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Les institutions

de la Ve Rpubliqu e

Philippe Ardant

9edition
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HACHETTE

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La bibliothque de

l'tudiant -

ler et

2e

cycles

Adapt l'initiation comme la rvision des examens, ce manue l


sente sous une forme synthtique le cours d'institutions politique s
gn en premire anne de DEUG des facults de droit et dans les
Plan de l'ouvrag e
1 - L'laboration de la Constitution du 4 octobre 1958
2 - L'volution du contenu de la Constitution
3 - L'tat
4 - Le prsident de la Rpublique : dsignation et statut
5 - Le prsident de la Rpublique : attributions
6 - Le gouvernement : composantes, statut, formation
7 - Le gouvernement : attribution s
8 - Le Parlement
9 - La lo i
10 - Le contrle du gouvernement par le Parlement
11 - Le Conseil constitutionnel et le contrle de constitutionnalit
12 - La hirarchie des normes juridique s
13 - Les autres organes constitutionnels
Philippe Ardant est professeur mrite de l'universit Paris II-Panthon Assas, et prsident honoraire de l'universit

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LES FONDAMENTAU X

Sommair e

LA BIBLIOTHQUE DE L'TUDIANT
Collection cre et dirige par Caroline Benoist-Lucy
Introduction

Dans la mme collection :

Droit, Politiqu e
9 La fiscalit en France (P. Beltrame )
11 L'hritage institutionnel franais 1789-1958 (F. de La Saussay)
12 Introduction la science politique (J .-M . Denquin )
16 Introduction l'tude du droit (J .-C . Ricci)
17 La Constitution commente, article par article (S .-L . Formery)
18 Finances publiques / Le budget de l'tat (J . Mekhantar)
34 Philosophie politique / 1 . Individu et socit (M . Terestchenko )
35 Philosophie politique / 2 . thique, science et droit (M . Terestchenko )
45 Le Conseil constitutionnel / Son rle, sa jurisprudence (D . Turpin )
46 Droit administratif (J .-C . Ricci )
47 Mmento de la jurisprudence administrative (J .-C. Ricci )
48 Les grands textes constitutionnels de la France (S .-L . Formery)
57 Introduction au droit de l'Union europenne (J . Dutheil de la Rochre)
75 Mmento des institutions politiques franaises (E . Vital-Durand)
85 Droit des relations internationales (G . Agniel )
86 Liberts publiques (J .-M . Pontier)
91 Les relations internationales depuis 1945 (P. Boni ace)
95 Mmento de la jurisprudence du Conseil constitu
110 Histoire des grands courants de la pense politi q
115 Les politiques sociales en France (R. Valtriani )
121 Droit des socits (J . Bonnard )
124 Mmento des grandes oeuvres politiques (B . Rav .
127 Droit civil / Droit de la famille (M . Le Bihan-Gu n
131 Mmento de la jurisprudence du droit internati o
132 Droit pnal gnral (P. Canin )
143 Droit communautaire matriel (J . Dutheil de la R i
144 Droit commercial (P. Canin )
146 Mthodes de travail de l'tudiant en droit (J . B o

L'laboration de la Constitution du 4 octobre 1958


1 . Des sources d'inspiration varies
A. Les ides du gnral de Gaulle
B. Les propositions issues du dbat sur les institutions

2 . La procdure : les techniciens, les politiques et le peuple

A. Conseils et commissions : le dialogue des techniciens et des politiques


B. Le rfrendum du 28 septembre 1958 : une large approbation populaire

L'volution du contenu de la Constitution


1 . Comment rviser ? Un choix entre plusieurs possibilits
A. Les procdures normales de l'article 89
B. La procdure conteste de l'article 11

2. Les rvisions : checs, demi-succs, russites


A. Les checs
B. Les demi-succs
C. Les russites

3 . La Constitution A l'preuve de la pratique

A. Le renforcement de l'excutif par le fait majoritaire


B. Le retour la lettre de la Constitution avec les cohabitations

HACHETTE LIVRE, 1991, 2004


43 quai de Grenelle, 75905 Paris cedex 15 .
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CHAPITRE

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I.S .B .N . 2 .01 .14 .5592 .8

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L'tat

Couverture : Daniela Bak .

1 . Un tat unitaire dcentralis


A. L'tat souverain et unitaire
B. L'tat dcentralis

2 . Un tat de droit
A. La soumission au droit
B. Le respect des liberts des citoyens

33
33
33
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36
36

SOMMAIRE

SOMMAIRE

3 . Un Etat dmocratique

A. Les lections et le rgime reprsentatif


B. Le rfrendum
C. Le pluralisme partisan

CHAPITRE

A. Le Premier ministre
B. Les ministres
C. Le gouvernement

67
70
71

2 . Le statut des membres du gouvernement


A. Les incompatibilits
B. La responsabilit

Le prsident de la Rpublique :
dsignation et statut
1 . L'lu du suffrage universel direct
A. Le moment de l'lection
B. Les candidats
C. L'lection

2 . Un statut de chef d'tat parlementaire


A. Le quinquennat
B. L'organisation de la prsidence

3 . Les ambiguts de la responsabilit


A. Le principe de l'irresponsabilit
B. Une irresponsabilit contestable

CHAPITR E

37
37
38
41

3 . Les formations gouvernementales


45
45
46
46
48
49
50
51
52
52
53

A. Le Conseil des ministres : la dcision


B. Les autres formations : la prparation

CHAPITR E

Le prsident de la Rpublique :
attributions
1 . Le rle du Prsident justifie l'attribution de pouvoirs propres
A. Des missions qui en font un vritable chef de l'tat
B. Des pouvoirs propres tendus mais ne permettant pas de gouverner

2 . Les pouvoirs partags et leur captation par le Prsident


A. Les relations extrieures et la dfense
B. Les rapportsavec le Parlement
C. Les relations avec le gouvernement et avec l'administration
D. Les relations avec la justice

Le gouvernement : attributions
1 . Les attributions propres au gouvernement
A. La conception de la fonction gouvernementale
B. Les moyens d'action du gouvernement

2 . Les attributions propres du Premier ministre


A. Les multiples rles du Premier ministre
B. Les moyens d'action du Premier ministre

A. Les priodes de fait majoritaire


B. Les priodes de cohabitation
55
56
57
61
61
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65

CHAPITRE

41

77
77
78
81
82
83
84
84
87

Le Parlement

89

1 . Le bicamralisme

89
89
91
92

A. L'Assemble nationale
B. Le Snat
C. Le caractre ingalitaire du bicamralisme

94
94
95

A. Les obligations du parlementaire


B. Les immunits parlementaires

Le gouvernement : composantes, statut, formation


1 . Les composantes du gouvernement :
nomination et fin des fonctions

77

55

2 . Les parlementaires
CHAPITRE

75
75
75

3 . L'volution du partage des comptences


au sein de l'excutif

72
73
74

67

67

3 . L ' organisation du travail parlementaire


A. Les organes des Assembles
B. Les sessions
C. Les dbats

96
97
98
99

SOMMAIR E

SOMMAIRE

CHAPITR E

La loi

10 1

1 . Le domaine de la loi
A. La limitation apporte au domaine de la loi
B. Les moyens d'empcher le lgislateur de sortir de son domaine
C. L'absence de limitation relle au domaine de la loi

2 . La procdure lgislative

10 1
102
10 2
103
10 4
10 5
11 0

A. Les lois ordinaires


B. Les lois spciales

C. Les normes de rfrence


D. La procdure du contrle
E. La dcision du Conseil et ses effets
F.La nature du Conseil constitutionnel
G. L'avenir du Conseil constitutionnel

CHAPITRE

129
13 1
132
134
13 5

12

La hirarchie des normes juridiques

13 7

1 . Les normes supra-lgislatives nationales

13 7
13 7
13 8

A. La primaut de la Constitution
B. La garantie de la primaut de la Constitution
CHAPITR E

10

Le contrle du gouvernement par le Parlement


1 . Les questions

11 3
11 3
11 4

A. Les questions crites


B. Les questions orales

2. Les commissions d'enqute

11 5
11 6
11 6

A. Missions et organisation
B. Fonctionnement

3. La mise en jeu de la responsabilit du gouvernement

A. La question de confiance (art . 49, al . l er)


B. La motion de censure spontane (art . 49, al . 2)
C. L'engagement de la responsabilit sur le vote d'un texte (art . 49, al . 3)

4. Le contrle de la politique europenne

CHAPITRE

11 3

11 7
11 7
11 8
11 9
12 0

11

Le Conseil constitutionne l
et le contrle de constitutionnalit

12 1
12 1
12 3

2 . Les attributions extrieures au contrle de constitutionnalit

12 3

3. Le contrle de constitutionnalit

12 5
12 5
12 6

A. Les actes contrls


B. Le dclenchement du contrle : la saisine
61

13 9
14 0
14 1

3 . Les normes infra-lgislatives


4 . Les normes internationales et europennes

14 1

A. Les diffrents actes valeur lgislative


B. Le respect du principe de lgalit

A. Le principe
B. La place des normes internationales dans la hirarchie des normes

CHAPITRE

14 2
14 3
14 3

13

Les autres organes constitutionnels


1. Le Conseil conomique et social
2. Le Conseil suprieur de la magistrature
3. La Haute Cour de justice
et la Cour de justice de la Rpublique

147
147

148

A. La Haute Cour de justice


B. La Cour de justice de la Rpublique

15 0
15 1
15 1

Conclusion Sur la nature du systme politique franais

15 3

Conseils bibliographiques
Index alphabtique

15 8
15 9

12 1

1 . Les membres du Conseil constitutionnel


A. La dsignation des membres
B. Le statut des membres

2 . Les normes lgislatives

INTRODUCTIO N

Introduction

Au dbut du printemps 1958, la Iv e Rpublique est dans sa douzime anne,


elle n'a plus que quelques semaines vivre : en quinze jours, en mai, elle va
s'effondrer pour laisser la place un nouveau rgime dont les fondement s
seront poss, trs vite, au cours de l't .
Pourquoi une ve Rpublique, alors que la rforme des institutions est
l'ordre du jour, qu'une rvision constitutionnelle est en cours avec des chance s
srieuses de modifier en profondeur le fonctionnement du systme, tout e n
restant dans le cadre de la Constitution de 1946? Les institutions sont-elles
ce point inefficaces ou uses qu'on ne puisse les amnager? Pourquoi l e
recours au gnral de Gaulle va-t-il s'imposer? Pourquoi va-t-on rompre su r
tant de points avec l'hritage des constitutions prcdentes ?
Les institutions de la IV e Rpublique en 1958 :
Un Parlement compos de deux chambres . Ce bicamralisme est trs ingalitaire . L'Assemble nationale est lue la reprsentation proportionnelle, son poin t
de vue prvaut en matire lgislative et elle seule peut renverser le gouvernement .
Le Conseil de la Rpublique, lu au suffrage indirect, dispose lui aussi de l'initiative
des lois, mais doit s'incliner devant l'Assemble en cas de dsaccord .
Un Conseil des ministres ayant sa tte un prsident du Conseil, qui, dsign
par le prsident de la Rpublique, constitue son gouvernement et sollicite l'investiture, la majorit relative au besoin, de l'Assemble nationale . Le prsident d u
Conseil est le vritable chef de l'excutif, il a l'initiative des lois, dispose du pouvoi r
rglementaire et du droit de dissolution (trs difficile mettre en oeuvre) .
Un Prsident (Ren Coty) lu par les deux chambres runies en Congrs . Se s
pouvoirs nominaux, assez nombreux, sont rendus trs formels par l'exigence d u
contreseing d'un ministre attestant l'accord du gouvernement . Il joue un rle effac .

PEUT-ON PARLER D'UN CHEC DE LA IV E RPUBLIQUE ?

La chute de la ive Rpublique serait la sanction naturelle de son chec, de s


institutions inefficaces auraient engendr un immobilisme laissant sans solu 8~

tion les problmes de la vie nationale . Ce genre de constat en forme de rquisitoire est trs rpandu, est-il pour autant fond ?
Des institutions inefficaces ?
L'impression d'inefficacit des institutions tient avant tout l'instabilit qu i
caractrise l'excutif : les gouvernements se succdent sur un rythme acclr ,
celui de Flix Gaillard est, en mars 1958, au moment o le rgime vacille, l e
vingtime depuis la mise en application de la Constitution de 1946 ; la Franc e
reste parfois plus d'un mois sans gouvernement en moyenne leur dure d e
vie est de six mois.
Mais l'instabilit gouvernementale ne signifie pas l'impuissance devan t
les problmes . Dans bien des domaines, et des plus importants, le bilan de l a
ive Rpublique est largement positif . Qu'il suffise d'voquer la reconstructio n
du pays et la modernisation de son conomie, le dveloppement de la scurit sociale, l'amlioration constante du niveau de vie, la russite technique d e
beaucoup de nationalisations, le dbut de la construction de l'Europe et de l a
rconciliation avec l'Allemagne . . . Certes, les gouvernements changent sou vent, mais cela n'entrane pas ncessairement des rorientations brutales d e
la politique ; la permanence de l'administration, l'action de grands commi s
comme Jean Monnet, Louis Armand, Paul Delouvrier, assurent une continuit
dont le pays recueille les fruits .
Les Franais n'en sont pas conscients ; le rgime ne dispose pas d'un soutien populaire, il n'est ni aim ni compris. Les citoyens sont sensibles avan t
tout la succession des gouvernements qui ne rencontrent que l'indiffrenc e
l'exception notable de celui de Pierre Mends France en 1954 . Les raison s
d'tre des crises leur chappent, ils condamnent les jeux, les poisons, le s
dlices de ce que de Gaulle baptisera le systme . S'il y a crise, il s'agi t
moins d'une crise d'efficacit que d'une crise de confiance .
La responsabilit du systme de parti s
En ralit d'ailleurs, l'instabilit gouvernementale tient moins un dfaut d e
conception des institutions qu' l'impossibilit de dgager une majorit poli tique cohrente, dispose soutenir durablement un gouvernement.
L'Assemble nationale, dont la confiance tait ncessaire au gouverne ment, tait lue la reprsentation proportionnelle la plus forte moyenne .
Le rsultat tait la multiplication des partis politiques reprsents l a
Chambre basse, aucun n'obtenant lui seul la majorit, et un miettemen t
des formations du centre, o, en l'absence de parti majoritaire, un appu i
devait tre recherch pour gouverner . Le centre, partout dans le monde, a
vocation tre au pouvoir. Ici, s'il ne pouvait s'y porter seul, ses composante s

INTRODUCTIO N

INTRODUCTION

n'aimaient gure non plus se retrouver ensemble aux cts des grandes for mations de droite ou de gauche ; soucieuse d'affirmer son identit, chacun e
tait prte dclencher une crise pouvant lui ouvrir (ou largir) une place a u
sein du nouveau gouvernement. Le systme des partis tait responsable de
l'instabilit gouvernementale .
Mais encore une fois, les institutions n'avaient pas empch que s e
rglent et souvent de faon heureuse la plupart des grands problme s
poss au pays . Mieux peut-tre que sous la Ill e Rpublique entre les deu x
guerres ; pas plus mal que, par la suite, sous la Ve Rpublique.
L'Algri e
Toutefois, depuis 1954, le rgime se trouvait confront un drame qui l e
dpassait : celui de l'Algrie . Certes, et c'tait l encore l'un de ses actifs, l a
dcolonisation avait t largement amorce : le Vietnam, dans le sang pui s
par la ngociation (accords de Genve, 1954) ; la Tunisie (1955) et le Maro c
(1956), sans trop d'affrontements ; un dbut d'mancipation de l'Afriqu e
noire avait t entrepris avec la loi-cadre de 1956.
L' affaire algrienne tait beaucoup plus grave et complique . Aucun e
solution acceptable par le pays ne se dgageait . Des raisons affectives tr s
fortes une prsence remontant 1830, un million d'Europens installs su r
place, une certaine nostalgie de l'Empire colonial s'opposaient tout ce qu i
pouvait apparatre comme une remise en cause du statu quo, interprte
comme un abandon . Au surplus, les institutions ne donnaient peut-tr e
pas assez d'autorit aux gouvernants pour imposer une solution . En et-il t
autrement, aurait-on trouv dans le personnel politique un homme capabl e
d'user de cette autorit ?
Dj, depuis des annes, faute d'une ligne politique clairement dfinie, l e
pouvoir central avait perdu le contrle de la situation de l'autre ct de l a
Mditerrane . La politique algrienne se dcidait Alger sous la pression de s
milieux pieds-noirs appuys par l'arme, et non Paris dans les runion s
gouvernementales.
Les circonstances allaient offrir le pouvoir de Gaulle ; avec lui on avai t
l'homme capable de rgler le problme algrien .

LA PRISE DU POUVOIR PAR LE GNRAL DE GAULL E

Le 13 mai 1958, de Gaulle est dans une semi-retraite Colombey-les-deux glises. Le 2 juin, investi par l'Assemble nationale la tte du gouvernement ,
il devient le dernier prsident du Conseil de la Ive Rpublique . Pourquoi ?
Comment s'est opr ce retour au pouvoir?

La crise du 13 ma i
Le gouvernement de Flix Gaillard n'avait pas rsist l'motion suscite dan s
le monde par le bombardement meurtrier, effectu par l'aviation franaise ,
d'un village tunisien o taient installs des rebelles algriens . La perspectiv e
de son remplacement par Pierre Pflimlin, suspect aux yeux des Franais d'Algrie d'tre favorable des ngociations avec le Front de Libration Nationale algrien (FLN), entrane, le 13 mai 1958, des meutes Alger .
Sous l'oeil passif de l'arme, et mme avec sa complicit, la foule, compose en majorit d'Europens, prend d'assaut le Gouvernement gnral, sig e
de l'autorit de la Rpublique . Les meutiers sont un peu embarrasss de leu r
succs : ils savent ce qu'ils ne veulent pas, mais ils n'ont rien de trs construc tif proposer. En ralit, ils observent ce qui se passe en mtropole et esprent que le mouvement va s'y tendre . Espoir du : elle ne bouge pas e t
Pflimlin est investi . Il faut sortir d'une situation bloque, il faut trouver un e
solution . S'ils ont servi de dtonateur, les insurgs d'Alger ne jouent pe u
prs aucun rle dans le dnouement de la crise .
L'irrsistible marche du gnral de Gaulle vers le pouvoi r
De Gaulle n'ignorait pas que des vnements se prparaient Alger, mais i l
hsitait sur l'attitude prendre . Ses amis vont canaliser le mouvement vers lui .
Ds le 13 mai au soir, le gnral Massu, plac Alger la tte d'u n
Comit de salut public, appelle la formation d'un Gouvernement de salu t
public prsid par le gnral de Gaulle . Celui-ci n'apprcie gure la faon
dont se prsente la situation : peut-il envisager de revenir au pouvoir par l a
grce d'une meute? Pourtant, il va faire taire ses scrupules, ragir trs rapidement et, en trois temps, en dehors de toutes les procdures tablies, s e
retrouver la prsidence du Conseil .
Le 15 mai, dans un communiqu de presse, il se dclare prt assumer le s
pouvoirs de la Rpublique D .

Le 27 mai, aprs une confrence de presse o il prend ses distances avec le s


meutiers et aussi aprs de nombreux ralliements sa personne, il dclar e
avoir entam le processus rgulier ncessaire l'tablissement d'un gouver nement rpublicain .

Le 29 mai aprs la dmission, la veille, de Pierre Pflimlin le prsident de l a


Rpublique, Ren Coty, dans un message aux Chambres, leur propose d'inves tir le gnral de Gaulle comme prsident du Conseil, faute de quoi il dmissionnera . De Gaulle, reu par Coty, accepte de solliciter l'investiture, qu'i l
obtient par 329 voix contre 224 (comprenant les communistes, la moiti de s
1

11

INTRODUCTION

socialistes et des personnalits comme Franois Mitterrand et Pierre Mend s


France) .
De Gaulle retrouve donc le pouvoir quitt douze ans auparavant . Peut-o n
dire que c'est l'issue d'un coup d'tat ? Ce terme est trop fort : de Gaulle a
jou avec habilet de circonstances qu'il n'a pas provoques, mme si ses ami s
ne sont pas rests inactifs et ont jou un rle dterminant partir du dbu t
mai . Il est apparu comme le recours dans une situation chappant a u
contrle des autorits en place . Il a su les persuader qu'aucune solution l a
crise n'existait en dehors de lui et c'est avec leur assentiment ou mme su r
leur initiative (Ren Coty) qu'il est appel former le gouvernement .
Son retour est moins la sanction de la faillite des institutions que celle de s
hommes .
De Gaulle est port au pouvoir pour rgler l'affaire algrienne, il lui fau t
maintenant se donner les moyens de remplir sa mission et mme de la pour suivre au-del . . . La rforme des institutions est une priorit .

1
L'laboration de la Constitutio n
du 4 octobre 1958

Ds son investiture, de Gaulle va solliciter et obtenir le vote de deux textes :


une loi accordant les pleins pouvoirs son gouvernement pour une
dure de six mois, c'est--dire l'autorisant prendre par dcrets des mesure s
relevant normalement de la loi ( l'exception expresse du domaine des liberts publiques) . Le Parlement se met d'autre part en cong jusqu' la sessio n
d'automne (en fait, il ne se runira plus) ;
une loi constitutionnelle, date du 3 juin, qui, cartant la procdure d e
rvision prvue par la Constitution de 1946, habilite le gouvernement d u
gnral de Gaulle rviser cette Constitution .
Disposant des pleins pouvoirs, mandat pour rviser la Constitution, dlivr du contrle du Parlement et soutenu par l'opinion publique, de Gaulle a
les mains libres . Pas tout fait cependant : le temps lui est mesur, et surtou t
la dlgation du pouvoir constituant n'est pas totale . La loi constitutionnell e
du 3 aot fixe un certain nombre de principes : les cinq bases, auxquelles l a
rvision ne pourra toucher ; elle prcise en outre la procdure suivre pou r
modifier la Constitution .
Les cinq bases de la loi du 3 juin 1958 :
1) Le suffrage universel, seule source du pouvoir, le lgislatif et l'excutif drivent d e
lui, il donne leur lgitimit au Parlement et au gouvernement .
2) La sparation du pouvoir excutif et du pouvoir lgislatif .
3) La responsabilit du gouvernement devant le Parlement .
4) L' indpendance de l'autorit judiciaire, proclame gardienne des liberts essentielles .
5) L' organisation de nouveaux rapports entre la France et les peuples qui lui son t
associs .

121

13

L'LABORATION DE LA CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

En ralit, sur le fond, ce sont les principes issus de la tradition rpublicaine franaise dont le Parlement impose le respect de Gaulle : le suffrag e
universel, la sparation des pouvoirs et le rgime parlementaire, auxquels le s
circonstances ajoutent l'laboration d'un statut liant la mtropole ses possessions coloniales . Un autre principe, lui aussi classique, s'imposera : le bic phalisme de l'excutif, c'est--dire la distinction d'un prsident de la Rpublique et d'un Premier ministre . Sur cette trame s'enchevtrent les ide s
constitutionnelles chres Charles de Gaulle et celles issues d'une rflexio n
rformatrice qui n'a pas cess depuis 1946 . Le rsultat sera une Constitution
mi-chemin entre la continuit et la rupture .

1 . Des sources

d'inspiration varie s

L'intressant, ce sont, bien sr, les innovations . D'o viennent-elles ?

A. Les ides du gnral de Gaull e


Issu d'une famille de juristes, de Gaulle n'a pas lui-mme de formation juridique . Cependant, les circonstances depuis sa captivit pendant la Premir e
Guerre mondiale, ses relations avec des hommes politiques entre les deu x
guerres, son passage au gouvernement en 1940, jusqu' son rle de chef de l a
France libre, l'ont amen rflchir sur les institutions et lui ont donn l'exprience de leur fonctionnement .

BAYEU X

S'tant plac l'cart du pouvoir en janvier 1946, il avait mis en forme se s


ides dans un discours prononc Bayeux le 16 juin 1946 .
Le discours de Bayeux :
Les Franais avaient repouss le 5 mai 1946 le projet de Constitution qui leur tai t
propos par voie de rfrendum . De Gaulle, retir Colombey, dcide alors d'expose r
sa conception de ce que devrait contenir la Constitution . II profite d'une invitation
Bayeux, premire sous-prfecture libre deux ans plus tt, pour prononcer un dis cours, longuement mdit, sur les institutions . Cette leon de droit constitutionnel n e
141

L'LABORATION DE LA CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 195 8

restera pas sans influence sur l'laboration en cours de la nouvelle Constitution, mai s
elle ne bouleversera pas le systme dans le sens du renforcement de l'excutif souhait par le Gnral . Les grands thmes qui seront repris finalement en 1958 s'y trou vent dvelopps ; ce titre on pourra qualifier le discours de Bayeux de brouillon
de la Constitution de 1958 .

LES THME S

La proccupation matresse est que les institutions assurent au pouvoir un e


stabilit que notre temprament effervescent et querelleur met constammen t
en danger. II faut prserver la cohsion des gouvernements, l'efficacit d e
l'administration, le prestige et l'autorit de l'tat . partir de l, de Gaull e
dveloppe plusieurs thmes :
une exaltation de l'tat, maintenu, puis restaur par lui en 1944 ;
la sparation et l'quilibre des pouvoirs ;
un Parlement bicamral . La seconde Chambre, complmentaire de la premire, et disposant comme elle de l'initiative des lois, serait partiellemen t
compose de reprsentants des organisations conomiques, familiales e t
intellectuelles . Cette ouverture, non retenue en 1958, inspirera le projet d e
rvision de 1969 ;
surtout, un chef de l'tat fort, pour un tat lui-mme fort :
plac au-dessus des partis et donc lu non pas par le Parlement, mai s
par un collge lectoral englobant ce dernier mais beaucoup plus large (formule en outre plus respectueuse de la sparation des pouvoirs) ;
ayant pour mission de choisir les ministres, et d'abord le Premier , e n
accord avec la majorit du Parlement ; de prsider les conseils du gouverne ment, de promulguer les lois et de prendre les dcrets ;
charg d'assurer la continuit de la vie nationale ;
appel servir d'arbitre par le conseil (et non par la dcision) e t
pouvant au besoin en appeler au peuple par la dissolution (il n'est pas question de rfrendum) ;
en cas de pril, destin tre le garant de l'indpendance nationale et
du respect des traits .
De tous ces thmes, c'est sur le dernier le chef de l'tat que de Gaull e
insiste le plus . On les retrouvera dans la Constitution de 1958, et la pratiqu e
gaullienne amplifiera ensuite leurs virtualits au-del des prvisions .
1 15

L'LABORATION DE LA CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

B. Les propositions issues du dbat sur les institution s


Le dbat constitutionnel n'tait retomb aucun moment depuis 1946 .

LES IDES NOVATRICES DE MICHEL DEBR ET DES HAUTS FONCTIONNAIRES

Au coeur de la rflexion constitutionnelle, on trouve Michel Debr . Gaulliste


fidle, juriste form au Conseil d'tat, auteur d'ouvrages remarqus, il allai t
jouer entour de jeunes collgues un rle dterminant dans l'laboratio n
de la Constitution .
Michel Debr partage le souci du gnral de Gaulle de restaurer l'autorit
de l'tat et d'instituer un excutif fort . De lui viennent les dispositions d e
rationalisation du parlementarisme confortant la situation du gouverne ment en face du Parlement ; il impose aussi la rgle du non-cumul d'un porte feuille ministriel et d'un mandat parlementaire, destine distendre les lien s
des ministres avec leur parti et souder la cohsion de l'quipe gouverne mentale . II chouera en revanche faire accepter, pour provoquer la naissance d'un bipartisme, le systme lectoral britannique du scrutin uninomina l
un tour qu'il n'a cess de dfendre ensuite .
Autour de lui, les jeunes matres des requtes au Conseil d'tat russiren t
faire adopter un certain nombre d'ides hardies, telles la limitation d u
domaine de la loi .

L'APPORT DES HOMMES POLITIQUE S

La volont de renouvellement s'est combine avec l'influence modratrice


moins conservatrice qu'on n'aurait pu s'y attendre des hommes politique s
qui, des titres divers, ont t associs l'laboration du projet . Si, pa r
exemple, ils se sont efforcs d'tendre le domaine de la loi, ils n'ont pas t
opposs toutes les innovations et en ont mme introduit quelques-unes inspires pour la plupart du projet de rvision constitutionnelle en cours devan t
le Parlement : constitutionnalisation de la dlgation lgislative, procdure s
de la motion de censure de l'article 49 alinas 2 et 3 .
En dfinitive, il existait un consensus gnral sur la rforme des institutions. Les rflexions et les travaux antrieurs ont largement contribu l'laboration de la nouvelle Constitution ; beaucoup d'ides taient dans l'air, i l
n'est pas toujours facile d'en attribuer avec certitude la paternit . Mais le
grand dbat de fond qui opposait partisans du rgime prsidentiel ceux d u
rgime parlementaire devait vite tourner en faveur des seconds : le systme
serait parlementaire ; en droit, ce dbat tait tranch ds la loi du 3 juin .
16

L'LABORATION DE LA CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 195 8

2 . La procdure :
les techniciens, les politiques et le peupl e
La loi du 3 juin posait aussi un certain nombre de contraintes de forme destines associer, au moins de faon minimum, le Parlement la rdaction d u
texte et imposer sa ratification par le peuple .

A . Conseils et commissions :
le dialogue des techniciens et des politique s
Deux constatations :
Brisant avec la tradition franaise, la nouvelle Constitution ne sera pas
l'oeuvre d'une assemble constituante .
En consquence, elle ne sera pas labore dans un dbat au grand jou r
par des reprsentants lus de la Nation, mais dans le secret de conseils et de
commissions dont les travaux, rests longtemps confidentiels, ne seront rvls officiellement dans leur intgralit que trente ans plus tard .
Dans la pratique, un dialogue, direct ou indirect, s'est tabli entre des
experts en droit public et des lus cautionnant par leur participation le caractre dmocratique de la procdure . Quelles en furent les tapes ?
Une premire phase gouvernementale tout d'abord . Un groupe de travail, prsid par Michel Debr, runit de jeunes membres du Conseil d'tat ,
en mme temps que se tient Matignon, sous la prsidence du gnra l
de Gaulle, un conseil interministriel o sigent les ministres d'tat qui assurent au sein du gouvernement la reprsentation des partis de la majorit . Des
projets font la navette, les changes de vues enrichissent le schma initial .
Le rsultat de ces travaux est transmis au Conseil des ministres, il es t
approuv par lui et publi le 29 juillet .
Entre alors en scne le Comit consultatif constitutionnel (CCC) et commence une phase quasi parlementaire . Prvu par la loi du 3 juin, le Comit es t
compos de 39 membres dont 26 parlementaires lus par leur assembl e
(Assemble nationale : 16 ; Conseil de la Rpublique : 10) et de 13 personnali tes choisies par le gouvernement . Son intervention est destine assurer l a
p rsence du Parlement dans la procdure . De faon plutt restrictive : il sig e
a titre consultatif, au Palais-Royal et non l'Assemble ou au Palais du Luxembourg, et il dispose de quinze jours pour se prononcer . II consacrera un e
1 17

L'LABORATION DE LA CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

bonne part de ses travaux aux problmes de l'outre-mer et la dfense des


prrogatives traditionnelles du Parlement . Il achve sa tche le 14 aot .
Une nouvelle phase gouvernementale s'ouvre ensuite . Le texte adopt
par le CCC est transmis au groupe de travail, au conseil interministriel et a u
gouvernement ; plusieurs propositions du Comit sont intgres au projet .
Ainsi modifi, celui-ci est soumis l'examen du Conseil d'tat, le 28 aot ,
aprs un trs important discours de prsentation de Michel Debr . Le 3 septembre, le Conseil des ministres, retenant certaines observations du Consei l
d'tat, adopte le projet dfinitif sur lequel le peuple sera invit se prononcer par rfrendum .
En dfinitive, ce n'est pas une Constitution rvise qui est propose au x
Franais, mais un texte entirement nouveau l'tablissement duquel leur s
reprsentants n'ont pris qu'une part modeste .

B . Le rfrendum du 28 septembre 1958 :


une large approbation populair e
Une procdure aussi peu dmocratique appelait une ratification populaire .
Les Franais sont donc convis se prononcer sur le texte. En ralit ils von t
prendre position pour ou contre le gnral de Gaulle dans ce qui va apparatre comme un plbiscite spontan .

L' LABORATION DE LA CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 195 8

petites formations d'extrme gauche et de gauche comme le Parti socialist e


autonome, issu d'une scission du parti socialiste SFIO .
LES RSULTATS DU RFRENDUM : UN SUCCS CLATANT POUR DE GAULL E

Une participation massive et un succs du oui , inattendu par ses proportions, telles sont les deux principales leons du scrutin .
En mtropole, 83,84 % des lecteurs inscrits ont pris part au vote, et 79,20 %
d'entre eux ont approuv le projet (soit 66,4 % du corps lectoral, contre 36,1 % e n
1946) . Outre-mer, le succs est plus considrable encore : en Algrie, avec une participation de 80 %, les oui sont 96,5 %, et en Afrique 94,5 % . Seule la Guine, l'initiative du prsident Sekou Tour, rpond non , refusant par l mme d'entrer dan s
la Communaut institue par la Constitution .

Le texte devait tre promulgu le 4 octobre . Un certain dlai tait encor e


ncessaire pour qu'il soit applicable dans son intgralit . Sur certains points ,
en effet, la Constitution prvoyait elle-mme qu'elle devrait tre complte
par des lois organiques (v. p. 110), ce qui fut fait sur la base de son article 92 ,
par une srie d'ordonnances adoptes jusqu'en fvrier 1959 . Restait d'autre
part mettre en place les nouvelles institutions, c'est--dire essentiellement
lire le prsident de la Rpublique, les dputs et les snateurs, composer l e
gouvernement et nommer les membres du Conseil constitutionnel . C'es t
seulement partir de mars 1959 que la V e Rpublique a t en tat de fonctionner (juillet pour la Communaut) .

LA CAMPAGNE DU RFRENDUM : LE P.C . PEU PRS SEUL CONTRE TOU S

De Gaulle, bien sr, invite approuver le texte, sans toutefois mettre trs clairement son dpart dans la balance en cas de rejet et en vitant de donner un e
description apocalyptique de ce qui s'ensuivrait . II mne une campagn e
active en Afrique et travers la France jusqu' la veille de la consultation ,
usant dj avec art de la radio et de la tlvision .
Du ct des partis politiques, les prises de position en faveur du oui
sont les plus nombreuses . La droite et les gaullistes sans hsitation, le centr e
avec un enthousiasme mesur, les socialistes et les radicaux de faon plus par tage . Des personnalits pourtant restent l'cart de cette adhsion :
droite, des fidles du marchal Ptain rests hostiles de Gaulle ; gauche ,
Pierre Mends France et Franois Mitterrand car ils dsapprouvent les conditions du retour au pouvoir du Gnral et craignent ou feignent de craindr e
l'instauration d'un pouvoir personnel . Seul des grands partis, le Parti communiste manifeste une opposition rsolue au projet . Il y retrouve certaines
181

19

2
L'volution du conten u
de la Constitutio n

La Constitution de 1958 n'est pas un texte fig une fois pour toutes dans l a
forme donne par ses auteurs . Le milieu o elle s'applique a chang, il volu e
toujours, il vit ; la Constitution contribue l'organiser en mme temps qu'i l
pse sur elle . Des adaptations sont donc ncessaires . Le constituant le savait e t
a prvu des procdures destines les apporter.
Plus de quarante ans ont pass et la Constitution d'aujourd'hui n'est plu s
tout fait celle des origines . Elle a chang, pas toujours dans les rgles .

1 . Comment rviser ?
Un choix entre plusieurs possibilit s
Plusieurs voies se proposent pour entreprendre une rvision . La Constitutio n
consacre son titre XVI, compos d'un article unique (89), la rvision ,
mais, dans la pratique, le gnral de Gaulle a fait appel deux reprises, d e
faon conteste, l'article 11 pour modifier la Constitution .

A. Les procdures normales de l'article 8 9


La procdure varie selon l'autorit l'origine de la rvision .
RV ISION A L'INITIATIVE DES PARLEMENTAIRE S
Les deux chambres, l'Assemble nationale et le Snat, sont ici sur un pie d
d galit, aussi bien en ce qui concerne l'initiative que le vote de la rvision .
21

L'VOLUTION DU CONTENU DE LA CONSTITUTIO N

En effet, tout dput ou tout snateur peut prendre l'initiative d'une rvisio n
constitutionnelle . Si sa proposition est adopte par son assemble, elle ser a
transmise l'autre chambre, qui en dbattra son tour. Au besoin, un e
navette c'est--dire des allers et retours d'une assemble l'autre s'organisera pour parvenir un accord sur un texte identique . En effet, la proposition doit tre approuve dans les mmes termes par les deux chambres : l'As semble nationale ne peut faire prvaloir son point de vue . Autrement dit ,
l'opposition d'une seule chambre suffit faire chouer la rforme, ce qu i
donne il faut le souligner une sorte de droit de veto au Snat . Le vote est
acquis la majorit simple des suffrages exprims.
La procdure ne s'arrte pas l . Aprs son adoption par les chambres, l a
proposition doit tre soumise au rfrendum : les citoyens sont appels
confirmer le vote de leurs reprsentants .
Tout se droule en dehors de l'excutif . Absent de la procdure, il ne peu t
qu'en observer le droulement ; en particulier il ne pourrait refuser d'organiser le rfrendum . Pourtant, il n'est pas entirement sans dfense contre un e
initiative qu'il dsapprouve . En effet, pour tre dbattue, une proposition d e
rvision doit tre inscrite l'ordre du jour des assembles . Or, comme on l e
verra en tudiant le Parlement, dans la pratique le gouvernement peut freiner l'inscription l'ordre du jour des textes qui ne lui plaisent pas . Cel a
explique qu'aucune des nombreuses propositions de rvision n'ait jamais t
discute l'Assemble tout au moins . Aucune rvision n'est intervenue pa r
cette voie .

RVISION L'INITIATIVE DE L'EXCUTI F

Elle suppose l'accord du prsident de la Rpublique et du Premier ministre : l e


second la propose au Prsident qui dcide de l'entreprendre ou non . En principe, l'initiative vient donc du Premier ministre ; l'exprience montre qu e
celui-ci se contente souvent de suggrer a posteriori, pour respecter le s
formes, une rvision dj annonce par le Prsident . Mais il ne peut en tr e
ainsi qu'en dehors des priodes de cohabitation (v . p . 87) .
Le Prsident a le choix entre deux voies :
soit celle suivie en cas d'initiative parlementaire : accord des chambre s
sur un texte identique suivi d'un rfrendum ;
soit, aprs le vote des chambres, il convoque le Congrs form pa r
la runion Versailles des deux chambres en sance commune . Aucun amen dement ne peut tre apport au texte par le Congrs, qui vote la majorit
des 3/5 e des suffrages exprims . II n'y a pas lieu alors rfrendum .
22

L' VOLUTION DU CONTENU DE LA CONSTITUTIO N

REMARQUES SUR CES PROCDURES

Quelle que soit la voie retenue, l'accord des deux chambres est indispensable. Pourquoi alors recourir dans certains cas au rfrendum et dan s
d'autres au Congrs pour clore la procdure? Le rfrendum se justifie dan s
l'hypothse de l'initiative parlementaire pour viter que, l'excutif tant excl u
de la procdure, la rvision soit l'oeuvre des seuls parlementaires . Le gouvernement pourra, au cours de la campagne du rfrendum, demander a u
peuple de manifester par un vote ngatif qu'il partage son opposition a u
texte . La mme raison ne joue plus lorsque le Prsident est l'origine de l a
rvision ; en outre, l'intervention du Congrs vite la lourde procdure d u
rfrendum pour de simples modifications techniques ou de dtail de l a
Constitution ; le rfrendum sera rserv des dcisions importantes .
D'autre part, tout dans la Constitution n'est pas rvisable, et la procdure ne peut tre engage tout moment :
la forme rpublicaine du gouvernement ne peut faire l'objet d'un e
rvision . La porte est ferme une restauration monarchique ;
la rvision est exclue au cas o une partie du territoire est occupe pa r
des forces trangres (souvenir de 1940), pendant la supplance du prsiden t
de la Rpublique (v. p . 51), ou lorsque l'article 16 est en vigueur (v . p . 59) . La
Constitution ne doit pas pouvoir tre modifie pendant des crises graves alor s
que les parlementaires et le peuple ne jouissent peut-tre pas d'une entir e
libert .

B . La procdure conteste de l'article 1 1


En 1962 et en 1969, le gnral de Gaulle a entrepris une rvision en utilisan t
l'article 11 de la Constitution . Cette initiative a t vivement conteste .
POURQUOI DE GAULLE A-T-IL EU RECOURS L'ARTICLE 11

La vertu premire de l'article 11 est de permettre, comme on va le voir, de s e


passer du Parlement . Le peuple est consult directement par rfrendum san s
que le texte soit soumis aux assembles . supposer qu'elles ne le rejettent
pas, elles risquent de le remanier, de le retoucher, de faon faire disparatr e
ce qui ne plat pas aux parlementaires et quoi, peut-tre, l'excutif atta chait le plus de prix . Quel avantage pour ce dernier par rapport l'article 89 !
Or, en 1962, comme en 1969, de Gaulle connaissait l'avance l'hostilit
du Parlement l'gard de ses projets de rforme, vouant ceux-ci l'chec .
1 7 .a


L'VOLUTION DU CONTENU DE LA CONSTITUTION

L'VOLUTION DU CONTENU DE LA CONSTITUTION

Que le recours l'article 11 soit contestable sur un plan juridique l'mouvai t


peu ; au reste, le peuple est rest indiffrent la querelle des experts, qui n' a
pas influenc son vote .

L'ARTICLE 11 PERMET-IL DE RVISER LA CONSTITUTION ?

Que trouvait-on l'poque il a t rvis en 1995 dans l'article 11 ?


Le prsident de la Rpublique, sur proposition du gouvernement pendant la dure des sessions, ou sur proposition conjointe des deux assembles ,
(. . .), peut soumettre au rfrendum tout projet de loi portant sur l'organisation des pouvoirs publics ( . . .) ou tendant autoriser la ratification d'un trait
qui, sans tre contraire la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions.
Le pouvoir du Prsident d'organiser un rfrendum sur tout projet de
loi portant sur l'organisation des pouvoirs publics peut-il tre interprt e n
droit comme ouvrant une autre procdure de rvision ?
On en a beaucoup dbattu en 1962, et, encore, en 1969 . Certains se sont
efforcs de dmontrer la rgularit du recours l'article 11 . Pourquoi l e
peuple ne pourrait-il modifier seul ce qu'il a approuv seul en 1958 (le Parle ment n'avait pas t consult alors) ? D'autre part, l'article 11 ne fait pas d e
distinction entre les diffrentes sortes de lois, pourquoi ne s'appliquerait-il pas
aux lois constitutionnelles ?
La plupart des acteurs et des observateurs ont adopt la position inverse .
Pour eux, le titre XVI de la Constitution, intitul De la rvision , rgle tou t
ce qui concerne cette rvision . II organise deux, et mme trois, procdures e t
ne fait mention d'aucune autre voie pour rviser. Il faut s'en tenir lui .

QUEL AVENIR POUR L'ARTICLE 11 ?

Si le dbat est peu prs retomb aujourd'hui, il n'est peut-tre pas entire ment clos. Par exemple, Franois Mitterrand, en 1988, justifiait l'utilisation d e
l'article 11 sur des textes peu nombreux et simples dans leur rdaction .
C'est admettre le recours l'article 11 condition de ne pas en abuser .
II faut bien voir que l'article 11 peut avoir son utilit lorsque l'oppositio n
des parlementaires, ou d'une chambre, bloque une rvision alors qu'un e
rforme s'impose . D'autant que ces oppositions seront souvent diriges moin s
contre le fond de la rforme que contre le prsident de la Rpublique qui l a
propose ; l'excutif pourrait alors s'adresser au peuple en passant par-dessu s
la tte des Assembles.
24

2. Les rvisions :
checs, demi-succs, russite s
vingt reprises depuis l'origine de la V e Rpublique, la procdure de rvisio n
a t engage, avec des sorts varis . Un inventaire rapide en sera donn ic i
pour y revenir au besoin de faon dveloppe plus loin . Toutes, sauf celles d e
1960, de 1962 et de 1969, ont t entreprises par la voie de l'article 89, avec l a
runion du Congrs, sauf en 2000 o un rfrendum fut organis .

A . Les chec s
Trois tentatives ont chou :
En 1969, le gnral de Gaulle entreprit de rviser les dispositions concernan t
le Snat et l'organisation rgionale . En ralit, il voyait avant tout dans le
rfrendum l'occasion de retremper, par le suffrage populaire, une lgitimit
mise mal par les vnements de mai 1968 . Abandonn d'une partie de se s
soutiens habituels (Valry Giscard d'Estaing), il devait perdre la question d e
confiance implicite pose au pays, la rvision obtenait 10 500 000 voix contr e
11 900 000 . Consquence : le lendemain du scrutin, le 28 avril, de Gaull e
dmissionnait .
En 1984, Franois Mitterrand proposait une rvision de l'article 11 pour largir aux garanties des liberts publiques les domaines o les Franais peu vent tre consults par rfrendum . II annonait qu'aprs le vote de s
chambres, il choisirait la voie du rfrendum et non celle du Congrs . On a
parl alors du rfrendum sur le rfrendum . Celui-ci n'a pas eu lieu, l e
Snat ayant repouss le projet.
En 1990, Franois Mitterrand tentait nouveau une rvision, portant sur l a
saisine du Conseil constitutionnel (v. p . 128) et l'ouvrant indirectement au x
particuliers (contrle par voie d'exception) . Une affaire aurait pu tre trans mise au Conseil constitutionnel, qui aurait statu sur la conformit de la loi
la Constitution . Comme en 1984, l'opposition du Snat mettant son accor d
des conditions inacceptables par le Prsident fit chouer la rforme .
En ce qui concerne ces trois tentatives, il faut admettre qu' chaque fois ,
les intentions du Prsident n'taient pas entirement pures . A des degr s
divers, il se souciait davantage du bnfice personnel qu'il pouvait en tire r
que de l'amlioration apporte aux institutions .
25

L'VOLUTION DU CONTENU DE LA CONSTITUTION

B . Les demi-succ s
Deux rvisions ont franchi avec succs l'tape de l'approbation par les chambres sans que la procdure soit ensuite mene son terme .
En 1973, Georges Pompidou avait souhait ramener cinq ans la dure du
mandat prsidentiel (v. p . 50) . Son projet obtint dans les deux chambres un e
majorit trop faible pour que l'preuve du Congrs soit sans risque (exigenc e
des 3/5 e ) . La procdure en resta l . La question fut reprise en 2000 (v. p . 28) .
En 1974, Valry Giscard d'Estaing projeta de rformer le statut des supplants des dputs et des snateurs (v . p . 90) . Adopt de justesse par l'As semble nationale, le texte le fut plus facilement par le Snat ; mais l encore,
la marge tait trop troite pour garantir une majorit des 3/5 e au Congrs . Le
Prsident prfra laisser son projet en suspens .

C. Les russite s
Seize rvisions ont russi ce jour. D'importance variable . Plutt que d'e n
donner une numration chronologique qui serait fastidieuse on les retrouvera d'ailleurs leur place, plus loin, dans l'tude des institutions , il est prfrable de se demander pourquoi il a fallu ainsi, assez souvent, modifier l a
Constitution .
Ncessit d'adaptation l'volution des relations internationales . La
construction de l'Europe oblige ainsi rviser certaines dispositions, qu'i l
s'agisse par exemple de tenir compte du trait de Maastricht du 7 fvrier 199 2
(25 juin 1992) ou de celui d'Amsterdam de 1997 (25 janvier 1999), ou encore
de l'laboration de rgles concernant le droit d'asile (25 novembre 1993) ou l e
mandat d'arrt europen (25 mars 2003) . . .
Ncessit d'apporter des amnagements techniques .
Ceux-ci seront parfois minimes : rgime des sessions parlementaires
(30 dcembre 1963 et 4 aot 1995), extension du champ du rfrendu m
(4 aot 1995), financement de la scurit sociale (22 fvrier 1996) .
Mais ils peuvent tre relativement importants : statut du Conseil sup rieur de la magistrature (27 juillet 1993), parit hommes-femmes dans l'accs
aux mandats lectoraux et fonctions lectives (8 juillet 1999) . . .
Enfin, la rvision peut correspondre une modification profonde des
institutions : lection du prsident de la Rpublique au suffrage universel
direct (6 novembre 1962), extension de la saisine du Conseil constitutionnel
26

L'VOLUTION DU CONTENU DE LA CONSTITUTIO N

(29 octobre 1974), adoption du quinquennat (2 octobre 2000), organisation


de la dcentralisation (28 mars 2003) . . .
Les rvisions en suspens ou projetes :
- Modification du statut du Conseil suprieur de la magistrature . Adopte e n
1998 par les deux chambres, non transmise au Congrs .
- Modification du statut de la Nouvelle-Caldonie et de la Polynsie . Idem e n
1999 .
- Modification du statut de la responsabilit pnale du chef de l'tat .
- Constitutionnalisation d'une charte de l'environnement .

Depuis une dizaine d'annes, les rvisions se sont multiplies . Ce rformisme est condamnable ; il remet en cause l'une des qualits premires d'un e
Constitution : la stabilit . S'il y a l une part d'usure du texte de 1958, celle-c i
n'est pas la cause principale du phnomne, qui tient d'abord ce que l a
socit franaise et le monde changent . Il faut donc adapter les institutions .
Certains proposent d'instaurer une vie Rpublique . Cela n'est pas la solution ,
d'autant qu'aucun accord ne s'esquisse sur le contenu d'une nouvelle Constitution . Aussi est-il prfrable de s'accommoder des institutions existantes ,
quitte les adapter quand il le faut.

3 . La Constitutio n
l'preuve de la pratique
Les transformations les plus profondes de la Constitution doivent moins au x
procdures des articles 11 et 89 qu' des influences indirectes :
celle du Conseil constitutionnel : travers ses interprtations de l a
Constitution, il a t amen prciser, ou mme inflchir, le sens de certaines dispositions . On y reviendra plus loin (v . p . 129) ;
celle surtout de la pratique : les rgles et les procdures ont jou dan s
des circonstances changeantes, sous l'impulsion de personnalits plus o u
moins fortes et dcides, dans des rapports de force varis entre les acteurs d u
jeu politique . Une Constitution relle s'est mise en place, dtache de l a
Constitution formelle, s'en loignant parfois beaucoup pour s'en rapprocher
nouveau plus tard . Cette pratique fluctuante formera la trame de la prsentation des institutions ; il faut cependant en schmatiser ds maintenant les ten 27

L'VOLUTION DU CONTENU DE LA CONSTITUTIO N

L'VOLUTION DU CONTENU DE LA CONSTITUTION

dominantes, autour de deux configurations qui scandent l'histoire de


la Ve Rpublique : le fait majoritaire et la cohabitation .
dances

A. Le renforcement de l'excutif par le fait majoritair e


(1962-1986, 1995-1997, depuis mai-juin 2002 )
Le souci des auteurs de la Constitution de renforcer l'excutif a connu u n
dveloppement inattendu grce la simplification des forces politiques .
La Constitution de 1958 a t labore dans la hantise de l'instabilit
gouvernementale, caractristique du rgime prcdent . Par l, elle est un e
Constitution-contre, elle se veut Constitution rupture, sans trop d'illusions e n
ralit, tant paraissaient ancres les donnes de la vie parlementaire franaise . Et, dans un premier temps d'ailleurs, la plupart des acteurs du jeu poli tique conserveront les rflexes acquis sous la I V e Rpublique ; il leur faudra d u
recul pour prendre conscience du changement du contexte politique, sou s
l'effet de l'apparition du fait majoritaire : un parti, ou le plus souvent un e
coalition de partis, s'engage soutenir le gouvernement l'Assemble jusqu'aux lections lgislatives suivantes ; le gouvernement dispose d'une majorit stable . Cette situation donne l'excutif des facilits nouvelles dans se s
relations avec le Parlement ; elle permet au Prsident, lorsqu'il est en accor d
avec fa majorit, d'affirmer sa primaut au sein du systme .
Les prvisions pessimistes du constituant sont dmenties et la stabilit
devient la rgle, les dispositions du texte de 1958 doivent alors tre lues e t
sont appliques dans une nouvelle perspective .
L'APPARITION DU FAIT MAJORITAIRE

Les lections de 1958 l'Assemble nationale avaient donn naissance


une majorit htroclite, rassemble autour du soutien apport au gnra l
de Gaulle pour la solution du problme algrien . La fin de la guerre allai t
mettre un terme sa cohsion et le conflit clater lors de la prsentation pa r
le Gnral, fin septembre 1962, de son projet de rvision du mode d'lectio n
du prsident de la Rpublique .
Le gouvernement Pompidou est renvers, de Gaulle dissout l'Assembl e
nationale, et les lections lgislatives, intervenues sur la lance du succs d u
rfrendum constitutionnel du 28 octobre, voient une large victoire des parti s
ayant soutenu de Gaulle dans son entreprise . L'UNR la formation gaulliste
et ses allis obtiennent une majorit de 27 siges dans la nouvelle Assemble .
Le fait majoritaire est n : de ces lections celles de 1986, puis de 1995
28 1

1997 et enfin, depuis juin 2002, une quipe forme par le Prsident autour
de lui, trouvera un appui constant plus ou moins large et disciplin l'As semble nationale en faveur de sa politique. partir de l, les lections lgislatives se jouent pour ou contre le Prsident et le gouvernement . Les lecteur s
se dterminent dans cet esprit, ils donnent mandat leurs lus soit de soutenir, soit de combattre l'excutif. Un clivage tranch, une bipolarisation de l a
vie politique, mettant en prsence une majorit et une opposition stables, s e
substituent aux coalitions composites et passagres des Il l e et I V e Rpubliques.
Cette situation, peu prs indite depuis 1875, va modifier en profondeur les quilibres du rgime tablis par le constituant .
LE RENFORCEMENT DE L'EXCUTIF

L'apparition du fait majoritaire entrane deux consquences majeures :


Les relations du gouvernement et du Parlement sont transformes . S r
de l'appui de la majorit, la menace d'un vote de dfiance carte, le premie r
est plus libre pour dfinir sa politique ; les occasions d'user des procdures d e
rationalisation du parlementarisme, c'est--dire des mcanismes anti-crise, mi s
sa disposition par le constituant, sont rares . Le gouvernement dispose enfi n
de temps pour mettre en oeuvre une politique, pour l'imposer au besoin .
Au sein de l'excutif, lorsque le Prsident peut s'appuyer sur la majorit, sa primaut s'affirme avec force, trs au-del des intentions du constituant, c'est lui le chef. Le Premier ministre et le gouvernement sont les acteur s
consentants ou les tmoins passifs de l'amenuisement de leur rle .
Ds avant son lection au suffrage direct en 1965, de Gaulle proclam e
sans dtour sa primaut dans une confrence de presse clbre, donne l e
31 janvier 1964 . Il n'y a pas de dyarchie de systme rpartissant le pouvoi r
entre deux chefs gaux la tte de l'tat, le Prsident domine l'excutif e t
l ' ensemble des institutions . Tel n'est pas le schma trac par la Constitution ; l e
bouleversement est considrable .

B . Le retour la lettre de la Constitutio n


avec les cohabitations (1986-1988, 1993-1995, 1997-2002 )
LA P REMIRE COHABITATION (1986-1988)

Les lections lgislatives de 1986 allaient faire disparatre le facteur essentie l


de la primaut prsidentielle : la nouvelle majorit n'est plus favorable au
129

L' VOLUTION DU CONTENU DE LA CONSTITUTION

L'VOLUTION DU CONTENU DE LA CONSTITUTION

Prsident . La France entre dans la cohabitation (ou coexistence ), carac trise par l'obligation pour le Prsident de travailler avec un gouvernemen t
(celui de Jacques Chirac) issu d'une majorit qui lui est hostile .
Toutes les facilits d'action offertes au Prsident par le soutien de l a
majorit disparaissent . F. Mitterrand doit se replier sur ses attributions constitutionnelles, les dfendre ; mme s'il s'efforce chaque occasion de les largir,
son domaine s'en trouve trs rduit . En contrepartie, le gouvernement, pour
la premire fois dans l'histoire de la
Rpublique, dfinit et conduit, comm e
le prvoit la Constitution (article 20), la politique de la Nation . Le Prsident ,
priv de possibilits d'initiative, devient le ple faible de l'excutif : il peu t
encore empcher, il ne peut gure agir . Le texte de 1958 reoit une application conforme sa lettre (v . pp . 87-88) .
COMMENT GOUVERNER AVEC UNE MAJORIT RELATIVE ? (1988-1993 )

La premire cohabitation s'est termine avec la rlection de F. Mitterrand e n


avril 1988, la dissolution de l'Assemble qui a suivi et le retour d'une majorit
de gauche, simplement relative, dans la nouvelle chambre . Les Premier s
ministres Michel Rocard, dith Cresson et Pierre Brgovoy n'ont pas dispos ,
la diffrence de leurs prdcesseurs, d'une majorit automatique : ils ont d
rechercher selon les dossiers un appui sur leur droite ou sur leur gauche, e t
user des procds de contrainte inscrits dans la Constitution pour permettr e
au gouvernement de faire adopter ses projets . Le retour au texte de 1958 est
confirm .
De son ct, Franois Mitterrand est rest assez discret sur les problme s
de politique intrieure, comme il l'avait fait avec Jacques Chirac : il a laiss l e
gouvernement gouverner , quitte fixer de temps autre des orientation s
ponctuelles . Dans ces conditions, la situation du Premier ministre tait plu s
proche de celle de Jacques Chirac entre 1986 et 1988 que de celle de tous le s
autres Premiers ministres de la V e Rpublique .
Il est cependant deux domaines o le Prsident n'a jamais abandonn se s
prrogatives, ni pendant les cohabitations ni en dehors : celui de la politiqu e
extrieure et celui de la dfense . Lorsque les vnements le sollicitent (cris e
irakienne en 2003, par exemple), sa prminence s'affirme et il se retrouv e
tout naturellement en premire position sur le devant de la scne (v . p. 86) .
LA DEUXIME COHABITATION (1993-1995)

La deuxime cohabitation a t plus paisible que la premire . Franois Mitterrand n'avait pas prparer une nouvelle candidature la prsidence ,
30

douard Balladur, lui, tait candidat et disposait l'Assemble d'une majorit


crasante, mais il n'avait rien gagner adopter une attitude conflictuelle . I I
y eut bien quelques heurts (querelle du contrat d'insertion professionnell e
[CIP] ; tentative de rvision de la loi Falloux), mais dans l'ensemble la cohabitation s'est droule dans les formes dfinies entre 1986 et 1988 .
LA TROISIME COHABITATION (1997-2002 )

En 1995, Jacques Chirac a t lu prsident de la Rpublique, contre Lione l


Jospin, et Alain Jupp a succd douard Balladur la tte du gouverne ment. La France se retrouve dans une situation de fait majoritaire classique .
Le prsident Chirac a adopt un style plus simple que celui de son prdcesseur mais il n'a pas toujours rsist contrairement ses intentions dclares la tentation d'intervenir dans la politique du gouvernement, quitte
le laisser faire face seul, l'occasion, des mouvements sociaux importants .
La dissolution, maladroitement provoque, du 21 avril 1997 devait entraner la victoire de la gauche aux lections lgislatives et l'entre dans une troisime cohabitation . Celle-ci diffre des prcdentes par plusieurs aspects :
elle a dur cinq ans et non deux ;
elle a mis en prsence un Prsident de droite et une majorit de gauche ;
l'origine, le Prsident tait affaibli par l'chec aux lections lgislatives des partis qui le soutenaient ; il en est apparu comme responsable .
En revanche, comme dans la premire cohabitation, le Prsident et le Premier ministre taient candidats potentiels la prochaine lection prsidentielle .
Pendant la priode 1997-2002, Jacques Chirac s'est efforc de rtablir so n
image et son autorit, en usant d'une grande libert de parole, faisan t
connatre ses dsaccords, mettant en garde, multipliant voyages et apparitions publiques sous l'oeil de la tlvision . Mais il ne pouvait s'opposer concr tement la politique gouvernementale . Lionel Jospin, tout en s'efforant d e
maintenir la cohsion de la majorit plurielle , a russi mettre en oeuvr e
les grandes lignes de son programme : loi sur les trente-cinq heures, couverture maladie universelle (CMU), pacte civil de solidarit (PACS), parit, etc .
Ainsi a-t-il t dmontr, une nouvelle fois, que la cohabitation n'empche
pas la majorit et le gouvernement d'atteindre leurs objectifs ; le pays n'es t
pas paralys par la concurrence au sommet de l'excutif, il est gouvern .
La troisime cohabitation s'est acheve avec les lections de juin 2002 .
31


L'VOLUTION DU CONTENU DE LA CONSTITUTIO N

LE RETOUR A LA PRIMAUT DU PRSIDENT (2002- . . . )

Depuis juin 2002, le pouvoir est dans son intgralit entre les mains du mm e
parti, l'UMP : la prsidence, le gouvernement, le Parlement dans ses deux
chambres (il contrle en pratique le Snat) et, ventuellement, le Congrs (i l
peut rviser la Constitution) . Pour la premire fois depuis les dbuts de l a
Rpublique .
Le Prsident retrouve donc sa primaut, mais il en use avec mesure . Le
Premier ministre, tout en raffirmant chaque occasion son allgeance
J . Chirac, mne une politique parfois courageuse (rforme des retraites) e n
accord avec lui mais sans interventions directes du chef de l'tat. Celui-ci est
souvent absent sur les dossiers de politique intrieure, tout en exerant se s
prrogatives habituelles dans le domaine des relations extrieures et de l a
dfense .

3
L'tat

L'tat franais prsente des caractres qui lui sont communs avec la plupar t
des tats, mais leur amnagement a pris des formes spcifiques lui confran t
son originalit . Tous ne mritent pas un long commentaire : ainsi, l'tat franais est rpublicain, ce qui exclut toute dvolution hrditaire du pouvoir ; i l
est aussi laque, caractre qui implique sa neutralit l'gard du phnomn e
religieux . D'autres, en revanche, doivent tre dvelopps .

1 . Un tat unitaire dcentralis


La Rpublique est une et indivisible . La formule rvolutionnaire est toujours actuelle, elle est reprise sous une forme voisine l'article 2 de la Constitution de 1958. Mais s'il est unitaire, l'tat fait une place toujours plus large
une administration dcentralise .

A . L' tat souverain et unitaire


DES PRINCIPES TABLIS DEPUIS LONGTEMPS

La forme fdrale est carte . Aussi la France n'est-elle pas une composant e
d'une entit plus large la construction europenne changera peut-tre u n
jour cette situation, des pas importants ont t faits en ce sens ces dernire s
a nnes . Pourtant, en 1958, une tentative a t entreprise d'une Communaut
fr anaise, regroupant la Rpublique et les peuples d'outre-mer au sein d e
str uctures inspires du fdralisme, o la mtropole jouait les premiers rles .
32

133

L'TAT

L'TAT

L'exprience a t phmre : ds 1960 il y fut mis un terme ; les disposition s


la concernant ont t effaces de la Constitution par la rvision de 1995, o n
n'y reviendra pas dans la suite de cet ouvrage .
D'autre part, la France ne se subdivise pas non plus en entits autonome s
l'image des lnder allemands ou des cantons suisses . Il n'empche que, pou r
tenir compte de l'histoire et de leur situation particulire, des statuts propre s
ont t consentis aux dpartements et territoires d'outre-mer, et que Paris ,
comme Lyon et Marseille, ainsi que la Corse, bnficient d'amnagements ins titutionnels spcifiques, en cours de renforcement pour cette dernire .
En mme temps, les principes de souverainet, d'unit et d'indivisibilit
de la Rpublique, solidement tablis depuis longtemps, sont aujourd'hu i
remis en cause .
DES

PRINCIPES AUJOURD'HUI REMIS

EN CAUS E

La souverainet connat certaines limitations du fait de l'volution de l a


socit internationale, du phnomne de mondialisation, de la cration d'institutions comme la Cour pnale internationale, qui pourra juger des citoyen s
franais . . . Mais c'est surtout l'dification de l'Europe qui met en cause le principe . L'Europe ne peut se construire sans sacrifices de souverainet (suppression des contrles aux frontires, cration de l'euro, droit de vote des trangers . . .) ; jusqu'o peut-on aller sans que la France cesse d'tre un tat indpendant ? La souverainet que l'article 3 de la Constitution confie au peupl e
peut-elle tre exerce par les institutions dont se dote l'Europe ? . . . et dans
quels domaines ? Les traits europens ont prvu des abandons de souverainet ; le Conseil constitutionnel, interrog, a considr qu'ils n'taient pa s
conformes la Constitution, il a donc fallu rviser celle-ci (v . p . 28) pour auto riser les transferts de souverainet qu'ils prvoyaient . Le mouvement va
ncessairement se poursuivre .
L'unit et l'indivisibilit ont elles aussi t menaces ces dernires annes .
propos de la Corse tout d'abord : une loi de 1991 ayant voqu le peupl e
corse , le Conseil constitutionnel a rappel le principe de l'unit du peupl e
franais et refus la reconnaissance de minorits . En 1999, c'est la Charte
europenne des langues rgionales qui a t juge contraire la Constitution, dans certaines de ses dispositions, par le Conseil constitutionnel, car n e
peuvent tre reconnus des droits collectifs des groupes dfinis par un e
communaut d'origine, de culture, de langue ou de croyance ; la Charte n e
peut donc pas tre ratifie et le Conseil a rappel le principe de l'unicit
du peuple franais . Enfin, le statut accord la Nouvelle-Caldonie en 199 8
porte, lui, atteinte directement l'indivisibilit de la Rpublique, en faisan t
34 1

une distinction en matire de droit de vote et d'emploi entre les citoyens installs dans l'le .
L'indivisibilit pourra-t-elle rsister durablement aux revendication s
identitaires de groupes minoritaires ?

B . L'tat dcentralis
La dcentralisation a t en France au coeur d'une longue bataille commenc e
la Rvolution dans l'affrontement des Girondins et des Jacobins . L'aspiratio n
des citoyens la prise en main de la gestion des affaires locales a fini pa r
l'emporter. Elle a t consacre et renforce sous la Ve Rpublique par un e
srie de textes, en particulier par la rvision du 28 mars 2003 qui en fait l'u n
des fondements de la Rpublique et dtaille son organisation .
Hormis les collectivits statut particulier, les collectivits territoriale s
entrent aujourd'hui dans quatre catgories : la commune, le dpartement, l a
rgion et les collectivits d'outre-mer. Sauf pour ces dernires, l'intrieur d e
chaque catgorie, leur statut est peu prs identique (pour les communes, o n
tient compte de leur population) et elles disposent de la personnalit morale .
Leurs organes, conseils et excutifs, sont lus .
Le Snat assure la reprsentation des collectivits territoriales . La Constitution pose le principe de leur libre administration . Elles bnficient de ressources dont elles peuvent disposer librement et ont vocation dcider sur le s
affaires qui peuvent tre rgles plus efficacement leur chelon (principe d e
subsidiarit) . De faon schmatique : la commune satisfait aux besoins de l a
vie quotidienne ; le dpartement est charg d'assurer une certaine solidarit
entre ville et campagne ; la rgion ensemble plus vaste labore et ralis e
des plans plus ambitieux tourns vers l'avenir ; elle devrait bnficier progressivement de comptences accrues .
Il dpend en dfinitive de l'tat que la dcentralisation soit une ralit . I l
est matre de son tendue et, par son contrle sur les collectivits dcentralises, il vite la mise en cause des intrts de la communaut nationale et protege les individus contre les abus ventuels des autorits locales .

2. Un tat de droi t
L'tat franais se range au nombre des tats de droit . Cela signifie que l'tat
n'est pas au-dessus des lois : son comportement n'est pas arbitraire, les gou 35

L'TAT

L'TAT

vernants en tant que gouvernants sont soumis au droit . L'tat franais accept e
d'agir en respectant des rgles et reconnat les liberts des citoyens comm e
limites sa propre libert .

A. La soumission au droi t
Gouvernants et fonctionnaires ne peuvent prendre des dcisions ou user de l a
force qu'en vertu d'une habilitation juridique et dans les formes prvues pa r
elle . L'action de l'tat doit trouver sa justification et sa manire dans un texte .
Consquences :
Une rgle n'est valide que si elle est conforme aux autres normes considres comme suprieures. Le droit adopte une structure hirarchise (su r
laquelle on reviendra, voir chapitre 12) o les normes sont subordonnes le s
unes aux autres : un arrt prfectoral doit respecter la loi ; celle-ci ne peu t
aller l'encontre de la Constitution, etc .
Les citoyens ont droit au respect des rgles par les autorits de l'tat ,
aussi l'action des pouvoirs publics doit-elle tre transparente . La transparenc e
s'oppose au secret . Elle implique, par exemple, la motivation et la publicit
des dcisions administratives pour permettre au citoyen d'en tre inform e t
d'en vrifier le bien-fond ; elle justifie aussi la communication ventuelle au x
particuliers des documents administratifs les concernant ou susceptibles de le s
intresser.
Il existe des moyens d'imposer l'tat le respect du droit. Par des procdures spciales, on peut soumettre un organe de contrle les dcisions de s
pouvoirs publics contestes comme irrgulires, pour tenter d'obtenir leu r
non-application ou mme leur annulation . La Constitution de 1958 a ains i
cr un Conseil constitutionnel charg de vrifier la conformit de la loi l a
Constitution (v. p . 121) : s'il ne peut tre directement saisi par les citoyens, i l
peut l'tre par leurs reprsentants (60 dputs ou 60 snateurs) . De leur ct ,
les tribunaux administratifs depuis le xI xe sicle peuvent tre appels statuer (par la procdure, simple et efficace, du recours pour excs de pouvoir)
sur les dcisions administratives estimes contraires la lgalit . Et si l'actio n
de l'tat a caus un dommage, d'autres procdures l'obligeront le rparer .

B. Le respect des liberts des citoyen s


Dans un vaste domaine, celui des liberts des citoyens, les interventions d e
l'tat sont soumises des limites trs strictes :
36

principe . La Constitution de 1958 s'est insre dans la tradition franaise de s


textes protecteurs des liberts . Mais elle n'a pas jug ncessaire de leur donner une nouvelle formulation ; elle s'est contente de rappeler, dans son prambule, que le peuple franais proclame solennellement son attachemen t
aux droits de l'homme ( . .) tels qu'ils ont t dfinis par la Dclaration de
1789, confirme et complte par le prambule de la Constitution de 1946 .
Porte . On s'est interrog sur la porte de cette raffirmation jusqu' ce qu e
le Conseil constitutionnel, dans une dcision clbre du 10 juillet 1971, estim e
que les textes de 1789 et de 1946 avaient la mme valeur que les disposition s
de la Constitution de 1958 : ils ont valeur constitutionnelle D . Si donc le s
liberts proclames peuvent tre mises en oeuvre par le lgislateur, leur suppression ou leur limitation relve du constituant et ne peuvent tre ralise s
que par l'une des procdures de rvision de la Constitution .
Exemple : le lgislateur ne pourrait restreindre la libert de la presse ; seu l
le constituant le peut . Autant dire que les liberts sont maintenant profondment inscrites dans notre ordre juridique, elles sont peu prs hors de port e
des entreprises d'une majorit aux vellits oppressives .

3 . Un tat dmocratique
L'tat franais est dmocratique, il s'inspire des principes de la dmocrati e
librale . L'article 3 de la Constitution de 1958 rappelle que la souverainet
nationale appartient au peuple, les citoyens sont donc appels participer a u
pouvoir. Qui sont ces citoyens? Comment s'expriment-ils? Comment peuvent ils s ' organiser pour peser sur les dcisions ?

A . Les lections et le rgime reprsentati f


La Participation des citoyens passe par l'lection . Qui est admis voter ?
D epuis 1974, il suffit d'avoir 18 ans (et non plus 21), d'tre citoyen franais e t
de jouir de ses droits civils et politiques ce qui exclut certains individus n e
di sposant pas de toutes leurs facults mentales ou ayant fait l'objet de certaines condamnations pnales . L'lectorat est ainsi trs largement accord ; l e
seul point faisant encore l'objet d'un vritable dbat est celui de l'admissio n
des trangers certaines lections, municipales par exemple . La rvisio n
consti tutionnelle de 1992 l'a accorde, pour ces dernires, aux rsidents trangers, citoyens de l'Union europenne .
137

L'TAT

L'TAT

Les lections sont organises priodiquement, sur un rythme variabl e


selon la nature de la consultation : prsidentielles, lgislatives, snatoriales ,
rgionales, municipales, etc .
La campagne est rglemente ainsi que le droulement du scrutin . En particulier, plusieurs lois sont intervenues pour tenter d'organiser et de moraliser
le financement des campagnes (lois du 11 mars 1988, 10 mai 1990, 29 janvie r
1993) ; elles prvoient une participation de l'tat aux dpenses engages pa r
les candidats . D'autres mesures ont t prvues pour assurer l'galit des candidats devant la radio et la tlvision ou pour interdire la veille du vote l a
publication des sondages, considrs comme susceptibles d'influencer les lec teurs .
Le systme lectoral a t domin depuis le dbut de la ve Rpublique par l e
scrutin majoritaire deux tours, rompant ainsi avec la pratique de l a
Ive Rpublique favorable la reprsentation proportionnelle pou r
renouer avec celle de la ni e Rpublique . Exception notable : les lgislatives d e
1986 ont eu lieu au scrutin proportionnel . On notera que le systme lectora l
relevant de la loi, la majorit du Parlement est porte le modifier dans u n
sens favorisant ses intrts, c'est--dire sa rlection .
Les lections servent dsigner des reprsentants : les citoyens ne se gouvernent pas eux-mmes mais par l'intermdiaire de leurs lus . Le choix d u
rgime reprsentatif date de la Rvolution, il reste une constante de notr e
histoire politique .

B . Le rfrendu m
L'option pour le rgime reprsentatif a concord avec une rticence sau f
sous les Empires l'gard du rfrendum, suspect d'tre porteur d'un e
dangereuse drive plbiscitaire . La Constitution de la ve Rpublique a un pe u
entrebill (et la rvision de 1995 l'a, de son ct, encore un peu largie) l a
porte au rfrendum, et celui-ci n'est pas rest sans emploi .
DES POSSIBILITS D'UTILISATION LARGIE S
Trois usages du rfrendum national sont autoriss :
Le rfrendum constituan t
Le rfrendum constituant est prvu par l'article 89 . II en a t question plu s
haut (p. 22) .
38 1

Le rfrendum lgislati f
Objet. Le rfrendum lgislatif est prvu par l'article 11 . On peut se demander (p . 23) s'il peut servir rviser la Constitution, mais son objet mme est d e
permettre d'adopter une loi . L'introduction du rfrendum lgislatif est une
innovation dans notre histoire constitutionnelle .
Ce rfrendum peut porter sur un texte concernant l'organisation de s
pouvoirs publics ou la ratification d'un trait ayant des incidences sur le fonctionnement des institutions sans toutefois tre contraire la Constitution . L a
rvision de 1995 a ajout ces domaines les rformes relatives la politiqu e
conomique ou sociale ainsi qu'aux services publics qui y concourent (EDF,
SNCF, Scurit sociale . . .) . Le champ, quoique flou, reste troit puisqu'il exclu t
les problmes de socit ou, en dpit de ce qu'avait souhait F. Mitterrand, le s
garanties des liberts publiques. C'est assez sage, l'utilisation dmagogiqu e
ou plbiscitaire du rfrendum tant une relle menace .
Procdure . La procdure du rfrendum lgislatif s'ouvre par une proposition du gouvernement, ou des assembles se prononant de faon conjointe .
Et le Prsident dcide d'organiser ou de ne pas organiser le rfrendu m
demand . II dispose donc d'un pouvoir discrtionnaire d'apprciation de l'opportunit du rfrendum .
Deux contraintes viennent limiter les pouvoirs, l'une de l'excutif, l'autr e
du Parlement . Le gouvernement, en effet, ne peut provoquer un rfrendu m
que pendant la dure des sessions parlementaires et, depuis la rvision d e
1995, il devra faire devant chaque assemble une dclaration, suivie d'u n
dbat (et non d'un vote) : la procdure dessaisit les reprsentants de leu r
attribution normale de faire la loi, il est naturel de leur donner la facult
d'ouvrir un dbat, de prendre position dans la campagne du rfrendum ; il s
le feront au sein de leur assemble et non pas disperss dans leurs circonscrip tions . D'autre part, la consultation portera sur un projet de loi , c'est--dir e
sur un texte d'initiative gouvernementale . Les parlementaires, de leur ct ,
ne peuvent faire soumettre la consultation populaire une de leurs propositions de loi ; on conoit, dans ces conditions, qu'ils ne soient gure ports
d emander un rfrendum : d'accord avec un projet gouvernemental, ils l'approuvent, opposs, ils le repoussent, quel besoin d'un rfrendum? Ce n'es t
pas eux qui le demanderont .
La rgularit des oprations du rfrendum est place sous le Contrl e
du Conseil constitutionnel, qui en proclame les rsultats .
Le r frendum de consultatio n
Le rfrendum de consultation est prvu par l'article 53 . Toute cession ,
change, adjonction de territoire requiert le consentement des population s
139

L'TAT

L'TAT

intresses . Celui-ci sera recherch par la voie du rfrendum . La Constitutio n


fait cho ici au principe du droit des peuples disposer d'eux-mmes . La
consultation ne sera pas nationale, elle s'adressera la seule populatio n
concerne, on est en prsence d'un rfrendum local.
La rvision du 28 mars 2003 a ouvert la possibilit de rfrendums dcisionnels ou consultatifs dans les collectivits territoriales, en particulie r
d'outre-mer (art. 72-1 et 72-4) .
UNE UTILISATION PISODIQU E

Huit rfrendums nationaux ont t organiss sur la base des disposition s


constitutionnelles. Leur objet diffre mais une classification fonde sur lu i
fausserait la comprhension de son utilisation . En effet, le rfrendum a re u
bien souvent une destination tout autre que celle prvue par le texte . II a
moins servi comme moyen de faire trancher par les citoyens un problme dli cat ou controvers que comme substitut la question de confiance employ
par le prsident de la Rpublique . Il apparat comme une forme d'appel a u
peuple, non plbiscitaire (quoi qu'on en ait dit), car l'opposition est libre d e
se manifester, de mener sa campagne comme elle l'entend et de mettre en
chec (1969) les considrables moyens de persuasion dont dispose le pouvoir .
Lorsque sa lgitimit dcline du fait de l'loignement de son lection ,
lorsqu'une crise grave a mis en cause son autorit, lorsque l'accumulation de s
difficults a rod son image de chef ou d'arbitre, le chef de l'tat trouv e
dans le rfrendum l'instrument d'une nouvelle onction populaire le rgnrant, le projet de loi n'est alors qu'un support circonstanciel, un prtexte . C e
caractre a t plus ou moins marqu selon les cas :
Rfrendum du 8 janvier 1961 (article 11, de Gaulle) sur la politique algrienne. Au moment de ngocier avec les reprsentants algriens, le chef d e
l'tat a besoin du soutien des Franais en faveur de sa politique .
Rfrendum du 8 avril 1962 (article 11, de Gaulle) . Sa ratification est demande au pays pour les accords d'vian accordant l'Algrie son indpendance .
L'affaire est grave, de Gaulle a-t-il bien rempli son mandat ?
Rfrendum du 28 octobre 1962 (article 11, de Gaulle) . Approbation par l e
peuple de la rvision constitutionnelle instituant l'lection du prsident de la
Rpublique au suffrage universel direct. Conflit ouvert avec les milieux poli tiques, les Franais donnent raison au gnral de Gaulle .
Rfrendum du 27 avril 1969 (article 11, de Gaulle) . Demande d'approbatio n
d'une rvision portant sur la cration de rgions et la rnovation du Snat.
chec (le seul sous la V e Rpublique) . De Gaulle dmissionne .
4.01

Rfrendum du 23 avril 1972 (article 11, Pompidou) . largissement de la CEE


la Grande-Bretagne et d'autres tats. Marqu par une abstention leve :
40 % . Demi-succs pour le Prsident .
Rfrendum du 6 novembre 1988 (article 11, F. Mitterrand) . Approbation d u
statut de la Nouvelle-Caldonie . Le prsident de la Rpublique s'est trs pe u
engag dans la consultation, en laissant Michel Rocard la direction de l a
campagne . L'abstention a t considrable : 14 millions de votants pou r
38 millions d'lecteurs. Ce rfrendum est pourtant le plus conforme, dan s
son principe et dans sa mise en oeuvre, l'esprit des institutions .
Rfrendum du 20 septembre 1992 (article 11, F. Mitterrand) . Approbatio n
du trait de Maastricht sur l'Union europenne . Le oui ne recueille qu e
51 % des suffrages ; une partie de l'opposition s'est efforce, avec un certai n
succs, de transformer la consultation en plbiscite l'envers pour tenter d'acculer la dmission le chef de l'tat, considr comme us par un pouvoi r
exerc depuis onze ans. Comme quoi, qu'il le veuille ou non, le Prsident a d u
mal rester extrieur la procdure rfrendaire .
Rfrendum du 24 septembre 2000 (article 89, J . Chirac) . Adoption du
quinquennat . Caractris par une abstention considrable : 69,81 % . Le ou i
recueille 84 % des suffrages mais seulement 18,55 % des inscrits .
En outre, six rfrendums territoriaux de l'article 53 se sont drouls ave c
succs depuis 1958 (Algrie, Comores, Djibouti, Nouvelle-Caldonie . . .) .
Le rfrendum n'est pas devenu une procdure courante dans notre vi e
politique . Son utilisation a t trop souvent dnature, son organisatio n
mme est devenue un enjeu (comme on l'a vu en 1984, v. p . 26) et le peupl e
s'en dtourne lorsqu'il se dpersonnalise (1972, 1988, 2000) . Pourtant certain s
persistent rclamer son extension aux problmes de socit .

C. Le pluralisme partisa n
La dmocratie librale implique le pluralisme . Celui de la presse, de l'cole ,
des religions, des syndicats comme des associations, et tout naturellemen t
donc celui des partis politiques .
LA CONS
CRATION CONSTITUTIONNELL E
C harles de Gaulle, le contempteur acharn du rgime des partis, aura donn

aux partis politiques une conscration constitutionnelle . Ce qu'aucun de s


IAi

L'TAT

L'TAT

rgimes prcdents n'avait fait, l'article 4 de la Constitution de 1958 le ralise .


Il voque les partis pour poser le principe qu'ils se forment librement, et sou met leur action deux limitations : ils concourent l'expression du suffrage
on ne pouvait gure tre plus restrictif et la ralisation de l'galit
hommes-femmes, ils doivent respecter les principes de la souverainet nationale et de la dmocratie . Sont donc prohibs les partis au service de l'trange r
ou d'inspiration fasciste, sans que cela ait entran d'interdiction et qu'on s e
soit interrog sur la forme de dmocratie envisage (existe-t-il une dmocratie )> marxiste?) et sur l'exigence d'une dmocratie au sein des partis .
L'VOLUTION DU PLURALISME PARTISA N
Le fonctionnement du rgime et, en particulier, l'apparition du fait majoritaire (v. p. 29) allaient entraner une simplification progressive du systme partisan . Non pas que le nombre de partis ait dcru, mais par la rductio n
durable quatre deux droite, deux gauche des partis susceptibles d e
tenir un rle dans le jeu politique . Les rapports de force bougeront de part e t
d'autre : la stabilit du parti communiste autour de 20 % de l'lectorat sera
rompue en 1981 avec le triomphe du PS ; les centristes, incapables de jouer u n
rle autonome, se rallieront l'un des grands partis ou entreront dans l'un e
des coalitions ; les formations extrmistes, trs divises, pourront moins qu e
jamais participer au pouvoir, seul le Front national, partir de 1984, a p u
nourrir cette ambition . Les Verts l'ont ralise en 1997 .
Aujourd'hui, la vie politique est largement bipolarise . De faon schmatique, les tapes de cette volution ont t les suivantes :
ses dbuts, le rgime trouva l'miettement partisan hrit de la IV e Rpublique : 14 groupes l'Assemble nationale en mai 1958! Ds le lendemain des lections de 1958, ce nombre est rduit 6 ; le rglement de l'As semble exigeant alors trente membres pour constituer un groupe parlementaire met mal les liens partisans et oblige des rapprochements qui prfigurent des ralliements . 27 dputs restent isols, dont les 10 communistes .
droite, le parti gaulliste, LUNR, avec ses 218 membres (en comptant les apparents) sur 576 dputs, fait figure de parti dominant .
Les lections de novembre 1962, faisant suite la dissolution du 5 octobre ,
voient le succs d'une Association pour la Ve Rpublique, alliance de ceux qu i
soutiennent la politique du gnral de Gaulle et qui vont aux lections sou s
ce label ajout leur tiquette partisane . C'est un tournant dans l'histoire d e
la Ve Rpublique : une majorit s'est dgage, dispose soutenir l'action du gouvernement pendant la dure de la lgislature . L'UN R
A7

compte 233 dputs, et les rpublicains indpendants (RI), 36 : les deux ples
autour desquels la droite va s'organiser sont en place . Au centre, le Centre
Dmocratique est fort de 55 membres dont certains apporteront un soutie n
intermittent la majorit . gauche, on trouve 41 communistes, 66 socialiste s
SFIO et 39 Rassemblement Dmocratique (dont Franois Mitterrand) .
Aux lections lgislatives de 1967, les deux principaux partis soutenant le gouvernement (gaullistes et RI) s'allient et dsignent un candidat unique dans l a
plupart des circonscriptions . gauche, PC et PS s'efforcent de pratique r
l'union et de passer des accords de dsistement pour le second tour ; les radicaux du MRG tentent de prserver leur identit, leur rle est marginal et localis . En 1968, la victoire de la droite est clatante : les gaullistes de l'UD R
obtiennent 293 dputs, et les RI, 62 . En face, le PC a 34 lus et la FGDS (socia listes et radicaux), 57 . Le Centre compte 33 dputs ; pour lui, c'est le dbut d e
la fin, les adhsions la majorit se multiplient ; en 1974, le mouvement es t
achev, le Centre n'existe plus en tant que force politique autonome . La
bipolarisation de la vie politique est ralise, ou plutt est apparu l e
quadrille bipolaire constitu droite par les gaullistes et les RI, gauch e
par le PS et le PC .
Cette configuration bipolaire allait se retrouver toutes les lections, alor s
mme que les rapports voluent entre ses composantes . En 1981, l'alternance se ralise, les socialistes obtiennent eux seuls la majorit
absolue l'Assemble (285 siges), le pouvoir passe gauche, d'au tant que l'appui des 44 communistes est acquis au PS . En 1986, nouvelle alternance et revanche de la droite traditionnelle, qui l'emporte de 3 siges, mai s
elle est battue nouveau en 1988, avant de reconqurir le pouvoir en 1993 ,
grce un succs encore plus crasant que celui des socialistes douze ans plu s
tt : elle obtient 485 siges, le PS, 67, le PC, 24 ; la bipolarisation subsiste, mai s
elle est dsquilibre comme elle ne l'avait jamais t .
Une exception cependant la configuration bipolaire : les lections de 1988
ont cr une situation indite sous la V e Rpublique, aucun des deux camp s
n' atteint lui seul la majorit l'Assemble . Certes, le PS dispose d'un e
lgre avance sur la droite (277 siges contre 272), mais les communistes refu sent d'entrer avec lui dans une majorit de gouvernement . Les Premier s
ministres socialistes doivent ngocier au coup par coup leur soutien et,
d faut, se tourner vers des dputs du centre-droit qui acceptent de fao n
P o nctuelle d'approuver certains de leurs projets . On peroit comme un parfum de IVe Rpublique, mais le systme parvient fonctionner .
Les lections de 1997, faisant suite la dissolution dcide par J . Chirac,
ralisent une nouvelle alternance . La gauche l'emporte largement les socia I

Al

L'TAT

listes et leurs allis (radicaux, Mouvement des citoyens) sont 274, les communistes 38 et s'associe avec les 7 lus Verts pour constituer un gouvernemen t
de gauche plurielle . Celui-ci, malgr quelques tensions et les contraintes
de la cohabitation avec un Prsident de droite, travaille efficacement pendan t
cinq ans . La droite est dmoralise par son chec, d en partie de nombreuses triangulaires o la prsence d'un candidat du Front national a troubl
le jeu bipolaire et permis la gauche de l'emporter . Elle a du mal surmonte r
les querelles entre ses chefs, mais J . Chirac parvient peu peu s'impose r
comme son leader naturel .
Les lections de 2002 prolongent la suite rgulire d'alternances
entame en 1981 . L'lection de J . Chirac la prsidence pour un nouvea u
mandat, le retrait de la vie politique de L . Jospin, fdrateur jusqu'alors de l a
gauche, placent cette dernire dans une situation difficile . En mme temps, l a
droite refait avec succs son unit autour de l' Union pour la majorit prsidentielle (UMP) . Le nouveau parti obtient 369 siges, alors que les socialiste s
n'ont que 141 lus . droite, les centristes (24 siges) restent en dehors d e
l'UMP ; gauche, les communistes, avec leurs 21 siges, s'interrogent sur l'opportunit de leur alliance avec le PS, question que se posent aussi les Verts
(avec 3 lus, au lieu de 7 dans l'Assemble prcdente) . On revient ainsi u n
schma de bipolarisation .
Quelques remarques :
La multiplicit des candidats la prsidentielle de 2002 (seize) a correspondu une rosion considrable des deux grands partis (RPR et PS), dont le s
candidats n'ont obtenu eux deux, lors de l'lection, que 36 % des voix .
Cette rosion n'a pas t entirement confirme aux lections lgislatives de juin 2002 ; les forces et les formations dont les candidats avaient ralis des scores honorables ou importants au premier tour de la prsidentiell e
(extrme gauche, cologistes, Mouvement des citoyens, parti des chasseurs ,
Front national) n'ont pas retrouv leurs lecteurs . Ceux-ci sont largement
revenus vers les grands partis traditionnels .
Le Front national, dont le candidat, J .-M . Le Pen, avait cr la surprise
en se qualifiant pour le second tour de la prsidentielle (16,86 % des voix) ,
perd une bonne partie de ses lecteurs lors des lgislatives et n'a aucun repr sentant l'Assemble . En dehors de toute apprciation sur le programme d e
ce parti, on peut se demander s'il est normal qu'une formation qui obtien t
rgulirement autour de 15 % des suffrages (cinq ou six millions) ne soit pa s
reprsente au Parlement.
Les lections rgionales et cantonales de mars 2004, sanctionnant svrement les partis de la majorit, annoncent peut-tre, leur tour, une nouvelle alternance .
44

4
Le prsident de la Rpublique
Dsignation et statut

Le Prsident vient au premier rang dans l'ordre de prsentation des organe s


constitutionnels . Tout de suite aprs les dispositions concernant l'tat, l a
dmocratie et les partis, la Constitution lui consacre son titre II . Cette pr sance symbolise une prminence qui se traduit dans son mode de dsigna tion et son statut .

1 . L'lu du suffrage universel direc t


Tous les systmes de dsignation du chef de l'tat rpublicain ont choisi r
entre l'lection directe par le peuple et l'lection par ses reprsentants . E n
France, en 1958, une solution de compromis avait t retenue car le gnra l
de Gaulle, l'poque, ne s'tait pas senti assez fort pour imposer le suffrag e
direct . Le Prsident tait lu par un collge lectoral dont faisaient parti e
dputs et snateurs, mais o ils taient noys dans la masse des conseiller s
gnraux et, surtout, des reprsentants des conseils municipaux (en nombr e
variable selon la population de la commune) . En tout, environ 80 000 per sonnes qui dsignaient pour sept ans un Prsident indfiniment rligible . Le
21 dcembre 1958, ce collge lisait, prs de 80 % des voix, Charles de Gaull e
c omme premier prsident de la V e Rpublique .
La rvision constitutionnelle de 1962 (v. p . 27) allait abandonner ce systerne et instituer l'lection du Prsident au suffrage universel direct . Son bu t
tait de confrer au titulaire de la charge suprme une lgitimit et une autorit accrues .
1

nc

LE PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE - DSIGNATION ET STATUT

A . Le moment de l'lection
Deux situations peuvent se prsenter :
Le Prsident parvient au terme normal de son mandat. L'lection es t
alors organise vingt jours au moins et trente-cinq jours au plus avant la fi n
de son mandat . La continuit de la fonction prsidentielle est ainsi assure e n
mme temps qu'est limite la situation dsagrable et fcheuse due l'existence simultane de deux prsidents : le nouvel lu, en droit sans pouvoir, et
le sortant, sans grands pouvoirs en fait .
Le Prsident cesse ses fonctions de faon prmature : dcs, dmission, empchement dfinitif de remplir sa mission (v. p . 51) . Le scrutin aura
lieu alors de vingt trente-cinq jours aprs la cessation de ses fonctions par l e
Prsident sortant, ou aprs la constatation du caractre dfinitif de l'empchement . II faut le temps d'organiser l'lection sans toutefois laisser la prsidence trop longtemps sans titulaire .
Dans les deux cas, la date exacte de l'lection est fixe par le gouverne ment . Elle a toujours lieu un dimanche .

B . Les candidat s

LE PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE - DSIGNATION ET STATU T

taires requis . Chaque prsentateur ne peut patroner qu'un seul candidat et l a


liste des parrains est publie au Journal officiel pour permettre aux citoyen s
de savoir quel candidat leurs lus apportent leur caution .
Efficaces en 1981 (10 candidats) et en 1988 et 1995 (9 candidats), ces limitations n'ont pas empch la prsence de 16 candidats en 2002, ce qui a per turb les lecteurs et pes trs fortement sur le premier tour de l'lection e t
sur la dsignation des deux candidats en lice pour le second .
Le contrle des candidature s
Un contrle de ces prliminaires est indispensable . Le Conseil constitutionne l
en est charg . II vrifie en particulier la rgularit des prsentations (nombre ,
authenticit des signatures), qui doivent lui tre adresses au plus tard le dix neuvime jour avant l'lection . Comme il n'y a pas, proprement parler,
d'acte de candidature (l'envoi des prsentations en tient lieu), le Consei l
recueille ensuite le consentement des candidats . Ceux-ci doivent dposer u n
tat de leur patrimoine (afin de pouvoir vrifier, la fin du mandat, qu'ils n e
se sont pas enrichis en utilisant leurs fonctions) .
La liste des candidats admis se prsenter est arrte par le Consei l
constitutionnel et publie par le gouvernement le seizime jour au plus tar d
avant l'lection .
Le dcs ou l'empchement d'un candidat

Une multiplication incontrle des candidatures risque d'avoir pour effet d e


fausser peut-tre et de rabaisser srement l'lection ; les citoyens auront d u
mal choisir entre trop de candidats, la plupart sans grande audience et sou cieux avant tout de faire parler d'eux . Aussi, tout en conservant le princip e
selon lequel tout Franais jouissant de ses droits civils et politiques peut tr e
candidat, a-t-on impos des conditions de parrainage pour liminer ceu x
qui n'auraient pas une dimension nationale .

CANDIDATURES POUR LE PREMIER TOUR

Le parrainag e
Le candidat doit obtenir le patronage de 500 lus nationaux ou locaux : parlementaires, conseillers rgionaux ou gnraux, maires . . ., mais non le s
conseillers municipaux ; soit, au total, plus de 40 000 prsentateurs possibles .
Deux conditions supplmentaires garantissent l'audience nationale du candidat : les parrains doivent venir de 30 dpartements diffrents au moins, et
ceux d'un mme dpartement ne doivent pas dpasser 10 % des 500 signa 46 1

Si rien n'tait prvu, le dcs ou l'empchement d'un candidat peu de temp s


avant le scrutin serait trs embarrassant et pourrait vicier l'lection . Qu'o n
imagine la disparition accidentelle du candidat du PS ou de l'UMP pendant l a
campagne, trop tard pour qu'il soit possible de le remplacer !
Aussi la rvision de 1976 a-t-elle pos les rgles suivantes :
Si une personne, aprs avoir fait connatre dans les 30 jours avant la fi n
du dlai de dpt des prsentations son intention d'tre candidate, dcd e
ou est empche dans les 7 jours prcdant l'expiration de ce dlai, le Consei l
con stitutionnel peut dcider le report de l'lection . Le Conseil dispose d'u n
Pouvoir d'apprciation selon qu'il s'agit d'une candidature fantaisiste ou d'u n
c andidat srieux que son parti n'a plus le temps de remplacer .
Si le dcs ou l'empchement survient aprs la clture du dlai, l'lection doit tre renvoye dans tous les cas .
CANDID ATURES POUR LE SECOND TOU R
Si le premier tour est infructueux, aucun des candidats n'ayant obtenu l a
m ajorit des suffrages exprims, un second tour est organis le quatorzime
1 47

LE PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE - DSIGNATION ET STATUT

LE PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE - DSIGNATION ET STATUT

jour suivant . Le choix est alors simplifi l'extrme : seuls ont le droit de se
prsenter les deux candidats arrivs en tte au premier tour . L'lu est ainsi certain d'obtenir la majorit absolue des voix : sa lgitimit sera incontestable .
Deux prcisions :
si l'un des deux candidats arrivs en tte se retire, il sera remplac pa r
celui arriv en troisime position ;
si l'un des candidats rests en prsence dcde, ou est empch, entr e
les deux tours, la procdure lectorale sera reprise dans sa totalit son poin t
de dpart.

LES RSULTATS ET LES RECOUR S

Le Conseil constitutionnel proclame les rsultats : avant 20 heures l e


mercredi suivant le premier tour ; dans les dix jours pour le second . Ils sont dif fuss, en fait, bien avant par les mdias.
Tout candidat ou tout lecteur peut contester le rsultat de l'lection . Ic i
encore, le Conseil constitutionnel est comptent .
Les lections prsidentielles sous la V e Rpublique (rsultats du second tour) :
% des suffrage s
exprims

Voix

C. L'lectio n
LA CAMPAGNE

La campagne officielle est brve : 15 jours pour le premier tour, 8 jours pour l e
second . Cela n'a pas grande signification ; dans les faits, elle s'ouvre des mois ,
ou mme des annes avant .
Le bon droulement de la campagne et l'galit entre les candidats son t
placs sous la surveillance du Conseil constitutionnel, du Conseil suprieur d e
l'audiovisuel (CSA), de la Commission des sondages (fiabilit de ceux-ci) e t
d'une Commission nationale de contrle compose de 5 hauts magistrats .
Le financement de la campagne est rglement :
Pour chaque candidat, les dpenses sont plafonnes 14,8 million s
d'euros, somme porte 19,75 millions d'euros pour chacun des deux candidats prsents au second tour.
L'tat verse tout candidat une avance de 153 000 euros et d'autr e
part, ensuite, une participation variable selon les suffrages recueillis : 50 % d u
montant du plafond pour les candidats ayant obtenu plus de 5 % des suffrages, et 5 % pour les autres, sans pouvoir dpasser le montant des somme s
engages.
Les comptes de campagne des candidats sont adresss au Conseil consti tutionnel et publis au Journal officiel .
Les missions la radio et la tlvision sont, elles aussi, rglemente s
sous le contrle du CSA . Chaque candidat dispose du mme nombre d'missions et du mme temps d'antenne que ses concurrents (en 2002, 48 minute s
sur France 2) . Mais ces rgles ne concernent que la campagne officielle, et l e
contrle des chanes prives est plus lche que celui des chanes publiques .
481

19 dcembre 1965

de Gaulle
Mitterrand

13 088 699
10 619 735

55,2 0
44,8 0

15 juin 1969

Pompidou
Poher

11 064 371
7 943 118

58,2 1
41,7 9

19 mai 1974

Giscard d'Estaing
Mitterrand

13 396 203
12 971 604

50,8 1
49,1 9

10 mai 1981

Mitterrand
Giscard d'Estaing

15 708 262
14 642 306

51,76
48,24

8 mai 1988

Mitterrand
Chirac

16 704 279
14 218 970

54,02
45,98

7 mai 1995

Chirac
Jospin

15 763 027
14 180 644

52,64
47,3 6

5 mai 2002

Chirac
Le Pen

25 537 956
5 525 032

82,2 1
17,79

2. Un statut de chef d'tat parlementair e


Le Prsident de la Ve Rpublique dispose d'un statut de chef d'tat parlementaire, qui n'est plus adapt l'largissement de ses attributions et la plac e
qu'il a prise dans la vie politique .
49


LE PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE DSIGNATION ET STATUT

A. Le quinquenna t
L'INSTAURATION DU QUINQUENNAT

La rvision constitutionnelle du 2 octobre 2000 a rompu avec la traditio n


rpublicaine, ne en 1875, et confirme en 1946 et 1958, du mandat prsidentiel de sept ans (le septennat) . Au cours de la V e Rpublique, cette dure
est progressivement apparue certains trop longue et inadapte au rle d'u n
Prsident qui n'exerait plus, comme sous les rpubliques prcdentes, un e
magistrature d'influence, mais tait devenu (hors cohabitation) un acteu r
majeur du jeu politique tout en restant irresponsable . Dj en 1973, G . Pompidou avait entrepris, sans succs, d'instituer le quinquennat (v. p . 26) .
Le corps lectoral a ratifi sans enthousiasme, l'automne 2000, l'adoption du quinquennat indfiniment renouvelable (rfrendum du 24 septembre 2000, v. p . 41), approuve par le Parlement l'initiative (rticente) d e
J . Chirac et (convaincue) de L . Jospin .
Plusieurs raisons expliquent cette rforme :
le souci de faire intervenir plus rgulirement le peuple dans le choi x
du prsident ;
l'espoir de faire disparatre les situations de cohabitation, considre s
comme nfastes pour la conduite des affaires de la Nation . Dans ce but, un e
loi organique du 15 mai 2001 a align le mandat prsidentiel sur celui de s
dputs . L'lection prsidentielle de 2002 a t organise avant les lgislatives
contrairement au calendrier antrieur , les citoyens tant invits donne r
au Prsident, quelques semaines plus tard, la majorit parlementaire dont il a
besoin pour gouverner (ce qui fut ralis avec succs en juin 2002) ;
la volont de consacrer la prminence du Prsident au sein de l'excutif et dans le systme institutionnel, ne de la pratique de la V e Rpubliqu e
dans les priodes de concidence des majorits .
Le quinquennat n'est pas sans soulever une srie de problmes :
il bouleverse au profit du Prsident les quilibres prvus par la Constitution ;
il n'est pas certain que, lors des lections lgislatives, les lecteur s
confirmeront toujours leur choix de l'lection prsidentielle, en donnant un e
majorit aux partis soutenant le Prsident ; la cohabitation ne disparatra
donc pas ncessairement ;
l'alignement du mandat prsidentiel sur celui de l'Assemble est fragile : le Prsident peut cesser ses fonctions en cours de mandat (dcs, dmis sion), la chambre peut tre dissoute, la concidence des rythmes serait alor s
rompue .
50

LE PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE DSIGNATION ET STATUT

En dfinitive, on peut se demander si un mandat de sept ans non renouvelable ne serait pas la meilleure formule . Dlivr de toute proccupation d e
rlection, le Prsident pourrait prendre de la hauteur, s'inspirer du seul intrt de la Nation, s'imposer comme un arbitre incontest . Et ce serait bien l e
diable si en France on ne pouvait trouver tous les sept ans une personnalit
digne de ce rle 1
L'INTERRUPTION DU MANDA T

Au cours de ces cinq annes, il pourra arriver que le Prsident soit empch
d'exercer ses fonctions . Or, on ne peut accepter un tel vide la tte de l'tat :
Si l'empchement est temporaire et concerne des activits dtermine s
(prsidence du Conseil des ministres, par exemple), une dlgation peut tr e
organise. Elle sera confie, dans des limites prcises, par le chef de l'tat a u
Premier ministre ou un ministre .
Lorsque la vacance est durable ou dfinitive (dcs, dmission, empchement constat par le Conseil constitutionnel la demande du gouvernement maladie, enlvement . . .), le prsident du Snat assure la supplance
du Prsident ; s'il est lui-mme empch, la charge revient au gouvernement .
Le supplant dispose de tous les pouvoirs du Prsident, sauf le rfrendum et
la dissolution . Pendant la dure de la supplance, les procdures de mise en
cause de la responsabilit du gouvernement sont geles, en outre aucun e
rvision ne peut tre entreprise .

B . L'organisation de la prsidenc e
Premier personnage de l'tat, le Prsident doit se consacrer sa fonction : i l
ne peut avoir d'autres activits publiques ou prives . S'il dispose de rsidence s
l'extrieur de la capitale (Rambouillet, Brganon . . .), ses services sont instal ls au Palais de l'lyse .
Le Prsident est entour d'une quipe de collaborateurs assez rduite s i
on la compare, par exemple, celle du prsident des tats-Unis .
Le Secrtariat gnral s'occupe des relations avec les ministres et les admin istrations, les milieux politiques, conomiques et syndicaux, ainsi qu'avec l a
Presse . Il joue un rle d'information, de prparation des dossiers et de suiv i
de l'excution des dcisions . sa tte, un secrtaire gnral qui est le plu s
Proche collaborateur du Prsident . Il est entour d'une vingtaine d e
c onseillers techniques et de chargs de mission .
1 51

LE PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE - DSIGNATION ET STATUT

LE PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE - DSIGNATION ET STATUT

Le Cabinet. Plac sous l'autorit d'un directeur, son rle est moins politique .
II s'occupe de la vie intrieure de l'lyse, du courrier, des audiences, rceptions, dplacements .

frentes, consacrent le principe de la responsabilit du Prsident pour le s


actes accomplis en dehors de l'exercice de sa fonction .
Pour le Conseil constitutionnel, le Prsident est bien responsable de ses
actes mais il bnficie d'un privilge de juridiction pendant la dure de so n
mandat : il ne peut tre poursuivi que devant la Haute Cour de justice, ce qu i
laisse ouverte la possibilit de poursuites au terme de ses fonctions . En pratique, cela aboutit une irresponsabilit durant le mandat, en raison des difficults mettre en mouvement la Haute Cour (v . p . 150) .
La Cour de cassation estime au contraire que si le Prsident est bien responsable, il relve, pour ses actes extrieurs la fonction, des tribunaux ordinaires, mais que les poursuites (mise en examen, convocation comme tmoin )
ne peuvent tre exerces pendant la dure du mandat prsidentiel . La Cou r
apporte deux prcisions : ce privilge s'explique par le fait que le Prsident est
charg d'assurer le fonctionnement rgulier des pouvoirs publics et la continuit de l'tat, missions que compromettraient des procdures judiciaires limi tant sa libert ; par ailleurs, la prescription des infractions ventuelles reproches au Prsident est suspendue pendant la dure du mandat .
Pour les deux institutions, le Prsident bnficie donc d'une immunit
limite la dure de son mandat, aprs quoi il redevient un simple citoye n
responsable de ses actes devant les juges ordinaires . Solution raisonnable et
pourtant conteste . Aussi, la demande de J . Chirac, une commission prside par Pierre Avril a propos, fin 2002, une rforme qui devrait dbouche r
sur une rvision de la Constitution .

L'tat-major particulier assiste le Prsident dans ses attributions de chef de s


Armes .

3 . Les ambiguts de la responsabilit


Le Prsident est irresponsable, c'est--dire que si sa politique, ou certains d e
ses actes, lsent ou dplaisent, il n'existe pas en principe de moyens de l e
sanctionner ou de le relever de ses fonctions .

A . Une irresponsabilit limit e


Sous la monarchie, le principe : le Roi ne peut mal faire excluait toute responsabilit du souverain car le droit ne connaissait que la responsabilit fonde sur la faute . Le rgime parlementaire a confirm ce privilge, en faisan t
peser la responsabilit non sur le chef de l'tat mais sur le gouvernement .
D'o le contreseing par lequel les ministres, en apposant leur signature ct
de celle du Prsident, endossent la responsabilit de ses actes .
En France, sous la Ve Rpublique, cette irresponsabilit prend deux aspects : pnal et politique .
La responsabilit pnale. Le problme se pose diffremment selon que le s
actes ont t commis dans l'exercice des fonctions prsidentielles ou e n
dehors d'elles .
Dans l'exercice des fonctions : l'article 68 de la Constitution exclu t
toute responsabilit, l'irresponsabilit est absolue et perptuelle (sauf devan t
la Haute Cour de justice en cas de haute trahison, v . p . 150) .
En dehors de l'exercice des fonctions : la question suscite aujourd'hu i
un vif dbat autour des actes accomplis par le Prsident avant sa prise d e
fonctions (ou pour ses actes privs) . Elle ne s'est pas pose dans l'abstrait mai s
de faon concrte, le nom de J . Chirac tant apparu dans plusieurs procdure s
propos de certains de ses actes comme maire de Paris avant 1995 . Le Prsi dent peut-il, dans ce cas, tre poursuivi ? Devant les tribunaux ordinaires ? L a
rponse a t apporte par deux dcisions du Conseil constitutionnel (5 jan vier 1999) et de la Cour de cassation (10 octobre 2001), qui, par des voies dif 521

La responsabilit politique . Si le Parlement est mcontent du comporte ment du Prsident ou dsapprouve un de ses actes, il ne dispose d'aucun e
procdure pour le rvoquer ou le contraindre dmissionner . Ainsi, en 1962 ,
l 'Assemble nationale, en dsaccord complet avec la rvision engage par l e
gnral de Gaulle, dut se contenter, faute de pouvoir rvoquer ce dernier, d e
renverser le gouvernement de Georges Pompidou .
Un tel privilge connat, bien sr, des limites . On ne saurait admettre qu e
le Prsident viole gravement les devoirs de sa charge sans encourir de sanction . Aussi la Constitution de 1958, comme ses devancires, autorise-t-elle l a
mise en accusation du Prsident devant la Haute Cour (v . p . 150) pour haute
trahiso n .

B.

Une irresponsabilit contestabl e

L'ir responsabilit politique convenait la situation des prsident s


sans initiative ni rels pouvoirs des Ill e et IV e Rpubliques . Le chef d e
153

LE PRESIDENT DE LA RPUBLIQUE DSIGNATION ET STATUT

l'tat de la V e est d'une tout autre trempe . La Constitution lui confre un e


srie d'attributions qu'il exerce sans contreseing et ce qu'elle ne lui donn e
pas, il l'a conquis en quelques annes au point de devenir, le plus souven t
depuis 1958, le premier acteur du jeu politique . Est-il normal que, dot d e
pouvoirs tendus, il reste nanmoins irresponsable? La rgle en dmocrati e
est d'allier le pouvoir la responsabilit .
Au surplus, l'irresponsabilit, loin d'tre toujours un avantage, peut devenir une gne pour le chef de l'tat . lu directement par le peuple sur u n
programme qu'il s'emploie raliser, il lui serait souvent prcieux de dispose r
de procdures lui permettant de vrifier si le peuple est toujours derrire lui ,
ou d'obtenir de son soutien une autorit renouvele avant d'entreprendr e
des rformes dcisives . Certes, il peut utiliser les messages au Parlement, le s
confrences de presse, les interventions la tlvision et tenter, travers leurs
chos dans les mdias et aussi par les sondages, de mesurer son audience .
Mais il s'agit de palliatifs peu satisfaisants pour apprcier vritablement l a
confiance de la nation .
Aussi les prsidents ont-ils eu recours d'autres moyens, en les dtournant de leur destination normale, pour poser au pays la question de confianc e
et engager en pratique leur responsabilit sur leur politique . L'usage qui a t
fait du rfrendum (v. p . 40), va dans ce sens . D'autre part, lorsque le Prsident tait lu pour sept ans, des lections lgislatives intervenaient ncessairement une fois au moins pendant son mandat, et il tait tentant d'interprter leurs rsultats comme un test de confiance ou de dfiance l'gard d u
Prsident . Surtout s'il s'tait engag dans la campagne, en soutenant les candidats de sa majorit . Mais, dans la pratique, rien n'obligeait le chef de l'ta t
dmissionner en cas de rsultat dfavorable, comme l'ont montr F. Mitterrand en 1986 et 1993 et J . Chirac en 1997 (alors pourtant que ce dernier avai t
provoqu les lections par la dissolution) .
une autre occasion, le Prsident semble solliciter du peuple une approbation de sa gestion passe : lorsqu'il se prsente, au terme d'un premier sep tennat, pour un nouveau mandat . Engage-t-il alors vraiment sa responsabilit? Beaucoup d'auteurs le pensent . Pourtant, on peut en douter . Le peupl e
le jugera certes sur ce que son action passe renferme de promesses pou r
l'avenir, mais il tiendra compte aussi de son programme et comparera l'en semble avec la personnalit, les plans, les engagements de ses concurrents . Les
citoyens votent pour le candidat le meilleur leurs yeux, pour l'espoir qu'i l
sait faire natre ; ils peuvent carter le Prsident sortant sans que leur gest e
soit pour autant une dsapprobation de son bilan, sans vouloir sanctionne r
par l une quelconque responsabilit .
54 1

5
Le prsident de la Rpubliqu e
Attribution s

La rgle en rgime parlementaire aujourd'hui est que l'excutif est bicphale : chef de l'tat et chef du gouvernement . Le premier n'y dispose e n
gnral que d'attributions limites et lorsqu'il en est autrement, le chef d e
l'tat n'est jamais que le titulaire nominal de ses comptences, la ralit d u
pouvoir appartenant au gouvernement et son chef . Si la structure bicphal e
se retrouve en France, le partage des attributions, lui, est diffrent . Le Prsident possde des pouvoirs qui lui sont propres, c'est--dire qu'il exerce en
dehors de tout droit de regard du gouvernement . Ce privilge tient au rl e
que lui trace la Constitution, son souci de donner l'tat un vritable chef .
Mais l'existence de ces pouvoirs propres n'explique pas elle seule, on l e
verra, la place prise par le Prsident dans le fonctionnement du systme institutionnel . C'est plus par la captation son profit de pouvoirs en principe partags avec le gouvernement qu'il a russi souvent assurer sa primaut .

1 . Le rle du Prsident justifie l'existenc e


de pouvoirs propre s
La Constitution de 1958 innove doublement : en dfinissant les missions d u
chef de l'tat et en lui accordant des pouvoirs propres dispenss de contre seing .
1 55

LE PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE - ATTRIBUTIONS

LE PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE - ATTRIBUTIONS

A. Des missions qui en font un vritable chef de l'ta t


Sans lui confrer d'attributions prcises, l'article 5 de la Constitution dfinit l a
fonction du Prsident autour de trois missions :
LE GARDIEN DE LA CONSTITUTION

Le Prsident doit veiller au respect de la Constitution . Certes, il partage cett e


tche avec les pouvoirs publics dans leur ensemble, les juges et le Consei l
constitutionnel en particulier. Mais son rle ici est minent : il devra rappeler,
au besoin, leurs devoirs aux autorits publiques, interprter parfois la Constitution, user de ses pouvoirs pour la faire respecter.

Le constituant n'a pas entendu attacher ces missions un simple caractr e


symbolique . Ce ne sont pas des charges honorifiques confies une entit
lointaine et abstraite, confine dans des obligations protocolaires . Le Prsident en est, au contraire, rellement investi et il doit pouvoir dcider seul san s
interfrence du gouvernement, agir vite et fort en certaines circonstances . I l
n'est pas simplement un rouage de l'excutif, ft-ce le premier, il dispose d'un
rle autonome qui en fait un chef d'tat au-dessus de toutes les autres autorits . La Constitution met, en consquence, sa disposition des pouvoirs e t
des procdures dont le gouvernement n'assume pas la responsabilit par l'intermdiaire du contreseing .

B . Des pouvoirs propres tendus mais ne permettant pa s


de gouverne r

L'ARBITR E

Le Prsident doit, par son arbitrage, assurer le fonctionnement rgulier des


pouvoirs publics ainsi que la continuit de l'tat . Un but est attach sa mission : il ne dispose pas d'un pouvoir gnral d'arbitrage, il doit en user pou r
la ralisation des deux objectifs qui lui sont fixs .
L'arbitrage prsidentiel donne lieu, depuis 1958, un vaste dbat sur sa
nature et son tendue . Fait-il du chef de l'tat une autorit impartiale, plac e
au-dessus de la mle, un conciliateur ou encore un juge? Doit-on, a u
contraire, mettre l'accent sur le caractre souverain de son autorit, sur l a
facult d'influencer, voire d'orienter le jeu? L'arbitre, en dfinitive, ne dispose-t-il pas de tous les pouvoirs? Le dbat est acadmique puisque, dans l a
pratique, les prsidents ont donn l'arbitrage, lorsqu'ils le peuvent (hor s
cohabitation), l'extension la plus large que leur permettait le rapport de s
forces politiques, sans se soucier des objectifs arrts par le constituant .

Les pouvoirs propres du Prsident se dfinissent comme ceux qu'il peut exercer sans contreseing. La liste en est donne l'article 19 de la Constitution .
Certains sont utilisables sans aucune condition, de faon discrtionnaire, alor s
que l'usage des autres passe par le respect de formalits . Dans tous les cas, i l
s'agira de dcisions importantes, voire graves, et peu courantes ; elles intressent tous les domaines d'action du chef de l'tat .
LES RELATIONS AVEC LE GOUVERNEMENT : LA NOMINATIO N
DU PREMIER MINISTR E

Le Prsident choisit comme il l'entend le Premier ministre . Il n'est oblig d e


prendre l'avis de quiconque ; il est libre sous la rserve que, en pratique, il lu i
faut bien nommer quelqu'un qui puisse obtenir la confiance de l'Assembl e
nationale (v. p . 68) .

LE GARAN T

Le Prsident est le garant de l'indpendance de la nation, de l'intgrit d u


territoire et du respect, par la France et par ses partenaires, des accords internationaux . C'est le volet de la fonction prsidentielle tourn vers l'extrieur.
Et il ne s'agit pas seulement de formuler des mises en garde devant de s
menaces trangres : la Constitution donne au chef de l'tat les moyen s
concrets de prserver les intrts suprieurs de la nation .
Il faut ajouter que l'article 64 attribue une autre mission au Prsident :
celle de garant de l'indpendance de l'autorit judiciaire .
56

LES R ELATIONS AVEC LE PARLEMENT : LE DROIT DE MESSAG E


ET LA DISSOLUTIO N

Le droit de message (article 18 )


Le Prsident, dans la tradition des rgimes parlementaires, n'a pas le droi t
d' entre dans les Chambres . Mais il peut s'adresser elles par un message, pa r
exemple lors d'une crise grave ou pour annoncer une mesure importante . Le
m essage sera lu par un ministre ou par le prsident de l'assemble ; il ne peu t
1 S7

LE PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE - ATTRIBUTIONS

donner lieu un dbat afin d'viter toute critique contre le Prsident . Depui s
1958, les prsidents se sont adresss dix-huit fois sous cette forme au Parle ment (par exemple, le 2 juillet 2003, Jacques Chirac lors de sa prise de fonctions) . La procdure a vieilli . Le chef de l'tat prfre parler directement a u
pays la tlvision .
La dissolution (article 12)

LE PRESIDENT DE LA RPUBLIQUE - ATTRIBUTION S

LES RELATIONS AVEC LA NATION : LE RFRENDUM ET L'ARTICLE 1 6

Le rfrendu m
Comme on l'a vu (p . 39), l'article 11 autorise le prsident de la Rpublique
dcider l'organisation d'un rfrendum, condition que celui-ci lui ait t
demand par le Premier ministre ou par les Assembles .

Le Prsident peut mettre fin de faon anticipe au mandat de l'Assembl e


nationale . Aucune condition de fond n'est exige, le Prsident est matre d e
ses raisons, c'est donc un pouvoir discrtionnaire, le plus important de tous .
Cependant, existent :

L'article 1 6
La Constitution confre, en certaines circonstances, au Prsident une sorte d e
dictature de salut public. La dcision d'instaurer ce rgime lui appartient e n
propre et les mesures qu'il prend alors chappent tout contreseing .

une condition de forme : le Prsident doit recueillir, au pralable, l'avis du


Premier ministre et des prsidents des Assembles . Ces avis ne le lient pas : i l
peut dissoudre mme s'ils sont dfavorables .

II s'agit d'un pouvoir conditionn :


Le Prsident ne peut mettre en vigueur l'article 16 que lorsque certaines circonstances sont runies : il faut qu'une menace grave et imdiate
pse sur les institutions, l'indpendance de la nation, l'intgrit du territoir e
ou l'excution par la France de ses engagements internationaux . Les souvenirs
du dsastre de juin 1940 ont inspir l'article 16 au gnral de Gaulle : en ca s
de crise grave, le pays a besoin d'un vrai chef . Un large pouvoir d'apprciatio n
de lat nature et de la gravit de la crise est, en pratique, laiss au chef d e
l'tat .
D'autre part, le fonctionnement rgulier des pouvoirs publics constitutionnels doit tre interrompu . On voit transparatre l'ide de continuit
de l'tat chre de Gaulle . La formule laisse, elle aussi, une part l'interprtation : quels sont les pouvoirs publics constitutionnels et quand leu r
fonctionnement rgulier est-il vritablement interrompu ?
Ces deux conditions sont cumulatives.

des limitations de temps : la dissolution est impossible :


lorsque l'article 16 est en vigueur (v . p . 59) ,
pendant la supplance du prsident de la Rpublique (v . p . 51) ,
pendant l'anne suivant les lections provoques par une dissolutio n
prcdente (application de la rgle dissolution sur dissolution ne vaut ) .
Ces restrictions tendent empcher que l'excutif (Prsident et gouver nement), rest seul, puisse agir sans contrle dans des priodes dlicates, o u
qu'il remette en cause rptition le verdict du corps lectoral .
Les nouvelles lections sont organises dans un dlai de 20 40 jours e t
l'Assemble lue se runit de plein droit le deuxime jeudi aprs la consultation . La vacance du pouvoir lgislatif est ainsi limite .
Les dissolutions de la V e Rpublique :
9 octobre 1962

De Gaulle demande au pays d'arbitrer le conflit avec le Parle ment. Avec succs.

30 mai 1968

De Gaulle essaie de reprendre le contrle de la situation cr e


par la crise . Avec succs .

22 mai 1981

F. Mitterrand demande au pays de lui donner une majorit l'Assemble nationale . Il obtient cette majorit .

14 mai 1988

Idem . Les lections ne dgagent pas de majorit .

21 avril 1997

Estimant la conjoncture favorable et souhaitant que la campagn e


ne se focalise pas pendant un an sur l'Europe, J . Chirac provoqu e
des lections anticipes . chec : la gauche l'emporte .

58

En outre, avant de prendre la dcision de mettre en vigueur l'article 16, l e


P rsident doit consulter le Premier ministre, les prsidents des Assemble s
et le Conseil constitutionnel, mais il n'est pas li par leurs avis . Cependant ,
l'avis du Conseil constitutionnel doit tre publi. S'il tait ngatif (considrant, par exemple, que les pouvoirs publics fonctionnent sans dfaillance), i l
serait politiquement trs dlicat pour le Prsident de passer outre, car il s'ex Poserait tre accus de haute trahison . Enfin, le chef de l'tat doit informe r
la nation par un message des raisons de sa dcision .
Le Prsident est investi de pouvoirs trs larges puisqu'il peut prendre
toutes les mesures exiges par les circonstances , qu'elles relvent normalement du gouvernement ou du Parlement . Cependant, sa libert n'est total e
ni dans la forme ni dans le fond : il doit d'une part consulter le Conseil constitu tionnel sur chacune d'elles (consultation de pure forme, l'avis n'est pa s
159


LE PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE - ATTRIBUTIONS

publi), il doit d'autre part les utiliser dans le but de rtablir le fonctionne ment rgulier des pouvoirs publics, enfin il ne peut s'en servir pour rviser l a
Constitution et n'a pas le droit de dissoudre l'Assemble .
Le Parlement, d'ailleurs, se runit de plein droit. Car on a estim qu'i l
n'tait pas souhaitable que le Prsident use de tels pouvoirs en dehors de tou t
contrle des lus de la Nation . L'intention est heureuse mais, si le fonctionne ment des pouvoirs publics est vritablement interrompu, on ne voit pas comment les lus pourraient se retrouver et siger . Il est probable qu'ils sont disperss, que le pays est dsorganis et que les transports sont arrts . De tout e
faon, il est interdit l'Assemble de renverser le gouvernement, et elle n e
peut non plus dmettre le Prsident ; elle pourrait seulement le dfrer l a
Haute Cour si elle considrait qu'il commet une haute trahison . Ce contrl e
est, en dfinitive, assez thorique ; la seule limite relle aux pouvoirs du Prsi dent tient son attachement la dmocratie .
Le recours l'article 16 en 1961 :
L'article 16 a t utilis une seule fois, par Charles de Gaulle, du 23 avril au 30 septembre 1961, la suite d'un soulvement militaire Alger . On a contest, just e
titre, l'existence d'une interruption du fonctionnement rgulier des pouvoirs constitutionnels, et surtout que celle-ci ait dur aussi longtemps .
De Gaulle prit vingt-six mesures drogatoires au droit commun, la plupart pou r
limiter l'exercice de certaines liberts publiques .

LES RELATIONS AVEC LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL :


NOMINATIONS ET SAISINE S

Le Prsident nomme trois membres du Conseil constitutionnel (arti-

cle 56) ; il les choisit librement . Il dsigne son prsident (v. p . 122) .

Le Prsident peut dfrer au Conseil une loi (article 61) ou un trait


(article 54) qu'il estime contraire la Constitution . Il agit alors en gardien d e
la Constitution et n'a solliciter l'accord de personne . Le chef de l'tat n'a us
que six fois de cette attribution (pour des traits) . Exemples : en 1985 su r
l'abolition de la peine de mort, en 1992 et 1997 sur les traits de Maastricht et
d'Amsterdam, et en 1999 sur la Cour pnale internationale .
Certes, les pouvoirs propres du Prsident ne sont pas ngligeables, la dis solution, la nomination du Premier ministre, le rfrendum, l'article 16, e n
particulier constituent des instruments puissants dans les mains du chef d e
l'tat . Est-ce dire qu'ils peuvent lui permettre de jouer le premier rle ? Certainement pas. Des annes peuvent s'couler sans que le Prsident ait utili 60

LE PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE - ATTRIBUTION S

ser un de ces pouvoirs ; le seul jouer intervalles rguliers est la nominatio n


tous les trois ans d'un membre du Conseil constitutionnel, attribution don t
l'influence sur la vie politique n'est pas, on en conviendra, dterminante . Le s
pouvoirs propres font du Prsident un acteur qui compte dans le jeu politique, peut-tre plus cause du fait que l'ventualit de leur utilisation doi t
tre prise en considration que par l'emploi qu'il en fait . Ils ne lui permetten t
pas de gouverner.

2 . Les pouvoirs partags et leur captation


par le Prsiden t
Les pouvoirs propres sont l'exception, le principe est celui des pouvoirs partags, c'est--dire exercs par le Prsident avec l'accord du gouvernement, symbolis parle contreseing : les dcisions sont signes la fois par le Prsident et
par le Premier ministre, elles demandent l'accord des deux .
Les pouvoirs partags ont constitu l'enjeu des relations au sein de l'excutif . Lorsque le Prsident est assur du soutien de l'Assemble nationale, i l
les capte son profit : chaque fois qu'il le souhaite, c'est lui qui dcide, l e
Premier ministre se contentant de signer. Il apparat alors comme le vritabl e
chef de l'excutif. Au contraire, dans les priodes de cohabitation, le Premie r
ministre, fort de l'appui de l'Assemble, est seul matre de l'utilisation de s
pouvoirs partags ; le Prsident n'est pas en situation de s'opposer lui, et l e
plus souvent il ne peut qu'apposer sa signature sur des dcisions que peut tre il rprouve .
Dans la prsentation des pouvoirs partags qui suit, il faut constammen t
envisager les deux hypothses : la situation hors cohabitation ou la cohabita tion .

Les pouvoirs partags s'exercent dans des domaines trs divers .

A. Les relations extrieures et la dfens e


Le Prsident joue un rle prminent dans les relations extrieures et l a
defense ; conjonction logique si l'on veut bien admettre que la guerre sanctionne l'chec de la diplomatie . En outre, on est au coeur de la mission du Pr sident comme garant de l'indpendance de la nation, de l'intgrit du territoire et du respect des traits . La tradition et la pratique contemporain e
su nissent pour situer ici le terrain d'action privilgi des chefs de l'tat :
61

LE PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE ATTRIBUTION S

LE PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE ATTRIBUTIONS

rduits ou larges, leurs pouvoirs s'y exercent en priorit . Le prsident de l a

g, Les rapports avec le Parlemen t

Ve Rpublique ne fait pas exception .

La sparation des pouvoirs n'exclut pas toute collaboration entre le chef d e


l'excutif et le Parlement : plusieurs dcisions concernant celui-ci relvent d u
Prsident .

LA CONDUITE DES RELATIONS EXTRIEURE S

Le chef de l'tat accrdite les ambassadeurs envoys l'tranger et reoit le s


lettres de crances des ambassadeurs trangers en France (article 14) . L n'es t
pas l'essentiel . La Constitution lui confie en effet la tche de ngocier et ratifier les traits (article 52) ; elle oblige aussi le gouvernement l'informer d e
l'tat d'avancement de la ngociation des autres accords internationaux . Dan s
la pratique, le Prsident dfinit les orientations de la politique trangre ,
annonce lui-mme les dcisions importantes, reprsente en personne l a
France dans les sommets diplomatiques (europens en particulier), rencontr e
en tte--tte les chefs d'tat et de gouvernement trangers, participe l a
ngociation des traits les plus vitaux pour la nation . Une limite son pou voir : il lui faut l'accord du Parlement pour ratifier les traits les plus importants (numrs l'article 53 : traits de paix, de commerce, traits ou accord s
relatifs l'organisation internationale, engageant les finances de l'tat, modifiant des dispositions de nature lgislative, relatifs l'tat des personnes o u
encore comportant cession, change ou adjonction de territoire) .

LA CONVOCATION DES SESSIONS EXTRAORDINAIRES ET LEUR CLTUR E

En dehors du rythme normal de ses sessions, la Constitution prvoit que l e


Parlement peut se runir en session extraordinaire, sur un ordre du jour dter min . L'initiative vient du Premier ministre ou de la majorit des dput s
(article 29), la dcision appartient au prsident de la Rpublique (article 30 )
[v. p . 98] .
LA DEMANDE D'UNE NOUVELLE DLIBRATION DE LA LO I

Il s'agit d'une sorte de veto suspensif : le Parlement doit procder un nouve l


examen du texte que lui renvoie le Prsident . La demande de ce dernier repo sera sur des raisons techniques (erreur matrielle dans la rdaction, annulation de certaines dispositions par le Conseil constitutionnel . . .), ou manifester a
un dsaccord politique sur le fond : le Prsident est oppos la loi (ce dernie r
cas ne s'est encore jamais produit) .

Mme en priode de cohabitation, la primaut du Prsident sur le gouvernement est reste forte ici, comme en matire de dfense nationale .

LA PROMULGATIO N

LE CHEF DES ARMES (article 15)

Une fois vote, la loi doit tre mise en application . Sa promulgation par l e
Prsident est la formalit qui permet sa mise en vigueur, c'est le dernier act e
de la procdure lgislative . Le Prsident dispose d'un dlai de 15 jours aprs
tr ansmission au gouvernement du texte adopt par le Parlement (article 10 )
ou par le peuple (rfrendum) [article 11] ; la promulgation se fait par dcret .

La formule n'est pas de pur style . Le Prsident veille ce que l'Arme dispos e
des moyens ncessaires sa mission et lui donne des instructions . Il l'engag e
dans des oprations extrieures, comme il l'a fait dans le pass pour l e
Katanga, le Tchad, le Liban, ou encore pour le Koweit en 1990-1991, le Cong o
en 1991 et la Bosnie en 1995 . Aussi en 1999 pour le Kosovo, en accord ave c
L . Jospin .
Si seul le Parlement peut dclarer la guerre, un dcret du 12 juin 1996 a
donn au Prsident le pouvoir d'engager seul les forces nuclaires . Il es t
donc autoris dclencher la guerre atomique . Redoutable responsabilit ,
assume en conscience de faon solitaire, car il est improbable que le temp s
soit laiss au Prsident de recueillir le contreseing du Premier ministre, pour tant indispensable en droit .
D'autre part, le Prsident nomme les officiers gnraux et prside le s
Conseils de dfense nationale o sont dfinies les grandes options de la poli tique de dfense .
62

Dans la pratique, hors cohabitation, le Prsident ne s'est pas content d e


ces interventions, somme toute assez limites et formelles, dans l'laboratio n
de la loi . Profitant de l'accord, au moins implicite, de l'Assemble nationale, i l
a pris l'initiative de certaines lois et demand parfois au gouvernement d'ap Porter des amendements ses projets ou de retirer un texte . De mme, i l
arrive qu'il annonce avant tout dbat parlementaire des mesures qui relven t
des assembles (annulation des crances de l'tat franais sur certains tat s
af ricains par le prsident Mitterrand en 1989) . Aussi a-t-on pu parler de prs ident lgislateur D .
L

63

LE PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE - ATTRIBUTIONS

LE PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE - ATTRIBUTIONS

signer des textes qui ne lui conviendraient pas et a refus de signer certaine s
ordonnances . Le gouvernement peut ainsi voir ses projets mis en chec par lui .
Cette pratique a donn lieu un vif dbat, la fois politique et juridique ,
autour de l'attitude du prsident : tait-il en droit de refuser sa signature ? La
rponse n'est pas vidente et les juristes de gauche ont rpondu oui, ceux d e
droite, non . Une solution intermdiaire acceptable consiste dire que le Prsident peut refuser sa signature, mais seulement lorsque le texte port e
atteinte l'un des intrts dont il a la charge en vertu des articles 5 et 64 d e
la Constitution .
D'autre part, la Constitution ne dfinissant pas les dcrets qui doiven t
tre dlibrs en Conseil des ministres, le Prsident puisqu'il en fixe l'ordr e
du jour peut faire venir en Conseil (hors cohabitation) tous les dcrets qu i
l'intressent, de faon pouvoir les signer. Et il est mme all jusqu' signe r
des dcrets pris en dehors du Conseil et relevant normalement de la signatur e
du seul Premier ministre . Lorsqu'il s'entend avec le Premier ministre, il s e
donne, par l, les moyens de contrler toute l'activit du gouvernement . Dan s
la pratique, il signe alors tous les dcrets importants .

C. Les relations avec le gouvernemen t


et avec l'administration
Le Prsident est au moins associ aux dcisions concernant le gouvernemen t
et les administrations .
NOMINATION ET DMISSION DES MEMBRE DU GOUVERNEMEN T

Le Prsident, sur proposition du Premier ministre, nomme les membres d u


gouvernement et met fin leurs fonctions . Au moment de la formation d u
gouvernement, il impose ses candidats comme ses exclusives et ne se content e
pas d'entriner les choix du Premier ministre . De mme, il arrive qu'il suggr e
au chef du gouvernement de lui demander de mettre fin aux fonctions d'u n
ministre qui a cess de lui plaire ou qui se rvle incomptent . Cela hors les
temps de cohabitation, bien entendu (v. p . 71) .
LA PRSIDENCE DU CONSEIL DES MINISTRE S

Le gouvernement se runit une fois par semaine, en principe le mercred i


matin, l'lyse, sous la prsidence du chef de l'tat . Cette prrogative est
exceptionnelle dans les rgimes parlementaires . On ne la trouve ni e n
Grande-Bretagne, ni en Allemagne, ni en Italie par exemple . Elle permet a u
Prsident de contrler l'action du gouvernement . Non seulement car il est
ainsi inform de ses projets, mais surtout parce qu'il a russi imposer le principe que le Conseil se tient sur un ordre du jour approuv au pralable par lui.
Cette pratique lui permet de faire venir devant le Conseil les dossiers sur les quels aucun dissentiment ne l'oppose au gouvernement et, en priode d e
cohabitation, de retarder les autres, jusqu' ce qu'un compromis soit trouv .
Cette prrogative, formelle en apparence, est en ralit capitale .

LA

Le Prsident dispose du pouvoir de nomination aux emplois civils et militaire s


de l'tat . Sa comptence est gnrale, c'est--dire qu'elle concerne tous le s
emplois. En priode de cohabitation, le Prsident peut ainsi dire son mot su r
les nominations qui l'intressent et marchander son accord . Concrte ment, le Prsident nomme par dcret en Conseil des ministres les titulaires de s
plus hautes fonctions : conseillers d'tat, prfets, recteurs . . . ; pour les emploi s
i mportants (magistrats, officiers, professeurs d'universit . . .), il prend des
dcrets simples (c'est--dire sans passer par le Conseil des ministres) ; pour les
autres, il peut dlguer son pouvoir au Premier ministre . Pourtant, depui s
1958, jamais un Prsident ne s'est dessaisi de son pouvoir en le dlguant .
Mais, la charge tant crasante, des lois ou des dcrets de simplification et d e
dcentralisation ont remis une partie de ce pouvoir de nomination au x
m inistres ou aux autorits subordonnes .

LA SIGNATURE DES DCRETS ET DES ORDONNANCE S

Le pouvoir rglementaire appartient au Premier ministre (v . p . 83), mais l e


Prsident y est associ dans la mesure o il doit signer les ordonnances
(v. p . 80) et les dcrets pris en Conseil des ministres . Encore un pouvoir d'aspect anodin dont les prsidents ont habilement jou pour imposer leur pr minence au gouvernement . Dans la tradition parlementaire, la signature d u
chef de l'tat est une pure convention . Or la priode de la cohabitation a
montr en France qu'elle pouvait devenir une arme entre les mains du prsident . F. Mitterrand a estim, en effet, qu'il n'avait aucunement l'obligation d e
641

NOMINATION DES HAUTS FONCTIONNAIRES

0.

Les relations avec la justic e


Le Pr sident, garant de l'indpendance de l'autorit judiciaire (article 64) ,
dispose de certaines prrogatives .
1

65

LE PRESIDENT DE LA RPUBLIQUE - ATTRIBUTION S

LA PRSIDENCE DU CONSEIL SUPRIEUR DE LA MAGISTRATURE (v . p. 148)

Le Prsident peut prsider les runions du Conseil suprieur de la magistrature, mais il se fait souvent remplacer par le garde des Sceaux .
L'EXERCICE DU DROIT DE GRC E

Le gouvernement

Le Prsident a hrit de la monarchie le droit de remettre aux condamns, e n


totalit ou en partie, leurs peines. Ce droit a perdu le caractre discrtionnaire rgalien qui tait autrefois le sien, puisque la grce doit tre contresigne par le garde des Sceaux . Celui-ci pourrait donc, en thorie, s'opposer l a
dcision du Prsident car la grce n'est pas seulement un problme d e
conscience, mais peut avoir des implications politiques, que son usage soi t
considr dans l'opinion et au Parlement comme laxiste ou partisan . En pratique, le contreseing est donn automatiquement .

Composantes, statut, formation

Qu'est-ce que le gouvernement ? Pour bizarre que cela puisse paratre ,


aucune rponse certaine ne s'impose une question si lmentaire . Que le s
ministres et les secrtaires d'tat en fassent partie, cela n'est pas contest . E n
revanche, on peut se demander si le prsident de la Rpublique n'appartien t
pas lui-mme aussi au gouvernement . La Constitution n'est pas claire l-des sus et les prsidents ont souvent affect de se considrer comme chefs d u
gouvernement, en en tirant les consquences concernant l'tendue de leurs
pouvoirs . Sans entrer dans le dbat, on dira qu'il parat logique d'exclure l e
prsident de la Rpublique du gouvernement puisque, en particulier, l a
Constitution prvoit la dmission du gouvernement aprs un vote d e
dfiance de l'Assemble nationale sans que cela entrane aussi le dpart d u
P rsident .
Quelles sont donc, en dfinitive, les composantes du gouvernement (o n
parle aussi de cabinet ), quel est leur statut, comment travaille l'quip e
go uvernementale ?

LA NOMINATION DES MAGISTRATS

Les plus hauts magistrats sont nomms en Conseil des ministres sur proposition ou avec avis conforme du Conseil suprieur de la magistrature, et le Prsident dispose donc de la facult d'intervenir dans leur choix .
Enfin, il faut rappeler qu' l'issue du procs d'Alain Jupp devant le tribunal de Nanterre en janvier 2004, J . Chirac a lanc une enqute administrativ e
sur les pressions dont les juges auraient fait l'objet . Cette initiative a t
conteste . Pourtant, il faut admettre que l'article 64 donne un tel pouvoir a u
Prsident sans qu'il ait besoin de passer par le Conseil suprieur de la magistrature .
*
*

Il faut souligner, encore une fois, que l'extension des pouvoirs prsidentiels ne se ralise que lorsque le Prsident dispose d'une majorit fidle l'As semble . En priode de cohabitation, ses pouvoirs se rduisent ceux que l a
Constitution lui accorde expressment .

1 . Les composantes du gouvernement :


nomination et fin des fonction s
A.

Le Premier ministre
Il est l'hritier des prsidents du Conseil des Ill e et Ive Rpubliques . Ds s a
nomination, il apparat comme plus indpendant du Parlement et moin s
autonome l'gard du Prsident que ses prdcesseurs .

66

167

LE GOUVERNEMENT - COMPOSANTES, STATUT, FORMATION

NOMINATIO N

Le Premier ministre est nomm par dcret du prsident de la Rpublique, san s


contreseing . II s'agit d'un pouvoir propre (v. p . 57) .
Le Prsident dispose d'une grande libert dans la dsignation du Premie r
ministre . II n'a l'obligation de consulter personne (partis ou leaders politiques )
et peut choisir un non-parlementaire . En pratique, il doit veiller l'existence
l'Assemble d'une majorit dispose soutenir durablement celui qu'i l
choisit ; ainsi Franois Mitterrand a-t-il d dsigner Jacques Chirac aprs le s
lections lgislatives de 1986 et douard Balladur aprs celles de 1993 u n
Premier ministre de gauche aurait t renvers sans dlai par l'Assemble .
De mme Jacques Chirac a-t-il d nommer Lionel Jospin en 1997 .
C'est que la libert du Prsident disparat lorsque s'ouvre une cohabitation : celui qui apparat comme le leader naturel de la nouvelle majorit lu i
est en quelque sorte impos .

FIN DES FONCTIONS

Elle peut intervenir de plusieurs faons ; dans tous les cas, le dpart du Premie r
ministre entrane celui du gouvernement .
La dmissio n
Le Premier ministre peut prsenter spontanment sa dmission au prsiden t
de la Rpublique, pour des motifs personnels ou en raison d'un dsaccor d
politique . L'exemple type est la dmission de Jacques Chirac en aot 1976 .
Dans une certaine mesure, le dpart de Pierre Mauroy en 1984 entre dans l a
mme catgorie . Ce sont les deux seuls exemples .
La dmission peut aussi intervenir en accord avec le Prsident pour faciliter u n
remaniement du cabinet . Le Premier ministre est ensuite reconduit dans se s
fonctions la tte de la nouvelle quipe ; cela a t le cas, par exemple, pou r
Alain Jupp, le 7 novembre 1995 .
Enfin, une pratique s'est tablie suivant laquelle le Premier ministre remet l a
dmission de son gouvernement au lendemain des lections lgislatives e t
des lections prsidentielles. Dans le premier cas, cette dmission de cou rtoisie permet au Prsident de donner ventuellement un nouvel interlocu teur l'Assemble renouvele ; dans le second cas, elle tmoigne de ce que l e
Premier ministre tient ses pouvoirs du Prsident et souligne, en consquence ,
qu'ils se terminent avec son mandat .
68

LE GOUVERNEMENT - COMPOSANTES, STATUT, FORMATIO N

La perte de confiance de l'Assemble national e


Si l'Assemble refuse sa confiance au gouvernement, ou approuve un e
motion de censure, le Premier ministre doit prsenter au chef de l'tat l a
dmission du gouvernement (v . p . 118) . C'est la rgle des rgimes parlementaires . Sa seule application depuis 1958 concerne le gouvernement Pompido u
en octobre 1962 .
La rvocation par le Prsiden t
En thorie, le Prsident ne peut rvoquer le Premier ministre . Lors de l'laboration de la Constitution, le gnral de Gaulle avait t catgorique : tan t
qu'il ne se retire pas de lui-mme, ou tant qu'il n'a pas t renvers par l'As semble, le Premier ministre reste en fonction . C'est l une exception au principe de la correspondance des formes : le pouvoir de rvocation n'appartien t
pas, ici, au titulaire du pouvoir de nomination .
La ralit est autre. Le Prsident, hors cohabitation, s'est attribu un pou voir de rvocation de fait du Premier ministre . II demande en priv celui-c i
de bien vouloir se retirer et accepte ensuite la dmission qui lui est officielle ment prsente . Ce subterfuge suppose, bien sr, l'accord, ou au moins l a
neutralit, de la majorit de l'Assemble. Un Premier ministre fort de l'appu i
de celle-ci pourrait ne pas se plier cette mise en scne et rester en fonctio n
contre la volont du Prsident : par exemple, Franois Mitterrand n'aurait p u
se sparer ainsi de Jacques Chirac entre 1986 et 1988, pas plus que ce dernie r
n 'aurait pu rvoquer Lionel Jospin entre 1997 et 2002 .
Ce procd affirme de faon clatante la primaut, hors cohabitation, d u

P rsident sur le Premier ministre : lorsqu'il a cess de plaire, ou d'tre utile, l e


P rsident le congdie . Tous les Premiers ministres (sauf Georges Pompidou e n

1962, Jacques Chirac en 1976 et Pierre Mauroy en 1984) qui ont dmissionn
en dehors des chances lectorales l'ont fait la demande du Prsident .
Le dpart de Jacques Chaban-Delmas :
La meilleure illustration du pouvoir de rvocation de fait du Premier ministre par l e
Prsident est fournie par la dmission de Jacques Chaban-Delmas le 5 juillet 1972 .
Des divergences existaient depuis longtemps entre ses conceptions politiques (l a
nouvelle socit ) et celles de Georges Pompidou . Mais ce dernier choisit l e
m oment o le gouvernement venait d'obtenir un vote de confiance massif de l'As s emble (368 voix contre 96), le 24 mai, pour demander au Premier ministre sa dmiss ion, le 27 juin .

69

LE GOUVERNEMENT - COMPOSANTES, STATUT, FORMATION

B . Les ministres

LE GOUVERNEMENT - COMPOSANTES, STATUT, FORMATIO N

LA

La composition du gouvernement n'est pas dtermine de faon immuable .


D'une quipe l'autre le nombre de ses membres change aprs avoir aug ment jusqu'en 1988, il a tendance dcrotre depuis lors . De moins d'un e
trentaine de membres dans le gouvernement Debr en 1959 (26), l'effectif d u
cabinet est pass plus de 40 ministres et secrtaires d'tat dans le gouverne ment Chirac en 1976 (43), pour approcher la cinquantaine avec les cabinet s
Rocard II en 1988 (49) et Cresson en 1991 (47) . Il est redescendu 41 ave c
Pierre Brgovoy, 29 avec douard Balladur, 32 pour Alain Jupp en novembre 1995, 33 pour Lionel Jospin, et 43 pour J .-P. Raffarin en 2004 .
En mme temps, les attributions varient . Leur rpartition entre les ministres est fixe par dcret du prsident de la Rpublique (contresign du Premier ministre) . Entre les secrtaires d'tat, elle est dfinie par le Premie r
ministre . Ce dcoupage suscite souvent jalousies et tensions .
Si tous les membres du gouvernement sont nomms et rvoqus de l a
mme faon, il existe entre eux une hirarchie officielle .

NOMINATION ET LA FIN DES FONCTION S

Les ministres sont nomms par le prsident de la Rpublique sur propositio n


et avec le contreseing du Premier ministre . Les ayant choisis, ce dernie r
devient naturellement leur chef.
Ici encore, la pratique n'a pas correspondu l'intention du constituant . Le
Prsident ne reste pas tranger la composition du gouvernement . Il intervient sous des formes diverses : fixant le nombre des ministres, imposant se s
candidats, s'opposant d'autres . En ralit, le gouvernement est constitu
d'un commun accord entre les deux hommes, mme au temps de la cohabitation, on l'a bien vu en 1986 .
Lorsqu'un ministre dmissionne, l'quipe continue sans lui . S'il n'est pa s
volontaire, son dpart lui sera impos, la suite d'un dsaccord ou pour incapacit, la demande du Premier ministre sur dcision du Prsident . Il s'est
produit que la rvocation intervienne, hors cohabitation, en fait l'initiativ e
du Prsident lui-mme . Celui-ci conserve ainsi un droit de regard sur la composition du gouvernement pendant toute son existence .

C. Le gouvernemen t

LA HIRARCHIE DES MINISTRE S

On distingue, dans un ordre dcroissant, les catgories suivantes (chacune d e


ces catgories ne se retrouvant pas ncessairement dans tous les cabinets) :
Les ministres d'tat. Le titre est honorifique et correspond une prminence protocolaire . Il sera attribu des personnalits politiques de premie r
plan et/ou aux titulaires de portefeuilles importants .
Les ministres ordinaires . Ils sont aussi appels ministres porte feuille . Ils forment la catgorie la plus nombreuse .
Les ministres dlgus. Placs auprs du Premier ministre ou des ministres ,
ils les assistent dans leur tche .
Les secrtaires d'tat autonomes . Affects souvent un domaine tech nique, ils disposent d'un budget et de services propres .
Les secrtaires d'tat rattachs . Placs sous l'autorit d'un ministre qu i
leur dlgue son gr des attributions, ils n'ont ni budget ni services propres .
Les jeunes hommes politiques y font leurs preuves avant d'tre appels de s
fonctions plus importantes .
Les secrtaires d'tat n'assistent au Conseil des ministres que lorsqu'un e
affaire de leur comptence est inscrite l'ordre du jour.
70

L'ensemble des ministres et des secrtaires d'tat constitue le gouvernement .


Celui-ci tient-il ses pouvoirs de la seule nomination de ses membres par le chef
de l'tat? Ne doit-il pas se soumettre une autre formalit avant son entr e
en fonction? Le Parlement n'a-t-il pas son mot dire ?
L' ENTRE EN FONCTION
Du temps des Rpubliques prcdentes, le gouvernement devait obtenir l'investiture de la Chambre basse : Chambre des dputs ou Assemble nationale . L encore, la Constitution de 1958 innove : le gouvernement est investi
de la totalit de ses pouvoirs ds sa nomination par le Prsident . L'article 4 9
alina 1er prvoit seulement : Le Premier ministre, aprs dlibration d u
Conseil des ministres, engage devant l'Assemble nationale la responsabilit
du gouvernement sur son programme . . . D . Aucun dlai n'est fix au gouvernement pour solliciter la confiance de l'Assemble . l'origine cependant,
encore marque par la pratique de la ive Rpublique, la nouvelle quipe s e
pr sentait sans tarder devant l'Assemble nationale pour faire approuver s a
composition et son programme . Mais au bout de quelques annes, les Premiers ministres firent moins diligence, attendant parfois des mois avant d e
1

71

LE GOUVERNEMENT - COMPOSANTES, STATUT, FORMATION

provoquer un scrutin sur la confiance ils y taient d'autant plus ports que l e
changement de gouvernement intervenait souvent un moment o le Parle ment tait en vacances ; ou encore ils se contentrent de prsenter un e
dclaration de politique gnrale (v. p . 113), laissant l'opposition le soin d e
dposer, si elle le souhaitait, une motion de censure (v. p . 118) . Cette attitud e
soulignait la disparition de l'obligation de l'investiture par l'Assemble et, pa r
contrecoup, la dpendance du gouvernement l'gard du Prsident : rptons-le, hors cohabitation, le cabinet tient ses pouvoirs uniquement du che f
de l'tat.
Depuis la fin de la prsidence de Georges Pompidou, on a eu tendance
revenir la pratique traditionnelle : la plupart des gouvernements se son t
prsents sans attendre devant l'Assemble . Mais ni Michel Rocard, ni dit h
Cresson, ni Pierre Brgovoy n'ont fait approuver leur programme par un e
Assemble o ils ne disposaient pas d'une majorit absolue . En revanche ,
douard Balladur, Alain Jupp et Lionel Jospin ont sollicit un vote de l'As semble ; et Jean-Pierre Raffarin, son tour, le 3 juillet 2002 .
LA FIN DES FONCTIONS

La dmission du Premier ministre entrane la fin des fonctions du gouvernement . Le gouvernement est une quipe solidaire : ses dcisions engagent tou s
ses membres, les actes d'un ministre engagent tout le gouvernement . Si l'o n
n'est pas d'accord, on dmissionne, rgle que J .-P. Chevnement rsumai t
ainsi : On ferme sa gueule, ou on s'en va . Dans les faits, si la cohsion d e
l'quipe gouvernementale n'est pas parfaite, elle est beaucoup plus grand e
qu'avant 1958 .
Le gouvernement et le Premier ministre suivent le mme sort : qu'elle soi t
spontane, provoque (refus de confiance ou censure), ou qu'elle rsult e
d'une rvocation par le Prsident, la dmission du second met un terme au x
pouvoirs du premier.

2. Le statut des membres du gouvernement


Ministres et secrtaires d'tat bnficient d'un statut spcial destin leu r
permettre de se consacrer leurs fonctions avec le minimum de contrainte s
extrieures et un maximum d'efficacit .
72

LE GOUVERNEMENT - COMPOSANTES, STATUT, FORMATIO N

A, Les incompatibilits
Les fonctions ministrielles s'exercent plein temps, d'o l'impossibilit de le s
cumuler avec d'autres activits professionnelles .
Fonctions prives. La dtention d'un portefeuille ministriel est incompatible avec des fonctions prives quelles qu'elles soient : salari, avocat, reprsentant de commerce . . . On veut prserver la dignit du ministre et assure r
son indpendance l'gard des intrts privs, viter les conflits d'intrts e t
les tentations .
Fonctions publiques non lectives . La rgle est la mme : le fonctionnaire
qui devient ministre doit se faire mettre en cong . Il ne peut tre soumis a u
pouvoir hirarchique d'un de ses collgues du gouvernement.
Fonctions publiques lectives . C'est l'exception la rgle . Le cumul est
possible (et frquent) avec des mandats locaux (maire, conseiller gnral . . .) .
En revanche, il est interdit avec les mandats nationaux : prsident de la Rpu blique, membre de l'Assemble europenne, parlementaire . . .
La prohibition du cumul d'un portefeuille ministriel et d'un mandat parlementaire est une innovation de la Constitution de 1958 . De Gaulle y voyai t
un moyen de resserrer l'unit et l'efficacit de l'quipe gouvernementale e t
de rendre les ministres plus dpendants du Prsident . Coups de leur group e
parlementaire et de leur circonscription lectorale, les ministres ne seraien t
plus incits prendre les consignes de leur parti et se laisser accaparer par l a
dfense d'intrts locaux . Surtout, dans la mesure o les ministres remercis ne retrouveraient pas leur sige au Parlement, on pouvait penser que l a
stabilit du gouvernement y gagnerait . En effet, les dputs seraient moin s
tents de le renverser pour ouvrir la course aux portefeuilles , car devenu s
p eut-tre ministres, grce la formation d'un nouveau cabinet, ils s'expose raient perdre leur tour leur portefeuille sans pour autant pouvoir eux no n
plus revenir siger au Parlement.
En droit, un parlementaire nomm ministre dispose d'un dlai d'un mois
Pour opter entre les deux fonctions . l'issue de ce dlai, il est rput avoi r
renonc son mandat parlementaire . Il sera remplac dans son Assembl e
par son supplant (v. p . 90) .
Cette rgle est mal supporte par les parlementaires . Aussi a-t-on imagin de lui apporter des amnagements par la voie de la rvision constitutio nnelle (1974) ou de la loi organique (1977) . Sans succs. Pourtant, son utilit est contestable . La stabilit gouvernementale s'est tablie en dehors d'ell e
et les ministres se sont bien gards de ngliger la circonscription dont la fid 1

73

LE GOUVERNEMENT COMPOSANTES, STATUT, FORMATION

lit commande la suite de leur carrire politique . Le non-cumul pourrait donc ,


sans inconvnient, tre limit la priode de prsence au gouvernement ,
l'ancien ministre retrouvant son sige lorsqu'il quitterait ses fonctions ministrielles .

B. La responsabilit
Pour protger les ministres contre les poursuites abusives et aussi pour vite r
de voir l'autorit judiciaire appele se prononcer sur des actes prtendu ment dlictueux accomplis par des ministres (ce qui constituerait une atteint e
la sparation des pouvoirs), la responsabilit pnale de ceux-ci est rgie pa r
des rgles spciales .
Les actes des ministres dans l'exercice de leurs fonctions relvent de la
Cour de justice de la Rpublique cre par la rvision du 27 juillet 199 3
(v. p . 151) . Si celle-ci les considre comme constitutifs de crimes ou de dlit s
dfinis par le code pnal, elle leur appliquera les peines prvues par la lo i
pour ces infractions .
On fera ici trois remarques :
- les pouvoirs d'apprciation de la Cour de justice de la Rpublique sont
moins importants lorsqu'il s'agit des ministres que ceux de la Haute Cour lors qu'elle juge le prsident de la Rpublique ;
- les particuliers peuvent maintenant dclencher des poursuites contr e
les actes accomplis par les ministres dans l'exercice de leurs fonctions ;
- l'affaire du sang contamin a montr, en 1999, le caractre peu satisfaisant de la procdure devant la Cour de justice (v . p . 152) .
Les poursuites sont libres, devant les tribunaux ordinaires, pour les actes n e
relevant pas de l'exercice des fonctions, ou commis seulement l'occasion de celles-ci .
Enfin, il faut mentionner l'obligation faite aux ministres par la loi d u
11 mars 1988 de dposer, leur entre en charge, une estimation chiffr e
dtaille de la valeur de leur patrimoine . La mme dclaration devra tr e
renouvele leur dpart . Mais rien n'est prvu au cas o cette obligation n e
serait pas respecte, et il ne semble pas que des poursuites soient ncessaire ment dclenches si la comparaison des deux documents fait apparatre u n
enrichissement suspect .

74

LE GOUVERNEMENT COMPOSANTES, STATUT, FORMATIO N

3 . Les formations

gouvernementales

Les membres de l'quipe gouvernementale ne se runissent pas toujours tou s


ensemble . La solidarit ministrielle impose la prise en commun des dcisions ,
mais l'exigence de l'efficacit du travail gouvernemental conduit la tenue
de runions restreintes .

A. Le Conseil des

ministres : la dcision

Le gouvernement se runit rgulirement en Conseil des ministres ; c'est e n


cette formation qu'il exerce son pouvoir de dcision . Prsid par le chef d e
l'tat, le Conseil des ministres regroupe l'ensemble des ministres et les seul s
secrtaires d'tat dont l'ordre du jour justifie la prsence . Il se tient l'lyse ,
traditionnellement le mercredi matin .
L'ordre du jour est arrt par le prsident de la Rpublique . Ce n'est pa s
l un pouvoir formel et de peu d'importance . Ne viennent devant le Consei l
que les dossiers accepts par le Prsident ; celui-ci peut, par cette voie, s'opposer des projets de lois ou de dcrets ainsi qu' des nominations de haut s
fonctionnaires . Franois Mitterrand a fait de ce pouvoir un usage limit mai s
efficace pendant les premires cohabitations, et Jacques Chirac l'a parfoi s
imit entre 1997 et 2002 .
Dans la pratique, il n'y a pas de vritable dbat : un accord s'est fait avant
le Conseil sur les mesures qui lui seront proposes . Sa runion permet de le s
entriner et de les officialiser. Un communiqu est publi l'issue du Conseil ,
o sont exposes les questions voques et les dcisions prises . En priode d e
cohabitation, le Prsident fait parfois, par l'intermdiaire de son porte-parole ,
une dclaration o il prend ses distances avec le gouvernement .

B. Les autres formations : la prparation


C onseils de cabinet et runions de ministre s
Il a pu arriver, au dbut de la V e Rpublique, que, suivant encore en cel a
l' usage prcdent, le gouvernement se runisse en Conseil de cabinet, e n
dehors de la prsence du chef de l'tat, sous la prsidence du Premie r
ministre . Le gnral de Gaulle devait rapidement mettre un terme une pratique o le gouvernement chappait son contrle . Jacques Chirac devait l a
ressusciter plusieurs reprises pendant la cohabitation, pour des raison s

LE GOUVERNEMENT - COMPOSANTES, STATUT, FORMATIO N

faciles comprendre, sous le nom de runions de ministres , et Lionel Jos pin a repris cette pratique . Dans tous ces cas, ces formations ne disposen t
d'aucun pouvoir de dcision : le seul organe de dcision est le Conseil de s
ministres .
Conseils interministriel s
L'examen de bien des dossiers ne ncessite pas la prsence de tout le gouver nement . Aussi se runissent l'lyse, de faon rgulire pour certains, intermittente pour d'autres, des conseils interministriels prsids par le prsiden t
de la Rpublique, o ne sigent que les ministres intresss et, en gnral, l e
Premier ministre .
Comits interministriels et comits restreint s
Les premiers sont permanents crs par dcret, ils se runissent intervalle s
rguliers , les seconds sont ponctuels . Ils runissent, sous la prsidence d u
Premier ministre, des membres du gouvernement, assists de leurs collaborateurs et de hauts fonctionnaires, pour coordonner l'action gouvernemental e
sur un objet dtermin, ou pour prparer des dcisions ou un dossier pour l e
Conseil des ministres . Les membres du cabinet du Premier ministre tiennen t
aussi Matignon de trs nombreuses runions interministrielles (de trois
cinq chaque jour), avec les conseillers des ministres et des fonctionnaires d e
leurs services, dans un but, ici encore, de prparation et de coordination d e
l'action gouvernementale .
Mais, rappelons-le, ces formations ne dcident pas, elles prparent : l a
dcision appartient au Conseil des ministres .

7
Le gouvernement
Attributions

Le gouvernement, lui aussi, a bnfici de la volont de rehausser l'excutif


il est significatif, cet gard, qu'il prcde dans la Constitution le Parlemen t
dans l'ordre de prsentation des institutions . Le texte lui taille un rle et lu i
accorde des moyens d'action considrables .
Pourtant, ds le dbut du nouveau rgime, le gouvernement allait tr e
au centre de toutes les incertitudes concernant la rpartition des comptence s
entre les autorits de l'tat . Plac par nature la charnire entre le Prsiden t
et le Parlement, il a vu son rle se dfinir largement en dehors de lui, san s
souci des prescriptions constitutionnelles, comme celui que ces autorits voulaient bien lui voir jouer. Il n'a pas toujours t la pice matresse du dispositi f
de l'excutif, pour se trouver au contraire plac souvent dans une positio n
subordonne vis--vis du Prsident ; ses pouvoirs n'en ont pas t pour autant ,
aucun moment, ngligeables .

1 . Les attributions propres au gouvernemen t


La Constitution dfinit la fonction du gouvernement et met sa dispositio n
les moyens qui lui permettent de la remplir.

A . La conception de la fonction gouvernemental e


Pa r volont de symtrie avec l'article 5 et sa dfinition de la fonction prside ntielle, l'article 20 prcise : Le gouvernement dtermine et conduit la
politique de la Nation .
7h

77

LE GOUVERNEMENT ATTRIBUTION S

LE GOUVERNEMENT ATTRIBUTIONS

Dans l'esprit du constituant, il s'agissait surtout de rompre avec la pratique des Ill e et IVe Rpubliques, o le Parlement tait sorti de son rle d e
lgislateur et de contrleur de l'action gouvernementale pour rduire le gouvernement une tche d'excutant sans initiative ni autonomie . Ragissant
contre une drive vers le rgime d'assemble, la Constitution de 1958 restitu e
au gouvernement son rle de dfinition des grandes options politiques ; il e n
fait un vrai gouvernement par un retour une conception plus rigoureuse d e
la sparation des pouvoirs . Ce gouvernement ne peut, certes, agir sans le sou tien de l'Assemble, mais celle-ci ne peut lui dicter sa conduite . Cette rpartition des rles est respecte depuis le dbut de la V e Rpublique .
En mme temps, l'article 20 confirme le partage des attributions au sei n
de l'excutif . Au Prsident la dfense des intrts essentiels du pays, au gouvernement l'action quotidienne, les projets moyen terme, la dtermination des orientations longue chance . Le gouvernement trace la route ,
l'inflchit en cas de ncessit et s'efforce d'y maintenir la nation . En ralit ,
c'est une dyarchie c'est--dire un systme de gouvernement avec, sa tte ,
deux autorits gales et spcialises qu'institue la Constitution . Alors qu e
l'une est constamment active, omniprsente, au coeur des problmes de l a
socit et des luttes politiques, l'autre observe, rappelle les rgles et peut saisir les commandes dans la tempte .
Le systme est cohrent, mais les frontires sont floues ; longtemps, on a
moins cherch les prciser qu'on ne les a volontairement ignores pour l e
plus grand profit, hors priodes de cohabitation, du Prsident .

voque ici car elle est capitale : le Conseil adopte les projets de loi qui seron t
dposs au nom du gouvernement devant l'une des assembles . Une politique s'inscrit dans des lois : si le gouvernement veut modifier les rgles d e
l'immigration, de la dlivrance du permis de construire, de l'impt sur les
socits, de l'organisation de l'audiovisuel . . ., il fera prparer un projet de lo i
et la dlibration du Conseil tmoignera de la volont collective de rform e
du gouvernement .
D'autres textes, ou dcisions, s'inscrivent dans le processus normatif e t
viennent devant le Conseil ; ils concourent eux aussi la mise en oeuvre d e
la politique gouvernementale :
des projets de dcrets ;
les ordonnances prises par le gouvernement dans l'exercice de la dlgation du pouvoir lgislatif aprs une loi d'habilitation (v. p . 80) ;
la dcision de demander au Prsident de faire approuver directemen t
par le peuple, par voie de rfrendum, une loi dans le domaine de l'article 1 1
(v . p . 39) .
De mme, comme on l'a vu (p . 65), bon nombre de nominations de fonctionnaires sont dcides par dcrets pris en Conseil des ministres.
Enfin, il appartient au Conseil d'autoriser le Premier ministre engager l a
responsabilit du gouvernement devant l'Assemble nationale : toute
l'quipe gouvernementale est associe une dcision qui met son existenc e
en jeu .
L'ADMINISTRATION ET LA FORCE ARM E

B . Les moyens d'action du gouvernemen t


Gouverner, aujourd'hui, c'est s'intresser et toucher un peu tout . Commen t
le gouvernement va-t-il agir? Autorit collgiale, il prend ses dcisions e n
Conseil des ministres et dispose, pour les excuter, de l'administration et de l a
force arme (article 20) .
LES DLIBRATIONS EN CONSEIL DES MINISTRE S

Mme si ces dlibrations symbolisent avant tout la solidarit gouvernemen tale elles ne donnent pas lieu, en gnral, un vritable dbat et sont don c
trs formelles , elles constituent le point de dpart de toute action .
Beaucoup concernent la procdure lgislative (v . p . 105) ; une seule ser a
78 1

Il ne saurait exister de pouvoirs autonomes et concurrents au sein de l'excutif : l'administration est donc subordonne au gouvernement, et l'arme es t
soumise au pouvoir civil .
Au-del de l'affirmation de ces principes, dans la ligne de la thori e
d mocratique et de notre tradition rpublicaine, la rfrence de l'article 2 0
signifie aussi que le gouvernement s'appuie sur ces deux institutions . L'admin istration l'informe et le conseille, elle met en oeuvre ses dcisions, elle es t
l'I nstrument ncessaire de toute action . La force arme assurera au besoi n
l'a pplication de certaines dcisions, maintiendra l'ordre et la scurit, dfendra le territoire national . Sa seule existence garantit l'effectivit de l'actio n
go uvernementale : le gouvernement peut utiliser la force . En outre, si les circo nstances l'exigent, un dcret pris en Conseil des ministres pourra proclame r
I tat de sige ou l'tat d'urgence ; dans le premier cas, il y a transfert l'au 79

LE GOUVERNEMENT - ATTRIBUTIONS

LE GOUVERNEMENT - ATTRIBUTION S

torit militaire des pouvoirs exercs en temps normal par les autorits civiles ;
dans le second, il y a un renforcement important des attributions rpressive s
de l'administration .
LA DLGATION DU POUVOIR LGISLATIF : LES ORDONNANCE S

Contestable sur le plan des principes (atteinte la sparation des pouvoirs) ,


pratique la fin de la Ill e Rpublique, interdite mais utilise nouveau sou s
la Ive , la dlgation du pouvoir lgislatif se rvle parfois une ncessit . C'est
pourquoi le constituant de 1958 lui a donn une existence constitutionnell e
par l'article 38 .
Rgles de form e
Par une loi d'habilitation, labore dans les mmes conditions qu'une loi ordinaire, le Parlement se dessaisit, pour une dure limite, de son pouvoir lgislatif au profit du gouvernement. Les actes labors par le gouvernement su r
la base de cette habilitation s'appellent des ordonnances . Elles sont prises e n
Conseil des ministres, aprs avis du Conseil d'tat, et portent la signature d u
prsident de la Rpublique . Sur le plan juridique, elles ont la nature d'actes
administratifs et non de lois . Ce sont des actes rglementaires pris dans l e
domaine lgislatif (v. p . 102) .
Les ordonnances doivent tre transmises au Parlement, fin de ratification, dans un dlai fix par la loi d'habilitation (diffrent du dlai de l'habili-

tation) . Trois situations principales peuvent se prsenter :


1) Le gouvernement ne dpose pas de projet de loi de ratification dan s
le dlai ; les ordonnances sont alors caduques, elles n'ont plus d'existence juridique, elles ne peuvent plus tre appliques .
2) Le projet de loi est bien dpos mais il n'est pas inscrit l'ordre d u
jour du Parlement par faute de temps ou, le plus souvent, parce que le gouvernement, qui contrle l'ordre du jour, n'en voit pas la ncessit . C'est le ca s
le plus frquent . On considre que l'ordonnance est ratifie implicitement,
mais sa nature est mixte : elle ne peut tre modifie que par une loi, mais ell e
conserve un caractre rglementaire, d'acte administratif, permettant a u
Conseil d'tat de la contrler.
3) Le Parlement examine le projet de loi :
soit il le ratifie explicitement, ventuellement avec des modifications ;
le texte acquiert alors valeur lgislative : le Conseil d'tat ne peut plus l e
contrler ; le Conseil constitutionnel peut, lui, tre appel contrler la loi d e
ratification ;
80

soit il rejette le projet de loi et l'ordonnance cesse de s'appliquer .

Rgles de fond
Le recours la procdure des ordonnances n'est pas soumis des condition s
strictes : nul besoin d'voquer l'urgence ou des circonstances de crise, pa r
exemple .
Cette procdure se caractrise par sa souplesse . L'article 38 indique : L e
gouvernement peut, pour l'excution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances ( . . .) des mesures qui son t
normalement du domaine de la loi . La notion de programme est vague ; ell e
ne se rfre pas au programme que le Premier ministre expose parfoi s
devant l'Assemble aprs la constitution de son quipe, mais elle couvre tou t
ensemble de rformes que le gouvernement juge utile pour, par exemple ,
amliorer la situation de l'emploi et la condition des salaris, raliser un nouveau dcoupage lectoral . . .
Cependant, le Conseil constitutionnel procde un contrle particulirement rigoureux de la loi d'habilitation, pour viter, en particulier, qu'un e
dlgation trop gnrale et imprcise ne constitue une abdication totale d u
pouvoir lgislatif .
Depuis le dbut de la Ve Rpublique, l'article 38 a t utilis une trentain e
de fois .

2 . Les attributions propres


du Premier ministre
Parmi les membres du gouvernement, seul le Premier ministre dispose d'attributions particulires qui mritent quelques dveloppements . Les autres
ministres sont les chefs du dpartement ministriel la tte duquel ils son t
Placs : ils ont autorit sur ses fonctionnaires, fixent par arrts ses rgles
d'organisation et de fonctionnement, ordonnent la ralisation de se s
d penses (rle d'ordonnateur ), et contresignent les actes du Prsident
lorsqu'ils sont responsables de leur prparation et de leur application, ou le s
actes du Premier ministre s'ils sont chargs de leur excution .
Le Premier ministre a des attributions d'une tout autre importance, met tant en oeuvre des moyens d'action propres .
81

LE GOUVERNEMENT - ATTRIBUTION S

LE GOUVERNEMENT - ATTRIBUTIONS

A . Les multiples rles du Premier ministre


LA DIRECTION DE L ' ACTION GOUVERNEMENTALE ET DE L' ADMINISTRATION

Le Premier ministre est un personnage considrable le deuxime de l'ta t


dans l'ordre protocolaire auquel la Constitution confie (article 21) le soin d e
diriger l'action du gouvernement .
Il n'est donc pas simplement le premier des ministres , situation o il s e
trouverait peut-tre en avant, mais sur le mme plan que ses collgues ; e n
ralit, il est au-dessus d'eux, il a autorit sur eux . En tmoignent, en particulier, sa participation leur nomination et leur rvocation, son rle d'interlocuteur privilgi du Prsident (dont il contresigne les actes) et, enfin, le fai t
que ce soit lui qui prsente au chef de l'tat la dmission du gouvernement. I l
est la fois le chef de l'quipe gouvernementale et le chef de l'administratio n
franaise puisque celle-ci est au service du gouvernement .
Le Premier ministre adresse donc des instructions aux ministres, leur fix e
des objectifs, arbitre entre eux par exemple, au moment de l'laboration d u
budget , coordonne leur travail, les rencontre, runit certains d'entre eu x
dans des comits interministriels . . . Mais diriger l'action du gouvernemen t
ne veut pas dire se substituer un ministre : il doit laisser les ministres exerce r
leurs comptences, et, on l'a vu, ses dcisions sont contresignes par l e
ministre charg de leur excution .

g . Les moyens d'action du Premier ministr e


LE POUVOIR RGLEMENTAIRE APPARTIENT AU PREMIER MINISTR E

L'article 21 de la Constitution indique en effet qu' il assure l'excution des


lois , formule habituelle pour dsigner le titulaire du pouvoir rglementaire .
Ce pouvoir rglementaire gnral doit se combiner, d'une part, avec celu i
confi au Prsident par l'article 13 l'gard des dcrets et ils sont importants pris en Conseil des ministres, et, d'autre part, avec celui, trs limit ,
appartenant aux ministres (v. p . 81) . Comme on le verra, le pouvoir rglemen taire ne se borne pas la mise en application de la loi ; il est aussi autonom e
par rapport celle-ci (v. p . 102) .

LE PREMIER

MINISTRE,

CHEF DE

L'ADMINISTRATIO N

Le pouvoir de nominatio n

Le Premier ministre nomme aux emplois autres que ceux rservs la signature du Prsident . Dans la pratique, ce sont les ministres qui disposent plu s
que lui d'un large pouvoir de nomination .
Le pouvoir de propositio n

LE RASSEMBLEMENT DE LA MAJORIT PARLEMENTAIR E

Au surplus, la tche va bien au-del . Le Premier ministre joue, en effet, u n


rle d'intermdiaire entre le gouvernement et le Parlement ou sa majorit . I l
expose devant les Chambres la politique du gouvernement, il dispose de l'initiative des lois et c'est lui qui signe les projets de lois (et non le Prsident), i l
runit les commissions mixtes paritaires (v . p . 109), et lui seul peut engage r
devant l'Assemble la responsabilit du gouvernement . On peut en dduire
qu'il lui appartient de souder la majorit autour du gouvernement et qu'il es t
tout naturellement port devenir le chef de cette majorit .
LA RESPONSABILIT DE LA DFENSE NATIONAL E

Enfin, toujours en vertu de l'article 21, le Premier ministre est responsable de


la dfense nationale rle qui doit se concilier avec celui de chef des arme s
dvolu au Prsident par l'article 15 . En thorie, cette attribution recouvr e
toute l'organisation de la dfense nationale, tche en comparaison d e
laquelle celle du chef de l'tat apparat plus ponctuelle et intermittente .
82

Le Premier ministre dispose d'un pouvoir de proposition en matire de :


rvision constitutionnelle (article 89) ;
convocation d'une session extraordinaire du Parlement (article 29) .
Si la dcision dfinitive appartient au Prsident, celui-ci ne peut agir, en
ces matires, de sa propre initiative .
Les avi s

Des avis doivent tre demands par le Prsident, qui n'est pas li par eux, a u
Premier ministre :
avant la mise en oeuvre de l'article 16 ;
avant une dissolution (article 12) .
La facult de saisir le Conseil constitutionne l

Enfin, le Premier ministre peut saisir le Conseil constitutionnel de la conformit d'une loi (article 61, alina 2) ou d'un trait (article 54) la Constitution .
Ces pouvoirs thoriques, trs larges, rencontrent ncessairement ceux d u
Prsident . Comment s'est opre leur conciliation ?
i Rq

LE GOUVERNEMENT - ATTRIBUTIONS

LE GOUVERNEMENT - ATTRIBUTION S

3 . L'volution du partage des comptence s


au sein de l'excuti f
Prsances protocolaires mises part, le Premier ministre trouvait dans l a
Constitution les instruments pour devenir l'homme fort du systme . La dyarchie penchait en sa faveur ; elle aurait pu disparatre, entranant le retour l a
situation observe de 1877 1958, o le Prsident tait rduit un rle d e
facteur (Auriol), de mutil constitutionnel (Poincar) ou de prpos
l'inauguration des chrysanthmes (de Gaulle) . Ce fut le contraire qu i
arriva . Pendant longtemps, le Prsident a rduit le Premier ministre un rl e
subordonn et, dans ces conditions, a pu contester bon droit l'existenc e
d'une dyarchie . Mais cette situation tait rendue possible par l'existence d u
fait majoritaire, o le Prsident bnficie dans son entreprise de l'appu i
constant de la majorit de l'Assemble . Pendant les priodes de cohabitatio n
au contraire, le Premier ministre devient le vritable chef de l'excutif, l a
dyarchie est alors une ralit .

A. Les priodes de fait majoritair e


De 1958 1986, puis, dans une moindre mesure on le verra, de 1988 1993 e t
de 1995 1997, le Prsident est apparu, avec des nuances, comme le vritabl e
chef de l'excutif . Il l'est nouveau depuis juin 2002 .
LA THORIE DU DOMAINE RSERV : LES EMPITEMENTS DU PRSIDEN T
SUR LES COMPTENCES DU GOUVERNEMEN T

Trs tt, le Prsident est sorti du domaine o la Constitution l'autorisait


intervenir. On l'a vu traiter, avec un parfait naturel, les problmes par-dessu s
la tte du gouvernement et dcider lui-mme . On a alors tent de thoriser c e
comportement autour de l'ide de domaine rserv .
En 1959, Jacques Chaban-Delmas distingua un secteur prsidentiel (ou u n
domaine rserv au Prsident) o le gouvernement se contenterait d'excu ter, et un secteur ouvert (ou domaine ordinaire) o le gouvernement met trait en oeuvre un rel pouvoir de conception . Dans le premier, on aurai t
trouv tout ce qui concernait l'Algrie, la Communaut, les Affaires tran gres et la dfense ; le reste (considrable, il suffit de penser l'conomie e t
aux affaires sociales) relverait du seul gouvernement .
84 1

La notion de domaine rserv, qui mettait mal la formule de l'article 2 0


selon laquelle le gouvernement dtermine et conduit la politique de l a
Nation et qui, de surcrot, ne repose sur aucun fondement constitutionnel, a
t abandonne par son auteur et rcuse par le gnral de Gaulle . Pourtant,
elle correspond bien une ralit ; mais celle-ci est plus complexe et moin s
rigide . La politique extrieure est, certes, le domaine privilgi des interventions directes du Prsident, de tous les Prsidents, mais il n'est pas le seul .
Dans la pratique, le Prsident lorsque joue le fait majoritaire peut se saisi r
ostensiblement de tout dossier important ou qui l'intresse . Il n'y a, pas,
proprement parler, de domaine rserv car tous lui sont ouverts . D'un Prsident l'autre, suivant les circonstances et selon ses gots, il interviendra pe u
ou beaucoup, sur des questions d'urbanisme, d'autoroutes, d'oeuvres d'art ou
d'architecture, etc ., mais toujours de faon ponctuelle et sans se rserver l'ex clusivit de toutes les dcisions dans ces domaines .
QUI, EN PRATIQUE, DTERMINE ET CONDUIT LA POLITIQUE DE LA NATION ?

Les Prsidents ont pris soin, la plupart du temps, de ne pas qualifier leur Premier ministre de chef du gouvernement . Le chef du gouvernement, c'est
eux, et l'on comprend alors que, tout naturellement, ils aient repris leu r
compte la formule de l'article 20 pour dterminer et conduire eux-mmes l a
politique de la nation . Le Premier ministre leur doit alors allgeance et, e n
bonne logique, ils peuvent le contraindre dmissionner .
Le Premier ministre devient un simple chef d'tat-major prpos la mise
en oeuvre du programme du Prsident . La part d'initiative qui lui est laisse
est variable selon les hommes, et ce ne sont pas toujours les Prsidents qu i
affirment le plus fortement leur primaut (de Gaulle, 1964) qui se rvlent le s
plus interventionnistes dans la pratique . Les Premiers ministres doivent cepen dant s'effacer et ne pas paratre concurrencer le Prsident sur la dfinition de s
axes de la politique gnrale . Jacques Chaban-Delmas, pour ne pas l'avoi r
compris en prononant, sans l'avoir soumis au pralable au chef de l'tat, e n
1969, un discours programme sur la nouvelle socit , devait susciter l'ire e t
la mfiance durable de Georges Pompidou (v . p . 69) . Et il arrivera que le Prsi dent (V. Giscard d'Estaing) trace un programme semestriel au gouvernement ,
a dresse des directives aux ministres, s'immisce dans la direction de la politiqu e
c onomique et refuse son Premier ministre un accroissement de ses pouvoirs, l'amenant la dmission (J . Chirac, 1976) .
De mme, Franois Mitterrand attendait de ses Premiers ministres qu'il s
excutent le programme expos lors de son lection la prsidence . De so n
ct, Jacques Chirac, en dpit de ses intentions affiches, a t trs directi f
~

LE GOUVERNEMENT - ATTRIBUTION S

LE GOUVERNEMENT - ATTRIBUTIONS

dans les affaires du gouvernement . S'il a jou un rle d'aiguillon, s'il a t


attentif aux aspirations et aux mcontentements qui montaient du pays e n
leur manifestant parfois sa comprhension, il est rest beaucoup plus extrieur par rapport l'action gouvernementale . Les Premiers ministres - surtou t
Michel Rocard - ont t assez libres de dfinir leur politique ; leur subordination l'gard du Prsident tait cependant maintenue par la facult de c e
dernier de mettre fin lorsqu'il l'entendait leurs fonctions . C'est ainsi qu e
Franois Mitterrand a corrig rapidement l'erreur qu'il avait faite en choisissant Edith Cresson . Un Premier ministre qui choue est aussi dangereux pou r
le Prsident qu'un Premier ministre qui russit trop bien .

entre 1995 et 1997 (annonce de la reprise des essais nuclaires ou de la sup pression du service militaire . . .), permettant peu d'initiatives son Premie r
ministre Alain Jupp, le laissant parfois faire face, seul, aux difficults de l a
mise en oeuvre de la politique .
En dfinitive, en priode de fait majoritaire, le Premier ministre met e n
forme la politique dfinie par le Prsident et veille son excution . En cas d e
dsaccord entre eux, une rgle non crite s'est fixe : le Premier ministr e
quitte ses fonctions .
Qu'en est-il depuis juin 2002 ? On aurait pu penser qu'un Prsident qu i
avait rong son frein pendant les cinq annes de cohabitation avec L . Jospi n
serait trs interventionniste. Ce n'est pas exactement le cas . Si le Prsiden t
fixe, assez discrtement, des orientations, s'il est trs prsent en politiqu e
extrieure (crise irakienne) et de dfense, il est peu visible dans le domaine d e
la politique intrieure, laissant agir le Premier ministre et le gouvernement .
Car le Premier ministre sert aussi de bouclier au Prsident . Trop prsen t
dans le jeu politique, le Prsident risque d'y user son autorit ; aussi s'efforcet-il de ne pas trop apparatre au premier plan, laissant le Premier ministre s'ex poser aux critiques et aux coups, dans un rle que Raymond Barre considrait
comme plein d'abngation D . Si le Prsident dfinit la politique, le Premie r
ministre doit en assumer l'impopularit ventuelle .
Les Prsidents n'ont jamais voulu reconnatre ce partage des rles . Et,
courageusement parfois, ils ont revendiqu des dcisions mal comprise s
jusque dans les rangs de leurs partisans (de Gaulle sur l'Algrie, Mitterrand su r
la politique de rigueur en 1982-1983) . Il a mme pu arriver que le Prsiden t
apparaisse comme le bouclier du Premier ministre : Franois Mitterrand pou r
Laurent Fabius en 1985 . Mais, le plus souvent, le Premier ministre joue bien c e
rle protecteur et catalyse les mcontentements . ce jeu il s'use, le fusibl e
saute et le Prsident le change . Au bout de trois ans en gnral .

Au total, de 1988 1993, les trois Premiers ministres n'ont pas t d e


simples excutants, des chefs d'tat-major du Prsident .
Cette observation entrane cependant deux correctifs :
- la guerre du Golfe en 1990 a montr l'vidence la primaut conserv e
du Prsident en temps de crise extrieure grave ;
- les raisons de la plus grande rserve du chef de l'tat sont incertaines .
On ne peut exclure, tout d'abord, que le type de relations tablies entre Franois Mitterrand et Jacques Chirac pendant la premire cohabitation ait laiss
des traces . En revanche, il n'est pas avr que l'existence d'une majorit relative l'Assemble ait jou un rle dterminant ; si, cependant, le Prsident
s'tait beaucoup engag dans l'action politique, il aurait couru le risque d'un e
mise en minorit fcheuse pour son autorit . Peut-tre, en dfinitive, faut-i l
voir dans ce moindre interventionnisme un changement d'attitude de Franois Mitterrand pour son second septennat . Satisfait des ralisations de so n
premier mandat, combl par sa rlection, diminu par la maladie, il a pu prfrer prendre ses distances avec l'action gouvernementale .

B. Les priodes de cohabitation


QU'EN EST-IL LORSQUE LA MAJORIT N'EST QUE RELATIVE ?

On pouvait se demander si la subordination du Premier ministre au Prsiden t


se confirmerait lorsque la majorit dont les deux hommes disposeraient l'As semble serait seulement relative . L'hypothse s'est ralise au lendemain de s
lections lgislatives de 1988 . Les socialistes n'atteignent pas en effet alors
eux seuls la majorit, et les Premiers ministres doivent rechercher des appui s
soit sur leur gauche, soit au centre .
On a pu constater dans cette situation que les rapports entre les deu x
ttes de l'excutif n'ont pas t identiques ce qu'ils taient jusqu'en 1986 .
Franois Mitterrand est beaucoup moins intervenu directement au grand jou r
Rr1

La V e Rpublique a connu trois priodes de cohabitation : 1986-1988, F. Mitterrand et J . Chirac ; 1993-1995, F. Mitterrand et E . Balladur ; 1997-2002, J . Chirac et L . Jospin .
Comment se dfinissent alors les relations au sein de l'excutif ?
LE PREMIER MINISTRE, VRITABLE CHEF DU GOUVERNEMEN T

Avec la cohabitation, la subordination du Premier ministre au chef de l'ta t


di sparat . Le gouvernement dfinit librement la politique de la Nation et l a
met en application, le Premier ministre dirige pleinement l'action du gouver 187

LE GOUVERNEMENT - ATTRIBUTION S

nement . La Constitution est respecte, d'ailleurs Franois Mitterrand caractrisait la situation par la formule : La Constitution, rien que la Constitution,
toute la Constitution . La dyarchie dcoulant de la lettre du texte de 195 8
devient une ralit, elle est dsquilibre au profit du Premier ministre .
QUELS POUVOIRS LE PRSIDENT CONSERVE-T-IL ?
S'il y a dyarchie, cela signifie aussi que le Prsident dispose d'un certain
nombre d'attributions. Ses pouvoirs propres, tout d'abord, ne sont pas touchs, en particulier le droit de dissolution . L'exprience a montr aussi qu'i l
conservait son rle traditionnel en matire de relations extrieures et d e
dfense nationale . D'autre part, au fil de ses face--face avec le Premie r
ministre, le Prsident a russi se faire reconnatre certains pouvoirs .
La fixation de l'ordre du jour du Conseil des ministres n'est pas le moins
important. Il permet en effet de ngocier les nominations pour lesquelles l a
signature du Prsident est obligatoire . Il pourrait en tre de mme pour les
dcrets. Franois Mitterrand pour sa part avait refus de signer des ordonnances et de convoquer le Parlement en session extraordinaire (v . pp . 64 et
63) . De son ct, Jacques Chirac a refus en juillet 1999 de runir le Congrs,
et en fvrier 2001 il a retard l'inscription l'ordre du jour du Conseil des
ministres d'un projet de loi sur la Corse .
Tout cela cependant est assez illusoire . Mme le pouvoir de dissolution ,
qui apparat comme son arme majeure, se rvle peu prs inutile lorsque l a
cohabitation doit durer deux ans, et son utilisation sera trs alatoire si ell e
est plus longue . Il reste que le Prsident peut mettre fin la cohabitatio n
quand il veut en dmissionnant, pour se reprsenter ventuellement l'lection prsidentielle qui suivra . Le recours cet artifice ferait penser aux fausse s
sorties du thtre de guignol . . .
Le Prsident dispose enfin d'une grande libert de propos, d'une sorte d e
ministre de la parole . Franois Mitterrand l'avait bien compris qui s'tai t
proclam le dfenseur de certains intrts gnraux de la Nation (l'unit
nationale, la solidarit, les acquis sociaux . . .), et Jacques Chirac l'a suivi dan s
cette voie . Le Prsident donne, et se donne, l'illusion du pouvoir en occupan t
les mdias . Mais ses dclarations ce titre risquent de le faire apparatr e
comme le chef de l'opposition en face du Premier ministre, chef de la majo rit . Cela psera sur son image : il ne peut plus prtendre tre le Prsident d e
tous les Franais, et cela pourrait le gner s'il brigue un nouveau mandat quoique J . Chirac, en 2002 . . .

8
Le Parlement

Dans la Constitution de 1958, le Parlement paie la drive vers le rgime d'as semble qui avait caractris la m e et la Iv e Rpubliques. En raction contre
elle, la rationalisation du parlementarisme - se traduisant, aux dpens de l a
libert du Parlement, par des procdures protectrices du gouvernement - es t
en effet renforce . Si l'on y ajoute l'apparition imprvue - et courante - d u
fait majoritaire, on est amen s'interroger, aujourd'hui, sur le rle exact d u
Parlement dans la socit franaise .
Mais les questions sur la place du Parlement dans nos institutions n'affec tent pas sa structure, son statut et l'organisation de son travail, qui ont finale ment peu chang par rapport au pass .

1 . Le bicamralisme
Le Parlement est compos de deux chambres, l'Assemble nationale et l e
Snat. Le bicamralisme est confirm et les Franais ont eu, en 1969, l'occasion de lui manifester leur attachement lors de la rvision constitutionnell e
tente par le gnral de Gaulle . Celle-ci aurait transform le Snat en un e
assemble consultative o des personnalits dsignes auraient sig ct
d'lus reprsentant les collectivits locales . Le projet, soumis au rfrendum ,
fut repouss par le peuple (v. p . 40) .

A. L'A
ssemble national e
D epuis 1986, l'Assemble nationale est compose de 577 dputs . Elle est installe Paris, au Palais-Bourbon .

88

89

LE PARLEMENT

LE PARLEMENT

LES RGLES DE L'LECTIO N


Les circonscription s

La France est dcoupe en 577 circonscriptions ; chacune lit un dput pou r


5 ans . Chaque dpartement a droit deux dputs au moins, quelle que soi t
sa population, ce qui favorise les moins peupls et cre des ingalits entre le s
circonscriptions . Ainsi une des circonscriptions de la Lozre est-elle trois o u
quatre fois moins peuple qu'une autre des Hauts-de-Seine, par exemple .
l'intrieur d'un mme dpartement, l'cart acceptable entre la population
d'une circonscription et la population moyenne des circonscriptions du dpartement a t fix par le Conseil constitutionnel plus ou moins 20 % . Ainsi ,
dans un dpartement de 400 000 habitants dsignant 4 dputs, chaque circonscription devra compter entre 80 000 et 120 000 habitants .

Est dclar lu au premier tour le candidat qui obtient la majorit absolue des suffrages, reprsentant au moins le quart des lecteurs inscrits.
dfaut, un second tour sera organis huit jours plus tard o la majorit relative suffira . Seuls auront le droit de s'y prsenter les candidats ayant obten u
au premier tour les suffrages d'au moins 12,5 % des lecteurs inscrits . Les lecteurs sont ainsi contraints de concentrer leurs suffrages sur les candidats de s
grands partis.

Composition de l'Assemble nationale aprs les lections de 2002 :


PS
UDF + DL
UMP

141 sige s
24 sige s
369 siges

Parti communiste
Radicaux, Verts

21 sige s

Divers

12 sige s

10 sige s

L'ligibilit

Sont ligibles les Franais gs de 23 ans au moins (sauf si une dcision de justice leur a retir le droit de vote) qui ne sont pas frapps d'une inligibilit d u
fait de leur fonctions (comme, par exemple, le prfet dans son dpartement) .
Le supplan t

Les candidats se prsentent avec un supplant destin les remplacer s'il s


dcdent en cours de mandat ou s'ils sont appels des fonctions ministrielles (v. p . 73), mais non s'ils dmissionnent . Introduite en 1958, cette rgl e
vise limiter le nombre des lections partielles qui pourraient se transformer en tests de popularit traumatisants pour la majorit, incitant alors cett e
dernire adopter un comportement lectoraliste dans les mois prcdant l a
consultation . Si le supplant est amen, son tour, cesser d'exercer so n
mandat, le titulaire initial du sige ne le retrouve pas de plein droit, il y a lie u
lection . En tout tat de cause, le supplant qui a remplac un ministre n e
peut se prsenter contre lui lors du renouvellement de l'Assemble : on vite
ainsi un affrontement dplaisant .

LES CONTESTATION S

L'lection d'un dput peut donner lieu contestation de la part d'un candidat malheureux ou d'un simple lecteur. La contestation sera porte devant l e
Conseil constitutionnel dans les 10 jours de la proclamation des rsultats .
S'il estime que des irrgularits ont vici le scrutin, le Conseil peut annuler l'lection (52 fois depuis 1958) ou mme modifier son rsultat, en proclamant lu, par exemple, un candidat dont le total des voix avait t calcul d e
faon errone et qui avait t dclar battu (cela ne s'est jamais produit) .
C'est une innovation . Jusqu'en 1958, une tradition, antrieure la Rvolution, voulait que les Assembles soient juges de la rgularit de l'lection d e
leurs membres. Elles procdaient donc elles-mmes la vrification de s
mandats . Mais leur apprciation tait plus politique que juridique, et l a
majorit n'invalidait jamais l'un des siens . Pour avoir confi ce contrle u n
organe indpendant, la rforme doit tre approuve .

B . Le Sna t

LE MODE DE SCRUTI N

En 1958, on avait adopt le scrutin majoritaire uninominal deux tours qu i


tait dj celui de la Ill e Rpublique . En 1985, la gauche, pour limiter so n
chec prvisible aux lections de 1986, lui avait substitu la rpartition proportionnelle la plus forte moyenne . La droite est revenue au scrutin majori taire par la loi du 11 juillet 1986 .
901

La Chambre haute retrouve son nom de Snat, abandonn en 1946 au profi t


de celui de Conseil de la Rpublique . Son effectif est actuellement d e
321 snateurs, il sera port en 2010 246 membres, dont douze reprsenten t
les Franais tablis l'tranger. Le Snat sige Paris, au Palais du Luxembourg .
91


LE PARLEMENT

LE PARLEMEN T

LES RGLES DE L'LECTIO N

Depuis une loi organique du 30 juillet 2003, les snateurs sont lus pour six an s
et se renouvellent par moiti ; dans ce but, les dpartements ont t rparti s
par ordre alphabtique en deux sries : tous les trois ans, l'une d'elles es t
renouvele . Pour tre candidat, il faut tre g de 30 ans au moins ; les autre s
rgles d'ligibilit, ainsi que celles de supplance, sont identiques celles de s
dputs . Le Conseil constitutionnel est comptent ici aussi pour se prononce r
sur les contestations ventuelles (quatre annulations seulement depuis 1959) .
LE MODE DE SCRUTI N

L'lection a lieu au scrutin indirect dans chaque dpartement. Sont lecteurs :


les dputs, les conseillers rgionaux, les conseillers gnraux et des dlgu s
des conseils municipaux en nombre variable selon la population de la commune ce sont ces derniers qui forment la grande masse du collge lectoral .
La composition de ce collge lectoral reflte la vocation du Snat d'assure r
la reprsentation des collectivits territoriales de la Rpublique (article 24) .
Les zones rurales y sont trs favorises par rapport aux agglomration s
urbaines et la formule de Gambetta au xix e sicle est toujours vraie : L e
Snat est le grand conseil des communes de France .
Le nombre des snateurs par dpartement varie de un douze selon leu r
population . Le mode de scrutin change en fonction du nombre de snateur s
lire : moins de quatre, scrutin majoritaire deux tours ; partir de quatre,
rpartition proportionnelle . Dans tous les cas disposition exceptionnell e
dans notre droit le vote est obligatoire .
Composition du Snat aprs les lections de 2001 :
RPR

96

Union centriste

53

PS

83

Rassemblement dmocratiqu e
et social europen
PC

RI (Rpublicains indpendants) . . 40

Non inscrits

19
23
6

C . Le caractre ingalitaire du bicamralism e


Les deux chambres ne sont pas places sur un pied d'galit . Dj, leur mod e
de dsignation donne l'avantage l'Assemble, lue directe du peuple, sur l e
Snat qui ne dispose que de la lgitimit plus lointaine confre par le suf 92

frage indirect . intervalles irrguliers, au lendemain de votes contests d u


Snat (par exemple, aprs qu'il eut mis en chec, en 1984, la rvision constitu tionnelle propose par le prsident Mitterrand), sa nature dmocratique es t
mise en cause, et sa suppression ou la modification de son mode d'lection e t
de ses pouvoirs sont voqus . La gauche a relanc cette offensive, avec beau coup de vigueur, en 1998 . La rforme de juillet 2003 l'a attnue en rpondant certaines des critiques qui la fondaient .
Il est vrai que les deux chambres n'ont pas le mme rle et que la Constitution en a tir les consquences en refusant l'une des attributions accordes l'autre . La dissymtrie ainsi institue penche en faveur de l'Assembl e
nationale. En dehors de son rle de reprsentation des collectivits territoriales, le Snat est conu comme une chambre de rflexion en matire lgislative . II amliore la qualit des textes, parfois examins et amends de fao n
htive par l'Assemble nationale . D'autre part, le rythme plus lent et fractionn de renouvellement de ses membres amortit les mouvements brutaux ,
et peut-tre passagers, de l'opinion, qui se rpercutent chaque lectio n
gnrale sur la composition de l'Assemble . Le Snat rappellera la traditio n
rpublicaine et dfendra les valeurs et les intrts permanents de la socit ,
mais il freinera plus qu'il n'empchera .
Sur le plan juridique, la situation particulire du Snat se traduit de plu sieurs faons, qu'on se contente ici d'numrer (on les retrouvera plus loin) :
la dure du mandat de ses membres et l'impossibilit de le dissoudr e
confrent au Snat une grande stabilit ;
son prsident assure la supplance du prsident de la Rpublique ;
en matire lgislative, ses pouvoirs sont identiques ceux de l'Assemble jusqu'au moment o, un dsaccord s'tant lev entre les deux chambres, le gouvernement dcide de donner le dernier mot l'Assemble : celleci tranche alors le diffrend ;
lors de la discussion du budget, le Snat dispose d'un dlai plus bre f
(20 jours) que l'Assemble nationale (40 jours) pour se prononcer en premir e
l ecture ; en outre, le budget est examin en premier par l'Assemble, d e
mme que la loi de financement de la scurit sociale ;
les projets de loi concernant l'organisation des collectivits territoriales ,
mais non leur libre administration ou leurs ressources , lui sont soumi s
en premier.
le Snat ne peut mettre en cause la responsabilit du gouvernement,
qu'il ne peut donc renverser ;
il ne peut demander la convocation d'une session extraordinaire .
Au total, si le bicamralisme est ingalitaire, il n'en est pas moins un vra i
bic amralisme, et le Snat constitue un rouage essentiel des institutions .
93

LE PARLEMEN T

2 . Les parlementaires
La fonction des reprsentants, lus de la nation, justifie leur soumission u n
statut particulier . Celui-ci vise protger leur indpendance contre les tentations auxquelles ils pourraient s'exposer et contre les pressions qui pourraien t
tre exerces sur eux de l'extrieur . leurs obligations correspondent certain s
privilges .

A . Les obligations du parlementair e


Dans l'exercice de son mandat, le parlementaire est astreint quelques obligations, en ralit gure respectes . On sait ce qu'il en est de l'assiduit au x
travaux des Assembles : l'absentisme est un mal gnral . Le caractre personnel du vote qui est pourtant un principe constitutionnel est constamment viol grce au vote lectronique ; la prohibition du mandat impratif est
bafoue par la discipline de vote impose par les partis ; les rgles imposant
un comportement correct pendant les dbats sont peine sanctionnes pa r
l'application ventuelle des peines les plus lgres prvues par le rglement .
Seules les dispositions concernant les incompatibilits s'appliquent dans toute
leur rigueur. L'incompatibilit interdit le cumul du mandat parlementaire ave c
certaines autres activits . Il faut viter que l'lu ait choisir entre son rl e
d'interprte de la volont gnrale et des intrts particuliers lis l'exercic e
d'une profession extrieure son mandat .
L'incompatibilit prsente deux aspects :
L'INCOMPATIBILIT AVEC UNE FONCTION PUBLIQU E

Les fonctions publiques non lectives ne sont pas compatibles avec un mandat parlementaire, sauf rares exceptions (professeurs d'universit) ; le fonctionnaire lu dput ou snateur doit demander sa mise en position de dtachement. Le cumul est aussi prohib avec des fonctions de direction dans un e
entreprise nationale ou un tablissement public, ainsi qu'avec un sige a u
Conseil constitutionnel ou au Conseil conomique et social .
Surtout, le cumul d'un mandat parlementaire est interdit avec un porte feuille ministriel . Aussi les candidats aux lections lgislatives et snatoriale s
se prsentent-ils avec un supplant (v . p . 90) .
En revanche, le cumul avec des fonctions publiques lectives est permis. II est
toutefois limit :
94

le cumul horizontal des mandats est impossible, aussi bien pour le s


mandats nationaux (on ne peut tre la fois dput et snateur, par exemple) que locaux (on ne peut tre membre de plusieurs conseils municipaux) ;
le cumul vertical est limit (loi organique du 5 avril 2000) deux mandats : dput + maire, ou conseiller rgional, etc ., ou trois si l'un de ces man dats s'exerce dans une commune de moins de 3 500 habitants . L'objectif est
d'obliger les parlementaires ne pas se disperser entre des fonctions lectives
qui sont trs astreignantes si l'on veut les exercer toutes correctement . Ces
rgles sont encore insuffisantes, il faudrait arriver interdire tout cumul,
comme c'est le cas l'tranger.
L'INCOMPATIBILIT AVEC UNE FONCTION PRIV E

La rgle inverse prvaut ici : le cumul est possible, sauf exceptions fonctions
de direction dans des entreprises faisant appel au crdit public, subvention nes par l'tat, travaillant principalement pour les personnes publiques, ayan t
pour objet la promotion immobilire . . . La collaboration d'un parlementair e
serait de nature faciliter les affaires de l'entreprise ; aussi cherche-t-on vi ter que certaines socits ne tentent de s'attacher, moyennant une rmunra tion confortable, une telle collaboration .
Le parlementaire qui se trouverait dans un cas d'incompatibilit dispos e
d'un dlai de quinze jours pour choisir entre son mandat et son autre activit ,
faute de quoi il serait dmis d'office de son mandat par le Conseil constitutionnel l'initiative du bureau de son Assemble ou du garde des Sceaux .

B. Les immunits parlementaire s


Les parlementaires sont protgs contre les poursuites qui pourraient porte r
atteinte leur disponibilit et leur indpendance .
L'IRRESPONSABILIT
Les actes accomplis par un parlementaire dans l'exercice de son mandat
(votes, rapports, discours la chambre . . .) ne sont pas susceptibles d'engage r
sa responsabilit ; ils ne peuvent entraner sa condamnation une amende,
une peine de prison, des dommages et intrts . Ni pendant son mandat, n i
aprs : l'irresponsabilit est perptuelle . Cependant elle ne couvre pas les
actes du parlementaire en dehors de ses fonctions, c'est--dire lorsqu'il agi t
c omme personne prive ou en dehors du Parlement : accidents causs par so n
1

95

vhicule, propos tenus dans une runion publique . . . L'irresponsabilit ne protge pas la personne mais garantit au parlementaire l'exercice de sa fonctio n
dans les conditions d'indpendance et de srnit indispensables .
L'INVIOLABILIT

Elle concerne les poursuites pnales qui pourraient tre exerces contre le s
parlementaires pour des faits trangers leur fonction - lesquels ne sont pa s
couverts par l'irresponsabilit . Son objectif est d'viter l'arrestation abusive o u
vexatoire d'un parlementaire, l'instigation de ses adversaires, pour l'empcher de participer aux travaux de son assemble ; elle carte aussi la simpl e
menace d'arrestation destine l'intimider . La porte de l'inviolabilit es t
moins gnrale que celle de l'irresponsabilit .
La rvision constitutionnelle de 1995 a restreint la protection dont bnficiait le parlementaire . Dsormais, il peut tre poursuivi sans forme particulire mais il ne peut tre priv de sa libert (arrt) sans une autorisation don ne par le bureau de son assemble. Deux nuances : le flagrant dlit dispense
d'autorisation ; d'autre part, la dtention du parlementaire peut tre suspendue par son assemble pour la dure de la session, afin de lui permettre d e
siger.
Cette rforme se justifie par les abus auxquels avaient donn lieu, ces der nires annes, certaines des nombreuses affaires, de corruption en particulier ,
o des parlementaires avaient t mis en cause .

3 . L'organisation du travail parlementair e


L'organisation du travail parlementaire dcoule dans une large mesure d u
rglement que s'est donn chaque assemble . En effet, si la Constitution a
bien fix ici certaines rgles, elle est reste dans les gnralits . L'Assembl e
et le Snat sont donc venus prciser par des rsolutions ce que la Constitution ne dit pas . Le danger - auquel, dans le pass, les parlementaires on t
parfois succomb - tait que ces rglements prennent des liberts avec le s
prescriptions constitutionnelles . Aussi, fort sagement, la Constitution de 195 8
a-t-elle prvu que le Conseil constitutionnel serait obligatoirement appel
vrifier, avant leur mise en vigueur, la conformit la Constitution des dispositions des rglements des assembles . Prcaution utile puisque, plusieur s
reprises, le Conseil, en s'opposant leurs propositions, a d rappeler les parl ementaires au respect de la Constitution .
96

A. Les

organes

des

Assembles

LA PRSIDENCE DES ASSEMBLES

Chaque chambre lit son prsident : l'Assemble, pour la dure de la lgislature ; au Snat, pour les trois ans sparant chaque renouvellement partiel .
Les prsidents disposent de certaines attributions constitutionnelles : cha cun d'eux nomme trois membres du Conseil constitutionnel et peut demande r
celui-ci de vrifier la conformit d'une loi ou d'un trait la Constitution ;
chacun galement donne son avis au prsident de la Rpublique avant un e
dissolution et avant la mise en oeuvre de l'article 16 ; enfin, le prsident d u
Snat assure la supplance du prsident de la Rpublique .
Surtout, ils assurent la direction des travaux - et en particulier des dbat s
- de leur assemble, cela d'une manire trs active : donnant la parole au x
orateurs et la leur retirant ou les invitant conclure, rglant les incidents d e
sance . Ils peuvent faire appel, au besoin, pour dfendre leur assemble,
une unit militaire attache chaque chambre . La fonction demande beau coup d'indpendance et d'impartialit, de diplomatie et d'autorit .
LE BUREA U

lu par chaque assemble et prsid par son prsident, il est compos de vice prsidents, de questeurs et de secrtaires qui remplissent des attributions sp cifiques .
Le bureau organise et dirige les services de l'assemble . Il intervient dan s
la procdure lgislative (il tranche sur la recevabilit financire d'une proposition de loi) et rgle certaines questions concernant les parlementaires (lev e
de leur immunit . . .) . Il apparat comme le recours pour la plupart des problmes mineurs d'organisation matrielle, d'interprtation juridique, de foncti onnement quotidien de la chambre .
LA CO NFRENCE DES PRSIDENTS

C onstitue dans chaque chambre, elle est charge de la fixation de son ordr e
du jour. Dans la pratique, les pouvoirs du gouvernement dans ce domain e
sont tels qu'elle se limite organiser la discussion (nombre des orateurs ,
dure du dbat . . .) . Sigent la confrence : le prsident et les vice-prsidents
de la chambre, les prsidents des commissions permanentes, les prsidents de s
g roupes politiques, ainsi que - l'Assemble nationale, et non au Snat - l e
rap porteur gnral de la commission des Finances . Le gouvernement y est
97

Tir


LE PARLEMEN T

LE PARLEMENT

Lorsque l'initiative revient au Premier ministre, la dure de la session n'est


pas limite et le Premier ministre peut provoquer une nouvelle session extra ordinaire ds la clture de la prcdente . En revanche, si les dputs sont
l'origine de la session, sa dure ne peut dpasser 12 jours ; elle est close avant
si l'ordre du jour est puis et il faudra aux membres de l'Assemble national e
attendre un mois pour en solliciter une autre . Comme on le voit, l'excutif es t
beaucoup mieux trait que les dputs ; c'est logique si l'on admet que l e
gouvernement peut avoir besoin d'une session extraordinaire pour fair e
approuver sa politique .

reprsent par un de ses membres, qui sera souvent le ministre charg des
relations avec le Parlement.
LES GROUPE S

l'intrieur de chaque chambre, les lus d'un mme parti se runissent dan s
un groupe . Celui-ci doit runir un minimum de 20 dputs ou de 15 snateurs. Les parlementaires peuvent, sans y adhrer, s' apparenter u n
groupe, comme ils peuvent rester non-inscrits . Les groupes disposent d e
facilits matrielles (locaux . . .) et, surtout, participent la dsignation de s
organes des assembles : bureau, confrence des prsidents, commission s
lgislatives, commissions d'enqute . . . Les groupes traduisent les clivages partisans dans l'univers parlementaire ; ils sont des rouages essentiels de l'organisation du travail des assembles.

La Constitution laissait en suspens une question : le Prsident peut-il,


refuser de convoquer la session qui lui est demande? Ds 1960, de Gaulle,
estimant qu'il disposait l d'un pouvoir discrtionnaire, rpondit par l'affirmative en refusant la session sollicite par les dputs . Par des voies diffrentes,
V. Giscard d'Estaing et F . Mitterrand ont confirm cette interprtation, l e
second l'tendant l'hypothse o la session est demande par le Premie r
ministre et, en 1993, acceptant de convoquer le Parlement mais en retirant d e
son ordre du jour un des points proposs par le Premier ministre . Cette solution parat pourtant contestable, dans la mesure, en particulier, o le refu s
prsidentiel peut empcher le gouvernement d'obtenir du Parlement le vot e
des lois ou de la confiance ncessaires la conduite de sa politique .

B . Les session s
Le Parlement ne sige pas en permanence . Il tient des sessions . On distingue la session ordinaire, les sessions extraordinaires et les sessions de plein
droit .

LES SESSIONS DE PLEIN DROI T

LA SESSION ORDINAIR E

Dans deux hypothses, le Parlement se runit de plein droit, c'est--dire san s


qu'il soit besoin d'une convocation formelle :
lorsque le prsident de la Rpublique dcide la mise en vigueur de l'article 16 (pour la dure de l'application de cet article) ;
aprs une dissolution, si l'on est en dehors de la priode de la sessio n
ordinaire ; l'Assemble se runit alors pour une dure de 15 jours, le deuxime
jeudi suivant son lection .

Le Parlement tient une session ordinaire unique, d'une dure de neuf moi s
environ : elle commence le premier jour ouvrable d'octobre pour se clore l e
dernier jour ouvrable de juin . Pendant cette priode, les chambres peuvent s e
runir en sance, leur convenance, dans la limite de 120 jours de sance ;
elles peuvent dcider de sances supplmentaires (au-del de la limite), l e
Premier ministre ayant aussi ce pouvoir.
Cette rforme a pour but de faciliter l'organisation du travail du Parle ment et d'amliorer son contrle sur le gouvernement .
LES SESSIONS EXTRAORDINAIRE S

C.

Le Premier ministre ou la majorit des dputs (et non des snateurs) peu t
demander au prsident de la Rpublique l'organisation d'une session extraor dinaire . La demande doit prciser l'ordre du jour de cette runion, c'est--di r e
indiquer la ou les questions sur lesquelles le Parlement serait appel a
dbattre . Ces sessions ont t trs nombreuses depuis 1981 .
98

Les dbat s
Sauf hypothtique runion en comit secret (la dernire remonte 1940), le s
d bats des assembles sont publics et font l'objet d'une publication au Journal officiel. Mais avant d'ouvrir les discussions, il faut fixer un programme d e
tr avail : celui-ci prend la forme de l'ordre du jour .
99

LA FIXATION DE

L'ORDRE

DU JOU R

La confrence des prsidents arrte l'ordre des travaux de la chambre, ave c


une distinction capitale, symbolique du renforcement des pouvoirs du gouvernement, entre l'ordre du jour prioritaire et l'ordre du jour complmentaire.
L'ordre du jour prioritaire . Fix par le gouvernement, il comprend les pro jets de lois et les propositions (v. p . 105) acceptes par lui ; la confrence de s
prsidents en est informe sans pouvoir le modifier, et la discussion a lieu su r
les textes et dans l'ordre imposs par le gouvernement .

9
La loi

L'ordre du jour complmentaire . Si le programme de travail dfini par l e


gouvernement laisse du temps libre, la confrence des prsidents pourra inviter l'Assemble dbattre de propositions de lois choisies par elle .
Dans la pratique, les choses se passent un peu diffremment : la majorit
peut contraindre le gouvernement (qui ne peut toujours braver sa mauvais e
humeur) modifier l'ordre du jour prioritaire, de mme qu'en sens inverse l e
gouvernement contrle l'laboration de l'ordre du jour complmentaire .
Depuis 1995, le systme a t un peu assoupli : une sance par mois est
rserve un ordre du jour fix par la chambre . Mais le gouvernement
contrle l'usage de cette facult en incitant sa majorit ne pas y inscrire d e
propositions gnantes ou inopportunes .
LE DROULEMENT DES SANCE S
La sance est prside par le prsident de l'Assemble, ou l'un des vice-prsi dents, qui dirige les dbats et assure la discipline . Prennent la parole les orateurs inscrits par leur prsident de groupe et, tout moment, s'ils le dsirent ,
les membres du gouvernement et les prsidents de commission .
LE VOTE PERSONNE L

Le vote est personnel (article 27 de la Constitution) : un parlementaire ne


peut le dlguer un de ses collgues . Cette rgle est constamment tourn e
avec la bndiction du Conseil constitutionnel (qui ne sanctionne pas cett e
violation en dclarant la loi adopte dans des conditions irrgulires) et grc e
aux facilits du vote lectronique : les prsents tournent la cl du botier
de leurs collgues absents . En principe, le quorum (c'est--dire la proportio n
des votants par rapport au total des membres de la chambre) requis est de l a
majorit des membres de la chambre, mais il n'en est pas tenu compte, a
moins qu'un parlementaire ne l'exige . Ce laxisme explique l'absentisme qu i
caractrise le fonctionnement de nos assembles .
100

Le Parlement fait la loi . Telle est sa raison d'tre premire, celle dont il tire so n
origine historique : la nation se donne ses lois par l'intermdiaire de ses lus .
Il n'tait pas question, en 1958, de revenir l-dessus . Cependant, l'entre prise de restauration de l'excutif ne pouvait se raliser sans remise en caus e
des pouvoirs du Parlement jusque dans le domaine lgislatif . Ce dernier a sub i
une srie de bouleversements thoriques considrables : alors que le domain e
de la loi tait illimit, un partage avec le gouvernement du pouvoir normati f
primaire est effectu, le Parlement se voyant rserver certaines matires ,
toutes les autres relevant de l'excutif ; ensuite, le gouvernement, qui jusqu e
alors restait largement extrieur la procdure lgislative, va en devenir u n
acteur part entire ; enfin, la souverainet de la loi disparat, l'oeuvre du Par lement doit tre conforme la Constitution et le Conseil constitutionnel es t
charg d'y veiller.
La pratique allait rduire le caractre tranch de certaines de ces innovations ; en particulier, il reste peu de chose aujourd'hui du principe d'u n
domaine rserv la loi . Il n'en demeure pas moins, comme on va le voir ici
et plus loin, propos du contrle de constitutionnalit que le mythe de l a
loi, expression privilgie de la volont nationale, a perdu de son clat .

1 . Le domaine de la lo i
Le constituant de 1958 a cherch restreindre le domaine o le Parlemen t
peut lgifrer. Mais, en dfinitive, aucun des acteurs intresss ne s'est attach faire respecter sa volont .
101

LA LOI

LA LO I

A. La limitation apporte au domaine de la lo i


On trouve dans la Constitution des dispositions isoles attribuant au lgislateur comptence pour prendre certaines dcisions (articles 3, 53, 66, 72, 74 . . .),
mais c'est surtout l'article 34 qui dlimite un domaine ouvert au Parlement . I I
numre les matires lgislatives autour d'une division lie leur importance
- En ce qui concerne les matires les plus nobles - droits et liberts
des citoyens ainsi que leur protection, tat des personnes (nationalit, mariage, successions . . .) ; dfinition des infractions pnales et des peines, statu t
de l'impt, rgime lectoral des assembles, nationalisations . . . - il est prv u
que le Parlement fixe les rgles , c'est--dire descend dans les dtails, rdui sant peu de chose l'intervention du pouvoir rglementaire (gouvernement)
charg de l'excution de la loi .
- Quant aux matires d'essence moins haute mais encore importantes organisation des collectivits locales, de l'enseignement, de la dfense nationale ; droit de proprit, droit du travail, droit syndical et droit de la scurit
sociale - le lgislateur doit se contenter d'y dterminer les principes fonda mentaux , c'est--dire rester dans des gnralits dont l'excutif prcisera l a
porte pour permettre leur mise en oeuvre .
Quel que soit le degr de son intervention - fixer des rgles ou dterminer des principes - le domaine du lgislateur est ainsi clairement limit, et l e
constituant l'a verrouill par l'article 37, alina le", ainsi libell : Les matires
autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractre rglementaire . Avec cependant une ouverture qui n'a jamais servi : une loi organique
pourrait transfrer une matire de la comptence du rglement celle d u
lgislateur.
Une observation s'impose ici . Alors que la loi avait toujours connu un e
dfinition formelle (la loi tant une rgle pose par le Parlement), la Constitution de 1958 lui apporte une prcision matrielle : la loi est une rgle pos e
par le Parlement dans l'un des domaines fixs par la Constitution .

L'IRRECEVABILIT DE L'ARTICLE 4 1

Le gouvernement peut, tout moment de la procdure, opposer une exception d'irrecevabilit une proposition de loi (ou un amendement) empitant sur sa comptence, c'est--dire n'entrant pas dans le domaine de la loi . I l
s'agit d'un contrle prventif destin empcher, ou arrter, la discussion d u
texte contest .
L'irrecevabilit est porte devant le prsident de l'Assemble concerne ;
s'il ne l'admet pas, lui-mme ou le gouvernement peut saisir le Conseil constitutionnel qui doit statuer dans les huit jours . Dans la pratique, l'article 41 n'est
plus utilis depuis 1980, l'Assemble nationale au moins, le gouvernemen t
prfrant faire repousser la proposition ou l'amendement par la majorit .
LA PROCDURE DE L'ARTICLE 37, ALINA 2

Les empitements ventuels du lgislateur sur le domaine rglementaire n e


s'imposent pas dfinitivement au gouvernement :
- Lorsqu'une loi antrieure 1958 est intervenue dans un domaine relevant maintenant du rglement, le gouvernement pourra la modifier par u n
dcret aprs avoir obtenu l'accord du Conseil d'tat .
- S'agissant d'une loi postrieure 1958, le gouvernement pourra, avec
l'accord du Conseil constitutionnel, modifier par dcret les dispositions d e
nature rglementaire sur lesquelles, lors des dbats, il avait ferm les yeux o u
qu'il avait laiss passer par inadvertance .
L'intervention du Conseil constitutionnel et du Conseil d'tat est destin e
vrifier que les dispositions en cause sont bien de nature rglementaire .
L'article 37, alina 2 est assez souvent utilis, non pas dans un clima t
conflictuel, mais pour permettre au gouvernement de clarifier, en les regroupant et les harmonisant dans un texte unique, les dispositions rglementaire s
rgissant un domaine dtermin, dissmines dans des textes labors a u
cours du temps .

C. L'absence de limitation relle au domaine de la lo i


B. Les moyens d'empcher le lgislateur de sorti r
de son domain e
Comment faire respecter par le Parlement une frontire si contraire la tradi tion? Le constituant a mis entre les mains du gouvernement deux moyens d e
dfense du domaine rglementaire .
102

L' innovation de 1958 s'est rvle plus spectaculaire dans son principe que pa r
sa porte relle . Les limitations institues ne traduisaient pas une volont systmatique de rabaisser le Parlement, mais la recherche d'une plus grande efficacit gouvernementale . On souhaitait affranchir l'excutif de l'obligation d e
Passer par les procdures parlementaires, compliques, longues et prilleuses ,
o son projet pouvait tre retard et dfigur . On voulait que le gouverne 103

LA LOI

LA LO I

ment puisse laborer, dans certains domaines, lui-mme et vite les rgles aux quelles il tenait . La pratique a dissip quelques illusions :
On s'est aperu que la procdure lgislative n'tait pas ncessairemen t
plus longue que l'laboration d'un dcret, avec les nombreux accords, avis e t
compromis invitables entre administrations . Elle prsentait en outre l'avantage d'un dbat au grand jour, associant les parlementaires des mesure s
peut-tre impopulaires, qui auraient t plus difficilement acceptes par le s
intresss si elles taient apparues comme labores sans concertation dans l e
secret des bureaux .
En outre l'usage a montr, d'une part, que les domaines confis au Par lement taient si largement dfinis qu'ils ne laissaient gure de place pour u n
domaine propre au gouvernement, et, d'autre part, que la distinction entre le s
rgles et les principes (commandant l'intensit de l'intervention du lgislateur)
tait peu prs inutilisable comme ne reposant sur aucune base objective .
II faut reconnatre au surplus que le gouvernement ne s'est pas beaucou p
battu pour dfendre son domaine par l'usage de l'article 41 . Il dispose
d'autres armes, simples et efficaces, dcoulant du fait majoritaire :
Les propositions de lois qui empiteraient sur ce domaine n'ont gur e
de chance d'tre inscrites l'ordre du jour et, en tout tat de cause, la majorit les repoussera ainsi que les amendements si le Premier ministre le sou haite . Quant aux projets de lois, le gouvernement n'hsite pas y inscrire lui mme des dispositions de nature rglementaire, estimant plus simple et plu s
clair de les faire approuver par le Parlement plutt que d'en faire l'objet d e
dcrets distincts de la loi .
Surtout, le Conseil constitutionnel a estim qu'une disposition d e
nature rglementaire insre dans une loi n'tait pas inconstitutionnelle e n
elle-mme . La Constitution ouvre au gouvernement, par la procdure de l'article 41, la possibilit de dfendre son domaine et il appartient lui seul de l e
faire ; s'il ne le fait pas, il est prsum avoir accept l'intervention du Parle ment, et les parlementaires ne pourront, sur la base de l'article 61, alina 2 ,
saisir le Conseil constitutionnel sa place .

2 . La procdure lgislative
La procdure d'laboration de la loi change selon la nature de celle-ci . ct
des lois ordinaires, qui reprsentent l'essentiel de l'activit lgislative, il en es t
d'autres dont l'adoption suit des rgles particulires .
104

A. Les lois ordinaires


Le gouvernement est trs prsent tous les stades de la procdure lgislative .
C'est l l'une des innovations marquantes de la Constitution de 1958 .
L'INITIATIVE DE LA LO I
Le Premier ministre comme les parlementaires ont l'initiative des lois .
L'initiative du Premier ministre
Sauf pour les lois de finances, o priorit est donne l'Assemble, et les loi s
concernant l'organisation territoriale, o elle est donne au Snat, l'initiativ e
du Premier ministre s'exerce devant l'une ou l'autre chambre . Elle prend l a
forme de projets de lois. Ceux-ci sont examins au pralable par le Consei l
d'tat, qui met un avis juridique portant en particulier sur leur conformit
la Constitution et leur cohrence avec le systme juridique (soulignant pa r
exemple une contradiction avec un autre texte qu'il faudrait adapter) ; cet
avis ne lie pas le gouvernement, c'est--dire qu'il ne l'oblige pas modifier l e
projet avant de le faire approuver par le Conseil des ministres . L'approbatio n
de ce dernier est ncessaire car les projets engagent l'ensemble du gouverne ment : ils sont les instruments privilgis de la mise en oeuvre de sa politique .
L'initiative des parlementaire s
Dputs et snateurs peuvent dposer des propositions de lois . Leur initiative
est cependant limite par deux irrecevabilits :
celle tenant l'obligation de rester dans un des domaines ouverts la
loi par la Constitution (article 34 et autres) . En thorie, le gouvernemen t
pourrait recourir l'irrecevabilit de l'article 41 (v . p . 103) pour s'opposer
une proposition hors de ce domaine ;
de son ct, la prohibition de l'article 40 interdit aux parlementaires de
proposer une augmentation de dpenses ou une diminution de recettes . Traditionnelle en Grande-Bretagne et dj consacre par la Constitution de 1946 ,
elle limite fortement l'initiative parlementaire car, d'une part, il est peu d e
rformes qui n'entranent de dpenses nouvelles et, d'autre part, elle s'applique aussi aux amendements prsents en cours de dbats .
De toute faon, la grande majorit des lois adoptes sont d'origine gouvernementale . Ce phnomne, qui n'est pas propre la France, traduit la primaut de l'excutif dans les tats contemporains . L'excutif est le moteur d u
systme politique, les projets de lois constituent l'un des instruments privilgis de son action sur la socit . II n'empche que les parlementaires se plai 1

105

LA LOI

gnent amrement de la situation, sans bien toujours raliser qu'il est inutil e
de faire perdre son temps au Parlement avec des propositions qui n'on t
aucune chance d'tre adoptes, faute de soutien du gouvernement et don c
de majorit . Depuis quelques annes, la part des lois d'origine parlementair e
a cependant tendance augmenter : plus d'un tiers entre 1997 et 2003 .
L'EXAMEN

DE LA COMMISSIO N

Tout projet ou proposition doit tre examin en commission avant d'tr e


dbattu par la chambre des assembles aux effectifs si nombreux ne pour raient faire un travail utile si les textes leur taient directement soumis . Auss i
une commission procde-t-elle une tude au fond de la loi, prparant ains i
la discussion gnrale . Ses dlibrations se concluent par un rapport rdig
par un de ses membres, rapport qui retrace les dbats de la commission, fai t
connatre son sentiment sur la rforme envisage et suggre des amendements . Mais, diffrence capitale qui souligne la place nouvelle faite au gouvernement dans la procdure : s'il s'agit d'un projet de loi, la discussio n
devant la chambre s'engagera sur le texte du gouvernement le rapporteu r
de la commission faisant connatre ensuite seulement ses observations alor s
que s'il s'agit d'une proposition, le dbat s'ouvrira sur le rapport de la commission .

On distingue deux sortes de commissions lgislatives : les commission s


spciales et les commissions permanentes .
Les commissions spciale s
D'aprs la Constitution, l'intervention d'une commission spciale aurait d
tre la rgle pour tous les textes . Forme au cas par cas l'occasion de l'examen de chaque texte, temporaire, elle disparat une fois sa tche accomplie .
Mais la cration de commissions spciales est reste exceptionnelle, le gouver nement et les chambres qui, chacun, disposent de l'initiative de leur constitution ayant manifest peu d'empressement y recourir. La procdure es t
complique et le gouvernement craint sans doute de se trouver en prsenc e
des spcialistes de la question, par dfinition peu mallables .
Les commissions permanentes
Elles sont spcialises dans un domaine d'activit des pouvoirs publics (affair e s
trangres, dfense, culture, production et changes . . .) et les assembles n e
sont pas libres de les crer comme elles l'entendent . En rupture avec la pra tique parlementaire prcdente o les assembles taient libres la Consti 1

cI

tution en prvoit six dans chaque chambre ; il est rgulirement questio n


d'augmenter leur nombre . Elles sont constitues pour un an (Assemble) o u
pour trois ans (Snat) et leur composition reflte l'importance de chaqu e
groupe ; chaque parlementaire est membre d'une de ces commissions et d'une
seule . La commission lit son prsident, et elle dsigne, en fonction de so n
objet, un rapporteur pour chaque texte qui lui est soumis . La quasi-totalit
des projets et propositions sont examins par les commissions permanentes e t
non par des commissions spciales, contrairement au voeu du constituant .
LA DISCUSSION PAR

LES CHAMBRE S

Les dbats se droulent en suivant l'ordre du jour fix par la confrence de s


prsidents. Le renforcement des pouvoirs de l'excutif se manifeste ici encore .
Un ordre du jour prioritaire est en effet impos par le gouvernement . II comprend les projets de lois choisis par lui et les propositions de lois acceptes pa r
lui .
Une fois puis le programme ainsi fix, s'il reste du temps libre ce sera
peu frquent la chambre pourra aborder un autre ordre du jour, complmentaire, o figurent d'autres propositions de lois ; on tient l l'une des rai sons pour lesquelles les initiatives parlementaires aboutissent peu souvent :
les chambres ne sont pas toujours invites en dbattre (v . p . 100) .
La sance devant la chambre

Les tentatives pour empcher la discussion du texte .


Ds l'ouverture des dbats, des parlementaires ou le gouvernement peuven t
s'efforcer d'empcher la discussion du texte, le mettant en chec d'entre . Il s
disposent de trois procdures :
L'irrecevabilit : elle soulve un problme juridique . Le gouvernement ,
s ' appuyant sur l'article 40 ou l'article 41, dfendra l'incomptence du Parle ment pour dlibrer sur la proposition ; les parlementaires, quant eux ,
feront valoir qu'un texte est contraire la Constitution .
La question pralable : elle traduit plutt un dsaccord politique .
Rserve aux parlementaires, elle leur permet de faire dcider par la chambr e
que, pour des raisons d'opportunit, il n'y a pas lieu de dlibrer .
Le succs de l'une de ces procdures entrane le rejet du texte sans autr e
dbat . Le plus souvent, les parlementaires provoquent ces incidents sans illusion sur leurs chances, mais pour gagner du temps ou manifester san s
ambages leur vive opposition au texte .
Le renvoi en commission : pour manifester son mcontentement, un e
1

1 n7

LA LO I

LA LOI

chambre peut demander la commission comptente de rdiger un nouvea u


rapport . Le gouvernement dispose de moyens pour empcher que le recours
cette procdure ne se transforme en obstruction au droulement normal d u
dbat . Son utilisation est rare .
La discussion .
Place sous la direction du prsident ou d'un vice-prsident, la discussion s e
droule article par article . Des retouches au texte dbattu seront prsente s
sous forme d'amendements par le gouvernement, la commission saisie d u
texte ou les parlementaires . Ces derniers trouvent ainsi la possibilit de participer l'laboration du contenu de la loi, dont l'obstacle de l'inscription
l'ordre du jour les prive trop souvent lorsqu'ils exercent leur droit d'initiative
par une proposition de loi . Des milliers d'amendements peuvent tre ains i
dposs et discuts au cours des dbats d'adoption d'une loi ; les parlementaires se soucient souvent alors moins d'amliorer le texte que d'effectuer un e
manoeuvre d'obstruction incitant le gouvernement des concessions ou,
dfaut, retardant au maximum le vote du projet . Le gouvernement pourrai t
se dfendre en exigeant que les amendements soient au pralable examin s
par la commission lgislative comptente ; il s'y dcide rarement, prfran t
faire repousser par la majorit les propositions de modification qui le gnent .
D'ailleurs, le gouvernement, lui aussi, dtourne parfois son droit d'amen dement de sa destination rgulire en cherchant introduire dans le texte pour viter d'avoir laborer une loi particulire et ainsi gagner du temps des dispositions sans rapport avec son objet. Frquents lors du vote des lois d e
finances, les amendements ns de cette pratique prennent alors le nom d e
cavaliers budgtaires D . Le Conseil constitutionnel tente de s'opposer c e
dtournement de procdure en soulignant que pour tre recevable l'amende ment doit avoir un lien avec le texte en discussion .
Le vote .
- Les votes intervenant sur chaque amendement et sur chaque article .
En principe, le vote est personnel : ne peuvent voter que les parlementaire s
physiquement prsents lors du scrutin . Dans la pratique, cette exigenc e
constitutionnelle n'est peu prs jamais respecte ; les prsents votent pou r
les absents et le Conseil constitutionnel, de faon fort contestable, a refus d e
sanctionner cette violation de la Constitution . Aussi certaines sances s e
droulent-elles avec la participation d'une poigne d'lus .
- Le vote bloqu. D'autre part, le gouvernement dispose d'une impo rtante prrogative : le vote bloqu, prvu par l'article 44, alina 3, de la Consti tution . Au lieu de laisser la chambre voter sur chaque amendement et su r
InQI

chaque article, le gouvernement peut lui demander de se prononcer par u n


vote unique sur partie ou totalit du texte en discussion, modifi des seuls
amendements proposs ou accepts par lui ; le choix est donn aux parlementaires entre tout et rien . Cette procdure laisse subsister la discussion d e
chaque article et de chaque amendement, les parlementaires ne sont pas privs de ce droit, mais elle rend vaine toute tentative de retouche du texte qu i
n'ait pas l'aval du gouvernement . En ralit, elle est davantage dirige contr e
une majorit peu convaincue des vertus du texte et dsireuse de le remodele r
- afin de la contraindre accepter le texte dans sa version gouvernementale que contre l'opposition. Son utilisation est donc frquente lorsque la majorit
est troite et d'humeur contestataire . Elle soulve rgulirement les protestations des intresss .
Les votes, sauf exceptions, sont acquis la majorit des suffrages exprims .
Le dialogue avec l'autre assembl e
La loi doit tre examine successivement par chaque assemble pour arriver
l'adoption d'un texte identique . Les allers et retours du texte d'une assembl e
l'autre constituent la navette D . Celle-ci se prolonge tant qu'aucun accor d
global n'est intervenu, et aussi longtemps que le gouvernement n'en aura pa s
dcid autrement.
Celui-ci peut en effet empcher cette situation de s'terniser. Aprs deu x
lectures par chaque assemble, ou une seule s'il y a urgence, le Premie r
ministre peut proposer aux assembles de crer une commission mixte paritaire (CMP, prvue par l'article 45 de la Constitution), compose de 7 dput s
et de 7 snateurs, et charge d'laborer un texte susceptible de convenir l a
fois l'Assemble, au Snat et au gouvernement . Ce dernier, en effet, peut
dcider de ne pas soumettre aux chambres le texte de la CMP et laisser l a
navette se poursuivre, s'il prfre prendre le risque d'enterrer la rforme plu tt que de faire approuver une loi non conforme ses souhaits .
De toute faon, le gouvernement peut interrompre le dialogue entre le s
deux assembles . Aprs l'intervention de la CMP, que celle-ci ait chou la borer un compromis qui obtienne l'accord des deux chambres ou que ce com promis ne lui convienne pas, le gouvernement peut demander l'Assemble
nationale de statuer dfinitivement. En cas de conflit entre l'Assemble nationale et le Snat, il donne la premire le dernier mot ; il peut passer outre
l' opposition du Snat et mettre son programme lgislatif en oeuvre avec l e
seul appui de l'Assemble . Le caractre ingalitaire du bicamralisme se mani feste ici avec clat . En 2000, alors que l'Assemble et le Snat avaient de s
majorits diffrentes, la procdure a t utilise pour 19 lois, sur 50 adoptes .
1 109

LES LOIS DE FINANCE S

B . Les lois spciale s

Les lois de finances organisent les recettes et les dpenses de l'tat . La plus
importante est vote chaque anne en dcembre et constitue le budget d e
l'exercice qui s'ouvre le ler janvier. Elle autorise l'tat recouvrer les impts
dont il a besoin et engager ses dpenses . Les lois de finances tiennent un e
place part dans la lgislation, en particulier parce qu'elles symbolisent l e
consentement du peuple l'impt, d'o sont ns les rgimes dmocratique s
modernes, et aussi par l'obligation o se trouve le gouvernement d'obtenir l e
vote du budget avant le dbut de l'anne, pour disposer en temps utile de s
moyens financiers ncessaires son action .
La premire particularit des lois de finances est la priorit donne l'As semble nationale dans leur discussion . Le projet de budget doit lui tre prsent au plus tard le premier mardi d'octobre . La seconde particularit est l a
limitation de la dure de son examen par les chambres : l'Assemble dispose
de 40 jours aprs le dpt du projet pour une premire lecture, le Snat doi t
ensuite se prononcer dans les 20 jours . S'il y a lieu navette, tout doit tre termin dans les 70 jours, au besoin par un vote en dernier mot de l'Assemble, comme pour les lois ordinaires .
Si le budget n'est pas vot au bout de 70 jours, ses dispositions peuven t
tre mises en vigueur par le gouvernement par voie d'ordonnance . Quell e
que soit la raison de ce retard (mauvaise volont des parlementaires, change ment de gouvernement au cours de la procdure . . .), le cabinet a ainsi le s
moyens de disposer pour le 1er janvier des autorisations de dpenses et d e
recettes indispensables . Depuis 1958, le gouvernement n'a eu recouri r
qu'une seule fois une solution aussi radicale (en 1979) . C'est bien la preuve
qu'a t atteint l'objectif recherch par le constituant : permettre l'excutif
d'obtenir en temps utile, la diffrence des Rpubliques prcdentes, le s
moyens financiers de sa politique .

Le schma retrac connat quelques variantes propos de lois dont l'objet es t


spcifique .
LES LOIS ORGANIQUE S

Le constituant n'a pas pu, ou n'a pas voulu, rgler lui-mme tous les problmes poss par l'organisation et le fonctionnement des institutions : l a
Constitution aurait t trop longue, elle serait descendue dans des dtail s
incompatibles avec la solennit du texte, elle ne pouvait pas, enfin, prtendr e
rpondre toutes les situations imprvues que pouvait mnager l'avenir .
Aussi a-t-elle renvoy au lgislateur, c'est--dire aux lus de la nation, le soi n
de prendre les dispositions ncessaires son application, dans quinze
domaines limitativement dfinis par elle et tous importants (modalits d'lection du prsident de la Rpublique, organisation du Conseil constitutionnel ,
statut des magistrats . . .) . La nature de la tche ainsi attribue au Parlemen t
justifie que ces lois, appeles organiques, soient labores suivant une procdure spciale, plus contraignante que celle de la loi ordinaire .
Si l'initiative de la loi peut venir du gouvernement ou de parlementaires ,
si le projet ou la proposition peut tre dpos devant le Snat aussi bien qu e
devant l'Assemble, la discussion ne peut commencer que quinze jours apr s
son dpt . On vite ainsi les dbats prcipits : dputs et snateurs pourron t
s'informer, rflchir, se concerter, prparer des amendements, et l'opinio n
publique, de son ct, pourra se mobiliser et exprimer son sentiment .
En cas de dsaccord entre les deux chambres, l'Assemble national e
pourra tre appele dcider, mais avec une majorit aggrave : non pas
celle des suffrages exprims, mais celle de ses membres . Cependant, l'accord
du Snat est obligatoire lorsqu'il est concern par la loi organique . Cela pou r
viter que son statut, ou ses attributions, ne soient modifis contre sa volont
par le gouvernement et l'Assemble . Depuis la rvision constitutionnelle d e
1992, l'accord des deux chambres est aussi ncessaire pour la loi organiqu e
concernant le droit de vote et l'ligibilit aux lections municipales de s
citoyens de l'Union europenne (article 88, alina 2 de la Constitution) . C e
sont les deux seules exceptions, en matire de loi organique, la primaut d e
l'Assemble .
Enfin, le Conseil constitutionnel devra obligatoirement se prononcer su r
la constitutionnalit de la loi avant sa promulgation : dans des domaines auss i
importants, on prfre imposer un contrle pralable de constitutionnalit .
110 1

LES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SCURIT SOCIAL E

II s'agit l d'une innovation apporte par la rvision constitutionnelle d u


22 fvrier 1996 (introduction d'un article 47-1 dans le texte de la Constitution), qui a cr une nouvelle catgorie de lois destines associer plus troi tement le Parlement la recherche de l'quilibre, la dfinition et a u
contrle de la politique de la scurit sociale . Elles n'ont pas de contenu normatif.
Le rgime de la loi de financement de la scurit sociale est trs proch e
de celui de la loi de finances annuelle, les dlais tant toutefois plus brefs.

LA LOI

La loi est vote tous les ans partir d'un projet gouvernemental dpos
en priorit devant l'Assemble nationale . Celle-ci dispose de 20 jours pour e n
dbattre, puis le Snat doit se prononcer dans les 15 jours . La navette qu i
s'instaure ventuellement alors doit aboutir dans un dlai de 50 jours aprs l e
dpt du projet gouvernemental . Sinon, les dispositions du projet peuven t
tre mises en vigueur par ordonnance .

10
Le contrle du gouvernemen t
par le Parlement

LES LOIS AUTORISANT LA RATIFICATION DES TRAITE S

L'article 53 de la Constitution numre les diffrentes catgories d'engagements internationaux dont la ratification (traits) ou l'approbation (accords)
est soumise une loi d'autorisation vote par le Parlement . Ainsi, aucun trait
important, ou modifiant des dispositions de nature lgislative, ne peut entre r
en vigueur sans l'accord du Parlement (v . p. 62) .
Ce type de loi est adopt selon la procdure lgislative ordinaire . Si on lu i
consacre ici une mention spciale, c'est que 60 % des lois environ interviennent pour permettre la ratification d'un trait ou d'un accord .
En rgime parlementaire, le gouvernement agit sous le contrle du Parle ment ; il dfinit et applique sa politique en accord avec lui ; s'il vient perdre
sa confiance, il dmissionne . L'exprience a suscit une gamme de procdure s
de contrle parlementaire, depuis celles qui permettent au Parlement de s'informer de l'action gouvernementale jusqu' celles qui l'autorisent mettre e n
jeu l'existence du gouvernement .
L'organisation du contrle parlementaire dans la V e Rpublique s'inscri t
dans cette ligne .
Le gouvernement contribue de lui-mme au contrle en fournissan t
spontanment aux parlementaires des informations sur les buts et les moyen s
de sa politique ou sur les objectifs poursuivis travers un projet de loi . Ainsi ,
lors de son entre en fonctions, le Premier ministre se prsente souven t
devant les chambres pour leur exposer son programme, ou pour faire un e
dclaration de politique gnrale, qu'il renouvellera par la suite de temps
autre, pour expliquer les grandes lignes de la politique du gouvernement . D e
faon moins solennelle, la prsence des ministres aux sances des assemble s
leur donne l'occasion d'intervenir pour prciser le point de vue de l'excuti f
sur les objectifs des textes en discussion ou le sens de certaines de leurs dispo-

LES LOIS A CARACTRE EXPRIMENTA L

Dsireux de tester, ou de roder, une rforme, le gouvernement peut fair e


adopter une loi ayant un objet et une dure limits. terme, l'exprienc e
ainsi mene fera l'objet d'une valuation et si celle-ci est satisfaisante, ell e
pourra tre tendue et rendue permanente .
La procdure est celle de la loi ordinaire (rvision du 28 mars 2003) .

sitions .

1121

Existent en outre des procdures spcifiques de contrle . Dans la logiqu e


du bicamralisme ingalitaire, l'Assemble nationale a le monopole de celle s
qui peuvent entraner la chute du gouvernement.
113

LE CONTRLE DU GOUVERNEMENT PAR LE PARLEMEN T

LE CONTRLE DU GOUVERNEMENT PAR LE PARLEMEN T

1 . Les questions

mardi matin l'Assemble ainsi qu'au Snat, ne donne gure satisfaction e n


raison du faible intrt des questions et de l'absentisme des parlementaires .

Comment contrler si l'on n'est pas inform? La meilleure faon d'tre renseign consiste poser des questions . Aussi les parlementaires disposent-ils d e
plusieurs procdures pour interroger les membres du gouvernement .

LES QUESTIONS ORALES AVEC DBA T

Ici, un vritable dbat s'ouvre, avec la participation de parlementaires autre s


que l'auteur de la question . Mais il ne peut se clore par un vote, cela afin d e
ne pas ressusciter les interpellations des Ill e et Ive Rpubliques o le gouvernement pouvait tre renvers l'issue d'un dbat ouvert partir d'un e
simple question orale . Le Snat recourt de temps en temps cette procdure ;
elle est tombe en dsutude l'Assemble nationale .

A. Les questions crites


Les dputs et les snateurs peuvent interroger par crit un ministre sur u n
problme relevant de son administration . Le ministre doit rpondre dans l e
mois qui suit . Si la question est complexe, il peut demander un dlai supplmentaire d'un mois ; si elle concerne des aspects confidentiels de l'action gouvernementale (diplomatie, dfense), le ministre peut se retrancher derrir e
l'intrt public pour ne pas rpondre .
Les parlementaires usent abondamment de cette procdure, moins, e n
pratique, pour s'informer sur des aspects obscurs de la politique gouverne mentale que pour obtenir des renseignements administratifs l'intentio n
d'un lecteur ou d'un groupe d'lecteurs . Pendant la m e lgislature (1997 2002), 73 256 questions crites ont t poses l'Assemble, soit prs d e
15 000 questions en moyenne par an . Les ministres sont attentifs entreteni r
par ce moyen de bonnes relations avec les parlementaires, mais toutes le s
questions ne reoivent pas de rponse .

LES QUESTIONS AU GOUVERNEMEN T

Ce sont les plus utilises et les plus intressantes . Elles sont nes en 1974 d'u n
accord entre l'Assemble et le gouvernement, accord tendu en 1982 a u
Snat. Elles sont ainsi d'origine conventionnelle, afin de tourner l'article 48 d e
la Constitution et sa limitation une sance de questions par semaine . L a
rvision de 19951es a rgularises, en prcisant : une sance par semaine a u
moins .
La procdure est la suivante : l'Assemble, le dbut de la sance d u
mardi et du mercredi aprs-midi est rserv des questions poses spontan ment (au Snat, le jeudi matin deux fois par mois) . La majorit et l'oppositio n
disposent d'un temps proportionnel leur reprsentation . Aprs la rpons e
du ministre, l'auteur de la question peut rpliquer en deux minutes trente .
Les ministres sont nombreux ce jour-l sur les bancs du gouvernement, et l a
prsence de la tlvision (France 3) explique qu'il n'y ait jamais autant de par lementaires qu' cette sance .
Cette procdure permet d'interroger le gouvernement chaud su r
des problmes d'actualit et offre en mme temps celui-ci l'occasion pa r
l'intermdiaire de questions de parlementaires amis d'expliciter des dcisions prises en Conseil des ministres le mercredi matin .

B. Les questions orale s


Les questions orales sont adresses par crit au prsident de la chambre pou r
tre inscrites l'ordre du jour . l'origine, et jusqu' la rvision de 1995, l a
Constitution (article 48) prvoyait qu'une sance par semaine (et pas davantage, autre barrire protectrice du gouvernement) serait consacre aux questions orales.
LES QUESTIONS ORALES SANS DBAT

Elles permettent un dialogue entre un parlementaire et un ministre san s


intervention extrieure . Aprs l'expos, en deux minutes, de la question, l e
ministre rpond en cinq minutes au maximum, et l'auteur de la question peu t
ensuite reprendre brivement la parole . Cette procdure, qui se droule l e
1141

2. Les commissions d'enqute


Pour ne pas tre tributaires des informations que le gouvernement veut bie n
leur communiquer, les assembles peuvent crer des commissions qui, pa r
leurs investigations, leur apportent les lments indispensables l'exercice d e

1115

LE CONTRLE DU GOUVERNEMENT PAR LE PARLEMEN T

leur contrle . Une loi du 20 juillet 1991 a supprim la distinction prcdent e


entre des commissions d'enqute et des commissions de contrle : il n'y a plu s
dsormais que des commissions d'enqute .

A. Missions et organisation
La commission a pour mission de recueillir des informations soit sur des fait s
dtermins (la situation de l'industrie automobile franaise, les sectes, l'utilisation des farines animales), soit sur la gestion d'un service public ou d'un e
entreprise nationale (la transfusion sanguine, le fonctionnement de la justic e
administrative ; en 2003 : la canicule . . .) .
Cre par une rsolution adopte la majorit, ses effectifs sont limits
30 dputs ou 21 snateurs, dsigns la reprsentation proportionnell e
des groupes ; l'opposition, au sein de la chambre, y est donc toujours reprsente sans pouvoir tre majoritaire . Le mandat de la commission est limit :
elle doit achever sa mission en six mois au maximum .

B. Fonctionnemen t
l'exemple de ce qui se passe l'tranger, depuis 1991 les runions des com missions sont publiques . Leurs rapporteurs se font communiquer les pice s
dont ils ont besoin et peuvent se rendre sur place ; toute personne dont l e
tmoignage parat utile peut tre cite comparatre devant la commissio n
et contrainte se prsenter, au besoin par la force .
Deux facteurs viennent limiter les pouvoirs des commissions :
Une commission d'enqute ne peut tre cre au sujet de faits ayan t
donn lieu des poursuites judiciaires . Cette restriction, justifie par le souc i
de garantir le respect de la sparation des pouvoirs, pourrait permettre a u
gouvernement de faire dissoudre, en engageant une procdure judiciaire ,
une commission dont les travaux se rvleraient gnants .
Le rapport o les commissions retracent leurs conclusions n'est pa s
publi si la chambre en dcide ainsi .
Les commissions d'enqute n'ont pas l'efficacit qu'on pouvait attendre .
La majorit, et donc le gouvernement l'Assemble au moins , dcide e n
effet de leur cration, de leur composition, des modalits de leurs investigations, et peut s'opposer la publication de leur rapport . Cependant, la pres sion de l'opinion pourra empcher la majorit de refuser leur constitution, e t
1161

LE CONTRLE DU GOUVERNEMENT PAR LE PARLEMENT

le Snat, lorsqu'il est dans l'opposition, a toujours la possibilit d'y recouri r


contre la volont du gouvernement . Aussi les travaux de certaines commissions ont-ils obtenu un certain retentissement, par exemple ceux sur le s
coutes tlphoniques en 1973 ou, en 1999, sur la scurit en Corse, en 2000
sur les prisons . Au total, une cinquantaine de commissions ont t cre s
depuis 1958 . Le Snat a t ces dernires annes beaucoup plus actif ici qu e
l'Assemble . En pratique, la constitution d'une commission d'enqute correspond moins un souci de s'informer qu' un procd destin gner l'adversaire politique et de prfrence le gouvernement en exploitant une situation, voire un scandale, qui agite l'opinion .

Les dlgations parlementaires :


Non prvues par la Constitution, les dlgations parlementaires sont apparues e n
1972 . La premire concernait la radio-tlvision franaise ; jusqu' prsent, le lgislateur en a cr cinq, dans des domaines varis : Union europenne, planification ,
office d'valuation des choix scientifiques et technologiques . . . Composes de parlementaires des deux chambres ou d'une seule , elles informent le Parlement
partir de documents que leur communique le gouvernement ou de leurs propre s
investigations, et le conseillent dans ses choix . Leur constitutionnalit est asse z
contestable car elles esquissent un contrle parlementaire non prvu par la Constitution .

3. La mise en jeu de la responsabilit


du gouvernement
La confiance de l'Assemble est indispensable, vitale mme pour le gouverne ment . Comment la mesurer, comment permettre partisans et adversaires d e
se compter ?

A . La question de confiance (article 49, alina 1 er)


Le Premier ministre peut, aprs dlibration du Conseil des ministres, engage r
devant l'Assemble la responsabilit du gouvernement sur son programm e
ou, le plus souvent, sur une dclaration de politique gnrale . Bien que l'ex 111 7

LE CONTRLE DU GOUVERNEMENT PAR LE PARLEMEN T

LE CONTRLE DU GOUVERNEMENT PAR LE PARLEMEN T

ner par un vote la simple majorit relative . Dans la pratique, seuls ceux qu i
approuvent la motion prennent part au vote ; il n'est pas demand aux autre s
de manifester au grand jour leur soutien au gouvernement, ce qui dans certains cas arrange bien celui-ci car il est des soutiens compromettants .
La rationalisation du parlementarisme joue ici dans un sens pleinemen t
favorable au gouvernement. La procdure de la motion de censure sponta1er
ne est beaucoup moins prilleuse pour lui que celle de l'article 49, alina
o il s'expose, lorsqu'il y recourt, tre renvers la majorit relative . On
comprend qu'il prfre attendre une motion de censure plutt que de pose r
lui-mme la question de confiance : c'est l'opposition de faire la preuve qu'i l
n'a pas de majorit .

pression ne figure pas dans la Constitution, on est en prsence de la procdure classique de la question de confiance .
Elle suscite plusieurs observations :
L'initiative venant du gouvernement, celui-ci prend le risque d'tre renvers .
Le gouvernement n'est jamais oblig de solliciter la confiance ; on sai t
en particulier (voir p . 71) qu'il n'est pas formellement oblig de demande r
l'investiture de l'Assemble lors de sa constitution .
L'autorisation de poser la question de confiance est donne collective ment par le gouvernement ; le Premier ministre n'engage pas de sa seule initiative la responsabilit du gouvernement . Exigence logique puisque l'existence de l'quipe gouvernementale dans son ensemble est mise en jeu .
La confiance est accorde ou refuse la majorit des suffrages exprims ; le gouvernement peut donc tre battu la majorit relative des dput s
composant l'Assemble .
Un vote ngatif entrane la dmission du gouvernement . Celui-ci s e
contente, jusqu' la nomination de son successeur, d'expdier les affaires courantes .

Les motions de censure ont t relativement nombreuses depuis 1958, u n


peu plus d'une par an en moyenne, avec un succs trs relatif puisque seul l e
gouvernement Pompidou a t renvers en 1962 . Mais il n'est pas ncessair e
d'esprer pour entreprendre . L'opposition y trouve une possibilit de s e
compter et de manifester avec une certaine solennit son dsaccord avec u n
texte ou avec la politique du gouvernement, se prsentant en mme temp s
comme une force prte assurer demain la relve .

Dans la pratique, le recours cette procdure est exceptionnel .

B . La motion de censure spontane (article 49, alina 2 )


De leur ct, les dputs peuvent prendre l'initiative d'un scrutin sur l a
confiance en dposant une motion de censure .
La motion doit tre signe par 10 % au moins des membres de l'Assemble nationale . Ses signataires ne peuvent s'associer plus de trois motions a u
cours de la mme session ordinaire . On a voulu viter que le gouvernemen t
ne soit harcel par une poigne de parlementaires vindicatifs, perturbant e n
mme temps le droulement rgulier du travail de la chambre . Un dlai de
rflexion de 48 heures spare le dpt de la motion de son vote ; l'activit d e
l'Assemble n'est pas interrompue, mais le gouvernement dispose d'un dla i
pour organiser sa dfense et motiver ses troupes ; les parlementaires, de leu r
ct, peuvent se concerter.
La motion de censure est adopte si elle obtient au moins la majorit de s
voix des membres composant l'Assemble, soit 289 voix, et non la majorit
des suffrages exprims . C'est l une rgle essentielle, qui implique que tou s
ceux qui n'ont pas vot contre le gouvernement (absents, abstentionniste s,
votes blancs ou nuls) sont considrs comme ayant vot pour lui . Les dpute s
ne peuvent, avec cette procdure, contraindre le gouvernement dmission -

C.

L'engagement de responsabilit sur le vote d'un text e


(article 49, alina 3)
La Constitution de 1958 ajoute une procdure indite en France la gamm e
des moyens de contrle du Parlement : l'engagement de responsabilit sur l e
vote d'un texte, aussi appel motion de censure provoque ; question d e
confiance et motion de censure s'y combinent .
L'article 49, alina 3 prvoit en effet que le Premier ministre peut, ic i
encore aprs en avoir obtenu l'autorisation en Conseil des ministres, engage r
la responsabilit du gouvernement devant l'Assemble sur le vote d'un texte .
Ce texte est considr comme adopt si aucune motion de censure, dpos e
dans les 24 heures, n'est approuve par les dputs . Les rgles habituelles d e
la motion de censure s'appliquent (nombre de signataires, majorit) sauf l'interdiction faite aux dputs de signer plusieurs motions au cours de la mm e
session .
Une arme prcieuse est mise ainsi la disposition du gouvernement .
Devant les hsitations, les scrupules, le perfectionnisme de sa majorit, so n
troitesse parfois, il peut brusquer les choses, faire adopter sans perte d e
temps une loi conforme ses vues et suffisamment importante pour qu'il

LE CONTRLE DU GOUVERNEMENT PAR LE PARLEMEN T

vaille la peine de mettre en jeu son sujet l'existence du gouvernement san s


pour autant sommer ses partisans indcis ou troubls de se rallier son texte ,
puisqu'ils pourront se contenter d'une commode abstention .
Procdure conteste dans son principe par les oppositions successives e t
veillant des mauvaises humeurs au sein mme des majorits, la motion d e
censure provoque a t employe par les divers gouvernements de gauch e
comme de droite (exception : Lionel Jospin) . Son utilisation s'est aujourd'hu i
banalise malgr les dclarations plus ou moins solennelles sur la ncessit d e
lui conserver un caractre exceptionnel . Comment gouverner sans elle avec le s
majorits incertaines sorties des lections de 1986 et de 1988? Son efficacit
est vrifie, souvent l'opposition renonce dposer une motion de censure e t
lorsqu'elle y parvient, celle-ci choue rgulirement . On se trouve donc parfois en prsence de lois adoptes sans avoir fait l'objet d'un vote en dernir e
lecture par l'Assemble! En dpit de cette situation, pour le moins surprenante, la procdure de l'article 49, alina 3 doit tre conserve . Elle garantit l a
continuit et l'efficacit de l'action de l'excutif en face d'une majorit trouble, fragile, en proie une mauvaise humeur passagre .

4 . Le contrle de la politique europenn e


L'dification de l'Union europenne a des incidences considrables sur les insfranaises .
Les traits de Maastricht (1992) et d'Amsterdam (1997), tout d'abord, on t
ncessit des rvisions de la Constitution (v . pp . 28 et 34) pour pouvoir tre
ratifis et appliqus en France .
D'autre part, les institutions europennes laborent des normes qui s'appliquent, directement parfois, en France, se substituant ainsi au Parlemen t
dans l'exercice de son pouvoir lgislatif . Les chambres ont obtenu d'tre associes dans une certaine mesure l'laboration de ces normes (v . p . 146) .
Enfin, la France contribue largement au budget des Communauts europennes ; le Parlement a ici aussi obtenu que le gouvernement lui fourniss e
des informations dtailles sur cette participation et sur le budget des Communauts .
titutions

11
Le Conseil constitutionne l
et le contrle de constitutionnalit

L'ide d'une institution indpendante charge de veiller l'application rgulire de la Constitution, par le lgislateur surtout, n'est pas nouvelle . Envisage lors de la Rvolution franaise, exprimente aux tats-Unis ds le dbu t
du xi xe sicle, sa mise en oeuvre en France fut tente de faon timide avec l e
Comit constitutionnel de la Constitution de 1946 . En 1958, les Franais on t
franchi un pas supplmentaire et cr un Conseil constitutionnel qui, dpassant les ambitions somme toute mesures de ses inventeurs, est devenu u n
rouage essentiel du fonctionnement des institutions constitutionnelles et, au del, du systme juridique dans son ensemble .
Par son recrutement, il appartient la catgorie des organes politiques ,
mais le statut de ses membres et ses procdures le rapprochent d'une juridic tion .

1 . Les membres du Conseil constitutionne l


A . La dsignation des membre s
Existent deux catgories de membres .
La premire est constitue par les anciens prsidents de la Rpublique . Il s
ne sont pas nomms au Conseil, ils en sont membres automatiquement l a

120 1

12 1

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET LE CONTRLE DE CONSTITUTIONNALIT

fin de leur mandat en tant dispenss du serment traditionnel demand au x


autres membres lors de leur prise de fonctions et ils en sont membres vie .
Pourquoi leur avoir confi cette charge? Le constituant de 1958 avait l'es prit la situation des anciens prsidents sous les Rpubliques prcdentes et a
voulu confier aux ex-chefs de l'tat une attribution importante et honorabl e
o l'exprience acquise lors de leur mandat pouvait tre prcieuse . L'initiativ e
tait intressante, elle est devenue contestable avec la transformation de l a
fonction prsidentielle : des hommes qui ont t aussi profondment engag s
dans la vie politique prsentent-ils l'impartialit souhaitable pour siger a u
Conseil ? Jusqu' ce que, en avril 2004, V . Giscard d'Estaing annonce son intention d'y siger, aucun Prsident de la V e n'avait jamais pris sance .
La seconde catgorie est celle des membres nomms . Ils sont au nombre de
neuf ; aucune condition d'ge, de diplme ou d'exprience n'est exige .
Trois de ces membres sont nomms par le prsident de la Rpublique ,
trois par le prsident de l'Assemble nationale ,
trois par le prsident du Snat .
Leur mandat est de 9 ans ; ils sont renouvelables par tiers, c'est--dire qu e
tous les trois ans, chacune des autorits disposant du pouvoir de nominatio n
dsigne un nouveau membre . Ils ne peuvent accomplir qu'un seul mandat,
sauf si, ayant succd un membre dmissionnaire ou dcd pour termine r
son mandat, ils ont pris leurs fonctions dans les deux dernires annes d u
mandat de leur prdcesseur : ils pourront dans ce cas tre nomms nouveau, et sigeront alors jusqu' 11 ans au Conseil .
Le prsident de la Rpublique dsigne, parmi les membres du Conseil, u n
prsident, qui a voix prpondrante en cas de partage .
Le principe de la dsignation des membres du Conseil par des autorit s
politiques a fait l'objet de vives critiques . On a craint que les nominations ne
viennent rcompenser des amitis ou des fidlits partisanes plus que couron ner la comptence et le caractre, au dtriment de l'indispensable indpendance de l'institution . Dans la pratique, si l'on s'est interrog parfois sur le s
mrites ou les comptences qui pouvaient bien valoir tel ou tel une si flatteuse dsignation, il n'y a pas eu de nomination politiquement choquante, e t
le Conseil a rendu des dcisions qui ont dplu tout le monde tour tour ,
preuve qu'il n'tait infod personne . Au reste, un bilan des expriences d e
contrle de constitutionnalit travers le monde dmontre qu'il n'est pas d e
systme parfait de slection des membres de l'organe de contrle ; celu i
adopt en France est sans doute l'un des moins mauvais .
122

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET LE CONTRLE DE CONSTITUTIONNALIT

B . Le

statut des

membre s

L'objectif recherch est l'indpendance des membres du Conseil . La prohibition de tout renouvellement est dj une assurance contre les tentation s
que pourrait susciter l'envie de briguer une nouvelle dsignation . Mais il est
d'autres garanties :
Limitation des activits extrieures . Les fonctions de membre d u
Conseil sont incompatibles avec tout mandat lectoral, avec un portefeuill e
ministriel ou avec la direction d'un parti politique . Mais les fonctionnaires
peuvent rester dans le service public et les activits prives sont autorises ,
avec les mmes incompatibilits que pour les parlementaires (v . p . 95) .
Obligation de secret. Les membres du Conseil s'engagent ne pa s
divulguer la teneur de ses dlibrations et ne pas lever le secret du vote .
Obligation de rserve. Les prises de position publiques sur des questions relevant de la comptence du Conseil sont interdites .
Ce statut, en dfinitive trs peu contraignant, date beaucoup . Lorsqu'il a
t conu, on n'imaginait pas que le Conseil puisse avoir le rle qui est le sie n
aujourd'hui . Il fallait permettre ses membres de s'occuper, d'avoir des activits en dehors des sances pisodiques du Conseil . Aujourd'hui, nombre d'observateurs estiment qu'il faudrait, en particulier, durcir le rgime des incompatibilits et faire mieux respecter les obligations de secret et de rserve .
L'affaire Dumas . la fin des annes 1990, le prsident du Conseil constitutionnel ,
M . Roland Dumas, fut mis en examen propos des difficults judiciaires de la socit
ELF. Aprs beaucoup d'hsitations, Roland Dumas dcida de se mettre en cong, pui s
de dmissionner le ler mars 2000 . Ces pripties, fcheuses pour l'image du Conseil ,
ont fait apparatre une lacune dans le statut des membres du Conseil, qui n'offre pa s
de solution pour rgler de telles situations .

2. Les attributions extrieures au contrle


de constitutionnalit
Le Conseil a t cr pour assurer un contrle de constitutionnalit des lois .
Puis, le principe tant acquis, on s'est avis qu'il tait tout naturellement indiqu pour exercer d'autres fonctions demandant une certaine connaissance
la fois de la vie politique et du droit, et qui ne pourraient tre confres qu'
un organe indpendant . D'o une srie d'attributions, d'importance ingale ,
qui en font, aux cts du prsident de la Rpublique, un des gardiens de la
Constitution .

123

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET LE CONTRLE DE CONSTITUTIONNALIT

Mais le Conseil n'a pas d'autres pouvoirs que ceux qui lui sont confis pa r
la Constitution ou par les lois organiques . En particulier la question s'es t
pose et a t rsolue par la ngative il ne peut donner des avis en dehor s
des cas prvus par ces textes . On dit que le Conseil a une comptence d'attribution . Quelles sont ces attributions ?
Le Conseil peut avoir constater, la demande du gouvernement, que l e
prsident de la Rpublique est empch, pour cause de maladie, disparition, captivit . . ., de faon provisoire ou dfinitive, de remplir ses fonctions .
La dmarche demande au gouvernement pourra se rvler bien dlicate e n
cas de maladie du Prsident ; la question aurait pu se poser pour George s
Pompidou ou pour Franois Mitterrand qui, trs prouvs physiquement, on t
conserv jusqu'au bout cependant toutes leurs facults intellectuelles.
Le Conseil peut tre appel se prononcer sur la compatibilit du mandat
parlementaire avec une fonction extrieure (voir p . 95) .
Des avis doivent tre demands au Conseil l'occasion de la mise e n
vigueur de l'article 16 ; ils sont purement consultatifs et ne lient donc pas l e
Prsident (v . p . 59) .
Le Conseil exerce enfin et surtout, car ce sont les plus courantes des attributions lectorales. Elles portent sur :
Le rfrendum. Le Conseil veille sur la rgularit de la procdure en ce
sens qu'il est consult sur l'organisation des oprations rfrendaires ; il e n
centralise les rsultats, les proclame et se prononce sur les contestations ven tuelle les concernant .
L'lection prsidentielle . Son rle est le mme qu'en matire de rfrendum : consultation sur l'organisation, dpouillement, proclamation des
rsultats, jugement des contestations ventuelles . Mais il prend en outre de s
dcisions de procdure importantes : tablissement de la liste des candidats ,
report ventuel de l'lection en cas de dcs de l'un de ceux-ci (v . pp . 47-49) . . .
L'lection des dputs et des snateurs. On sait (voir pp . 91-92) que
depuis 1958, le Conseil est comptent pour statuer sur le contentieux des lec tions lgislatives et snatoriales . Alors qu'auparavant les assembles procdaient elles-mmes la vrification des mandats de tous leurs membres, l e
Conseil ne se prononce que sur les lections dont la rgularit est conteste
par un candidat ou par un lecteur . Un contrle juridictionnel a t substitu
un contrle politique, marquant ainsi un progrs de l'tat de droit .
Les dcisions du Conseil sur les contestations lectorales sont rendues
l'issue d'une procdure contradictoire, c'est--dire dans laquelle les intresss
124

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET LE CONTRLE DE CONSTITUTIONNALIT

peuvent exposer leur point de vue ; elles sont dfinitives, ce qui signifie qu'aucun recours ne peut tre form contre elles devant quelque autre autorit
que ce soit .

3 . Le contrle de constitutionnalit
Peut-tre l'institution d'un vritable contrle de la constitutionnalit des loi s
est-elle l'innovation la porte symbolique la plus forte de la Constitution d e
1958. Elle dtruit le mythe de la loi, de sa souverainet, sur lequel on vivai t
depuis la Rvolution, pour lui substituer le principe de la suprmatie de l a
Constitution, et donc de la soumission du Parlement-lgislateur au constituant . Conscients de leur audace, les rdacteurs du texte en avaient circonscri t
la porte : la procdure, celle d'un contrle prventif par voie d'action, tai t
difficile mettre en oeuvre, et l'tendue du contrle limite. En deux tapes
(en 1971 et 1974), l'initiative du Conseil lui-mme, puis celle du constituant, ces barrires devaient tre emportes et le Conseil s'affirmer comme u n
interlocuteur part entire du gouvernement et du Parlement .

A . Les actes contrl s


Si les actes de l'excutif lui chappent, le Conseil dispose d'un pouvoir d e
contrle assez large .
Les rglements des assembles lui sont soumis avant d'tre mis en application (voir p . 96) . II s'agit d'un contrle obligatoire et le Conseil s'est plu sieurs reprises oppos des dispositions non conformes la Constitution .
Les traits internationaux peuvent tre ports devant lui (article 54) pou r
un contrle de leur conformit la Constitution . La comptence pour le saisi r
n'appartient pas aux citoyens, mais :
au prsident de la Rpublique,
au Premier ministre,
au prsident de l'Assemble et celui du Snat ,
soixante dputs ou soixante snateurs (depuis la rvision de 1992) .
Si le Conseil estime que le trait est contraire la Constitution, il n e
pourra tre ratifi, moins que la Constitution ne soit modifie dans un sen s
rendant le trait compatible avec elle (exemples : Maastricht, Amsterdam) .
125

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET LE CONTRLE DE CONSTITUTIONNALIT

Cette procdure de contrle n'a t utilise que huit fois (quatre fois par l e
Prsident, une fois par le Premier ministre, une fois par soixante dputs e n
1992, deux fois conjointement par le Prsident et le Premier ministre en 199 7
trait d'Amsterdam et 1998 trait de Rome) .
Exemple de recours dirig contre un trait :
Dsireux d'empcher qu'une nouvelle majorit n'abroge, dans l'avenir, la loi de 198 1
supprimant la peine de mort, Franois Mitterrand a soumis au Conseil, en 1985, avan t
de le ratifier, le protocole n 6 de la Convention europenne des droits de l'homm e
concernant l'abolition de la peine de mort . Dans sa dcision du 22 mai 1985, l e
Conseil a estim que ce protocole n'tait pas contraire la Constitution et pouvai t
donc tre ratifi . On notera le caractre original du recours l'article 54 de la Constitution : F. Mitterrand ne recherchait pas une dcision de non-conformit ; il souhaitai t
au contraire que le Conseil, en autorisant la ratification du protocole, permit que l a
France soit lie par lui et non seulement par la loi de 1981, empchant ainsi d'abroger cette loi sans violer par l mme le protocole .

Les lois relvent du contrle du Conseil, mais uniquement celles votes pa r


le Parlement et non encore promulgues . Cette rserve exclut les lois
approuves parle peuple l'issue d'un rfrendum . Le Conseil en a jug ains i
en 1962, propos de la loi rfrendaire (fonde sur l'article 11) instituan t
l'lection du prsident de la Rpublique au suffrage universel direct, estimant
qu'il n'avait pas contrler l'expression directe de la souverainet nationale . Le peuple dcidant en corps n'est donc pas soumis au respect de l a
Constitution . Mme solution, en 2003, pour la loi constitutionnelle sur la d centralisation, fonde, elle, sur l'article 89 et adopte parle Congrs.
Les dveloppements qui suivent seront consacrs exclusivement a u
contrle de la loi parlementaire (et non des traits), qui est le plus courant .

B . Le dclenchement du contrle : la saisine


Le contrle de la constitutionnalit de la loi est obligatoire ou facultatif .
L'tendue du contrle obligatoire est rduite : seules en effet, on l'a v u
(v. p . 110), les lois organiques sont automatiquement soumises au Consei l
avant leur promulgation . Pour toutes les autres, le contrle est facultatif, mai s
il peut se situer des stades diffrents de la procdure . On notera que l e
Conseil ne peut jamais se saisir lui-mme d'une loi : l'auto-saisine est impossible ; il faut que la loi soit dfre au Conseil, dans des conditions variable s
selon la nature des recours .

1 26 l

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET LE CONTRLE DE CONSTITUTIONNALIT

QUAND PEUT-ON SAISIR LE CONSEIL ?

Au cours de la discussion de la loi par le Parlement (article 41 )


La procdure de l'article 41 permet au gouvernement et au Prsident d'un e
assemble, lorsqu'ils sont en dsaccord sur l'appartenance au domaine lgisla tif d'une proposition de loi ou d'un amendement d'origine parlementaire, d e
faire trancher, la demande de l'un d'eux, leur diffrend par le Conseil constitutionnel (voir p . 103) .
Remarques :
- Le Conseil ne peut pas tre saisi directement : il ne peut l'tre qu' l'issue d'u n
premier examen de l'irrecevabilit par le prsident de l'assemble .
- La procdure est destine uniquement faire respecter le partage des comptences entre le pouvoir lgislatif et le pouvoir rglementaire, et non la violatio n
d'une autre rgle constitutionnelle .
- Les simples parlementaires (ou le prsident de la Rpublique) ne peuvent saisi r
le Conseil sur la base de l'article 41 .
- Cette procdure est en pratique inutile : le gouvernement se contente de fair e
repousser par sa majorit le texte avec lequel il est en dsaccord .

Aprs l'entre en vigueur de la loi (article 37, alina 2 )


Le gouvernement peut demander au Conseil de constater qu'une loi vot e
depuis 1958 est intervenue (en totalit ou en partie) dans un domaine n'appartenant pas au lgislateur et de l'autoriser la modifier par dcre t
(v. p . 103) .
Aprs le vote de la loi mais avant la promulgatio n
(article 61, alina 1 e ')
L'hypothse normale est celle o la loi est soumise au Conseil dans le dlai qu i
spare l'adoption de la loi par le Parlement de sa promulgation par le prsident de la Rpublique .
Rien n'empche le Prsident de prcipiter la promulgation pour tenter d e
s'opposer la saisine du Conseil ; mais la France est une dmocratie : un chef
de l'tat n'y recourt pas de tels procds .
QUI PEUT SAISIR LE CONSEIL ?

Les rgles poses par la Constitution de 195 8


A l'origine, la Constitution avait accord la saisine :
au prsident de la Rpublique,

1127

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET LE CONTRLE DE CONSTITUTIONNALIT

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET LE CONTRLE DE CONSTITUTIONNALIT

au Premier ministre,
au prsident de l'Assemble nationale,
au prsident du Snat.

Ce n'tait pas trs gnreux et, surtout, on n'avait pas prvu que ce s
autorits pouvaient appartenir simultanment la majorit ( la bande de s
quatre ), aucune n'ayant alors intrt saisir le Conseil d'une loi adopte pa r
cette majorit . De fait, jusqu'en 1974, l'article 61 ne devait tre utilis qu e
neuf fois .
La rvision constitutionnelle de 1974 : l'largissement de la saisine
La rvision constitutionnelle de 1974 a largi la saisine 60 dputs o u
60 snateurs .
La signification essentielle de cette rforme est d'ouvrir l'opposition l e
contrle de la constitutionnalit . Si une loi viole la Constitution, on peut esprer qu'il se trouvera toujours 60 parlementaires dans une assemble pou r
dclencher le contrle.
Le premier effet de la rvision de 1974 a t de multiplier les recours ; leu r
grande majorit mane prsent de l'opposition .
Les particuliers, exclus du droit de saisin e
Les particuliers ne peuvent saisir le Conseil. Une rvision constitutionnelle a
t entreprise en 1990 pour leur accorder le droit de saisine ; elle s'est heurt e
la mauvaise volont du Snat dont l'accord, on le sait (v . p . 22), est indispensable au succs de la rvision . La rforme peut, semble-t-il, tre considr e
comme abandonne (v. p . 26) .
Un rgime particulie r
Les autorits d'une collectivit d'outre-mer peuvent saisir le Conseil d'une lo i
promulgue qu'elles estiment intervenue dans le domaine de comptence d e
cette collectivit (rvision du 28 mars 2003) .
Le projet de rvision de 1990 :
La procdure propose tait celle d'un contrle par voie d'exception . Au cours d'un e
instance devant un juge, un particulier aurait pu soulever une exception d'inconstitutionnalit en soutenant que la loi quelle que soit sa date dont on voulait lui fair e
application tait contraire un de ses droits fondamentaux (rfrence assez restrictive : toute violation de la Constitution ne pourrait tre invoque) . Le juge aurai t
procd un premier examen de l'exception ; si celle-ci lui semblait srieuse, il aurai t
transmis le dossier la Cour de cassation ou au Conseil d'tat selon les cas, pour qu'il s
effectuent un nouvel examen du bien-fond de l'argumentation . Si cette dernire

128

leur tait apparue suffisamment convaincante, ils auraient saisi le Conseil constitutionnel qui aurait pu abroger la loi .

C . Les

normes

de

rfrence

Sur quoi porte le contrle? De quelles rgles le Conseil impose-t-il le respec t


au lgislateur, quelles sont les normes de rfrence ?
Rpondre que la loi doit tre conforme la Constitution est insuffisant.
Le Conseil en effet a largi le champ de son contrle et par l mme trans form son propre rle .

L'LARGISSEMENT DU CONTRLE : LE BLOC DE CONSTITUTIONNALIT

L'une des caractristiques de la Constitution de 1958 est son caractre procdural et, en consquence, la faible place qu'y tiennent les rgles de fond . Ell e
indique aux autorits de l'tat au lgislateur en particulier comment elle s
doivent agir, sans gure s'attarder prciser pourquoi elles doivent le faire . E t
l'absence de toute Dclaration des droits renforce ce caractre . Les individu s
n'y trouvent gure de rgles protectrices contre les entreprises du lgislateur ,
et le Conseil constitutionnel, de son ct, ne peut donc s'appuyer sur de telle s
dispositions pour les dfendre . Un contrle limit de la constitutionnalit de s
procdures et qui ne permet pas en mme temps de protger les citoyen s
apparat incomplet et bien peu satisfaisant .
Conscient de cette insuffisance, le Conseil, dans une dcision du 16 juillet
1971, a estim qu'au-del du texte de la Constitution de 1958, il devait auss i
imposer au lgislateur le respect de la Dclaration de 1789 et du Prambul e
de la Constitution de 1946 .
Par une interprtation audacieuse, il a estim que la formule du Prambule de la Constitution de 1958 proclamant l' attachement du peuple franais ces deux textes, avait pour effet de leur confrer valeur constitutionnelle. En outre, le Prambule de 1946 se rfrant lui-mme aux principes
fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique , ceux-ci, en dpit d e
leur frquente imprcision, s'imposent aussi au lgislateur. Cet effet de ricochet a largi considrablement l'tendue du bloc de constitutionnalit ,
c'est--dire des normes auxquelles le lgislateur se trouve soumis : le Consei l
assure aujourd'hui le respect d'un ensemble de normes trs disparates dpassant largement la Constitution au sens strict .
1129

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET LE CONTRLE DE CONSTITUTIONNALIT

La dcision du 16 juillet 1971 sur la libert d'association :


Le gouvernement avait tent d'empcher la constitution d'une Association de s
Amis de la cause du peuple , anime en particulier par Simone de Beauvoir . Le tribunal administratif saisi de l'affaire avait donn tort au gouvernement . Celui-c i
dcida donc de faire modifier la loi de 1901 sur les associations pour obtenir le s
moyens de s'opposer la cration d'associations qui lui dplaisaient . son initiative ,
le Parlement vota une loi que le prsident du Snat dfra au Conseil constitutionnel .
Celui-ci, et c'est l l'innovation capitale, ds le dbut de sa dcision dans les visas
se rfra au Prambule : Vu la Constitution, et notamment son Prambule et,
relevant ensuite que le Prambule raffirmait solennellement les principes fonda mentaux reconnus par les lois de la Rpublique (en ralit indirectement traver s
la rfrence au Prambule de 1946), estima que la libert d'association figurait a u
nombre de ces principes et que les conditions mises par la loi l'exercice de ce droi t
supprimaient le principe de la libre constitution des associations, et taient don c
inconstitutionnelles .

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET LE CONTRLE DE CONSTITUTIONNALIT

l'homme, l'individu, le citoyen . partir du moment o il est amen prcise r


leurs droits constitutionnels, le Conseil dgage donc en mme temps les fondements constitutionnels de ces branches du droit : les principes de base d u
droit civil, du droit pnal, du droit social, du droit commercial . . ., qui s'imposent au lgislateur. travers ses dcisions, la Constitution irrigue l'ensembl e
du droit, lui donne son homognit .
Exemple de dcision prcisant les pouvoirs du lgislateur en matire pnale :
Considrant que, si, en vertu de l'article 7 de la Dclaration des droits de l'homm e
et du citoyen de 1789 et de l'article 34 de la Constitution, les rgles de la procdur e
pnale sont fixes par la loi, il est loisible au lgislateur de prvoir des rgles de procdure pnale diffrentes selon les faits, les situations et les personnes auxquelle s
elles s'appliquent, pourvu que les diffrences ne procdent pas de discrimination s
injustifies et que soient assures des garanties lgales aux justiciables . . . (dcision de s
19-20 janvier 1981, Scurit et libert) .

CONSQUENCE : LE CHANGEMENT DE NATURE DU CONTRL E

l'origine, le rle du Conseil avait t compris comme celui d'un gardien de


la frontire sparant la loi du rglement, et avant tout d'un dfenseur d u
gouvernement contre les empitements du Parlement sur son domaine . La
distinction des matires lgislatives et rglementaires reprsentait une tell e
rupture avec la tradition qu'il tait ncessaire de faire assurer sa protection .
Jusqu'en 1971, le Conseil, les rares fois o il a t saisi, a rempli cett e
tche sans complaisance particulire l'gard du gouvernement et en adoptant mme par la suite une conception extensive du domaine lgislati f
(v. p . 104). partir de 1971, le rle du Conseil s'est diversifi .
Le Conseil constitutionnel, protecteur des libert s
La dcision de 1971 donne au contrle une nouvelle dimension : le Consei l
apparat comme le dfenseur des citoyens contre le Parlement et non plu s
seulement comme un organe rgulateur de l'activit des pouvoirs publics . La
plupart des normes qu'il fait alors entrer dans le bloc de constitutionnalit
concernent en effet les liberts publiques, l'galit et les droits fondamentaux. Ses interventions dans le domaine des liberts se multiplient, son rl e
devient beaucoup plus spectaculaire, les citoyens se sentent plus concern s
par son action, et son image dans l'opinion se prcise et s'amliore .
L'unification du systme juridiqu e
Toutes les branches du droit ont plus ou moins directement pour finalit

D . La procdure du contrl e
Le Conseil dispose d'un dlai d'un mois pour statuer . Son interventio n
empche la promulgation de la loi, aussi a-t-on voulu viter par ce bref dla i
que la loi ne reste trop longtemps en suspens . En cas d'urgence, le gouvernement peut demander au Conseil de se prononcer dans les huit jours ; i l
n'abuse pas de cette facult .
La procdure est crite et, si le Conseil s'efforce de lui donner un caractre juridictionnel, elle n'en reste pas moins non contradictoire et secrte : i l
n'y a pas d'avocat, le Conseil n'a pas l'obligation de solliciter les observation s
du gouvernement, les parlementaires qui ont vot la loi ne sont pas invits
exposer leur point de vue pour la dfendre, le public n'est pas admis au x
audiences . Tout cela est regrettable, mais il faut rappeler que le Conseil dispose de fort peu de temps . D'autre part, il accepte aujourd'hui de prendre e n
compte les mmoires, notes, documents qui lui sont adresss de faon informelle, en particulier par le Secrtariat gnral du gouvernement .
Dans l'examen auquel procde le Conseil, trois particularits doivent tre
signales :
Le contrle porte sur toute la loi . Mme si la saisine ne met en cause qu e
certaines dispositions de la loi, le Conseil estime qu'elle ne dlimite pas l e
dbat et il fait porter son examen sur l'ensemble du texte . Fonde sur un e

130
1 131

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET LE CONTRLE DE CONSTITUTIONNALIT

interprtation littrale de l'article 61 alina 2 ( les lois peuvent tre dfres . . . ), cette pratique correspond en fait une forme d'auto-saisine .
Le Conseil peut soulever des moyens nouveaux . Le Conseil n'est pas li
non plus par l'argumentation des auteurs de la saisine (rien d'ailleurs n'oblig e
motiver celle-ci) . II lui est loisible de s'appuyer sur des lments qui leu r
auraient chapp pour en conclure la non-conformit la Constitution d e
certaines dispositions de la loi .
Le Conseil se refuse apprcier l'opportunit de la loi . Pour reprendre
une de ses expressions : l'apprciation de l'intrt gnral appartient a u
lgislateur ; le Conseil s'interroge uniquement sur la conformit de la loi a u
bloc de constitutionnalit , il ne se demande pas si la loi est bonne ou pas .
Cependant, il lui arrive de contrler que le lgislateur n'a pas commis un e
erreur manifeste c'est--dire une erreur grossire d'apprciation ; il s e
demande si telle disposition de la loi n'est pas draisonnable ou disproportionne au but poursuivi . On se rapproche alors beaucoup d'un contrle d e
l'opportunit, aussi le Conseil use-t-il avec prcaution de la notion d'erreu r
manifeste .

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET LE CONTRLE DE CONSTITUTIONNALIT

peut prfrer rdiger un nouveau projet complet et le soumettre au Parle ment .


Enfin, il arrive que le Conseil recoure la dclaration de conformit
avec rserve D . En prsence de dispositions lgislatives susceptibles de plu sieurs interprtations, il donne celle qu'il estime conforme la Constitution ,
et prcise parfois : Toute autre interprtation serait contraire la Constitution . Il explique au lgislateur : si la loi signifie bien telle chose, alors ell e
est conforme la Constitution ; sous-entendu : si vous avez voulu dir e
autre chose, alors la loi est contraire la Constitution . L'intrt de cett e
mthode est de contraindre le gouvernement et l'administration, lorsqu'il s
auront appliquer la loi, le faire dans le sens indiqu par le Conseil, faut e
de quoi les particuliers pourraient faire annuler leurs dcisions par le jug e
administratif. L encore, la dmarche du Conseil est particulirement audacieuse : il participe lui-mme la cration du droit ; ce n'tait pas prv u
en 1958 et cela conduit certains dnoncer parfois un gouvernement de s
juges D .
EXCUTION, PORTE ET AUTORIT DES DCISIONS DU CONSEI L

E . La dcision du Conseil et ses effets


Le Conseil constitutionnel dispose d'une gamme de solutions auxquelles es t
attache une trs forte autorit .
LES DIFFRENTS TYPES DE DCISIO N

Le plus frquemment, deux fois sur trois en moyenne, le Conseil dclarera qu e


la loi est conforme la Constitution . Si l'on considre que toutes les lois, loi n
de l, ne lui sont pas dfres, cette proportion est assez rassurante sur le respect par le Parlement de notre charte fondamentale, et confirme en mm e
temps l'utilit et l'efficacit de cette procdure . Lorsque le Conseil estime que
la loi viole la Constitution, il ne l'annule pas : il rend une dcision de nonconformit et la loi ne pourra tre promulgue.
Que se passe-t-il si le Conseil relve la non-conformit la Constitutio n
d'une ou plusieurs dispositions seulement de la loi? Celle-ci est-elle inconstitutionnelle dans son ensemble? Le Conseil apporte ici une rponse nuance :
il considre parfois que les dispositions non conformes sont insparables de
l'ensemble du texte, et la loi ne peut tre promulgue ; en revanche, s'i l
n'tablit pas de faon expresse de liens entre ces dispositions et les autres ,
rien ne s'oppose la promulgation partielle de la loi mais le gouvernement
132 1

Les dcisions du Conseil s'imposent aux pouvoirs publics (Prsident, Parlement, gouvernement) comme aux juges et aux administrations . S'agissan t
d'un contrle prventif, leur excution soulve beaucoup moins de problme s
que si la loi tait dj en application . Heureusement car le Conseil ne dispos e
d'aucun moyen pour faire respecter ses dcisions . En mme temps, celles-ci n e
sont justiciables d'aucun recours .
Les dcisions de non-conformit s'opposent la promulgation, totale o u
partielle, de la loi, mais elles n'entranent pas ncessairement l'abandon de l a
rforme . Celle-ci pourra tre reprise dans un texte diffrent prsent au Par lement, ou encore le prsident de la Rpublique demandera une nouvell e
dlibration de la loi, laissant aux parlementaires le soin d'apporter la loi ,
par des amendements, les adaptations ncessaires pour la rendre conforme
la Constitution . Dans tous les cas la nouvelle loi pourra son tour tre dfr e
au Conseil : on parle alors de contrle double dtente
L'autorit des dcisions du Conseil n'est pas conteste ; l'exprienc e
montre que les pouvoirs publics s'inclinent . Le Conseil d'tat, longtemps rticent pour reconnatre cette autorit, se plie maintenant ses dcisions .
Si vritablement le gouvernement et sa majorit persistent vouloir un e
rforme dans des conditions que le Conseil juge inconstitutionnelles, il es t
toujours possible de rviser la Constitution . Cela s'est produit (par exemple su r
1133

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET LE CONTRLE DE CONSTITUTIONNALIT

la parit homme-femme en 1999) . Le Conseil n'a donc pas toujours le dernier


mot, celui-ci peut revenir au constituant, c'est--dire au peuple .
En ralit, la porte des dcisions du Conseil dpasse de beaucoup la solution des problmes qui lui sont soumis . L'existence du contrle joue un rle
dissuasif considrable, l'gard surtout du gouvernement qui est l'origine, on le sait, de la plupart des lois . Les projets de loi sont mieux prpars ,
les mises en garde du Conseil d'tat dans ses avis sur leur constitutionnalit
sont tudies avec attention, et les doutes mis par les parlementaires sur l a
rgularit de certaines dispositions amnent l'excutif les amender . Le gouvernement pratique une sorte d'auto-censure pour viter que le Conseil n e
soit saisi et rende une dcision de non-conformit dont l'effet serait fcheu x
dans l'opinion publique .

F. La nature du Conseil constitutionne l


Le recours au Conseil constitutionnel est entr dans les moeurs . L'oppositio n
ne se prive pas d'en user comme arme ultime contre un texte qu'elle dsapprouve et, si les dclarations de non-conformit totale sont rares, elle obtiendra assez souvent la satisfaction, d'amour-propre au moins, d'un succs partiel . La saisine du Conseil s'est donc banalise, sans pour autant devenir syst matique car les partis se sont aperus qu'ils provoquaient la dcouverte par l e
Conseil de rgles qui leur enlevaient une part de leur libert et dont, en particulier, l'opposition pourrait ptir lorsqu'elle reprendrait le pouvoir .
Le Conseil est donc devenu un acteur essentiel du jeu politique, ce qu i
amne s'interroger sur sa nature .
La classification traditionnelle des systmes de contrle de la constitutionnalit distingue le contrle par un organe juridictionnel du contrle par u n
organe politique . Dans quelle catgorie classer le Conseil constitutionnel franais?
La grande majorit des auteurs rangent le Conseil au nombre des juridictions : la recherche de l'indpendance des neuf sages, l'autorit de se s
dcisions, sa dmarche procdurale, les emprunts faits la jurisprudence d u
Conseil d'tat . . ., tous ces lments traduisent la volont du constituant, e t
celle de l'institution elle-mme, de considrer le Conseil comme un juge .
D'autres spcialistes, minoritaires dans le dbat passionn soulev par c e
problme, soutiennent la thse inverse : le Conseil est un organe politique. Ils
relvent les conditions de dsignation de ses membres et surtout, en matir e
de contrle de constitutionnalit, l'absence de dbat contradictoire, le fai t
que le Conseil ne statue pas sur un litige, et le caractre non public de la pro 134

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET LE CONTRLE DE CONSTITUTIONNALIT

cdure . Le volontarisme du Conseil ne suffit pas en outre en faire une juridiction .


La controverse est d'ailleurs gratuite . Sur le plan juridique, la solutio n
adopte, quelle qu'elle soit, n'entrane aucune consquence particulire . E n
revanche, il est vrai que pour l'image de l'institution, il est sans doute prfrable qu'elle trouve place parmi les juridictions .

G . L'avenir du Conseil constitutionne l


Le Conseil a pris dans nos institutions une place sans commune mesure ave c
celle envisage par le constituant . Cela la satisfaction gnrale, exceptio n
faite des protestations invitables de ceux, droite comme gauche, dont le s
initiatives lgislatives sont un jour condamnes par lui comme contraires l a
Constitution . Ce large consensus suscite rgulirement des propositions tendant lui confrer de nouvelles comptences ou ouvrir son contrle .
Pourtant il faut bien formuler quelques rserves :
Le Conseil est comptent pour imposer le respect de la Constitution a u
seul Parlement ; il n'est pas le gardien de la Constitution, en particulier il n e
peut contrler les actes du prsident de la Rpublique . Il est vrai que pe u
nombreuses sont les dcisions prsidentielles pour lesquelles le contrle serai t
utile : refus de signer une ordonnance ou un dcret, refus de convoquer l e
Parlement en session extraordinaire . . . ; il n'empche que le dsquilibre s'aggrave entre un Parlement de plus en plus enserr dans des rgles poses pa r
le Conseil et un Prsident libre d'interprter sa guise la Constitution .
L'essentiel est ailleurs . Depuis vingt ans le Conseil a employ beaucou p
d'intelligence et d'nergie pour perfectionner son contrle ; c'est de lui-mm e
qu'il s'est hiss la place qu'il occupe aujourd'hui . Tout organe politique ten d
dvelopper sa fonction et accrotre par l son pouvoir ; dans le cas d u
Conseil, jusqu'o peut aller cette dynamique ?
La question ne met pas en cause l'utilit du Conseil elle est incontestable ni son impartialit elle est satisfaisante ni encore sa comptence
elle est convenable , elle concerne son intervention dans l'interprtation d e
la Constitution . Sa dmarche ne s'opre pas en suivant des rgles juridique s
prcises sur lesquelles un accord unanime se ferait . Ses apprciations sont largement subjectives, ses membres, en toute bonne foi, font prvaloir certain s
lments, arbitrent chacun selon son systme de valeurs entre les rgles et le s
intrts concilier, ils sont a priori favorables ou opposs aux effets des dispositions soumises leur examen . La composition du Conseil influe donc su r
ses dcisions, le sentiment se fait jour qu'avec d'autres juges la solution aurai t
135

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET LE CONTRLE DE CONSTITUTIONNALIT

pu tre diffrente . Quelques exemples simples et chiffrs, tirs de la jurisprudence, illustrent ce propos : le Conseil estime qu'au-del de 20 % de diffrence entre la population de deux circonscriptions par rapport la moyenn e
des circonscriptions, un dcoupage lectoral est inconstitutionnel ; u n
contrle policier effectu 40 kilomtres des frontires n'est pas conforme
la Constitution, il le serait 20 kilomtres ; une rtention administrative de di x
jours viole la Constitution alors qu'elle est rgulire jusqu' sept jours . Est-ce
bien au Conseil constitutionnel qu'il appartient de fixer ces limites, d'une
faon qu'il faut bien qualifier d'arbitraire? N'est-ce pas plutt aux lus de l a
nation sigeant au Parlement d'un pays dmocratique de le faire san s
contrle? Est-ce au Conseil de tracer 20 %, 20 kilomtres, sept jours, le seui l
de l'inconstitutionnalit, n'y a-t-il pas l plutt une apprciation discrtionnaire des reprsentants responsables devant le peuple? La limite entr e
le contrle de la constitutionnalit et celui de l'opportunit n'est-elle pa s
franchie? N'est-on pas en prsence d'une amorce de gouvernement de s
juges ?
D'autres exemples pourraient tre relevs ; tous amnent se demande r
si le Conseil va en rester l, s'il n'est pas invitablement pouss se forger d e
nouveaux instruments pour instituer un contrle toujours plus contraignant ,
imposant au lgislateur lu sa propre conception du sens de la Constitution ,
de ce qu'elle impose, de ce qu'elle interdit? Le Conseil deviendrait alors u n
constituant subsidiaire, soit qu'il dfinisse le contenu de la Constitution, soi t
qu'il assume un rle d'initiative obligeant le gouvernement et le Parlement
entreprendre des rvisions constitutionnelles .
Peut-tre une faon d'viter que le Conseil ne fasse trop aisment prvaloir une interprtation de la Constitution oppose celle des lus serait-ell e
d'exiger une majorit qualifie : six voix, voire sept, pour que l'inconstitutionnalit soit dclare? Lorsque, par exemple, il y a lors du vote au sein d u
Conseil un partage cinq voix contre quatre, c'est bien la preuve que l'hsitation est possible et la constitutionnalit trs dfendable . Est-il convenable d e
dsavouer les lus du peuple souverain une voix de majorit? Cette solutio n
demanderait, bien entendu, une rvision constitutionnelle .

12
La hirarchie des normes juridique s
Les dveloppements prcdents ont mis en prsence de rgles juridiques, d e
normes, dictes ou contrles par les diffrentes institutions tudies . Ces
normes commandent des situations, tablissent des procdures, accordent de s
droits et imposent des devoirs . On ne peut concevoir qu'elles s'appliquen t
dans le dsordre ; il est ncessaire que des relations s'tablissent entre elles .
Aussi certaines sont-elles dotes d'une autorit plus grande que d'autres, qu i
leur sont donc subordonnes . Leur ensemble forme le systme juridique . C e
systme est organis autour d'un classement des normes selon leur degr
d'autorit : il existe une hirarchie des normes, qu'il faut essayer maintenan t
de prciser, en exposant paralllement les contrles qui assurent la cohsio n
du systme et garantissent le respect de l'tat de droit . Faute d'organes d e
contrle, la hirarchie resterait thorique .
On retrouvera ici, pour les synthtiser, beaucoup de donnes dj tudies . On sera alors trs schmatique, se rservant de s'appesantir sur les
aspects non encore rencontrs . On partira des normes les plus leves c e
sont les moins nombreuses et les plus abstraites pour dcrire ensuite le s
chelons intermdiaires et la base de la hirarchie . Pour finir, on traitera d u
dlicat problme de l'insertion, dans la structure pyramidale ainsi trace, de s
normes internationales, europennes en particulier.

1 . Les normes supra-lgislatives nationales


A. La primaut de la Constitutio n
Le systme juridique franais est subordonn en totalit la Constitution :
elle est l'acte dont la force juridique est la plus grande, la norme suprme . Le

136

12'7

LA HIRARCHIE DES NORMES JURIDIQUE S

LA HIRARCHIE DES NORMES JURIDIQUES

sanctionnant les violations de la Constitution par abstention . Les textes sur le s


droits de l'homme, le Prambule de 1946 en particulier, prvoient parfois de s
interventions positives de l'tat (cration de services publics sociaux, protection sociale, par exemple) qui supposent une intervention du lgislateur . Le s
particuliers ne disposent d'aucun moyen pour le forcer agir .

principe n'est pas rcent : il date de la Rvolution franaise et de nos premires Constitutions . Mais l'poque, faisant preuve d'un illogisme certain ,
d'une part on la rendait particulirement rigide faon de la protger contr e
des rvisions abusives et, d'autre part, on rejetait avec force toute forme d e
contrle de la constitutionnalit faon de lui refuser une protection contr e
le lgislateur. En particulier, il n'a jamais t admis que le juge puisse carte r
dans un litige l'application d'une loi qu'il considrerait comme contraire l a
Constitution (contrle par voie d'exception, v. p . 128) . En consquence, l a
suprmatie de la Constitution tait toute thorique .
Depuis 1958, avec la cration du Conseil constitutionnel, le principe est
devenu ralit, et l'action du Conseil a largi, on l'a vu (v . p . 129), bien au-del
de la Constitution au sens formel, le bloc de constitutionnalit . Tout en
haut de la hirarchie, on trouve ses cts, sur le mme plan, la Dclaratio n
des droits de l'homme de 1789, les droits et liberts contenus dans le Prambule de la Constitution de 1946, ainsi que les principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique . cet largissement, qui tmoigne a u
demeurant du souci de protger le mieux possible les droits civils et politique s
des citoyens, on peut voir deux inconvnients :
Les droits ne sont pas toujours noncs dans les mmes termes en 178 9
et en 1946 ainsi le droit de proprit : absolu en 1789, en 1946 il peut fair e
l'objet de limitations . D'o des occasions de conflits en 1982, par exemple,
propos de la nationalisation d'entreprises proprits prives . Faut-il, pour les
rgler, tablir une hirarchie entre ces textes, voire reconnatre une supra constitutionnalit ?
Incertitude fcheuse : il n'existe aucune liste des principes fondamentaux. Est principe fondamental ce que le Conseil constitutionnel dclare
tel . N'est-ce pas reconnatre celui-ci un pouvoir insolite, ressemblant fort
un pouvoir constituant? Le Conseil a compris le caractre contestable du rl e
qu'il tait amen jouer et semble avoir renonc dcouvrir de nouvea u
principes fondamentaux .

B . La garantie de la primaut de la Constitution

LA GARANTIE CONTRE LE GOUVERNEMENT ET LES ADMINISTRATIONS

;tr

Il peut arriver que des dcisions rglementaires ou administratives individuelles violent directement la Constitution . Les citoyens peuvent alors forme r
devant la juridiction administrative un recours pour excs de pouvoir . II s'agi t
d'une procdure simple et efficace dont l'tude relve du droit administratif .
Mais il pourra se produire que la violation de la Constitution soit simple ment indirecte, les actes administratifs critiqus tant intervenus en application d'une loi dont l'inconstitutionnalit, bien que relle, n'a pas t sanctionne : cette loi s'applique, elle est dfinitive ; aprs sa promulgation, l e
Conseil constitutionnel ne peut tre appel la contrler. Le juge administra tif n'a pas alors le pouvoir de mettre en cause la constitutionnalit de la loi
c'est la thorie de la loi cran et, en consquence, les dcisions adminis tratives inconstitutionnelles ne seront pas annules . La cration d'un contrl e
de la loi par voie d'exception c'est--dire dclench par la personne qui o n
veut appliquer la loi, pour la faire carter dans ce litige prcis supprimerai t
cette lacune de notre systme de protection de la Constitution (v . p . 128) .
LA GARANTIE CONTRE LES PARTICULIERS

Les particuliers eux-mmes peuvent ne pas respecter la Constitution gnra lement en portant atteinte des droits constitutionnellement protgs . Le
juge judiciaire, agissant en sa qualit de gardien de la libert individuelle
(article 66) pourra, en se fondant sur la Constitution, sanctionner ces atteintes .

2. Les normes lgislatives

LA GARANTIE CONTRE LE LGISLATEU R

Elle passe par le Conseil constitutionnel et le contrle de constitutionnalit .


On n'y reviendra pas ici . Cependant, il faut souligner que le droit franais n e
connat pas de procdure pour contraindre le lgislateur agir, c'est--dire

La loi se situe, dans la hirarchie des normes de droit interne, au premie r


niveau aprs la Constitution . Sa protection doit tre assure pour que soit respecte la lgalit .
1 139

LA HIRARCHIE DES NORMES JURIDIQUES

LA HIRARCHIE DES NORMES JURIDIQUE S

A. Les diffrents actes valeur lgislativ e


Toutes les lois sont soumises la Constitution, mais toutes n'ont pas la mm e
autorit : une hirarchie s'tablit entre elles ; en outre, toutes les normes
valeur lgislative ne prennent pas ncessairement la forme d'une loi .
La loi organique (v. p . 110) . Le Conseil constitutionnel impose au lgislateu r
ordinaire le respect des lois organiques . Ces dernires forment un chelo n
intermdiaire entre la Constitution et la loi ordinaire . Leur supriorit pa r
rapport la loi ordinaire est justifie par leur procdure d'laboration, spciale et relativement contraignante .
La loi rfrendaire. La loi rfrendaire se situe sur le mme plan que la lo i
ordinaire . Le Conseil constitutionnel a confirm, en 1990, cette assimilatio n
contestable on aurait en effet trs bien pu concevoir que la loi vote directement par le peuple l'emporte sur celle approuve par ses reprsentants .
Aussi le Parlement peut-il abroger ou modifier sans conditions particulire s
une loi adopte par rfrendum (sauf en matire constitutionnelle car cel a
reviendrait rviser la Constitution en dehors des procdures prvues) .
Les lois de finances (budget), d'habilitation, de ratification d'u n
trait . De leur ct, ces lois, mme si parfois elles sont labores suivant un e
procdure spciale, sont traites comme des lois ordinaires . Il en est de mm e
des ordonnances aprs leur ratification explicite par le Parlement .

B. Le respect du

principe de lgalit

PAR LE GOUVERNEMENT ET LES ADMINISTRATION S

Pour faire respecter la loi par le gouvernement, ou l'administration, les particuliers, comme les personnes morales, peuvent utiliser le recours pour excs
de pouvoir. Et si le dlai, relativement bref (deux mois), au cours duquel il es t
ouvert, est expir, ils disposent d'une exception d'illgalit pour s'opposer
l'application qui leur serait faite de l'acte administratif illgal .
PAR LES PERSONNES PRIVE S

Elles aussi peuvent, dans leur comportement personnel, ne pas respecter l a


lgalit : le droit met la disposition de ceux qui seraient lss les moyens d e
rappeler les personnes fautives au respect de la loi . Les litiges entre personnes
prives relvent de la juridiction judiciaire .

3 . Les normes infra-lgislatives

Les principes gnraux du droit . Enfin, le juge administratif consacr e


l'existence de principes gnraux du droit, rgles non crites valeur lgislative, dont le respect s'impose au pouvoir rglementaire alors que le lgislateur peut y droger comme n'importe quelle loi (ils n'ont donc pas valeu r
constitutionnelle comme les principes fondamentaux reconnus par les lois d e
la Rpublique) . Parmi ces principes, on peut citer le principe de non-rtroactivit des rglements en matire non rpressive .

Les normes infra-lgislatives sont d'origine trs diverses et leur nombre est illimit . Les personnes prives laborant des actes de socit, rdigeant des sta tuts d'association, passant des contrats . . . crent ainsi des normes dans le respect des normes suprieures dans la hirarchie s'imposant leurs auteurs e t
parfois mme aux tiers (exemples : heures d'ouverture d'un muse priv, fixation du prix des places dans un cinma) . Le contrle de la rgularit de leu r
application appartient aux juges judiciaires . II ne sera pas question d'elles ici ;
les cours de droit priv leur sont consacrs .
De leur ct, les autorits administratives prennent des mesures rglementaires, porte gnrale, qui doivent tre en conformit avec la loi et l a
Constitution, et sur la base desquelles seront prises des dcisions individuelles
dont les intresss peuvent contester la rgularit par les voies de droit habituelles : recours pour excs de pouvoir et exception d'illgalit (v. ci-dessus) .

Pour tre complet, il faut rappeler que les dispositions matriellement


rglementaires contenues dans une loi ne peuvent tre modifies ou abroges que par une loi, sauf recours aux procdures de l'article 37, alina 2
(v. p . 103) .

Si l'on fait l'inventaire des mesures rglementaires, on rencontre :


les ordonnances, du moment o elles sont prises jusqu' leur ratification explicite . Comme on le sait, si la ratification est implicite, leur nature est
mixte : elles ne peuvent tre modifies que par une loi (et sont donc au-des -

Les mesures prises dans le domaine lgislatif par le prsident de l a


Rpublique sur la base de l'article 16 . Ont valeur lgislative, quoiqu e
n'tant pas formellement des lois, les dcisions prises dans le domaine lgislatif par le prsident de la Rpublique en application de l'article 16 .

140 1

1141

LA HIRARCHIE DES NORMES JURIDIQUES

LA HIRARCHIE DES NORMES JURIDIQUES

sus des rglements), mais elles sont susceptibles de recours pour excs de pou voir comme les actes administratifs (v . p . 80) ;
les mesures de nature rglementaire prises par le prsident de la Rpublique en application de l'article 16 ;
les dcrets dlibrs en Conseil des ministres et signs par le Prsident ;
les dcrets pris par le Prsident en dehors du Conseil des ministres ;
les dcrets du Premier ministre ;
les arrts interministriels ;
les arrts des ministres ;
les arrts des autres autorits administratives (prfets, maires, recteurs, etc .) .
L encore, une classification s'opre entre ces actes : ainsi, les dcrets que

prend le Premier ministre dans l'exercice de son pouvoir rglementaire autonome ne sont pas, en principe, soumis la loi, l'inverse des dcrets pris pou r
l'excution des lois . On n'entrera pas ici dans les dtails, si ce n'est pour indiquer qu'en rgle gnrale la hirarchie des normes correspond la hirarchie
des organes auteurs de ces normes : les arrts ministriels, par exemple, n e
peuvent droger aux dcrets .

4 . Les normes internationales et europenne s


Les normes applicables sur le territoire franais ne sont pas toutes d'origin e
nationale . Le dveloppement des relations entre tats, l'dification de l'Europe entranent l'tablissement, le plus souvent sous une forme conventionnelle c'est--dire avec l'accord des tats de rgles juridiques contraignante s
pour les pouvoirs publics comme pour les personnes prives . Comment s'ins rent-elles dans le systme juridique? La complexit du problme est aggrav e
par la diversit des normes en cause : les traits internationaux et les accord s
en forme simplifie d'une part, et, d'autre part, les rgles poses de faon uni latrale par les institutions europennes : rglements, directives, dcisions, qu i
forment le droit communautaire driv (par opposition au droit communautaire originaire que constituent les traits fondateurs des Communauts) ,
obligatoire pour les tats membres de l'Union europenne, et qui, par u n
mouvement continu, dterminent des aspects toujours plus nombreux de l a
vie quotidienne . quel niveau de la hirarchie des normes se situent-elles? L a
solution de principe est claire et vaut aussi bien pour les traits que pour l e
142

droit communautaire driv, mais sa mise en oeuvre soulve de nombreuse s


difficults .

A. Le principe
La Constitution de 1958 s'inscrit dans la ligne de sa devancire de 1946 e n
posant le principe de la soumission du droit interne au droit internationa l
conventionnel : Les traits ou accords rgulirement ratifis ou approuvs
ont, ds leur publication, une autorit suprieure celle des lois, sous rserve,
pour chaque accord ou trait, de son application par l'autre partie (article 55 de la Constitution) .
Trois conditions sont mises par l'article 55 l'application du trait ou d e
l'accord sur le territoire national :
leur ratification ou leur approbation rgulire . L'article 53 impose l'autorisation du Parlement avant que soient ratifis ou approuvs certains trait s
ou accords (traits de paix, traits de commerce, traits ou accords relatifs
l'organisation internationale, engageant les finances de l'tat, modifiant de s
dispositions de nature lgislative c'est--dire portant sur des matires qu e
l'article 34 rserve la loi , relatifs l'tat des personnes, comportant cession, change ou adjonction de territoire) . Tous les engagements internationaux n'ont donc pas tre soumis au Parlement en particulier, le droit communautaire driv lui chappe puisqu'il ne s'agit pas de traits ;
leur publication au Journal officiel ;
la rciprocit dans leur application .
Lorsque ces conditions sont remplies, le trait a une autorit suprieure
celle de la loi D . L'nonciation de cette rgle ne suffit pas, cependant, l e
situer dans la hirarchie des normes .
Pour les actes manant des organes de la CEE, leur publication au Journa l
officiel des Communauts suffit les intgrer dans l'ordre juridique franais .
Mais, ici aussi, il faut se demander quel niveau .

B. La place des normes internationale s


dans la hirarchie des normes
Trois questions se posent : comment situer le trait par rapport la Constitution? Comment assurer la suprmatie du trait sur la loi? Quelle est la plac e
des normes communautaires?
1143

LA HIRARCHIE DES NORMES JURIDIQUES

LA HIRARCHIE DES NORMES JURIDIQUE S

LES RAPPORTS DU TRAIT AVEC LA CONSTITUTIO N

Reconnatre que le trait est suprieur la loi laisse entier le problme de s a


place par rapport la Constitution : suprieure, gale, infrieure ?
L'existence d'une procdure (article 54 de la Constitution) permettant d e
faire vrifier par le Conseil constitutionnel la conformit d'un trait l a
Constitution n'apporte pas d'lment de solution dcisif . Un trait contraire
la Constitution n'est pas annul ; il est en quelque sorte gel puisqu'il ne peu t
tre ratifi qu'aprs rvision de la Constitution . On peut cependant e n
dduire que le trait n'est pas au-dessus de la Constitution, et mme, dans l a
mesure o celle-ci continue s'appliquer puisque la rvision n'est pas automatique il faut admettre que le trait constitue un chelon intermdiaire
entre la Constitution et la loi.
De toute faon, le problme est rest jusqu' prsent thorique . Mais i l
prsente un intrt crucial et ne pourra rester indfiniment sans solutio n
concrte en ce qui concerne les rglements et directives communautaires ,
qui produisent des effets en France sans exigence de ratification : que faire s i
l'une de ces normes viole la Constitution ?
LA SOUMISSION DE LA LOI AU TRAIT

Comment peut-on assurer le respect par le lgislateur de la supriorit d u


trait ?
Tout recours direct contre la loi devant le Conseil constitutionnel es t
exclu . Le Conseil, par une dcision du 15 fvrier 1975, a estim qu'il n'tai t
pas comptent pour contrler la conformit d'une loi avec un trait, ses attributions se limitant au contrle de constitutionnalit.
Le problme peut se poser devant un tribunal de faon indirecte dan s
un litige auquel une loi et un trait donnent des solutions diffrentes . S'il y a
contradiction entre la loi et le trait, laquelle de ces normes doit prvaloir ?
Lorsque le trait est postrieur la loi, il n'est plus contest depui s
longtemps que le premier doit l'emporter . Les juges appliquent sans hsitation l'article 55 (v. p. 143), car ils estiment que la ratification du trait a insr
ce dernier dans l'ordre juridique franais et a donc eu pour effet d'abroger l a
lgislation antrieure contraire .
Lorsque c'est la loi qui est postrieure au trait, la situation est plu s
dlicate et a donn lieu de vives controverses . En effet, dans ce cas le jug e
est invit non pas appliquer une loi, mais la censurer, dsavouer le lgislateur, dclarer que ce dernier s'est tromp en ne tenant pas compte d u
trait . Le juge peut-il contrler ainsi le Parlement sans violer la sparation des
144 1

pouvoirs? Au surplus, que devient la souverainet de l'tat si le Parlement ,


expression de ce pouvoir souverain, est li par les traits? Aprs bien des hsi tations, les deux Cours suprmes dans l'ordre judiciaire et dans l'ordre administratif la Cour de cassation et le Conseil d'tat ont fini par admettre l a
suprmatie, dans ce cas aussi, du trait sur la loi : en 1975 pour la Cour de cas sation (24 mai 1975, Socit des Cafs Jacques Vabre) et, aprs une rsistance
plus longue, en 1989 pour le Conseil d'tat par le clbre arrt Nicolo
(20 octobre 1989) . Le principe de supriorit du trait sur la loi est donc main tenant bien tabli en droit franais .
LA PLACE DES NORMES COMMUNAUTAIRE S

Les rglements communautaires ont la mme valeur que les traits internationaux et sont directement applicables sur le territoire franais ds leu r
publication ; le Conseil d'tat annule les mesures prises par l'administratio n
sur le fondement d'une loi qui leur serait contraire (CE, 24 septembre 1990 ,
eoisdet, Rec. p . 250) . Ils se situent donc au-dessus de la loi . Quant aux directives et dcisions, leur mise en application en France suppose des mesure s
d'excution la charge des autorits franaises : elles ne sont pas en gnral directement applicables . La nature juridique de ces mesures d'excutio n
variera selon les cas : elle sera soit lgislative, soit rglementaire .
Depuis 1992, le Parlement exerce un contrle pralable sur les actes com munautaires . En effet, alors que les directives manant de Bruxelles doivent
tre introduites dans le droit franais, par la loi si elles concernent un e
matire lgislative, les rglements sont, eux, directement applicables e n
France sans que le lgislateur intervienne ; le Parlement est dessaisi . Il l'est
d'autant plus que c'est le gouvernement qui ngocie avec les institution s
europennes en dehors de toute participation des chambres .
En face de cette situation, la rvision constitutionnelle de 1992 (article 88-4) a prvu que le gouvernement doit soumettre aux assembles les pro positions d'actes communautaires comportant des dispositions de natur e
lgislative . On redonne ainsi au Parlement une place dans la procdure . La
rvision du 25 janvier 1999 a encore tendu le droit de regard du Parlemen t
puisque le gouvernement peut lui communiquer tout projet, acte ou document manant de l'Union europenne .
Concrtement, dans le premier cas, ds que le Conseil de l'Union est sais i
d'une proposition, le gouvernement, aprs avoir obtenu du Conseil d'tat u n
avis confirmant la nature lgislative de l'acte, en informe le Parlement . Le
dossier est instruit dans chaque chambre par la Dlgation pour l'Union europenne (v. p . 117), laquelle peut proposer le dpt d'une proposition de rso 1145

LA HIRARCHIE DES NORMES JURIDIQUES

lution, faisant connatre son point de vue sur l'acte communautaire, qui ser a
examine par la commission comptente au fond . Celle-ci pourra : soit la rejeter ; soit l'adopter elle-mme (ce qui est tout fait extraordinaire en droi t
parlementaire) ; soit la transmettre pour tre dbattue l'assemble e n
sance plnire .

13

Plusieurs observations :
Ce contrle a priori c'est--dire avant l'adoption dfinitive du text e
par le Conseil de l'Union fait l'objet d'une rsolution , c'est--dire d'u n
voeu qui laisse le gouvernement libre d'en tenir compte ou non, dans se s
ngociations Bruxelles . Par principe, le Parlement ne peut donner d'instructions au gouvernement .
Cette procdure renforce, certes, l'association du Parlement l'laboration des normes europennes, mais les rsolutions n'ont pas de force juridique et constituent seulement un moyen de pression politique sur le gouvernement .
La procdure est longue, alors que l'instruction du dossier se poursuit
Bruxelles . Le Parlement n'est pas toujours en session, il peut y avoir urgence ;
c'est pourquoi la rsolution peut tre adopte en commission . Il existe auss i
depuis 1994 une possibilit de rserve d'examen parlementaire permet tant de faire suspendre pour un mois Bruxelles, la demande du gouvernement, l'examen du texte, afin de donner un dlai de rflexion supplmentaire
nos assembles.
Dans la pratique, les parlementaires usent assez peu du pouvoir d e
contrle a priori dont ils disposent . Pendant la me lgislature (1997-2002),
l'Assemble nationale, les commissions ont adopt 34 rsolutions et seule ment 8 ont t approuves par l'Assemble elle-mme en sance publique .
Cela s'explique par le fait que les parlementaires sont conscients de ce qu e
leurs rsolutions n'ont pas de caractre impratif ; aussi, ils laissent le gouvernement libre de ngocier Bruxelles des rgles qui seront peut-tre contraire s
la lgislation franaise .
Par ailleurs, le Parlement a du mal transcrire dans les lois franaises le s
directives europennes ; la France prend beaucoup de retard dans ce domain e
et peut tre condamne de ce fait par la Cour de justice des Communaut s
europennes (Cour de Luxembourg) . Aussi les assembles sont-elles conduite s
dlguer leur pouvoir au gouvernement, qui oprera la transcription pa r
voie d'ordonnances de l'article 38 (cf. loi du 3 janvier 2001) .

Les autres organe s


constitutionnel s

146 1

La Constitution de 1958 voque aussi le Conseil d'tat et la Cour des comptes,


leur donnant une existence constitutionnelle . Si on souhaitait un jour supprimer l'un d'eux ide qui, dit-on, aurait travers l'esprit du gnral de Gaull e
en 1962 aprs une dcision du Conseil d'tat qui avait provoqu sa colre i l
faudrait rviser la Constitution .
Surtout, la Constitution cre quatre autres institutions, qui parfoi s
conseillent, dcident ou jugent .

1 . Le Conseil conomique et social


Le Conseil conomique et social a pour anctre le Conseil national conomique, cr par un dcret de 1925, auquel la Constitution de 1946 devait donner une reconnaissance constitutionnelle . II s'agit d'un organe consultatif
dans les domaines conomique et social, qui n'est pas une assemble parlementaire . Un titre de la Constitution, le titre XI, lui est consacr .
COMPOSITIO N

Le Conseil est compos de 230 membres dsigns pour cinq ans par le gouvernement et par les diffrentes catgories professionnelles .
Parle gouvernement : il s'agit, en particulier, de 40 personnalits qualifies dans les domaines conomique, social, culturel ou scientifique . Leur dsi gnation se fait, l'occasion, en fonction de critres o la comptence n' a
147

LES AUTRES ORGANES CONSTITUTIONNEL S

LES AUTRES ORGANES CONSTITUTIONNEL S

gure de place : amis politiques en panne de mandat lectoral, artistes d e


varits ou leur veuve . . .
Par les diffrentes catgories professionnelles : salaris, reprsentant s
des entreprises publiques, prives et des professions librales, organisation s
mutualistes, associations familiales . . . Le gouvernement choisit les organisations qui seront reprsentes et fixe le nombre de leurs siges, ce qui ne v a
pas sans conflits. Les salaris et les agriculteurs apparaissent favoriss .
ORGANISATIO N
Le Conseil est divis en neuf sections . Leurs nombre et spcialit ont t fix s
par dcret . Ces sections peuvent tre compltes par des personnalits extrieures nommes par le gouvernement . Les sections jouent un rle d'instruction, les avis sont ensuite rendus en assemble gnrale. Le Conseil lit so n
prsident et tablit son rglement qui doit tre approuv par dcret .

des magistrats la plus haute institution judiciaire, c'est--dire la Cour d e


cassation, sigeant, toutes chambres runies, en Conseil suprieur de l a
magistrature . Puis elle a essay d'associer les magistrats aux procdures d e
nomination .
La IVe Rpublique est alle plus loin en donnant une existence constitutionnelle un Conseil suprieur de la magistrature . Ses membres taient lu s
par l'Assemble nationale (6) ou par les magistrats (4) ou dsigns par le pr sident de la Rpublique (2) . Le Conseil tait dot de larges pouvoirs d'administration sur les magistrats et les tribunaux . Mais la prsence majoritaire des
membres lus par l'Assemble nationale ou dsigns par le prsident de l a
Rpublique devait donner l'institution une fcheuse coloration politique .
La Constitution de 1958 a repris le principe d'un Conseil suprieur de l a
magistrature . Mais celui-ci marquait un net retour en arrire par rapport
son devancier, tant en ce qui concerne la procdure de dsignation de se s
membres que l'tendue de ses pouvoirs . La rvision constitutionnelle de juillet
1993 a corrig un certain nombre d'imperfections .

ATTRIBUTION S
Le Conseil ne prend pas de dcisions ; ses attributions sont consultatives et ses
avis s'adressent au seul gouvernement . La saisine est, selon les cas, obligatoire
ou facultative :
le Conseil est obligatoirement consult sur tout plan ou tout proje t
de loi de programme caractre conomique ou social ;
il peut tre saisi par le gouvernement d'un projet ou d'une propositio n
de loi, d'un projet d'ordonnance ou de dcret ;
il peut se saisir lui-mme pour conseiller le gouvernement sur tout e
rforme qui lui parat utile dans son domaine .
L'activit du Conseil est faible. II sige deux jours de suite deux fois pa r
mois et rend une vingtaine d'avis tous les ans .

2. Le Conseil suprieur de la magistrature


Comment assurer l'indpendance de la justice, la soustraire l'influence d u
pouvoir politique, lui donner un minimum d'autonomie organique? Depuis l a
Rvolution et pendant tout le xlx e sicle, la soumission de la magistrature a u
pouvoir excutif a t une tradition bien tablie . La Ill e Rpublique s'est efforce plusieurs reprises de ragir . Elle a d'abord confi, en 1883, la disciplin e
148

COMPOSITIO N
Le Conseil suprieur de la magistrature comprend deux formations, l'un e
comptente pour les magistrats du sige (ceux qui jugent), l'autre pour le s
magistrats du parquet (qui invitent les premiers dcider dans tel sens) .
Pour les magistrats du sige, les 10 membres du Conseil, sont outre l e
prsident de la Rpublique (qui est son prsident) et le ministre de la Justic e
(qui peut le suppler sa prsidence) 5 magistrats du sige, un magistrat d u
parquet, un conseiller d'tat et trois personnalits (ni parlementaires, n i
juges) dsignes chacune respectivement par le prsident de la Rpublique, l e
prsident de l'Assemble et le prsident du Snat . Les magistrats sont lus pa r
leurs collgues . La dure des mandats est de quatre ans .
Pour les magistrats du parquet, la seule diffrence est l'inversion d e
proportions : 5 magistrats du parquet et 1 du sige .
ATTRIBUTION S
Le Conseil est plus troitement associ aujourd'hui qu'avant 1993 aux dcisions concernant la carrire des magistrats .
La formation comptente du Conseil intervient tout d'abord pour la nomination des magistrats :
Pour les magistrats du sige, il fait des propositions pour les nominations la Cour de cassation et pour les postes de premier prsident de Cou r
1 149


LES AUTRES ORGANES CONSTITUTIONNELS

LES AUTRES ORGANES CONSTITUTIONNEL S

d'appel et de prsident de tribunal de grande instance ; son avis conforme est


ncessaire pour les autres nominations (mais ce n'est plus lui qui propose ) ;
en dfinitive, aucune nomination au sige n'est possible sans son accord .
Pour les magistrats du parquet, le Conseil donne un avis c'est l l'in novation leur gard qui ne lie pas le gouvernement, et il n'est pas consult
sur les postes les plus importants, qui sont attribus en Conseil des ministres .

A . La Haute

La Haute Cour est compose de 24 juges titulaires et de 12 juges supplants .


Les juges sont lus parts gales en leur sein par l'Assemble nationale et l e
Snat ; ils dsignent leur prsident et deux vice-prsidents .
Dans la pratique, il est parfois difficile de constituer la Haute Cour, du fai t
de la mauvaise volont des parlementaires dsigner leurs reprsentants .
Ainsi, en 1989-1990, l'Assemble nationale a procd trois tours de scruti n
sans rsultat . Comportement condamnable dans la mesure o il permet d e
retarder le jugement d'amis politiques, voire de le rendre impossible, jusqu'
ce qu'intervienne une loi d'amnistie dont ils bnficieront .

Ce statut est, semble-t-il, en sursis . Une rvision a en effet t approuve par le s


chambres la fin de 1998 ; elle n'a toujours pas t soumise au Congrs. Divis e n
deux sections, le Conseil serait compos d'une majorit de personnes sans lien avec l a
magistrature et verrait ses pouvoirs renforcs l'gard du parquet (v . p . 27) .

ATTRIBUTIO N

La Haute Cour juge le prsident de la Rpublique pour haute trahiso n


(v. p . 53) . La notion est trs floue, ce qui n'est pas sans danger .
1

La tradition franaise est favorable la cration d'une institution spcial e


charge d'exercer la justice politique, c'est--dire de juger les infractions qu i
seraient commises par le prsident de la Rpublique et les ministres . On consi dre qu'il n'est pas sr, en effet, que les juges ordinaires aient la srnit e t
l'indpendance ncessaires pour statuer, il serait prfrable, pour eux comm e
pour les accuss, de les laisser trangers ce genre d'affaires . Au surplus, n'y
aurait-il pas quelque chose de choquant au regard de la sparation des
pouvoirs confier des juges, relevant du pouvoir judiciaire, la sanctio n
d'actes accomplis par des autorits excutives ?
Le principe a t repris dans la Constitution de 1958, mais la rvisio n
constitutionnelle de 1993 a dissoci le rgime des poursuites contre le Prsident, qui continuent relever de la Haute Cour, de celui des poursuites contr e
les ministres, qui sont maintenant de la comptence d'une Cour de justice d e
la Rpublique .
150

de justic e

COMPOSITION

Le Conseil intervient aussi en matire disciplinaire :


Sous la prsidence du Premier prsident de la Cour de cassation, la formation propre aux magistrats du sige joue le rle d'un conseil de disciplin e
l'gard de ces derniers .
Sous la prsidence du procureur gnral de la Cour de cassation, la formation propre aux magistrats du parquet donne son avis sur les sanctions disciplinaires concernant ceux-ci .

3. La Haute Cour de justice


et la Cour de justice de la Rpubliqu e

Cour

FONCTIONNEMEN T

La Haute Cour est saisie par un vote mis par chacune des Chambres au scru tin public et la majorit absolue de leurs membres .
L'instruction est confie une commission d'instruction compose d e
membres de la Cour de cassation (magistrats du sige) dsigns par so n
bureau . Le procureur gnral de la Cour de cassation est en mme temps procureur gnral de la Haute Cour . La commission dcide du non-lieu ou du ren voi la Haute Cour.
Les juges se prononcent ensuite la majorit absolue . Leur dcision es t
insusceptible de recours . Ils sont libres de la dtermination de la peine .
Aucun prsident de la Rpublique n'a jamais t dfr pour trahiso n
devant la Haute Cour.

B . La Cour de justice de la Rpubliqu e


Cre par la rvision de 1993, elle concerne les ministres, qui relevaient aupa ravant de la Haute Cour (v. p . 74) .
1 ici

LES AUTRES ORGANES CONSTITUTIONNEL S

Conclusion

COMPOSITIO N
Les quinze juges de la Cour de justice sont :
6 dputs et 6 snateurs, lus en son sein par chaque assemble apr s
chaque renouvellement total ou partiel ;
3 magistrats du sige de la Cour de cassation, dont l'un assure la prsidence de la Cour de justice .

Sur la nature du

systme politique franai s

Composition mixte donc, avec une forte prdominance des parlementaires.


ATTRIBUTION
La Cour est comptente pour connatre des crimes et dlits commis par u n
membre du gouvernement dans l'exercice de ses fonctions .
FONCTIONNEMENT

La Cour peut tre saisie :


soit l'initiative d'une personne physique (c'est l l'innovation essentielle) ; la plainte est alors adresse une commission des requtes qui l a
transmet, si elle l'estime srieuse, au procureur gnral de la Cour de cassation, lequel pourra saisir la Cour de justice ; il existe donc un double filtre
contre les poursuites abusives ;
soit l'initiative du procureur gnral de la Cour de cassation lui mme, d'office (c'est--dire sans plainte d'un particulier) mais aprs avoi r
obtenu un avis conforme de la Commission des requtes .
Cette nouvelle institution marque un progrs en ce sens que les particuliers peuvent maintenant saisir la Cour. Mais, en 1999, l'affaire du sang conta min, premier dossier sur lequel elle se soit prononce, a montr les faiblesse s
du systme : les victimes ne peuvent se porter partie civile, elles n'ont don c
pas accs au dossier et ne peuvent se faire reprsenter par des avocats n i
obtenir d'indemnit (il leur faudra aller pour cela devant les tribunaux ordinaires) ; si d'autres personnes sont impliques (conseillers des ministres), elle s
relvent aussi des tribunaux ordinaires . Enfin, la procdure est longue e t
risque de soulever les passions, retirant toute srnit aux juges . Ne serait-i l
pas prfrable de confier l'affaire une formation spciale de la Cour de cas sation ?
Ces rgles de responsabilit, et particulirement la responsabilit du prsident de l a
Rpublique, risquent d'tre bouleverses, en fonction des suites donnes aux propositions de la commission Avril (v. p . 53) .
1S7I

Le systme constitutionnel de la Ve Rpublique rompt avec la tradition rpublicaine franaise des rgimes domins par leurs assembles . Et la pratique a
renforc, combien, ce que la Constitution de 1958 contenait en germe : o n
souhaitait un excutif puissant dans un tat fort ; en priode de fait majoritaire, un excutif dominateur s'est mis en place sans que l'tat ait toujours t
aussi fort qu'on l'avait souhait .
La transformation progressive de nos institutions a t dcrite dans le s
pages prcdentes . II reste s'interroger sur la nature du rgime franais, s e
demander comment le classer par rapport aux systmes trangers .
Si l'on se rfre la classification traditionnelle des rgimes politiques, i l
apparat d'vidence que la V e Rpublique n'entre pas dans la catgorie de s
rgimes d'assemble ; en revanche, on peut hsiter lui reconnatre un carac tre parlementaire ou un caractre prsidentiel . En ralit, elle emprunte
l'un et l'autre : au premier, le bicphalisme de l'excutif, la collaboration d u
gouvernement et du Parlement, la responsabilit politique de l'excuti f
devant le lgislatif, la dissolution le schma initial est sans conteste d'allur e
parlementaire ; au second se rattachent la prminence frquente du Prsident, son lection au suffrage universel direct, ses pouvoirs propres, sa domination sur le cabinet (hors cohabitation), la quasi-absence de responsabilit
de celui-ci devant l'Assemble nationale ; il arrive mme mais ne sort-on pa s
alors du rgime prsidentiel? qu' certaines priodes, le Prsident cras e
de tout son poids le systme et qu'on ait pu parler (F . Mitterrand) de cou p
d'tat permanent ou, de faon moins polmique, de pouvoir personnel .
En ralit, le dbat est sans issue : la ve Rpublique est la fois parlementaire c'est mme son caractre dominant et prsidentielle . C'est pour quoi on a propos de la rattacher au prsidentialisme, au sein duquel elle voisinerait avec nombre d'tats africains ce qui n'est pas dshonorant mais fai t
douter de la pertinence du classement : la France reste un rgime dmocratique, ce qui n'est que rarement le cas des tats prsidentialistes africains o u
de constituer autour d'elle la catgorie des rgimes semi-prsidentiels o
15 3

LES AUTRES ORGANES CONSTITUTIONNEL S

entreraient aussi la Finlande, l'Autriche, l'Islande, etc ., ce qui n'est que l a


simple constatation d'une srie de situations intermdiaires entre rgime s
parlementaires et rgimes prsidentiels, partir de laquelle aucune thorisation n'est vraiment convaincante . Au reste, ces efforts de thorisation, pou r
estimables qu'ils soient, n'en apparaissent pas moins singulirement vains . L a
classification des rgimes politiques, tout le monde en convient, n'a d'intr t
que pdagogique . Les archtypes sont rares et souvent contests en mm e
temps que, de l'un l'autre, les frontires sont franchies insensiblement . A u
surplus, est-il beaucoup de situations o l'on se soit rfr la nature suppose du rgime afin de trancher une difficult dans le sens impos par celle-ci ?
L'exercice est donc gratuit.
Dans le cas franais, il est compliqu par le bouleversement de l'quilibr e
des forces en prsence au gr des variations de la majorit parlementaire . L e
pouvoir rel passe des mains du Prsident celles du Premier ministre et peut tre un jour, renouant avec la pratique des Rpubliques prcdentes, celle s
de la majorit de l'Assemble nationale . Les cohabitations l'ont montr ave c
clat qui ont ramen le Prsident tout-puissant de la veille au rle finale ment limit des facults d'empcher lui fix par la Constitution .
Aussi, en dfinitive, s'il faut attribuer une tiquette au systme de l a
Ve Rpublique, la meilleure serait peut-tre celle de la monarchie rpublicaine . Les Franais confient leur Prsident une monarchie lective tempo raire . Ils lui remettent pour cinq ans la charge de dfendre les intrts vitau x
permanents de la nation, en l'invitant se dfaire de ses attaches partisane s
antrieures pour tre incontest dans ses arbitrages et ses dcisions . Ils son t
tout disposs en outre le voir dpasser ces attributions prestigieuses, mai s
somme toute troites, pour indiquer le chemin et prendre la barre lui-mme ,
et pas seulement aux temps de crise a-t-on assez soulign le got de no s
prsidents pour la mtaphore maritime . L'arbitre devient alors guide . Mai s
rien ne dit que les lecteurs veulent lui voir jouer ce rle et que, malgr le s
ajustements institutionnels de 2000-2001 et les rsultats des lections de 2002 ,
ils lui donneront toujours lors des lgislatives la majorit dont il a besoin pou r
le remplir. Le rgime serait alors purement parlementaire .

154

Conseils
bibliographiques

SUR LES RGIMES ANTRIEURS A 1958

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tome IV : mise jour des trois volumes,

On se rfrera aussi avec profit aux tudes e t


rubriques spcialises de :
- les Cahiers du Conseil constitutionnel ,
Dalloz (depuis 1997) ,
- la Revue du droit public et de la science
politique,
- Pouvoirs, revue franaise d'tudes poli tiques et constitutionnelles (depuis 1977),
- la Revue franaise de droit constitutionne l
(depuis 1990) ;

2002 .
Pouvoirs, N' 13 et 105, Le Conseil constitutionnel, 1991 et 2003 .
Rousseau (Dominique), Droit du contentieux constitutionnel, Montchrestien ,
6e d ., 2001 .
Roussillon (Henri), Le Conseil constitutionnel, Dalloz, 4 e d ., 2000 .
Turpin (Dominique), Le Conseil constitutionnel. Son rle, sa jurisprudence, Hachette,
coll . "Les Fondamentaux", 2 e d ., 2000 .

156

Index
alphabtique

SUR LES INSTITUTIONS DANS LEUR ENSEMBLE

ainsi qu'au Code constitutionnel de Thierry


Renoux et Michel de Villiers, Litec, 1994, ave c
mises jour.

Nota :
les numros renvoient
aux pages.

Algrie, 10-11, 19, 40, 84 .


alternance, 43, 87.
amendement, 108-109 .
Amsterdam, 27, 60, 126 .
arbitrage :
- du Prsident, 56 .
- du Premier ministre, 82 .
Armes, 62, 82 .

Bayeux (discours de), 14-15 .


bicamralisme, 8, 15, 89-93 .
bipolarisation, 30, 42-43 .
bloc de constitutionnalit ,
129-130 .
bureau des Assembles, 97 .
cabinet, 75, 77-88 .
campagne lectorale, 38, 48 .
chef des Armes, 62 .
cohabitation, 29-32, 69, 86-

88.

collectivits territoriales, 35,


40, 93 .
Comit consultatif constitutionnel, 17 .
commission mixte paritaire
(CMP), 109 .
commissions parlementaires :
- lgislatives, 106-107 .
- d'enqute, 115-117 .
Communaut franaise, 33 -

34 .
confrence des Prsidents,
97-98 .
1

Congrs, 22 .
Conseil constitutionnel, 26,
28, 36, 47, 49, 60, 83, 103104, 121, 136, 138-139 .
Conseil des ministres, 64, 75 ,
78 .
Conseil conomique et social, 147-148 .
conseils interministriels ,
76 .
Conseil suprieur de la magistrature, 27, 66, 148-

150.
contreseing, 52, 57, 61, 81 ,
82 .
Cour de justice de la Rpublique, 28, 74, 152 .
cumul des mandats, 16, 73,
94.
dcentralisation, 35 .
dclaration de politiqu e
gnrale, 113 .
dfense nationale, 61-62 ,
79, 82 .
dlgation lgislative, 80 -

81 .
dlgations parlementaires,
117 .
dissolution, 8, 51, 58, 88 .
domaine rserv, 84-85 .
droit de grce, 66 .
dyarchie, 30, 78, 88 .
erreur manifeste, 132 .
tat de droit, 35-37 .
tat de sige, 79 .
Europe, 34, 41, 120, 145 ,
146 .
1

15 7

fait majoritaire, 29-30, 42 ,


85-87 .
fonction prsidentielle, 56-

57.

gouvernement des juges ,


135-136 .
groupes parlementaires, 98 .

Haute Cour de justice, 53,


151 .
haute trahison, 53, 151 .
hirarchie des normes, 137 145 .
immunits parlementaires,
95-96 .
incompatibilits, 73, 94-95,
124 .
inligibilits, 90 .
intrim, 51 .
investiture, 71 .
irrecevabilit, 103, 107 .

justice, 56, 65, 66, 148-150 .


liberts publiques, 13, 26,
36, 129-131, 138 .
loi, 101-112 .
loi de financement de la scurit sociale, 111 .
loi de finances, 111, 140.
loi d'habilitation, 80 .
loi exprimentale, 112 .
loi organique, 110, 140 .

Maastricht (trait de), 27 ,


41, 120, 145.
message (droit de), 57 .

INDEX ALPHABTIQU E

ministres, 70-71, 72-74, 81 .


motion de censure, 118-120 .

navette, 22, 109 .


normes de rfrence, 129 .
nouvelle dlibration de l a
loi, 63 .
ordonnance, 64-65, 79-81 ,
111 .
ordre du jour :
- du Conseil des ministres, 75, 88 .
- du Parlement, 100, 107 .
- des sessions extraordinaires, 98.

parlementaires : 105 .
- lection, 90-92, 124.
- statut, 94-96 .
partis politiques, 41-44 .
politique trangre, 62, 120.
pouvoir judiciaire, 56, 65,
148 .
pouvoir rglementaire, 6465, 83, 141-142 .
pouvoirs de crise, 59-60, 79,
124, 140 .
Prambule :
- de la Constitution de
1946, 129-130.
- de la Constitution de
1958, 129 .

Premier ministre, 57, 64, 67 69, 81-88, 105 .


prsidence des Assembles ,
97 .
prsident de la Rpublique ,
26, 28, 45-66, 121, 122 ,
127 .
principes valeur constitutionnelle, 129 .
promulgation de la loi, 63 .
Quatrime Rpublique, 8 11, 42, 59 .
question de confiance, 117 118 .

questions parlementaires,
114-115 .
question pralable, 107 .
quinquennat, 26, 50-51 .
rationalisation du parlementarisme, 16 .
rfrendum, 18-19, 38-41 ,
54, 59, 124, 140 .
rglement des Assembles,
125 .
relations extrieures, 61-62 .
renvoi en commission, 107 .
reprsentation proportion nelle, 92 .
rserves d'interprtation ,
133 .
rsolutions, 96, 146 .

158

responsabilit politique : 53 54, 69, 72, 79, 93 ;


- du Prsident, 52-54 .
- du gouvernement, 117120 .

rvision de la Constitution,
13-14, 16, 21-28 .
Snat, 22, 26, 35, 40, 91-93,
109 .
septennat, 50 .
sessions parlementaires, 27,
63, 98-99.
sondages lectoraux, 48.
souverainet, 34 .
stabilit gouvernementale,
9.
supplant parlementaire,
27, 73, 90 .
traits internationaux, 126 ,
142-146 .
Union europenne, v. Europe.
vacance, 51 .
veto, 63.
vote bloqu, 108 .
vote personnel, 100 .