entre a noo de cidadania e a noo
de segurana, como se tratassem de temas diversos, no raras vezes, opostos
inconciliveis (Cano, 2006).
Por isso, na criao do policiamento comunitrio residiria uma questo
simblica fundamental para o regime democrtico, dado que poderia intervir
sobre a histrica apartao existente entre os rgos de segurana e a populao, e contribuir para a legitimidade da poltica. Em especial, ao criar respos-

2. Este aspecto de particular importncia para o caso brasileiro, uma vez que, alm do fato de a profissionalizao das
polcias brasileiras ter sido iniciada justamente neste conturbado contexto, a propugnada limitao da funo policial
atividade de enfrentamento do crime, em organizaes construdas sobre bases militares, teria reforado o uso da fora
e da violncia policial, alm de mistificar e atribuir um carter belicoso funo policial. Outrossim, em instituies altamente hierarquizadas e fechadas como as organizaes policiais brasileiras, a tendncia ao insulamento teria sido ainda
maior com reformas orientadas profissionalizao, em detrimento da democratizao.

3. A forte correlao entre desvantagens ou riscos sociais e criminalidade violenta, que pode ser observada em muitos locais
de favelas das cidades brasileiras, ocorre por um conjunto muito amplo de razes; vale aqui explicitar alguns deles. Via de
regra, devido justamente s estratgias deficitrias ou mesmo inadequadas de policiamento nessas localidades, elas acabam por concentrar as condies mais propcias para a instalao de mercados ilegais de toda sorte; em especial, contudo,
aqueles que fazem uso de formas violentas e coercitivas para funcionar, como o de drogas. Sabe-se, ainda, que a instalao
da violncia nos territrios constitui fator de emigrao e empobrecimento econmico. Decerto, pessoas mais ricas tm
maiores chances de emigrar do que as mais pobres; tem, ademais, melhores condies de enfrentar a violncia fazendo uso
da segurana privada. Logo, a criminalidade violenta tanto afeta predominantemente os mais pobres quanto constitui fator
de empobrecimento e esvaziamento de territrios. Ainda, em localidades onde a criminalidade violenta se instala de forma
endmica, geram-se processos de intensa deteriorao comunitria, uma vez que afetam as distintas redes de pertencimento,
parentesco e convivncia, fazendo com que vtimas e agressores convivam ou residam em estreita proximidade. Por isso, so
importantes as intervenes de segurana que contemplem no apenas a recuperao do territrio, do ponto de vista
estrito da segurana pblica, mas tambm do ponto de vista da incluso social e urbana.

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tas mais adequadas ao aumento da criminalidade e da insegurana, baseadas


em formas negociadas e pacficas de resoluo dos conflitos, e respeitosas dos
modos diversos de convivncia comunitria existentes.
Por fim, o modelo do policiamento comunitrio permitiria focalizar de
forma adequada a interveno de segurana, porque estaria predisposto a se
adaptar s situaes, condies e problemas encontrados no contexto onde
implementado. No Brasil, isso criou a possibilidade, principalmente na ltima
dcada, de sua utilizao como estratgia de policiamento para localidades
com grande concentrao de desvantagens sociais e situaes de insegurana.
Nos casos bem sucedidos, a segurana, significou efetivamente a oferta de um
bem antes oferecido apenas s classes mais abastadas3.
Contudo, as rupturas necessrias para se reformar o policiamento e as
estratgias de segurana tem se mostrado difceis (mas no impossveis) de
se alcanar, e no h modelos prvios para serem simplesmente copiados.
Isso no significa, no entanto, que os projetos ou programas de policiamento
comunitrio no devam possuir um arcabouo terico ou normativo claro,
tampouco que no se deva comparar os distintos modelos. Ao contrrio, as
diretrizes tericas e polticas ajudam a entender o escopo e o objetivo dessas
iniciativas, assim como a anlise comparada das experincias existentes, serve
para identificar aspectos positivos e dificuldades comuns. Tambm, para identificar as caractersticas singulares de projetos bem ou mal sucedidos, e assim
avanar em um campo muito limitado, que ainda no possui uma produo
to abrangente no contexto brasileiro.
Seja como for, quando analisamos de forma panormica a experincia
brasileira de reforma comunitria no policiamento e os diferentes modelos
surgidos nos estados, observamos focos to distintos entre si quanto ambguos; sua trajetria no se apresenta linear ou contnua, e em poucas ocasies

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

resiste mudana de governos; sua criao, em um nmero significativo de


casos, no foi alm de discursos e documentos oficiais, quando existentes.
Essa avaliao geral, que se apresenta com significativa frequncia nos estudos
feitos pela academia, acaba por desenhar um quadro no muito otimista para
as intervenes baseadas no policiamento comunitrio no Brasil. A despeito
disso, h ainda uma intensa e continuada difuso desses modelos governos
os influenciam, gestores, representantes polticos e lideranas policiais fazem
questo de possurem projetos de policiamento comunitrio; nos anos mais
recentes, chegaram a receber especial acolhida por parte da mdia. Nesse contexto, no mnimo intrigante, a literatura mais recente vem buscando entender
o que impede ou, ao contrrio, contribui para a efetiva e adequada consolidao dessas iniciativas ou seja, da perspectiva da reforma das instituies
de segurana e sua contribuio ao aprofundamento democrtico da poltica.
Para avanar em possveis respostas a essas questes, mesmo que no definitivas, percorreremos a seguir, de forma mais detida, a trajetria de cada uma
das experincias que optamos por destacar.

O policiamento comunitrio em So Paulo


Em So Paulo, um dos marcos da tentativa da democratizao da poltica de segurana se apresenta no governo Franco Montoro (1983-1987),
caracterizado por importantes iniciativas de reforma. O retorno ao estado de
direito, que sintetizava a nova moldura que se pretendia efetivar, inclua o
projeto da Nova Polcia (Caldeira, 2000), pautada no policiamento comunitrio, alm da efetivao da ideia da democracia participativa tambm nesta
rea4. A construo da Nova Polcia constitua condio para a efetivao das
reformas desejadas. O projeto incorporaria um conjunto de aes orientadas a
desestabilizar os vcios herdados do regime autoritrio e encorajar as polcias
ao comprometimento com os direitos humanos, facilitando a criao de canais
de aproximao com a sociedade civil. O plano de governo para a rea da segurana pblica e justia idealizou, assim, uma polcia comprometida com o
fim da corrupo e da tortura (Storino, 2008). A partir da ideia de policiamento comunitrio, o governo buscava promover maior integrao entre a polcia
e a sociedade civil, evitando que o nico contato do cidado com o policial
fosse quando da ocorrncia de um crime (Mingardi, 1992).

4. A formao de conselhos e comisses representativos marcou sua gesto; a criao da Secretaria de Participao e Des
centralizao, tendo Jos Gregori frente de sua coordenao, foi indicativa da preocupao de Montoro em contribuir
para a criao de instituies desta natureza.

5. O descontentamento na Polcia Civil ficaria ntido a partir da greve branca ou paralisao operacional levada a cabo
pela organizao, instituda logo no primeiro ano do governo, como reao substituio dos antigos quadros de chefia
das polcias. Por sua vez, na Polcia Militar, o quadro de oposio se manifestaria principalmente por conta das reaes
forte represso policial e priso de manifestantes quando da greve geral em1983. Frente s reaes ambguas por parte
da sociedade, a PM tambm faria uma greve branca, interrompendo o controle das manifestaes. Segundo Mingardi
(1992), isso teria ocorrido por duas razes: seja porque os policiais estavam com medo de agir com rigor, no contexto de
uma poltica orientada para o respeito aos direitos humanos, seja devido ameaa de interveno das Foras Armadas
no Estado.
6. O mandato de Qurcia (1987-1991) marcado desde seu incio pelo discurso da firmeza no combate criminalidade,
principalmente no que se refere atuao policial (Caldeira, 2000). O primeiro de seus secretrios de segurana, Luis
Antnio Fleury Filho (1987-1990), que tornou-se seu sucessor no governo, apresenta-se na cena pblica como crtico dos
direitos humanos e a favor da pena de morte. neste governo que se ativa a Rondas Ostensivas Tobias de Aguiar (Rota),
que acaba por receber um grande conjunto de denncias envolvendo execuo de jovens, principalmente nas periferias,
por seus policiais.No governo de Fleury (1991-1995), criada a Secretaria de Assuntos Penitencirios (SAP), ocorre o chamado Massacre do Carandiru, rebelio marcada pelo assassinato de 111 presos pelas polcias estaduais, em 1992; e pela
rebelio na unidade da Febem no Tatuap. Trata-se de um perodo marcado pela disputa generalizada entre organizaes
da segurana pblica e, ainda, com as entidades de direitos humanos (Gregori, 2000).

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Essa perspectiva encontraria, contudo, muita resistncia por grande parte das organizaes policiais militar e civil, e tambm de parcela conservadora da sociedade, acostumada a ver direitos humanos como privilgios de
bandidos (Caldeira, 1991)5. O fato de o governo Montoro ter passado por
vrias mudanas na chefia da Secretaria de Segurana um dos indicativos dos
fortes movimentos de oposio enfrentados. Na tentativa de implementao
da Nova Polcia, o governo no encontrou nas organizaes comprometimento com o ousado projeto de mudana de mentalidades, fazendo com
que as reformas estruturais fossem sistematicamente interditadas.
A gesto de Franco Montoro conseguiu, contudo, criar os Conselhos
Comunitrios de Segurana, que se encontram institucionalizados e em funcionamento desde 1985, portanto, h quase 30 anos hoje, sob superviso
da Secretaria Estadual de Segurana Pblica (SSP). Seu desenho objetivou a
criao de canais de interlocuo entre as comunidades nos bairros e as polcias. Desde 1986, as atas das reunies so redigidas a cada encontro e encaminhadas para a SSP.
Os governos posteriores ao de Montoro, contudo, reassumiram uma poltica baseada na lei e ordem. Com exceo de Covas, os governos de Qurcia, Fleury e Alckmin, guardadas suas distines, optaram por uma orientao
punitiva para a segurana pblica6. E ainda que iniciativas orientadas preveno e interlocuo com a sociedade tenham existido, sua pontualidade no foi capaz de constituir um sentido alternativo para a segurana; ao
contrrio, esse longo perodo se destaca pela atuao policial repressiva e
frequentemente abusiva, como constatam os vrios relatrios sobre violncia

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policial divulgados poca, e possivelmente contriburam para o significativo


aumento dos ndices de mortalidade juvenil no estado (Adorno, 2002).
O governo Covas (1995-1999) se iniciaria com as polcias estaduais enfrentando graves problemas de legitimidade, efetividade e eficincia, alm do
contexto de desvalorizao profissional (Mesquita Neto, 2004a). Neste perodo,
como j indicado, as taxas de homicdio em So Paulo superariam as taxas nacionais e certas reas, como o Jardim ngela, apresentavam uma grande concentrao de casos7. Pesquisas mostravam que a populao tinha medo e desconfiava
da polcia (Mesquita Neto, 2004a). O ano de 1992 foi especialmente marcante
devido ao conflito no Presdio do Carandiru, com 111 presos mortos.
A gesto de Covas teria um nico secretrio de segurana, Jos Afonso
da Silva, e um policial favorvel ao policiamento comunitrio seria nomeado
para a Coordenadoria dos Conselhos de Segurana (Consegs), Jos Vicente da
Silva, que se tornaria secretrio Nacional de Segurana Pblica em 2002, no
governo Fernando Henrique Cardoso. Este governo se abre s universidades e
centros de pesquisa, notadamente o Ncleo de Estudos da Violncia (NEV) da
USP, com o qual estabeleceu parcerias destinadas a promover mudanas nos
procedimentos de controle da atividade policial, incluindo mecanismos de
controle externo e formas de controle social. A participao do NEV no Grupo
de Trabalho formado na Secretaria de Segurana Pblica, foi importante para
retomar e reforar a agenda do policiamento comunitrio, da participao social na segurana e dos direitos humanos8.
Em 1996, o governo federal lanaria o I Plano Nacional de Direitos Humanos; em 1997, o governo do estado cria o Programa Estadual de Direitos
Humanos, que inclua o estabelecimento do policiamento comunitrio. Inicialmente inspirado no modelo canadense (Secretaria de Segurana Pblica SP,
s/d), 41 companhias receberam o novo projeto de policiamento comunitrio
nove na capital, dez na Regio Metropolitana, 17 no interior do estado e cinco
em unidades especializadas (Mesquita Neto, 2004a). Para que o policiamento
comunitrio fosse implementado, foram necessrios apoiadores chave, oficiais
de alta patente que receberiam treinamento acadmico e internacional. Eram
trs os objetivos do programa: reforma da polcia, promovendo maior abertura populao; melhoria do servio, considerando os direitos dos cidados;
7. A taxa de homicdio paulistana foi, em 1998, de 39,7 por 100 mil habitantes. A taxa nacional, em 1996, foi de 24,76 por
100 mil habitantes. Somente no bairro paulistano, Jardim ngela, em 1998, foi 111,52 por 100 mil habitantes.
8. Covas nomearia ainda Benedito Mariano, ligado ao Partido dos Trabalhadores, para dirigir a ento Ouvidoria de Polcia,
criada em 1995. criado o Programa de Reciclagem de Policiais Envolvidos em Ocorrncias de Risco (Proar), com o objetivo
de fornecer assistncia psicolgica a policiais envolvidos em conflitos resultantes de desfechos fatais.

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melhoria da segurana pblica, com a diminuio da delinquncia, desordem


e insegurana (idem, p. 117).
Trs fases de implementao foram pensadas: mudana no discurso e
na imagem da polcia; maior comunicao e consulta entre polcia e pblico;
maior organizao, mobilizao e colaborao entre polcia e comunidade. A
primeira fase compreendeu a criao da Comisso de Polcia Comunitria,
redefinio dos valores da polcia, divulgao de informao sobre o novo
modelo, designao de policiais para esse atendimento e a criao do Departamento de Polcia Comunitria e Direitos Humanos. A segunda fase estabeleceu
a criao de Comisses Regionais de Polcia Comunitria, alm de conselhos
locais. A Comisso foi estabelecida em 30 de setembro de 1997 e era aberta
participao da sociedade civil e de rgos pblicos. Em 1998, contavam-se
34 organizaes integrantes, incluindo a OAB-SP, a Prefeitura de So Paulo e
Conselhos Comunitrios de Segurana.
Neste primeiro projeto levado adiante pelo governo de So Paulo, que
perduraria de dezembro de 1997 a julho de 2001 (meados do primeiro governo
Alckmin), implementou-se o policiamento comunitrio em 199 unidades policiais locais, de um total de 386 em todo o estado: 67 na capital, 23 na regio
metropolitana e 109 no interior. Tambm aumentaram as unidades de policiamento comum, 251 no total. Foram ainda implantadas 202 bases comunitrias
mveis (87 na capital, 51 na Regio Metropolitana e 64 no interior); 7.305 policiais (8,3% do total da corporao) trabalharam no policiamento comunitrio,
segundo dados oficiais.
Essa primeira experincia obteve alguns resultados satisfatrios, a despeito das taxas de homicdio terem continuado a aumentar no perodo. A satisfao
com o servio policial cresceu entre a minoria da populao que teve conhecimento e acesso ao policiamento comunitrio (Ilanud, 2002). Alm disso, os
policiais comunitrios, em maior proporo que os demais, avaliavam o policiamento comunitrio como mais satisfatrio (para eles prprios) e que esse tipo de
policiamento era mais prestativo para com a populao do que o tradicional.
Por outro lado, faltaria clareza quanto ao conceito e o desenho. Se isso
contribua para ampliar a aliana de apoio polcia comunitria, por outro,
minava a capacidade de planejar as aes, definir procedimentos e avaliar
a implementao, o que impossibilitava sua consolidao (Mesquita Neto,
2004a; Ferragi, 2011). No houve, ademais, emprego exclusivo dos policiais
encarregados de fazer o policiamento comunitrio (policiais acumulavam as
funes tradicionais com as do novo modelo). Neste sentido, o policiamento
comunitrio se tornou mero apoio ou complemento ao policiamento tradicional (Mesquita Neto, 2004a). A falta de apoio organizacional e a frgil ins-

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

titucionalizao do projeto era explicitada pelo limitado volume de recursos


financeiros e humanos destinados sua execuo. A forte hierarquizao da
organizao policial limitava a atuao do policial comunitrio, que necessitava de maior discricionariedade para tomar decises no nvel local.
A adeso ao policiamento comunitrio e compreenso do novo modelo
parece ter ocorrido entre aqueles que haviam recebido treinamento especfico;
mas uma falta de compreenso generalizada foi observada entre os policiais do
nvel de rua, inclusive os sargentos (Kahn, 2002; Ferragi, 2011). A abrangente
pesquisa de Kahn (2002) encontrou uma grande resistncia entre cabos e soldados, para os quais esta seria uma polcia suave, branda com os criminosos
e que retiraria a autoridade dos policiais. O autor constatou que: 65,1% dos
policiais militares pesquisados consideravam o policiamento comunitrio apenas uma ttica para melhorar a imagem da polcia; 31,9%, um policiamento
elitista que privilegiava os amigos da polcia; 28,8% o viam como uma moda
passageira, que acabaria com as mudanas de governo; e 36,3% achavam que
a filosofia de policia comunitria se resumia construo de uma base comunitria. A pesquisa de Kahn mostrou que o policiamento comunitrio no conseguiu aumentar a notificao de crimes (devido a maior confiana na instituio
policial), nem superar o preconceito racial jovens no brancos continuavam a
avaliar mal a polcia (Kahn, Hjda e Zacchi, 2002).
A partir de 2005, o policiamento comunitrio paulistano foi retomado,
em associao com a Agncia de Cooperao Internacional do Japo (JICA),
utilizando como diretriz oficial o modelo koban. Entrevistas com membros do
alto escalo da Polcia Militar do Estado de So Paulo (PMESP) indicam uma
preocupao com a falta de legitimidade do sistema anterior e um interesse
em adquirir a mesma legitimidade e resultados que o sistema japons j possui
(Ferragi, 2011a). Ainda assim, aspectos do modelo canadense e das adaptaes brasileiras permanecem. Segundo Ferragi (2011), o sistema koban tinha
mais condies de, gradualmente, mudar o policiamento onde fosse instalado,
porque previa um conjunto especfico de prticas e procedimentos. Porm,
com a condio de que a perspectiva do modelo fosse adequadamente transmitida para os policiais da ponta.
O novo modelo teria alcanado, ainda que parcialmente, a institucionalizao desse aspecto, que se mostrou crucial para a maior estabilidade do
policiamento comunitrio em So Paulo9. O sistema koban permitiu um maior
9. Isso porque o sargento, figura intermediria entre os oficiais de patente mais elevada e os oficiais de ponta, situa-se
enquanto intrprete dos comandos; desta forma, acabam absorvendo as contradies entre o topo e a base. Logo, se
desconhecem os objetivos dos comandos, no tm como transmiti-los adequadamente para os oficiais da ponta.

10. Os formulrios compreendem os seguintes temas: visitas a estabelecimentos comerciais; visitas residenciais; relatrio
de atividades; livro de ronda; ocorrncias de acidentes de trnsito; assistncia vtima; solicitaes; relatrio de servio
motorizado; controle de instruo semanal; controle dirio de passagem de servio.

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empoderamento dos sargentos, responsveis por coordenar a execuo do servio, conferindo-lhes melhor entendimento sobre o objetivo do policiamento
comunitrio e o que poderiam fazer para atingi-lo (Ferragi, 2011b).
No sistema koban cada base responsvel, idealmente, por dois quilmetros de dimetro ao seu redor. Todo policial ali lotado deve conhecer as
avenidas, ruas, becos e servios compreendidos nessa rea. Ele deve, tambm,
apresentar-se comunidade e fazer visitas peridicas aos moradores, incluindo uma visita bianual para garantir que esto todos seguros, empregados e
com sade, especialmente os idosos.
Teoricamente, o sistema koban pressupe e procura mostrar aos policiais
das bases comunitrias de segurana (BCS) as desigualdades sociais que se
encontram na raiz da situao de violncia. Outra importante diferena do
sistema japons a extrema importncia que deposita no bem-estar da comunidade (Ferragi, 2011b). O policial do koban parece se basear em uma noo
de cuidado, antes que de herosmo, tpica do ethos guerreiro e machista que
permeia a subcultura policial brasileira. Por isso, ainda h uma grande dificuldade em se afastar do policial comunitrio paulista, mesmo sob o sistema
koban, da noo de combate ao crime e derivados (como a dicotomia do ns
contra eles, a polcia contra o marginal etc).
O desenvolvimento deste modelo de policiamento comunitrio em So
Paulo foi apontado como um dos fatores que fez baixar os altos nveis de
homicdios no estado, na ltima dcada (Lima, 2011). Inicialmente com oito
locaes, agora h 54 na regio metropolitana de So Paulo, quase todas na
capital. Cada base comunitria tem seu prprio comando e um edifcio prprio. H diretrizes que determinam o que cada BCS deve conter e o espao
mnimo que deve ocupar. As bases possuem, ainda, formulrios especficos
para regular a rotina do trabalho policial, e indicam a existncia de um guia
consolidado de prticas a serem seguidas10. No h, infelizmente, maiores informaes sobre as rotinas e prticas efetivas do koban paulista, dado o grande
fechamento e falta de transparncia na Polcia Militar de So Paulo, que aumentou justamente nesse perodo.
Na verdade, pode-se observar uma importante ambivalncia caracterstica da segurana pblica em So Paulo na ltima dcada. Por um lado, consolida-se uma poltica bem-sucedida de expanso do policiamento comunitrio,

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

ainda que existam muitas dvidas sobre seu funcionamento cotidiano; por outro, sua existncia convive com diretrizes, intervenes policiais e indicadores
que contrariam sua orientao: valorizao da atuao repressiva, em especial,
da Rota; aumento da taxa de letalidade policial no perodo e tambm das revistas policiais (Storino, 2008); extino do Proar; e o insistente ataque do governo estadual aos movimentos de direitos humanos, buscando criminaliz-los11
e com os quais a interlocuo est definitivamente interrompida.
Mas provavelmente o exemplo mais incisivo da orientao punitiva incrustrada na poltica estadual a chamada Operao Saturao. Com o objetivo oficial de articular aes do estado e municpio para a promoo da
convivncia e ocupao dos espaos pblicos em contextos locais de alta vulnerabilidade e incidncia de violncia, elas se tornaram de fato operaes policiais caracterizadas por forte ostensividade policial, que rene a atuao do
Comando de Operaes Especiais (COE), da Rota, do Batalho de Choque
e da Cavalaria. Sempre seguidas de muitas denncias de abuso policial, no
teria havido qualquer tentativa significativa de aproximao entre a polcia e
a comunidade, embora isso tenha sido colocado como objetivo. Nem sempre
estiveram associadas ao programa Virada Social, como previsto uma combinao de aes sociais, como barracas do Poupatempo12 ou servios de
odontologia realizados por policiais da prpria PM, alm de outros servios
a serem prestados por outras secretarias do estado e do municpio. Embora
tivessem como objetivo associar eficincia policial e promoo social, o carter ambivalente das operaes bastante explcito, e para a populao das
localidades, elas s fazem concorrer para o aprofundamento da imagem negativa da polcia (Cruz, 2008).

O caso de Minas Gerais


Os anos de 1980, perodo de forte turbulncia poltica, no iro colocar
o tema da segurana na agenda pblica de Minas Gerais. De fato, este um
perodo marcado por certa estabilidade nas taxas de criminalidade violenta,
que ainda situavam-se em patamares confortveis, em comparao ao que se
observava em So Paulo e no Rio de Janeiro. O perodo significa, por outro
lado, a consolidao da Polcia Militar enquanto organizao, de impulso em
direo sua profissionalizao. Do ponto de vista substantivo, isso resultar

11. Um exemplo ocorreu no ano de 2006, quando os movimentos sociais foram culpabilizados de incitar as rebelies nas
prises e nas instalaes da Febem.
12. Destinadas confeco de documentos para a populao.

13. At 2003, a arquitetura institucional em Minas Gerais, nesta rea, permanecia a seguinte: h uma Secretaria de Justia
(que, no governo Itamar Franco, transformada em Justia e Direitos Humanos), responsvel por controlar o funcionamento da Polcia Civil; a Polcia Militar encontra-se subordinada diretamente ao governador do estado.
14. Considerada como a soma das ocorrncias de homicdio, tentativa de homicdio, roubos e estupros.

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em duas grandes inovaes: a criao de um modelo de operaes para o policiamento ostensivo, baseado no escalonamento de esforos sobre uma malha
territorial determinada (doutrina das malhas protetoras) e uma estrutura de
controle das demandas por servio, por meio da criao de um sistema computadorizado de atendimento e despacho, COPOM (Batitucci, 2010).
Para faz-lo, a Polcia Militar de Minas Gerais (PM-MG) investiu em novas
doutrinas operacionais e adequao ao quadro institucional, ainda que arcaico,
determinado pela Constituio de 1988. interessante notar, neste sentido, a
realizao de parcerias com centros de pesquisa, como a Fundao Joo Pinheiro (desde 1985) e, posteriormente, com a Universidade Federal de Minas Gerais
(desde 1999). Essas parcerias foram organizadas de forma independente do governo estadual, denotando a manuteno da histrica autonomia da PM-MG,
que busca ela prpria orientar as inovaes e controlar seu curso13.
O incio da dcada de 1990 marcado, entretanto, por uma grande
crise financeira no estado, com graves implicaes para o aparato de segurana. Em meados da dcada, constata-se o aumento generalizado das taxas
de criminalidade e a situao de falncia do sistema prisional. O Anurio de
Informaes Criminais do ano de 2004 (FJP, 2004) apontava que a criminalidade violenta14 em Minas Gerais aumentara de forma desproporcional na
dcada anterior, e em ritmo mais intenso a partir de 1997. Este o momento
em que se evidencia o declnio do modelo adotado pela PM-MG, cuja modernizao da dcada anterior no daria conta de conter, e que se agravara
com a crise (Silva Neto, 1997). A ttulo de exemplo, a PM-MG se encontraria, naquele momento, com 25% de suas viaturas indisponveis e carncia
crnica de equipamento bsico e de consumo (armas de fogo, munio e
combustvel para as viaturas) (Batitucci, 2010).
A crise institucional da segurana encontra seu pico com a greve da PM
(Rabelo, 2008). Em junho de 1997, os praas da PM-MG entram em greve,
tendo no aumento salarial concedido pelo Governo de Minas Gerais apenas
aos oficiais da corporao, o estopim do movimento. A greve se alastra nacionalmente, ocasionando um grande movimento pela mudana nas polcias
militares brasileiras. Em Minas Gerais, durante as manifestaes, um praa
morre em tiroteio nos jardins do Quartel do Comando Geral, o que precipita

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as negociaes junto ao governo do estado (Barros, 2005). O movimento grevista impactar profundamente as organizaes policiais, obrigando-as (especialmente a militar) e, num sentido mais amplo, o prprio governo, a repensar
as polticas para a rea (Batitucci, 2010)15.
Em 1999, inicia-se um processo de mudana. Aps uma visita de oficiais
da PM-MG a Nova Iorque, ela prpria introduz modificaes: maior autonomia s Companhias, retirando dos batalhes este papel, descentralizando a
execuo do policiamento. Delegava-se ao comandante da companhia as funes de diagnstico, planejamento, controle operacional e avaliao de produtividade, exclusivas, at ento, aos comandantes de batalho. Havia ainda um
interesse no modelo de policiamento comunitrio. Esta orientao culmina
com o programa Polcia de Resultados, que anteciparia boa parte das mudanas
que viriam no governo seguinte.
O programa Polcia de Resultados, em suma, baseou-se nas modernas teo
rias da administrao e na utilizao de tecnologia de ponta para tratamento
das informaes de segurana pblica. Paralelamente, manteve o objetivo de
aprofundar o relacionamento com a populao, principalmente por meio dos
conselhos comunitrios de segurana16. Com isso, o modelo da Polcia de Resultados parecia anunciar uma tendncia: a de que o policiamento comunitrio
no constituiria o modelo de policiamento da PM-MG, nem configuraria um
novo estilo ocupacional para toda a organizao, mas se restringia a um conjunto de estratgias policiais que se articulavam, ou no, a esse outro conjunto
de inovaes introduzidas pela organizao.
A esse respeito, Beato (2002) avaliaria que, do ponto de vista da implementao dos conselhos comunitrios e da polcia comunitria na PM-MG,
notava-se certa mudana de postura da organizao policial, que se traduzia
no apoio da cpula da organizao poltica. Por outro lado, ressaltava-se a,
ainda, precria adeso dos policiais de linha proposta, em virtude de questes cognitivas, alm das vinculadas prpria hierarquia da organizao policial. Avaliaes desse perodo destacam as limitaes, muitas das quais con-

15. Pesquisa realizada pela Fundao Joo Pinheiro e pela UFMG (FJP, 2001), logo aps a greve, evidenciou que um nmero
substantivo de oficiais e a maioria dos praas discordavam das polticas de promoo. Na mesma direo, 55% dos oficiais
e 91% dos praas pesquisados entendiam que existia na PM-MG duas polcias, uma dos praas e outra dos oficiais, e que
o Regulamento Disciplinar da Polcia Militar era um instrumento de opresso dos oficiais sobre os praas (86,6% dos praas
e 14% dos oficiais concordavam com a afirmao).
16. O projeto criou 25 conselhos comunitrios de segurana pblica (Conseps), por iniciativa da prpria Polcia Militar, que
tinham por objetivo elaborar programas, diagnsticos locais e metas, fazendo interagir a polcia e a populao residente.
Sua normalizao aconteceu apenas em 2002.

17. Essa era condio necessria para que os estados pudessem usufruir do Fundo Nacional de Segurana Pblica.

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vergentes com as encontradas em So Paulo: a institucionalizao da polcia


comunitria, como filosofia e estratgia de ao, no foi capaz de internalizar
os valores, a concepo e o modo de agir necessrios promoo de mudanas
na forma de policiamento da PM-MG, permanecendo como iniciativa isolada,
dependente de comandantes especficos, sem a devida ateno organizacional
a fatores culturais e cognitivos, e com baixa aceitao no conjunto dos oficiais da corporao (Souza, 1998). Constatava-se a existncia de dois perfis
ocupacionais bastante distintos e, em certo sentido, contraditrios no interior
da PM (Oliveira Jnior, 2007). Segundo Barros (2005), a organizao ficaria
marcada pela ciso entre os policiais, na formao de grupos defendendo interesses divergentes, o que apareceria como forte obstculo nas mudanas que
se desejava implantar.
A polcia comunitria foi inserida no sistema de defesa social como
filosofia de provimento de segurana pblica, conforme consta do Plano
Estadual de Segurana Pblica, apresentado em 2003 Secretaria Nacional de
Segurana Pblica17: Ao 49 - transformar as aes de polcia comunitria
em poltica institucional das organizaes de segurana pblica do estado de
Minas Gerais (Minas Gerais, 2003: 72-73).
Os documentos que norteariam a polcia comunitria em MG, em seus
primeiros anos de funcionamento, so ilustrativos da orientao (ambgua)
adotada. A Diretriz n 1/2002, do Comando Geral da PM-MG, que institucionalizou a Polcia de Resultados, no ano de 2002, insere a polcia comunitria como uma estratgia entre as vrias compreendidas no modelo. Dentro
dessa concepo, polcia comunitria significaria maior presena policial na
comunidade, importante, entre outros, para fazer com que o policiamento ostensivo seja (....) fator inibidor de vontades delinquenciais (PM-MG,
2002a: 12-13). O texto explica que o envolvimento da populao somente
produzir resultados favorveis a partir da efetiva participao da comunidade
na transmisso de informaes confiveis, atravs do disque denncia (PMMG, 2002a: 14). A diretriz explicita um meio para distinguir o pblico alvo
do policial comunitrio, bem como as habilidades requeridas para tanto: a
denominada percepo da cidadania policiais-militares do policiamento
comunitrio devem ser treinados para perceber a cidadania das pessoas. A
ndole do rastreador, preparado para perceber a delinquncia ou a marginalidade, deve ser atributo mais presente naqueles que estejam designados ao
policiamento comunitrio (PM-MG, 2002a: 12-14).

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

Do mesmo ano a Diretriz n 4/2002, do Comando Geral da PM-MG,


intitulada A filosofia de polcia comunitria na Polcia Militar de Minas Gerais, de
orientao praticamente oposta. Este documento, mais detalhado, extenso e
muito distinto dos antecedentes, identifica trs interpretaes errneas sobre polcia comunitria. A primeira seria uma compreenso da organizao
comunitria como meio de controle social isso ocorreria caso a polcia estivesse to somente interessada em ampliar e legitimar o seu controle sobre o
territrio. A segunda forma errnea de se compreender a polcia comunitria
seria o entendimento de que ela seria um meio de autoajuda nesta perspectiva, a polcia utiliza-se dos olhos e ouvidos dos residentes e usurios do
bairro com a finalidade de potencializar sua capacidade de prevenir crimes
e manter a ordem. O documento questiona explicitamente em que medida
tais iniciativas de autoajuda contribuem para uma efetiva democratizao da
funo policial. A terceira forma de se conceber a polcia comunitria, a correta, seria a organizao comunitria como meio de parceria decisria, que se
caracteriza pela participao ativa do pblico em todos os processos. Em vez
de apenas olhos e ouvidos, a comunidade participa ativamente do planejamento local (PM-MG, 2002b: 25):
O correto:
a) ouvir a todos indistintamente (principalmente os mais crticos);
b) neutralizar grupos especficos que querem obter privilgios da ao policial;
c) compartilhar informaes com a comunidade, transformando-as em aes
preventivas e educativas. Quando o assunto exigir sigilo, explicar o motivo,
demonstrando a sua importncia para a segurana da prpria comunidade;
d) os parceiros da polcia no so apenas as pessoas com posse ou ascendncia na comunidade, mas todos: do mais humilde ao mais culto. Portanto,
estimular a participao de todos importante no processo porque promove
confiana e respeito (...) (PM-MG, 2002b 22)18.

Os documentos que se seguiram ao ano de 2002 buscaram explicitar


e normatizar outros programas associados filosofia de policiamento comunitrio, como a instruo que regula o Grupo Especializado de Policiamento
em reas de Risco (Gepar). O programa Gepar fora criado inicialmente, no
18. A despeito desta orientao, promissora, a diretriz mantem a distino entre pessoas de bem e trabalhadoras, para
as quais o servio do policial comunitrio se volta, e a marginalidade, que no mximo chega a 2% dos moradores de
sua localidade de trabalho (PMMG, 2002b: 11).

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ano de 2002, para apoiar a implementao do piloto do programa Fica Vivo!,


cuja interveno principal se foca sobre os jovens de comunidades socialmente vulnerveis e com altos ndices de homicdios, com o objetivo de reduzir
os ndices de vitimizao por homicdio concentrados nesses locais. Neste
contexto, o Gepar atuaria a partir de duas funes principais: fazer o policiamento comunitrio e controlar os homicdios nos territrios das comunidades
alvo (represso qualificada), atividades consideradas fundamentais e complementares s aes sociais e de preveno, desempenhadas pelo Ncleo de
Preveno Social do Fica Vivo!. O programa criado por meio de uma parceria entre a Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e a Polcia Militar,
associadas s instituies do sistema de justia e prefeitura da capital. O
Fica Vivo! foi considerado um projeto exemplar, por sua previso de combinar
aes de interveno social, sobretudo focadas nos jovens, com policiamento
comunitrio (Beato, 2004). Nos lugares onde foi implementado, o programa obteve reduo significativa dos nveis de homicdios, principalmente nos
meses iniciais, quando a incidncia de registros se estabilizou (Peixoto et al,
2008; Silveira et al, 2010; Godinho e Peixoto, 2010). O Fica Vivo! foi posteriormente incorporado Secretaria de Defesa Social, quando de sua criao no
ano de 2003 e, se expandiu para outros municpios do estado.
A Instruo 002/2005, do Comando Geral da PM-MG, regulamentou e
ampliou o mbito de atuao do Gepar para alm da atividade de suporte aos
ncleos do Fica Vivo!. A diretriz entendeu ser esta uma nova forma de policiamento no interior dos aglomerados urbanos mais violentos. Previu a realizao de
policiamento ostensivo a ser executado diuturnamente e de forma fixa aqui,
entendido como sinnimo de emprego exclusivo e no como um policiamento
feito a partir de uma base fixa na localidade, como comum nos programas de
policiamento comunitrio. As diversas diretrizes anteriores referidas ao policiamento comunitrio chegaram a prever a instalao de posto fixo para coordenar
as atividades de patrulhamento a partir da base local, o que nunca foi feito. O Gepar encontra-se, at hoje, subordinado companhia ou ao batalho, e geralmente
realiza o patrulhamento de forma motorizada nas comunidades. Os grupamentos
possuem entre nove e 55 policiais, dependendo do tamanho do territrio.
Um conjunto bastante amplo de problemas j se encontra previamente
definido na Instruo do Gepar, que prioriza, enquanto objetivos gerais, a diminuio da criminalidade violenta, o combate ao trfico ilcito de entorpecentes,
a apreenso de armas de fogo e o controle das guerras entre quadrilhas. Alm
dessas, outras cinco atividades eventuais e mais 25 atividades particulares
so especificadas. Ressalta a combinao de atividades de represso qualificada, como cumprimento de mandatos de priso, realizao de operaes em

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bocas de fumo, entre outras, com atividades mais tpicas de policiamento comunitrio, como mobilizao dos moradores e realizao das chamadas visitas
tranquilizadoras. Com isso, a instruo regulamentadora do Gepar estrutura
um desenho extremamente ambivalente para o programa, determinando que o
grupamento exera atividades fortemente voltadas ao combate (represso qualificada e policiamento orientado a zonas quentes), ao mesmo tempo em que
preconiza o desenvolvimento de atividades de policiamento comunitrio.
Dados da pesquisa de Cassavari e Godinho (2010) ilustram essa distoro, mostrando que o recebimento de recompensas e premiaes a policiais
que trabalham no Gepar priorizam atividades de represso e com foco na criminalidade violenta, como trfico de drogas e homicdios, enquanto aes que
poderiam estar relacionadas ao trabalho de policiamento comunitrio recebem
um reconhecimento significativamente menor. Por exemplo, dos 55 policiais
comunitrios do batalho entrevistado, foram premiados aqueles que prenderam traficantes (47), apreenderam armas de fogo (46), efetuaram priso de homicidas (42), priso de agentes de crimes violentos (38); enquanto que foram
pouco premiados os policiais que se envolveram na soluo dos problemas da
comunidade (10) e participaram de projetos sociais (8). Nenhum nunca obteve reconhecimento por dar palestras em escolas ou para a comunidade, ou por
ter encaminhado jovens para o Programa Fica Vivo!, por exemplo.
A organizao policial parece gastar muitos recursos e energia na incorporao da filosofia de policiamento comunitrio nas misses, diretrizes e
outros documentos formais e sua difuso aos oficiais. Por outro lado, parece
no prover os reais incentivos aos gestores do nvel mdio (comandantes de
batalho e companhia) para que implementem efetivamente esse modelo, bem
como conferir-lhes habilidades e recursos para levarem o projeto adiante.
As pesquisas indicam que a maior parte dos policiais, oficiais e praas, ainda resiste s iniciativas de policiamento comunitrio, por diversos
fatores. Parte acredita que ele constituiu um esforo de marketing para melhorar a imagem da polcia; muitos, em sua maioria praas, desprezam o
policiamento como mera poltica ou mais uma moda passageira dos oficiais (Oliveira Junior, 2007). Outros acham que a populao civil no deve
se envolver na produo do servio, porque continuam entendendo que
segurana pblica assunto de polcia (Beato, 2001). Por outro lado, os
policiais que participam do policiamento comunitrio comumente recebem
rtulos pejorativos - caras do coldre vazio. Denominaes usadas para indicar que no se trata de polcia de verdade ou se trata de uma polcia
mais branda. Igualmente, a atividade que desempenham rotulada como
trabalho social, em um sentido pejorativo.

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Mas as pesquisas tambm indicam que os policiais do grupamento tendem a perceb-lo atuando com nfase na preveno e constituindo uma estratgia de policiamento comunitrio (Cassavari e Godinho, 2010). Contudo,
no veem como contraditrio o fato de ser tambm um policiamento focado
em reas de risco e/ou repressivo. O Gepar atende mais ocorrncias voltadas
a crimes como trfico (e uso) de drogas, homicdios e posse de armas de
fogo, do que ocorrncias de polcia comunitria. Fica claro, tambm, que
esses policiais atuam menos orientados a crimes como violncia domstica,
roubos e furtos. De forma similar ao encontrado no Rio de Janeiro (Cesec,
2010), os policiais do Gepar (80% dos entrevistados) revelam sua preferncia
justamente pelas atividades de represso qualificada. Quando perguntados
sobre a unidade na qual gostariam de servir, a maioria (67%) afirma querer
servir em uma unidade de policiamento especializado, preferencialmente, a
Ronda Ostensiva Ttico Metropolitana (Rotam) (idem).
Essa grande ambivalncia faz com que haja grande dificuldade em distinguir as formas de atuao tradicionais e repressivas do policiamento comunitrio. Sua ambiguidade reflete a concepo, contraditria, da prpria
organizao para o seu modelo comunitrio. A intensa produo normativa revela, ainda, as preocupaes da organizao militar em legalizar, padronizar procedimentos de policial, buscando limitar a discricionariedade do
policial de linha. Contudo, nem sempre maior normatizao significa menor
discricionariedade; ela pode, ao contrrio, dar origem a novas, especialmente quando h grandes imprecises envolvidas. O policial na ponta da linha,
como todo burocrata de rua (Lipsky, 1980), equilibra a aplicao das regras
a partir das percepes adquiridas no cotidiano de suas prticas, em especial, sua percepo dos cidados que recebero os servios (Maynard-Moody
e Musheno, 2003). preciso, portanto, reconhecer esse fato, focar-se em
meios adequados para tornar os policiais do nvel da rua mais receptivos aos
cidados e mais sujeitos a formas de controle no nvel mdio da corporao,
por exemplo.
Mas h, alm disso, outro problema associado s mudanas feitas no
policiamento comunitrio mineiro, especialmente na ltima dcada. O progressivo (porm incompleto) abandono do discurso militarista com a introduo da Polcia para Resultados (Batitucci, 2010), de raiz gerencialista,
configurou um modelo que atribui excessiva importncia modernizao
em detrimento da democratizao. As pesquisas que analisaram o processo
de implementao indicaram os limites encontrados sobre essa importante
dimenso. Por fim, revela-se uma preocupao ainda insuficiente, por parte
do governo estadual, em promover o policiamento comunitrio. Em Minas

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Gerais, a poltica de segurana pblica coordenada pela Secretaria de Defesa


Social, responsvel por pactuar, com o governo estadual, metas e resultados
a serem alcanados anualmente. Na perspectiva de gesto por resultados,
o estado confere premiaes, como 14 salrio aos policiais e recursos para a
companhia, quando essa atinge as metas anuais pactuadas. Contudo, no
valorizado o tempo que os oficiais gastam com o pblico ou na interao
com a comunidade cujas demandas diferem muito dos comportamentos e
problemas tradicionalmente valorizados.
Tendo em vista o quadro delineado excessiva normalizao por um
lado, poucos incentivos institucionais, limitaes de ordem organizacional
e cultural, por outro compreensvel que este modelo de policiamento
comunitrio ainda no tenha promovido mudanas substantivas no fazer policial no nvel da rua ou, pelo menos, as mudanas desejadas.

As Unidades de Polcia Pacificadora (UPPs) no Rio de Janeiro


No Rio de Janeiro dos anos 1980, o contexto de abertura e discusso
pblica sobre os direitos humanos fizeram ampliar o debate sobre segurana pblica. No governo Brizola, a introduo do policiamento comunitrio
constava j do Plano de Desenvolvimento Econmico e Social do Estado do
Rio de Janeiro para o perodo de 1984-1987. Constou novamente das Diretrizes de Governo para 1991-1994, quando cumpriu um segundo mandato
frente do estado.
Em 1983, Brizola nomeou Carlos Magno Nazareth Cerqueira para ocupar o posto de secretrio de Segurana Pblica. Cerqueira iniciou uma importante iniciativa de difuso do modelo de policiamento comunitrio naquele
estado (Muniz et al, 1997), tendo produzido alguns dos primeiros livros sobre
o assunto no Brasil (Cerqueira, 1998; 2001). No segundo governo de Brizola,
Cerqueira se tornaria comandante geral da Polcia Militar, o primeiro policial
negro e que no fazia parte dos quadros do Exrcito a ocupar este posto.
deste perodo a criao de um projeto piloto de policiamento comunitrio,
sob o comando geral de Cerqueira e apoiado por setores progressistas da
Polcia Militar, em associao com a ONG Viva Rio. Durante 1993-1994, um
regimento de 60 policiais foi destacado de um dos batalhes da capital para
implementar o policiamento comunitrio no bairro de Copacabana.
Contudo, segundo avaliam Muniz e outros, o projeto sofreu um grande
conjunto de resistncias internas, e foi visto como um projeto especial, ao
invs de significar o incio de uma possvel reforma da PMERJ (Muniz et al,
1997). Os obstculos que teriam impedido o sucesso dessa iniciativa esto relacionados, em primeiro lugar, s relaes estabelecidas com a comunidade.

19. Os policiais deste regimento somente poderiam trabalhar das 8h s 20h, no cobrindo, portanto, o horrio noturno.
20. Efetivamente, contudo, a criminalidade violenta no Rio de Janeiro durante a interveno do Exrcito alcanou ndices
ainda maiores do que anteriormente Operao Rio.

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As restries colocadas ao projeto19 dificultariam o acesso s situaes consideradas problemticas e carentes de interveno, alm da regio no possuir
uma comunidade organizada, os conselhos e associaes existentes estavam
desgastados e desarticulados. Subutilizou-se, por conseguinte, uma das principais caractersticas do Policiamento Comunitrio, que a adaptabilidade s
demandas de resoluo de problemas. (...) ele deixou de abarcar diretamente
vrios focos maiores de desordem, alguns bastante bvios, como o mercado
sexual noturno (Muniz et al, 1997: 200).
Os policiais tambm no teriam recebido treinamento adequado; em consequncia, frente a uma demanda que necessitasse de soluo para alm da ao
policial, no se sabia qual rgo acionar e como faz-lo. Alm disso, conflitos
internos e diferentes objetivos dentro das instituies da segurana pblica, inclusive a Polcia Civil e a Guarda Municipal, impediram que as necessrias articulaes fossem feitas. Por fim, problemas internos PMERJ, relativos a caractersticas
organizacionais (militarismo centralizador e forte hierarquia; baixa descentralizao e baixa autonomizao da ponta) e institucionais (falta de recursos materiais
e financeiros, superviso e planejamento incipientes, treinamento precrio dos
agentes de ponta, ausncia de critrios de avaliao adequados ao carter processual e preventivo do policiamento comunitrio) teriam minado a possibilidade de
continuar a expandir ou mesmo dar continuidade ao projeto piloto.
O perodo posterior ao governo de Brizola caracterizado como um perodo de crise da segurana pblica no Rio de Janeiro, marcada pela violenta
represso policial, seu mais importante catalisador. O vertiginoso aumento dos
desfechos fatais resultantes no somente das disputas de domnio de territrios
entre os diferentes grupos de traficantes, mas principalmente entre esses e a polcia, engrossam o cenrio da violncia urbana. A nova orientao impressa segurana pblica estadual, durante o governo de Marcelo Alencar (1995-1998),
exprime a restaurao da poltica de lei e ordem. Ela coincide historicamente
com o declnio eleitoral de Brizola no estado e sua poltica pautada pelo respeito aos direitos humanos. Retoma-se, ao contrrio, uma forma militarizada de
atuao policial (Sento-S, 1998), consubstanciada por meio da Operao Rio,
quando o Exrcito passa a controlar a segurana da capital carioca. Segundo
Sento-S, a Operao Rio sacramentou a ascenso da lgica militarizada como
nica alternativa factvel para o enfrentamento da questo da criminalidade
do estado. (1998: 68)20. Esta orientao complementa-se, ainda neste gover-

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no, com o surgimento daquelas que ficaram conhecidas como gratificaes


faroeste premiaes por bravura dadas a policiais que se destacassem em
servio. Estudos indicam, contudo, que, longe de provocarem uma reduo
da violncia, elas teriam servido, de fato, para incrementar a letalidade dos
confrontos entre criminosos e a polcia21.
Apenas no governo seguinte, de Anthony Garotinho, e sob a coordenao de Lus Eduardo Soares como secretrio de Segurana (1999-2000),
retoma-se o projeto de policiamento comunitrio. Com atribuies similares
a do Grupamento de Aplicao Prtico Escolar (Gape), que funcionou entre 1991 e 1994, idealizado pelo Comandante Nazareth Cerqueira, criou-se
o Grupamento Especializado de reas Especiais (GPAE). O GPAE constituiu
experincia exemplar, porque proposto como alternativa s incurses blicas
s favelas e reas pobres, caracterizadas pelo enfrentamento entre polcia e
suspeitos, em consequncia, pelo elevado saldo de mortes de moradores da
comunidade e policiais. Em contrapartida, o GPAE se dispunha a ser uma presena policial constante e no pontual nas comunidades. Pautado pelo iderio
do policiamento comunitrio, buscava desenvolver estratgias de preveno e
soluo dos problemas, por meio da articulao com os servios pblicos e da
participao da prpria comunidade (Albernaz et al, 2007).
O GPAE se diferencia do projeto piloto de Copacabana por sua focalizao, as reas especiais ou favelas do Rio de Janeiro. Assim, o objetivo prtico
era diverso: esperava-se diminuir a letalidade nas comunidades e melhorar a
qualidade de vida dos moradores, viabilizando o acesso aos servios pblicos.
O primeiro GPAE foi instalado na regio de Pavo-Pavozinho/Cantagalo e, a
partir de 2002, passou a ser criado em outras reas da cidade.
O GPAE enfrentou problemas similares ao projeto de Copacabana, alm
de especficos, decorrentes de sua implementao em reas de risco social: falta de apoio institucional, resistncias encontradas na prpria cultura policial
(os policiais do GPAE chegaram a ficar conhecidos como policiais cor-de-rosa), alm do histrico conturbado das relaes entre polcia e classes populares, em especial nessas reas, fazendo com que a mobilizao da comunidade
para participar do projeto tivesse que ocorrer a passos lentos. Por outro lado,
o GPAE possua um desenho adequado e que fora objeto de ampla discusso;
assim, suas diretrizes possibilitavam orientar claramente seu foco e suas aes.
21. A audaciosa pesquisa de Cano (1998) aponta para um significativo crescimento da vitimizao ocorrida nas operaes
policiais, a partir do ano de 1995, quando foram implementadas as premiaes por bravura. Haveria fortes indcios de
que a maior parte dos indivduos, mortos em operaes envolvendo a polcia militar, no teria de fato resistido priso; os
episdios no constituiriam, assim, autos de resistncia.

22. Instalao atravs de: Decreto-lei n 41.650 de 21 de janeiro de 2009, promulgado pelo Governador; Decreto-lei n
41.653 de 22 de janeiro de 2009, promulgado pelo Governador; Nota n 0202 do Boletim da Polcia Militar de 5 de fevereiro
de 2009, emitida pelo Comandante Geral, retificada num ponto pela Nota 0042 de 31 de julho do mesmo ano; Decreto-lei
n 42.787 de 6 de janeiro de 2011, promulgado pelo Governador.
23. A transio de governo, ao final de 2010, faz com que a UPP Social tenha que migrar para o nvel municipal. Parece
haver, em decorrncia deste e de outros fatores, uma clara desconexo entre a UPP e a UPP Social, mas que ainda no foi
adequadamente explorada pela academia.

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O GPAE buscava ainda trazer outros tipos de exemplos e vivncias para as


crianas e jovens. Os grupamentos foram reunidos a partir dos princpios bsicos da legalidade e do respeito aos direitos humanos, integrao, inteligncia, preveno proativa e uso seletivo da fora (Resoluo SSP n 0352/2000).
A seleo para o grupamento buscava incorporar policiais que fossem voluntrios, como forma de contemplar indivduos com o perfil adequado ao trabalho
diferenciado do GPAE. Os desvios de conduta constituam fator importante
de afastamento somente no primeiro ano, 70% dos policiais foram transferidos por este motivo (Carvalho e Misse, s/d).
A expanso do projeto, contudo, sofreu com as limitaes e resistncias j
relatadas acerca dos demais projetos de policiamento comunitrio: baixa institucionalizao e falta de reconhecimento do projeto no interior da PM; limitaes
de ordem organizacional, que impediam uma verdadeira descentralizao do
comando e, por consequncia, limitavam a capacidade dos policiais de efetivamente resolver problemas das comunidades, somada dificuldade de articulao com os demais rgos estatais. A substituio do GPAE pela Unidade de
Polcia Pacificadora (UPP) no parece ter sido planejada. Na verdade, quando da
primeira Unidade de Polcia Pacificadora, na comunidade de Santa Marta, ainda
havia GPAEs em funcionamento, os quais foram progressivamente substitudos
ou encerrados medida que aumentava a popularidade e difuso das UPPs.
As UPPs so, em essncia, uma continuao do GPAE, ainda que criadas
por outras normativas, decretos do governo estadual22. O projeto das UPPs
surge em 2008 com grande impreciso e indefinio, e a sobreposio de vrios decretos mostra justamente sua arquitetura sendo desenhada ao longo
dos anos iniciais. A partir de agosto de 2010, as duas UPPs instaladas Santa
Marta e Providncia (esta, ex-GPAE) j se mostram relativamente definidas e
estruturadas, apoiadas pela sociedade e pela mdia, e, inicia-se um processo
de expanso planejado (33 UPPs no total). Tambm cria-se o projeto da UPP
Social, neste momento, sob responsabilidade do governo estadual23. A instalao de uma UPP, oficialmente, faz parte de algo mais amplo no processo de
pacificao, constitudo por trs fases: a primeira, tipicamente militar, chama-

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da de interveno ttica, com o objetivo de retomar o controle do territrio


das mos de grupos armados; a fase de estabilizao, em que implantada a
UPP propriamente dita, que, idealmente, serve como base para o incio do
policiamento comunitrio na comunidade; as fases finais contemplam o monitoramento e avaliao, e parecem ainda estar em processo de implementao.
Diferente dos GPAEs, as UPPs no esto subordinadas ao batalho de
rea, mas respondem Coordenadoria de Polcia Pacificadora, diretamente
subordinada ao Comando Geral da PM. As UPPs tm, quando da instalao,
a rea definida do morro como sua rea de atuao; em seguida decide-se por
uma UPP de tipo A ou B, que so caracterizaes de tamanho (mais de 400
policiais e menos de 400 policiais, respectivamente). Toda UPP possui, no
mnimo, 100 policiais lotados (FBSP, 2011).
As UPPs tm recebido bastante ateno acadmica, mas pouco se sabe da
rotina policial, exceto a existncia do patrulhamento a p. A despeito das informaes ainda escassas, as anlises tem sido otimistas, em geral, tendo em vista
os aspectos positivos encontrados, sobretudo quando se compara o quadro atual
com o anterior das incurses militares e pontuais nessas reas. Seu principal resultado uma diminuio muito significativa da violncia letal, principal objetivo
da UPP. Observa-se, ainda, um efeito de difuso de benefcios sobre a rea do
entorno da UPP, sentido em at 1.500 metros de distncia (principalmente no que
se refere incidncia de roubos e homicdios). O principal tipo de violncia letal a
ser diminudo, o auto de resistncia, chega a zero em alguns casos (FBSP, 2011).
Em contrapartida, os aumentos dos ndices de crimes no letais nas
localidades so atribudos diminuio da sua subnotificao, resultante da
maior aproximao e confiana na polcia. Seguindo essa tendncia, cresce
tambm o nmero de denncias contra policiais, o que tambm pode ser visto
de forma positiva, pois indica confiana dos cidados nas instituies encarregadas de receber as denncias. Outro aspecto que se observa o acesso a
servios pblicos e privados; crescimento do comrcio, inclusive sua formalizao, alm dos empregos formais. Algumas UPPs Sociais, principalmente nas
intervenes mais antigas, tm sido eficientes em prover assistncia para a
comunidade nesse sentido (Fleury, 2012).
Contudo, o policiamento feito nas UPPs, como em outros casos, tambm
visto como um projeto complementar ao tradicional. Os problemas enfrentados no possuem natureza distinta daqueles de outros estados: a dificuldade
de adaptao da Polcia Militar s novas necessidades e a desvalorizao desse
modelo criam impedimentos para um desenvolvimento mais sustentado do
projeto. Por tratar-se de um modelo que prope a adaptao ao contexto local,
a ausncia de padronizao das aes e procedimentos geram discrepncias

Em suma, as UPPs constituem um modelo inovador dentro da polcia, quase


revolucionrio, e os policiais se posicionam de diversas formas frente a esta
nova realidade. Alguns abraam o projeto como uma promessa de melhores
tempos, definidos por uma melhor relao com a comunidade e menores riscos
de violncia. A maioria resiste, em maior ou menor grau, mudana de paradigma e sente saudades da verdadeira polcia, que no em vo o tipo de polcia que habitava no seu imaginrio quando decidiu se candidatar para integrar
a corporao. Neste processo, muitos entrevistados manifestam diversos graus
de ambivalncia, apresentando fatos e argumentos a favor e contra, que so
sintomticos do conflito interno que o novo cenrio coloca (FBSP, 2011: 138).

Boa parte dos problemas devido, certamente, ao precrio treinamento


recebido, gerando em consequncia uma grande dificuldade de entender ou
introjetar o iderio do policiamento comunitrio. Os policiais ainda esto na
busca de focos de resistncia e, notvel o fato de que uma cartilha de direitos humanos confeccionada pelos moradores de uma das comunidades tenha
recebido essa tipificao. tambm frequente o desejo de impor padres morais sobre o comportamento dos moradores, podendo ser percebido um certo
papel civilizador que os policiais, com frequncia, atribuem a si prprios.
As proibies e restries que se colocam para as comunidades, de forma
seletiva (no impostas no asfalto), so vistas obviamente como injustas. Ou
seja, ainda existe uma desconfiana mtua, mas que parece diminuir na maior
parte das comunidades medida que avana o projeto24. Ainda assim, no so

24. Muitas dessas constataes derivam de pesquisa etnogrfica que realizei nas UPPs Santa Marta e Providncia, entre os
anos de 2009 e 2010. Parte dos resultados foi apresentado no 8 Encontro Nacional da ABCP, em 2012 (Godinho, 2012).

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na atuao policial e, com frequncia, um excessivo poder discricionrio ao


comandante da unidade. A rpida expanso do projeto, provavelmente, contribuiu para uma grande precariedade em termos de infraestrutura, principalmente a completa falta de adequao das bases ao patrulhamento a p o que
no se observa, por exemplo, em So Paulo.
Assim, como nos dois outros casos, os estudos ainda mostram que existe
uma diviso interna na organizao entre o policial da UPP e o policial tradicional, com o ltimo tendo mais valor simblico do que o primeiro. Contudo,
significativo o fato de que o percentual de policiais que preferiam estar lotados em unidades tradicionais de policiamento seja menor do que os nveis
encontrados em Minas Gerais (Cesec, 2010; FBSP, 2011).

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evidentes e muito menos sistematizadas as formas de participao dos moradores nas intervenes que vm afetando a vida das comunidades fenmeno
que Fleury descreve como militarizao do social, segundo o qual o acesso
a certos direitos (principalmente, a diminuio da violncia) associado
diminuio de certas liberdades, incluindo a de participao.

At onde fomos?
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Os casos acima sistematizados no constituem toda a experincia brasileira de policiamento comunitrio, mas ajudam a compor um quadro significativo, com importantes pistas sobre o que tem funcionado at o momento
e o que ainda resta por fazer. Foi possvel observar dificuldades especficas em
cada local mas, sobretudo, limitaes comuns e, que apontam para problemas
que vo alm dos contextos estaduais.
Dentre esses aspectos comuns, ainda h uma forte barreira organizacional a ser enfrentada, que tem a ver com a alta hierarquizao, tpica das organizaes policiais. Ela dificulta, ou mesmo impede, uma efetiva descentralizao
do comando e, portanto, a entrega de um servio personalizado, capaz de
estabelecer, na ponta, um efetivo dilogo com a comunidade e, por isso, passvel de oferecer solues pacficas e negociadas aos problemas e conflitos que
se apresentam nos territrios.
Outra grande dificuldade observada em todos os casos se encontra na
dimenso da subcultura policial, que no Brasil , ainda, fortemente marcada
pelo machismo, pela tica do enfrentamento e a dificuldade de absorver a
ideia de uma cidadania universal. Isso faz com que, na ausncia de um adequado treinamento maior determinante da cultura policial , sejam pouco
efetivos os esforos para se moldar as prticas do policiamento.
Outro ponto que se destaca dessas intervenes que, em tese, visam ir
alm do sentido tradicional da segurana, em locais caracterizados por grande
concentrao de desvantagens sociais, a enorme precariedade das articulaes
feitas com os demais rgos pblicos para cumprir o objetivo da insero e
proteo social. Em especfico, vale ressaltar a falta de sucesso de aes que, por
exemplo, insiram jovens egressos do trfico, como condio para efetivar o ideal
da promoo de formas alternativas de sociabilidade e convivncia. Essa fraqueza se relaciona, certamente, ao lugar ocupado pela poltica de segurana no
contexto do nosso pacto federativo, que a isola das demais polticas e dificulta
imensamente a construo de estratgias transversais e articuladas.
provvel que uma certa dose de pragmatismo e/ou oportunismo poltico tenha determinado, em parte, a ausncia de clareza e definio encontradas, em maior ou menor grau, nos trs casos. A frgil institucionalidade dos

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programas revisitados revelada, entre outros: pelo baixo volume de recursos


despendidos para esse tipo de projeto; a (ainda alta) desvalorizao do modelo
e dos policiais comunitrios; e o baixo apoio governamental e das prprias
corporaes s iniciativas a despeito da frequente presena do policiamento
comunitrio nos discursos oficiais.
Relacionada a isso, certamente encontramos a necessidade de adequao
desses programas a distintos projetos polticos o que inclusive determina,
fortemente, suas continuidades e rupturas. Os casos de So Paulo e Rio de Janeiro so exemplares do impacto provocado pela ruptura ocorrida na dcada
de 1990, com a ascenso de governos que adotaram posturas polticas mais
conservadoras. Igual efeito s no foi sentido em Minas Gerais, porque sua poltica de segurana comea a se desenhar com maior robustez apenas ao final
daquela dcada, e quase simultaneamente ao lanamento do I Plano Nacional
de Segurana Pblica (PNSP), durante o segundo mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso. Com isso, Minas Gerais pde tirar partido das lies aprendidas sobre a dura dcada repressiva levada a cabo em So Paulo e
no Rio de Janeiro embora seja muito expressivo o tom gerencial assumido,
indicativo da perspectiva poltica adotada pelo governo daquele estado, que
predomina, em muitos momentos, sobre o tom democratizante.
A marcha repressiva se interrompe, ainda que parcialmente, com o incio
da importante atuao do governo federal, no sentido de induzir uma agenda
nacional para a segurana pblica que inclui, enquanto um de seus pontos
centrais, o fomento adoo do policiamento comunitrio. Iniciado no segundo
governo Fernando Henrique, com o I PNSP, esse esforo retomado, de forma
aprofundada, com o Pronasci Programa Nacional de Segurana Pblica, lanado
apenas no segundo governo de Lula. A trajetria da atuao do governo federal
tambm denota, preciso reconhecer, que a descontinuidade lhe caracterstica.
Seu exemplo mais recente a modesta performance do governo Dilma na segurana pblica (S, 2012), e o abandono, na prtica, da agenda da reforma policial
e dos incentivos federais ao policiamento comunitrio colocados at ento.
Podemos afirmar que h avanos, a despeito dos retrocessos, na agenda
da reforma comunitria do policiamento. Essa tem sido uma reforma de tipo
incremental (Fung, 2002), uma vez que sua difuso que se caracteriza pela
multiplicao de experincias pontuais ou locais, ainda que precrias, e mesmo face a todas as limitaes existentes. Isso denota tanto a fora deste iderio
quanto a necessidade da mudana, assumida por muitas lideranas e atores
comuns, dentro e fora das polcias, fazendo avan-la a passos lentos. Seu impacto para a democracia, ainda reduzido, deve ser posto na conta das reformas
estruturais, ainda no efetivadas no campo da segurana.

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

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Guaracy Mingardi
Juliana Vinuto

Trfico de drogas e
organizaes criminosas

Introduo
O debate que propomos neste artigo refere-se ao combate s organizaes criminais no Brasil pelas instituies de segurana pblica, com foco em
organizaes ligadas ao trfico de drogas1. Para isso, definiremos o conceito de
organizaes criminais, a fim de localizar o caso de So Paulo neste debate,
pressupondo-o como um caso complexo de organizao criminal bem sucedida no que se refere ao comrcio de drogas ilcitas, para, posteriormente, avaliar algumas polticas pblicas voltadas a esta questo. O trfico de drogas
um comrcio extremamente mutvel, que se adapta ao ambiente, mercadoria
e clientela, portanto nossa discusso sobre o mercado paulista nem sempre ir
explicar o que ocorre em outros locais. Optamos por tratar exclusivamente de
um mercado especfico, porque a distribuio das drogas usualmente realizada
por traficantes locais, portanto qualquer modelo para buscar analisar o trfico,
agregando caractersticas de mais de um estado, tender a supresso de informaes especficas muito importantes.
Nesse sentido, concordamos com Gilberto Velho (1997, p. 67) quando
menciona a importncia de se compreender melhor as grandes organizaes
criminais ligadas ao trfico de drogas:
A droga no deve ser demonizada, o usurio de drogas no deve ser demonizado, mas existe um trfico de drogas, um mundo do crime associado ao
mundo da droga que deve ser entendido e combatido, no simplesmente
1. O enfoque desse artigo a atuao da segurana pblica frente a organizaes de trfico de drogas, fugindo ao nosso
objetivo tratar de outros mbitos, como a legalizao ou a descriminalizao das drogas.

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

prendendo pequenos vendedores, mas efetivamente identificando os grandes


grupos ou investidores nesse mercado, o que muito difcil porque implica
entrar em choque com interesses poderosos, com interesses estabelecidos em
todos os nveis (Velho, 1997, p. 67).

No que se refere a este assunto, um primeiro cuidado a ser realizado


refere-se ao uso indiscriminado do uso da expresso guerra s drogas, j
que no se trata de uma guerra, mas de represso s atividades criminosas.
Quando o Estado combate uma guerra, existe um inimigo identificvel, com
liderana clara, porm as organizaes criminais so muito mais complexas
que isso, tendo liderana fluida e sendo muito adaptveis, estando de tal forma relacionadas com o aparelho de Estado que se torna difcil mirar um sem
acertar o outro (Mingardi, 2007, p. 51-52).

Re-trabalhando um conceito
Em textos anteriores desenvolvemos uma definio provisria para dois
modelos de crime organizado, o tradicional e o empresarial. O primeiro se
definiria da seguinte maneira:
Grupo de pessoas voltadas para atividades ilcitas e clandestinas que possui uma
hierarquia prpria e capaz de planejamento empresarial, que compreende a diviso do trabalho e o planejamento de lucros. Suas atividades se baseiam no uso da
violncia e da intimidao, tendo como fonte de lucros a venda de mercadorias
ou servios ilcitos, no que protegido por setores do Estado. Tem como caractersticas distintas de qualquer outro grupo criminoso um sistema de clientela, a
imposio da lei do silncio aos membros ou pessoas prximas e o controle pela
fora de determinada poro de territrio (Mingardi, 1998, p. 82-83).


J o modelo empresarial mais fluido:
O segundo modelo de organizao criminosa menos definido, mais difcil
de diferenciar das simples quadrilhas ou de uma empresa legal. Sua caracterstica mais marcante transpor para o crime mtodos empresariais, ao mesmo tempo que deixam de lado qualquer resqucio de conceitos como honra,
lealdade, obrigao etc. (idem, p. 87-88).


Nesse sentido, como a proposta dessas definies foi justamente impedir o engessamento do conceito, trabalharemos com a expresso organizao
criminal, mas com referncia definio conceitual citada. Concordamos

2. Na verdade quem mudou realmente o nome foi a imprensa, que transformou a Falange em Comando. Posteriormente,
avaliando que o marketing era melhor, adotaram o novo nome.

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com Adorno e Salla (2007) e tambm com Dias (2011), que reconhecem as
contradies e divergncias do uso de conceitos como crime organizado ou
organizao criminosa, pois algumas palavras detm alta carga semntica
ideolgica e podem afetar o alcance de um conceito, ligando-o a posies polticas bem especficas, e que no temos a inteno de reproduzir neste texto.
Por isso, lanaremos mo da expresso organizao criminal, pois acreditamos que ela se apresenta de forma menos carregada em termos ideolgicos,
mas sem a destituir da caracterstica principal desses grupos, que organizao para prtica de crimes, segundo a legislao vigente. No a modalidade
do crime em si que identifica a existncia de uma organizao criminal, mas
algumas caractersticas que a diferenciam do crime comum. Para a maioria
dos pesquisadores do assunto, cinco so as caractersticas especficas do crime organizado: respeito hierarquia, previso de lucros, diviso do trabalho,
planejamento empresarial e simbiose com o Estado; sendo as quatro primeiras
caractersticas encontradas em qualquer atividade empresarial moderna, enquanto que a quinta , de fato, a mais polmica. Apesar de muitos policiais
negarem essa constante, o fato que, a mais importante das cinco. Todas as
organizaes estudadas tem uma ligao com setores do Estado, principalmente com o aparelho repressor (Mingardi, 2007).
Nos ltimos 40 anos tem se desenvolvido nos grandes centros brasileiros
um tipo especfico de organizao criminal, aquela nascida nas prises. Em todo
o sistema prisional existem grupos, quadrilhas ou organizaes formadas por
detentos. Normalmente, eles se restringem a controlar a vida nos presdios. Em
alguns casos so organizaes que existem fora dos muros e, quando suas lideranas so presas, so transportadas para o interior dos presdios, organizando
assim o crime dentro e fora das grades. O exemplo mais estudado o de Vito Genovese, capo da Famlia Genovese, que nos anos 1950 e 1960 permaneceu comandando de dentro da cadeia o crime organizado de Nova Iorque (MAAS, s/d).
O caso brasileiro acompanha um terceiro modelo, que o da Camorra
Napolitana. Trata-se de uma organizao criada como sindicato de presos,
que, no final do sculo XIX nos presdios napolitanos, conseguiu um grande
espao no meio criminal fora das grades, principalmente no ramo da extorso.
No caso brasileiro, a Falange Vermelha foi o primeiro grupo a seguir o modelo.
Nasceu no presdio da Ilha Grande nos anos 1970. Mudou para Comando Vermelho pouco tempo depois2 e chegou a seu auge no final dos anos 1980 e incio

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

dos anos 1990, perodo em que controlava a maior parte do trfico de cocana
na cidade do Rio de Janeiro. Depois surgiram o Terceiro Comando, grupo rival
que nasceu na terceira ala do presdio, e os Amigos dos Amigos, dissidncia do
Comando Vermelho (CV). Com isso, o mercado ficou fracionado, assim como o
controle da priso. Foi essa quebra do monoplio, agravada pelo surgimento
das milcias, que criou espao para o Estado iniciar programas mais efetivos de
represso e controle de territrio3.
a partir desse pano de fundo que deve ser encarada a discusso que se
segue, na qual desenvolveremos um estudo de caso referente ao mercado de
drogas paulista, j que atualmente o melhor exemplo de organizao criminal no Brasil.

O caso de So Paulo
Em So Paulo a situao simultaneamente mais simples de entender e
mais complexa para enfrentar. O Primeiro Comando da Capital (PCC) mostra-se
como um caso emblemtico de organizao criminal tradicional, e que atual
mente detm considervel controle sobre o comrcio ilcito de drogas no estado de So Paulo. Quando nos referimos a organizaes criminais tradicionais,
ressaltamos que estas possuem um modelo de relacionamento entre os membros baseado no apadrinhamento, na qual um membro recomenda um possvel adepto, e sendo este aceito na organizao, a carreira de ambos torna-se
interligada. Alm disso, outros pontos que distinguem tais organizaes so a
existncia de um sistema de clientela, a imposio da lei do silncio e o controle pela fora de determinada poro de territrio, alm de haver uma atuao
nos mais diferentes ramos de comrcio e servio, no havendo especializao,
mas uma corrida pelos crimes mais rentveis do momento.
Para tratar do processo histrico, responsvel pelo considervel aumento de poder para a maior organizao criminal do estado de So Paulo, nos
basearemos principalmente em Mingardi (1998) e Dias (2011). Nesse sentido, o PCC se consolidou como o principal distribuidor de drogas ilcitas em
So Paulo, principalmente no sistema penitencirio, j que controla quase a
totalidade do sistema prisional do estado, evidenciando uma funcionalidade
das relaes entre o intra e o extramuro das prises. Por isso, consideramos
importante analis-lo aqui, bem como as maneiras que as instituies ligadas
3. Descrever o modelo das organizaes criminais no Rio de Janeiro em um pargrafo uma simplificao extrema de uma
situao complexa, inclusive porque o Terceiro Comando desmembrou-se em Terceiro Comando Puro a partir da favela da
Mar, e as milcias tem uma atuao diferenciada dos comandos, alm de reunirem outro tipo de membros. Como no
nosso objeto especfico, deixaremos a discusso dos detalhes para outros textos.

A cocana, j naquela poca, era processada e comprada em grande escala


no exterior, principalmente Bolvia, Paraguai e Colmbia, o que dificultava a
entrada de pequenos traficantes no negcio. O crack, desde o comeo, nunca
implicou investimentos significativos, j que seu principal ingrediente, a pasta base da cocana, podia ser comprada a baixo custo (um quarto do valor da
cocana) e em pequenas quantidades. A transformao em crack era e, ainda
, feita na prpria cidade. So necessrios apenas pasta base, bicarbonato de
sdio, uma panela e um fogo (Mingardi, 2010).

Tal falta de centralizao, no qual no existia nenhum mecanismo de


controle de conflitos, propiciava disputas violentas entre os donos de bocas
de fumo, para manter seu espao comercial e para receber o pagamento de
dvidas de drogas. Considerando 1993 o marco da criao do PCC por presos
sentenciados no anexo da Casa de Custdia de Taubat,4 houve um longo
processo histrico que culminou numa determinada forma de controle social
durante o processo de consolidao do PCC, que teve seu pice na onda de
ataques em maio de 20065.
4. Segundo Teixeira (2006), o anexo da Casa de Custdia de Taubat acabou se tornando um local para a priso de indivduos que causassem problemas disciplinares em outras unidades prisionais. Na poca do nascimento do PCC, tal unidade
era amplamente reconhecida pela utilizao de torturas e maus-tratos. H algumas referncias de membros do PCC de que
a organizao nascera como forma de resistncia organizada aos maus-tratos recebidos nesta unidade.
5. Entre 12 e 20 de maio de 2006, 439 pessoas foram mortas por armas de fogo no estado de So Paulo, conforme laudos
necroscpicos elaborados por 23 Institutos Mdico-Legais, os quais foram examinados pelo Conselho Regional de Medicina.
Comparativamente a igual perodo em anos anteriores, bem como s semanas anteriores e posteriores a esse perodo, o
volume de mortes bastante elevado, sugerindo um cenrio de excepcionalidade. Essas mortes foram acompanhadas de
ondas de violncia, como rebelies em 73 presdios do estado, agresses e ataques contra agentes pblicos, sobretudo
policiais e agentes penitencirios; contra civis; contra prdios privados, como bancos, e pblicos, como postos policiais;
alm de incndios de veculos de transporte pblico, como nibus (Adorno e Salla, 2007, p. 7).

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segurana pblica lidaram com essa questo. Foi atravs do mercado varejista
de drogas ilcitas que o PCC firmou-se como organizao poderosa. Antes de
seu nascimento, o trfico de drogas em So Paulo era conhecido como um tipo
de comrcio fragmentado, ao contrrio do que se conhecia do caso carioca
(Misse, 2007). A entrada do crack no cenrio paulista inicialmente pulverizou
o mercado de drogas ilcitas, enquanto que o Rio de Janeiro manteve uma
organizao mais centralizada em algumas dezenas de grupos vinculados s
trs principais organizaes de trfico, Comando Vermelho, Amigos dos Amigos
e Terceiro Comando.
Esse momento de pulverizao do comrcio de crack em So Paulo se
explica pelo baixo custo de investimento nesse comrcio:

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

Esse controle social liga-se, principalmente, regulao de vinganas


e acertos de contas entre integrantes do PCC, inicialmente dentro da priso,
mas atualmente tambm fora dela, principalmente em territrios de biqueiras6, cujos donos so ligados organizao. Essa expanso do controle social
para fora das prises consequncia da ampliao do poder do PCC, no qual
a partir de uma expanso econmica ilcita, ligada principalmente ao trfico
de drogas, ele passa a ocupar uma posio importante como instncia de regulao de conflitos. A mediao da cobrana das dvidas de drogas dentro da
priso um dos exemplos da regulao de conflitos exercida pelo PCC. Antes
da hegemonia do Partido, muitos conflitos emergiam da relao entre o comerciante de drogas e os seus clientes que no conseguiam saldar suas dvidas,
sendo que o primeiro poderia lanar mo de violncia fsica para a cobrana,
muitas vezes acarretando em morte de uma das partes. Aps a consolidao
do PCC, tal cobrana passou a ser mediada, necessariamente, por um integrante do Partido, e a execuo por dvida foi desautorizada, apelando-se para
outras instncias de resoluo de conflitos, como a interdio daqueles que
no quitem suas dvidas e, nesse sentido, quem comercializar drogas com os
interditados deve arcar com os prejuzos financeiros decorrente dessa ao.
Outra notria atividade de regulao de conflitos exercida pelo PCC a
proibio de venda e uso de crack dentro de suas cadeias, dado que esta droga
est relacionada, mais do que as outras, dependncia qumica e a falta de
controle. Proibiu-se a venda desta droga a fim de evitar os conflitos internos
na priso decorrentes de seu uso, j que os nias nome dado aos usurios
de crack , so vistos como mais impulsivos e descontrolados. Nesse sentido,
enquanto o crack um importante produto no que se refere aos lucros fora da
priso; no interior do crcere sua proibio indica o cuidado com a manuteno de uma especfica ordem social interna, o que reclama a eliminao desses
comportamentos potencialmente desestabilizadores (Dias, 2011, p. 297).
A regulao dos conflitos entre criminosos, e o quase monoplio da
venda de drogas ilcitas em So Paulo, evidentemente tem influncia na diminuio de conflitos. As mortes decorrentes de disputas por espao no mercado paulistano tiveram queda significativa, embora as pesquisas da dcada
de 1990 mostrassem que menos de 30% dos homicdios tinham a ver com o
trfico (Lima, 2002). Outra forma de regulao diz respeito aos julgamentos,
que so praticados pela organizao contra pessoas que cometem determinados tipos de crimes na periferia paulista.

6. Nome dado aos locais de venda de drogas, no varejo, em So Paulo.

Grfico 1
Homicdio por ano na cidade de So Paulo
1999 a 2012
60
50
40
30
20
10
0

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fonte: Site da Secretaria de Segurana Pblica de So Paulo (SSP/SP).

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Existe, porm, certo exagero quanto ao poder exercido pelo PCC, principalmente no que refere-se sua influncia na queda dos homicdios em So
Paulo. aceito por praticamente todos, pesquisadores e policiais, que o PCC
surgiu como um poder de fato, fora dos presdios, apenas em 2005, 2006. Em
2001, 2002, o Partido deu sua primeira demonstrao de poder, rebelando-se em
alguns presdios e matando alguns policiais, mas foi controlado em poucos dias e
no provocou grande medo na populao. Logo depois comeou uma caada policial a membros do PCC fora da cadeia, o que provocou muitas mortes, inclusive
um massacre na Castelinho, Rodovia Jos Ermrio de Moraes, onde cerca de doze
pessoas foram mortas pela PM numa operao muito controversa. Enquanto
isso, ocorria uma profunda mudana na liderana do Partido. Os antigos chefes
foram mortos ou perderam poder. Marcola (Marcos Willians Herbas Camacho)
e cia ascenderam liderana e no saram mais. Com todas essas aes, o PCC
continuava na mdia, porm ainda sem muita influncia externa. Dominava algumas poucas biqueiras e aumentava seu poder dentro dos presdios, mas estava
longe de assumir o papel que ganhou a partir de maio de 2006, quando realizou
os maiores ataques a policiais e rebelou simultaneamente diversos presdios. A
partir da ganhou espao, principalmente quando, num gesto sem precedentes,
a cpula da segurana paulista fez um acordo, implcito ou explcito, com suas
lideranas. O cidado comum e mesmo o antigo dono de uma biqueira passaram
a temer o Partido somente depois desses eventos. Porm, a queda dos homicdios
j vinha ocorrendo desde 2000. O Grfico 1 demonstra essa tese.

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

Como se pode notar, a grande queda ocorreu entre 1999 e 2005. De


2006 em diante, quando assumido por todos que o PCC tinha uma boa
base de poder na periferia paulista, a queda continuou, embora de forma mais
moderada. De qualquer forma, evidente que entre os fatores de queda dos
homicdios em So Paulo deve ser computada a ascenso do Partido e seu
interesse em manter as coisas calmas na sua rea de atuao, mas um entre
vrios fatores que podem ter influenciado os acontecimentos.

Problemas das polticas de represso s organizaes criminais


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Nossa anlise de algumas polticas voltadas represso ao trfico de drogas tem inteno de questionar a atuao das instituies de segurana pblica
frente s organizaes criminais. Adorno e Salla (2007, p. 10) tem alguma
razo ao dizerem que enquanto o crime se mostra cada vez mais moderno,
a aplicao de lei continua realizando enormes investimentos em segurana
pblica, mas ainda enclausurada no velho modelo policial de correr atrs de
bandidos conhecidos ou apoiar-se em redes de informantes. O ponto central,
porm, no exatamente a suposta dicotomia entre o antigo e o moderno.
No existe mgica quando se trata de inteligncia criminal, toda e qualquer
forma de apreender uma dada realidade passa por alguns tipos de informao:
de carter humano, e a decodificao de sinais ou imagens.
A forma mais comum de investigao por meio de fontes humanas.
A discusso sobre informantes antiga, mas usualmente trata-se de debates
pouco precisos. Para obter informaes sobre criminosos profissionais necessrio conversar com pessoas que com eles se relacionem, afinal, quem sabe
mais sobre a biqueira: a dona de casa, o usurio ou quem trabalha l?7 Apesar
disso, existe uma questo delicada relacionada ao uso dessas informaes, sua
validao e a barganha para obt-las. Aceitar informaes em troca do esquecimento de crimes um costume centenrio na polcia brasileira.
O aparelho repressivo brasileiro detm algum know how referente ao acmulo de dados brutos para fins de investigao. Seja por meio de grampos telefnicos, infiltrao ou dicas de informantes, a quantidade de informaes que
chega ao aparelho de segurana enorme. O problema est na qualidade das
informaes e no tratamento delas. Existem casos em que a polcia nem mesmo
sabe se o trfico local produto de grupos diversos ou uma mesma organizao.

7. Durante a dcada de 1990, donas de casas, comunidades de base etc, foram entrevistados para diferentes pesquisas com
o intuito de explicar as causas dos homicdios na Zona Sul de So Paulo. Para todos os grupos era o trfico de drogas o maior
motivo dos crimes (80%). Porm, quando em algumas pesquisas passou-se a procurar informaes dentro dos inquritos e a
partir de entrevistas com pessoas mais prximas essa realidade, essa porcentagem diminuiu consideravelmente.

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Um fato significativo que, em vrios setores do aparelho repressivo, h policiais que utilizam informaes e no boatos para embasar suas investigaes,
porm o conhecimento que possuem no da instituio para a qual trabalham,
mas tornam-se informaes de cunho pessoal. Ou seja, tal conhecimento no
fornecido instituio, tornando-se fonte valiosa de poder poltico particular.
Algumas das razes dessa prtica entre os integrantes das foras policiais o secretismo e, ainda mais importante, o desinteresse institucional pelos dados que
no podem ser utilizveis de imediato, devendo ser trabalhados para ter algum
valor, o que se traduz na falta de mecanismos de coleta.
Dependendo do evento a ser investigado, possvel haver certo acmulo
de dados brutos significativos, mas eles no so analisados devidamente, o que
ocorre normalmente por falta de pessoal qualificado. A produo do conhecimento passa, necessariamente, pela anlise e sntese do material, e para essas
duas atividades as polcias no tm expertise suficiente. Aliado a isso est o fato
de que os instrumentos, que deveriam ser utilizados para comparar, avaliar e
produzir informaes significativas, apresentam dificuldades de uso, sendo
normalmente muito complexos, de difcil manuseio ou com falhas de performance. Um exemplo o formato das informaes oriundas do Disque Denncia, que chegam ao Departamento de Narcticos (Denarc), que no permite
verificar quantas delas referem-se a um mesmo ponto de drogas. Alm disso,
a busca em boletins de ocorrncia eletrnicos, a partir de descrio de fatos,
bastante lenta e frequentemente causa o travamento dos microcomputadores
das delegacias. Esses problemas, que parecem menores para quem no lida
com essa tecnologia, atrapalham o cotidiano de quem trabalha com informaes na polcia em So Paulo e inviabilizam muitas das aes urgentes.
Outra questo relevante a falta de uma estratgia nacional para enfrentar o problema das organizaes criminais. Cada polcia, em cada unidade da
Federao, tem sua prpria verso de como lidar com o trfico e, a maior parte
delas s pensou nesta questo de forma voluntarista. Essa falta de diretrizes
faz com que, em alguns estados populosos, unidades policiais estabeleam
suas prprias metas, sem discusso com outras unidades e sem refletir sobre o
todo, desconsiderando questes bsicas, pontos fortes e fracos, estrutura etc.
devido a esse contexto que vrias questes importantes so secundarizadas
no planejamento contra as organizaes criminais. mais importante prender
o pequeno, o mdio ou o grande traficante? A prioridade deve ser a apreenso da droga ou o combate organizao criminal? Em So Paulo vale a pena
encher a cadeia com micro traficantes e fornecer mais recrutas para o PCC?
inteligente ter como alvo central o Comando Vermelho, no Rio de Janeiro, e deixar as milcias em segundo plano? Qual o alvo de cada organizao policial?

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

Estas e vrias outras questes devem ser respondidas antes de definir uma estratgia com alguma chance de xito, e nenhuma delas tem validade universal
e atemporal, dado que cada uma deve ser respondida considerando as peculiaridades da organizao criminosa ou do mercado de drogas local. Isso leva
a uma questo crucial, a sincronizao entre os rgos repressores. O primeiro
encontro dos setores policiais que atuam com investigaes sobre narcticos
foi em 2010. Compareceram os encarregados de sete ou oito estados, trocaram
informaes, propostas, queixas etc. Ocorreram mais duas reunies, inclusive
com a presena da Polcia Federal, depois a fonte secou. Houve mudana de
enfoque na Secretaria Nacional de Segurana Pblica e no ocorreram mais
reunies, nem troca de informaes.
A situao nos estados no diferente disso. Na maioria deles no existe
troca real de informaes entre Polcia Civil e Polcia Militar, e mesmo entre
os diversos rgos da Polcia Civil paulista. O conhecimento propriedade do
departamento ou delegacia que o conseguiu. O ltimo problema, mas no o
menos importante, a falta de controle sobre os rgos de represso. O Judicirio, o Ministrio Pblico, a Secretaria de Segurana, as corregedorias e os
superiores em geral tem essa atribuio. Nenhum deles, porm, proativo.
Agem apenas depois do fato ocorrido.
importante relembrar que, conforme a descrio mais aceita sobre o
fenmeno das organizaes criminais, no existe crime organizado sem vnculo
com o Estado. Qualquer organizao de criminosos tenta, desde o incio, estabelecer contatos dentro do aparelho repressivo, usualmente as instituies
policiais, pois a nica forma de se manter em atividade por anos a fio sem
ser incomodada. Pensemos na ideia de ponto de drogas: o ponto um local
fixo onde cotidianamente comercializam-se drogas ilcitas, o que atualmente
no Brasil configura crime. E mesmo assim, tal ponto continua funcionando,
como se ningum soubesse onde est localizado argumento que impossvel de ser aceito, pois no mnimo o usurio de drogas sabe onde compr-las.
Como possvel? Por meio de truques, de mgica ou por meio da corrupo,
indiferena ou incompetncia de membros do aparelho repressivo?

Como mudar o quadro atual


No existe receita ou panaceia, mas algumas coisas devem ser mudadas
para que se tenha controle sobre uma organizao criminosa como o PCC,
sem recorrer a medidas extremas ou ilegais. So formas de atuao que devem
ser articuladas simultaneamente:
1) Recuperar o poder do Estado dentro dos presdios. O PCC e seus congneres nasceram e devem boa parte de seu poder a diversas falhas na manuten-

8. Obviamente o espao ocupado pelo PCC neste item acarretaria menos poder para a organizao se o Estado atuasse em
locais vulnerveis onde vive grande parte da populao. Porm, como estamos tratando apenas sobre a atuao das foras
de segurana pblica no combate a organizaes criminais, no nos aprofundaremos nesse assunto, que detm carter
mais estrutural do que as pontuaes feitas aqui.

P r oj e tos par a o B r as i l

o do controle do sistema prisional. Quebrar essa hegemonia ter como consequncia a perda da capacidade dessas organizaes para recrutar membros e
fazer valer sua autoridade. Atualmente, um indivduo recm-detido tem cerca
de 80% de chances de ser obrigado a se aliar com o PCC.
2) Quebrar financeiramente o Partido. A regra mais conhecida no meio internacional sobre o combate das organizaes criminais o follow the money,
siga o dinheiro. No caso em pauta, no apenas seguir para identificar a origem
e o proprietrio, mas principalmente apreender o lucro ilcito e verificar as
partes financiadoras dessa organizao. Sem esse dinheiro, lavado cotidianamente em postos de gasolina, empresas fantasmas, lojas de veculos, o PCC
no poderia bancar vrias de suas atividades, inclusive aquelas que angariam
simpatias, como a distribuio de cestas bsicas ou o chamado turismo penitencirio transporte de esposas e filhos de presos para visit-los8.
3) Priorizar o fechamento das biqueiras pertencentes organizao. Segurana pblica como qualquer poltica pblica: nunca se tem dinheiro ou
pessoal para fazer tudo o que necessrio. Por isso, importante estabelecer prioridades. E a prioridade no combate ao trfico no deve ser o criminoso isolado ou a pequena quadrilha, mas o enfrentamento das grandes
organizaes, como o PCC. Primeiramente, preciso identificar os locais, as
pessoas que trabalham, os produtos vendidos, a quem se presta contas, para
onde vai o dinheiro etc. Depois desse levantamento, a ao deve basear-se
no conhecimento e fechamento dos pontos de drogas, bem como de todas
as suas ramificaes.
4) Estabelecer rgido controle sobre o aparelho policial. Principalmente sobre
os grupos encarregados de investigar ou combater as organizaes criminais.
Como no possvel atuar em todos os casos, os rgos de controle devem
investigar alguns episdios de priso relacionados ao trfico de drogas, mesmo
que no haja suspeita a priori. Esses casos devem ser escolhidos aleatoriamente, para impedir perseguies ou proteo a apadrinhados.
Tais pontos so apenas um esboo da longa caminhada que o Estado brasileiro deve fazer antes de controlar essa, e talvez outras, organizaes criminais.
Antes, porm, necessrio dar nome aos bois. Chamar o PCC de faco que
atua dentro e fora dos presdios em So Paulo , antes de tudo, um erro factual.
O Partido no faco; isso indicaria que apenas uma pequena parte num todo

111

P r oj e tos par a o B r asi l

Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

e j demonstrou que muito mais que isso. Vale lembrar que o primeiro passo
para a Itlia comear a enfrentar a mfia siciliana foi reconhecer sua existncia e
mostrar populao que era apenas mais um bando de criminosos, quebrando
a mstica de uma organizao que sempre agiu nas sombras.

Referncias bibliogrficas

112

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PCC. Revista Estudos Avanados, v. 21, n. 61, So Paulo, set./dez. 2007.
Dias, Camila C. N. Da pulverizao ao monoplio da violncia: expanso e
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Lima, R. S. Conflitos sociais e criminalidade urbana: uma anlise dos homicdios
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Maas, Peter. O caso Valachi. Coleo Vida e Aventura, Livros do Brasil, Lisboa,
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Mingardi, Guaracy. O Estado e o crime organizado. So Paulo: IBCCrim,
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MISSE, Michel. Notas sobre a sujeio criminal de crianas e adolescentes.
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Teixeira, Alessandra. Do sujeito de direito ao estado de exceo: O percurso
contemporneo do sistema penitencirio brasileiro. Dissertao (Mestrado em
Sociologia). Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas, Universidade de So Paulo, 2006.
Velho, Gilberto. Drogas, nveis de realidade e diversidade cultural. In: Riveiro, M.; Seibel, S. Drogas: hegemonia do cinismo. So Paulo: Fundao
Memorial da Amrica Latina, 1997.

Benedito Mariano

Formao cidad para uma


Guarda Civil Municipal cidad

Falar sobre segurana pblica erros e acertos implica numa anlise


mnima sobre o histrico da segurana pblica no Brasil. As polcias brasileiras, em especial as estaduais que so majoritrias no sistema, carregam consigo cinco caractersticas histricas:
1. Dualidade na atividade policial. Temos duas meias polcias para
realizar a atividade policial bsica (policiamento ostensivo e de investigao).
Essa estrutura anacrnica do sistema surgiu no perodo imperial e se manteve
com o surgimento da Repblica. Essa dualidade produziu uma disputa entre
as instituies policiais estaduais e uma mistura de atribuies. comum a
polcia investigativa (Polcia Civil) realizar policiamento ostensivo e a polcia
ostensiva (Polcia Militar) realizar investigao. Como no avanamos nas ltimas dcadas com a possibilidade de unificao das polcias, o debate que parece menos utpico vislumbrar a perspectiva do ciclo completo da atividade
policial, para institucionalizar o que as polcias j fazem na prtica.
2. As polcias surgiram inspiradas para fazer controle social dos pobres. Criadas no perodo colonial e estruturadas no Imprio, as polcias eram
o brao armado das oligarquias rurais e sua ao era contra aqueles que no
tinham ttulos de terra e/ou que eram escravos. O Brasil foi um dos ltimos
pases do mundo a abolir a escravido e, para tal, foram necessrios mais de
300 anos.
3. Cultura repressiva. Historicamente nossas polcias tm uma cultura
de caar o criminoso e no de evitar o crime. Mesmo na Repblica, a cultura
do capito do mato continuou presente na forma de se realizar o policiamento ostensivo, razo pela qual ainda temos um dos maiores ndices de violncia

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114

Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

policial letal. Essa identidade repressiva ficou mais aguda nos perodos autoritrios. Infelizmente, a transio democrtica no produziu mudanas estruturais no sistema de segurana pblica e ainda hoje essa cultura repressiva est
presente, especialmente em aes policiais nas periferias das cidades.
4. Inteligncia policial voltada para polcia poltica. Os rgos de
inteligncia das polcias estaduais e tambm da Polcia Federal nos perodos
autoritrios e ditatoriais serviram policia poltica. Desde a ditadura Vargas
at o perodo militar, a inteligncia policial servia para bisbilhotar partidos
polticos e movimentos sociais, populares e sindicais. A transio democrtica aboliu os rgos de polcia poltica. Entretanto, ainda temos dificuldades
no setor de segurana pblica para utilizar a inteligncia policial naquilo
que ela se destina: subsidiar aes estratgicas de enfrentamento ao crime,
em especial contra o crime organizado. Talvez a Polcia Federal seja a que
melhor fez essa transio.
5. Dificuldade em fazer Preveno. Na Constituio Federal de 1988,
principal marco da transio democrtica no Brasil, a palavra preveno s
aparece uma vez no captulo III - Da Segurana Pblica, no artigo 144, quando cita os rgos federais e estaduais responsveis pela segurana pblica.
Somente quando dispe sobre a competncia da polcia federal a palavra preveno aparece: prevenir e reprimir o trfico ilcito de entorpecentes e drogas
afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuzo da ao fazendria e de
outros rgos pblicos nas respectivas reas de competncia. Nosso sistema
de segurana pblica centralizado nos estados e no Distrito Federal h um
vcuo constitucional no que tange preveno nas polcias estaduais. Como
falar em transversalidade das polticas pblicas de segurana se o conceito que
propicia isso no faz parte da referncia constitucional das polcias estaduais?
Na verdade, a transio democrtica no forjou um sistema democrtico
de segurana pblica. Mesmo reconhecendo os esforos de vrios governos
estaduais e federal, no sentido de que as polcias atuem dentro do marco da
legalidade democrtica, o modelo de polcia que ainda temos est esgotado e
no se coaduna com os avanos alcanados em outros setores do Estado.
neste cenrio que se apresenta uma nova agncia pblica de segurana
no Brasil que so as Guardas Civis Municipais, previstas na Constituio Federal, no seu artigo 144, pargrafo 8: Os Municpios podero constituir guardas
municipais destinadas proteo de seus bens, servios e instalaes, conforme
dispuser a lei. Na prtica, as Guardas Civis Municipais, alm da proteo ao
patrimnio pblico vm realizando policiamento ostensivo nos seus respectivos
municpios. Hoje, calcula-se que existam 850 instituies de guardas civis, com
efetivo prximo de 80 mil agentes municipais em todo o pas.

Possivelmente, o maior desafio das guardas civis municipais (GCMs) o


de se apresentarem como o novo no sistema de segurana pblica. Sem uma
lei federal que estabelea sua regulamentao e com limitao constitucional,
as guardas civis vm atuando de acordo com a orientao de seus gestores municipais. comum, tambm na esfera municipal, a confuso entre policiamento ostensivo e policiamento repressivo, muito em razo da cultura repressiva
do setor de segurana pblica. O que caracteriza o policiamento ostensivo
o fato do agente de segurana ser reconhecido pela populao por meio do
uniforme ou da farda. Os GCMs usam uniformes porque no so militares. A
Polcia Militar tem uma tradio de policiamento ostensivo repressivo. Para as
GCMs se apresentarem como fator de oxigenao do sistema de segurana pblica,
devem realizar o policiamento ostensivo preventivo.
nesta condio que ela ocupar o vcuo constitucional do sistema de
segurana pblica. Por atuar na esfera do poder local, as GCMs tm vocao natural para o trabalho preventivo e comunitrio. No municpio, a possibilidade de
combinar aes preventivas policiais com aes de polticas pblicas sociais, de
preveno ao crime e violncia, maior que nas esferas do estado e da unio. Entretanto, isto no fcil. H um senso comum ainda presente em muitas guardas
civis municipais de substiturem ou fazerem exatamente o que as PMs fazem, ou
seja, a cultura de represso no est longe do imaginrio das agncias municipais
de segurana, pelo contrrio o sonho de algumas GCMs ser PM e muitas vezes,
isso incentivado pelos prprios gestores municipais. Criar uma instituio eminentemente preventiva e comunitria no setor de segurana pblica, mesmo que
de forma complementar como o caso das guardas civis municipais, passa necessariamente por criar novos paradigmas, em especial na formao dos agentes.
Na cidade de So Bernardo do Campo, a partir da criao da Secretaria
de Segurana Urbana e do novo Estatuto da Guarda Civil Municipal, na gesto
do prefeito Luiz Marinho, foi criado o Centro de Formao e Ensino em Segurana Urbana, na perspectiva de realizar uma nova formao para a GCM.
A concepo da Guarda Civil Municipal cidad, preventiva e comunitria, tem em seus princpios norteadores da disciplina e hierarquia o respeito
dignidade humana, cidadania, justia, legalidade democrtica e o respeito coisa pblica valores que deveriam se materializar no contedo da
formao dos cursos de ingresso, acesso e educao continuada dos guardas
civis municipais. Esse o grande desafio.
Quando falamos em nova formao, em mudanas culturais, sabemos
que elas so processuais. So muitos os desafios pelo caminho e temos que ter
a compreenso de que as mudanas no ocorrem no curto prazo.

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Os desafios das Guardas Civis Municipais

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P r oj e tos par a o B r asi l

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

preciso reconhecer que h resistncia aos temas que visam a uma formao para e por uma segurana cidad.
No caso da GCM de So Bernardo do Campo, instituda em agosto de
2000 e at 2008 comandada por oficiais da Polcia Militar, a formao era
muito semelhante a de seus comandantes: muita disciplina militar e pouca
dimenso da preveno.
Temas novos, como polticas afirmativas, igualdade racial, relaes de
gnero, violncia contra idosos, pessoas com deficincia, populao de rua,
policiamento preventivo e comunitrio, mediao de conflitos e diversidade
sexual, entre outros, foram inseridos na estrutura curricular. Em um primeiro
momento, nos cursos de ascenso profissional (criados com a instituio da
carreira nica na GCM de So Bernardo do Campo, em 2010), essas disciplinas foram majoritrias em relao s matrias mais tcnicas e operacionais.
No por serem mais importantes, mas porque as matrias tcnicas e operacionais deveriam ser pautadas a partir da viso interdisciplinar e transversal da
ao preventiva que se pretendia construir.
Vrios desses temas geraram estranheza e muita resistncia por parte de
alguns agentes da GCM, acostumados a trabalhar tcnicas operacionais e o
uso diferenciado da fora. Pensar o agente como multiplicador desses conhecimentos e, mais que isso, de uma postura cidad respeitosa e acolhedora ia,
muitas vezes, na contramo do que tinham aprendido nos ltimos anos. Ainda
no conseguiam enxergar, na prtica, para que iriam utilizar esse conhecimento. Inicialmente, para alguns GCMs, parecia algo da cabea dessa turma dos
direitos humanos.
A nova formao da GCM acontecia ao mesmo tempo em que outras
mudanas profundas aconteciam na instituio. A principal delas, a cadeia de
Comando passar a ser totalmente ocupada por guardas civis municipais de
carreira a partir da criao do novo plano de cargos, salrios e carreira nica.
Essa era uma antiga reinvindicao dos GCMs, mas, na prtica, no foi um
processo fcil. Nos primeiros oito anos da Guarda Civil Municipal, nenhum
GCM ocupou a funo de gestor. Houve dificuldades do GCM com funo
subordinada aceitar um outro GCM com funo superior, e tambm do GCM
com funo superior se portar enquanto gestor frente aos subordinados. Na
verdade, os GCMs no foram formados para a funo de comando.
Para citar uma das dificuldades, entre os novos temas, o que possivelmente causou maior resistncia, e nos impeliu refletir sobre a melhor forma de
abord-lo, foi o tema diversidade sexual. Com vrios guardas declaradamente
evanglicos, era comum ouvir de alguns, durante a aula, de forma bem direta:
Isso t errado! Na Bblia est escrito que a famlia composta pelo homem, a mulher

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e os filhos que tiverem. Este fato foi um divisor de guas na formao e, a partir
da, decidimos incorporar a disciplina Estado laico em todos os cursos.
A insero da discusso sobre a laicidade do Estado certamente contribuiu
muito para aumentar a compreenso sobre o papel dos guardas civis municipais
enquanto agentes pblicos. Foi importante para que o GCM no perdesse de
vista sua atuao enquanto agente pblico e, a percepo para que sua crena
no o levasse a uma postura homofbica e de abuso de autoridade contra pes
soas que no comungam com sua religiosidade. Sua atuao profissional nas
ruas no pode ser pautada pelas crenas pessoais, morais e religiosas.
Passados trs anos do incio dessa nova formao, em So Bernardo do
Campo, o desafio continua e existe ainda resistncias a serem enfrentadas.
Entretanto, a formao sistmica em todos os cursos, como possvel verificar
nas estruturas curriculares abaixo, uma postura clara e objetiva de valorizao
da prtica operacional voltada preveno e ao trabalho comunitrio, aliada
integrao com o Departamento de Polticas Preventivas da Secretaria (responsvel pelos projetos de preveno situacional da violncia, realizados em
grande parte de forma matricial com as secretarias sociais), vem fortalecendo
uma viso crtica numa parte significativa do efetivo da Guarda Civil de que a
preveno o caminho que qualifica as GCMs no sistema de segurana pblica. Exemplo disso o aumento crescente de GCMs interessados nos cursos de
Libras, oferecidos a todo o efetivo desde 2011.

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

Quadro 1
Estrutura curricular base para os cursos de acesso s funes de Guarda Civil Municipal
1a e 2a Classes
Eixos temticos e disciplinas

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Carga horria

MDULO 1 A GESTO INTEGRADA DA SEGURANA PBLICA E O PAPEL DAS GUARDAS MUNICIPAIS


I. 1. Poltica de Segurana Pblica no Brasil histria, contexto e gesto integrada
Segurana Pblica no Brasil: histria, instituies e diferentes concepes
4h
Gesto Integrada da Segurana Pblica:
O papel dos municpios na gesto da segurana
4h
I. 2. Papel das Guardas Municipais:
Conceito de Guarda Civil Municipal Preventiva e Comunitria e funes
e atribuies das Guardas Municipais
4h
Controle externo e interno da atividade do Guarda - Corregedoria, ouvidoria,
cdigo de conduta
4h
MDULO 2 SEGURANA CIDAD E CIDADANIA: tica, cidadania e direitos humanos
II.1 Sociologia da violncia
6h
II.2 Polticas afirmativas
4h
II.2.1 Relaes sociais de gnero e violncias contra a mulher e domstica
4h
II.2.2 Diversidade sexual
4h
II.2.3 Etnia e raa
4h
II.2.4 Idoso
2h
II.2.5 Pessoa com deficincia
4h
II.3 Criana e adolescente
8h
II.4 Populao em situao de rua
2h
II.5 Estado laico
2h
MDULO 3 O POLICIAMENTO PREVENTIVO E COMUNITRIO DA GUARDA CIVIL MUNICIPAL:
Atribuies, limites e aes integradas
III.1 Princpios constitucionais: direitos humanos, direitos individuais,
princpios administrativos
6h
III.2 Estudos de casos
8h
III.3 Mediao de conflitos interpessoais e coletivos
4h
III.4 Conceito de disciplina e hierarquia em uma guarda cidad:
princpios e posturas no novo estatuto da GCM
2h
AVALIAO
4h
Total de horas
80h
Trabalho de concluso
20h
Total de horas
100h

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Quadro 2
Estrutura curricular - curso de formao para Guardas Civis Municipais 3a Classe - Curso de Ingresso
Carga horria total: 612 horas
Disciplina
Mdulo 1 Segurana Pblica Brasileira e o papel das Guardas Civis Municipais
Aula inaugural Apresentao do curso e das diretrizes.
Segurana Pblica no Brasil: histria, instituies e diferentes concepes
O Papel Constitucional da Guarda Civil Municipal
Gesto Integrada da Segurana Pblica: O papel dos municpios na gesto da segurana
Sociologia da violncia
Histria da Guarda Civil Municipal de So Bernardo do Campo
Policiamento preventivo e comunitrio
Avaliao
Total
Mdulo 2 Conhecimento Institucional e Ordem Unida
Organograma da Prefeitura Municipal de So Bernardo do Campo
Organograma da S.S.U. e Estrutura Organizacional da GCM
Estatuto da GCM - Lei Complementar no 7, de 7 de julho de 2010
Ordem Unida
Avaliao
Total
Mdulo 3 Noes de Direito
Noes de Direito Constitucional - Direitos e Garantias Individuais e Coletivas
Noes de Direito Penal
Noes de Processo Penal
Avaliao
Total
Mdulo 4 Direitos Humanos e Legislao Especial
A Guarda Civil Municipal e o respeito alteridade
Direitos Humanos e Cidadania - Convenes Internacionais de Direitos Humanos
tica
Polticas afirmativas
Estatuto da Criana e do Adolescente
Rede de atendimento criana e ao adolescente vtima de violncia
Violncia contra o idoso
Relaes de gnero: violncia domstica e Lei Maria da Penha
Fluxo de atendimento municipal: mulheres vtimas de violncia
Pessoa com deficincia
Rede de atendimento populao de rua

Hora aula
38
04
04
04
04
04
04
12
02
38
44
02
02
12
26
02
44
40
08
20
10
02
40
70
08
04
04
04
08
04
04
04
04
04
04
continua

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

Continuao
Disciplina

Hora aula

Igualdade racial
04
Diversidade sexual
04
Estado laico
04
Legislao que define abuso de autoridade e tortura
04
Avaliao
02
Total
70
Mdulo 5 Proteo Ambiental
14
Legislao especfica
04
Inspetoria da Guarda Ambiental. rea de atuao
08
Avaliao
02
Total
14
Mdulo 6 Segurana Escolar e Ronda Cidad:
Programas Estratgicos da Secretaria de Segurana Urbana
14
02
Atribuies do Guarda Civil Municipal 3a Classe
Atuao do GCM na segurana escolar Ronda Escolar
04
Programa Ronda Cidad (Metodologia)
02
Atuao do GCM em posto fixo postura, compostura e compromisso com o
papel da Guarda Civil na segurana de patrimnios municipais e seus usurios
04
Avaliao
02
Total
14
Mdulo 7 Trnsito e Conduo de Veculos Oficiais
26
Noes de trnsito
08
Conduo de veculos oficiais
04
Direo defensiva
04
Contraf Controle de trfego de viaturas responsabilidades do motorista
08
Avaliao
02
Total
26
Mdulo 8 Instruo Operacional
80
Tcnicas operacionais
50
Uso diferenciado da fora
08
Registro de ocorrncias - Preenchimento de talo de ocorrncias
04
Mediao de conflitos e gerenciamento de crise
16
Avaliao
02
Total
80
Mdulo 9 Tiro Defensivo de Preveno
60
Prtica de tiro defensivo de proteo vida Conceitos e normas de segurana
para uso do armamento
46
Armas letais e no letais: leis, normas e procedimentos
04

Disciplina
Estatuto do Desarmamento - Lei no 10.826/2003
Avaliao
Total
Mdulo 10 Noes de Primeiros Socorros e Combate a Incndio
Atuao emergencial para preservao da vida Tcnicas de primeiros socorros
Preveno e combate a incndio
Avaliao
Total
Mdulo 11 Condicionamento Fsico e Defesa Pessoal
Educao Fsica
Defesa Pessoal
Total
Mdulo 12 Polticas Pblicas para Segurana Pblica
Polticas integradas de preveno da violncia
Rede nacional de Educao a Distncia em Segurana Urbana (EAD)
Total
Mdulo 13 Comunicao, Informao e Tecnologia em Segurana Pblica
CIM Centro Integrado de Monitoramento
Comunicao operacional viaturas, rdios comunicadores, cdigo Q
CIE Centro Inteligncia e Estatstica
Comunicao interna elaborao e tramitao de documentos
Avaliao
Total
Mdulo 14 Preveno ao uso de drogas
Drogas existentes dependncia e consequncias
Preveno ao uso de drogas e atuao do GCM
Avaliao
Total
Atividades complementares
Orientao para Trabalho de Concluso de Curso
Apresentao do Trabalho de Concluso de Curso
Apresentao das inspetorias regionais
Ensaio para formatura
Estgio supervisionado
Relaes interpessoais na funo de Guarda Civil Municipal
Introduo a Linguagem Brasileira de Sinais - LIBRAS
Outras atividades necessrias
Total
Total Curso

Hora aula
08
02
60
22
12
08
02
22
72
40
32
72
06
04
02
06
22
04
08
04
04
02
22
14
04
08
02
14
90
04
04
04
16
40
08
10
04
90
612

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Continuao

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122

Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

O curso de formao continuada de 80 horas, um curso anual obrigatrio por conta do porte de arma e possui, alm das obrigatrias aulas tericas
e prticas de tiro, uma estrutura curricular que se altera anualmente, de forma
a atender s necessidades da instituio no momento. Outro desafio que se
coloca na formao cidad diz respeito linguagem dos professores ou instrutores. Se os agentes de segurana, incluindo-se os guardas civis municipais
que tm ao complementar fundamental no sistema, carregam uma viso de
senso comum contrrio a uma formao e prtica de respeito e promoo dos
direitos humanos, ao falar preciso cuidado para no explicitar preconceitos
com relao a esses agentes do estado. Professores e instrutores vinculados a
polticas pblicas sociais ou a movimentos da sociedade civil tm papel relevante na formao cidad, mas nunca podem perder de vista que falar aos
agentes de segurana implica ter uma linguagem que considere a cultura repressiva que, em ltima anlise, eles tambm so vtimas.
certo que essa nova formao da Guarda Civil Municipal de So Bernardo do Campo tem por objetivo tornar os agentes mais conscientes, com
uma viso interdisciplinar, mais prximos da populao, contribuindo, consequentemente, para que se tornem melhores servidores pblicos, melhores
cidados e, fundamentalmente, protagonistas de uma nova cultura de segurana pblica no Brasil.
Felizmente, uma Guarda Civil Municipal Cidad vem ganhando espao no debate nacional. Aps implementar a Matriz Curricular Nacional para
as Guardas Civis Municipais, o Ministrio da Justia, por meio da Secretaria
Nacional de Segurana Pblica, criou um grupo de trabalho para elaborar a
minuta de um projeto de lei federal para regulamentar as Guardas Civis Municipais. O substitutivo ao PL de n 1.332, que tramita no Congresso Nacional,
tem muito da contribuio desse grupo de trabalho. Pronto para votao no
plenrio da Cmara dos Deputados, o projeto significar a regulamentao das
GCMs como instituies preventivas e comunitrias subordinadas ao Poder
Pblico Municipal.
No municpio de So Bernardo do Campo, a GCM est descentralizada
em cinco Inspetorias Regionais, e tem como funo proteger o patrimnio
pblico e as pessoas que trabalham e utilizam os espaos pblicos, priorizando a segurana escolar e rondas cidads na cidade, com uma nova postura na
abordagem, que amplia a sensao de segurana. Ela tambm participa do
grupo intersecretarial sobre populao de rua, coordenado pelas secretarias de
Assistncia Social e Sade, busca entender e mediar os conflitos interpessoais
e estruturais, amparada numa formao que valoriza a cultura da paz e a preveno, e compreendendo que ela parmetro para a construo dos alicerces

P r oj e tos par a o B r as i l

da segurana pblica cidad. Em So Bernardo do Campo foi constituda uma


corregedoria autnoma e independente do departamento da GCM - rgo que
rene um efetivo de 700 homens e 300 mulheres, vem se aprimorando na sua
misso de prevenir e inibir o crime e a violncia.
A segurana cidad passa, necessariamente, por mudanas estruturais
nas polcias estaduais, implicando em um novo modelo de polcia, mas tambm na incluso das guardas civis municipais, se forem capazes de agregar
novos valores como a preveno, essencial ao sistema de segurana pblica.

123

Ursula Dias Peres


Samira Bueno

Pacto federativo e
financiamento da segurana
pblica no

Brasil

Introduo
As relaes federativas no Brasil, no contexto posterior Constituio
Federal de 1988, tm sido marcadas por um panorama de complexidade, no
qual convivem simultneas e contraditrias tendncias centralizadoras e descentralizadoras, sem uma clara atribuio de competncias que gerasse o to
propalado federalismo cooperativo, presente nos artigos da Constituio (Arretche, 2004; Almeida, 2005; Souza, 2001). Se no incio dos anos 1990 as instituies federativas estavam plenamente instauradas no Brasil, a distribuio
das funes administrativas entre os nveis de governo (Riker, 1987) era uma
agenda poltica aberta, em construo, marcada por conflitos.
A Constituio Federal (CF) inseriu importantes mudanas nas regras
de funcionamento do sistema tributrio, coroando um processo que combinava redemocratizao poltica com descentralizao fiscal e federativa. Houve
uma redistribuio de receitas pblicas, por meio de uma considervel transferncia de recursos fiscais do nvel federal para o estadual e local (Granado e
Peres, 2011), apesar de no definir as obrigaes quanto oferta de servios.
O formato resultante foi o das competncias concorrentes para a maior
parte das polticas sociais brasileiras. Assim, qualquer ente federativo estava
constitucionalmente autorizado a implementar programas nas reas sociais,
mesmo que, simetricamente, nenhum ente federativo estivesse constitucionalmente obrigado a implementar programas nestas reas (Arretche, 2004:22).
Desta forma, o processo de descentralizao das polticas sociais no Brasil foi
caracterizado, na primeira metade da dcada de 1990, como catico, lento,
insuficiente ou mesmo inexistente (Medeiros, 2001; Almeida, 1995).

125

P r oj e tos par a o B r asi l

126

Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

Alm das reas sociais, a segurana pblica um das reas mais afetadas
pela no regulamentao do art. 23 da CF, que trata das atribuies concorrentes entre os entes. A proeminncia dos estados na implementao de polticas de segurana pblica e a baixa capacidade de induo e coordenao
do governo federal esto em muito relacionadas a esse vcuo constitucional.
A ausncia de regras que regulamentem as funes e o relacionamento das
polcias federais e estaduais, e mesmo das polcias civis e militares, por exemplo, produz no Brasil um quadro de diversos ordenamentos para a soluo
de problemas similares de segurana e violncia sem, contudo, conseguirmos
grandes avanos em boa parte do territrio nacional.
Esse quadro chama ainda mais ateno na medida em que, no plano
legal e normativo, existe uma zona de sombra em relao definio conceitual do que significa segurana e ordem pblicas (Lima et al, 2013), abrindo
margem para que as instituies indicadas no art. 144 da CF tenham que atuar
com alto grau de autonomia e discricionariedade, fato no necessariamente
positivo para elas prprias e para a sociedade.
At por esta razo, a discusso sobre as possibilidades de um movimento
coordenado por diferentes entes da Federao, na construo de uma poltica nacional de segurana pblica, implica discutir financiamento das esferas.
Hoje, os estados so responsveis por boa parte do financiamento da segurana pblica, mas nas ltimas dcadas o governo federal tem assumido diferentes aes programticas, com repasses de recursos em volume expressivo para
estados e municpios. Vale destacar que os municpios so entes federativos de
muita expresso no tratamento da segurana pblica, seja porque a literatura
especializada tem demonstrado que as solues de polticas pblicas implicam
aes locais, seja porque diversos municpios comearam a se engajar nesta
questo nos ltimos anos, com a criao de secretarias de segurana urbana,
seja pela criao de guardas municipais, pela elaborao de planos de segurana e criao de conselhos comunitrios de segurana.
A despeito dessas relaes entre as trs esferas, uma das questes de
maior dificuldade hoje, na anlise de polticas de segurana pblica , determinar bases de comparao entre municpios e estados, assim como entre
programas e aes e, em especial, as transferncias realizadas pelo governo
federal por meio de convnios.

Segurana Pblica em processo


A dcada de 1990 inaugurou no campo da segurana pblica, um momento de inflexo importante na medida em que alguns governos estaduais,
especialmente So Paulo e Par, iniciaram um movimento que buscava repen-

O governo FHC, PNSP e FNSP


Segundo Soares (2007), at o segundo mandato do presidente Fernando
Henrique Cardoso, o governo federal permaneceu ausente na discusso e na
promoo de mecanismos de induo de uma poltica nacional de segurana
pblica. Somente aps a tragdia do nibus 174, no Rio de Janeiro1, o governo trouxe a pblico a proposta do Plano Nacional de Segurana Pblica
(PNSP), que vinha sendo formulada pelo Ministrio da Justia. O plano veio
na sequncia da criao do Ministrio dos Direitos Humanos e do Plano Nacional de Direitos Humanos. Destaca-se tambm a criao, em 1997, da Secretaria
Nacional de Segurana Pblica (Senasp). O PNSP, apesar de bem intencionado,
carecia de um diagnstico situacional e de uma viso sistmica do problema a

1. O sequestro do nibus 174 foi um episdio marcante da crnica policial do Rio de Janeiro, no Brasil. No dia 12 de junho
de 2000, s 14h20m, o nibus da linha 174 (atual 158) (CentralGvea), ficou detido no bairro do Jardim Botnico por
quase cinco horas, e seus passageiros ameaados sob a mira de um revlver, por Sandro Barbosa do Nascimento, sobrevivente de outro episdio trgico da cidade do Rio de Janeiro, a Chacina da Candelria. Nesta chacina, seis menores e dois
maiores sem-tetos foram assassinados por policiais militares.

P r oj e tos par a o B r as i l

sar o papel das polcias, na tentativa de fazer com que as duas corporaes
policiais estaduais trabalhassem de forma mais integrada.
Segundo Lima e Sinhoretto (no prelo), esse momento de inflexo no
campo da segurana pblica buscava reafirmar, num contexto de recm-democratizao do pas, a necessidade de polcias alinhadas a um modelo de
ordem pblica baseado na cidadania, garantia de direitos e acesso justia.
Assim, essas discusses parecem induzir, no sem contradies e resistncias,
mudanas de repertrio e formulao de novos enunciados polticos, nos quais
mecanismos de accountability e de governana sejam compreendidos enquanto instrumentos de eficincia democrtica, vinculando o respeito aos direitos
humanos s prticas operacionais das polcias, na preveno da violncia e no
enfrentamento do crime.
Muitas das aes de modernizao operacional das polcias levadas a
cabo, sobretudo aps 1995, podem ser vistas como indutoras de importantes
deslocamentos discursivos, mas ainda no foram suficientemente fortes para
provocar mudanas substantivas na arquitetura institucional da segurana pblica no Brasil.
Pensar mecanismos incrementais de induo de eficincia nos processos
de gesto uma estratgia para fazer frente aos desafios estruturais postos e,
nessa direo, algumas iniciativas importantes tm sido tomadas pelo governo
federal desde 1995.

127

P r oj e tos par a o B r asi l

128

Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

ser enfrentado, com dificuldade para definir aes programticas concatenadas com objetivos, metas, prazos e indicadores.
No que tange ao financiamento, o destaque do documento foi a criao
do Fundo Nacional de Segurana Pblica (FNSP). Essa iniciativa tinha por
objetivo fornecer condies Senasp de fomentar polticas pblicas de segurana. No entanto, a ausncia de viso sistmica supracitada enfraqueceu as
possibilidades do FNSP, que acabou por adotar uma poltica de pulverizao
de recursos entre os diversos entes da federao.
A criao do FNSP e a poltica pontual de repasses
Segundo Lima (2010), o FNSP foi uma medida complementar a outras
j tomadas pelo governo FHC na composio do PNSP. De acordo com Adorno, o PNSP pretendeu alcanar a Segurana Pblica em seu conjunto e propunha uma abordagem sistmica e holstica no enfrentamento dos problemas
da Segurana Pblica no pas. O PNSP era extremamente abrangente, com
124 programas e aes que previam a atuao em diversas reas da segurana pblica e regies do pas. (Adorno 2003, p. 122 apud Lima, 2010). Essa
grande diversidade de aes redundou em dificuldade de foco e ausncia de
coordenao, o que dificultou a eficcia da implementao do plano.
O primeiro governo Lula, as propostas do SUSP e Pronasci
No primeiro mandato do governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva houve importantes aes na rea de segurana, como a criao, em 2004,
da Fora Nacional de Segurana (FSN) com o objetivo de apoiar os estados e
municpios em situaes de crise. Foi tambm na gesto de Lula que surgiu
a proposta de criao do Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP), que
pretendia articular as aes federais, estaduais e municipais na rea da Segurana Pblica e da Justia Criminal, associando integrao federativa com
autonomia dos rgos de segurana pblica. Em consonncia com essa ideia,
foram propostos os Gabinetes de Gesto Integrada (GGI), que em cada estado
trabalharia a integrao das diferentes polcias e apoiaria o planejamento e
monitoramento de projetos. Segundo Lima (2010), o SUSP apresentou avanos no sentido da modernizao do combate ao crime, da maior participao
da sociedade na discusso das questes concernentes segurana.
Por sua vez, Soares (2007), ressalta que a criao do SUSP no alterou,
de fato, o cenrio da segurana pblica nacional, visto que no ocorreu a real
assuno da coordenao desse processo pela Unio. Com isso, a prevalncia
na tomada de deciso sobre processos de preveno de violncia continuou
eminentemente dos estados, com suas diferenciaes regionais.

129

Grfico 1
Evoluo dos Gastos do Fundo Nacional de Segurana Pblica
2004-2011 (em milhes)
700,0
600,0
500,0
400,0
300,0
200,0
100,0
0,0

2004
Corrente

2005

2006

2007

2008

P r oj e tos par a o B r as i l

O FNSP, que deveria dar o respaldo criao do SUSP, continuou a


ser operacionalizado em convnios mais pulverizados do que articulados na
construo de uma pauta nica da segurana pblica. Conforme anlise de
Grossi (2004), a maior parte dos recursos do Fundo, no perodo de 2000 a
2003, foi utilizada com despesas de capital, para a aquisio de equipamentos
e material permanente para as polcias, guardas e bombeiros. No Grfico 1, a
seguir, percebe-se ainda a importncia das despesas de capital, com exceo
dos anos de 2007 e 2010.

2009

2010

2011

Capital

Fonte: Elaborao prpria, com base nos dados do Ministrio da Justia (Ministrio da Justia, 2013).
* As informaes do exerccio de 2008 no estavam disponveis na abertura corrente e capital.
Nota: Valores atualizados pelo IPCA at dez/2011.

Percebe-se pelo Grfico 1 uma inflexo nos gastos do FNSP a partir de


2008. Isto aconteceu porque no segundo mandato do governo Lula houve
uma mudana de pauta na poltica de segurana e, em agosto de 2007, foi lanado o Programa Nacional de Segurana Pblica e Cidadania (Pronasci), cuja
previso inicial de investimento era de 6 bilhes de reais at o final de 2012.
O Pronasci props a articulao de 19 ministrios, com 94 aes e intervenes nos diversos entes subnacionais. Segundo Soares (2007), o Pronasci,

P r oj e tos par a o B r asi l

130

Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

assim como o primeiro plano de segurana do governo Lula, parte do pressuposto que direitos humanos e eficincia policial devem ser trabalhados e almejados em conjunto. Segundo o Instituto de Estudos Socioeconmicos (Inesc,
2010), o Pronasci o primeiro programa nacional de Segurana Pblica que
foi efetivamente implementado. O programa inova, segundo o Inesc, ao focar
na qualificao dos profissionais da segurana e ao propor o desenho de aes
conforme indicadores sociais e de violncia.
A execuo oramentria dos primeiros anos do Pronasci demonstra que
o maior volume de execuo no perodo se deu nas aes de fortalecimento das
instituies de segurana pblica, em especial a concesso de bolsas de estudo.

Quadro 1
Resumo da Execuo Oramentria do Pronasci
2008 a 2011 (em R$)
Principais Programas
Programa Nacional de
Segurana Pblica com
Cidadania - Total
Gesto e Comunicao do
Pronasci
Concesso de bolsasformao a policiais
militares e civis, agentes
penitencirios, guardas e
bombeiros
Fortalecimento das
instituies de segurana
pblica nacional
Valorizao de profissionais
e operadores de segurana
pblica nacional
Modernizao de
estabelecimentos penais
Campanha de
desarmamento nacional
Apoio implementao de
polticas sociais
Apoio implementao de
polticas de segurana
cidad
Apoio construo de
estabelecimentos penais
especiais

2008
Orado (Lei no 11.647
24/3/2008)

Empenhado

1.649.708.358 1.205.525.945

44.168.936
28.589.933

2009
%
Orado (Lei no 11.897
Empenhado/Orado
30/12/2008)

73,1

64,7

Empenhado

1.293.077.836 1.386.477.321

39.772.358
46.289.353

%
Empenhado/Orado

107,2

116,4

704.907.815

181.158.210

25,7

528.685.166

770.863.580

145,8

202.944.766

345.829.876

170,4

150.887.460

167.319.902

110,9

61.145.889

52.571.338

86,0

52.691.574

19.498.322

37,0

23.597.721

17.806.324

75,5

22.231.337

3.530.732

15,9

46.993.854

3.141.436

6,7

11.200.957

3.893.266

34,8

205.985.577

190.597.641

92,5

153.282.525

85.294.700

55,6

202.897.740

198.160.379

97,7

201.931.147

193.592.651

95,9

124.416.229

156.489.535

125,8

127.242.873

93.394.576

73,4
continua

P r oj e tos par a o B r as i l

Continuao
Principais Programas
Programa Nacional de
Segurana Pblica com
Cidadania - Total
Gesto e Comunicao do
Pronasci
Concesso de bolsasformao a policiais
militares e civis, agentes
penitencirios, guardas e
bombeiros
Fortalecimento das
instituies de segurana
pblica nacional
Valorizao de profissionais
e operadores de segurana
pblica nacional
Modernizao de
estabelecimentos penais
Campanha de
desarmamento nacional
Apoio implementao de
polticas sociais
Apoio implementao de
polticas de segurana
cidad
Apoio construo de
estabelecimentos penais
especiais

2010
Orado (Lei no 12.214
26/01/2010)

Empenhado

2011
%
Orado (Lei no 12.381
Empenhado/Orado
09/02/2011)

1.629.452.976 1.520.364.694

41.588.215
15.789.620

93,3

38,0

Empenhado

2.038.885.414 784.675.383

30.000.000
7.898.087

%
Empenhado/Orado

38,5

26,3

641.951.427

705.933.296

110,0

637.920.000

558.597.397

87,6

312.711.389

227.023.137

72,6

111.545.000

65.219.829

58,5

42.654.580

34.351.241

80,5

35.000.000

30.104.283

86,0

22.393.654

0,0

20.000.000

7.140.449

35,7

10.663.645

2.863.375

26,9

10.000.000

5.410.520

54,1

149.397.666

99.290.034

66,5

130.000.000

37.911.312

29,2

149.291.029

153.296.941

102,7

117.230.000

70.004.766

59,7

122.631.917

33.127.711

27,0

50.000.000

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados extrados do Ministrio da Justia.


Nota: Valores atualizados pelo IPCA at dez/2011.

Os recursos do Pronasci esto alocados na Senasp, secretaria tambm


responsvel pela execuo dos recursos do FNSP. Tais recursos, no entanto,
tm representado mais do que o dobro do montante desse Fundo, demonstrando seu peso na ento poltica de segurana do governo federal, e de certa
forma esvaziando o papel do FNSP.
Com a atual estruturao do Pronasci se ganha, por um lado, em agilidade, pois o Fundo previa a anlise de um comit gestor e outros procedimentos
mais detalhados e especficos. Por outro, porm, perde-se em termos de debate
coletivo, ao suprimir a avaliao do comit, enfraquecendo o fundo e, em con-

131

P r oj e tos par a o B r asi l

132

Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

sequncia, a concepo do SUSP. Na atual gesto da presidenta Dilma Rousseff,


na qual o Pronasci perde protagonismo na poltica de segurana do governo
federal, faz-se necessrio ponderar qual mecanismo pode ser induzido e que se
beneficie de maior eficcia da ao e de maior efetividade da poltica.
Segurana pblica nas esferas federal, estadual e municipal
Pode-se afirmar que, nos ltimos anos, houve avanos historicamente
inditos na rea da segurana pblica. O governo federal se fez presente com
mais nfase, comparativamente a toda histria democrtica do pas.
Como j argumentado anteriormente, o Pronasci tem hoje uma relevncia maior em termos oramentrios do que o FNSP. Ambos os recursos, no
entanto, so utilizados para o fortalecimento da poltica de segurana pblica
nacional, implicando o repasse financeiro para estados, municpios e outras
entidades. Esse volume de recursos significativo em termos polticos, apesar
do grande volume de gastos dos estados (como mostra o Grfico 2), pois a
maior parte do gasto dos estados est focada em despesas com pessoal e custeio das polcias, sobrando baixo volume para investimentos como desenvolvimento tecnolgico, polcia comunitria e outros.

Grfico 2
Despesas realizadas com a funo Segurana Pblica em relao ao PIB
2003-2010
1,60
1,40
1,20
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
0,00

2003
Municpios

2004

2005

2006

Unidades Federativas

Fonte: elaborao prpria, com base no Anurio do FBSP (2011).


Nota: Valores atualizados pelo IPCA at dez/2011

2007
Unio

2008

2009

2010

P r oj e tos par a o B r as i l

O Grfico 2 demonstra que, apesar de ter maior volume de recursos, os


estados praticamente estagnaram a alocao de recursos em segurana pblica
nos ltimos anos. O crescimento maior dos recursos da Unio.
Segundo levantamento recente de Costa et al. (2011), boa parte do investimento dos estados brasileiros depende dos repasses do governo federal.
Isto demonstra a importncia dos recursos da Unio para induzir uma poltica
alocativa na segurana pblica. No entanto, essa poltica alocativa no pode
prescindir de dados e informaes sobre violncia em cada localidade e regio
brasileira, assim como implica, obrigatoriamente, em uma viso e atuao sistmica em segurana. A respeito da necessidade de organizao informacional
da Segurana Pblica, o governo vem tentando estabelecer bases para a cooperao e o intercmbio de dados estatsticos e informaes criminais. Algumas
iniciativas, como o Infoseg (1995), a Plataforma Integrada de Informaes
sobre Justia Criminal e Segurana Pblica (2003), o Sistema Nacional de
Estatsticas em Segurana Pblica e Justia Criminal (Sinespjc, 2004), e atualmente o Sistema Nacional de Informaes de Segurana Pblica, Prisionais e
sobre Drogas (Sinesp).
No obstante essas iniciativas, h a concepo de que seria importante
para o Ministrio da Justia a criao de um rgo responsvel pela avaliao
dessas informaes, alm da sistematizao das informaes oramentrias e
financeiras de estados e municpios, como hoje ocorre na sade, com o Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Sade (Siops), e na educao, com o Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Educao
(Siope), que permitem controlar e criar critrios para repasses, conveniamentos e apoios tcnicos.
Na tentativa de suprir essa carncia, o governo federal enviou ao Congresso no final de 2011 projeto de lei instituindo o Sinesp, que objetiva integrar diversas bases de dados estaduais e federais, bem como investir na modernizao tecnolgica das reas de produo de informaes criminais no
pas. Em 2012, o Sinesp foi aprovado e, para implement-lo, a Senasp est
procedendo a uma srie de pactuaes tcnicas, metodolgicas e polticas com
as Unidades Federativas. Uma questo relevante vinculada com a necessidade
de sistematizao dos dados a importncia de uma avaliao sistmica da
segurana pblica ligada prpria caracterstica dessa poltica. Como lembra
Soares (2007), muito complicado determinar a alocao de recursos pblicos em funo dos maiores ndices de criminalidade ou em funo dos mais
baixos, na medida em que se corre o risco de premiar solues falidas em
segurana pblica ou enviar recursos para os menos necessitados. Alm disso,
h a questo da migrao da criminalidade, tanto geogrfica quanto tipolgica

133

P r oj e tos par a o B r asi l

134

Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

(Soares, 2007). Sendo assim, uma atuao efetiva em segurana precisa ser
sistmica, organizando as polticas e os gestores de forma articulada, entre
estados, municpios e Unio. A ao pontual est fadada ao fracasso no mdio
prazo, ou ao sucesso efmero no curto prazo.
Atualmente, pode-se afirmar que na maioria dos municpios as informaes oramentrias, financeiras e de resultados da gesto pblica so
imprecisas e sem padronizao, o que ocorre tambm nos Estados da federao. Nesse sentido, olhando os recursos de que dispe hoje o Ministrio
da Justia para induzir polticas de segurana, possvel imaginar que esse
ministrio possa capitanear uma mudana de postura a respeito das informaes e prestao de contas dos municpios e estados, com o objetivo de
esclarecer: o que tem sido feito por estes com os recursos; como ocorre sua
contabilizao; e o resultado dessas aes.
Governos locais e segurana pblica no Brasil
Ainda que a Constituio Federal marque a abertura democrtica no
pas e a diferenciao entre segurana pblica e defesa nacional, o art. 144
restritivo em relao concepo de segurana, mesmo sendo o principal marco normativo sobre a segurana pblica no Brasil. Ao afirmar que segurana
dever do Estado e direito e responsabilidade de todos, o texto amplia o rol de
responsveis pela segurana. Mas, ao enumerar como rgos responsveis por
garanti-la, as polcias estaduais (civil, militar e corpo de bombeiros) e federais
(polcia federal, rodoviria federal e ferroviria federal), restringe novamente a
segurana pblica como uma questo de polcia.
A partir do texto constitucional, sobra pouco ou nada para a responsabilidade dos municpios quando se trata de segurana pblica, focando-se principalmente na constituio das guardas municipais. Contudo, a partir do ano
2000 os municpios passaram a desenvolver aes mais diretamente voltadas
a questes de segurana pblica, pressionados pelo crescimento da violncia
e como alternativa ao fato de no poderem interferir no planejamento e na
tomada de decises sobre as aes da rea, embora fossem responsveis por
parcela significativa dos recursos necessrios aos gastos operacionais das polcias estaduais, como alugueis de prdios para delegacias e unidades das PM,
combustvel e manuteno de viaturas e, mesmo, auxlios para os policiais
(Anurio do Frum Brasileiro de Segurana Pblica, ano 2, 2008:58).
Desde ento, ganhou fora o debate sobre o papel do municpio nessa
rea, uma vez que, alm da discusso sobre a concorrncia entre as competncias estadual e municipal na segurana pblica, tal debate vem sendo pautado
por algumas outras questes como a discusso sobre o marco institucional/le-

P r oj e tos par a o B r as i l

gal e as atribuies dos municpios na segurana pblica, a relao com as polcias, a criao de mecanismos de participao social e de gesto nas polticas
locais de segurana pblica, o desenvolvimento e a qualificao de polticas
urbanas de preveno, a relao com o governo federal, entre outras.

Marcos institucionais e atribuies legais


O entendimento de que segurana pblica muito mais do que prender,
julgar e punir premissa bsica para compreender a importncia da atuao
municipal na segurana. Especialmente se considerarmos que a segurana pblica deve ser composta pela dimenso de controle do crime e da violncia,
com o aprimoramento das agncias de segurana pblica e justia criminal e
pela dimenso preventiva, marcada pelo conhecimento das causas e situaes
que propiciam dinmicas criminais e violentas e pela capacidade de implantar
polticas que integram diferentes reas (segurana, sade, educao, infraestrutura urbana, assistncia social etc) em aes planejadas e locais para prevenir tais dinmicas.
Se considerarmos a importncia da dimenso preventiva na poltica de
segurana, a prpria interpretao constitucional aponta para a possibilidade
da insero do municpio na segurana. No modelo federativo brasileiro, criado
pela CF de 1988, atribuda aos municpios a responsabilidade sobre a gesto
dos servios pblicos de interesse local. Logo, se as polticas locais so concebidas de modo integrado, tendo como enfoque transversal o ordenamento do
espao pblico e a preveno da violncia, o resultado ser o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade, garantindo o bem-estar de seus habitantes, como proposto no art. 182 (Ricardo e Caruso, 2007:107).
Alm dessa anlise ampliada da CF, h uma srie de avanos institucionais, que gradualmente vo delimitando o papel do municpio na segurana
pblica, como os planos nacionais de segurana pblica, o FNSP, a proposta
do SUSP e o Pronasci.
Mesmo no mbito dos planos nacionais, no entanto, o foco da discusso
a guarda municipal. No trata das outras possibilidades de elaborao de
aes e polticas locais preventivas mais amplas.
Em 2001 foi elaborada a Lei do FNSP (lei n 10.201/01), que em 2003
foi alterada para dar conta deste novo papel atribudo aos municpios pela lei
n 10.746/03. Antes dessa alterao, apenas os municpios que possussem
guardas municipais podiam pleitear recursos do Fundo.
Todos esses avanos institucionais, ainda que no forneam uma definio clara e precisa sobre o efetivo papel do municpio na segurana pblica,
estimulam e criam canais para essa participao. Entretanto, fica claro que a

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

participao do municpio na segurana ainda est muito vinculada guarda


municipal. Embora este seja o rgo que materializa uma fora de segurana
municipal, h outras formas de o municpio implantar polticas de preveno
da violncia, sem a existncia de uma guarda, inclusive.
O prprio debate sobre uma eventual alterao constitucional se restringe ampliao do poder atribudo s guardas municipais. Essa uma discusso importante, mas secundria e que deve vir aps a anlise mais aprofundada sobre qual , de fato, o mandato das guardas municipais na segurana
pblica, ou seja, discutir o objeto de sua atuao, requisito e restries, assim
como a exclusividade, concorrncia, sobreposio ou compartilhamento das
suas atribuies, e ainda os modos e meios de realiz-las. A existncia de instncias de gesto, a capacidade de planejar uma poltica local, a qualificao
de programas de preveno e a promoo da intersetorialidade, so pontos
essenciais nessa discusso.

Relao das prefeituras com as polcias


Como visto anteriormente, no h uma definio precisa sobre as atribuies e responsabilidades do municpio. Delimitar atribuies na segurana
significa defini-las em conjunto com as responsabilidades dos outros entes da
federao, particularmente, com os estados.
No h um padro ou um protocolo que regule a relao entre estados e
municpios na questo da segurana pblica, variando muito conforme o tipo
de relao que cada municpio estabelece com os governos estaduais e com as
prprias polcias, e transparecendo em conflitos de competncia. Nos locais
em que a relao boa, as prefeituras podem tranquilamente desenvolver suas
aes. Nos locais em que no , as atividades dos municpios ficam muito prejudicadas, especialmente aquelas que dizem respeito s guardas municipais,
considerando que muitas vezes as atividades da guarda so compreendidas
como concorrncia ao trabalho das polcias estaduais.
Outra caracterstica que, muitas vezes, marca essa relao o apoio financeiro dado pelos municpios s polcias estaduais. No h um dado preciso sobre isso, mas notrio o fato de que em muitas cidades a prefeitura
quem financia a manuteno de viaturas e combustvel, paga pr-labore para
os policiais, o aluguel de prdios para a instalao de delegacias e unidades da
polcia militar, entre outros.
Alguns problemas decorrem dessa relao, como o fato de ser uma maneira paliativa de investir na segurana pblica, j que investir nas polcias civil
e militar uma obrigao do governo do estado. E tambm o fato de que essa
pode ser uma forma alternativa ao investimento nas polticas preventivas.

A Munic 2009 Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), trouxe um captulo especfico
sobre segurana pblica. A pesquisa mapeou a existncia de rgo gestor responsvel por planejar e coordenar a poltica municipal de segurana (podendo
ser uma secretaria, uma coordenadoria ou algum outro rgo), de conselho
municipal de segurana, instncia que viabiliza o controle e a participao sociais, de um fundo municipal de segurana, de plano municipal de segurana
e da Guarda Municipal.
A criao de tais estruturas demonstra uma disposio poltica de investir na rea da segurana pblica, por parte do gestor municipal, identificando
o tema como uma prioridade de gesto. H uma lgica na presena do conjunto dessas estruturas: a existncia de um rgo gestor fundamental para
a definio de um lugar institucional para a segurana pblica no organograma municipal, o que, consequentemente, torna o tema uma prioridade, com
oramento e condies de planejamento e gesto; a existncia de um fundo
municipal cria uma alternativa para o financiamento de aes de segurana,
envolvendo outros setores da sociedade que no exclusivamente o poder pblico no apoio s aes, uma vez que permite doaes de diferentes fontes; o
conselho municipal e/ou comunitrio de segurana possibilita o controle e a
participao sociais, alm de, em alguns casos, servir para fiscalizar e acompanhar a destinao dos recursos do fundo municipal; o plano municipal de
segurana o instrumento de planejamento e gesto que permite a implantao e o monitoramento de um conjunto de aes integradas; e a Guarda Municipal constitui a fora de segurana do nvel municipal, com um potencial
preventivo e comunitrio (Anurio do Frum Brasileiro de Segurana Pblica,
ano 2, 2008, p. 59).
Segundo o IBGE, dos 5.564 municpios do pas, 22,1% possuem algum
tipo de rgo de gesto de segurana pblica, sendo que 10,4% tm conselho
municipal de segurana pblica, 4,42% dispem de um fundo municipal de
segurana pblica, 5,91% possuem um plano municipal de segurana pblica
e 15,50% contam com Guarda Municipal.
Porm, ao analisar a existncia de rgo gestor, conselho, fundo e plano
municipais de segurana e da guarda municipal, percebe-se que no h um
padro, ou seja, nem sempre o municpio que possui um rgo gestor, tem
tambm um conselho, fundo, ou plano. O mesmo vale para a presena das
guardas. Isso denota que no h ainda uma viso sistmica de uma poltica
municipal de segurana.

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Estruturas de gesto de uma poltica municipal de segurana pblica

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

Padres dos gastos municipais


De igual modo, com base nos dados do relatrio das informaes sobre
despesas e receitas de cada municpio brasileiro, divulgadas pela Secretaria
do Tesouro Nacional (Finbra, STN), nota-se que os municpios no perodo
2003-2010 tiveram um crescimento de 120% em seus gastos com segurana.
No entanto, se h um incremento das despesas relacionadas rea, o mesmo
no pode ser dito dos municpios que declaram estas despesas, que crescem
apenas 11% em nmeros absolutos.
Gois e Santa Catarina so os estados em que h maior participao dos
municpios na rea. No entanto, nos estados de So Paulo e Rio Grande do
Sul que observa-se aumento substantivo entre os que afirmam declarar despesas com segurana, em muito provocado pelo fato de, segundo o Ministrio da
Justia, ser nesses estados que esto concentrados o maior nmero de projetos
de criao de Gabinetes de Gesto Integrada Municipal e Observatrios Municipais de Segurana

Quadro 2
Perfil dos municpios que declararam gastos na funo Segurana Pblica
2010

Populacional
At 5.000 habitantes
De 5.001 a 10.000
De 10.001 a 20.000
De 20.001 a 50.000
De 50.001 a 100.000
De 100.001 a 500.000
Mais de 500.000

Total de
municpios
brasileiros por % populacional Declararam
classe de
gastos em
municpios
tamanho da
segurana
populao
1.301
1.212
1.401
1.043
325
245
38

23,4
21,8
25,2
18,7
5,8
4,4
0,7

488
394
432
408
175
178
31

% dentre o
Despesa declarada
total de
% dentre o
municpios com por classe de
total
tamanho
da
classe de
declarado
populao
tamanho
37,5
32,5
30,8
39,1
53,8
72,7
81,6

12.223.317,11
23.338.164,10
50.189.091,60
170.586.496,50
233.120.995,52
896.356.182,62
1.129.963.258,74

0,5
0,9
2,0
6,8
9,3
35,6
44,9

Fonte: Elaborao prpria com base nos dados extrados do Finbra/STN; Censo 2010, IBGE; Frum Brasileiro de Segurana Pblica.
Nota: Valores atualizados pelo IPCA at dez/2011

Segundo o levantamento realizado pela STN em 2010, dos 5.564 municpios do pas, 2.106 declararam gastos em segurana pblica totalizando
2.359.209.740,29 de reais. Ainda que a participao dos municpios menores
seja relevante, os municpios com mais de 100 mil habitantes so responsveis

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por 80% das despesas declaradas na rea e protagonistas no processo de incremento dos investimentos municipais, na ltima dcada.

Possibilidades de organizao das


informaes financeiras em segurana pblica
Para que se possa ter a dimenso das aes implementadas localmente,
por meio dos repasses do Ministrio da Justia, necessrio caminhar e aprimorar o controle das informaes dos entes federativos em segurana pblica, com
especial nfase estruturao do Sinesp. Sugere-se nesta parte algumas pequenas aes de cunho incremental e gerencial, ao alcance dos gestores da rea.
Dentre as aes possveis, por exemplo, h a padronizao e incluso de
um dgito verificador que indique a fonte do recurso ou, mesmo, a insero da
descrio funcional-programtica at o nvel de projeto/atividade.
A Legislao de Fundos
Uma das possibilidades de organizao dos recursos de segurana pblica seria a operacionalizao de repasses fundo a fundo, entre o governo federal
e as demais esferas federativas, a exemplo do que ocorre nas reas de sade,
educao e assistncia social. No entanto, melhorar a transparncia e facilitar o
controle do recurso implica uma srie de outros processos. O Fundo Nacional
de Segurana Pblica no conta com recursos vinculados, sendo que o recurso
disponvel advm do oramento do Ministrio da Justia.
A ausncia de recursos vinculados no impeditiva para a criao dos
fundos estaduais e municipais, a exemplo da assistncia social. No entanto,
esse procedimento na assistncia ocorreu em conjunto com a criao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) e implicou a criao de programas
e aes padronizadas de assistncia nos estados e municpios, obrigando a
criao de conselhos e fundos para recebimento dos repasses. A lgica dessa
operacionalizao remonta Lei Orgnica de Assistncia Social de 1993, mas
no caso da segurana pblica essa questo bem mais complexa, pois no
existe uma lei orgnica ou uma sistematizao de competncias entre Unio,
estados e municpios, como existe a LDBN na educao, a Lei n 8.080 na
sade e a LOAS na assistncia.
O modelo de repasses hoje utilizado pelo Fundo Nacional de Segurana Pblica supe a realizao de convnios entre o Ministrio da Justia e os
entes federados. O termo de convnio pode articular regras de contabilizao
e prestao de contas, que esclaream e facilitem o controle e a utilizao de
informaes de recursos para a anlise das polticas pblicas de segurana. Os
critrios hoje utilizados para classificao oramentria da receita e despesa,

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

desenvolvidos em conjunto pelas secretarias do Tesouro Nacional (Ministrio


da Fazenda) e do Oramento Federal (SOF), possibilitam criar um modelo de
contabilizao que facilite a evidenciao do uso dos recursos de segurana
pblica nos estados e municpios. evidente que, sendo os recursos do FNSP
apenas parte do que utilizado pelas secretarias estaduais e municipais de
segurana, no h garantia de que os oramentos dos entes subnacionais sejam alterados como um todo. H o risco de que, por mais que essa seja uma
soluo tecnicamente promissora, os constrangimentos polticos provoquem,
muitas vezes, um cenrio de descoordenao e baixa eficincia, em nome da
autonomia federativa. Isso no impede, contudo, que medidas sejam propostas e pactuadas entre as diferentes instncias.
Possibilidades de induo via convnios
Atualmente, os repasses de recursos do FNSP so feitos mediante assinatura de termos de conveniamento com cada ente, seja municipal ou estadual.
Da mesma forma, os recursos do Pronasci so repassados por meio da assinatura de convnios com diferentes entidades.
Para a realizao de convnios existem diferentes decretos e portarias,
como o Decreto n 6.170/2007 e a Portaria Interministerial n 507, de 24
de novembro de 2011, alm da Lei n 4320/1964 e a Lei n 101/2000, que
exigem previso oramentria de ambas as partes (concedente e convenente), seja para a receita, seja para a despesa, para que se viabilize a celebrao
do convnio, bem como necessrio apresentar um plano de trabalho e a
prestao de contas do recurso recebido. Clarificar a previso oramentria
e tambm explorar o detalhamento da prestao de contas, induzindo a uma
contabilizao padronizada das receitas e despesas, objeto do repasse, podem
ser alternativas para melhorar a gesto dos recursos da segurana pblica.
Como proposta para padronizao de receitas e despesas, sugere-se
a padronizao da rubrica de receita; controles por uso de fontes; cruzamento das classificaes de despesas detalhando subfunes e classificao
institucional (identificao do responsvel pelo gasto pblico); e destaque
dos programas de governo na classificao programtica. Assim, na elaborao dos termos de convnio todos os convenentes pactuariam classificar
em suas receitas as transferncias referentes segurana pblica, de forma
detalhada e com o mesmo cdigo, facilitando a avaliao posterior de oramentos e balanos.
Ressalta-se a importncia da prestao de contas e controle dos convnios. A prestao de contas um momento importante, no qual possvel
analisar o que foi feito do recurso, como foi aplicado, contabilizado e inclusive

Induzir a capacidade de governana dos estados e municpios


Alm de buscar induzir a organizao e apresentao das informaes
de receitas e despesas conveniadas importante ter em conta que ser necessrio, continuamente, buscar apoiar estados e municpios em sua capacidade
de governana.
A partir das informaes levantadas em recente pesquisa de Costa
(2011), financiada pela Senasp, torna-se evidente a existncia de uma srie de
limitaes gesto cotidiana da segurana pblica nos estados brasileiros. Os
problemas envolvem questes institucionais, de sustentabilidade, estrutura
organizacional, capital social, comunicao etc.
Do apresentado na pesquisa chama a ateno o fato de que os secretrios
estaduais de Segurana Pblica no tm total ascendncia sobre a poltica de
recursos humanos da pasta. Poucos so os locais onde h quadros com capacitao para gesto, tecnologia da informao e outras reas tcnico-administrativas, alm dos salrios bastante baixos.
Nesse aspecto tambm chama ateno o fato de que houve um reduzido nmero de profissionais que realizaram algum dos cursos oferecidos pela
Senasp. Do informado apenas 13% das secretarias tiveram profissionais com
esse tipo de capacitao. Dessa forma, sabido que o esforo de capacitao j
existe, mas a adeso tem sido baixa.
A pesquisa mostra ainda que os recursos repassados pela Senasp para o
FNSP e Pronasci so muito relevantes, estes aparecem em primeiro e segundo
lugar entre os recursos recebidos de outras fontes que no o tesouro estadual,
como mostra o Quadro 4 (ver pgina seguinte).
Desta maneira, necessrio aproveitar este cenrio para induzir a estruturao das secretarias estaduais de Segurana Pblica. O mesmo pode
ser assumido para as gestes municipais, partindo do pressuposto de que a
organizao local ainda mais recente e incipiente nas polticas de segurana pblica, seja pela inexistncia das polcias, seja pelas maiores dificuldades
oramentrias.

P r oj e tos par a o B r as i l

buscar resultados precisos gerados pelo conveniamento. Neste caso, os termos


de convnio elaborados pela Senasp j solicitam, por exemplo, relatrios trimestrais da execuo fsico-financeira do convnio, em atendimento ao disposto no inciso I, do art. 5, da Portaria/GM n 3.746/2004.
Seria importante solicitar tambm relatrios de detalhamento da execuo
oramentria com quadros de execuo da arrecadao por fontes de recurso,
da despesa por funo e subfuno, programas e rgos. Dessa forma, seria possvel conferir a estruturao das sugestes propostas nos itens anteriores.

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

Quadro 3
Recursos recebidos de outras fontes
2010 (em R$)
Origem dos recursos

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Fundo Nacional de Segurana Pblica (FNSP)


Pronasci
Recursos municipais
Organismos internacionais
Outras fontes federais (exceto FNSP e Pronasci)
Cooperao com outros rgos e unidades do mesmo Estado
Ministrio da Justia (outras unidades)
Secretaria de Direitos Humanos (SDH)
Total geral

Valor total
85.464.772,66
110.062.736,20
1.508.388,58
17.552.268,38
70.752.646,94
18.110.124,61
28.905.814,36
6.460.516,21
338.817.267,93

Fonte: COSTA et al. (2011)


Nota: Valores atualizados pelo IPCA at dez/2011.

Consideraes finaiS
As recentes transformaes na rea da segurana pblica provocaram,
sem dvida, o fortalecimento de um discurso poltico democrtico que se tornou hegemnico e que gerou tenses nas formas autoritrias de organizao
e execuo de polticas pblicas. Mas, paradoxalmente, esse mesmo discurso
ainda no conseguiu viabilizar reformas estruturais mais significativas, que
transformem um modelo voltado para a defesa do Estado em um modelo dedicado defesa da sociedade e da cidadania.
A transformao do discurso em prticas de governo ainda enfrenta resistncias considerveis e, por vezes, at mesmo retrocessos. Sem reformas
legislativas mais substantivas, os esforos tendem a dar conta de apenas parte
dos problemas, e os canais e espaos de coordenao e articulao correm o
risco de se verem enfraquecidos.
Prova deste fato, que, pelos dados apresentados, o novo papel poltico
do municpio na segurana pblica parece estruturado to somente no aumento dos recursos disponveis pelo FNSP e pelo Pronasci, no mbito Federal.
Municpios que j tinham aes aumentaram seus gastos, mas no houve uma
mudana estrutural, em termos sociojurdicos, que modificasse o pacto federativo para incluir novas atribuies s cidades.
vlido ressaltar que houve avano significativo dos marcos polticos,
na definio do papel dos municpios na segurana, mas ainda h muitas
questes em aberto e esse papel somente ficar claro quando pensado em con-

Referncias bibliogrficas
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junto com as outras esferas federativas, incluindo um debate sobre reformas


dos padres de policiamento e das instituies policiais. Como dito no incio,
os municpios so as faces mais visveis da segurana local, mas as polcias
precisam assumir o territrio como pea-chave, no planejamento operacional
de suas aes, sob o risco de reificarem padres pouco eficientes.
Conforme mencionado, para que seja possvel ter-se a dimenso das aes
implementadas localmente, por meio dos repasses do Ministrio da Justia,
necessrio caminhar e aprimorar o controle das informaes dos entes federativos em segurana pblica, com especial nfase estruturao do Sinesp.
Com mais e melhores informaes disponveis ser possvel avaliar aes
e entender quais so, de fato, as que contribuem para os objetivos de reduo
da violncia e a melhoria dos direitos humanos. evidente que este um
rduo e tortuoso processo, mas que se no colocado como tarefa dos gestores
pblicos tende a enfraquecer propostas de mudanas mais amplas.
A boa notcia que, se reformas institucionais so urgentes, esse um
desafio que pode ser dinamizado a partir de algumas pequenas aes de cunho
incremental e gerencial, ao alcance dos gestores da rea. O principal ganho
dessa postura , sem dvida, a incorporao da transparncia e da avaliao
no ciclo das polticas pblicas de segurana e, desse modo, dotando-as de
maior eficincia democrtica de preveno da violncia, do crime e na garantia
de direitos da populao brasileira.

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144

Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

Grossi, B. Oramento e segurana pblica: um Estudo de Caso do Fundo Nacional de Segurana Pblica. Monografia apresentada ao Ncleo de Pesquisa
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de Janeiro, v. 44, n. 3, p. 513-560, 2001.

Sobre

o organizador

Guaracy Mingardi mestre em Cincia Poltica pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e doutor pela Universidade de So Paulo
(USP). Autor de dois livros e cerca de 90 artigos sobre segurana pblica. Foi investigador de polcia, professor da Fundao Escola de Sociologia e Poltica de So Paulo (FESP), coordenador de anlise criminal do Ministrio Pblico de So Paulo, diretor cientfico do Instituto
Latino-americano das Naes Unidas (Ilanud), secretrio de Segurana
da cidade de Guarulhos (SP), diretor do Departamento de Polticas,
Programas e Projetos (DEPRO) da Secretaria Nacional de Segurana
Pblica (Senasp), pesquisador da Escola de Direito de So Paulo da
Fundao Getlio Vargas e assessor da Comisso Nacional da Verdade
(CNV). Atualmente consultor.

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Sobre

os autores

Benedito Domingos Mariano mestre em Cincias Sociais pela Pontifcia Universidade Catlica (PUC-SP). Foi Ouvidor de Polcia do Estado de So
Paulo, secretrio de Segurana Municipal da cidade de So Paulo, presidente do Conselho Nacional dos Secretrios Municipais de Segurana
Pblica, membro do CONASP e, em 2002, um dos coordenadores do
Plano de governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva. Atualmente
secretrio em So Bernardo do Campo e coordenador da Cmara Setorial de Segurana Municipal do Grande ABC.
Doriam Borges doutor em Sociologia pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ). Estuda violncia e criminalidade desde
1999. Entre suas publicaes destaca-se O Medo do Crime no Rio de
Janeiro: Uma anlise sob a perspectiva das Crenas de Perigo. professor
do Departamento de Cincias Sociais e do Programa de Ps-Graduao
em Cincias Sociais e membro do Laboratrio de Anlise da Violncia da
Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ), onde pesquisa violncia, criminalidade e segurana pblica.
Felipe da Silva Freitas mestrando em Direito, Estado e Constituio pela
Universidade de Braslia (UnB) e pesquisador do Grupo de Pesquisa em
Criminologia da Universidade Estadual de Feira de Santana (UEFS).
gerente de projetos da Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade
Racial (Seppir) da Presidncia da Repblica, atuando como coordenador
do Plano de Preveno Violncia contra Juventude Negra e membro do
Conselho Nacional de Juventude.

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Poltica de segurana: os desafios de uma reforma

Juliana Vinuto graduada em Cincias Sociais e mestranda em Sociologia,


ambos pela Universidade de So Paulo (USP). pesquisadora do Ncleo de Antropologia do Direito (NADIR) e tem se dedicado a questes
relacionadas aos Direitos Humanos, punio e violncia, com foco em
pesquisas sobre adolescentes em conflito com a lei.
Letcia Godinho mestre e doutora em Cincia Poltica e graduada em Direito
pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). professora de
Administrao Pblica da Escola de Governo e pesquisadora do Ncleo de Estudos de Segurana Pblica da Fundao Joo Pinheiro. Atua
na rea da segurana pblica, possuindo publicaes e pesquisas nesta
rea; atualmente pesquisa experincias de policiamento comunitrio
no Brasil e no mundo.
Patrcia Nogueira Prglhf graduada em Relaes Internacionais pela Universidade Estadual de So Paulo (Unesp) e ps-graduada em Organizaes Humanitrias e de Solidariedade pela Universit Lumire Lyon II.
Atualmente cursa o mestrado acadmico em Administrao Pblica e
Governo da Fundao Getlio Vargas (FGV) na linha de pesquisa Governo e Sociedade Civil em Contexto Subnacional. Trabalha como coordenadora no Frum Brasileiro de Segurana Pblica.
Renato Srgio de Lima doutor em Sociologia pela Universidade de So Paulo (USP) com Ps-Doutorado no Instituto de Economia da Unicamp.
Atualmente assessor tcnico da Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados (Seade). editor da Revista Brasileira de Segurana Pblica, ex-secretrio executivo (2006-2012) e membro do Conselho de
Administrao do Frum Brasileiro de Segurana Pblica. Fez parte do
Conselho Fiscal da Sociedade Brasileira de Sociologia (2012-2013) e do
Comit Editorial da Revista Brasileira de Sociologia. Foi professor do
Departamento de Sociologia da Universidade de So Paulo - USP (2004
e 2005).
Samira Bueno graduada em Cincias Sociais pela Universidade de So Paulo
(USP) e mestranda do programa de Administrao Pblica e Governo da
Fundao Getlio Vargas (FGV). Atualmente secretria-executiva do
Frum Brasileiro de Segurana Pblica.

P r oj e tos par a o B r as i l

Ursula Dias Peres graduada em Administrao Pblica e doutora em Economia pela FGV-SP. Atuou como gestora em oramento pblico e consultora nas reas de planejamento, gesto de polticas pblicas, recursos
da educao e fundos municipais. Foi assessora geral do Oramento na
Secretaria de Finanas do Municpio de So Paulo. Atualmente secretria adjunta de Planejamento, Oramento e Gesto no Municpio de So
Paulo e professora da EACH-USP.

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Coleo Projetos para o Brasil e suas respectivas coordenaes:


A QUESTO FISCAL E O PAPEL DO ESTADO
Amir Khair
BRASIL, CRISE INTERNACIONAL E PROJETOS DE SOCIEDADE
Wladimir Pomar
Poltica de segurana: os desafios de uma reforma
Guaracy Mingardi
CONSRCIOS PBLICOS E AS AGENDAS DO ESTADO BRASILEIRO
Marcela Cherubine e Vicente Trevas
INFRAESTRUTURA, TRANSPORTES E MOBILIDADE TERRITORIAL
Jos Augusto Valente
MODELOS E ALTERNATIVAS ENERGTICAS
Luiz Pinguelli Rosa
PACTO FEDERATIVO, INTEGRAO NACIONAL E DESENVOLVIMENTO REGIONAL
Carlos Brando e Hiplita Siqueira
REGULAO DO TRABALHO E INSTITUIES PBLICAS
Jos Dari Krein, Jos Celso Cardoso Jr., Magda de Barros Biavaschi e Marilane O. Teixeira
DESENVOLVIMENTO AGRCOLA E QUESTO agrria
Carlos Guilherme A. Mielitz Netto
COMUNICAES, DESENVOLVIMENTO, DEMOCRACIA
Desafios brasileiros no cenrio da mundializao meditica
Marcos Dantas

POLTICA EDUCACIONAL, CIDADANIA E CONQUISTAS DEMOCRTICAS


Balano de uma dcada
Pablo Gentili
POLTICAS SOCIAIS, DESENVOLVIMENTO E CIDADANIA
Livro 1 - Economia, Distribuio da Renda e Mercado de Trabalho
Livro 2 - Educao, Seguridade Social, Pobreza, Infraestrutura Urbana e Transio Demogrfica
Ana Fonseca e Eduardo Fagnani
ESTRUTURA PRODUTIVA E COMPETITIVIDADE
Fernando Sarti
CONTEXTO GLOBAL E O NOVO POSICIONAMENTO BRASILEIRO
Samuel Pinheiro Guimares
PADRO DE ACUMULAO E DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO
Vanessa Petrelli Corra
SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL
Vicente Andreu
EXPERINCIA DEMOCRTICA, SISTEMA POLTICO E PARTICIPAO POPULAR
Leonardo Avritzer
CIDADES BRASILEIRAS E A QUESTO URBANA
Nabil Bonduk e Rossella Rossetto

O livro Poltica de segurana: os desafios de uma reforma foi


impresso pela Grfica Santurio para a Fundao Perseu
Abramo. A tiragem foi de 500 exemplares. O texto foi composto
em Berkley no corpo 11/13,2. A capa foi impressa em papel
Supremo 250g; o miolo foi impresso em papel Plen Soft 80g.