2013 RodolfoTsunetakaTamanaha

Universidade de Braslia
Faculdade de Direito
Rodolfo Tsunetaka Tamanaha
Risco ambiental, economia e tributao:

o emprego das normas tributrias indutoras em prol da sustentabilidade
Braslia
2013

Dissertao apresentada como requisito

parcial para a obteno do grau de
mestre pelo Programa de Ps-Graduao
da Faculdade de Direito da Universidade
de Braslia, realizada sob a orientao do
Professor Doutor Valcir Gassen.
rea de Concentrao: Direito, Estado e
Constituio.
Linha de Pesquisa 4: Globalizao,
Transformaes do Direito e Ordem
Econmica.
Braslia
2013

Universidade de Braslia
Faculdade de Direito
Curso de Mestrado em Direito
rea de Concentrao: Direito, Estado e

Constituio.
Linha de Pesquisa (4): Globalizao,
Transformaes do Direito e Ordem
Econmica.
Dissertao apresentada Banca
Examinadora no dia 28 de maro de
2013.
Banca Examinadora:
________________________________________
Valcir Gassen
Professor Doutor da Universidade de Braslia (orientador)
________________________________________
Argemiro Cardoso Moreira Martins
Professor Doutor da Universidade de Braslia (membro)
________________________________________
Juarez Freitas
Professor Doutor da PUC/RS e da UFRG (membro)
________________________________________
Claudia Rosane Roesler
Professora Doutora da Universidade de Braslia (membro)
Para Aictyr, minha amada esposa,

e para meus pais, Iracema e Paulo,
por tudo o que representam em minha vida.
AGRADECIMENTOS
Recordar todos os dias e noites dedicados redao deste trabalho, impele-me a agradecer,
em primeiro lugar, minha esposa, Aictyr Lomonte Tamanaha, que, por diversas vezes, sentiu
a ausncia que a pesquisa acadmica invariavelmente exige.
Agradeo, igualmente, aos meus pais, Iracema Ferreira Tamanaha e Paulo Tamanaha, e
minha irm, Anamaria Harumi Tamanaha Duarte, por compartilharem, tambm, das minhas
ausncias em tantos finais de semana de encontros familiares. Muito obrigado a todos!
Da Universidade de Braslia (UnB), muitos so aqueles a quem quero agradecer por todo o
apoio que me deram nessa caminhada to gratificante. Ao Professor Valcir Gassen, que me
recebeu em um primeiro momento como aluno especial e, depois de meu ingresso no processo
seletivo da UnB, aceitou, logo no incio do semestre, ser meu orientador, agradeo pela
confiana depositada e pelas lies preciosas a respeito do vnculo entre o Direito Tributrio e
a realidade social e econmica brasileira, ideia singela, mas, ao mesmo tempo, to reveladora.
Nesse particular, parafraseando Richard Hooker, espero que as discusses travadas no mbito
das reunies do nosso grupo de pesquisa Estado, Constituio e Direito Tributrio sejam
vistas como um esforo para que a posteridade possa ver que no permitimos, frouxamente,
por meio do silncio, que as coisas se passassem como em um sonho. Tambm aproveito para
agradecer aos amigos e colegas do grupo por todos os debates e trocas de ideias feitos nesses
ltimos dois anos de profcuos encontros em salas de aula e porque ningum de ferro em
alguns dos mais tradicionais botecos de Braslia.
Agradeo, ainda, ao Professor Menelick de Carvalho Netto, que, sem saber, ajudou-me a
perceber a necessidade de se enfocar o tema ambiental pela perspectiva intergeracional, em
nome de quem agradeo a todos os professores da Faculdade de Direito da UnB que, de
algum modo, contriburam para a minha pesquisa. E no poderia deixar de fazer referncia
equipe da Secretaria da Coordenao de Ps-Graduao, na pessoa da Helena, que foi
indispensvel para o desenrolar das questes administrativas que tornaram possvel a
concluso desta empreitada.
Por fim, fao questo de agradecer, tambm, a todas as pessoas que participaram e, ainda,
participam da minha formao profissional ao longo dos anos, como o caso da Marcia
Pelegrini e do Flvio Crocce Caetano, do Ministrio da Justia, onde, atualmente, tenho tido a
grata experincia de participar de alguns trabalhos de interesse verdadeiramente nacional, e
dos amigos e colegas do escritrio Mattos Filho Advogados, nas pessoas do Roberto Quiroga
Mosquera e do Marcos Joaquim Gonalves Alves, o primeiro, como modelo de advogado e
professor, e o segundo, por todo o auxlio e a orientao prestados nos anos iniciais de nossa
atividade profissional em conjunto. Tambm agradeo pela oportunidade de trabalhar em
alguns projetos interessantes com juristas de renome, como o Professor Juarez Freitas e o
Professor Roque Antnio Carrazza, exemplos de excelncia acadmica e de advocacia da
mais alta qualidade.
Algumas palavras de finalizao Encontro Mundial de Juristas:

Rio+20.
- Sem o Estado de Direito, em que se respeite a liberdade de falar, de
opinar, de ler, de escrever, de informar e de ser informado, de
serem elaboradas leis que no retrocedam na defesa do meio
ambiente, no existir Direito Ambiental;
- Sem conscincia do valor do equilbrio ecolgico e da possibilidade
de participar ativamente na implementao desse equilbrio, no
existir Direito Ambiental;
- Se transformarmos as guas, o ar, o solo, a fauna, a flora e o
patrimnio cultural em mercadorias sujeitas ao lucro mximo, no
existir Direito Ambiental;
- Se acreditarmos em povos superiores, uns em relao aos outros, se
entendermos que nossas vontades devam sempre predominar, sem
levar em conta os impactos ambientais significativos, no existir
Direito Ambiental;
- Se no soubermos aproveitar as oportunidades de nos encontrarmos
para somar nossas energias e multiplicarmos nossas foras para a
construo da justia e do amor em todo o planeta Terra, no
existir Direito Ambiental.
Jardim Botnico, Rio de Janeiro, RJ, Brasil, 17 de junho de 2012.
Prof. Paulo Affonso Leme Machado Vice-Presidente do CIDCE
A cincia do Direito e, pois, a cincia do Direito Tributrio esto

a demandar um repensar urgente das categorias metodolgicas
que utilizam.
Jos Souto Maior Borges
RESUMO
Investiga-se nesta dissertao a utilizao de instrumentos econmicos de ordem tributria

como mecanismo de induo de comportamento dos agentes econmicos em benefcio do
meio ambiente. De modo especfico, busca-se analisar a efetividade da proteo ambiental por
intermdio de tributos e incentivos fiscais, tendo em conta as particularidades que marcam os
riscos ecolgicos na contemporaneidade. Para tanto, reflete-se acerca da relevncia da
temtica ambiental e sua ligao com o conceito de risco no contexto da teoria social, com
especial ateno para os estudos desenvolvidos por Ulrich Beck sobre a sociedade de risco.
Diante das especificidades do risco ambiental marcado pela globalidade, invisibilidade e
irreversibilidade , analisam-se os instrumentos jurdicos mais adequados a enfrent-los, a fim
de garantir o direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e as
futuras geraes, conforme prescreve a Constituio Federal (art. 225). Nesse contexto, o
princpio da sustentabilidade ganha especial relevncia, tendo em vista a perspectiva de
equidade intergeracional que representa o prisma pelo qual o risco ambiental deve ser
analisado. Dessa forma, evidencia-se a necessidade de se buscarem mecanismos jurdicos de
gesto ambiental que no estejam limitados atuao pontual e casustica, tpica da
tradicional perspectiva de comando e controle. Assim, vislumbram-se os mecanismos
econmicos de ndole tributria como aqueles que possibilitam atuao estatal mais
abrangente, capaz de articular a proteo do meio ambiente e os riscos ecolgicos. O autor
sustenta que o sistema de proteo ambiental no Brasil, pautado por estruturas de ordem,
proibio e permisso (comando e controle), deve ser complementado com os instrumentos
econmicos, notadamente os tributrios, modelados com os aportes da economia
comportamental, tendo em conta que os riscos ambientais que se apresentam na
contemporaneidade exigem a articulao de instrumentos jurdico-tributrios abrangentes que
propiciem a sustentabilidade ambiental das prticas econmicas.
Palavras-chave: Riscos ambientais. Economia comportamental. Instrumentos tributrios.
ABSTRACT
This dissertation investigates the use of tax instruments as a mechanism to change the
behavior of economic agents to protect the environment. Specifically, we seek to analyze the
effectiveness of environmental protection through taxes and incentives, taking into account
the particularities that characterize ecological risks nowadays. Therefore, we reflect on the
importance of environmental issues and their link with the concept of risk developed by the
social theory, with special attention to the studies on the risk society by Ulrich Beck. Given
the specificities of environmental risk - marked by globalism, invisibility and irreversibility we analyze the most appropriate legal instruments to address them in order to guarantee the
right to an ecologically balanced environment for present and future generations, as
prescribed by the Federal Constitution (art. 225). In this context, the principle of sustainability
is of particular relevance, given the perspective of intergenerational equity that is the prism
through which the environmental risk should be analyzed. Thus, it is necessary to look for
legal mechanisms of environmental management that are not limited to the casuistic and
punctual series, typical of traditional command and control perspective. So it is demonstrated
that the tax instruments are the most appropriate to allow a more comprehensive action,
because they are capable of linking environmental protection and ecological risks. In
conclusion, the author argues that the environmental protection system in Brazil, based on
structures of order, prohibition and permission (command and control), should be
complemented by economic instruments, especially tax and incentives, modeled with the
contributions of behavioral economics, due to the reason that the risks that arise in the
contemporary require the articulation of tax instruments that provide comprehensive
environmental sustainability of economic practices.
Keywords: Environmental risks. Behavioral economics. Tax instruments.
SUMRIO
INTRODUO............................................................................................................. 010
PRIMEIRA PARTE: RISCOS AO MEIO AMBIENTE E O DIREITO
DAS FUTURAS GERAES...................................................................................... 013
1 RELEVNCIA DO TEMA AMBIENTAL NA CONTEMPORANEIDADE...... 013
1.1 Riscos e meio ambiente............................................................................................020
1.2 Conceito de risco na teoria social contempornea................................................ 020
2 ADVENTO DA SOCIEDADE DE RISCO.............................................................. 027
3 RISCOS AMBIENTAIS E OS VNCULOS COM O FUTURO............................ 038
SEGUNDA PARTE: INSTRUMENTOS TRIBUTRIOS
DE PROTEO AMBIENTAL.................................................................................. 048
4 MECANISMOS DE GESTO AMBIENTAL NO DIREITO BRASILEIRO..... 048
4.1 Economia e meio ambiente..................................................................................... 049
4.1.1 Teoria da correo do mercado............................................................................. 056
4.1.2 Teoria da extenso do mercado..............................................................................061
4.2 Instrumentos de regulao ou de comando e controle......................................... 067
4.3 Instrumentos econmicos ou de mercado.............................................................. 072
5 APORTES DA ECONOMIA COMPORTAMENTAL
TRIBUTAO AMBIENTAL............................................................................. 078
TERCEIRA PARTE: TRIBUTAO AMBIENTAL NO BRASIL...................... 086
6 EXAME FEITO E AS PREMISSAS FIXADAS..................................................... 086
7 PROTEO DO MEIO AMBIENTE COMO PRINCPIO
DA ATIVIDADE ECONMICA............................................................................. 089
8 ATIVIDADE ESTATAL DE INCENTIVO............................................................. 091
9 DIREITO TRIBUTRIO E EXTRAFISCALIDADE............................................ 095
9.1 Normas tributrias indutoras: da estrutura funo.......................................... 101
9.2 Incentivos fiscais...................................................................................................... 106
9.3 Contornos constitucionais das normas tributrias indutoras............................. 112
9.3.1 Normas tributrias indutoras e o princpio da capacidade contributiva...............118
9.3.2 Legitimidade das normas tributrias indutoras..................................................... 122
10 TRIBUTAO AMBIENTALMENTE DIRECIONADA...................................125
10.1 Tributos ambientais no mbito dos pases da OCDE.........................................126
10.2 Tributao ambiental no Brasil............................................................................131
10.2.1 Do paradigma econmico neoclssico para a economia comportamental......... 136
10.2.2 Do Princpio do Poluidor-Pagador (PPP) ao princpio da sustentabilidade...... 144
CONCLUSO................................................................................................................ 148
REFERNCIAS.............................................................................................................153
10
INTRODUO
Desde a primeira Revoluo Industrial, grandes transformaes nas formas de

produo da energia, como no caso da substituio da fora da gua pela do vapor, seguida
posteriormente pelos hidrocarbonetos, alm de outras inovaes nos mais diversos setores da
atividade econmica, tm proporcionado crescimentos substanciais na produo e atividade
humanas. Entretanto, ao longo dos sculos, as mesmas tecnologias que viabilizaram o
desenvolvimento do bem-estar material das sociedades passaram a cobrar um custo crescente
em termos de degradao dos recursos do meio ambiente que, aliada aos riscos ecolgicos de
grandes propores, h dcadas, alou o tema ambiental ao centro das discusses polticas no
plano internacional e nacional.
Em vista disso, a proteo ao meio ambiente um dos temas mais candentes da
atualidade, pois est, diretamente, ligado preservao da prpria vida humana nos moldes
atuais. Desde o Protocolo de Kyoto (1997), reconhecido como o principal marco propulsor
das atuais mudanas relativas questo ambiental (tambm chamado de primeiro perodo de
compromisso), ao se definir como meta a reduo das emisses de dixido de carbono (CO2)
entre todos os pases signatrios, verifica-se, no mundo, crescente preocupao com a
preservao do meio ambiente e com os riscos ambientais, o que tem ocasionado a busca por
instrumentos efetivos de proteo ambiental.
No Brasil, at o advento da Constituio Federal de 1988 (CF/88), as normas
relativas proteo do meio ambiente no eram to prolferas, estando relacionadas,
invariavelmente, s autorizaes e licenas administrativas outorgadas pela Administrao
Pblica em assuntos relacionados sade pblica. Com a promulgao da nova Carta
Constitucional, o meio ambiente passou a ser um bem jurdico efetivamente tutelado no plano
constitucional, tornando-se, alm de direito fundamental (art. 225), princpio geral da ordem
econmica (art. 170, VI).
Entre os diversos mecanismos previstos na Constituio Federal de tutela
ambiental, como o estudo prvio de impacto ambiental para fins de outorga de licena
ambiental, o estabelecimento de espaos territoriais a serem especialmente protegidos, a
promoo da educao ambiental entre a populao, entre outros, destaca-se a possibilidade
de utilizao da tributao como forma de incentivar ou de prevenir comportamentos em prol
do meio ambiente.
11
No mbito internacional, o que se verifica, j h alguns anos, que imposies

tributrias podem ser utilizadas para a defesa e preservao do meio ambiente, sendo um
exemplo a chamada Green Tax Reform ou Environmental Tax Reform (ETR), movimento de
reforma da legislao tributria que ocorreu em grande parte dos pases europeus pertencentes
Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE).
Diante desse cenrio, deduz-se que os instrumentos tributrios podem colaborar
para preservar o meio ambiente. Recorde-se que a atividade tributria no um fim em si
mesma e representa um instrumento estatal para promover determinada poltica pblica, uma
vez que viabiliza o levantamento de recursos pecunirios de que o Estado necessita para
atingir os fins que lhes so constitucionalmente apontados, como melhorar a sade da
populao, garantir a educao, propiciar o acesso cultura e ao lazer, promover a segurana
pblica, entre outras medidas.
Alm disso, os tributos prestam-se igualmente ao atingimento de outros objetivos
que no os meramente fiscais, isto , arrecadatrios, como se depreende da leitura do art. 170
da Constituio Federal, que, ao tempo em que cuida da ordem econmica, imprime ao
Estado brasileiro ntida feio social e intervencionista, consentnea em tudo com sua
configurao atual de um Estado Democrtico de Direito. Isso porque no nova a percepo
de que o tributo, alm de mecanismo de obteno de recursos, pode ser utilizado para a
realizao de outros objetivos de ordem social, econmica e poltica, mediante o incentivo ou
a dissuaso de certas condutas.
Para alcanar o objetivo de refletir a respeito do emprego dos instrumentos
tributrios como mecanismo de proteo do meio ambiente no contexto da sociedade de risco,
esta dissertao est estruturada em trs partes.
Na primeira parte, contextualiza-se a relevncia do tema ambiental na
contemporaneidade, a partir da perspectiva da sociologia dos riscos, culminando na
apreciao do paradigma da sociedade de risco de Ulrich Beck. Com base nesse referencial
terico, reflete-se acerca da centralidade da questo ecolgica na atualidade e da necessidade
de adequar os instrumentos jurdicos, de maneira a torn-los capazes de responder aos riscos
da crise ambiental. Aborda-se o surgimento do Estado de Direito Ambiental e Ecolgico
como mecanismo institucional direcionado a enfrentar as consequncias advindas da
sociedade de risco, ganhando destaque, nesse contexto, a edificao do princpio da
sustentabilidade. O passo seguinte buscar instrumentos jurdicos que sirvam para concretizar
esse objetivo e que no estejam restritos lgica do sistema de comando e controle.
12
Na segunda parte, verifica-se que a insero da tutela estatal do meio ambiente no

texto constitucional, tendo em conta o paradigma da sustentabilidade, evidencia, sobretudo
para as futuras geraes, a necessidade de se buscar mecanismos jurdicos de gesto ambiental
que no estejam limitados atuao pontual e casustica, tpica da difundida perspectiva de
comando e controle. Por esse motivo, aps ser contextualizada a discusso envolvendo a
insero do tema ambiental na seara econmica, passam-se em revista os mecanismos de
gesto ambiental no direito brasileiro. Destaque dado para o embasamento terico dos
mecanismos de mercado, dado pela teoria econmica neoclssica, materializada no princpio
do poluidor-pagador (PPP), de forma a poder confront-la com as contribuies trazidas pela
vertente conhecida como economia comportamental.
Na terceira, e ltima parte, depois de demonstrado que os instrumentos
econmicos de ndole tributria so os mais aptos para enfrentar os riscos ambientais, a
investigao avana para tratar da extrafiscalidade tributria que a faceta da atividade
tributria voltada induo de comportamento dos agentes econmicos, com o objetivo de
implementar determinada poltica pblica, como a poltica ambiental voltada promoo e
defesa do meio ambiente ecologicamente sustentvel. Visto caber ao Estado o papel de
intervir sobre o domnio econmico em defesa do meio ambiente, estimulando ou induzindo
condutas dos agentes econmicos em busca da sustentabilidade, adentra-se no fenmeno da
extrafiscalidade, a partir da perspectiva funcional, o que justifica a adoo da terminologia
normas tributrias indutoras. Breve anlise a respeito das ecotaxes dos pases da OCDE
feita, de forma a subsidiar a apreciao crtica que apresentada, em seguida, a respeito dos
instrumentos tributrios brasileiros voltados proteo do meio ambiente.
No esforo de demonstrao das investigaes realizadas, a dissertao pretendese valer da pesquisa bibliogrfica interdisciplinar, notadamente da sociologia e da economia,
sem descurar da valorao jurdica de todas as contribuies trazidas pelas outras cincias
sociais para a discusso aqui travada.
O objetivo fundamental do trabalho o de contribuir para que os instrumentos
tributrios existentes no ordenamento jurdico brasileiro possam ser interpretados e aplicados
para alm do princpio do poluidor-pagador, de forma que o vetor da sustentabilidade torne-se
o referencial da atividade de interveno do Estado sobre o domnio econmico, em defesa do
meio ambiente, no contexto da sociedade de risco.
13
PRIMEIRA PARTE
RISCOS AO MEIO AMBIENTE E O DIREITO DAS FUTURAS GERAES
1 RELEVNCIA DO TEMA AMBIENTAL NA CONTEMPORANEIDADE
A preocupao com o risco ambiental tornou-se uma das questes centrais na

contemporaneidade. Temas como mudana climtica, aquecimento global causado pelo efeito
estufa, extino de diversas espcies de animais e plantas, elevao do nvel dos mares e
processos de desertificao, alm de acidentes ambientais, so de ampla divulgao e
constituem objeto de discusso e de anlise nas instncias poltica, acadmica e cientfica,
alm de serem objeto de ateno pela mdia.
Apesar de no haver consenso cientfico acerca da efetiva responsabilidade da
atividade humana sobre esses fenmenos que atingem a natureza, ou ao menos quanto ao
nvel de intensidade da influncia do homem1, no h como negar que o tema ambiental, h
tempos, ocupa lugar de destaque nos mais diferentes foros de debate no Brasil e no mundo,
representando inclusive um dos principais temas de preocupao dos organismos
internacionais2.
O caso de James Lovelock exemplifica bem essa afirmao. Um dos mais renomados cientistas ambientais do
mundo e membro da Royal Society, do Reino Unido, Lovelock o autor do livro A vingana de Gaia, que
foi lanado em 2006, e causou muita polmica ao afirmar que o efeito estufa havia chegado a um ponto sem
retorno e que bilhes morreriam neste sculo. Ocorre que, recentemente, o cientista reconheceu que sua
previso foi irreal: Depois de prever que o aquecimento global mataria bilhes de pessoas e reduziria a
humanidade a um punhado de refugiados no rtico, o cientista britnico James Lovelock, 92, admitiu que
exagerou no catastrofismo. Criador da hiptese Gaia, segundo a qual a Terra se comportaria como um imenso
organismo vivo, Lovelock um dos gurus do movimento ambientalista (GURU verde nega catastrofismo
climtico. Folha de S. Paulo, So Paulo, 5 maio 2012, Caderno Cincia+Sade. Disponvel em:
<http://www1.folha.uol.com.br/fsp/cienciasaude/40940-guru-verde-renega-catastrofismo-climatico.shtml>.
Acesso em: 5 jul. 2012). No Brasil, existem alguns cientistas de renome que negam, por exemplo, que
mudanas climticas estejam ocorrendo em razo do aquecimento global de origem antrpica (cf. Dr. Alberto
Setzer, do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE), na matria Cientistas detectam resfriamento na
Pennsula Antrtica. Disponvel em: <http://www.estadao.com.br/noticias/vidae,cientistas-detectamresfriamento-na-peninsula-antartica,491926,0.htm>. Acesso em: 13 abr. 2012; Dr. Luiz Carlos Molion,
em entrevista dada revista eletrnica UOL, em dezembro de 2009. Disponvel em:
<http://noticias.uol.com.br/ciencia/ultimas-noticias/redacao/2009/12/11/nao-existe-aquecimento-global-dizrepresentante-da-omm-na-america-do-sul.htm>. Acesso em: 13 abr. 2012).
2
Essa afirmao robustecida aps a recente realizao do evento Conferncia das Naes Unidas sobre
Desenvolvimento Sustentvel, a Rio+20, na cidade do Rio de Janeiro, que comemorou o 20 o aniversrio
da Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento e Meio Ambiente, realizada em 1992,
conhecida como Rio-92, e que teve como um dos seus eixos centrais o desenvolvimento sustentvel e a
questo ambiental. Na Rio+20, esperava-se pensar o futuro e, alm de refletir sobre as aes adotadas
desde 1992, desejava-se estabelecer novas diretrizes para o desenvolvimento sustentvel
(cf. CONFERNCIA RIO+20. O futuro que queremos. Documento final da Conferncia. Disponvel em:
<http://www.rio20.gov.br/documentos/documentos-da-conferencia/o-futuro-que-queremos/>. Acesso em: 7
set. 2012). Para uma apreciao crtica da Rio+20, cf. GOLDEMBERG, Jos. Uma avaliao da Rio+20.
O Estado de S. Paulo. So Paulo, 18 jun. 2012.
14
No mbito da teoria social3, os estudos iniciais sobre o meio ambiente ocorreram

em disciplinas sem ligao direta entre si, como no caso da Ecologia Humana que surgiu com
o objetivo de analisar a organizao espacial de cidades industriais, mas no atribua
relevncia aos fatores ambientais em sentido estrito; da Sociologia Rural, preocupada com o
estudo das comunidades diretamente dependentes de recursos naturais (caso dos agricultores,
pescadores e outros); igualmente no caso da Sociologia dos Recursos Naturais, direcionada
anlise da gesto do meio ambiente, este compreendido apenas como os recursos naturais; e
em outras disciplinas, como a Sociologia do Desenvolvimento, em sua vertente marxista, e a
Sociologia Urbana, direcionada ao estudo do meio ambiente das cidades4.
De todo modo, o que se verifica que, mesmo na poca em que as teorias
geogrficas e biolgicas do desenvolvimento social e da mudana social comearam a perder
relevncia como explicao cientfica, quando a sociologia emergiu como disciplina
autnoma, no incio do sculo XX5, o meio ambiente j era objeto de ateno dos estudiosos6.
No sculo XIX, o historiador britnico Henry Thomas Buckle props um novo
tipo de histria que, apoiada em cincias como a estatstica, pudesse descobrir as leis gerais
que regiam as sociedades humanas. Na busca dessas determinaes, os efeitos do meio
ambiente geogrfico sobre as civilizaes foram um tema de considervel interesse de Buckle,
em sua obra inacabada The History of Civilization in England, cujos dois volumes foram
publicados em 1857 e 1861, respectivamente. Considerado o lder do determinismo
geogrfico, Buckle defendia a tese central de que a sociedade humana era um produto de
foras da natureza e, por isso, suscetvel a uma explicao de ordem natural7.
No entanto, alm de Buckle, John Hannigan relata que outro determinista
geogrfico considerado muito influente na poca foi Ellsworth Huntington, professor do
Departamento de Economia da Universidade de Yale. Nos seus principais trabalhos
cientficos, como Civilization and Climate e World Power and Evolution, Huntington
objetivou desvendar as relaes existentes entre caractersticas do clima e aspectos humanos,
como sade, energia e at inteligncia, chegando a afirmar que diferenas climticas poderiam
ser a causa do sucesso ou insucesso de civilizaes8.
3
A teoria social definida como o estudo da sociedade cujas linhas mestras comearam a surgir nos escritos de
Montesquieu e de seus contemporneos e sucessores, e que atingiu uma espcie de apogeu nos livros de Marx,
Durkheim e Weber (UNGER, Roberto Mangabeira. O dilema da teoria social, p. 13. Disponvel em:
<http://www.law.harvard.edu/faculty/unger/portuguese/pdfs/direi2.pdf>. Acesso em: 3 abr. 2012).
4
HERCULANO, Selene. Sociologia ambiental: origens, enfoques metodolgicos e objetos. Mundo e vida:
alternativas em estudos ambientais. Niteri, Ano I, v. 1, p. 45, 2000.
5
Fruto dos trabalhos pioneiros de mile Durkheim, Karl Marx e Max Weber.
6
HANNIGAN, John. Sociologia ambiental. Rio de Janeiro: Vozes, 2009, p. 15.
7
Ibid., p. 15-16.
8
Ibid., p. 16.
15
Mesmo criticando a metodologia, o estabelecimento de supostas correlaes

fictcias e a sobrevalorizao do meio ambiente dessa escola geogrfica, Pitirim A. Sorokin
reconhece que qualquer anlise do fenmeno social tida como incompleta se no levar em
considerao os fatos geogrficos9.
Charles Darwin tambm teria contribudo para a incluso do meio ambiente no
princpio do discurso sociolgico por intermdio dos conceitos de evoluo, seleo natural
e sobrevivncia do mais forte, uma vez que, na teoria darwiniana, as plantas e os animais que
so mais bem adaptados ao mundo natural sobrevivem, enquanto que os menos preparados
perecem10.
Na mesma poca da formulao por Darwin da doutrina da seleo natural, o
filsofo ingls Herbert Spencer publicou a obra Princpios de psicologia, na qual concebeu a
ideia de uma interpretao geral da realidade, a partir do princpio da evoluo que,
posteriormente, foi incorporada ao seu sistema filosfico. Sendo a evoluo a lei universal da
realidade, a progressiva adaptao do homem ao meio (ambiente), com a consequente
diferenciao de suas caractersticas e habilidades, representaria o destino do ser humano11.
Vale notar que essas teorias de mudana social pautadas pela regra da competio
pela vida acabaram rejeitadas pela sociologia emergente na dcada de 1920, a qual passou a
dar nfase s tentativas deliberadas de melhorar o bem-estar dos homens, indo de encontro s
teorias da sociedade que viam as causas sociais como inalterveis, fossem elas de ordem
geogrfica ou biolgica. Inicialmente, a psicologia comeou a ser aceita como fundamento para
a sociologia, assim como, posteriormente, a cultura, sempre em detrimento do determinismo
fsico ou biolgico12.
Desse modo, durante a primeira metade do sculo XX, no campo da sociologia, os
fatores ambientais acabaram relegados a elementos marginais na explanao sociolgica sobre a
organizao das sociedades. John Hannigan apresenta como segunda explicao para o
adiamento da anlise sociolgica sobre as questes ambientais a expanso, na literatura
cientfica, da sociologia da modernizao que tinha como premissa a possibilidade de
SOROKIN, Pitirim A. Contemporary sociological theories: through the first quarter of the twentieth century.
Nova York: Harper & Row, 1964, p. 192-193. In: HANNIGAN, John, op. cit., p. 16.
10
HANNIGAN, John, op. cit., p. 17.
11
MORA, Jos Ferrater. Diccionario de filosofa, Tomo IV. Madrid: Ariel Filosofa, 2009, p. 3354-3355.
12
TIMASHEFF, N. S.; THEODORSON, G. A. Sociological theory: its nature and growth. New York: Random
House, p. 188. In: HANNIGAN, John, op. cit., p. 17.
16
crescimento sem fim e progresso contnuo da sociedade humana por meio do desenvolvimento
cientfico e tecnolgico, ignorando-se as limitaes e os potenciais entraves do meio ambiente13.
Selene Herculano cita dois livros que representariam o marco fundante do que
viria a ser conhecido como sociologia ambiental: Energy and Society (1955), de Cottrell, e
Man, Mind and Land (1960), de Firey. Enquanto no estudo de Cottrell a preocupao era
direcionada ao papel das fontes de energia no formato das estruturas sociais, no de Firey,
o enfoque era na relao entre cultura, estrutura social e poltica e as prticas de conservao
do meio ambiente14.
Porm, atribu-se a Samuel Klausner, em sua obra On Man in His Environment,
de 1971, o primeiro uso explcito do termo sociologia ambiental15. Nessa mesma poca,
o interesse da sociologia pelos problemas ambientais tinha recomeado, primeiramente, pelo
crescente interesse pelo movimento ambientalista, fruto da popularidade do livro de Rachel
Carson, Silent Spring (1962), publicado uma dcada antes, que tratou do uso de pesticidas
na agricultura e suas consequncias nefastas para o ecossistema16. Soma-se a isso o interesse
sociolgico despertado por assuntos como escassez de recursos naturais e de energia,
objeto do famoso estudo The Limits of Growth [Os limites do crescimento], de 1972,
13
HANNIGAN, John, op. cit., p. 18-19. interessante observar a tenso existente at hoje entre crescimento
econmico e meio ambiente, representada pelas discusses circundando o tema do desenvolvimento
sustentvel, que foi inclusive um dos principais eixos de debate da Rio+20 (vide nota 2 supra). E esse debate
ganha contornos ainda mais polmicos quando se pensa na situao dos pases em desenvolvimento, que no
, por bvio, a mesma dos pases desenvolvidos, conforme afirma Benjamin Steinbruch: Depois de 20 anos
em ritmo lento, ganha espao no Japo de hoje a teoria do ps-crescimento, segundo o qual os pases
avanados no devem e no precisam continuar buscando a expanso do PIB a qualquer custo. Ou seja, podem
abandonar o objetivo de crescimento econmico e se fixar mais na tarefa de melhorar a qualidade de vida dos
cidados, sem forar a ampliao do consumo. A teoria do ps-crescimento um tema que permeia os debates
da Rio+20, pela preocupao dos ambientalistas com o impacto do crescimento constante para o futuro do
planeta. Um dos tericos o professor de polticas ambientais James Gustave Speth, da Universidade Yale,
nos EUA. Outro Tim Jackson, professor de sustentabilidade da Universidade Surrey (Reino Unido), que
participa da Rio+20. compreensvel que esse debate se d em sociedades j desenvolvidas, como Japo,
Reino Unido, Alemanha e pases nrdicos. Que fique, porm, longe do Brasil. Aqui, a sociedade do pscrescimento est seguramente muito distante (STEINBRUCH, Benjamin. Crescer. Folha de S. Paulo. So
Paulo, 19 jun. 2012). A questo saber se o Brasil teria que passar por um tipo de desenvolvimento
(in)sustentvel para poder crescer para que, somente quando tivesse atingido o nvel dos pases desenvolvidos,
comeasse a se preocupar com a sustentabilidade, viso essa que no a adotada no presente trabalho.
14
HERCULANO, Selene, op. cit., p. 46.
15
HANNIGAN, John, op. cit., p. 27.
16
A preocupao cientfica sobre a contaminao por pesticida comeou h mais de duas dcadas antes da
publicao do livro Silent Spring (Primavera Silenciosa). Em 1945, a autora, Rachel Carson, ela prpria,
tentou sem sucesso convencer a revista Readers Digest em publicar um artigo dela, da pesquisa sendo
conduzida por colegas no Centro de Pesquisa Paxutent, indicando que o pesticida DDT tinha efeitos adversos
na reproduo e sobrevivncia dos pssaros depois de repetidas aplicaes (LEAR, 1993: 33). No comeo dos
anos de 1950, um consenso crescente entre o pblico americano do mercado de sade, de que o uso de
qumicos na produo de comida precisava ser regulado com mais rigidez, levou a audincias pblicas durante
46 dias no congresso. Entretanto, esta questo foi vista como estreita e tcnica e recebeu pouca ateno da
mdia. Foi diferente, na eventual campanha provocada pelo livro de Carson, a evidncia que os pesticidas
podem ser perigosos. De alguma forma, no foi to apelativa para a mdia e para o pblico em geral como as
imagens dramticas de pssaros mortos (HANNIGAN, John, op. cit., p. 150, nota de rodap 34).
17
realizado pelo Massachussets Institute of Thecnology (MIT)17 e promovido pelo Clube

de Roma18.
Verificou-se que a sociologia de vis ambiental, no seu incio, optou por
retraduzir temas provenientes dos mais diversos campos de estudo sob a perspectiva da
problemtica ambiental, fazendo com que, por exemplo, o saneamento bsico deixasse de
ser compreendido apenas como uma questo urbana, de sade pblica, e assumisse sua
dimenso ambiental19.
A sociologia ambiental do final dos anos 70 do sculo passado ainda estava
preocupada, segundo Willian Catton Junior e Riley Dunlap, com as limitaes impostas pelo
meio ambiente ao desenvolvimento das atividades econmicas bem como com o exaurimento
dos recursos naturais necessrios perpetuao do modo de produo capitalista20. Essa viso
refletia as preocupaes levantadas pelo Clube de Roma, que pode ser considerado uma
espcie de embrio do que viria a ser a Conferncia Mundial sobre o Meio Ambiente
Humano, realizada em Estocolmo21, em 1972. dis Milar apresenta o cenrio internacional
na poca da realizao da conferncia:
17
O referido trabalho concluiu que seria invivel a manuteno do ritmo de crescimento at ento verificado nas
atividades do homem no que pertine ao uso dos recursos naturais, sob pena de esgotamento desses recursos no
mdio prazo. Em razo disso, o estudo sugeriu uma espcie de congelamento dos nveis de utilizao dos
recursos do meio ambiente pelo homem at ento aplicados. Segundo Andr Lara Resende, uma avaliao, feita
em 2008, por Graham Turner, A Comparison of The Limits to Growth with Thirty Years of Reality, mostra que
as concluses do relatrio foram impressionantemente precisas, tanto em termos conceituais como quantitativos
(RESENDE, Andr Lara. Os novos limites do possvel. Valor Econmico. So Paulo, 20 jan. 2012). Para uma
apresentao atualizada (e condensada) do livro, cf. <http://www.clubofrome.org/flash/limits_to_growth.html>.
Acesso em: 9 jun. 2012.
18
O Clube de Roma foi fundado em 1968 como uma associao informal de personalidades do mundo da
poltica, negcios e da cincia, com o objetivo de contribuir com estudos e discusses a respeito de maneiras
para tornar o mundo um lugar melhor, inclusive sob a tica da sustentabilidade ambiental (cf.
<http://www.clubofrome.org/?p=348>. Acesso em: 2 maio 2012).
19
HERCULANO, Selene, op. cit., p. 47.
20
CATTON JUNIOR, Willian R.; DUNLAP, Riley. Environmental sociology: a new paradigm. The American
Sociologist, v. 13, p. 41-49, 1978. Disponvel em: <http://www.skidmore.edu/~rscarce/Soc-Th-Env/Env%20
Theory%20PDFs/Catton&Dunlap--NEW-PARADIGM.pdf>. Acesso em: 29 maio 2012).
21
A Conferncia de Estocolmo foi realizada h quarenta anos e representou o primeiro grande passo em busca da
superao dos problemas ambientais. Antes da conferncia, era comum pensar que os recursos naturais eram
inesgotveis e que toda a atividade humana seria suportada pelo planeta. Foi somente a partir da reunio de
Estocolmo, com a Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, que a temtica ambiental
passou a integrar a agenda poltica internacional. A poluio crescente da gua e do ar, a ameaa de extino
de espcies da fauna e da flora e os cada vez mais comuns acidentes ambientais, como o que ocorreu na usina
nuclear russa de Tcheliabinski em 1957 (contaminando cerca de 250 mil pessoas), ajudaram a sociedade civil e
os governantes a desenvolverem a conscincia ambiental que impulsionou a realizao da Conferncia. Foi na
capital sueca que se estabeleceu o dia 5 de junho como o Dia Mundial do Meio Ambiente. Naquela ocasio,
foram tambm estabelecidos os princpios que norteiam, at hoje, a poltica ambiental da maioria dos pases
(cf. CONFERNCIA RIO+20. Comit Nacional de Organizao do RIO+20. Disponvel em:
<http://www.rio20.gov.br/sobre_a_rio_mais_20/rio-20-como-chegamos-ate-aqui>. Acesso em: 10 abr. 2012).
18
No final da dcada de 60, preocupada com o crescimento econmico e o processo
de industrializao predatria, a Sucia props ONU a realizao de uma
conferncia internacional para discutir os principais problemas ambientais que j
alcanavam uma dimenso global, relacionando-os a questes socioeconmicas,
em especial presso do crescimento demogrfico sobre os recursos naturais nos
pases mais pobres22.
Nesse contexto, os pioneiros trabalhos de Catton Junior e Dunlap foram marcados

por crticas ao que seria um antropocentrismo das cincias sociais (da sociologia em especial)
e propunham a substituio de um paradigma pautado na centralidade da espcie humana
Human Exceptionalism Paradigm (HEP) por outro que levasse em considerao o meio
ambiente e o seu impacto sobre a ordem social. Esse segundo paradigma foi chamado de novo
paradigma ambiental New Environmental Paradigm (NEP)23.
Aps um relativo declnio, no incio dos anos 80 do sculo XX, a sociologia
ambientalista sofreu um revigoramento24, na medida em que a percepo da relevncia dos
problemas ambientais aprofundou-se em todo o globo. Ao invs da questo ambiental ser
percebida meramente como risco de escassez material dos recursos naturais ou de obstculo
ao desenvolvimento econmico, passou a ser vista como potencial risco sade e ao bemestar das pessoas, como no caso do lixo txico e dos acidentes nucleares, casos esses
representativos de uma espcie de risco com potencial de colocar na berlinda a prpria
sobrevivncia humana.
Nos anos 90, finalmente, a questo ambiental passou a ganhar uma dimenso mais
complexa e, de certa maneira, uma institucionalidade global, ao ser incorporada,
definitivamente, pauta poltica das organizaes internacionais. Em 1992, no Rio de Janeiro,
foi marcante a realizao da Conferncia da ONU para o Meio Ambiente e o
Desenvolvimento (CNUMAD) RIO-92 , oportunidade na qual foi criada a Comisso para o
Desenvolvimento Sustentvel, na ONU, e um Fundo Geral para o Meio Ambiente (GEF)25.
22
MILAR, dis. Direito do ambiente. 4. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 140.
CATTON JUNIOR, Willian R.; DUNLAP, Riley, op. cit., p. 42-44.
24
Luc Ferry faz uma interessante observao a respeito do ecologismo profundo (deep ecology), movimento
que contribuiu para o revigoramento dos estudos da sociologia ambientalista, em razo da forte influncia que
exerce sobre movimentos como o Greenpeace e o Sierra Club: Mas h mais: a ecologia profunda coloca
verdadeiras questes, que o discurso crtico que denuncia ranos de petainismo ou de esquerdismo no
consegue desqualificar. Ningum far a opinio pblica acreditar que o ecologismo, por mais radical que seja,
mais perigoso do que as dezenas de Chernobyl que nos ameaam. Podemos dissertar quanto quisermos a
respeito da inutilidade dos temas antimodernos agitados pelos novos integristas, mas, nem por isso, deixar de
ser insensato continuar adotando hoje a atitude liberal do laisser faire, laisser passer. [...] Por isso,
justamente, a necessidade de integrar a ecologia em um quadro democrtico: por ela ser uma questo sria
demais que preciso no deixar seu monoplio para os ecologistas profundos, e no porque todas as
questes formuladas por eles sejam tidas a priori como bobagens (FERRY, Luc. A nova ordem ecolgica: a
rvore, o animal e o homem. Rio de Janeiro: DIFEL, 2009, p. 217-218.
25
Em 1992, no Rio de Janeiro, ocorreu a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento ou Rio-92, que foi o maior evento realizado no mbito das Naes Unidas at ento.
23
19
Nesse contexto, um dos principais temas ambientais, os riscos das alteraes climticas, passou
a ser definido como a grande questo ambiental, conforme esclarece Simone Helege Bolson:
As mudanas climticas, reitera-se, so um dos maiores desafios sociedade
contempornea. No se trata, como alguns incautos ainda afirmam, de um discurso
alarmista de cientistas que se utilizam de projees e sim da real e constante
incidncia de eventos extremos ocasionados pelas alteraes climticas [...].26
Portanto, o que se verifica no final do sculo XX que o tema ambiental foi

definitivamente incorporado ao discurso sociolgico, no mais como risco de escassez
material dos recursos naturais que permitem a manuteno do desenvolvimento econmico27,
mas como risco de que a crise ambiental possa dizimar diversas espcies, inclusive a humana.
A partir desse novo paradigma contemporneo, caracterizado pela existncia de
diversos riscos ambientais que, se concretizados, podem colocar em dvida a prpria
existncia das presentes e futuras geraes, torna-se relevante abordar os conceitos
desenvolvidos pelo socilogo Ulrich Beck, a respeito da sociedade de risco, que podem
auxiliar na compreenso do fenmeno ambiental contemporneo.
Delegados de 172 pases e 108 chefes de Estado, alm de 10 mil jornalistas e representantes de 1.400 ONGs,
estiveram presentes no Riocentro, enquanto membros de 7 mil ONGs e boa parte da populao do Rio de
Janeiro, de vrias cidades do Brasil e de outras partes do mundo reuniram-se no Frum Global, no Aterro do
Flamengo. A Rio-92 consolidou o conceito de desenvolvimento sustentvel, proposto pelo Relatrio Nosso
Futuro Comum, de 1987, que buscava superar o conflito aparente entre desenvolvimento e proteo
ambiental. No contexto das decises da Rio 92, estabeleceu-se a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre
Mudana do Clima, a Conveno sobre Diversidade Biolgica, a Declarao de Princpios sobre Florestas, a
Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento e a Agenda 21. Dois anos depois, foi assinada a
Conveno das Naes Unidas sobre Combate Desertificao. A Rio-92 representou, desse modo, ponto de
inflexo na discusso internacional (cf. Documento intitulado Comit Nacional de Organizao do RIO+20.
Disponvel em: <http://www.rio20.gov.br/sobre_a_rio_mais_20/rio-20-como-chegamos-ate-aqui>. Acesso em:
10 abr. 2012).
26
BOLSON, Simone Helege. As mudanas climticas, o princpio da preveno e as medidas de uma poltica da
adaptao proativa: um novo desafio sociedade brasileira. In: CONGRESSO NACIONAL DO CONPEDI,
2011, Vitria. Anais... Vitria, 2011, p. 1605. interessante notar que alguns juristas entendem que o risco das
mudanas climticas fez surgir um novo ramo do Direito Ambiental, conhecido como Direito Ambiental das
Mudanas Climticas (cf. BENJAMIN, Antnio Herman. Apresentao Sesso: Direito ambiental das
mudanas climticas. Revista de Direito Ambiental. So Paulo: RT, p. 9-10, 2009).
27
Entende Andr Lara Resende, a partir da anlise do livro The Great Disruption, de Paul Gilding, que os
limites fsicos do planeta j foram ultrapassados, motivo pelo qual a economia mundial ser obrigada a parar
de crescer. De acordo com o economista, como no houve uma transio antecipada, como no nos
preparamos para uma economia estacionria, seremos obrigados a enfrentar uma parada brusca,
profundamente traumtica. O momento da tomada de conscincia do fim do crescimento e da necessidade de
uma profunda reorganizao da economia no est longe. Questo de, no mximo, mais uma dcada. Como
sempre o caso com previses, mais fcil acertar a direo do que o momento no tempo (RESENDE, Andr
Lara. Os novos limites do possvel. Valor Econmico. So Paulo, 20 jan. 2012).
20
1.1 Riscos e meio ambiente
Prope-se, nesta subseo, abordar o arcabouo terico que justifica a

compreenso de que, na linguagem da teoria social contempornea, a ameaa ambiental
presente nas sociedades atuais deve ser interpretada com base na categoria do risco.
Preliminarmente, ser analisada a evoluo da temtica dos riscos nas cincias
sociais, uma vez que o conceito do risco, em um primeiro momento, ocupara posio
perifrica no contexto da teoria social, sendo que, com o passar dos anos, tornou-se um dos
eixos centrais de reflexo, indispensvel para a compreenso da questo ecolgica atual.
Em seguida, ser abordada a teoria da sociedade de risco, a partir dos estudos
desenvolvidos pelo socilogo alemo Ulrich Beck.
1.2 Conceito de risco na teoria social contempornea
Ao falar-se em risco, comumente aceito que sua significao est atrelada

imprevisibilidade, a algo potencialmente danoso, ou seja, percepo da existncia de um
perigo iminente ou ao menos de uma ameaa28. No campo da teoria social, inicialmente, o
risco foi concebido como:
[...] um evento adverso, uma atividade, um atributo fsico, com determinadas
probabilidades objetivas de provocar danos, e pode ser estimado atravs de clculos
quantitativos de nveis de aceitabilidade que permitem estabelecer standards, atravs
de diversos mtodos (predies estatsticas, estimao probabilstica do risco,
comparaes de risco/benefcio, anlises psicomtricas). 29
Por esse motivo, os riscos foram analisados, em um primeiro momento, sob uma
perspectiva eminentemente quantitativa e tcnica, vinculados a disciplinas como
epidemiologia, toxicologia e psicologias (behaviorista e cognitiva). Destaca-se que os
mtodos criados a partir dessa perspectiva cientfica foram fundamentais para o
estabelecimento de procedimentos regulatrios realizados por instituies do porte da
28
Ulrich Beck estabelece uma distino entre risco e ameaa, sendo esta um evento natural que ocorre
independentemente da ao humana, como no caso de terremotos, tsunamis, furaces e outros. Por sua vez,
para Yvette Veyret: O risco, objeto social, defini-se como a percepo do perigo da catstrofe possvel. Ele
existe apenas em relao a um indivduo e a um grupo social ou profissional, uma comunidade, uma sociedade
que o aprende por meio de representaes mentais e com ele convive por meio de prticas especficas. No h
risco sem uma populao ou indivduo que o perceba e que poderia sofrer seus efeitos. Correm-se riscos, que
so assumidos, recusados, estimados, avaliados, calculados [...]. (VEYRET, Yvette. Os riscos: o homem
como agressor e vtima do meio ambiente. So Paulo: Contexto, 2007, p. 11).
29
GUIVANT, Julia S. A trajetria das anlises de risco: da periferia ao centro da teoria social. Revista Brasileira
de Informaes Bibliogrficas ANPOCS. Rio de Janeiro, n. 46, p. 2, 1998.
21
Environmental Protection Agency (EPA), a Food and Drug Administration (FDA) e a

Occupational Safety and Health Administration (OOSHA), todas dos Estados Unidos, cujos
critrios e polticas regulatrias so considerados, at os dias atuais, como referncias para
outras naes30.
O que se verificou, posteriormente, foi o surgimento de algumas crticas
metodolgicas a essa abordagem tcnica e quantitativa dos riscos, pautadas na constatao de
que limitaes de diversas espcies, tais como tempo, recursos, conhecimento e dados
cientficos disponveis, impediam a aferio do nvel de risco para determinada situao,
como no caso do estudo Science and Judgment in Risk Assessment (1994), desenvolvido
pelo National Research Council31, que concluiu que os dados cientficos quantitativos
disponveis poca eram insuficientes para fundamentar com segurana a conexo entre a
exposio a substncias qumicas e eventuais riscos sade32.
Do campo da teoria social, uma crtica contundente metodologia objetiva dos
riscos partiu da antroploga Mary Douglas, que, em conjunto com o cientista poltico Aaron
Wildavsky, lanou as bases da chamada teoria cultural dos riscos, no livro Risk and culture:
an essay on the selection of technological and environmental dangers, de 1982. O livro
dividido em duas partes: na primeira, apresenta-se a relao existente entre risco e cultura; na
segunda, uma aplicao dessa teoria para explicar a repentina, ampla e indistinta
preocupao com a poluio ambiental e a contaminao humana que tm surgido no mundo
ocidental, em geral, e, com particular fora, nos Estados Unidos33.
A referida teoria de Douglas e Wildavsky caracteriza-se pela nfase dada ao
aspecto cultural das definies de risco em uma determinada sociedade, o que relativiza a
diferena muito marcante, presente na metodologia tcnica e quantitativa, entre os chamados
peritos e leigos, alm de realar a existncia de uma pluralidade de racionalidades dos atores
sociais envolvidos na maneira de avaliar os riscos.
30
GUIVANT, Julia S., op. cit., p. 2.

A National Research Council, em conjunto com a National Academy of Sciences, a National Academy of
Engineering e o Institute of Medicine, so um grupo de instituies norte-americanas privadas e independentes
que realizam estudos e pesquisas no campo da cincia, medicina e engenharia e que atuam como conselheiras
do governo norte-americano na formulao de polticas pblicas. Cf. NATIONAL RESEARCH COUNCIL.
Disponvel em: <http://nationalacademies.org/about/whoweare/index.html>. Acesso em: 10 jun. 2012.
32
Resources and data are not sufficient to perform a full-scale risk assessment on each of the 189 chemicals
listed as hazardous air pollutants in the 1990 Amendments (THE NATIONAL ACADEMY PRESS, Science
and judgment in risk assessment. 1994. Disponvel em: <http://www.nap.edu/openbook.php?record_id=2125&
page=R1>. Acesso em: 3 abr. 2012).
33
No original: [] the sudden, widespread, across-the-board concern about environmental pollution and personal
contamination that has arisen in the Western world in general and with particular force in the United States
(DOUGLAS, Mary; WILDAVSKY, Aaron. Risk and culture: an essay on the selection of technological and
environmental dangers. Berkeley: University of California Press, 1982, p. 10). Traduo nossa.
31
22
A obra Risk and culture inicia-se com a proposio de que o conhecimento total
seria necessrio para que as pessoas pudessem compreender perfeitamente os riscos aos quais
se colocam. No entanto, como o nmero de riscos a que qualquer pessoa est submetida , em
tese, infinito, e como ningum est habilitado a compreender com profundidade todos os
assuntos, algum tipo de prioridade tem de ser divisada entre os perigos. por isso que
Douglas e Wildavsky afirmam que apenas o consenso social mantm um assunto fora de
discusso34, motivo pelo qual a percepo do risco , antes de tudo, um processo social.
interessante perceber que a teoria cultural dos riscos no ignora a realidade dos perigos, mas o
ponto que so os princpios sociais35 que determinam quais perigos reais as pessoas
selecionam para focar a ateno.
Por esse motivo, Guivant afirma que a ateno que as pessoas do a
determinados riscos em lugar de outros seria parte de um processo sociocultural, que
dificilmente tem uma relao direta com o carter objetivo dos riscos36. Assim, constata-se
que temos que lidar com conhecimentos que so incertos, aspecto que a perspectiva sobre os
riscos no considera ao superintelectualizar os processos decisrios e superenfatizar os
impedimentos dos leigos, classificados como irracionais37
A partir dessa perspectiva, Douglas e Wildavsky investigam, na segunda parte da
obra Risk and culture, os motivos pelos quais o risco ambiental tem sido considerado singular
frente aos demais riscos a que todos esto expostos na atualidade. Os autores levantam a tese
polmica de que a preocupao contempornea com esse tema talvez unisse as pessoas em uma
espcie de movimento sectrio, produto de uma viso de mundo que enfatiza a bondade, a
igualdade e a pureza de corao e mente de seus membros. O sectarismo seria uma resposta aos
problemas das organizaes voluntrias, no mundo contemporneo, que buscam formas de unir
seus integrantes sem utilizar meios coercitivos, a partir de perspectiva de solidariedade interna
dos seus membros que se unem frente aos perigos ecolgicos38.
Nessa linha, Douglas e Wildavsky entendem que ideias de poluio so um
instrumento de controle e, por isso, chegam a comparar o ambientalismo s seitas religiosas,
obcecadas pela pureza doutrinria e pela necessidade de lealdade inquestionvel de seus
34
No original: [...] only social consent keeps an issue out of contention (DOUGLAS, Mary; WILDAVSKY,
Aaron, op. cit., p. 6). Traduo nossa.
35
No original: Social principles (DOUGLAS, Mary; WILDAVSKY, Aaron, op. cit., p. 7).
36
Ibid., p. 5.
37
Ibid., p. 4.
38
Ibid., p. 6.
23
membros, o que torna necessrio criar uma imagem de ameaas exteriores como espritos
malignos ou, contemporaneamente, os riscos ambientais39.
De acordo com Guivant, as pessoas selecionariam determinados riscos como
relevantes (guerra, poluio, cncer, desemprego) segundo o papel que estes riscos possam ter
no reforo da solidariedade social das instituies em que elas participam40. Assim, ao
adotar-se a premissa de que os riscos seriam construes sociais, a teoria cultural relativiza o
peso das opinies dos peritos e experts com relao aos temas de risco, uma vez que o risco
no uma consequncia direta dos perigos inerentes quela situao fsica41, mas sim o
produto de crenas e valores compartilhados42.
Muito embora o argumento de Douglas e Wildavsky de que o movimento
ambientalista se aproximasse das seitas religiosas tenha sido muito criticado, inclusive por
seguidores da prpria teoria43, percebe-se que a teoria cultural dos riscos, ao confrontar as
explicaes exclusivamente tcnicas sobre os riscos, acabou por trazer a temtica dos riscos
para o campo do debate poltico e moral. Nessa senda, a questo que se colocou em seguida
para essa teoria foi a de determinar qual o nvel de aceitabilidade dos riscos, ou seja, o que
pode ser considerado um nvel aceitvel de risco para uma determinada sociedade, tema que,
posteriormente, foi objeto de reflexo de outros autores, como Ulrich Beck.
Quanto a esse ponto, infere-se que a aceitabilidade do nvel de riscos est atrelada
forma pela qual se fixam os nveis aceitveis de qualidade de vida e bem-estar de uma dada
sociedade que se comprazem com a moralidade vigente ou no, evidenciando a influncia
decisiva dos fatores sociais na percepo e na estimao dos riscos. por isso que Guivant
afirma que as disputas em relao aos riscos no podem ser analisadas a partir de uma
oposio entre os que assumem uma posio racional e uma irracional, ou entre leigos e
peritos, como acentuado anteriormente, pois h sempre diversas racionalidades envolvidas
nos conflitos sobre riscos44.
39
No original: [...] pollution ideas are an instrument of control (DOUGLAS, Mary; WILDAVSKY, Aaron, op.
cit., p. 23). Traduo nossa.
40
41
No original: [] a straightforward consequence of the dangers inherent in the physical situation
(DOUGLAS, Mary; WILDAVSKY, Aaron, op. cit., p. 193). Traduo nossa.
42
No original: [...] shared beliefs and values (DOUGLAS, Mary; WILDAVSKY, Aaron, op. cit., p. 194).
Traduo nossa.
43
RAYNER, Steve. Cultural theory and risk analysis. In: KRIMSKY, S.; GOLDING, D. (Ed.) Social theories of
risk. Greenwood Press, 1992. In: GUIVANT, Julia S., op. cit., p. 6.
44
24
E por haver uma pluralidade de racionalidades dos atores sociais que

influenciam a prpria caracterizao dos riscos, aliada relativizao da diferena entre
leigos e peritos em termos de conhecimento, evidente que as polticas regulativas e
preventivas de riscos dever-se-iam pautar pela diversidade e flexibilidade frente a um futuro
intrinsecamente incerto.
Por no constituir o objetivo central de ateno deste estudo aprofundar a
investigao a respeito dos diversos enfoques tericos da teoria social sobre os riscos, vale
mencionar que, em paralelo pesquisa desenvolvida inicialmente por Mary Douglas, diversos
estudos com matizes tericas distintas tm sido realizados, muitos considerando a temtica
ambiental como central a partir de uma perspectiva construtivista, ou seja, que considera
que o meio ambiente socialmente construdo, como no caso da sociologia ambiental,
abordada na subseo anterior. Segundo John Hannigan, alguns analistas atriburam ao
construcionismo social um status de primazia paradigmtica, situando-o no ponto central da
teoria ambiental45.
De todo modo, esse entendimento tambm objeto de crticas por parte de alguns
pesquisadores, sendo a mais contundente direcionada compreenso de que os riscos,
particularmente os ambientais, so construes sociais, na medida em que essa perspectiva
metodolgica poderia acobertar a realidade do problema ecolgico46.
Diversamente, Donald E. Elliott afirma que haveria uma explicao relativamente
uniforme para o surgimento simultneo da preocupao com o meio ambiente na maior parte
dos pases industrializados de cultura ocidental. De acordo com o autor, Esses pases
compartilham um conceito de Estado que leva ao governamental em resposta a evidncias
cientficas de que a poluio ambiental ocasiona danos sade pblica e informaes
econmicas de que o controle possvel47.
As crticas realistas direcionadas perspectiva construtivista normalmente
encontram fundamento nas descobertas realizadas pela cincia, sendo, por isso, raro encontrar
um problema ambiental que no tenha-se originado de alguma pesquisa desenvolvida por
cientistas. Temas como o aquecimento global, os riscos de perda da biodiversidade e os
problemas ocasionados por gases clorofluorcarbonos (CFCs) na camada de oznio so
exemplos de preocupaes que esto na agenda dos ambientalistas, mas que surgiram,
originariamente, no bojo de estudos cientficos.
45
HANNIGAN, John. Sociologia ambiental. Petrpolis: Vozes, 2009, p. 51.

SOUL, Michael; LEASE, Gary (Org). Reinventing Nature? Responses to Postmodern Desconstruction.
Washington, DC: Island Press, 1995. In: HANNIGAN, John, op. cit., p. 52.
47
[] These countries share a concept of the state that leads to governmental action in response to scientific
evidence that environmental pollution damages public health and economic information that control is
practicable (ELLIOTT, E. Donald. Anthropologizing Environmentanlism. Faculty Scholarship Series, Paper
2192, Yale Law School. Disponvel em: <http://digitalcommons.law.yale.edu/fss_papers/2192>. Acesso em:
15 maio 2012. Traduo nossa).
46
25
Assim, as anlises tcnicas dos riscos tm o seu valor operacional e no podem ser
desconsideradas, por mais que o conceito de risco e suas dimenses, em si, sejam uma
construo sociocultural, na linha desenvolvida principalmente por Douglas e Wildavsky.
H de se ponderar que a pretenso de se ter certeza cientfica absoluta para
justificar polticas pblicas e aes estatais no campo ambiental , na verdade, querer retornar
a um perfil de cincia que pretenderia refletir a realidade do mundo natural de forma objetiva
e direta, o que no mais se justifica na contemporaneidade48, como esclareceu Edgar Morin:
O conhecimento cientfico no o reflexo das leis da natureza. Traz com ele um
universo de teorias, de ideias, de paradigmas, o que nos remete, por um lado, para as
condies bioantropolgicas do conhecimento (porque no h esprito sem crebro),
por outro lado, para o enraizamento cultural, social, histrico das teorias. 49
Portanto, a questo relevante que se impe no debate, na seara da teoria social,

entre os chamados realistas e construtivistas, avaliar o tratamento que se d aos avanos
cientficos na rea ambiental, sem descurar que a cincia no pretende dar respostas
necessariamente inequvocas s questes postas. Impe-se levar em conta a relevncia da
percepo social dos riscos, uma vez que isso possibilita a articulao dos atores sociais e das
instituies capazes de incitar ou desestimular determinados comportamentos, em benefcio
do meio ambiente, por intermdio dos mais diversos instrumentos, como no caso dos
tributrios, objeto de investigao da dissertao.
Talvez, a aproximao que deve ser feita seja, de um lado, reconhecer que os
riscos ambientais identificados pela cincia existem e que a realidade natural tem um papel
importante na produo do conhecimento acerca desses riscos, mas, de outro lado,
considera-se igualmente relevante os processos sociais, polticos e culturais que determinam
que certas condies ambientais so consideradas inaceitveis (estado de crise) e exigem
interveno estatal; ou seja, a anlise tcnica e quantitativa dos riscos uma parte
indispensvel do processo eminentemente social de reconhecimento e determinao dos
seus nveis de aceitabilidade e de quais instrumentos devem ser considerados como os mais
adequados para geri-los.
48
John Hannigan traz um exemplo ilustrativo de como aguardar que a cincia traga certezas absolutas ilusrio,
tomando como exemplo a chamada crise da obesidade mrbida nos Estados Unidos. Por causa de um artigo
de alto nvel no Jornal da Associao Mdica America (9 de maro de 2004) relatando que a obesidade tinha
causado 400.000 mortes em 2000, acima de 33% da dcada anterior, maus hbitos alimentares foram
confirmados como os maiores causadores da mortalidade. Um ano depois os autores do estudo, os Centros
Americanos para Controle de Doenas, corrigiram estes nmeros, diminuindo o nmero de mortes por
obesidade de 26.000 e revelando que 86.000 americanos moderadamente acima do peso na realidade viveram
mais que as pessoas com peso normal (HENNINGER, 2005). Em meados de 2005, o pndulo comeou a
balanar para trs, como indicado pelo artigo publicado na revista Scientific American, intitulado Obesidade:
uma exploso epidmica? (GIBBS, 2005) (HANNIGAN, John, op. cit., p. 54).
49
MORIN, Edgar. Cincia com conscincia. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2005, p. 21.
26
No entanto, a convivncia entre uma pretenso de certeza objetiva oriunda da

50
cincia e a percepo de que os riscos e seus nveis considerados aceitveis so socialmente

construdos nem sempre fcil, como demonstra a divergncia no tocante ao momento em
que h a efetiva necessidade de interveno humana para proteger o meio ambiente,
divergncia essa que circunda, entre outros aspectos, a aplicao do princpio da precauo51.
50
Andrew Blowers assevera que a busca por evidncias cientficas completas como base para a formulao de
polticas pblicas na seara ambiental problemtica, tendo em vista: (i) que o problema da causa e efeito com
relao aos temas ambientais est longe de ser resolvido; (ii) o problema dos impactos sociais de previso,
como no caso do aquecimento global, cuja intensidade, abrangncia e efeitos so incertos; (iii) o problema da
incerteza sobre as consequncias das aes presentes para as futuras geraes; (iv) o problema da ainda
escassa fonte de informaes sobre temas ambientais; e (v) as dificuldades que a cincia ambiental encontra
para defender suas posies no terreno da poltica, onde imperam os interesses de grupos poderosos
(BLOWERS, Andrew. Environmental policy: ecological modernisation or the risk society? Urban studies, v.
34, n. 5-6: 845-871, 1997. In: HANNIGAN, John, op. cit., p. 45).
51
De acordo com Cass R. Sunstein, for governments, the precautionary principle is not sensible, for the simple
reason that once the viewscreen is widened, it become clear that the principle provides no guidance at all. A
rational system of risk regulation certainly takes precautions. But it does not adopt the precautionary principle
(SUNSTEIN, Cass R. Beyond the precautionary principle. Disponvel em: <http://www.law.uchicago.edu/
Lawecon/index.html>. Acesso em: 2 jul. 2012). O mesmo autor esclarece, em artigo mais recente, que the
precautionary principle, for all its rhetorical appeal, is deeply incoherent. It is of course true that we should
take precautions against some speculative dangers. But there are always risks on both sides of a decision;
inaction can bring danger, but so can action. Precautions, in other words, themselves create risks and hence
the principle ban what it simultaneously requires (SUNSTEIN, Cass R. Throwing precaution to the wind.
Boston Globe, 13 jul. 2008. Disponvel em: <http://www.boston.com/ bostonglobe/ideas/articles/2008/07/13/
throwing_precaution_to_the_wind/?page=full>. Acesso em: 2 jul. 2012).
27
2 ADVENTO DA SOCIEDADE DE RISCO
A contextualizao realizada precedentemente acerca da conformao social da

percepo e do dimensionamento do risco, notadamente do risco ambiental, foi necessria
para se avanar na compreenso do marco terico conhecido como sociedade de risco,
desenvolvido pelo socilogo alemo Ulrich Beck.
Foi vista, na seo anterior, a importante contribuio da teoria social dos riscos
para a percepo de que a seleo dos riscos , em grande medida, fruto de um processo
social. Verificou-se que a temtica dos riscos no nova para a teoria sociolgica, tendo a
trajetria dos riscos partido da anlise tcnica e quantitativa at culminar na nfase do carter
cultural de todas as definies de risco e no seu prprio reconhecimento enquanto tal. Em
seguida, constatou-se que o conceito de risco deslocou-se da periferia para o centro da teoria
social, como fruto, principalmente, da influncia exercida pela crise ambiental sobre os
trabalhos desenvolvidos por diversos socilogos, como Ulrich Beck52.
A transio da modernidade para a ps-modernidade representa uma das
principais preocupaes dos tericos das cincias sociais na atualidade, sendo tema muito rico
em nuances e repleto de polmicas53. Evidentemente, no se almeja nem mesmo esboar o
estado da tarde dessa discusso, pois referido intento transbordaria em muito o objeto de
investigao deste trabalho. No entanto, necessrio, ao menos, destacar que, para Beck, a
sociedade contempornea caracteriza-se mais pela radicalizao dos princpios que nortearam
o processo de modernizao industrial, do que por movimentos que apontariam para uma
superao dessa modernidade, como si acontecer, por exemplo, com o socilogo portugus
Boaventura de Sousa Santos.
De acordo com esse socilogo, vive-se um perodo de transio paradigmtica,
como se verifica no seguinte trecho:
52
de Informaes Bibliogrficas ANPOCS, Rio de Janeiro, n. 46, p. 2, 1998.
53
O prprio Beck refere-se ao tema da ps-modernidade, nos seguintes termos: Este livro uma tentativa de
seguir o rastro da partcula ps(ou, em seu lugar, avanado, tardio, ultra). Ele movido pelo esforo de
compreender os contedos que o desenvolvimento histrico da modernidade nas ltimas duas, trs dcadas
especialmente na Alemanha Oriental , atribuiu a essa partcula. Isso somente poder ser feito num duro
confronto com as velhas teorias e hbitos de pensamento que, com o acrscimo da partcula ps, tiveram sua
validade prolongada. (BECK, Ulrich. Sociedade de risco: rumo a uma outra modernidade. So Paulo: Editora
34, 2010, p. 11). A literatura que aborda o tema da modernidade/ps-modernidade vastssima. Por todos, cf.
LYOTARD, Jean-Franois. A condio ps-moderna. 5. ed. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1998.
28
A partir dos sculos XVI e XVII, a modernidade ocidental emergiu como um
ambicioso e revolucionrio paradigma sociocultural assente numa tenso dinmica
entre regulao social e emancipao social. A partir de meados do sculo XIX, com
a consolidao da convergncia entre o paradigma da modernidade e o capitalismo,
a tenso entre regulao e emancipao entrou num longo processo histrico de
degradao caracterizado pela gradual e crescente transformao das energias
emancipatrias em energias regulatrias. [...], no limiar do terceiro milnio, estamos
provavelmente a assistir ao culminar deste processo 54.
No contexto da pesquisa desenvolvida por Boaventura de Sousa Santos, as

promessas da modernidade, por no terem sido cumpridas, tornaram-se problemas para os
quais, em princpio, no existem solues. Diante disso, o autor estabelece como referncia
uma posio de ps-modernidade inquietante ou de oposio, uma vez que a disjuno
entre a modernidade dos problemas e a ps-modernidade das possveis solues deve ser
assumida plenamente e deve ser transformada num ponto de partida para enfrentar desafios da
construo de uma teoria crtica ps-moderna55.
Nessa linha, Boaventura de Sousa Santos articula diversas teorias e horizontes
analticos e conceituais, abordando tanto a crtica da modernidade quanto a crtica da teoria
crtica da modernidade, para culminar em uma nova forma de conhecimento, a que chamou de
conhecimento-emancipao56, indispensvel para se pensar a transio paradigmtica da
modernidade para a ps-modernidade.
Partindo de outra perspectiva, Beck considera os riscos, notadamente os riscos
ambientais de graves consequncias, como a chave interpretativa para a compreenso da
sociedade contempornea57. Mais do que refletir sobre as condies de uma transio
paradigmtica rumo ps-modernidade, Beck preocupa-se com os efeitos oriundos do
sucesso inquestionvel da modernidade industrial que culminaram na instaurao da
sociedade de risco.
Nesse contexto, o que se verifica que os riscos ambientais so decorrentes da
intensificao e do aprofundamento da industrializao moderna, em seus estgios mais
avanados, o que justifica a compreenso de que a perspectiva da sociedade de risco no
ps-moderna, mas sim, fundamentalmente, moderna.
54
SANTOS, Boaventura de Sousa. A crtica da razo indolente: contra o desperdcio da experincia. 3. ed., So
Paulo: Cortez, 2001, p. 15.
55
Ibid., p. 29.
56
Ibid., p. 107.
57
Segundo Srgio Costa, No trabalho do autor [Beck], risco assume a conotao de categoria estruturante da
segunda modernidade e abrange, para alm das ameaas objetivamente existentes, os processos e os
mecanismos sociais de percepo, decodificao e preveno contra riscos. (COSTA, Srgio. Quase crtica:
insuficincias da sociologia da modernizao reflexiva. Tempo Social. So Paulo, v. 16, n. 2: 75, nov. 2004).
29
Em que pese existam diversos marcos considerados iniciais da modernidade,

como a Revoluo Industrial e o Iluminismo, fato que a exacerbao de valores, como razo
e liberdade, aliados ao desenvolvimento do conhecimento cientfico, representa a essncia do
paradigma da modernidade, surgido entre o sculo XVI e os finais do sculo XVIII, antes
mesmo do sistema capitalista industrial ter-se tornado dominante. A partir da, a modernidade
e o capitalismo industrial convergiram-se e entrecruzaram-se, apesar de as respectivas
condies de desenvolvimento terem-se mantido relativamente autnomas58.
Nessa primeira fase da modernidade, a busca incessante pelo progresso
impulsionou o desenvolvimento tcnico-econmico, o que levou apropriao descontrolada
e ilimitada da natureza. Como resultado, ocorreu a crescente degradao do meio ambiente,
legitimada pela perspectiva de que os recursos naturais eram necessrios to somente para dar
sustentculo industrializao crescente, alm de no se ter conscincia da sua finitude.
No h duvida de que o progresso cientfico e a industrializao foram
importantes para combater diversas ameaas que acompanhavam a trajetria do ser humano
desde sempre, como fome, intempries naturais, pragas e doenas, as mais diversas. Em
uma velocidade fenomenal, a cincia contribuiu em muito para a substituio das crenas
tradicionais e do conhecimento leigo que perderam legitimidade no processo de tomada de
decises59. Alm disso, o que no pudesse ser controlado pela cincia, como no caso dos
desastres da natureza, passou a ser mensurado pelo clculo estatstico, o que impulsionou o
desenvolvimento do sistema de seguros que se espalhou para os mais diversos setores da
vida humana60.
Dessa maneira, os modelos institucionais do incio da modernidade foram
pensados em um contexto de previsibilidade, haja vista que, para cada perigo ou dano, haveria
o seguro correspondente, de forma a garantir que houvesse reparao em razo da leso
ocasionada. Essa simbiose entre previso e segurana ocasionou a disseminao e a
institucionalizao da ideia de segurana em um mundo repleto de incertezas e perigos 61.
58
SANTOS, Boaventura de Sousa, op. cit., p. 49.

MASCARENHAS, Luciane Martins de Arajo. Meio ambiente: a configurao dos riscos da modernidade e
os direitos difusos. Revista de Direito Ambiental [RDA]. So Paulo: Revista dos Tribunais, n. 54, p. 207-208,
2009.
60
AVZARADEL, Pedro Curvello Saavedra. Mudanas climticas: risco e reflexividade. Dissertao de
mestrado. Niteri: Universidade Federal Fluminense (UFF), 2008, p. 23.
61
Ibid., p. 24.
59
30
Entretanto, na segunda fase da modernidade, que recebeu a denominao de

sociedade de risco por Ulrich Beck, esse modelo pautado pela lgica da previsibilidade no se
sustenta mais. Diante da existncia de riscos atmicos, ambientais, qumicos e genticos, a
sociedade de risco converteu-se em um modelo de sociedade no segurvel, tendo em conta
que as possibilidades de preveno e de reparao dos riscos diminuem com o aumento dos
riscos62. Por isso, a existncia concomitante e assaz paradoxal do progresso e do risco
constitui um dos pilares da teoria social de Beck.
A pesquisa desenvolvida no contexto da sociedade de risco , portanto, uma
tentativa de compreender a marcante transformao das atitudes sociais e dos medos
decorrentes do prprio avano do projeto modernista, ou seja, uma tentativa de examinar as
foras intersticiais em jogo entre desenvolvimento tecnolgico, cincia, poltica e instituies
sociais e as consequncias desse confronto, em termos de riscos, tanto para o indivduo quanto
para a sociedade como um todo63.
Se h afinidades evidentes entre os estudos desenvolvidos por Beck e por outros
tericos, como Mary Douglas e Aaron Wildavsky, no tocante s crticas aos limites das
abordagens tcnicas e probabilsticas dos riscos64, a perspectiva da sociedade de risco
inovadora ao apontar as especificidades dos riscos contemporneos que so frutos de uma
bem sucedida industrializao que, sistematicamente, ignora suas consequncias para o meio
ambiente e para o prprio ser humano.
Por mais que Beck comungue da ideia de que os riscos so socialmente
percebidos, fato que os riscos atuais so compreendidos como objetivamente distintos dos
riscos do passado e, por isso, merecem um enfoque diferenciado65. Nessa linha, Srgio Costa
afirma que a presena social ubqua dos riscos confere-lhes o carter de ameaas
civilizacionais que, revestidas de uma inevitabilidade atormentadora, impem a reestruturao
dos planos de vida pessoais e refazem a gramtica social66.
62
A esse respeito, interessante a observao de Srgio Costa que assinala a relao paradoxal entre risco e
controle: A segunda ordem de fatores que leva as instituies polticas modernas na sociedade de risco crise
diz respeito correlao inescapvel entre controle e risco. A concesso de mais recursos e poderes para que
as instituies polticas controlem de forma mais adequada os riscos acarreta necessariamente novas ameaas:
o aumento, por exemplo, da eficincia militar que posiciona a populao de um Estado determinado,
aparentemente a salvo dos riscos de um ataque externo, potencializa inelutavelmente o risco da destruio
blica total. (COSTA, Srgio, op. cit.).
63
JARVIS, Darryl S. L. Risk, globalisation and the State: a critical appraisal of Ulrich Beck and the world risk
society thesis. Global Society, v. 21, n. 1, 2007. Disponvel em: <http://www.sfu.ca/~poitras/gs_jarvis.pdf>.
Acesso em: 12 abr. 2012.
64
Enquanto Beck e Giddens projetaram o tema dos riscos ao centro da teoria social, outras anlises mantiveram
os riscos como um tema mais restrito de estudo, enfatizando a sua decisiva carga cultural e social (cf.
de Informaes Bibliogrficas ANPOCS, Rio de Janeiro, n. 46, p. 1, 1998).
65
GIDDENS, Anthony; BECK, Ulrich; LASH, Scott. Modernizao reflexiva: poltica, tradio e esttica na
ordem social moderna. So Paulo: Unesp, 1995, p. 17.
66
COSTA, Srgio, op. cit., p. 75.
31
O prprio Beck questiona se o conceito de risco com o qual ele trabalha tem,
realmente, importncia scio-histrica, se no se trataria de um fenmeno decorrente de
qualquer empreendimento humano, para em seguida asseverar:
certo que os riscos no so uma inveno moderna. Quem como Colombo saiu
em busca de novas terras e continentes por descobrir assumiu riscos. Estes eram,
porm, riscos pessoais, e no situaes de ameaa global, como as que surgem para
toda a humanidade com a fisso nuclear ou com o acmulo de lixo nuclear. A
palavra risco tinha, no contexto daquela poca, um tom de ousadia e aventura, e
no o da possvel autodestruio da vida na Terra67.
Portanto, os riscos contemporneos diferenciam-se de seus equivalentes de pocas

pretritas por conta da globalidade de seu alcance (no se restringindo aos seres humanos,
mas se estendendo flora e fauna), representando, por isso, srios desafios para as
instituies dedicadas ao seu controle, as quais foram criadas no bojo da primeira fase da
modernizao. Alm disso, quo incalculveis e imprevisveis so os intrincados caminhos
de seus efeitos nocivos68, como no caso do efeito estufa e do aquecimento global, tpicos
riscos ambientais. Em sntese, de acordo com Julia S. Guivant, tratam-se de riscos com
efeitos globais, invisveis e, s vezes, irreversveis69.
Como os riscos contemporneos, antes de serem uma falha da modernidade
industrial, so, na verdade, o efeito colateral decorrente do seu sucesso, Beck afirma que a
narrativa do risco uma narrativa da ironia, uma vez que as instituies modernas foram
construdas com base na ideia de que quanto mais o mundo se tornasse conhecido por
intermdio da cincia, mais o ser humano poderia control-lo e direcion-lo para atingir seus
objetivos. Por isso, aprofundaram-se mtodos e mecanismos de preveno e de gerenciamento
dos riscos que, ironicamente, essas mesmas instituies produzem, ao envidar esforos para
tentar prever o que, na realidade, imprevisvel. Nas palavras do socilogo alemo:
A narrativa do risco a narrativa da ironia. Essa narrativa lida com a stira
involuntria, a futilidade otimista, com a qual as altamente desenvolvidas
instituies da sociedade moderna cincia, estado, mercado e militar almejam
antecipar aquilo que no pode ser antecipado. [...] A situao de ironia fatal na qual
a sociedade tecnocientfica coloca-nos , como consequncia de sua perfeio, muito
mais radical: ns no sabemos o que no sabemos mas so desses perigos que
emergem aquilo que ameaa a humanidade!70
67
BECK, Ulrich. Sociedade de risco: rumo a uma outra modernidade. So Paulo: Editora 34, 2010, p. 25.
Ibid., p. 33.
69
de Informaes Bibliogrficas ANPOCS, Rio de Janeiro, n. 46, p. 20, 1998.
70
No original: The narrative of risk is a narrative of irony. This narrative deals with the involuntary satire, the
optimistic futility, with which the highly developed institutions of modern society science, state, business
and military attempt to anticipate what cannot be anticipated. []. The fatal irony, into which scientifictechnical society plunges us is, as a consequence of its perfection, much more radical: we do not know what it
is we dont know but from this dangers arise, which threaten mankind! (BECK, Ulrich. Living in the
68
32
Dessa narrativa irnica referenciada por Beck, repleta de riscos imprevisveis e

inseguranas incalculveis, surge uma nova fase da modernidade, denominada sociedade de
risco, permeada pela incerteza fabricada71.
De acordo com Julia S. Guivant, a sociedade de risco apresenta dois aspectos
centrais: (i) comea onde acaba a natureza e (ii) comea onde acaba a tradio. No primeiro
caso, como no h mais natureza que no tenha sido afetada pelo ser humano, os riscos
contemporneos existem, no apesar do conhecimento acumulado sobre ns e sobre o meio
ambiente, mas justamente por causa do avano desse conhecimento. No segundo caso, em
razo da desconfiana nas instituies de segurana tradicionais, crescente a necessidade de
tomar decises sobre os riscos a serem assumidos, mesmo que, ao mesmo tempo, se
desconhea quase tudo sobre eles72.
Nesse contexto, Beck descreve os trs traos fundamentais dos riscos
caractersticos dessa segunda fase da modernidade industrial, a saber: a deslocalizao, a
incalculabilidade, e a no compensatoriedade73.
No primeiro caso, os riscos da sociedade de risco no esto limitados a barreiras
espaciais e geogrficas, podendo ultrapassar fronteiras entre pases e at continentes74.
Igualmente, a deslocalizao tambm se expressa no aspecto temporal, pois os novos riscos
apresentam um perodo longo de latncia (como o lixo nuclear), de modo que seus efeitos
futuros no podem ser seguramente determinados. Alm disso, graas complexidade dos
problemas contemporneos e a extenso da cadeia de efeitos, h uma democratizao do
risco, medida que este passa a ter o potencial de atingir pessoas das mais diversas raas,
gnero e nvel socioeconmico, de forma aparentemente indiscriminada75.
Os riscos, na atualidade, tambm se diferenciam dos riscos do passado em razo
de sua incalculabilidade, haja vista que suas consequncias so, em princpio, imprevisveis.
Isso, como visto anteriormente, representa a falncia total da sistemtica de segurana e de
previsibilidade, um dos pilares da primeira modernidade.
world risk society. In: A Hobhouse Memorial Public Lecture. London: British Journal of Sociology
Centennial Professor, London School of Economics and Political Science. Economy and Society, v. 35, n. 3, p.
329, 2006) Traduo nossa.
71
GIDDENS, Anthony; BECK, Ulrich; LASH, Scott, op. cit., p. 219.
72
73
BECK, Ulrich. Living in the world risk society. In: A Hobhouse Memorial Public Lecture. London: British
Journal of Sociology Centennial Professor, London School of Economics and Political Science. Economy and
Societyv. 35, n. 3, p. 331, 2006.
74
O caso da mudana climtica e do vrus da gripe AH1n1, conhecido como gripe suna, so exemplos de riscos
que no respeitam fronteiras territoriais.
75
De acordo com Beck, a misria hierrquica, o smog democrtico. Com a ampliao dos riscos da
modernidade com a ameaa natureza, sade e alimentao etc. , relativizam-se as diferenas e
fronteiras sociais (BECK, Ulrich. Sociedade de risco: rumo a uma outra modernidade. So Paulo: Editora 34,
2010, p. 43). Mas o prprio autor no deixa de reconhecer que a deslocalizao social no previne que pessoas
pobres sejam mais prejudicadas em um primeiro momento, quando da ocorrncia de uma catstrofe ambiental.
33
Por seu turno, a no compensatoriedade o exato oposto da quimera da primeira

fase da modernidade, baseada na utopia cientfica de que seria possvel controlar todas as
consequncias e os perigos decorrentes das decises polticas e econmicas. Trata-se da
constatao, proveniente do prprio avano da cincia, de que em situaes de risco ao meio
ambiente, como o aquecimento global, torna-se impossvel a compensao do bem ambiental.
Em razo desses novos parmetros de risco na contemporaneidade, Franois
Ewald afirma que a lgica da compensatoriedade substituda pelo princpio da precauo
por intermdio da preveno76. No entanto, a ironia que subjaz essa nova situao, percebida
por Beck, que na sociedade de risco cada vez mais decises sobre vida ou morte, guerra e
paz so tomadas a partir de um crescente patamar de completo desconhecimento (notknowing), o qual coloca em xeque a sistemtica do clculo dos riscos baseada nas
experincias passadas e na racionalidade cientfica. E como tudo agora possvel, sendo que
cenrios mais ou menos improvveis devem ser levados em considerao, ao conhecimento
com supedneo na racionalidade e na experincia somam-se a imaginao, a suspeita,
elementos ficcionais e at o medo77. Nesse ponto, Franois Ewald assevera que:
[...] o princpio da precauo requer um uso ativo da dvida, no sentido que
Descartes tornou cannico em suas meditaes. Antes de qualquer ao, eu devo no
apenas perguntar a mim mesmo o que preciso saber e o que devo alcanar, mas
tambm o que eu no sei, o que receio ou suspeito. Eu devo, alm da precauo,
imaginar o pior possvel, a consequncia que um demnio infinitamente malicioso,
enganador poderia ter inserido em uma aparentemente inocente empreitada 78.
Diante desse cenrio que Ulrich Beck entende que no se sustentam mais as
bases sobre as quais foi erguida a sociedade industrial notadamente o iderio da segurana e
da previsibilidade, alm da crena no mito do progresso e do conhecimento cientfico em
razo do advento dos efeitos incalculveis, imprevisveis e no passveis de serem
compensados, nem segurados, dos riscos contemporneos79.
76
EWALD, Franois. The return of Descartes malicious demon: an outline of a philosophy of precaution. In:
BAKER, T.; SIMON, J. (Ed). Embracing risk. Chicago, IL: University of Chicago Press, 2002, p. 273-301. In:
BECK, Ulrich. Living in the world risk society. A Hobhouse Memorial Public Lecture. London: British
Society, v. 35, n. 3, p. 334, 2006.
77
BECK, Ulrich. Living in the world risk society. A Hobhouse Memorial Public Lecture. London: British
Society, v. 35, n. 3, p. 335, 2006.
78
No original: [] the precaution principle requires an active use of doubt, in the sense Descartes made
canonical in his meditations. Before any action, I must not only ask myself what I need to know and what I
need to master, but also what I do not know, what I dread or suspect. I must, out of precaution, imagine the
worst possible, the consequence that an infinitely deceptive, malicious demon could have splipped into the
false of apparently innocent enterprise. EWALD, Franois. The return of Descartes malicious demon: an
outline of a philosophy of precaution. In: BAKER, T.; SIMON, J. (Ed.) Embracing Risk, Chicago, IL:
University of Chicago Press, 2002, p. 273-301. In: BECK, Ulrich. Living in the world risk society. A
Hobhouse Memorial Public Lecture. London: British Journal of Sociology Centennial Professor, London
School of Economics and Political Science LSE, 2006, p. 335. Traduo nossa.
79
GIDDENS, Anthony; BECK, Ulrich; LASH, Scott, op. cit., p. 207-2018.
34
Porm, em vista desse novo patamar de riscos que no podem ser controlados e/ou
conhecidos de maneira satisfatria, a sociedade no realiza uma autorreflexo das instituies
da modernidade responsveis pelo seu enfrentamento, optando por investir em mecanismos de
regulao e de controle obsoletos, pois ainda pautados pela perspectiva moderna. Beck chama
de irresponsabilidade organizada80 a esse fenmeno que decorre da crescente explorao de
tecnologias produtoras de riscos, concomitantemente com a ausncia de noo da necessria
responsabilidade dos agentes pelos eventuais danos que causem em decorrncia exatamente
da explorao dessas tecnologias modernas.
Nas palavras de Jos Rubens Morato Leite:
A sociedade de risco aquela que, em funo de seu contnuo crescimento
econmico, pode sofrer a qualquer tempo as consequncias de uma catstrofe
ambiental. Nota-se, portanto, a evoluo e o agravamento dos problemas, seguidos
de uma evoluo da sociedade (da sociedade industrial para a sociedade de risco),
sem, contudo, uma adequao dos mecanismos jurdicos de soluo dos problemas
dessa nova sociedade. H conscincia da existncia dos riscos, desacompanhada,
contudo, de polticas de gesto, fenmeno denominado irresponsabilidade
organizada.81
No obstante o fenmeno da irresponsabilidade organizada seja uma realidade

presente na atualidade, Beck entende que a temtica dos riscos na sociedade contempornea
tem o potencial de se converter em ponto central do debate social e vetor de mudanas
institucionais necessrias82. Nas palavras de Beck: sociedades modernas so ento
confrontadas com os princpios e limites do seu prprio modelo precisamente na medida em
que no se modificam, no refletem sobre as consequncias e buscam uma poltica industrial
de mais-do-mesmo83.
80
Os tomadores de deciso poltica afirmam que no so responsveis: no mximo, eles regulam o

desenvolvimento. Os especialistas cientficos dizem que criam novas oportunidades tecnolgicas, mas no
decidem sobre a maneira como so utilizadas. Os empresrios explicam que esto apenas atendendo demanda
do consumidor. o que eu chamo de irresponsabilidade organizada. A sociedade virou um laboratrio onde
ningum se responsabiliza pelo resultado das experincias. (BECK, Ulrich. A cincia causa dos principais
problemas da sociedade industrial. Folha de S. Paulo, So Paulo, 20 nov. 2001, grifo nosso).
81
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes; LEITE, Jos Rubens Morato (Org.). Direito constitucional ambiental
brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 132.
82
Nessa mesma linha, Srgio Costa faz a seguinte observao: As sociedades modernas tornam-se efetivamente
sociedades de risco na medida em que constituem mecanismos de percepo e de decodificao discursiva das
ameaas existentes. Nesse momento, a presena dos riscos adquire a fora de mecanismo catalisador e
liberador da (auto)crtica social, tornando uma autoevidncia os limites das instituies que nascem com a
modernidade (famlia nuclear, o Estado moderno, a tcnica e a cincia em sua forma contempornea) e a
vulnerabilidade dos projetos sociais e pessoais nela enraizados. A sociedade de risco constitui, assim, o
contexto no qual o fim das certezas (modernas) v emergir como possibilidade a era da crtica e da
reinveno. (COSTA, Srgio. Quase crtica: insuficincias da sociologia da modernizao reflexiva. Tempo
Social. So Paulo. v. 16, n. 2: 76, nov. 2004, grifo nosso).
83
No original: modern societies are therefore confronted with the principles and limits of their own model
precisely to the extent that they do not change themselves, do not reflect on the consequences, and pursue a
industrial policy of more-the-same (LASH, Scott; SZERSZYNSKY, Bronislaw; WYNNE, Brian (Org.). Risk,
environment and modernity: towards a new ecology. London: Sage Publications, 1996, p. 29).
35
Para romper a lgica da irresponsabilidade organizada, Ulrich Beck sugere uma

redefinio do papel da poltica sensivelmente diferente das estratgias de emancipao,
tpicas de uma teoria social da fase anterior da modernidade, pautada pela lgica da sociedade
de classes. Isso porque as implicaes da sociedade de risco tm o condo de ocasionar a
reavaliao da agenda poltica contempornea, uma vez que pressupe a reorientao de
valores e das estratgias para atingi-los84.
Como visto, na primeira fase da modernidade, opera-se a transio da sociedade
industrial para a sociedade de risco de forma no planejada, como consequncia da
radicalizao dos princpios da prpria modernidade. A sociedade de risco defronta-se com
seus prprios efeitos que no podem ser controlados ou assimilados, segundo os parmetros e
as instituies da sociedade industrial. Esse processo denominado por Beck como
modernizao reflexiva85, no qual os novos riscos ainda no fazem parte do debate pblico
e so apreendidos como riscos meramente residuais (sociedade de risco residual)86.
Na fase sucessiva, Beck entende que a reflexividade acompanhada pela reflexo,
ou seja, uma fase de autocrtica da sociedade de risco, quando os perigos da sociedade
industrial comeam a dominar os debates e conflitos pblicos, tanto polticos como
privados87, sendo questionados poltica e socialmente por organizaes de interesse e pelos
sistemas poltico e judicirio.
A questo ecolgica apresenta-se no contexto da sociedade de risco como objeto
central de preocupao e reflexo88, ocasionando a proliferao de debates nas esferas pblica
e privada que influenciam, decisivamente, a poltica contempornea, de forma a propiciar as
transformaes institucionais indispensveis para fazer frente a esse novo cenrio de riscos
ambientais89, pautado pela utilizao intensiva de recursos tcnico-cientficos, sem o controle
de seus efeitos, bem como pela percepo da escassez dos bens ambientais.
84
de Informaes Bibliogrficas ANPOCS. Rio de Janeiro, n. 46, p. 26, 1998.
85
Essa seria a fase em que ocorre a autoconfrontao da modernidade com seus efeitos colaterais latentes.
86
GIDDENS, Anthony; BECK, Ulrich; LASH, Scott, op. cit., 1995, p. 15.
87
Ibid., p. 15.
88
Assim se expressa Ulrich Beck: A metamorfose dos efeitos colaterais despercebidos da produo industrial
na perspectiva das crises ecolgicas globais no parece mais um problema do mundo que nos cerca um
chamado problema ambiental mas sim um crise institucional profunda da prpria sociedade industrial.
(GIDDENS, Anthony; BECK, Ulrich; LASH, Scott, op. cit., p. 19).
89
interessante observar o potencial que o direito tem para operar transformaes pelas quais passa a sociedade.
Para Roberto Mangabeira Unger, o direito (e o pensamento jurdico) foram, nas democracias industriais
contemporneas ocidentais, assim como em muitas sociedades do passado, o lugar em que um ideal de
civilizao assume forma institucional detalhada. No direito e no pensamento jurdico, ideais devem se ajustar
com interesses, e a unio entre interesses e ideais deve-se materializar em estruturas prticas (UNGER,
Roberto Mangabeira. O direito e o futuro da democracia. So Paulo: Boitempo, 2004, p. 9).
36
luz do fenmeno da irresponsabilidade organizada presente na sociedade de

risco, faz-se vital adequar os instrumentos jurdicos, de maneira a poder responder aos riscos
da crise ambiental contempornea, a fim de garantir o direito da presente, mas tambm das
futuras geraes, conforme prescreve a CF/88, em seu art. 225, caput90. inegvel que o
direito pode ser encarado como instrumento de transformao social e econmica 91, e sua
utilizao, no que concerne promoo da proteo ambiental, no contexto da sociedade de
risco, merece ser incentivada e aprofundada92.
Impem-se, porm, o reconhecimento das limitaes advindas do uso exclusivo
de instrumentos jurdicos tradicionais de comando e controle para contribuir com uma efetiva
proteo ao meio ambiente e a necessidade de se valer de novas alternativas, particularmente
da seara tributria93, que, ao tempo em que interfiram juridicamente no mercado, promovam
mudanas na racionalidade econmica hodierna que atenta contra a sustentabilidade e a
proteo ambiental.
Nessa perspectiva, vale observar que o risco ambiental acaba servindo de
importante elo entre as presentes e as futuras geraes, tendo em vista a irreversibilidade
ftica94 do dano ao meio ambiente, legado s geraes vindouras, o que demanda a adoo de
medidas jurdicas que promovam, prioritariamente, a preveno do dano ao invs de sua mera
reparao95. Assim, no se limitando ao ferramental tradicional de comando e controle,
necessariamente circunscrito esfera pontual do dano ambiental especfico, pretende-se
90
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e
essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder pblico e coletividade o dever de defend-lo e
preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
91
SALOMO FILHO, Calixto. Direito como instrumento de transformao social e econmica. Revista de
Direito Pblico da Economia [RDPE]. Belo Horizonte: Editora Frum, ano 1, n. 1, p. 15-44, jan.-mar. 2003.
92
A esse respeito, Raffaele de Giorgi apresenta um ponto de vista divergente: [...] o risco sobrecarrega o
Direito: trata-se, no entanto, de estratgias de retardamento do risco, no de estratgias que evitam o risco
(GIORGI, Raffaele de. Direito, democracia e risco: vnculos com o futuro. Porto Alegre, Sergio Fabris Editor,
1998, p. 198).
93
Ao se falar em instrumentos jurdicos tributrios, possvel pensar em uma verdadeira poltica tributria:
Trata-se da exigncia de que o direito tributrio no seja entendido como um conjunto de normas e doutrinas
jurdicas sobre a tributao, mas sim seja definido como um campo debruado sobre a poltica tributria
(CASTRO, Marcus Faro de. Direito, tributao e economia no Brasil: aportes da anlise jurdica da poltica
econmica. Revista da PGFN Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, ano I, n. 2, p. 23-51, 2011).
94
A respeito das caractersticas do dano ambiental que revelam essa irreversibilidade ftica, vale citar: A
pulverizao de vtimas, pois, mesmo quando certos sujeitos so atingidos, a leso ambiental afeta, sempre e
necessariamente, uma pluralidade difusa de vtimas; a dificuldade de sua reparao, uma vez que por mais
custosa que seja a reparao, jamais se reconstituir a integridade ambiental ou a qualidade do meio que for
atingido; e a dificuldade de sua valorao, dado que nem sempre possvel, no estgio atual do conhecimento, o
clculo da totalidade do dano ambiental (COSTA, Sildalia Silva. A natureza jurdica da compensao
ambiental. In: BENJAMIN, A. Herman; LECEY, Eladio; CAPPELLI, Silvia. (Coord.). Mudanas climticas,
biodiversidade e uso sustentvel de energia. So Paulo: Imprensa Oficial do Estado de So Paulo, 2008, p. 89).
95
HUPFFER, Haide M.; WEYERMULLER, Andr R.; WACLAWOVSKY, Willian G. Uma anlise sistmica
do princpio do protetor-recebedor na institucionalizao de programas de compensao por servios
ambientais. Ambiente & Sociedade, v. 14, n. 1: 98, jan.-jun. 2011.
37
abordar os mecanismos tributrios que podem oferecer um sistema de incentivo de ordem

mais ampla e condizente com a natureza dos riscos ambientais contemporneos.
Antes de avanar na reflexo a respeito de como os instrumentos tributrios
devem ser estruturados de maneira a criar incentivos com o fito de regular a conduta
humana luz da sustentabilidade ambiental, sem comprometer o desenvolvimento
econmico, faz-se necessrio avaliar uma faceta relevante do risco ambiental que o dever
de equidade intergeracional a partir da fundamentalidade do direito ao meio ambiente
ecologicamente sustentvel.
38
3 RISCOS AMBIENTAIS E OS VNCULOS COM O FUTURO
O surgimento da sociedade de risco expressa um estgio do projeto da

modernidade no qual as ameaas produzidas como decorrncia do aprofundamento da
sociedade industrial comeam a tomar forma. Viu-se que uma consequncia relevante da
instaurao da sociedade de risco o surgimento da irresponsabilidade organizada, fenmeno
por intermdio do qual, medida que se intensificam os riscos contemporneos, incrementamse os nveis de irresponsabilidade dos agentes, em razo da imprevisibilidade, invisibilidade e
globalidade dos efeitos desses riscos fabricados pela sociedade contempornea.
Com essa potencializao dos riscos advindos do desenvolvimento da sociedade
industrial, alguns doutrinadores defendem o surgimento, nas ltimas dcadas, do Estado de
Direito Ambiental e Ecolgico96, como mecanismo institucional pr-ordenado a prevenir e a
reagir s consequncias ambientais advindas da sociedade de risco. Mas, como anota Jos
Joaquim Gomes Canotilho, no pertence a uma lei-quadro fundamental, como uma
Constituio, fixar concretamente os instrumentos polticos, econmicos, jurdicos, tcnicos e
cientficos indispensveis soluo dos problemas ecolgicos-ambientais97, normalmente
ocorrendo a constitucionalizao do direito a todos a um meio ambiente ecologicamente
equilibrado, inclusive para as futuras geraes, conforme prescreve o art. 225, caput, da CF/8898.
96
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional ambiental portugus: tentativa de compreenso de
30 anos das geraes ambientais no direito constitucional portugus. In: CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes;
LEITE, Jos Rubens Morato (Org.). Direito ambiental constitucional. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 5-6: No
seu conjunto, as dimenses jurdico-ambientais e jurdico-ecolgicas permitem falar de um Estado de direito
ambiental e ecolgico. O Estado de direito, hoje, s Estado de direito se for um Estado protector do ambiente
e garantidor do direito ao ambiente; mas o Estado ambiental e ecolgico s ser Estado de direito se cumprir
os deveres de juridicidade impostos actuao dos poderes pblicos.
97
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes, op. cit., p. 3.
98
O que no afasta a polmica acerca da (im)prescindibilidade de um arrimo jurdico-constitucional, na
linguagem de Canotilho, de um direito ao meio ambiente sustentvel para sua concretizao. A esse respeito,
assinala-se que o Supremo Tribunal Federal j assegurava a proteo ao meio ambiente antes mesmo da
promulgao da Constituio Federal de 1988, elencando-o como um dos direitos de terceira gerao, como se
pode perceber da seguinte ementa: A questo do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Direito de terceira gerao. Princpio da solidariedade. O direito integridade ao meio ambiente. Tpico direito
de terceira gerao. Constitui prerrogativa jurdica de titularidade coletiva, refletindo, dentro do processo de
afirmao dos direitos humanos, a expresso significativa de um poder atribudo no ao indivduo identificado
em sua singularidade, mas, num sentido verdadeiramente mais abrangente, prpria coletividade social.
Enquanto os direitos de primeira gerao (direitos civis e polticos) que compreendem as liberdades
clssicas, negativas ou formais realam o princpio da liberdade e os direitos da segunda gerao (direitos
econmicos, sociais e culturais) que se identificam com as liberdades positivas, reais ou concretas
acentuam o princpio da igualdade, os direitos de terceira gerao, que materializam poderes de titularidade
coletiva atribudos genericamente a todas as formaes sociais, consagram o princpio da solidariedade e
constituem um momento importante no processo de desenvolvimento, expanso e reconhecimento dos direitos
humanos, caracterizados, enquanto valores fundamentais indisponveis, pela de uma essencial
inexauribilidade. Consideraes doutrinrias (Mandado de Segurana n. 22.164, Relator Ministro Celso de
Mello, Plenrio, DJ 17.11.85).
39
A respeito da consolidao do direito fundamental ao meio ambiente, Jos

Joaquim Gomes Canotilho assevera que, semelhana do que ocorre com a doutrina dos
direitos fundamentais em geral, na qual se firmou uma indubitvel cronologia de geraes de
direitos, pode-se falar em uma sedimentao geolgica em torno de problemas ecolgicos e
ambientais de primeira e de segunda gerao. Na primeira gerao, a preocupao central foi
com a preveno, com o controle da poluio e seus malefcios e com a subjetivao do
direito ao ambiente como direito de ordem fundamental99.
Na segunda gerao de direitos ambientais, os problemas ecolgicos apontam para
uma sensitividade ecolgica mais sistmica e cientificamente ancorada, aberta para o
pluralismo legal global100, na regulao dos temas do meio ambiente. Isso decorre da
combinao dos efeitos da poluio ambiental que possui implicaes globais e duradouras,
como ocorre, por exemplo, com o efeito estufa e as mudanas climticas101.
Percebe-se que a insero da tutela do meio ambiente na Constituio Federal veio
na esteira da consolidao da temtica ambiental sob perspectiva de solidariedade
intergeracional que compreende a proteo do meio ambiente como medida indispensvel
para a concretizao do princpio da dignidade humana (art. 1o, III, CF/88), que no se limita
s geraes presentes. Isso possibilita a superao da perspectiva centrada unicamente na
pessoa, tpica da sociedade industrial, para uma noo transindividual, consubstanciada no
termo qualidade de vida de todo o gnero humano 102.
dis Milar e Flvia Tavares Rocha Loures esto em sintonia com essa
compreenso contempornea da relao intrnseca existente entre a dignidade da pessoa
humana e o meio ambiente ecologicamente equilibrado, ao afirmar que este configura-se
como extenso do direito vida, quer sob o enfoque da prpria existncia fsica e da sade
dos seres humanos, quer quanto ao aspecto da dignidade dessa existncia a qualidade
de vida103.
99

A respeito desse pluralismo de instrumentos jurdicos, Canotilho se vale da anlise do texto constitucional
portugus para asseverar que a soluo dos problemas ecolgico-ambientais pressupe o manejo tanto de
instrumentos dcteis como a informao, o procedimento, a autoregulao e a flexibilizao, como
instrumentos diretivos reconduzveis a planos e controlos ambientais estratgicos, como o caso da
institucionalizao de mecanismos nacionais e internacionais de cooperao e controlo na prossecuo das
metas ambientais, a exemplo do Protocolo de Quioto, que entrou em vigor em 16 de fevereiro de 2005
(CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes, op. cit., p. 3, grifo do autor).
101
102
CARVALHO, Dlton Winter. Sociedade do risco global e o meio ambiente. Revista de Direito Ambiental,
v. 52, p. 29-30, out.-dez. 2008.
103
MILAR, dis; LOURES, Flvia Tavares Rocha. Meio ambiente e direitos da personalidade. Revista de
Direito Ambiental, vol. 37, p. 14, jan.-mar. 2005.
100
40
Neste ponto, faz-se imprescindvel analisar, brevemente, o contedo do art. 225

da CF/88, que representa o marco inaugural do tema ambiental no constitucionalismo
brasileiro104:
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de
uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder
pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e
futuras geraes.
O texto constitucional consagra a universalidade do direito ao meio ambiente ao

utilizar o termo todos que deve ser interpretado como abarcando todo o gnero humano105,
sendo que, para alguns autores, a expresso abrangeria igualmente os animais, as florestas e
os demais ecossistemas existentes106.
Ao fazer referncia ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, entende-se que
o legislador constituinte utilizou uma expresso advinda das cincias da natureza que
corresponderia a um suposto equilbrio e interdependncia que vincularia entre si todos os
seres vivos e, tambm, o meio ambiente no qual esto inseridos107. De todo modo, a partir da
constitucionalizao da expresso, o equilbrio perde sua referncia cientfica pura,
transformando-se em preocupao de interesse geral, objeto de polticas pblicas vale dizer,
de interveno do Estado por afetar um grande nmero de pessoas108.
Por seu turno, de acordo com o art. 99, I, do Cdigo Civil, bens de uso comum do
povo so bens pblicos, tais como rios, mares, estradas, ruas e praas. Assim, na linguagem
da Constituio, o meio ambiente um bem pblico109, com ntida natureza difusa110.
104
Antes da Constituio de 1988, a Lei no 6.938/1981, que disps sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente,
em seu art. 3o, inc. I, definiu o meio ambiente como sendo o conjunto de condies, leis, influncias e
interaes de ordem fsica, qumica e biolgica que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.
105
Herman Benjamin afirma que o melhor entendimento quanto a esse ponto aquele que garante a qualquer
pessoa, seja ela residente no Brasil ou no, o benefcio previsto no dispositivo em apreo, no havendo nisso
nenhum risco soberania. No h de se falar em exclusividade direcionada aos brasileiros, vigorando quanto ao
tema o princpio da universalidade, que, para ser excepcionado, mereceria previso explcita e indubitvel do
legislador constitucional, o que no se verifica no art. 225, da Carta Magna (BENJAMIN, Antonio Herman.
Constitucionalizao do ambiente e ecologizao da Constituio brasileira. In: CANOTILHO, Jos Joaquim
Gomes; LEITE, Jos Rubens Morato (Org.). Direito ambiental constitucional. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 5).
106
MILAR, dis; COIMBRA, Jos de vila Aguiar. Antropocentrismo x Ecocentrismo na cincia jurdica.
Revista de Direito Ambiental, So Paulo, v. 36, p. 9-41, out.-dez. 2004.
107
RODRIGUES, Marcelo Abelha. Instituies de direito ambiental, v. 1. So Paulo: Max Limonad, 2002, p. 61.
108
BENJAMIN, Antonio Herman. Constitucionalizao do Ambiente e Ecologizao da Constituio Brasileira.
In: CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes; LEITE, Jos Rubens Morato (Org.), op. cit., p. 108.
109
Adriano Stanley Rocha Souza esclarece que somente com a Constituio de 1988, fruto do movimento
ambientalista que passou a marcar o Brasil a partir da dcada de 70, que o meio ambiente passou a ser
considerado como UM BEM JURDICO EM SI MESMO CONSIDERADO, constitudo pelo complexo de
recursos naturais na formao do ecossistema indispensvel vida terrestre, levando o legislador a se
conscientizar da necessidade de se criar normas de proteo efetivamente ambientais, ou seja, com o objetivo
de se proteger o ecossistema em si, e no uma atividade econmica deste dependente (SOUZA, Adriano
Stanley Rocha. O meio ambiente como direito difuso e a sua proteo como exerccio de cidadania. In: XX
CONGRESSO NACIONAL DO CONPEDI, 16 a 19 de novembro de 2011, Vitria, Anais... Vitria, 2011,
grifo nosso).
41
A Constituio Federal tambm emprega a expresso sadia qualidade de vida,

no dispositivo em anlise, que parece indicar preocupao com a manuteno das condies
normais (= sadias) do meio ambiente, condies que propiciem o desenvolvimento pleno
(e at natural perecimento) de todas as formas de vida111.
Encontra-se presente no dispositivo constitucional, igualmente, a imposio de um
dever erga omnes de agir positivamente, de forma a preservar o meio ambiente e impedir sua
degradao que direcionada, indistintamente, ao poder pblico, coletividade e a cada um
dos indivduos.
Por fim, a previso normativa do direito fundamental ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, presente no art. 225 do texto constitucional, inovou112 ao mitigar
temporalmente a preocupao com a preservao e a defesa do meio ambiente, no mais
restrita ao tempo presente, mas se direcionando, tambm, ao futuro, s geraes vindouras,
o que evidencia o carter intergeracional do meio ambiente (tanto de suas riquezas quanto de
seus riscos).
No por outro motivo que Ulrich Beck assevera que a verdadeira fora social
do argumento do risco reside nas ameaas projetadas no futuro113, o que torna a perspectiva
intergeracional indispensvel para se refletir acerca da questo ambiental.
Dessa forma, em consonncia com Alexandre Kiss, entende-se que: para haver
justia, a riqueza que ns herdamos das geraes precedentes no deve ser dissipada para
nossa (exclusiva) convenincia e prazer, mas passada adiante, na medida do possvel, para
aqueles que nos sucedero114.
Nessa linha de raciocnio, registra-se que o Princpio 1 da Declarao de
Estocolmo de 1972115 fez meno, pela primeira vez, em uma conferncia da ONU,
110
Parte da doutrina trabalha com a ideia de que o bem ambiental corresponderia a um terceiro gnero de bem
que no se confundiria com os bens pblicos propriamente ditos. o que entende Celso Antonio Pacheco
Fiorillo, para quem o texto constitucional formulou inovao revolucionria no sentido de criar um terceiro
gnero de bem, que, em face de sua natureza jurdica, no se confunde com os bens pblicos e muito menos
com os privados. De acordo com o autor, referido bem ambiental estrutura-se sob duas premissas: a de ser
um bem de uso comum do povo e a de ser essencial qualidade de vida dos seres humanos (FIORILLO,
Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2000, p. 45).
111
BENJAMIN, Antonio Herman. Constitucionalizao do ambiente e ecologizao da Constituio Brasileira.
In: CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes; LEITE, Jos Rubens Morato (Org.), op. cit., p. 108.
112
Como visto na nota 67, mesmo antes do advento da Constituio Federal de 1988, o STF j reconhecia o
direito ao meio ambiente como direito de terceira gerao.
113
BECK, Ulrich. Sociedade de risco: rumo a uma outra modernidade, So Paulo: Editora 34, 2010, p. 40.
114
KISS, Alexandre. Os direitos e interesses das geraes futuras e o princpio da precauo. In: VARELLA,
Marcelo Dias; PLATIAU, Ana Flvia Barros. Princpio da precauo. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p. 3.
115
Declarao da Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, 16 de junho de 1072,
Princpio 1: O homem tem o direito fundamental liberdade, igualdade e ao desfrute de condies de vida
adequadas, em um meio ambiente de qualidade tal que lhe permita levar uma vida digna, gozar de bem-estar e
portador solene de obrigao de proteger e melhorar o meio ambiente, para as geraes presentes e futuras.
42
ao princpio de equidade intergeracional, que sustenta que as decises em relao ao meio

ambiente devem ser tomadas tendo em mente as presentes e as futuras geraes. Desde ento,
tratados, instrumentos de soft law e at mesmo tribunais tm feito referncia a geraes
futuras no contexto da proteo ambiental116, a partir desse marco inaugural no plano
internacional.
Referida compreenso da relevncia da perspectiva sustentvel no tocante
proteo ambiental encontra-se em sintonia com a preocupao externada pelo relatrio
Nosso futuro comum, elaborado pela Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento da ONU, conhecido como Relatrio Brundtland, publicado em 1987, que
ressalta a necessidade de se atentar para as consequncias que os atos presentes ocasionam
para o direito das futuras geraes117, luz do paradigma da sustentabilidade118.
De acordo com o Relatrio Brundtland, desenvolvimento sustentvel o:
[...] desenvolvimento que satisfaz as necessidades presentes, sem comprometer a
capacidade das geraes futuras de suprir suas prprias necessidades. Ele contm
dentro de si dois conceitos-chave: o conceito de necessidades, em particular as
necessidades das pessoas pobres do mundo, ao qual uma prioridade total deveria ser
dada; e a ideia das limitaes impostas pelo atual estado da tecnologia e das
organizaes sociais habilidade do meio ambiente de satisfazer necessidades
presentes e futuras.119
A partir desse marco, alguns pesquisadores adequaram o conceito de

sustentabilidade realidade jurdico-institucional brasileira, como Juarez Freitas, que afirma
tratar-se de princpio implcito presente na CF/88, que:
116
BORDIN, Fernando Lusa. Justia entre geraes e a proteo do meio ambiente. Revista de Direito
Ambiental, ano 13, v. 52, p. 43, out.-dez. 2008.
117
Muitos dos atuais esforos para manter o progresso humano, para atender s necessidades humanas e para
realizar as ambies humanas so simplesmente insustentveis tanto nas naes ricas quanto nas pobres.
Elas retiram demais, e a um ritmo acelerado demais, de uma conta de recursos ambientais j a descoberto, e
no futuro no podero esperar outra coisa que no a insolvncia dessa conta. Podem apresentar lucros nos
balancetes da gerao atual, mas nossos filhos herdaro os prejuzos. Tomamos um capital ambiental
emprestado s geraes futuras, sem qualquer inteno ou perspectiva de devolv-lo. Elas podem at nos
maldizer por nossos atos perdulrios, mas jamais podero cobrar a dvida que temos para com elas. Agimos
desta forma porque podemos escapar impunes: as geraes futuras no votam, no possuem poder poltico ou
financeiro, no tm como opor-se a nossas decises. (COMISSO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE
E DESENVOLVIMENTO. Nosso futuro comum. 2. ed. Rio de Janeiro: FGV, 1991, p. 8. Disponvel em:
<http://pt.scribd.com/doc/12906958/Relatorio-Brundtland-Nosso-Futuro-Comum-Em-Portugues>. Acesso em:
18 jul. 2012, grifo nosso).
118
O termo sustentabilidade implica, segundo Jos Eli da Veiga, o duplo imperativo tico de solidariedade
sincrnica com a gerao atual e de solidariedade diacrnica com as geraes futuras. (VEIGA, Jos Eli da.
Desenvolvimento sustentvel: o desafio do sculo XXI. Rio de Janeiro: Garamond, 2005, p. 171).
119
COMISSO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO. Nosso futuro comum,
op. cit., p. 12.
43
[...] determina, independentemente de regulamentao legal, com eficcia direta e
imediata, a responsabilidade do Estado e da sociedade pela concretizao solidria
do desenvolvimento material e imaterial, socialmente inclusivo, durvel e
equnime, ambientalmente limpo, inovador, tico e eficiente, no intuito de
assegurar, preferencialmente de modo preventivo e precavido, no presente e no
futuro, o direito ao bem-estar fsico, psquico e espiritual, consonncia
homeosttica com o bem de todos. 120
Verifica-se, todavia, que os debates envolvendo a sustentabilidade devotam pouca

ateno a uma anlise mais detida do componente de justia intergeracional. Segundo Axel
Gosseries, apesar da relevncia crescente do tema desenvolvimento sustentvel, as teorias
filosficas que lidam com o problema da justia no aprofundam suficientemente a questo da
justia entre geraes que um componente importante quando se avaliam os riscos de
catstrofes ambientais, capazes de ultrapassar igualmente fronteiras e geraes121.
Por esse motivo, Gosseries realiza anlise comparativa de diferentes teorias
filosficas de justia entre geraes a partir de dois prismas: em primeiro lugar, apenas levase em considerao o tamanho da cesta que ser entregue para a prxima gerao (e no o
seu contedo), sendo que os elementos que compem essa cesta representam o chamado
capital, no sentido mais amplo possvel.
Em seguida, o autor apresenta uma tabela na qual sumariza as concluses-chave
de cada uma das teorias, baseada em dois conceitos: poupana e gasto geracional. No primeiro
caso, fala-se em poupana geracional quando uma gerao transfere para a prxima um
capital maior do que herdou da gerao precedente. Inversamente, gasto geracional
corresponde a uma quantidade de capital que repassada para a gerao seguinte
significativamente menor do que a que foi recebida dos antepassados.
De posse desse instrumental, Axel Gosseries analisa algumas teorias filosficas
importantes como a reciprocidade indireta (indirect reciprocity), discutida em particular por
Brian Barry122; a vantagem mtua (mutual advantage), trabalhada por David Gaulthier123;
120
FREITAS, Juarez. Sustentabilidade: direito ao futuro. Belo Horizonte: Frum, 2011, p. 40-41.
GOSSERIES, Axel. The egalitarian case against Brundtlands sustainability. GAIA Ecological Perspectives
for Science and Society, v. 14, n. 1, p. 40-46, jan. 2005.
122
A teoria da reciprocidade indireta trabalha com a ideia de que a gerao presente deve algo gerao seguinte
porque aquela recebeu alguma coisa da gerao anterior, motivo pelo qual est obrigada a entregar prxima
ao menos o capital equivalente ao que foi herdado da precedente. As limitaes dessa teoria so explicitadas
por Gosseries ao utilizar o exemplo de uma pessoa que possui mltiplas deficincias congnitas que, em tese,
entregar menos do que recebeu da sociedade. Sob a tica da reciprocidade indireta, a justificativa do senso
de obrigao para com essa pessoa com deficincia decorreria daquilo que foi recebido por outrem? E seria o
caso de mensurar o que a sociedade deve a essa pessoa com deficincia com base naquilo que ela dar em
retorno? A partir desses questionamentos, aos quais se respondem na negativa, Gosseries demonstra que a
teoria da reciprocidade indireta no capaz de refletir a intuio da justia em geral e, especificamente, no
contexto intergeracional (cf. BARRY, Brian. Justice as reciprocity. In: Liberty and justice, Oxford: Oxford
University Press, 1989. In: GOSSERIES, Axel. Theories of intergenerational justice: a synopsis. S.A.P.I.EN.S
[Online], 1.1, 2008. Disponvel em: <http://sapiens.revues.org/165>. Acesso em: 3 jun. 2012).
121
44
o utilitarismo (utilitarianism) de, entre outros, Smart e Williams124; o libertarianismo de

inspirao lockeana (Lockean provisos)125, at chegar teoria da justia de John Rawls126.
Aps investigar a postura terica desses autores, Gosseries afirma que essas
diferentes teorias da justia proporcionam recursos para se refletir no apenas de acordo com
diferentes linhas de interpretao, mas tambm permitem abordar o tema do direito
intergeracional, inerente a uma reflexo sobre sustentabilidade, sob diferentes lgicas.
123
A ideia da vantagem mtua pressupe que um agente racional i.e. que aja exclusivamente com base no
prprio interesse ir atender melhor aos seus interesses ao se engajar em medidas de cooperao que trazem
como resultado um ganho para todos os envolvidos. Gosseries critica essa teoria com base no fato de que nem
todas as geraes so mesmo temporalmente contemporneas, o que representa uma dificuldade de duas
frentes: coloca em xeque a possibilidade de os benefcios da cooperao serem mtuos e infirma-se a garantia
de que as condies para a existncia da cooperao permanecero vlidas e sero efetivamente respeitadas
pelas prximas geraes (cf. GAUTHIER, David. Morals by agreement. Oxford: Clarendon Press, 1986. In:
GOSSERIES, Axel. Theories of intergenerational justice: a synopsis, op. cit.).
124
A teoria utilitria caracterizada no apenas por sua preocupao com o bem-estar das pessoas, porm, mais
particularmente, com a organizao justa da sociedade, de maneira que seja maximizado o bem-estar
agregado dos seus membros. Essa teoria no est diretamente preocupada com o aspecto distributivo do bemestar, mas, antes, com o tamanho do bolo que ser aproveitado por todos. Em circunstncias especficas,
Gosseries afirma que a perspectiva utilitarista no excluiria a hiptese de sacrificar inteiramente o bem-estar
de um grupo reduzido de pessoas se isso trouxesse ganhos considerveis para a sociedade como um todo, o
que chamado de consequncias sacrificais. No contexto intergeracional, a teoria utilitarista trabalha com a
ideia de que as primeiras geraes da histria devem ter reduzido ao mximo a utilizao do capital e
investido para benefcio das geraes futuras, uma vez que a preocupao central est no crescimento do
bem-estar, o que requer a poupana presente com vistas ao investimento para o futuro. Axel Gosseries
entende que a teoria utilitarista parece inaceitvel para alguns, devido concepo de justia que comumente
privilegia uma preocupao de ordem mais distributiva (cf. SMART, John Jamieson Carswell; WILLIAMS,
Bernard. Utilitarianism: for and against. Cambridge: Cambridge University Press, 1973. In: GOSSERIES,
Axel. Theories of intergenerational justice: a synopsis, op. cit.).
125
De inspirao lockeana, o libertarianismo construdo sob uma perspectiva de slida proteo do direito
autodeterminao e da propriedade privada, o que torna os adeptos dessa teoria contrrios a intervenes do
Estado e de terceiros. Uma das principais preocupaes do libertarianismo com a forma de alocar para cada
membro da sociedade a propriedade de bens herdados de geraes anteriores. Questiona-se em que extenso a
existncia das geraes presentes priva geraes futuras do acesso a determinados bens e condies. Segundo
Gosseries, uma formulao do chamado Lockean proviso seria a seguinte: cada gerao deve deixar para a
prxima ao menos o tanto que a prxima gerao poderia ter se apropriado se a presente gerao no tivesse
contribudo com sua atuao, seja para incrementar, seja para deteriorar o que a gerao seguinte teria de todo
modo herdado (cf. ELLIOT, Robert. Future generations, lockes proviso and libertarian justice. Journal of
Applied Philosophy, v. 3, n. 2, p. 217-227. In: GOSSERIES, Axel. Theories of intergenerational justice:
a synopsis, op. cit.).
126
Axel Gosseries reconhece que John Rawls est ciente das principais fraquezas do utilitarismo, mas, mesmo
assim, o filsofo entende ser necessrio, por questes de justia, afastar-se das questes envolvendo a
condio inicial dos homens pr-histricos. Para abranger as duas preocupaes, Rawls termina com um
modelo de duas etapas compreendidas por uma primeira fase de acumulao que seguida de uma fase de
estado de conteno. Durante a primeira fase, semelhana do que ocorre no caso do utilitarismo, o princpio
intergeracional identificado como o princpio utilitarista de poupana obrigatria por um perodo
determinado, mas que no tem relao com a preocupao de maximizar a torta de utilidade
intergeracional. Para Rawls, a fase de acumulao visa a permitir uma afluncia econmica que garanta um
mnimo de estabilidade para as instituies. To logo esse estgio alcanado, a acumulao deixa de ser
obrigatria. Inicia-se, ento, a fase do estado de conteno na qual o princpio rawslsiano idntico ao
defendido pelas teorias da reciprocidade indireta ou propriedade coletiva. Apesar de concordar com o modelo
de duas etapas, Gosseries critica a proposta de Rawls de que, na fase de acumulao, mesmo as primeiras
geraes deveriam estar obrigadas poupana forada, por consider-la intrinsecamente injusta, uma vez que
essas geraes encontrar-se-iam em situao pior do que as seguintes (Cf. RAWLS, John. A theory of justice.
Oxford/New York: Oxford University Press, 1999. In: GOSSERIES, Axel. Theories of intergenerational
justice: a synopsis, op. cit.).
45
Isso pode proporcionar uma srie de implicaes teis para a anlise de um tema
verdadeiramente complexo e multifacetrio como a sustentabilidade, o que indispensvel
para se pensar as instituies e os instrumentos jurdicos necessrios para a sua concretizao.
Com base nessa perspectiva filosfica, Axel Gosseries oferece algumas crticas ao
conceito de desenvolvimento sustentvel proposto pelo Relatrio Brundtland, que entendido
como insuficiente para garantir uma efetiva justia intergeracional. Isso porque a mera
referncia s necessidades bsicas do relatrio sugere que, uma vez satisfeitas essas
necessidades mnimas, o critrio de justia no exige mais nenhuma atuao estatal para fins
de redistribuio. Na hiptese de uma pessoa possuir uma deficincia fsica, exemplifica
Gosseries, a lgica da suficincia de Brundtland implicaria a desnecessidade de essa pessoa
ser contemplada com algum tipo de auxlio, se essa deficincia no prejudicasse o acesso s
condies mnimas de sobrevivncia, o que compreendido como insuficiente127.
O mesmo ocorre com Juarez Freitas que, ao tempo em que reconhece o progresso
histrico que representou o conceito de sustentabilidade trazido pelo Relatrio Brundtland,
entende ser imprescindvel aperfeio-lo, de forma a que no fique vinculado excessivamente
manuteno de determinados padres materiais de vida. Impe-se, segundo o jurista,
compreender a sustentabilidade em termos axiolgicos e valorativos, de forma a contemplar
as demandas relacionadas ao bem-estar fsico, psquico e espiritual, no longo prazo, e
promover a incluso poltica e social de toda a sociedade128.
Alm das teorias filosficas citadas, uma breve referncia precisa ser feita teoria
da equidade intergeracional desenvolvida por Edith Brown Weiss, em estudo encomendado
pela Organizao das Naes Unidas (ONU)129, que reconhecido como um dos mais
difundidos marcos tericos sobre a justia entre geraes130.
De acordo com Weiss, a equidade intergeracional requer que cada gerao repasse
para as futuras recursos em um estado ao menos equivalente quele em que os recebeu de
geraes precedentes. Referida teoria erguida sobre trs pilares: (i) princpio da conservao
das opes (promoo da possibilidade das geraes futuras usufrurem da diversidade de
recursos); (ii) princpio da conservao da qualidade ambiental (legar s geraes futuras os
127
GOSSERIES, Axel. The egalitarian case against Brundtlands sustainability. GAIA Ecological Perspectives
for Science and Society, v. 14, n. 1, p. 40-46, jan. 2005.
128
FREITAS, Juarez. Sustentabilidade: direito ao futuro. Belo Horizonte: Frum, 2011, p. 49.
129
WEISS, Edith Brown. In fairness to future generations: international law, common patrimony and
intergenerational equity. Tokyo: United Nations University, 1989.
130
BORDIN, Fernando Lusa. Justia entre geraes e a proteo do meio ambiente. Revista de Direito
Ambiental, v. 52, ano 13, p. 40, out.-dez. 2008.
46
recursos ambientais em condies equivalentes aos que recebeu); e (iii) princpio da

conservao do acesso a recursos naturais (garantir que todos os membros desfrutem de
acesso equnime aos recursos naturais e que tal acesso seja transferido prxima gerao)131.
Portanto, em consonncia com a teoria desenvolvida por Edith Brown Weiss, a
perspectiva da equidade intergeracional aponta para a responsabilidade que cada gerao tem
de ser, ao mesmo tempo, guardi ou depositria (trustee) do planeta e beneficiria de seus
frutos, da mesma forma que teria sido dele beneficiria em face de geraes passadas, sendo
imperativo adotar-se perspectiva de longo prazo no trato do desenvolvimento sustentvel132.
Assim, fato que, em sua dimenso ambiental, a sustentabilidade implica um
compromisso com a preservao de um meio ambiente limpo para as geraes presentes e
futuras. Pode-se inclusive pensar essa ideia no contexto da solidariedade entre cidados que
esperam um do outro que assumam a responsabilidade por cada um deles, mesmo que sejam
desconhecidos, como afirma Jurgen Habermas, ao tratar da questo de como se fundar
legitimamente uma comunidade poltica com a ajuda do direito positivo133.
Evidentemente, essa solidariedade artificial, na medida em que produzida por
meio das normas jurdicas, mas o que se verifica, na contemporaneidade, exatamente um
processo de incorporao pelas constituies da dimenso ambiental, segundo as particulares
experincias histrico-jurdicas dos vrios Estados nacionais e de acordo com variada
tcnica134, principalmente a tributria, foco deste estudo.
No contexto brasileiro, ao elevar o direito ao meio ambiente sustentvel ao
patamar dos direitos fundamentais, a CF/88 proporcionou significativo progresso na defesa de
um meio ambiente saudvel135. No entanto, no que tange aos direitos fundamentais, no basta
a sua mera declarao, sendo preciso conferir-lhes efetividade, e esta s se concretiza pelo
esforo da sociedade e do poder pblico.
131
Ibid., p. 42.
But our responsabilities to future generations demand that we take a long-term perspective. This requires
adjustments in institutions, economic incentives, legal instruments, public consciousness and political will.
Sustainable development requires that we begin this process (WEISS, Edith Brown. In fairness to future
generations and sustainable development. American University International Law Review 8, n. 1, p. 19-26,
[1992]).
133
No original: Solidarity among citizens who expect one another to take responsibility for each other, even
though they are strangers (HABERMAS, Jurgen. Remarks on erhard denningers triad of diversity, security
and solidarity. Constellations, v. 7, n. 4, p. 522-528, 2000).
134
MOURA JNIOR, Flavio Paixo de. O direito constitucional ambiental: a Constituio como via da
ecologizao do direito. Algumas consideraes. In: SOUZA NETO, Cludio Pereira de; SARMENTO,
Daniel (Coord.) A constitucionalizao do direito: fundamentos tericos e aplicaes especficas. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2007, p. 65.
135
Concorda-se com Edith Brown Weiss no tocante compreenso de que it is useful to address the issue of
sustainability from a normative perspective (WEISS, Edith Brown, op. cit.).
132
47
Nesse particular, Habermas esclarece que a gerao que estabeleceu a

Constituio d s geraes que a sucedem um modo de compreender como os princpios
bsicos da Constituio devem ser hermeneuticamente apropriados, concretizados e
moldados, o que no afasta a necessidade (ou convenincia) de se positivar o direito ao meio
ambiente sustentvel, sob a perspectiva da teoria do discurso pblico136.
Diante desse reconhecimento da dignidade constitucional do valor ambiental que
passa a exercer influncia sobre o delineamento do sistema jurdico-poltico de proteo
ambiental, tendo como pano de fundo o paradigma contemporneo da sociedade de risco, o
passo seguinte buscar os instrumentos jurdicos que sirvam para concretizar esse objetivo e
que no estejam restritos lgica estrita e pontual do comando e controle.
136
Jurgen Habermas avalia trs perspectivas por intermdio das quais se pode compreender a opo do
constituinte em codificar finalidades ou objetivos polticos na constituio (como no caso de um meio
ambiente ecologicamente equilibrado e sustentvel): 1) como diretrizes para o legislador poltico, ou seja,
como verdadeiro guia legislativo, retirando dos difceis conflitos corriqueiros entre o governo e a oposio
temas fundamentais, verdadeiros pressupostos factuais para o igual uso das liberdades e direitos de
participao; 2) como mecanismo para expressar um senso especfico de responsabilidade histrica ou uma
determinada teia de valores, ou seja, a autocompreensao tico-politica da comunidade jurdica; e 3) e
tambm como o resultado de uma reflexo racional acerca dos limites do medium do Direito, que remete ao
paradoxo da gerao da legitimidade a partir da mera legalidade, que s pode ser solucionado se uma cultura
poltica liberal encoraja os seus cidados a no permanecerem na posio de atores autointeressados do
mercado e a usarem, ao contrrio, as suas liberdades polticas de maneira orientada para a compreenso mtua
(HABERMAS, Jurgen, op. cit.).
48
SEGUNDA PARTE
INSTRUMENTOS TRIBUTRIOS DE PROTEO AMBIENTAL
4 MECANISMOS DE GESTO AMBIENTAL NO DIREITO BRASILEIRO
Do exposto na seo precedente, deduzem-se as premissas necessrias para o

avano do estudo que se desenvolver a respeito dos mecanismos tributrios que
proporcionam uma sistemtica de interveno estatal, no que tange questo ambiental de
ordem mais ampla137, compreendidos a partir da perspectiva da sociedade de risco e da
promoo do desenvolvimento sustentvel, tendo em conta as presentes e as futuras geraes.
Em um primeiro momento, contextualizou-se a relevncia do tema ambiental na
contemporaneidade, partindo da compreenso de que os recursos naturais foram percebidos,
inicialmente, como inesgotveis e de que o desenvolvimento econmico poderia manter-se
pautado, indefinidamente, pelo consumo predatrio desses recursos, culminando na
constatao da finitude e inclusive da possibilidade de seu exaurimento, o que colocaria em
risco a prpria existncia humana.
Em razo das especificidades dos riscos globais oriundos da crise ecolgica atual,
recuperou-se, brevemente, a evoluo da temtica do risco na teoria social, culminando na
identificao da especificidade do risco ecolgico que caracteriza a sociedade de risco,
marcado pela produo de efeitos ilimitados do ponto de vista temporal (intergeracional),
normalmente de alcance global, muitas vezes invisveis aos sentidos humanos e,
potencialmente, catastrficos e irreversveis.
A insero da tutela ecolgica na CF/88 e a preocupao em promover a defesa do
meio ambiente, inclusive para as futuras geraes, tendo em vista o paradigma da
sustentabilidade, evidenciam a necessidade de se buscar mecanismos jurdicos de gesto
ambiental que no estejam limitados atuao pontual e casustica, tpica da difundida
perspectiva de comando e controle.
137
Ampla de forma a atender ao disposto nos arts. 170, VI, e 174, caput, da Constituio Federal, que
determinam que a defesa do meio ambiente princpio vetor da atuao do Estado enquanto agente
normativo e regulador da atividade econmica, que poder valer-se da interveno indutora para atingir
essa finalidade. A esse respeito, clssica a lio de Eros Roberto Grau sobre as formas de interveno
estatal (cf. GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988. 8. ed. So Paulo:
Malheiros, 2003, p. 125-129).
49
Dessa forma, vislumbram-se os mecanismos econmicos de ndole tributria que

possibilitam atuao mais abrangente do que os tpicos instrumentos de comando e controle,
como o meio mais adequado para se articular a proteo do meio ambiente e os riscos
ecolgicos na contemporaneidade.
Pelo fato de os mecanismos tributrios representarem uma das espcies dos
instrumentos econmicos de proteo ambiental, calha, neste momento, delinear os contornos
da discusso terica envolvendo os instrumentos tradicionais de gesto ambiental, formada,
basicamente, pelos instrumentos de regulao ou de comando e controle e pelos instrumentos
econmicos ou de mercado.
No entanto, para tanto, faz-se necessrio tratar, preliminarmente, da natureza
econmica do problema ecolgico, em razo das particularidades envolvendo a proteo do
bem ambiental inserido no mercado.
4.1 Economia e meio ambiente
Viu-se, na seo 1, que, no sculo XX, a teoria social avanou no sentido de

reconhecer que os recursos naturais no seriam inexaurveis e que os riscos ambientais
poderiam colocar em risco a prpria existncia humana. Demandou-se, portanto, uma
crescente atuao do Estado, objetivando criar mecanismos de gesto racional do meio
ambiente, entendida como a conservao dos recursos naturais e a proteo do patrimnio
ambiental contra a degradao e a favor do seu uso sustentvel138.
No campo da cincia econmica, a percepo da escassez dos recursos do meio
ambiente e a necessidade de sua administrao racional tm ganhado cada vez mais fora,
mesmo em pases em desenvolvimento, como o caso do Brasil. Isso porque no faz muito
tempo que o processo de desenvolvimento econmico principal objetivo das sociedades
que ainda no atingiram a plena maturidade de seu sistema econmico 139 era tido como
138
Aliado aos trabalhos de esclarecimento da populao sobre os riscos ambientais feitos pela mdia, academia e
pelos prprios governos.
139
Calixto Salomo Filho faz uma interessante observao a respeito da influncia excessiva das matrizes
tericas anglo-saxs sobre a teoria econmica mundialmente difundida, o que no teria propiciado o
aprofundamento das discusses envolvendo problemas estranhos s preocupaes econmicas do mundo
desenvolvido, como o caso da teoria do desenvolvimento. Em razo disso, o problema do desenvolvimento
sempre foi considerado um tema menor frente discusso do funcionamento mais eficiente e produtivo do
mercado, problemtica tpica do mundo anglo-saxo, e que acabou por influenciar os demais campos de
anlise da economia pelo mundo (cf. SALOMO FILHO, Calixto. Regulao, desenvolvimento e meio
ambiente. In: ______. (Org.). Regulao e desenvolvimento: novos temas. So Paulo: Malheiros, 2012, p. 1516). Guardada as devidas propores, essa mesma crtica pode ser feita excessiva influncia dos
pressupostos da teoria econmica neoclssica sobre a tributao ambiental, como ser visto adiante (seo 5).
50
uma meta que no poderia se harmonizar com a preservao ambiental. Supunha-se que,
em primeiro lugar, seria necessrio garantir o pleno desenvolvimento da economia nacional,
para somente depois aventar-se a possibilidade de se preocupar com questes secundrias,
como a proteo dos recursos naturais, a qualidade do ar e das guas e a recuperao
do meio ambiente140.
Porm, o sistema ecolgico no pode ser compreendido em separado do sistema
econmico, pois, bem analisado, o sistema econmico atua como um mero intermedirio
entre o meio ambiente e... o meio ambiente141, de acordo com Fbio Nusdeo. o mesmo
autor quem esclarece que o intercmbio entre a espcie humana e o meio ambiente de tal
monta que ambos encontram-se, umbilicalmente, interligados. Vale fazer a transcrio
integral do trecho:
Pois bem, este mesmo tipo de intercmbio exercitado pela espcie humana com o
meio ambiente que a envolve. Ele composto por um conjunto de elementos
naturais guas, ar, terras, vegetao etc. a comporem a chamada biosfera, de
onde o homem retira oxignio, alimentos, matrias-primas e a prpria gua, alm de
energia. Esses elementos todos so, de uma forma ou de outra, processados,
transformando-se em bens destinados a prestar os mais diversos servios ao homem,
para, a seguir, serem devolvidos ao mesmo meio ambiente, como sucata ou produtos
imprestveis de todo o tipo. No prprio processo de produo ou ainda durante o seu
uso, uma parte desses bens j retornar igualmente ao meio ambiente sob a forma de
resduos do processo de fabricao e consumo, tais como gases diversos, cidos e
outras substncias lquidas lanadas por efluentes industriais, partculas em
suspenso, fuligem ou calor resultante da transformao da energia. 142
Sob essa tica, o papel do Estado, no tocante gesto ambiental, no pode

prescindir de adotar a perspectiva econmica143 que deve ser equacionada para tratar do
problema da saturao e escassez dos recursos naturais e da promoo da qualidade de vida144
das presentes e das futuras geraes, aliada ao desenvolvimento sustentvel.
140
Especificamente no Brasil, com a necessidade de crescimento que possa garantir a absoro de uma
populao numerosa de pessoas aptas ao mercado de trabalho e ao mesmo tempo com problemas ambientais
herdados j do modelo de desenvolvimento implementado com maior vigor na dcada de 70. Este modelo
baseado na expanso das atividades industriais e desconcentrao produtiva nos trs setores (industrial,
agrcola e de servios) foi responsvel pela propagao de problemas ambientais nas vrias regies
brasileiras. (PEREIRA, Andria Mara; LIMA, Divina Aparecida Leonel Lunas; REYDON, Bastiaan Philip.
As polticas de comando e controle so a melhor alternativa para o conhecimento tradicional? VII Encontro
da Sociedade Brasileira de Economia Ecolgica. Fortaleza, 28 a 30 de novembro de 2007.
141
NUSDEO, Fbio. Desenvolvimento e ecologia. Justitia, So Paulo, 47 (128), p. 52-59, jan.-mar. 1985, p. 55.
142
NUSDEO, Fbio. Curso de economia: introduo ao direito econmico. 4. ed., So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2005, p. 368-369.
143
Vale observar quanto a esse ponto que, ao falar-se em abordar o meio ambiente sob um ponto de vista
econmico, no se est a valorizar exageradamente a racionalidade econmica em detrimento da
racionalidade jurdica, mas est-se, em verdade, utilizando o instrumental da economia como ferramenta,
como modelo que se amolda ao estudo de agentes racionais (na linguagem do direito, agentes capazes) que
agem e reagem movidos a estmulos (cf. CHEMIN, Juliana. A viso econmica do direito ambiental: Revista
de Direitos Difusos, 30, p. 119-135, mar.-abr. 2005).
144
Qualidade de vida, proposta na finalidade do direito econmico, deve ser coincidente com a qualidade de
vida almejada nas normas de direito ambiental. Tal implica que nem pode ser entendida como apenas o
51
A proposta, portanto, a de incorporar o meio ambiente ao mercado, a partir do

reconhecimento de que a principal causa do problema ecolgico reside no fato de que os bens
que compem o meio ambiente, pelo fato de serem de uso coletivo, foram sempre apropriados
gratuitamente, a partir do pressuposto de serem infinitamente abundantes. Essa era a viso
predominante at o fim do sculo XIX e o incio do sculo XX, quando se entendia que o
sistema produtivo tinha propores reduzidas e se encontrava inserido em uma esfera de
vastas propores, representada pelo meio ambiente. A seguir, apresenta-se uma imagem
fsica dessa concepo, de autoria de Fbio Nusdeo145:
Sistema ecolgico
ecolgico
Sistema econmico
A pouca interao entre os sistemas econmico e ecolgico fazia com que, para o
meio natural, no fossem relevantes as consequncias das relaes travadas dentro da esfera
menor nela contida (sistema econmico), seja pela utilizao de seus bens enquanto matriasprimas, seja pelo recebimento dos resduos da produo econmica a serem novamente
processados (reciclados)146.
Porm, com o avanar do sculo XX, a intensificao do crescimento econmico
chegou a um nvel que levou a esfera anteriormente considerada menor (sistema econmico) a
se agigantar, de tal maneira que se aproximou perigosamente da primeira (sistema ecolgico),
chegando, em alguns pontos, a se confundir com ela, conforme fica claro pela seguinte figura
ilustrativa, tambm de Fbio Nusdeo147.
conjunto de bens e comodidades materiais, nem como a traduo do ideal da volta natureza, expressando
uma reao e indiscriminado desprezo a toda elaborao tcnica e industrial. Portanto, qualidade de vida no
ordenamento jurdico brasileiro apresenta estes dois aspectos concomitantemente: o do nvel de vida material
e o do bem-estar fsico e espiritual (DERANI, Cristiane. Direito ambiental econmico. 3. ed. So Paulo:
Saraiva, 2008, p. 59).
145
NUSDEO, Fbio. Curso de economia: introduo ao direito econmico. 4. ed. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2005, p. 371.
146
Ibid., p. 371.
147
Ibid., p. 371.
52
Sistema ecolgico
Sistema econmico
Em razo dessa integrao entre os sistemas econmico e ecolgico, comeou-se a

alterar as bases da teoria econmica neoclssica, que tinha como pressuposto a circularidade
do fluxo econmico, com a economia entendida como sistema isolado do meio ambiente, que,
por seu turno, seria passivo e benigno148. Alm disso, os recursos ambientais deixam de ser
compreendidos como bens livres e tornam-se bens econmicos149 que, no contexto de um
sistema econmico capitalista, encontram-se inseridos no mercado que o mecanismo
fundamental de organizao da economia150.
Cristiane Derani esclarece essa questo, ao tratar do que se convencionou chamar
de economia ambiental:
A economia ambiental tem como foco de preocupao os efeitos externos, e
procura fixar o emprego da monetarizao para responder questo do uso de
recursos renovveis e no renovveis. O ideal estaria em que cada frao de recurso
natural obtivesse um preo no mercado.
A economia ambiental analisa os problemas ambientais a partir do pressuposto de
que o meio ambiente precisamente parte dele que pode ser utilizada nos processos
de produo e desenvolvimento da sociedade industrial limitado,
independentemente da eficincia tecnolgica para sua apropriao. O esgotamento
dos recursos naturais, responsvel pela assim chamada crise do meio ambiente,
identificado em duas clssicas tomadas: com o crescente consumo dos recursos
naturais (minrio, gua, ar, solo, matria-prima) como bens livres (free gifts of
nature) e com os efeitos negativos imprevistos das transaes humanas.151
148
A concepo apoiada no princpio do balano dos materiais exigiu que o processo econmico fosse
visualizado como ocorrendo na forma de fluxos lineares e no mais circulares. Ou seja, admitiu-se,
explicitamente, que os materiais e a energia extrados pelo sistema econmico do sistema maior passam pelos
processos de produo e de consumo e voltam ao ecossistema como resduos e rejeitos (MUELLER, Charles
Curt. Economia e meio ambiente na perspectiva do mundo industrializado: uma avaliao da economia
ambiental neoclssica. Estudos Econmicos, v. 26, n. 2, p. 261-304).
149
Em sntese, quando um bem passa a ser til e escasso (bem econmico) a sua apropriao individualizada
passa a ser condio para a sua racional utilizao e, portanto, preservao (NUSDEO, Fbio.
Desenvolvimento e ecologia, op. cit., p. 55).
150
De acordo com Fbio Nusdeo, o mercado seria o local no qual as foras econmicas representativas do
desejo dos agentes de permutarem bens e de negociar sobre eles se manifestariam via preos relativos a eles
atribudos pelo mesmo mercado, uma entidade abstrata, mas de ao efetiva, ao propiciar a interao entre
foras de oferta e de procura (NUSDEO, Fbio. Curso de economia: introduo ao direito econmico, op.
cit., p. 118).
151
DERANI, Cristiane. Direito ambiental econmico. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2008, p. 90, grifo do autor.
53
Clvis Cavalcanti apresenta uma apreciao crtica dessa perspectiva da teoria

econmica acerca da questo ambiental, ao trabalhar com trs vises sobre a relao naturezasociedade: (i) a economia convencional considera a natureza como elemento no inserido
no processo econmico; (ii) a economia ambiental objetiva dar preo natureza,
inclinando-se a v-la como amenidade (ideia implcita na noo de verde); (iii) e a
economia ecolgica considera o meio ambiente como suporte insubstituvel de tudo o que a
sociedade pode fazer152.
Segundo Cavalcanti, a ltima viso, mais abrangente (economia ecolgica),
a mais adequada, pois daria conta da incomensurabilidade de valores diante do econmico.
Por isso,
[...] a nfase no mercado como mecanismo de distribuio de recursos deve ser
normalmente reservada apenas para os casos em que se busca uma alocao eficiente
de recursos preexistentes (que o que a esttica microeconmica estuda). Quando se
trata da situao em que novos recursos esto sendo mobilizados (os economistas de
qualquer estirpe chamariam a isso expandir as dimenses da caixa de Edgeworth),
tema que se localiza no mbito da macrodinmica econmica, o caminho se abre
para a unificao sobre bases biofsicas dos sistemas ecolgicos e econmicos como
formas interdependentes e coevolutivas principal tarefa e desafio da EE [Economia
Ecolgica].153
No obstante, a vertente da economia ambiental a que encontra, atualmente,

maior nmero de adeptos e que representa o marco terico mais difundido pelos
pesquisadores que investigam a gesto dos recursos ambientais a partir da sua insero no
mercado154. De acordo com Charles Curt Mueller, trata-se da economia ambiental neoclssica,
voltada primordialmente para os problemas ambientais de economias de mercado,
principalmente a de pases e regies industrializadas155.
De acordo com a perspectiva neoclssica da teoria econmica 156, no mercado,
os preos so usados para informar as necessidades, vontades e limitaes da sociedade,
152
CAVALCANTI, Clvis. Concepes da economia ecolgica: suas relaes com a economia dominante e a
economia ambiental. Estudos Avanados, n. 24 (68), p. 63, 2010.
153
Ibid., p. 59.
154
PEREIRA, Romilson Rodrigues. A anlise custo-efetividade na gesto econmica do meio ambiente.
Braslia: UnB Departamento de Economia, Programa de Ps-Graduao em Economia. Mestrado em
Gesto Econmica do Meio Ambiente, 1999, p. 23-25.
155
MUELLER, Charles Curt. Os economistas e as relaes entre o sistema econmico e o meio ambiente.
Braslia: UnB, 2007, p. 142. Mueller entende que a escola da economia ambiental neoclssica est pautada
por um conceito de sustentabilidade fraca, segundo o qual a economia tem como crescer de forma
praticamente ilimitada, basicamente porque o capital natural (meio ambiente) pode, sem maiores problemas,
ser substitudo por outras categorias de capital, o que no se coaduna com a perspectiva da sociedade de risco
adotada nesta investigao.
156
A teoria neoclssica, desenvolvida de maneira sistemtica a partir da segunda metade do sculo XIX,
constitui-se ainda hoje no mainstream acadmico. Dentre os principais tericos que inicialmente construram
o seu quadro analtico, pode-se citar Jeremy Bentham, Karl Menger, Stanley Jevons e Francis Y. Edgeworth.
Uma caracterstica distintiva desta corrente ter deslocado a anlise do valor das mercadorias do lado da
54
alm de funcionar como instrumento de direo das decises econmicas, de forma a atender
s necessidades e vontades dos partcipes da sociedade pelo menor custo possvel157 e de
forma mais eficiente158. Nesse sentido, assevera Fbio Nusdeo que o preo, assim, funciona
dentro do sistema econmico do mercado como um moderador de apetite, ou seja, como
uma forma de racionar, por via automtica, a utilizao dos bens em funo da sua maior ou
menor escassez159.
Dessa maneira, o uso eficiente dos recursos do meio ambiente no deveria ser
problemtico se as condies de eficincia do mercado fossem obedecidas, uma vez que,
como ocorre com qualquer outro bem de consumo, a alocao tima dos recursos naturais
poderia ser resolvida via mercado sem qualquer interveno governamental160, por
intermdio do sistema de preos que se incumbiria de fazer com que os preos dos bens
ambientais espelhassem seu custo de oportunidade161.
Entretanto, a sistemtica dos preos do mercado muitas vezes no consegue
refletir, de forma adequada, o valor dos custos e os benefcios de vrios bens e servios
ambientais162, ocorrendo uma falha na sua correta valorao163.
oferta (como fazia a anlise dos clssicos) para o lado da demanda, atribuindo avaliao subjetiva papel
determinante na explicao do preo das mercadorias. O grande impulso a essa escola do pensamento
econmico foi dado por Alfred Marshall, com a publicao de seus Principles of Economics em 1890. Marshall
acreditava que havia limites ao aumento do tamanho das firmas, de modo que a atomizao (concorrncia
perfeita) dos mercados seria a estrutura dominante na organizao industrial capitalista (COSTA, Achyles
Barcelos da. Organizao-industrial, mercados-contestveis e poltica pblica. Texto Didtico n. 5. Universidade
Federal do Rio Grande do Sul. Departamento de Economia, mai. 1995. Disponvel em:
<http://www.ufrgs.br/decon/publionline/textosdidaticos/Textodid05.pdf>. Acesso em: 10 set. 2012).
157
NUSDEO, Ana Maria de Oliveira. O papel dos mercados e dos direitos de propriedade na proteo ambiental,
2008. In: SELA SEMINARIO EN LATINOAMRICA DE TEORA CONSTITUCIONAL Y POLTICA.
Papers. Paper 62. Disponvel em: <http://digitalcommons.law.yale.edu/yls_sela/62/>. Acesso em: 14 set. 2012.
158
A eficincia econmica composta pela eficincia alocativa que representa a melhor combinao de bens a
partir da melhor combinao de insumos e, tambm, pela eficincia tcnica no sentido de que se obtm o
mximo produto com os recursos e tecnologia disponveis, em um ritmo de trabalho razovel (cf.
WANNACOTT, Paul; WANNACOTT, Ronald. Economia. 2. ed. So Paulo: Makron Books, 1994).
159
NUSDEO, Fbio. Desenvolvimento e ecologia Justitia, So Paulo, 47 (128), p. 52-59, jan.-mar. 1985.
160
MOTTA, Ronaldo Sera; RUITENBEEK, Jack; HUBER, Richard. Uso de instrumentos econmicos na
gesto ambiental da Amrica Latina e Caribe: lies e recomendaes. Texto para Discusso n. 440. Rio de
Janeiro: IPEA, outubro de 1996.
161
Os preos dos recursos ambientais deveriam representar suas taxas de substituio ou transformao em
relao a outros bens da economia.
162
Servios ambientais so fluxos de materiais, energia e informao que provm dos estoques de capital
natural e so combinados ao capital de servios humanos para produzir bem-estar aos seres humanos,
conforme definiu Robert Constanza e coautores no pioneiro artigo The value of the world s ecosystem
services and natural capital, publicado na revista Nature, em 1997, e que suscitou diversos debates sobre o
tema (CONSTANZA, Robert et al. The value of the worlds ecosystem services and natural capital. Nature, v.
387, 15 maio 1997, p 253-260).
163
A valorao dos recursos e servios naturais como forma de agreg-la ao custo produtivo uma das
maneiras de assegurar o princpio do desenvolvimento sustentvel. Contudo, a dificuldade de determinar
quais, quantos e a intensidade dos bens naturais atingidos pelo impacto negativo ambiental tarefa ainda no
bem desenvolvida pela teoria econmica ambiental (GERENT, Juliana. Internalizao das externalidades
negativas ambientais: uma breve anlise da relao jurdico-econmica. Revista de Direito Ambiental [RDA].
So Paulo: Revista dos Tribunais, n. 44, p. 40-63, 2006).
55
Toma-se, como exemplo, o ar que todos respiram. No apenas para os seres

humanos, mas tambm para os demais seres vivos, a existncia de ar puro condio
fundamental para a prpria sobrevivncia, motivo pelo qual data de algumas dcadas a intensa
preocupao dos Estados e dos organismos internacionais com a poluio atmosfrica164. No
obstante, muito comum encontraram-se locais em que as fbricas continuam produzindo
quantidades considerveis de dixido de enxofre165, sem utilizar nenhum tipo de filtro
especial para minorar o impacto na atmosfera.
Nessa hiptese, o mercado falha na valorao adequada da conservao do ar
puro, uma vez que a utilizao de filtros de enxofre, ou at mesmo a mudana do padro
enrgico para uma fonte mais limpa pelos agentes econmicos, normalmente demanda custos
considerveis, o que leva manuteno do uso do carvo como fonte relevante de energia em
boa parte do mundo. Assim, muito embora uma atmosfera limpa seja de interesse de todos,
constata-se que os mercados no logram xito em direcionar os esforos econmicos no
sentido da sua preservao.
Em uma economia de mercado perfeitamente competitiva e na qual os efeitos
externos inexistem, ocorre a alocao tima de recursos, ocasionando a maximizao do bemestar dos agentes econmicos envolvidos e, por decorrncia, da sociedade como um todo. As
falhas de mercado representam exatamente esses efeitos externos que implicam que, a menos
que medidas especiais sejam tomadas, as solues de equilbrio possveis no mercado no
alcancem o timo de Pareto166.
Portanto, essa falha na valorao adequada de vrios bens e servios ambientais167
ocorre, de acordo com Ana Maria de Oliveira Nusdeo, quando o mercado no aloca os
164
O Protocolo de Montreal, que entrou em vigor em janeiro de 1989, e que conta hoje com a adeso de quase
200 (duzentos) pases, foi o responsvel pela regulao da produo e o consumo de produtos destruidores da
camada de oznio, sendo o principal deles os gases CFC (cf. <http://ozone.unep.org/new_site/en/index.php>).
165
Por ser um gs altamente solvel nas mucosas do trato areo superior, pode provocar irritao e aumento na
produo de muco, desconforto na respirao e o agravamento de problemas respiratrios e cardiovasculares.
Outro efeito relacionado ao SO2 refere-se ao fato de ser um dos poluentes precursores da chuva cida, efeito
global de poluio atmosfrica, responsvel pela deteriorao de diversos materiais, acidificao de corpos
d'gua e destruio de florestas (cf. <http://www.meioambiente.pr.gov.br/modules/conteudo/
conteudo.php?conteudo=75>).
166
VARELA, Carmen Augusta. Instrumentos de polticas ambientais: casos de aplicao e seus impactos.
Relatrio de Pesquisa n. 62/2001, So Paulo: EAESP/FGV/NPP Ncleo de Pesquisas e Publicaes, p. 130, 2001. A expresso timo de Pareto foi cunhada em homenagem ao economista e socilogo italiano
Vilfredo Pareto (1848-1923), para designar a situao hipottica em que nenhum agente econmico possa
alterar sua situao no quadro social, buscando uma posio que mais lhe aprouver, sem com isso provocar
mudanas de outro(s) agente(s) econmico(s) para uma posio que no lhes agrade.
167
Existem algumas tentativas de se apurar o valor do bem ambiental, como o mtodo de valorao das
contingncias, que conjuga a avaliao tanto do valor de uso quanto o valor de opo e o valor de existncia,
para se chegar ao valor total do bem ambiental. Resumidamente, valor de uso refere-se ao montante que as
pessoas estariam dispostas a pagar para usufruir e preservar bens e servios ambientais. Valor de opo o
valor que se atribui possibilidade de dispor no futuro de um recurso natural hoje preservado. Por fim, valor
de existncia no est relacionado com a utilizao direta ou indireta daquele recurso natural, mas sim com o
56
recursos sociais de modo a gerar o maior bem-estar social possvel168; ou seja, as falhas de
mercado geram custos e benefcios que no so captados no sistema de mercado.
No contexto dos problemas ambientais, as externalidades e os bens pblicos so
duas falhas de mercado consideradas particularmente relevantes e que esto relacionadas s
teorias econmicas, respectivamente, da correo do mercado e da extenso do mercado169.
Como a utilizao dos instrumentos econmicos de ndole tributria como mecanismo de
proteo do meio ambiente surgiu no contexto das discusses da teoria econmica sobre essas
falhas de mercado, a seguir, sero abordados os conceitos de externalidades e de bens pblicos.
4.1.1 Teoria da correo do mercado
Viu-se que, por sistema econmico, entende-se o conjunto de instituies por

intermdio do qual dada sociedade equaciona e enfrenta o problema econmico bsico,
representado pela administrao dos recursos escassos170.
Na teoria econmica ortodoxa171, adota-se como pressuposto metodolgico a
figura do homo economicus como aquele que, a partir de uma perspectiva que Washington
Peluso Albino de Souza chama de hedonismo econmico172, busca sempre e em todas as
oportunidades maximizar os resultados de suas iniciativas, o que geraria benefcios para a
sociedade como um todo. Isso requer, todavia, que os indivduos tenham informaes
perfeitas antes da tomada de deciso no mercado, o que permitir que suas preferncias sejam
maximizadas, produzindo a chamada soluo eficiente.
valor que se atribui quele bem ou servio ambiental pela sua mera existncia (cf. MOTTA, Ronaldo Sera
da. As tcnicas das anlises de custo-benefcio na avaliao ambiental. In: TAUK-TORNISIELO, Smia
Maria; GOBBI, Nivar; FOWLER, Harold Gordon (Coord.). Anlise ambiental: uma viso multidisciplinar. 2.
ed. So Paulo: UNESP, 1995).
168
NUSDEO, Ana Maria de Oliveira. O papel dos mercados e dos direitos de propriedade na proteo ambiental.
(2008). SELA SEMINARIO EN LATINOAMRICA DE TEORA CONSTITUCIONAL Y POLTICA.
Papers. Paper 62. Disponvel em: <http://digitalcommons.law.yale.edu/yls_sela/62/>. Acesso em: 14 set. 2012.
169
DERANI, Cristiane. Direito ambiental econmico. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2008, p. 90.
170
NUSDEO, Fbio. Curso de economia: introduo ao direito econmico. 4. ed., So Paulo: Revista dos
171
Vide nota 13.
172
Assim, o hedonismo econmico, justificativo do que se costuma enunciar por lei do menor esforo,
aplicado pelos economistas matemticos, e especialmente por Maffeo Pantaleoni, como elemento referencial
das aes humanas interessadas nesse sentido, vai trazer cincia novas contribuies que lhe permitem a
explicao do clculo econmico. Este, todos ns fazemos, sem o perceber, ante as convenincias e as
inconvenincias, as vantagens ou desvantagens, os lucros ou os prejuzos que nos pode causar cada atitude.
(SOUZA, Washington Peluso Albino de. Lies de direito econmico. Porto Alegre: Sergio Fabris, 2002, p.
14). Igualmente, Fbio Nusdeo: Num mundo caracterizado pela escassez de recursos, o hedonismo, tambm
chamado de Lei da Maximizao dos Resultados, corresponde, em sua essncia, a uma atitude de
racionalidade, pois se a capacidade produtiva de cada um e o suprimento dos fatores de produo aos quais se
aplicar aquela capacidade so, ambos, por natureza limitados, nada mais racional do que tentar obter deles o
mais alto retorno (NUSDEO, Fbio. Curso de economia: introduo ao direito econmico. 4. ed. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2005, p. 117).
57
Ocorre que, desde o incio do sculo XX, percebeu-se que os agentes econmicos
nem sempre levam em considerao, no seu clculo privado, todos os custos ou benefcios da
explorao de determinada atividade econmica, como seria de se esperar no sistema
econmico de mercado. Tendo em conta que o mecanismo bsico de comunicao no sistema
de trocas do mercado so os preos, o fato de no haver a integral absoro (precificao) de
todos os custos ou benefcios envolvidos em determinada atividade econmica ocasiona um
problema de troca de informaes entre produtores e consumidores, o que impossibilita a
alocao tima dos fatores envolvidos naquela relao.
A doutrina econmica nomeia como externalidades esses custos ou benefcios
circulando externamente ao mercado, vale dizer, que se quedam incompensados, pois, para
eles, o mercado, por limites institucionais, no consegue imputar um preo173. Ou, de acordo
com Paul Krugman e Robin Wells, Quando os indivduos impem custos ou oferecem
benefcios para outros, mas no tm incentivo econmico para levar em conta esses custos ou
benefcios, os economistas dizem que a situao inclui externalidades174.
Ronaldo Sera da Motta, Jos Marcos Domingues de Oliveira e Sergio Margulis
entendem que, para que o preo econmico real de um determinado bem ou servio seja
considerado, faz-se necessrio internalizar o valor dos custos sociais (ambientais) ao custo
privado. Nessa senda, a tributao como poltica pblica ambiental promovida pelo Estado
tem sido defendida como um importante mecanismo de incluso do valor dessas
externalidades negativas nas decises econmicas relacionadas ao uso de recursos
provenientes do meio ambiente175.
Reputa-se a Arthur C. Pigou, discpulo e sucessor do economista Alfred
Marshall, a incluso na teoria econmica dos instrumentos tributrios como mecanismo para
solucionar os problemas que assolam o meio ambiente, diante da percepo de que as
externalidades negativas ocasionam falha do sistema econmico que gera discrepncias
entre a intensidade da utilizao dos recursos naturais e o verdadeiro custo deles, percebidos
pelos agentes econmicos.
173
NUSDEO, Fbio. Curso de economia: introduo ao direito econmico. 4. ed. So Paulo: Revista dos
174
KRUGMAN, Paul; WELLS, Robin. Introduo economia. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007 ,
p. 394. Percebe-se que as externalidades representam uma contraposio ao pressuposto do liberalismo
clssico de que a perseguio dos interesses individuais traria to somente benefcios sociais.
175
MOTTA, Ronaldo Sera da; OLIVEIRA, Jos Marcos Domingues de; MARGULIS, Sergio. Proposta de
tributao ambiental: atual reforma tributria brasileira. Texto para discusso n. 737. Rio de Janeiro: IPEA,
jun. 2000.
58
Na obra The economics of welfare, publicada originariamente em 1920, Pigou

descreveu as externalidades como servios (externalidades positivas) ou desservios
(externalidades negativas) que atingem terceiros, estranhos relao contratual. Pigou explicou
que tal situao ocorre quando A, ao prestar um servio remunerado a B, incidentalmente acaba
submetendo outro servio ou desservio a outras pessoas no relacionadas diretamente ao
processo produtivo, resultando na impossibilidade de se exigir pagamento dos beneficiados ou
de se impor a compensao em favor das partes prejudicadas176.
Nessa situao, segundo esclarece Pigou, eventuais modificaes contratuais que
balizam a relao entre as duas partes contratantes (A e B) no tm o condo de mitigar as
divergncias ocasionadas pelas externalidades, sejam elas positivas ou negativas, exatamente
porque so imputadas a terceiros que no participam, diretamente, da relao negocial travada
entre as partes contratantes177.
Por sua relevncia para a questo ambiental, importa analisar as externalidades
negativas, os chamados desservios, na linguagem de Pigou, porque os problemas
relacionados ao meio ambiente so vistos como o exemplo mais evidente das externalidades
negativas que, sem a atuao do Estado, quedam irremediavelmente incompensadas em uma
economia de mercado178.
Para enfrentar as externalidades negativas, Pigou defende a adoo, pelo Estado,
enquanto responsvel pela formulao e pela aplicao de polticas pblicas, de um
mecanismo que consiga internalizar as externalidades, mediante o emprego de instrumentos
que promovam um extraordinrio incentivo ou desincentivo179 a determinados
comportamentos dos agentes econmicos.
176
No original: I now turn to the second class of divergence between social and private net product which was
distinguished in 3. Here the essence of the matter is that one person A, in the course of rendering some
service, for which payment is made, to a second person B, incidentally also renders services or disservices to
other persons (not producers of like services), of such a sort that payment cannot be exacted from the
benefited parties or compensation enforced on behalf of the injured parties (PIGOU, Arthur Cecil. The
economics of welfare. 4. ed. London: Macmillan and Co., 1932, item II.IX.10. Disponvel em:
<http://www.econlib.org/library/NPDBooks/Pigou/pgEW.html>. Acesso em: 4 out. 2012).
177
No original: 13. It is plain that divergences between private and social net product of the kinds we have so
far been considering cannot, like divergences due to tenancy laws, be mitigated by a modification of the
contractual relation between any two contracting parties, because the divergence arises out of a service or
disservice rendered to persons other than the contracting parties (PIGOU, Arthur Cecil, op. cit., item
II.IX.16).
178
Em uma economia de mercado sem interveno governamental que proteja o meio ambiente, somente os
benefcios da poluio so levados em conta ao escolher a quantidade de poluio (KRUGMAN, Paul;
WELLS, Robin. Introduo economia. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007 , p. 396).
179
No original: It is, however, possible for the State, if it so chooses, to remove the divergence in any field by
extraordinary encouragements or extraordinary restraints upon investments in that field. The most obvious
forms which these encouragements and restraints may assume are, of course, those of bounties and taxes
(PIGOU, Arthur Cecil, op. cit., item II.IX.16).
59
Nessa linha, Pigou sugere a adoo de um imposto, comumente conhecido como

imposto pigouviano180, para a correo das externalidades negativas, como a poluio do ar
e a produo de resduos, assim como a concesso de um subsdio (prmio) como
compensao para os efeitos externos positivos decorrentes, por exemplo, do fato de um
agente econmico se instalar em uma determinada cidade, trazendo investimentos e
oportunidades de empregos locais (benefcio social). O imposto de Pigou teria a seguinte
formulao: devem ser cobrados, para cada firma, determinados valores de impostos por
unidade produzida ou por unidade poluente emitida em proporo igual aos prejuzos sociais
marginais181 causados pela poluio.
Segundo Eugenio Lagemann, essa tradio terico-econmica foi ampliada e
modificada pela abordagem padro de qualidade do meio ambiente-preo (environmental
pricing and standards procedure) que se apresenta como uma segunda melhor opo para a
soluo das dificuldades do imposto de Pigou, uma vez que referido procedimento no produz
uma alocao Pareto-eficiente de recursos182.
Diante da impossibilidade de quantificar o prejuzo social marginal decorrente das
agresses ao meio ambiente183 pressuposto do imposto pigouviano, uma vez que se exige,
cumulativamente, a quantificao objetiva dos prejuzos causados e uma avaliao de carter
subjetivo (com base em uma funo de bem-estar social) , a sugesto de William J. Baumol e
Wallace E. Oates a de se trabalhar com a determinao de um conjunto de padres de
qualidade ambiental para, em seguida, tributar (ou oferecer subsdios) de forma a alcanar os
padres preestabelecidos. Por mais que, em geral, referido procedimento no resulte na
alocao tima de recursos, comprovadamente trata-se do mtodo que representa o menor
custo para se atingir os padres estabelecidos184.
180
Por mais que Pigou se refira a uma espcie tributria especfica (impostos), o presente estudo pretende
abarcar os instrumentos tributrios em geral.
181
O prejuzo marginal social corresponde diferena entre os custos marginais sociais e privados. De acordo
com Paul Krugman e Robin Wells, o custo social marginal da poluio o custo adicional imposto
sociedade em seu conjunto por uma unidade adicional de poluio. Por exemplo, chuva cida prejudica
estoques de peixe, os cultivos e as florestas, e cada tonelada adicional de dixido de enxofre liberada na
atmosfera aumenta o dano (KRUGMAN, Paul; WELLS, Robin, op. cit., p. 395).
182
LAGEMANN, Eugenio. Tributao ecolgica. Ensaios FEE. Porto Alegre, v. 23, n. 1, p. 301-324, 2002.
183
Em razo da dificuldade de quantificar o curso social marginal diante da ausncia de informao no mercado
quanto s variaes temporais e espaciais das externalidades e as incertezas cientficas e metodolgicas que
inviabilizam a determinao dos impactos ecolgicos das emisses, Paul Krugman e Robin Wells afirmam
que a sociedade muitas vezes subestima o verdadeiro custo social marginal da poluio (KRUGMAN, Paul;
WELLS, Robin. Introduo Economia. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007, p. 395).
184
No original: [] the pricing and standards approach begins with a predetermined set of standards for
environmental quality and then imposes unit taxes (or subsidies) sufficient to achieve these standards. This
will not, in general, result in an optimal allocation of resources, but (as is proved formally in the appendix) the
procedure does at least represent the least-cost method of realizing the specified standards (cf. BAUMOL,
William J.; OATES, Wallace E. The use of standards and prices for protection of the environment. The
Swedish Journal of Economics, v. 73, n. 1, p. 42-54, mar. 1971).
60
Por seu turno, Lagemann aponta, ainda, a abordagem alternativa de F. H. Knight,

que surgiu a partir de uma crtica dele a Pigou, tendo por base a hiptese de duas estradas que
levam a mesma localidade, sendo uma mais estreita, mas melhor, e a outra mais larga, mas em
piores condies185. Segundo Pigou, a partir da perspectiva maximalista, os motoristas
tenderiam a sobrecarregar a estrada mais estreita, at o ponto que os custos de transporte por
unidade transportada fosse igual para as duas estradas, o que no representa uma alocao tima
dos recursos. Dessa forma, a soluo para racionalizar a utilizao das duas estradas pelos
motoristas seria a interveno estatal por intermdio de um imposto sobre o trfego pela estrada
mais estreita, de tal maneira que o custo para trafegar por essa estrada fosse igual ao custo para
trafegar na estrada maior e em piores condies, mas sem computar o valor do imposto.
F. H. Knight, por seu turno, sugere que o problema para a utilizao das estradas
pode ser resolvido com base em uma das caractersticas mais tradicionais de uma economia
competitiva: a apropriao privada186. Knight entende que a origem das externalidades reside na
sobrecarga de qualquer instrumento ou na utilizao excessiva de um bem, sendo, por isso,
necessrio que cada participante se responsabilize, igualmente, por esse desequilbrio. Assim,
para alcanar uma utilizao racional da natureza, infere-se que o tributo seja exigido de todos
os envolvidos na questo (poluidores e no poluidores), o que, a toda evidncia, suscita uma
dificuldade de ordem poltica considervel, j que difcil convencer os no poluidores a
contriburem para a melhoria do meio ambiente por cuja degradao eles no so
responsveis187.
A atuao corretiva do Estado no sentido de incentivar ou desincentivar os agentes
econmicos, em benefcio do meio ambiente, foi bem captada por Cristiane Derani, que, nesse
contexto, entende tratar-se:
[...] de um movimento automtico de complementao. A uma falha de mercado
coloca-se o Estado como instituio parte, para corrigir suas lacunas e, ento,
assegurar um nvel timo do mecanismo de mercado. Da mesma forma, o Estado
chamado para corrigir, no s a distoro do mercado com relao ao uso dos
recursos naturais, como tambm para agir subsidiariamente com os custos dos
efeitos externos, tomando para si parte dos custos que seriam transmitidos
ao causador.188
185
LAGEMANN, Eugenio, op. cit.

No original: Professor Pigous logic in regard to the roads is, as logic, quite unexceptionable. Its weakness is
one frequently met with in economic theorizing, namely that the assumptions diverge in essential respects
from the facts of real economics situations. The most essential feature of competitive conditions is reversed,
the feature of competitive conditions is reversed, the feature namely, of the private ownership of the factors
practically significant for production. If the roads are assumed to be subject to private appropriation and
exploitation, precisely the ideal situation which would be established by the imaginary tax will be brought
about through the operation of ordinary economic motives (KNIGHT, F. H. Some fallacies in the
interpretation of social cost. The Quarterly Journal of Economics, v. 38, n. 4, p. 582-606, Aug. 1924).
187
LAGEMANN, Eugenio, op. cit.
188
186
61
No entanto, alm da teoria econmica da correo do mercado, merece meno a

teoria da extenso do mercado, que apresenta abordagem diferenciada para lidar com as
externalidades ambientais.
4.1.2 Teoria da extenso do mercado
Se na teoria da correo do mercado parte-se do pressuposto de que as

externalidades exigem a interveno do Estado para corrigir-lhes, a teoria da extenso do
mercado que igualmente adota os pressupostos neoclssicos pautada pelo pensamento de
que, tudo que no pertence a ningum usado por todos e cuidado por ningum, o que
motivaria a busca por solues extradas a partir das transaes entre agente causador do dano
(ambiental) e aquele que suporta os efeitos externos, ideia essa que se entende encontrar
respaldo nos estudos desenvolvidos por Ronald H. Coase189.
No artigo The problem of social cost, Coase debrua-se sobre as aes das
firmas que ocasionam efeitos nocivos a outros, como no caso clssico da fbrica cuja fumaa
provoca efeitos prejudiciais para os moradores das redondezas190. Na parte inicial do artigo,
Coase critica a anlise econmica, ento em vigor, que enfrentava esse problema de produo
de efeitos prejudiciais a terceiros, a partir da diferena entre produtos privados e sociais da
fbrica, com esteio no pensamento de Pigou, expresso no The economics of welfare.
Coase entende que a abordagem tradicional do problema referente s aes das
firmas que prejudicariam terceiros, estranhos relao entre os contratantes, tem obscurecido
a natureza recproca da escolha que deve ser feita, pois, mais do que avaliar se seria o caso de
restringir a atividade de A, pelo fato de promover desservios a B, na linguagem de Pigou, a
questo que se impe a de saber se A deveria ser autorizado a prejudicar B ou, ainda, se B
estaria autorizado a prejudicar A. O problema, segundo Coase, o de como evitar o maior
dano, o que exige o conhecimento tanto do valor daquilo que obtido quanto daquilo que
sacrificado para obt-lo191.
189
DERANI, Cristiane, op. cit., p. 91.

No original: This paper is concerned with those actions of business firms which have harmful effects on
others (COASE, Ronald H. The problem of social cost. Journal of Law and Economics, v. 3, p. 1-44,
[Oct., 1960]).
191
No original: What has to be decided is whether the gain from preventing the harm is greater than the loss
which would be suffered elsewhere as a result of stopping the action which produces the harm (COASE,
Ronald H., op. cit., p. 11).
190
62
Posteriormente, Coase discorre acerca da necessidade de se avaliar os custos

envolvidos nas transaes comerciais que possibilitam o rearranjo dos direitos no mercado,
ressaltando que, alm da firma, o Estado que ele chama de super firma (super-firm)
tambm pode servir para essa finalidade de alocao dos direitos, muito embora a interveno
estatal tambm no seja destituda de custos de transao192.
interessante notar que essa compreenso de que necessrio sopesar prejuzos e
benefcios aplica-se para todos os fatores de produo, estes entendidos no apenas como
entidades fsicas, mas tambm como o direito de realizar certas aes, no que se inclui
inclusive o direito de fazer algo que ocasione efeitos deletrios (como a produo de fumaa,
barulho, odores e outros)193.
Por fim, o economista encerra seu artigo ponderando que uma mudana na
abordagem do problema envolvendo atividades que ocasionam consequncias negativas para
terceiros precisa ser adotada, de forma a que sejam levados em conta os custos envolvidos na
conduo de diversos arranjos sociais, no bojo do mercado ou do Estado, bem como os custos
incidentes na mudana de um sistema para o outro, de forma que o impacto global das
alteraes seja aferido.
A partir da perspectiva da teoria da extenso do mercado, marcadamente
influenciada por Coase, compreende-se que uma das principais dificuldades envolvendo a
gesto dos recursos naturais do meio ambiente reside nos obstculos para se delimitar os
direitos de propriedade. Nesse caso, se os direitos de propriedade no esto bem definidos,
dificulta-se a precificao e a consequente transao no mercado dos direitos envolvendo a
utilizao do meio ambiente194.
Isso ocorre porque, ao se pensar nos recursos do meio ambiente, costumeira,
no Direito, a referncia dicotomia bens privados e bens pblicos 195. Por seu turno, a teoria
192
No original: But the governmental administrative machine is not itself costless. It can, in fact, on occasion be
extremely costly (COASE, Ronald H., op. cit., p. 9). Para aprofundamento do que seriam as falhas de
governo, vale conferir: TULLOCK, Gordon; SELDON, Arthur; BRADY, Gordon L. Falhas de governo:
uma introduo teoria da escolha pblica. Rio de Janeiro: Instituto Liberal, 2005.
193
No original: If factors of production are thought of as rights, it becomes easier to understand that the right
to do something which has a harmful effect (such as the creation of smoke, noise, smells, etc.) is also a
factor of production (COASE, Ronald H., op. cit., p. 22). Esse o fundamento, por exemplo, do mercado
de crdito de carbono.
194
CAMPOS, Humberto Alves de. Instrumentos econmicos na gesto ambiental brasileira. Revista de Direito
Ambiental, v. 63, p. 287-311, jul.-set. 2011.
195
Sendo que o Cdigo Civil apresenta, em seu art. 99, a seguinte classificao jurdica de bens pblicos: bens
pblicos de uso comum do povo; bens pblicos de uso especial; e bens pblicos dominicais. Todavia, essa
classificao deve sofrer temperamentos ao se refletir sobre o meio ambiente, na medida em que, segundo Rui
Carvalho Piva, o bem ambiental consistiria em um valor difuso, imaterial ou material, que serve de objeto
mediato a relaes jurdicas de natureza ambiental (PIVA, Rui Carvalho. Bem ambiental. So Paulo: Max
Limonad, 2000) Vide nota 108 supra.
63
econmica trabalha o tema da natureza dos bens ambientais, a partir do mesmo prisma, ao
afirmar que os bens privados (private consumption goods) tm duas caractersticas bsicas:
so passveis de excluir a sua utilizao por outros indivduos (excludente) e o seu consumo
por um indivduo impede o consumo por outra pessoa (rival). J os bens pblicos (collective
consumption goods) so usufrudos por todos, sendo que o consumo individual desses bens
no leva impossibilidade de consumo por nenhum outro indivduo196, motivo pelo qual so
considerados no excludentes e no rivais197.
A doutrina apresenta uma interessante crtica a essa classificao jurdica que
encontra eco na teoria econmica198, mas o que merece melhor reflexo, no presente estudo,
que essa dificuldade de regular, adequadamente, a utilizao dos recursos do meio ambiente
(bens pblicos), impactando na sua preservao, foi abordada com especial ateno no artigo
The tragedy of the commons, do bilogo norte-americano Garret Hardin.
O artigo trata, inicialmente, da diferena entre problemas que podem ser
solucionados, por intermdio de novas tcnicas, e os problemas que no se circunscrevem s
solues tcnicas (no technical solution problems), no qual o texto enfoca. O dilema a ser
analisado reside no fato de que os indivduos que agem de forma a maximizar seus prprios
interesses acabam por levar destruio uma fonte de recursos de uso comum, por mais que
seja evidente para todos os envolvidos que, no longo prazo, a degradao desse bem comum
prejudicar a todos.
Para trabalhar essa questo, Hardin vale-se de uma metfora de um pasto aberto
utilizao de todos os pastores. Pressupe-se que cada pastor tentar manter o maior nmero
possvel de animais no pasto comum, maximizando seus ganhos econmicos. Explcita ou
implicitamente, a pergunta que o pastor se faz : Qual a utilidade para mim de adicionar
mais um animal ao meu rebanho?.
196
No original: which all enjoy in common in the sense that each individuals consumption of such a good leads
to no subtraction from any other individuals consumption of that good (SAMUELSON, Paul A. The pure
theory of public expenditure. Review of Economics and Statistics, 36, n. 4, p. 387-389, nov. 1954).
197
SALOMO FILHO, Calixto. Regulao, desenvolvimento e meio ambiente. In: ______. (Org.). Regulao e
desenvolvimento: novos temas. So Paulo: Malheiros, 2012, p. 45.
198
Essa classificao demonstra, prima facie, dois problemas srios. Em primeiro lugar, uma mistura evidente
entre caractersticas dos bens e disciplina jurdica. Enquanto a rivalidade uma caracterstica, a exclusividade
um trao de disciplina jurdica trao, alis, que se justifica apenas em uma realidade de superabundncia
de bens. A possibilidade de excluso de utilizao do bem como caracterstica do bem tem como
consequncia direta a despreocupao com concentrao de referido bem em mos particulares (poder
econmico). Com efeito, se a excluso admitida, o poder tambm deve ser. Mas no s. A referida
classificao revela um bom grau de incoerncia interna. Basta observar a prpria enumerao das
caractersticas dos referidos bens. Enquanto a excluso de utilizao parece se referir a um bem no
consumvel, a rivalidade parece se referir a um bem consumvel. Na verdade, essa dificuldade revela uma
outra, mais profunda. Essa classificao no esgota as possveis diferenas entre bens quanto a suas
caractersticas e, portanto, no um bom parmetro para a disciplina jurdica (SALOMO FILHO,
Calixto. Regulao, desenvolvimento e meio ambiente. In: ______. (Org.). Regulao e desenvolvimento:
novos temas. So Paulo: Malheiros, 2012, p. 46).
64
Ocorre que essa utilidade tem um componente positivo e um negativo. O positivo

a funo de incremento de um animal, uma vez que o pastor recebe, integral e
exclusivamente, os benefcios da venda do animal, o que representa uma utilidade positiva de
+1, totalmente apropriada por ele. O componente negativo representado pela funo de
incremento adicional de dano ao pasto que, por sua vez, dividido entre todos os pastores,
representando para cada um dos pastores uma utilidade negativa de apenas parte de -1.
Portanto, sob uma perspectiva racional de somatria das utilidades parciais, a nica concluso
a que os pastores podem chegar a de que se deve adicionar um animal ao pasto, depois outro
e, assim, indefinidamente, levando, ao final, destruio do bem comum199.
Apresentada a tragdia dos comuns, Garry Hardin pergunta o que deveria ser
feito para solucionar o problema, para, em seguida, sugerir que uma entidade centralizadora,
como o Estado ou uma agncia internacional, intervenha para evitar a autodestruio
mediante a atribuio de direitos de propriedade aos pastores, por meio do parcelamento do
bem de todos ou pela manuteno do status de bem pblico do pasto, mas regulando o direito
de usufru-lo, a partir de diversos critrios (riqueza, mrito ou aleatoriamente)200.
No obstante, mesmo essa interveno estatal no commons pode no estar apta a
solucionar a controvrsia afeta utilizao de um bem comum, em razo da tendncia de
os indivduos comportarem-se como caronistas (free-riders), motivo pelo qual a soluo
seria aplicar uma perspectiva de mercado para enfrentar esse obstculo, conforme esclarece
L. Venkatachalam:
Entretanto, Olson (1971) argumentou que indivduos racionais e egostas sempre
tendero a adotar uma postura de caronistas e, por isso, a ao coletiva requerida
para proporcionar o nvel timo dos bens pblicos no ir emergir mesmo com
interveno governamental. Sua sugesto foi a de adotar uma abordagem de
mercado, com a formao de pequenos grupos que iro se comportar como
indivduos maximizadores pela minimizao dos custos de transao relacionados
ao monitoramento dos caronistas e ao uso sustentvel de recursos 201.
199
HARDIN, Garry. The tragedy of the commons. Science, 162, p. 1243-1248.

No original: What shall we do? We have several options. We might sell them off as private property. We
might keep them as public property, but allocate the right to enter them. The allocation might be on the basis
of wealth, by the use of an auction system. It might be on the basis of merit, as defined by some agreed upon
standards. It might be by lottery. Or it might be on a first-come, first-served basis, administered to long
queues. These, I think, are all objectionable. But me must choose or acquiesce in the destruction of the
commons that we call our National Parks (HARDIN, Garry, op. cit.).
201
No original: However, Olson (1971) argued that self-interested rational individuals will always have the
tendency to free-ride and therefore, the collective action required for provision of the optimal level of public
goods will not emerge even with government intervention. His suggestion was to have a market-like
approach by forming smaller groups that will behave like maximizing individuals by minimizing the
transaction cost of monitoring the free-riders and sustaining resource use (VENKATACHALAM, L.
Behavioral economics for environmental policy. Ecological Economics, 67, p. 640-645, 2008).
200
65
No entanto, L. Venkatachalam prossegue, afirmando que estudos desenvolvidos

por Elinor Ostrom202 sugerem que nem o Estado nem o mercado so capazes de administrar
com eficincia os bens ambientais, como ocorreu, por exemplo, com pequenas comunidades
que, por conta prpria, decidiram estabelecer regras e regulamentos para si visando a esse
objetivo203:
Ostrom (1998) identificou o comportamento recproco como uma das estratgias
dessas comunidades para administrar os recursos ambientais numa base sustentvel.
A literatura acerca do comportamento recproco sugere que as regras autoimpostas,
como punio, se tornam a estratgia dominante dos indivduos e, posteriormente, os
incentivos e desincentivos baseados no comportamento recproco iro reduzir o
comportamento de caronista e seu custo de transao correlato, o que resultar em
um nvel timo de proviso de bens ambientais atravs da ao coletiva 204.
interessante perceber que a identificao do comportamento recproco como

uma das estratgias adotadas por determinadas comunidades para proteger o meio ambiente205
representa uma alternativa que se aparta da concepo tradicional do homo economicus
proveniente da teoria econmica neoclssica, aporte esse que ser investigado com maior
profundidade ao se relacionar a economia comportamental com a tributao ambiental206.
Por fim, vale mencionar que a prpria classificao dos bens do meio ambiente
como bens pblicos est a passar por uma reviso crtica de relevo, conforme esclarece
Calixto Salomo Filho:
Em trabalhos hoje bastante reconhecidos, renomados cientistas sociais operaram
importante reviso crtica dos tipos de bens. Em primeiro lugar, substituram as
categorias de rivalidade de consumo pela de possibilidade de subtrao ao uso
(subtractability of use). Em seguida, substituram as respostas sim e no para as
sobreditas categorias por gradaes alta ou baixa.207
202
Cientista poltica norte-americana (1933-2012), foi a primeira mulher a ganhar o Prmio Nobel de Economia,
em 2009, em conjunto com o economista Oliver Williamson.
203
O que representa um comportamento oposto ao do homo economicus da teoria econmica neoclssica.
204
No original: Ostrom (1998) identified reciprocal behavior as one of the strategies of these communities
which managed the environmental resources on a sustainable basis. The literature on the reciprocal behavior
suggests that the self-enforced rules, like punishment, become the dominant strategy of the individuals and
therefore, the incentives and disincentives based on the reciprocal behavior will reduce the free-riding
behavior and the associated transaction cost, and this would result in optimal level of provision of
environmental goods through collective action (VENKATACHALAM, L., op. cit.).
205
The historical experience in regulating the commons was, however, a patchwork of successes and failures,
and Elinor Ostrom, 1990 published an influential book, Governing the Commons, suggesting that the Hardin
analysis did not apply generally, since local communities often had ways of self-organizing and selfgoverning to prevent overexploitation of the commons, and that ameliorated the problem, by undermining the
social connections on which local regulation was based (GINTIS, Herbert. Beyond Homo economicus:
evidence from experimental economics. Ecological Economics, 35, p. 311-322, 2000).
206
Vide seo 10 infra.
207
66
A partir dessa nova conceituao, alm da dicotomia bem pblico e privado,

inclui-se um novo tipo de bem, chamado Common Pool Resource (CPR)208, que Calixto
Salomo Filho denomina bem comum classificao que ser adotada daqui em diante209 ,
caracterizado pela alta subtrao de uso e, igualmente, pela alta dificuldade de excluso, o que
representa um refinamento da distino clssica de bens apto a tornar mais claros os
problemas a serem resolvidos, no que tange apropriao dos bens do meio ambiente,
principalmente a escassez210. Isso porque, enquanto que a utilizao por uma pessoa de um
bem pblico, como, por exemplo, a sade, no impede o acesso das demais pessoas, a
poluio de um rio, necessariamente, impedir a sua fruio pelos demais.
De todo modo, o que precisa ser assinalado, desde j, que a insero da questo
ambiental no sistema de mercado exigiu a criao de mecanismos que pudessem processar a
atribuio do custo social representado pela degradao ambiental aos agentes econmicos, de
maneira que o custo social da degradao ambiental no restasse incompensado.
O que se verificou, em um primeiro momento, foi o advento dos instrumentos de
regulao ou de comando e controle (legal regulation or command and control instruments).
Posteriormente, em razo de algumas deficincias dessa abordagem, complementou-se o
sistema de tutela ambiental com a insero dos instrumentos econmicos (market-based
instruments), notadamente a tributao. H, ainda, os que defendem a existncia de uma
terceira fase ou onda na poltica de gesto ambiental, representada pelo investimento na
proviso de informaes como um veculo para fazer com que a comunidade torne-se um
participante ativo no processo regulatrio (disclosure strategies)211.
208
In the case of a common pool resource, exclusion may be infeasible in the sense that many users cannot be
denied access. But, use by any one user precludes use of some fixed quantity of a good by other users. Each
pumper in a groundwater basin, for example, makes use of water which is alternative to its use by each other
pumper. Each fish or ton of fish taken by any one fisherman prevents any other fisherman from taking those
same fish. Yet no basis exists for excluding fishermen from access to fish in the ocean. Office appropriated
from a natural supply, water can be dealt with as a total good to be supplied to those who have access to a
distribution system; similarly, once taken from the ocean, fish can be dealt with as a private good. Water
management problems, typifying common pool resources, are likely lobe subject to market failure while
water distribution problems typifying toll goods are likely to manifest market weaknesses associated with
monopoly supply (OSTROM, Vincent; OSTROM, Elinor. Public goods and public choices. In: SAVAS,
Emanuel S. (Ed.) Alternatives for delivering public services: toward improved performance. Boulder,
Colorado: Westview Press, p. 7-49).
209
Vide nota 111 supra.
210
211
No original: [] phase three in the evolution of pollution control policy involves investment in the provision
of information as a vehicle for making the community an active participant in the regulatory process
(TIETENBERG, Thomas; WHEELER, David. Empowering the community: information strategies for
pollution control. Frontiers of Environmental Econbemomics Conference. Virginia: Airlie House, October 2325, 1998. Disponvel em: <http://www.colby.edu/personal/t/thtieten/front.pdf>. Acesso em: 9 out. 2012).
67
A seguir, sero abordados os instrumentos de regulao ou de comando e controle

e, na sequncia, os instrumentos de mercado ou econmicos, por sua relevncia para a
discusso envolvendo os mecanismos tributrios de proteo ambiental.
4.2 Instrumentos de regulao ou de comando e controle
A partir da conscientizao da escassez dos recursos naturais, frente no apenas

necessidade de possibilitar o crescimento econmico, mas de garantir a prpria
manuteno da vida, desenvolveram-se diversos instrumentos, com o intuito de contribuir
para a utilizao racional e sustentvel desses recursos, alm de minorar os impactos
ambientais da elevao da produo de bens e servios e promover a proteo do patrimnio
ambiental contra a degradao.
Nesse contexto, diversos autores defendem que a gesto dos recursos do meio
ambiente tarefa prioritariamente governamental, como o caso de Jorge M. Nogueira e
Romilson R. Pereira:
A racionalidade da interveno governamental bem explicitada em TISDELL
(1991, Captulo 3) que lista entre as razes para a interveno, as melhorias na
eficincia econmica e na distribuio de renda intra e inter-geraes, a existncia
de externalidades, as caractersticas de bens pblicos associados conservao da
natureza, a falta de informaes sobre possveis consequncias ambientais das aes
humanas, problemas relacionados aos custos de transao, ao risco e incerteza,
entre outros.212
Muito embora o protagonismo do Estado, no tocante s questes ambientais, seja

evidente, a presente investigao abordar, principalmente, o papel do Estado enquanto agente
responsvel pela adoo de medidas de estmulo e desestmulo dos agentes econmicos, de
forma que suas condutas sejam induzidas a proteger o meio ambiente. Assim, ganha relevo o
papel do Estado enquanto agente normativo e regulador da atividade econmica que tem,
como um dos seus princpios a defesa do meio ambiente, na medida em que cria ambientes ou
canais institucionais213, capazes de induzir o comportamento dos agentes econmicos em
prol da preservao ambiental.
212
NOGUEIRA, Jorge Madeira; PEREIRA, Romilson Rodrigues. Critrios e anlise econmicos na escolha de
polticas ambientais. Braslia: UnB Departamento de Economia, Programa de Ps-Graduao em
Economia. Mestrado em Gesto Econmica do Meio Ambiente (trabalho no publicado). Disponvel em:
<http://e-groups.unb.br/face/eco/jmn/publicacoes/04CriterioseAnalise.pdf>. Acesso em: 2 set. 2012.
213
Em um mundo com interdependncias crescentes entre as diferentes sociedades, um desafio que se pe a
todos criar e gerir combinaes bem escolhidas de canais institucionais viabilizadores da livre articulao de
interesses econmicos (mercados) e polticos (democracia) como meio de propulsionar o desenvolvimento
econmico em ritmo competitivo acompanhado de paz social. O direito precisa ser mobilizado para dar a sua
contribuio (CASTRO, Marcus Faro de. Direito, tributao e economia no Brasil: aportes da anlise
jurdica da poltica econmica. Revista da PGFN Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, ano 1, n. 2, p.
23-51, 2011, grifo nosso).
68
Haja vista a generalizada adoo do pressuposto do agente econmico racional

e maximizador de utilidades, aliada ao aprofundamento das preocupaes com os riscos ao
meio ambiente e analisada sob a perspectiva da teoria social contempornea, coube ao
Estado buscar implementar medidas de gesto ambiental para que os agentes econmicos
fossem induzidos a internalizar as externalidades, o que, em tese, levaria a uma menor
degradao ambiental.
A primeira opo adotada pelas autoridades governamentais em termos de poltica
ambiental foi o de editarem leis, decretos, normas tcnicas e demais instrumentos de
enforcement, isto , de controle ambiental. No Brasil, aproveitou-se a prpria Assembleia
Nacional Constituinte de 1988 para inserir um moderno e abrangente captulo sobre meio
ambiente na Constituio Federal214.
Esses instrumentos de enforcement assumem a forma de regulao administrativa
da atividade econmica215, de forma a que seja garantido o interesse pblico voltado
proteo do meio ambiente. De acordo com o art. 225 da Constituio Federal e com a Lei no
6.938/1981, que instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente216, o sistema estabelecido
para a efetivao da defesa e preservao do meio ambiente funda-se na regulamentao
direta, acompanhada de fiscalizao e aplicao de sano para o caso de descumprimento dos
padres estabelecidos pela legislao, a partir da responsabilizao administrativa, civil e
penal, assim como pela obrigao objetiva de reparao do dano ambiental. Isso porque o
Estado Constitucional Ecolgico217 no pode prescindir de um sistema de responsabilizao
por danos ao meio ambiente que seja suficientemente operatrio218.
Os instrumentos mais usuais de comando e controle so: (1) Estudo de Impacto
Ambiental (EIA), que consiste em um conjunto de estudos e pesquisas tcnicas que tm por
objetivo avaliar as principais consequncias ambientais potenciais de um determinado projeto;
214
ZULAUF, Werner E. O meio ambiente e o futuro. Estudos Avanados, 14 (39), p. 87, 2000.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro esclarece que a regulao constitui-se como o conjunto de regras de conduta
e de controle da atividade econmica pblica e privadas das atividades sociais no exclusivas do Estado, com
a finalidade de proteger o interesse pblico (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Limites da funo
reguladora das agncias diante do princpio da legalidade. In: ______. (Coord.) Direito regulatrio: temas
polmicos. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2004, p. 19-50).
216
O art. 9 da Lei no 6.938/1981 prev expressamente o rol dos instrumentos de comando e controle da Poltica
Nacional do Meio Ambiente. A nica exceo encontra-se no inciso XIII, inserido no dispositivo legal
somente em 2006, para acompanhar a tendncia mundial de se valer de instrumentos econmicos na proteo
ambiental.
217
Vide seo 3 supra.
218
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Estado constitucional ecolgico e democracia sustentada. In:
FERREIRA, Heline Sivini; LEITE, Jos Rubens Morato (Org.). Estado de direito ambiental: tendncias,
aspectos constitucionais e diagnsticos. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2004, p. 110.
215
69
(2) Licenciamentos (LIC), que so autorizaes concedidas pelas autoridades ambientais para
a explorao econmica de reas de relevante interesse ambiental em propriedade privadas,
regulando os padres de uso e explorao de recursos naturais bem como a reabilitao
ecolgica de reas a serem exploradas; (3) Zoneamento (ZON), que, semelhana do
licenciamento, um dos principais instrumentos de poltica de preveno, consistente na
determinao de reservas ecolgicas ou reas de preservao permanente, em certa proporo
da rea total, visando a proteger nascentes de rios, vegetaes em encostas, criao de
unidades de conservao e outros; e (4) Controles Diretos (CD), que consistem em
regulaes, limitando nveis de emisses de poluentes ou, ainda, especificaes obrigatrias
para equipamentos ou processos produtivos que sejam, ambientalmente, adequados219.
A ampla difuso do instrumental de comando e controle como poltica de gesto
ambiental deve-se, especialmente, a duas ordens de fatores: a uma, por sua atuao mais direta e
imediata sobre o meio ambiente e por se amoldar melhor perspectiva legalista, marca
fundamental da funo administrativa; e a duas, porquanto constitui a nica alternativa de
regulao para o caso dos poluentes txicos ou extremamente perigosos, cujo controle exige
pronta resposta e no pode estar submetido ao juzo discricionrio dos agentes pblicos220.
A doutrina afirma que o sistema de comando e controle ou de regulao vigente
em nosso ordenamento jurdico orientado notadamente pelos princpios da preveno e da
precauo que influenciaram a modelagem da Poltica Nacional do Meio Ambiente,
materializada na Lei no 6.938/1981221. No contexto da sociedade de risco, referidos princpios
almejam operar na gesto antecipatria, inibitria e cautelar dos riscos, sendo ambos
similares no gnero. Contudo, a atuao preventiva mais ampla e genrica; j a precauo,
mais especfica e conecta com o momento inicial do exame do risco222.
Portanto, o princpio da preveno sinaliza para a adoo de medidas
antecipatrias e de gesto de riscos das atividades econmicas, buscando prevenir e mitigar
as consequncias ambientais negativas que podem aflorar. Por sua vez, o princpio da
precauo, disposto no art. 15 da Declarao do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e
219
NOGUEIRA, Jorge Madeira; PEREIRA, Romilson Rodriguesop. cit.

COUTINHO, Joo Hlio de Farias Moraes; NOYA, Ana Carla Buarque de Gusmo; NBREGA, Tatiana de
Lima. Instrumentos jurdico-econmicos e preservao do meio ambiente: um enfoque no ICMS
socioambiental. Revista de Informao Legislativa, ano 39, n. 154, p. 189-201.
221
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Princpios gerais do direito ambiental internacional. In: BENJAMIN,
Antonio Herman V. (Coord.). Dano ambiental: preveno, reparao e represso. So Paulo: Revista dos
222
LEITE, Jos Rubens Morato. Sociedade de risco e Estado. In: CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes; LEITE,
Jos Rubens Morato (Org.). Direito constitucional ambiental brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 172.
220
70
Desenvolvimento Sustentvel223, prescreve que, antes que ocorra o estabelecimento de um

nexo causal decorrente de evidncia cientfica absoluta, devem-se adotar aes para eliminar
possveis impactos danosos ao meio ambiente224. Apesar de alguns entenderem que o
princpio da precauo encontra-se, implicitamente, previsto na Constituio, derivado do seu
art. 225225, Paulo Affonso Leme Machado afirma que seu fundamento normativo residiria no
art. 54, pargrafo 3o, da Lei no 9.605/1998, que trata da legislao penal ambiental226.
Aos princpios da preveno e da precauo que marcam, nitidamente, o sistema
de comando e controle hodierno, parte da doutrina divisa que os princpios do poluidorpagador e do usurio-pagador, tambm, fazem parte desse arcabouo institucional227.
Entretanto, adota-se o posicionamento de que referidos princpios moldam os instrumentos
econmicos, os quais sero analisados a seguir.
Mesmo considerando os aspectos positivos dos instrumentos de regulao ou de
comando e controle, esses instrumentos sofrem diversas crticas e sua utilizao vem sofrendo
paulatina reduo, na medida em que se observam as limitaes das abordagens
unidirecionais para enfrentar os riscos ambientais contemporneos que acabam por incentivar
a irresponsabilidade organizada228 dos agentes econmicos e do prprio Estado.
223
Declarao fruto da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no
Rio de Janeiro entre os dias 3 a 14 de junho de 1992, cujo art. 15 tem a seguinte redao: Com o fim de
proteger o meio ambiente, o princpio da precauo dever ser amplamente observado pelos Estados, de
acordo com suas capacidades. Quando houver ameaa de danos graves ou irreversveis, a ausncia de certeza
cientfica absoluta no ser utilizada como razo para o adiamento de medidas economicamente viveis para
prevenir a degradao ambiental.
224
ARAGO, Maria Alexandra de Sousa. O princpio do poluidor-pagador: pedra angular da poltica
comunitria do ambiente. Coimbra: Coimbra, 1997, p. 68 (Studia Ivridica, 23). In: LEITE, Jos Rubens
Morato; MELO, Melissa Ely. As funes preventivas e precaucionais da responsabilidade civil por danos
ambientais. Revista Sequncia, n. 55, p. 195-218, p. 205, dez. 2007.
225
Cf. SILVA, Solange Teles da. Princpio da precauo: uma nova postura em face dos riscos e incertezas
cientficas. In: VARELLA, Marcelo Dias; PLATIAU, Ana Flvia Barros (Org.). Princpio da precauo.
Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p. 75-92. tambm a posio de Juarez Freitas, ao afirmar que o princpio
da precauo, em matria ambiental, brota do art. 225 da Constituio e, mais recentemente, consta vertido
com criticvel indeterminao plena na Lei de Biossegurana (Lei no 11.105/2001, art. 1o) (FREITAS,
Juarez. Os princpios constitucionais da precauo, proporcionalidade e motivao no Direito Ambiental.
Revista Latino-Americana de Estudos Constitucionais, n. 7, p. 551-569, jan.-jun. 2006).
226
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 8. ed. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 662663.
227
CAMPOS, Humberto Alves de. Instrumentos econmicos na gesto ambiental brasileira. Revista de Direito
Ambiental, v. 63, p. 287-311, jul.-set. 2011. de se registrar que alguns pesquisadores criticam a restrio do
Princpio do Poluidor Pagador aos instrumentos econmicos, pois, segundo eles, a ideia de obrigar o poluidor
reparao do dano, presente na Lei no 6.938/1991, que delineou os instrumentos de comando e controle,
tambm seria baseada no mesmo princpio (cf. MOTTA, Ronaldo Sera e REIS, Eustquio J. The aplication
of economic instruments in environmental policy: the brazilian case. Revista Brasileira de Economia, v. 4, n.
48, p. 551-575, out.-dez. 1994).
228
Vide seo 2 supra.
71
Alm dos elevados custos administrativos relacionados adoo dos mecanismos

tradicionais de gesto ambiental, do ponto de vista econmico, sua ineficincia tambm
constatada, quer no sentido esttico, quer no dinmico. No esttico, pela assimetria de
informaes entre regulador e regulado; no tocante ao sentido dinmico, pela falta de
incentivos a reduzir o nvel de poluio abaixo do admitido e por induzir que no haja
investimento em novas tecnologias ambientalmente adequadas229.
Igualmente, entende-se que a sistemtica de comando e controle de difcil
administrao, pois: (1) a participao do governo na microgerncia gera desperdcio no
sistema; (2) uma regulamentao excessiva faz-se necessria, assim como uma intensa
fiscalizao; (3) os custos envolvidos so normalmente ignorados; (4) incentiva-se a
competio dos agentes econmicos por monoplios ou protees legais (rent seeking); e (5)
a inovao no estipulada230.
Por fim, verifica-se um deficit de execuo dos instrumentos de comando e
controle, uma vez que,
mesmo quando so atendidas todas as disposies relativas preservao ambiental,
ainda ocorrem acidentes e danos de grandes dimenses. Alm do que, constata-se
claramente um dficit de execuo quando os Estados, apesar de disporem de
aparato normativo ambiental vivel, no implementam as suas tarefas de proteo
231
ambiental .
Sendo esse o cenrio da sistemtica de regulao ou de comando e controle de

proteo dos recursos do meio ambiente, estruturada basicamente pela Poltica Nacional do
Meio Ambiente (PNMA), percebe-se que esses instrumentos no so suficientemente
flexveis e abrangentes para oferecer adequada gesto ambiental com maior eficincia
econmica, na medida em que as restries e os comandos so direcionados igualmente para
todos os agentes econmicos, no importando seu custo ambiental ou de controle. Alm disso,
as sanes em geral no variam com a intensidade do dano ambiental, j que acabam
dependendo da capacidade institucional do rgo ambiental responsvel232.
229
COUTINHO, Joo Hlio de Farias Moraes; NOYA, Ana Carla Buarque de Gusmo; NBREGA, Tatiana de
Lima, op. cit.
230
CAMPOS, Humberto Alves de, op. cit.
231
232
Janeiro: IPEA, outubro de 1996. Verifica-se que tais crticas residem, em geral, no mbito institucional
das falhas dos instrumentos de comando e controle. Em outra perspectiva, a partir do debate entre padres de
emisses versus impostos sobre emisses, alguns pesquisadores verificaram, a partir de uma anlise
eminentemente econmica, que os instrumentos de regulao no levam a um nvel de reduo da degradao
eficiente do ponto de vista econmico e social, muito embora seja preferido pelas firmas (cf. FIELD, Barry C.
Economa Ambiental: una introduccin. So Paulo: McGraw-Hill, 1996. In: PEREIRA, Romilson Rodrigues.
72
Em vista dos desafios contemporneos da proteo ambiental, os instrumentos

econmicos so amplamente considerados como sendo uma alternativa economicamente
eficiente e ambientalmente adequada, no para substituir, mas para complementar233 a
abordagem mais estrita da sistemtica de comando e controle, motivo pelo qual referidos
instrumentos sero analisados a seguir.
4.3 Instrumentos econmicos ou de mercado
Diferentemente dos instrumentos de comando e controle, de evidente corte

impositivo e sancionador, os instrumentos econmicos ou de mercado de proteo ambiental
surgiram como alternativa mais flexvel e menos onerosa de proteo dos recursos do meio
ambiente234, por intermdio da internalizao das externalidades ambientais, sendo
representados pelo princpio do poluidor-pagador.
O princpio do poluidor-pagador preceitua que aquele que se apropria de
recursos do meio ambiente, ocasionando a sua degradao, transformao ou modificao,
deve internalizar os resultados negativos dessa apropriao. o que afirma Jos Rubens
Morato Leite:
A anlise custo-efetividade na gesto econmica do meio ambiente. Braslia: UnB Departamento de

Economia, Programa de Ps-Graduao em Economia. Mestrado em Gesto Econmica do Meio Ambiente,
1999, p. 39).
233
No estudo Impacts of environmental policy instruments on technological change, desenvolvido no mbito
das Reunies Conjuntas de Especialistas em Tributos e Meio Ambiente, da Organizao para a Cooperao e
o Desenvolvimento Econmico (OCDE), de autoria de Herman Volleberg, buscou-se analisar os efeitos
dinmicos que diferentes instrumentos de poltica ambiental tiveram sobre a inovao tecnolgica direcionada
a produtos ambientalmente adequados, a partir de pesquisas empricas. De acordo com o pesquisador
Volleberg, a modelao apropriada tanto dos instrumentos de comando e controle quanto dos econmicos,
necessria para o sucesso da poltica ambiental. No caso de incentivos financeiros, o estudo conclui que os
instrumentos econmicos so os mais adequados, o que no ocorre no caso do controle dos processos
tecnolgicos, pois a regulao por intermdio de standards mostrou-se mais eficiente (cf. VOLLEBERG,
Herman. Impacts of environmental policy instruments on technological change. Joint Meetings of Tax and
Environment Experts. OECD Environment Programme. OCDE, 2007. Disponvel em:
<www.oecd.org/env/taxes>. Acesso em: 4 out. 2012). A complexidade da questo ambiental faz com que um
instrumento de poltica isolado no seja mais suficiente para resolver os problemas atuais, motivo pelo qual
desenham-se pacotes de polticas que incluam instrumentos econmicos, de regulao, solues
negociadas, instrumentos baseados em informao e outros (cf. VARELA, Carmen Augusta. Instrumentos de
polticas ambientais: casos de aplicao e seus impactos. Relatrio de Pesquisa n. 62/2001, So Paulo:
EAESP/FGV/NPP Ncleo de Pesquisas e Publicaes, p. 1-30, 2001).
234
While economic incentive approaches to environmental control offer no panacea, they frequently do offer a
practical way to achieve environmental goals more flexibly and at lower cost than more traditional regulatory
approaches. That is a compelling virtue (cf. TIETENBERG, T. H. Economic instruments for environmental
regulation. Oxford Review of Economic Policy, v. 6, n. 1, p. 15, 1990).
73
O princpio do poluidor-pagador visa, sinteticamente, internalizao dos custos
externos de deteriorao ambiental. Tal situao resultaria em uma maior preveno
e precauo, em virtude do consequente maior cuidado com situaes de potencial
poluio. evidente que a existncia de recursos naturais gratuitos, a custo zero,
leva inexoravelmente degradao ambiental. 235
O mesmo autor prossegue esclarecendo que o princpio do poluidor-pagador

insere-se no contexto da responsabilizao ambiental, sob um aspecto mais econmico,
ou seja, por intermdio da insero de imputao de custos ambientais vinculados s
atividades dos produtores236.
Por sua vez, o princpio do usurio-pagador representa um desdobramento ou
uma extenso do princpio do poluidor-pagador e volta-se ao momento anterior prpria
gerao do dano ambiental, uma vez que direcionado fase de apropriao do bem
ambiental pelos agentes econmicos para insero na equao econmico-financeira do seu
processo produtivo237. O referido princpio corresponde ao princpio econmico da verdade
dos preos ou da recuperao integral dos custos (full cost recovery ou full cost pricing) e
tem por objetivo fazer com que os beneficirios da utilizao dos recursos naturais suportem
os custos decorrentes desse aproveitamento, de maneira que no sejam repassados ao Estado
nem a terceiros238.
De acordo com Fernando Magalhes Mod, as vantagens dos instrumentos
econmicos pautados pelo PPP, em comparao tradicional sistemtica de comando e
controle, seriam: (1) a flexibilidade na escolha dos meios a serem empregados para atingir o
padro fixado pelo Estado; (2) o incentivo constante para reduo da degradao, de forma a
auferir diminuio da carga fiscal; (3) a difuso do princpio da preveno entre os agentes
econmicos, na medida em que se estimulam determinados comportamentos em prol do meio
ambiente; e (4) a socializao da responsabilidade pela proteo dos recursos ambientais239.
235
236
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes; LEITE, Jos Rubens Morato (Org.). Direito constitucional ambiental
brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 180.
237
Exemplo evidente da aplicao desse princpio a criao dos comits de bacia hidrogrfica, por intermdio
da Lei no 9.433, de 8 de janeiro de 1997, que outorgou competncia ao ente representativo local da sociedade
para regular o valor a ser desembolsado pelos particulares que pretendam se apropriar do bem ambiental gua.
Nesse particular, o autor teve a oportunidade de participar como palestrante do 1 o Simpsio dos Comits PCJ
Gesto das guas: construindo o futuro sustentvel, que ocorreu entre os dias 30 de julho a 3 de agosto de
2012, em So Pedro/SP. O Comit das Bacias Hidrogrficas dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia (Comits
PCJ)
o
exemplo
mais
avanado
de
comit
de
bacia
hidrogrfica
(cf.
<http://www.comitepcj.sp.gov.br/comitespcj.htm>).
238
IRIGARAY, Carlos Theodoro. O emprego de instrumentos econmicos na gesto ambiental. In: LEITE, Jos
Rubens Morato; BELLO FILHO, Ney de Barros (Org.). Direito ambiental contemporneo. So Paulo:
Manole, 2004, p. 63.
239
MOD, Fernando Magalhes. Tributao ambiental: a funo do tributo na proteo do meio ambiente.
Curitiba: Juru, 2006, p. 45.
74
Alm dessas vantagens, adiciona-se a melhora das condies de sade humana, o

que, por sua vez, aumenta a produtividade econmica e diminui os custos dos servios de
sade e, tambm, o incentivo sustentabilidade institucional, por meio do apoio s
instituies do setor pblico que sejam eficientes e que cooperem com o setor privado e,
ainda, com o terceiro setor240.
A doutrina destaca quatro elementos que caracterizam os instrumentos econmicos:
(1) a existncia de um estmulo financeiro; (2) a faculdade do agente contaminador de reagir
livremente diante deles; (3) a interveno estatal; e (4) a finalidade protetora do meio
ambiente241. O enfoque dos instrumentos de mercado para alcanar as metas ambientais o de
promover incentivos e desincentivos dos agentes econmicos por intermdio do sistema de
preos, haja vista que o marco terico a partir do qual se articulam esses instrumentos, assim
como ocorre para os instrumentos de regulao, o da economia neoclssica.
Trata-se, portanto, de sistemtica de atuao governamental que se vale de
diversos mecanismos para suprir as deficincias do mercado para reconhecer a degradao do
meio ambiente, de modo que os agentes econmicos e os consumidores percebam o custo real
das atividades contaminantes242.
Muito embora existam crticas utilizao de instrumentos econmicos na gesto
dos recursos do meio ambiente243, fato que seu emprego encontra respaldo generalizado,
inclusive no plano internacional. Consta na Declarao do Rio de Janeiro sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel, oriunda da Conferncia das Naes Unidas sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), realizada no Rio de Janeiro, em 1992, a
recomendao para que os instrumentos econmicos sejam empregados pelos governos dos
pases signatrios, conforme prescreve seu art. 16:
240
Janeiro: IPEA, p. 5, outubro de 1996.
241
ALTAMIRANO, Alejandro C. El derecho constitucional a um ambiente sano, derechos humanos e su
vinculacin com el derecho tributrio. In: MARINS, James (Coord.). Tributao e meio ambiente. Curitiba:
Juru, 2003.
242
No original: Los tributos y gastos fiscales forman parte de los instrumentos econmicos de poltica
ambiental (economic instruments in environmental policy). Se trata de utilizar diversos mecanismos para
suplir las deficiencias de mercado, de modo que los agentes econmicos y los consumidores perciban el coste
real de las actividades contaminantes (MOLINA, Pedro Manuel Herrera; VASCO, Domingo Carbajo. Marco
conceptual, constitucional y comunitario de la fiscalidad ecolgica. In: TRRES, Heleno Taveiro (Org.).
Direito tributrio ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 158).
243
Os crticos da abordagem orientada pelo mercado apontam que enquanto os incentives econmicos tiveram a
grande promessa terica, ainda no foram comprovados pela experincia prtica, sendo que interesses e
objetivos contraditrios movero a poltica real para um lugar distante da teoria ideal; bem assim apontam que
determinadas atividades precisaro, necessariamente, de controle governamental. Ademais, nesta mesma linha
crtica, esta abordagem orientada pelo mercado desconsideraria a questo tica e a complexidade dos
problemas ambientais, reduzindo a questo ambiental a um assunto meramente econmico (CAMPOS,
Humberto Alves de, op. cit.).
75
As autoridades nacionais devem procurar promover a internacionalizao dos custos
ambientais e o uso de instrumentos econmicos, tendo em vista a abordagem
segundo a qual o poluidor deve, em princpio, arcar com o custo da poluio, com a
devida ateno ao interesse pblico e sem provocar distores no comrcio e nos
investimentos internacionais.
No mbito da Unio Europeia, a utilizao dos instrumentos econmicos

consolidou-se em meados da dcada de 1990, a partir da constatao de que seriam
ferramentas com particular efetividade para lidar com os quatro principais problemas
ambientais do Programa de Ao Ambiental da UE, quais sejam: mudanas climticas,
preservao da biodiversidade e da natureza, proteo do meio ambiente e da sade humana e
promoo do uso sustentvel dos recursos naturais e do gerenciamento de resduos244.
Evidentemente, a adoo de instrumentos de mercado em pases em
desenvolvimento, como o caso dos pases da Amrica Latina e do Caribe, precisa levar em
conta a realidade local, muitas vezes de considervel fragilidade institucional. Historicamente,
o desenvolvimento econmico nesses pases foi fortemente regulamentado por instrumentos
de comando e controle, geralmente aplicados no contexto de um sistema poltico autoritrio.
Somente no incio dos anos 1990, alguns pases passaram a adotar polticas de liberalizao
pautadas pela economia de mercado, diante das desigualdades sociais, da estagnao
econmica e da fraca competitividade internacional, o que contribuiu para a proliferao da
adoo dos instrumentos econmicos245.
Podem-se classificar esses instrumentos de diversas formas246. De acordo com a
sistemtica adotada pela Unio Europeia que exerce considervel influncia sobre o restante do
mundo, so eles: as autorizaes negociveis (tradable permits), os tributos ambientais
(environmental taxes), os preos ambientais (environmental charges), os subsdios e incentivos
ambientais (environmental subsidies and incentives) e os mecanismos de responsabilizao
244
Market-based instruments can be particularly effective tools for dealing with the four major areas of action
of the EU 6th environmental action programme, namely: tackling climate change, preserving nature and
biodiversity, protecting environment and human health, and through the sustainable use of resources and
management of wastes ( EUROPEAN ENVIRONMENT AGENCY (EEA). Technical Report n. 8/5.
Market-based instruments for environmental policy in Europe. Luxembourg: Office for Official Publications
of the European Communities, 2005, p. 6).
245
MOTTA, Ronaldo Sera; RUITENBEEK, Jack; HUBER, Richard. Uso de Instrumentos Econmicos na
Gesto Ambiental da Amrica Latina e Caribe: lies e recomendaes. Texto para Discusso n. 440. Rio de
Janeiro: IPEA, p. 49, outubro de 1996.
246
Joo Hlio de Farias Moraes Coutinho e coautores, por exemplo, entendem que os instrumentos econmicos
devem ser divididos nas seguintes categorias: impostos, ajudas financeiras (subvenes, crditos favorecidos
e benefcios fiscais), sistemas de depsito-devoluo, criao de mercados (permisso para permutas de
quotas de emisso de poluentes e interveno nos mercados), incentivos de comportamento (taxas de noadequao ou de desconformidade, cauo ambiental e bnus da natureza). Cf. COUTINHO, Joo Hlio de
Farias Moraes; NOYA, Ana Carla Buarque de Gusmo; NBREGA, Tatiana de Lima. Instrumentos jurdicoeconmicos e preservao do meio ambiente: um enfoque no ICMS socioambiental. In: Revista de
Informao Legislativa, ano 39, n. 154, p. 189-201.
76
e compensao dos danos ambientais (liability and compensation schemes)247. A essa

classificao pode-se somar os depsitos-devoluo (deposit-refund systems) e as fianas
(performance bonds) como instrumentos de mercado248.
Tendo em vista o escopo da presente investigao jurdica, no o caso de
aprofundar a sistematizao da totalidade dos instrumentos de gesto ambiental. Vale apenas
fazer meno ao fato de que existe uma vasta investigao cientfica acerca do instrumental
formal para a avaliao e escolha de polticas pblicas ambientais (comando e controle ou
instrumentos de mercado). Conforme esclarece Cass R. Sunstein, enquanto que, nos Estados
Unidos, a Anlise de Custo-Benefcio (ACB)249 possui inmeros adeptos, na Europa, o
interesse direcionou-se para o princpio da precauo como postulado organizativo da
proteo ambiental250. Por fim, deve-se fazer referncia, ainda, Anlise de CustoEfetividade (ACE) que tem ganhado expresso como instrumento alternativo de avaliao das
polticas pblicas relacionadas proteo do meio ambiente251.
Em vista do exposto, a ateno ser direcionada, a partir de agora,
aos instrumentos econmicos que operam por meio de normas jurdicas tributrias, de forma
a conformar o comportamento dos agentes econmicos por intermdio de estmulos
ou desestmulos comportamentais em prol do meio ambiente, sob o signo da extrafiscalidade.
Tais instrumentos so: os tributos ambientais e os incentivos ou gastos fiscais
(tax expenditures)252.
247
EUROPEAN ENVIRONMENT AGENCY (EEA), op. cit., p. 6.

MOLINA, Pedro Manuel Herrera; VASCO, Domingo Carbajo. Marco conceptual, constitucional y
comunitario de la fiscalidad ecolgica. In: TRRES, Heleno Taveiro (Org.), op. cit., p. 160-161.
249
Em importante artigo publicado na revista Science, diversos economistas de relevo subscreveram a
recomendao da Anlise de Custo-Benefcio (ACB) como instrumento para a avaliao da regulao
ambiental, de sade e de segurana. Resumidamente, apresentam-se 8 (oito) argumentos a favor da adoo
da ACB para, ao final, concluir-se que a ACB pode ter um papel importante nos debates legislativos e
regulatrios acerca da proteo e melhora da sade, segurana e do meio ambiente, na medida em que pode
funcionar como um ferramental relevante para organizar sistematicamente informaes dispersas e fortalecer
o processo de formulao de polticas pblicas e de avaliao dos seus resultados (cf. ARROW, Kennedy et
al. Is there a role for benefit-cost analysis in environmental, health and safety regulation? Science, v. 272,
1996, p. 221-222).
250
SUNSTEIN, Cass R. Cost-benefit analysis and the environment. John M. Olin Law & Economics Working
Paper, n. 227 (2d Series). The Law School. The University of Chicago. October, 2004, p. 2. Ao final do
artigo, Sunstein inclina-se para a defesa da Anlise Custo-Benefcio, pois, muito embora a ACB no transmita
aos reguladores tudo o que eles precisam saber para exercer a atividade regulatria com plena cincia de
todos os possveis impactos da regulao, sem esse instrumento, afirma Sunstein, a quantidade de
informaes seria ainda menor para a tomada de deciso.
251
PEREIRA, Romilson Rodrigues. A anlise custo-efetividade na gesto econmica do meio ambiente.
Braslia: UnB Departamento de Economia, Programa de Ps-Graduao em Economia. Mestrado em
Gesto Econmica do Meio Ambiente, 1999.
252
Como puede observarse, los instrumentos econmicos desbordan el mbito del Derecho Tributario. Ahora
bien, algunos de ellos operan claramente mediante normas tributarias: es el caso de los tributos ambientales
(environmental charges and taxes em la terminologa de la OCDE) y de los gastos fiscales (MOLINA, Pedro
Manuel Herrera; VASCO, Domingo Carbajo. Marco conceptual, constitucional y comunitario de la fiscalidad
ecolgica. In: TRRES, Heleno Taveiro (Org.), op. cit., p. 162).
248
77
Porm, diante da constatao de que a viso da tributao como instrumento de

proteo ambiental adota sem reservas os pressupostos da teoria econmica neoclssica,
reputa-se necessrio, preliminarmente, abordar as contribuies relevantes trazidas para o
debate contemporneo da teoria econmica de uma vertente conhecida como economia
comportamental (behavioural economics), as quais podem auxiliar na compreenso mais
estruturada dos mecanismos tributrios, enquanto incentivadores de comportamentos dos
agentes econmicos em benefcio do meio ambiente.
78
5 APORTES DA ECONOMIA COMPORTAMENTAL TRIBUTAO AMBIENTAL
H de se observar que a base terica da cincia econmica que faz referncia ao

uso da tributao para enfrentar a questo ecolgica oferecida pela teoria do bem-estar,
segundo a qual a interveno do Estado, por meio da tributao, orienta-se no sentido de
corrigir falhas alocativas de mercado pressupondo-se um mercado de concorrncia perfeita
que ocorrem devido existncia de efeitos externos negativos 253; ou seja, adotam-se os
pressupostos da economia neoclssica254.
No se ignora, por outro lado, o desenvolvimento de vises tericas alternativas
que surgiram, principalmente, a partir da crise econmica mundial que eclodiu em 2008255,
como a economia comportamental (behavioural economics)256, e que podem enriquecer a
anlise das questes tratadas nesta investigao, na medida em que alguns de seus preceitos
parecem conectar-se com a viso promocional do direito257 que possibilita compreender os
instrumentos tributrios como mecanismos de alterao de comportamento dos indivduos no
sentido de proteger o meio ambiente.
253
LAGEMANN, Eugenio. Tributao ecolgica. In: Ensaios FEE. Porto Alegre, v. 23, n. 1, p. 301-324, 2002.
Vide nota 156.
255
Atribui-se a Rahm Emmanuel, ex-Chefe de Gabinete de Barack Obama, a seguinte frase: You dont ever
want a crisis to go to waste; its an opportunity to do important things that you would otherwise avoid
(ZELENY, Jeff; CALMES, Jackie. Obama, assembling team, turns to the economy. The New York Times, 7
nov. 2008). Essa frase resume bem, a partir de uma perspectiva evidentemente otimista, a oportunidade que a
atual crise econmica ofereceu para se reavaliar os fundamentos da cincia econmica ortodoxa. Na linha dos
que defendem uma postura mais crtica do papel que a economia pautada pelos pressupostos neoclssicos
desempenhou na atual crise, cf. KRUGMAN, Paul. How did economists get it so wrong? The New York
Times, 2 set. 2009.
256
Pode-se avaliar a relevncia da economia comportamental na atualidade a partir de duas notcias a respeito da
poltica internacional. A primeira que, durante as eleies presidenciais norte-americanas de 2008, a equipe
de Barack Obama contou com as orientaes de um grupo de aconselhamento conhecido como Consortium
of Behavioral Scientists, formado por 29 pesquisadores de comportamento, entre eles, Dan Ariely, do MIT,
Richard Thaler e Cass R. Sunstein, da Universidade de Chicago, e o Prmio Nobel Daniel Kahneman, da
Universidade de Princeton. Aps as eleies, Cass R. Sunstein foi convidado pelo Presidente Obama para
chefiar o Office of Information and Regulatory Affairs, uma espcie de super agncia reguladora,
responsvel pela reviso de todos os atos reguladores das outras agncias, o que possibilitou que algumas
ideias da economia comportamental pudessem ser colocadas em prtica (cf. GRUNWALD, Michael. How
Obama is using the science of change. Time, 2 abr. 2009). A segunda notcia vem do outro lado do
Atlntico. Em 2010, a coalizao conservadora que assumiu o poder no Reino Unido, liderada por David
Cameron, criou um time de especialistas conhecido como Behavioural Insight Team, lotado na Chefia de
Gabinete do Primeiro Ministro, que exerceria a funo de conselheiro de polticas pblicas, no que foi
apoiado por membros dos partidos conservador e liberal, o que demonstra a centralidade e virtual
unanimidade no tocante ao uso dos insights comportamentais para lidar com diversos assuntos de interesse
pblico no Reino Unido (cf. BURGESS, Adam. Nudging healthy lifestyles: the UK experiments with the
behavioural alternative to regulation and the market. European Journal of Risk Regulation, Symposium on
Nudge, jan. 2010). Para uma viso crtica dessa vertente econmica, cf. LOEWENSTEIN, George; UBEL,
Peter. Economics behaving badly. The New York Times, 14 jul. 2010; BURGESS, Adam, op. cit.
257
Vide seo 9 infra.
254
79
Ao se falar em economia comportamental, vale destacar que ela utiliza insights da

psicologia para aumentar a capacidade explanatria da prpria cincia econmica. De acordo
com Sendhil Mullainathan e Richard H. Thaler, este considerado o criador dessa vertente da
teoria econmica, Economia Comportamental a combinao da psicologia com a economia
que investiga o que ocorre nos mercados em que alguns dos agentes apresentam limitaes e
complicaes humanas258.
Por outro lado, viu-se que, para a economia convencional ou neoclssica, os
indivduos so entes perfeitamente racionais que se comportam de modo a sempre maximizar
seus prprios interesses (utilidade)259, a partir de uma anlise objetiva de todas as opes
disponveis, antes de formar e expressar suas preferncias por intermdio do mercado. Sob
esse prisma, entende-se que os indivduos sempre tentaro obter vantagens se estiverem em
posio de barganha. Ademais, a lgica que pauta suas aes, no sentido da escolha mais
eficiente, baseada na avaliao estrita do custo e benefcio 260, independentemente de fatores
como compromissos ou valores que somente sero considerados relevantes se estiverem
ligados a algum tipo de sano261.
Mesmo no contexto da teoria econmica neoclssica, essas ideias no so
compreendidas como uma descrio fidedigna da realidade, mas como simplificaes que, se
no totalmente verdadeiras, so, ao menos, teis para o desenvolvimento de modelos
econmicos262. A economia comportamental, por outro lado, evidencia que esses pressupostos
neoclssicos no apenas se encontram ausentes na realidade, como so to constantemente
258
No original: Behavioral Economics is the combination of psychology and economics that investigates what
happens in markets in which some of the agents display human limitations and complications
(MULLAINATHAN, Sendhil; THALER, Richard H. Behavioral economics. Social Science Research
Network. Working Paper 00-27. Massachusetts Institute of Technology MIT. Department of Economics.
Working Paper Series, set. 2000. Disponvel em: <http://papers.ssrn.com/paper.taf?abstract_id=245828>.
Acesso em: 10 jun. 2012.
259
J nos idos de 1881, F. Y. Edgeworth afirmou essa ideia em sua obra Mathematical Physics: the first
principle of Economics is that every agent is actuated only by self-interested (cf. EDGEWORTH, F. Y.
Mathematical fhysics: an essay on the application of mathematics to the moral sciences. London: C. Kegan
Paul & Co, 1881. Disponvel em: <http://socserv.mcmaster.ca/econ/ugcm/3ll3/edgeworth/mathpsychics.pdf>.
Acesso em: 7 out. 2012).
260
Expresso usada aqui de forma genrica, no se confundindo com a Anlise Custo-Benefcio propriamente
dita.
261
POLLITT, Michael G.; SHAORSHADZE, Irina. The role of behavioral economics in energy and climate
policy. ESRC Electricity Policy Research Group. University of Cambridge, dez. 2011.
262
The general contention of behavioral economics is that the usual assumptions made in economics about how
individuals form and express preferences that they are perfectly rational, that they are perfectly selfinterested, and so on are not accurate representations of how individuals in fact think and choose. This is, in
one respect, not especially revelatory. These are simplifying assumptions, used primarily for tractability in
modeling and not intended as a real description of the world. They survive within economics not because they
are necessarily true, but because they are useful (CONGDON, William J.; KLING, Jeffrey R.;
MULLAINATHAN, Sendhil. Behavioral economics and tax policy, set. 2009. Disponvel em:
<http://www.nber.org/papers/w15328.pdf>. Acesso em: 12 set. 2012).
80
desrespeitados na realidade que, nem para fins tericos, so teis 263. E ao verificar esses
desvios nos comportamentos considerados convencionais dos indivduos, luz da economia
neoclssica, a economia comportamental constatou que eles ocorrem de maneira identificvel
e previsvel.
Isso possibilitou que alguns tericos da economia comportamental, a partir de
anlises empricas, articulassem sete teses que se apartariam do modelo neoclssico e que
seriam mais condizentes com o comportamento real dos indivduos, segundo o estudo
Behavioural economics: seven principles for policy-makers, de Emma Dawnay e Hetan Shah:
1. O comportamento de outras pessoas importa: as pessoas fazem muitas coisas
observando as outras e copiando; as pessoas so encorajadas a continuar a fazer
coisas quando elas percebem que outras pessoas aprovam o seu comportamento.
2. Hbitos so importantes: as pessoas fazem muitas coisas sem conscientemente
pensarem sobre elas. Esses hbitos so difceis de mudar muito embora as
pessoas queiram mudar seu comportamento, isto no fcil para elas.
3. As pessoas so motivadas a fazer a coisa certa: h casos nos quais dinheiro
um desincentivo, na medida em que abala a motivao intrnseca das pessoas,
por exemplo, voc rapidamente pararia de convidar amigos para jantar se eles
insistissem em pagar voc por isso.
4. As expectativas pessoais influenciam como as pessoas se comportam: elas
querem que suas aes estejam em linha com seus valores e compromissos.
5. As pessoas tem averso perda e so apegadas quilo que considerem delas.
6. As pessoas so ruins de clculo quando tomam decises: elas atribuem um
peso desproporcional aos eventos recentes e muito pouco para os mais distantes;
elas no conseguem calcular bem probabilidades e se preocupam demais com
eventos improvveis; e elas so fortemente influenciadas pela forma como o
problema/informao apresentada.
7. As pessoas precisam se sentir envolvidas e capazes de fazer a diferena:
apenas conceder incentivos e informaes s pessoas no suficiente 264.
Por serem dotados de uma racionalidade imperfeita (imperfect rationality), os

indivduos no so especialmente capacitados para escolher sempre a opo mais eficiente.
Isso ocorre porque, de um lado, os indivduos tm dificuldade para identificar o nvel timo
de utilidade, j que devotam limitada ateno para o ato de escolher e, tambm, para realizar
263
264
CONGDON, William J.; KLING, Jeffrey R.; MULLAINATHAN, Sendhil, op. cit., p. 4.
No original: 1. Other peoples behavior matters: people do many things by observing others and copying;
people are encouraged to continue to do things when they feel other people approve of their behavior.
2. Habits are important: people do many things without consciously thinking about them. These habits are
hard to change even thought people might want to change their behavior, it is not easy for them. 3. People
are motivated to do the right thing: there are cases where money is de-motivating as it undermines
peoples intrinsic motivation, for example, you would quickly stop inviting friends to dinner if they insisted
on paying you. 4. Peoples self-expectations influence how they behave: they want their actions to be in
line with their values and their commitments. 5. People are loss-averse and hang on to what they consider
theirs. 6. People are bad at computation when making decisions: they put undue weight on recent events
and too little on far-off ones; they cannot calculate probabilities well and worry too much about unlikely
events; and they are strongly influenced by how the problem/information is presented to them. 7. People need
to feel involved and effective to make a change: just giving people the incentives and information is not
necessary enough (DAWNAY, Emma; SHAH, Hetan. Behavioural economics: seven principles for policymakers. NEF [The New Economics Foundation], Jul., 2005). Disponvel em: <http://www.neweconomics.
org/sites/neweconomics.org/files/Behavioural_Economics_1.pdf>. Acesso em: 2 fev. 2012.
81
clculos de custo e benefcio (limited computational capacity). Por outro lado, tm dificuldade
para fazer aquilo que considerado timo em termos de utilidade, uma vez que, em geral,
possuem capacidade de autodeterminao limitada e enfrentam obstculos para colocar em
prtica suas prprias determinaes, como ocorre no caso do chamado desconto hiperblico
(hyperbolic discount)265, fenmeno que inclusive tem sido objeto de estudo no mbito da
teoria constitucional266.
Ademais, a economia comportamental defende que os indivduos tm preferncias
que so inconsistentes mesmo com as presunes mais brandas adotadas pelos modelos
econmicos tradicionais (non-standard preferences); ou seja, aquilo que os indivduos
almejam no aquilo que os economistas sempre pensaram que fosse. Por isso, h de se
reconhecer que os indivduos nem sempre so totalmente egostas, uma vez que se preocupam
com o bem-estar dos outros e tm preocupaes com questes de justia (fairness). Outro
fator relevante a dependncia de referncias, pois parece que os indivduos formam suas
preferncias a partir de pontos de referncia. A averso perda (loss aversion) um exemplo
desse tipo de formao de preferncia267.
Dessa maneira, para o propsito de refletir acerca da poltica tributria,
suficiente entender esses insights psicolgicos agregados a partir de um nvel mais geral,
primariamente em termos de violaes dos pressupostos tradicionais que eles representam268.
Os pressupostos mais arraigados da economia neoclssica, no que tange ao processo de
deciso dos indivduos, demandam, portanto, uma reavaliao.
No podendo mais ser acatados os pressupostos tradicionais da economia
neoclssica e tendo por base o aspecto irracional do processo de escolha dos indivduos,
Richard H. Thaler e Cass R. Sunstein sugerem que, para que as melhores escolhas sejam feitas,
seja adotado um mecanismo de incentivo comportamental chamado de paternalismo libertrio:
265
CONGDON, William J.; KLING, Jeffrey R.; MULLAINATHAN, Sendhil, op. cit., p. 6. O desconto
hiperblico representa a forte preferncia que as pessoas tm pelo presente em detrimento de datas futuras.
Significa dizer que as pessoas preferem descontar o bem-estar futuro por um valor presente menor.
266
Cf. ELSTER, Jon. Ulisses liberto: estudos sobre racionalidade, pr-compromisso e restries. So Paulo:
UNESP, 2008, especialmente p. 40-51.
267
CONGDON, William J.; KLING, Jeffrey R.; MULLAINATHAN, Sendhil, op. cit., p. 5. Averso perda
significa dizer que os indivduos no atribuem o mesmo valor s perdas e aos ganhos, como supunha a teoria
neoclssica. Pesquisas empricas demonstraram que os indivduos tendem a valorizar sobremaneira as perdas
em face dos ganhos.
268
No original: For the purpose of thinking about tax policy, it is sufficient to understand these psychological
insights aggregated at a relatively broad level, primarily in terms of the violations from the standard
assumptions that they represent (CONGDON, William J.; KLING, Jeffrey R.; MULLAINATHAN, Sendhil,
op. cit., p. 3).
82
Paternalismo libertrio um tipo relativamente fraco e no intrusivo de
paternalismo, porque as escolhas no so bloqueadas ou isoladas. Em sua forma
mais cautelosa, o paternalismo libertrio impe custos triviais queles que procuram
se apartar da opo preferida do planejador. Mas a abordagem que recomendamos,
no obstante, conta como paternalista, porque planejadores pblicos e privados no
esto tentando traar antecipadamente as escolhas das pessoas, mas esto
conscientemente tentando mover as pessoas em direes que iro promover o seu
prprio bem-estar269.
Para esses autores, o aspecto libertrio do paradigma consiste no reconhecimento

de que os indivduos so livres para escolher entre diversas opes para exercer sua liberdade.
J o aspecto paternalista reside na compreenso de que seria legtimo que o Estado e os
demais arquitetos de escolhas (choice architect) tentem influenciar o comportamento dos
indivduos, no sentido de que as melhores escolhas sejam adotadas270, haja vista que, em
muitos casos, os indivduos fazem escolhas ruins para si e para os outros que no ocorreriam
se tivessem prestado mais ateno no momento de deciso e se possussem todas as
informaes necessrias ou, ainda, se fossem dotados de capacidades cognitivas perfeitas e
detivessem total autocontrole para fazer pleno juzo de todas as informaes coletadas a
respeito de determinado assunto271.
Como o paternalismo libertrio pretende ser relativamente brando e no intrusivo,
Thaler e Sunstein defendem que o mecanismo de incentivo comportamental seja operado por
intermdio de cutucadas (nudges), nos seguintes termos:
Uma cutucada ou orientao, no sentido que usaremos esses termos, qualquer
aspecto da arquitetura de escolhas que altera o comportamento das pessoas de
maneira previsvel sem proibir nenhuma opo nem mudar significativamente seus
incentivos econmicos. Para ser considerada uma mera cutucada ou orientao, a
interveno deve ser fcil e barata de evitar272.
Em vista do considerado e em consonncia com os postulados da economia

comportamental, a presente investigao adota como pressuposto metodolgico a
compreenso de que o substrato econmico da tributao ambientalmente direcionada deve
compreender os indivduos enquanto seres imperfeitamente racionais que no reagiro
269
No original: Libertarian paternalism is a relatively weak and nonintrusive type of paternalism, because
choices are not blocked or fenced off. In its most cautious forms, libertarian paternalism imposes trivial costs
on those who seek to depart from the planners preferred option. But the approach we recommend nonetheless
counts as paternalistic, because private and public planners are not trying to track peoples anticipated
choices, but are self-consciously attempting to move people in directions that will promote their welfare
(THALER, Richard H.; SUNSTEIN, Cass R. Libertarian paternalism is not an oxymoron. Public Law and
Legal Theory Working Paper, n. 43, The University of Chicago Law School, maio de 2003).
270
A choice architect has the responsibility for organizing the context in which people make decisions
(THALER, Richard H.; SUNSTEIN, Cass R.; BALZ, John P. Choice architecture, abr. 2010). Disponvel em:
<http://ssrn.com/abstract=1583509>. Acesso em: 2 set. 2012.
271
THALER, Richard H.; SUNSTEIN, Cass R. Nudge: o empurro para a escolha certa. So Paulo: Campus,
2009, p. 5.
272
Ibid., p. 6.
83
induo comportamental, por intermdio de instrumentos tributrios, necessariamente, a

partir de perspectiva maximizadora de suas utilidades, baseada na lgica do custo e benefcio
e pautada pelo mecanismo de preos do mercado.
Por isso, deve-se aliar s presunes da economia convencional uma poro
substancial dos pressupostos da racionalidade limitada (bounded rationality) dos agentes
econmicos na elaborao das polticas tributrias direcionadas proteo do meio
ambiente, de forma a trazer mais consistncia e aderncia aos instrumentos empregados 273,
por mais que alguns questionem a possibilidade de generalizar esses pressupostos
individuais para firmas274.
Na seara tributria, diversas so as tcnicas de aplicao da poltica ambiental de
maneira a reduzir ou eliminar as externalidades negativas e estimular a conduta dos agentes
econmicos, no sentido da proteo do meio ambiente e da busca pela inovao necessria ao
desenvolvimento de tecnologias e processos que contemplem a sustentabilidade. Pensa-se na
possibilidade de concesso de incentivos fiscais (isenes, amortizaes aceleradas de bens,
crditos presumidos, critrios de dedutibilidade, entre outros), calibrao de alquotas,
concesso de tratamento tributrio favorvel aos servios ambientais275, destinao ecolgica
dos recursos arrecadados com tributos, como a CIDE-combustvel Contribuio de
Interveno no Domnio Pblico 276, criao de mecanismos, como o ICMS Ecolgico277 e o
IPTU verde278, ou at na instituio de uma hipottica contribuio de melhoria ambiental
273
This suggests that in addition to the standard rationality assumptions, we need to incorporate substancial
amount of bounded rationality assumptions in all stretches of environmental policies so that the policy
failure could be minimised (VENKATACHALAM, L. Behavioral economics for environmental policy.
Ecological Economics, 67, p. 640-645, 2008).
274
COOPER, James C.; KOVACIC, William E. Behavioral economics: implications for regulatory behavior.
Journal of Regulatory Economics, v. 41, n. 1, p. 41-58, February 2012, nota de rodap 3.
275
Servios ambientais so fluxos de materiais, energia e informao que provm dos estoques de capital
natural e so combinados ao capital de servios humanos para produzir bem-estar aos seres humanos,
conforme definiu Robert Constanza e coautores no pioneiro artigo The value of the world s ecosystem
services and natural capital, publicado na revista Nature, em 1997, e que suscitou diversos debates sobre o
tema (CONSTANZA, Robert et al. The value of the worlds ecosystem services and natural capital. Nature, v.
387, p. 253-260, 15 maio 1997).
276
Fruto da Emenda Constitucional no 33, de 11 de dezembro de 2001, e da Lei no 10.336, de 19 de dezembro de
2001, a CIDE-combustvel tem por finalidade financiar projetos ambientais relacionados com a indstria do
petrleo e do gs (art. 177, pargrafo 4, II, b, da Constituio). Porm, passados mais de 10 (dez) anos da
criao do tributo, at hoje no foi criado o fundo competente para emprego da sua receita para proteo do
meio ambiente.
277
A rigor, o ICMS Ecolgico representa uma medida de compensao financeira para a preservao ambiental
entre entes polticos, na medida em que corresponde a um repasse de parcela do ICMS recolhido pelos
estados aos municpios que adotarem determinadas prticas ambientais.
278
Alguns municpios incorporaram em sua legislao a figura do IPTU Verde, que operado por intermdio de
descontos de alquota para imveis cujos proprietrios adotem medidas ambientalmente adequadas.
84
para a proteo do meio ambiente279. H inclusive quem defenda a necessidade de alterao

da Constituio Federal, para que seja possvel a instituio de um imposto ecolgico280.
Muito embora se apresente variada tcnica tributria, interessa para o presente
estudo os instrumentos tributrios que podem ser unificados a partir da perspectiva da
extrafiscalidade tributria281 que voltada induo de comportamento dos agentes
econmicos, com o objetivo de implementar determinada poltica, como a poltica ambiental
voltada promoo e defesa do meio ambiente ecologicamente sustentvel.
Levando em conta as caractersticas especficas dos riscos ambientais que se
apresentam nesse incio do sculo XXI, assim como a perspectiva da equidade intergeracional
que marca a proteo do meio ambiente (art. 225 da Constituio Federal), indispensvel
que a sistemtica tradicional de gesto ambiental, pautada fundamentalmente pelos
instrumentos de comando e controle, seja complementada por mecanismos que tornem
operacionais estratgias de enfrentamento da questo ambiental sob perspectiva mais
abrangente e porque no dizer sustentvel , em tudo condizente com o papel outorgado ao
Estado de agente normativo e regulador da atividade econmica que inclusive tem como um
dos seus principais vetores a defesa do meio ambiente (art. 170, VI), para isso exercitando as
funes de fiscalizao, planejamento e, sobretudo, para a presente investigao, de incentivo
dos agentes econmicos.
279
Conforme entendimento de Fbio Nusdeo, a Contribuio de Melhoria (art. 81, CTN) o tributo que tem por
fato gerador a valorizao imobiliria decorrente de obra pblica, tendo como limite total a despesa realizada
e como limite individual o acrscimo de valor que da obra resulta para cada imvel beneficiado e que, muito
embora tenha por finalidade capturar externalidades positivas geradas por uma iniciativa custeada por
recursos de toda a sociedade, pode perfeitamente ser cobrada como compensao financeira ou ressarcimento
pelos danos ambientais externalidades negativas causadas pela atividade econmica , com o fim de
melhorar o meio ambiente inquinado (NUSDEO, Fbio. Curso de economia: introduo ao direito
econmico. 4. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 379-381).
280
Roberto Ferraz afirma que, como a maioria dos danos causados natureza no reparvel, caberia ao imposto
ambiental aproximar o custo do produto ambientalmente nocivo ao seu custo real que tendente ao infinito se
o dano for irreparvel. Segundo Ferraz, por isso que a experincia internacional tem apontado para a adoo
de prticas tributrias que, ao invs de simplesmente incentivar atividades benficas ao meio ambiente,
busquem evidenciar o custo ambiental dos produtos, colocando em seu preo os tributos destinados
restaurao dos prejuzos ambientais que causam. O jurista conclui que a melhor opo para uma poltica
tributria ecolgica a adoo de um imposto que internalize o custo ambiental dos produtos, com a
necessria vinculao do produto de arrecadao a essa destinao ecolgica (FERRAZ, Roberto. Tributao
e meio ambiente: o green tax no Brasil (a contribuio da Emenda 33/2001). Revista de Direito Ambiental,
So Paulo: RT, n. 31, p. 167-172, 2003).
281
[...] o direito tributrio deve, do ponto de vista didtico, ser fundido com o direito financeiro e dar muito
mais nfase chamada extrafiscalidade do que a antiga dogmtica permite. Na medida em que os
investimentos estatais (empresas estatais e tambm servios pblicos) receberem presses para alcanarem
condies de administrao financeira que no minem o equilbrio fiscal do Estado, e se continuarem a
ocorrer aproximaes entre mtodos de gesto pblica e privada, tender a avultar o papel estratgico da
poltica tributria (CASTRO, Marcus Faro de. Direito, tributao e economia no Brasil: aportes da anlise
jurdica da poltica econmica. Revista da PGFN Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, ano I, n. 2,
p. 23-51, 2011).
85
Jurgen Habermas faz uma importante ponderao que sintetiza bem as principais
preocupaes da investigao feita at o presente momento, na medida em que relaciona a
produo de riscos intergeracionais de grandes propores, como os ambientais, e a necessidade
de se empregar um instrumental jurdico no restrito sistemtica regulatria tradicional:
Atravs de suas aes ou omisses, o Estado participa cada vez mais na produo de
novos riscos, condicionados pela cincia e pela tcnica. Os riscos inerentes fora
nuclear ou a tcnica gentica colocam o problema da tomada de providncias
tambm por parte do legislador para proteger, de modo advocatcio, os interesses
das geraes futuras. Em geral, os perigos da sociedade de riscos ultrapassam as
capacidades analticas e de prognose dos especialistas e a capacidade de elaborao,
vontade de ao e velocidade de reao da administrao encarregada de prevenir os
riscos; por isso, os problemas da segurana jurdica e da submisso lei, existentes
no Estado social, se agudizam dramaticamente. De um lado, as normas de
preveno, emitidas pelo legislador, s conseguem regular parcialmente programas
de ao to complexos e dinmicos que antecipam o futuro e dependem de
prognsticos e de autocorreo. De outro lado, fracassam os meios de regulao da
preveno clssica, sintonizada mais com os riscos concretos do que com as
ameaas potenciais de grandes grupos de pessoas.282
Sob essa tica, o manuseio de instrumentos tributrios indutores em prol da

proteo do meio ambiente parece responder s especificidades da questo ambiental na
contemporaneidade, atuando como mecanismo de incentivo ou desincentivo de
comportamentos dos agentes econmicos que estejam em harmonia com determinada
poltica de proteo ambiental, sobretudo levando-se em considerao os aportes da
economia comportamental.
282
HABERMAS, Jurgen. Direito e democracia: entre facticidade e validade, v. II. Rio de Janeiro: Tempo
Brasileiro, 1997, p. 176.
86
TERCEIRA PARTE:
TRIBUTAO AMBIENTAL NO BRASIL
6 EXAME FEITO E AS PREMISSAS FIXADAS
Em vista do exposto at o presente momento, o caso de se recuperarem as

premissas necessrias para avanar na seo subsequente. Historicamente, o risco ambiental
identificado no presente trabalho apresentou-se, em um primeiro momento, como
possibilidade de exaurimento dos recursos naturais, capaz de inviabilizar a manuteno do
ritmo de crescimento econmico at ento verificado. Com o desenvolvimento exponencial da
tecnologia, intensificaram-se os seus efeitos colaterais em termos de degradao do meio
ambiente, cujas consequncias imprevisveis e invisveis no se restringem ao local onde a
poluio ocorre, pois, normalmente, transcendem os limites territoriais do pas envolvido.
Em um contexto de crescimento acelerado dos conhecimentos cientficos a partir
da segunda metade do sculo XX, vrias catstrofes enraizaram-se no ncleo das novas
tecnologias, evidenciando que o desenvolvimento da cincia no traz, necessariamente, um
aumento da segurana, na medida em que uma soluo a certos problemas propicia a criao
de inmeros outros riscos. Da mesma forma, quanto mais as tecnologias tornam-se potentes,
sua capacidade de destruio torna-se maior, o que levou Ulrich Beck a cunhar a expresso
sociedade de risco para caracterizar a realidade social contempornea.
Tendo em vista o fenmeno da irresponsabilidade organizada, constatou-se que
seria necessrio empregar os instrumentos jurdicos capazes de dar conta de processos mais
complexos, oriundos do paradigma da modernidade, que geram riscos fabricados de grandes
propores. Primeiramente, tratou-se da natureza econmica do problema ecolgico, a partir
do reconhecimento de que a principal causa do problema ecolgico reside no fato de que os
bens que compem o meio ambiente, pelo fato de serem de uso coletivo, sempre terem sido
apropriados de forma gratuita, a partir da premissa da circularidade do fluxo econmico e da
ideia de que os recursos naturais seriam infinitamente abundantes.
Em razo dessa integrao entre economia e meio ambiente, comeou-se a alterar
as bases da teoria econmica convencional, pois os recursos ecolgicos deixaram de ser
compreendidos como bens livres e passaram a ser compreendidos como bens econmicos que,
no contexto do sistema econmico capitalista, encontram-se inseridos no mercado,
mecanismo fundamental de organizao da economia.
87
Entretanto, a sistemtica dos preos do mercado muitas vezes no consegue

refletir, de forma adequada, o valor dos custos e benefcios de vrios bens e servios
ambientais, ocorrendo falha na sua correta valorao, o que demandou a apreciao das duas
falhas de mercado consideradas particularmente relevantes no contexto dos problemas
ambientais, as externalidades e os bens pblicos, relacionadas s teorias econmicas,
respectivamente, da correo do mercado e a da extenso do mercado.
Em seguida, delinearam-se os contornos da discusso terica envolvendo os
instrumentos tradicionais de gesto ambiental, formada, basicamente, pelos instrumentos de
regulao ou de comando e controle e pelos instrumentos econmicos ou de mercado. Para
alm da sistemtica convencional de comando e controle, constatou-se serem os instrumentos
econmicos de perfil tributrio os mais condizentes para atingir o objetivo de garantir um
meio ambiente ecologicamente equilibrado, sob a perspectiva da equidade intergeracional,
conforme prescreve o art. 225 da Constituio Federal.
Observou-se que a base terica da cincia econmica que faz referncia ao uso da
tributao para enfrentar a questo ecolgica oferecida pela economia neoclssica, segundo a
qual a interveno do Estado por meio da tributao orienta-se no sentido de corrigir falhas
alocativas de mercado que ocorrem devido existncia de efeitos externos negativos quando da
apropriao dos recursos do meio ambiente. Segundo essa perspectiva terica, os indivduos so
entes perfeitamente racionais e egostas que objetivam maximizar suas utilidades a todo o
momento, a partir de uma anlise objetiva e completa de todas as opes disponveis no
mercado, antes de expressar suas preferncias por intermdio do mecanismo de preos.
Cumprida essa etapa na qual a perspectiva econmica do tema ambiental ficou
bem assentada, o estudo prosseguiu para tecer algumas consideraes sobre a vertente da
teoria econmica conhecida como economia comportamental. Esta representa uma viso
alternativa teoria econmica neoclssica que sempre pautou a tributao enquanto
mecanismo de proteo ambiental, cuja premissa central seria de que os indivduos so seres
perfeitamente racionais que objetivam sempre maximizar suas utilidades, a partir de uma
anlise objetiva de todas as opes disponveis, antes de expressar suas preferncias por
intermdio do mercado.
Visto que a economia comportamental a vertente terica que combina a psicologia
com a economia para investigar o que ocorre nos mercados formados por agentes econmicos
que apresentam limitaes humanas, sugeriu-se reflexo sobre a utilizao dos instrumentos
tributrios como elementos indutores de comportamentos em prol do meio ambiente a partir
desse novo prisma, haja vista as limitaes advindas dos pressupostos neoclssicos.
88
Dada variedade das tcnicas tributrias, interessa para o presente estudo todas
aquelas que possam ser unificadas a partir da perspectiva da extrafiscalidade tributria, uma
vez que a preocupao fundamental dessa dissertao est voltada para a compreenso da
sistemtica de estmulos e desestmulos que os instrumentos tributrios podem assumir, tendo
em vista os aportes trazidos pela economia comportamental.
Entende-se que os instrumentos para materializao da atuao estatal nas
relaes entre o ser humano e o meio ambiente que o circunda devem assumir um papel de
estmulo e desestmulo, de forma a no apenas sancionar condutas ambientalmente
reprovveis, mas incitar que os agentes econmicos busquem o desenvolvimento de
atividades de menor impacto ambiental, posio que se entende estar em consonncia com as
especificidades dos riscos ambientais desse incio do sculo XXI, conforme pontua Alexandra
Sousa Arago:
No exagero afirmar que a evoluo do Direito do Ambiente, ao longo das trs
ltimas dcadas, tem sido vertiginosa. Nos primrdios do Direito do Ambiente, a
proteco jurdica do ambiente reduzia-se, por um lado, a umas vagas proclamaes
sobre o direito a um ambiente sadio e, por outro lado, a um conjunto de medidas
pontuais de proteco dos componentes ambientais. Todavia, tal proteco era
normalmente reactiva e efectuava-se atravs do recurso a instrumentos jurdicos
clssicos, sobretudo de natureza sancionatria (civilstica ou administrativa), cujos
efeitos preventivos eram muito limitados.
A pouco e pouco, este ramo do direito foi-se munindo de instrumentos jurdicos
prprios, de cariz mais preventivo, mais adaptados natureza holstica do seu
objecto de proteco, mais eficazes na prossecuo de um novo fim: uma proteco
ambiental mais vasta, econmica e socialmente contextualizada, ou seja, a promoo
de um desenvolvimento sustentvel.283
Visto que cabe ao Estado intervir na atividade econmica em defesa do meio

ambiente (art. 170, VI, da Constituio Federal) para estimular ou induzir condutas ao
influenciar os agentes econmicos no mercado, em busca da sustentabilidade, vale agora
analisar a forma como o Estado pode cumprir esse desiderato de intervir na seara econmica,
em prol do meio ambiente, por intermdio dos instrumentos tributrios.
Para tanto, inicia-se com a anlise das formas como se d a interveno estatal no
domnio econmico luz da Constituio Federal. Verificar-se- que a interveno estatal por
induo corresponde aos anseios por uma atuao do Estado no campo da proteo ambiental
condizente com os riscos ambientais atuais que demandam polticas regulatrias abrangentes
e horizontalizadas.
283
ARAGO, Alexandra Sousa. Instrumentos cientficos e instrumentos jurdicos: perspectivas de convergncia

rumo sustentabilidade no direito comunitrio do ambiente. Revista Jurdica do Urbanismo e do Ambiente, n.
20, dez. 2003, grifo nosso.
89
7 PROTEO DO MEIO AMBIENTE COMO PRINCPIO DA ATIVIDADE ECONMICA

De acordo com o art. 170 da Constituio Federal 284, a ordem econmica
brasileira285 est fundada tanto na valorizao do trabalho humano quanto na livre iniciativa e
tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social. Entre
os princpios gerais da atividade econmica, toca s preocupaes da presente investigao o
seu inciso VI, que estabelece a defesa do meio ambiente como um dos princpios que pautam
o exerccio da atividade econmica pelos particulares, como atividade tpica, e,
excepcionalmente, pelo Estado, em razo de imperativos de segurana nacional ou de
relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei (art. 173, caput). Ainda de acordo com
o citado inciso, o constituinte previu que a proteo ambiental poderia dar-se inclusive
mediante tratamento diferenciado de produtos e servios, tendo como norte o impacto
ambiental deles, assim como de seus processos de elaborao e prestao.
A leitura do art. 170, VI, da Constituio indica que a proteo ao meio ambiente
tem estatuto diferenciado como critrio de conformao da poltica econmica286,
interpretao que ganha mais fora ao se conjugar referido dispositivo constitucional com o j
analisado art. 225287, sinalizando que o desenvolvimento de polticas pblicas voltadas
regulao da ordem econmica deve estar pautado pela dimenso da sustentabilidade288.
284
Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim
assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios:
I soberania nacional; II propriedade privada; II funo social da propriedade; IV livre concorrncia; V
defesa do consumidor; VI defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme
o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos de elaborao e prestao; VII reduo das
desigualdades regionais e sociais; VIII busca do pleno emprego; IX tratamento favorecido para as
empresas de pequeno porte constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no Pas.
Pargrafo nico. assegurado a todos o livre exerccio de qualquer atividade econmica, independentemente
de autorizao de rgos pblicos, salvo nos casos previstos em lei.
285
Dada amplitude dos fatos econmicos que dizem respeito produo e circulao de riquezas, por bvio, a
regulao normativa da ordem econmica pela Constituio no se restringe ao citado art. 170, espraiando-se
por diversos outros dispositivos que, interpretados em conjunto, correspondem ordem econmica brasileira
do ponto de vista deontolgico.
286
importante ressaltar que essa diretriz [art. 170, VI] foi introduzida pela Emenda Constitucional no 42/2003,
logo aps a aprovao do Protocolo de Quioto (1997), quando os pases envolvidos se comprometeram a
implementar e aprimorar polticas e medidas, de acordo com suas circunstancias nacionais, voltadas para a
limitao e reduo de emisses de gases de efeito estufa, a fim de promover o desenvolvimento sustentvel
(CAVALCANTE, Denise Lucena. Reflexes sobre a tributao ambiental. Interesse Pblico, ano 13, n. 68,
p. 355-368, jul.-ago. 2011).
287
Vide seo 3 supra.
288
[] se faz essencial saber praticar a pertinente ponderao, o adequado trade-off entre eficincia e
equidade, ou seja, indispensvel escolher e aplicar as grandes e as pequenas polticas econmicas
sustentveis. O consumo e a produo precisam ser reestruturados, completamente, segundo essa diretriz
(FREITAS, Juarez. Sustentabilidade: direito ao futuro. Belo Horizonte: Frum, 2011, p. 62).
90
Eros Roberto Grau aponta que o princpio da defesa do meio ambiente conforma a
ordem econmica brasileira, correspondendo a um princpio constitucional impositivo, de
acordo com a terminologia de Jos Joaquim Gomes Canotilho:
Princpio da ordem econmica constitui tambm a defesa do meio ambiente (art.
170, VI). Trata-se de princpio constitucional impositivo (Canotilho), que cumpre
dupla funo, qual os anteriormente referidos. Assume tambm, assim, a feio de
diretriz (Dworkin) norma-objetivo dotada de carter constitucional conformador,
justificando a reivindicao pela realizao de polticas pblicas289.
No mesmo sentido, Lus Eduardo Schoueri sustenta que, na ordem econmica, o

referido princpio [princpio da defesa do meio ambiente] implica que a justia social e a
dignidade humana (fins) se ho de construir a partir do respeito ao meio ambiente290.
Por sua vez, Cristiane Derani assevera que a interpretao, em conjunto, do art.
170, VI, e do art. 225 leva concluso que o desenvolvimento econmico almejado pelo
Estado subtende um aquecimento da atividade econmica dentro de uma poltica de uso
sustentvel dos recursos naturais, objetivando um aumento de qualidade de vida que no se
reduz a um aumento do poder de consumo291.
Por essa razo, evidente que, ao falar-se na ordem jurdica da economia292, a
influncia do fator ambiental decisiva enquanto balizador do prprio delineamento
institucional da atividade econmica, o que relativiza sobremaneira a discusso envolvendo
um suposto antagonismo entre desenvolvimento econmico e proteo do meio ambiente293.
Com base na compreenso da relao entre ordem econmica e meio ambiente,
o caso agora de se abordar o delineamento constitucional das formas de atuao do Estado
na economia, para que seja possvel deduzir que a forma de interveno estatal mais apta a
enfrentar os riscos ambientais contemporneos sob a perspectiva da sustentabilidade
a induo.
289
GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988. 8. ed. So Paulo: Malheiros, 2003,
p. 219.
290
SCHOUERI, Lus Eduardo. Normas tributrias indutoras e interveno econmica. Rio de Janeiro: Forense,
2005, p. 97.
291
292
Ibid., p. 223.
293
Vide nota 27 supra.
91
8 ATIVIDADE ESTATAL DE INCENTIVO
O dispositivo que representa a principal referncia constitucional acerca da

competncia normativa e reguladora do Estado sobre a atividade econmica o caput do art.
174, que tem a seguinte redao: Como agente normativo e regulador da atividade
econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e
planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado.
Pela leitura do dispositivo, verifica-se que o Estado deve intervir294 no espao
prprio dos particulares (domnio econmico), como agente normativo e regulador, podendose valer de instrumentos de fiscalizao, incentivo (ou fomento) e planejamento, sendo que
essa competncia normativa e reguladora informada pelo dever de racionalidade295.
Ao se falar das formas de interveno do Estado no campo da atividade
econmica, faz-se referncia distino feita por Eros Roberto Grau entre interveno
por absoro ou participao, interveno por direo e interveno por induo. No caso da
primeira modalidade de interveno, o Estado como agente econmico intervm no domnio
econmico por absoro, ou seja, assume integralmente o controle dos meios de produo
na forma de monoplio ou por participao que significa que, em regime de competio
com empresas privadas do setor, o Estado assume parcela do controle sobre os meios
de produo296.
294
O vocbulo interveno (do latim interventio) remete ao de imiscuir-se em coisa alheia, o que
sintomtico da forma como a doutrina costuma enxergar a relao do Estado com a economia, como se o
campo econmico fosse um terreno estranho figura estatal. Para um respaldo a essa viso, cf. MISES,
Ludwig von. Uma crtica ao intervencionismo. Rio de Janeiro: Instituto Liberal e Editora Nrdica, 1977, que
apresenta a seguinte definio de intervencionismo: Interveno uma norma restritiva imposta por um
rgo governamental, que fora os donos dos meios de produo e empresrios a empregarem estes meios de
uma forma diferente da que empregariam (p. 18). Por outro lado, se se compreender o Estado enquanto
responsvel pela construo da ordem jurdica, existe uma correlao intrnseca com a economia, conforme
esclarece Washington Peluso Albino de Souza, ao afirmar que a maioria das manifestaes de mtua
influncia jurdico-econmica deve ser tomada como correlao. Seus efeitos, mais ou menos sensveis, no
so registrados com a preciso matemtica das funes, porm com aquela reao que denota os desgastes de
ordem psquica e sua posterior caracterizao social, decorrentes da acomodao aos fatos, da decrescente
capacidade de antepor obstculos igualmente energticos a causas repetidas, da formao do hbito ou da sua
transformao em costumes (SOUZA, Washington Peluso Albino de. Lies de direito econmico: Porto
Alegre: Sergio Fabris, 2002, p. 13). E para uma interpretao que conecta intervencionismo com liberdade do
indivduo, cf. BECKER, Alfredo Augusto. Teoria geral do direito tributrio. 4. ed. So Paulo: Noeses, 2007,
p. 624-625.
295
Esse dever de racionalidade imposto ao Legislador (na forma da lei), combina a atividade (do agente)
normativa com a reguladora. Pela primeira, cabe ao Estado, mediante lei, fixar diretrizes para a economia.
Pela segunda, realizar o que os economistas chamam de interveno conforme, isto , orientar e influenciar os
agentes econmicos por meio de polticas globais que equilibrem nveis de demanda, condies de repartio,
eficincia na alocao e distribuio de recursos, sem lhes eliminar a livre determinao (FERRAZ JNIOR,
Trcio Sampaio. Prlogo. In: BOMFIM, Diego. Tributao e livre concorrncia. So Paulo: Saraiva, 2011).
296
GRAU, Eros Roberto, op. cit., p. 126-127.
92
Na interveno por direo e por induo, por sua vez, o Estado intervm sobre o
domnio econmico, ou seja, no como agente, mas como regulador dessa atividade. No
primeiro caso, da direo, o Estado estabelece mecanismos e normas de comportamento que
devem ser obrigatoriamente cumpridos pelos particulares. J no caso da interveno por
induo, que importa diretamente para o presente estudo, Eros Roberto Grau afirma que:
[...] defrontamo-nos com preceitos que, embora prescritivos (denticos), no so
dotados da mesma carga de cogncia que afeta as normas de interveno por direo.
Trata-se de normas dispositivas. No, contudo, no sentido de suprir a vontade de seus
destinatrios, porm, na dico de Modesto Carvalhosa, no de lev-lo a uma opo
econmica de interesse coletivo e social que transcende os limites do querer
individual. Nelas, a sano, tradicionalmente manifestada como comando,
substituda pelo expediente do convite ou, como averba Washington Peluso Albino
de Souza de incitaes, dos estmulos, dos incentivos, de toda ordem, oferecidos,
pela lei, a quem participe de determinada atividade de interesse geral e patrocinada,
ou no, pelo Estado. Ao destinatrio da norma resta aberta a alternativa de no se
deixar por ela seduzir, deixando de aderir prescrio nela veiculada. Se adeso a ela
manifestar, no entanto, resultar juridicamente vinculado por prescries que
correspondam aos benefcios usufrudos em decorrncia dessa adeso.297
Percebe-se, ento, que o exerccio da funo de incentivo por parte do Estado

representa uma tcnica que almeja influenciar e induzir o comportamento dos agentes
econmicos, no por intermdio de normas cogentes (tpicas da sistemtica de comando e
controle), mas antes por intermdio de estmulos298 que so concedidos para que determinadas
finalidades sejam atingidas.
Esse entendimento compartilhado por Carlos Ari Sundfeld, que afirma que a
interferncia do Estado no campo privado pode-se dar de trs formas distintas que, em muito,
assemelham-se s modalidades de interveno estatal propostas por Eros Roberto Grau, sendo
o caso de se destacar o fomento estatal vida privada [que] consiste na concesso de
benefcios aos particulares, de modo a induzir suas aes em certo sentido. Quem no se
dispe a adotar o comportamento pretendido no sancionado; apenas deixa de usufruir o
benefcio que teria, em caso contrrio. Sundfeld prossegue, afirmando que o fomento ou
incentivo consiste em prestaes produzidas pela Administrao sejam positivas (ajuda
financeira a cientistas, crditos subsidiados a empresas estratgicas) ou negativas (iseno de
impostos) para tornar mais fceis ou eficazes atividades que, no obstante, os indivduos so
livres para explorar299.
297
GRAU, Eros Roberto, op. cit., p. 128.

interessante analisar a conceituao apresentada por Marcos Juruena Villela Souto: A expresso estmulos
positivos ao exerccio da atividade econmica privada bem mais ampla que a de fomento, nela abrangida.
Enquanto fomento um incentivo ao desempenho de determinada funo de interesse do agente fomentador,
o estmulo positivo envolve a criao de um cenrio favorvel aos investimentos (SOUTO, Marcos
Juruena Villela. Estmulos positivos. In: MEDAUAR, Odete (Org.). Terceiro setor, empresas e Estado: novas
fronteiras entre o pblico e o privado., Belo Horizonte: Frum, 2007, p. 15, grifo nosso).
299
SUNDFELD, Carlos Ari. Direito administrativo ordenador. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 25.
298
93
Em sintonia com essa concepo, Fbio Konder Comparato, ao tratar da relao

entre o Estado e os particulares e dos instrumentos de execuo da poltica econmica, afirma
que o Estado pode agir unilateralmente, exercendo as prerrogativas de imperium, ou entrar
em colaborao com os agentes privados da economia, ao que ele chama de relaes de
economia mista300, conceito que se amolda interveno por induo.
Portanto, a induo exercitada pelo Estado sobre os agentes econmicos pretende
incit-los a adotarem determinadas condutas mediante o emprego de estmulos econmicos
que, na linguagem de Marcos Juruena Villela Souto, criam um cenrio favorvel ao
atingimento de certas finalidades; ou seja, emprega-se um instrumento, como o tributrio, que
direciona o comportamento do particular301, visando especfica finalidade constitucional,
semelhana da defesa dos recursos ambientais.
A doutrina apresenta diversas espcies de incentivos estatais, sendo as principais:
garantias, subsdios, emprstimos em condies favorveis, assistncia tcnica, privilgios
especiais, desenvolvimento do mercado de ttulos, protecionismo produo nacional, polos
industriais e comerciais e sociedades de capital de risco302. No entanto, alm dessas espcies
de incentivo estatal, Marcos Juruena Villela Souto afirma que as principais intervenes de
fomento so as isenes e redues de tributos303, na medida em que o objetivo vincular a
renncia fiscal a uma receita que proporcionar benefcios de ordem geral.
importante mencionar que parte da doutrina relutante quanto utilizao do
exerccio do poder de tributar como instrumento para alcanar as diversas finalidades fincadas
pela Constituio Federal304, por mais que seja papel do Estado perseguir esses fins.
De todo modo, em todos os casos de incentivo estatal, o que se constata que o
Estado, enquanto agente normativo e regulador da atividade econmica, vale-se da funo
indutora para incentivar a conduta dos particulares para determinado sentido que, sem a
existncia do estmulo estatal, talvez no fosse adotada autonomamente ou, se o fosse,
ocorreria em condio ou intensidade no ideal.
300
COMPARATO, Fbio Konder. O indispensvel direito econmico. Revista dos Tribunais, ano 54, v. 353, p.
14-26, mar. 1965.
301
A rigor, deve-se sublinhar que no somente os agentes privados so suscetveis a sofrerem o influxo da
interveno por induo, pois, no caso em que haja um fluxo de recursos pblicos entre entes estatais, pode
haver o emprego de mecanismos que funcionem segundo a lgica do incentivo, como no caso do ICMS
Ecolgico que nada mais do que a remessa de recursos de um ente poltico para outro como forma de
incentivar a implementao de projetos de proteo ambiental (vide nota 391 infra).
302
SOUTO, Marcos Juruena Villela. Estmulos positivos. In: MEDAUAR, Odete (Org.), op. cit., p. 22-30.
303
Ibid., p. 20.
304
A crescente utilizao do exerccio do poder de tributar como instrumento dirigido ao atingimento de
diversos objetivos de poltica econmica, em detrimento de seus vetustos propsitos arrecadatrios, veio criar
incmodo aos juristas que se viram obrigados a explicar como se poderia introduzir a extrafiscalidade no
casamento j consumado entre a igualdade e a capacidade contributiva, no quadro da justia tributria das
constituies contemporneas (GODOI, Marciano Seabra de. Justia, igualdade e direito tributrio. So
Paulo: Dialtica, 1999, p. 192-193).
94
Apresentado o cenrio no qual se encarta a interveno por induo enquanto

instrumento de conformao da conduta dos agentes econmicos em prol de finalidades
pblicas preestabelecidas, o caso de se destacar, neste ponto, que a investigao focar os
instrumentos tributrios de perfil indutor no contexto da extrafiscalidade, por representarem o
mecanismo mais adequado para lidar com os riscos ambientais hodiernos.
Para tanto, a prxima seo abordar o fenmeno da extrafiscalidade no Direito
Tributrio sob uma perspectiva crtica, sendo que, na sequncia, ser feita a distino entre
instrumentos de onerao e o seu inverso, representado pelos incentivos fiscais (tax
expenditures). Ao final, sero analisados os principais limites da extrafiscalidade no contexto
do ordenamento jurdico brasileiro, premissas necessrias para a compreenso da tributao
ambientalmente induzida no contexto da sociedade de risco.
95
9 DIREITO TRIBUTRIO E EXTRAFISCALIDADE
O Direito Tributrio , corriqueiramente, conceituado como o ramo do Direito

Pblico voltado ao estudo do sistema tributrio nacional, constitudo por princpios e normas
especficas destinadas a regular a vlida instituio, arrecadao e fiscalizao de tributos305.
O propsito do tributo, afirma a doutrina, fazer frente necessidade de recursos pelo Estado
para poder atingir os objetivos fundamentais inscritos no art. 1o, 3o, da Constituio Federal
que consistem na construo de uma sociedade livre, justa e solidria, no desenvolvimento
nacional, na erradicao da pobreza e marginalizao, na reduo das desigualdades sociais e
regionais e, tambm, na promoo do bem-estar da coletividade306.
No entanto, ao mesmo tempo em que se reconhece que o escopo da tributao o
de obter recursos para lidar com as mais diversas formas de atuao estatal, ao se indagar
acerca do papel e significado do tributo no quadro da ordem jurdica delineada pela
Constituio, difundida na doutrina certa postura chamada de libertarista, cuja formulao
a seguinte:
[...] o tributo foi no passado e continua sendo no presente apenas um fantstico
instrumento de domnio, por parte dos governantes. A justia algo presente nas
normas de comando natural e de aceitao social (como a norma que obriga os pais a
cuidarem dos filhos), j o tributo por excelncia, veiculado por norma de rejeio
social. O alicerce da obrigao de pagar tributo nada tem a ver com princpios de
justia, mas sim com a ameaa da sano, que a prpria essncia do comando
indicativo da obrigao, a verdadeira causa da norma obrigacional ou causa
eficiente de seu cumprimento corrente.307
A postura libertarista opera com o pressuposto da ciso total entre sociedade civil
e Estado308, o que pavimenta o caminho para se compreender a arrecadao de tributos
sempre como desmedida para as reais necessidades do Estado309, estando o tributo
invariavelmente ligado satisfao das necessidades estatais 310, do aparelho estatal e dos
seus detentores. Em suma, segundo essa perspectiva, o tributo a apropriao destrutiva
(visto que destinada a ser consumida pela mquina estatal) de um patrimnio que a ordem
natural do direito e das coisas (perturbada pela avidez dos governantes) mandaria deixar nas
mos do contribuinte311.
305
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributrio. 19. ed. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 15.
MELO, Jos Eduardo Soares de. Curso de direito tributrio. 5. ed. So Paulo: Dialtica, 2004, p. 11.
307
GODOI, Marciano Seabra. Crtica viso libertarista do tributo e do direito tributrio. In: GASSEN, Valcir
(Org.). Equidade e eficincia da matriz tributria brasileira: dilogos sobre Constituio, Estado e direito
tributrio.. Braslia: Consulex, 2012, p. 187-199.
308
Ibid., p. 190.
309
MARTINS, Ives Gandra da Silva. Teoria da imposio tributria. 2. ed. So Paulo: LTr, 1998, p. 192.
310
Ibid., p. 132.
311
GODOI, Marciano Seabra, op. cit., p. 194.
306
96
O que se verifica, entretanto, que no contexto de um Estado Democrtico de

Direito, a tese libertarista no se sustenta, pois a insero do tributo na ordem jurdica visa,
exatamente, a ser o sustentculo da atividade financeira do Estado, para a qual os recursos
provenientes da arrecadao tributria so elemento fundamental. Diante dos diversos
compromissos gravados na CF/88 e referidos anteriormente (art. 1o, 3o), a tributao
indispensvel para conferir e garantir a legitimidade do regime poltico, alm de dar eficcia
aos direitos fundamentais e humanos312. O autor j teve a oportunidade de ponderar, com base
nos estudos desenvolvidos por Stephen Holmes e Cass R. Sunstein313, que todo direito, seja
ele positivo ou negativo, exige a mquina estatal para ser protegido314, o que implica dizer que
o delineamento e a concretizao dos direitos no podem prescindir da atividade tributria,
como se os direitos no gerassem custos a serem ressarcidos pelos tributos, premissa que a
tese libertarista parece olvidar.
Superado possveis vieses que a postura libertarista poderia proporcionar para a
compreenso dos institutos prprios do Direito Tributrio, registra-se que a atividade
tributria, alm de servir para prover recursos aos cofres pblicos fiscalidade ou funo
arrecadatria , pode corresponder s funes redistributiva e regulatria 315. Enquanto a
funo redistributiva pretende realizar a redistribuio de riqueza dos mais ricos para os
mais pobres, o terceiro objetivo ou funo da tributao seria a regulao de setores
da atividade privada mediante a premiao de atividades que so consideradas desejveis
(por dedues ou crditos) e o desestmulo de atividades que so consideradas indesejveis
(por aumento da tributao)316.
Com referncia a essa funo da tributao de se prestar a estimular ou
desestimular determinadas condutas por parte de seus destinatrios com o fito de realizar
finalidades constitucionalmente estabelecidas, difundido, na doutrina nacional, o termo
312
GODOI, Marciano Seabra, op. cit., p. 196.

HOLMES, Stephen; SUNSTEIN, Cass R. The cost of rights: why liberty depends on taxes. Nova York: W.W.
Norton & Company, 1999.
314
TAMANAHA, Rodolfo Tsunetaka. A percepo de que os direitos tm custos e a jurisprudncia do STF.
In: GASSEN, Valcir (Org). Equidade e eficincia da matriz tributria brasileira: dilogos sobre Constituio,
Estado e direito tributrio. Braslia: Consulex, 2012, p. 318.
315
Lus Eduardo Schoueri, com base na lio de Klaus Vogel, identifica nas normas tributrias a funo de
distribuir a carga tributria, conforme critrios de justia distributiva, a funo simplificadora e, tambm, a
funo indutora (SCHOUERI, Lus Eduardo. Normas tributrias indutoras e interveno econmica. Rio de
Janeiro: Forense, 2005, p. 27).
316
No original: regulation of private sector activity by rewarding activities that are considered desirable
(via deductions or credits) and deterring activities that are considered undesirable (via increased taxation)
(AVI-YONAH, Reuven S. The three goals of taxation. Revista Internacional de Direito Tributrio, v. 8,
p. 547-481, jul.-dez. 2007).
313
97
extrafiscalidade317 que contm o prefixo extra como indicativo de se tratar de algo alm
da simples fiscalidade. Mas, por mais que fiscalidade e extrafiscalidade no se confundam,
Alfredo Augusto Becker j advertia que na construo de cada tributo no mais ser
ignorado o finalismo extrafiscal, nem ser esquecido o fiscal. Ambos coexistiro, agora de
um modo consciente e desejado; apenas haver maior ou menor prevalncia deste ou
daquele finalismo 318.
Com supedneo nessa ideia, constata-se que a doutrina, em um primeiro
momento, lidou com a distino entre tributos fiscais e extrafiscais por intermdio da
condicionante ou varivel319 finalidade, enquanto critrio de relevncia, que comparece na
maior parte das conceituaes apresentadas pela doutrina, como se verifica na obra O dever
fundamental de pagar impostos, de Jos Casalta Nabais, jurista portugus, que afirma que a
extrafiscalidade traduz-se em um conjunto de normas que:
ao preverem uma tributao, isto , uma ablao ou amputao pecuniria
(impostos), ou uma no tributao ou uma tributao menor requerida pelo critrio
da capacidade contributiva, isto , uma renncia total ou parcial a essa ablao ou
amputao (benefcios fiscais), esto dominadas pelo intuito de atuar diretamente
sobre os comportamentos econmicos e sociais dos seus destinatrios,
desincentivando-os, neutralizando-os nos seus efeitos econmicos e sociais ou
fomentando-os, ou seja, de normas que contm medidas de poltica econmica e
social.320
Tambm no caso de Sacha Calmon Navarro Colho, a extrafiscalidade se

caracteriza justamente pelo uso e manejo dos tributos, com a finalidade de atingir alvos
diferentes da simples arrecadao de dinheiro321.
No mesmo sentido, Geraldo Ataliba afirma que a extrafiscalidade configura-se
pelo emprego deliberado do instrumento tributrio para finalidades no financeiras, mas
regulatrias de comportamentos sociais, em matria econmica, social e poltica322.
317
Heleno Taveira Trres, por sua vez, entende que, antes que falar propriamente em extrafiscalidade, melhor
seria falar de fiscalidade (competncia) vinculada a motivos constitucionais materiais (TRRES, Heleno
Taveira. Incentivos fiscais na Constituio e o Crdito-Prmio de IPI. Revista Frum de Direito Tributrio,
n. 1, p 23-50, jan.-fev. 2003).
318
BECKER, Alfredo Augusto. Teoria geral do direito tributrio, 4. ed. So Paulo: Noeses, 2007, p. 623-624.
No mesmo sentido, Marcus de Freitas Gouva afirma, a partir de um conceito amplo de extrafiscalidade
(voltada realizao de valores constitucionais), que a fiscalidade e a extrafiscalidade caminham sempre
juntas, ocorrendo a sua separao apenas, hipoteticamente, para maior clareza de exposio. Eventualmente,
na experincia jurdica, verifica-se a preponderncia de um dos princpios, porm no supresso de um em
prol da existncia de outro (GOUVA, Marcus de Freitas. A extrafiscalidade no direito tributrio. Belo
Horizonte: Del Rey, 2006, p. 47).
319
O grande divisor de guas das classificaes doutrinrias est em que alguns autores escolhem uma nica
varivel como elemento distintivo, enquanto outros optam por utilizar mais de uma varivel (AMARO,
Luciano. Direito tributrio brasileiro. 9. ed. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 67).
320
NABAIS, Jos Casalta. O dever fundamental de pagar impostos: contributo para a compreenso
constitucional do Estado fiscal contemporneo. Coimbra: Almedina, 2004, p. 629.
321
COLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de direito tributrio brasileiro. 9. ed. Rio de Janeiro: Forense,
2006, p. 89.
98
Luciano Amaro no se distancia desse entendimento, ao afirmar que, se com a

imposio, no se deseja arrecadar, mas estimular ou desestimular certos comportamentos,
por razes econmicas, sociais, de sade etc., diz-se que o tributo tem finalidades extrafiscais
ou regulatrias323.
Comum a todas as conceituaes citadas a ideia de que as normas com objetivo
arrecadatrio (fiscalidade) diferenciam-se das normas que pretendem induzir o comportamento
dos agentes econmicos (extrafiscalidade) a partir da sua finalidade. Porm, conforme aponta
Lus Eduardo Schoueri, a falha do critrio proposto pode ser assim explicada:
[...] a presena da finalidade indutora, na norma tributria, no exclui possa o
legislador ter, igualmente, outra finalidade (arrecadadora ou simplificadora). Assim,
ainda que se pudesse identificar uma finalidade indutora na norma tributria, isso
no excluiria que viesse a mesma norma a ser includa, igualmente, entre as normas
arrecadadoras ou simplificadoras.324
Ou seja, a dificuldade de se isolar a finalidade (do legislador ou da norma) de um

instrumento tributrio que possibilite classific-lo como fiscal ou extrafiscal torna imprestvel
o discrmen elegido, na medida em que, por mais que, v.g., a exposio de motivos de
determinado texto legal disponha que a norma tributria correlata tenha por escopo certa
medida de ordem extrafiscal, possvel que a mesma propicie, na prtica, o atingimento de
fins arrecadatrios325.
Por esse motivo, a distino entre tributos fiscais e extrafiscais ganha um novo
enfoque, haja vista que no deve ser a finalidade perseguida por intermdio das medidas
tributrias o fundamento da diferenciao entre as espcies de tributos, mas sim os efeitos
prticos derivados da sua aplicao. Esse novo vis, esclarece Lus Eduardo Schoueri, a partir
das lies de Trcio Sampaio Ferraz Jnior, corresponde viso pragmtica do ordenamento
jurdico326 que permite que a anlise da norma tributria indutora seja feita com nfase na
322
ATALIBA, Geraldo. Sistema constitucional tributrio brasileiro. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1966,
p. 151.
323
AMARO, Luciano. Direito tributrio brasileiro. 9. ed. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 88-89.
324
SCHOUERI, Lus Eduardo. Normas tributrias indutoras e interveno econmica. Rio de Janeiro: Forense,
2005, p. 25.
325
O que no afasta, por completo, a necessidade de se indagar acerca das consequncias antevistas e sopesadas
pelo legislador constituinte quando da outorga de competncia tributria, para a interpretao adequada dos
efeitos pretendidos com a norma indutora.
326
Apenas com objetivos didticos, oferecemos um critrio que pode, se no sistematizar todos, pelo menos
fornecer uma viso abrangente e compreensiva dos diferentes critrios tpicos. Servimo-nos, pois, de um
ponto de vista semitico das noes de relao sinttica, semntica e pragmtica (FERRAZ JNIOR, Trcio
Sampaio. Introduo ao estudo do direito: tcnica, deciso, dominao. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2003, p. 123).
Para Rudolf Carnap, citado por Lus Alberto Warat, a pragmtica a parte da semitica que estuda a relao
dos signos com os usurios (WARAT, Lus Alberto. O direito e sua linguagem. Porto Alegre: Srgio
Antnio Fabris, 1984, p. 45).
99
produo concreta de efeitos na realidade (eficcia)327, sem descurar que os campos da

linguagem (sinttica, semntica e pragmtica) so indissociveis. E Ferraz Jnior alerta para o
fato de que a aptido para ocasionar efeitos na realidade admite graus, sendo que, para a
aferio desses, deve-se levar em conta as funes da eficcia no plano da realizao
normativa, o que denominado pelo jurista de funes eficaciais328.
Em linha com esse entendimento, Marco Aurlio Greco apresenta observao
esclarecedora a respeito da relao entre a teoria pragmtica do Direito e a extrafiscalidade:
Se meditarmos um pouco a respeito veremos quo importante, no plano da
extrafiscalidade (por exemplo), a maneira pela qual a norma apresentada, ou o
seu cometimento, sendo, s vezes, pouco relevante o seu prprio relato. Este
tambm um exemplo em que a eficcia est em primeiro plano, ficando na
penumbra, s vezes, a prpria validade da norma.329
Lus Eduardo Schoueri elucida, ainda, que o enfoque pragmtico demanda o

conhecimento dos efeitos da norma tributria sobre o contribuinte, motivo pelo qual no se
devem deixar de lado descobertas efetuadas por outras cincias que precisam ser valoradas
juridicamente330, o que , particularmente, interessante para a presente investigao, tendo em
conta que o aporte da economia comportamental ao estudo dos instrumentos tributrios de
proteo ambiental demanda a compreenso da interao que deve existir entre os sistemas
jurdico e econmico331.
Em verdade, ao se privilegiar o enfoque pragmtico, permite-se que as
descobertas feitas pela anlise comportamental da economia possam, aps a devida apreciao
jurdica, tornar mais eficazes as normas tributrias que pretendam conformar a conduta dos
agentes em prol da proteo ambiental. Assim, ao invs de se falar em uma interpretao
327
SCHOUERI, Lus Eduardo, op. cit., p. 26.

Em primeiro lugar, normas visam a impedir ou cercear a ocorrncia de comportamentos contrrios a seu
preceito. Essa funo eficacial tem o sentido de bloqueio das condutas indesejveis, podendo denominar-se
destarte funo de bloqueio. Em segundo lugar, normas visam realizao de objetivo, que funciona como
um telos programtico. Essa funo tem, pois, o sentido de programa a ser concretizado, o que permite
cham-la de funo de programa. Por fim, normas visam realizao de um comportamento. Essa funo tem
o sentido de assegurar uma conduta desejada, razo pela qual a denominamos funo de resguardo
(FERRAZ JNIOR, Trcio Sampaio, op. cit., p. 201).
329
GRECO, Marco Aurlio. Dinmica da tributao: uma viso funcional. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2007,
p. 130.
330
331
Observe-se que levar em conta as finalidades econmicas das normas tributrias no significa negar o carter
sistmico do direito positivo. Pelo contrrio, ele se reafirma. Enquanto sistema oriundo do mundo cultural
(produto da criao do intelecto humano), o direito comunica-se com outros sistemas sociais, dentre eles o
sistema econmico. Essa comunicao pode resultar na incorporao, pelo prprio sistema jurdico, de
elementos do sistema econmico (ASSUNO, Matheus Carneiro. Incentivos fiscais em tempos de crise:
impactos econmicos e reflexos financeiros. Revista da PGFN Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional,
v. 1, n. 1, p. 99-121, jan.-jun. 2011).
328
100
econmica do Direito Tributrio, em razo das conhecidas crticas a essa perspectiva332,

melhor seria se falar em interpretao jurdica do direito com subsdios econmicos, uma
vez que, sem ela, a interpretao do direito pode chegar a equvocos decorrentes do
desconhecimento da realidade social onde deve a norma incidir333.
Nessa linha, relevante a contribuio de Valcir Gassen, que apresenta o
fenmeno da extrafiscalidade sob a tica do processo de legitimao do poder dos Estados
constitucionais334:
No plano do acordo semntico de matriz tributria que aqui se prope, a
classificao em tributos fiscais e extrafiscais no tocante finalidade recebe uma
contribuio do modo de pensar zettico, de que a extrafiscalidade diz respeito
tambm legitimao de uma estrutura de poder, de dominao [...].
Se a perspectiva fiscal uma das faces da moeda no fenmeno da tributao nestes
ltimos sculos, a outra face a perspectiva extrafiscal, isto , a de que a cobrana
de tributos tem por finalidade, alm da arrecadatria, a interveno na sociedade e
tambm de legitimao do poder poltico, de legitimao da institucionalizao da
figura do Estado de uma ou outra forma. 335
De mais a mais, a fim de evitar possveis confuses semnticas em virtude da

ambiguidade do termo extrafiscalidade, comumente empregado para se referir a qualquer
funo da norma diversa da mera fiscalidade, e que no esteja adstrita funo indutora336,
toma-se daqui por diante o vocbulo na sua acepo mais circunscrita, ao qual Lus Eduardo
Schoueri denomina extrafiscalidade em sentido estrito ou normas tributarias indutoras337.
Superadas essas questes conceituais preliminares, o caso agora de avanar na
compreenso de como se devem operar as normas tributrias indutoras a partir da perspectiva
332
Numa seara to ciosa das garantias de segurana jurdica e certeza do direito aplicvel, a interpretao
econmica do direito tributrio serviu unicamente para enfraquecer a legalidade material e do devido processo
e restituir Administrao os tpicos instrumentos de uma relao de poder, os quais lhe foram subtrados
quando se instaurou nas sociedades o conceito de Estado Democrtico de Direito, por meio de constituies
democrticas. A interpretao do direito tributrio pelos seus efeitos econmicos simplesmente inaceitvel
no contexto de um estado democrtico de Direito (TRRES, Heleno Taveira. Incentivos fiscais na
Constituio e o Crdito-Prmio de IPI. Revista Frum de Direito Tributrio, ano 1, n. 1, jan.-fev., 2003,
p. 23-50). Cf. tambm AMARO, Luciano. Direito tributrio brasileiro. 9. ed. So Paulo: Saraiva, 2003,
p. 219-224.
333
GOUVA, Marcus de Freitas. A extrafiscalidade no direito tributrio. Belo Horizonte: Del Rey, 2006, p. 50-51.
334
Ressalta-se que Estado constitucional no se confunde com constitucionalismo, pois, enquanto naquele pode
existir uma constituio em sentido formal ou no, neste caso, conforme esclarece Argemiro Cardoso Moreira
Martins, trata-se do fenmeno de universalizao das constituies escritas (cf. MARTINS, Argemiro
Cardoso Moreira. O constitucionalismo como processo de universalizao das constituies escritas: o
exemplo da constituio norte-americana. In: XIX CONGRESSO NACIONAL DO CONPEDI, 2010,
Florianpolis. Anais... Florianpolis: Fundao Boiteux, 2010, p. 9110-9120.
335
GASSEN, Valcir. Matriz tributria brasileira: uma perspectiva para pensar o Estado, a Constituio e a
tributao no Brasil. In: ______. (Org). Equidade e eficincia da matriz tributria brasileira: dilogos sobre
Constituio, Estado e direito tributrio. Braslia: Consulex, 2012, p. 43-44.
336
ASSUNO, Matheus Carneiro, op. cit., p. 109.
337
SCHOUERI, Lus Eduardo, op. cit., p. 32-34.
101
funcional bem como de verificar se o reverso da tributao338, ou seja, os incentivos ou

gastos fiscais (tax expenditures)339, tambm podem ser considerados instrumentos
tributrios indutores hbeis para produzir efeitos concretos de proteo ambiental mediante
alterao comportamental dos seus destinatrios.
9.1 Normas tributrias indutoras: da estrutura funo
Constatou-se na seo anterior que, do ponto de vista terico, com a introduo,

no campo do saber dogmtico, da noo de funo que se articulou adequadamente a
diferenciao entre fiscalidade e extrafiscalidade tributria. Por estar adstrita ao elemento
finalidade, a distino at ento existente entre normas arrecadatrias e normas indutoras
estava pautada por uma perspectiva formalista, estritamente analtica das normas jurdicas
tributrias, ancorada em aspectos semnticos, e [que] exclui a possibilidade de comunicao
entre o sistema jurdico e o sistema poltico-econmico340.
Ocorre que, na poca em que se disseminou o modelo terico da hiptese de
incidncia tributria (h.i.) de Geraldo Ataliba, na dcada de 70 do sculo passado, a reao
aos discursos de carter substancial levou a doutrina do Direito Tributrio a abordar a
discusso a partir da viso estrutural da norma, apoiada em pressupostos provenientes do
normativismo de Hans Kelsen, como os aspectos (material, pessoal, espacial e temporal) da
h.i. da lei tributria341. Com supedneo nesse modelo, Geraldo Ataliba pde asseverar, por
exemplo, que muitas
definies de imposto, de taxa e de contribuio, encontradas nos compndios
e manuais de direito tributrio, so censurveis por conterem preconceitos de
cincia das finanas ou por misturarem caracteres jurdicos com financeiros
(pr-jurdicos), traduzindo impreciso, que resulta em insegurana para os
aplicadores do direito positivo.342
338
Ao pesquisar a bibliografia referente a este tema, curiosamente o autor deparou-se com o ttulo de uma tese
que foi defendida recentemente na Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, O avesso do tributo:
incentivos e renncias fiscais no direito brasileiro, de autoria de Celso de Barros Correia Neto. At a
concluso deste estudo no foi possvel ter acesso tese.
339
SURREY, Stanley S. Tax incentives as a device for implementing government policy: a comparison with
direct government expenditures. Harvard Law Review v. 83, n. 4, p. 705-738, 1970.
340
341
GRECO, Marco Aurlio. Crise do formalismo no direito tributrio. Revista da PGFN Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional, v. 1, n. 1, p. 9-18, jan.-jul. 2011.
342
ATALIBA, Geraldo. Hiptese de incidncia tributria. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 39.
102
Muito embora referido modelo formalista343 tenha sido importante em uma poca
em que a realidade poltica autoritria no permitia discusses de ordem substancial, ao
viabilizar a sistematizao do ento crescente debate envolvendo aspectos dogmticos do
Direito Tributrio, logo se percebeu que a realidade jurdica e o fenmeno tributrio no se
esgotavam nesses aspectos estruturais que excluam da experincia jurdica os elementos fato
e valor344.
Para Marcus Faro de Castro, mesmo no caso da regra matriz de incidncia, que
seria um desdobramento da hiptese de incidncia tributria a partir da anlise da
linguagem nos seus trs planos (sinttico, semntico e, tambm, pragmtico), no parece
haver a pretendida abertura das formas jurdicas para consideraes substantivas, como si
demonstrar o apego irredutvel a uma concepo unitria da ordenao jurdico-tributria que
somente poderia tornar-se inteligvel por intermdio do trabalho intelectual especializado dos
juristas, nicos capazes de adentrar no mago dos institutos jurdicos345. No entanto, essa
interpretao no compartilhada por todos346.
Em vista disso, a perspectiva pragmtica do Direito, calcada em reflexes acerca
da varivel funo e, por consequncia, dos efeitos perseguidos pelas normas jurdicas,
significou considervel avano, principalmente para os debates acerca das normas tributrias
indutoras347, como visto anteriormente.
Nesse contexto, uma observao deve ser feita a respeito da inflexo na
concepo formalista tradicional realizada pela viso promocional do ordenamento jurdico de
Norberto Bobbio que se liga s consideraes feitas a respeito da perspectiva da
funcionalidade.
343
O rgido formalismo jurdico caracterstico de muitos tributaristas brasileiros certamente reflete uma
condio do direito brasileiro como um todo. Trata-se do fato de que o direito brasileiro, de um modo geral,
tornou-se, por assim dizer, capturado por elaboraes do conceitualismo que floresceu entre os seguidores de
Savigny e do culto forma que derivou da (CASTRO, Marcus Faro de. Direito, tributao e economia no
Brasil: aportes da anlise jurdica da poltica econmica. Revista da PGFN Procuradoria-Geral da Fazenda
Nacional, ano I, n. 2, p. 23-51, 2011).
344
GRECO, Marco Aurlio, op. cit., p. 12.
345
CASTRO, Marcus Faro de, op. cit., p. 7.
346
CANADO, Vanessa Rahal. Desenvolvimento, direito, economia, fiscalidade e extrafiscalidade: anlise da
natureza dos incentivos e benefcios fiscais sob uma perspectiva interdisciplinar. In: DE SANTI, Eurico
Marcos Diniz (Coord.). Tributao e desenvolvimento: Homenagem ao Prof. Aires Barreto. So Paulo:
Quartier Latin. 2011, p. 809-827.
347
Muito embora a dissertao acabe, de certa maneira, opondo a perspectiva formal funcional, no se afasta
por completo os influxos do normativismo sobre as normas indutoras, indispensvel para que estas se tornem
operveis, como pondera Lus Eduardo Schoueri: V-se, pois, definido o objeto do presente estudo: por
normas tributrias indutoras se entende um aspecto das normas tributrias, identificado a partir de uma de
suas funes, a indutora. Ressalte-se, outrossim, que pelo corte proposto, no perde o objeto seu carter
normativo por meio das normas tributrias indutoras, o legislador vincula a determinado comportamento um
consequente, que poder consistir em vantagem (estmulo) ou agravamento de natureza tributria. Embora o
presente estudo adote o enfoque pragmtico, parece importante tecer breve considerao que haver de ser
suficiente para esclarecer o carter normativo de seu objeto (SCHOUERI, Lus Eduardo, op. cit., p. 30).
103
Para Bobbio, h uma crescente perda da funo repressiva do Direito e

fortalecimento da sua funo promocional, basicamente, por dois motivos: (i) potencializao
dos meios de socializao e, de certa forma, do condicionamento do comportamento coletivo
por intermdio dos meios de comunicao de massa; e (ii) aumento sensvel dos meios de
preveno social em detrimento dos meios tradicionais de coero348. A funo promocional
do Direito definida pelo jurista italiano como:
[...] ao que o Direito desenvolve pelo instrumento de sanes positivas, isto , por
mecanismos genericamente compreendidos pelo nome de incentivos, os quais visam
no a impedir atos socialmente indesejveis, fim precpuo das penas, multas e
indenizaes, reparaes, restituies, ressarcimentos etc., mas sim, a promover a
realizao de atos socialmente desejveis.349
Sublinha-se que o movimento que levou a teoria jurdica de uma perspectiva

estrutural para uma viso funcionalista do Direito no deve ser interpretado como simples
superao, mas como enfoques distintos que prevalecem mais, ora um ora outro350, como no
caso da presente anlise que est volvida s normas tributrias indutoras que demandam
perspectiva eminentemente pragmtica e que transcenda a viso estrutural da norma.
Questo que se coloca neste momento e que antecede a investigao acerca dos
incentivos fiscais diz respeito possibilidade de as normas tributrias indutoras atuarem no
apenas estimulando, incentivando ou promovendo determinadas condutas pelos seus
destinatrios, mas se seria igualmente legtimo que essas normas agissem por meio de
desestmulos ou desincentivos a determinadas atividades.
Como foi visto anteriormente, o art. 170, VI, em conjunto com o caput do art.
174, ambos da Constituio Federal, outorgam competncia ao legislador para que, por meio
de instrumentos tributrios, induza os agentes econmicos de forma a promover condutas
condizentes com a defesa do domnio ambiental. Ao se afirmar que haver a induo de
comportamento, no h dificuldade para se compreender que o Estado estar estimulando
determinada atividade e, por consequncia, desestimulando a adoo de uma ou mais
atividades distintas que, de alguma maneira, afastam-se ou encontram-se em contraposio ao
objetivo de tutela ambiental pretendido com o incentivo estatal.
348
BOBBIO, Norberto. Prefcio. Da estrutura funo: novos estudos de teoria do Direito. Barueri: Manole,
2007, p. 89.
349
Ibid., p. XII.
350
FERRAZ JNIOR, Trcio Sampaio. O pensamento jurdico de Norberto Bobbio. In: CARDIM, Carlos
Henrique. Bobbio no Brasil: um retrato intelectual. Braslia: UnB, 2001, p. 50.
104
Essa avaliao faz-se necessria, uma vez que parte da doutrina interpreta o citado
art. 174 da Constituio, de forma a entender como ilegtima a adoo de normas tributrias
indutoras que ocasionem o desestmulo a especficos comportamentos e atividades, sendo o
caso de se considerar como ilcitas aquelas atividades que a Constituio visara no
incentivar, pois o artigo 174 da CF/88 consagra como diretriz da atuao do poder pblico o
vetor positivo (incentivo), o que implica a interveno, quando implantada, dever se viabilizar
por instrumentos de apoio351.
Ocorre que, muito embora o art. 174 da Constituio Federal no tenha
empregado o vocbulo desincentivo como uma das funes postas disposio do Estado
para agir como ente normativo e regulador da atividade econmica, referida omisso no tem
o condo de impedir que o Estado, a ttulo de incentivo de determinada atividade, promova o
desincentivo de outras, haja vista tratarem-se de dois ngulos de uma mesma atuao. Ao
pretender-se impedir o desestmulo estatal, realiza-se, da mesma forma, o bloqueio do
incentivo almejado, confrontando-se a previso constitucional expressa do art. 170, VI, que
prescreve ser dever do Estado tratar diferentemente produtos e servios, inclusive seus
processos de elaborao e prestao, dado o impacto ambiental gerado.
Como exemplo desse carter inibidor ou desestimulante das normas tributrias
indutoras tem-se o caso da alquota do Imposto de Importao (IPI) incidente sobre cigarros
que foi objeto de apreciao pelo Supremo Tribunal Federal 352. Naquela oportunidade,
o Ministro Cezar Peluso fez referncia ao tributo extrafiscal proibitivo, ou simplesmente
proibitivo353 que possibilitaria empregar a elevao da alquota do imposto com a ntida
funo de desestmulo por induo na economia, especificamente no setor da indstria
do tabaco354.
351
GRECO, Marco Aurlio. Contribuies de interveno no domnio econmico: parmetros para sua criao.
In:______. (Coord.). Contribuies de interveno no domnio econmico e figuras afins. So Paulo:
Dialtica, 2001, p. 9-31.
352
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Cautelar no 1.657-MC, Rel. Min. Cezar Peluso. Julgamento em:
27 jun.2007, Plenrio, DJ de 31 ago. 2007. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/>. Acesso em: 9 nov. 2012.
353
De acordo com Alfredo Augusto Becker, no tributo extrafiscal proibitivo, a percepo do tributo contraria
o objetivo do Estado, pois aquilo que o Estado realmente deseja no o tributo, mas sim aquele especfico
reflexo econmico-social que resulta da circunstncia dos indivduos evitarem ou se absterem de realizar a
hiptese de incidncia do tributo proibitivo (BECKER, Alfredo Augusto. Teoria geral do direito
tributrio. 4. ed. So Paulo: Noeses, 2007, p. 628).
354
o caso tambm do Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana, previsto no art. 182, 4o, da Constituio,
que expressamente utiliza o tributo como mecanismo de desestmulo utilizao inadequada de imveis em
ambiente urbano.
105
Alm disso, h de se observar que a combinao dos indicados arts. 170, VI, e
174, caput, com o comando inscrito no art. 225 da Constituio de 1988, que estabelece a
sustentabilidade como princpio estruturante355 de nossa ordem constitucional, conduz
interpretao de que somente por intermdio de instrumentos (tributrios) calcados na funo
de incentivo e, igualmente, no seu reverso, no desestmulo ser vivel direcionar recursos
para a atividade sustentvel pretendida e, da mesma forma, retirar recursos das atividades
consideradas danosas ao meio ambiente.
Isso porque, para alm de servir como instrumento de correo das falhas de
mercado356, entende-se que as normas tributrias indutoras podem contribuir para a
implementao de objetivos positivos do Estado357, o que leva a refletir acerca das possveis
limitaes do Princpio do Poluidor-Pagador (PPP) aplicvel aos instrumentos tributrios de
proteo ambiental bem como da necessidade de se pautar a interveno indutora do Estado
pelo princpio da sustentabilidade, o que ser objeto de estudo mais adiante358.
Ademais, como a tributao no se presta a punir atos ilcitos, em ateno ao
disposto no art. 3o do Cdigo Tributrio Nacional359, os comportamentos a serem prestigiados
por intermdio das normas tributrias indutoras, evidentemente, limitam-se a incentivar ou
desincentivar comportamentos por parte dos agentes econmicos que sejam exclusivamente
lcitos360, tendo como referncia o prprio conceito de tributo361.
No tocante onerao enquanto medida de desestmulo comportamental, em regra,
as maiores possibilidades de manejo das normas tributrias indutoras residem na articulao do
elemento quantitativo e material da regra matriz de incidncia, como no caso das modificaes
de alquota ou de base de clculo de tributo j institudo, buscando o seu agravamento.
355
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. O princpio da sustentabilidade como princpio estruturante do direito
constitucional. Revista de Estudos Politcnicos, v. VIII, n. 13, p. 7-18, 2010.
356
Vide seo 4 supra.
357
Ora, se dentre as formas de atuao estatal sobressai a tributao, parece coerente a concluso de que normas
tributrias indutoras, longe de serem uma exceo, surgem em obedincia ao preceito constitucional da
atuao positiva do Estado (SCHOUERI, Lus Eduardo, op. cit., p. 87).
358
Vide captulo 10 infra.
359
Art. 3o Tributo toda prestao pecuniria compulsria, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que
no constitua sano de ato ilcito, instituda em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente
vinculada.
360
Mesmo antes da Constituio de 1988, o Supremo Tribunal Federal j entendia que O art. 3o do CNT no
admite que se tenha como tributo prestao pecuniria compulsria que constitua sano de ato ilcito. O que
implica dizer que no permitido, em nosso Sistema Tributrio, que se utilize de um tributo com a finalidade
extrafiscal de se penalizar a ilicitude. Tributo no multa, nem pode ser usado como se fosse (RE 94.001,
Rel. Min. Moreira Alves, DJ 11.6.1982).
361
Andr Folloni defende que a clusula que no constitua ato ilcito no representa vedao a tributo
destinado a induzir os agentes econmicos a terem comportamentos ambientalmente corretos: Qualquer
tributo que incida sobre condutas poluidoras no definidas, em lei, como proibidas, no incidir sobre ato
ilcito, e no encontrar obstculo na previso do art. 3 o do CTN. A lei tributria ter ampla liberdade criadora
para conformar a incidncia de tributos sobre atividades poluidoras, inclusive graduando-os de acordo com o
potencial danoso, sem que a suposta ilicitude da conduta tributada possa ser posta como impedimento
tributao (FOLLONI, Andr. Socioambientalidade, tributo e o art. 3o do Cdigo Tributrio Nacional.
Revista Tributria e de Finanas Pblicas, v. 105, jul.-ago. 2012).
106
A criao de imposto novo, observada a competncia residual prevista no art. 154, I, da

Constituio362, ou a instituio de imposto j previsto no texto constitucional, que se limita a
situaes extraordinrias e eventuais (art. 154, II)363, ou mesmo do chamado emprstimo
compulsrio (art. 148)364, tambm so mecanismos tributrios que, em tese, podem ser
utilizados para induzir o comportamento dos seus destinatrios a partir do agravamento
tributrio, por mais que se possa defender que essa medida no seja adequada365.
Considerado o exposto, pode-se afirmar que as normas tributrias indutoras
podem veicular tanto estmulos que correspondem a vantagens adicionais aos destinatrios da
norma quanto desincentivos, representados por custos que lhes so imputados366, de forma a
promover condutas e atividades lcitas desenvolvidas na seara econmica que sejam
condizentes com o princpio da sustentabilidade.
9.2 Incentivos fiscais
Tendo por base o estudo realizado a respeito da interveno estatal sobre o domnio
econmico por induo, constatou-se que ela pode ocorrer por intermdio de incentivos e
desincentivos empregados pelo Estado. Viu-se que as normas tributrias indutoras encartam-se
nessa categoria, uma vez que, por meio delas, o legislador vincula a determinado
comportamento do agente econmico um consequente que poder consistir em vantagem
(estmulo) ou agravamento (desestmulo) de natureza tributria, com o objetivo de promover
concretamente um fim constitucionalmente estabelecido, como a defesa do meio ambiente.
362
Art. 154. A Unio poder instituir: I mediante lei complementar, impostos no previstos no artigo anterior,
desde que sejam no cumulativos e no tenham fato gerador ou base de clculo prprios dos discriminados
nesta Constituio.
363
Art. 154. A Unio poder instituir: II na iminncia ou no caso de guerra externa, impostos extraordinrios,
compreendidos ou no em sua competncia tributria, os quais sero suprimidos, gradativamente, cessadas as
causas de sua criao.
364
Art. 148. A Unio, mediante lei complementar, poder instituir emprstimos compulsrios: I para atender a
despesas extraordinrias, decorrentes de calamidade pblica, de guerra externa ou sua iminncia; II no caso
de investimento pblico de carter urgente e de relevante interesse nacional, observado o disposto no art. 150,
III, "b". Pargrafo nico. A aplicao dos recursos provenientes de emprstimo compulsrio ser vinculada
despesa que fundamentou sua instituio.
365
No defendemos, no entanto, que sejam criados novos impostos com vistas preservao do meio ambiente.
A um, pela j elevada carga tributria vigente em nosso pas que, sem sombra de dvida, dificulta
investimentos e suas nefastas implicaes para o crescimento da economia brasileira. A dois, porque os
impostos existentes, como acreditamos ter demonstrado, j se prestam para a efetividade do valor
constitucional preservao ambiental (SOUZA, Jorge Henrique de Oliveira. Tributao e meio ambiente.
Belo Horizonte: Del Rey, 2009, p. 184-185).
366
107
Breve aluso precisa ser feita, neste momento, a respeito das normas tributrias
indutoras que adotam o perfil de exoneraes ou incentivos fiscais, por representarem o
instrumento de estmulo fiscal mais difundido, conforme afirma Jos Casalta Nabais:
Mais frequentemente , sem dvida, o recurso ao no imposto ou ao menos imposto
com o objetivo de condicionar os comportamentos econmicos e sociais dos
contribuintes. Efectivamente, no domnio dos chamados benefcios fiscais que a
extrafiscalidade se revela em termos mais significativos e frequentes, pois que
geralmente reconhecido integrar o seu prprio conceito a natureza ou carter
extrafiscal [...].367
Nos Estados Unidos, o termo empregado para as exoneraes tipicamente

tributrias o de gastos tributrios (tax expenditures), expresso cunhada por Stanley S.
Surrey, a quem se reputa a responsabilidade por trazer pela primeira vez ao debate pblico a
necessidade de submeter ao escrutnio da sociedade a soma considervel de recursos pblicos
gastos anualmente pelo Estado com dedues e concesso de crditos fiscais, entre outras
questes correlatas368. A definio de incentivos ou gastos tributrios de Surrey ressalta o
objetivo extra-fiscal dos incentivos, como se verifica: O Cdigo Tributrio contm um
grande nmero de previses especiais que tratam de crditos, dedues e outros benefcios
tributrios direcionados a satisfazer finalidades no fiscais almejadas pelo Congresso369.
J Paulo de Barros Carvalho, refletindo sobre o ordenamento jurdico brasileiro,
assevera que, Basicamente, consiste a poltica de incentivos fiscais na escolha, pelo
legislador, de instituies jurdicas que imprimam carter estimulante s exigncias
tributrias, estabelecendo tratamentos diferenados, que abram condies sugestivas e
interessantes aos destinatrios da lei370.
367
NABAIS, Jos Casalta. O dever fundamental de pagar impostos: contributo para a compreenso
constitucional do Estado fiscal contemporneo. Coimbra: Almedina, 2004, p. 632-633.
368
Uma das questes mais controversas diz respeito contraposio entre as exoneraes tributrias e os
investimentos diretos, tendo em vista a eficincia no atendimento do interesse pblico visado. Brian J.
Munson assim se manifesta a respeito das pesquisas de Stanley S. Surrey sobre os gastos tributrios: The
basic principle is that the Government is spending money through the credits and deductions and preferential
rates. That is, the system can be viewed as if the IRS had collected the excluded amount, and then had given
that amount back to the taxpayer in the form of a direct expenditure via a subsidy program aimed at some
particular goal. One of the critical issues is that the incentives are designed to accomplish non-tax goals but
are reviewed only by the taxing committees of Congress. These incentives are not reviewed by the respective
committees to whose substance they pertain. [] Another critical issue is whether tax expenditures are better
or worse than direct government spending and tax cuts as a means of accomplishing a particular goal
(MUNSON, Brian J. Tax expenditure policy: an analysis of indirect government spending. LL.M. Taxation.
University of Houston Law Center, March 2011).
369
No original: The tax code contains a great number of special provisions which provide credits, deductions,
and other tax advantages intended to achieve non-tax goals considered desirable by Congress (SURREY,
Stanley S. Tax incentives as a device for implementing government policy: a comparison with direct
government expenditures. Harvard Law Review, v. 83, n. 4, p. 705-738, 1970).
370
CARVALHO, Paulo de Barros. O instituto da iseno como instrumento de extrafiscalidade. Projeo:
Revista Brasileira de Tributao e Economia, n. 11, p. 32-38, out. 1976. In: SEBASTIO, Simone Martins.
Tributo ambiental: extrafiscalidade e funo promocional do direito. Curitiba: Juru, 2006, p. 148.
108
Porm, entende-se que a conceituao de Paulo de Barros Carvalho poderia ser

expandida, de forma a incluir no termo incentivos fiscais considerado como gnero ou
conceito juridicamente indeterminado371 diversas espcies, como imunidades e isenes372,
redues de alquotas e de bases de clculo, alquota zero373, parcelamentos374, concesso de
crdito presumido375 e, at mesmo, a postergao do prazo de recolhimento de um tributo e a
eliminao de deveres instrumentais que so acessrios ao recolhimento do tributo , entre
outras medidas que no estejam, necessariamente, associadas a uma exonerao fiscal, mas
antes correspondem376.
Por isso, entende-se correta a opinio de Celso de Barros Correia Neto:
A nosso ver, a definio de incentivos fiscais no tem, necessariamente, de se ligar
reduo ou eliminao da obrigao tributria. H outras maneiras de empregar
a tributao com finalidades promocionais, sem que se reduza a carga fiscal.
Pode-se, por exemplo, permitir formas de pagamento mais vantajosas para o
contribuinte, autorizando parcelamento de dbitos ou concedendo prazos mais
dilatados, ou ainda, reduzir o nmero de deveres instrumentais (burocrticos) que
devem cumprir certos contribuintes. 377
371
Como notrio, o emprego de conceitos jurdicos indeterminados uma soluo jurdica que permite
flexibilizar e imprimir dinamismo s atividades legislativas e executivas, sempre sob garantia do controle
jurisdicional, em ateno ao princpio da separao de poderes (art. 2 o da Constituio). Na seara da
tributao ambiental, Jos Marcos Domingues de Oliveira entende plenamente aplicvel os conceitos
jurdicos indeterminados, porque a indeterminao, a elasticidade conceitual, caracterstica de uma
matria em acelerada evoluo, j que as Cincias Ambientais tm realizado progressos antes insuspeitados
na descoberta de substncias e processos no poluidores, ou descobertas de efeitos degradadores de
atividades antes tidas como limpas, que tornam da noite para o dia obsoletos umas e outros reputados na
vspera como estado da arte (OLIVEIRA, Jos Marcos Domingues de. Direito tributrio e meio
ambiente. 3 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2007, p. 144), motivo pelo qual interessante adotar -se um
conceito amplo de incentivos fiscais.
372
A noo de incentivo fiscal nem sempre posta com clareza na doutrina. Quando no se confunde as
definies de iseno e incentivo fiscal, a doutrina costuma defini-los como exoneraes tributrias
concedidas como instrumento de poltica econmica, para a gerao de emprego e renda, principalmente
(CORREIA NETO, Celso de Barros. Instrumentos fiscais de proteo ambiental. Direito Tributrio Atual, n.
22, p.140-160, 2008).
373
A alquota zero uma tcnica na qual, sobre determinado valor correspondente base de clculo de um
tributo, aplica-se a alquota zerada, o que anula o montante devido do tributo.
374
Mencionado, por exemplo, no art. 10, da LC no 24/1975.
375
A partir da sistemtica da no cumulatividade, trata-se de tcnica de apurao do imposto devido que consiste
em substituir todos os crditos, passveis de serem apropriados em razo da entrada de mercadorias ou bem,
por um determinado percentual relativo ao imposto debitado por ocasio das sadas de mercadorias ou
prestaes de servio.
376
Marcus de Freitas Gouva cita em seu estudo um caso julgado pelo Supremo Tribunal Federal (ADI 1.643,
Min. Maurcio Correa, Plenrio, DJ de 14.3.2003) que reconhece a natureza extrafiscal do Sistema Integrado
de Pagamento de Impostos e Contribuies das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte
(SIMPLES), que nada mais do que uma forma de apurao e clculo consolidado e simplificado de tributos
federais, cujo fundamento o art. 146, III, d, e pargrafo nico, da Constituio; ou seja, o SIMPLES tanto
implica reduo da carga tributria quanto facilitao do cumprimento das obrigaes acessrias, no
havendo, por isso, ofensa ao princpio da isonomia (cf. GOUVA, Marcus de Freitas. A extrafiscalidade no
direito tributrio. Belo Horizonte: Del Rey, 2006, p. 225-230).
377
CORREIA NETO, Celso de Barros, op. cit., p. 158.
109
Nessa linha, mas no contexto da tributao preordenada proteo ambiental,

tem-se o conceito amplo de incentivos fiscais de Paulo Henrique do Amaral: Adota-se a
expresso de incentivos fiscais para designar o estmulo dado aos contribuintes por
realizarem condutas voltadas proteo ambiental ou por induzir os contribuintes a no
praticarem condutas poluidoras378.
De todo modo, o que se divisa que diversos instrumentos fazem parte do gnero
incentivos fiscais, sendo que a doutrina trabalha com profundidade as diferenas existentes
entre cada uma delas379.
Para o escopo do presente trabalho, todavia, relevante destacar apenas que, no
que toca aos agentes econmicos, importa decisivamente a expresso pecuniria resultante do
incentivo fiscal bem como a eficincia do incentivo para o sistema econmico380, de forma a
produzir as alteraes pretendidas no comportamento dos destinatrios da norma, por meio da
concesso de algum tipo de vantagem ou benefcio, no sendo imperativo que esse estmulo
d-se exclusivamente na forma pecuniria.
Nessa senda, no so apenas os tributos, enquanto instrumentos de onerao, que
podem funcionar como mecanismo para a promoo de efeitos preponderantemente no
arrecadatrios, mas, sobretudo, os incentivos fiscais. Todavia, essa afirmao no isenta de
questionamentos, na medida em que, em sede doutrinria, indaga-se sobre a idoneidade de o
aparato indutor operar como instrumento a servio da concretizao de alguma finalidade
constitucional, tendo em vista o princpio da justa repartio dos encargos tributrios381.
Outra questo de relevo acerca dos incentivos fiscais, enquanto instrumentos de
induo comportamental, diz respeito possvel limitao da liberdade dos destinatrios das
normas tributrias indutoras, muito embora, conforme pondera Lus Eduardo Schoueri, do
ponto de vista do contribuinte afetado, pode-se acreditar que no se dando a influncia por
limitaes, mas por alargamento de suas possibilidades econmicas, descaberia qualquer
cuidado constitucional382.
378
AMARAL, Paulo Henrique do. Direito tributrio ambiental. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 193.
SEBASTIO, Simone Martins. Tributo ambiental: extrafiscalidade e funo promocional do direito. Curitiba:
Juru, 2006, p. 152-160.
380
ASSUNO, Matheus Carneiro. Incentivos fiscais em tempos de crise: impactos econmicos e reflexos
financeiros. Revista da PGFN Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, v. 1, n. 1, p. 99-121, jan.-jun. 2011.
381
As consideraes de Jos Souto Maior Borges direcionam-se ao instituto da iseno, mas como os
fundamentos podem ser aplicados para os incentivos fiscais em geral, transcreve-se o trecho: A concluso
sumariada a de que a iseno extrafiscal, deixando de exercer a funo de instrumento da justia tributria,
converte-se em instrumento de uma poltica social e econmica a qual, em ltima anlise, ser juridicamente
inobjetvel se exercida no em favor das classes sociais dirigentes, mas a servio do bem comum (BORGES,
Jos Souto Maior. Teoria geral da iseno tributria. 3 ed. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 70-73).
382
379
110
O problema envolvendo a limitao da liberdade em razo da concesso de

incentivos fiscais foi identificado por Trcio Sampaio Ferraz Jnior, em estudo a respeito da
teoria da sano no pensamento jurdico de Norberto Bobbio. Ao refletir acerca das sanes
positivas, o jurista constatou que, como se tratam de comportamentos permitidos, h a
autonomia da vontade do agente que livre para fazer ou no aquilo que a norma prescreve.
Todavia, seria o caso de:
[...] saber se, no caso das tcnicas de encorajamento, a autonomia da vontade no
estaria sutilmente sendo escamoteada, implicando isso o reconhecimento de que o
Estado com funo promocional desenvolve formas de poder ainda mais amplas que
o Estado protetor. Isto , ao prometer via subsdios, incentivos, isenes, ele se
substitui, como disse, ao mercado e sociedade no modo de controlar (no sentido
amplo da palavra) o comportamento.383.
Essa ponderao merece ser levada em considerao porque, a pretexto de

incentivar determinadas condutas, h realmente o risco de o Estado acabar restringindo a
liberdade de escolha que prpria do indivduo, problema que pode ter ligao inclusive com
o que foi discutido, anteriormente, a respeito do paternalismo libertrio384.
No obstante entenda-se que essa reflexo precisa estar presente ao se tratar da
legitimidade das polticas tributrias pautadas pela aplicao dos instrumentos indutores,
acompanha-se Alejandro Altamirano, que explica que: melhor incentivar do que penalizar,
estimular o investimento no controle da contaminao do que sancionar com penalidades, cuja
exigncia tem por efeito asfixiar a atividade industrial, quando no criam nela um clima de
incerteza sobre as consequncias da sua execuo385.
Prosseguindo, outra observao deve ser feita acerca da conceituao trazida por
parte da doutrina que considera como incentivo fiscal inclusive qualquer instrumento, de
carter tributrio ou financeiro, que conceda a particulares vantagens passveis de expresso
em pecnia, com o objetivo de realizar finalidades constitucionalmente previstas por meio da
interveno estatal por induo386.
383
FERRAZ JNIOR, Trcio Sampaio. O pensamento jurdico de Norberto Bobbio. In: CARDIM, Carlos
Henrique. Bobbio no Brasil: um retrato intelectual. Braslia: UnB, 2001, p. 49.
384
Vide seo 5 supra.
385
ALTAMIRO, Alejandro. La tributacin como instrumento aplicado al mejoramiento del meio ambiente. In:
Eco tributacin, Anales de las XXVII Jornadas de Finanzas Publicas, Crdoba: Facultad de Ciencia
Economicas/Universidad Nacional de Crdoba, 1994, p. 17. In: AMARAL, Paulo Henrique do. Direito
tributrio ambiental. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 194.
386
111
Cabe esclarecer que o presente estudo est centrado nos incentivos de natureza
tributria, em razo da limitao do escopo dessa investigao, motivo pelo qual no se
consideram includos nas observaes feitas at agora, por exemplo, as subvenes e os
subsdios387 que se caracterizam como incentivos de ordem financeira, ou seja, que
pressupem uma prestao pecuniria por parte do Estado388.
De todo modo, a meno aos incentivos de natureza financeira faz-se conveniente
neste ponto apenas porque, segundo a doutrina,
talvez esta seja uma tentativa genuinamente tupiniquim para o surgimento de futuros
incentivos fiscais de natureza ambiental no Brasil, pois, qui, este processo
motivar os Estados a promover incentivos fiscais direcionados a incentivar os
389
contribuintes a adotar comportamentos voltados proteo ambiental. .
Para corroborar com essa afirmao, vale citar como instrumento financeiro de
induo de comportamento em benefcio do meio ambiente o conhecido caso do ICMC
Ecolgico, que representa um repasse de receita tributria intergovernamental no qual
aspectos ambientais so empregados como critrios de repartio de receita de ICMS. Os
recursos so repassados dos estados para os municpios quando estes desenvolvem projetos e
programas direcionados promoo da defesa do meio ambiente390.
Embora paire certa controvrsia a respeito da insero dos incentivos fiscais na
categoria das subvenes propriamente dita tendo em conta a distino conceitual entre uma
prestao pecuniria concedida pelo Estado e uma renncia receita tributria , no se
ignora que os efeitos financeiros dos benefcios tributrios podem ser equiparveis aos dos
auxlios estatais diretos (subvenes ou subsdios), pois ambos ocasionam perda de
arrecadao, representando a chamada renncia fiscal391.
387
Ainda na lio de Augusto de Athayde, subsdio ou subveno um donativo, sem obrigao de reembolso
(da se distinguindo do emprstimo), destinado a tornar possvel a manuteno de preos polticos, permitindo
a determinadas empresas a venda de seus produtos abaixo do custo (SOUTO, Marcos Juruena Villela.
Estmulos positivos. In: MEDAUAR, Odete (Org.). Terceiro setor, empresas e Estado: novas fronteiras entre
o pblico e o privado. Belo Horizonte: Frum, 2007, p. 22).
388
Para Lus Eduardo Schoueri, por outro lado, as normas tributrias indutoras, quando adotam a forma de
incentivos fiscais, amoldam-se ao conceito de subvenes, pois, de um ponto de vista estritamente financeiro,
os incentivos fiscais podem ter o efeito de um pagamento a fundo perdido ou de uma concesso de crdito
sem juros, notas tpicas desse tipo de instrumento financeiro (cf. SCHOUERI, Lus Eduardo, op. cit., p. 57).
389
AMARAL, Paulo Henrique do. Direito tributrio ambiental. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007,
p. 201-202.
390
Para maior aprofundamento do tema, cf. SCAFF, Fernando Facury; TUPIASSU, Lise Vieira da Costa.
Tributao e polticas pblicas: o ICMS ecolgico. In: TRRES, Heleno Taveira (Org.). Direito tributrio
ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 724-748.
391
112
Por se tratar de renncia de receitas tributrias, vale destacar que, de acordo com o
art. 165, 6o, da Constituio Federal, o projeto de lei oramentria do Poder Executivo deve
vir acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito decorrente de incentivos de
natureza financeira, tributria e creditcia sobre as receitas e despesas. Em harmonia com esse
dispositivo, a Lei Complementar no 101/2001, em seu art. 14, exige que seja feita uma
estimativa de impacto oramentrio-financeiro quando da concesso ou ampliao de
incentivos fiscais dos quais decorram renncia de receita, o que demonstra o rgido controle a
que devem estar submetidos os incentivos fiscais392.
Por fim, como a renncia fiscal ocasionada pelos incentivos significa perda
voluntria de receitas de tributos por parte do Estado, h necessidade de que essa prtica
esteja devidamente lastreada em finalidades previstas na Constituio393, como no caso da
proteo do meio ambiente, legitimando essa forma de interveno estatal sobre a seara
econmica de ordem indutora.
Tendo discorrido sobre as duas principais formas de estmulo e de desestmulo
de ordem tributria, quais sejam as normas tributrias indutoras, como instrumentos de
onerao, bem como os incentivos fiscais, o caso de analisar, na prxima subseo,
os contornos ou principais delineamentos constitucionais de ambos os instrumentos tributrios
de induo comportamental.
9.3 Contornos constitucionais das normas tributrias indutoras
A partir de anlise pragmtica do ordenamento jurdico promocional, discorreu-se

acerca do emprego dos tributos e dos incentivos fiscais na funo indutora das normas
tributrias. Para afastar eventuais ambiguidades no tocante ao sentido do termo
extrafiscalidade, optou-se por adotar a terminologia norma tributria indutora394.
Enquanto aquela significa qualquer funo da norma tributria que no seja a de propiciar
efeitos preponderantemente arrecadatrios395, esta corresponde funo especfica da norma
392
Por falar em controle, sublinha-se que a renncia de receitas tributrias objeto de fiscalizao pelo Tribunal
de Contas da Unio, em ateno ao disposto no art. 70 da Constituio Federal.
393
394
Que engloba tanto as imposies tributrias extrafiscais quanto os incentivos fiscais.
395
No obstante, verificou-se que fiscalidade e extrafiscalidade, apesar de perseguirem efeitos distintos,
caminham sempre juntas, ocorrendo apenas a preponderncia de uma sobre a outra em determinadas
circunstncias. Ricardo Lobo Torres vale-se do conceito de intervencionismo fiscal para tornar clara essa
ideia: A expanso do Estado Social ou Estado de Bem-Estar Social, at a dcada de 70 do sculo XX, levou
ao incremento da extrafiscalidade acoplada fiscalidade. Os tributos, ao lado da sua funo de fornecer os
recursos para as despesas essenciais do Estado, exercem o papel de agentes do intervencionismo estatal na
economia, de instrumentos de poltica econmica: o intervencionismo fiscal de que fala Neumark
113
tributria de estimular ou desestimular o comportamento dos agentes econmicos no sentido

perseguido pelo legislador.
A classificao adotada de normas tributrias indutoras, tambm, apresenta outra
relevncia para o presente estudo, para alm da preciso terminolgica: no deixa de ser
olvidado que referidas normas, por mais que funcionem como instrumento de interveno
estatal sobre a seara econmica, encontram-se jungidas aos princpios e s regras prprias do
Sistema Constitucional Tributrio, por fora do veculo pelo qual so introduzidas no mundo
do direito.
Por isso, embora parte da doutrina entenda que as normas tributrias indutoras
estariam, na verdade, submetidas sistemtica do Direito Econmico396, ou que, por
constiturem instrumento de interveno sobre o domnio econmico, alm do Sistema
Constitucional Tributrio, tambm os princpios e as regras desenvolvidos, no mbito da
Ordem Econmica, conformariam o regime jurdico dos instrumentos tributrios indutores397,
o foco da dissertao, neste momento, o da anlise dos contornos constitucionais dos
referidos instrumentos, sob o prisma do regime jurdico-tributrio.
Por bvio, como os instrumentos tributrios indutores analisados so aqueles
direcionados proteo ambiental, tambm, so relevantes para o presente estudo os
princpios e as regras da seara ambiental, o que justifica as consideraes feitas,
anteriormente, que culminaram no reconhecimento da primazia do princpio da
sustentabilidade398.
No entanto, em concordncia com a advertncia feita por Lus Eduardo Schoueri
de que as limitaes constitucionais ao poder de tributar tm sido objeto de aprofundados
estudos doutrinrios e que qualquer tentativa de demonstr-las exigiria, pois, escopo amplo399
(TORRES, Ricardo Lobo. A poltica industrial da Era Vargas e a Constituio de 1988. In: DE SANTI,
Eurico Marcos Diniz (Coord.). Curso de direito tributrio e finanas pblicas: do fato norma, da realidade
ao conceito jurdico. So Paulo: Saraiva, 2008, p. 254-271).
396
Feito este esboo apressado sobre a identificao do fenmeno da extrafiscalidade, cabe-nos agora dar uma
ideia dos seus limites, os quais, como decorre sobejamente de quanto vimos de dizer, no coincidem com os
do direito fiscal (clssico), aproximando-se ante dos do direito econmico, em que materialmente esse
fenmeno se integra (NABAIS, Jos Casalta. O dever fundamental de pagar impostos: contributo para a
compreenso constitucional do Estado fiscal contemporneo. Coimbra: Almedina, 2004, p. 654).
397
Significa dizer que as normas tributrias indutoras, posto que destacadas para efeito de pesquisa, no deixam
de conformar a hiptese de incidncia de tributos e, como tal, sujeitam-se ao regime jurdico prprio destes.
Ao mesmo tempo, tais normas constituem forma de interveno do Estado sobre o Domnio Econmico. Da
a importncia de investigar de que maneira as limitaes constitucionais ao poder de tributar podem assumir
novo vis, quando a elas se agregam foras dos princpios desenvolvidos na Ordem Econmica
(SCHOUERI, Lus Eduardo, op. cit., p. 231).
398
Vide seo 3 supra.
399
SCHOUERI, Lus Eduardo, op. cit., p. 231. Interessante a observao de Humberto vila de que as
limitaes ao poder de tributar no so apenas de ordem negativa, como comumente compreendido, pois
implicam o dever de absteno, como no caso da proibio da retroatividade e da anterioridade tributria, o
114
pelo menos bem mais amplo do que a presente investigao prope-se , opta-se por fazer
um recorte adstrito aos contornos que a Constituio Federal traou das normas tributrias que
exercem a funo indutora sob a perspectiva da capacidade contributiva, na medida em que
difundida a compreenso de que somente a partir desse princpio que se permite a
diferenciao entre contribuintes que se encontram em condies anlogas em nosso Sistema
Constitucional Tributrio.
A primeira observao que deve ser feita diz respeito s particularidades do
Sistema Constitucional Tributrio brasileiro, que marcado pela rigidez, inflexibilidade e
exaustividade400, o que exerce influncia decisiva acerca da utilizao dos instrumentos
tributrios como mecanismo de induo comportamental dos agentes econmicos.
o que Geraldo Ataliba j afirmava na dcada de 70:
O sistema constitucional brasileiro o mais rgido de quantos se conhece, alm de
complexo e extenso. Em matria tributria tudo foi feito pelo constituinte, que
afeioou integralmente o sistema, entregando-o pronto e acabado ao legislador
ordinrio, a quem cabe somente obedec-lo, em nada podendo contribuir para
plasm-lo.401
Ao afirmar-se que o Sistema Constitucional Tributrio rgido, inflexvel e

exaustivo, quer-se dizer que o constituinte fixou limitada margem de discrio e liberdade ao
legislador, na medida em que o texto constitucional atribui, privativamente e de forma
pormenorizada, a cada ente da federao tributos especficos402, alm de estabelecer regras
estritas para a criao de novas exaes403. Da mesma forma, somente por intermdio de
emenda constitucional, o sistema tributrio pode ser alterado, ou seja, exige-se processo
legislativo mais solene e dificultoso do que a edio de leis ordinrias. No por acaso que
recente pesquisa cientfica sublinhou a excepcionalidade do Sistema Constitucional Tributrio
brasileiro, tomando por base o princpio da legalidade em matria tributria, central para a
realidade jurdica brasileira404.
dever de ao, tendo como exemplo o princpio da dignidade da pessoa humana e da solidariedade fiscal a
exigir a preservao do mnimo existencial e, tambm, o dever de composio, consubstanciado no princpio
da impessoalidade, que exige que o Estado seja imparcial, neutro e isento (cf. VILA, Humberto. Sistema
constitucional tributrio. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2008, p. 70-73).
400
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributrio. 16. ed. So Paulo: Saraiva, p. 141.
401
ATALIBA, Geraldo. Sistema constitucional tributrio brasileiro. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1966,
p. 21.
402
A Constituio Federal de 1988 estabelece um rol taxativo de impostos (artigos 145, inciso I; 153; 154; 155; e
156); taxas (artigo 145, inciso II); contribuies de melhoria (artigo 145, inciso III); contribuies especiais
(artigos 149; 149-A; e 195); e emprstimos compulsrios (artigo 148).
403
A Constituio estipula regras estritas de competncia residual para instituio de impostos e contribuies
no nominadas expressamente no seu texto (artigos 154, inciso I, e 195, pargrafo 4 o).
404
Enquanto alguns pases fazem referncia, em variados graus, ao princpio da legalidade tributria, como o
caso de Angola, Blgica, Bulgria, Canad, China, Cingapura, Colmbia, Estados Unidos, Grcia, ndia,
Indonsia, Islndia, Israel, Japo, Peru, Portugal, Sua, Tunsia, Turquia e Venezuela, outros sequer
115
No contexto da edio de normas tributrias indutoras que visam a conformar a

atuao dos agentes econmicos para atingir especficas finalidades previstas na Constituio,
essa excepcionalidade do sistema tributrio no Brasil determina algumas limitaes ao seu
exerccio, de acordo com Humberto vila, que assim se manifesta:
A constatao de que a Constituio prev vrias finalidades a serem atingidas
poderia levar ao entendimento de que qualquer uma dessas finalidades poderia ser
utilizada como parmetro para a escolha de medidas de comparao. Assim no se
pode, porm, entender. Isso porque o poder de tributar, na Constituio de 1988, foi
atribudo por meio de regras de competncia, as quais delimitam, na maioria dos
casos, quais so os fatos ou situaes que podem ser objeto de tributao. Como
regras, elas pr-excluem a tributao com base em finalidades extrafiscais ou
predeterminam quais so as finalidades as quais deve servir a instituio do
tributo.405
Pondera o jurista que a Constituio Federal predetermina as hipteses de

incidncia e o aspecto material de cada espcie tributria, limitando, tanto formal, quanto
materialmente, os tributos que podem ser institudos inclusive em razo das finalidades
constitucionalmente previstas s quais referidos tributos esto jungidos.
Com base nisso, Humberto vila defende, por exemplo, que as taxas no
poderiam ser empregadas como instrumento de induo comportamental, uma vez que, de
acordo com a Constituio, o produto de sua arrecadao prestar-se-ia, exclusivamente,
manuteno do regular poder de polcia colocado em prtica ou dos servios pblicos
especficos e divisveis prestados em benefcio de determinado contribuinte406. Em outras
palavras, as taxas estariam preordenadas a atender apenas finalidade fiscal407.
Nessa hiptese, afirma Humberto vila, haveria uma pr-excluso da tributao
com base em finalidades extrafiscais quando a Constituio prev uma hiptese material de
incidncia, para cuja configurao a finalidade impertinente. Por esse motivo, prossegue o
jurista, nenhum fim poder ampliar o aspecto material da regra de competncia e, com isso,
justificar a eleio de outra medida de comparao, diversa daquela pressuposta408.
asseguram a legalidade tributria, como Argentina, Bolvia, Costa Rica e Uruguai (cf. TRRES, Heleno
Taveira et al. Sistema tributrio e direitos fundamentais no constitucionalismo comparado. In: ______.
(Coord.). Sistema tributrio, legalidade e direito comparado: entre forma e substncia. Belo Horizonte:
Frum, 2010, p. 21-76).
405
VILA, Humberto. Teoria da igualdade tributria. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 64.
406
Taxa, em sntese, a espcie de tributo cujo fato gerador o exerccio regular do poder de polcia, ou o
servio pblico, prestado ou posto disposio do contribuinte. Isto o que pode extrair do disposto no art.
145, inciso II, da Constituio Federal e no art. 77 do Cdigo Tributrio Nacional (MACHADO, Hugo de
Brito. Curso de direito tributrio. 23. ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 401).
407
VILA, Humberto, op. cit., p. 64.
408
116
Outra hiptese, segundo Humberto vila, ocorreria quando h predeterminao

da finalidade extrafiscal a ser perseguida quando a Constituio prev uma hiptese material
de incidncia, vinculando-a a um propsito especfico. Exemplo disso so as alquotas do
Imposto Predial Territorial Urbano (IPTU)409. Nesse caso, antes da Emenda Constitucional no
29/2000, entendia-se que essas alquotas somente poderiam progredir no tempo com o
objetivo de incentivar a adequada ocupao do solo urbano, em ateno funo social da
propriedade (art. 182, 4o, II, da Constituio)410, apesar das crticas que se possa fazer a esse
posicionamento que pretende afastar a aplicao do princpio da capacidade contributiva aos
impostos reais411.
Porm, muito embora Humberto vila compreenda que o constituinte, ao delinear
um tributo com base em uma dada finalidade no fiscal por intermdio das regras de
competncia, levaria ao reconhecimento de que nenhum outro fim teria o condo de
redimensionar o aspecto material da regra de competncia daquela exao, a interpretao
adotada nesta dissertao afasta-se dessa viso restritiva da repartio de competncias
tributrias e do delineamento constitucional dos tributos, ao entender que as taxas, assim
como as demais espcies tributrias, so igualmente aptas a promover a proteo ambiental,
alm de atenderem finalidade fiscal.
De fato, os contornos constitucionais da competncia tributria acabam por
predefinir as finalidades que podero ser almejadas por intermdio de normas tributrias
indutoras, o que revela especial preocupao do constituinte em indicar regras especficas
acerca da utilizao de instrumentos tributrios com o objetivo de induzir comportamentos412.
Todavia, isso no impede que tambm se busque, por meio da taxa, por exemplo,
alm do ressarcimento do Estado em ateno natureza contraprestacional da exao ,
influenciar o comportamento do agente econmico em benefcio de determinada finalidade
almejada pelo constituinte, como a defesa do meio ambiente.
409
Outro exemplo que a Constituio Federal traz so as alquotas progressivas do Imposto Territorial Rural
(ITR), que visam a estimular o atendimento da funo social da propriedade rural.
410
VILA, Humberto op. cit., p. 65.
411
Recentemente (6.2.2013), o Supremo Tribunal Federal julgou o Recurso Extraordinrio 562.045, no qual se
considerou constitucional a progressividade do ITCD instituda pela Lei no 8.821/1989, do Estado do Rio
Grande do Sul, que previa alquotas progressivas de 1% a 8%, variveis conforme faixas de valor dos bens
recebidos em herana ou doao. O Tribunal de Justia do Estado havia reconhecido aos contribuintes o
direito de pagar o imposto pela alquota mnima, independentemente do valor da herana ou doao. O estado
recorreu ao STF, a fim de que prevalecesse a tabela progressiva. Para uma anlise crtica da antiga
jurisprudncia do STF, cf. SILVA, Jamyl de Jesus; GASSEN, Valcir. A tributao do patrimnio como
instrumento de justia social. In: GASSEN, Valcir (Org). Equidade e eficincia da matriz tributria
brasileira: dilogos sobre Constituio, Estado e direito tributrio. Braslia: Consulex, 2012, p. 247-282.
412
PAPADOPOL, Marcel Davidman. A extrafiscalidade e os controles de proporcionalidade e de igualdade.
Dissertao de mestrado. Programa de Ps-Graduao em Direito da UFRGS Universidade Federal do Rio
Grande do Sul, 2009, p. 36.
117
o que defende Lus Eduardo Schoueri, a partir da doutrina alem, como se pode
verificar na seguinte transcrio:
Assim, Gosh sugere o emprego de normas tributrias indutoras de carter ambiental
em taxas, cobrando-se, por exemplo, taxa de polcia mais elevada para os avies que
ultrapassem um certo nvel de rudo. Tambm Franke, tratando da tributao
ambiental, entende que a aplicao do princpio da equivalncia no impede outras
consideraes complementares, podendo as taxas visar obteno de um ganho para
o Estado, bem como podem elas ser progressivas por razes ambientais, a fim de
evitar o consumo de determinados bens.413
No entanto, essa observao no se restringe s taxas, uma vez que o atendimento

concomitante das finalidades fiscal e extrafiscal no estranho a todas as espcies tributrias.
Quanto a este ponto, recupera-se a advertncia j mencionada de Alfredo Augusto Becker de
que na construo de cada tributo no mais ser ignorado o finalismo extrafiscal, nem ser
esquecido o fiscal. Ambos coexistiro, agora de um modo consciente e desejado; apenas
haver maior ou menor prevalncia deste ou daquele finalismo 414.
Por outro lado, vale sublinhar que, diferentemente do que ocorre com os
instrumentos de onerao fiscal com funo indutora, a Constituio Federal apresenta
regulao menos incisiva no tocante aos incentivos fiscais415, o que implica relativa ampliao
do poder de conformao no estabelecimento de instrumentos de desonerao tributria
capazes de estimular determinados comportamentos por parte dos agentes econmicos416.
A esse respeito, o que se verifica que os instrumentos indutores que se
materializam por meio de imposies tributrias podem implicar possvel tenso entre o valor
constitucional almejado com a induo comportamental (meio ambiente sustentvel) e outros
valores que moldam a atividade tributria, com especial ateno para a igualdade em matria
tributria. Essa uma situao que, em princpio, no se verifica no caso dos incentivos
fiscais que, por representarem uma diminuio da carga tributria ou de obrigaes
administrativas acessrias, teriam menos propenso a entrar em conflito com outros valores
previstos na Constituio417.
Por esse motivo, faz-se merecedora de breve anlise a possvel oposio entre as
normas tributrias indutoras e o princpio da capacidade contributiva que materializa o
princpio da igualdade em matria tributria, como ser analisado a seguir.
413

BECKER, Alfredo Augusto. Teoria geral do direito tributrio. 4. ed. So Paulo: Noeses, 2007, p. 623-624).
415
Sem considerar o conceito amplo de incentivos fiscais, a Constituio permite expressamente o emprego de
incentivos fiscais no art. 151, que impe tratamento tributrio uniforme, porm, admite a concesso de
incentivos fiscais com o objetivo de promover o equilbrio do desenvolvimento socioeconmico entre as
diferentes regies do Pas; e no art. 227, 3o, VI, que prescreve que o Estado pode estimular a proteo da
famlia por intermdio de incentivos fiscais ao acolhimento, sob a forma de guarda, de criana ou adolescente
rfo ou abandonado.
416
PAPADOPOL, Marcel Davidman, op. cit., p. 37.
417
PAPADOPOL, Marcel Davidman, op. cit., p. 38.
414
118
9.3.1 Normas tributrias indutoras e o princpio da capacidade contributiva
Aspecto fundamental a ser examinado o da viabilidade da aplicao do

mecanismo tributrio de induo como forma de induzir comportamentos em prol do meio
ambiente diante do princpio da capacidade contributiva, considerado pela doutrina como o
nico critrio hbil a realizar distines de regimes e tratamentos tributrios entre
contribuintes, previsto na Constituio Federal de 1988, como afirma Heleno Taveira Trres:
Por ser o princpio da capacidade contributiva o nico critrio admitido pela
Constituio para distines de regimes e tratamentos entre contribuintes, quando
estes se encontram em condies anlogas, o recurso ao exerccio do poder de
polcia, salvo para o caso de criao de taxas (art. 145, II, CF), como meio para
fundamentar efeitos de extrafiscalidade a qualquer situao, somente poder ser
aplicado nos exguos casos para os quais a Constituio autoriza seu uso, a
exemplo das hipteses do art. 153, pargrafo 1 o, da CF, das contribuies de
interveno no domnio econmico, da progressividade, ou mesmo da seletividade
no IPI e no ICMS.418
Nos termos do art. 145, pargrafo 1o, da Constituio, Sempre que possvel, os
impostos tero carter pessoal e sero graduados segundo a capacidade econmica do
contribuinte [...]. Trata-se do princpio da igualdade segundo a capacidade contributiva 419,
na linguagem de Douglas Yamashita, expresso que tem o mrito de realar que a
capacidade contributiva consiste no prprio princpio da igualdade aplicado em matria
tributria420, evidenciando que o princpio da capacidade contributiva supe a prevalncia
maior e anterior do princpio da igualdade421.
Misabel Abreu Machado Derzi aborda essa questo nos seguintes termos:
Ora, o critrio bsico, fundamental e mais importante (embora no seja o nico),
a partir do qual, no Direito Tributrio, as pessoas podem compor uma mesma
categoria essencial e merecer o mesmo tratamento, o critrio da capacidade
contributiva.
418
TRRES, Heleno Taveira. Da relao entre competncias constitucionais tributria e ambiental: os limites
dos chamados tributos ambientais. In: ______. (Org.). Direito tributrio ambiental. So Paulo: Malheiros,
2005, p. 138.
419
TIPKE, Klaus; YAMASHITA, Douglas. Justia fiscal e princpio da capacidade contributiva. So Paulo:
Malheiros, 2002, p. 51.
420
Ibid., p. 55.
421
Marciano Seabra de Godoi faz uma interessante observao a respeito da relao entre igualdade e capacidade
contributiva: Em resumo, a capacidade contributiva tem um lugar muito importante (inclusive com previso
expressa constitucional) enquanto subprincpio principal que especifica, em uma ampla gama de situaes, o
princpio da igualdade tributria (principalmente os impostos de arrecadao estranha a fins extrafiscais),
todavia no deve ser vista como encarnando totalmente em si o prprio princpio da igualdade tributria, pois
o critrio da capacidade contributiva no tem condies de, no contexto de um Estado Democrtico de
Direito, fundamentar a totalidade do fenmeno tributrio, o qual por sua vez no deve ser visto como algo
isolado, mas como algo integrado nos valores que plasmam a justia constitucional (GODOI, Marciano
Seabra de. Justia, igualdade e direito tributrio. So Paulo: Dialtica, 1999, p. 215).
119
Ele operacionaliza efetivamente o princpio da igualdade no Direito Tributrio. Sem
ele, no h como aplicar o mais importante e nuclear direito fundamental, ao Direito
Tributrio: a igualdade.422
Por capacidade contributiva entende-se o dever de todo cidado de contribuir para

as despesas pblicas na exata proporo da sua capacidade econmica. A ideia subjacente a
de que a pessoa que detenha maior riqueza arque, proporcionalmente, com um maior
recolhimento de tributos, ajudando a realizar, no campo tributrio, os ideais republicanos423. A
conexo entre capacidade contributiva e igualdade entre os contribuintes notria, uma vez
que, ao adequar-se o tributo capacidade dos contribuintes, deve-se buscar um modelo de
incidncia que no ignore as diferenas (de riqueza) evidenciadas nas diversas situaes
eleitas como suporte de imposio424.
Em que pese a dico do citado art. 145, pargrafo 1o, referir-se apenas a
impostos, como a nota da capacidade contributiva a pessoalidade, na medida em que a
capacidade de contribuir do prprio cidado, adota-se o entendimento de que a natureza
jurdica distinta das espcies tributrias desimportante para afastar a necessidade de toda
exao respeitar e atentar ao limite425 representado pelo princpio da capacidade contributiva.
o que defende Sacha Calmon Navarro Colho:
Por ser do homem a capacidade de contribuir, a sua medio pessoal, sendo
absolutamente desimportante intrometer no assunto a natureza jurdica das espcies
tributrias. errado supor que, sendo a taxa um tributo que tem por fato jurgeno
uma atuao do Estado, s por isso, em relao a ela no h de falar em capacidade
contributiva. Ora, a atuao do Estado importante para dimensionar a prestao,
nunca para excluir a considerao da capacidade de pagar a prestao, atributo do
sujeito passivo e no do fato jurgeno. [...]. Nas taxas e contribuies de melhoria, o
princpio realiza-se negativamente pela incapacidade contributiva, fato que
tecnicamente gera remisses e redues subjetivas do montante a pagar imputado ao
sujeito passivo sem capacidade econmica real.426 (grifo do autor).
O decisivo que o poder de tributar deve ser balizado pelo princpio da capacidade
contributiva, estando em desacordo com a Constituio a instituio no somente de impostos,
mas de tributos em geral, que no atentem capacidade econmica dos contribuintes.
422
BALEEIRO, Aliomar. Limitaes constitucionais ao poder de tributar. 7 ed. Atualizao Misabel Abreu
Machado Derzi. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 696-697.
423
CARRAZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributrio. 17. ed. So Paulo: Malheiros, 2002,
p. 74.
424
AMARO, Luciano. Direito tributrio brasileiro. 9. ed. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 138.
425
Porque a capacidade contributiva, alm de servir como parmetro de distino entre situaes tributveis e
no tributveis, tambm constitui limite para a gradao da tributao que no poder ultrapassar a
capacidade econmica dos contribuintes, pois, caso contrrio, ela tornar-se-ia abusiva.
426
COLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de direito tributrio brasileiro. 9. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006,
p. 88.
120
Cabe refletir, neste momento, acerca do eventual confronto da capacidade

contributiva com as normas tributrias enquanto instrumento de alterao comportamental.
No h dvida de que, no campo dos tributos exclusivamente fiscais, a identificao de signos
de riqueza o requisito indispensvel para que se opere a tributao sobre determinado fato
gerador, sendo evidente que os diversos graus de riqueza consistem em medida de
comparao adequada entre pessoas e coisas, a justificar a distribuio justa da carga
tributria entre os membros da sociedade427.
Entretanto, quando o escopo da tributao no a arrecadao pura e simples, os
sinais de riqueza tributvel que denotam capacidade contributiva no podem mais ser vistos
como critrio distintivo apropriado. Nessa situao, outro critrio pode fundamentar o tributo
indutor, de forma a demonstrar a pertinncia lgica entre o tratamento diferenciado e as
razes perseguidas pelo legislador, como esclarece Celso Antonio Bandeira de Mello:.
Esclarecendo melhor: tem-se que investigar, de um lado, aquilo que erigido em
critrio discriminatrio e, de outro lado, se h justificativa racional para, vista do
trao desigualador adotado, atribuir o especfico tratamento jurdico construdo em
funo da desigualdade afirmada.428
No caso das normas tributrias indutoras, o objetivo a alterao de

comportamento dos agentes econmicos, de modo que a capacidade contributiva no
utilizada para fundament-las, mas sim algum bem ou direito amparado pela Constituio
Federal, o qual se pretende seja atingido pelo comportamento estimulado ou desestimulado,
como ocorre no caso do meio ambiente429.
A varivel ambiental, portanto, decisiva ao se tratar da relao entre normas
tributrias indutoras e o princpio da capacidade contributiva no contexto de proteo do
meio ambiente, tendo em vista a previso contida no art. 170, VI, da Constituio.
Ora, como o dispositivo constitucional prev que se dar tratamento diferenciado a
determinado tipo de atividade (produtos e servios e seus modos de produo e prestao,
haja vista o impacto ambiental que geram), o elemento diferencial entre contribuintes em
situaes anlogas encontra respaldo na varivel ambiental, o que afasta um possvel
conflito com a capacidade contributiva.
427
TIPKE, Klaus; YAMASHITA, Douglas, op. cit., p. 31.

MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Contedo jurdico do Princpio da Igualdade. 3. ed. So Paulo:
Malheiros, 1999, p. 38.
429
Entre as diversas finalidades previstas pela Constituio, pode-se citar, a ttulo ilustrativo: a manuteno do
Estado Federativo (art. 18), a garantia da segurana pblica (art. 144), a preservao da ordem econmica
(art. 170 e seguintes), a implementao da poltica urbana (arts. 182 e 183), a garantia da funo social da
propriedade (arts. 184 e 191), entre outras.
428
121
Verifica-se que parte considervel da doutrina entende que o princpio da

capacidade contributiva deve ser afastado ao se abordar as normas tributrias extrafiscais
(indutoras)430, o qual no o posicionamento adotado neste estudo. Entende-se, como
Marciano Seabra de Godoi, que as normas tributrias indutoras esto adstritas a observar a
capacidade contributiva no sentido negativo, ou seja, no desrespeitando o mnimo existencial
e o direito de propriedade protegidos pelo texto constitucional, o que, de outro modo,
emprestaria tributao indutora ntido carter confiscatrio:
Parece-nos que o melhor caminho seja o de aceitar com clareza a realidade do
conflito com a capacidade econmica latente em quase toda medida extrafiscal, e
estabelecer limites precisos, comeando pela capacidade econmica real e efetiva
como pressuposto ou fonte da imposio que nunca pode ser ignorada pelo tributo
extrafiscal. [...].
Este primeiro limite se aplica a todas as espcies tributrias e a cada tributo em
particular, apontando, conforme indica Casado Ollero, tanto para a imposio sobre
o mnimo vital como para a configurao de uma imposio com efeitos
confiscatrios.
Por outro lado, se verdade que no se pode exigir dos tributos extrafiscais que
realizem positivamente a capacidade econmica (como critrio de quantificao da
carga tributria), tambm certo que o critrio distinto utilizado pela norma tributria
no pode ser oposto ou contrrio capacidade econmica. 431 (traduo nossa).
Por estarem limitadas capacidade contributiva no seu sentido negativo, as

normas tributrias indutoras no se encontram infensas ao controle, como sublinha Misabel
Abreu Machado Derzi, ao afirmar que os benefcios, isenes, incentivos regionais ou
setoriais somente so admitidos pela Constituio quando existirem razes de justia social,
superior interesse pblico e sempre para reverter em favor da coletividade com um todo432.
430
Portanto, o princpio da capacidade contributiva no se aplica a tributos com finalidade extrafiscal que, no
entanto, tem sua constitucionalidade controlada pelo princpio da proporcionalidade (TIPKE, Klaus;
YAMASHITA, Douglas, op. cit., p. 62). o caso tambm de Regina Helena Costa: Em nossa opinio,
convivem a atuao extrafiscal e a observncia do postulado da capacidade contributiva, informador dos
impostos e insculpido no art. 145, p. 1 1o, da Constituio. Isso porque, em razo da extrafiscalidade,
autorizada est a prescindibilidade da graduao dos impostos consoante a capacidade econmica do
contribuinte, para que se atinjam finalidades outras, que no a mera obteno de recursos, homenageadas pela
ordem constitucional, como, por exemplo, a funo social da propriedade, a proteo do meio ambiente, o
incentivo cultura etc. (COSTA, Regina Helena. Apontamentos sobre a tributao ambiental no Brasil. In:
TRRES, Heleno Taveira (Org.). Direito tributrio ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 322).
431
No original: Nos parece que el mejor camino sea el de aceptar con clareza la realidad del conflicto con la
capacidad econmica latente em casi toda medida extrafiscal, y estabelecer lmites precisos, empezando por el
de que la capacidad econmica real y efectiva como presupuesto o fuente de la imposicin nunca puede ser
ignorada por el tributo extrafiscal. Este primer lmite se aplica a todas las especies tributarias y a cada tributo
em particular, apuntando, conforme indica Casado Ollero, tanto para la no imposicin sobre el mnimo vital
como para la no configuracin de una imposicin com efectos confiscatrios. Por otra parte, si es verdad que
no se puede exigir de los tributos extrafiscales que realicen positivamente la capacidad econmica (como
criterio de cuantificacin de la carga tributaria), tambin es cierto que el criterio distinto utilizado por la
norma tributaria no puede ser opuesto o contrario a la capacidad econmica (GODOI, Marciano Seabra de.
Extrafiscalidad y sus lmites constitucionales. In: Revista Internacional de Direito Tributrio, Belo Horizonte,
v. 1, n.1, jan./jul. 2004, p. 258-259).
432
BALEEIRO, Aliomar, op. cit., p. 388.
122
Ao final, como a instituio de uma norma tributria que almeja conformar a

conduta de seus destinatrios opera um distanciamento em maior ou menor grau do princpio
da igualdade tributria, como visto, anteriormente, no caso da varivel ambiental, h
necessidade de que essa tributao se submeta ao controle de legitimidade. Como esse
controle deve ocorrer ser sugerido a seguir.
9.3.2 Legitimidade das normas tributrias indutoras
A anlise da legitimidade das normas tributrias indutoras encontra esteio na

verificao das finalidades da medida e na sua pertinncia com relao aos valores refletidos
na Constituio Federal. Reputa-se legtimo o instrumento indutor que encontre amparo nos
desgnios constitucionais, como ferramenta de promoo de fins de interesse da
coletividade433. Ao reverso, ser ilegtima a induo que objetivar privilegiar pessoas ou
situaes especficas em prejuzo da igualdade em matria tributria434 ou, ainda, caso a
medida eleita no guarde pertinncia com os objetivos constitucionais que autorizam a
interveno estatal sobre a economia.
A respeito do controle da legitimidade das normas tributrias indutoras, entendese que sua aferio d-se por intermdio da proporcionalidade435. Esta exige que a medida
eleita pela norma tributria indutora para justificar o distanciamento da igualdade em matria
tributria seja, concomitantemente, adequada, necessria e proporcional em sentido estrito, ou
seja, que atenda s trs mximas parciais da proporcionalidade436.
Por adequada, entende-se a medida cuja aplicao provoque efeitos que
contribuam para a promoo paulatina da finalidade almejada pela induo, ou seja, verificase a adequao dos meios empregados pelo legislador na consecuo dos fins pretendidos437.
Ao se mencionar a finalidade da norma tributria indutora, poder-se-ia questionar
sobre eventual contradio com o critrio funcional, voltado para os efeitos prticos derivados
da aplicao da norma. Contudo, essa contradio inexiste, tendo em conta que a norma
indutora, por bvio, almeja um fim determinado, prestigiado pela Constituio Federal, mas
h de ser observado que a perspectiva funcional pretende ir alm, ao cuidar da possibilidade
efetiva de concretizao do objetivo almejado pela norma.
433
Sem olvidar o emprego dos instrumentos indutores no processo de legitimao dos Estados Constitucionais
(cf. GASSEN, Valcir. Matriz tributria brasileira: uma perspectiva para pensar o Estado, a Constituio e a
Tributao no Brasil, op. cit.).
434
Aqui, a meno ao tema da vedao dos privilgios odiosos necessria.
435
VILA, Humberto. Teoria da igualdade tributria. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 162.
436
ALEXY, Robert. Teoria dos direitos fundamentais. So Paulo: Malheiros, 2008, p. 116.
437
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de
direito constitucional. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 366.
123
Humberto vila corrobora esse entendimento, na medida em que afirma que o

fundamento de validade da exigncia de adequao decorre da prpria finalidade
positivamente estabelecida: a instituio mesma da finalidade pressupe a adoo de
comportamentos que levem sua realizao, deslegitimando qualquer outro438.
Portanto, o que se exige que a sistemtica tributria de induo no seja apenas
apta a produzir resultados que estimulem ou desestimulem de alguma forma o comportamento
dos contribuintes em busca de um fim, mas entende-se que esse fim deve estar em
consonncia com a Constituio.
Alm de adequada, entende-se que a medida deve ser necessria, o que significa
dizer que, entre todas aquelas disponveis e igualmente adequadas para atingir dada
finalidade, a medida eleita a que limita em menor grau o princpio da igualdade em matria
tributria439. Nessa hiptese, uma anlise quanto ao possvel efeito carona440 deve ser feita,
de forma a divisar se os destinatrios da induo no adotariam comportamento semelhante
mesmo na ausncia da norma indutora. E, caso o meio implique restries a direitos
fundamentais, somente ser considerado necessrio caso a realizao do objetivo perseguido
no possa ser promovida, com a mesma intensidade, por meio de outro ato que limite, em
menor medida, o direito fundamental atingido441.
Por fim, considera-se proporcional em sentido estrito a medida cujo emprego
ocasione mais efeitos positivos do que negativos promoo dos princpios constitucionais442.
Para ilustrar essa ideia, Humberto vila vale-se do exemplo de que, a pretexto de resguardar o
meio ambiente, o Estado no pode-se valer de instrumentos tributrios que, no obstante
promovam positivamente a proteo ambiental at certo nvel, terminem por restringir em
grau negativo ainda maior, por exemplo, os princpios da igualdade e do desenvolvimento
regional443. Isso porque a ordem constitucional demanda que a totalidade de princpios seja
efetivada em conjunto no maior grau possvel444.
438

VILA, Humberto, op. cit., p. 163).
440
Este argumento pode ser questionado quando se tem em conta que os benefcios fiscais no implicam,
necessariamente, mudana de comportamento. Decorre tal afirmao da circunstncia de que eles atingem de
igual modo aqueles que, mesmo sem sua concesso, j adotavam a prtica objetivada pelo legislador, dandose o efeito carona (Mitnahmeeffekt free rider), a que se far referncia abaixo. Para esses, o benefcio
fiscal implica uma vantagem sem qualquer contrapartida adicional (SCHOUERI, Lus Eduardo. Normas
tributrias indutoras e interveno econmica. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 51).
441
SILVA, Virglio Afonso da. O proporcional e o razovel. Revista dos Tribunais, So Paulo, n. 780,
p. 23-50, 2002.
442
443
444
439
124
Ao perseguir a finalidade de proteo dos recursos do meio ambiente, o

instrumental tributrio de ordem indutora ser considerado legtimo na medida em que se
valer de elementos ou propriedades que mantenham relao de pertinncia com o objetivo de
defesa ambiental almejado, por mais que seja necessrio afastar-se da igualdade em certo grau
para atingir essa finalidade445. Porm, para que seja legtima a induo tributria colocada em
prtica, faz-se indispensvel submet-la ao exame dos trs elementos que compem o controle
de proporcionalidade, vistos anteriormente.
Aps conferir-se a dificuldade de se isolar a finalidade (do legislador ou da
norma) de um instrumento tributrio que pudesse classific-lo como fiscal ou extrafiscal,
concluiu-se ser imprestvel o discrmen eleito, adotando-se perspectiva pragmtica, volvida
anlise da produo de efeitos da norma a partir da noo de funo.
Ao invs de extrafiscalidade, acolheu-se a denominao de norma tributria
indutora como o instrumento jurdico capaz de veicular tanto um estmulo quanto um
desincentivo, de forma a promover determinada conduta e atividade econmica lcita que
fosse condizente com a Constituio Federal, como no caso da proteo ambiental pautada
pelo princpio da sustentabilidade.
Delineados os contornos constitucionais das normas tributrias indutoras,
discorreu-se, brevemente, sobre a tenso existente entre essa espcie de instrumento tributrio
e o princpio da capacidade contributiva, na medida em que o emprego da tributao para
induzir determinados comportamentos demanda certa flexibilidade do mais relevante critrio
apto a afetar regime e tratamento de forma distinta entre contribuintes que se encontrem em
situao semelhante. E, por operar um distanciamento da igualdade tributria, h a
necessidade de que seja exercido um controle de legitimidade das normas tributrias indutoras
que se realiza por intermdio da proporcionalidade.
De posse desses elementos, o caso de avanar na seo seguinte sobre o tema
principal desta dissertao, a respeito das normas tributrias indutoras direcionadas para a
defesa do meio ambiente no contexto da sociedade de risco, tendo em conta o princpio
estruturante da sustentabilidade.
445
Contudo, h autores que defendem que o princpio da capacidade contributiva no pode ser afastado em se
tratando de normas tributrias indutoras: Em primeiro lugar, salvo no caso da tributao ambiental, a
tributao extrafiscal e ser sempre excepcional, pois a necessidade de recursos materiais pelo Estado
permanente e inarredvel j que, ele mesmo, no produz riqueza, mas tem que consumir vultosas verbas na
prestao de servios pblicos. E no se deve raciocinar por excees, mxime em tema to grave qual seja a
igualdade tributria. Em segundo lugar, as hipteses de tributao extrafiscal pelo s se justificaro
juridicamente, se revelarem a real existncia ou a movimentao de riqueza [...] servindo de instrumento de
efetivao da progressividade do sistema tributrio e ensejando, pois, a realizao do princpio da capacidade
contributiva (OLIVEIRA, Jos Marcos Domingues de. Direito tributrio: capacidade contributiva
contedo e eficcia do princpio. Rio de Janeiro: Renovar, 1998, p. 116-117).
125
10 TRIBUTAO AMBIENTALMENTE DIRECIONADA

No incio do captulo V de sua obra clssica Teoria geral do direito tributrio,
Alfredo Augusto Becker afirma que se vive atualmente na idade mais interessante da histria
da humanidade, embora no a mais tranquila, porque nos alimentamos das energias genticas
duma nova civilizao446. Becker assevera que a verdadeira revoluo que gerar o novo
ser social447 ter como um dos seus principais instrumentos de concretizao448 o Direito
Tributrio que, pelo impacto de seus tributos destruir a antiga ordem social e,
simultaneamente, financiar a sua reconstruo449.
O interessante dessas observaes feitas por Alfredo Augusto Becker o
destaque ou papel fundamental que atribudo aos mecanismos tributrios como
instrumento de conformao da sociedade. Trazendo essa constatao para a complexa
varivel ou questo ambiental no contexto da sociedade contempornea de risco, de fato
verifica-se gradativa mudana de paradigma no tocante forma de abordagem da varivel
ou questo ambiental, estando em posio de destaque o emprego da tributao como
instrumento que incentiva a conduta de consumidores e empresas a se adequarem s
polticas pblicas de preservao ambiental.
Tendo em vista a natureza difusa, incerta e imprevisvel dos riscos relacionados ao
meio ambiente, impe-se a necessidade de enfrentar o tema no incio do sculo XXI no
apenas a partir da lgica pontual e limitada da sistemtica do comando e controle, mas de
forma complementar, por intermdio da induo em larga escala de comportamentos dos
agentes econmicos que estejam em consonncia com o princpio da sustentabilidade. Os
instrumentos tributrios, em razo da abrangncia de sua influncia sobre a economia, so
vistos como a ferramenta mais adequada para se atingir a finalidade proposta pelo legislador
constituinte de proteo ambiental.
Antes de se avanar para tratar dos aportes da economia comportamental que
contribuem para a compreenso da mudana de paradigma que evidencia ser a tributao o
mecanismo mais adequado para a promoo do meio ambiente luz da sustentabilidade, fazse agora breve referncia s Green Taxes da OCDE, com o objetivo de se colher algumas
contribuies da experincia internacional a respeito da tributao ambiental.
446
BECKER, Alfredo Augusto. Teoria geral do direito tributrio. 4. ed. So Paulo: Noeses, 2007, p. 618.
Ibid., p. 620.
448
Porque o prprio autor entende que o Direito Tributrio no tem objetivo prprio, mas sim tem natureza
instrumental, sendo que o seu escopo o de ser um instrumento a servio de uma poltica (Ibid., p. 632).
449
BECKER, Alfredo Augusto, op. cit., p. 621.
447
126
10.1 Tributos ambientais no mbito dos pases da OCDE
Desde o final dos anos oitenta do sculo XX, a utilizao de instrumentos

econmicos para lidar com os problemas ambientais tem-se tornado um tema de importncia
crescente entre os pases integrantes da OCDE, principalmente do bloco nrdico, como
Sucia, Noruega, Dinamarca, Holanda e Finlndia450. Entre os instrumentos econmicos mais
aplicados, tem ganhado especial relevo a tributao ambiental no contexto de reformas
tributrias verdes (green tax reforms ou environmental tax reforms), movimento poltico que
exerceu influncia inclusive sobre o Brasil451.
Jean Philippe Barde nota que muitos pases da OCDE realizaram significativas
reformas tributrias nas ltimas dcadas, fundamentalmente a partir de trs perspectivas: em
primeiro lugar, reduzindo as alquotas do imposto de renda das faixas mais altas e os tributos
corporativos; em segundo, ampliando a base de incidncia dos tributos; e, em terceiro,
atribuindo um grande peso aos tributos sobre consumo, como o IVA452.
Segundo Barde, referidas reformas representaram boa oportunidade para
introduzir a dimenso ambiental na tributao (greening of tax systems), o que ocorreu por
intermdio das reformas tributrias verdes que consistiram em trs tipos de abordagens:
reduo ou eliminao de subsdios e incentivos fiscais danosos ao meio ambiente;
reestruturao dos tributos existentes de acordo com critrios ambientais; e/ou introduo de
novos tributos ambientalmente direcionados453.
Especificamente a respeito dos gastos fiscais que ocasionam efeitos ambientais
adversos, Eric Toder lista apenas quatro desses incentivos previstos na legislao tributria
norte-americana que, somados, totalizam uma renncia fiscal de mais de 1 (um) bilho de
dlares por ano. Tratam-se de incentivos perniciosos que estimulam o consumo de combustveis
fsseis e, por consequncia, promovem o aquecimento global. Segundo Toder, a eliminao ou
sensvel reduo desses estmulos poderia reduzir o deficit oramentrio norte-americano,
450
Both the most recent and most extensive tax reforms applied to the area of environmental protection have
been implemented in Sweden (1990), Norway (1992), Denmark (1994), Holland (1995) and Finland (1997)
(LVAREZ, Xos C.; GAGO, Alberto; LABANDEIRA, Xavier. Green tax reform: facts and experiences.
Australian Tax Forum, v. 14, n. 1).
451
Encontrava-se em andamento um Projeto de Emenda Constitucional que propunha algumas alteraes na
Constituio Federal a fim de contemplar diretrizes gerais para uma verdadeira Reforma Tributria
Ambiental, que em muito se assemelhava ao mencionado movimento europeu do green tax reform. Era o
Projeto de Emenda Constitucional no 353/2009, do Deputado Federal Roberto Rocha, do PSDB/MA,
apresentada em abril de 2009, na Cmara dos Deputados, e que acabou arquivado no incio de 2011.
452
BARDE, Jean Philippe. Green tax reforms in OECD countries: an overview. II Taler Regional de Politica
Fiscal y Medio Ambiente en America Latina y el Caribe, Santiago de Chile, 24 de enero de 2004, p. 5.
453
Ibid., p. 5.
127
promover a eficincia econmica e o que mais importante para o escopo desta dissertao
representar importante passo para tornar a legislao tributria mais sensvel ao meio
ambiente (environmentally friendly)454.
A experincia de diversos pases europeus demonstra que as reformas tributrias
verdes podem seguir dois caminhos distintos, dependendo da extenso das mudanas a serem
feitas nos respectivos sistemas tributrios. A primeira maneira d-se pela reforma parcial ou
restrita, e a segunda, por uma reforma total ou integrada455.
No primeiro caso, encontra-se disseminada na sociedade a deciso pela
incorporao do meio ambiente na cesta de bens pblicos456 a serem prestigiados, o que torna
as propostas de mudanas tributrias igualmente intuitivas e receptivas. Porm, os tributos
ambientais possuem um papel secundrio incorporado que , de maneira ad hoc, no sistema
tributrio vigente e no no contexto de uma reforma estratgica global. Esse papel
subordinado frequentemente significa que, na prtica, h uma ligao limitada da tributao
com temas ambientais concretos. Ademais, os recursos arrecadados so, geralmente, de
pequena expresso e, corriqueiramente, destinados a especficos projetos ambientais. Essa
reforma em pequena escala, sem desconsiderar variaes de escopo e de extenso, tem sido
dominante nos pases da OCDE, particularmente em pases como Alemanha, ustria, Blgica,
Frana, Itlia e Reino Unido457.
No segundo caso, trata-se de reviso completa que inclui a incorporao de
tributos ambientalmente direcionados em um arcabouo legal que combine, igualmente, uma
estratgia ambiental global com uma reestruturao integral do sistema tributrio. Nessa
situao, os tributos ambientais ganham papel de destaque na reforma do sistema, como
ocorreu no caso das green tax reforms levadas a cabo pelos pases nrdicos e pela Holanda458.
Em geral, o esverdeamento da poltica tributria ocorrida em boa parte dos pases
da OCDE iniciou-se com um inventrio sistematizado dos impactos ambientais tanto dos
tributos ambientais quanto dos incentivos fiscais, seguido de correes das falhas identificadas.
454
TODER, Eric. Eliminating Tax Expenditures with Adverse Environmental Effects. Tax Reform, Energy and
the Environment. The Brookings Institution, jun. 2007. Mas o Brasil no fica atrs. O total da estimativa de
renncia de receitas tributrias decorrente de aes anticclicas durante a crise, para o ano de 2009, foi
inicialmente avaliado pelo governo em 3,342 bilhes (ASSUNO, Matheus Carneiro. Incentivos fiscais
em tempos de crise: impactos econmicos e reflexos financeiros. Revista da PGFN Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional, v. 1, n. 1, p. 28, jan.-jun. 2011, grifo nosso). O que no se sabe ainda o quanto essas
renncias fiscais incentivaram, por exemplo, o aumento do consumo de combustvel fssil pelo incremento
no nmero de carros que foram adquiridos em razo da reduo do IPI.
455
LVAREZ, Xos C.; GAGO, Alberto; LABANDEIRA, Xavier, op. cit., p. 13.
456
Sugere-se recuperar a anlise feita do estudo de Axel Gosseries, vide seo 3 supra.
457
458
128
Em paralelo, buscou-se o incentivo criao de empregos e gerao de renda por intermdio da

desonerao fiscal, o que representa importante instrumento de poltica anticclica que deve ser
considerado em perodos de forte inclinao recessiva e instabilidade econmica459.
Nesse contexto, a Comisso Europeia advogou uma reduo dos pagamentos
referentes seguridade social por parte dos empregadores, com a compensao do montante
de receitas no recolhidas pela introduo de tributos ambientais, de maneira a combater os
altos ndices de desemprego460. Alm disso, a OCDE constatou que os tributos ecolgicos
estimulam de forma significativa projetos de inovao, uma vez que empresas e consumidores
passam a buscar novas e mais limpas solues de negcio em resposta aos incentivos
econmicos advindos dos instrumentos tributrios de proteo ambiental. Esses incentivos
tambm tornam comercialmente atrativo investir em projetos de P&D para desenvolver
tecnologias e produtos ao consumidor com uma pegada ecolgica (environmental footprint)
menos incisiva461.
Vale mencionar, ainda, que as principais reas em que houve a introduo de
tributos ambientais nos pases europeus da OCDE foram: mudana climtica, com tributao
incidente sobre a gerao de energia462 e as emisses de gases de efeito estufa (CO2);
depsitos de lixo, com especial ateno para o uso e descarte de baterias, pilhas e outros; setor
de transportes, entre outros463.
Por sua vez, o conceito de tributo ambiental usado pela OCDE o de qualquer
imposio tributria que incida em determinada base de clculo com particular relevncia
ambiental, pouco importando o nome atribudo quela exao ou o propsito a que
459
From this point of view a positive employment effect of an ecological tax reform can be expected
(KIRCHGASSNER, Gerbhard; MULLER, Ulrich; SAVIOZ, Marcel. Ecological tax reform and
involuntary unemployment: simulation results for Switzerland. Discussion Paper N. 9806.
University of St. Gallen, Dept. of Economics). o que a doutrina europeia costuma chamar de duplo
dividendo dos tributos ambientais.
460
Concerned with high levels of unemployment in EU countries, the Commission advocates reductions in
social security payments by employers, with the corresponding loss of revenues to be compensated for by the
introduction of environmental taxes (EUROPEAN COMMISSION. Growth, competitiveness and
employment. Brussels, 1993).
461
ORGANIZAO PARA A COOPERAO E DESENVOLVIMENTO ECONMICO (OCDE). Taxation,
innovation and the environment. Paris: OCDE, 2010.
462
Pedro Manuel Herrera Molina e Domingo Carbajo Vasco constatam que a maioria dos tributos ecolgicos no
mundo so tributos sobre energia, diante do vnculo muito forte entre produo e consumo de energia e a
deteriorao ambiental. Todavia, anotam os autores que os tributos sobre energia so mais antigos do que o
surgimento da preocupao ambiental, motivo pelo qual nem todos os tributos sobre energia constituem
imposies tributrias direcionadas ao meio ambiente, tendo muitas vezes ntido carter fiscal (MOLINA,
Pedro Manuel Herrera; VASCO, Domingo Carbajo. Marco conceptual, constitucional y comunitario de la
fiscalidad ecolgica. In: TRRES, Heleno Taveiro (Org.). Direito tributrio ambiental. So Paulo:
Malheiros, 2005, p. 166).
463
AYDOS, Elena de Lemos Pinto. Tributao ambiental no Brasil: fundamentos e perspectivas. Dissertao de
mestrado. Universidade Federal de Santa Catarina, 2010, p. 123-124.
129
alegadamente se presta464. A nota fundamental o impacto econmico do tributo ambiental

sobre o produtor e o consumidor em questo465.
A esse respeito, Pedro Manuel Herrera Molina e Domingo Carbajo Vasco afirmam
que, do ponto de vista da poltica ambiental, pode-se qualificar como tributo ecolgico todo
aquele cuja principal finalidade a de servir para a proteo do meio ambiente466.
Porm, essa definio to ampla que, segundo os autores, acaba abarcando inclusive aqueles
tributos cujo objeto imponvel no tenha relao com atividades contaminantes, sempre que a
arrecadao seja destinada para alguma finalidade de proteo ambiental.
Por esse motivo, Pedro Manuel Herrera Molina e Domingo Carbajo Vasco
entendem que somente h interesse em qualificar como tributo ambiental aquela exao cuja
estrutura estabelea um incentivo proteo do meio ambiente ou um mecanismo para que
recaia sobre o poluidor o nus econmico derivado do prejuzo ambiental, o que se aproxima
do conceito usado pela OCDE. No caso de tributo cuja nica nota ambiental radique na
destinao dos recursos arrecadados, os autores entendem no apresentar nenhuma relevncia
do ponto de vista estritamente do Direito Tributrio467, constituindo mais um instrumento de
financiamento de poltica ambiental do que propriamente um instrumento de ndole tributria.
No Brasil, parte da doutrina compartilha dessa compreenso acerca da
desimportncia da destinao dos recursos arrecadados para fins de caracterizao da sua
natureza jurdica. Com base na Constituio Federal (art. 154, I) e no Cdigo Tributrio
Nacional (art. 4, II), defende-se que a estrutura da norma jurdica tributria, representada em
especial pelos elementos contidos na hiptese de incidncia tributria, a responsvel pela
definio da natureza jurdica do tributo, sendo despiciendo considerar a destinao do
numerrio como fator relevante468. A partir dessa referncia terica, ao se tratar da tributao
ambiental, cogita-se de tributos cujos elementos que integram sua estrutura (regra matriz de
incidncia) identificam a sua qualidade ambiental. Tal viso, contudo, constitui concepo por
demasiada restritiva da questo.
464
O que se assemelha previso contida no art. 4o, I, do Cdigo Tributrio Nacional (Art. 4o A natureza
jurdica especfica do tributo determinada pelo fato gerador da respectiva obrigao, sendo irrelevantes para
qualific-la: I a denominao e demais caractersticas formais adotadas pela lei;).
465
BARDE, Jean Philippe, op. cit., p. 4.
466
No original: [...] todo aquel cuya principal finalidad es servir a la proteccin del medio ambiente
(MOLINA, Pedro Manuel Herrera; VASCO, Domingo Carbajo, op. cit., p. 163).
467
En el mbito del Derecho Tributario slo tiene inters calificar como tributo ambiental aqul cuya estructura
establece um incentivo a la proteccin de la naturaleza, o um mecanismo para recaigan sobre el causante de la
contaminacin las deseconomas externas derivadas del deterioro ambiental. En cambio, un tributo cuya nica
nota ambiental radique en el destino de su recaudacin no presenta especialidad alguna desde la perspectiva
del Derecho Tributario (MOLINA, Pedro Manuel Herrera; VASCO, Domingo Carbajo, op. cit., p. 163-164).
468
Por todos, cf. CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributrio. 19. ed. So Paulo: Saraiva, 2007,
p. 154.
130
Estudo recente desenvolvido pela OCDE aponta duas justificativas essenciais para
a aplicao dos tributos ecolgicos: em primeiro lugar, esses tributos lidam diretamente com
as falhas de mercado que impossibilitam que os impactos ambientais sejam captados
adequadamente pelos preos dos produtos e servios. H, nesse caso, a internalizao das
externalidades, o que contribui para que os custos da degradao ambiental sejam
contabilizados. Em segundo lugar, a precificao ambiental por meio dos tributos concede
flexibilidade aos consumidores e aos empresrios para determinar como mudar seus
respectivos comportamentos, a fim de reduzir suas pegadas ambientais469.
Essa flexibilidade de conduta associada aos tributos ambientais tambm
proporciona outros benefcios: incentivo contnuo reduo da degradao que no fica
restrita a um limite pr-determinado; incremento da competitividade por alternativas cada vez
mais ecologicamente corretas; incentivo substancial inovao. A esses benefcios somam-se
as caractersticas de os tributos ambientais serem transparentes e de correlacionarem de
maneira mais objetiva os custos tributrios e os impactos ambientais visados470.
Ocorre que a implementao efetiva dos tributos ecologicamente direcionados
requer cuidadosa considerao de uma srie de fatores que, uma vez ignorados, podem reduzir
sensivelmente os benefcios ambientais da medida e intensificar os seus custos econmicos: a
base de incidncia dos tributos ambientais deve estar diretamente vinculada ao poluidor ou ao
comportamento poluidor; o escopo da tributao ambiental deve ser to amplo quanto o
escopo do dano ambiental; os tributos ambientais devem-se aplicar de maneira uniforme, com
poucas excees; a alquota dos tributos deve corresponder ao dano ambiental; a tributao
com vis ecolgico deve ser compreendida como permanente e estvel, de forma a motivar
melhorias ambientais duradouras; e os recursos arrecadados com os tributos ambientais
podem auxiliar no equilbrio fiscal e ajudar a reduzir outros tributos471.
Em que pese as vantagens advindas dos tributos ambientalmente direcionados
serem em nmero considervel, difundida a compreenso, nos pases da OCDE, de que os
tributos e incentivos fiscais sozinhos no podem sempre proporcionar os resultados
ambientais almejados, o que implica a adoo de instrumentos de mercado em
complementao e, quando for o caso, de normas de comando e controle tais como as
definies de nveis mximos de emisses poluentes , com o escopo de articular melhor a
poltica pblica de proteo do meio ambiente.
469
ORGANIZAO PARA A COOPERAO E DESENVOLVIMENTO ECONMICO (OCDE), op. cit.

471
470
131
Tendo-se realizado a anlise dos instrumentos tributrios ecolgicos aplicados no

mbito dos pases que fazem parte da OCDE, constata-se que a introduo de critrios
ambientais nos sistemas tributrios representa importante poltica de defesa e promoo
ambiental. o caso agora de se refletir acerca da tributao ambiental no contexto do
ordenamento jurdico brasileiro nesse incio do sculo XXI.
10.2 Tributao ambiental no Brasil
A partir da interpretao do art. 170 da Constituio Federal, divisou-se ser de

incumbncia do Estado intervir sobre o domnio econmico, exercitando a funo de
incentivo, o que representa uma tcnica que almeja influenciar e induzir o comportamento dos
agentes econmicos por intermdio de estmulos e de desestmulos que so concedidos para
que determinadas finalidades sejam atingidas, ao invs de o Estado valer-se apenas de normas
cogentes, tpicas da sistemtica de comando e controle.
Entre os diversos princpios que balizam o exerccio da atividade econmica
submetida ao controle regulatrio estatal, a Constituio Federal prev a defesa do meio
ambiente que se d inclusive por intermdio do tratamento diferenciado de produtos e
servios (e de seus respectivos processos de elaborao e prestao), conforme o impacto
ambiental (art. 170, VI). Para se desincumbir de tal desiderato, o Estado deve-se valer das
ferramentas mais adequadas, tendo em conta as particularidades da questo ambiental no
contexto da sociedade de risco e a incumbncia de o Estado regular a economia mediante
interferncias intencionais que vo alm do funcionamento autorregulador do mercado472.
Tais medidas ou ferramentas so os tributos. Conforme esclarece Regina Helena
Costa, a tributao voltada para a proteo do meio ambiente pode ser conceituada como o
emprego de instrumentos tributrios para gerar os recursos necessrios prestao de
servios pblicos de natureza ambiental (aspecto fiscal ou arrecadatrio), bem como para
orientar o comportamento dos contribuintes proteo do meio ambiente (aspecto extrafiscal
ou regulatrio)473.
472
SOUSA, Washington Peluso Albino de. Primeiras linhas de direito econmico. 4. ed. So Paulo: LTr, 1999,
p. 330.
473
COSTA, Regina Helena. Apontamentos sobre a tributao ambiental no Brasil. In: TRRES, Heleno Taveira
(Org.), op. cit., p. 313.
132
Paulo Henrique do Amaral trilha um caminho semelhante:

Logo, entende-se que no ser a finalidade ou a designao de tributo ambiental
que identificar sua natureza ambiental, mas a destinao de sua receita para a
proteo ambiental ou a estruturao de seus elementos que contribuir de alguma
forma com a tutela do meio ambiente, por exemplo, destinao de receita para
prevenir ou reparar danos ao meio ambiente; estmulo a produtos ou servios no
prejudiciais ao meio ambiente; ou alquotas seletivas ou progressivas em razo de
sua natureza ambiental. 474
O mesmo o caso de Jorge Henrique de Oliveira Souza, que afirma que a

expresso tributo ambiental deve ser empregada para designar os tributos que se destinam,
quer pela prpria materialidade, quer pela vinculao das receitas decorrentes de sua
arrecadao, quer pela orientao das condutas preservao ambiental475. Apenas ponderase que, ao compreender-se a tributao ambiental enquanto fenmeno da induo de
comportamento dos agentes econmicos visando proteo do meio ambiente, a orientao
das condutas preservao ambiental , na verdade, o que justifica o emprego dos tributos
como instrumentos de defesa ambiental, sendo que isso ocorre por meio da incluso do
elemento ambiental no design do tributo ou mediante a destinao dos recursos arrecadados
para um fim ecolgico.
Em concordncia com os conceitos apresentados anteriormente e semelhana
do que ocorre nos pases da OCDE, defende-se, nesta dissertao, que a expresso tributo
ambiental ou, de acordo com a terminologia adotada, norma tributria indutora de
proteo ambiental deve ser aplicada para se referir exao que, em seu aspecto material,
contempla o elemento proteo ambiental, o mesmo ocorrendo imposio tributria que,
em razo da destinao do produto de sua arrecadao, contribui para atingir a finalidade
constitucional de garantir um meio ambiente ecologicamente equilibrado, na medida em que
ambas promovem estmulos comportamentais por parte dos agentes econmicos em prol do
meio ambiente (art. 225) 476.
Especificamente a respeito da afetao da receita tributria para fins de promoo
do meio ambiente, entende-se que o dispositivo constitucional que veda a vinculao das
receitas de impostos a rgo, fundo ou despesa, exceto nas hipteses previstas (art. 167, IV),
precisa ser interpretado a partir do contexto dos tributos enquanto instrumentos de induo,
474
AMARAL, Paulo Henrique do. Direito tributrio ambiental. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007,
p. 204-205.
475
SOUZA, Jorge Henrique de Oliveira. Tributao e meio ambiente. Belo Horizonte: Del Rey, 2009, p. 141.
476
No mesmo sentido, OLIVEIRA, Jos Marcos Domingues de. Meio ambiente: tributao e vinculao de
impostos. Revista de Direito Tributrio, So Paulo, v. 15, n. 56, p. 84-91, abr./jun. 1991 (Sem dvida, entre
os meios de preveno e combate poluio, o tributo surge como instrumento eficiente tanto para
proporcionar ao Estado recursos para agir [tributao fiscal], como para estimular condutas no poluidoras e
desestimular as poluidoras [tributao extrafiscal]).
133
o que compatibiliza a afetao das receitas obtidas com os instrumentos tributrios

ambientalmente direcionados com o texto constitucional477.
Nessa hiptese, a legitimidade da vinculao da receita decorre do fato de que, na
lio de Jos Marcos Domingues de Oliveira, a ordem jurdica vale-se desses recursos para
atingir determinados fins com intensidade especial, como a defesa do meio ambiente478.
Prossegue o jurista, asseverando que:
E assim porque a tributao extrafiscal, ao contrrio da tributao fiscal, j nasce
atrelada a uma finalidade especfica explcita ou implcita na Constituio. [...].
A finalidade constitucional especfica, no no sentido de estar atrelada a uma
despesa (o que caber lei ordinria concretizar), mas no sentido de se vincular a
um conjunto de aes estatais em prol da defesa do meio ambiente (pargrafo 1o do
art. 225 da Constituio brasileira).
A vinculao da receita o instrumento jurdico (meio) que permite assegurar, no
plano da instituio do tributo, a (finalidade) material legitimada pela Constituio479.
Dessa forma, defende o jurista que a proporcionalidade incide para determinar

que, nos casos em que se estiver tratando de tributao extrafiscal dever haver vinculao
da receita, mesmo quando proveniente de impostos extrafiscais, tendo em conta que, em face
da interpretao teleolgica do texto constitucional, a tributao ecolgica sempre ser
vinculada promoo do meio ambiente, mesmo quando a receita for oriunda de impostos480,
entendimento que adotado nesta dissertao.
Mesmo superado o bice constitucional da impossibilidade de vinculao das
receitas de impostos, h de se ter especial preocupao em garantir que o valor auferido pela
incidncia das demais espcies tributrias seja empregado, efetivamente, em benefcio do
meio ambiente. A estratgia a ser adotada, nos dizeres de Celso de Barros Correia Neto, seria:
[...] o estabelecimento de normas obrigando a destinao dos valores arrecadados em
determinada atividade. Pode-se faz-lo de duas formas: 1) afetando as receitas de
determinado tributo a polticas pblicas ambientais ou 2) fixando percentuais de
gasto obrigatrio para o oramento pblico, como j h na Constituio com relao
sade e educao481.
477
Em sentido contrrio, Lise Vieira da Costa Tupiassu: a mera afetao das receitas a finalidades ambientais
no d percusso tributria o qualificativo de tributo ambiental, j que, como visto oportunamente, os
autnticos tributos ambientais tm sua estrutura totalmente construda sobre aspectos especficos, ligados ao
dano ambiental que visam coibir (TUPIASSU, Lise Vieira da Costa. Tributao ambiental: a utilizao de
instrumentos econmicos e fiscais na implementao do direito ao meio ambiente saudvel. Rio de Janeiro:
Renovar, 2006, p. 149-150).
478
OLIVEIRA, Jos Marcos Domingues de. Direito tributrio e meio ambiente. 3 ed. Rio de Janeiro: Forense,
2007, p. 165.
479
Ibid., p. 161.
480
Ibid., p. 162.
481
CORREIA NETO, Celso de Barros. Instrumentos fiscais de proteo ambiental. Direito Tributrio Atual, n.
22, p. 152, 2008.
134
Rememora-se que a expresso norma tributria indutora de proteo ambiental

contempla, alm dos tributos ambientalmente direcionados, tambm os incentivos fiscais,
pelos fundamentos j expostos482. Por esse motivo, a desonerao da carga tributria sobre as
atividades ou os produtos com menor impacto danoso ao meio ambiente483 importante
instrumento tributrio de ndole indutora, mesmo que no se trate, rigorosamente, de um
tributo ambiental.
Assim, no entra em conflito o posicionamento adotado com a lio de Heleno
Taveira Trres, no que se refere afirmao de que Medidas de iseno podem ter finalidade
ambiental, mas no se prestam a configurar um tributo como tipicamente ambiental484, uma
vez que o legislador pode inserir, na lei tributria, normas indutoras (estmulos ou
desestmulos) do comportamento almejado, o que contempla inclusive os incentivos fiscais485.
H de se observar, tambm, que o uso das normas tributrias com efeito ambiental
no Brasil pressupe competncia concomitante em duas esferas. No tocante proteo do
meio ambiente, a competncia comum dos entes estatais, alm de representar um dever de
toda a sociedade (arts. 23, VI, e 225, ambos da Constituio). Alm disso, em face da
competncia comum, pouco importa quem seja o detentor do domnio do bem ou o ente que
legislou a respeito. Todos podem atuar na preservao das rvores, da fauna, da flora486.
No entanto, alm do exerccio da competncia material ambiental, indispensvel
verificar a delimitao da competncia legislativa em matria tributria. Somente ser vlida a
cobrana de um tributo ambiental ou, ao revs, a concesso de alguma espcie de incentivo
fiscal, se o ente poltico que pretenda valer-se dos instrumentos tributrios de estmulo ou de
desestmulo detenha competncia tributria para tanto, em consonncia com o texto
constitucional, de maneira que no haja a invaso da competncia tributria de outra entidade
ou, ainda, que seja instituda imposio ou concedida exonerao fiscal em confronto com o
respectivo permissivo constitucional.
482
Vide seo 9 supra.

Assim como a diminuio da quantidade ou facilitao, no que diz respeito ao cumprimento de deveres
instrumentais.
484
dos chamados Tributos Ambientais. In: ______. (Org.). Direito tributrio ambiental. So Paulo: Malheiros,
2005, p. 99.
485
SCHOUERI, Lus Eduardo. Normas tributrias indutoras em matria ambiental. In: TRRES, Heleno Taveira
(Org.). Direito tributrio ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 235.
486
FREITAS, Vladimir Passos de. A Constituio Federal e a efetividade das normas ambientais. 2. ed. So
Paulo: RT, 2002, p. 77.
483
135
Ademais, o posicionamento adotado, nesta dissertao, acerca das implicaes das

espcies tributrias487 nas normas tributrias indutoras direcionadas proteo ambiental
afasta-se da viso adotada por Heleno Taveira Trres, que restringe os instrumentos
tributrios que podem ser empregados em benefcio do meio ambiente ao: 1) IPTU
progressivo no tempo; 2) s taxas; 3) s contribuies de interveno no domnio econmico;
4) s compensaes financeiras para criao de fundos com destinao ambiental; e 5) s
medidas administrativas de condicionamento de benefcios fiscais, isenes e outros
destinadas ao atendimento de regras de natureza ambiental488.
O fundamento para esse elenco restrito do jurista estaria no fato de que somente
nessas hipteses pode-se identificar na prpria estrutura da regra-matriz de incidncia o
motivo constitucional de vnculo com a preservao ambiental que norteia a ao do
legislador. Por motivo constitucional, quer-se expressar a condio de vnculo entre a ao
legislativa e o programa material da norma tributria489 que deve ser identificado na prpria
estrutura do tributo e no fora ou no simples destino da arrecadao.
Em que pese a posio de Heleno Taveira Trres, no se vislumbra no texto
constitucional vedao de qualquer espcie utilizao das outras espcies tributrias para o
atingimento de fins ambientais. Muito embora nas hipteses arroladas pelo jurista a
Constituio, expressamente, disponha que a destinao a proteo do meio ambiente,
entende-se que a conjugao de todos os tributos e os demais instrumentos de induo do
comportamento em prestgio da varivel ambiental adequa-se ao disposto no assaz citado art.
170, VI, e, tambm, no art. 225, ambos da Constituio490.
Afinal, foi Alfredo Augusto Becker quem ressaltou com propriedade o carter
instrumental do Direito Tributrio (e, por bvio, das espcies de tributos), j que sua razo de
existir a de ser um instrumento a servio de uma poltica491, como no caso da poltica de
proteo ambiental. A repartio de competncias tributrias e o prprio delineamento das
espcies tributrias presentes no texto constitucional no devem ser interpretados como
487
Entende-se livre de dvidas que o conceito de tributo abrange no apenas os impostos, as taxas e as
contribuies de melhoria (art. 145, incisos I a III, da Constituio), mas igualmente os emprstimos
compulsrios e as contribuies especiais (art. 149 da Constituio), como foi decidido pelo Supremo
Tribunal Federal (RE 146.733-9, Pleno, julgado em 26.6.1992) e como aceito pela maior parte da doutrina
(por todos, CARRAZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributrio. 17. ed. So Paulo:
Malheiros, 2002, p. 511-629).
488
dos chamados Tributos Ambientais. In: ______. (Org.). Direito tributrio ambiental. So Paulo: Malheiros,
2005, p. 103.
489
Ibid., p. 131.
490
Posio que encontra respaldo, entre outros, em FERRAZ, Roberto. Tributao ambientalmente direcionada e
as espcies tributrias no Brasil. In: TRRES, Heleno Taveira (Org.). Direito tributrio ambiental. So
Paulo: Malheiros, 2005, p. 333-353.
491
BECKER, Alfredo Augusto. Teoria geral do direito tributrio. 4. ed., So Paulo: Noeses, 2007, p. 632.
136
obstculos para a aplicao dos distintos tributos e incentivos fiscais como instrumentos
impulsionadores de determinada poltica ambiental.
Por fim, vale referenciar que algumas diretrizes indicadas pela doutrina devem
balizar o estabelecimento de normas tributrias indutoras em matria ambiental pelo
legislador infraconstitucional 492.
Questo particularmente sensvel diz respeito noo amplamente difundida na
doutrina acerca da influncia decisiva do Princpio do Poluidor-Pagador (PPP) sobre as
normas tributrias indutoras com fins ambientais493. Como ser demonstrado a seguir, a
proposta que se faz que o PPP seja sucedido pelo princpio da sustentabilidade como baliza
fundamental para o emprego dos instrumentos tributrios no tratamento das questes
ecolgicas, diante do paradigma da sociedade de risco.
10.2.1 Do paradigma econmico neoclssico para a economia comportamental
No incio desta dissertao, discorreu-se acerca da passagem de uma primeira

modernidade (sociedade industrial) para uma modernidade reflexiva (sociedade de risco),
marcada pelo emprego contnuo de tecnologias cujas consequncias em termos de desastres e
catstrofes ambientais seriam cada vez menos aferveis e controlveis.
Ao se falar em riscos ecolgicos na contemporaneidade, constatou-se que os
danos causados ao meio ambiente e, por consequncia, qualidade de vida humana, so de
difcil para no dizer impossvel reparao ou recuperao in natura, dada a
irreversibilidade da maioria dos prejuzos ocasionados ao meio ambiente. Por esse motivo, a
tutela estatal do meio ambiente, a par dos mecanismos pautados pela sistemtica do comando
e controle494, passa, progressivamente, a adotar medidas que objetivam evitar a ocorrncia de
danos ambientais.
492
Jorge Henrique de Oliveira Souza apresenta as seguintes diretrizes que devem ser seguidas pelo legislador
infraconstitucional: verificao do custo marginal de produo e contaminao de cada produto ou servio, de
modo a ter balizas para a internalizao desses custos ambientais; anlise da essencialidade do produto ou
servio para a populao bem como se esse de demanda inelstica; identificao de similares ou
correspondentes dos produtos tributados que no causem impacto ambiental durante a cadeia produtiva ou no
seu consumo, de modo que, em existindo esses, seja possvel incentiv-los; observncia das peculiaridades
das diversas regies econmicas do pas (macro e microrregionais), de tal sorte a conciliar o desenvolvimento
sustentvel e a preservao ambiental (SOUZA, Jorge Henrique de Oliveira. Tributao e meio ambiente.
Belo Horizonte: Del Rey, 2009, p. 233-235). Agrega-se a essas diretrizes a necessidade de se observar o
princpio da seletividade.
493
No plano internacional, a centralidade do imposto pigouviano, pautado pela lgica do PPP, pode ser
constatada pela ampla adeso ao Manifesto do Clube Pigou, de autoria do conhecido economista Gregory
Mankiw (cf. <http://gregmankiw.blogspot.com.br/2006/10/pigou-club-manifesto.html>).
494
Que no Brasil est materializada principalmente na Lei no 6.938/1981, que estabelece a Poltica Nacional de
Meio Ambiente.
137
Em seguida, abordou-se a relao entre economia e meio ambiente, na medida em

que as discusses atuais sobre proteo ecolgica demonstraram a necessidade de
quantificao econmica dos ecossistemas e da biodiversidade495, o que tornou evidente como
a racionalidade econmica tem muito a contribuir para a gesto do capital natural. Contudo,
sugeriu-se naquela oportunidade que, no prprio mbito da cincia econmica, a criao de
incentivos a fim de estimular a conduta humana com o escopo de amold-la a um
comportamento ambientalmente sustentvel era devedora das posies metodolgicas da
respectiva escola de pensamento.
Posteriormente, discorreu-se acerca das formas de interveno do Estado sobre o
domnio econmico, importando para esta dissertao o papel indutor da figura estatal que,
na seara tributria, materializa-se por intermdio do fenmeno da extrafiscalidade.
Conhecidas as limitaes da finalidade enquanto elemento diferenciador da tributao fiscal
e extrafiscal, optou-se por dar nfase noo de funo, adotando-se, a partir de ento,
a terminologia norma tributria indutora que engloba, tambm, os incentivos fiscais.
Ato contnuo, a investigao foi direcionada para averiguar os contornos constitucionais dos
instrumentos indutores.
Prosseguindo a anlise, a dissertao avanou para inquirir como aplicaram-se,
nos pases da OCDE, os postulados das ecotaxes, o que trouxe tona os processos de reforma
tributria na qual se incluiu o elemento ambiental nos diversos sistemas tributrios. E, ao
deparar-se com o delineamento da tributao ambientalmente direcionada na OCDE,
vislumbrou-se a relevncia da sistemtica de internalizao das externalidades ambientais,
como mecanismo para incentivar os agentes econmicos a levarem em conta os prejuzos
ambientais decorrentes de suas atividades.
Sendo esse o contexto, o caso, neste momento, de inquirir a respeito da
adequao do Princpio do Poluidor-Pagador (PPP) enquanto balizador da tributao
empregada como instrumento de tutela ambiental, j que se trata de concepo amplamente
difundida na doutrina especializada496.
495
CHEVITARESE, Alssia Barroso Lima Brito Campos. O valor econmico da natureza. Qual a natureza desse
valor? In: OLIVEIRA, Carina Costa de; SAMPAIO, Rmulo Silveira da Rocha. Instrumentos jurdicos para
a implementao do desenvolvimento sustentvel. Rio de Janeiro: FGV, Direito Rio, Programa em Direito e
Meio Ambiente, 2012, p. 259-272. A autora faz uma observao interessante a respeito da necessidade de se
desmistificar o mito da natureza incomensurvel, isto , como precificar o que no tem preo. Desse mito,
derivam duas constataes: i) a invisibilidade como ausncia de uma avaliao econmica constante de uma
agenda pblica governamental e, ii) a incomensurabilidade considerada como deficincia de estudos
sistematizados do capital natural. Tais constataes servem de justificativas para o uso ineficiente dos
servios ecossistmicos (p. 261-262).
496
Vide nota 503 infra.
138
No plano internacional, o PPP foi formalmente incorporado pela OCDE, em 1972,

sendo assumido pela antiga CEE, em 1973, que o incluiu no seu Primeiro Programa de Ao,
fazendo parte atualmente dos ordenamentos de todos os pases da Comunidade Europeia497.
Alexandra Arago informa que:
[...] at o momento, o PPP obteve consagrao expressa numa recomendao do
Conselho aos Estados Membros e na comunicao da Comisso ao Conselho a ela
anexa (1975), em todos os programas plurianuais de aco da Comunidade em
matria de ambiente (1973, 1977, 1983, 1987 e 1993 e 2000); no Acto nico
Europeu (1986); nos Tratados de Maastricht, Amesterdo, Nice e Roma (1992,
1997, 2001 e 2004).498
No Brasil, a doutrina entende que o fundamento de validade do princpio

encontra-se no art. 225, pargrafos 2o e 3o, da Constituio Federal, que prescrevem que
aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, e
que as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores
responsabilizao penal e administrativa, independentemente da obrigao de reparar os
danos causados; e, tambm, na Lei no 6.938/1981 (Poltica Nacional de Meio Ambiente), que,
em seu art. 4o, VII, estabelece a imposio, ao poluidor e ao predador, da obrigao de
recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usurio, da contribuio pela utilizao de
recursos ambientais com fins econmicos499.
Portanto, oPPP, nos dizeres de Antonio Herman V. Benjamin, aquele que visa a
imputar ao poluidor os custos sociais da poluio por ele causada, prevenindo, ressarcindo e
reprimindo os danos ambientais ocorridos500. No entanto, o prprio autor quem esclarece
que, mais modernamente, prefere-se a expresso princpio usurio-pagador, apesar de, por
fora da tradio, utilizar-se a terminologia antiga501.
497
BENJAMIN, Antonio Herman V. O Princpio Poluidor-Pagador e a reparao do dano ambiental. In: ______.
(Coord.). Dano ambiental: preveno, reparao e represso. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1993, p. 227.
498
ARAGO, Alexandra. Direito constitucional do ambiente da Unio Europeia. In: CANOTILHO, Jos
Joaquim Gomes; LEITE, Jos Rubens Morato. (Org.). Direito constitucional ambiental brasileiro. So Paulo:
Saraiva, 2007, p. 47.
499
LUKIC, Melina Rocha. Tributao e desenvolvimento sustentvel no Brasil: possibilidades, instrumentos e
limites. In: OLIVEIRA, Carina Costa de; SAMPAIO, Rmulo Silveira da Rocha, op. cit., p. 99-114. O autor
aproveita para agradecer ao Programa em Direito e Meio Ambiente da FGV Direito Rio, pela gentileza de
presente-lo com a obra citada quando da sua participao como representante do Ministrio da Justia no
Encontro Mundial de Juristas Ambientais para a Rio+20, realizado no Jardim Botnico do Rio de Janeiro,
nos dias 15 a 17 de junho de 2012.
500
(Coord.), op. cit., p. 228.
501
Segundo Antonio Herman V. Benjamin, a citada alterao terminolgica devida, pois a expresso PPP
conduz interpretao restrita de que s estaria se cuidando das despesas de proteo e restaurao do meio
ambiente, o que no incluiria a problemtica da degradao e exausto do meio ambiente decorrente da
prpria utilizao dos recursos ambientais (BENJAMIN, Antonio Herman V. O Princpio Poluidor-Pagador e
a reparao do dano ambiental. In: ______. (Coord.), op. cit., p. 227, nota de rodap 1). Entendendo que, mais
do que uma alterao terminolgica, trata-se de dois princpios autnomos: Com efeito, ao passo em que o
139
Antonio Herman V. Benjamin esclarece, ainda, que o PPP ocupa posio central
na seara do Direito Ambiental: Todo o Direito Ambiental, queiramos ou no, gira em torno
do princpio poluidor-pagador, j que este que orienta ou deve orientar sua vocao
redistributiva, ou seja, sua funo de enfrentamento das deficincias do sistema de preos.502
Na doutrina do Direito Tributrio que trata da proteo do meio ambiente, a
posio de destaque dada ao PPP503 pautada, quase que de forma unnime, pela
compreenso, semelhana da parte final do trecho destacado anteriormente, de que o
princpio serviria para internalizar os custos ambientais (externalidades negativas) de
degradao e de recuperao do meio ambiente, equilibrando o preo dos produtos no
mercado e incentivando condutas ambientalmente corretas.
Ocorre que essa compreenso do emprego dos instrumentos tributrios como
forma de incentivar a adoo de comportamentos ambientalmente direcionados mediante a
internalizao das externalidades negativas (ambientais) parece padecer de duas limitaes:
uma de ordem metodolgica, referente reformulao do paradigma da economia neoclssica
que sustenta esse entendimento, e outra de ordem, por assim dizer, principiolgica, uma vez
que a interpretao sistemtica do texto constitucional apontaria o princpio da
sustentabilidade e no apenas o PPP como o principal norte a ser seguido pela tributao
ambiental, o que ser analisado na subseo a seguir.
princpio do poluidor-pagador visa evitar a degradao dos bens tutelados, o princpio do usurio-pagador
visa evitar a escassez dos bens tutelados (HUPFFER, Haide M.; WEYERMULLER, Andr R.;
WACLAWOVSKY, Willian G. Uma anlise sistmica do princpio do protetor-recebedor na institucionalizao
de programas de compensao por servios ambientais. Ambiente & Sociedade, v. 14, n. 1: 98, jan.-jun. 2011).
Adota-se nesta dissertao essa concepo de que tratam de dois princpios complementares.
502
(Coord.), op. cit., p. 227.
503
OLIVEIRA, Jos Marcos Domingues de. Direito tributrio e meio ambiente. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense,
2007, p. 24-33; SCHOUERI, Lus Eduardo. Normas tributrias indutoras em matria ambiental. In: TRRES,
Heleno Taveira (Org.). Direito tributrio ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 236-239; AMARAL,
Paulo Henrique do. Direito tributrio ambiental. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 123-127;
SEBASTIO, Simone Martins. Tributo ambiental: extrafiscalidade e funo promocional do direito. Curitiba:
Juru, 2006, p. 210-217; SOUZA, Jorge Henrique de Oliveira. Tributao e meio ambiente. Belo Horizonte:
Del Rey, 2009, p. 116-131; NUNES, Cleucio Santos. Direito tributrio e meio ambiente. So Paulo:
Dialtica, 2005, p. 131-140; TUPIASSU, Lise Vieira da Costa. Tributao ambiental: a utilizao de
instrumentos econmicos e fiscais na implementao do direito ao meio ambiente saudvel. Rio de Janeiro:
Renovar, 2006, p. 117-159; FIORILLO, Celso Antonio Pacheco; FERREIRA, Renata Marques. Direito
ambiental tributrio. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 79-87; FOLLONI, Andr. Socioambientalidade,
tributo e o art. 3o do Cdigo Tributrio Nacional. Revista Tributria e de Finanas Pblicas, v. 105, jul.-ago.
2012; DENARI, Zelmo. Funo ambiental do tributo. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva (Org). O tributo:
reflexo multidisciplinar sobre sua natureza. Rio de Janeiro: Forense, 2007, p. 209-216; RAMOS, Jos
Eduardo Silvrio. Tributao ambiental: o tributo como instrumento de preservao do meio ambiente.
Revista Tributria e de Finanas Pblicas, ano 14, v. 71, p. 248-273, nov.-dez. 2006; RIBAS, Ldia Maria L. R.;
CARVALHO, Valbrio Nobre de. O tributo como instrumento de tutela do meio ambiente. Revista de Direito
Ambiental, ano 14, n. 54, p. 185-203, abr.-jun. 2009; AMARAL, Paulo Henrique do. Tributao ambiental:
contributo poltica de desenvolvimento sustentvel no Brasil. Revista de Direito Ambiental, ano 13, n. 50,
p. 212-234, abr.-jun. 2008.
140
A respeito do primeiro ponto, mais uma vez, vale-se das lies de Eugenio
Lagemann que, com propriedade, afirma que:
Na cincia econmica, a base terica ao uso da tributao para enfrentar a questo
ecolgica oferecida pela teoria do bem-estar. Segundo ela, a interveno do Estado
por meio da tributao orienta-se no sentido de corrigir falhas alocativas de mercado
que ocorrem devido existncia de efeitos externos negativos. Para a anlise,
pressupe-se um mercado de concorrncia perfeita.504
Como o uso dos recursos ambientais gera externalidades negativas e como se

tratam de bens difceis de definir direitos de propriedade505, a doutrina afirma que seus
usurios no internalizam os custos sociais nas suas decises. Assim, os preos de mercado
no refletem os verdadeiros custos econmicos, computando apenas os custos privados, o que
demanda internalizar o valor dos custos sociais ao custo privado mediante a tributao506.
Nessa senda, a tributao entendida como um dos instrumentos mais adequados
para incluir o valor das externalidades negativas nas decises de uso dos bens ambientais,
permitindo tornar o trade-off entre crescimento econmico e proteo ambiental o menos
custoso possvel tanto para o usurio quanto para a coletividade507. A doutrina afirma, ainda,
que a aferio da eficcia de um tributo para atingir, com razovel grau de certeza, as metas
estabelecidas, no que tange proteo do meio ambiente, exige a considerao da varivel
elasticidade preo da demanda508 e do clculo adequado do valor do tributo509.
504
LAGEMANN, Eugenio. Tributao ecolgica. Ensaios FEE. Porto Alegre, v. 23, n. 1, p. 301-324, 2002.
Vide seo 4 supra.
506
DEON SETTE, Marli Teresinha; NOGUEIRA, Jorge Madeira. Relevncia da anlise dos aspectos
econmicos na instituio de um tributo ambiental. Revista de Direito Tributrio, So Paulo: Malheiros, n. 96,
p. 211-224, 2007.
507
MOTTA, Ronaldo Sera da; OLIVEIRA, Jos Marcos Domingues de; MARGULIS, Sergio. Proposta de
tributao ambiental: atual reforma tributria brasileira. Texto para discusso n. 737. Rio de Janeiro: IPEA,
jun. 2000.
508
Elasticidade a medida da resposta da quantidade demandada ou da quantidade oferecida a variaes em
seus determinantes (MANKIW, Gregory. Introduo economia: princpios de micro e macroeconomia. 2.
ed. Rio de Janeiro: Campus, 2001, p. 94). Dessa forma, os tributos que tenham por objetivo estimular ou
desestimular o comportamento dos agentes econmicos devem ser institudos em produtos com demanda
elstica a preo. Em consonncia com esse entendimento, Cleucio Santos Nunes: Os tributos ecolgicos, por
sua vez, tero dois principais nichos de incidncia, quais sejam, a produo de bens industriais e o consumo
destes. Da porque o legislador, ao tributar a indstria ou o comrcio, dever preferir os bens de maior
elasticidade, pois assim propiciar menor impacto na economia dos consumidores e no prprio mercado.
Somente como exceo, e considerando-se ndices altos de nocividade ao meio ambiente, bens inelsticos
devero ser tributados (NUNES, Cleucio Santos. Direito tributrio e meio ambiente. So Paulo: Dialtica,
2005, p. 129-130), muito embora se possa questionar sobre a eficcia dessa ltima opo, j que a incidncia
sobre produtos com demanda inelstica a preo tenha resultado incuo.
509
O clculo adequado do valor do tributo tambm fator determinante e essencial para a eficcia de um
tributo, pois, para que ele desempenhe sua funo como instrumento econmico, deve ter uma medida que
afete o clculo de custos e benefcios do poluidor, influenciando na sua deciso de melhorar a qualidade
ambiental (DEON SETTE, Marli Teresinha; NOGUEIRA, Jorge Madeira, op. cit., p. 5). Mas uma das
maiores dificuldades encontradas pela teoria econmica exatamente conseguir mensurar monetariamente os
prejuzos ocasionados pela poluio, de forma a permitir o clculo do tributo ambiental. por isso que
existem estudos que, mesmo a partir do paradigma neoclssico, tentam incluir a incerteza (uncertainty) na
505
141
Porm, as limitaes inerentes concepo privatista que embasa o PPP

precisam ser levadas em considerao ao se tratar da utilizao desse princpio como
mecanismo de estmulo atuao individual em prol da sustentabilidade ambiental, como
esclarece Cristiane Derani, no trecho transcrito a seguir que, apesar de longo, assaz
esclarecedor:
Esta especfica concepo do princpio do poluidor-pagador, orientada pelo
raciocnio neoliberal fundado na capacidade de o interesse individual orientar o
convvio social, impe que se volte necessidade de uma reavaliao deste
princpio, no para sua eliminao, porm para sua adequao em bases de poltica
econmica despidas da crena incondicional na autorregulao das relaes privadas
pela lei da oferta e da procura. A crena na capacidade de absoro do mercado
(internalizao das externalidades negativas) e no seu ajuste pela distribuio de
direitos de propriedade perante toda e qualquer frao de natureza aproprivel
(teoria dos property rights), viabilizando a decantada alocao tima de recursos,
est subjacente ao princpio do poluidor-pagador. Tal viso privatista, no entanto,
deve ser relativizada por uma orientao macroeconmica, comprometida com
princpios constitucionais de melhoria das condies de existncia. Para os adeptos
da economia neoliberal, prticas privadas no mercado, que garantam um benefcio
individual, conduziriam inexoravelmente a uma melhora da vida social. 510
No entanto, o que se prope diante da identificao das limitaes do PPP ao se

cogitar o emprego dos instrumentos tributrios no contexto dos riscos ambientais?
Sugere-se apartar-se da compreenso de que a tributao deva funcionar
unicamente como instrumento viabilizador da absoro dos danos ambientais (externalidades
negativas) pelo mercado, por intermdio do mecanismo dos preos, na medida em que os
agentes econmicos (consumidores, produtores e transportadores), ao contrrio do que a
teoria econmica neoclssica pressupe, detm uma racionalidade limitada. Assim, ao se
delinear legislativamente e interpretar os instrumentos tributrios voltados defesa do meio
ambiente no contexto da sociedade de risco, entende-se conveniente incorporar algumas
noes advindas da economia comportamental511.
anlise da tributao ecolgica: However, as far as we know, there are very few attempts to incorporate
uncertainty into the analysis of environmental taxation. This is somewhat surprising, since the environmental
effects of production and consumption are almost always uncertain (ARONSSON, Thomas; BLOMQUIST,
Soren. On environmental taxation under uncertainty. Working Paper Series, 1999:14, Uppsala University,
Department of Economics).
510
DERANI, Cristiane. Direito ambiental econmico. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2008, p. 148-149.
511
o que esclarecem Hunt Allcott e Sendhil Mullainatha, respectivamente, professor do Departamento de
Economia do MIT e da Harvard University, em artigo para a revista Science, ao criticarem o foco que dado
pelas polticas pblicas apenas ao mecanismo de preos e ao processo de disclosure: The focus on price and
information derives from traditional economic models of rational choice. Behavioral research, however,
suggests a more complex, less idealized, view. People procrastinate; attention wanders. Peripheral factors
subconsciously influence perceptions and decisions. These behavioral tendencies influence real-world
outcomes and can inform interventions (ALLCOTT, Hunt; MULLAINATHA, Sendhil. Behavior and energy
policy. Science, v. 327, 5 mar. 2010).
142
A partir da concepo promocional do direito que pauta a interveno estatal por

induo sobre a economia em benefcio do meio ambiente, defende-se que a funo indutora
das normas jurdicas deve ter em conta se se pretende capaz de efetivamente produzir
efeitos comportamentais nos agentes econmicos , por exemplo, o fato de que os indivduos
consideram relevante ter conhecimento sobre a efetiva aplicao dos recursos arrecadados na
destinao ambiental legitimadora da incidncia tributria.
Quanto a esse ponto, a discusso a respeito da inconstitucional tredestinao dos
recursos arrecadados com a CIDE-Combustvel512 poderia ser retomada com rigor renovado,
na medida em que se poderia indagar se a efetiva alterao comportamental decorreria no da
incidncia automtica da contribuio quando da ocorrncia do fato gerador, mas sim da
tomada de conscincia por parte dos agentes econmicos da efetiva destinao dos recursos
auferidos proteo do meio ambiente513.
Ademais, como os agentes econmicos so imperfeitamente racionais, mas ao
mesmo tempo so suscetveis a emular o comportamento de outros indivduos514, alm de se
preocuparem em fazer aquilo considerado correto515 e neste ponto a temtica ambiental
ganha considervel destaque e fora persuasiva na atualidade516 , poder-se-ia cogitar
pequenas mudanas na forma como benefcios fiscais so concedidos, de forma a afetar a
forma e a intensidade com que as respostas aos estmulos ocorrem. A prpria concepo dos
crditos fiscais pode afetar se e quanto eles so aproveitados e, dessa forma, qual o potencial
de impacto do estmulo comportamental.
512
Na ADI 2.925-8, o Supremo Tribunal Federal julgou inconstitucional a abertura de crdito suplementar por
lei oramentria em rubrica estranha s trs destinaes constitucionalmente previstas para o valor
arrecadado, a partir do disposto no art. 177, p. 4, inciso II, alneas a, be c, do texto constitucional.
513
Sendo o caso de sublinhar-se que, passados mais de 12 anos desde a edio da EC 33, de 11.12.2001, e da Lei
no 10.336, de 19.12.2001, que instituiu a contribuio, at o presente momento nem a criao do fundo
ambiental respectivo ocorreu, o que, evidentemente, funciona como mecanismo de desestmulo.
514
Exemplo disso o estudo desenvolvido pela empresa OPOWER, que comprovaria a fora das comparaes
sociais no sentido de promover a conservao do meio ambiente: Recent work by a company called
OPOWER, informed by academic work showing the power of social comparisons in environmental
conservation, suggests that behavioral programs can be cost-effectively scaled to millions of households.
OPOWER sends home energy-use reports to electricity and gas consumers that display the households
energy consumption, compare it with that of similar households, and provide energy conservation tips. Using
randomized, controlled trials with hundreds of thousands of utility customers across the United States, these
reports have been shown to reduce electricity consumption in the average household by over 2%
(ALLCOTT, Hunt; MULLAINATHA, Sendhil, op. cit.).
515
Economists sometimes assume that people are self-interested. This may well be true, and often it is useful
simplifying assumption. But people also may want to act fairly and, equally important, they want to be seen to
act fairly, especially but not only among nonstrangers. For purposes of understanding law, what is especially
important is that people may sacrifice their economic self-interest in order to be, or to appear, fair
(SUNSTEIN, Cass R. Behavioral analysis of law. University Chicago Law Review, 65, [1997]: 1175-95).
516
O que no afasta a responsabilidade por parte principalmente dos fornecedores de bens e servios (Estado e
empresas) de, no relacionamento com os consumidores, fazer o uso criterioso e legtimo, por exemplo, do
adjetivo sustentvel, para no cair na falcia que em nada se coaduna com a proposta de estmulo pela
conscientizao feita nesta dissertao, como bem observou LAVORATO, Marilena Lino de Almeida.
Sustentabilidade: o princpio da lgica e coerncia. Frum de direito urbano e ambiental, Belo Horizonte, ano 9,
n. 51, p. 91-94, maio-jun. 2010.
143
Um exemplo concreto a Lei no 12.187, de 29.12.2009, que instituiu a Poltica

Nacional sobre Mudana do Clima (PNMC), que visa, primordialmente, a harmonizar o
desenvolvimento econmico-social com a proteo do sistema climtico mediante a promoo
da reduo das emisses antrpicas de gases de efeito estufa. Entre os instrumentos da PNMC
previstos no art. 6o, encontram-se: VI as medidas fiscais e tributrias destinadas a estimular
a reduo das emisses e remoo de gases de efeito estufa, incluindo alquotas diferenciadas,
isenes, compensaes e incentivos, a serem estabelecidos em lei especfica.
Como se verifica no dispositivo transcrito, o legislador optou por dar destaque aos
incentivos fiscais, genericamente falando, como instrumento indutor capaz de conformar a
conduta dos agentes econmicos, de maneira que eles sejam estimulados a adotar condutas
tendentes a diminuir a emisso de gases de efeito estufa.
Ocorre que, a partir da perspectiva da economia comportamental, a criao de um
tributo especfico sobre a emisso de Gases de Efeito Estufa (GEE) poderia ser mais efetivo
do que a concesso dos citados benefcios, em razo do desconto hiperblico que afeta os
agentes econmicos, haja vista que h uma tendncia de se procrastinarem a seleo e a
aquisio de produtos cujo consumo de energia seja mais eficiente, por mais que hajam
incentivos fiscais. Alm disso, deve-se levar em considerao que, em razo da averso
perda517, os agentes econmicos so mais propensos a alterarem o comportamento em razo
de um aumento dos encargos tributrios do que a serem beneficiados com incentivos fiscais.
o que se verificou no Reino Unido no tocante ao emprego de instrumentos tributrios para
diminuir a emisso de gs carbnico518.
Portanto, ao encararem-se as potenciais limitaes que o PPP representa no trato
tributrio das questes ambientais, destaca-se a questo que diz respeito ao advento do
princpio da sustentabilidade como mote da tributao ambientalmente direcionada na
contemporaneidade.
517
Human beings dislike losses. In fact, they dislike losses a lot more than they like equivalent gains. This
simple point helps to explain what kinds of economic incentives are most likely to have an impact
(SUNSTEIN, Cass R. People hate losses and that affects budget fix. Bloomberg View, 28 dez. 2012).
518
Cf. Many consumers do not appear to install energy efficiency measures (such as insulation) that would pay
for themselves through reduced bills. If this is related to time inconsistency perhaps people procrastinate in
getting around to having the products installed, or the hassle costs are up front whilst the benefits of reduced
bills are more far distant and so heavily discounted then carbon taxes might help people commit to having
the products installed. If consumers are time inconsistent, though, policies that promise higher carbon taxes in
the future might be relatively ineffective at changing behavior today (LEICESTER, Andrew; LEVELL,
Peter; RASUL, IMRAN. Tax and benefit policy: insights from behavioural economics. London: Institute for
Fiscal Studies, julho de 2012, p. 62).
144
10.2.2 Do Princpio do Poluidor-Pagador (PPP) ao princpio da sustentabilidade
Reconhecendo-se que o referencial terico da economia neoclssica que embasa

as normas tributrias indutoras direcionadas proteo ambiental encontra-se em processo de
reformulao, sugeriu-se complementar o mecanismo de internalizao das externalidades
negativas a partir das contribuies advindas da economia comportamental, de forma que os
instrumentos tributrios possam efetivamente influenciar (eficcia) o comportamento dos
agentes econmicos em prol do meio ambiente.
Com apoio na lio de Cristiane Derani, no se defende a eliminao do PPP, por
mais que o princpio no esteja exatamente estimulando a atuao individual para diminuio
do dano ambiental, seja pela limitao da produo e modificao do processo produtivo, ou,
a longo prazo, pela construo de estruturas produtivas mais afinadas com a conservao do
meio ambiente519. Isso porque, de acordo com a jurista, esse princpio embutido na
legislao ambiental, necessariamente, far-se- presente nas polticas pblicas implementadas
com base em tais instrumentos legais, embora sua manifestao [...] no seja propriamente
determinante de comportamentos, porm orientadora520.
Contudo, o que se sugere nesta dissertao que, uma vez afastado o postulado do
agente racional da teoria econmica convencional, em razo dos aportes trazidos pela
economia comportamental, o PPP seja substitudo pelo princpio da sustentabilidade como
norte dos instrumentos tributrios ambientalmente direcionados.
Ao invs de se visualizar a tributao ambiental unicamente sob a perspectiva
mecnica da internalizao das externalidades o que, para alguns, inclusive conflita com o
art. 3o do Cdigo Tributrio Nacional521 , como se os agentes econmicos respondessem
automtica e infalivelmente apenas aos estmulos econmicos, prope-se interpretar e aplicar
os instrumentos tributrios luz da sustentabilidade.
o que assevera de certa maneira Patryck de Arajo Ayala:
Em um contexto de proliferao de riscos ecolgicos, a considerao do assim
princpio de sustentabilidade apresenta-se como pressuposto indispensvel para a
formao de uma nova arquitetura para a gesto dos riscos de sociedades
complexas.522
519

521
dos chamados tributos ambientais. In: ______. (Org.). Direito tributrio ambiental. So Paulo: Malheiros,
2005, p. 103.
522
AYALA, Patryck de Arajo. Direito ambiental de segunda gerao e o princpio de sustentabilidade na
poltica nacional do meio ambiente. Revista de Direito Ambiental, v. 63, p. 103-131, jul.-set. 2011.
520
145
Heleno Taveira Trres, de maneira assemelhada, manifesta-se no sentido de que a

legislao tributria deve ser interpretada, aplicada e atualizada a partir dos valores ambientais,
para promover a concretizao da efetiva economia verde em nosso pas e no mundo 523.
Como arremate, destacam-se as judiciosas palavras de Juarez Freitas que
evidenciam a intrnseca relao do princpio da sustentabilidade com a temtica ambiental
abordada ao longo desta dissertao:
Cuida-se do bem-estar atual e do futuro, sincronicamente. Posiciona-se, com folga e
argumentos, a favor da economia de baixo carbono. Estimula (e sobrevide de)
inovao tecnolgica limpa e realmente verde, por mais controverso que seja o
termo. Satisfaz os desejos de hoje, sem se enredar neles, tampouco descurar das
demandas e possibilidade futuras.524
Sob essa tica, passa-se a exigir que, para cada atividade econmica que se
pretenda estimular comportamentos em prol do meio ambiente, seja delimitado o tratamento
tributrio ambientalmente mais adequado525. Assim, entende-se que, afastando-se dos limites
estreitos do PPP, todos os instrumentos tributrios de onerao ou de desonerao podem ser
empregados para garantir a adequada calibragem tributria ao longo da cadeia produtiva de
determinada atividade econmica, de forma a atender ao princpio da sustentabilidade.
No entanto, sem descuidar que, como os agentes econmicos no pautam suas
aes exclusivamente pelo clculo econmico estrito, medidas que contribuam para a
transparncia das aes tributrias que possibilitem que os agentes econmicos divisem a
correlao entre as medidas tributrias e a promoo do meio ambiente podem ser pertinentes
e eficazes.
Nesse sentido, relacionando o princpio da sustentabilidade com os instrumentos
tributrios enquanto mecanismo de induo comportamental, assim se manifesta Werner Grau
Neto, no artigo intitulado O novo paradigma indutor do trato tributrio da questo ambiental:
do poluidor-pagador ao princpio da sustentabilidade:
Do momento em que estabelecido o sistema de proteo ambiental trazido pela Lei
de Poltica Nacional de Meio Ambiente (Lei 6.938/1981) at os dias atuais,
a evoluo dos princpios e conceitos do Direito Ambiental e das relaes sociais
impe a adoo de novos instrumentos, como forma de se dar resposta aos novos
desafios da harmonizao entre meio ambiente e produo econmica. Esses
novos instrumentos devem ter por fonte a autorizao constitucional para o uso de
sistemas de estmulo e depresso econmica pela via tributria, conforme trazido
pela redao dada ao inc. VI do art. 170 da CF/1988, por fora da EC 42/2003.
523
TRRES, Heleno Taveira. Descompasso entre as polticas ambiental e tributria. Revista Eletrnica
Consultor Jurdico, 20 jun. 2010.
524
FREITAS, Juarez. Sustentabilidade: direito ao futuro. Belo Horizonte: Frum, 2011, p. 332.
525
TRRES, Heleno Taveira, op. cit. (nota 523).
146
Da soma entre os sistemas hoje vigentes, que reclamam reforo e aprimoramento, e
os novos instrumentos que se prope sejam adotados, certamente chegar-se- a uma
condio de maior controle do risco ambiental em nosso pas, aproximando-se
nossas estruturas do to almejado desenvolvimento sustentvel. 526
O mesmo autor, em outra oportunidade, apresentou sua contribuio ao debate a

respeito da interao entre instrumentos tributrios e o Direito Ambiental, em boa parte em
sintonia com o posicionamento adotado nesta dissertao:
Ou, em outras palavras, deixa-se de lado o princpio do poluidor-pagador como
elemento de formulao de regras de internalizao de custos, e de incentivo [...] a
que o poluidor, visto de forma individualizada, adote condutas que gerem, como
resultado derivado, um ganho ambiental. Passa-se a abordar a questo de forma
abrangente, holstica, ordenando-se e direcionando-se [estimulando-se] a atividade
humana, de forma genrica, a adotar condutas que atendem aos propsitos das
polticas pblicas variadas, inserindo-se, nelas, o perfil da sustentabilidade.527
Porm, o que se percebe do trecho citado que Werner Grau Neto compreende o
PPP como um referencial principiolgico inserido no contexto da sistemtica tradicional e
unidirecional do comando e controle528 que exerceria uma interveno mais individualizada e
pontual, motivo pelo qual caberia ao princpio da sustentabilidade romper com esses limites
para estimular a adoo de comportamentos sustentveis por parte dos agentes econmicos de
forma mais abrangente, em tudo condizente com a natureza dos riscos ambientais que marcam
o perodo contemporneo.
Dessa forma, Werner Grau Neto questiona como se daria o emprego dos tributos
como elemento que no atue de maneira meramente reativa, mas sim de forma indutora, e
com efeito multiplicador positivo, ao que ele responde que os instrumentos tributrios sob o
influxo do princpio da sustentabilidade devem ser articulados de forma a, em conjunto,
estimularem condutas ambientalmente corretas por parte dos agentes econmicos529,
concepo que se aproxima da adotada nesta dissertao, na medida em que, ao invs do PPP,
sugere-se tomar o princpio da sustentabilidade como a referncia agregadora530 das medidas
tributrias que pretendam, a partir dos aportes da economia comportamental, interferir de
forma eficaz nos comportamentos dos agentes econmicos.
526
GRAU NETO, Werner. O novo paradigma indutor do trato tributrio da questo ambiental: do poluidorpagador ao princpio da sustentabilidade. Revista de Direito Ambiental, v. 64, p. 11-27, out.-dez. 2011.
527
GRAU NETO, Werner. A poltica nacional sobre mudana do clima e sua implementao para os setores de
energia e florestas: mecanismos tributrios. Tese de Doutorado. Faculdade de Direito da USP, So Paulo,
2012, p. 156. Aproveita-se a oportunidade para agradecer ao autor pela gentileza de disponibilizar a tese.
528
Concepo que diferente da adotada neste trabalho, pois se entende que o PPP a baliza que orienta os
instrumentos econmicos sob a perspectiva da internalizao das externalidades, e no os instrumentos de
comando e controle.
529
GRAU NETO, Werner. A poltica nacional sobre mudana do clima e sua implementao para os setores de
energia e florestas: mecanismos tributrios, op. cit., p. 149.
530
AYALA, Patryck de Arajo, op. cit., p. 106.
147
Em concluso, sugere-se que o emprego da tributao como mecanismo indutor

de comportamentos ambientalmente adequados ganha consistncia com a substituio do
Princpio do Poluidor-Pagador pelo princpio da sustentabilidade, na medida em que os riscos
ambientais atuais exigem interveno sobre o domnio econmico em prol do meio ambiente
mais abrangente, ultrapassando a perspectiva estreita representada pelo mecanismo de
internalizao das externalidades negativas.
148
CONCLUSO
Na abordagem desenvolvida nesta dissertao, o primeiro ponto apresentado foi a

identificao da relevncia da temtica ambiental no contexto da teoria social. Durante a
primeira metade do sculo XX, os fatores ambientais encontravam-se relegados a elementos
marginais na explanao sociolgica sobre a organizao das sociedades. Adotava-se a
premissa do crescimento sem fim e do progresso contnuo da sociedade humana, por
intermdio do desenvolvimento cientfico e tecnolgico, ignorando-se por completo as
limitaes e os potenciais entraves do meio ambiente.
Posteriormente, comeou-se a colocar em xeque a ideia de que os recursos do
meio ambiente seriam infindveis, principalmente em razo do famoso estudo Os limites do
crescimento (The limits of growth), promovido pelo Clube de Roma. Referido estudo
concluiu pela inviabilidade da manuteno do ritmo de crescimento econmico ento
verificado no que toca utilizao dos recursos naturais, sob pena de esgotamento desses
recursos no mdio prazo.
percepo da questo ambiental como risco de escassez material dos recursos
naturais ou de obstculo ao desenvolvimento econmico, somou-se a constatao da
existncia de situaes como os acidentes nucleares e o aquecimento global que, mais do que
representarem uma possvel escassez de recursos naturais, teriam o potencial de colocar em
risco no curto prazo a prpria sobrevivncia humana.
O conceito de risco que, em um primeiro momento, ocupara posio perifrica no
contexto da teoria social, com o passar dos anos, tornou-se um dos eixos centrais de reflexo
indispensvel para a compreenso da questo ambiental atual, motivo pelo qual se avanou no
estudo com a anlise da teoria da sociedade de risco, de Ulrich Beck, representativa dessa
vertente terica.
De acordo com Beck, inicialmente, os riscos foram apreciados exclusivamente
sob perspectiva quantitativa e tcnica, na medida em que a compreenso seria de que se
trataria meramente de eventos adversos, com determinadas probabilidades objetivas de
provocarem danos, e que, por isso, poderiam ser estimados por meio de clculos
quantitativos de nveis de aceitabilidade.
Essa posio terica sofreu inmeras crticas, a partir de uma viso que veio a ser
chamada de teoria cultural dos riscos que vislumbrou que os riscos seriam, na verdade,
construes sociais, relativizando o peso da pretenso de objetividade dos chamados peritos,
uma vez que o risco no seria, necessariamente, consequncia direta dos perigos inerentes a
uma dada situao, mas sim o produto de vises de mundo e de valores compartilhados.
149
Verificou-se, em seguida, que, embora a pretenso de certeza objetiva da cincia

tenha sido afastada, as anlises tcnicas dos riscos tm o seu valor operacional e no podem
ser desconsideradas, por mais que o conceito de risco e suas dimenses sejam, em certa
medida, uma construo sociocultural.
Em seguida, a investigao evoluiu para analisar o marco terico conhecido como
sociedade de risco. Para Ulrich Beck, a centralidade da temtica ambiental no seio da teoria
social decorreria das especificidades do risco ambiental na contemporaneidade marcado pela
globalidade, invisibilidade e irreversibilidade , fruto de uma industrializao intensiva que
ignoraria por completo suas consequncias para o meio ambiente e para o prprio ser humano.
Diante dessa irresponsabilidade organizada identificada por Beck, constatou-se
que seria indispensvel adequar os instrumentos jurdicos de maneira a responder de forma mais
efetiva aos riscos da crise ambiental contempornea, a fim de garantir o direito a um meio
ambiente ecologicamente equilibrado no apenas para as presentes, mas tambm para as futuras
geraes, conforme prescreve a Constituio Federal (art. 225). Isso fez com que o princpio da
sustentabilidade ganhasse especial relevncia, tendo em conta a perspectiva de equidade
intergeracional que representa o prisma pelo qual o risco ambiental atual deve ser analisado.
Dessa forma, evidenciou-se a necessidade de se buscarem mecanismos jurdicos
de gesto ambiental que no estivessem limitados atuao pontual e casustica, tpica da
tradicional perspectiva de comando e controle. Assim, vislumbraram-se os mecanismos
econmicos de ndole tributria que possibilitariam atuao mais vasta, capaz de articular a
proteo do meio ambiente e os riscos ecolgicos.
No entanto, para que fosse compreendida de forma adequada a pertinncia dos
instrumentos econmicos de ndole tributria, discutiu-se, em um primeiro momento, a
natureza econmica do problema ecolgico para, em seguida, analisar-se com maior vagar os
instrumentos de comando e controle e, posteriormente, o que seriam os instrumentos
econmicos propriamente dito, a partir da discusso envolvendo duas falhas de mercado que
tocam diretamente a questo ambiental: as externalidades e os bens comuns.
Cumprida essa etapa na qual a perspectiva econmica do tema ambiental ficou bem
assentada, o estudo prosseguiu para tecer algumas consideraes sobre a vertente da teoria
econmica conhecida como economia comportamental. Esta representa uma viso alternativa
teoria econmica neoclssica que sempre pautou a tributao enquanto mecanismo de proteo
ambiental, cuja premissa central seria de que os indivduos so seres perfeitamente racionais
que objetivam sempre maximizar suas utilidades, a partir de anlise objetiva de todas as opes
disponveis, antes de expressar suas preferncias por intermdio do mercado.
150
Visto que a economia comportamental a vertente terica que combina a psicologia

com a economia para investigar o que ocorre nos mercados formados por agentes econmicos
que apresentam limitaes humanas, sugeriu-se reflexo sobre a utilizao dos instrumentos
tributrios como elementos indutores de comportamentos em prol do meio ambiente a partir
desse novo prisma, haja vista as limitaes advindas dos pressupostos neoclssicos.
Dada variedade das tcnicas tributrias, interessa para o presente estudo todas
aquelas que possam ser unificadas a partir da perspectiva da extrafiscalidade tributria, uma
vez que a preocupao fundamental desta dissertao est voltada para a compreenso da
sistemtica de estmulos e de desestmulos que os instrumentos tributrios podem assumir,
tendo em vista os aportes trazidos pela economia comportamental.
A partir do citado referencial terico, demonstrou-se que os indivduos tm
preferncias inconsistentes com as presunes mais fracas adotadas pelos modelos
econmicos tradicionais. Dotados de uma racionalidade imperfeita, os indivduos no so
especialmente habilitados para escolher sempre a opo mais eficiente, j que devotam pouca
ateno para o ato de escolher e, tambm, de analisar todas as informaes disponveis e, com
base nelas, realizar clculos de custo e benefcio.
Ademais, a economia comportamental trouxe tona que os indivduos tm
dificuldade para fazer aquilo que considerado timo do ponto de vista econmico, uma vez
que, em geral, possuem capacidade de autodeterminao limitada e enfrentam obstculos para
colocar em prtica suas prprias escolhas. Fenmenos como desconto hiperblico, averso
perda e dependncia de referncias, aliados ao fato de que os indivduos tm
preocupaes com questes de justia e com o bem-estar dos outros, demandam necessria
reapreciao do suporte conceitual neoclssico que direciona a tributao ambiental.
Por esses motivos, a dissertao adotou como pressuposto metodolgico a
compreenso de que o fundamento econmico da tributao ambientalmente direcionada deve
compreender os indivduos enquanto seres imperfeitamente racionais que no reagiro
induo comportamental por intermdio de instrumentos tributrios exclusivamente a partir de
uma racionalidade neoclssica, bastando muitas vezes uma induo de ordem tributria por
intermdio de empurres (nudges), de forma a trazer mais consistncia e aderncia dos
indivduos a assumirem comportamentos direcionados proteo do meio ambiente.
A partir desse novo referencial terico, o estudo avanou para analisar os
instrumentos tributrios que podem ser unificados a partir da perspectiva da extrafiscalidade
tributria que a vertente da tributao voltada induo de comportamento dos agentes
econmicos com o objetivo de concretizar determinada poltica, como a defesa do meio
ambiente ecologicamente sustentvel.
151
Preliminarmente, abordou-se o papel do Estado como agente normativo e

regulador da atividade econmica que tem como um dos seus principais vetores a defesa do
meio ambiente, para isso exercendo as funes de fiscalizao, planejamento e de incentivo
dos agentes econmicos. Iniciou-se com a anlise das formas como se d a interveno
estatal sobre o domnio econmico luz do texto constitucional, concluindo-se que a
interveno estatal por induo corresponde aos anseios por uma atuao do Estado no
campo da proteo ambiental, condizente com os riscos ambientais atuais que demandam
polticas regulatrias abrangentes.
Apresentado o cenrio no qual se insere a interveno estatal por induo
enquanto instrumento de conformao da conduta dos agentes econmicos em prol de
finalidades pblicas preestabelecidas, a investigao focou os instrumentos tributrios
indutores de perfil extrafiscal. Nessa linha, explorou-se o fenmeno da extrafiscalidade no
Direito Tributrio, a partir da transio da estrutura funo e, na sequncia, a distino entre
normas tributrias indutoras e os incentivos fiscais. Ato contnuo, os contornos constitucionais
dos instrumentos tributrios indutores foram apreciados, com ateno para algumas
particularidades do Sistema Constitucional Tributrio brasileiro e para a influncia do
princpio da capacidade contributiva, antes de se avanar na compreenso acerca da tributao
ambientalmente induzida.
Breve estudo sobre a experincia das Green Taxes no mbito dos pases da OCDE
foi realizado, com o escopo de se reunir algumas contribuies da experincia internacional,
oportunidade na qual se demonstrou que a introduo da dimenso ambiental na tributao
naqueles pases operou-se na esfera de reformas tributrias mais amplas. Essa investigao
possibilitou averiguar que a concepo de tributo ambiental comumente empregada pela
OCDE diz respeito apenas s exaes cuja estrutura estabelea um incentivo proteo do
meio ambiente ou um mecanismo que faa recair sobre o poluidor o nus econmico derivado
do prejuzo ambiental, sublinhando a importncia do Princpio do Poluidor-Pagador (PPP).
Ao fim da anlise dos instrumentos tributrios ecolgicos aplicados no mbito dos
pases que fazem parte da OCDE, constatou-se que a introduo de critrios ambientais nos
sistemas tributrios representa importante poltica de defesa e promoo ambiental, o que foi
uma aquisio importante para se refletir em seguida acerca da tributao ambiental no
contexto do ordenamento jurdico brasileiro na atualidade.
152
Defendeu-se que a expresso norma tributria indutora de proteo ambiental

deve ser utilizada para se referir exao (ou incentivo fiscal) que, em seu aspecto material,
contempla o elemento proteo ambiental, sem excluir a imposio tributria que, em razo
da destinao do produto de sua arrecadao, tambm contribui para atingir a finalidade
constitucional de garantir um meio ambiente ecologicamente equilibrado, uma vez que ambas
promovem estmulos comportamentais em prol do meio ambiente. Tambm no se
vislumbrou no texto constitucional nenhuma vedao utilizao de todas as espcies
tributrias para o atingimento de fins ambientais.
A adequao do PPP enquanto balizador dos instrumentos tributrios empregados
como instrumento de tutela ambiental foi examinada, dada a centralidade que a doutrina
especializada atribui a esse princpio como mecanismo de internalizao dos custos
ambientais de degradao e de recuperao do meio ambiente. Sugeriu-se que a compreenso
dos instrumentos tributrios como forma de incentivar a adoo de comportamentos
ambientalmente direcionados mediante a internalizao das externalidades negativas padece
de limitao metodolgica, em razo de algumas inconsistncias presentes no paradigma
econmico neoclssico que sustenta esse entendimento. E padeceria, igualmente, limitao de
ordem principiolgica, uma vez que a interpretao sistemtica do texto constitucional
conduziria ao reconhecimento do princpio da sustentabilidade como referncia agregadora
dos instrumentos tributrios ecolgicos.
Em concluso, a proposta que se traz a de que o sistema de proteo ambiental
no Brasil, pautado por estruturas de ordem, proibio e permisso (comando e controle), seja
complementado com a utilizao mais intensa dos instrumentos econmicos, notadamente os
tributrios, modelados com os aportes da economia comportamental, tendo em conta que os
riscos ambientais que se apresentam na contemporaneidade exigem a articulao de
instrumentos jurdico-tributrios abrangentes que propiciem a sustentabilidade ambiental das
prticas econmicas.
153
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Rodolfo Tsunetaka Tamanaha

Risco ambiental, economia e tributao:

Rodolfo Tsunetaka Tamanaha

Risco ambiental, economia e tributao:

Dissertao apresentada como requisito

Rodolfo Tsunetaka Tamanaha

Risco ambiental, economia e tributao:

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Para Aictyr, minha amada esposa,

Algumas palavras de finalizao Encontro Mundial de Juristas:

A cincia do Direito e, pois, a cincia do Direito Tributrio esto

Investiga-se nesta dissertao a utilizao de instrumentos econmicos de ordem tributria

Desde a primeira Revoluo Industrial, grandes transformaes nas formas de

No mbito internacional, o que se verifica, j h alguns anos, que imposies

Na segunda parte, verifica-se que a insero da tutela estatal do meio ambiente no

1 RELEVNCIA DO TEMA AMBIENTAL NA CONTEMPORANEIDADE

A preocupao com o risco ambiental tornou-se uma das questes centrais na

No mbito da teoria social3, os estudos iniciais sobre o meio ambiente ocorreram

Mesmo criticando a metodologia, o estabelecimento de supostas correlaes

realizado pelo Massachussets Institute of Thecnology (MIT)17 e promovido pelo Clube

Nesse contexto, os pioneiros trabalhos de Catton Junior e Dunlap foram marcados

Portanto, o que se verifica no final do sculo XX que o tema ambiental foi

1.1 Riscos e meio ambiente

Prope-se, nesta subseo, abordar o arcabouo terico que justifica a

1.2 Conceito de risco na teoria social contempornea

Ao falar-se em risco, comumente aceito que sua significao est atrelada

Environmental Protection Agency (EPA), a Food and Drug Administration (FDA) e a

GUIVANT, Julia S., op. cit., p. 2.

E por haver uma pluralidade de racionalidades dos atores sociais que

HANNIGAN, John. Sociologia ambiental. Petrpolis: Vozes, 2009, p. 51.

Portanto, a questo relevante que se impe no debate, na seara da teoria social,

No entanto, a convivncia entre uma pretenso de certeza objetiva oriunda da

cincia e a percepo de que os riscos e seus nveis considerados aceitveis so socialmente

2 ADVENTO DA SOCIEDADE DE RISCO

A contextualizao realizada precedentemente acerca da conformao social da

No contexto da pesquisa desenvolvida por Boaventura de Sousa Santos, as

Em que pese existam diversos marcos considerados iniciais da modernidade,

SANTOS, Boaventura de Sousa, op. cit., p. 49.

Entretanto, na segunda fase da modernidade, que recebeu a denominao de

Portanto, os riscos contemporneos diferenciam-se de seus equivalentes de pocas

Dessa narrativa irnica referenciada por Beck, repleta de riscos imprevisveis e

Por seu turno, a no compensatoriedade o exato oposto da quimera da primeira

No obstante o fenmeno da irresponsabilidade organizada seja uma realidade

Os tomadores de deciso poltica afirmam que no so responsveis: no mximo, eles regulam o

Para romper a lgica da irresponsabilidade organizada, Ulrich Beck sugere uma

luz do fenmeno da irresponsabilidade organizada presente na sociedade de

abordar os mecanismos tributrios que podem oferecer um sistema de incentivo de ordem

3 RISCOS AMBIENTAIS E OS VNCULOS COM O FUTURO

O surgimento da sociedade de risco expressa um estgio do projeto da

A respeito da consolidao do direito fundamental ao meio ambiente, Jos

CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes, op. cit., p. 1.

Neste ponto, faz-se imprescindvel analisar, brevemente, o contedo do art. 225

O texto constitucional consagra a universalidade do direito ao meio ambiente ao

A Constituio Federal tambm emprega a expresso sadia qualidade de vida,

ao princpio de equidade intergeracional, que sustenta que as decises em relao ao meio

A partir desse marco, alguns pesquisadores adequaram o conceito de

Verifica-se, todavia, que os debates envolvendo a sustentabilidade devotam pouca

o utilitarismo (utilitarianism) de, entre outros, Smart e Williams124; o libertarianismo de

recursos ambientais em condies equivalentes aos que recebeu); e (iii) princpio da

Nesse particular, Habermas esclarece que a gerao que estabeleceu a

4 MECANISMOS DE GESTO AMBIENTAL NO DIREITO BRASILEIRO

Do exposto na seo precedente, deduzem-se as premissas necessrias para o