Comunicao

Governo e planejamento
em democracias
progressivas:desafios
para a Amrica Latina 1
Ronaldo Coutinho Garcia2 ronaldo.garcia@ipea.gov.br

Em meados de 2013, tivemos a rica experincia de discutirmos com servidores pblicos de diversos
pases ibero-americanos os desafios de governar as respectivas sociedades nacionais, em progressiva democratizao, rumo ao desenvolvimento. Ao longo de nossas conversas e reflexes, estabeleceu-se o consenso de que se tratava de uma das mais ambiciosas tarefas que podemos nos propor.
Tambm se generalizou entre ns o entendimento de ser essa a aspirao maior de nossos povos.
Constatamos, todavia, que muitas das dificuldades para realiz-la advm de uma trajetria histrica recente marcada por aspectos perversos. Temos, portanto, uma tarefa magnificada: reconstruir
capacidade de planejar estrategicamente o desenvolvimento nacional, atendendo os democrticos
reclamos dos cidados, mas partindo de uma base longa e intensamente solapada.

Antecedentes nefastos
H dezessete anos, no I Congresso Interamericano do CLAD sobre Reforma da Administrao Pblica
(7-9 de novembro de 1996, no Rio de Janeiro, Brasil), o eminente professor Yeheskel Dror3 afirmava:
a Amrica Latina uma grande decepo. H 50 anos era muito esperado que a Amrica Latina
fosse o prximo continente a decolar, com a sia setentrional no sendo nem mencionada entre
os candidatos para o desenvolvimento econmico. Mas a realidade desapontou as expectativas: a
sia setentrional tornou-se uma das reas de mais rpido crescimento que o mundo jamais viu,
enquanto a Amrica Latina na principal rea estagnada. verdade que alguns pases da regio
conheceram sinais recentes de progresso. Contudo, estes podem ser nada mais do que flutuaes,

Resumo de aulas para o Curso Internacional Planejamento Estratgico Governamental em Contexto Democrtico:
lies da Amrica Latina, ENAP/EIAPP, Braslia, julho de 2013. Texto modificado em outubro de 2015.

O aqui exposto de responsabilidade exclusiva do autor. ronaldo.garcia@ipea.gov.br

Dror, Y. Melhorando capacidades para governar na Amrica Latina. I Congresso Interamericano do CLAD sobre Reforma da Administrao Pblica, 7-9 de novembro de 1996, Rio de Janeiro, Brasil.

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com certos desapontamentos seguidos de esperanas injustificadas, como sempre aconteceu no

passado.
Um julgamento duro, mas no injusto. Vivamos, ento, sob o imprio da ideologia neoliberal, sob
os ditames do Consenso de Washington, que apregoavam o Estado Mnimo, a impossibilidade de
um projeto nacional de desenvolvimento, a existncia de um nico caminho a ser trilhado, por ns
latino-americanos, para alcanarmos o crescimento sustentado, o bem-estar social e integrarmo-nos
felizes e realizados no mundo globalizado. No nos diziam, claro, que uns globalizavam (eles, os do
centro hegemnico) e outros eram globalizados (ns, a periferia que s vezes tentava deixar de ser).
Esse iderio, organizado pelas potncias anglo-saxnicas, foi imposto aos pases da regio em uma
difuso mesclada com imposio por parte dos organismos multilaterais, como o Banco Mundial e o
FMI. Os principais e mais prestigiados centros acadmicos anglo-americanos jogaram papel decisivo
em tal processo, pois davam aparncia cientfica s formulaes poltico-ideolgicas, produziam
os manuais, os modelos, os instrumentos operacionais e as recomendaes tcnicas para lev-las
prtica. E, principalmente, formavam os professores, tcnicos, dirigentes pblicos dos pases perifricos, os responsveis pela implementao do receiturio por parte dos nossos governos nacionais.
As consequncias da implantao dessa estratgia so conhecidas: os problemas socioeconmicos
dos nossos pases se agravaram, foram reduzidos os seus potenciais e destrudos poderosos instrumentos de promoo do desenvolvimento nacional.4 As manifestaes concretas podem ser encontradas na acelerada degradao do aparato estatal e brutal reduo das capacidades de governo,
na abertura comercial abrupta, na privatizao predatria e corrompida das empresas estatais, na
demisso do governo central de inmeras atribuies essenciais (mediante descentralizao para
os outros nveis de governo despreparados para assumir os encargos resultantes), na submisso s
presses dos pases centrais para o ingresso em organizaes e tratados por eles concebidos para
benefici-los5, no baixo crescimento econmico, nas crises cambiais sucessivas, no aumento das
vulnerabilidades em diversas dimenses, no dilaceramento do tecido social, entre muitas outras.
Em paralelo a esse processo devastador, ocorre outro que ir refor-lo e potenci-lo. O desmoronamento do socialismo real na Europa, em particular na Unio Sovitica, mesmo com as suas muitas
mazelas reveladas, eliminou alternativas programticas, encurtou o horizonte utpico, desmobilizou
grande parte das elaboraes emancipatrias, desorganizou e rebaixou o debate terico e poltico-cultural sobre as possibilidades de desenvolvimento na periferia. A concentrao unipolar, em escala
mundial, do poder econmico e cientfico-tecnolgico, militar, poltico e ideolgico, conferiu grande
velocidade onda neoliberal (o thatcher-reaganismo com verniz acadmico).

Seja aqui lembrado que esse processo foi antecedido pelo acelerado endividamento dos pases da periferia, iniciado
com a crise do petrleo, incentivado pela elevada liquidez internacional dos anos 1970, e tornado dramtico com a
elevao abrupta dos juros americanos entre 1979 e 1982.

OMC, Acordos de Basileia, Propriedade Intelectual etc.

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O neoliberalismo engendrou o pensamento e o caminho nicos em quase toda a nossa sofrida Latino Amrica. Eles haviam sido precedidos e foram reforados pelo avano das formas simplistas e
alienantes de se pensar e explicar o mundo. Ignorando ou fazendo ignorar os problemas complexos, pois exigem saberes que no so encontrados nas disciplinas acadmicas e menos ainda em
seus subconjuntos, nos quais se multiplicam os especialistas. As formas simplistas e alienadoras do
mundo real radicalizaram na criao de especialidades. Ora, sabido que os problemas essenciais
nunca so parcelados (...) e a cultura cientfica e tcnica disciplinar parcela, desune e compartimenta os saberes, tornando cada vez mais difcil sua contextualizao (...). O recorte das disciplinas impossibilita apreender o que est tecido junto, o sentido original do termo, o complexo. O
conhecimento especializado uma forma particular de abstrao 6. No entanto, o que mais se fez
foi aprofundar a impossibilidade de se pensar globalmente, de lidar com os problemas complexos
referentes aos processos de desenvolvimento nacional.7
Tudo se resumia economia, estabilizao monetria, poltica fiscal contracionista, s promessas
do comrcio livre, desregulao, s interminveis reformas. A abertura das fronteiras nacionais
seria um fenmeno avassalador e inexorvel, sob o qual os estados nacionais perderiam poder e capacidades, j que os espaos da nacionalidade passariam a ser mais virtuais do que delimitadores de
soberania. O mercado deificado distribuiria a felicidade e a prosperidade a todos os crentes, reduziria
as desigualdades, eliminaria o atraso e acabaria com as crises cclicas do capitalismo.8 Prometeram
o nirvana e entregaram crises, desespero, misria, impotncia nacional etc.
Eppur si muove! As sucessivas crises conhecidas, em diferentes momentos e por vrias razes, pelos
pases da regio, colocaram sob fortes dvidas aquela orientao poltica vigente. Abriram-se, ento,
espaos para questionamentos profundos e para que propostas alternativas se apresentassem e ganhassem viabilidade eleitoral em alguns pases importantes da Amrica Latina.
Novas coalizes polticas, situadas entre a centro-esquerda e a esquerda dos espectros partidrios
nacionais, comearam a chegar ao poder entre o final do sculo passado e o comeo da primeira dcada dos anos 2000. Traziam consigo o compromisso centrado em um novo tipo de desenvolvimento,
com a reduo das desigualdades sociais, um crescimento material sustentado e mais equitativo,
o aprofundamento democrtico, a soberania nacional, a sustentabilidade ambiental, a integrao
regional. O progressivo fortalecimento desse programa fez com que fosse absorvido (mesmo que
parcialmente), inclusive por coalizes de centro-direita governantes em alguns pases.

Morin, E. Os Sete Saberes Necessrios Educao do Futuro. So Paulo: Cortez/Ed. UNESCO, 2000.

A especializao segmentadora comea a ser reconhecida, no prprio ambiente acadmico, como um processo que
leva a uma reduo dos horizontes intelectuais, e tanto mais quanto mais precoce se der. Castro Santos, L. A. Os Significados da Sade: uma leitura de Aubrey Lewis- Physis. Revista Sade Coletiva, Rio de Janeiro, 8(1), 1998.

Ver, por exemplo, Tavares, M da Conceio e Fiori, J. Luis. (Des) Ajuste Global e Modernizao Conservadora. Rio de
Janeiro: Editora Paz e Terra, 1993.

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Em todos os casos tratavam-se de projetos ambiciosos que requeriam governos competentes e organizados para lev-los a cabo, estruturas administrativas compatveis em quantidade e qualidade,
bases legais adequadas e instituies apropriadas, apoio popular amplo e continuamente renovado.
Resumidamente, h de se estar preparado para enfrentar os complexos problemas impostos pelos
processos de mudana social em larga escala.

Anos 2000: democracia em ampliao, governos mais

progressistas e a retomada (?) do planejamento
Empreender as transformaes socioeconmicas que superassem a triste herana das dcadas perdidas de 1980 e 1990 impunha que se reconhecesse a necessidade do planejamento estratgico
pblico. Isso confirmado, inclusive, pelos pases que, em cada tempo, se tornaram lderes. Eles no
o conseguiram por acaso, tinham um projeto e o levaram adiante. E fizeram isso com planejamento
sofisticado e direo estratgica segura. Mostraram que planejamento inerente ao processo de
governar e um dos seus instrumentos mais essenciais. Evidenciaram que no se governa (vale dizer:
no se coloca em movimento um abrangente projeto de transformao nacional) sob o domnio da
improvisao, no se constroem naes soberanas sem um plano estratgico socialmente legitimado
e sem um aparato governamental com potente capacidade de planejar e coordenar.9
Na segunda metade do sculo passado, muitos pases da regio organizaram considerveis sistemas nacionais de planejamento. Para tanto, contaram com os ensinamentos proporcionados pelos
sucessos dos planos quinquenais soviticos, com o planejamento adotado pelos EUA durante a
Segunda Grande Guerra e o que guiou a exitosa reconstruo europeia-japonesa e, em particular
os avanos terico-metodolgicos e o apoio tcnico da Cepal. Na latinoamrica praticava-se, ento,
uma modalidade de planejamento normativo que se mostrou efetiva, dado que as nossas realidades
socioeconmicas podiam ser consideradas de baixa complexidade relativa e, na maioria dos pases,
predominavam ambientes pouco ou nada democrticos. Entendia-se que a industrializao traria o
desenvolvimento e resolveria os problemas nacionais.
Cinquenta anos depois, as condies scio-poltico-econmicas sero muito diferentes. As transformaes acontecidas desde aquela poca produziram notveis diferenas: sociedades mais urbanizadas e heterogneas, com enorme diversidade de interesses, valores e aspiraes; economias mais
diversificadas e com segmentos sequer imaginados h mais ou menos uma dcada; a vida poltica
cada vez mais pautada pelos princpios democrticos, com uma cidadania cada vez mais ativa e a

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Ver, por exemplo: LANDES, David. The unbound Prometheus. New York: Cambridge Univ. Press, 1969; CHANG, Ha-Joon. Chutando a escada: a estratgia do desenvolvimento em perspectiva histrica. So Paulo: Editora UNESP, 2003;
VOGEL, Erza. O Japo como primeira potncia. Braslia: Ed. UnB, 1982; SANTOS FILHO, Otaviano C. - Processos de
industrializao tardia: o paradigma da Coria do Sul. Campinas: UNICAMP/M, 1991. Tese de Doutoramento, entre
outros.

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afirmao progressiva do estado de direito; comunicaes mais cleres; maior exposio ao contexto
internacional; entre outras tantas.
Conduzir projetos de transformao social (ou seja, governar) em realidades de alta complexidade
e em ambiente democrtico exige teorias, mtodos e tcnicas de planejamento e de governo muito
distintas das do passado. A continuidade da prpria democracia exige que os governos entreguem o
que prometem, que operem competentemente. E os mtodos convencionais no possibilitam tanto.
Os governos e seus sistemas de planejamento e direo estratgica tm que se tornar mais sofisticados para poderem ser eficazes.
Nem todos os governantes de nossa regio entenderam essas exigncias e continuam a no dar a
devida prioridade organizao de sistemas de planejamento e direo estratgica condizentes. Em
muitos pases existem ministrios (ou equivalente) de planejamento que no dispem de poderes,
mecanismos, corpo tcnico-burocrtico qualificado etc. para realizar a necessria tarefa. Quando
muito, cuidam de um oramento convencional, administram bancos de projetos, negociam com
organismos multilaterais. No merecem a denominao que pomposamente lhes atribuem os governantes.
Em alguns casos, isso decorre do fato de esses dirigentes terem projetos pouco ambiciosos, quase
sempre atrelados aos interesses das foras dominantes da globalizao. Em outros, o corpo dirigente
padece de dficits cognitivos sobre a natureza do processo de governar sociedades complexas e,
dessa forma, no constri a institucionalidade estatal criadora das capacidades necessrias para
operar sob fortes incertezas, mudanas rpidas, tempo clere, multiplicidade de interesses e de conflitos, poder compartilhado, interaes internacionais delicadas, entre outras caractersticas exigidas
de expertises, conhecimentos abrangentes no departamentalizados, mtodos e tcnicas adequados, organizaes efetivas. Assim, contentam-se com a improvisao, com a normatizao imprpria
e ineficaz, com os modestos projetos tornados viveis sem muito esforo, com a atribuio de culpa
aos outros, consolando-se no autoengano de que trabalham muito ou que a mquina administrativa emperrada e no funciona a contento (por no ter sido por eles reformada para constituir os
aparatos requeridos).

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Um mtodo de planejamento governamental para os novos tempos

Para fazer frente a tais situaes, Carlos Matus10 avaliou criticamente a sua prpria experincia como
planejador (Ilpes/Cepal, assessoramento a inmeros pases, ministro do Planejamento do Chile durante o Governo Allende), encarando realisticamente os processos de governar, principalmente devido ao fracasso dos governantes imbudos de altos propsitos e portadores de generosos programas
de transformao nacional. A partir de agudas reflexes, realizadas entre os anos 1970 e 1990,
concebeu um novo marco terico referencial, novos conceitos e novos mtodos e tcnicas. Surgiu,
assim, uma poderosa sntese que juntava de modo consistente, sinrgica e operacionalmente conhecimentos advindos da filosofia, histria, sociologia, psicologia, da cincia poltica e das cincias
militares, da matemtica, lingustica, economia, administrao, ciberntica, entre outras: o planejamento estratgico situacional11.
Falando sobre a adoo do sistema de planejamento estratgico situacional pelo governo da Venezuela (agosto de 1984) Matus realiza um contraponto entre o planejamento normativo e o PES e conclui que certo que o planejamento normativo tradicional no foi muito frutfero nem muito eficaz.
Fazendo uma ironia, podemos dizer que o pior que nos pode ocorrer com o planejamento situacional
superior ao melhor que at agora tem conseguido o planejamento normativo. 12
Matus entende o processo de governar como um jogo social dinmico e complexo, cuja complexidade decorre da existncia de atores sociais criativos (no meros agentes com comportamento previsvel), com diferentes interesses e na presena de conflitos variados. O jogo jogado por mltiplos
atores, com recursos diversos e sob regras prprias de cada jogo. Os atores podem ser uma fora
social organizada, instituies, personalidades que controlam centros de recursos de poder, estes,
por sua vez, de diversos tipos e naturezas. Caracterizam-se por possurem um projeto, controlarem

10 Latinoamrica ha producido importantsimos aportes para el desarrollo de la planificacin como instrumento de

gobierno y, en particular, Carlos Matus (1931-1998) se destaca como uno de los principales artfices de lo que puede
denominarse la escuela latinoamericana de planificacin estratgica. Los aportes de Matus hacen centro en la necesidad de crear un nuevo tipo de ciencias: las ciencias y tcnicas de gobierno, pensando as a la planificacin no como
un instrumento de debate intelectual sino como un poderoso medio para gobernar. Ante ello, previene insistentemente
sobre la necesidad de aunar la ciencia con la poltica, para superar el tecnocratismo o la improvisacin que caracterizan
a los gobiernos de nuestros pases. Pensar en conformar una ciencia para la accin y que la poltica se fundamente en
una teora de la accin es su principal contribucin. In: Salud Colectiva, vol. 3, n 1, enero-abril, 2007, pag. 81-91.
Universidad Nacional de Lans, Argentina ( disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=73130107).
11 MATUS, C. - Planificacin de situaciones. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1980; Estrategia y plan. Mxico:
Siglo Veintiuno, 1981; Poltica y plan. Caracas: Iveplan (Instituto Venezolano de Planificacin), 1984; O plano como
aposta. So Paulo em Perspectiva, 1991; 5:28-42; Poltica, planejamento e governo. Braslia: IPEA, 1993; Reingeniera
Pblica. Caracas: Fundacin Altadir, 1994; Adeus, Senhor Presidente. So Paulo: Fundap, 1996; Chimpanz, Maquiavel e Ghandi. So Paulo, Fundap, 1996; Los 3 cinturones de gobierno. Caracas: Fundacin Altadir, 1997. O Lder sem
Estado- Maior. So Paulo: Fundap, 2000; Teoria do jogo social. So Paulo: Fundap, 2005. Uma exposio didtica
encontrada em Huerta, Franco El Mtodo PES: entrevista a Carlos Matus. Quito, CEREB-Fund. ALTADIR, 1993 (edio
brasileira: Huerta, Franco -Entrevista com Carlos Matus: o Mtodo PES. So Paulo: Fundap, 1996.)
12 Matus, C. Planificacin, Libertad y Conflicto: fundamentos de la reforma del sistema de planificacin em Venezuela.
Caracas, Ediciones IVEPLAN, enero de 1985. (citao traduzida por R.C.Garcia)).

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um recurso relevante para o jogo e deterem capacidade de produzir fatos no jogo social. Os recursos
mobilizados pelos atores para participar de um jogo social so, ento, de vrios tipos: econmicos,
polticos, organizacionais, comunicacionais, conhecimento/informao ou quaisquer outros pertinentes natureza de cada jogo. Um determinado jogo social, dado o seu mbito e suas caractersticas,
ser exigente em um determinado recurso crtico, ainda que no dispense o aporte secundrio de
outros. Por exemplo:
aprovar uma lei (recursos polticos);
construir uma hidroeltrica (de conhecimento, comunicacionais, econmicos);
realizar uma campanha de vacinao (recursos organizacionais e informaes);
transformar o hidrognio em combustvel automotivo (conhecimento);
mobilizar setores sociais determinados (polticos e comunicacionais).
Na perspectiva do jogo social, governar , fundamentalmente, enfrentar problemas sociais, presentes
ou potenciais; aproveitar oportunidades; manter conquistas sociais. Ou seja, conduzir processos de
transformao (o jogo) mediante aes, para as quais so demandados recursos especficos ou uma
adequada combinao deles.
O enfrentamento de problemas e o aproveitamento de oportunidades tornam-se jogos sociais, porque
os distintos atores sociais envolvidos em cada um deles tm vises e interesses diferentes sobre quais
sejam as melhores solues a serem construdas ou os objetivos a serem perseguidos.
Ter um atuante sistema de planejamento estratgico, como um dos principais instrumentos para
governar, vem do fato de que planejar no fazer plano. Mas, sim, fazer o plano vigente, ou pr o
plano em ao durante o desenrolar dos diversos jogos em que se envolve um governo. Para tanto
necessrio construir e legitimar scio-politicamente uma coerente viso de futuro que oriente o
estabelecimento da situao-objetivo para o final do lapso temporal do plano/perodo de governo.
E preciso ter condies de se fazer uma aposta fundamentada no momento de agir. O tempo da
ao sempre o presente. Planejar passa a ser o clculo que precede e preside a ao; ou colocar
conhecimento e informao a servio da deciso sobre como, com quem, onde e quando agir para
realizar os objetivos maiores do plano. O planejamento um processo incessante e contnuo, no qual
constantemente, em cada nova situao criada pelo agir anterior, se repetem o clculo, a ao, a
avaliao de resultados e a correo de rumos. O plano feito no passado estar sempre sendo refeito
para se ajustar s circunstncias.
A pretenso do Planejamento Estratgico Situacional (PES) a de oferecer elementos para se acercar
da complexa realidade social das democracias contemporneas. Orienta-se por uma perspectiva
globalizante, sabendo ser inevitvel a adoo de redues heuristicamente pragmticas, mas evitando as amputaes de dimenses cruciais e a desconsiderao de variveis crticas. Lida com as

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incertezas mediante a construo criativa de cenrios pertinentes, a simulao histrica, a tcnica do

jogo, o estudo de atores, entre outras tcnicas.
O PES deve ser visto como uma obra aberta que demanda aos militantes das mais diversas reas do
conhecimento aportes para aumentar a potncia analtica da Teoria do Jogo Social e para expandir e
aprofundar as capacidades terico-metodolgicas da Explicao Situacional de problemas complexos, para penetrar nas entranhas dos processos decisrios em situaes conflitivas, para conceber
mtodos e tcnicas cada vez mais sofisticados de programao e de monitoramento, para robustecer
os estudos de futuro e a elaborao de cenrios prospectivos, para fazer com que o pensamento
estratgico seja algo ensinado e estimulado em nossos sistemas educacionais, entre muitas outras
demandas postas para o desenvolvimento do PES. Uma obra aberta em constante ampliao, incorporando agregaes e inovaes como requisito mesmo para a aproximao contnua realidade
social em complexificao progressiva.
O PES pode ser resumido como o sistema que suporta o agir (do dirigente) no presente com direcionalidade e rumo situao-objetivo. Para governar com xito (realizar o que prometeu) necessrio
conseguir, permanentemente, o manejo equilibrado de trs variveis-chave: o projeto de governo, a
capacidade de governar e a governabilidade, que compem o que Matus chamou de Tringulo de
Governo (*).
Tringulo de Governo

(*) Carlos Matus - Poltica, Planejamento e Governo. Braslia: IPEA, 1993.

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Projeto de governo definido como o contedo propositivo do programa, que um governante e seu
partido (ou coalizo) se comprometem a realizar. Capacidade de governo pode ser entendida como a
interao/integrao da capacidade individual do governante e de sua equipe (capacidade intelectual, firmeza ideolgica, experincia, conhecimentos instrumentais) com as capacidades institucionais
(a organizao do aparato tcnico-administrativo, as informaes disponveis, os mtodos de planejamento utilizados, o sistema de capacitao tcnico-poltico, entre outros). E por governabilidade entende-se o maior ou menor controle de recursos (polticos, econmicos, cognitivos, organizativos etc.)
necessrios para realizar os objetivos pretendidos e enfrentar os problemas que se apresentem. Em
um sistema de poder compartilhado, os recursos no detidos pelo dirigente estaro sob o controle de
outros atores sociais, que podero ser aliados, opositores ou indiferentes aos projetos do governante.
Assim definidos, percebe-se que essas trs vrtices inter-relacionam-se continuamente, influenciando-se mutuamente, como pode ser visualizado na figura acima o Tringulo de Governo. Quem tem
capacidade de governo seleciona problemas (o projeto) com base em acurada anlise, estabelece
objetivos com preciso e viabilidade inicial, construindo governabilidade progressiva. Um projeto de
governo mal desenhado reflete baixa capacidade de governo, que, por sua vez, pode conduzir reduo dos recursos sob o controle do governante (que iro para o controle de outros atores sociais).
Elevada capacidade de governo permite a realizao do projeto de governo, trazendo consigo um
acmulo de recursos de poder (governabilidade), e possibilitando a implementao de transformaes mais avanadas, ou seja, a ampliao do projeto de governo.
Governar exige, portanto, o competente e eficaz uso de diferentes recursos escassos (econmicos,
polticos, organizacionais, de informao, de conhecimento, de comunicao, de tempo etc.), mas
no igualmente escassos ao mesmo tempo e nem igualmente necessrios nas mesmas pores, para
enfrentar os vrios problemas que se apresentam, buscando solucion-los na perspectiva adotada
no projeto de governo. E isso requer conhecimento, equipes, informaes, esquemas apropriados de
coordenao e gesto, de articulao e negociao sociopoltica e de tomada e prestao de contas,
entre outros.
O PES concebe o processo de planejar organizado em quatro momentos e no em etapas lineares e
sequenciais, como era caracterstico do planejamento normativo:
M1 = MOMENTO EXPLICATIVO (foi, , tende a ser)
M2 = MOMENTO NORMATIVO-PRESCRITIVO (deve ser)
M3 = MOMENTO ESTRATGICO (pode ser do deve ser)
M4 = MOMENTO TTICO OPERACIONAL (fazer, avaliar, recalcular e fazer)
Esses momentos se realizam em uma espiral ascendente de forma entrelaada, mas sob a dominncia de um deles. Por exemplo: no M1 o dominante a explicao da realidade situacional, mas nela
estaro tambm presentes as ideias do que deve ser, se pode ser e de sua operacionalidade. Quando

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se desenha o plano (M2), se avalia a viabilidade (M3), e se testa a fora explicativa de M1 e a capacidade de executar as aes concebidas (M4), e assim sucessivamente, podendo-se voltar a um dos
momentos a qualquer tempo, sem ordem pr-estabelecida, desde que reconhecida a necessidade
de melhorar o contedo apresentado naquele momento especfico.
A implementao de qualquer plano situacional demanda o que Matus13 chamou de sistema de
direo estratgica. Um conjunto de dispositivos que estruturam prticas de trabalho em uma
organizao, levando eficincia, eficcia, reflexo, criatividade, responsabilidade, apreciao situacional imediata e viso direcional a longo prazo14. So diversos subsistemas, cada qual
responsvel por cuidar de dimenses cruciais, constitutivas da complexidade de se tentar conduzir
o jogo social para fins especficos - a situao-objetivo apontada como desejvel pelo plano. A figura
abaixo15 permite uma visualizao do conjunto.

13 Principalmente em Matus, C. - Adeus, Senhor Presidente. So Paulo: Fundap, 1996 e O Lder sem Estado-Maior. So
Paulo: Fundap, 2000.
14 Matus, C. - Adeus, Senhor Presidente. So Paulo: Fundap, 1996, pag.317.
15 Matus, C. - Adeus, Senhor Presidente. So Paulo: Fundap, 1996, pgina 319.

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Na agenda o trabalho o de fazer a alocao eficaz do recurso mais escasso, o tempo do dirigente,
e controlar o seu foco de ateno, fazendo-o concentrar-se no que importante. O processamento
tecnopoltico cuida de sistematizar as propostas para enfrentar problemas no dia a dia, ltima instncia antes da tomada de deciso, carregando o peso principal da mediao entre conhecimento
e ao (na entrada e na sada do gabinete decisrio). O planejamento estratgico voltado para o
processamento tecnopoltico de um conjunto selecionado de problemas, tem o seu centro junto ao
Gabinete do dirigente e setoriais espalhados pela estrutura de execuo das aes. O marco geral do
plano proporcionado pela anlise situacional, sempre atualizada, do macroproblema. O subsistema
de conduo de crises oferece mtodos especiais para operar nas emergncias, quando decises
crticas devem ser adotadas em tempo acelerado (sala de situao).
A cobrana e prestao de contas joga papel decisivo na luta entre responsabilidade e irresponsabilidade: se ningum responsvel por nada, se ningum tem que prestar contas a algum sobre sua

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eficincia e eficcia, se ningum cobra o desempenho de ningum, ento: a agenda no ter quem a
defenda da improvisao e dos casos de urgncias; a gerncia no ter recursos para vencer a fora
da rotina; e qualquer sistema que vise a elevar a qualidade da gesto ser suprfluo, ser rejeitado
como implante incompatvel... Exige o cumprimento dos compromissos assumidos e declarados de
forma vlida. Estabelece os momentos, procedimentos, e critrios de avaliao com que sero exigidas e prestadas as contas. 16 O subsistema de oramento por programa formaliza a alocao de
recursos oramentrio-financeiros para os mdulos de ao planejados (operaes e aes) com os
quais se pretende superar as causas do problema objeto do programa. A gerncia por operaes responde pela converso das diretrizes e propostas gerais de interveno em aes concretas. quem
se apresenta perante a populao que demanda servios e obras. Os gerentes obedecem a regras e
critrios superiores, mas devem planejar operacionalmente com liberdade e criatividade. O subsistema de monitoramento o painel que permite verificar o movimento situacional, os efeitos das aes
de interveno e correo. Proporciona informaes muito seletivas em tempo eficaz.
O centro de grande estratgia uma unidade de estudos prospectivos, que pensa criativamente opes direcionais a um prazo muito longo (50-100 anos). Busca detectar as grandes encruzilhadas
que marcam a Histria, as rupturas que reorientam o desenrolar das sociedades. Imaginam futuros
alternativos possveis de modo a orientar o planejamento de mdio/longo prazo na construo do
futuro desejado. A escola de governo um centro de formao em alta direo para o corpo dirigente e tambm forma os assessores tecnopolticos como um profissional diferenciado, que consegue
integrar conhecimento tcnico especializado, pensamento estratgico e capacidade de anlise e
formulao poltica. o principal mediador entre o mundo da cincia e da tcnica e o mundo da
direo poltica.

Concluses parciais
Os governos dos pases da regio ainda no adotam sistema de planejamento e direo estratgicos
que os habilitem a enfrentar os complexos problemas que as suas realidades lhes impem. O acima
apresentado uma amostra ultra reduzida do que est disponvel para a ampliao da capacidade
de governar. As naes desenvolvidas, cada uma ao seu modo, construram os seus sistemas de
planejamento e direo estratgicos. E isso ajuda a explicar o porqu de serem desenvolvidas.

O desafio de aumentar a capacidade de governar est sendo posto cotidianamente aos mais altos
dirigentes das naes latino-americanas, sem que o reconheam. Os custos de ignor-lo tornam-se
crescentes, como atestam as seguidas frustraes por no conseguirem realizar o que se propem
ou prometem. As manifestaes de insatisfao popular, s vezes violentas, so apenas uma parte

16 Idem, pag.318.

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Ronaldo Coutinho Garcia Governo e planejamento em democracias progressivas:desafios para a Amrica Latina

do custo por no buscarem maior grau de amadurecimento e institucionalizao da funo de planejamento governamental como funo indelegvel de Estado, visando, por sua vez, ao incremento
das suas respectivas capacidades para governar. A democracia cada vez mais exigente com os
governantes. Eles tm que aprender a governar melhor, sob o risco de colocarem em xeque a prpria
democracia.

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