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JUSTIA AMBIENTAL, DIVERSIDADE

CULTURAL E ACCOUNTABILITY
Desafios para a governana ambiental*
Andra Zhouri

Introduo
No contexto da globalizao econmica, em
que o papel regulador do Estado-nao tem sido
colocado em questo, o tema da governana, sobretudo a governana ambiental, emerge e ganha
relevo na arena acadmica, assim como nos debates e nas aes pblicas que envolvem diferentes
processos e segmentos sociais. Governana aparece
como uma categoria-chave no campo semntico
que recobre a discusso sobre desenvolvimento
*

Texto originalmente apresentado na Mesa-Redonda


Conflitos Ambientais: estratgias de resoluo ou
politizao, do 31 o Encontro Anual da Anpocs,
Caxambu, 22-26 de outubro de 2007. A autora agradece o apoio recebido do CNPq e da Fapemig para as
pesquisas sobre o licenciamento ambiental em Minas
Gerais.

Artigo recebido em novembro/2007


Aprovado em abril/2008

sustentvel, alinhada a outras como negociao,


participao, parceria, sociedade civil organizada etc.
De fato, atores como o Banco Mundial, ONGs e
empresas utilizam a noo de governana ambiental, assim como a de sustentabilidade, para implementar projetos muitas vezes distintos, levando-nos
a indagar sobre os significados dessa categoria.1
Com efeito, um significado de governana se destaca
nesta seara, qual seja, o que remete idia de gesto, inscrito na crena em um consenso inerente
noo de desenvolvimento sustentvel. Este consenso aposta na possvel conciliao entre os interesses econmicos, ecolgicos e sociais, abstraindo dessas dimenses as relaes de poder que, de
fato, permeiam a dinmica dos processos sociais.
Em outra ocasio (Zhouri, Laschefski e Pereira, 2005), tivemos a oportunidade de elaborar
uma leitura crtica dessa concepo hegemnica de
desenvolvimento sustentvel, em que problemas
ambientais e sociais, os efeitos no-sustentveis do
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desenvolvimento entendido como crescimento


econmico via industrializao direcionada exportao de mercadorias , so concebidos como meros problemas tcnicos e administrativos, passveis
de soluo por meio da utilizao de novas tecnologias e de um planejamento racional. Argumentamos sobre a despolitizao desta viso que atribui
ao meio ambiente o estatuto de uma realidade autnoma e externa s relaes sociais e, como tal, objeto passvel e passivo de um conhecimento ilustrado,
cientfico, portanto, gerador de uma conscincia nica, base de um consenso universal. Ora, essa concepo, verdadeira doxa do campo ambiental (Carneiro,
2003; Zhouri, Laschefski e Paiva, 2005) elide as consideraes sobre os conflitos ambientais decorrentes
dos diferentes projetos de sociedade (e, portanto,
de desenvolvimento) que os distintos sujeitos sociais
sustentam sobre os espaos comuns de recursos.
Dessa forma, cabe uma primeira interrogao sobre o sentido da noo de governana para
em seguida apresentarmos uma anlise sobre sua
localizao no campo ambiental brasileiro, com
destaque para as referncias empricas sobre o processo de licenciamento ambiental. Ao final, sublinha-se a necessidade de se colocar em destaque os
princpios da justia ambiental, da diversidade cultural e da transparncia, sintetizada pela noo de accountability, como essenciais para a construo de
uma sociedade que se quer sustentvel.
Governana
Cavalcanti (2004), ao tratar do tema da governana ambiental no Brasil, chama ateno para a incongruncia entre os avanos no que concerne aos
arranjos institucionais, normas e leis do pas em torno
da questo ambiental e do atraso relativo esfera
das suas implementaes. O autor atribui o descompasso, entre outros fatores, ao imediatismo das polticas econmicas centradas na idia reducionista, ou melhor, no credo inarredvel do desenvolvimento como
crescimento econmico, verdadeiro valor cultural
disseminado na nossa sociedade. Isso se reflete, inclusive, no papel marginal do ministrio do meio ambiente vis--vis os demais, sobretudo as reas econmicas do governo, como o ministrio do planejamento.
O governo Lula no tem alterado essa configurao de poder. Pelo contrrio, o que se observa
nos ltimos anos uma ameaa crescente a esse

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tipo de governana institucional chamada a efeito


desde a Constituio de 1988 e a Rio-92. Como j
observado, a adoo de uma poltica conservadora de ajuste econmico tem reconduzido meio
ambiente e justia social ao estatuto de barreiras ao
desenvolvimento, colocando em risco as fundamentais conquistas ambientais das ltimas dcadas
(Zhouri, Laschefski e Pereira, 2005, p. 11). A
dicotomia meio ambiente e desenvolvimento se
expressa em inmeras matrias veiculadas pela
mdia, assim como nos posicionamentos governamentais, como bem explicitado durante a ltima
campanha eleitoral e em eventos pblicos.2
Alm das peculiaridades do contexto nacional, contudo, faz-se necessrio compreender essa
dinmica conflituosa do ponto de vista da insero
do pas na economia mundial e nos ideais de governana global em vigor. Assim, entendemos que
o desafio da governana ambiental para uma sociedade sustentvel, alm das peculiaridades locais,
remete a um movimento mais global da histria
com repercusses muito particulares nos contextos locais, quais sejam, a perpetuao da injustia
ambiental, o desrespeito diversidade cultural e uma
crise da democracia, para alm da expropriao
dos recursos naturais em si.
A partir da anlise do documento elaborado
pela Comisso Alem de Estudos sobre Globalizao e Economia Mundial, em 2002, Braunmhl
e Winterfeld (2005) analisam criticamente a noo
de governana global desvelando a inteno poltica
subjacente de controle sobre os espaos, as pessoas
e os processos decisrios. A partir do trip liberalizao, desregulao e privatizao, as autoras mostram
como o processo de globalizao erode as fronteiras do Estado nacional assim como seu poder decisrio (agency). Novos atores e arranjos emergem
na arena pblica, com pouca transparncia e democracia no trato do bem comum, como tambm
assinalado por Altvater (1999). Nessa direo, Braunmhl e Winterfeld ressaltam trs caractersticas principais na articulao da idia de governana global:
1.
2.

Resgate do papel poltico do Estado.


Governana como um novo modelo poltico
em que vrios atores sociais governamentais
e no-governamentais, sociedade civil e corporaes sistematicamente se juntam para
apresentar solues em novos arranjos societrios.

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3.

Globalizao deve apoiar-se em um consenso tico mnimo, como representado pelos


acordos sobre direitos humanos sob o regime da ONU (Idem, 2005, p. 10).

Para Altvater (1999), assim como para as autoras, entretanto, este modelo de governana global coloca em questo os problemas concernentes
democracia. Com o enfraquecimento do Estado
nacional, verifica-se uma perda da democracia parlamentar a ela historicamente relacionada. As iniciativas de regulao pelo mercado, representadas pelos
diversos esquemas de certificao e o comrcio
de carbono no mbito do Protocolo de Quioto,
por exemplo, contribuem para minimizar as responsabilidades do Estado e o controle que os cidados poderiam, em tese, exercer sobre ele. A tentativa de resoluo do problema da democracia
posto por este modelo de governana global apresenta-se, ento, pela abertura da assim chamada
sociedade civil, incluindo nesta categoria as empresas ou simplesmente os movimentos sociais. Contudo, as autoras consideram pouco plausvel na
prtica a separao entre sociedade civil e Estado
como dois loci distintos de exerccio de poder, visto que nem Estado, nem sociedade civil so entidades monolticas. Assim, os arranjos societrios, as
redes de poder que se constituem nos processos
sociais muitas vezes misturam essas instncias, deslegitimando as representaes estanques ou sincrnicas referentes a Estado, mercado e sociedade civil.3
Alm do imbricamento de sociedade civil,
mercado e Estado na prtica, outro aspecto relevante a considerar que a sociedade civil chamada
a participar desta governana aquela organizada, e organizada nos moldes eleitos pelos segmentos dominantes da sociedade. Portanto, so aqueles
participantes capacitados, ou seja, aqueles que
dominam o capital social requerido pelo campo
social em questo (Bourdieu, 1993; Carneiro, 2003;
Zhouri, Laschefski e Pereira, 2005, p. 16). No campo ambiental, os requisitos principais so qualificao tcnica e computacional, domnio idiomtico
da lngua inglesa, linguagem dos projetos etc. A
grande maioria dos cidados, sobretudo membros
de comunidades rurais e tnicas ou das periferias
urbanas, permanece excluda desta participao.
o que revelam nossas pesquisas empricas sobre o
licenciamento ambiental de barragens hidreltricas,
as polticas globais pela Amaznia e os estudos so-

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bre o impacto do Mercado de Carbono em nvel


local, atravs da expanso das monoculturas de
eucalipto.
Os conselhos gestores do meio ambiente (por
exemplo, Conama, Copam etc.) e os comits de
bacia so instncias institucionalizadas que representam essa forma de governana chamada a efeito
na prtica.4 Eles so vistos como agncias de arbitragem ou de mediao de conflitos, estes entendidos como resultado dos divergentes interesses entre atores individualizados. Processa-se, pois, um
deslocamento da esfera da poltica para a esfera da
economia, em que direitos e sujeitos coletivos so
invisibilizados e substitudos pelo foco em interesses e atores particulares. A governana ambiental
assim proposta promove um esvaziamento do sentido poltico das lutas ambientais expresso no processo de licenciamento.
O licenciamento ambiental
Um dos principais instrumentos da Poltica
Nacional de Meio Ambiente, o processo de licenciamento ambiental5 evidencia as dinmicas do campo ambiental (Zhouri, Laschefski e Paiva, 2005),
campo este constitudo por posies hierarquizadas e relaes de poder muito desiguais. As representaes simblicas do meio ambiente, seu uso e
destinao so ali disputadas e decididas.
Da experincia emprica em Minas Gerais,
depreendemos duas ordens de problemas relativos ao licenciamento ambiental: de um lado, problemas poltico-estruturais e, de outro, problemas
de ordem procedimental. Apesar de nos determos
no caso mineiro, temos elementos para afirmar que
no se trata de uma dinmica especfica Minas
Gerais, mas de um processo de escopo mais geral
em nvel nacional.6
Problemas estruturais
O Jogo de Mitigaes no Paradigma
da Adequao Ambiental
Os conselhos de poltica ambiental so as
instncias institucionais que decidem sobre o modo
de apropriao do meio ambiente pelos empreendimentos legalmente obrigados a requerer uma
licena ambiental. Geralmente so vistos pelos

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prprios conselheiros, pelo senso comum e por


especialistas como um espao democrtico e
participativo, na medida em que se apresentam
como espaos de negociaes e estabelecimento
de pactos entre concepes e interesses distintos
acerca da apropriao dos recursos naturais.7 A
composio por cmaras tcnicas setoriais e Plenrio em regime de paridade representativa entre setores governamental, no-governamental e sociedade civil corrobora esta viso.
Nessa medida, os Conselhos so considerados espaos de construo de consensos, portanto,
espaos apropriados para o exerccio de uma boa
governana. As anlises nesta direo assentam-se
sobre uma concepo de meio ambiente como
realidade externa s relaes sociais. A crise ambiental apresenta-se como uma realidade objetiva
que pode ser apreendida pelo conhecimento tcnico moderno, sujeita, portanto, a diagnsticos e solues mitigadoras e compensatrias.
Ao contrrio desta viso, verificamos que os
conselhos so espaos de relaes de poder altamente hierarquizadas. Ao analisar o Copam em Minas,
Carneiro (2003) observou um processo de oligarquizao do poder deliberativo e de juridificao
do campo ambiental. A oligarquizao ocorre, entre outros meios, pelo controle do ingresso de novos membros e pela concentrao do poder decisrio nas mos de uma minoria. Salienta-se que o
ingresso no campo exige um capital especfico, definido e imposto pelo prprio campo ambiental,
de forma que no raro se encontra no Copam conselheiros que desempenham o mesmo papel h mais
de uma dcada.
O capital especfico do campo caracterizado pela formao e pela reputao tcnica e/ou
cientfica dos agentes, pela representatividade de
determinado segmento da sociedade e, finalmente,
pelas relaes pessoais. H nessa dinmica uma circulao de posies dos atores, ora em cargos pblicos deliberativos, ora como consultores ambientais e mesmo como empreendedores. Tal crculo
vicioso evidencia o mecanismo pelo qual se d a
perpetuao de uma viso dominante acerca dos
recursos naturais, ou seja, da apropriao sempre
capitalista da natureza.
A partir desse quadro de poder, mas sob a
gide de uma pretensa representatividade e imparcialidade conferidas pelos procedimentos formais,
os conselheiros, sem qualquer tipo de constrangi-

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mento, e a propsito de uma suposta defesa do


interesse pblico e do desenvolvimento, assumem
a representao dos interesses parcelares e privados (Zhouri, Laschefski e Pereira, 2005, pp. 96-97).
O jogo de mitigao, segundo Carneiro, funciona como um legitimador do campo enquanto
tal. O autor considera que os agentes de um campo interessam-se pelos proveitos especficos gerados pelo desenvolvimento do campo. Assim, tendem a minimizar suas divergncias, fortalecendo
consensos. Para ele:
[. . .] os agentes do campo da poltica ambiental terminam por promover o consenso de que a dinmica do
jogo que nele se joga deve estar limitada, por um lado,
pelo cuidado em no obstaculizar os interesses da acumulao e, de outro lado, pela necessidade, para a prpria sobrevivncia do campo e dos proveitos que ele
oferece a seus agentes, de obter mitigaes ambientais. precisamente nesses termos que os agentes podem se legitimar apresentando, sociedade e a si mesmos, uma imagem do campo da poltica ambiental
como um jogo srio e responsvel, no qual os cuidados
com a defesa do meio ambiente como um bem pblico no se curvam mecanicamente aos interesses
econmicos mas tambm no os obstaculizam irresponsavelmente (Carneiro, 2003, p. 78).

O jogo poltico d-se, ento, no mbito do


paradigma da adequao ambiental, o qual destinado a viabilizar o projeto tcnico, incorporandolhe algumas externalidades ambientais e sociais
na forma de medidas mitigadoras a compensatrias,
desde que essas, obviamente, no inviabilizem o
projeto do ponto de vista econmico-oramentrio. 8 Dessa forma, assegura-se a dominao do
espao de tomada de decises por uma viso hegemnica do que sejam as possibilidades de uso
dos recursos naturais a partir da lgica de mercado.
O poder simblico exercido pela juridificao do
Estado no se restringe apenas imposio da viso hegemnica de mundo por meio de leis e normas deliberativas, mas, sobretudo, se revela como
poder de efetiva interveno no mundo. Neste processo, as diversidades socioculturais so anuladas
em funo de uma viso parcelar legitimada pela
cientifizao e juridificao das polticas e imposta
com o propsito de representao do bem comum.
Subjacente a essa interveno, ancora-se uma contradio ainda mais profunda entre a sustentabilidade do
capitalismo que toma o meio ambiente como fluxo
homogneo de matrias-primas e energias para a acu-

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mulao e as sustentabilidades das formas de reproduo material e simblica no-capitalistas que tomam os meios ambientes como sistemas especficos,
singulares, diferenciados e, portanto, insubstituveis
(Zhouri, Laschefski e Paiva, 2005, p. 97).

Assim, observa-se que o avano das instituies e normas formais democrticas no garante a
participao e a incorporao, de fato, dos atores
e dos segmentos sociais representativos das distintas formas de existncia e interao com o meio,
pois so constrangidos pelo paradigma da adequao no mbito do movimento maior de globalizao econmica neoliberal (Dagnino, 2004). Leis e
normas so interpretadas casuisticamente, de forma a adequar meio ambiente e sociedades aos projetos tcnicos, por meio de medidas de mitigao e
compensao.9 O processo de licenciamento ambiental, neste paradigma, deixa de cumprir sua funo precpua de ser um instrumento de avaliao
da sustentabilidade socioambiental das obras para
ser mero instrumento viabilizador de um projeto
de sociedade que tem no meio ambiente um recurso material a ser explorado economicamente.
Problemas poltico-procedimentais do licenciamento
No mbito do paradigma da adequao ambiental e da oligarquizao do campo so produzidos problemas procedimentais do licenciamento
ambiental que conduzem marginalizao das comunidades atingidas. A falta de transparncia um
dos principais empecilhos participao da populao. O conhecimento prvio e aprofundado dos
projetos, desde o acompanhamento do planejamento, seria uma forma de promover maior participao da populao nas decises. Contudo, o que
se v, apesar da legislao prever o contrrio, a
falta de um mecanismo institucional que, de fato,
considere as demandas e o conhecimento das comunidades na caracterizao dos impactos socioambientais de um empreendimento. Geralmente,
quando as comunidades so comunicadas sobre a
possibilidade da instalao de um empreendimento, o processo de licenciamento j se encontra em
estgio avanado. Muitas vezes, as decises j foram tomadas e acordos j foram estabelecidos entre o poder local e os empreendedores. Assim, sem
o conhecimento das reais dimenses dos impactos
dos projetos, as comunidades no tm informaes suficientes para um posicionamento sobre a

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proposta apresentada. Alguns aspectos a considerar:


planejamento centralizado; participao limitada pelos termos de referncia e pelos EIA/RIMAs (Estudos e Relatrios de Impacto Ambiental), dificuldades
de acesso informao; marginalizao nas Audincias Pblicas e falhas na funo de regulao.
Planejamento centralizado
Antes do licenciamento, programas nacionais
e estaduais definem o papel estratgico dos projetos vis--vis as linhas gerais de planejamento e os
recursos que sero disponibilizados para sua implementao. No caso das hidreltricas, que representam mais de 80% da energia eltrica produzida
no pas, papel central conferido Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel). Interessante notar
que o planejamento das hidreltricas se d em referncia a um levantamento do potencial de produo energtica dos recursos hdricos realizado desde
a dcada de 1950. Nenhuma referncia ou atualizao foi feita em relao ao conhecimento e legislao ambiental produzidos pelo pas nos ltimos
trinta anos. Portanto, o modelo energtico mostrase altamente centralizado e inflexvel a outros percursos de planejamento, como aqueles apontados
por ocasio da crise energtica de 2001.10 Os conselheiros do Copam, entre outros, consideram a
aprovao de projetos hidreltricos pela Aneel um
fato determinante para a aprovao das licenas. O
que se observa, ento, que o destino dos recursos
naturais e das comunidades ribeirinhas predeterminado por alguns planejadores que ocupam posies-chave na poltica, na administrao e no setor
privado, inviabilizando uma ampla discusso com
a populao que vive na regio de sua instalao.
Termos de Referncia e EIA/RIMAs
O Termo de Referncia emitido pelo rgo ambiental (Ibama, Feam etc.) e indica ao empreendedor quais os aspectos a serem contemplados
no EIA/RIMA. Os EIA/RIMAs so os documentos que trazem as informaes sobre as caractersticas tcnicas, socioeconmicas e ambientais de uma
obra de infra-estrutura. Contudo, o Termo de Referncia um roteiro padronizado a ser seguido
por qualquer obra, o que limita o carter informativo dos EIA/RIMAs no que tange as especificidades ecolgicas, sociais e culturais locais. Muitas fa-

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lhas nos EIA/RIMAs advm do fato de estes serem cpias uns dos outros, com apenas algumas
adaptaes circunstanciais. Dado a relevncia do
EIA/RIMA como base do licenciamento ambiental, as comunidades deveriam ter acesso e participar de sua elaborao desde o incio, na definio
dos aspectos relevantes a serem estudados pelos
consultores. O Termo de Referncia deveria ser um
documento discutido com as comunidades para
que suas demandas fossem incorporadas desde o
princpio. Mesmo estando inserido no paradigma
da adequao, este um processo adotado em
outros pases, como a Alemanha, por exemplo.11
Outro agravante na falta de transparncia para
a elaborao dos EIA/RIMA refere-se ao papel
das empresas de consultoria ambiental. Essas so
contratadas diretas das empresas construtoras. Assim, os consultores tendem a elaborar estudos que
no inviabilizem o projeto dos contratantes. Na
lgica de mercado, o EIA/RIMA torna-se, ento,
uma mercadoria adquirida pelo empreendedor, cujo
objetivo ter seu projeto aprovado pelos rgos
licenciadores (Lacorte e Barbosa, 1995). Alm disso, sob o paradigma da adequao, os EIA/RIMAs apiam-se em um discurso tcnico-cientfico
e so apresentados, assim, como registros objetivos e inquestionveis da realidade (Lemos, 1999).
Finalmente, o pblico interessado ter acesso
ao EIA/RIMA num estgio avanado do licenciamento, durante a Audincia Pblica, o que impede
inclusive o atendimento da legislao que afirma
que os estudos devem contemplar todas as alternativas tecnolgicas e de localizao do projeto, confrontando-as com a hiptese de no execuo do
projeto e com a anlise dos impactos ambientais
do projeto e de suas alternativas (Resoluo Conama 001, de 23/01/86, art. 5o.). Uma discusso sobre a necessidade essencial da obra e de alternativas
possveis jamais acontece.
Dificuldades de Acesso s Informaes
Inmeras circunstncias de origem prtica dificultam o acesso da populao documentao e
s informaes sobre o processo de licenciamento.
No raro as comunidades esto distantes geograficamente das instncias tcnica e deliberativa dos
rgos ambientais. O acesso aos documentos dos
processos somente pode ser obtido mediante solicitao formal e com antecedncia. Inexiste uma

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cpia exclusiva para finalidade de consulta por parte


da sociedade, e ento os documentos esto na
maioria das vezes sob avaliao em instncias tcnicas e jurdicas. At mesmo a possibilidade de fotocpia de um documento dificultada, visto ser
possvel apenas nas dependncias da instituio e
pelos valores cobrados por esta, geralmente muito
acima do mercado. Assim, a garantia formal de
publicizao e de acesso s informaes de interesse pblico fica claramente comprometida. Recentemente, portaria da Fundao Estadual do Meio
Ambiente (Feam) normalizou condies para o indeferimento consulta e ao fornecimento de cpias
de processos administrativos mediante situaes
avaliadas, entre outras, como de interesse pblico pelo rgo ambiental (Portaria 273 de 13 de
junho de 2005). Este fato coloca claramente em
questo a transparncia e a accountability dos rgos
pblicos, alm de explicitar um exerccio de poder
que se pretende monoltico e impermevel a um
arcabouo legal maior que define direitos mais
abrangentes de acesso informao pelo cidado.
Uma outra ordem de dificuldades remete a
limitaes de natureza simblica, que dizem respeito ao formato tcnico da documentao. A tcnica
um instrumento de significao e imposio de
ordem no mundo. Logo, na luta pela apropriao
do meio ambiente, ela o mecanismo pelo qual se
d a desqualificao e a deslegitimao das populaes rurais atingidas por projetos de infra-estrutura, como as barragens. Como capital especfico do
campo ambiental, o conhecimento tcnico tornase um elemento central de marginalizao das outras
formas de conceber e de expressar vises e projetos
distintos para o mesmo territrio. As falas locais so
vistas pelos conselheiros como emocionais, choramingas daqueles que tm interesses a perder.
Vale observar que a retrica tcnica dos EIA/
RIMA no impede a verificao de que so, em
geral, documentos com muitas falhas do ponto de
vista da informao. Erros grosseiros e linguagem
imprecisa tendem a desqualificar os impactos para
favorecer, assim, o projeto tcnico.12 Ademais, uma
viso patrimonialista, cartorial e mercantil, contabiliza propriedades atingidas, ou seja, objetos passveis
de indenizao, ao contrrio de sujeitos atingidos,
com suas intricadas formas de apropriao e uso
do territrio, alm dos diversificados laos societrios
e culturais. Via de regra, propriedades so desqualificadas no sentido mercantil, enquanto um grande

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contingente de sujeitos atingidos, no-proprietrios no sentido mercantil estrito, so invisibilizados.
Marginalizao das Audincias Pblicas
Do ponto de vista da participao da populao no processo de licenciamento ambiental, as
Audincias Pblicas constituem o nico momento
formal em que a participao est prevista durante
todo o processo. Concebido como espao de debates sobre a viabilidade dos empreendimentos, na
prtica este procedimento configura-se to-somente
como uma formalizao do processo de licenciamento ambiental, um jogo de cena de procedimentos democrticos e participativos. Programadas para
uma etapa do licenciamento j em curso, as Audincias acontecem tardiamente, quando decises j
foram tomadas e as dificuldades de acesso documentao apontadas anteriormente dificultam uma
participao informada. Ademais, um agravante do
ponto de vista da transparncia e da contabilidade
dos rgos pblicos a inexistncia de um procedimento formal que garanta um retorno aos participantes das Audincias Pblicas, a ttulo de informao sobre as questes debatidas, dvidas e problemas
emergentes durante uma audincia e que deveriam
ser de fato incorporados no planejamento da obra.
Este retorno, a incorporao de fato do que debatido nas Audincias, matria obrigatria, prevista na legislao ambiental de outros pases, como
a Alemanha (Zhouri, Laschefski e Pereira, 2005, p.
108; Bunge, 2002). No Brasil, os relatos tcnicos
das Audincias, em geral, apenas contabilizam os
participantes e as posies a favor e contra o empreendimento, como num jogo esportivo. O contedo do debate raramente consta dos relatos, e as
dvidas e questionamentos da populao nunca so
respondidas. por essa via que as comunidades
atingidas, como sujeitos ativos, so negligenciadas
e transformadas em meras legitimadoras de um
processo previamente definido (Zhouri, Laschefski e Pereira, 2005, p. 108).
Falhas na Funo de Regulao
Uma prtica recorrente no Copam tem sido
a aprovao de licenas, apesar das recomendaes
tcnicas pelo indeferimento devido inviabilidade
socioambiental ou pelo no-cumprimento de condicionantes por parte das empresas. Este o caso

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das hidreltricas de Capim Branco e Irap e das


PCHs Aiuruoca e Fumaa, entre outros. Este fato
torna evidente o carter estritamente poltico das
decises nos conselhos, uma vez que pareceres tcnicos so sumariamente desconsiderados sem qualquer justificativa por parte dos conselheiros.
Tal fato nos leva a questionar mais profundamente o papel de controle das instituies ambientais no pas. Cabe ao Ibama, assim como Feam e
demais rgos ambientais em nvel estadual, a avaliao sobre as condies bsicas para a realizao
das obras de acordo com a legislao em vigor.
Essa legislao representa certo consenso da sociedade em torno da governana ambiental. A arbitrariedade das decises rompe com esse suposto
consenso e resulta em obras que causam graves
conflitos sociais e ambientais. Numa inverso do
princpio poltico, as comunidades, ao defenderem
seus direitos, so vistas como ameaas democracia e suas manifestaes, consideradas um desrespeito autoridade dos conselheiros. Muitas vezes,
os direitos dos cidados so interpretados como
defesa de interesses particulares passveis de negociao. Assim, os atingidos no so indenizados
de maneira justa, de forma a reproduzirem seu
modus vivendi. Em geral, sofrem perdas materiais significativas, fato que se configura como verdadeira
expropriao. Por meio de jogos de mediao,
as perdas so legalizadas quando os atingidos,
cansados de inmeras reunies e negociaes, finalmente concordam com as propostas oferecidas
(Zhouri, Laschefski e Pereira, 2005, p. 111).13 Vale
ressaltar que, apesar de reificados nos EIA-RIMAs
e no processo de licenciamento como um todo, os
atingidos no so vtimas passivas e tm lutado, seja
em coletivos locais, seja no mbito do movimento
dos atingidos por barragens e redes de apoio e assessoria, para sair da condio de objeto ao se colocarem como sujeitos ativos com quem se deve,
de fato, negociar (Zhouri e Rothman, 2008).
Assim, as falhas apresentadas ao longo das
etapas do licenciamento so negligenciadas pelos
conselheiros que apostam nos jogos polticos na
expectativa de que esses acelerem o licenciamento.
Contudo, no observadas as falhas do licenciamento,
as comunidades recorrem a processos jurdicos interpostos pelo Ministrio Pblico, o que acaba por
delongar o processo.
Neste contexto, mediante a idia fixa de aumento das taxas de crescimento, corroborada pelas

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presses do setor eltrico, os governos estaduais e


federal tm empenhado esforos para promover
medidas que acelerem o licenciamento, entendido
como entrave burocrtico ao desenvolvimento. No
nvel estadual, a portaria que veta o acesso s informaes em caso de deciso do Estado um exemplo, assim como o desmembramento recente da
equipe tcnica da Feam que h quase duas dcadas
se ocupava das anlises dos projetos de infra-estrutura de energia. Aps intensa perseguio interna,
os tcnicos foram alocados em diferentes departamentos, ficando as anlises tcnicas a cargo de uma
equipe menor e menos experiente, alm de consultores ad hoc, contratados a partir de um banco de
dados da instituio. Esta medida impede claramente
o reconhecimento e a atribuio de responsabilidades pelas anlises ambientais, dificultando o acompanhamento por parte dos cidados, alm de ampliar o crculo vicioso da troca de papis entre os
agentes do campo, ora tcnicos da Feam, ora consultores das empresas. Em nvel federal, o impasse no licenciamento ambiental das hidreltricas de
Jirau e Santo Antonio, no rio Madeira, levou ao
desmembramento do Ibama em maio de 2007,
sendo que, ao final de 2006, o governo j havia
encaminhado ao congresso um projeto para acelerao do licenciamento ambiental, considerando o
tamanho do impacto como critrio bsico para
o licenciamento atravs do Ibama e no a localizao do empreendimento.
Com uma maior centralizao, o processo
torna ainda mais distante a participao da populao local em projetos de grande impacto. Alm de
tentar agilizar os processos de licenciamento de grandes barragens na Amaznia, como as do complexo do rio Madeira e de Belo Monte, o governo
tem tambm como objetivo a acelerao do processo para construo da usina nuclear de Angra 3.
Todos esses so projetos de grande impacto socioambiental e sistematicamente contestados pela populao local e entidades ambientalistas, alm de
cientistas. Medidas como estas, que no registram
as falhas dos projetos, mas tentam atribuir ao meio
ambiente e legislao vigente a suposta morosidade
dos processos, so pautadas por uma viso estritamente desenvolvimentista que encontra paralelo
histrico no regime militar dos anos de 1970. Elas
sustentam nossa observao de que a expectativa
de uma governana ambiental preconizada pelo
avano do arcabouo institucional democrtico

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desde a Constituio de 1988 vem sendo subsumida


pela governana neoliberal global delineada pelo
Consenso de Washington e colocada em prtica por
instituies, esferas e encontros multilaterais diversos.
Justia ambiental e diversidade cultural
Os problemas de governana ambiental analisados remetem ao paradigma da adequao
ambiental, perspectiva tributria de uma viso
desenvolvimentista, pois ao apostar na modernizao ecolgica, motiva aes polticas que atribuem ao mercado o poder de resoluo sobre a
degradao ambiental. Como um paradigma reformador, a adequao est na contramo dos percursos que visam construo de um paradigma
transformador para a sustentabilidade. Este demandaria, para alm do foco nas alternativas tcnicas
inseridas no mbito dos objetivos do mercado, a
considerao sobre a finalidade do empreendimento e das aes de conservao vis--vis os segmentos
sociais beneficiados, os potenciais ecolgicos de
produo do lugar e as condies sociais e culturais das populaes envolvidas etc.
Alm disso, ao contrrio dessa perspectiva,
em geral, pela adequao dos processos produtivos, nfase dada apenas numa possvel revoluo da eficincia em detrimento de um debate
maior sobre a necessria revoluo da suficincia (Sachs, 2000), qual seja, a mudana nos padres de produo e consumo da sociedade, base
para pensarmos, de fato, a sustentabilidade. foroso, pois, reconhecer que a adaptao tecnolgica
com vistas a uma maior eficincia na produo (no
sentido do no desperdcio no uso dos recursos
ambientais e da diminuio das emisses), embora
necessria, no suficiente para garantir a sustentabilidade no sentido amplo ambiental, social, poltica, cultural e econmica de toda a sociedade
(Leff, 2001).
Ademais, pensar a sustentabilidade em uma
sociedade to diversa e desigual como a brasileira
requer equacion-la impreterivelmente diversidade cultural, democratizao do acesso aos recursos naturais e distribuio dos riscos da produo industrial. Trata-se de um princpio de justia
ambiental (Martinez-Alier, 2001), ou seja, da espacializao da justia distributiva (Deutsch Lynch,
2001). Na nossa sociedade, as consideraes sobre

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a distribuio do espao ambiental (Opschoor,
1995) remetem aos conflitos em torno de direitos
territoriais e significados culturais que ultrapassam
tentativas de valorao monetria da natureza, mesmo na forma de medidas mitigadoras ou compensatrias. As assimetrias na classificao e na apropriao social da natureza resultam em uma distribuio
ecolgica desigual. O conflito eclode quando o sentido e a utilizao de um espao ambiental por um
determinado grupo ocorrem em detrimento dos
significados e dos usos que outros segmentos sociais possam fazer de seu territrio e, com isso, assegurar a reproduo do seu modo de vida.
A governana ambiental, entendida como
consenso e gesto dos recursos e dos sujeitos, elide
as consideraes sobre os conflitos que permeiam
os processos sociais. imperativo reconhecer que
projetos industriais homogeneizadores do espao,
tais como hidreltricas, minerao, monoculturas de
soja, eucalipto, cana-de-acar, entre outros, bem
como polticas globais a partir de formulaes
abstratas e distantes, so geradores de injustias
ambientais, na medida em que, ao serem implementados, imputam riscos e danos s camadas mais
vulnerveis da sociedade. Os conflitos decorrentes
denunciam contradies em que as vtimas das injustias ambientais no s so verdadeiramente excludas do chamado desenvolvimento, mas assumem todo o nus dele resultante. Por outro lado,
importante salientar que os excludos no se constituem como vtimas passivas do processo e vm se
organizando em variados movimentos, associaes
e redes, tais como o movimento dos atingidos por
barragens, os movimentos extrativistas diversos, a
rede dos povos do cerrado, os contaminados pela
indstria do amianto nas zonas industriais urbanas,
a Rede Alerta Contra o Deserto Verde, entre outros, apresentando-se como portadores de outros
projetos de vida e interao com o meio ambiente,
assim como outros ambientalismos (Guha e Martinez-Alier, 1996; Zhouri, Laschefski e Pereira, 2005;
Acselrad, 2004a, 2004b; Rothman, 2008). So sujeitos sociais que se articulam em movimentos e
redes, forjando novas tcnicas e estratgias de ao
coletiva que vo da ao direta como as ocupaes de escritrios e canteiros de obras at as
negociaes no prprio espao de domnio simblico, como o contra-rima dos atingidos da UHE
Irap, cantando em prosa e verso no Cordel dos
Atingidos.

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Notas
1

Atualmente, o mesmo processo remete categoria


socioambientalismo, como atestam peas publicitrias de inmeras instituies financeiras.

Para uma referncia s matrias que consideram o


licenciamento ambiental uma barreira ao desenvolvimento, consultar Zhouri, Laschefski e Pereira
(2005, pp. 89-116). Para uma continuada atualizao, ver debate travado no veculo Carta Maior em
16 e 17 de novembro de 2006, a propsito da audincia pblica sobre os projetos hidreltricos no
Rio Madeira. No primeiro artigo, o articulista defende a liberao dos projetos em nome do crescimento econmico do pas, contra o atraso. As posies contrrias de ambientalistas e defensores dos
direitos indgenas so apresentadas como romnticas, amorosas, defensoras de populaes e modos
de vida antigos, que precisam ser atualizados pelo
progresso, para que Rondnia possa ter um desenvolvimento nos patamares de So Paulo. As reaes dos ambientalistas apontam a falcia desta viso desenvolvimentista e excludente. Acessar no site
www.cartamaior.com.br os artigos Nas audincias
do Rio Madeira, de Francisco Carlos Teixeira (16/
11/2006), e Madeira no leilo do grande capital:
quem disse que o futuro tem preo?, de Luiz Fernando Novoa Garzon (17/11/2006). Como se discutir adiante, o governo federal enviou ao congresso, no final de 2006, um projeto de lei que visava a
acelerar o licenciamento ambiental, de fato produzindo inmeras mudanas, como a diviso do
Ibama em dois institutos, tendo um deles a tarefa
de conduzir os licenciamentos.

Para uma anlise do ponto de vista da ecologia poltica, consultar Bryant e Bailey (1997).

Embora com foco nos conselhos de poltica ambiental, a dinmica aqui analisada extrapola o campo
ambiental strictu sensu. Problemas semelhantes enfrentam os demais arranjos institucionalizados dos
movimentos sociais e dos espaos pblicos deliberativos, tais como os demais conselhos gestores de
polticas pblicas, as experincias do Oramento Participativo etc. (Dagnino, 2004). Ademais, os impasses levantados pela institucionalizao de atores coletivos e de processos deliberativos reivindica um
debate sobre a participao dos atores sociais nohegemnicos, em geral no-organizados. Nesse
sentido, o controle das arenas deliberativas se faz
pelos grupos dominantes, assim como pelos atores

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REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 23 No. 68


coletivos que aderiram ao paradigma da modernizao ecolgica, ou adequao ambiental, a partir
dos anos de 1980, como analisado por Zhouri
(2006) a propsito das Ongs e das polticas para a
Amaznia.

O Licenciamento um procedimento administrativo e exigncia legal do Estado em relao a atividades causadoras ou potencialmente causadoras de
impactos ambientais. Uma discusso mais aprofundada sobre o licenciamento ambiental, inspiradora desta seo, encontra-se em Zhouri, Laschefski e Pereira (2005, pp. 89-116).

Alm do acompanhamento das dinmicas em outros estados e em nvel nacional com base em processos nos Ministrios das Minas e Energia e do
Meio Ambiente, na Aneel e na rede de entidades
que compem o GT Energia do Frum Brasileiro
de ONGs e Movimentos Sociais, seguimos os registros de que o Conama talvez tenha sido inspirado no Copam mineiro (Carneiro, 2003).

Para o caso do Copam mineiro, consultar Starling


(2001).

O projeto hidreltrico Irap, no Rio Jequitinhonha,


orado no incio dos anos de 2000 em torno de 500
milhes de reais, aps quase duas dcadas de resistncia por parte das comunidades locais atingidas,
recebeu licenciamento operatrio em dezembro de
2005, quando o Termo de Ajustamento de Condutas levado a efeito pelo Ministrio Pblico Federal
fez com que a empresa estatal Cemig reconhecesse
vrios direitos antes negados. Assim, as externalidades sociais reconhecidas contriburam para a
duplicao do valor oramentrio da obra.

A exemplo da PCH Aiuruoca, projeto que incide


sobre uma rea de APP, dentro da zona de amortecimento do Parque Estadual do Papagaio, zona de
refgio da vida silvestre da APA Federal da Mantiqueira, portanto, um ecossistema tpico da Mata
Atlntica, com vrias espcies endmicas ameaadas
de extino. Uma rea, enfim, sujeita a vrias legislaes de preservao e cujo projeto, no obstante,
obteve licena prvia concedida pelo Copam aps
sete anos de resistncia de movimentos locais.

10

Para mais detalhes, consultar Zhouri, Laschefski e


Pereira (2005, p. 102) e Zhouri (2003).

11

O processo, conhecido em ingls como scoping, esta


previsto na legislao alem (Gesetz ber die Umweltvertrglichkeitsprfung, UVPG, Artigo 5).

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12

Ver anlise e exemplos em Zhouri e Oliveira (2005)


e Zhouri, Laschefski e Pereira (2005, p. 106).

13

Para uma anlise detalhada sobre o exaustivo processo de negociao do Termo de Ajustamento de
conduta referente barragem de Irap, consultar
Zucarelli (2006).

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REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 23 No. 68
JUSTIA AMBIENTAL,
DIVERSIDADE CULTURAL E
ACCOUNTABILITY: DESAFIOS
PARA A GOVERNANA
AMBIENTAL

ENVIRONMENTAL JUSTICE,
CULTURAL DIVERSITY, AND
ACCOUNTABILITY:
CHALLENGES FOR
ENVIRONMENTAL
GOVERNANCE

JUSTICE
ENVIRONNEMENTALE,
DIVERSIT CULTURELLE ET
ACCOUNTABILITY: DFIS LA
GOUVERNANCE
ENVIRONNEMENTALE

Andra Zhouri

Andra Zhouri

Andra Zhouri

Palavras-chave: Governana;
Licenciamento ambiental; Adequao;
Conflito; Justia ambiental.

Keywords: Governance; Environmental


licensing; Adequacy paradigm; Conflict;
Environmental justice.

Mots-cls: Gouvernance; Permis environnementaux; Adquation; Conflit;


Justice environnementale.

Este artigo apresenta uma reflexo crtica sobre os significados da noo de governana, sobretudo no campo ambiental, com referncia aos modelos empricos
representados pelos conselhos de poltica
ambiental e ao processo de licenciamento. A governana ambiental remetida
ao contexto do paradigma da modernizao ecolgica, ou adequao ambiental,
centrado nas estratgias tcnicas, mercadolgicas e no consenso poltico como
solues para os ditos problemas ambientais. A anlise dos problemas estruturais e procedimentais do licenciamento ressalto os limites desta noo de
governana que se impe como controle
sobre os territrios e as pessoas. Ao final,
sublinha-se a necessidade de se colocar
em destaque os princpios da justia ambiental, da diversidade cultural e da transparncia como essenciais para a construo de uma sociedade que se quer
sustentvel.

The article presents a critical view on the


notion of governance, mainly in the environmental field, with respect to the empirical models represented by the council
of environmental policies and the process of environmental licensing. Environmental governance is inscribed in the
ecological modernization paradigm, or
adequacy paradigm, centered in the
technical, market oriented and consensus
building strategies as solutions for the
so-called environmental problems.
Through the analysis of the structural
and practical problems of the licensing
process, the paper highlights the limits
of this notion of governance that imposes itself upon territories and peoples.
At the end, it is stressed the call for
principles related to environmental
justice, cultural diversity and accountability as crucial for the constructing of
a sustainable society.

Cet article prsente une rflexion critique propos des sens de la notion de
gouvernance, en particulier dans le domaine environnemental, en faisant allusion aux modles empiriques reprsents
par les conseils de la politique environnementale et au processus dobtention
de permis environnementaux. La gouvernance environnementale est renvoye
au contexte du paradigme de la modernisation cologique, ou adquation environnementale, centre sur les stratgies
techniques, de march et sur le consensus politique en tant que solutions pour
les dnomms problmes environnementaux. Lanalyse des problmes structurels et de procdure du systme de
permis met en avant les limites de cette
notion de gouvernance, qui simpose
comme un contrle sur les territoires et
les personnes. En conclusion, nous soulignons le besoin de mettre en avant les
principes de la justice environnementale,
de la diversit culturelle et de la transparence en vue de la construction dune
socit qui se veut durable.