Citar Lexis N 0021/000155

Gnero: Doctrina
Ttulo:

Los procedimientos administrativos especiales y el derecho comercial

Autor:

Halpern, David A.

Fuente: RDCO 2000-187

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO - 01) Generalidades

Halperin, David(1)
Tras un examen de la evolucin histrica del acceso a la justicia en el derecho procesal
administrativo, el autor analiza la vigencia de determinados procedimientos administrativos
especiales, referidos a la actividad de polica del Estado vinculados al control de actividades
mercantiles, y cul es el estado actual del rgimen de tales procedimientos especiales que
culminan con un recurso directo ante el rgano judicial.
Sumario: I. Aspectos previos: 1. El procedimiento administrativo general y el acceso a la justicia.
1.1. Primera poca: La venia legislativa. 1.2. Segunda poca: El reclamo administrativo previo, ley
3952. Coexistencia con los denominados recursos directos. 1.3. Tercera poca: La ley 19549: la va
del recurso y la del reclamo. 1.4. La profeca frustrada. 2. Los procedimientos especiales. El caso
de la aplicacin del derecho mercantil. II. Los procedimientos especiales en la actualidad. 3. Los
procedimientos generales y especiales en la ley 19549. 3.1. Los principios de la ley 19549 en esta
materia. 3.2. Las otras excepciones a la generalidad y las facultades delegadas al Poder Ejecutivo.
4. La evolucin de los principios de generalidad, exclusividad y absorcin. 4.1. Primera poca: de
1973 a 1996. 4.1.1. Respecto de los entes descentralizados que no son entes autrquicos y
personas pblicas no estatales. 4.1.2. Respecto de los procedimientos ante las fuerzas armadas y
de seguridad. 4.1.3. Procedimientos administrativos especiales. 4.1.4. Lo atinente a las dos
delegaciones restantes. 4.2. Segunda etapa: de 1996 a 2000. 4.2.1. Paulatina adaptacin al
rgimen general?, o aplicacin irrestricta de la ley 19549 y su reglamentacin? 4.2.2. Los
procedimientos especiales que mantienen su vigencia. 4.2.3. Las sociedades y empresas del Estado
y los procedimientos ante las fuerzas armadas y de seguridad. 5. Conclusiones.
I. ASPECTOS PREVIOS.
1. El procedimiento administrativo general y el acceso a la justicia.
1.1. Primera poca: La venia legislativa.
Los primeros antecedentes legislativos nacionales se remontan a las leyes 27 Ver Texto y 48 Ver
Texto , sobre organizacin de la justicia nacional(2).
En aquel entonces se debatieron dos doctrinas opuestas. Por un lado, la de la libre demandabilidad
del Estado (propugnada por Vlez Sarsfield y Quintana), y por otro lado, la que planteaba la
indemandabilidad del Estado, con la excepcin de la autorizacin por va de la venia legislativa
previa (defendida por Gorostiaga)(3).
En un primer momento, tanto en el plano legislativo, como en el jurisdiccional, se acept el criterio
de la indemandabilidad del Estado, aunque luego se fue evolucionando, paulatinamente, hacia la
concepcin que defenda la libre demandabilidad estatal(4).
En los primeros tiempos, en el caso "Seste y Seguich c. Gobierno nacional" (C.S.N., 1864, "Fallos",
1317), el alto tribunal tuvo la oportunidad de interpretar que el Estado no puede ser llevado a
pleito sin su asentimiento, y que el art. 100 (actual 116 Ver Texto ) de la Constitucin alude slo a
los casos en que la Nacin es parte demandante(5). Despus en los casos "Domingo Mendoza"(6)
(C.S.N., 1865, "Fallos", 1485) y "Juan Carlos Gmez"(7) ("Fallos", 2-36), reafirma la falta de
jurisdiccin de los tribunales respecto de la Nacin y afirma que el Congreso de la Nacin debe

decidir sobre esas reclamaciones, facultado como est por la Constitucin para arreglar el pago de
la deuda pblica. Es decir, que en la primera etapa el Congreso deba resolver el reclamo y no
deba pedirse venia legislativa para demandar al Estado. Este procedimiento, en que el Congreso
nacional deba resolver expresamente y por s pagar o no lo reclamado, fue seguido por la prctica
legislativa en varias oportunidades"(8).
La cuestin atinente al consentimiento previo y la venia legislativa se advierte "en el fallo "Don
Anselmo Nez" (1872, "Fallos", 12-227), donde la Corte Suprema afirm expresamente que para
demandar al Estado se requiere el consentimiento expreso del Poder Ejecutivo. En el ao 1871 por
ley 475 y en el ao 1874 por ley 675 se autoriza a los reclamantes para que hagan valer ante la
justicia la reclamacin promovida. De esta forma es el Congreso, no la jurisprudencia, quien
plantea originalmente la venia legislativa, la que es entonces aceptada por la Corte ("Aguirre
Carranza y Ca.", 1880, "Fallos", 22-385), y fija el criterio jurisprudencial de que el tribunal tendr
jurisdiccin en las demandas contra la Nacin siempre que haya una previa venia o autorizacin
legislativa para entablar la demanda"(9).
1.2.Segunda poca: El reclamo administrativo previo, ley 3952. Coexistencia con los denominados
recursos directos.
El Congreso de la Nacin sancion en el ao 1900 la ley 3952, llamada "Ley de demandas contra la
Nacin". Merced a lo dispuesto en el art. 1 Ver Texto de esta ley, caba distinguir entre la actividad
del Estado cuando actuara como Poder Pblico y cuando actuara como persona jurdica. En
definitiva, por medio de esta norma se plasm en nuestro ordenamiento la teora de la doble
personalidad del Estado, y la consecuente distincin entre los actos de imperio y de gestin,
actualmente ya superada(10).
De este modo, toda vez que el Estado nacional actuara como persona de derecho privado se le
poda demandar sin venia (o autorizacin) legislativa y con slo un reclamo administrativo previo.
En tanto, si actuaba como persona de derecho pblico era necesaria la mentada autorizacin. La
distincin planteada por esta ley se solucion al sancionarse la ley 11634 Ver Texto en el ao 1932,
que modific el art. 1 Ver Texto de la ley 3952. All, se suprimi el requisito de la venia
legislativa(11).
Entonces, como consecuencia de la nueva ley ya no era necesaria la venia legislativa previa, en
ninguno de los dos casos mencionados. Pero s se mantuvo la obligatoriedad de la reclamacin
administrativa previa(12).
Cuadra sealar que conforme con lo que disponan los arts. 1 Ver Texto y 2 de la ley 3952 el
rgimen era el siguiente: Los tribunales federales y los jueces letrados de los territorios nacionales
conocern de las acciones civiles que se deduzcan contra la Nacin, sea en su carcter de persona
jurdica o de persona de derecho pblico, sin necesidad de autorizacin legislativa previa; pero no
se les podr dar curso sin que se acredite haber producido la reclamacin de derecho controvertido
ante el P.E. y su denegacin por parte de ste (art. 1). Si la resolucin de la administracin
demorase por ms de seis meses despus de iniciado el reclamo ante ella, el interesado requerir
el pronto despacho, y si transcurriesen otros tres meses sin producirse dicha resolucin, la accin
podr ser llevada directamente ante los tribunales, acreditndose el trascurso de dichos plazos
(art. 2). Por su parte, el art. 7 de la ley estableca que "las decisiones que se pronuncien en estos
juicios, cuando sean condenatorios contra la Nacin, tendrn carcter meramente declaratorio,
limitndose al simple reconocimiento del derecho que se pretende".
Por su parte, la jurisprudencia comenz a acoger excepciones a la reclamacin previa, admitiendo
la demandabilidad directa(13), en el caso, entre otros, que la pretensin fuera de daos y
perjuicios o la persona demandada fuera una persona jurdica pblica estatal distinta al Estado
nacional.
Paralelamente el Congreso de la Nacin sancion diversas leyes que contenan procedimientos
especiales, destinados a la aplicacin de penas de polica.
Para comprender adecuadamente la cuestin debemos partir de la distincin entre poder de polica
y actividad administrativa de polica.

Por poder de polica debe entenderse una actividad del rgano legislativo destinada a reglamentar y, por ende, limitar- derechos individuales, fundada en la potestad contenida en el art. 14 Ver
Texto de la Constitucin nacional, y con la restriccin establecida en el art. 28 Ver Texto del mismo
cuerpo. La actividad de polica es, en tanto, aqulla efectuada por la administracin, fundada en
ley, que aplicando las penas previstas en la ley, restringe mediante la coaccin los derechos de los
particulares(14).
Advirtase que en esta materia hubo dos etapas. En la primera -criterio "narrow"-, el Congreso
poda establecer restricciones a los derechos individuales en aras de la seguridad, salubridad y
moralidad.
En la segunda, -criterio "broad and plenary"- se ampla esta nocin, con un criterio ms extenso,
que poda restringir los derechos individuales con fines econmicos y sociales(15).
Est en claro, entonces, que en un principio el Congreso de la Nacin sancion regmenes que
contenan procedimientos especiales en materias que se vinculaban a la salubridad, moralidad y
seguridad.
Despus de la dcada de 1930 la Corte Suprema de Justicia de la Nacin adopt el criterio amplio.
No fue extrao, entonces, que con un esquema econmico agroexportador -y siguiendo aquel
principio- se sancionara leyes vinculadas al control de la agricultura y la ganadera. Con
posterioridad, al abandonar nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nacin el criterio restrictivo en
materia de poder de polica y al haber adoptado el criterio "broad and plenary", la consecuencia fue
que se reglamentara derechos individuales con fines econmicos y sociales, y en ambos casos se
establecieron sanciones para quienes transgredieran sus normas y, a su vez, previeron un
procedimiento administrativo especial que, en general, culminaba con un recurso directo ante la
justicia.
1.3.Tercera poca: La ley 19549: la va del recurso y la del reclamo.
La sancin de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, 19549, marca el ocaso de la
reclamacin administrativa previa a la demanda judicial. Por una parte prev la impugnacin
judicial de actos administrativos de alcance individual y de reglamentos (actos de alcance general)
con una habilitacin de instancia administrativa distinta de la del reclamo administrativo previo a la
demanda judicial (ver arts. 23 Ver Texto , 24 y 30 Ver Texto de la ley 19549). Por otra parte, la
propia ley eleva a categora legislativa las numerosas excepciones a dicha reclamacin que ya la
jurisprudencia vena reconociendo (cfr. art. 32 Ver Texto , ley 19549). No obstante, en los casos en
que se prevn excepciones a la reclamacin, el demandante siempre tendr opcin para elegir
directamente la va judicial o intentar previamente la reclamacin(16).
1.4. La profeca frustrada.
Una calificada doctrina(17) ha afirmado que en nuestra historia jurdica-administrativa, y en
algunos casos en el derecho comparado, existi siempre una ntima relacin entre dos institutos de
nuestro derecho administrativo: la responsabilidad del Estado y el contencioso administrativo. A su
vez, en este ltimo caso, tambin existi una vinculacin entre los requisitos para acceder a la
jurisdiccin judicial y la ejecucin de la sentencia. Es decir, entre la responsabilidad y el proceso, y
dentro de ste respecto de su permiso de entrada, el reclamo previo, y la efectividad de la salida,
representada por el carcter declarativo y ejecutivo de la sentencia.
Sucede que desde "hace mucho ya corra en forma conjunta la indemandabilidad del Estado y su
irresponsabilidad, como si la una fuera consecuencia de la otra, situacin que qued demostrada ya
en los albores de nuestra organizacin jurdica e institucional al debatirse la relacin estrecha que
deba existir entre la responsabilidad misma del Estado y la posibilidad que ste fuera demandado
libremente, triunfando la tesis contraria con la sancin de la ley 3952, del ao 1900"(18).
Pinsese que en el 1900 con la ley 3952, la venia legislativa fue obviada slo cuando el Estado
actuaba como persona jurdica, como dijimos, mientras el art. 7 Ver Texto de la ley 3952
consagraba el efecto meramente declarativo de la sentencia.

Ello supuso en la realidad jurdica que progresivamente se hizo jurdicamente ms sencillo para el
administrado el acceso a la jurisdiccin judicial, y simultneamente en las dcadas de 1930 y 1940,
se fue estableciendo un procedimiento para lograr la ejecucin de la sentencia, estatuido
pretorianamente en el fallo "Pietranera" de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin(19).
En "Pietranera", sostuvo el alto tribunal:
"El art. 7 Ver Texto de la ley 3952 no descarta la pertinencia de una interpretacin judicial
tendiente al adecuado acatamiento del fallo, en el caso de una irrazonable dilacin en su
cumplimiento por la Administracin pblica.
"Si se ha dispuesto por sentencia firme el desalojo del inmueble ocupado por el Estado, es legtimo
arbitrar una prudente medida destinada a hacer cumplir el fallo, ya que otra interpretacin del art.
7 de la ley 3952 conducira a ponerlo en colisin con la garanta constitucional de la propiedad; la
prolongacin sine die de esta ocupacin sin derecho vendra a ser una suerte de expropiacin sin
indemnizacin o, cuanto menos, una traba esencial al ejercicio del derecho de propiedad.
"Resulta prudente la sentencia de desalojo que no fija plazo de cumplimiento sino que requiere que
el Gobierno nacional manifieste en qu fecha va a desalojar el inmueble, con lo que el intimado
queda en condiciones para tomarse el plazo razonable que corresponda; la advertencia final de que
en caso de silencio el plazo ser fijado judicialmente, no es sino el corolario lgico de la potestad
de los jueces de hacer cumplir sus decisiones en defensa del imperio del derecho".
A partir de all la ley 19549 "aliger" la contenciosidad administrativa previa a la habilitacin de
instancia, pero incorpor, respecto de la impugnacin del acto administrativo, plazos de caducidad
que -en ese momento- afectaron a varios incautos.
Con el tiempo, se fue afectando la ejecucin de las sentencias contra el Estado, a partir del ao
1988, con diversas restricciones que exceden el objeto de este estudio. Fcticamente, en tanto,
podemos sostener que en ese procedimiento de contenciosidad previa, la administracin no revisa
lealmente su obrar para declararlo lcito o ilcito.
De all que podemos concluir que, en rigor, esa contenciosidad previa se ha transformado en una
mera "carrera de obstculos", para que el particular pueda acceder a la instancia judicial. En tanto,
en lo que atae a la ejecucin de sentencia, al someterla a la aprobacin de las partidas
presupuestarias, en la prctica importa sostener que hoy tienen un efecto meramente declarativo,
como a principios de siglo.
La conclusin que podemos extraer es que:
a) Para el acceso a la justicia se fue procurando aligerarlo, especialmente a partir del decreto
1883/91 Ver Texto . No obstante, hubo determinados proyectos, en los ltimos diez aos, que
pretendieron agravar el sistema de acceso a la justicia.
b) En lo que atae a la ejecucin de las sentencias estimamos que el rgimen actual y su
implementacin afecta al estado de derecho.
En consecuencia, la afirmacin del profesor Armando Canosa, en el sentido de que exista un
paralelismo entre una mejor facilitacin del acceso a la justicia y la satisfaccin en lo que atae al
cumplimiento de la sentencia, hoy no constituye, lamentablemente, una realidad.
As lo demuestra, por otra parte, el proyecto de Ley de Emergencia Econmica, hoy en trmite ante
el Congreso de la Nacin.
Debo puntualizar, no obstante, que es muy loable que tanto el rgimen de procedimiento
administrativo de la Ciudad de Buenos Aires, aprobado por decreto de necesidad y urgencia
1510/97, como el Cdigo Contencioso-Administrativo y Tributario aprobado por ley 189,
mantengan en lo que atae al acceso a la justicia, un rgimen esencialmente similar al que rige en
el mbito nacional, para evitar complicaciones a los administrados y sus letrados.

Intuyo que los Dres. Juan O. Gauna, Ernesto Marcer y Jorge Barbagelatta se deben llevar los lauros
de esta iniciativa.
2. Los procedimientos especiales. El caso de la aplicacin del derecho mercantil.
Como hemos puntualizado anteriormente, la admisin por parte de la Corte Suprema de Justicia de
la Nacin de un criterio amplio en materia de poder de polica (broad and plenary), signific que el
Estado nacional emitiera un conjunto de disposiciones que tenan por objeto o por efecto restringir
derechos individuales y un rgimen caracterizado por la coaccin, con fines econmicos y sociales.
Ello se fue ampliando, con el correr del tiempo y a partir de la dcada iniciada en 1930, y como
resultado de las especiales circunstancias vividas entonces, tales regmenes fueron expandindose
exponencialmente.
En general estos regmenes contaban con procedimientos especiales que tenan por objeto
determinar la existencia real del incumplimiento imputado al particular, y aplicar -en su caso- una
sancin prevista en la ley.
Estas sanciones se caracterizaban porque, conforme a las normas sancionadas por el Congreso de
la Nacin, deban impugnarse mediante recursos directos ante la justicia.
La mayora de estos procedimientos especiales no detallan los distintos actos procesales que lo
integran. Esto es, si deben elevarse de inmediato al tribunal y ste lo sustancia, o si el rgano
administrativo debe realizar alguna clase de sustanciacin.
El Proyecto de Cdigo Contencioso-Administrativo de la Repblica Argentina enviado al Congreso
en 1999, regula con carcter general el procedimiento a seguir en todos los recursos previstos en
procedimientos especiales (ver arts. 43 y ss.). Sus principios son los siguientes:
a) No son sustituibles por los regmenes generales de impugnacin.
b) Deben ser promovidos ante el rgano administrativo que emiti el acto dentro de los 30 das,
contados a partir de la notificacin del acto a impugnarse.
c) Si no se consigna en el acto de notificacin el recurso que procede y el plazo para hacerlo, el
plazo para la impugnacin ser de 60 das.
d) El rgano administrativo emisor del acto que recibe el recurso deber elevarlo en el plazo de 10
das al rgano judicial que debe resolver la cuestin.
e) Dicho rgano judicial deber pronunciarse sobre su competencia en el primer acto.
f) El tribunal respectivo deber notificar que las actuaciones se hallan a conocimiento del tribunal,
que genera en el particular la carga de fundar el recurso.
g) De esa fundamentacin se da traslado al Estado por 10 das, y si hubiera otros intervinientes
tambin se le dar traslado por 10 das.
h) Si hubiera hechos controvertidos se abrir a prueba.
i) Se fijan plazos para resolver.
Pero adems, esas normas prevn diversos rganos judiciales revisores de la actividad de la
Administracin. En algunas materias indican jueces de primera instancia de diversos fueros, pero
en la mayora de los casos se otorga competencia a las cmaras de apelaciones, y, segn las
materias de que se trate, se indican como competentes para analizar la legitimidad del obrar de la
Administracin a las cmaras de apelaciones en lo Civil, en lo Comercial, del Trabajo, y en lo Penal
Econmico. En algunos regmenes se indica como alternativa la Cmara Federal del interior que
corresponde, segn el domicilio del interesado.

Asimismo, cuadra sealar que no existe un procedimiento fijo, en lo que atae a si el recurso
directo debe ser presentado fundado o no; la situacin vara de acuerdo a lo dispuesto en cada
procedimiento especial.
Muchos de tales procedimientos son un producto del proceso de publificacin del derecho
mercantil. Se trata de normas que regulaban actividades comerciales o mercantiles, como -entre
otras- las leyes siguientes:
a) 22315 Ver Texto , que regul la Inspeccin General de Justicia;
b) 17811 Ver Texto , sobre oferta pblica de ttulos valores y la regulacin de la Comisin Nacional
de Valores;
c) 20266 Ver Texto , sobre el ejercicio de la profesin de martillero;
d) 20680 Ver Texto , de abastecimiento, hoy prcticamente derogada;
e) 22802 Ver Texto , sobre identificacin de mercaderas y lealtad comercial;
f) 19511 Ver Texto , sobre sistema mtrico legal argentino;
g) 25156 Ver Texto , sobre defensa de la competencia;
h) 17491 Ver Texto , sobre cinematografa;
i) 19315 , rgimen de cambio;
j) 22363 , sobre rgimen de marcas;
k) 20091 Ver Texto , de los aseguradores y su control;
l) 21526 Ver Texto y 22529 Ver Texto , de entidades financieras;
m) 22400 Ver Texto , que regula a los productores y asesores de seguros;
n) 22415 Ver Texto , Cdigo Aduanero;
o) 22426 Ver Texto , sobre trasferencia de tecnologa;
p) 22285 Ver Texto , sobre radiodifusin;
q) 20094 Ver Texto , sobre navegacin;
r) 23094 Ver Texto , sobre puertos;
s) 17319 Ver Texto , sobre hidrocarburos;
t) 20337 Ver Texto , sobre cooperativas;
u) 19550 Ver Texto , sobre sociedades comerciales.
A todos estos regmenes habr que agregar muchos otros que regulan industrias como las del gas,
la electricidad, las telecomunicaciones establecidas junto con los procesos de privatizacin
realizados en los ltimos diez aos.
II. LOS PROCEDIMIENTOS ESPECIALES EN LA ACTUALIDAD.

3. Los procedimientos generales y especiales en la ley 19549.

3.1. Los principios de la ley 19549 en esta materia.
El profesor Hctor J. Escola, uno de los redactores del proyecto que luego se transform en la ley
19549, en el trabajo titulado mbito de aplicacin de la legislacin de procedimiento administrativo
-publicado en la obra colectiva Procedimiento administrativo, editada por la Universidad del Norte
Santo Toms de Aquino (Catlica de Tucumn), UNSTA, Tucumn, 1982- estableci cules eran los
principios esenciales en lo que atae a su mbito de aplicacin.
El primer principio que cita es el de generalidad -"indispensable generalidad", indica el autor-, que
se sustenta en la circunstancia de que las normas de procedimiento administrativo deben ser
observadas por todos los rganos y las entidades autrquicas que componen la Administracin, en
todos los casos en que se desarrolla una actividad administrativa.
Este principio ha sido establecido en el propio art. 1 Ver Texto de la ley 19549, al disponer que sus
normas de procedimientos son aplicables a toda la Administracin pblica nacional centralizada y
descentralizada, inclusive entes autrquicos.
El mismo autor recuerda como segundo principio el de exclusividad, que importa aseverar que
solamente los procedimientos consagrados en las normas son los nicos procedimientos vlidos y
admisibles, por donde debe tramitar el obrar administrativo. La consecuencia es que resulta, por
ende, jurdicamente inadmisible transitar por otros procedimientos previstos en otras normas o
emplear trmites arbitrados directamente por rganos o entes administrativos.
En consecuencia, generalidad y exclusividad son principios complementarios, esto es, el
procedimiento administrativo reglado se explica en exclusividad (con prescindencia de otros), a la
generalidad de la Administracin.
Por lo dems existe un tercer principio, conocido como de absorcin y tambin como de extensin
o subsidiariedad. Por este principio se han de aplicar las normas del procedimiento general, en
aquellos regmenes excluidos expresamente de su aplicacin por la propia ley de procedimientos.
Tal absorcin se configura por la necesaria aplicacin de ciertos principios bsicos de las normas
generales.
Escola puntualiza que, de algn modo opuestos a los principios de generalidad y exclusividad se
encuentran los procedimientos especiales.
No comparto esta afirmacin del profesor Escola en el sentido de que los procedimientos especiales
sean opuestos a tales principios, sino que son slo sus excepciones. Su enorme cantidad, en algn
momento hacan dificultoso saber, a ciencia cierta, cules eran los procedimientos comprendidos
dentro de la generalidad y exclusividad y cules no.
Ahora bien, el propio Escola recuerda que a los redactores del proyecto la realidad les marc que al
momento de la sancin de la ley 19549 exista una enorme cantidad de procedimientos especiales
que convivan al margen del rgimen general y con caractersticas propias.
En este orden de ideas la propia ley 19549 estableci distintas normas que excluan la aplicacin
del rgimen general y autorizaban a establecer regmenes especiales.
Por una parte, en el propio art. 1 hay dos mbitos distintos de exclusin de la aplicacin de la ley
19549. Una de ellas es expresa y la otra en razn de la interpretacin del texto.
En lo que respecta a la exclusin expresa del rgimen general prevista en el art. 1 Ver Texto de la
ley 19549, se trata de los regmenes procedimentales aplicables a los organismos militares, de
defensa y de seguridad.
En lo que atae a la exclusin del rgimen general por interpretacin del art. 1 de la ley 19549,
cabe destacar que la cuestin se vincula a cul es el alcance de los trminos "administracin
descentralizada" en la disposicin citada.

Al respecto, el mencionado art. 1 Ver Texto de la ley 19549 dispone que "las normas del
procedimiento administrativo que se aplicarn ante la Administracin pblica nacional centralizada
y descentralizada, inclusive entes autrquicos, (...) se ajustarn a las propias de la presente ley y a
los siguientes requisitos (...)".
Para algunos autores, como el maestro Gordillo, se trata de una inconsistencia referirse
simultneamente a la descentralizacin y a las entidades autrquicas, cuando las segundas estn
comprendidas en el concepto de descentralizacin(20).
Estimo que aqu nos encontramos frente a un serio problema de interpretacin, acerca de cul es el
contenido del trmino "descentralizacin", en el art. 1 Ver Texto de la ley 19549. Mientras para el
destacado autor citado la norma se refiere a la creacin de personas pblicas -uno de los
significados del trmino "descentralizacin"-, estimamos que el legislador se ha referido a la
tcnica conocida genricamente como "desconcentracin" por la mayora de la doctrina y que una
calificada doctrina denomina tambin "descentralizacin burocrtica"(21).
En efecto, para un sector doctrinario la "descentralizacin" administrativa importa -como lo
sealamos- la creacin de personas jurdicas y por "desconcentracin" debe entenderse aquella
tcnica por la cual las competencias no son atribuidas directamente a las mximas autoridades de
la organizacin administrativa, sino a rganos de la administracin que se encuentran en grados
inferiores de la Administracin, como por ejemplo, la Polica Federal Argentina(22).
En cambio, otros autores, como dijimos, califican a la "desconcentracin" como "descentralizacin
burocrtica" (por oposicin a la descentralizacin administrativa, que importa la creacin de
personas jurdicas)(23).
En consecuencia lo que se debate es si el art. 1 Ver Texto de la ley 19549, al referirse a
"Administracin descentralizada", se refiere a las personas jurdicas creadas en virtud del proceso
de descentralizacin -como creacin de personas jurdicas- o a la tcnica por la cual se crean
rganos desconcentrados o descentralizados burocrticamente dentro de la organizacin
administrativa de una misma persona pblica.
A mi juicio, la ley 19549 se ha referido a este ltimo caso. La lgica y el buen sentido as lo
indican(24).
En efecto, pinsese cul de estos textos resulta ms coherente:
a) "Las normas de procedimiento que se aplicarn ante la Administracin pblica nacional,
concentrada y desconcentrada (en lugar de "descentralizada", como seala la ley) inclusive a los
entes autrquicos" -que es la que proponemos-, o,
b) "Las normas de procedimiento que se aplicarn ante la Administracin pblica nacional, a las
entidades (personas pblicas) descentralizadas (que comprenden a los entes autrquicos),
inclusive a los entes autrquicos".
La incoherencia de esta ltima interpretacin es ostensible.
Si se tiene en cuenta que las entidades autrquicas son las personas pblicas estatales que poseen
un objeto o fin estatal(25), quedan excluidas del art. 1 los entes que no poseen un objeto estatal,
vale decir, civil y comercial.
De lo expuesto quedan excluidos de la generalidad como principio:
a) los procedimientos ante los organismos militares de defensa y seguridad;
b) los procedimientos ante entes descentralizados que no son entidades autrquicas (esto es, las
que tienen por objeto una actividad civil y comercial).

Pero adems, en el art. 2 Ver Texto de la ley 19549 se excluyen otros procedimientos de la
generalidad, a cuyo respecto se establecieron delegaciones legislativas, los que trataremos
seguidamente.
3.2.Las otras excepciones a la generalidad y las facultades delegadas al Poder Ejecutivo.
En el art. 2 Ver Texto de la ley 19549 se establecen otras excepciones al principio de generalidad.
Bsicamente se trata de los denominados "procedimientos administrativos especiales" sobre los
que nos venimos refiriendo en este trabajo, a los cuales se excluye de la aplicacin de las normas
generales de esa ley.
Respecto de estos procedimientos especiales el legislador (de facto) estableci delegaciones al
Poder Ejecutivo Nacional.
La primera de ellas consista en que en el plazo de 120 das, el Poder Ejecutivo deba determinar
cules seran los procedimientos especiales que mantendran su vigencia frente al procedimiento
general.
La segunda se refera a la facultad atribuida al rgano ejecutivo de "sustituir las normas legales y
reglamentarias de ndole estrictamente procesal de los regmenes especiales que subsistan, con
miras a la paulatina adaptacin de stos al sistema del nuevo procedimiento y de los recursos
administrativos por l implantados, en tanto ello no afectare las normas de fondo a las que se
refieren o apliquen los citados regmenes especiales".
Pero, adems, la ley 19549 facult al Poder Ejecutivo Nacional a que ejercite dos delegaciones
ms.
Concretamente lo facult a dictar el procedimiento administrativo que regir respecto de los
organismos militares, de defensa y seguridad, "(...) a propuesta de stos, adoptando los principios
bsicos de la presente ley y su reglamentacin".
Adems lo facult a determinar las circunstancias y rganos competentes para calificar como
reservadas o secretas determinadas actuaciones, aunque las actuaciones que integren sean
pblicas.
Como sntesis de lo expresado hasta ahora, eran tres las excepciones establecidas en 1972 por la
ley 19549 al principio de generalidad del procedimiento administrativo:
a) los procedimientos ante los entes descentralizados que no fueran entes autrquicos, ya que
respecto de stos se aplica el procedimiento general;
b) los procedimientos ante los organismos militares de defensa y la seguridad;
c) los procedimientos especiales que determinara el Poder Ejecutivo nacional dentro de los 120 das
de la vigencia de la ley 19549.
Ahora bien, cabe preguntarse cmo jugaba, en la propia ley, el principio de absorcin (o
supletoriedad o extensin), con respecto a la aplicacin del rgimen general a los procedimientos
excluidos. La situacin era la siguiente:
1) En lo que atae a los procedimientos ante los entes descentralizados que no fueran entes
autrquico no encontramos en la ley 19549 ninguna norma que se refiera a ellos. Deberemos
esperar a la sancin del decreto 9101/72 Ver Texto , dictado en virtud de la facultad delegada para
determinar cules procedimientos mantenan su vigencia.
2) En cuanto a la personas pblicas no estatales, es decir, a aquellas que estn fuera de los
cuadros de la Administracin (pero a las cuales el Estado le ha otorgado cometidos pblicos, p.ej.,
los colegios profesionales), se les aplica el derecho pblico, y a mi juicio la ley 19549, a la actividad
administrativa comprendida dentro de los cometidos pblicos a ellas atribuidos.

3) En lo que respecta a los procedimientos ante los organismos militares, de defensa y seguridad,
su exclusin respecto de los principios de generalidad y exclusividad siempre fue interpretada
restrictivamente.
De esta forma, se consider que hay una serie de procedimientos que por su ndole, dinmica y
especiales caractersticas, que no pueden someterse a las normas generales de procedimiento
administrativo.
En tanto para el caso de los procedimientos de los organismos que no tengan tales caractersticas,
se pueden aplicar las normas generales.
Por ello, Escola(26) distingue entre las normas sobre procedimientos administrativos que se
refieren a los aspectos operativos de las fuerzas armadas y de seguridad y organismos de defensa,
de aquellos procedimientos que no se refieren a tales aspectos. A estos ltimos se les aplica los
principios de generalidad y exclusividad, y, por ende, las normas generales de procedimiento
administrativo.
4) Con relacin a los procedimientos administrativos que habrn de mantener vigencia con la
sancin del decreto que los determine, el propio art. 2 Ver Texto de la ley 19549 establece que "la
presente ley ser de aplicacin supletoria en las tramitaciones administrativas cuyos regmenes
especiales subsistan". Ms adelante procuraremos precisar qu comprende la mentada aplicacin
supletoria.
4. La evolucin de los principios de generalidad, exclusividad y absorcin.
4.1. Primera poca: de 1973 a 1996.
4.1.1.Respecto de los entes descentralizados que no son entes autrquicos y personas pblicas no
estatales.
El art. 2 del decreto 9101/72 -aquel que se dict en virtud de la delegacin establecida en el art. 2
de la ley 19549 de establecer los procedimientos especiales que mantienen su vigencia- se refiere
expresamente a la aplicacin de las disposiciones de la ley 19549 y su reglamento a los entes
descentralizados que no tienen la forma jurdica de entidades autrquicas.
El citado art. 2 del decreto 9101/72 textualmente estableca:
"Art. 2.-Los procedimientos en entidades financieras oficiales, empresas del Estado, sociedades de
economa mixta, sociedades annimas con participacin mayoritaria estatal, sociedades en las que
el Estado fuera titular de todo o parte del patrimonio social y en el Tribunal Administrativo de la
Navegacin, se regirn por sus respectivos regmenes y lo que fuere pertinente del ttulo VIII del
reglamento aprobado por decreto 1759/72. Las dems normas de dicho reglamento y las de la ley
19549 se aplicarn supletoriamente.
"Los procedimientos en entes con personalidad jurdica pblica no estatal se regirn asimismo por
sus respectivos regmenes, y supletoriamente por la ley 19549 y el reglamento aprobado por
decreto 1759/72".
Como consecuencia de lo expuesto respecto de las entidades estatales que no tenan un objeto
estatal -fundamentalmente empresas del Estado y aqullas con forma jurdica societaria-, se les
aplicaba directamente la ley 19549 y su reglamentacin en lo que atae a la impugnacin de sus
decisiones (a ello se refiere el ttulo VIII de su reglamentacin), y se aplicaba supletoriamente la
ley 19549.
Ahora bien, pinsese que los actos que emitan estos entes se regan fundamentalmente por el
derecho privado en su actividad mercantil especfica, pero respecto del control estatal sobre ellas,
sus adquisiciones u obras, o cuando actuaban como autoridad de contralor de los particulares, se
deban regir por el derecho pblico.

En el mismo perodo el decreto 3700/77 Ver Texto extendi las normas del recurso de alzada a
estos entes cuyo objeto era comercial e industrial.
Cuadra recordar que el art. 94 del reglamento de la ley 19549 aprobado por decreto 1759/72 prev
el recurso de alzada contra los actos administrativos definitivos emanados del rgano superior de
un ente autrquico; esto es, que tiene fines estatales exclusivamente.
El mencionado decreto 3700/77 incluy como art. 98 bis el siguiente texto:
"El recurso de alzada podr interponerse contra los actos administrativos definitivos o que impidan
totalmente la tramitacin del reclamo o pretensin del recurrente, emanados del rgano superior
de una empresa del Estado, de una sociedad mixta o de economa mixta, de una sociedad annima
con participacin estatal mayoritaria o de una sociedad del Estado".
Este texto provoc polmica ya que la Procuracin del Tesoro de la Nacin entendi, con una
interpretacin literal, que slo proceda ese recurso, que la doctrina denomin "recurso de alzada
impropio", cuando el impugnado fuera un acto administrativo regido ntegramente por el derecho
pblico(27). En tanto para aquellos autores para quienes estos entes se regan siempre por el
derecho pblico, esta norma se aplicaba a toda clase de actos de ellas emanados(28). Para otros
autores(29) se trataba de una extensin del concepto de control o tutela administrativa(30).
Respecto de las personas pblicas no estatales, es decir a aqullas fuera de los cuadros de la
Administracin a la que se le atribuyen cometidos pblicos, se aplicaba supletoriamente la ley
19549.
Luego se sancion el decreto 1883/91(31), cuyo art. 4 textualmente dispone: "Los actos
administrativos definitivos o asimilables que emanaren del rgano superior de empresas o
sociedades de propiedad total o mayoritaria del Estado nacional sern recurribles mediante el
recurso de alzada previsto en el art. 94 del Reglamento aprobado por decreto 1759 de fecha 3 de
abril de 1972. Este recurso no proceder contra los actos inherentes a la actividad privada de la
empresa o sociedad en cuestin".
Esta norma expresamente admiti la categora de actos de objeto privado de la Administracin.
Esto es, regidos por el derecho civil o comercial y que expresamente han quedado excluidos del
control por parte del ministro correspondiente, por medio del recurso de alzada.
Respecto de las personas pblicas no estatales, el art. 6 Ver Texto del decreto 1883/91 derog al
art. 2 Ver Texto del decreto 9101/72, que estableca la aplicacin supletoria de la ley 19549 y su
reglamentacin a los cometidos pblicos a ellos asignados.
No obstante considero que la situacin de estas personas no ha cambiado, y, por ende, respecto de
esos cometidos se rigen por la ley 19549 y el reglamento aprobado por decreto 1759/72.
4.1.2.Respecto de los procedimientos ante las fuerzas armadas y de seguridad.
En lo que atae a la faz operativa de estas fuerzas se habrn dictado los diversos reglamentos que
se encuentran, como vimos, totalmente excluidos de la aplicacin supletoria de la ley 19549.
No se sancion un rgimen administrativo para estas fuerzas armadas y de seguridad, sino tan slo
algunas materias vinculadas al rgimen de contrataciones de las fuerzas armadas.
4.1.3. Procedimientos administrativos especiales.
El decreto 9101/72, en su extenso art. 1 Ver Texto , ms precisamente en sus 31 incisos, detall
los procedimientos administrativos especiales que mantendran su vigencia.
La clusula del inc. 1 era una norma genrica que se refera a toda la actividad administrativa de
polica; esto es, a la potestad correctiva externa de la Administracin, muchas de cuyas actividades
de control se vinculan al derecho mercantil.

Luego, hay sanciones especficas que se vinculan al derecho mercantil, como la subsistencia de los
procedimientos ante la Comisin Nacional de Valores (ver inc. 6), los procedimientos en materia de
marcas de fbrica, patentes de invencin y modelos y diseos (inc. 8) y normas vinculadas a la
regulacin del comercio exterior (incs. 11 y 12), entre otros.
Ahora bien, respecto de estos procedimientos se habra dispuesto la aplicacin supletoria de la ley
19549 y su reglamentacin, por parte del art. 2 de la primera y el art. 1 del decreto 9101/72.
Por otra parte cabe destacar que los procedimientos especiales que se hubieran dictado con
posterioridad a la sancin del decreto 9101/72, tambin se mantienen al margen de la ley 19549, y
su reglamentacin, sin perjuicio de su aplicacin supletoria(32).
Cuadra entonces, preguntarse qu normas de la ley 19549 se aplican inexorablemente a los
procedimientos especiales. No cabe duda de que los principios generales de la ley 19549 son
plenamente aplicables, en especial el del debido proceso adjetivo, consistente en el derecho a ser
odo, el derecho a ofrecer y producir prueba, y el derecho a una decisin fundada (arg. art. 1 Ver
Texto , inc. f, aparts. 1, 2 y 3, de la ley 19549).
En este sentido la Procuracin del Tesoro de la Nacin ha sostenido que las normas vinculadas al
debido proceso adjetivo son siempre aplicables a los procedimientos especiales, por su vinculacin
connatural con la garanta de defensa constitucionalmente protegida. Se trataba, en el caso, de
una materia relacionada a la prueba(33).
Tambin la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, en la causa "Banco Oddone", anul la
revocacin de la autorizacin para funcionar de una entidad financiera por violaciones al debido
proceso adjetivo(34).
A mi juicio son aplicables todas las normas que se hallan vinculadas a la garanta de defensa, tales
como el derecho a la vista que es un poder jurdico derivado del debido proceso adjetivo, ms
precisamente del derecho a ser odo(35). Tambin son aplicables las normas sobre notificaciones
que encuentren sustento en la garanta de defensa(36).
Por otra parte, tambin son aplicables todos los requisitos del acto administrativo(37).
En efecto, no se puede pensar en un acto administrativo emitido por rgano incompetente (inc. a,
art. 7 Ver Texto , de la ley 19549), o con falta de causa o falsa causa (inc. b, art. 7, d.), o
contrario a derecho (inc. c del art. 7, cit.), o sin dictamen jurdico, o sin motivacin, o con una
finalidad que se la pudiera calificar como emitido con desviacin del poder (ver incs. d, e y f del
art. 7 citado).
Es que, como expresa Fiorini respecto de la motivacin, no se trata de un recaudo simplemente
formal aunque integre la forma exterior del acto sin que responda a valores de trascendencia y que
trasunta la razonabilidad del acto.
"Se ha expuesto que la razonabilidad es de la esencia de la actividad jurdica pblica, y entonces su
valor esencial no puede trastocarse al manifestarse en forma objetiva, como es la motivacin que
se manifiesta como objetividad de la razonabilidad que deben contener todos los actos
administrativos"(38).
4.1.4. Lo atinente a las dos delegaciones restantes.
El propio art. 2 Ver Texto de la ley 19549 haba dispuesto dos delegaciones ms:
a) determinar qu rgano es competente para declarar la reserva de las acciones a los efectos de
la vista; esta delegacin se ejecut en el propio art. 38 del reglamento aprobado por decreto
1759/72;
b) adaptar paulatinamente los procedimientos especiales al rgimen general de procedimiento; en
este perodo no hubo novedades al respecto.

4.2. Segunda etapa: de 1996 a 2000.

4.2.1.Paulatina adaptacin al rgimen general?, o aplicacin irrestricta de la ley 19549 y su
reglamentacin?
El decreto 722/96 Ver Texto , invocando la facultad contenida en el inc. a del art. 2 Ver Texto de la
ley 19549, que autorizaba a sustituir las normas de procedimiento de los regmenes especiales que
subsistan, adaptndolos al sistema general de esa ley, derog tales procedimientos y el decreto
9101/72 Ver Texto .
Su texto, modificado por el decreto 1155/97, fue el siguiente:
"Art. 1.-En el mbito de la Administracin pblica nacional centralizada y descentralizada sern de
aplicacin nicamente los procedimientos establecidos por la Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos 19549, y por el Reglamento de Procedimientos Administrativos aprobado por
decreto 1759/72 (t.o. 1991).
"No obstante lo establecido en el prrafo anterior, continuar en vigencia la norma especial que
disponga y slo en relacin con ello:
"a) el cumplimiento de requisitos previos a la interposicin del recurso administrativo de que se
trate;
"b) la suspensin de los efectos del acto administrativo recurrido;
"c) la existencia de un recurso judicial directo.
"Art. 2 [Texto segn decr. 1155/97, art. 1].-Sin perjuicio de la aplicacin supletoria de las normas
contenidas en la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos 19549 y en el Reglamento de
Procedimientos Administrativos aprobado por decreto 1759/72 (t.o. por decreto 1883, del
17/9/91), continuarn en vigencia los procedimientos administrativos especiales que regulen las
siguientes materias:
"a) las correspondientes a la Administracin Federal de Ingresos Pblicos -Direccin General de
Aduanas y Direccin General Impositiva-;
"b) minera;
"c) rgimen de contrataciones del sector pblico nacional;
"d) de las fuerzas armadas, de seguridad, policiales e inteligencia;
"e) regmenes de derecho de reunin y electoral;
"f) procedimientos sumariales y lo inherente al ejercicio de la potestad correctiva interna de la
Administracin Pblica nacional;
"g) regmenes de audiencias pblicas;
"h) procedimientos ante tribunales administrativos.
"Art. 3.-A partir de la entrada en vigencia del presente decreto, cualquier disposicin que instituya
procedimientos administrativos especiales deber contener expresa fundamentacin de la
necesidad jurdica imprescindible de apartarse de los procedimientos establecidos por la Ley
Nacional de Procedimientos Administrativos 19549 y por el Reglamento de Procedimientos
Administrativos aprobado por decreto 1759/72 (t.o. 1991).

"Art. 4. -Dergase el decreto 9101 del 22 de diciembre de 1972, modificado por el decreto 1883
del 17 de setiembre de 1991, y toda otra norma que establezca procedimientos administrativos
especiales para la Administracin Pblica nacional centralizada o descentralizada con las
limitaciones establecidas en el art. 1 y las excepciones previstas en el art. 2 del presente decreto.
"Art. 5.-El Ministerio de Justicia ser la autoridad de aplicacin y dictar las normas
complementarias y de interpretacin del presente decreto, quedando expresamente facultado para
determinar en cada caso el alcance de las normas aprobadas por el presente".
Como acabamos de sealar el decreto 9101/72 fue derogado por el decreto 722/96 ("B.O.",
8/7/96), modificado por el decreto 1155/97 Ver Texto ("B.O.", 11/11/97). Ya tuvimos oportunidad
de expresar en un trabajo anterior, nuestras conclusiones sobre el decreto de mencin(39). A los
efectos del presente, basta tener en cuenta las consideraciones que siguen.
La situacin al momento de la sancin del decreto 722/96 Ver Texto en cuanto a la existencia de
procedimientos especiales era catica. Situacin sta remarcada por la doctrina(40) desde hace
varios aos que se tradujo en la subsistencia de cientos de procedimientos diferentes.
El caos no se produca solamente por la expansin cuantitativa de procedimientos especiales, sino
tambin por la diversidad de plazos, procedimientos y rganos judiciales encargados de revisar la
legalidad del obrar de los respectivos rganos y entes administrativos, como lo hemos destacado
supra.
Este decreto 722/96, lejos de importar una "paulatina adaptacin de los regmenes especiales" a la
ley 19549 y su reglamento, como lo ordenaba el legislador de facto en el art. 2 de esta ltima,
signific -al menos en su texto- la aplicacin sbita y plena de las normas de procedimiento
general, derogando masivamente a los procedimientos especiales.
Lo dicho precedentemente lo ha sido con reservas, pues el propio art. 1 Ver Texto del decreto
722/96 establece una excepcin que viene a significar una severa restriccin a lo que apareca
como una aplicacin extensiva, masiva e irrestricta de las disposiciones generales.
En efecto, el mismo art. 1 del decreto 722/96 establece que continuarn en vigencia y slo con
relacin a ello:
a) el cumplimiento de requisitos previos a la interposicin del recurso administrativo de que se
trate;
b) la suspensin de los efectos del acto administrativo recurrido;
c) la existencia de un recurso judicial directo.
En lo que atae a que se mantiene el deber de cumplir los requisitos previos a la interposicin de
un recurso administrativo, es un eufemismo para mantener -en determinados procedimientos- el
principio "solve et repete", e importa un retroceso inadmisible frente al punto 8.1 de la Convencin
Americana de Derechos Humanos (Pacto de San Jos de Costa Rica) y a los principios que informan
la garanta de la tutela jurisdiccional efectiva. No merece tal crtica, en cambio, el mantenimiento
del efecto suspensivo de los recursos, pues tal disposicin est acorde con los principios sealados.
Pero lo que en rigor altera todo el sistema es el citado inc. c del art. 1 Ver Texto del decreto
722/96.
En efecto, en muchsimos de los ms de 300 procedimientos especiales lo esencial es el recurso
judicial directo que en ellos se prev, y que el decreto 722/96 mantuvo. Ello, quizs por entender
que se trataba de la manifestacin de funcin jurisdiccional y -por ende- de imposible resolucin
por parte del Poder Ejecutivo, o un rgano delegado por l, sin agravio al art. 95 de la Constitucin
histrica (actual art. 109 Ver Texto , C.N.).
Esta circunstancia debe ser valorada en el conjunto del sistema instituido por el decreto 722/96 Ver
Texto , pues gran parte de los procedimientos especiales contienen escasas disposiciones

vinculadas al procedimiento constitutivo (esto es, el destinado a la emisin del acto administrativo
primigenio), y lo esencial es el recurso directo ante el rgano judicial.
En consecuencia, cabe concluir que para el procedimiento constitutivo se deber aplicar las normas
generales de procedimiento, y para el recurso directo ante la justicia, la norma especial(41).
Como consecuencia de lo dispuesto en el inc. c del art. 1 Ver Texto del decreto 722/96, las normas
de la ley 19549 y su reglamento no se aplican al procedimiento correspondiente al recurso judicial
posterior.
Ya sostuvimos, antes de ahora, que resulta criticable el hecho de haber mantenido la totalidad de
los recursos directos, con el caos que ello significaba. La seguridad jurdica sigue estando
gravemente vulnerada por la subsistencia de gran cantidad de recursos directos con plazos,
rganos judiciales y procedimientos diversos.
Tambin destacamos que mereca crtica que se haya establecido la aplicacin de la ley 19549 a
procedimientos que van a culminar con la aplicacin de una sancin, tan sancin como las
sanciones penales, en donde sera ms conveniente la aplicacin de las disposiciones procesales
penales(42).
Esta cuestin vinculada a la diversidad de rganos judiciales que regulan los recursos directos que
mantienen su vigencia, nos mueve a una reflexin.
Ella se vincula a si debe preferirse un rgano judicial que revise la legalidad del obrar de la
Administracin que tenga una especialidad en evaluar la legitimidad del acto administrativo, es
decir que la totalidad de sus elementos se ajusten a derecho, en cuyo caso debera preferirse la
competencia en lo contencioso administrativo federal, o si, al contrario, debiera preferirse que el
rgano judicial que lo controlase tuviese idoneidad en lo que se refiere a la norma a aplicar en el
objeto del acto administrativo, en razn de lo cual en materia de control de entidades aseguradoras
sera competente la justicia comercial, y en el rgimen de control de cambios, la justicia en lo penal
econmico.
Hoy por hoy no hay criterios uniformes. En efecto no resulta explicable racionalmente que
revisin judicial del acto que dispuso la liquidacin de una entidad financiera est a cargo de
justicia en lo contencioso administrativo federal, y la revisin judicial del acto que dispone
revocacin de la autorizacin para funcionar de una empresa aseguradora sea competencia de
justicia comercial.

la
la
la
la

A mi juicio parece claro que deberan prevalecer la especializacin de quien debe controlar la
legitimidad de la totalidad de los elementos del acto administrativo y se halle acostumbrado a
reducir los mrgenes de discrecionalidad.
De todos modos, se comparta o no la opinin que acabamos de exponer, debe haber una poltica
legislativa inequvoca y paralelamente la capacitacin que corresponda segn cual sea la decisin
que se adopte.
No puedo dejar de destacar una situacin curiosa que se produce con la ley 20091.
En efecto, cabe sealar que en la ley 19549 y su reglamento los actos administrativos de alcance
individual se impugnan por los recursos de reconsideracin y jerrquico (arts. 84, 86, 87 y 89 del
reglamento), y los actos de alcance general por reclamos impropios (art. 24, inc. a Ver Texto , de
la ley 19549) o recursos especiales (art. 24, inc. b, d., y arts. 73 y 75 de la reglamentacin).
En general los procedimientos administrativos especiales prevn la emisin y revisin judicial
mediante recursos directos ante la justicia de actos administrativos de alcance individual.
Excepcionalmente estos procedimientos especiales prevean recursos administrativos en sede
administrativa para impugnar actos de alcance general o reglamentos:
Uno de esos casos era la ley 20091, en su art. 85 Ver Texto .

Ahora bien, al subsistir exclusivamente los recursos judiciales conforme al rgimen del decreto
722/96 Ver Texto , el recurso previsto en el art. 85 ha quedado derogado y se aplica el rgimen del
art. 24 Ver Texto , incs. a y b de la ley 19549(43).
4.2.2. Los procedimientos especiales que mantienen su vigencia.
El art. 2 Ver Texto del decreto 722/96 enumera una limitada cantidad de procedimientos especiales
que mantienen su vigencia. Decimos limitada cantidad frente a los ms de 300 que existan con
anterioridad.
Al respecto, con relacin al objeto de este trabajo debemos formular dos reflexiones:
La primera de ellas es que son muy pocas las que se vinculan con el derecho mercantil, y son las
siguientes:
a) las correspondientes a la administracin fiscal por la vinculacin que la materia tiene con el
derecho empresario (art. 2 Ver Texto , inc. a, decr. 722/96);
b) las vinculadas a la empresa minera (inc. b, norma citada);
c) las relacionadas con las contrataciones pblicas, que pueden ser trascendentes para
determinadas empresas (inc. c, norma citada);
d) el rgimen de audiencias pblicas presentes en los procedimientos vinculados a las actividades
privatizadas (inc. g, d.);
e) los procedimientos ante tribunales administrativos, como el Tribunal Fiscal o el Tribunal
Administrativo de la Navegacin (inc. h, d.).
La segunda reflexin se refiere a que aun en estos procedimientos que mantienen su vigencia se
aplican los principios bsicos de la ley 19549 y su reglamento (decr. 1759/72 Ver Texto , t.o. por
1883/91), como lo analizamos en 4.1.3.
4.2.3.Las sociedades y empresas del Estado y los procedimientos ante las fuerzas armadas y de
seguridad.
4.2.3.1. En lo que atae a los procedimientos ante las sociedades y empresas del citado, no ha
habido en este perodo ninguna sociedad especial; ergo slo son impugnables por la va del recurso
de alzada los actos que no tengan vinculacin con la actividad civil y comercial de estos entes.
4.2.3.2. En lo que atae a los procedimientos ante las fuerzas armadas, de seguridad, policiales e
inteligencia, cabe sealar que el decreto 722/96, en su art. 2 Ver Texto , mantiene su vigencia.
A mi juicio, esta norma lo que quiso establecer es que mantienen su vigencia las normas
vinculadas a la actividad operacional de las fuerzas armadas y de seguridad y a la actividad
estrictamente especfica de los rganos de inteligencia.
Ello significa afirmar:
4.2.3.2.1) que respecto del resto de su actividad administrativa se aplica el rgimen general de
procedimiento;
4.2.3.2.2) respecto de sus actividades especficas no se aplican por principio las normas generales
de procedimiento, salvo afectacin por actos administrativos a derechos de terceros.
5. Conclusiones.

5.1. Las empresas mercantiles de ordinario peticionan a la Administracin, contratan con ella o
estn sometidas a su contralor.
5.2. En cualesquiera de tales supuestos sus pretensiones y defensas tramitan por un cauce que es
el procedimiento administrativo.
5.3. Esos procedimientos son -en primer lugar- los generales para toda la Administracin o, luego,
los especiales que regulan actividades de los particulares (v.gr., industria del gas o electricidad) o
controlan actividades mercantiles (v.gr., regmenes del comercio -exterior o interno-).
5.4. Durante los ltimos cuarenta aos crecieron exponencialmente estos procedimientos
especiales de la mano de las polticas intervencionistas y regulatorias.
5.5. Tales procedimientos importaron la afectacin, de algn modo u otro, de las empresas
privadas.
5.6. El crecimiento cuantitativo de estas normas fue catico previendo distintos procedimientos y
generalmente con un recurso directo contra el acto administrativo que se dictaba, pero con
distintos plazos para recurrir, procedimientos judiciales y rganos judiciales competentes para
resolver lo atinente a la legitimidad del acto que se revisaba.
5.7. Si bien los principios de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos 19549, prevea una
tendencia a la unidad de procedimientos, la mana legisferante posterior coadyuv a que se
aumentaran exponencialmente los procedimientos especiales dictados con posterioridad
profundizando el caos precedentemente sealado. Esto conspir contra la seguridad jurdica para
las empresas mercantiles y particulares en general.
Este problema, vinculado a la seguridad jurdica, tuvo algn lmite conforme a una propuesta que
realizamos hace ms de diez aos atrs(44). Entonces propusimos -en un proyecto- que en el acto
de notificacin del acto administrativo la Administracin deba indicar qu recursos procedan
contra dicho acto, y el plazo para interponerlos, o, en su caso, si el acto agotaba las instancias
administrativas. Se agregaba que si no se formulaban estas indicaciones o se incurra en un error,
el plazo para recurrir era de sesenta das. Tambin propusimos que se afincara esa norma a los
procedimientos especiales(45).
La modificacin al art. 40 del reglamento aprobado por decreto 1759/72, tom al pie de la letra
nuestras propuestas, lo que dara cierto margen de seguridad a los particulares. No obstante
hemos notado cierta resistencia por parte de rganos administrativos a aplicar la norma.
5.8. El reciente decreto 722/96, si bien aparece como unificando los procedimientos mediante la
aplicacin irrestricta de la ley 19549 y su reglamentacin, mantiene los recursos judiciales directos,
y el consecuente caos en lo que atae a procedimientos aplicables y tribunales intervinientes.
5.9. De lo expuesto se deriva que para la seguridad jurdica de las empresas es necesario unificar
los procedimientos que regulan tales recursos directos, como lo hizo el Proyecto de Cdigo
Contencioso-Administrativo mencionado.
5.10. Para ello es necesario, tambin, tomar determinaciones en lo que atae a cul es el rgano
judicial que habr de revisar la legitimidad del acto administrativo impugnado mediante el recurso
directo. Esto importa elegir entre el rgano judicial que cuenta con mayor aptitud para revisar la
legalidad de la totalidad de los elementos del acto administrativo, o aqul que pone mayor aptitud
para interpretar la norma general especfica que aplica el acto individual.
5.11. Es sta una cuestin de poltica legislativa, pero que con esta nueva mana de capacitacin
judicial, no debe prescindirse de que los jueces respectivos reciban la capacitacin pertinente,
segn cul sea el criterio de poltica legislativa elegida.
....
NOTAS:(1) Profesor universitario de Derecho Administrativo.

(2) Ver R. Dromi, Derecho administrativo, 7 ed., Ed. Ciudad Argentina, Bs. As., ps. 867 y ss.
(3) Ampliar en M. M. Diez, Derecho procesal administrativo (lo contencioso administrativo), Ed.
Plus Ultra, Bs. As., 1983, ps. 70 y ss.
(4) Ver R. Dromi, ob. y lug. cits.
(5) Sostuvo all el alto tribunal: "1) Que el Poder Ejecutivo es soberano en su esfera, y administra
con independencia de los otros dos poderes que participan del Gobierno de la Repblica, pues por
el artculo ochenta y seis de la Constitucin, se declara, que es el jefe supremo de la Nacin, y que
tiene a su cargo la administracin del pas. 2) Que es uno de los atributos de la soberana,
reconocido universalmente, que, el que la inviste, no pueda ser arrastrado ante tribunales de otro
fuero, sin su expreso consentimiento, por particulares, a responder de sus actos, y ser apremiado
al cumplimiento de las obligaciones que de ellos puedan resultarle, cuyo cumplimiento est sujeto
a reglas especiales, y tiene por garanta su buena fe. 3) Que la facultad de juzgar supone la de
emplear los medios de hacer obedecer las resoluciones que se dicten; y los tribunales nacionales
ninguno tienen eficaces para someter al jefe de la Nacin a la obediencia de sus mandatos [sic]. 4)
Que aun prescindiendo de esta consideracin, la facultad de los tribunales para hacer comparecer
ante s al Poder Ejecutivo, siempre que fuese demandado, a dar cuenta de sus actos, imponerle
restricciones, y condenarlo a pagos y reparaciones civiles, dara al Poder Judicial una superioridad
inconciliable con la supremaca que el artculo constitucional citado acuerda al Jefe de la Nacin, y
el derecho de arreglar el pago de deudas pblicas exclusivamente cometido al Congreso por el
artculo sesenta y siete en su inciso sexto. 5) Que la jurisprudencia de los Estados Unidos de
Norteamrica, que debe servirnos de gua para interpretar nuestra Constitucin, reconoce como
principio, que el Gobierno nacional no puede ser demandado ante los tribunales, y que la clusula
del artculo tercero, seccin segunda de la Constitucin de aqulla Repblica, que corresponde a la
del artculo cien de la nuestra, que describiendo los casos a que se extiende la Justicia Federal, dice
ser uno de ellos, los asuntos en que la Nacin sea parte, solamente se refiere a los pleitos en que
es parte demandante".
(6) All seal la Corte Suprema de Justicia de la Nacin: 1) Que aunque es cierto que la clusula
citada de la Constitucin norteamericana fue entendida por algunos jurisconsultos en el sentido de
no darse por ella facultad a la justicia federal para obligar a comparecer a los Estados cuando
fuesen demandados por particulares, lo es tambin que la Suprema Corte en el caso de Chisholm
con el Estado de Georgia, resuelto antes de la reforma de la Constitucin, declar: que en esa
disposicin se comprendan tanto el caso en que los Estados eran demandantes como el caso en
que fueren demandados. 2) Que siendo este superior tribunal el nico intrprete final de la
Constitucin, el sentido que dio a dicha clusula qued establecido como su sentido legal; por cuya
razn para que los Estados gozaren de la prerrogativa de no poder ser demandados, fue menester
que se sancionase la reforma undcima de las que se hicieron a la Constitucin. 3) Que los
primeros autores de nuestra Constitucin, y las Convenciones que posteriormente la reformaron,
teniendo presente aquellas reformas de las que tomaron algunas disposiciones (...), omitieron
adoptar la undcima, en la cual se declar que los Estados no podan ser demandados por
particulares ante los tribunales de la Nacin; prueba la ms concluyente de que al transcribir la
clusula a que se haca referencia, quisieron que ella tuviera entre nosotros el sentido legal que le
haba fijado la Suprema Corte de los Estados Unidos. 4) Que as lo ha entendido tambin el
soberano Congreso de la Repblica Argentina, cuando al sancionar la ley sobre jurisdiccin y
competencia de los tribunales nacionales, estableci en el inciso cuarto del artculo doce, que la
jurisdiccin de los juzgados de Provincia, en los casos regidos por la ley comn, se entiende
prorrogada siempre que, siendo demandada una Provincia por un extranjero, conteste la demanda,
disposicin que supone necesariamente la competencia de la Justicia nacional para conocer de
casos en que una Provincia es parte demandada por un particular; y ms positivamente aun dio a
conocer, ser esta la opinin de sus miembros, por las razones que se expusieron en la discusin del
inciso sexto del artculo segundo del proyecto, tanto por sus sostenedores, como por los que se
oponan a que la jurisdiccin nacional se limitara en los casos en que fuese parte la Nacin, a
aquellos en que interviniera como parte demandante. 5) Que la independencia de los gobiernos de
provincia est circunscrita al ejercicio de los poderes no delegados al Gobierno federal, y que ni
sta ni su dignidad sufren menoscabo por comparecer ante un tribunal que ellas mismas han
creado para dirimir sus controversias, siendo as que la misma soberana, tomada en su ms
elevada expresin, puede consentir sin desdoro que se le juzgue por un Tribunal de su eleccin. 6)
Que no es exacto que los poderes nacionales carezcan absolutamente de accin directa sobre las
provincias, como lo prueban las leyes para la eleccin de representantes al Congreso, sobre

movilizacin de la Guardia Nacional, etc., y con una ms inmediata aplicacin del presente caso, la
facultad que en los artculos cien y ciento uno de la Constitucin se da a la Corte Suprema para
resolver las controversias entre dos o ms provincias, en las cuales es indispensable que una de
ellas sea parte demandada. 7) Que tampoco es cierto que no puedan ser las provincias compelidas
a la obediencia de los mandatos de los tribunales de la Nacin; porque disponiendo el Poder
Ejecutivo, a ms de los medios indirectos, el de la fuerza pblica, y estando obligado a prestar su
auxilio al Departamento de Justicia, no se concibe la imposibilidad del apremio, aun en el caso
extremo, y que no es de suponerse por honor a los gobiernos de provincia, que algunos de ellos
opusiere una obstinada resistencia al cumplimiento de las resoluciones que fueran contrarias a sus
pretensiones. 8) Y ltimamente que no puede sostenerse que el empleo de estos medios sea
inconstitucional, cuando no se niega que la jurisdiccin nacional se extiende a las controversias
entre dos o ms provincias, lo que importa admitir un caso en que una de ellas puede ser
condenada; y se reconoce la competencia de la Justicia Federal cuando una provincia es parte
demandante, lo que la pone en la obligacin de contestar las reconvenciones que se le hagan, que
son verdaderas demandas, y si se le juzgase temerario litigante la sujeta tambin a ser condenada,
ya en los costos y costas, ya en una indemnizacin de daos y perjuicios; cuyas condenas seran
ilusorias muchas veces, si su cumplimiento dependiese de la voluntad de las provincias a las cuales
se impusieron. Considerando adems que en el presente asunto la calidad de partes no es la que
debe determinar el fuero, y as la circunstancia de ser Mendoza hermano vecino de la provincia de
San Luis, no sera, aun probada, suficiente fundamento para declinar la jurisdiccin nacional;
porque el demandante funda su accin en el inciso tercero del artculo diez y siete de la
Constitucin, que declara que slo el Congreso impone derechos de exportacin; y segn el artculo
cien, todas causas que versen sobre puntos regidos por la Constitucin son de competencia de la
Corte Suprema y de los Tribunales inferiores de la Nacin; disposicin que abraza la universalidad
de las causas de esta naturaleza, sin ninguna excepcin. Y por ltimo que aunque, en la
distribucin que de la jurisdiccin nacional se hace en el artculo ciento uno, se atribuye a la de
apelacin de la Suprema Corte en general el conocimiento de las causas en que se determina el
fuero por razn de la materia, en el mismo se hace una excepcin estableciendo que de los casos
en que son parte embajadores, ministros, cnsules extranjeros o alguna provincia, conocer
originaria y exclusivamente; es decir que la competencia de las jurisdicciones originaria y de
apelacin se regla por el carcter de las personas, por estos fundamentos no se hace lugar al
artculo previo promovido por el apoderado de Provincia de San Luis y conteste derechamente la
demanda".
(7) Se sostuvo en dicha oportunidad: "1) Que no es cierta la asercin del procurador fiscal de
haberse declarado por el Congreso, al sancionar la ley sobre jurisdiccin de la justicia federal, que
sta es competente para conocer de los casos en que la Nacin sea parte demandada; pues si, al
considerar el inciso sexto del artculo segundo del proyecto, que limitaba expresamente la
competencia de los jueces de seccin a las causas en que la Nacin o los recaudadores de sus
rentas fuesen parte actora, suprimi esta ltima parte, lo hizo adoptando la mocin de uno de sus
miembros que, para poner trmino a una discusin que se prolongaba demasiado, propuso que se
uniformase el texto de esta disposicin de la ley al de la clusula relativa de la Constitucin y se
reservase a la Suprema Corte fijar por medio de sus decisiones al sentido legal de la ltima. 2) Que
la Suprema Corte conociendo por apelacin de la causa de Bates Stokes y Compaa contra el
Poder Ejecutivo Nacional, sobre indemnizacin por avera de unos efectos depositados en los
almacenes de la Aduana de esta Provincia, no reconoci entonces que la disposicin constitucional
citada, la autorizaba para resolver los asuntos en que la Nacin fuese parte demandada y no
dedujo su competencia de esa disposicin, sino de las circunstancias particulares de la causa, que,
a su juicio, le daban un carcter excepcional y le ponan fuera de su alcance, tales son: la de haber
tenido lugar la avera antes de la cesin de la Aduana a la Nacin, la de haberse entablado y
proseguido la accin contra el Gobierno provincial hasta hallarse casi terminado el juicio, cuando
pas el expediente al Gobierno nacional, y la de concederse por las leyes que regan ese
procedimiento un recurso de apelacin para ante el Tribunal Superior de Provincia. 3) Que del
sentido que la Suprema Corte ha dado, en el caso que recuerda el procurador fiscal, a la clusula
constitucional que debe regir el presente, no se sigue que los acreedores de la Nacin carezcan de
los medios de hacer valer sus derechos, pudiendo ocurrir al Congreso, que por el inciso sexto del
artculo sesenta y siete est facultado para arreglar el pago de la deuda pblica y en cuya
imparcialidad, ilustracin y justicia hallarn sus legtimos intereses la misma proteccin y garantas
que en los Tribunales de la Nacin. 4) Que nada nos induce a creer que los autores de nuestra
Constitucin, al sancionar los artculos que hacen referencia a la jurisdiccin federal, tuviesen
presente la legislacin espaola; antes por el contrario, es una verdad evidente que, slo pensaron
en imitar a la Constitucin de los Estados Unidos en esta parte, como lo hicieron en las dems con
muy pocas variaciones, y as, es a los principios consignados en la misma Constitucin y a la

jurisprudencia de aquellos Estados que debe ocurrirse para conocer el alcance de esta jurisdiccin
sin precedentes legtimos entre nosotros. 5) Pero que aun admitida la necesidad de consultar la
legislacin espaola para interpretar esta parte de nuestra Constitucin, no se encontrar
disposicin ninguna en aquella que autorice a los tribunales de justicia para resolver sobre una
reclamacin extranjera por actos vejatorios de las autoridades, y siempre resultara que para
conocer del presente caso es incompetente la jurisdiccin de los tribunales federales. 6) Que no
hay diferencia ninguna en el sentido de la clusula de la Constitucin Norteamericana referente a
los casos en que la Nacin es parte, y la correspondiente de nuestra Constitucin aunque en la
primera se diga una parte, por requerirlo as las reglas del idioma en que est escrita; siendo as
que aun cuando se hubiera traducido literalmente conservara la misma significacin; y no puede
reconocerse ningn valor al argumento que se funda en esa distinta construccin de las frases para
dar ms extensin a la jurisdiccin de nuestros tribunales nacionales, que a la de los tribunales de
los Estados Unidos de la Amrica del Norte. 7) Que el texto de Story, que se cita, no contiene
ningn reproche a la Suprema Corte por haber declarado que la Nacin no puede ser obligada a
comparecer ante los tribunales de justicia, antes bien se reconoce expresamente en l, que no
tienen jurisdiccin competente para conocer en causas de que se trata del cumplimiento de sus
obligaciones, por el cual, segn lo haba dicho antes, debe ocurrirse al Congreso. 8) Que entre
nosotros se halla establecida esta misma jurisprudencia respecto de la deuda procedente de las
causas que se asignan a la presente reclamacin, como lo prueban las leyes que se han sancionado
para su reconocimiento, liquidacin y forma de pago. 9) Y ltimamente, que de los fundamentos
establecidos por esta Corte para declarar su competencia en la causa de Mendoza hermanos,
contra la Provincia de San Luis, no puede deducirse argumento alguno contra la declaracin de
incompetencia pronunciada en el caso que alega el procurador fiscal en que la Nacin era
demandada; porque aun admitiendo como cierto que la Nacin puede ser obligada a contestar toda
reconvencin y condenada tambin en costas por temeridad, lo que no corresponde resolver al
presente, lo sera por un tribunal elegido por ella misma para dirimir sus controversias y en aquel
acto se dijo que poda un soberano ser juzgado, con su consentimiento, por un Tribunal de Justicia,
y en fin, porque entre la Nacin y las provincias existe la diferencia capital de poderse ejecutar a
stas y no a aqullas".
(8) R. Dromi, Derecho administrativo, 7 ed., Ed. Ciudad Argentina, Bs. As., ps. 867 y ss.
(9) R. Dromi, Derecho administrativo, 7 ed., Ed. Ciudad Argentina, Bs. As., ps. 867 y ss. El texto
de la parte pertinente del fallo es el que sigue: (...) 4) Que tres aos ms tarde, y no obstante la
publicacin hecha del Gobierno en que se manifestaba la forma en que este crdito era reconocido,
se presentan nuevamente los seores Aguirre, Carranza y Compaa reclamando la diferencia en el
pago entre el boliviano en que se les ha hecho y el peso fuerte en que pretenden deba hacrseles,
y a ms el inters del uno por ciento que las leyes de la materia reconocen sobre los crditos que
en su origen lo tenan, por reconocer el inters de dos por ciento los libramientos que ellos haban
presentado. 5) Que habindoseles sido rechazada administrativamente esta pretensin, solicitaron
autorizacin del Congreso para hacerla valer judicialmente ante los Tribunales de la Nacin, la que
les fue otorgada (...)".
(10) Ver R. Dromi, ob. y lug. cits.
(11) Ver M. M. Diez, Derecho procesal administrativo (lo contencioso administrativo), Plus Ultra,
Bs. As., 1983, ps. 70 y ss.
(12) dem.
(13) R. Dromi, Derecho administrativo, 7 ed., Ciudad Argentina, Bs. As., ps. 867 y ss.
(14) Ampliar en M. S. Marienhoff, Tratado de derecho administrativo, t. IV, Abeledo-Perrot, Bs. As.,
p. 655.
(15) dem.
(16) R. Dromi, Derecho administrativo, 7 ed., Ciudad Argentina, Bs. As., ps. 867 y ss.

(17) A. N. Canosa, Ejecucin de sentencias contra el Estado en Argentina, en La proteccin jurdica

del ciudadano (procedimiento administrativo y garanta jurisdiccional). Estudios en homenaje al
profesor Jess Gonzlez Prez, Cvitas, Madrid, 1993, p. 2294.
(18) A. N. Canosa, Ejecucin de sentencias contra el Estado en Argentina, en La proteccin jurdica
del ciudadano (procedimiento administrativo y garanta jurisdiccional). Estudios en homenaje al
profesor Jess Gonzlez Prez, Cvitas, Madrid, 1993, p. 2294.
(19) Ver "Fallos", 265-291 Ver Texto , "L.L.", 123-802.
(20) A. Gordillo, Tratado de derecho administrativo, t. 4.1, Macchi, Bs. As.
(21) M. S. Marienhoff, Tratado de derecho administrativo, t. I, Abeledo-Perrot, Bs. As., 1977, p.
389.
(22) Ampliar en A. Gordillo, Tratado de derecho administrativo, t. I, Macchi, 1995, p. XIV-21.
(23) M. S. Marienhoff, Tratado de derecho administrativo, t. I, Abeledo-Perrot, Bs. As., 1977, p.
389.
(24) Ampliar con nuestro trabajo Procedimientos administrativos. Ley 19549. Actualizada por la ley
21686, 14 edicin actualizada, revisada y con comentarios de las reformas, Bs. As., Depalma,
1998.
(25) M. S. Marienhoff, Tratado de derecho administrativo, t. I, Abeledo-Perrot, Bs. As., 1969.
(26) Ob. cit., p. 65. Ampliar en el excelente trabajo de J. R. Comadira, Aplicacin de la Ley
Nacional de Procedimientos Administrativos y su reglamentacin en las fuerzas armadas, "E.D.",
100-956.
(27) P.T.N., Dictmenes, 150-230.
(28) R. C. Barra, Acerca de la naturaleza jurdica de las sociedades del Estado, "E.D.", 67-601.
(29) Como J. C. Cassagne, La extensin del concepto de tutela y el control de los actos de las
sociedades del Estado, "L.L.", 1978-C-717.
(30) Acerca del concepto de control administrativo, ver nuestro trabajo La ubicacin institucional
de la AFIP, en "Doctrina Tributaria Errepar", febrero de 2000.
(31) Este decreto 1883/91, en su art. 2, deroga al art. 98 bis que transcribimos.
(32) J. F. Linares, Sistema de recursos y reclamos..., 1972, p. 14; D. A. Halperin, El procedimiento
administrativo en la ley 20091, en esta revista, 1980, p. 26.
(33) Ver dictamen del 10/12/80, en exp. 202.005/79 del Registro del Ministerio de Justicia de la
Nacin.
(34) "E.D.", 111-631.
(35) Ver A. Gordillo, Tratado de derecho administrativo, t. 2.
(36) D. A. Halperin y otro, La notificacin en el procedimiento administrativo, Depalma, Bs. As.,
1988, p. 69.
(37) Ver D. A. Halperin, El procedimiento..., cit., en esta revista, 1980, p. 20.
(38) B. A. Fiorini, Derecho administrativo, t. I, ps. 422 y 423.

(39) Ver nuestro trabajo Los procedimientos especiales y el decreto 722/96, en D. A. Halperin,
Procedimientos administrativos. Ley 19549. Actualizada por la ley 21686, 14 edicin, actualizada,
revisada y con comentarios de las reformas, Bs. As., Depalma, 1998.
(40) H. Heredia, El contencioso-administrativo en el fuero federal de la Capital Federal en "Revista
de la Universidad de Buenos Aires", 1979, p. 48; M. Danielian, Recursos judiciales y
procedimientos administrativos, Bs. As., 1988, con un estudio preliminar de T. Hutchinson.
(41) En contra, Hutchinson sostiene, con respecto al decreto 722/96: "A pesar de lo que establece
el decreto, quedan vigentes los procedimientos especiales regulados por una ley (al que un decreto
no podra derogar -art. 31 Ver Texto , Const. nacional-) con los alcances en ella establecidos, aun
cuando no contengan previsin respecto de los requisitos previos o de la suspensin del acto, en
cuyo caso la L.N.P.A. ser de aplicacin supletoria. Estos procedimientos continan vigentes aun
cuando no se refieran a las materias contempladas en el art. 2 Ver Texto del decr. 722/96". T.
Hutchinson, Rgimen de procedimientos administrativos. Ley 19549, "T.L.A.", Astrea, Bs. As.,
1998. No compartimos la opinin de este gran jurista y amigo. Al respecto cabe recordar: a) el
marco de la delegacin: "Sustituir las normas legales y reglamentarias de ndole estrictamente
procesal de los regmenes especiales que subsistan..." (art. 2 Ver Texto , inc. a, ley 19549); b) los
considerandos del decreto 722/96 Ver Texto , que hacen explcita mencin de "la recopilacin y
estudio de cerca de 300 normas -leyes y decretos- relativas a materias que contienen
procedimientos administrativos especiales vigentes en el orden nacional", de donde "fue posible
advertir la innecesariedad de la gran mayora de ellos, as como la conveniencia de mantener
determinados otros" y, en consecuencia, "concretar su proyectada eliminacin". Todo ello, claro sin
dejar de advertir la psima y lamentablemente extendida tcnica legislativa del art. 4 Ver Texto del
decreto 722/96, que deroga "toda norma que establezca procedimientos administrativos
especiales...". Cabe aclarar que mediante una reciente, el Congreso aparece acompaar nuestra
interpretacin. En efecto, el art. 3 Ver Texto de la ley 25148 ("B.O.", 24/8/99), si bien lo
consideramos superfluo, sostiene: "Aprubase la totalidad de la legislacin delegada, dictada al
amparo de la delegacin delegante preexistente a la reforma constitucional de 1994".
(42) Ampliar en D. A. Halperin, Algunas cuestiones vinculadas a las sanciones en el rgimen
promocional, en "Doctrina Tributaria Errepar", mayo de 1993, p. 397.
(43) Ampliar en nuestra obra Estudios de derecho pblico del seguro, en prensa al momento de
redactarse el presente. Cabe destacar que esta situacin provocada por la sancin del decreto
722/96 Ver Texto no ha sido advertida siquiera por una importante doctrina. Ver el anlisis de O.
H. Alfano -en El control de seguros y reaseguros, "La Ley", 2000, p. 181-, que curiosamente se
limita al procedimiento de la ley 20091 Ver Texto , como si el decreto 722/96 Ver Texto no
estuviera vigente.
(44) La notificacin..., cit. en nota 35.
(45) Ver La notificacin..., cit. en nota 35.