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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

TATIANE GOMES SILVA

TRANSPARNCIA DAS CONTAS PBLICAS E


LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL:
Detalhamento da Despesa em Portais de Transparncia do Governo Federal

RIO DE JANEIRO
2011

TATIANE GOMES SILVA

TRANSPARNCIA DAS CONTAS PBLICAS E


LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL:
Detalhamento da Despesa em Portais de Transparncia do Governo Federal

Dissertao de Mestrado apresentada ao Programa de PsGraduao em Cincias Contbeis da Faculdade de


Administrao e Cincias Contbeis da Universidade
Federal do Rio de Janeiro, como requisito parcial
obteno do ttulo de Mestre em Cincias Contbeis.

Orientadora: Prof. Dr. Aracli Cristina de Sousa Ferreira (FACC/UFRJ)

RIO DE JANEIRO
2011

FICHA CATALOGRFICA

S586 Silva, Tatiane Gomes.


Transparncia das contas pblicas e Lei de
Responsabilidade Fiscal: Detalhamento da Despesa em
Portais de Transparncia do Governo Federal / Tatiane
Gomes Silva. Rio de Janeiro: UFRJ, 2011.
116 f. 29 cm.
Dissertao (mestrado) UFRJ/FACC, Programa
de Ps-Graduao em Cincias Contbeis, 2011.
Bibliografia: f. 98-116.
Orientadora: Aracli Cristina de Sousa Ferreira.
1. Transparncia. 2. Contas pblicas. 3. Portais
eletrnicos. 4. Lei de Responsabilidade Fiscal.
I. Ferreira, Aracli de Sousa (Orient.). II. Universidade
Federal do Rio de Janeiro. Faculdade de Administrao
e Cincias Contbeis. III. Ttulo.
343.81

TATIANE GOMES SILVA

TRANSPARNCIA DAS CONTAS PBLICAS E LEI DE RESPONSBILIDADE FISCAL:


Detalhamento da Despesa em Portais de Transparncia do Governo Federal

Dissertao de Mestrado apresentada ao Programa de PsGraduao em Cincias Contbeis da Faculdade de


Administrao e Cincias Contbeis da Universidade
Federal do Rio de Janeiro, como requisito parcial
obteno do ttulo de Mestre em Cincias Contbeis.

BANCA EXAMINADORA:

____________________________________________________________
Prof. Aracli Cristina de Sousa Ferreira, Dr FACC/UFRJ (orientadora)

____________________________________________________________
Prof. Pierre Ohayon, Dr. FACC/UFRJ (examinador)

____________________________________________________________
Prof. Francisco Jos dos Santos Alves, Dr. FAF/UERJ (examinador)

Aprovada em 28 de agosto de 2011.

DEDICATRIA

Dedico este trabalho minha famlia, pelo exemplo de vida, pelo carinho e
pelo amor que sempre compartilhamos.
E queles que participam da minha vida, alegrando-a com a presena e a amizade,
fazendo com que os grandes desafios se tornassem possveis.

AGRADECIMENTOS

Sem algumas pessoas essa jornada no teria sido possvel.


Inicialmente, a gratido a Deus, pela vida, pela inspirao, pelos sonhos, pelas
conquistas, por tudo.
minha famlia, pelo exemplo de dedicao e carinho.
Aos sempre presentes, nos momentos de tenso e nas horas de diverso, Patricia,
Diou, Eros e Valente, meus queridos companheiros.
Aos colegas de trabalho Jesus Rezzo Cardoso, Carlos Henrique de Castro Ribeiro,
Lilia de Amorim e Gisele Moreira Pinto, pela torcida e pelo apoio no momento mais crucial
dessa caminhada.
Aos professores do Mestrado em Cincias Contbeis da FACC/UFRJ e aos colegas
de turma pelo aprendizado e pela perseverana, com especial agradecimento Professora
Aracli Cristina de Sousa Ferreira, orientadora do presente trabalho, aos Professores Pierre
Ohayon e Jos Ricardo Maia de Siqueira, pela valiosa contribuio na etapa de qualificao, e
ao professor Francisco Jos dos Santos Alves que, em conjunto com os professores Aracli e
Pierre compem a banca avaliadora.
A todos que de alguma forma contriburam, apoiaram e torceram para este trabalho,
meu agradecimento.

Plante o amor. Que esta flor haver de brotar.


Kleber Augusto e Alexandre Lacerda (Banda Nova Luz)

RESUMO
SILVA, Tatiane Gomes. Transparncia das contas pblicas e Lei de Responsabilidade Fiscal:
detalhamento da Despesa em Portais de Transparncia do Governo Federal. Rio de Janeiro,
2011. 116f. Dissertao (Mestrado em Cincias Contbeis) - Faculdade de Administrao e
Cincias Contbeis, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2011.
O presente estudo teve o objetivo de verificar o nvel de transparncia de portais eletrnicos
do governo federal no que se refere ao detalhamento da execuo oramentria da despesa,
considerando o disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), alterada pela Lei
Complementar n 131/2009, e no Decreto n 7.185/2010. Adicionalmente, verificou a
existncia de canais para interao entre gestor e cidado. Caracteriza-se como pesquisa
descritiva e se insere na temtica de anlise da transparncia nas contas pblicas. A pesquisa
foi realizada a partir de consulta nas pginas institucionais e em reas de transparncia de
quatorze rgos oramentrios listados na Lei Oramentria Anual de 2010, que foram
organizados em quatro blocos: Poder Executivo, Poder Legislativo, Poder Judicirio e
Ministrio Pblico. So eles: Ministrio da Previdncia Social, Ministrio da Sade,
Ministrio da Defesa, Cmara dos Deputados, Senado Federal, Tribunal de Contas da Unio,
Justia do Trabalho, Justia Federal, Justia Eleitoral, Ministrio Pblico Federal, Ministrio
Pblico do Trabalho, Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios, Ministrio Pblico
Militar e Conselho Nacional do Ministrio Pblico. A coleta de dados foi realizada a partir de
formulrios padronizados, permitindo a comparao do desempenho entre os blocos e dos
rgos oramentrios individualmente. Na anlise, foi possvel observar que os rgos
oramentrios apresentam disparidade em relao divulgao de informaes por meio de
portais eletrnicos. O Poder Executivo e alguns rgos do Poder Judicirio apresentaram
informaes em portais de transparncia com boa qualidade em seu contedo. No entanto, o
Ministrio Pblico do Distrito Federal foi excludo por indisponibilidade do seu portal e sete
dos quatorze rgos oramentrios listados sequer apresentaram informaes detalhadas da
execuo oramentria da despesa em seus portais eletrnicos. Dessa forma, apenas seis
rgos oramentrios apresentaram informaes detalhadas sobre a execuo oramentria da
despesa, representando 42,85%. Como resultado, nenhum rgo oramentrio apresentou
adequadamente as informaes em seus portais, no perodo pesquisado, confirmando a
hiptese da pesquisa ao identificar a existncia de assimetria informacional entre o principal
(sociedade) e o agente (governo), prevista na Teoria da Agncia, que constituiu a base terica
do presente estudo. No obstante o resultado apresentado estima-se que ocorrer melhora na
divulgao de informaes por meio de portais eletrnicos, considerando a evoluo ocorrida
na LRF e o recente lanamento do Portal Transparncia do Poder Judicirio, seguindo a
iniciativa do Poder Executivo, que foi pioneiro ao lanar o Portal da Transparncia do
Governo Federal.
PALAVRAS-CHAVE: Transparncia; Contas Pblicas; Portais Eletrnicos; Lei de
Responsabilidade Fiscal.

ABSTRACT
SILVA, Tatiane Gomes. Transparncia das contas pblicas e Lei de Responsabilidade Fiscal:
detalhamento da Despesa em Portais de Transparncia do Governo Federal. Rio de Janeiro,
2011. 116f. Dissertao (Mestrado em Cincias Contbeis) - Faculdade de Administrao e
Cincias Contbeis, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2011.
This study attemps to check the transparency level in Brazilian Federal Government websites.
It looks for detailed information about public expenditure, considering the provisions of the
Fiscal Responsibility Law (LRF), as amended by Lei Complementar n 131/2009, and the
Decreto n 7.185/2010. Additionally, verified the existence of links for interaction between
government and citizens. It is characterized as descriptive and is part of the thematic analysis
of transparency in public accounts. The study was operationalized by access agencys
websites and transparency websites. It takes fourteen agencies listed in the Annual Budget
Law for 2010 (LOA 2010). They are organized in four groups: Executive, Legislative,
Judiciary and Prosecutor. They are: Ministrio da Previdncia Social, Ministrio da Sade,
Ministrio da Defesa, Cmara dos Deputados, Senado Federal, Tribunal de Contas da Unio,
Justia do Trabalho, Justia Federal, Justia Eleitoral, Ministrio Pblico Federal, Ministrio
Pblico do trabalho, Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios, Ministrio Pblico
Militar and Conselho Nacional do Ministrio Pblico. Data collection was done using
standardized forms, allowing the comparison of performance between the groups and the
agencies. In the analysis, it has been observed that the agencies present gap in relation to the
disclosure of information through websites. The Executive and some Judiciarys agencies
have provided information in transparency websites with good quality content. However,
Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios was eliminated because this homepage
was offline. Seven of fourteen agencies dont have detailed information about public
expenditure in their homepages. So, only six agencies (42,85%) have detailed information
about public expenditure in their homepages. As a result, no agency adequately presented
budget information on their websites, in the period studied. It confirms the hypothesis of the
study based on Agency Theory, that was the main theory used, because there is informational
asymmetry between the principal (society) and the agent (government). Despite the results, it
is believed that will have improvement in the dissemination of information through
government websites, considering the developments in the LRF and the recent begin of the
Transparency Website of the Judiciary (Portal Transparncia Poder Judicirio), following the
initiative of the Executive, who pioneered the launch of the Transparency Website of the
Federal Government (Portal de Transparncia do Governo Federal).
KEY WORDS: Transparency; Public Accounts; Websites; Fiscal Responsibility Law.

LISTA DE FIGURAS
Figura 1 A Relao Principal-Agente ............................................................................. 24
Figura 2 Elementos da transparncia das contas pblicas .............................................. 27
Figura 3 Rede Pblica de Controle da Corrupo .......................................................... 31
Figura 4 Linha do tempo do Programa de Governo Eletrnico ...................................... 40
Figura 5 Pontuao Total Mdia por Bloco .................................................................... 83
Figura 6 Informaes em Portal Conjunto x Informaes em Portal Prprio ................. 90
Figura 7 Interatividade: Desempenho por rgo Oramentrio ..................................... 91
Figura 8 Desempenho por Bloco: resultado por tema e pontuao mdia ...................... 91

LISTA DE QUADROS
Quadro 1 Sntese de estudos sobre a LRF e a transparncia eletrnica governamental.... 47
Quadro 2 Formulrio de Investigao de Portais ............................................................. 58
Quadro 3 Formulrio de Investigao de Informaes Detalhadas da Despesa .............. 59
Quadro 4 Desempenho dos rgos Oramentrios: Informaes em Portal
Conjunto x Informaes em Portal Prprio ........................................................................ 88

LISTA DE TABELAS
Tabela 1 Despesa Autorizada por rgo Oramentrio .................................................. 54
Tabela 2 Despesas por Bloco: Poderes e Ministrio Pblico .......................................... 55
Tabela 3 Amostra para Investigao de Informaes Detalhadas da Despesa ............... 74
Tabela 4 Resultado da Investigao do Detalhamento da Despesa Oramentria ......... 75
Tabela 5 Resultado da Investigao de Portais: Poder Executivo .................................. 77
Tabela 6 Resultado da Investigao de Portais: Poder Legislativo ................................ 78
Tabela 7 Resultado da Investigao de Portais: Poder Judicirio ................................... 79
Tabela 8 Resultado da Investigao de Portais: Ministrio Pblico ................................ 81
Tabela 9 Resultado dos Poderes por Quesito ................................................................... 82
Tabela 10 Desempenho Individual dos rgos ................................................................ 85

LISTA DE SIGLAS UTILIZADAS


ANPAD Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Administrao
BNDES Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social
CD

Cmara dos Deputados

CEGE

Comit Executivo de Governo Eletrnico

CEPAL Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe


CF

Constituio Federal

CGU

Controladoria-Geral da Unio

CNJ

Conselho Nacional de Justia

CNMP

Conselho Nacional do Ministrio Pblico

DIEESE Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos


FEA

Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade

GTTI

Grupo de Trabalho em Tecnologia da Informao

IBPT

Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio

JE

Justia Eleitoral

JF

Justia Federal

JT

Justia do Trabalho

LDO

Lei de Diretrizes Oramentrias

LOA

Lei Oramentria Anual

LRF

Lei de Responsabilidade Fiscal

MD

Ministrio da Defesa

MPDFT Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios


MPF

Ministrio Pblico Federal

MPM

Ministrio Pblico Militar

MPS

Ministrio da Previdncia Social

MPT

Ministrio Pblico do Trabalho

MPU

Ministrio Pblico da Unio

MS

Ministrio da Sade

OCDE

Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico

PIB

Produto Interno Bruto

PPA

Plano Plurianual

PROES

Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria

RFB

Receita Federal do Brasil

RGF

Relatrio de Gesto Fiscal

RREO

Relatrio Resumido da Execuo Oramentria

SF

Senado Federal

TCE/SP Tribunal de Contas do Estado de So Paulo


TCU

Tribunal de Contas da Unio

USP

Universidade de So Paulo

SUMRIO
1. INTRODUO .................................................................................................................. 12
1.1 CARACTERIZAO DO PROBLEMA .................................................................................. 15
1.1.1 HIPTESE .................................................................................................................. 17
1.2 OBJETIVOS ...................................................................................................................... 17
1.2.1 GERAL ...................................................................................................................... 18
1.2.2 ESPECFICO ............................................................................................................... 18
1.3 JUSTIFICATIVA ............................................................................................................... 18
1.4 DELIMITAO DO ESTUDO ............................................................................................. 20
1.5 ESTRUTURA DO TRABALHO ........................................................................................... 21
2. REFERENCIAL TERICO ................................................................................................. 23
2.1 TEORIA DA AGNCIA ..................................................................................................... 23
2.2 PUBLICIDADE E TRANSPARNCIA .................................................................................. 26
2.3 CONTROLE SOCIAL ........................................................................................................ 29
2.4 ACCOUNTABILITY .......................................................................................................... 34
2.5 GOVERNO ELETRNICO NO BRASIL ............................................................................... 37
2.6 LRF: HISTRICO, ASPECTOS NORMATIZADOS E EVOLUO ........................................... 41
2.7 ESTUDOS ANTERIORES .................................................................................................. 46
3. METODOLOGIA .............................................................................................................. 53
3.1 TIPOLOGIA DA PESQUISA ............................................................................................... 53
3.2 SELEO DA AMOSTRA ................................................................................................. 53
3.3 CITRIOS DE PONTUAO PARA PESQUISA EM PORTAIS ................................................ 57
3.4 COLETA DE DADOS ........................................................................................................ 63
4. APRESENTAO DOS RESULTADOS ................................................................................ 66
4.1 INFORMAES BSICAS DOS PORTAIS ............................................................................ 66
4.2 INTERATIVIDADE ........................................................................................................... 70
4.3 EXECUO ORAMENTRIA DA DESPESA ...................................................................... 72
4.4 PONTUAO GERAL ....................................................................................................... 77
4.5 RESULTADOS COMPARATIVOS ...................................................................................... 82
4.5.1 DESEMPENHO ENTRE OS PODERES .............................................................................. 82
4.5.2 DESEMPENHO INTERNO EM CADA PODER .................................................................... 84
4.5.3 DESEMPENHO ENTRE OS RGOS ............................................................................... 85
4.5.4 RESULTADOS DA PESQUISA ........................................................................................ 87
5. CONSIDERAES FINAIS ................................................................................................ 93
REFERNCIAS ..............................................................................................................
99
ANEXOS ............................................................................................................................ 109
ANEXO A - LEI ORAMENTRIA ANUAL 2010: DESPESAS POR RGO ................................ 110
APNDICES ...................................................................................................................... 111
APNDICE A - LISTA DE PORTAIS E ENDEREOS ELETRNICOS ............................................ 112
APNDICE B - RESULTADO CONSOLIDADO DA PESQUISA NOS PORTAIS ELETRNICOS
GOVERNAMENTAIS............................................................................................................. 113
APNDICE C - RELAO DE EMPENHOS PESQUISADOS ....................................................... 114

12

1.

INTRODUO
Os recursos pblicos so oriundos de toda a sociedade a partir da arrecadao por

meio de tributao. No Brasil, h histrico de carga tributria elevada, tendo sido acima de
33% do Produto Interno Bruto (PIB), no perodo de 2005 a 2009, conforme dados da Receita
Federal do Brasil (RFB, 2009). A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe
(CEPAL, 2009) apontou o Brasil como o pas com maior carga tributria da Amrica Latina,
em um conjunto de 19 pases analisados, com base em dados de 2007.
Estudo do Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio (IBPT, 2010a, p. 1), a
partir dos dados da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE)
relativos a 2009, concluiu que se o Brasil integrasse o rol de membros da OCDE (composto
atualmente de 33 pases), estaria ocupando o 14 lugar no ranking geral dos pases com o
maior percentual de carga tributria, perdendo apenas para pases europeus altamente
desenvolvidos. Considerando os dados de 2008, o Brasil subiu 4 posies, pois antes ocupava
o 18 lugar no ranking geral.
A carga tributria per capita (arrecadao total dividida pela populao) de 2009 foi
de R$ 5.706,36, contra R$ 5.572,66 de 2008, apresentando crescimento de 2,4%.

Isto

equivale a dizer que cada brasileiro pagou R$ 133,70 a mais de tributos no ano (IBPT, 2010a).
Esse resultado surpreende, ao observar os pases com tal nvel de tributao:
Surpreende o fato de o Brasil somente perder para pases europeus, altamente
desenvolvidos, como o caso dos pases da Escandinvia (Sucia, Noruega, Dinamarca e
Finlndia), que, ao contrrio do Brasil, prestam servios pblicos de qualidade, garantindo
sua populao sade, segurana, educao, previdncia social, boas estradas, reembolso
de medicamentos, auxlio moradia etc. Ou seja, alm do que os habitantes desses pases tm
que destinar aos seus respectivos governos, por meio do pagamento de tributos, no
precisam recorrer ao setor privado, despendendo ainda outra parcela significativa de seus
rendimentos, para custear tais servios essenciais (IBPT, 2010, p. 2).

13

No entanto, no se trata apenas da representatividade da tributao sobre a formao


de riqueza do Pas, h outro fator muito imporante: a forma como a carga tributria se
distribui na sociedade para gerar a arrecadao.
A capacidade contributiva, o carter pessoal da tributao e a progressividade so
previstos pela Constituio Federal de 1988. Como consequncia, o contribuinte deveria
participar da arrecadao para o Estado de acordo com a sua renda e o seu patrimnio, de
forma que os que possuem maior renda e riqueza contribuissem relativamente mais.
Ocorre que, de forma contrria ao comando constitucional, o perfil tributrio
brasileiro tem estrutura tributria regressiva e sobrecarga tributria do trabalho, em funo de
maior incidncia sobre o consumo, como foi verificado pelo Departamento Intersindical de
Estatstica e Estudos Socioeconmicos (DIEESE):
Em comparao com os pases desenvolvidos, o Estado brasileiro recorre pouco aos
impostos que recaem sobre renda e patrimnio e sua progressividade, desonerando
relativamente as famlias mais ricas. A alta carga tributria indireta faz com que as famlias
com renda de at dois salrios mnimos gastem quase o equivalente a metade de sua renda
com recolhimento de tributos. As famlias que tm renda superior a 30 salrios mnimos
arcam com uma carga tributria total de 26,3%. Assim, a estrutura tributria brasileira
aprofunda a desigualdade de renda no Brasil, ao invs de alivi-la (DIEESE, 2008, p. 9).

Espera-se que a utilizao dos recursos seja em prol da coletividade. Entretanto,


comumente h notcias de m utilizao do dinheiro pblico, desvios e corrupo:
A situao brasileira no fim da primeira dcada do sculo XXI absolutamente
esquizofrnica. O Brasil paga impostos como um pas desenvolvido, mas a sociedade
brasileira vive em meio a um grau de desigualdade de renda exorbitante, em meio
violncia gritante nas grandes cidades e no campo, a um regime discriminatrio e corrupto
no mbito da justia, a um sistema precrio de saneamento bsico e atendimento mdico, e
uma estrutura educacional bsica de primeiro e segundo graus de baixssima qualidade,
com professores mal pagos, mtodos de ensino de eficincia duvidosa e instalaes
deficientes.
Para os organizadores desta obra, a alta proporo de renda arrecadada pela autoridade
pblica em seus trs nveis e a tamanha injustia social do pas so duas faces da mesma
moeda e s podem levar para o debate sobre a ordem pblica e a agenda poltica brasileira a
um s lugar: alocao dos recursos pblicos. na alocao dos recursos pblicos que est a
origem da tragdia nacional (ITUASSU e ALMEIDA, 2007, p. 15 e 16).

Dessa forma, a elevada carga tributria traz em sua estrutura uma contribuio
manuteno da desigualdade social, ao passo que a m aplicao de recursos pblicos e a

14

corrupo, resultam por considerar insuficiente o retorno do valor arrecadado em forma de


servios prestados pelo Estado para a sociedade.
Ainda assim, possvel perceber melhoras na gesto do Pas. A Transparncia
Internacional, organizao no-governamental sediada em Berlim, tem como principal
objetivo a luta contra a corrupo. Anualmente, a ONG emite relatrios denominados ndice
de Percepo da Corrupo. Recentemente, os relatrios registraram melhora na situao de
percepo da corrupo do Brasil: em 2009, o Pas ficou na 75 colocao, com 3,7 pontos, ao
passo que, em 2010, o Brasil avanou 6 posies, ficando na 69 colocao, mesmo mantendo
a pontuao de 3,7 em 10 pontos possveis. Considerando a classificao nas Amricas, o
Brasil ocupa, atualmente, a 9 colocao, estando atrs de Canad, Barbados, Chile, Estados
Unidos, Uruguai, Porto Rico, Costa Rica e Dominica.
Ao se tratar de arrecadao, vlido ressaltar: enquanto as empresas privadas so
mantidas por acionistas ou cotistas, que por sua vontade decidem ingressar e permanecer no
negcio, no caso dos recursos pblicos toda a sociedade participa compulsoriamente para
gerar os recursos que sero aplicados pelos governantes, no havendo, legalmente, a
possibilidade de no participar da contribuio para o Estado.
Porm, tanto na rea pblica quanto no setor privado, em geral, a gesto dos recursos
empregados realizada por terceiros e assim o principal interessado no participa diretamente
da maior parte das decises sobre o emprego de recursos. Nesse modelo, somente possvel
acompanhar a aplicao de valores quando se tem informao disponvel. Em consonncia
com Ribeiro (2010, p. 3):
A existncia de informaes governamentais facilmente acessadas por toda a sociedade
tambm pode ser um primeiro passo para o aumento do controle social e a participao
cidad, pois se a divulgao dos dados no garante por si s o efetivo controle e a
participao, ela essencial para que eles ocorram em um segundo estgio. No h como
controlar, pesquisar ou participar sem conhecer o governo e as suas atividades.

Diante do contexto, o presente estudo se insere na temtica de verificao da


transparncia nas contas pblicas, tendo como campo de estudo portais eletrnicos do

15

governo federal. Tem como base a realizao de alterao recente na Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF), diretamente relacionada transparncia, visto que passa a ser obrigatria a
divulgao de informaes detalhadas sobre a execuo oramentria. A pesquisa foi
realizada considerando pressupostos da Teoria da Agncia, segundo a qual o principal e o
agente agem buscando maximizar seus interesses, de forma que, diante de interesses
conflitantes, o agente nem sempre agir no interesse do principal.

1.1

CARACTERIZAO DO PROBLEMA
A Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, conhecida como Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF), estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a


responsabilidade na gesto fiscal, e se apia em quatro eixos: o planejamento, a
transparncia, o controle e a responsabilizao (KHAIR, 2001, p. 15).
De forma a tornar disponveis informaes para a sociedade, estabeleceu como
instrumentos de transparncia da gesto fiscal: os planos, oramentos e leis de diretrizes
oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da
Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses
documentos. Compete aos rgos governamentais dar ampla divulgao, inclusive em meios
eletrnicos, embora haja verificao do no cumprimento de tal obrigatoriedade, conforme
estudos de Raupp e Pinho (2010), Paiva e Zuccolotto (2009), Santana Junior et al. (2009) e
Santana Junior (2008).
Importantes mecanismos para controle do equilbrio fiscal, os documentos so de
grande utilidade para rgos integrantes da estrutura governamental, como os Tribunais de
Contas, que so encarregados de acompanhar os limites de gastos e os resultados de
instituies e entes federados. Entretanto, a linguagem tcnica utilizada nos documentos

16

dificulta a compreenso pela sociedade em geral, como verificado por Gattringer (2004) e
Culau e Fortis (2006).
Alm disso, os documentos apresentam informaes consolidadas, correspondendo
ao resultado de um perodo (bimestral, trimestral, quadrimestral, semestral ou anual), o que
til para uma anlise de carter mais geral sobre o desempenho, mas no permite a viso de
informaes mais detalhadas, mais prximas da realidade diria da populao.
As informaes consolidadas no permitem saber, por exemplo, como hospitais,
universidades e escolas mantidos com recursos pblicos empregam os recursos recebidos,
visualizando desde a compra de merenda, materiais eletrnicos e medicamentos, at o
pagamento por obras em curso.
Embora a Administrao Pblica tenha a obrigatoriedade de publicar diversos
documentos que a LRF estabelece como instrumentos de transparncia, a dificuldade de
acesso s informaes, a no disponibilizao de dados, as informaes limitadas a resultados
consolidados e a falta de compreenso dos relatrios inviabilizam o controle por parte da
sociedade sobre a utilizao dos recursos pblicos e desestimula a participao popular.
Mas as limitaes representadas por informaes consolidadas e linguagem tcnica
utilizada podem se transformar em passado. A LRF teve seu contedo alterado pela Lei
Complementar n 131, de 27 de maio de 2009, e passou a prever a obrigatoriedade de
divulgao de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira,
incluindo informaes sobre valor, bem fornecido, servio prestado e fornecedor.
Posteriormente, o Decreto n 7.185, de 27 de maio de 2010, estabeleceu a internet como o
meio de divulgao dos dados e determinou que as informaes fiquem disponveis no dia til
seguinte ao da realizao.
Com isso, a sociedade passou a ter um importante instrumento para acompanhar a
utilizao de recursos pblicos: h base normativa que determina a divulgao de informaes

17

detalhadas. Porm, na cultura brasileira, a existncia das leis no significa que elas estejam
sendo observadas. No basta criar as normas, necessrio que elas sejam cumpridas para que
sejam alcanados os efeitos propostos. Dessa forma, o estudo se props a responder seguinte
pergunta:
O governo federal apresenta as informaes detalhadas de execuo oramentria
da despesa nos portais eletrnicos, em conformidade com a Lei Complementar n 131/2009 e
o Decreto n 7.185/2010?

1.1.1 HIPTESE
A partir do problema de pesquisa formulado e considerando a Teoria da Agncia, o
estudo possui a seguinte hiptese geral:

Hiptese Geral: Nenhum dos rgos do governo federal pesquisados apresenta


adequadamente informaes sobre a execuo da despesa oramentria, considerados os
termos definidos na Lei Complementar n 131/2009 e no Decreto n 7.185/2010.

A divulgao da execuo oramentria da despesa considerada adequada quando o


portal eletrnico apresenta pelo menos informaes que correspondam aos requisitos mnimos
estabelecidos nas normas descritas.

1.2

OBJETIVOS
A partir da contextualizao e diante do problema de pesquisa, o estudo apresenta os

objetivos descritos a seguir.

18

1.2.1 Objetivo geral


Verificar o nvel de transparncia de portais eletrnicos do governo federal no que se
refere ao detalhamento da execuo oramentria da despesa e existncia de canal para
interao entre gestor e cidado, no mbito do governo federal, considerando o disposto na
LRF, alterada pela Lei Complementar 131/2009, e no Decreto n 7.185/2010.

1.2.2 Objetivos especficos


Pretende-se atingir o objetivo geral a partir dos seguintes objetivos especficos:
- identificar os recentes normativos que regulamentam a divulgao de informaes
sobre a execuo oramentria da despesa no governo federal;
- verificar a transparncia de portais eletrnicos, a partir da coleta de dados em
formulrio que considere as alteraes normativas recentes;
- verificar o nvel de interao disponibilizado pelos rgos governamentais em seus
portais eletrnicos;
- comparar os resultados, considerando os rgos oramentrios individualmente e
organizados em blocos (Poder Executivo, Poder Legislativo, Poder Judicirio e Ministrio
Pblico);
- verificar se o nvel de informaes disponibilizado pode ser considerado adequado
quanto ao detalhamento da execuo da despesa oramentria.

1.3

JUSTIFICATIVA
incontestvel a importncia da LRF para o cenrio brasileiro. Publicada em um

ambiente de instabilidade econmica e desequilbrio das contas governamentais, constituiu


um marco significativo nas contas pblicas.

19

So diversos os estudos acadmicos relativos LRF. Habitualmente, contemplam


impactos produzidos pela LRF, especialmente sob a tica da gesto fiscal e dos limites de
gasto com pessoal, como realizado por Puttomatti (2002), Nascimento (2003, 2006, 2008) e
Tribunal de Contas do Estado de So Paulo TCE/SP (2010), ao passo que outros trataram da
transparncia das contas pblicas e da qualidade de portais governamentais, caso de Raupp e
Pinho (2010), Cruz et al. (2009) e Santana Junior (2008).
A sociedade evoluiu, cada vez mais se organiza e cobra de seus governantes o
emprego correto dos recursos oriundos da elevada carga tributria brasileira. Houve presso
popular em 2009 aps denncia, pela imprensa, de uso irregular da cota de passagens areas
por parlamentares, fazendo com que a Cmara dos Deputados e o Senado Federal
anunciassem cortes na verba de passagens areas e limitao de uso, como divulgado pelo
Jornal O Estado de So Paulo (2009).
Antes disso, em 2008, houve o escndalo dos cartes corporativos. Em matria
divulgada no Jornal O Estado de So Paulo, uma reprter divulgou informaes que
indicavam mau uso dos cartes corporativos, aps investigar informaes disponibilizadas no
Portal da Transparncia do Governo Federal, como divulgado pelo Observatrio da Imprensa
(2008). Como resultado, foi instaurada uma Comisso Parlamentar de Inqurito Mista, a
Controladoria-Geral da Unio (CGU) apurou casos e apresentou informaes sociedade
sobre a regularidade no uso dos cartes, houve mudana nas regras de utilizao dos cartes
corporativos do governo federal e divulgao de uma cartilha que orienta o seu uso.
Os casos retratam a atuao da imprensa e da sociedade e os resultados decorrentes
da transparncia nas informaes governamentais.
A evoluo no comportamento da sociedade e o crescente nmero de pessoas
conectadas internet refletiram na LRF, que avanou nos instrumentos para promoo da
transparncia com as alteraes introduzidas pela Lei Complementar n 131/2009. De forma a

20

verificar a efetividade das mudanas, o presente estudo se diferencia de publicaes anteriores


que tiveram como tema a LRF e a transparncia em portais governamentais por pesquisar a
divulgao de informaes detalhadas relativas execuo da despesa oramentria, em
detrimento da verificao de relatrios consolidados. Por no exigir conhecimentos tcnicos,
considera-se que a informao detalhada sobre a execuo das despesas oramentrias atribui
maior facilidade para a compreenso pela sociedade em geral.
Adicionalmente, a pesquisa em portais governamentais de rgos oramentrios
integrantes dos trs Poderes, alm do Ministrio Pblico, permitiu realizar a comparao do
nvel de transparncia entre diferentes Poderes, entre os rgos do mesmo Poder e ao se
considerar rgos de Poderes diferentes.
Sua importncia fica aparente ao considerar que no h como os cidados e entidades
civis acompanharem, conhecerem, controlarem a utilizao de recursos se no houver acesso
informao til:
[...] uma opinio pblica bem-informada fundamental para o exerccio do denominado
controle social. Para tanto, a quantidade e a qualidade da informao fornecida aos cidados
essencial para que a accountability possa produzir os resultados esperados por uma
sociedade democrtica (TRISTO, 2002, p. 8).

Nesse contexto, pretende-se contribuir para o debate do tema e servir de referncia


para a realizao de estudos posteriores, em funo da identificao da situao atual da
disponibilidade de informaes nos portais eletrnicos do governo federal.

1.4

DELIMITAO DO ESTUDO
O presente estudo se limita pesquisa pela internet realizada em portais eletrnicos

do governo federal ente da Federao que concentra a maior fatia da arrecadao tributria,
representando cerca de 70% da receita tributria entre 2005 e 2009 (RFB, 2009).

21

Tem por objeto a pesquisa em rgos federais dos trs Poderes e do Ministrio
Pblico, que foram selecionados para verificao da existncia de informaes detalhadas
relativas execuo da despesa oramentria, a partir do critrio de materialidade
considerando os recursos previstos na Lei Oramentria Anual do exerccio de 2010 LOA
2010.
Para a seleo da amostra, foram formados blocos distintos: Poder Executivo, Poder
Legislativo, Poder Judicirio e Ministrio Pblico. Em cada bloco, foram selecionados pelo
menos trs gos oramentrios.
Como limitao pesquisa, a seleo de unidades do Ministrio Pblico no pode ser
realizada, em funo da LOA no apresentar a distribuio do oramento entre os seus rgos
integrantes, de forma que o conjunto foi selecionado (Ministrio Pblico Federal, Ministrio
Pblico do Trabalho, Ministrio Pblico Militar e Ministrio Pblico do Distrito Federal e
Territrios). Em contrapartida, houve a indisponibilidade do stio do Ministrio Pblico do
Distrito Federal e Territrios, na data da primeira fase de coleta de dados, o que resultou na
necessidade de eliminar o rgo da amostra.
As informaes relativas realizao da receita oramentria no constituem objeto
de anlise, uma vez que a pesquisa trata da aplicao de recursos oramentrios, ao passo que
a receita corresponde arrecadao.

1.5

ESTRUTURA DO TRABALHO
O trabalho composto por cinco captulos, apresentando a seguinte estrutura:
O primeiro captulo se destina introduo, contendo a contextualizao, o

problema, os objetivos e a delimitao da pesquisa.


O segundo captulo trata do referencial terico da pesquisa, composto pela Teoria da
Agncia, conceitos de publicidade e transparncia, accountability e controle social, alm de

22

informaes sobre estudos anteriores relacionados LRF, transparncia das contas pblicas
e s alteraes promovidas pela Lei Complementar n 131/2009 e pelo Decreto n 7.185/2010.
O terceiro captulo apresenta a metodologia empregada, a amostra selecionada e os
critrios de pontuao adotados na pesquisa em portais eletrnicos de rgos governamentais
federais.
O quarto captulo se destina a apresentar os resultados observados, contendo
informaes consolidadas, destaques identificados e o comparativo entre o desempenho de
rgos e Poderes/Ministrio Pblico.
E no quinto captulo so apresentadas as consideraes finais e sugestes para
pesquisas futuras, seguidas pelas referncias utilizadas.

23

2.

REFERENCIAL TERICO
O referencial terico do estudo composto pela Teoria da Agncia, que fornece a

base terica da pesquisa e d suporte hiptese do estudo; alm de conter uma breve
abordagem do desenvolvimento do governo eletrnico no Brasil; os conceitos de publicidade
e transparncia, accountability e controle social, fundamentais compreenso da
transparncia das contas pblicas; o histrico de criao e evoluo da LRF e estudos
anteriores relativos Lei, transparncia das contas pblicas e os que tiveram por objeto a
Lei Complementar n 131/2009 e/ou o Decreto n 7.185/2010.

2.1

TEORIA DA AGNCIA
A teoria da agncia tem sua origem nos estudos de Jensen e Meckling (1976).

Todavia, Santos (2004) destaca como marco inicial o livro The modern corporations and
private property, de Adolf A. Berle e Gardiner C. Means, publicado em 1932, que j tratava
de algumas premissas de Jensen e Meckling, visto que abordaram conflitos de interesses
comuns em estruturas onde h separao entre propriedade e gesto.
Por se tratar do estudo mais alinhado com a atual divulgao da teoria da agncia,
Jensen e Meckling (1976), so adotados como a base para a estrutura conceitual, a partir da
definio de relao de agncia:
Ns definimos uma relao de agncia como um contrato no qual uma ou mais pessoas (o
principal ou principais) contrata outra pessoa (o agente) para realizar determinada atividade
em seu nome, envolvendo a delegao de alguma autoridade ao agente para tomar decises.
Se ambas as partes da relao so maximizadoras de utilidade, h uma boa razo para crer
que o agente nem sempre ir agir visando o melhor interesse do principal. O principal pode
limitar divergncias no seu interesse estabelecendo incentivos apropriados para o agente e
arcando com custos de monitoramento (controle) destinados a limitar atividades anmalas
do agente. Adicionalmente, em algumas situaes sero despendidos recursos (bonding
costs) para pagamento ao agente para garantir que ele no adotar aes que podem
prejudicar o principal ou para assegurar que o principal ser compensado se ele praticar tais
atos. (traduo livre)

24

Slomski (1999), a partir de estudo de Siffert Filho (1996), descreve trs condies
necessrias para a existncia da relao de agncia:
1) o agente (gestor pblico) dispe de vrios comportamentos possveis a serem
adotados;
2) a ao do agente (gestor pblico) afeta o bem-estar das duas partes;
3) as aes do agente (gestor pblico) dificilmente so observveis pelo principal
(cidado), havendo dessa forma, assimetria informacional. (grifo nosso)

O conflito de interesses entre principal e agente apresenta situaes de informao


incompleta, quando nem todos os estados so conhecidos por ambas as partes e, assim, certas
consequncias no so por elas consideradas. Conforme Hendriksen e Van Breda (1999, p.
139), tais situaes so conhecidas como assimetrias informacionais.
Einsenhart (1989, p. 59), ao apresentar resumo da teoria da agncia, citou a
assimetria informacional entre principal e agente como um pressuposto organizacional, assim
como o conflito parcial de interesses entre os participantes. O autor destacou:
A teoria da agncia nos lembra que grande parte da vida organizacional, quer a gente queira
ou no, baseada nos interesses pessoais. (Einsenhart, 1989, p. 64) (traduo livre)

Dessa forma, para haver uma relao de agncia, necessria a existncia de duas
partes distintas envolvidas em relao contratual escrita ou tcita, envolvendo o conflito de
interesses e diferena nas informaes de que dispem. Na relao, h pontos de congruncia
e de conflito:

Figura 1 A Relao Principal-Agente


Fonte: Sato, 2007, p.51.

25

No setor pblico, o principal representado pela sociedade, que participa


compulsoriamente da relao (fonte dos recursos) e efetua a escolha dos responsveis pela
gesto a partir do voto, meio pelo qual elege seus representantes. Como consequncia, o
agente representado pelos diversos gestores pblicos, que so os tomadores de deciso e,
assim, definem o emprego dos recursos.
De forma a traar um paralelo, pode-se observar a seguinte relao entre os setores
pblico e privado na teoria da agncia:
Assim como em uma empresa, com ou sem fins lucrativos, onde existe uma constante
disputa do principal (acionistas, proprietrios, scios) contra a assimetria informacional
externa gerada pelo agente (administradores, gerentes), em um ente pblico no diferente.
O cidado (principal), na qualidade de financiador das atividades governamentais, no
consegue monitorar todas as aes dos gestores pblicos (agentes), que detm muito mais
informao sobre o governo do qual participa do que o principal. E da gera-se uma cadeia
entre os diversos nveis de governo na qual ora a autoridade hierrquica funciona como
agente, ora como principal (SANTANA JUNIOR, 2008, p. 30).

Cruz (2010, p. 17), por sua vez, tratou da assimetria informacional no setor pblico:
No mbito do setor pblico, a assimetria informacional pode ser visualizada quando o
principal (sociedade) no tem pleno acesso s informaes acerca da atuao dos agentes
(governantes eleitos).

A partir de suas observaes, Santana Junior (2008, p. 32 e 33) destacou que o feixe
de contratos existente na relao do Estado com a sociedade exige uma administrao de
interesses conflitantes, cuja assimetria informacional deve ser evitada, exigindo-se dos
governantes aes planejadas e transparentes.
Assim, o pressuposto de diferena de informao entre as partes envolvidas na
relao de agncia, representada pela assimetria informacional, d suporte hiptese do
estudo, que considera no haver informao adequada nos portais eletrnicos governamentais,
uma vez que se trata de um instrumento operado pelo gestor (agente) para disponibilizar
informao sociedade (principal).

26

2.2

PUBLICIDADE E TRANSPARNCIA
Talvez o conceito mais interessante, ou, ao menos, um dos mais complexos a serem

explorados na atualidade pela Sociologia e pela Cincia Poltica, dentre outros ramos das
cincias que se ocupam de algum modo com a relao do Estado com a sociedade, o que
define ou esclarece os aspectos da publicidade (PINTO, 1999, p. 100).
A publicidade um dos princpios que norteia a atuao da administrao pblica
estabelecidos no art. 37 da Constituio Federal de 1988.
Meirelles (1998, p. 89), assim conceitua:
Publicidade a divulgao oficial do ato para conhecimento pblico e incio de seus efeitos
externos. Da por que as leis, atos e contratos administrativos que produzem conseqncias
jurdicas fora dos rgos que os emitem exigem publicidade para adquirirem validade
universal, isto , perante as partes e terceiros.

A publicidade exigvel para a divulgao de atos realizados ou a realizar. So


exemplos, as seguintes publicaes: a nomeao de candidatos aprovados em concurso
pblico (ato realizado); o extrato de contrato celebrado entre rgo pblico e empresa privada
(ato realizado); e a divulgao de aviso de licitao no qual se indica a realizao de compra
ou contratao de servio, indicando-se a data e o local para acesso ao edital que nortear o
certame (ato a realizar - a licitao).
Moraes (2001, p. 309) e Freire (2002, p. 29) destacaram que assegurada a
publicidade, exceto quando o interesse pblico determinar, ou seja, deve-se respeitar as
hipteses em que a lei determina sigilo.
No captulo destinado aos interesses individuais e coletivos da Constituio Federal
(CF) de 1988 foi estabelecido que a lei s poder restringir a publicidade dos atos
processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem (art. 5, LX).

27

Extrai-se do princpio da publicidade que o povo tem o direito de conhecer os atos


praticados na administrao pblica, passo a passo, para o exerccio do controle social,
derivado do exerccio do poder democrtico (PLATT NETO et al., 2005).
No entanto, alm de a Administrao Pblica dar conhecimento populao de seus
atos, fundamental que a informao seja compreendida:
Dar publicidade aos atos de gesto fundamental, mas a transparncia algo mais. Tornar
pblica a gesto no garante o acesso informao. Ter acesso a informao deve ser
entendido em sentido amplo, ou seja, entender e compreender o que est sendo publicado.
(MAWAD, 2001, p. 15)

Martins Junior (2004) trata a transparncia administrativa como exigncia da


legitimidade formal material da atividade administrativa no Estado Democrtico de Direito,
consistindo no s na informao ao povo do que a administrao pblica executa, planeja ou
realiza, mas tambm na explicao dos motivos que determinaram a atuao e na avaliao do
grau de influncia do povo no processo de tomada de deciso.
Platt Neto et. al (2005) consideraram que a divulgao das contas pblicas pressupe
o fornecimento de informaes confiveis e relevantes aos interesses dos usurios, apoiando o
processo decisrio, e listaram trs requisitos para a transparncia: publicidade,
compreensibilidade e utilidade para decises.

Figura 2 Elementos da transparncia das contas pblicas


Fonte: Platt Neto et al. (2005, p. 7).

28

A publicidade referente ao ato de realizar ampla divulgao, propiciando o acesso


em mltiplos meios de baixo custo e domnio dos usurios, considerando tambm a
oportunidade das informaes fornecidas, que deve ser em tempo hbil para apoio s
decises.
A compreensibilidade das informaes relacionada simplicidade, linguagem
acessvel e orientada ao perfil dos usurios, no sentido de aumentar o entendimento das
informaes, no entanto, ponderam que os usurios so co-responsveis pelo entendimento
das informaes, ou seja, devem estar dispostos a ler atentamente as informaes e obter a
formao tcnica necessria.
A utilidade para decises est fundamentada na relevncia das informaes,
associada confiabilidade das informaes a que os usurios tm acesso, destacando que a
comparabilidade deve ser propiciada entre perodos e entre entidades.
Assim, ser uma administrao pblica transparente corresponde a tornar as
informaes acessveis e compreensveis pela populao:
Ser uma Administrao Pblica transparente significa, primeiramente, declarar que a
informao pblica pertence ao pblico e, portanto, deve ser disponibilizada em
conformidade com esse direito. O Poder Pblico deve afirmar o direito informao do
cidado e criar meios para que o cidado possa ter acesso s informaes de forma clara e o
mais facilitado possvel. Deve-se propor que o cidado possa conhecer suas estruturas e
suas decises. Deve haver uma diminuio da opacidade administrativa. O governo no
deve apenas promover a transparncia pela disponibilidade das informaes, mas deve
proporcionar que estas informaes cheguem aos cidados e sejam compreendidas
(RIBEIRO, 2009, p. 5).

A publicidade se refere divulgao dos atos, ao passo que a transparncia


representa um estgio mais amplo, em que alm de divulgar os dados estes sejam
compreensveis ao usurio da informao. No presente estudo, considera-se a transparncia
associada divulgao dos dados previstos pelo conjunto normativo que regula o
detalhamento da despesa, considerando que tais informaes sejam teis para a compreenso
do usurio sobre o destino dos recursos pblicos.

29

2.3

CONTROLE SOCIAL
O sentido da palavra controle assume diversas conotaes dependendo da forma e do

contexto em que utilizada (SILVA, 2002, p. 117).


A palavra controle de origem francesa (contrle) e, por isso, sempre encontrou
resistncias entre os cultores do vernculo. Mas, por ser intraduzvel e insubstituvel no seu
significado vulgar ou tcnico, incorporou-se definitivamente em nosso idioma (MEIRELLES,
1998, p. 544).
Nos dicionrios Mini Dicionrio Aurlio da Lngua Portuguesa (Ferreira, 2010),
Minidicionrio da Lngua Portuguesa - Atualizado Pelo Novo Acordo Ortogrfico (Bechara,
2009) e Minidicionrio da Lngua Portuguesa (Bueno, 2007), a palavra controle vem
associada s atividades de dirigir, fiscalizar, comandar, exercer domnio de algum ou algo.
Dessa forma, no uso da palavra, tem-se a associao aos conceitos de poder e de comando, o
que, por vezes, desperta o sentimento de averso a quem ser objeto do exerccio do controle.
Ao tratar de controle social possvel observar que h diferentes abordagens para
o termo. Correia (2008), o considera sob a tica da Sociologia e da Teoria Poltica:
A expresso controle social tem origem na sociologia. De forma geral empregada para
designar os mecanismos que estabelecem a ordem social disciplinando a sociedade e
submetendo os indivduos a determinados padres sociais e princpios morais. Assim
sendo, assegura a conformidade de comportamento dos indivduos a um conjunto de regras
e princpios prescritos e sancionados.
Na teoria poltica, o significado de controle social ambguo, podendo ser concebido em
sentidos diferentes a partir de concepes de Estado e de sociedade civil distintas. Tanto
empregado para designar o controle do Estado sobre a sociedade quanto para designar o
controle da sociedade (ou de setores organizados na sociedade) sobre as aes do Estado
(CORREIA, 2008, p. 104).

A autora considera que, sob outro aspecto, a expresso controle social tem sido alvo
das discusses e prticas recentes de diversos segmentos da sociedade como sinnimo de
participao social nas polticas pblicas (CORREIA, 2008, p. 106).

30

parte da multiplicidade de aplicaes do termo, a partir das abordagens de Garelli


(1998, p. 283); Lakatos e Marconi (1999, p. 226) e Dias (2000, p. 141, 2005, p. 314) tem-se
que o controle social, no contexto da Sociologia, se constitui de mecanismos adotados para
obter um comportamento em conformidade com determinado padro, considerando o
conjunto de normas e valores que estabelecem o comportamento esperado dos indivduos.
Independente do agente que realiza o controle indivduo, grupo, escola ou Estado
a parte controlada o indivduo ou o grupo. No conjunto conceitual relacionado, no h o
controle do Estado e de suas instituies pelos indivduos, mas sim o exerccio do controle
sobre indivduos ou grupos com o objetivo de manter a ordem social.
Entretanto, ao tratar do controle da Administrao Pblica, historicamente temos o
seu exerccio realizado por rgos governamentais, como: Ministrio Pblico, Tribunais de
Contas e rgos de controle interno.
Meirelles (1998, p. 546) apresenta as seguintes definies:
Controle Interno - todo aquele realizado pela entidade ou rgo responsvel pela
atividade controlada, no mbito da prpria Administrao. Assim, qualquer controle
efetivado pelo Executivo sobre seus servios ou agentes considerado interno, como
interno ser tambm o controle do Legislativo ou do Judicirio, por seus rgos de
administrao, sobre seu pessoal e os atos administrativos que pratique.
Controle externo - o que se realiza por rgo estranho Administrao responsvel pelo
ato controlado, como, p. ex., a apreciao das contas do Executivo e do Judicirio pelo
Legislativo; a auditoria do Tribunal de Contas sobre a efetivao de determinada despesa
do Executivo; a anulao de um ato do Executivo por deciso do Judicirio; a sustao de
ato normativo do Executivo pelo Legislativo.
Controle externo popular - o previsto no art. 31, 3., da CF, determinando que as contas
do Municpio (Executivo e Cmara) fiquem, durante sessenta dias, anualmente,
disposio de qualquer contribuinte, para exame e apreciao podendo questionar lhes a
legitimidade nos termos da lei. A inexistncia de lei especfica sobre o assunto no impede
o controle, que poder ser feito atravs dos meios processuais comuns, como o mandado de
segurana e a ao popular.

A classificao apresentada inclui o controle externo popular aplicado em sentido


restrito, com destaque para a atividade de exame e apreciao das prestaes de contas anuais
apresentadas pelos gestores, com a possibilidade de questionamento pela sociedade.

31

Contudo, recentemente, vem sobressaindo um novo conceito: controle social como


termo utilizado para designar quem o agente que realiza o controle, no caso, a sociedade,
situao que expressa por Teixeira (2006, p. 338), ao apresentar a rede pblica de controle
da corrupo:

Figura 3 Rede Pblica de Controle da Corrupo


Fonte: Texeira (2006, p. 339).
Teixeira (2006, p. 338) realiza uma comparao dos sistemas de controle com as
divises da atmosfera terrestre, considerando as camadas gasosas distintas, como exposto na
figura 3 Rede Pblica de Controle da Corrupo.
A primeira camada corresponde ao autocontrole, exercido internamente. Faz
referncia ao controle interno derivado do poder hierrquico e conformado pela superviso
ministerial.

32

A segunda camada composta pelos rgos de controle interno, que possuem a


atribuio de comprovar a legalidade dos atos e avaliar os resultados da gesto, com o fim de
propor correes s falhas e irregularidades verificadas, assim como orientar preventivamente
as decises do gestor. Abrange, por exemplo, a Controladoria-Geral da Unio, rgo de
controle interno do Poder Executivo Federal.
A terceira camada formada pelos rgos de controle externo que, como exposto por
Meirelles (1998, p. 546), esto fora do objeto controlado. Nesse contexto esto os
mecanismos de controle do Poder Legislativo, como as CPIs, alm dos Tribunais de Contas,
que exercem atividades de auditoria e fiscalizao.
As trs primeiras camadas correspondem ao controle institucional, que exercido
por rgos governamentais.
O ltimo nvel formado pelo controle social, tambm externo ao auditado.
Corresponde atuao da sociedade civil nas suas mais variadas formas, seja por iniciativa
individual ou coletiva. So exemplos: a atuao de ONGs, cidados individualmente e
imprensa.
[...] tendo em vista a complexidade das estruturas poltico-sociais de um pas e do prprio
fenmeno da corrupo, o controle da Administrao Pblica no se deve restringir ao
controle institucional. fundamental para toda a coletividade que ocorra a participao dos
cidados e da sociedade organizada no controle do gasto pblico, monitorando
permanentemente as aes governamentais e exigindo o uso adequado dos recursos
arrecadados. A isto se denomina "controle social" (CGU, 2008, p. 16).

Akutsu e Pinho (2002, p. 731) e Ribeiro Filho et al. (2006, p. 4 e 5) identificaram o


controle social como forma da sociedade controlar o Estado e, adicionalmente, consideraram
que complementa ou fortalece o controle formal, exercido por instituies governamentais.
Ao tratar de controle social, Britto (1992, p. 114 e 115) conceitua que o controle
ocorre de fora para dentro, sendo exercido por particulares ou instituies da sociedade civil,
sendo chamado controle popular ou controle social do poder, para evidenciar o fato de

33

que a populao tem satisfaes a tomar daqueles que formalmente se obrigam a velar por
tudo que de todos.
O autor define que a finalidade do controle social do poder forar o Estado a acatar
a conduta do particular perante ele, objetiva impor a vontade do particular ao Estado. No
propriamente formar a vontade do Estado.
Logo, no se pode confundir participao popular e controle social. Zelenovsky
(2006, p. 215) faz a seguinte distino:
Entende-se por controle social o direito pblico subjetivo que possibilita sociedade civil
organizada fiscalizar os atos dos gestores no exerccio da aplicao dos recursos pblicos;
por participao popular o poder de influenciar diretamente na formulao das polticas
pblicas.

No controle social, o cidado impe a sua atividade fiscalizatria, mas, como


descrito por Britto (1992), no cria uma regra nova de Direito, apenas aplica norma
constitucional preexistente. Em contrapartida, a participao popular obriga o Estado a
elaborar o seu Direito de forma emparceirada com os particulares (individual ou
coletivamente) (BRITTO, 1992, p. 122).
De todo o exposto, tem-se que o conceito de controle social pode ser compreendido a
partir de duas perspectivas. Na primeira, uma forma de exerccio do controle do Estado em
relao sociedade, principalmente, por meio de suas instituies (Sociologia). Ao passo que
a segunda entende o controle social como forma de controle da sociedade sobre o Estado
(Administrao Pblica).
No mbito do presente estudo, o controle social entendido como a realizao do
controle do Estado pela sociedade, quer em grupos organizados ou por atuao individual. No
entanto, seja para participar ou controlar, a sociedade precisa de informao, pois sem ela no
h debate possvel, acompanhamento ou opinio, conforme disposto por Ribeiro (2010, p. 3):
A existncia de informaes governamentais facilmente acessadas por toda a sociedade
tambm pode ser um primeiro passo para o aumento do controle social e a participao
cidad, pois se a divulgao dos dados no garante por si s o efetivo controle e a

34

participao, ela essencial para que eles ocorram em um segundo estgio. No h como
controlar, pesquisar ou participar sem conhecer o governo e as suas atividades.

Assim, para que o controle social possa existir, ao cidado deve ser dado suporte
jurdico e instrumentos que permitam o acompanhamento e a efetiva atuao no exerccio da
atividade de controle dos atos da administrao pblica (CARTAXO, 2009, p. 12).
Em suma, s h controle se houver informao acessvel ao usurio. Dessa forma, a
verificao da disponibilidade de informao aos usurios questo investigada pelo presente
estudo.

2.4

ACCOUNTABILITY
Trata-se de conceito mais recente, porm no menos controverso. No Brasil,

verificou-se a explorao inicial do termo accountability por Campos, a partir do artigo


Accountability: quando poderemos traduzi-la para o portugus?, produzido em 1987 e
publicado em 1990. Em 2009, ao dar continuidade ao estudo, Pinho e Sacramento abordaram
a evoluo do conceito, alm de verificarem que foram dados passos importantes em direo
accountability no pas. Todavia, apesar dos avanos observados, entenderam que ainda est
longe de se construir uma verdadeira cultura de accountability.
Mas, afinal, o que accountability?
Alguns autores indicam que no h traduo direta para uma nica palavra na lngua
portuguesa (Campos, 1990, p. 31; Sano, 2003, p. 14; Pinho e Sacramento, 2009, p. 1344),
enquanto outros traduzem para responsabilizao (Melo, 2007, p. 12; Alcoforado e Moraes,
2008, p. 3) ou obrigao de prestar contas (Oliveira et al., 2008, p. 5).
Amaral e Pinho (2008, p. 2) consideraram que:
Accountability um termo ainda sem traduo direta para o portugus, como j afirmava
Campos (1990), mas seu conceito tem sido desenvolvido e explorado por alguns autores
brasileiros desde ento.

35

Mota (2006), ao realizar estudo aprofundado destinado a discutir o conceito,


apresentou a discusso de autores nacionais e internacionais e concluiu que no havia
consenso em relao definio de accountability, mas chegou ao seguinte conceito mnimo:
[....] a accountability um mecanismo de controle do poder com a natureza jurdica de uma
relao obrigacional objetiva extra-contratual (isto , legal) que coage os agentes
encarregados da administrao de interesses pblicos (basta que o agente tenha mnus
pblico) a explicar seus atos discricionrios, tornando pblicas as suas motivaes, quando
provocados institucionalmente, sob pena de punio legal (previso de punio = sano
em estado potencial) (MOTA, 2006, p. 231-232).

Ao estudar o conceito de accountability em pases latino-americanos, Mainwaring


(2003, p. 30) tambm verificou que um conceito longe de ser consensual.
A dificuldade da traduo reside na falta do prprio conceito no Brasil, razo pela
qual a palavra no consta do nosso vocabulrio, conforme tratado por Campos (1990). Nessas
situaes, a tentativa de se adaptar um termo do vocabulrio corrente como uma traduo para
o vocbulo original resultar na perda de uma parte de seu significado (SANO, 2003, p. 35).
Nos pases onde o termo accountability e seu significado encontram abrigo, em
particular nos Estados Unidos, foram desenvolvidos diversos mecanismos que compelem os
detentores de cargos pblicos a prestarem contas de seus atos, partindo do suposto segundo o
qual no bastam os valores; so necessrias regras do jogo e restries institucionais para o
bom funcionamento das organizaes, mais especificamente, do Estado democrtico (SANO,
2003, p. 36).
Ao observar a base normativa brasileira, verifica-se que a CF/88 apresenta
mecanismos para viabilizar o exerccio de accountability, como o art. 70, que instituiu a
obrigatoriedade de prestao de contas por qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou
privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores
pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de
natureza pecuniria. A fiscalizao ser exercida ser exercida pelo Congresso Nacional,
mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

36

Dessa forma, h obrigatoriedade legal em se prestar contas e se estabeleceu os


agentes competentes para a atividade de fiscalizao, ainda que, nesse trecho, se restrinja
atuao por instituies governamentais.
Schedler apud Pinho e Sacramento (2009, p. 1349) indica trs questes necessrias
para a eficcia da accountability: informao, justificao e punio.
A informao corresponde obrigatoriedade de que o poder seja exercido de forma
transparente; a justificao fora que os atos dos governantes sejam justificados; e a punio
sujeita o poder ao exerccio de sanes.
Os dois primeiros termos informao e justificao so relacionados
answerability, que a obrigao dos detentores de mandatos pblicos informarem, explicarem
e responderem por seus atos. J punio, associada ao enforcement, que corresponde
capacidade das agncias de impor sanes e perda de poder para aqueles que violarem os
deveres pblicos.
Esse carter bidimensional (answerability e enforcement) ajuda a visualizar o
processamento da accountability no tempo (PINHO e SACRAMENTO, 2009, p. 1349).
Inicialmente, o responsvel pratica a ao e apresenta os resultados. No segundo momento, h
o julgamento externo das aes realizadas ou da omisso em relao aos deveres.
A partir da origem inglesa do termo e considerando a conceituao realizada pelos
autores relacionados, pode-se dizer que accountability um conceito em permanente
evoluo e, na ausncia de um consenso sobre o seu significado, vale destacar a presena de
determinadas caractersticas comuns s diversas abordagens: a responsabilizao do agente, o
pressuposto de prestao de contas e de transparncia na atuao governamental e a
necessidade de atuao da populao, de forma individual ou coletiva, no controle das aes
de agentes pblicos, que so sujeitos a recompensas e a penalidades, conforme o seu
desempenho.

37

A accountability , necessariamente, associada ao controle social, uma vez que


pressupe a cultura de exigir do Estado a prestao de contas e a participao popular no
acompanhamento dos atos governamentais. Todavia, sem acesso aos dados no se pode
evoluir para aspectos de acompanhamento, avaliao e punio.
Uma forma de viabilizar a ampliao da participao popular se apresenta na
diminuio do custo para acesso s informaes, que tem como principal fator a divulgao
realizada pela internet, tornando importante observar o histrico de governo eletrnico no
Brasil.

2.5

GOVERNO ELETRNICO NO BRASIL


A poltica de Governo Eletrnico do Estado brasileiro segue um conjunto de

diretrizes baseado em trs ideias fundamentais: participao cidad; melhoria do


gerenciamento interno do Estado; e integrao com parceiros e fornecedores (BRASIL,
2010a).
O Governo Eletrnico surgiu no ano de 2000 (BRASIL, 2010a), com a criao de um
grupo de trabalho interministerial para examinar e propor polticas, diretrizes e normas
relacionadas com as novas formas eletrnicas de interao (BRASIL, 2000a), dando seus
primeiros passos no mesmo ano de incio de vigncia da LRF.
As aes deste Grupo de Trabalho em Tecnologia da Informao (GTTI) foram
incorporadas s metas do programa Sociedade da Informao, coordenado pelo Ministrio da
Cincia e Tecnologia. O grupo apresentou, no mesmo ano, o documento Proposta de Poltica
de Governo Eletrnico para o Poder Executivo Federal, do qual se destaca:
[...] o crescimento das informaes em rede, o aumento da transparncia, e a conseqente
diminuio da burocracia estatal, aumentaro o controle social sobre o Estado, o que
contribuir para a democratizao do processo decisrio e para uma maior efetividade da
ao governamental (Proposta de Poltica de Governo Eletrnico para o Poder Executivo
Federal, 2000, p. 3).

38

Logo em seguida, foi criado o Comit Executivo de Governo Eletrnico (CEGE),


com o objetivo de formular polticas, estabelecer diretrizes, coordenar e articular as aes de
implantao do Governo Eletrnico. Uma das preocupaes destacadas, at aquele momento,
era a necessidade de incluso digital.
Estudo de Prado (2009), que entre outras questes, teve o objetivo de analisar as
principais iniciativas ligadas transparncia decorrentes da implementao do programa
(PRADO, 2009, p. 24), indicou que, em 2003, o governo federal deu incio incluso digital.
Em conjunto com outras aes previstas para a rea de sistemas de informao, foi
possvel visualizar o avano do governo federal rumo prestao de servios pela internet, de
um lado, e ao aumento do pblico usurio, do outro.
No entanto, no havia de parte do governo uma preocupao especfica a respeito
da questo da transparncia e do controle social, muito embora as aes promovidas tenham
indiretamente proporcionado maior transparncia s aes do governo (PRADO, 2009, p.
93).
Em 2004, o CEGE publicou o documento Oficinas de Planejamento Estratgico
Relatrio consolidado, que apresentava as novas diretrizes s quais o programa seria
submetido, e que so adotadas at o presente momento (PRADO, 2009, p. 93):
A poltica de governo eletrnico do governo brasileiro abandona a viso que vinha sendo
adotada, que apresentava o cidado-usurio antes de tudo como cliente dos servios
pblicos, em uma perspectiva de proviso de inspirao neoliberal. O deslocamento no
somente semntico. Significa que o governo eletrnico tem como referncia os direitos
coletivos e uma viso de cidadania que no se restringe somatria dos direitos dos
indivduos. Assim, forosamente incorpora a promoo da participao e do controle social
e a indissociabilidade entre a prestao de servios e sua afirmao como direito dos
indivduos e da sociedade.
Essa viso, evidentemente, no abandona a preocupao em atender as necessidades e
demandas dos cidados individualmente, mas a vincula aos princpios da universalidade, da
igualdade perante a lei e da eqidade na oferta de servios e informaes (grifo nosso)
(BRASIL, 2004, p. 9).

Destacam-se no documento as seguintes orientaes para o governo eletrnico


brasileiro:

39

Tornar disponvel a informao pblica de maneira largamente acessvel e compreensvel:


- Os stios e servios on-line devem ser estruturados de forma a promover a transparncia
das aes governamentais;
- Os recursos de governo eletrnico devem oferecer novas formas de organizar e apresentar
a informao de maneira a facilitar o controle social das aes de governo;
- Deve-se buscar quebrar monoplios de informao, tanto no interior da administrao
pblica como no conjunto da sociedade, de maneira a ampliar e democratizar a circulao
de informaes.
Fazer uso da Internet como um canal de comunicao entre governo e sociedade,
permitindo a participao popular e a interatividade com os cidados:
- O governo eletrnico deve ter entre seus objetivos fortalecer processos participativos, o
que significa que deve incorporar recursos de interatividade que estimulem a participao
ativa da sociedade.
- No somente pela via da incluso digital, mas tambm pelo fornecimento de contedos
relevantes, o governo eletrnico deve contribuir para ampliar a capacidade de participao
das organizaes da sociedade civil nas polticas pblicas (BRASIL, 2004, p. 10).

Alm de um evidente direcionamento das aes do programa para o combate


excluso digital e ampla promoo de servios sociedade, estes compromissos colocam a
questo da transparncia entre as prioridades do programa (PRADO, 2009, p. 94).
No Plano Plurianual de 2004 a 2007, o Programa Governo Eletrnico foi
reestruturado a partir de treze linhas de ao. No Plano Plurianual de 2008 a 2011 as linhas de
ao permaneceram as mesmas.
O Programa de Governo Eletrnico apresentou o seguinte desenvolvimento, na linha
do tempo, conforme disposto por Prado (2009, p. 116):

40

Figura 4 Linha do tempo do Programa de Governo Eletrnico


Fonte: Prado (2009, p. 116).
A partir dos eventos destacados, pode-se observar a criao de diversos portais que
tornaram pblicas informaes governamentais, inclusive antes do Programa de Governo
Eletrnico ser formalmente institudo. Esses portais apresentam objetivos distintos, apesar de
todos serem ferramentas de promoo da transparncia:

Comprasnet (www.comprasnet.gov.br): disponibilizar, sociedade, informaes


referentes s licitaes e contrataes promovidas pelo Governo Federal, bem como
permitir a realizao de processos eletrnicos de aquisio (BRASIL, 2010c).

Portal da Transparncia (www.portaldatransparencia.gov.br): veicular dados e


informaes detalhados sobre a execuo oramentria e financeira da Unio
(BRASIL, 2005) e aumentar a transparncia da gesto pblica, permitindo que o
cidado acompanhe como o dinheiro pblico est sendo utilizado e ajude a fiscalizar
(BRASIL, 2010b).

41

Portal de Convnios (www.convenios.gov.br): apresenta informaes referentes


celebrao, liberao de recursos, ao acompanhamento da execuo e prestao de
contas de convnios, contratos de repasse e termos de parceria. (BRASIL, 2007).
A breve abordagem do desenvolvimento do governo eletrnico no Brasil demonstrou

diversas aes adotadas com o objetivo de promover a transparncia das informaes


governamentais e a interatividade com o cidado, a partir do ano 2000.
Com o cenrio exposto, temos que no momento de lanamento da LRF no havia
utilizao intensiva de recursos de tecnologia da informao para a interao entre governo e
sociedade, correspondendo ao perodo em que foram implementadas aes para o
desenvolvimento do governo eletrnico.
Assim, foi possvel compreender a ausncia, naquele primeiro estgio, do
estabelecimento da internet como meio de amplo acesso s informaes governamentais, ou
seja, uma ferramenta para promover a transparncia. Porm, a evoluo do governo eletrnico
foi reconhecida e a internet se estabeleceu como o meio eletrnico que possibilita amplo
acesso pblico, a partir do Decreto n 7.185/2010.

2.6

LRF: HISTRICO, ASPECTOS NORMATIZADOS E EVOLUO


O cenrio quando da publicao da LRF era de inflao elevada e desequilbrio das

contas pblicas, com crescente endividamento externo e interno. Sua edio atendeu a
comando da Constituio Federal de 1988 (CF/88), que nos artigos 163 e 165 indicou a
necessidade de criao de lei complementar destinada a dispor sobre finanas pblicas, dvida
interna e externa, alm de estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da
administrao direta e indireta bem como condies para a instituio e funcionamento de
fundos, entre outros temas hoje regulados pela LRF.

42

Puttomatti (2002) relacionou medidas de natureza institucional que antecederam a


implementao da LRF: foram realizados acordos de renegociao das dvidas dos governos
subnacionais, regulamentados por meio da Lei n 9.496/97; houve a edio da Lei
Complementar n 82/95 (conhecida como Lei Camata I, em homenagem ao autor, o Senador
Gerson Camata), que introduziu limites para despesas com pessoal; e foi implementado o
Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria (PROES),
para incentivar a reduo da presena do setor pblico estadual na atividade financeira
bancria, com financiamentos para a privatizao, extino ou transformao em instituio
no-financeira.
Foi aprovada a Resoluo n 788/1998, do Senado Federal, que estabeleceu
condies mais rgidas para endividamento e novas operaes de crdito internas e externas
dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios e de suas respectivas autarquias e fundaes.
Ao final deste ano, por meio da Emenda Constitucional n 20/1998, foram aprovadas
modificaes importantes na previdncia social, conhecida como principal fonte de
desequilbrio fiscal do pas. E, em novembro de 1999, foi aprovado mecanismo denominado
fator previdencirio, com o objetivo de estabilizar o dficit do Regime Geral da Previdncia
Social.
Houve, ainda, a aprovao de uma srie de medidas para reduzir despesas e melhorar
a gesto de pessoal no setor pblico, atravs da reforma administrativa (Emenda
Constitucional n 19/1998).
Em meados de 1997 foi constitudo um grupo de trabalho no Banco Nacional do
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) para tratar da questo da boa gesto do gasto
pblico, que culminou na elaborao do projeto de Lei de Responsabilidade Fiscal.
A LRF, aprovada em 04/05/2000, estabelece normas de finanas pblicas voltadas
para a responsabilidade na gesto fiscal, sendo considerada um marco por ter definido

43

parmetros para uma gesto fiscal responsvel, eficiente, eficaz e efetiva, alm de instituir
instrumentos de transparncia das contas pblicas.
De acordo com Nascimento e Debus (2002), a LRF incorporou alguns princpios e
normas oriundos de experincias de outros pases para a elaborao do modelo brasileiro de
responsabilidade fiscal. A transparncia dos atos, o planejamento, a publicidade e a prestao
de contas, relativos ao Fiscal Transparency do Fundo Monetrio Internacional; alm de
caractersticas do Tratado de Maastricht, da Comunidade Econmica Europia; do Budget
Enforcement Act, dos Estados Unidos; e do Fiscal Responsibility Act, da Nova Zelndia.
No mbito jurdico, pode-se afirmar que antes da LRF a legislao brasileira j fazia
referncia transparncia da coisa pblica, em geral, e ao acesso do cidado a informaes de
seu interesse, em particular (CULAU e FORTIS, 2006, p. 2).
As disposies da LRF so de aplicao obrigatria pela Unio, pelos Estados, pelo
Distrito Federal e pelos Municpios, compreendendo: o Poder Executivo; o Poder Legislativo,
nele abrangidos os Tribunais de Contas; o Poder Judicirio e o Ministrio Pblico. Essa
caracterstica de obrigatoriedade ampla, envolvendo todos os entes, foi fator fundamental para
a promoo do ajuste, em funo da estrutura federativa brasileira, com descentralizao de
recursos para estados e municpios.
Desde a sua edio, a LRF teve apenas uma alterao, efetuada pela Lei
Complementar n 131, de 27 de maio de 2009, tambm conhecida como Lei da Transparncia.
A alterao teve a finalidade de determinar a disponibilizao, em tempo real, de informaes
pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios.
Durante a vigncia da LRF, diversos autores realizaram estudos sobre o aspecto
fiscal e verificaram o avano no equilbrio das contas pblicas, apesar de no haver o

44

cumprimento integral do art. 48 da LRF na divulgao das informaes pelos entes


governamentais em seus portais eletrnicos.
At as alteraes, a LRF, no que se refere transparncia das contas pblicas,
estabeleceu como instrumentos de transparncia da gesto fiscal os seguintes documentos:
-

os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias (PPA, LDO e

LOA);
-

as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio;

o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria (RREO);

o Relatrio de Gesto Fiscal (RGF); e

as verses simplificadas do RREO e do RGF.

Em divulgao pela FEA USP relativa ao Painel - Lei de Responsabilidade Fiscal:


avanos e acertos h manifestao do professor Valmor Slomski, do Departamento de
Contabilidade e Aturia da Universidade de So Paulo (USP):
"Alm dos 16 anexos previstos na lei 4.320, a LRF criou mais 25 relatrios como o Anexo de
Metas e o de Riscos Fiscais. So informaes geradas pelo mesmo banco de dados que buscam
a transparncia. So publicadas, mas quem de fato l e acompanha a evoluo das finanas
pblicas?", pergunta (FEA USP, 2010).

Gattringer (2004, p. 61) considerou que os demonstrativos contm uma massa de


dados e informaes de difcil entendimento popular, exigindo para a sua compreenso, o
conhecimento de uma linguagem tcnica.
A dificuldade de compreenso da linguagem complexa inerente aos assuntos fiscais e
oramentrios torna as informaes produzidas e divulgadas pouco acessveis aos cidados
(CULAU e FORTIS, 2006, p. 14).
Embora os documentos listados apresentem informaes teis relativas ao equilbrio
fiscal e informao consolidada sobre o planejamento e a execuo do oramento, eles
possuem eficcia restrita, uma vez que a compreenso requer conhecimento tcnico e no so

45

apresentadas informaes detalhadas sobre a arrecadao (receita) e a efetiva aplicao dos


recursos pblicos (despesa). Por esse motivo, as peas no so instrumentos de ampla
transparncia, uma vez que no atingem o objetivo de disponibilizar informaes
compreensveis para a populao em geral.
Com a alterao da LRF pela Lei Complementar n 131/2009, houve um avano nos
instrumentos de promoo da transparncia, pois o art. 48 da LRF passou a determinar que a
transparncia ser assegurada tambm mediante:
-

incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas,

durante os processos de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes


oramentrias e oramentos;
-

liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em

tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e


financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico, com a descrio do
detalhamento exigido para a despesa e para a receita, conforme descrito no art.
48-A;
-

adoo de sistema integrado de administrao financeira e controle,

que atenda a padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo


da Unio.

A obrigatoriedade para cumprimento dos dois ltimos itens por parte da Unio foi de
um ano a partir da publicao da Lei Complementar n 131/2009. Portanto, a partir de junho
de 2010 j estava vlida a exigncia do cumprimento do detalhamento da despesa
oramentria.
A alterao da LRF foi complementada pelo Decreto n 7.185, em 27 de maio de
2010, que disps sobre o padro mnimo do sistema integrado de administrao financeira e

46

controle, no mbito de cada ente da federao, tendo detalhado as informaes relativas


receita e despesa que devem ser disponibilizadas.
O Decreto estabeleceu:
-

adoo de sistema integrado de administrao financeira e controle

(sistema), que disponibilize informaes de todos os Poderes e rgos do ente


da Federao de modo consolidado (regulamentado pela Portaria n 548/2010);
-

internet como o meio eletrnico que possibilita amplo acesso ao

pblico, sem cadastramento de usurios ou utilizao de senhas para acesso;


-

liberao de informaes na internet a partir de sistema em at d + 1

(ontem line: divulgao nos portais um dia aps a transao, de forma que os
portais no apresentam a informao no exato momento da transao, mas
disponham de dados atualizados at o dia anterior ao da consulta);
-

detalhamento dos dados que devem ser divulgados relativos despesa

e receita, conforme descrito na norma (detalhamento mnimo exigido).

Em suma, o art. 48-A da LRF apresentou a definio do nvel de detalhamento


relativo despesa e receita, que foram descritos de forma pormenorizada no art. 7 do
Decreto n 7.185/2010.
Com o arcabouo normativo descrito, a sociedade passou a contar com a
obrigatoriedade de divulgao de informaes como instrumento a seu favor.

2.7

ESTUDOS ANTERIORES
H vrios estudos relacionados LRF com diferentes abordagens sobre o tema, uma

vez que a lei regula diversas matrias no mbito das finanas pblicas. No foram
identificados estudos que tivessem por tema a verificao da divulgao de informaes a

47

respeito da execuo oramentria da despesa, considerando o detalhamento exigido em


funo da recente alterao na LRF e da edio do o Decreto n 7.185/2010. As ocorrncias
mais frequentes de pesquisas referentes LRF so relacionadas ao ajuste fiscal, com especial
ateno para os gastos com pessoal, bem como estudos relativos avaliao da transparncia
a partir de portais eletrnicos, conforme quadro sinttico a seguir.

Quadro 1 Sntese de estudos sobre a LRF e a transparncia eletrnica governamental


Autores (ano)

Ttulo

Sociedade
da
Informao,
Akutsu e Pinho Accountability e Democracia
(2002)
Delegada:
Investigao
em
portais de governo no Brasil

Puttomatti
(2002)

Os dois anos de implementao


da Lei de Responsabilidade
Fiscal no Brasil: avanos e
desafios

Sodr (2002)

Lei de Responsabilidade Fiscal:


condio insuficiente para o
ajuste fiscal

Tristo (2002)

Transparncia na administrao
pblica

Lock (2003)

Transparncia
da
gesto
municipal
atravs
das
informaes contbeis divulgadas
na internet

Nascimento
(2003)

Trs
anos
de
Lei
Responsabilidade Fiscal

de

Governo eletrnico, sociedade


Pinho e Akutsu
civil e democracia: revisitando
(2003)
portais de governo no Brasil

Tema/Objetivo
Para investigar que avanos podem ser
identificados na democracia brasileira com a
utilizao da Internet, a pesquisa procurou
responder seguinte questo: como a Internet,
um dos instrumentos bsicos da nova sociedade
da informao, tem sido utilizada pelos gestores
pblicos para o incremento da accountability e
para a construo de uma sociedade mais
democrtica, considerando o patrimonialismo e
a democracia delegativa vigentes na sociedade
brasileira?
Apresenta principais medidas de natureza
institucional que antecederam a implementao
da LRF e aspectos importantes da LRF:
princpios bsicos e Programa Nacional de
Treinamento da Lei de Responsabilidade Fiscal.
O objetivo deste estudo analisar os principais
aspectos desta lei, avaliando a sua capacidade
de conduzir o pas para uma situao de ajuste
fiscal.
Principais aspectos relacionados a promoo da
transparncia
na
administrao
pblica
mediante a implementao do Governo
Eletrnico, do Balano Social e da
Accountability.
Constatar se o contido no Art. 48, da Lei
Complementar n 101, de 4/5/2000, est sendo
cumprido pelas prefeituras, com relao ampla
divulgao em meios eletrnicos de acesso
pblico:
das
prestaes
de
contas,
demonstrativos contbeis e informaes sobre
as audincias pblicas.
Anlise da situao fiscal do Governo Federal,
dos estados e dos municpios brasileiros, aps a
edio da LRF.
A propagao da Internet tem tido
conseqncias em vrios setores da vida. Do
ponto de vista dos governos tem se implantado
o chamado governo eletrnico e do ponto de

48

Autores (ano)

Rafael e Silva
(2003)
Gattringer
(2004)

Pinho
Sacramento
(2004)

Culau e Fortis
(2006)

Nascimento
(2006)

Pinho (2006)

Nascimento
(2008)

Amaral e Pinho
(2008)

Ttulo

Tema/Objetivo
vista da sociedade civil tem se acenado com a
possibilidade de uma maior participao e
interao desta com os governos. (...) O objetivo
deste artigo consiste em verificar em que
medida isto est acontecendo no Brasil.
Desenvolver um diagnstico do processo de
A transparncia sob o aspecto da transparncia governamental da execuo
LRF: o caso do estado da Bahia
oramentria do Governo do Estado da Bahia
sob o aspecto da LRF.
A efetividade da transparncia
Verificao da efetividade dos instrumentos de
atravs
dos
instrumentos
transparncia previstos no artigo 48 da Lei de
estabelecidos pela Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Responsabilidade Fiscal
A apresentar o estudo exploratrio realizado em
seis municpios selecionados na regio
Transparncia na administrao metropolitana de Salvador, a fim de conhecer
pblica: o que mudou depois da como est se concretizando a transparncia,
Lei de Responsabilidade Fiscal? com nfase na abertura participao popular,
na administrao pblica local aps o advento
da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Transparncia e controle social
Esse artigo prope-se a discutir os instrumentos
na
administrao
pblica
de transparncia e controle social presentes na
brasileira:
avaliao
das
LRF e refletir sobre como a sua utilizao tem
principais inovaes introduzidas
contribudo para o fortalecimento da gesto
pela Lei de Responsabilidade
pblica.
Fiscal
Identificar alguns efeitos da LRF sobre as
Seis
anos
da
Lei
de
finanas pblicas a partir de 2000, considerando
Responsabilidade Fiscal: o que
a anlise da evoluo do resultado primrio e da
mudou no Brasil?
dvida pblica.
Estudo conduzido em portais de nove governos
Accountability
em
portais
estaduais e nove municipais alm do Distrito
estaduais e municipais no Brasil:
Federal, a partir de visita aos sites institucionais
realidades
distantes
das
dos entes e de algumas secretarias de estado,
promessas
aplicando questes organizadas em 5 blocos.
Analisar o desempenho das finanas estaduais
no Brasil a partir da edio da Lei de
Responsabilidade Fiscal, bem como discorrer a
Administrao pblica no Brasil: respeito da utilizao dos indicadores fiscais
poltica fiscal nos estados aps a propostos pela LRF como instrumentos de
Lei de Responsabilidade Fiscal
avaliao da Gesto Pblica nos Estados, alm
de analisar e descrever a metodologia utilizada
pela LRF para medir a situao fiscal dos entes
estaduais e municipais no Brasil.
O objetivo do trabalho investigar o nvel de
accountability que tem sido promovido pelas
gestes pblicas de prefeituras municipais do
Sociedade da informao e
Estado da Bahia atravs de seus portais web e
democracia:
procurando
a
descrever a relao deste nvel de accountability
accountability
em
portais
observado com os valores de seus PIB, suas
municipais da Bahia
populaes e as orientaes poltico-ideolgicas
dos gestores municipais, entendendo como
contexto desta anlise a cultura patrimonialista

49

Autores (ano)

Pinho (2008)

Santana Junior
(2008)

Souza, Boina,
Avelar
e
Gomide (2008)
Zurra
e
Carvalho (2008)

Cartaxo (2009)

Cruz, Silva e
Santos (2009)

Paiva
Zuccolotto
(2009)
Ribeiro (2009)

Cruz (2010)

Harada (2010)

Ttulo

Tema/Objetivo
que permeia as relaes polticas na Bahia.
Vverificar como governos em estados com
nveis de desenvolvimento econmico e de
posicionamentos ideolgicos diferenciados
Investigando portais de governo
(ainda que este ltimo aspecto no tenha sido
eletrnico de estados no Brasil:
explorado) montam, estruturam os seus portais,
muita
tecnologia,
pouca
pressupondo que governos politicamente mais
democracia
avanados
tenham
maior
interesse
e
preocupao em criar um portal mais
informativo, transparente e participativo.
Transparncia fiscal eletrnica:
Analisar se existe relao entre os nveis de
uma anlise dos nveis de
transparncia fiscal eletrnica, apresentados nos
transparncia apresentados nos
sites dos Poderes/rgos estaduais, e os
sites dos poderes e rgos dos
indicadores econmico-sociais dos seus
Estados e do Distrito Federal do
respectivos Estados.
Brasil
Aps aproximadamente oito anos da publicao
Evidenciao
contbil
nos
da LRF, quantas cidades mineiras divulgam
municpios
mineiros:
pela internet, que o principal meio eletrnico
atendicmento ao artigo 48 da Lei
de divulgao, as informaes discriminadas no
de Responsabilidade Fiscal
artigo 48 da LRF?
Mensurar o nvel de transparncia nos portais
O e-legislativo como ferramenta
eletrnicos de 27 assemblias legislativas
de transparncia na administrao
estaduais do Brasil, no que diz respeito ao seu
pblica brasileira
uso como ferramenta de transparncia pblica.
Identificar e avaliar as formas de acesso de
O acesso s informaes acerca
informaes pela sociedade acerca da despesa
da despesa pblica como
pblica, para a efetivao do controle social
incentivo ao controle social
sobre os gastos do governo.
Verificar o nvel de transparncia fiscal
Transparncia da gesto fiscal: eletrnica nos sites dos maiores municpios do
um estudo a partir dos portais Estado do Rio de Janeiro, bem como os fatores
eletrnicos
dos
maiores que, possivelmente, influenciam a transparncia
municpios do Estado do Rio de eletrnica da gesto fiscal (populao, receita
Janeiro
oramentria, PIB per capita, taxa de
alfabetizao, IDH-M, IQM e estgio do site).
Avaliao do nvel de transparncia municipal,
ndice de Transparncia Fiscal
que considerou o perodo de 2000 a 2008,
das
contas
pblicas
dos
utilizando como fonte de dados para estudo as
municpios obtidos em meios
informaes
que
estes
municpios
eletrnicos de acesso pblico
disponibilizaram na internet.
Usando a internet para a Apresentar as possibilidades dos portais da
promoo da transparncia: os transparncia promover o controle social da
portais na Amrica Latina
gesto pblica e a participao cidad.
Verificar o nvel transparncia das informaes
acerca da gesto pblica divulgadas nos portais
Transparncia da gesto pblica
eletrnicos dos grandes municpios brasileiros
municipal: referenciais tericos e
e, a partir dessa verificao, identificar quais
a situa dos grandes municpios
caractersticas podem estar associados
brasileiros
divulgao
e

transparncia
dessas
informaes.
Lei de Responsabilidade Fiscal Verificar se a LRF produziu ou no, nesses dez
10 anos
anos, o resultado almejado, considerando se

50

Autores (ano)

Ttulo

Kelles (2010)

Dez
anos
de
Lei
Responsabilidade Fiscal:
idealidade efetividade

de
da

Santos (2010)

Situao financeira dos estados


em dez anos de Lei de
Responsabilidade Fiscal

Souza,
Silva, Uma anlise sobre a evidenciao
Araujo e Silva das contas pblicas das capitais
brasileiras
(2010)

TCE/SP (2010)

Dez
anos
de
Lei
de
Responsabilidade Fiscal: balano
da gesto fiscal do governo
estadual e dos municpios
jurisdicionados ao Tribunal de
Contas do Estado de So Paulo

Dez
anos
de
Lei
de
Toledo Junior e Responsabilidade
Fiscal.
A
Rossi (2010)
experincia do Tribunal de
Cotnas do Estado de So Paulo

Prestao de Contas por meio de


Portais Eletrnicos de Cmaras
Raupp e Pinho
Municipais: um Estudo de Caso
(2010)
em Santa Catarina antes e aps a
Lei da Transparncia

Accountability:
uma
anlise
comparativa entre o Poder
Lima e Campos Executivo e Judicirio sobre a
(2010)
Divulgao
de
dados
e
informaes, em seus Stios
Eletrnicos
Transparncia
oramentria
municipal via web (TOM Web)
Pires, Tibali e aps a Lei Complementar 131/09:
Souza (2010)
os
casos
da
Regio
Administrativa Central do Estado
de So Paulo 2010

Tema/Objetivo
houve diminuio despesas com pessoal e
crdito pblico.
Apresenta o esforo dos tribunais de contas para
buscar harmonizao em pontos de controle de
maior estatura da norma.
Analisar a situao financeira dos estados
brasileiros aps oadvento da Lei de
Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n
101, de 4 de maio de 2000), abrangendo o
perodo 2000-2009, a partir dos dados
apresentados
no
arquivo
Execuo
Oramentria dos Estados, da Secretaria do
Tesouro Nacional (STN 2010), principalmente.
Analisar se todas as capitais brasileiras esto
evidenciando suas contas pblicas, na Internet,
em conformidade com o estabelecido na Lei n
9.755/98 e no Art. 48 da LRF.
Avaliar o processo de conduo da gesto fiscal
dos municpios, levando-se em conta os
nmeros obtidos na execuo oramentria
(equilbrio oramentrio), na capitalizao do
regime prprio de previdncia, nos limites
verificados na apurao das dvidas de curto e
longo prazo e nas despesas com pessoal.
Comentar a atuao do Tribunal de Contas do
Estado de So Paulo em trs aspectos basilares
de responsabilidade fiscal: o estmulo ao bom
planejamento oramentrio; o enfrentamento do
dficit oramentrio e consequente reduo da
dvida de curto e longo prazos; a adequada
apurao da despesa de pessoal.
O processo de prestao de contas relaciona-se,
principalmente, publicizao da origem e
utilizao dos recursos pblicos, e sua
efetivao essencial para que o exerccio da
accountability ocorra. Contudo, esta no parece
ser a realidade dos portais observados, onde a
divulgao dos relatrios ocorre normalmente
de forma parcial e/ou fora do prazo legal.
Na Justia, apesar dos avanos ocorridos, as
iniciativas recentes encontradas no trazem o
detalhamento e divulgao em tempo real
determinada pela Lei da Transparncia, j o
Poder Executivo afirmar cumprir essa lei por
meio do Portal da Transparncia. Tambm foi
possvel observar o no cumprimento de
normativos por alguns rgos e Entidades.
Constata-se que os nveis de TOM Web na
regio so ainda precrios e que a pesquisa deve
prosseguir, ampliando a qualidade de sua
metodologia e procedimentos (ampliao dos
itens componentes da TOM Web, verificao da
qualidade dos demonstrativos disponibilizados

51

Autores (ano)

Ttulo

Tema/Objetivo
pelos governos locais), bem como seu escopo
geogrfico
(alcanando
outras
regies
administrativas do Estado de So Paulo).

Fonte: Elaborao prpria.

A partir do quadro, tem-se que a avaliao dos efeitos da LRF foi o objeto de estudo
de Puttomatti (2002); Sodr (2002); Nascimento (2003, 2006, 2008); Culau e Fortis (2006);
TCE/SP (2010); Kelles (2010); Santos (2010); Harada (2010); Toledo Junior e Rossi (2010).
Na maioria deles, foi realizada a anlise sob a tica do ajuste fiscal, com especial ateno aos
indicadores de desempenho e aos limites de gasto com pessoal. A exceo ficou para o estudo
de Culau e Fortis (2006), que avaliou as principais inovaes introduzidas pela LRF em
relativas transparncia e ao controle social na administrao pblica.
Ribeiro (2009); Amaral e Pinho (2008); Zurra e Carvalho (2008); Pinho (2008,
2006); Pinho e Akutsu (2003); Akutsu e Pinho (2002); e Tristo (2002) avaliaram a
transparncia de portais eletrnicos, porm sem fazer referncia LRF. Tiveram como temas
mais recorrentes na base conceitual a accountability e o governo eletrnico. Na maior parte,
concluiram que a informao disponibilizada nos portais pesquisados foi insuficiente para
considerar que haja accountability por parte do governo.
Raupp e Pinho (2010); Lima e Campos (2010); Pires et al. (2010); Cruz (2010);
Souza, F. et al. (2010); Cruz et al. (2009); Cartaxo (2009); Paiva e Zuccolotto (2009);
Santana Junior (2008); Souza, A. et al. (2008); Pinho e Sacramento (2004); Gattringer (2004);
Lock (2003); Rafael e Silva (2003) verificaram, em nos portais eletrnicos governamentais, a
divulgao de instrumentos previstos na LRF. Como resultado, os estudos indicaram um
baixo ou mdio nvel de transparncia dos portais, com falhas na divulgao das informaes
previstas pelo art. 48 da LRF.
Santana Junior (2008) e Cruz (2010), ao realizarem seus estudos, alm de
verificarem a disponibilizao de documentos previstos no art. 48 da LRF (na redao

52

anterior mudana pela Lei Complementar n 131/2009), testaram a relao entre o resultado
do nvel de transparncia dos portais e sua relao com indicadores socioeconmicos. O
primeiro teve como objeto de pesquisa os estados e o Distrito Federal, enquanto a segunda
avaliou os grandes municpios brasileiros. Como resultado, ambos verificaram falhas na
divulgao de informaes, com prejuzo da transparncia. Santana Junior verificou relao
entre os baixos nveis de transparncia e os indicadores socioeconmicos analisados, salvo no
caso do Ministrio Pblico; ao passo que os testes estatsticos realizados por Cruz sugerem
que algumas das variveis selecionadas exercem influncia direta e significativa sobre o nvel
de transparncia da gesto pblica municipal.
Dentre os artigos, monografias, dissertaes e teses relacionados, apenas trs estudos
consideraram a Lei Complementar n 131/2009: Raupp e Pinho (2010), Lima e Campos
(2010) e Pires et al. (2010). Todos os trabalhos foram apresentados no IV Encontro de
Administrao Pblica e Governana da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa
em Administrao (ANPAD), realizado em Vitria, no perodo de 29 a 30 de novembro de
2010 e nenhum deles utilizou o Decreto n 7.185/2010, de forma que no testou o
detalhamento da execuo da despesa oramentria exigido pela nova norma.
Formado o arcabouo conceitual e normativo, passa-se apresentao da
metodologia adotada na pesquisa.

53

3.

METODOLOGIA

3.1

TIPOLOGIA DA PESQUISA
A partir da classificao de Gil (1991), o estudo se caracteriza como pesquisa

descritiva, uma vez que tem como objetivo principal descrever as caractersticas de
determinada populao ou fenmeno.
Em relao aos procedimentos, inicialmente, foi realizada pesquisa documental para
obteno das disposies legais que constituem o arcabouo normativo do presente estudo.
Na sequncia, houve pesquisa bibliogrfica sobre a temtica abordada neste trabalho,
tendo por objeto a busca de teses, dissertaes, monografias, livros e artigos publicados em
anais de congressos e peridicos nacionais e internacionais.
Para a coleta dados, foi utilizada a anlise de contedo (portais eletrnicos) a partir
de formulrio adotado para investigao, ao passo que a anlise foi realizada com a aplicao
de procedimentos de estatstica descritiva.

3.2

SELEO DA AMOSTRA
A Lei Oramentria Anual (LOA) o documento que define as receitas e as despesas

autorizadas para realizao do governo federal a cada o ano. O Anexo II da LOA relaciona o
valor de despesa autorizada por rgo oramentrio, incluindo valores referentes ao
Oramento Fiscal e o Oramento da Seguridade Social.
O Anexo II da LOA 2010 discriminou 38 rgos oramentrios componentes do
Poder Executivo, Poder Legislativo, Poder Judicirio e Ministrio Pblico, alm de valores
relativos a Encargos Financeiros da Unio e Reserva de Contingncia. O documento
constituiu a base para a seleo da amostra do presente estudo e consta, na ntegra, do Anexo
A.

54

Seguindo o parmetro da LRF, foram constitudos quatro grupos: Poder Executivo;


Poder Legislativo, neste compreendido o Tribunal de Contas da Unio; Poder Judicirio e
Ministrio Pblico, obtendo-se o seguinte universo:
Tabela 1 Despesa Autorizada por rgo Oramentrio
Poder Executivo: rgos Oramentrios
Despesa Total
%
Ministrio da Previdncia Social
258.408.698.130 39,75
Ministrio da Sade
66.703.266.347 10,26
Ministrio da Defesa
59.006.895.802
9,08
Ministrio da Educao
50.903.730.817
7,83
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
38.926.287.018
5,99
Ministrio do Trabalho e Emprego (exclui art. 239, 1 da CF/88) 34.523.286.900
5,31
Ministrio da Fazenda
19.116.869.293
2,94
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
18.660.361.625
2,87
Ministrio dos Transportes
17.648.183.420
2,71
Ministrio das Cidades
15.361.731.974
2,36
Ministrio da Justia
10.057.742.321
1,55
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
8.995.256.743
1,38
Ministrio da Cincia e Tecnologia
7.603.638.170
1,17
Presidncia da Repblica
7.351.078.834
1,13
Ministrio de Minas e Energia
7.185.153.616
1,11
Ministrio da Integrao Nacional
6.056.874.065
0,93
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
4.539.538.165
0,70
Ministrio do Turismo
4.238.801.668
0,65
Ministrio do Meio Ambiente
3.521.708.469
0,54
Ministrio das Comunicaes
3.010.161.530
0,46
Ministrio da Cultura
2.232.085.302
0,34
Ministrio das Relaes Exteriores
2.145.870.616
0,33
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior
1.627.995.155
0,25
Ministrio do Esporte
1.518.571.709
0,23
Ministrio da Pesca e Aquicultura
803.680.483
0,12
Despesa Autorizada para Poder Executivo
650.147.468.172 100,00
Poder Legislativo: rgos Oramentrios
Despesa Total
%
Cmara dos Deputados
3.825.571.365 46,59
Senado Federal
3.052.173.445 37,17
Tribunal de Contas da Unio
1.334.097.924 16,25
Despesa Autorizada para Poder Legislativo
8.211.842.734 100,00
Poder Judicirio: rgos Oramentrios
Despesa Total
%
Justia do Trabalho
11.872.611.818 43,40
Justia Federal
6.778.113.997 24,78
Justia Eleitoral
5.205.604.298 19,03
Justia do Distrito Federal e dos Territrios
1.558.244.460
5,70
Superior Tribunal de Justia
886.662.747
3,24
Supremo Tribunal Federal
510.935.728
1,87
Justia Militar da Unio
349.488.205
1,28
Conselho Nacional de Justia
193.065.544
0,71
Despesa Autorizada para Poder Judicirio
27.354.726.797 100,00

55

Ministrio Pblico: rgos Oramentrios


Ministrio Pblico da Unio
Conselho Nacional do Ministrio Pblico
Despesa Autorizada para Ministrio Pblico
Total da Despesa Autorizada
Fonte: Elaborao Prpria.

Despesa Total
%
3.603.671.763 99,20
29.099.351
0,80
3.632.771.114 100,00
689.346.808.817
-

No compuseram o universo da pesquisa os seguintes valores descritos no Anexo II


da LOA 2010: Encargos Financeiros da Unio; Reserva de Contingncia; Transferncias a
Estados, Distrito Federal e Municpio; Ministrio do Trabalho e Emprego, no que se refere ao
art. 239 pargrafo primeiro da CF/88; Operaes Oficiais de Crdito; e o Refinanciamento da
Dvida Pblica Mobiliria federal.
A partir da Tabela 1 Despesa Autorizada por rgo Oramentrio tem-se a posio
consolidada por Bloco apresentada a seguir:
Tabela 2 Despesas por Bloco: Poderes e Ministrio Pblico
Qtd
Bloco
Despesa Total
%
rgos
Poder Executivo
650.147.468.172 94,31%
25
Poder Legislativo
8.211.842.734
1,19%
3
Poder Judicirio
27.354.726.797
3,97%
8
Ministrio Pblico
3.632.771.114
0,53%
2
Total
689.346.808.817 100,00%
38
Fonte: Elaborao Prpria.

Para a realizao da seleo de amostra e posterior anlise dos dados, os rgos


foram selecionados a partir do seu bloco (Poderes/Ministrio Pblico) pelo critrio de
materialidade, devendo haver pelo menos trs rgos oramentrios consultados em cada
Bloco, cujo valor representasse pelo menos 50% da despesa do Bloco.
O Ministrio Pblico da Unio (MPU) um dos rgos oramentrios relacionados
no Anexo II da LOA 2010 e, em conjunto com o Conselho Nacional do Ministrio Pblico,
compe o Bloco Ministrio Pblico. No entanto, ao acessar o stio institucional do MPU, no
h qualquer informao sobre a execuo oramentria. Existe link denominado Navegue

56

pelos ramos do MPU, a partir do qual possvel acessar os stios institucionais do Ministrio
Pblico Federal (MPF), Ministrio Pblico do Trabalho (MPT), Ministrio Pblico do
Distrito Federal e Territrios (MPDFT) e Ministrio Pblico Militar (MPM). Assim, a
amostra foi composta pelo conjunto de todos os stios institucionais do Ministrio Pblico da
Unio.
Como resultado, a amostra foi constituda pelos seguintes rgos oramentrios,
organizados por Blocos:
- Poder Executivo: Ministrio da Previdncia Social (MPS), Ministrio da
Sade (MS) e Ministrio da Defesa (MD), que somam R$ 384.118.860.279,
representando 59,08% da despesa do Poder e 56,39% do total da despesa
autorizada descrita na Tabela 1;
- Poder Legislativo: Cmara dos Deputados (CD), Senado Federal (SF) e
Tribunal de Contas da Unio (TCU), que somam R$ 8.211.842.734,
representando 100,00% da despesa do Poder e 1,21% do total da despesa
autorizada descrita na Tabela 1;
- Poder Judicirio: Justia do Trabalho (JT), Justia Federal (JF) e Justia
Eleitoral (JE), que somam R$ 23.856.330.113, representando 87,21% da
despesa do Poder e 3,50% do total da despesa autorizada descrita na Tabela 1;
e
- Ministrio Pblico: Ministrio Pblico Federal (MPF), Ministrio Pblico do
Trabalho (MPT), Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios
(MPDFT), Ministrio Pblico Militar (MPM) e Conselho Nacional do
Ministrio Pblico (CNMP), que somam R$ 3.632.771.114, representando
100,00% da despesa do Ministrio Pblico e 0,53% do total da despesa
autorizada descrita na Tabela 1.

57

No conjunto, foram visitados stios institucionais de 14 rgos, que somam R$


419.819.804.240 e representam 60,90% da despesa autorizada descrita na Tabela 1.
Definidos os critrios de seleo e conhecidos os rgos objeto da anlise, passamos
aos critrios de investigao e operacionalizao da coleta de dados.

3.3

CRITRIOS DE PONTUAO PARA PESQUISA EM PORTAIS


Para realizar a pesquisa de contedo dos portais dos rgos oramentrios

selecionados, foi desenvolvido formulrio para coleta de dados.


Inicialmente, foram elaborados itens de pesquisa para verificar a existncia de
divulgao de informaes na internet meio oficial de informao representado pela pgina
institucional do rgo pesquisado. Foi considerado, ainda, se a pgina principal direciona para
a rea de divulgao de informaes oramentrias.
A partir dos dados iniciais, foram desenvolvidos itens de pesquisa considerando a
partir da base normativa do estudo: Lei Complementar n 101/2000 (LRF), Lei Complementar
n 131/2009 e Decreto n 7.185/2010, conforme indicado em cada questo.
Outros itens de pesquisa foram inseridos para avaliar instrumentos de interatividade e
facilidade de localizao de contedo, como: existncia de Fale Conosco ou outra forma de
contato eletrnico, Mapa do Site e verificao de resposta a perguntas encaminhadas pelo
usurio. As perguntas foram selecionadas a partir de estudos anteriores (Santana Junior, 2008;
Cruz, 2010) e considerando documentos que estabelecem parmetros para pginas
governamentais, como a Cartilha de Usabilidade para Stios e Portais do Governo Federal
(BRASIL, 2007a).
Para viabilizar a coleta de dados foram elaborados dois formulrios, expressos nos
quadros a seguir. O Quadro 2 consolida os dados e apresenta o resultado da avaliao,
contendo: informaes gerais a respeito dos portais, o resultado da anlise relativa ao

58

detalhamento da despesa e a avaliao de interatividade. O Quadro 3 se refere pontuao


relativa ao detalhamento das despesas, tendo sido aplicado apenas aos rgos oramentrios
que apresentaram informaes detalhadas.
Quadro 2 Formulrio de Investigao de Portais
N
1

Questo de Investigao
O rgo possui stio institucional (oficial) .gov ou .jus?

Tema
Informao Bsica
Resoluo do Portal

Pt
1

Possui portal de transparncia ou area especfica para Informao Bsica


divulgao de informao sobre a execuo oramentria?
do Portal

Base: Santana Junior


CGI.br/RES/2008/008/P.

(2008),

Cruz

(2010),

Base: Art. 48, II, da LRF.

O stio institucional do rgo possui direcionamento, a partir da Informao Bsica


pgina principal, para o portal de transparncia ou para area do Portal
especfica que trate da execuo oramentria?

Requer cadastramento prvio e/ou senha para acesso ao portal Informao Bsica
de transparncia?
do Portal

Base: Art. 2, 2, III, do Decreto n 7.185/2010.

O portal dispe
oramentria?

de

informaes

sobre

execuo Informao Bsica


do Portal

Base: LRF. Para teste, considera o exerccio de 2010.

H referncia LRF, Lei Complementar 131/2009 ou Decreto Detalhamento


7.185/2010 na rea que trata da execuo oramentria?
Execuo
Oramentria
Os dados so apresentados de forma pormenorizada, detalhada, Detalhamento
por documento? No suficiente a disponibilidade de Execuo
relatrios consolidados.
Oramentria

da

da

da

da

13

H possibilidade de exportao de dados para outras Detalhamento da


plataformas? Editvel (100% pontos) ou no (50% pontos)?
Execuo
Oramentria
O portal dispe de busca por palavra chave?
Informao Bsica
Base: Cartilha de Usabilidade para Stios e Portais do Governo do Portal

12

O portal permite denncia? Annima (100% pontos) ou Interatividade


somente mediante identificao (50% pontos)?

13

Caso positivo, o portal dispe de area para consulta ao Interatividade


andamento da denncia?

14

O portal menciona o termo controle social ou o termo Informao Bsica


participao popular?
do Portal

Base: Art. 48, II, da LRF.

8
9

Os dados so atualizados em at d+1 (apresentam informao Detalhamento


do dia til anterior ao de acesso)?
Execuo
Base: Art. 2, 2, II, do Decreto n 7.185/2010.
Oramentria
O detalhamento da despesa est adequado aos parmetros Detalhamento
descritos no art. 7, I, do Decreto n 7.185/2010?
Execuo
(A questo representa o resultado da pontuao obtida pela Oramentria
aplicao do Quadro 2)
Base: Art. 7, I, do Decreto n 7.185/2010.

10
11

Federal, p. 5

59

N
15

Questo de Investigao
Tema
O portal dispe de canal Fale Conosco ou disponibiliza Interatividade
endereo de correio eletrnico?

Pt
1

Base: Cartilha de Usabilidade para Stios e Portais do Governo


Federal, p. 4.

16

O rgo respondeu tempestivamente consulta online Interatividade


realizada?

Base: Cartilha de Usabilidade para Stios e Portais do Governo


Federal, p. 4; Santana Junior (2008).

17

O rgo respondeu efetivamente s questes formuladas nas Interatividade


consultas online?

Base: Santana Junior (2008).

18

O portal apresenta a ferramenta Mapa do site para facilitar a Informao Bsica


busca de informaes por parte do cidado?
do Portal

Base: Cartilha de Usabilidade para Stios e Portais do Governo


Federal, p. 5.

Total
30
Legenda:
Pt - Pontuao
Fonte: Elaborao prpria, a partir de Santana Junior, Libonati e Vasconcelos (2009).

O Quadro 3 apresenta o padro mnimo para o detalhamento da despesa, descrito no


art. 7, I, do Decreto 7.185/2010. Foi utilizado um formulrio para cada rgo pesquisado,
havendo um registro para cada empenho analisado. Ao final da coleta de dados, a pontuao
mxima possvel foi ponderada pela quantidade de elementos e caractersticas observados,
possibilitando atribuir a pontuao relativa conformidade do detalhamento da despesa,
respondendo pergunta 9 - O detalhamento da despesa est adequado aos parmetros
descritos no art. 7, I, do Decreto n 7.185/2010? do Quadro 2 Formulrio de Investigao
de Portais.
Quadro 3 Formulrio de Investigao de Informaes Detalhadas da Despesa
N
1

Questo de Investigao
Valor do empenho.
Base: Art. 7, I, a, do Decreto n 7.185/2010.

Valor liquidado.
Base: Art. 7, I, a, do Decreto n 7.185/2010.

Valor pago.
Base: Art. 7, I, a, do Decreto n 7.185/2010.

Nmero do processo da execuo.


Base: Art. 7, I, b, do Decreto n 7.185/2010.

Classificao oramentria: unidade oramentria.


Base: Art. 7, I, c, do Decreto n 7.185/2010.

Critrio
Existncia
de
valor
informado
Exigvel, a depender do
estgio da despesa
Exigvel, a depender do
estgio da despesa
Existncia de nmero do
processo
Identificao da unidade
oramentria responsvel
pela despesa

Pt
1
1
1
1
1

60

N
6
7
8

Questo de Investigao
Classificao oramentria: funo.

Critrio
Classificao
funcional
Base: Art. 7, I, c, do Decreto n 7.185/2010.
programtica:
dois
primeiros primeiros dgitos
Classificao oramentria: subfuno.
Classificao
funcional
Base: Art. 7, I, c, do Decreto n 7.185/2010.
programtica: trs dgitos
seguintes
Classificao oramentria: natureza de despesa.
Informao
contendo:
Base: Art. 7, I, c, do Decreto n 7.185/2010.
categoria
econmica,
grupo
de
despesa,
modalidade de aplicao e
elemento de despesa (6
dgitos)
Classificao oramentria: fonte dos recursos que Indicao da fonte de
financiaram o gasto.
recursos utilizada

Pt
1
1
1

Base: Art. 7, I, c, do Decreto n 7.185/2010.

10

Pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento, Identificao por nome e


exceto no caso de folha de pagamento de pessoal e de CPF ou CNPJ
benefcios previdencirios.

Base: Art. 7, I, d, do Decreto n 7.185/2010.

11
12

Procedimento licitatrio
inexigibilidade.

realizado,

dispensa

ou Informao da modalidade
licitatria
adotada,
Base: Art. 7, I, e, do Decreto n 7.185/2010.
dispensa ou inexigibilidade
Nmero do processo relativo ao procedimento Informao do nmero do
licitatrio realizado.
procedimento licitatrio

1
1

Base: Art. 7, I, e, do Decreto n 7.185/2010.

13

Bem fornecido ou servio prestado.


Base: Art. 7, I, f, do Decreto n 7.185/2010.

Informao do item objeto


da compra ou contratao

Total
Legenda:
PT - Pontuao
Fonte: Elaborao prpria, com base no art. 7, I, do Decreto n 7.185/2010.

1
13

Uma vez que o detalhamento de informaes sobre a despesa oramentria soma 13


pontos, conforme Quadro 3 Formulrio de Investigao de Informaes Detalhadas da
Despesa, foi adotada a seguinte classificao, a depender do resultado obtido: 13 pontos
resulta em classificar a divulgao como adequada, uma vez que corresponde
disponibilizao de todas as informaes que correspondem ao contedo mnimo definido na
norma; entre 7 e 12 pontos foi considerada parcialmente adequada, por corresponder ao
intervalo entre 53,8% e 92,3% da pontuao mxima, considerando como processo de
evoluo na transparncia de informaes governamentais; e at 6 pontos foi considerada
como inadequada, dada a pequena quantidade de informaes disponveis.

61

Quanto pontuao do Quadro 3 Formulrio de Investigao de Informaes


Detalhadas da Despesa, convm observar o processo de realizao da despesa.
A Lei n 4.320/1964 estabelece trs etapas sequenciais para a realizao da despesa:
empenho, liquidao e pagamento. No se pode realizar uma despesa sem prvio empenho,
sendo esta a primeira etapa. Para que ocorra o pagamento, deve antes ser realizada a
liquidao, que consiste na verificao do direito adquirido pelo credor tendo por base os
ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito. Assim, a liquidao constitui a
segunda etapa da despesa e s pode ocorrer aps o empenho. J o pagamento somente pode
ocorrer aps a regular liquidao.
No entanto, a realizao de cada etapa da despesa pode acontecer em datas
diferentes. A ttulo de exemplo, a situao pode ocorrer na compra de computadores, em que
em um dia foi realizado o empenho para registrar a escolha do fornecedor e reservar o
correspondente recurso oramentrio, ao passo que a entrega tem prazo para ocorrer, no
precisando ser de imediato, e o pagamento se processa somente aps a verificao de perfeito
funcionamento dos equipamentos. Como consequncia, possvel que no haja registro de
liquidao e de pagamento, por ainda no ter ocorrido o implemento de condio, qual seja: a
entrega dos itens e a verificao do perfeito funcionamento, com a consequente emisso da
ordem de pagamento.
Como resultado da sequncia para a efetivao da despesa e da possibilidade de
lapso temporal entre as etapas, permitindo que nem todas tenham sido realizadas no perodo
pesquisado, os critrios de pontuao adotados so descritos a seguir.
Cabe o cmputo de trs pontos nos casos em que houver informao de todas as
etapas da despesa (empenho, liquidao e pagamento) e nas situaes em que tenha ocorrido
apenas o empenho, considerando a possibilidade das etapas seguintes ainda no terem
ocorrido.

62

Todavia, no possvel atribuir o crdito do ponto relativo liquidao quando


houver apenas informao sobre empenho e pagamento, uma vez que no possvel realizar o
pagamento sem antes ter feito a liquidao, nos termos do art. 62 da Lei n 4.320/1964.
Nesses casos, considera-se que no houve divulgao da informao referente liquidao da
despesa, embora ela tenha ocorrido, j que houve o pagamento. Como consequncia, a no
atribuio do ponto referente liquidao tem por objetivo evitar a distoro que ocorreria se
fosse premiada a no divulgao da informao.
Em relao ao Quadro 2 Formulrio de Investigao de Portais, para verificao e
pontuao da tempestividade das respostas dos Poderes/rgos que responderam s consultas
on-line (questo 16) foi estabelecido o prazo de 15 dias corridos a partir da data de envio de
mensagem eletrnica ou preenchimento de formulrio Fale Conosco. Em caso de trmino
do prazo em finais de semana ou feriado, passou a ser considerada data final o primeiro dia
til seguinte.
Este prazo de 15 dias se baseou nas exigncias contidas no Processo de Ao Popular
(art. 1, 5, da Lei Federal n 4.717/1965) e no processo de Ao Civil (art. 8 da Lei Federal
n 7.347/1985), critrio utilizado por Santana Junior (2008), que teve por base pesquisa
realizada pelo INMETRO no ano de 2007, que analisou o servio de atendimento ao
consumidor (SAC) de 8 bancos e 7 empresas de cartes de crdito.
De forma a possibilitar o equilbrio entre os itens sob anlise, todos receberam a
pontuao baseada em valor unitrio. importante observar que os dados relativos ao
detalhamento da execuo oramentria somam 17 pontos dos 30 possveis, representando
56,67% da pontuao total, o que resulta em maior possibilidade de pontuao para os rgos
que disponibilizam informaes detalhadas, critrio que se alinha com a verificao da
presena de informaes detalhadas sobre a execuo da despesa, verificando a observncia
dos rgos alterao realizada na LRF.

63

3.4

COLETA DE DADOS
Para a verificao do detalhamento de informaes relativas despesa, foram

realizadas quatro etapas de visitas aos stios dos rgos selecionados: em 29/12/2010; depois
de 15 dias, em 13/01/2011; nova visita em 23/01 para confirmao da quantidade de
empenhos; e a ltima, no perodo de 15/02 a 17/02/2011, quando houve o preenchimento do
Formulrio de Investigao de Informaes Detalhadas da Despesa (Quadro 3).
A primeira visita, realizada em 29/12/2010, teve como primeiro objetivo a
identificao dos stios institucionais dos rgos selecionados, a partir de consulta no Google
(www.google.com.br). Uma vez na pgina do rgo, foi verificada a existncia de um portal
ou rea de transparncia e registrados os dados relativos aos temas Informao Bsica do
Portal e Interatividade, considerando o Formulrio de Investigao dos Portais (Quadro 2).
Adicionalmente, foi verificada a existncia de informao relativa ao detalhamento da
execuo da despesa. Nos casos positivos, foi registrada a quantidade de documentos emitidos
no dia 28/12/2010 (dia til anterior ao acesso), considerando os empenhos realizados, uma
vez que constituem a primeira etapa para a realizao da despesa.
Adicionalmente, foi realizada consulta online, por meio de canal de e-mail (ou
formulrio eletrnico), com o seguinte texto:
Equipe Responsvel pelo [nome do Portal],
Como posso ter acesso a informaes detalhadas relativas s despesas do [nome do rgo],
relativas ao exerccio de 2010, como previsto na Lei Complementar 101/2000 (LRF),
considerando a alterao efetuada pela Lei Complementar 131/2009?
Caso estejam disponveis no site, favor informar o link.
Atenciosamente,
[nome do pesquisador]

As consultas respondidas no prazo e que foram efetivas no seu contedo receberam


um ponto. Dessa forma, no pontuaram os rgos que no responderam no prazo ou que
sequer possuam Fale Conosco ou endereo eletrnico para interao com o usurio.

64

Receberam apenas 0,5 pontos os rgos que responderam no prazo, mas no foram efetivos
na informao apresentada.
A segunda visita, em 13/01/2011, foi realizada apenas aos stios que apresentaram o
detalhamento da execuo da despesa. Houve a conferncia da quantidade de empenhos
realizados no dia 28/12/2010 e foi selecionada a amostra para verificao da adequao das
informaes quanto ao mnimo de dados definidos pela LRF, considerando a alterao
introduzida pela Lei Complementar 131/2009, e pelo Decreto 7.185/2010, expresso no
Formulrio de Investigao de Informaes Detalhadas da Despesa (Quadro 3).
Para identificar os empenhos que seriam objeto de anlise, foram selecionadas as
duas primeiras pginas das relaes de empenhos listados pelos portais dos rgos que
apresentaram o detalhamento dirio de despesas relativo aos empenhos de 28/12/2010.
Como o Portal da Transparncia do Governo Federal (Poder Executivo) no
disponibiliza forma de exportar os empenhos relativos ao detalhamento dirio das despesas
para planilha eletrnica ou editor de texto, no possvel relacionar os empenhos do dia
selecionado e organiz-los por valor, de forma que fosse possvel a seleo com base na
materialidade, razo pela qual foi arbitrada a quantidade de empenhos e sua seleo
sequencial.
exceo dos portais relacionados, o Senado Federal apresenta lista contnua de
empenhos. Todavia, foi mantido o critrio estabelecido e selecionados os 30 primeiros
empenhos para anlise.
A terceira etapa ocorreu no dia 23/01/2011 e foi realizada apenas aos stios que
apresentaram o detalhamento da execuo da despesa para verificao da quantidade de
empenhos emitidos, o que resultou na adequao da amostra selecionada, em virtude de
alterao na quantidade de empenhos.

65

A quarta etapa foi efetuada no perodo entre 15 a 17/02/2011 e teve por objetivo a
avaliao do detalhamento da despesa, a partir da anlise das informaes apresentadas para
cada empenho selecionado, com o correspondente registro no Formulrio de Investigao de
Informaes Detalhadas da Despesa (Quadro 3).
Todo o registro dos dados foi realizado no Microsoft Excel, programa utilizado
para o tratamento dos dados e gerao de informaes estatsticas.

66

4.

APRESENTAO DOS RESULTADOS


De forma a obter melhor visualizao dos resultados, as informaes foram

organizadas por temas, sendo: Informaes Bsicas dos Portais (item 4.1); Interatividade
(item 4.2); e Detalhamento da Execuo Oramentria da Despesa (item 4.3). Inicialmente,
so apresentados os resultados obtidos em cada questo, com os comentrios, e depois so
apresentados os quadros com a pontuao obtida. Assim possvel observar o comportamento
dos rgos e poderes por rea de avaliao.
vlido destacar que o stio do Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios
esteve indisponvel nos dias 29 e 30/12/2010, de forma que foi excludo da amostra por no
ser possvel consultar as informaes na primeira fase da coleta de dados. Dessa forma, os
resultados a seguir indicados no consideram dados do MPDFT.
Os demais stios apresentaram funcionamento normal, salvo por erro no formulrio
de consulta, casos do Ministrio da Sade e da Justia Federal, razo que resultou na no
aplicao das questes 16 e 17 do Formulrio de Investigao de Portais. Por conseqncia,
os stios no obtiveram a pontuao correspondente aos itens.

4.1

INFORMAES BSICAS DOS PORTAIS


A classificao rene questes que consideram caractersticas dos portais,

considerando aspectos de acessibilidade, navegabilidade e aspectos iniciais relativos


existncia de stio institucional e divulgao da execuo oramentria.
Questo 1: O rgo possui stio institucional (oficial) .gov ou .jus?
Todos os rgos que compuseram a amostra possuem stios institucionais,
apresentando a extenso .gov para o Poder Executivo Federal, o Poder Legislativo e o
Ministrio Pblico e o padro .jus nos rgos do Poder Judicirio.

67

Questo 2: Possui portal de transparncia ou rea especfica para a divulgao de


informao sobre a execuo oramentria?
Todos os rgos apresentaram rea ou portal para divulgar informao sobre
execuo oramentria.
Existe uma preponderncia na criao de portais de transparncia, pginas
especficas dedicadas a apresentar informaes oramentrias, na maior parte das vezes
consolidando a informao dos rgos pertencentes quele Poder.
No Poder Executivo, h a experincia pioneira: o Portal da Transparncia partiu de
uma iniciativa da Controladoria-Geral da Unio, rgo de controle interno do Poder
Executivo Federal. Foi lanado em novembro de 2004 com o objetivo de aumentar a
transparncia da gesto pblica, permitindo que o cidado acompanhe como o dinheiro
pblico est sendo utilizado e ajude a fiscalizar. Desde o lanamento, vem aprimorando suas
consultas e ampliando os dados disponveis.
No Poder Legislativo, ao contrrio, cada rgo mantm sua prpria rea de
transparncia.
O Poder Judicirio lanou recentemente o Portal Transparncia que visa
disponibilizar ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, mediante acesso a
qualquer pessoa, fsica ou jurdica, informaes referentes execuo oramentria e
financeira do Poder Judicirio (BRASIL, 2011), em atendimento Resoluo CNJ 102 n
102/2009. A adeso voluntria. No h dados da Justia Eleitoral no Portal.
O Ministrio Pblico da Unio no apresenta qualquer informao sobre
transparncia. O stio institucional apresenta link para os seus ramos: Ministrio Pblico
Federal (MPF), Ministrio Pblico Militar (MPM), Ministrio Pblico do Trabalho (MPT) e
Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios (MPDFT). Somente a partir do stio
institucional de cada um deles possvel acessar os Portais de Transparncia, sendo um para

68

cada rgo, para possibilitar a transparncia de dados pblicos, no cobertos pelo sigilo legal
ou constitucional (BRASIL, 2009a), sendo regulamentados pela Resoluo CNMP n
38/2009. Vale recordar que o stio institucional do MPDFT esteve indisponvel, motivo pelo
qual foi excludo da pesquisa.
Em alguns casos, apesar de haver portal ou rea de transparncia, os dados se
apresentam de forma consolidada, em relatrios organizados por tema ou por programa e ao
governamentais, no entanto sem detalhamento dos documentos (empenho, liquidao ou
ordem bancria).

Questo 3: O stio institucional do rgo possui direcionamento, a partir da pgina


principal, para o portal de transparncia ou para rea especfica que trata da execuo
oramentria?
Quase todos os rgos apresentaram direcionamento para o portal ou rea de
transparncia, a partir do stio institucional. As excees foram do Ministrio da Previdncia
Social e o Ministrio da Sade, que no apresentam link para o Portal da Transparncia do
Governo Federal, e o Portal da Justia do Trabalho, que na rea de transparncia no
apresenta informaes sobre a execuo oramentria.
Os dois rgos do Poder Executivo Federal apresentam direcionamento para as
pginas Transparncia Pblica de cada rgo, stios regulamentados pelo Decreto n 5.482,
de 30 de junho de 2005 e pela Portaria Interministerial n 140, de 16 de maro de 2006.
Apesar de apresentarem informaes sobre a execuo oramentria, os dados so
consolidados, no apresentando o detalhamento dirio das despesas. Dessa forma, os rgos
no tiveram a pontuao da questo atribuda e foi considerado o Portal da Transparncia do
Governo Federal como rea de transparncia, uma vez que o Portal se destina a apresentar
dados sobre todo o Poder Executivo Federal.

69

Em relao ao Portal da Justia do Trabalho, no h informao sobre execuo


oramentria na pgina institucional, no entanto os dados foram localizados a partir do Portal
Transparncia do Poder Judicirio.

Questo 4: Requer cadastramento prvio e/ou senha para acesso ao portal de


transparncia?
Nenhum dos portais ou reas de transparncia exigiu senha para acesso aos dados, de
forma que todos os rgos receberam a pontuao do item.

Questo 5: O portal dispe de informaes sobre a execuo oramentria?


exceo da Justia Eleitoral e da Justia do Trabalho, os demais stios
institucionais apresentaram informaes sobre a execuo oramentria do exerccio de 2010.
A rea de transparncia na pgina da Justia Eleitoral apenas apresenta links para as
pginas do TSE e dos Tribunais Regionais Estaduais, de forma que no h a informao para
o conjunto da Justia Eleitoral. A pgina da Justia do Trabalho no apresenta informaes
sobre a execuo oramentria.
vlido recordar que no h dados da Justia Eleitoral no Portal Transparncia do
Poder Judicirio.

Questo 11: O portal dispe de busca por palavra-chave?


Para responder questo foram considerados os stios institucionais e os portais de
transparncia. Apenas a pgina da Justia do Trabalho no apresentou campo para busca por
palavra chave.

70

Questo 14: O portal menciona o termo controle social ou o termo participao


popular?
Para testar a busca por palavra chave, foram testados os termos controle social e
participao social, cuja meno em seus stios foi compreendida como incentivo
participao popular, ao de divulgao desses importantes instrumentos para a sociedade.
Como resultado, todos os stios apresentaram resultado para pelo menos um dos
termos, exceo do stio da Justia do Trabalho, no qual no pode ser realizada a pesquisa
por no haver campo para busca por palavra-chave.

Questo 18: O portal apresenta a ferramenta Mapa do site para facilitar a busca
de informaes por parte do cidado?
Para a verificao de existncia do Mapa do site foram considerados tanto o stio
institucional como a pgina de transparncia. Houve um equilbrio entre os que apresentaram
e os no dispunham da ferramenta. No apresentaram e por consequncia no obtiveram o
ponto do item os seguintes rgos: Ministrio da Defesa, Senado Federal, Justia do Trabalho,
Ministrio Pblico do Trabalho, Ministrio Pblico Militar e Conselho Nacional do
Ministrio Pblico.

4.2

INTERATIVIDADE
A interatividade verifica os canais de comunicao colocados disposio dos

usurios dos stios e a comunicao entre gestor e usurio.

Questo 12: O portal permite denncia? Annima (100% dos pontos) ou somente
mediante identificao (50% dos pontos)?

71

Para a resposta, foram considerados o stio institucional e o portal ou rea de


transparncia. Nos casos de no haver link especfico para denncia foi pesquisado se h no
fale conosco o assunto denncia.
Como resultado, cinco rgos no permitem denncia. Os oito que recebem denncia
em rea especfica ou como assunto no Fale Conosco so: Ministrio da Previdncia Social,
Ministrio da Sade, Ministrio da Defesa, Senado Federal, Tribunal de Contas da Unio,
Ministrio Pblico do Trabalho, Ministrio Pblico Militar e Conselho Nacional do
Ministrio Pblico. Desses, o Senado Federal, o Ministrio Pblico do Trabalho e o Conselho
Nacional do Ministrio Pblico somente permitem denncia com identificao do autor.
Dessa forma, receberam 0,50 ponto, ao passo que o Ministrio da Previdncia Social, o
Ministrio da Sade, o Ministrio da Defesa, o Tribunal de Contas da Unio e o Ministrio
Pblico Militar receberam 1 ponto.

Questo 13: Caso positivo (permita denncia), o portal dispe de rea para consulta
do andamento da denncia?
Nenhum dos rgos que permite denncia apresentou rea destinada ao
acompanhamento da denncia apresentada, embora haja o cadastramento do endereo de
correio eletrnico e telefone, o que permite a realizao de contato posterior. Dessa forma,
no houve atribuio de pontuao a nenhum dos rgos.

Questo 15: O portal dispe de canal Fale Conosco ou disponibiliza endereo de


correio eletrnico para contato?
exceo da Justia Eleitoral, todos os demais rgos apresentaram forma de
contato pela internet, seja por meio de preenchimento de formulrio ou pela divulgao do
endereo de correio eletrnico para contato.

72

No Portal da Justia Eleitoral so disponibilizados os contatos de cada tribunal


regional e do Tribunal Superior Eleitoral, mas no h forma de contato relativa ao rgo
superior, mencionado na LOA 2010. Dessa forma, apenas a Justia Eleitoral no pontuou.

Questo 16: O rgo respondeu tempestivamente consulta online realizada?


Houve erro na tentativa de encaminhamento de mensagem nos formulrios do
Ministrio da Sade e da Justia Federal, de forma que no foi possvel aplicar o teste e no
houve atribuio de ponto aos rgos. Tambm foi excluda a Justia Eleitoral, pela falta de
endereo de correio eletrnico ou canal Fale Conosco.
Entre os demais, cinco responderam a mensagem encaminhada: Ministrio da
Previdncia Social, Ministrio da Defesa, Cmara dos Deputados, Tribunal de Contas da
Unio e Ministrio Pblico Federal. Como apresentaram a resposta tempestivamente, estes
receberam a pontuao do item.

Questo 17: O rgo respondeu efetivamente questo formulada na consulta


online?
A questo foi aplicada apenas aos cinco rgos que responderam consulta e apenas
o Ministrio Pblico Federal respondeu efetivamente questo, informando o link para o seu
Portal de Transparncia, sendo o nico a pontuar na questo.
Nos outros casos, as respostas no informaram se era possvel obter informaes
sobre o detalhamento da despesa ou indicaram links que no apresentam essas informaes.

4.3

EXECUO ORAMENTRIA DA DESPESA


A pgina da Justia Eleitoral no apresentou rea em sua pgina institucional ou

portal destinado divulgao de informaes sobre a execuo oramentria e, por

73

consequncia, no so aplicveis as questes 6 a 10, relativas execuo oramentria da


despesa.

Questo 6: H referncia LRF, Lei Complementar 131/2009 ou Decreto n


7.185/2010 na area que trata da execuo oramentria?
Apenas os portais ou reas de transparncia do Ministrio da Previdncia Social,
Ministrio da Sade, Ministrio da Defesa e Tribunal de Contas da Unio mencionaram pelo
menos uma das normas relacionadas.

Questo 7: Os dados so apresentados de forma pormenorizada, detalhada, por


documento? No suficiente a disponibilidade de relatrios consolidados.
Os rgos oramentrios do Poder Executivo Federal apresentaram as informaes
detalhadas, nas trs fases da despesa (empenho, liquidao e pagamento) no Portal da
Transparncia do Poder Executivo Federal, com vinculao entre documentos nas diferentes
fases.
Os rgos do Poder Judicirio, exceo da Justia Eleitoral, apresentaram as
mesmas caractersticas no Portal Transparncia do Poder Judicirio.
O Senado Federal apresentou, em sua rea de transparncia, o detalhamento das
despesas dirias do rgo.
Os demais rgos no apresentaram informaes sobre a despesa por documento.
Quando houve divulgao, esta se deu por meio de relatrios com informaes consolidadas,
de forma que no houve a atribuio dos pontos e foram desconsiderados para a aplicao do
Formulrio de Investigao de Informaes Detalhadas da Despesa (Quadro 3).

74

Questes 8: Os dados so atualizados em at d+1 (apresentam informao do dia


til anterior ao de acesso)?
Os rgos que apresentaram o detalhamento da despesa, indicados na questo
anterior, o fizeram observando o prazo estabelecido, pois apresentaram em seus portais, no
dia 29/12/2010, as informaes relativas ao dia til anterior, 28/12/2010.

Questo 9: O detalhamento da despesa est adequado aos parmetros descritos no


art. 7, I, do Decreto n 7.185/2010? (resultado da aplicao do quadro 3 em cada rgo)
Para verificao da adequao das informaes apresentadas pelos rgos em relao
ao detalhamento das despesas, foi realizada a seleo de empenhos, por amostragem,
considerando os seis rgos oramentrios que apresentaram os dados em seus portais.
A base da verificao foram os empenhos emitidos no dia 28/12/2010 pelos rgos
oramentrios. Todavia, ao realizar visita pgina ou rea de transparncia, em diferentes
datas, houve diferenas na quantidade de empenhos emitidos pelos rgos oramentrios,
exceo do Senado Federal.
Tabela 3 Verificao da Quantidade de Empenhos emitidos em 28/12/2010
e Definio de Amostra
rgo/Entidade
Ministrio da Previdncia
Social
Ministrio da Sade
Ministrio da Defesa
Senado Federal
Justia do Trabalho
Justia Federal

Bloco

Data de Consulta aos Portais


29/12/2010 13/1/2011
23/1/2011
Empenhos Empenhos Empenhos

Amostra
(Quantidade)

Poder Executivo

16

17

17

17

100,0%

Poder Executivo
Poder Executivo
Poder Legislativo
Poder Judicirio
Poder Judicirio

339
817
75
398
540

345
833
75
400
576

345
833
75
398
576

30
30
30
30
30

8,65%
12,5%
54,5%
7,53%
19,2%

Fonte: Elaborao prpria.


Definida a quantidade de empenhos por rgo oramentrio para a aplicao das
questes, foram considerados os primeiros 30 empenhos listados em cada stio, considerandose aqueles emitidos em 28/12/2010.

75

So 13 itens de verificao, dispostos no Quadro 3 Formulrio de Investigao de


Informaes Detalhadas da Despesa, que correspondem ao mnimo de informaes para o
detalhamento dirio das despesas previstos no art. 7, I, do Decreto n 7.185/2010, atribuindose um ponto a cada questo.
Para o clculo da pontuao, foi realizada a ponderao dos 13 pontos pela
quantidade de empenhos analisados de cada rgo, como disposto a seguir:
13 x pontuao obtida
pontuao mxima

Foram obtidos os seguintes resultados:


Tabela 4 Resultado da Investigao do Detalhamento da Despesa Oramentria
rgo

Itens

MPS
MS
MD
Senado
J. Trabalho
J. Federal

13
13
13
13
13
13

Qtd
Emp.

17
30
30
30
30
30

Pontuao Pontuao
Mxima
Obtida

221
390
390
390
390
390

206
388
381
270
353
338

Fator

Pontuao
Resultado
Possvel

0,936652
0,994872
0,976923
0,692308
0,905128
0,866667

13
13
13
13
13
13

12,11765
12,93333
12,70000
9,00000
11,76667
11,26667

Classificao

Parcial
Parcial
Parcial
Parcial
Parcial
Parcial

Fonte: Elaborao Prpria.


Como descrito na Metodologia, foram adotadas as seguintes classificaes, a
depender do resultado obtido: 13 pontos resulta em classificar a divulgao como adequada;
entre 7 e 12 pontos foi considerada parcialmente adequada, descrita como Parcial, na
Tabela 4; e at 6 pontos foi considerada como inadequada.
Alguns fatos merecem destaque:
A perda de pontos em rgos do Poder Executivo ocorreu na maioria dos casos em
funo de ausncia do nmero do processo de execuo ou do processo de origem da
aquisio (licitao, dispensa ou inexigibilidade).

76

Em trs casos, houve pagamento do valor empenhado sem que houvesse o registro da
liquidao, contrariando as etapas de realizao da despesa previstas pelos artigos 61, 62 e 63
da Lei n 4.320/64, quais sejam: empenho, liquidao e pagamento. Em sete casos no houve
a descrio do bem ou servio objeto da despesa. Em todos os casos os empenhos eram de
reforo ou anulao, de forma que seria possvel buscar no empenho original ao qual se
relacionam a informao do bem ou servio envolvido.
No Senado Federal, a forma de divulgao das informaes no apresenta vinculao
entre os documentos de empenho, de liquidao e de pagamento. Dessa forma, ao acessar o
empenho no possvel identificar as etapas seguintes. Com isso, toda pontuao referente
liquidao e ao pagamento foi perdida. Alm disso, apenas quatro dos trinta empenhos
analisados apresentaram indicao da modalidade de licitao utilizada. Em nenhum dos
casos houve informao do processo de aquisio, sendo indicado apenas o processo de
execuo da despesa.
Como resultado, no houve a atribuio dos dois pontos relativos liquidao e ao
pagamento, uma vez que o stio no apresentou qualquer dado sobre a liquidao e o
pagamento para todos os empenhos pesquisados, em virtude da ausncia de vinculao de
dados sobre as aes seguintes ao empenho.
No Poder Judicirio, as ocorrncias mais recorrentes foram ausncia dos nmeros
dos processos de execuo da despesa e daqueles relacionados aquisio, alm de ausncia
de informao relativa unidade oramentria.

Questo 10: H possibilidade de exportao de dados para outras plataformas?


Editvel (100% pontos) ou no (50% pontos)?
O Portal Transparncia do Poder Judicirio permite exportao de dados para
planilhas eletrnicas, porm no transmite todos os dados relativos aos empenhos. Dos 13

77

itens de verificao, apenas 10 ficam disponveis ao fazer a exportao para planilha


eletrnica. Dessa forma, foi considerado que no h possibilidade de exportao dos dados.
Todos os demais stios no apresentam opo de exportao dos dados relativos aos
empenhos. Dessa forma, nenhum dos rgos obteve a pontuao referente questo.

Uma vez concluda a apresentao dos resultados por questo, com os pertinentes
comentrios, passa-se pontuao obtida e posterior anlise comparativa.

4.4

PONTUAO GERAL
A pontuao geral obtida como resultado da pesquisa nos portais apresentada a

seguir, por bloco, sendo de 30 pontos a pontuao mxima possvel, conforme disposto no
Quadro 2 - Formulrio de Investigao de Portais.

Tabela 5 Resultado da Investigao de Portais: Poder Executivo


N
Questo de Investigao
1 O rgo possui stio institucional (oficial) .gov
ou .jus?
2 Possui portal de transparncia ou area
especfica para divulgao de informao sobre
a execuo oramentria?
3 O stio institucional do rgo possui
direcionamento, a partir da pgina principal,
para o portal de transparncia ou para area
especfica que trate da execuo oramentria?
4 Requer cadastramento prvio e/ou senha para
acesso ao portal de transparncia?
5 O portal dispe de informaes sobre a
execuo oramentria?
11 O portal dispe de busca por palavra chave?
14 O portal menciona o termo controle social ou
o termo participao popular?
18 O portal apresenta a ferramenta Mapa do site
para facilitar a busca de informaes por parte
do cidado?
Subtotal: Informao Bsica do Portal
6 H referncia LRF, Lei Complementar
131/2009 ou Decreto 7.185/2010 na rea que
trata da execuo oramentria?

MPS

MS

MD

78

N
Questo de Investigao
MPS
7 Os dados so apresentados de forma
pormenorizada, detalhada, por documento? No
1
suficiente a disponibilidade de relatrios
consolidados.
8 Os dados so atualizados em at d+1
1
(apresentam informao do dia til anterior ao
de acesso)?
9 O detalhamento da despesa est adequado aos
parmetros descritos no art. 7, I, do Decreto n
12,118
7.185/2010? (resultado da aplicao do quadro
3 em cada rgo)
10 H possibilidade de exportao de dados para
0
outras plataformas? Editvel (100% pontos) ou
no (50% pontos)?
Subtotal Detalhamento da Execuo
15,118
Oramentria
12 O portal permite denncia? Annima (100%
pontos) ou somente mediante identificao
1
(50% pontos)?

MS

MD

12,933

12,700

15,933

15,700

13 Caso positivo, o portal dispe de area para


0
0
0
consulta ao andamento da denncia?
15 O portal dispe de canal Fale Conosco ou
1
1
1
disponibiliza endereo de correio eletrnico?
16 O rgo respondeu tempestivamente consulta
1
0
1
online realizada?
17 O rgo respondeu efetivamente s questes
0
0
0
formuladas nas consultas online?
Subtotal Interatividade
3
2
3
TOTAL
25,118 24,933 25,700
% Pontos Possveis (30)
83,73% 83,11% 85,66%
Legenda:
MPS - Ministrio da Previdncia Social
MS - Ministrio da Sade
MD - Ministrio da Defesa
Fonte: Elaborao prpria.

Tabela 6 Resultado da Investigao de Portais: Poder Legislativo


N
1
2
3

4
5

Questo de Investigao
O rgo possui stio institucional (oficial) .gov
ou .jus?
Possui portal de transparncia ou area
especfica para divulgao de informao sobre
a execuo oramentria?
O stio institucional do rgo possui
direcionamento, a partir da pgina principal,
para o portal de transparncia ou para area
especfica que trate da execuo oramentria?
Requer cadastramento prvio e/ou senha para
acesso ao portal de transparncia?
O portal dispe de informaes sobre a
execuo oramentria?

CD

SF

TCU

79

N
11
14

Questo de Investigao
CD
SF
TCU
O portal dispe de busca por palavra chave?
1
1
1
O portal menciona o termo controle social ou
1
1
1
o termo participao popular?
18 O portal apresenta a ferramenta Mapa do site
para facilitar a busca de informaes por parte
1
0
1
do cidado?
Subtotal: Informao Bsica do Portal
8
7
8
6 H referncia LRF, Lei Complementar
131/2009 ou Decreto 7.185/2010 na rea que
0
0
1
trata da execuo oramentria?
7 Os dados so apresentados de forma
pormenorizada, detalhada, por documento? No
0
1
0
suficiente a disponibilidade de relatrios
consolidados.
8 Os dados so atualizados em at d+1
(apresentam informao do dia til anterior ao
0
1
0
de acesso)?
9 O detalhamento da despesa est adequado aos
parmetros descritos no art. 7, I, do Decreto n
0
9
0
7.185/2010? (resultado da aplicao do quadro
3 em cada rgo)
10 H possibilidade de exportao de dados para
0
0
0
outras plataformas? Editvel (100% pontos) ou
no (50% pontos)?
Subtotal Detalhamento da Execuo Oramentria
0
11
1
12 O portal permite denncia? Annima (100%
0
0,5
1
pontos) ou somente mediante identificao
(50% pontos)?
13 Caso positivo, o portal dispe de area para
0
0
0
consulta ao andamento da denncia?
15 O portal dispe de canal Fale Conosco ou
1
1
1
disponibiliza endereo de correio eletrnico?
16 O rgo respondeu tempestivamente consulta
1
0
1
online realizada?
17 O rgo respondeu efetivamente s questes
0
0
0
formuladas nas consultas online?
Subtotal Interatividade
2
1,5
3
TOTAL
10
19,5
12
% Pontos Possveis (30)
33,33% 65,00% 40,00%
Legenda:
CD - Cmara dos Deputados
SF - Senado Federal
TCU - Tribunal de Contas da Unio
Fonte: Elaborao prpria.

Tabela 7 Resultado da Investigao de Portais: Poder Judicirio


N
1
2
3

Questo de Investigao
O rgo possui stio institucional (oficial) .gov
ou .jus?
Possui portal de transparncia ou rea
especfica para divulgao de informao sobre
a execuo oramentria?
O stio institucional do rgo possui

JF

JT

JE

80

4
5
11
14
18

6
7

Questo de Investigao
direcionamento, a partir da pgina principal,
para o portal de transparncia ou para area
especfica que trate da execuo oramentria?
Requer cadastramento prvio e/ou senha para
acesso ao portal de transparncia?
O portal dispe de informaes sobre a
execuo oramentria?
O portal dispe de busca por palavra chave?
O portal menciona o termo controle social ou
o termo participao popular?
O portal apresenta a ferramenta Mapa do site
para facilitar a busca de informaes por parte
do cidado?
Subtotal: Informao Bsica do Portal
H referncia LRF, Lei Complementar
131/2009 ou Decreto 7.185/2010 na rea que
trata da execuo oramentria?
Os dados so apresentados de forma
pormenorizada, detalhada, por documento? No
suficiente a disponibilidade de relatrios
consolidados.
Os dados so atualizados em at d+1
(apresentam informao do dia til anterior ao
de acesso)?

JF

JT

JE

11,267

11,767

13,267

13,767

Base: Art. 2, 2, II, do Decreto n 7.185/2010.

O detalhamento da despesa est adequado aos


parmetros descritos no art. 7, I, do Decreto n
7.185/2010? (resultado da aplicao do quadro
3 em cada rgo)
10 H possibilidade de exportao de dados para
outras plataformas? Editvel (100% pontos) ou
no (50% pontos)?
Subtotal Detalhamento da Execuo Oramentria
12 O portal permite denncia? Annima (100%
pontos) ou somente mediante identificao
(50% pontos)?
13 Caso positivo, o portal dispe de area para
consulta ao andamento da denncia?
15 O portal dispe de canal Fale Conosco ou
disponibiliza endereo de correio eletrnico?
16 O rgo respondeu tempestivamente consulta
online realizada?
17 O rgo respondeu efetivamente s questes
formuladas nas consultas online?
Subtotal Interatividade
TOTAL
% Pontos Possveis (30)
Legenda:
JF - Justia Federal
JT - Justia do Trabalho
JE - Justia Eleitoral
Fonte: Elaborao prpria.

1
1
0
22,267 17,767
7
70,89% 55,89 23,33%

81

Tabela 8 Resultado da Investigao de Portais: Ministrio Pblico


N
1

Questo de Investigao
O rgo possui stio institucional (oficial) .gov
ou .jus?
2 Possui portal de transparncia ou rea
especfica para divulgao de informao sobre
a execuo oramentria?
3 O stio institucional do rgo possui
direcionamento, a partir da pgina principal,
para o portal de transparncia ou para area
especfica que trate da execuo oramentria?
4 Requer cadastramento prvio e/ou senha para
acesso ao portal de transparncia?
5 O portal dispe de informaes sobre a
execuo oramentria?
11 O portal dispe de busca por palavra chave?
14 O portal menciona o termo controle social ou
o termo participao popular?
18 O portal apresenta a ferramenta Mapa do site
para facilitar a busca de informaes por parte
do cidado?
Subtotal: Informao Bsica do Portal
6 H referncia LRF, Lei Complementar
131/2009 ou Decreto 7.185/2010 na rea que
trata da execuo oramentria?
7 Os dados so apresentados de forma
pormenorizada, detalhada, por documento? No
suficiente a disponibilidade de relatrios
consolidados.
8 Os dados so atualizados em at d+1
(apresentam informao do dia til anterior ao
de acesso)?
9 O detalhamento da despesa est adequado aos
parmetros descritos no art. 7, I, do Decreto n
7.185/2010? (resultado da aplicao do Quadro
3 em cada rgo)
10 H possibilidade de exportao de dados para
outras plataformas? Editvel (100% pontos) ou
no (50% pontos)?
Subtotal Detalhamento da Execuo Oramentria
12 O portal permite denncia? Annima (100%
pontos) ou somente mediante identificao
(50% pontos)?
13 Caso positivo, o portal dispe de area para
consulta ao andamento da denncia?
15 O portal dispe de canal Fale Conosco ou
disponibiliza endereo de correio eletrnico?
16 O rgo respondeu tempestivamente consulta
online realizada?
17 O rgo respondeu efetivamente s questes
formuladas nas consultas online?
Base: Santana Junior (2008).

MPF

MPT

MPM

CNMP

0,5

0,5

82

Questo de Investigao
Subtotal Interatividade
TOTAL
% Pontos Possveis (30)

MPF
MPT
MPM CNMP
3
1,5
2
1,5
11
8,5
9
8,5
36,67% 28,33% 30,00% 28,33%

Legenda:
MPF - Ministrio Pblico Federal
MPT - Ministrio Pblico do Trabalho
MPM - Ministrio Pblico Militar
CNMP - Conselho Nacional do Ministrio Pblico
Fonte: Elaborao prpria.

4.5

RESULTADOS COMPARATIVOS

4.5.1 DESEMPENHO ENTRE OS PODERES


A partir da aplicao dos formulrios, foi observado o seguinte desempenho,
considerando-se o somatrio das mdias obtidas pelos rgos nos quesitos analisados,
considerando-se o mximo de 30 pontos no total, sendo 8 relativos informao bsica, 17
referentes ao detalhamento da execuo oramentria e 5 correspondentes interatividade:
Tabela 9 Resultado dos Blocos por Tema
Bloco

Informao
Bsica

Poder Executivo
7,0
Poder Judicirio
6,0
Poder Legislativo
7,7
Ministrio Pblico
7,3
Fonte: Elaborao prpria.

Detalhamento da
Exec. Oramentria

Interatividade

Pontuao
Mdia

15,6
9,0
4,0
0,00

2,7
0,7
2,2
2,0

25,3
15,7
13,9
9,3

Ao observar as mdias, verificamos o melhor desempenho geral do Poder Executivo,


seguido do Poder Judicirio, Poder Legislativo e Ministrio Pblico.
O desempenho final reflete melhor desempenho dos portais que centralizam
informaes de diversos rgos.
O Poder Executivo foi pioneiro na experincia ao lanar o Portal da Transparncia do
Governo Federal, em novembro de 2004, e apresenta a consolidao das informaes sobre a
execuo oramentria de todo o Poder Executivo.

83

Na mesma linha, o Poder Judicirio lanou recentemente o seu Portal Transparncia,


no entanto ainda no teve a adoo de todos os seus rgos, caso da Justia Eleitoral, que no
tem a disponibilidade desses dados pelo Portal.
J o Poder Legislativo no conta com uma centralizao na divulgao dos dados.
Cada ente possui o seu portal ou rea de transparncia. As informaes no seguem um
padro e h casos de no divulgao de informaes.
O Ministrio Pblico possui portais de transparncia individuais, sendo que nenhum
deles apresentou o detalhamento dirio da despesa.
A seguir, a Figura 5 demonstrando a pontuao total mdia por Bloco:

30

25,3
25
20

15,7
15

Poder Executivo
13,8

Poder Judicirio
9,3

10

Poder Legislativo
Ministrio Pblico

5
0

Pontuao Mdia

Figura 5 Pontuao Total Mdia por Bloco


Fonte: Elaborao Prpria.

A avaliao do desempenho pela pontuao total mdia no considera a diferena na


classificao entre os Poderes ao se observar individualmente os quesitos. Quanto
Informao Bsica, o Poder Legislativo e o Ministrio Pblico, ltimos colocados na
classificao geral, assumem as primeiras posies, ficando o Poder Executivo e o Poder
Judicirio nas ltimas posies, nessa ordem.

84

Merece destaque a disparidade entre a pontuao observada na pontuao relativa


execuo oramentria da despesa. A pontuao no item segue a ordem da classificao
observada na Pontuao Total, sendo que o Ministrio Pblico fica com o destaque negativo,
por no apresentar informao sobre o detalhamento da execuo oramentria, ao passo que
o Poder Judicirio penalizado pela ausncia de dados relativos Justia Eleitoral.
Ao se tratar da interatividade, o Poder Judicirio apresenta o pior desempenho,
apesar da segunda colocao na pontuao total mdia.

4.5.2 DESEMPENHO INTERNO EM CADA PODER


No Poder Executivo, os rgos oramentrios apresentaram desempenho bem
similar, com o melhor resultado obtido pelo Ministrio da Sade, seguido do Ministrio da
Previdncia Social e do Ministrio da Defesa. A pontuao dos trs tem uma variao
inferior a um ponto e todos apresentaram pontuao final de pelo menos 83,1% da pontuao
possvel.
No Poder Legislativo, h grande diferena na pontuao individual de cada rgo,
embora o comportamento tenha sido bastante prximo ao considerar apenas as Informaes
Bsicas do Portal. A grande diferena aparece no Detalhamento da Execuo Oramentria.
Enquanto o Senado Federal possui informaes detalhadas, apesar de no haver vinculao
entre os documentos que revelam o estgio de execuo da despesa (empenho, liquidao e
pagamento), tanto a Cmara dos Deputados quanto o Tribunal de Contas da Unio no
tiveram um desempenho sequer razovel. As diferenas refletiram no resultado final: os
rgos tiveram variao de 33,3% a 65,0% da pontuao total possvel.
O Poder Judicirio apresentou grandes diferenas no desempenho individual.
Enquanto a Justia Federal e a Justia Eleitoral demonstraram bom desempenho na
Informao Bsica, a Justia do Trabalho apresentou o pior desempenho, com uma diferena

85

de 62,5% na pontuao obtida entre eles. Ao tratar do detalhamento da execuo


oramentria, a Justia Eleitoral apresentou o pior desempenho, sem obter qualquer ponto.
Em relao interatividade, todos se mostraram falhos. No resultado final, a variao foi de
26,7% a 74,2% da pontuao total possvel.
O Ministrio Pblico apresentou desempenho uniforme entre os quatro rgos
analisados. Todos com bom desempenho em relao s informaes bsicas, sem pontuar nas
questes relativas ao detalhamento da execuo oramentria e com pequenas diferenas em
relao interatividade. Como consequncia, o resultado final teve a variao de 28,3% a
36,7% da pontuao total possvel.

4.5.3 DESEMPENHO ENTRE OS RGOS


Ao observar o desempenho individual dos rgos oramentrios, foi possvel
verificar um comportamento diferenciado entre eles, com grande variao no resultado
especialmente em decorrncia do Detalhamento da Execuo Oramentria, ao passo que um
bom desempenho em um aspecto pode no se refletir nos demais, conforme tabela a seguir.

Tabela 10 Desempenho Individual dos rgos


rgo

Bloco

Informao
Bsica

Detalhamento
Pontuao
da Exec.
Interatividade
Total
Oramentria

Ministrio da Defesa P. Executivo

7,0

15,7

3,0

25,7

Ministrio da
Previdncia Social

P. Executivo

7,0

15,1

3,0

25,1

Ministrio da Sade P. Executivo


Justia Federal
P. Judicirio

7,0
8,0

15,9
13,3

2,0
1,0

24,9
22,3

Senado Federal

P. Legislativo

7,0

11,0

1,5

19,5

Justia do Trabalho

P. Judicirio

3,0

13,7

1,0

17,7

Tribunal de Contas
da Unio

P. Legislativo

8,0

1,0

3,0

12,0

Ministrio Pblico

Ministrio

8,0

0,0

3,0

11,0

86

rgo
Federal

Bloco

Informao
Bsica

Detalhamento
Pontuao
da Exec.
Interatividade
Total
Oramentria

Pblico

Cmara dos
Deputados
Ministrio Pblico
Militar
Conselho Nacional
do Ministrio
Pblico
Ministrio Pblico
do Trabalho
Justia Eleitoral

P. Legislativo

8,0

0,0

2,0

10,0

Ministrio
Pblico

7,0

0,0

2,0

9,0

Ministrio
Pblico

7,0

0,0

1,5

8,5

7,0

0,0

1,5

8,5

8,0

0,0

0,0

8,0

Ministrio
Pblico
P. Judicirio

Fonte: Elaborao Prpria.


Embora os portais em geral tenham apresentado um bom desempenho em relao s
informaes bsicas, foi possvel verificar que de treze rgos h seis que no apresentam
qualquer informao relativa ao detalhamento da execuo oramentria e um que apenas
mencionou os normativos, mas no apresentou os dados detalhados.
O bloco com desempenho mais similar o do Poder Executivo, que ocupou as trs
primeiras posies e os rgos tiveram resultados mais prximos do adequado na divulgao
das informaes.
No Poder Judicirio, a Justia Federal e a Justia do Trabalho apresentaram
desempenho bem prximo no que se refere s informaes sobre o detalhamento da execuo
oramentria, sendo a diferena decorrente da qualidade das informaes bsicas. J a Justia
Eleitoral teve o pior desempenho entre os rgos analisados, uma vez que no dispe de
canais para a interatividade e no divulga informaes detalhadas sobre a execuo
oramentria no seu conjunto.
No Poder Legislativo, apenas o Senado Federal se adaptou s novas normas e
embora no tenha integrado as informaes entre as diferentes etapas da despesa (empenho,
liquidao e pagamento), conseguiu apresentar desempenho entre os cinco primeiros rgos

87

avaliados. A Cmara dos Deputados e o Tribunal de Contas da Unio tiveram o destaque


negativo, uma vez que no se adequaram divulgao de informaes detalhadas.
O Ministrio Pblico, por sua vez, apresentou desempenho individual bem prximo,
com similaridade na qualidade das informaes bsicas, porm sem disponibilizar
informaes detalhadas, embora cada rgo tenha um portal de transparncia.

4.5.4 RESULTADOS DA PESQUISA


A divulgao de informaes detalhadas sobre a execuo oramentria da despesa
no governo federal inicia pela base conceitual, que trata de publicidade, transparncia,
controle social e accountability, considerando a importncia de tornar disponvel a
informao sobre a utilizao de recursos pblicos para a formao de uma cultura de
prestao de contas por parte dos governantes e de atuao da sociedade exercendo controle.
O estudo da evoluo do governo eletrnico no Brasil e o conhecimento da base
conceitual relativa divulgao de informaes sobre execuo oramentria, em conjunto
com o levantamento de estudos anteriores relacionados ao tema, nortearam a delimitao da
presente pesquisa na verificao do cumprimento da divulgao do contedo mnimo de
informaes relativas ao detalhamento da despesa oramentria pelo governo federal.
A elaborao de formulrios para coleta de dados teve como parmetros a LRF, com
a alterao introduzida pela Lei n 131/2009, e o Decreto n 7.185/2010, bem como
parmetros utilizados em estudos de Cruz (2010) e de Santana Junior (2008), que trataram da
transparncia

em

portais

eletrnicos

governamentais

de

municpios

estados,

respectivamente, embora com objetivos diferentes do presente estudo. A partir da base, a


aplicao dos questionrios permitiu verificar a transparncia de portais eletrnicos do
Governo Federal, considerando os parmetros definidos nos objetivos. A partir da coleta de
dados, cumpriu-se o segundo objetivo especfico.

88

Adicionalmente, foi verificado o nvel de interao dos portais pesquisados, com a


verificao de ferramentas de pesquisa, disponibilidade de formas de contato por meio
eletrnico e possibilidade de registro e acompanhamento de denncia, realizando o terceiro
objetivo especfico.
A partir dos dados coletados, foi efetuada a anlise resultados observados,
considerando os rgos oramentrios individualmente e organizados em blocos (Poder
Executivo, Poder Legislativo, Poder Judicirio e Ministrio Pblico), conforme disposto a
seguir.
Houve bom desempenho do Poder Executivo Federal, a partir do Portal da
Transparncia do Governo Federal, e dos rgos do Poder Judicirio que divulgaram suas
informaes no Portal Transparncia do Poder Judicirio, ao contrrio do desempenho de
rgos que no tiveram a divulgao de informaes por portais que consolidam dados por
Poder ou Ministrio Pblico, conforme disposto no Quadro 4 Desempenho dos rgos
Oramentrios: Informaes em Portal Conjunto x Informaes em Portal Prprio, a seguir. A
exceo foi o Senado Federal, que apresentou informaes detalhadas mesmo apresentando os
dados em seu stio institucional, de forma individualizada. Todavia, no apresentou
vinculao entre empenho, liquidao e pagamento.
Quadro 4 Desempenho dos rgos Oramentrios:
Informaes em Portal Conjunto x Informaes em Portal Prprio
rgo

Bloco

Portal de Divulgao

Detalhamento
da Exec.
Oramentria

Ministrio da Defesa P. Executivo

Portal da Transparncia do Governo Federal

15,7

Ministrio da
Previdncia Social

P. Executivo

Portal da Transparncia do Governo Federal

15,1

Ministrio da Sade P. Executivo


Justia Federal
P. Judicirio
Justia do Trabalho P. Judicirio

Portal da Transparncia do Governo Federal


Portal Transparncia do Poder Judicirio
Portal Transparncia do Poder Judicirio

15,9
13,3
13,7

Senado Federal

Portal Prprio

11,0

P. Legislativo

89

rgo
Tribunal de Contas
da Unio
Ministrio Pblico
Federal
Cmara dos
Deputados
Ministrio Pblico
Militar
Conselho Nacional
do Ministrio
Pblico
Ministrio Pblico
do Trabalho
Justia Eleitoral

Bloco

Portal de Divulgao

Detalhamento
da Exec.
Oramentria

P. Legislativo

Portal Prprio

1,0

Ministrio
Pblico

Portal Prprio

0,0

P. Legislativo

Portal Prprio

0,0

Ministrio
Pblico

Portal Prprio

0,0

Ministrio
Pblico

Portal Prprio

0,0

Portal Prprio

0,0

Portal Prprio

0,0

Ministrio
Pblico
P. Judicirio

Fonte: Elaborao Prpria.


A partir do Quadro 4 Desempenho dos rgos Oramentrios: Informaes em
Portal Conjunto x Informaes em Portal Prprio, tem-se que todos os rgos do Poder
Executivo apresentaram as informaes de forma consolidada, no Portal da Transparncia do
Governo Federal.
O Poder Judicirio teve a Justia Federal e a Justia do Trabalho apresentando seus
dados no Portal Transparncia do Poder Judicirio, ao passo que a Justia Eleitoral no aderiu
ao Portal Transparncia e no apresentou informaes detalhadas sobre a execuo da despesa
oramentria.
No Poder Legislativo, no h portal de transparncia que consolide a disponibilidade
dos dados, de forma que todos os rgos oramentrios utilizam os prprios stios
institucionais, sendo que apenas o Senado Federal apresentou o detalhamento, em seu stio
institucional.
No Ministrio Pblico, embora todos os rgos oramentrios possuam pginas de
transparncia prprias, nenhum deles apresentou informaes detalhadas sobre a execuo da
despesa oramentria.

90

A Figura 6 apresenta a representatividade de rgos oramentrios que apresentam as


informaes em portal conjunto ou em porto prprio, em cada bloco.
Poder Executivo
Portal
Prprio
0%

Poder Judicirio

Portal
Prprio
33%
Portal
Coletivo
67%

Portal
Coletivo
100%
Portal Coletivo

Portal Prprio

Poder Legislativo

Portal
Coletivo
33%
Portal
Prprio
67%

Portal Coletivo

Portal Coletivo

Portal Prprio

Ministrio Pblico
Portal
Coletivo
0%

Portal
Prprio
100%
Portal Prprio

Portal Coletivo

Portal Prprio

Figura 6 Informaes em Portal Conjunto x Informaes em Portal Prprio


Fonte: Elaborao Prpria.
Em relao interatividade entre a administrao pblica e os interessados em geral,
houve falha nos mecanismos disponveis nos stios institucionais e portais de transparncia,
dado que nenhum dos rgos alcanou a pontuao total para o item, que teve desempenho
variando entre zero e trs dos cinco pontos possveis:

91

Justia Eleitoral

0
0,5

Justia Federal e Justia do Trabalho

Senado Federal, Conselho Nacional do M inistrio Pblico e


M inistrio Pblico do Trabalho

1,5

M inistrio da Sade, Cmara dos Deputados e M inistrio


Pblico M ilitar

2
2,5

M inistrio da Defesa, M inistrio da Previdncia Social,


Tribunal de Contas da Unio e M inistrio Pblico Federal

3
0

0,5

1,5

2,5

3,5

Figura 7 Interatividade: Desempenho por rgo Oramentrio


Fonte: Elaborao Prpria.
A anlise comparativa por blocos, efetuada na Tabela 9 e na Figura 5, demonstraram
que h preponderncia de desempenho positivo por parte do Poder Executivo Federal na
transparncia de suas informaes. De outro lado, o Ministrio Pblico apresentou, em todo
seu conjunto, a inexistncia de informaes detalhadas sobre a execuo da despesa
oramentria. A Figura 8, a seguir, demonstra o desempenho final de cada bloco, indicando o
resultado por tema e considerando a pontuao mdia.
30
25
20

Poder Executivo
Poder Judicirio

15

Poder Legislativo
Ministrio Pblico

10
5
0
Informao Bsica

Detalhamento da Exec.
Oramentria

Interatividade

Pontuao Mdia

Figura 8 Desempenho por bloco: resultado por tema e pontuao mdia


Fonte: Elaborao Prpria.

92

Em relao ao Poder Legislativo e ao Poder Judicirio, o desempenho interno


apresentou diferenas expressivas entre os rgos. No primeiro caso, houve uma amplitude de
48,72% na pontuao de seus rgos, sendo que nenhum deles alcanou mais que 65% da
pontuao total possvel. No segundo, dois rgos apresentaram desempenho de pelo menos
59,22% da pontuao total possvel. Em contrapartida, um deles teve o pior desempenho entre
todos os rgos avaliados.
A partir das informaes levantadas, em relao ao objetivo principal do estudo,
conclui-se que nenhum dos rgos conseguiu apresentar adequadamente as informaes
detalhadas sobre a execuo oramentria da despesa, no perodo pesquisado, confirmando o
pressuposto da Teoria da Agncia, segundo o qual ocorre a assimetria informacional na
relao entre o agente e o principal.
Dessa forma, conclui-se que o nvel de informaes disponibilizadas no pode ser
considerado adequado quanto ao detalhamento da despesa oramentria, uma vez que de 13
stios institucionais pesquisados, 1 foi eliminado por no estar disponvel e 6 no
apresentaram informaes detalhadas sobre a despesa oramentria.
A partir dos resultados, houve a confirmao da hiptese da pesquisa: nenhum dos
rgos oramentrios pesquisados apresenta adequadamente informaes sobre a execuo da
despesa oramentria, no perodo pesquisado, considerados os termos definidos na Lei
Complementar n 131/2009 e no Decreto n 7.185/2010.

93

5.

CONSIDERAES FINAIS
O estudo buscou verificar o nvel de divulgao de informaes sobre a execuo da

despesa oramentria pelo Governo Federal.


Insere-se em um cenrio de alta carga tributria no Pas, compatvel com a de pases
desenvolvidos, porm sustentada em um perfil de tributao sobre o consumo, que onera mais
aqueles de menor renda, diante de notcias recorrentes de corrupo, que demonstram a m
aplicao de recursos pblicos. Ganha importncia, portanto, saber em que os recursos so
aplicados.
Apenas com informao disponvel, com gesto transparente, possvel populao
execer o controle social sobre os atos governamentais, possibilitando a efetiva participao da
sociedade e o exerccio da cobrana sobre os governos no sentido de criar uma cultura de
accountability no Brasil.
No entanto, duas importantes barreiras so: a insuficincia de informaes em portais
governamentais, como evidenciado por Cruz (2010) e Santana Junior (2008), entre outros
autores; e a compreenso das informaes disponibilizadas, em funo da linguagem tcnica
utilizada em documentos, conforme verificado por Gattringer (2004) e Culau e Fortis (2006).
Assim, a evoluo nos normativos que regulamentam a divulgao de informaes
sobre a execuo de informaes detalhadas sobre a despesa oramentria motivou a
realizao da pesquisa. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) foi alterada pela Lei
Complementar n 131/2009, com detalhamento por meio do Decreto n 7.185/2010, de forma
que em junho de 2010 as novas exigncias j se aplicavam Unio, aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municpios com mais de 100.000 (cem mil) habitantes.
A LRF teve seu incio em paralelo com polticas governamentais de desenvolvimento
do governo eletrnico, que atualmente apresenta polticas pblicas de expanso do acesso.
Dessa forma, a escolha da internet como meio eletrnico que possibilita amplo acesso pblico

94

encontra cenrio favorvel para ampliao das informaes disponibilizadas e do pblico que
potencialmente as utiliza.
Neste contexto, a pesquisa teve o objetivo de verificar o nvel de transparncia de
portais eletrnicos do governo federal no que se refere divulgao de informaes
detalhadas sobre a execuo oramentria da despesa, considerando o disposto na LRF,
alterada pela Lei Complementar n 131/2009, e no Decreto n 7.185/2010. Adicionalmente,
verificou-se a existncia de canais de interao entre o gestor e os cidados e a comparao do
resultado entre os Poderes e Ministrio Pblico.
A pesquisa foi operacionalizada por meio de coleta de dados em portais eletrnicos
de rgos oramentrios considerados em quatro blocos: Poder Executivo, Poder Legislativo,
Poder Judicirio e Ministrio Pblico. Foram utilizados formulrios padronizados de forma a
permitir a anlise do comportamento individual de cada rgo oramentrio e das
caractersticas observadas em cada bloco.
Com base nas informaes levantadas, nenhum rgo oramentrio apresentou
adequadamente as informaes em seus portais, no perodo pesquisado, confirmando a
hiptese da pesquisa, que verificou a existncia de assimetria informacional entre o principal
(sociedade) e o agente (governo), prevista na Teoria da Agncia, que constituiu a base terica
do presente estudo. Se o resultado foi de insuficincia de informaes adequadas nos portais
do governo federal, no perodo pesquisado, h grande chance da situao continuar ocorrendo
no governo federal, assim como pode estar ocorrendo em portais dos Estados, Distrito Federal
e Municpios.
A falta de informao ou a disponibilizao de informaes em detalhamento
inadequado representam obstculo participao da populao no acompanhamento dos
gastos pblicos e se contrape ao esforo de buscar a participao da sociedade nos atos do
governo e de estimular o controle social sobre a atuao do setor pblico.

95

marcante o no cumprimento do comando legal em todos os Poderes, em maior ou


menor grau, mas surpreende, de forma negativa, o desempenho do Ministrio Pblico,
responsvel por zelar pela observncia e pelo cumprimento da lei, que, no entanto, no
apresentou informaes detalhadas sobre a execuo da despesa em seus portais de
transparncia, no perodo analisado, descumprindo a LRF.
Da mesma forma, surpreendeu o resultado do Poder Legislativo, quanto ao
desempenho nas questes relativas ao detalhamento das despesas, uma vez que, por meio do
Senado Federal e da Cmara dos Deputados, responsvel pela elaborao das leis e por
representar a sociedade, ao passo que o Tribunal de Contas da Unio julga as contas de
gestores pblicos e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos federais.
Mesmo com o exerccio de funes voltadas defesa dos interesses da populao, tais
atribuies no se refletiram em uma postura accountable esperada desses rgos, sob o
aspecto inicial de cumprir a lei e tornar pblicos os seus atos, no tocante divulgao de
informaes detalhadas sobre a execuo da despesa, como forma de prestar contas desses
atos sociedade.
No obstante a disponibilizao de informaes insuficientes, consideradas
inadequadas em relao ao detalhamento mnimo exigido pelos normativos vigentes, foi
possvel observar bons resultados: o Ministrio da Previdncia Social, o Ministrio da Sade e
o Ministrio da Defesa obtiveram entre 83,11% e 85,67% da pontuao total possvel, o que
aponta para um comportamento prximo do adequado.
Em contrapartida, a Justia Federal, o Senado Federal e a Justia do Trabalho
apresentaram informaes detalhadas sobre a execuo oramentria, no entanto tiveram
resultado entre 59,22% e 74,23% da pontuao total possvel.
J o Tribunal de Contas da Unio, a Cmara dos Deputados, a Justia Eleitoral, o
Ministrio Pblico Federal, o Ministrio Pblico Militar e o Ministrio Pblico do Trabalho

96

no apresentaram qualquer informao detalhada sobre a execuo oramentria da despesa,


alheios s disposies do art. 48, pargrafo nico, inciso II, da LRF e ao Decreto n
7.185/2010.
Em relao interatividade entre o governo (agente) e cidados (principal), foi
identificada falha, dado que nenhum dos rgos alcanou a pontuao total para o item, que
apresentou desempenho variando entre zero e trs dos cinco pontos possveis, com os
principais problemas descritos a seguir.
Nenhum dos stios dispe de rea para acompanhamento de denncias. Apenas a
Justia Federal apresentou resposta efetiva consulta online encaminhada, indicando o link
do Portal Transparncia do Poder Judicirio. No foi possvel encaminhar mensagem para o
Ministrio da Sade e a Justia Federal, por falha em seus stios no momento de envio da
mensagem, ao passo que a Justia Eleitoral no apresentou forma de contato quando
considerada em seu conjunto. Em contrapartida, o Senado Federal, a Justia do Trabalho, o
Ministrio Pblico do Trabalho, o Ministrio Pblico Militar e o Conselho Nacional do
Ministrio Pblico tiveram mensagens enviadas, mas no apresentaram resposta.
Na anlise comparativa entre os blocos, o Poder Executivo apresentou melhor
desempenho, seguido pelo Poder Judicirio, Poder Legislativo e Ministrio Pblico,
respectivamente.
Na observao interna do comportamento em cada bloco, o Poder Executivo e o
Ministrio Pblico apresentaram semelhana entre os resultados de seus rgos. O primeiro
apresentou resultados mais prximos da adequao na divulgao de informaes e o segundo
apresentou desempenho similar entre seus rgos, que ocuparam as ltimas posies, tendo
como ponto forte as informaes bsicas e ponto fraco no detalhamento da execuo
oramentria e na interatividade.

97

J no caso do Poder Judicirio, foi discrepante o desempenho da Justia Eleitoral,


que no divulgou suas informaes por meio do Portal Transparncia do Poder Judicirio, ao
contrrio da Justia Federal e da Justia do Trabalho. J em relao Informao Bsica, a
Justia do Trabalho teve o mais fraco desempenho entre todos os rgos analisados. Com
todas as diferenas observadas, os rgos ocuparam a quarta, a sexta e a ltima (13) posio
individualmente.
No Poder Legislativo houve discrepncia no comportamento do Senado Federal que,
ao contrrio da Cmara dos Deputados e do Tribunal de Contas da Unio, apresentou
informaes detalhadas sobre a execuo oramentria da despesa. O desempenho foi
parecido no que se refere s informaes bsicas e com diferenas em relao interatividade,
que apresentou pontuao gradativa entre os rgos.
Dessa forma, foi possvel observar que os rgos do governo federal apresentam
disparidade em relao divulgao de informaes oramentrias por meio de portais
eletrnicos. Enquanto o Poder Executivo e alguns rgos do Poder Judicirio apresentaram
informaes em portais de transparncia com boa qualidade em seu contedo, mais da metade
(sete) dos rgos analisados sequer apresentaram informaes detalhadas da execuo
oramentria da despesa em seus portais eletrnicos.
Em virtude dos resultados observados, considera-se que, atualmente, as informaes
disponveis so insuficientes para o exerccio do controle social, em funo da no divulgao
de dados por parte dos portais analisados e o fato das informaes no serem plenamente
adequadas nos rgos que tornam pblicos os dados relativos execuo oramentria da
despesa.
No obstante o resultado apresentado estima-se que ocorrer melhora na divulgao
de informaes por meio de portais eletrnicos, considerando a evoluo ocorrida na LRF e o

98

recente lanamento do Portal Transparncia do Poder Judicirio, seguindo a iniciativa do


Poder Executivo, que foi pioneiro ao lanar o Portal da Transparncia do Governo Federal.
Entende-se que o processo evolutivo de participao da sociedade e da forma de
atuao do poder pblico atribui grande importncia atividade de pesquisa sobre a
transparncia na atuao governamental. Neste contexto, o presente estudo apresentou um
retrato da situao atual, considerando os rgos oramentrios pesquisados, nos trs Poderes
e no Ministrio Pblico, podendo ser utilizado em pesquisas futuras, de forma a verificar a
evoluo da transparncia governamental.
Para pesquisas posteriores, sugere-se, ainda, a realizao de novo estudo, no mesmo
modelo, realizando o levantamento de dados em vrias datas e a comparao dos resultados,
considerando os diferentes perodos de observao; a verificao do nvel de transparncia de
portais eletrnicos em relao receita oramentria em rgos federais; a realizao de
estudos sobre a disponibilidade de informaes detalhadas da execuo oramentria em
mbito estadual e municipal; e o levantamento da percepo de agentes de controle social a
respeito da utilidade das informaes disponveis para o acompanhamento da despesa nos
portais governamentais.
A presente pesquisa ser encaminhada aos rgos pesquisados, com o intuito de
divulgar as alteraes na Lei de Responsabilidade Fiscal, de forma a conhecerem os
resultados observados a partir da consulta em seus portais e com a perspectiva de estimular a
evoluo do contedo disponibilizado em seus Portais Eletrnicos.

99

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109

ANEXOS
- ANEXO A - LEI ORAMENTRIA ANUAL 2010: DESPESAS POR RGO

110

ANEXO A - LEI ORAMENTRIA ANUAL 2010: DESPESAS POR RGO (ANEXO II DA LOA 2010)
Anexo II - Despesa dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social por rgo Oramentrio

R$ 1,00

Valores Correntes

Discriminao
601000

CMARA DOS DEPUTADOS

Tesouro
(A)

Outras Fontes
(B)

Total
C = (A + B)

%
C/D

C/E

C/F

C/G

3.825.571.365

3.825.571.365

0,39

0,34

0,32

0,22

02000

SENADO FEDERAL

3.052.173.445

3.052.173.445

0,31

0,27

0,26

0,17

03000

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

1.334.097.924

1.334.097.924

0,14

0,12

0,11

0,08

10000

SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

510.935.728

510.935.728

0,05

0,04

0,04

0,03

11000

SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA

886.662.747

886.662.747

0,09

0,08

0,08

0,05

12000

JUSTIA FEDERAL

6.778.113.997

6.778.113.997

0,69

0,59

0,57

0,38

13000

JUSTIA MILITAR DA UNIO

349.488.205

349.488.205

0,04

0,03

0,03

0,02

14000

JUSTIA ELEITORAL

5.205.604.298

5.205.604.298

0,53

0,46

0,44

0,29

15000

JUSTIA DO TRABALHO

11.872.611.818

11.872.611.818

1,21

1,04

1,00

0,67

16000

JUSTIA DO DISTRITO FEDERAL E DOS


TERRITRIOS

1.558.244.460

1.558.244.460

0,16

0,14

0,13

0,09

17000

CONSELHO NACIONAL DE JUSTIA

193.065.544

193.065.544

0,02

0,02

0,02

0,01

20000

PRESIDNCIA DA REPBLICA

7.313.189.731

37.889.103

7.351.078.834

0,75

0,65

0,62

0,42

22000

MINISTRIO DA AGRICULTURA, PECURIA E


ABASTECIMENTO

8.750.795.597

244.461.146

8.995.256.743

0,91

0,79

0,76

0,51

24000

MINISTRIO DA CINCIA E TECNOLOGIA

7.027.139.793

576.498.377

7.603.638.170

0,77

0,67

0,64

0,43

25000

MINISTRIO DA FAZENDA

18.107.516.091

1.009.353.202

19.116.869.293

1,94

1,68

1,62

1,08

26000

MINISTRIO DA EDUCAO

49.375.703.880

1.528.026.937

50.903.730.817

5,18

4,47

4,31

2,88

28000

MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO, INDSTRIA E


COMRCIO EXTERIOR

986.631.148

641.364.007

1.627.995.155

0,17

0,14

0,14

0,09

30000

MINISTRIO DA JUSTIA

10.037.949.001

19.793.320

10.057.742.321

1,02

0,88

0,85

0,57

32000

MINISTRIO DE MINAS E ENERGIA

7.080.644.856

104.508.760

7.185.153.616

0,73

0,63

0,61

0,41

33000

MINISTRIO DA PREVIDNCIA SOCIAL

258.303.159.006

105.539.124

258.408.698.130

26,28

22,67

34000

MINISTRIO PBLICO DA UNIO

3.603.671.763

3.603.671.763

0,37

0,32

0,30

35000

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

2.145.572.803

297.813

2.145.870.616

0,22

0,19

0,18

0,12

36000

MINISTRIO DA SADE

66.569.295.432

133.970.915

66.703.266.347

6,78

5,85

5,64

3,78

38000

MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO


(EXCLUSIVE O DISPOSTO NO ARTIGO 239
PARGRAFO 1 DA CONSTITUIO)

34.518.998.848

4.288.052

34.523.286.900

3,51

3,03

2,92

1,95

39000

MINISTRIO DOS TRANSPORTES

17.567.950.120

80.233.300

17.648.183.420

1,79

1,55

1,49

1,00

41000

MINISTRIO DAS COMUNICAES

2.929.283.149

80.878.381

3.010.161.530

0,31

0,26

0,25

0,17

42000

MINISTRIO DA CULTURA

2.226.301.548

5.783.754

2.232.085.302

0,23

0,20

0,19

0,13

44000

MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE

3.432.710.508

88.997.961

3.521.708.469

0,36

0,31

0,30

0,20

47000

MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E


GESTO

18.653.821.954

6.539.671

18.660.361.625

1,90

1,64

1,58

1,06

49000

MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRRIO

4.517.889.549

21.648.616

4.539.538.165

0,46

0,40

0,38

0,26

51000

MINISTRIO DO ESPORTE

1.518.571.709

1.518.571.709

0,15

0,13

0,13

0,09

52000

MINISTRIO DA DEFESA

55.770.269.233

3.236.626.569

59.006.895.802

6,00

5,18

4,99

3,34

53000

MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL

5.953.246.061

103.628.004

6.056.874.065

0,62

0,53

0,51

0,34

54000

MINISTRIO DO TURISMO

4.238.801.380

288

4.238.801.668

0,43

0,37

0,36

0,24

55000

MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E


COMBATE FOME

38.926.287.018

38.926.287.018

3,96

3,42

3,29

2,20

56000

MINISTRIO DAS CIDADES

15.176.031.116

185.700.858

15.361.731.974

1,56

1,35

1,30

0,87

58000

MINISTRIO DA PESCA E AQICULTURA

803.680.483

803.680.483

0,08

0,07

0,07

0,05

59000

CONSELHO NACIONAL DO MINISTRIO PBLICO

29.099.351

29.099.351

0,00

0,00

0,00

0,00

71000

ENCARGOS FINANCEIROS DA UNIO

288.985.010.024

288.985.010.024

29,39

25,36

90000

RESERVA DE CONTINGNCIA

5.026.615.306

5.026.615.306

0,51

0,44

SUBTOTAL (D)

975.142.405.989

8.216.028.158

983.358.434.147

100,0

86,28

83,20 55,68

156.314.843.324

156.314.843.324

13,72

13,23

1.131.457.249.313

8.216.028.158

1.139.673.277.471

100,0

96,43 64,53

12.000.303.683

12.000.303.683

73000

TRANSFERNCIAS A ESTADOS, DISTRITO FEDERAL


E MUNICPIOS

38000

MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO


(CONFORME O DISPOSTO NO ARTIGO 239
PARGRAFO 1 DA CONSTITUIO)

74000

OPERAES OFICIAIS DE CRDITO

SUBTOTAL (E)

SUBTOTAL (F)
75000

REFINANCIAMENTO DA DVIDA PBLICA MOBILIRIA


FEDERAL
T O T A L (G)

21,86 14,63
0,20

24,45 16,36
0,43

0,28
8,85

1,02

0,68

2,56

1,71

29.670.467.608

582.549.772

30.253.017.380

1.173.128.020.604

8.798.577.930

1.181.926.598.534

584.095.195.818

584.095.195.818

33,07

1.757.223.216.422

8.798.577.930

1.766.021.794.352

100,0

100,0 66,93

111

APNDICES
- APNDICE A - LISTA DE PORTAIS E ENDEREOS ELETRNICOS
- APNDICE B - PESQUISA NOS PORTAIS ELETRNICOS GOVERNAMENTAIS
- APNDICE C - RELAO DE EMPENHOS PESQUISADOS

http://portal.saude.gov.br/portal/saude/default.cfm
http://www2.camara.gov.br/
http://www.senado.gov.br/
http://portal2.tcu.gov.br/TCU

Ministrio da Sade

Cmara dos Deputados

Senado Federal

Tribunal de Contas da Unio

http://www.justicaeleitoral.jus.br/
http://www.pgr.mpf.gov.br/
http://www.pgt.mpt.gov.br/
http://www.mpm.gov.br/
http://www.mpdft.gov.br/portal/
http://www.cnmp.gov.br/

Justia Eleitoral

Ministrio Pblico Federal

Ministrio Pblico do Trabalho

Ministrio Pblico Militar

Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios

Conselho Nacional do Ministrio Pblico

Justia Federal

http://informatica.jt.gov.br/portal/page?_pageid=
135,1&_dad=portal&_schema=PORTAL
http://www.jf.jus.br/cjf

http://www.previdenciasocial.gov.br/

Ministrio da Previdncia Social

Justia do Trabalho

https://www.defesa.gov.br/

Portal Institucional

Ministrio da Defesa

rgo

http://www.pgt.mpt.gov.br/portaltransparencia/
http://www.mpm.gov.br/mpm/servicos/transparencia/portal-datransparencia
No aplicvel. Portal institucional indisponvel.
rgo eliminado da amostra.
http://transparencia.cnmp.gov.br/

http://informatica.jt.gov.br/portal/page?_pageid=273,1098087&
_dad=portal&_schema=PORTAL
http://www.jf.jus.br/cjf/cjf/transparencia-publica
http://www.justicaeleitoral.gov.br/transparencia/execucaoorcamentaria-e-financeira
http://www.transparencia.mpf.gov.br/

http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/institucional/
quadro_pessoal

http://www.senado.gov.br/transparencia/

http://www2.camara.gov.br/transparencia/a-transparencia-nacamara

http://www.portaltransparencia.gov.br/

http://www.portaltransparencia.gov.br/

http://www.portaltransparencia.gov.br/

Portal ou rea de Transparncia Pesquisado

APNDICE A - LISTA DE PORTAIS E ENDEREOS ELETRNICOS

112

N
N

S
S
S

N
N
S
S
S
S

O portal dispe de informaes sobre a execuo oramentria? Parmetro: exerccio de 2010.

O portal dispe de busca por palavra chave?


O portal menciona o termo "controle social" ou o termo "participao popular"?
O portal apresenta a ferramenta "Mapa do site" para facilitar a busca de informaes por parte do
cidado?

H referncia LRF, Lei Complementar 131/2009 ou Decreto 7.185/2010 na rea que trata da execuo
oramentria?
Os dados so apresentados de forma pormenorizada, detalhada, por documento? No suficiente a
disponibilidade de relatrios consolidados. Considera o empenho como referencial.
Os dados so atualizados em at d+1 (apresentam informao do dia til anterior ao de acesso)?
O detalhamento da despesa est adequado aos parmetros descritos no art. 7, I, do Decreto n
7.185/2010?
H possibilidade de exportao dos dados detalhados para outras plataformas (.pdf, .xls, etc.)?
Editvel (100% pontos) ou no (50% pontos)?

Tema: Detalhamento da Execuo Oramentria

S
S
S
Parcial
N
NA

S
S
S
Parcial
N
NA

O rgo possui stio institucional .gov ou .jus?


Possui portal de transparncia ou area especfica para divulgao de informao sobre a execuo
oramentria?
O stio institucional do rgo possui direcionamento, a partir da pgina principal, para o portal de
transparncia ou para area especfica que trate da execuo oramentria?
Requer cadastramento prvio e/ou senha para acesso ao portal de transparncia?

Tema: Informao Bsica do Portal

Informaes Pesquisadas

Ministrio
Ministrio
da
Previdncia da Sade
Social

N
NA

Parcial

NA
NA

NA

N
NA

Parcial

N
NA

S
S

Senado
Federal

S
S

S
S

Ministrio Cmara dos


da Defesa Deputados

APNDICE B RESULTADO CONSOLIDADO DA PESQUISA NOS PORTAIS ELETRNICOS GOVERNAMENTAIS

NA
NA

NA

S
S

Tribunal de
Contas da
Unio

113

O rgo possui stio institucional .gov ou .jus?


Possui portal de transparncia ou area especfica para divulgao de informao sobre a
execuo oramentria?
O stio institucional do rgo possui direcionamento, a partir da pgina principal, para o
portal de transparncia ou para area especfica que trate da execuo oramentria?
Requer cadastramento prvio e/ou senha para acesso ao portal de transparncia?
O portal dispe de informaes sobre a execuo oramentria? Parmetro: exerccio de
2010.
O portal dispe de busca por palavra chave?
O portal menciona o termo "controle social" ou o termo "participao popular"?
O portal apresenta a ferramenta "Mapa do site" para facilitar a busca de informaes por
parte do cidado?

Tema: Informao Bsica do Portal

Informaes Pesquisadas

S
S
S
N
S
S
S
S

S
N
N
S
N
NA
N

Justia
Federal

S
S
N
S
S
N

Justia do
Trabalho

O portal permite denncia?


Annima (100% pontos) ou somente mediante identificao (50% pontos)?
Caso positivo (permite denncia), o portal dispe de area para consulta ao andamento da denncia?
O portal dispe de canal "Fale Conosco" ou disponibiliza endereo de correio eletrnico?
O rgo respondeu tempestivamente consulta online realizada?
O rgo respondeu efetivamente questo formulada na consulta online?

Tema: Interatividade

Informaes Pesquisadas

S
S

N
S
S

S
S

Ministrio
Pblico do
Trabalho

Ministrio
Pblico
Federal

N
NA
NA
S
S
N

S
S
N
S
S
N

Ministrio Cmara dos


da Defesa Deputados

Justia
Eleitoral

S
S
N
S
NA
NA

Ministrio
Ministrio
da
Previdncia da Sade
Social

S
S
N
S
S
N

Tribunal de
Contas da
Unio

S
S

S
S

Conselho
Ministrio
Nacional do
Pblico
Ministrio
Militar
Pblico

S
N
N
S
N
NA

Senado
Federal

114

O portal permite denncia?


Annima (100% pontos) ou somente mediante identificao (50% pontos)?
Caso positivo (permite denncia), o portal dispe de area para consulta ao andamento da
denncia?
O portal dispe de canal "Fale Conosco" ou disponibiliza endereo de correio eletrnico?
O rgo respondeu tempestivamente consulta online realizada?
O rgo respondeu efetivamente questo formulada na consulta online?

Tema: Interatividade

NA
S
ERRO
NA

S
N
NA

NA

NA

NA

NA

NA

N
NA

Parcial

Parcial

N
NA

Justia
Federal

Os dados so apresentados de forma pormenorizada, detalhada, por documento? No


suficiente a disponibilidade de relatrios consolidados. Considera o empenho como
referencial.

Os dados so atualizados em at d+1 (apresentam informao do dia til anterior ao de


acesso)?
O detalhamento da despesa est adequado aos parmetros descritos no art. 7, I, do Decreto
n 7.185/2010?
H possibilidade de exportao dos dados detalhados para outras plataformas (.pdf, .xls,
etc.)?
Editvel (100% pontos) ou no (50% pontos)?

H referncia LRF, Lei Complementar 131/2009 ou Decreto 7.185/2010 na rea que trata
da execuo oramentria?

Tema: Detalhamento da Execuo Oramentria

Informaes Pesquisadas

Justia do
Trabalho

NA
NA
NA

NA

N
NA

NA

NA

NA

NA

NA

NA

Justia
Eleitoral

S
S
S

NA

N
NA

NA

NA

NA

Ministrio
Pblico
Federal

S
N
NA

S
N

NA

NA

NA

Ministrio
Pblico do
Trabalho

S
N
NA

S
S

NA

NA

NA

S
N
NA

S
N

NA

NA

NA

Conselho
Ministrio
Nacional do
Pblico
Ministrio
Militar
Pblico

115

Justia do Trabalho

Justia Federal

Senado Federal

Ministrio da Defesa

Ministrio da Sade

Ministrio da
Previdncia Social

rgo
2010NE900364, 2010NE000624, 2010NE000076,
2010NE000555, 2010NE900131, 2010NE900126,
2010NE000556, 2010NE900128, 2010NE000625.
2010NE902102, 2010NE902028, 2010NE902027,
2010NE457229, 2010NE002046, 2010NE002047,
2010NE900403, 2010NE457176, 2010NE457170,
2010NE457185, 2010NE457221, 2010NE457212,
2010NE457192, 2010NE457175.
2010NE000019, 2010NE900826, 2010NE401964,
2010NE900432, 2010NE901106, 2010NE902033,
2010NE900747, 2010NE901107, 2010NE900751,
2010NE900752, 2010NE000980, 2010NE900461,
2010NE900745, 2010NE900632.
2010NE004814, 2010NE004837, 2010NE004862,
2010NE004796, 2010NE004797, 2010NE004798,
2010NE004831, 2010NE004799, 2010NE004845,
2010NE004835, 2010NE004825, 2010NE004800,
2010NE004854, 2010NE004856.
2010NE000219, 2010NE000220, 2010NE000222,
2010NE002781, 2010NE002977, 2010NE001436,
2010NE901025, 2010NE000877, 2010NE901023,
2010NE000882, 2010NE000225, 2010NE001491,
2010NE000856, 2010NE000825.
2010NE002720, 2010NE403061, 2010NE001785,
2010NE001606, 2010NE001786, 2010NE001816,
2010NE002748, 2010NE001826, 2010NE001799,
2010NE001318, 2010NE002472, 2010NE002474,
2010NE001793, 2010NE001815.
2010NE000227,
2010NE001892,
2010NE001255,
2010NE000719,
2010NE001356,
2010NE001819,
2010NE001601,
2010NE001830,

2010NE000217,
2010NE002929,
2010NE003225,
2010NE000822,
2010NE002403,
2010NE002851,
2010NE001353,
2010NE000916,

2010NE403058,
2010NE001831,
2010NE001598,
2010NE001829,

2010NE000196,
2010NE001895,
2010NE003219,
2010NE000720,

2010NE001359,
2010NE001828,
2010NE000918,
2010NE001820,

2010NE000221,
2010NE001891,
2010NE000963,
2010NE901024,

2010NE004848,
2010NE004813,
2010NE004802,
2010NE004857,

2010NE004861,
2010NE004850,
2010NE004843,
2010NE004795,

2010NE004859,
2010NE004849,
2010NE004846,
2010NE004819,

2010NE004847,
2010NE004858,
2010NE004844,
2010NE004855,

2010NE001017, 2010NE000018, 2010NE000020,


2010NE901104, 2010NE901401, 2010NE901156,
2010NE901340, 2010NE009030, 2010NE900751,
2010NE901597, 2010NE901598, 2010NE90251,

2010NE457164,
2010NE002045,
2010NE457187,
2010NE902026,

2010NE000408,
2010NE902727,
2010NE900956,
2010NE901339,

2010NE002050,
2010NE002057,
2010NE002058,
2010NE457219,

2010NE002044,
2010NE901992,
2010NE002052,
2010NE457159,

2010NE902024,
2010NE002049,
2010NE900402,
2010NE901207,

2010NE000077, 2010NE000078, 2010NE000079, 2010NE000080,


2010NE900127, 2010NE900129, 2010NE900124, 2010NE900125,

Empenhos Pesquisados

APNDICE C - RELAO DE EMPENHOS PESQUISADOS

26.490.256,50

3.740.810,96

1.701.100,84

15.548.365,86

34.622.452,25

8.348,35

Valor Total
Empenhado

116