Unitri Centro Universitrio do Tringulo

INSTRUMENTOS PROCESSUAIS DE GARANTIA DOS DIREITOS COLETIVOS E

DIFUSOS
Prof. Ricardo Salgado.

Ao Popular e Ao Civil Pblica

1. Ao Popular
1.1. Conceito
A Ao Popular concede ao cidado o direito de ir juzo para tentar invalidar atos
administrativos praticados por pessoas jurdicas de Direito Pblico enquanto
Administrao Direta e tambm pessoas jurdicas da Administrao Indireta.
A referida ao constitucional posta disposio de qualquer cidado para a tutela
do patrimnio pblico ou de entidade que o Estado participe, da moralidade
administrativa, do meio ambiente e do patrimnio histrico cultural, mediante a
anulao do ato lesivo.
Dessa forma podemos concluir que a Ao Popular um remdio constitucional, que
possibilita ao cidado brasileiro que esteja em pleno gozo de seus direitos polticos,
tutele em nome prprio interesse da coletividade de forma a prevenir ou reformar atos
lesivos praticados por agente pblicos ou a eles equiparados por lei ou delegao, na
proteo do patrimnio pblico ou entidade custeada pelo Estado, ou ainda a
moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico cultural.
1.2 Origem
Ao procurarmos sua origem vemos que sua criao se confunde com o prprio
surgimento, em Roma, do habeas corpus, sendo um dos primeiros instrumentos de
garantia do cidado contra os abusos do administrador arbitrrio.
J na Inglaterra, quando a burguesia comeou a limitar o poder dos monarcas, sob o
argumento de no poder legislar sem o Parlamento, na busca de controlar os agentes
do Estado para que os mesmos no promovessem desmandos, criou-se a
possibilidade do cidado levar a apreciao do judicirio ofensa que aqueles dessem
origem.
Percebe-se, portanto, que esses institutos influenciaram nosso direito, dando ensejo
ao habeas corpus, mandado de segurana, o habeas data, mandado de injuno, a

ao popular, quase todos os instrumentos constitucionais de garantia dos direitos

individuais e coletivos.
1.3 Objetivos
O objetivo a preveno ou correo de ato lesivo de carter concreto praticado conta
o patrimnio pblico, quando praticado contra entidade em que o Estado participe ou
ainda contra o meio ambiente, ou tambm ato de carter abstrato, sendo estes
praticados ofendendo a moralidade administrativa e o patrimnio histrico cultural.
Os artigos 2, 3, 4 ambos da lei 4717/65 apresentam atos nulos, cabe ressaltar que
tais artigos apresentam rol exemplificativo, de forma a ficar evidente que a ao
popular uma garantia coletiva e no poltica.
A doutrina clssica classifica como atos passveis de serem anulados os decretos, as
resolues, as portarias, os contratos, os atos administrativos em geral, bem como
quaisquer manifestaes que demonstre a vontade da administrao, desde que
casem dano a sociedade.
1.4 Finalidades da Ao Popular
A ao popular pode ser de natureza preventiva, de forma a no permitir que o ato
acontea causando o dano.
Pode, ainda, ser regressiva, neste caso utilizada aps o ato ter sido praticado,
anulando o ato indevido.
Ainda a possibilidade da ao de natureza corretiva da atividade administrativa, neste
caso o ato ilegal deve estar acontecendo j h algum tempo. No visa apenas anular
tal ato, mas tambm corrigir os atos que estejam sendo praticados de forma ilegal.
Por ultimo, surge a possibilidade de a ao popular ter natureza supletiva da
inatividade do poder pblico, quando a administrao pblica for omissa, no
praticando os atos que estava obrigada a praticar. Ocorrendo isso, pode-se ajuizar
ao popular com a finalidade de obrigar a administrao pblica para que pratique o
ato que deveria e ainda no o fez.
1.5 Requisitos
O primeiro requisito que o autor seja cidado brasileiro e que esteja devidamente
inscrito na justia eleitoral. A prova deste requisito o ttulo eleitoral, mas na falta
deste e no caso de pessoas que no o possuem, tais como: pessoas como idade
superior a 70 anos, a prova se faz por documento equivalente, a exemplo de certido
de quitao obtida junto a justia eleitoral.
Em segundo plano, deve-se apurar se o ato praticado realmente ilegal, lesivo ou se
ele se funda em relevante ameaa a direito.
Por fim, deve ser demonstrado que o ato praticado vem trazendo algum tipo de leso
material ou imaterial, ou seja, concreta ou abstrata.

1.6 Partes
Quanto ao sujeito ativo h possibilidade de qualquer cidado no gozo de seus direito
polticos poder intentar, litisconsorciar tendo previso legal no artigo 6 pargrafo 5 da
lei 4717/65, ou dar prosseguimento a este remdio constitucional.
Sobre a legitimidade passiva que se relaciona com a pessoa jurdica envolvida no ato
administrativo, podendo ser a autoridade, o beneficirio do ato e ainda, o avaliador de
uma avaliao inexata, h a possibilidade de estes figurarem em litisconsrcio
passivo.
O Ministrio Pblico deve atuar em uma situao multi-falha, atuando como custus
legis verificando se todos os atos processuais esto sendo praticados, respeitando o
procedimento, preocupando-se com a produo probatria, possibilitando a maior
produo de provas para os autos, na busca da verdade real.
1.7 Competncia
A principio, interessante ressaltar que a ao ser sempre interposta na justia comum
de primeiro grau no foro do lugar da ocorrncia do dano ficando o juzo prevento.
importante analisar quem praticou o ato lesivo, para que assim se possa determinar
a competncia.
O artigo 5 da lei 4717/65 determina que em se tratando de Estado e Municpio ser
definida a competncia pela organizao judiciria do Tribunal Estadual. Se lesar bens
de interesse da Unio a competncia ser definida de acordo com o artigo 109 da
Carta Magna.
1.8 Procedimento
A ao popular segue subsidiariamente ao rito ordinrio do processo civil ptrio, tendo
na lei especial n 4717/65 procedimentos e prazos diferenciados, tais como: a citao
editalcia e nominal dos beneficiados, a participao do Ministrio Pblico, prazo
comum para contestao de vinte dias prorrogveis por igual perodo, conforme a
apreciao do magistrado quanto dificuldade de defesa.
Possvel tambm o provimento liminar se presentes os requisitos do fumus boni iuris
e o periculum in mora.
1.9 Sentena
Se julgado procedente a ao o ente da administrao pblica ser compelido a
corrigir o ato anulado voltando para o estado anterior, ou quando no for possvel
responder patrimonialmente pelos danos causados, havendo possibilidade de ao
regressiva contra quem seus agentes administrativos e favorecidos que beneficiaramse do ato ora impugnado.
Quando a ao popular receber sentena final desfavorvel pretenso dela havendo
transito em julgado e no comprovada a m-f o autor ficar isento de custas,
emolumentos e honorrios. Tal provimento judicial surtira efeitos erga
omnes, devendo haver o duplo grau de jurisdio, no podendo ser intentada nova

ao pelos mesmos motivos a no ser o caso do indeferimento ter ocorrido por

carncia probatria, neste caso no fazendo coisa julgada.
1.10. Recursos
Todos os recursos e aes incidentais tanto para o juzo a quo, quanto para juzo ad
quem quando oportunos so permitidos. Recebendo o recurso da sentena apenas o
efeito devolutivo. A sentena improcedente s produzira efeitos aps o recurso
ordinrio, portanto se as partes no recorrerem abrir possibilidade de recurso de
ofcio.
Quanto ao Ministrio Pblico impossvel que este interponha recurso quando a
sentena for favorvel ao autor.
1.11. Execuo
Com as alteraes promovidas pelas Leis 8.952/94, 10.444/2002, 11.232/2005 e
11.382/2006, houve alterao substancial no processo de execuo no Brasil,
modificando todas as hipteses de comandos de fazer, no fazer e de dar (coisa
diferente de dinheiro), inclusive no processo coletivo, de modo que a reforma
mencionada tambm atinge a ao popular.
Nos casos em que a ao popular tiver por objeto obrigao de fazer ou no fazer, seu
procedimento executrio deve se submeter ao artigo especifico da LAP (artigo 14) e
ao novo comando do Cdigo de Processo Civil que, inclusive, mais benfico para
execuo. No h mais a exigncia de se instaurar novo processo para executar.
Por fim, a Lei 4.717/65, em seu artigo 22, determina a aplicao subsidiria do Cdigo
de Processo Civil ao popular, naquilo em que no contrariar os seus dispositivos
nem a natureza especfica desta ao.
2. Ao Civil Pblica
2.1 Conceito
A ao civil pblica o instrumento processual adequado conferido ao Ministrio
Pblico para o exerccio do controle popular sobre os atos dos poderes pblicos,
exigindo tanto a reparao do dano causado ao patrimnio pblico por ato de
improbidade, quanto a aplicao das sanes do artigo 37, 4, da Constituio
Federal, previstas ao agente pblico, em decorrncia de sua conduta irregular.
Podemos definir tambm como sendo o instrumento processual adequado para
reprimir ou impedir danos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor
artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico e por infraes de ordem
econmica, protegendo, assim, interesses difusos da sociedade.
2.2 Origem
Com a ampliao da incidncia da proteo jurisdicional para outros interesses difusos
(consumidor, patrimnio histrico e outros), bem como a incidncia da cautelar, a
competncia absoluta do local do dano, bem como a criminalizao da conduta
atacada na lei. Vindo a ser regulamentada pela Lei 7.347/85.

Com o advento da Constituio Federal de 1988 alargou-se o alcance desses

institutos protegidos enumerando-se a proteo do patrimnio pblico geral e
tornadomeramente exemplificativa uma enumerao que era taxativa, quando colocou
no texto constitucional a previso de outros interesses difusos e coletivos.
2.3 Objetivos
Segundo posio doutrinria e jurisprudencial, a ACP intentada pelo Ministrio Pblico
no deve ser utilizada somente para o ressarcimento de danos ao errio, pois isso no
se amolda s suas finalidades sociais.
Lus Roberto Barroso (2003, p. 223) acentua que a alternatividade que o dispositivo
enseja no impede a cumulao, numa mesma ao, dos pedidos de prestar ou no
algum fato e de indenizar em certa quantia de dinheiro.
Alm dos fins previstos na Lei de Ao Civil Pblica, outras normas preveem o
emprego dessa ao para o alcance de diferentes formalidades.
O CDC estabelece a utilizao da ACP para a invalidao de clusulas abusivas (Lei
8.078/90, artigo 51, 4). Essa providncia de carter constitutivo, pois cria situao
jurdica nova.
2.4 Finalidades da Ao Civil Pblica
O interesse defendido na ao o da proteo jurisdicional ao meio ambiente;
consumidor; bens e direito de valor histrico, artstico, esttico, turstico e paisagstico;
qualquer outro interesse ou direito difuso coletivo ou individuais homogneos; bem
como a defesa da ordem econmica.
Entende-se por interesses difusos a espcie do gnero interesses metaindividuais
interesses coletivos lato sensu e ocupam o topa da escala da indivisibilidade e falta
de atributividade a um determinado indivduo ou grupo determinado, sendo a mais
ampla sntese dos interesses de uma coletividade, verdadeiro amlgama de interesses
em torno de um bem da vida.
2.5 Objeto
Busca defender um dos direitos resguardados pela Constituio Federal e leis
especiais, podendo ter por fundamento a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo,
bem como o ato ilegal lesivo coletividade sendo responsabilizado o infrator que lesa:
meio ambiente, consumidor, bens e direitos de valor artstico, interesses coletivos e
difusos.
Entende melhor por interesses coletivos, queles que so comuns coletividade,
desde que presente o vnculo jurdico entre os interessados, como o condomnio, a
famlia, o sindicato entre outros. Por outro lado, os interesses so chamados de
difusos quando, muito embora se refiram coletividade, no obrigam juridicamente as
partes envolvidas, por exemplo, a habitao, o consumo, entre outros.
2.6 Partes
Os legitimados para pleitear a ao civil pblica so: o Ministrio Pblico; as pessoas
jurdicas de direito pblico interno (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), bem

como suas entidades paraestatais, porque tanto estas como aquelas podem infringir
normas de direito material de proteo aos bens tutelados nesta ao, expondo-se ao
controle judicial de suas condutas.
A LACP no trata da legitimidade passiva para a ACP, pois no h restrio nesse
sentido. Podem ocupar o plo passivo na ACP entidades da Administrao Pblica
direta e indireta, bem como particulares, ou seja, quaisquer pessoas, fsicas ou
jurdicas, que ofendam os bens jurdicos tutelados pela LACP.
Ocorrer litisconsrcio passivo a despeito do silncio da lei quando duas ou mais
pessoas ou entidades forem responsveis pelo dano ao interesse difuso ou coletivo.
2.7 Competncia
O foro competente para processar a ACP e a ao cautelar (a ao de execuo
proposta, em regra, no juzo que julgou a causa em 1 grau) o do local onde ocorrer
o dano, conforme disposio do referido artigo 2, que firma, primeira vista, hiptese
de competncia territorial.
Essa opo legislativa leva em conta que o juiz do local do dano ter maior facilidade
para colher as provas necessrias ao julgamento da causa.
Embora a competncia de foro seja territorial, a LACP prev regra especial,
determinando que ela ser de natureza funcional, tornando-a absoluta e
improrrogvel.
Ademais, a lei 8.078/90 prev exceo regra do local do dano, quando o dano for
nacional ou regional que abranja mais de um Estado.
2.8 Procedimento
A ACP pode ser proposta subsidiariamente sob o rito ordinrio ou sumrio do
processo civil, cabendo provimento liminar quando estiverem presentes os
pressupostos de aparncia do bom direito e do perigo da demora ou ainda a tutela
antecipada.
Existe divergncia doutrinria a respeito da possibilidade de antecipao da tutela na
ACP. Parte dos doutrinadores entende que, por haver tratamento especfico da liminar
na LACP, no se aplica ACP a antecipao de tutela (MEIRELLES, 2003, p. 179).
Outra corrente, por seu turno, aceita a tutela antecipada especificamente nas aes
que tenham por objeto o cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer (BARROSO,
2003, p. 238).
O artigo 4 da LACP estatui a possibilidade de ajuizamento de ao cautelar
preparatria ou incidental ao civil pblica. Tal disposio torna-se, contudo,
desnecessria, diante da previso de aplicao subsidiria do Cdigo de Processo
Civil ao civil pblica (Lei 7.347/85, artigo 19). O procedimento da ao cautelar
relativa ACP ser o previsto no CPC, incidindo as regras pertinentes aos processos
cautelares inespecficos (CPC, artigos 796 a 812).

2.9 Sentena
Se julgado procedente a ao o ente da administrao pblica ser compelido a
corrigir o ato anulado voltando para o estado anterior, no sendo possvel responder,
ento, patrimonialmente pelos danos causados, no sendo descartada a possibilidade
de ao de regresso contra terceiros responsveis solidrios do ato impugnado.
Ainda mais, o legislador previu a possibilidade da indenizao ser revertida para um
fundo prprio criado por lei para subvencionar no somente a leso ora causada mas
a maioria dos interesses difusos de nossa sociedade. Importante ressaltar a finalidade
supletiva deste remdio constitucional, qual seja, compelir o ente pblico omisso a
atuar. A sentena somente ter eficcia no territrio de competncia do juzo
proferidor.
2.10 Recursos
Como na ao popular, todos os recursos tanto para o juiz a quo, quanto para o
juiz ad quem, admitidos pelo diploma processual civil vigente, quando apropriados,
so admitidos. Recebendo recurso da sentena procedente caber efeito suspensivo
caso o magistrado atribua na inteno de evitar danos irreparveis parte, tendo
ainda o efeito devolutivo.
A sentena improcedente somente ter eficcia aps a confirmao do recurso
ordinrio, portanto as partes no recorrendo caber recurso de ofcio.
2.11 Execuo
A execuo definitiva da sentena deve ser providenciada pela parte interessada. No
caso de associao, no promovendo esta a execuo em sessenta dias, o Ministrio
Pblico ou os demais legitimados podero faz-lo, conforme dispes o artigo 15 da lei
7.347/85. O Ministrio Pblico tem o dever, os demais faculdade.
Em razo da alterao promovida no processo de execuo civil para as obrigaes
de dar e fazer (exceto de dar dinheiro), a sentena passa a expressar quase uma
ordem mandamental, devendo ser cumprida, sob pena de incidirem as imposies dos
artigos 461 e 461-A do CPC.
3. Concluso
Pode-se concluir, portanto, que a ao popular e ao civil pblica, ambas remdios
constitucionais disponibilizados pelo legislador para a proteo e manuteno dos
direitos civis, comportam vrias particularidades, como por exemplo no que tange a
legitimidade, dentre outras.
Hodiernamente, a Ao Popular mostra-se como uma das formas mais especficas e
diretas de obteno de uma proteo satisfatria dos bens jurdicos de titulares
indeterminados, possibilitando assim o exerccio da cidadania, pois este instituto
garante ao cidado que ele possa fiscalizar a administrao no exerccio da prtica de
seus atos.
Conclumos ainda que, a ao civil pblica se mostra como um instrumento eficiente
para tutelar direitos difusos, coletivos, individuais homogneos, de forma a condenar
em obrigao de fazer ou no fazer e, ainda, de indenizar ou reparar o dano causado.