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MINISTRIO PBLICO DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS


Gabinete do Procurador-Geral

PARECER
Processo n:
Relator:
Natureza:
Procedncia:
Exerccio:
Responsvel:

977590/2015
Conselheiro Wanderley vila
Balano Geral do Estado
Governo do Estado de Minas Gerais
2015
Fernando Damata Pimentel
RELATRIO
1.

Balano Geral do Estado de Minas Gerais, relativo ao exerccio financeiro

de 2015, encaminhado ao Tribunal de Contas em cumprimento s determinaes da CR/88.


2.

A Unidade Tcnica (CFAMGE) realizou o estudo inicial dos autos s fls.

09/575 (Relatrio sobre a Macrogesto e Contas do Governo do Estado de Minas Gerais).


3.

Citados para se defenderem (fl. 577), os Srs. Fernando Damata Pimentel e

Dany Andrey Secco, Governador do Estado e Controlador Geral do Estado, respectivamente,


apresentaram a manifestao de fls. 584/730.
4.

s fls. 732/799, foi acostado o reexame tcnico.

5.

Posteriormente, solicitei o retorno dos autos Coordenadoria de

Fiscalizao e Avaliao da Macrogesto Governamental do Estado para a elucidao de alguns


apontamentos constantes nas contas de governo (fls. 802/804-v).
6.

O pedido restou indeferido pelo Relator, pelos fundamentos constantes

no despacho de fls. 805/806.


7.

Retornam os autos ao Ministrio Pblico de Contas.

FUNDAMENTAO
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8.

A anlise da prestao de contas apresentada pelo Governo do Estado de

Minas Gerais, relativa ao exerccio de 2015, ter por base os pontos mais relevantes identificados
no relatrio elaborado pela Unidade Tcnica do Tribunal de Contas e na defesa apresentada pelo
gestor responsvel.
CAPTULO 2 ANLISE ECONMICA
9.

No Captulo 2 do relatrio tcnico, foram realizadas diversas

consideraes sobre o aspecto geral da economia do Estado de Minas Gerais, bem como suas
importaes e exportaes, as quais corroboro integralmente. No foi apontada qualquer
irregularidade relevante, nem mesmo qualquer ressalva que obste a emisso de parecer prvio
pela aprovao das contas referentes ao exerccio de 2015, quanto a este ponto.
CAPTULO

PLANEJAMENTO

GOVERNAMENTAL

ORAMENTO
10.

Nos termos do Regimento Interno do Tribunal de Contas, o

acompanhamento da gesto estadual, visando subsidiar a emisso do parecer prvio sobre as


contas do governo, deve compreender o controle e a avaliao da execuo do oramento
segundo os instrumentos de planejamento governamental (1 do artigo 231).
11.

Dessa forma, no captulo 3 foram analisados os principais instrumentos de

planejamento e oramento utilizados pelo Estado de Minas Gerais, exceo da LOA Lei
Oramentria Anual, que ser objeto de estudo no captulo 4 deste parecer, tal como realizado no
relatrio tcnico: PMDI Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado; PPAG Plano
Plurianual de Ao Governamental; Responsabilidade Social do Estado; e LDO Lei de
Diretrizes Oramentrias.

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12.

A seguir, passo ao exame dos apontamentos de maior relevncia

elaborados pela equipe tcnica do Tribunal de Contas em seu relatrio.


3.1 Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado PMDI
13.

A Lei n 20.008/2012 atualizou o PMDI vigente no Estado de Minas

Gerais, revisando toda a estratgia de desenvolvimento do Estado para os prximos 20 anos


(2011-2030), adotando o modelo transversal de Estado, o qual incorpora a gesto da cidadania
como um de seus principais fundamentos.
14.

Nesse tpico, a Unidade Tcnica apenas destacou que, a partir de 2015, o

novo Governo no vem publicando as apuraes dos indicadores finalsticos, que tm por
objetivo a medio do desempenho das aes governamentais, a exemplo aqueles fixados no
PMDI (fl. 46):
Constatou-se a ausncia de mtricas que possibilitem aferir o desempenho finalstico das aes
governamentais, em todos os mbitos de sua atuao, a exemplo dos indicadores do PMDI e
respectivos valores de referncia e metas tentativas -, cujas apuraes vinham sendo publicadas
anualmente pelo Governo, em cadernos especficos, desde 2009, e deixaram de ser, a partir de
2015, em grande prejuzo ao princpio da transparncia e aos controles interno, externo e social.

15.

A esse respeito, a SEPLAG manifestou-se fl. 612:

(...) informamos que encaminhamos a esta Corte, no dia 26/02/2016, atravs do OF.GAB.SEC.N
83, as apuraes atualizadas, at o ano de 2015, em resposta ao OF.21140/2015
GCWA/CFAMGE, de 9/12/2015.
(...)
Por fim, informamos que se encontra disponvel o Painel de Indicadores do Estado de Minas
Gerais, no site www.numeros.mg.gov.br. Ao acess-lo, possvel conhecer de forma dinmica
alguns indicadores do Estado organizados por tema, regio e demais variveis.

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16.

Em sede de reexame (fls. 734/735), a Unidade Tcnica verificou a

veracidade das informaes. De fato, foi encaminhado o referido ofcio ao Tribunal de Contas e,
em consulta quele endereo eletrnico, foi possvel constatar dados e informaes relevantes
sobre a situao econmica e social do Estado de Minas Gerais.
17.

Entretanto, constatou que os indicadores ali estabelecidos so insuficientes

para a avaliao do desempenho governamental em diversos aspectos da gesto administrativa.


Por exemplo, enquanto no Caderno de Indicadores divulgado pelo Governo em 2013 tinham 82
indicadores, atualmente foram disponibilizados pelo Governo apenas 28 deles.
18.

A meu ver, deve ser expedida recomendao ao Governo do Estado de

Minas Gerais para que, em observncia aos princpios da transparncia e do controle, incluam
mais indicadores, naquele endereo eletrnico, que possibilitem a verificao efetiva do
desempenho finalstico das aes governamentais.
3.2 Plano Plurianual de Ao Governamental PPAG
3.2.1

Participao Popular na reviso do PPAG

19.

O PPAG o instrumento pelo qual o Estado define qual ser o escopo de

sua atuao para um perodo de quatro anos, estipulando programas e aes de governo, com
suas respectivas metas fsicas e oramentrias, que sero executadas ao longo desse perodo.
20.

A Lei n 20.024/2012 instituiu o PPAG para o quadrinio 2012-2015, o

qual, por previso da prpria lei, deve ser revisado a cada ano para atualizao do plano de
integrao das novas demandas da sociedade. No exerccio de 2015, a reviso do PPAG ocorreu
por meio da Lei n 21.694, publicada em 09/04/2015, quando foram includos no instrumento 7
programas, sendo todos do tipo associado; excludos 23 programas, sendo 4 estruturadores, 18
associados e 1 especial; alterados 87 programas, com a incluso de 135 aes e a excluso de 88; e

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a transposio para outras UOs de 11 programas, em virtude da necessidade de reestruturao da


Administrao Pblica do Estado, a partir de 2015.
21.

Nesse contexto, a Unidade Tcnica identificou a baixa transparncia de

determinados programas, em razo da ausncia de justificativas nos processos de incluso e


excluso: Programa de Universalizao do Aceso a Servios de Telecomunicaes em Minas
Gerais Minas Comunica (173) e Programa 224 Apoio a Infraestrutura, Construo e
Dinamizao Econmica Municipal.
22.

O gestor no apresentou esclarecimentos sobre o apontamento.

23.

Dessa forma, considero prudente a expedio de recomendao ao

Governo do Estado de Minas Gerais para que realize melhorias na transparncia dos processos
de excluso e incluso de programas e aes, quando da reviso do PPAG, e na execuo dos
programas e aes includos.
24.

Destaco, ainda, que, em observncia s disposies contidas no artigo 2,

III, da Lei n 21.149/2014, houve a apresentao de emendas formuladas pelo Poder Legislativo
do Estado ao PPAG que, em sntese, constituram-se na incluso de 1 programa associado e de
24 aes em 16 programas j existentes; e a alterao de outras 80 aes de 45 programas,
visando a redistribuio regional de recursos e a mudana de nomes, de finalidade, de produto ou
de unidade de medida.
25.

Das 24 aes includas no PPAG/2015 pelo Poder Legislativo, 22 tiveram

origem na Comisso de Participao Popular da ALMG CPP.


26.

De acordo com a Unidade Tcnica, ao todo, as alteraes no PPAG/2015

tiveram previso de um impacto oramentrio anual de R$ 35,072 milhes, sendo executados R$


22,758 milhes (64,89% do planejado e 0,03% do Oramento Geral executado pelo Estado
maior valor dos ltimo 05 anos).

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27.

Entretanto, aps anlise individualizada de todas as aes do PPAG,

inclusive daquelas 36 j existentes, foi verificado que 26 delas no apresentaram execuo dos
crditos oramentrios previstos ou autorizados, dentre as quais 14 foram includas em 2015. Foi
identificada tambm a concentrao da execuo oramentria dos crditos no ltimo
quadrimestre de 2015 (97,42%), fato considerado estranho, haja vista que as aes sociais, em
regra, demandam recursos de maneira contnua ao longo do exerccio.
28.

Pois bem. Da mesma forma que em exerccios anteriores, no se verificou

em 2015 a eficcia das polticas de participao popular na execuo oramentria, haja vista a
perda de sua representatividade no oramento do Estado ao longo dos anos, em desacordo com
o que dispe o artigo 157, 5 da CE/89 e o artigo 8, 2 da Lei n 20.024/2012.
29.

Isso porque, apesar de as audincias pblicas serem efetivamente

realizadas, com o levantamento de demandas sociais pelo Poder Legislativo do Estado, ao final,
as polticas no so executadas. O mesmo ocorreu em 2015, como bem destacou a Unidade
Tcnica, fl. 42:
(...) foi substancial o acrscimo no valor aportado, contudo, a execuo oramentria se
concentrou no final do exerccio, alm das varias aes sem execuo.

30.

O Poder Executivo j foi advertido diversas vezes em pareceres prvios

emitidos anteriormente, para que sejam envidados esforos para a ampla participao popular e a
execuo das polticas por ela levantadas, em cumprimento ao dispositivo constitucional.
31.

Em sede de defesa, a SEPLAG ressaltou que as demandas advindas da

participao popular no seguem o rito convencional e, por isso, o cumprimento de todas as suas
etapas requer tempo e adaptao. Alm disso, informou que (fls. 735/736):
(...) Outro ponto que justifica a execuo concentrada ao final do ano refere-se especificidade
vivenciada durante o processo de elaborao da Lei Oramentria do exerccio de 2015. Com a
mudana dos parmetros macroeconmicos que embasaram as projees das receitas e despesas
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oramentrias previstas, se fez necessrio promover modificaes na proposta oramentria
encaminhada em setembro de 2014. Diante disso, todo o processo de abertura do exerccio de
2015 foi postergado para aps a publicao da Lei Oramentria Anual, Lei n 21.695, ocorrida em
9 de abril de 2015.

32.

Ao final, destacou que novos esforos sero implementados pelo Governo

do Estado para que ocorra a efetiva execuo das polticas pblicas oriundas da participao
popular.
33.

A meu ver, as justificativas no esclarecem os apontamentos. Primeiro,

porque so as mesmas j utilizadas desde a anlise das contas do exerccio de 2012. Segundo,
porque, de acordo com a Unidade Tcnica, possvel verificar a no priorizao da execuo das
polticas pblicas oriundas da CPP, por terem sido executadas apenas ao final do exerccio, em
dezembro de 2015 (fl. 736):
(...) registra-se que essa execuo se deu, em regra, em dezembro, ou seja, no encerramento do
exerccio, o que no mostra uma relao muito estreita com o atraso na abertura do Oramento;
mostra, ao contrrio, a no priorizao dessas aes na execuo do PPAG, especialmente em um
contexto de desacelerao econmica como ocorreu em 2015, o que corroborado no pargrafo
seguinte da presente defesa, onde foi informado que a execuo das demandas da CPP est
vinculada existncia de recursos suficientes para a sua manuteno.

34.

Apesar de o Relator das contas de 2014 no ter reiterado as

recomendaes expedidas em exerccios anteriores a esse respeito, tendo em vista a inteno do


atual Governo de ampliar os processos de participao popular na formulao de polticas
pblicas estaduais, consubstanciada na reunio da primeira sesso legislativa da ALMG, entendo
que devem ser integralmente mantidas na anlise das contas do exerccio de 2015 as seguintes
exigncias:
a)

Realizao de esforos para a efetiva execuo e realizao das polticas

pblicas oriundas da Comisso de Participao Popular;


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b)

Realizao de esforos para a intensificao da participao da sociedade

no planejamento governamental.
3.2.2

Responsabilidade Social no Estado

35.

Nos termos da Lei n 15.011/2004, a Responsabilidade Social no Estado

consiste na implementao de polticas pblicas, planos, programas, projetos e aes que visam
assegurar acesso da populao assistncia social, educao, servios de sade, emprego,
alimentao de qualidade, segurana pblica, habitao, saneamento, transporte e lazer, com
equidade de gnero, etnia, orientao sexual, idade e condio de deficincia.
36.

Essa mesma Lei alterou dispositivos da Lei n 14.172/2002 (pargrafo

nico do artigo 4), que instituiu o ndice Mineiro de Responsabilidade Social IMRS, para criar
mais uma obrigao ao Governo do Estado de apresentar, anualmente, programa emergencial
para o desenvolvimento dos municpios classificados nas cinqenta ltimas posies no relatrio
do ndice, que expressa o nvel de desenvolvimento de cada municpio mineiro nas dimenses de
educao, sade, segurana pblica, emprego e renda, gesto, habitao, infraestrutura e meio
ambiente, cultura, lazer e desporto.
37.

A fim de que a norma fosse cumprida, a partir de 2012, a LDO do Estado

de Minas Gerais passou a determinar que a proposta oramentria deveria ser acompanhada de
um demonstrativo evidenciando os programas e suas respectivas parcelas oramentrias
destinadas a aplicao naqueles municpios.
38.

No exerccio de 2013, apesar de se ter constatada a apresentao dos

demonstrativos nas respectivas LOAs, no ficou evidenciada a respectiva execuo oramentria


dessas parcelas. Em 2014, as informaes prestadas no Relatrio Institucional de Monitoramento
de todos os Programas e na LOA tambm foram insuficientes para comprovar a efetividade do
cumprimento do pargrafo nico do artigo 4 da Lei n 14.172/2002.

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39.

Em relao ao exerccio de 2015, a Unidade Tcnica constatou que os

recursos programados na LOA para esse fim totalizaram R$ 1,561 bilho em 143 programas,
tendo sido executados R$ 1,156 bilho em 106 deles (74,07% da previso). Contudo, tambm
foram verificadas inconsistncias nas informaes prestadas pelo Governo, j que no houve
execuo de 48 programas previstos na LOA, sendo que outros 11, que sequer possuram
previso na LOA, apresentaram realizao de despesas.
40.

Questionada sobre o assunto, a SEPLAG reconheceu as falhas constantes

na metodologia adotada para apurao das informaes e considerou necessrio o


aprimoramento da transparncia dos dados.
41.

Apesar disso, a Unidade Tcnica ainda destacou outras duas

recomendaes: (i) necessidade de que seja aprimorado o demonstrativo da programao da


LOA, em que tm sido contemplados todos os programas do PPAG que contenham recursos
previstos para os municpios classificados nas cinqenta ltimas posies no IMRS; e (ii)
necessidade de demonstrao de que os municpios contemplados so efetivamente os mais
necessitados.
42.

Da mesma forma, houve o descumprimento ao que dispe o 1 do artigo

8 da Lei n 15.011/2004. Isso porque mais uma vez no foram estabelecidas proposies, no
Balano Social, de medidas corretivas a serem incorporadas LDO para os casos nos quais no
tenham sido atingidas as metas fixadas nos Anexos Sociais da Lei.
43.

Esse descumprimento tambm j foi constatado nas contas do Governo

do Estado nos exerccios de 2010, 2012, 2013 e 2014, quando foram expedidas recomendaes
para que o dispositivo fosse alterado, de modo a viabilizar a sua efetiva aplicao.
44.

Segundo o relatrio tcnico, a SEPLAG se manifestou a esse respeito, no

Relatrio de Controle Interno, informando que (fl. 44):

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(...) em 2014, foram executados 89% dos valores previstos no conjunto dos programas sociais,
percentual esse considerado satisfatrio de acordo com a metodologia de desempenho adotada
pelo Governo, levandoa a considerar que no caberia a exigncia de apresentao de medidas
corretivas a serem implementadas no prximo exerccio. Entretanto, conforme consta do Balano
Social de 2014, a avaliao do desempenho individual das 499 aes contempladas nos programas
sociais naquele exerccio mostrou que apenas 51,30% delas apresentaram realizao fsica
satisfatria (entre 70% e 130% do planejado) e 26,45%, execuo financeira no mesmo intervalo;
21,04% no apresentaram execuo fsica e 16,23%, execuo financeira. Portanto, embora o
desempenho financeiro consolidado tenha sido satisfatrio, pontualmente, ele no o foi em vrias
aes, no se sustentando a afirmao de que no caberia a exigncia de apresentao das referidas
medidas corretivas para 2015, assim como para 2016, tendo em vista a ocorrncia das mesmas
apuraes tambm em 2015, conforme demonstrado a seguir.
No Balano Social de 2015 que, por fora do caput do art. 8 da Lei 15.011/04, deve integrar a
Prestao de Contas Anual do Governador, em anexo especfico e didtico, contendo a prestao
de contas dos resultados sociais alcanados no exerccio anterior, foi includo o resultado da
anlise da execuo financeira dos programas e aes sociais: global; por tipo de oramento; de
rede de desenvolvimento; de programa; de funo de Governo e por regio administrativa alm
da avaliao do desempenho consolidado fsico e financeiro das respectivas aes contempladas
nesses programas. Tambm foi juntado o demonstrativo analtico da execuo fsica e financeira
das mencionadas aes. Diferentemente dos anos anteriores, em que foram descritos os principais
resultados alcanados pelas polticas sociais no exerccio, por setor de Governo, neste Balano
Social eles no constaram, tendo sido informado que faro parte do Relatrio Anual de Avaliao,
quando sero intempestivas para efeito da presente anlise. Com isso, registrase piora na
qualidade desse documento.

45.

Ou seja, alm do descumprimento do 1 do artigo 8 da Lei n

15.011/2004, foi identificada piora na qualidade das informaes introduzidas no Balano Social,
haja vista a ausncia de descrio dos principais resultados sociais alcanados no exerccio, por
setor de Governo, e o baixo grau de satisfao no desempenho fsico e financeiro das aes
sociais, o que enseja a apresentao de esclarecimentos pelos respectivos gestores responsveis.
46.

Sobre os apontamentos, foram apresentados esclarecimentos s fls.

615/617. De acordo com a Unidade Tcnica, a SEPLAG (fls. 737/740):


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(...) Em relao ao cumprimento do pargrafo nico do art. 4 da Lei 14.172/02, informou que os
Relatrios Institucionais de Monitoramento de 2016 passaro a conter o demonstrativo dos
recursos previstos e executados, voltados ao desenvolvimento social dos municpios classificados
nas cinqenta ltimas posies do IMRS, por municpio, programa e ao, evidenciando o
desempenho da poltica frente ao planejamento. E que tambm iro adequar o demonstrativo da
programao da LOA 2017 de modo que a sua configurao seja similar quela adotada nos
Relatrios Institucionais de Monitoramento, para fins de comparao entre a programao e
execuo.
(...) Quanto ao 1 do art. 8 da Lei 15.011/04, a Seplag afirmou que a partir de sua leitura no
possvel apreender qualquer referncia a respeito da metodologia que deva ser adotada para a
apurao do atingimento ou no das metas constantes nos anexos sociais. Nesse sentido,
aplicada a esse caso a mesma metodologia de aferio de desempenho utilizada durante o
monitoramento, que considera o desempenho satisfatrio aquele que se encontra na faixa de 70 e
130% em relao meta programada.
(...) Quanto piora na qualidade do Balano Social, a Seplag informou que para o ano de 2016 ir
manter a lgica adotada nos anos anteriores, em que apresentava os principais resultados
alcanados pelas polticas sociais no exerccio, por setor de Governo.

47.

Considero os esclarecimentos insuficientes.

48.

Primeiro, porque no h como verificar o cumprimento das aes voltadas

observncia do pargrafo nico do artigo 4 da Lei n 14.172/02, por no ter sido


disponibilizado o Relatrio Institucional de Monitoramento do PPAG de 2016. Da mesma
forma, ocorre com a LOA de 2017, que ainda no houve sua votao e aprovao.
49.

Ou seja, embora o Estado de Minas Gerais sempre se disponha a observar

as recomendaes expedidas pelo Tribunal de Contas em exerccios seguintes, mais uma vez, no
houve o cumprimento.
50.

Segundo, de acordo com a Unidade Tcnica, os argumentos apresentados


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pela defesa quanto ao descumprimento do 1 do artigo 8 da Lei 15.011/04 no trazem fatos


novos aos autos. Isso porque a metodologia utilizada pelo Estado para a aferio do desempenho
das aes sociais vai de encontro ao entendimento tcnico, por avaliar as aes apenas
pontualmente, e no em seu contexto geral. Assim, o desempenho das aes pode ser
considerado satisfatrio apenas individualmente, mas no em diversas aes conjuntas.
51.

Terceiro, quanto piora na qualidade do Balano Social, a defesa

informou que ser adotada a mesma lgica j seguida em anos anteriores no exerccio de 2016. A
Unidade Tcnica se comprometeu ao acompanhamento dessa informao.
52.

Dessa forma, ratifico as recomendaes j expedidas ao Governo do

Estado de Minas Gerais em outros exerccios, inclusive nas contas de 2014, quanto
disponibilizao de informaes necessrias ao controle da eficcia das aes voltadas para o
desenvolvimento social dos municpios com pior desempenho no IMRS, no seguinte sentido:
a)

Necessidade de o Governo do Estado de Minas Gerais se posicionar

conclusivamente quanto ao tema concernente disponibilizao de informaes


necessrias ao controle da eficcia das aes voltadas para o desenvolvimento
social dos 50 municpios com pior desempenho no IMRS;
b)

Necessidade de adoo de efetiva soluo quanto ao cumprimento ou

alterao da determinao prevista no 1 do artigo 8 da Lei 15.011/04.


3.3 LDO Lei de Diretrizes Oramentrias
53.

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil define a Lei de

Diretrizes Oramentrias como a lei oramentria cuja funo precpua reside no estabelecimento
de metas e prioridades da Administrao Pblica, pelo perodo de um ano, concretizando as
diretrizes enumeradas no Plano Plurianual. Nos termos do art. 165, 2, da CR/88, a LDO
orienta a elaborao da Lei Oramentria Anual, dispe sobre as alteraes na legislao tributria
e estabelece a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.

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54.

Juntamente previso constitucional, a LDO recebe regramento da Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF) LC n 101/2000 em seu artigo 4.


55.

No Estado de Minas Gerais, a LDO de 2015 est consubstanciada na Lei

Estadual n 21.447, de 1/08/2014, que ser a seguir analisada, de acordo com os apontamentos
mais importantes trazidos no relatrio elaborado pela Unidade Tcnica.
3.3.1

Audincias Pblicas Regionais

56.

Assim como na LDO de 2014, a Unidade Tcnica verifica a inobservncia

ao art. 155, 5 , da Constituio do Estado de Minas Gerais, na LDO de 2015. O dispositivo


prescreve a necessidade de a LDO fixar percentual igual ou superior a 1% da receita corrente
ordinria do Estado, a ser includo na LOA, para o atendimento das propostas priorizadas nas
audincias pblicas regionais.
57.

O descumprimento da exigncia constitucional j fora objeto de

recomendao no parecer prvio das contas do governador relativo a exerccios anteriores (desde
2005, como aponta o relatrio tcnico).
58.

A omisso inviabiliza o acompanhamento dos gastos com publicidade,

cujo limite tem como parmetro o percentual das despesas relativo s propostas priorizadas nas
audincias pblicas, nos termos do art. 158, 2, da Constituio Mineira.
59.

O comando do art. 155, 5, da CE/89 visa incentivar a realizao de

audincias pblicas, em prestgio democracia participativa, o que torna seu cumprimento ainda
mais desejvel.

5 A Lei de Diretrizes Oramentrias fixar percentual no inferior a um por cento da receita oramentria corrente ordinria do Estado,
destinado ao atendimento das propostas priorizadas nas audincias pblicas regionais, a ser includo na Lei Oramentria Anual e executado, com
o respectivo pagamento, at o final do exerccio financeiro correspondente, sob pena de responsabilidade, nos termos do inciso VI do art. 91.
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60.

Sobre o apontamento, a SEPLAG informou que o Decreto n

46.774/2015 instituiu os Fruns Regionais de Governo, que foram realizados em 37 encontros e


contaram com a participao de 17.923 pessoas. Apesar da informao, o Governo do Estado
no se manifestou quanto fixao do percentual igual ou superior a 1%, conforme determina o
art. 155, 5, da Constituio do Estado de Minas Gerais.
61.

Dessa forma, reitero o posicionamento j exarado por este Ministrio

Pblico de Contas no parecer do exerccio anterior de que, enquanto estiver em vigor a atual
norma consubstanciada no art. 155, 5, da CE/89, o Estado de Minas Gerais lhe deve
observncia, razo pela qual deve ser expedida recomendao ao Chefe do Poder Executivo para
que, ao encaminhar Assemblia Legislativa de Minas Gerais o projeto de LDO dos prximos
exerccios, faa constar percentual no inferior a 1% da receita oramentria corrente ordinria
do Estado, destinado ao atendimento das propostas eventualmente priorizadas nas audincias
pblicas regionais.
62.

Considerando a instituio de Fruns Regionais, por meio do Decreto n

46.774/2015, ratifico tambm o posicionamento tcnico e entendo que deve ser expedida
recomendao ao Governo do Estado no sentido de que seja elaborado um mecanismo de
acompanhamento das propostas originadas dos respectivos Fruns, do volume de recursos
envolvidos e da avaliao destas.
CAPTULO 4 EXECUO DA LOA
63.

A Lei Oramentria Anual (LOA) , entre as leis oramentrias, a dotada

de mais concretude, por ter como ncleo a previso da receita e a fixao da despesa. A disciplina
constitucional da matria se concentra, basicamente, no art. 165, III, e em seus 5, 6, 7 e 8,
complementada pelo art. 5, da LRF.
64.

No Estado de Minas Gerais, para o exerccio de 2015, foi editada a Lei

Estadual n 21.695, de 09 de abril de 2015, cujo oramento previsto foi deficitrio em R$ 7,273
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bilhes, com receita estimada em R$ 81,383 bilhes e despesa fixada em R$ 88,656 bilhes,
includas as operaes intraoramentrias.
65.

Em virtude da necessidade de observncia do equilbrio oramentrio-

financeiro proposto pela Constituio Federal e pela Lei de Responsabilidade Fiscal, chama
ateno a edio pelo Estado de Minas Gerais de LOA com projeo de dficit oramentrio
para o exerccio de 2015.
66.

Questionada a esse respeito, a SEPLAG esclareceu que foram realizadas

diversas aes voltadas preveno do desequilbrio da execuo oramentria de 2015,


sobretudo a partir da reestruturao das instncias de governana, nas esferas da coordenao do
planejamento e da gesto do Governo do Estado. Nesse sentido, foram expedidas diversas
normas pela Cmara de Oramento e Finanas COF destacadas pela Secretaria em sua
manifestao.
67.

Apesar das justificativas, a Unidade Tcnica verificou na execuo

oramentria de 2015 um expressivo dficit de R$ 8,964 bilhes, que ser objeto de apreciao a
seguir, juntamente com outros apontamentos realizados pela CFAMGE a respeito da LOA.
4.1 Execuo Oramentria da Despesa Global, de acordo com o PMDI e
o PPAG
68.

Analisando a execuo oramentria global apresentada na LOA sob os

aspectos trazidos nas redes de desenvolvimento integrado do PMDI, nos programas do PPAG,
por categoria de ao, e nos programas estruturadores, a Unidade Tcnica identificou o seguinte:
a)

Expressiva reduo de 41,40% na execuo oramentria global do

Oramento de Investimentos, em relao a 2014, verificada em todas as categorias


de aes deste oramento, alm do descompasso na execuo oramentria das
atividades-fim, que superou em 99,03% o planejamento da LOA em 2015;
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b)

Expressivo recuo de 19,86% no valor executado nas redes de

Desenvolvimento em 2015, em relao a 2014, com maiores perdas nas Redes de


Cidades, Desenvolvimento Econmico, Desenvolvimento Rural, e Infraestrutura
e Identidade Mineira, que constitui reflexo da acentuada reduo no quantitativo
dos programas estruturadores e associados, assim como dos recursos a eles
alocados;
c)

Elevao significativa na participao dos Programas Especiais no

Oramento Geral executado pelo Estado, passando de 65,21% em 2014 para


73,77% em 2015, impactada especialmente pelos aumentos nos gastos com
pessoal ativo e encargos sociais, com contemplao financeira do RPPS,
proventos de inativos civis e pensionistas, e amortizao, juros e encargos das
dvidas contratuais internas;
d)

Elevao de 9,77% dos dispndios com as atividades-meio do Oramento

Fiscal, tambm impactado pela elevao dos gastos com pessoal ativo e encargos
sociais, sendo apurada de outra parte a reduo dos projetos daquele oramento,
fortemente verificada nos programas estruturadores;
e)

Apropriao de expressivo montante de despesas de pessoal e encargos

sociais no Programa Especial 701 Apoio Administrao Pblica, relativas a


programas diversos, as quais, se devidamente apropriadas nestes, viabilizariam
maior transparncia aos custos envolvidos em cada ao e programa
governamentais;
f)

Ineficcia na execuo oramentria de boa parte dos programas

estruturadores, em relao ao planejamento da LOA 2015, em que pese a sua


importncia estratgica no quadro de programas governamentais, havendo
tambm aqueles cujos valores reduziram expressivamente, em relao ao exerccio
de 2014;
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g)

Expressiva reduo de 32,09% dos gastos com investimentos nos

programas estruturadores, em relao a 2014.


69.

Sobre os apontamentos, de acordo com a Unidade Tcnica, a SEPLAG

informou que (fl. 68):


(...) a mudana de Governo, ocorrida em 2015, provocou a reviso do plano de atuao, com a
redefinio de metas e prioridades, impactando diretamente a execuo dos programas
Estruturadores, alm da concluso dos objetivos de alguns e da perda do carter estratgico de
outros.
Sobre a queda dos investimentos, especialmente nos Estruturadores, a Seplag informou ter
ocorrido a migrao dos recursos para acobertar despesas de manuteno. Informou, ainda, que o
expressivo aumento da participao dos Programas Especiais justificouse basicamente pelo
aumento das despesas de pessoal, servios da dvida e complementao para pagamento de
inativos, e que a elevao das AtividadesMeio do Oramento Fiscal foi impactada pelo
incremento no valor das despesas com pessoal ativo e encargos sociais.
Por fim, alegou que a reduo dos Projetos do OF est associada reduo das operaes de
crdito contratuais, sendo necessrio honrar compromissos j assumidos e equilibrar as contas
pblicas antes de dar incio a novos processos de contratao com organismos financeiros
nacionais e internacionais e incrementar o dispndio com investimentos.

70.

Ou seja, as ocorrncias apontadas tiveram por fundamento a migrao dos

recursos para o pagamento de despesas com manuteno e a reduo das operaes de crditos
contratuais.
71.

No houve manifestao do Governo sobre os vcios indicados.

72.

Considerando a importncia do teor dos apontamentos efetuados pela

Unidade Tcnica, ratifico o posicionamento e entendo que devem ser expedidas recomendaes
ao Governo do Estado de Minas Gerais sobre as falhas identificadas na execuo oramentria
global.

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4.2 Oramento Fiscal


4.2.1 Crditos Adicionais
73.

Segundo a definio dada pelo art. 40 da Lei n 4.320/64, crditos

adicionais so autorizaes de despesas no computadas no oramento ou dotadas de forma


insuficiente. Possuem regramento nos arts. 40 a 46 daquela lei e apresentam-se em trs
modalidades: suplementares, especiais e extraordinrios.
74.

Os primeiros so destinados ao reforo da dotao oramentria, quando

no curso da execuo se constata que a previso seria insuficiente para realizar todas as despesas
necessrias. De outro modo, os crditos especiais e extraordinrios se relacionam autorizao
de despesas no computadas originalmente no oramento. Os dois ltimos se diferenciam quanto
natureza da despesa, pois os especiais podem atender quaisquer delas, enquanto os
extraordinrios so empregados exclusivamente para despesas urgentes e imprevisveis, em caso
de guerra, comoo interna ou calamidade pblica.
75.

Segundo o relatrio tcnico, em 2015, no foram abertos crditos especiais

ou extraordinrios. J a abertura de crdito suplementar ocorreu por meio da expedio de 177


decretos estaduais, incrementando ao Oramento Fiscal um total lquido de R$ 7,236 bilhes,
com recursos oriundos do excesso de arrecadao da nova fonte criada pelo Estado sob o
nmero 81 Depsitos Judiciais (Lei n 21.720/2015). Ao final do exerccio de 2015, teve-se
uma dotao total autorizada de R$ 95,892 bilhes, o que representa um aumento de 8,16% da
receita inicialmente prevista na LOA.
4.2.1.1 Crditos Adicionais Suplementares
- Poder Executivo
76.

A LOA referente ao exerccio de 2015, ao estimar as receitas e fixar as

despesas do Oramento Fiscal do Estado de Minas Gerais, autorizou o Poder Executivo a


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suplementar os crditos inicialmente previstos at o limite de 10% (dez por cento) da despesa
fixada no Oramento Fiscal do Estado, nos termos do caput de seu art. 8.
77.

Em consulta ao SIAFI, a Unidade Tcnica verificou que as

suplementaes abertas a favor do executivo observaram devidamente o limite previsto na LOA,


no valor total de R$ 2,732 milhes, representando 3,08% do crdito inicial fixado.
78.

Entretanto, no pargrafo nico desse mesmo artigo, tal como ocorreu em

exerccios anteriores, a LOA desonerou desse limite as seguintes despesas:


(...) Pargrafo nico. No oneram o limite estabelecido no caput:
I as suplementaes de dotaes referentes a pessoal e encargos sociais;
II as suplementaes com recursos vinculados, quando se referirem a remanejamento ou
utilizarem como fonte o excesso de arrecadao e o saldo financeiro desses recursos;
III as suplementaes com recursos diretamente arrecadados, quando se referirem a
remanejamento ou utilizarem como fonte o excesso de arrecadao e o supervit financeiro desses
recursos;
IV as suplementaes de dotaes referentes ao pagamento da dvida pblica, de precatrios e
de sentenas judicirias, bem como os crditos conta da dotao Reserva de Contingncia e
aqueles destinados contrapartida a convnios, acordos e ajustes;
V as suplementaes de dotaes com recursos constitucionalmente vinculados aos municpios;
VI as alteraes da modalidade da despesa e do identificador de procedncia e uso de que trata o
art. 17 da Lei n 21.447, de 2014.

79.

Em relao s suplementaes amparadas nesse dispositivo, em 2015, o

Poder Executivo realizou a abertura do total de R$ 10,641 bilhes, representando 12% do crdito
inicial fixado na LOA 2015.
80.

A esse respeito, desde 2010 a Unidade Tcnica alerta que, ao excluir esses

gastos do limite fixado para abertura dos crditos suplementares, so ofendidos o art. 167, VII, da
CR/88, o art. 161, VII, da Constituio de Minas Gerais e o art. 5, III, 4, da LRF, alm dos
princpios oramentrios.
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81.

O critrio legal para apurao do limite j fora objeto de discusso na

anlise de contas anteriores, alegando a SEPLAG que as despesas seriam de carter obrigatrio, o
que justificaria maior grau de autonomia no seu gerenciamento. Na sesso de julgamento do
exerccio de 2014, foi expedida recomendao alertando-se para a impropriedade das excluses,
conforme o excerto:
(...) recomendo, ao Executivo, que, ao elaborar Projeto de Lei Oramentria Anual, observe os
comandos do 8 do art. 165 e dos incisos III, VI e VII do art. 167, ambos da Constituio da
Repblica; do 4 do art. 5 da Lei Complementar n 101, de 4/5/2000; do art. 7 da Lei n 4.320,
de 17/3/1964, e demais normas legais pertinentes matria. Isso se faz necessrio para que no se
deixe de fixar outros parmetros que balizem, de forma clara e precisa, a autorizao para a
abertura de crditos adicionais, a exemplo do formato adotado na LOA da Unio, a fim de evitar
que disposies iguais s dos pargrafos nicos dos artigos 8 e 10 da LOA, de 2014, continuem a
se repetir. (...)
Outrossim, dever a Assembleia Legislativa, ao votar Projeto de Lei Oramentria Anual,
atentar para as vedaes constitucionais e legais acerca da autorizao de crditos, sendo
imprescindvel, por fora das sobreditas normas, que o ato de concesso de crditos adicionais,
ainda que especificados por natureza da despesa, expresse o correspondente valor a ser adicionado
ou o limite percentual mximo sobre a receita orada.
Determino que tais recomendaes sejam contempladas no Projeto de Lei Oramentria para o
exerccio financeiro de 2017, tendo em vista o tempo exguo entre a deliberao deste Tribunal
sobre as contas e a data fixada constitucionalmente para encaminhamento da proposta
oramentria do exerccio financeiro de 2016 ao Poder Legislativo.

82.

Enfatizo que inexiste qualquer dispositivo normativo a afastar a rigidez

oramentria nessas hipteses, pelo que no subsiste o argumento da SEPLAG de excluir as


despesas de carter obrigatrio. Nos presentes autos, de acordo com a Unidade Tcnica, a
Secretaria informou o seguinte (fl. 74):
(...) a determinao do Conselheiro Relator foi cumprida por meio de emenda do Poder
Legislativo ao Projeto de Lei Oramentria para o exerccio de 2016, estabelecendo percentual
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nico para a abertura de crditos suplementares. O mesmo relatrio ainda informa que a Emenda
694 ao PL 2938/15 aprovou limite de suplementao de 40% para o Oramento Fiscal, tendo sido
confirmada essa informao, por esta equipe, na LOA de 2016.

83.

De qualquer forma, a irregularidade permanece para esse exerccio de

2015. Assim, considero irregular a excluso de despesas do cmputo do limite de autorizao da


suplementao, por caracterizar abertura ilimitada de crditos adicionais, em desacordo com os
preceitos (art. 167, VII, da CR/88) e os princpios constitucionais.
84.

Isso porque a recomendao aqui exposta vem desde exerccios anteriores

a 2014, no sendo novidade no julgamento das contas daquele processo.


85.

No resta dvida de que a tcnica de excluir certas despesas do cmputo

do percentual autorizado no se revela a mais apropriada, na medida em que frustra a


transparncia da atuao financeira do Estado, dificultando, assim, o controle social e externo.
86.

A meu ver, o posicionamento atualmente adotado pelo Tribunal de

Contas, neste ponto, merece ser revisto, a fim de que se concretize um controle eficiente da
abertura de crditos suplementares, dentro dos parmetros e limites previstos na lei oramentria
anual.
- Poder Legislativo
87.

Para a Assemblia Legislativa do Estado e seu Fundo de Apoio

Habitacional FUNDHAB, a LOA autorizou a abertura de crditos suplementares at o limite


de 10% dos seus crditos. As suplementaes abertas a favor do Legislativo, no total de R$
73,062 milhes, observaram devidamente o limite fixado na Lei.
- Demais rgos
88.

No que tange abertura de crditos suplementares para o Poder


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Judicirio, Ministrio Pblico, Tribunal de Contas e Defensoria Pblica, a LOA no trouxe


autorizao prvia de percentual de suplementao, como fizera no tocante ao Poder Executivo.
Portanto, os crditos suplementares abertos dependiam de autorizao por lei especfica. Nesse
contexto, foram editados os seguintes diplomas legais autorizativos no curso do exerccio ora
analisado:
- Lei 21.844, de 30 de novembro de 2015: autorizou a abertura de crdito suplementar ao
Oramento Fiscal do Estado em favor do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, at o
limite de R$ 1,150 milho, com a finalidade de atender a Outras Despesas Correntes;
- Lei 21.712, de 02 de julho de 2015, e Lei 21.844, de 30 de novembro de 2015: autorizaram a
abertura de crdito suplementar ao Oramento Fiscal do Estado em favor do TJMG, at o limite
de R$ 396,043 milhes, para atender despesas com pessoal e encargos sociais;
- Lei 21.712, de 02 de julho de 2015: autorizou a abertura de crdito suplementar ao Oramento
Fiscal do Estado em favor do TJMMG, at o limite de R$ 791 mil, para atender a Outras Despesas
Correntes;
- Lei 21.844, de 30 de novembro de 2015: autorizou a abertura de crdito suplementar ao
Oramento Fiscal do Estado em favor do Ministrio Pblico Estadual, at o limite de R$ 108,100
milhes, para atender a despesas com pessoal e encargos sociais;
- Lei 21.783, de 02 de outubro de 2015: autorizou a abertura de crdito suplementar ao
Oramento Fiscal do Estado em favor da Defensoria Pblica, at o limite de R$ 12,605 milhes,
para atender a despesas com pessoal e encargos sociais.

89.

Destaco que no foram apresentadas irregularidades especficas pela

Unidade Tcnica a esse respeito, valendo-se apenas o vcio anteriormente anotado quanto
abertura de crditos suplementares fora do limite estabelecido pela LOA 2015, em razo do
pargrafo nico do art. 8 da LOA, configurando ofensa aos artigos 167, VII, da CR/88, e 161,
VII, da CE/89, bem como ao artigo 5, 4, da LRF, que tratam da vedao de crditos com
dotao ilimitada.
4.2.1.2

Transposio, transferncia

remanejamento

de

dotaes

oramentrias
90.

A LOA 2015 autoriza ao Poder Executivo, em seu artigo 15, a realizao

de transposio, remanejamento, transferncia ou utilizao, total ou parcial, de programas, aes,


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metas, indicadores e dotaes oramentrias, em decorrncia da extino, da transformao, da


transferncia, da incorporao ou do desmembramento de rgos e entidades, ou de alteraes
de suas competncias ou atribuies, autorizadas por lei que altere a estrutura orgnica da
Administrao Pblica do Poder Executivo, a fim de viabilizar a compatibilizao entre o
planejamento e o oramento.
91.

No exerccio de 2015, de acordo com a Unidade Tcnica (fl. 78):

(...) houve a transposio de dotaes oramentrias, no montante de R$ 1,909 milho. Essas


modificaes foram realizadas em virtude de mudanas autorizadas pela Lei 21.693, de 26/3/15,
alterando a Lei Delegada 179, de 1/1/11, que dispe sobre a organizao bsica e a estrutura da
Administrao Pblica do Poder Executivo do Estado e a Lei Delegada 180, de 20/1/11, que
dispe sobre a sua estrutura orgnica e d outras providncias.

92.

Ocorre que, no julgamento das contas do exerccio de 2014, o Tribunal de

Contas expediu recomendao ao Estado de Minas Gerais para que os procedimentos de


remanejamento, transposies ou transferncias fossem autorizados por lei especfica, diferente
da lei de oramento, nos termos do inciso VI do artigo 167 da Constituio Federal.
entendimento pacfico na doutrina que, em consonncia com o disposto no 8 do art. 165 e do
inciso VI do art. 167 da Constituio da Repblica, a transposio, remanejamento ou
transferncia de recursos de uma categoria de programao oramentria para outra ou de um
rgo para outro somente podem ser autorizados por lei especfica. (...)
Recomendo ainda que os procedimentos prescritos no art. 16 da referida lei (remanejamentos,
transposies ou transferncias) sejam autorizados por lei especfica que no a lei de oramento,
consoante preceitua o inciso VI do art. 167 da Constituio da Repblica.

93.

Apesar de a SEPLAG ratificar o cumprimento da recomendao,

informando que os respectivos procedimentos so autorizados por lei especfica, a exemplo a Lei
n 21.693/2015, a Unidade Tcnica destacou que (fl. 79):

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(...) de acordo com os citados decretos (124 e 290), as transposies das dotaes oramentrias
dos rgos e entidades foram feitas nos termos da LOA 2015, visando atender s competncias
definidas na Lei 21.693/15. Entretanto, conforme se verifica nessa lei, houve alterao na estrutura
orgnica do Estado, porm no consta artigo especfico sobre transposies de dotaes.

94.

Alm disso, a SEPLAG informou ainda que, em cumprimento

recomendao expedida pelo Tribunal nas contas de 2014, foram inseridas as autorizaes para a
realizao de transposio oramentria nos seguintes projetos de lei para 2016: 3.503/2016;
3.504/2016; 3.506/2016; 3.508/2016; 3.509/2016; 3.510/2016; 3.511/2016; 3.512/2016 e
3.514/2016.
95.

A Unidade Tcnica confirmou a veracidade das informaes e se

comprometeu a acompanhar no exerccio financeiro de 2016 a tramitao dos projetos na ALMG


e a conseqente regularizao desse apontamento.
96.

De qualquer forma, a irregularidade existe para o exerccio de 2015. Assim,

diante da ausncia de artigo especfico sobre as transposies na Lei n 21.693/2015, citada pela
SEPLAG, de acordo com a informao tcnica, considero irregular a realizao dos
procedimentos prescritos no art. 16 da referida lei sem autorizao por lei especfica, que no a lei
de oramento, em descumprimento ao inciso VI do art. 167 da Constituio da Repblica.
4.2.2 Execuo Oramentria da Receita e Despesa Fiscal e Resultado
Oramentrio
4.2.2.1 Resultado Oramentrio
97.

Conforme j dito, no Estado de Minas Gerais, para o exerccio de 2015,

foi editada a Lei Estadual n 21.695, de 09 de abril de 2015, cujo oramento previsto foi
deficitrio em R$ 7,273 bilhes (despesa maior que receita), com receita estimada em R$ 81,383
bilhes e despesa fixada em R$ 88,656 bilhes, includas as operaes intraoramentrias.
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98.

Sobre o assunto, a SEPLAG informou a adoo de diversas medidas pelo

Estado a fim de que fosse observado devidamente o equilbrio oramentrio e financeiro das
contas pblicas.
99.

Contudo, fl. 81 do relatrio, a Unidade Tcnica verificou que, em que

pese as medidas implementadas, o resultado oramentrio do Estado, ao final de 2015, revelou


um dficit de R$ 8,964 bilhes (123,25% do projetado, R$ 7,273 milhes), ou seja, as despesas
realizadas permaneceram superiores s receitas.
Apesar das medidas implementadas pelo Estado para preveno do desequilbrio na execuo
oramentria, apresentadas por meio do oficio GAB N. 703/15, conforme consta do item 3.4.1
deste relatrio, considerase que as mesmas no foram suficientes para reverter o resultado
desfavorvel apresentado no referido Balano. Posto isso, tornase necessrio que o Estado se
manifeste quanto realizao da despesa em montante superior receita, esclarecendo de
que forma os compromissos financeiros de curto prazo foram honrados em face do
descompasso entre as receitas e as despesas.

100.

Da mesma forma que o relatrio tcnico (fls. 742/743), a anlise desse

tpico ser realizada no item 5.2 deste parecer, juntamente com o estudo da Programao
Oramentria e Financeira da Despesa e Controle Bimestral da Receita.
101.

J adianto que, segundo a Unidade Tcnica, o apontamento deve ser

mantido, tendo em vista que o Governo apresentou apenas esclarecimentos genricos sobre a
atual situao econmica, fiscal e oramentria do Estado, no trazendo justificativas relevantes
sobre como os compromissos financeiros de curto prazo seriam honrados, diante da projeo
deficitria do oramento.
4.2.2.2 - Das despesas correntes intraoramentrias
102.

As Despesas Correntes Intraoramentrias subdividem-se em trs grupos:

Pessoal e Encargos Sociais, Outras Despesas Correntes e Juros e Encargos da Dvida. O Estado

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de Minas Gerais, ao fazer o enquadramento dos gastos com servios de terceiros, inseriu-os no
grupo 1 - Pessoal e Encargos Sociais.
103.

Conforme ressaltado pela Unidade Tcnica, de acordo com os

procedimentos estabelecidos no Manual da STN - Portaria 637, de 18/10/2012, as despesas


relativas mo de obra terceirizada devem ser classificadas no grupo de despesa 3 - Outras
Despesas Correntes -, elemento de despesa 34 - Outras Despesas Decorrentes de Contratos de
Terceirizao-, e no no grupo de despesa 1 - Pessoal e Encargos Sociais.
104.

A mesma irregularidade j foi objeto de anlise em exerccios anteriores e,

inclusive, de recomendao pelo Tribunal de Contas no julgamento das contas do Estado de


2014:
(...) Atentar, nos prximos exerccios, para as alteraes promovidas pela STN no Manual de
Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico, e no manual de Demonstrativos Fiscais, especificamente
no que tange classificao dos Gastos realizados com Servios de Terceiros relativos mo de
obra, constantes dos contratos de terceirizao empregada em atividade-fim da instituio ou
inerente a categorias funcionais abrangidas pelo respectivo Plano de Cargos e Salrios do Quadro
de Pessoal.
Por se tratar de falhas na classificao oramentria, e considerando que a publicao do parecer
prvio, relativo ao exerccio financeiro de 2013, ocorreu em 17/9/2014, ocasio em que o
oramento de 2014 j estava em curso, e que naquela data a proposta oramentria para o
exerccio de 2015 j havia sido encaminhada para a Assemblia Legislativa, conforme informado
no relatrio da CGE, no foi possvel, portanto, alterar tais classificaes. Dessa forma,
recomendo o saneamento dessas impropriedades na proposta oramentria de 2016.

105.

A esse respeito, a SEPLAG apresentou esclarecimentos (fl. 106):

Conforme o Projeto de Lei Oramentria para o exerccio financeiro de 2016, as despesas relativas
mo de obra, constantes dos contratos de terceirizao, empregada em atividadefim da
instituio ou inerentes a categorias funcionais abrangidas pelo respectivo plano de cargos e
salrios do quadro de pessoal foram classificadas no elemento de despesa 34 (Outras Despesas de
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Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirizao) e no grupo de despesa 1 (Pessoal e Encargos
Sociais).
Tal classificao visa manter os critrios e as alocaes executados em exerccios anteriores e
orientados pela prpria STN, essenciais para a utilizao de sries histricas que objetivam a
comparabilidade, anlise e avaliao desse tipo de despesa. Nesse contexto, conforme a Resoluo
CFC N. 1.374, de 16 de dezembro de 2011, a qual d nova redao NBC TG Estrutura
Conceitual Estrutura Conceitual para Elaborao e Divulgao de Relatrio ContbilFinanceiro,
a consistncia auxilia no alcance da comparabilidade, uma vez que se refere utilizao, de um
perodo para o outro, dos mesmos mtodos para os mesmos itens. Ressaltase que a
comparabilidade consiste em uma das caractersticas qualitativas da informao contbilfinanceira
til.

106.

Apesar das informaes, a irregularidade permanece. As despesas no

foram classificadas no grupo de despesa 3 Outras Despesas Correntes, consoante determina a


Secretaria do Tesouro Nacional.
107.

Em sede de defesa, tambm no foram apresentados esclarecimentos que

pudessem corrigir o vcio aqui anotado.


108.

Dessa forma, ratifico o posicionamento e entendo que as recomendaes

j expedidas ao Governo do Estado de Minas Gerais em outros exerccios, inclusive nas contas
de 2013 e 2014, sobre a observncia dos procedimentos estabelecidos no Manual da STN
Portaria 637/2012, devem ser integralmente mantidas na anlise das contas do exerccio de 2015.

CAPTULO 5 GESTO FISCAL


5.1 Metas Fiscais da Receita Tributria

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109.

Nos termos do art. 4, 1, da LRF, o projeto de LDO deve vir

acompanhado do Anexo de Metas Fiscais, no qual sero estabelecidas metas anuais em valores
correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da
dvida pblica, para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes.
110.

Na sesso pertinente s contas do exerccio de 2013, realizada no dia

02/07/2014, foi reiterada ao Governador, SEPLAG e SEF a recomendao expedida pelo


ento Relator Conselheiro Cludio Terro:
Tendo em vista que no foi possvel reproduzir as projees realizadas pela SEF na previso das
receitas, em razo da insuficincia de dados, contrariando o disposto no art. 4, 2, II, e no art.
12, ambos da LRF, recomendo que o Governo, luz do princpio da transparncia e da efetividade
do controle da Administrao Pblica, detalhe os aspectos metodolgicos das projees,
especialmente quanto estacionariedade das sries, sazonalidade dos dados, s transformaes
efetuadas nas sries, aos critrios de escolha dos termos defasados temporalmente e aos modelos
alternativos e critrios para avaliao de projees. Por fim, que sejam apresentados os
procedimentos para cada cdigo de receita e a memria de clculo das previses. (grifo nosso)

111.

Na anlise do Anexo de Metas Fiscais da LDO 2015, constata-se que a

recomendao expedida pelo Tribunal de Contas no est sendo cumprida.


112.

Diante dessa situao, a Unidade Tcnica elaborou modelos prprios

economtricos de previso, para comparar os resultados encontrados pelo Governo com os


apurados internamente. Esclarece ter seguido a metodologia sugerida por consultores da
Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas, Administrativas e Contbeis de Minas Gerais,
conforme apndice do relatrio tcnico relativo ao exerccio de 2011.
113.

Pelo cotejo entre as projees da Unidade Tcnica e do Governo do

Estado de Minas Gerais, verifica-se a existncia de disparidade entre a previso de receita


tributria de ambas, o que, de resto, era esperado, tendo em vista a diferena entre as
metodologias empregadas. Tal circunstncia, alis, refora a necessidade de detalhamento dos
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critrios de projeo adotados pelo Estado de Minas Gerais, conforme fora recomendado pelo
Tribunal de Contas no parecer prvio relativo ao exerccio de 2011.
114.

No exerccio de 2015, as maiores diferenas de projees encontradas

foram para o ICMS e demais receitas tributrias. De acordo com a Unidade Tcnica (fl. 123):
A arrecadao de ICMS para 2016, projetada pelo Governo, foi superior em R$ 5,938 bilhes
(15,05%) ao encontrado por esta unidade tcnica e maior em R$ 6,334 bilhes (14,78%) em 2017.
Contudo, conforme j informado, as previses expressas na LOA 2016 no deixam dvidas de que
o Governo readequou consideravelmente suas expectativas de arrecadao. Quanto ao IPVA, as
estimativas da LDO 2015 foram menores que as previstas por esta equipe tcnica, tanto para 2016
(19,37%) quanto para 2017 (21,41%). As diferenas de projeo para as outras receitas tributrias
foram tambm relevantes, com projees do Governo 62,96% superiores em 2016 e 93,18% em
2017.
(...) Para o exerccio de 2015, notase que as divergncias entre projeo e arrecadao foram
bastante considerveis, o que pode ser explicado por quedas mais expressivas da taxa de
arrecadao do que o esperado. Destacase que a segunda vez consecutiva que o Governo no
conseguiu cumprir a meta de arrecadao das receitas tributrias, reflexo principalmente da queda
do ICMS em 2015, que respondeu por 85,24% do total dessas receitas no exerccio, enquanto se
esperava aumento nominal de arrecadao do tributo.

115.

Em sede de reexame, a Unidade Tcnica corroborou as justificativas

prestadas pelo Governo do Estado, tendo em vista que os apontamentos ali indicados j haviam
sido verificados no exame inicial.
116.

Dessa forma, ratifico o posicionamento e entendo que as recomendaes

j expedidas ao Governo do Estado de Minas Gerais nos exerccios de 2011 e 2013, para que
adote o modelo metodolgico elaborado pelo Tribunal de Contas at que a SEPLAG desenvolva
um modelo prprio, devem ser integralmente mantidas na anlise das contas do exerccio de
2015.

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117.

Por fim, destaco que, no julgamento das contas do Estado de 2014, o

Tribunal de Contas deixou de reiterar a recomendao, tendo em vista que a SEPLAG havia se
comprometido a disponibilizar, no Anexo de Metas Fiscais da LOA 2016, as informaes
recebidas dos rgos e entidades, relativas metodologia de clculo e premissas utilizadas. Assim,
determinou CAMGE:
(...) que, to logo seja publicada a LDO para o exerccio financeiro de 2016, verifique se o Anexo
de Metas Fiscais foi apresentado com as informaes exigidas no inciso II do 2 do art. 4 c/c o
art. 12, ambos da LRF. Caso contrrio, que o relator das contas de 2016 seja imediatamente
comunicado.

118.

fl. 123, a Unidade Tcnica confirmou a publicao da LDO 2016, em

04/08/2015, entretanto, apesar de verificado o seu Anexo de Metas Fiscais, no cumpriu


determinao expedida pelo Tribunal de Contas, no julgamento das contas do exerccio de 2014.
No foi informado no relatrio tcnico se no Anexo de Metas Fiscais, componente da LDO
2016, foram apresentadas as informaes exigidas no inciso II do 2 do art. 4 c/c o art. 12 da
LRF.
119.

preciso que a Unidade Tcnica realize essa verificao e, caso no tenha

sido apresentado, seja o Relator das contas de 2016 imediatamente comunicado, conforme a
determinao expedida.
5.2 Programao Oramentria e Financeira da Despesa e Controle
Bimestral da Receita
120.

Em cumprimento ao disposto nos artigos 92 e 133 da Lei de

Responsabilidade Fiscal, que prevem o controle bimestral da receita prevista e da arrecadada,

Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio
ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes
necessrios, nos trinta dias subseqentes, limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes
oramentrias.
1o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposio das dotaes cujos empenhos foram limitados dar-se- de
forma proporcional s redues efetivadas.
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bem como ao que determina a IN n 13/2011 do Tribunal de Contas, o Governo do Estado


encaminhou o Demonstrativo das Metas Bimestrais Previstas de Arrecadao da Receita
Tributria, Multas/Juros de Mora dos Tributos e Receita de Dvida Ativa Tributria, do 1 ao 6
bimestres de 2015.
121.

Aps a anlise desse documento, a Unidade Tcnica verificou que, no

exerccio de 2015, a arrecadao total das receitas estaduais, em cada bimestre e a geral, foram
inferiores s previses, totalizando uma diferena de R$ 3,016 bilhes.
122.

Quanto s despesas realizadas, do 1 ao 3 trimestres, ficaram 12,28%,

27,59% e 24,63%, respectivamente, inferiores aos crditos programados para a realizao do


empenho e pagamento. J no 4 trimestre, a despesa realizada ficou 97,93% superior ao limite
estabelecido, restando a despesa total executada R$ 1,399 bilho acima do programado. A esse
respeito, a Unidade Tcnica apresentou a seguinte ressalva (fl. 127):
Salientase que a execuo de despesas em valor superior ao programado no significa realizao
de despesas sem crdito autorizado, cabendo esclarecer que o art. 2 do Decreto de Programao
dispe que a Cmara de Oramento e Finanas COF poder rever os limites previstos nos
Anexos I e II, nos termos da LRF, com vistas a garantir o equilbrio do resultado fiscal esperado
para o exerccio e no intuito de assegurar a adequao da execuo oramentria e financeira s
disponibilidades de caixa do Tesouro Estadual.

2o No sero objeto de limitao as despesas que constituam obrigaes constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao
pagamento do servio da dvida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes oramentrias.
3o No caso de os Poderes Legislativo e Judicirio e o Ministrio Pblico no promoverem a limitao no prazo estabelecido no caput, o Poder
Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias. (Vide ADIN 2.238-5)
4o At o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrar e avaliar o cumprimento das metas fiscais de cada
quadrimestre, em audincia pblica na comisso referida no 1o do art. 166 da Constituio ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e
municipais.
5o No prazo de noventa dias aps o encerramento de cada semestre, o Banco Central do Brasil apresentar, em reunio conjunta das comisses
temticas pertinentes do Congresso Nacional, avaliao do cumprimento dos objetivos e metas das polticas monetria, creditcia e cambial,
evidenciando o impacto e o custo fiscal de suas operaes e os resultados demonstrados nos balanos.
Art. 13. No prazo previsto no art. 8o, as receitas previstas sero desdobradas, pelo Poder Executivo, em metas bimestrais de arrecadao, com a
especificao, em separado, quando cabvel, das medidas de combate evaso e sonegao, da quantidade e valores de aes ajuizadas para
cobrana da dvida ativa, bem como da evoluo do montante dos crditos tributrios passveis de cobrana administrativa.
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123.

Ou seja, ntido o descompasso entre as receitas e despesas planejadas e

executadas. At mesmo na LOA de 2015, foi identificada a projeo de dficit no oramento do


Estado.
124.

Assim, a Unidade Tcnica entendeu ser necessria a manifestao do

gestor quanto ausncia de contingenciamento de despesas, nos termos do artigo 9 da LRF e


das diretrizes estabelecidas pelo artigo 42 da LDO 2015.
125.

Em sede de defesa, o Governo do Estado informou a implementao de

diversas aes, elencadas s fls. 596/611, para amenizar o descompasso entre receita e despesa
identificado. Afirmou tambm que o dficit oramentrio foi encontrado pelo atual Governo
quando assumiu o Estado.
126.

Os esclarecimentos foram genricos e no justificam devidamente as

ocorrncias verificadas, sobretudo o dficit oramentrio. Da mesma forma, a Unidade Tcnica


ratificou seu apontamento inicial, haja vista que a defesa no conseguiu sanar o vcio identificado
(fls. 748/749):
A defesa afirma que, por meio do Decreto de Programao Oramentria e Financeira (Decreto
46.751, de 8/5/15), foi contingenciada uma srie de despesas com custeio, investimentos e
inverses financeiras, perfazendo o total de R$ 982,2 milhes de cortes em relao LOA 2015.
Ressalta-se que, na anlise inicial desta equipe, de acordo com o referido decreto, foi apurada uma
reduo de R$ 959,783 milhes do crdito programado em relao ao crdito inicial; porm, no
encerramento do exerccio, as despesas ficaram superiores em 13,15%, ou R$ 1,399 bilho, em
relao ao crdito programado. Cumpre esclarecer que o descumprimento restrio oramentria
no significa realizao de despesa sem crdito autorizado, uma vez que o art. 2 do Decreto
46.751/15 dispe que a Cmara de Oramento e Finanas COF poder rever os limites
estabelecidos no Anexo I, no intuito de assegurar a adequao da execuo oramentria e
financeira s disponibilidades de caixa do Tesouro Estadual.
Por outro lado, verifica-se, na tabela apresentada pela defesa, o contingenciamento de despesas
realizadas no Poder Executivo e nos Outros Poderes, no montante de R$ 1,635 bilho. Tal
contingenciamento no conseguiu reverter a situao de no cumprimento das metas estipuladas
na LDO, de resultados primrio e nominal, cabendo ressaltar a inexistncia, em 2015, de decreto
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estadual de alterao da programao, dispondo sobre o contingenciamento de despesas, no
sendo possvel, portanto, ratificar os dados apresentados na tabela elaborada pela SCPPO/Seplag.

127.

Pelo exposto, entendo que deve ser expedida recomendao ao Governo

do Estado de Minas Gerais para que, nos prximos exerccios, observe a necessidade de
contingenciamento de despesas, nos termos do artigo 9 da LRF e das diretrizes estabelecidas
pelo artigo 42 da LDO 2015.
5.3 Anlise do Demonstrativo da Receita Corrente Lquida de 2015
Anexo 3 RREO/6 bimestre
128.

A Receita Corrente Lquida composta pelo total de recursos que o

Estado recolheu nos ltimos 12 meses e utilizada como parmetro para os limites da despesa
com pessoal, da dvida consolidada lquida, das operaes de crdito, do servio da dvida, das
operaes de crdito por antecipao de receita oramentria, das garantias e contragarantias, e
para o montante da reserva de contingncia.
129.

De acordo com o artigo 2, IV, da LRF, a RCL ser calculada pelo

somatrio das receitas tributrias, de contribuies, patrimoniais, industriais, agropecurias, de


servios, transferncias correntes e outras receitas tambm correntes, sendo deduzidas as
transferncias constitucionais devidas aos municpios, as contribuies dos servidores para o
custeio do seu sistema de previdncia e assistncia social, as receitas provenientes da
compensao financeira entre regimes de previdncia e as receitas para a formao do FUNDEB.
130.

O demonstrativo da RCL integra o RREO, exigido pelo artigo 165, 3, da

CF/88, e sua elaborao segue a normatizao da STN, consubstanciada na Portaria n


553/2014, que aprovou a 6 edio do Manual de Demonstrativos Fiscais MDF, vigente em
2015.

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131.

Por meio desse documento, a Unidade Tcnica observou que, nos meses

de setembro a dezembro de 2015, os valores relativos subcategoria Outras Receitas Correntes


variaram expressivamente, ocasionando reflexo imediato no total da RCL.
132.

Questionada sobre o apontamento, a SEPLAG informou ao Tribunal de

Contas que a referida variao ocorreu, sobretudo, em razo dos registros dos depsitos judiciais
decorrentes da Lei n 21.720/2015, que dispe sobre a utilizao desses recursos pelo Poder
Executivo do Estado de Minas Gerais.
133.

Esclareceu ainda que, em dezembro de 2015, o Estado registrou, na receita

oramentria de subcategoria Outras Receitas Correntes, classificao 1990.51.00.00 Recursos


de Depsitos Judiciais - Lei 21.720/15, o montante de R$ 4.875.000.000,00 na fonte de recursos
81, segundo a previso do artigo 54 da mesma Lei.
134.

Merece destaque o fato de que este montante de R$ 4.875.000.000,00

refere-se apenas a recursos oriundos de depsitos judiciais relativos a aes de terceiros,


conforme esclarecimento realizado pela SEF/MG, fl. 476:
Foi solicitado SEF/MG informaes acerca do tratamento contbil dispensado quanto aos
registros dos Depsitos Judiciais transferidos para conta especfica do Poder Executivo com fulcro
na Lei Estadual 21.720/15, tendo sido esclarecido, por meio do OF/SEF/GAB/SCCG/024/16,
que em funo da existncia de duas leis, Lei Estadual 21.720/15 e Lei Complementar Federal 151,
de 05/08/15, promoveramse os registros de formas distintas em virtude das particularidades de
cada uma.
Quanto ao tratamento contbil, de acordo com a Lei estadual 21.720/15, a SEF/MG informou as
seguintes providncias:
- Abertura de conta especfica transitria no Banco do Brasil, para onde foram repassados 75% de
todos os depsitos judiciais em que o Estado no parte da ao.
- Para o custeio da Previdncia Social, so transferidos ao Fundo Financeiro da Previdncia
Funfip, parte dos recursos que so registrados como receita oramentria, na classificao
1990510000, Fonte 81.1;
Art. 5 Os recursos provenientes da transferncia de que trata esta Lei constaro no oramento do Estado como fonte de recursos especfica,
com a identificao de sua origem e aplicao.
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- Para as demais despesas previstas na Lei Estadual so transferidos recursos para a conta nica do
Tesouro do Estado, classificados tambm, na receita 1990510000, Fonte 81.1.
- Os valores recebidos, alm do registro na receita oramentria, tambm so contabilizados no
Passivo Compensado, por meio da conta Depsitos Judiciais e atualizados mensalmente com base
no Relatrio Mensal de Repasses de Depsitos Judiciais, disponibilizados pelo Banco do Brasil.
- O fundo de reserva previsto na lei estadual no de titularidade do Estado e sua recomposio,
quando necessria, ser por despesa oramentria.

135.

Para os recursos de depsitos judiciais relativos a aes em que o Estado

parte, o procedimento diferente (fl. 476):


Relativamente contabilizao dos recursos recebidos de acordo com a Lei Complementar Federal
151/15, que prev a utilizao apenas dos depsitos judiciais em que o Estado parte da ao, a
SEF/MG informou:
- Diferentemente dos repasses da Lei 21.720/15, o Banco do Brasil repassa para conta especfica
n 58815, 100% dos depsitos judiciais em que o Estado parte da ao e transfere no mesmo
dia 30% para conta n105.8827 destinado ao Fundo de Reserva, ambas de titularidade do Estado.
- O valor total recebido tambm contabilizado no Passivo Compensado na conta Depsitos
Judiciais. Esses registros so atualizados mensalmente conforme o relatrio Resumo da
Movimentao Diria de Depsitos Judiciais Tributrios, disponibilizados pelo Banco do Brasil.
- Quando h deciso judicial contrria ao Estado o Banco do Brasil efetua o saque do valor devido
na conta do Fundo de Reserva. A contabilizao desse fato pela anulao da receita para
posterior restituio ao Banco.
- A recomposio do Fundo de Reserva, quando necessrio, feita pela simples transferncia da
Conta nica do Estado para a conta do Fundo de Reserva.
- Quando h deciso favorvel ao Estado, o Banco do Brasil transfere do Fundo de Reserva para a
conta 5.8815 (de livre movimentao) o valor correspondente a 30% ao total a ser resgatado, e
esse fato, inicialmente, gera apenas um registro transferncia entre contas.
- Posteriormente a Advocacia Geral do Estado encaminha o processo solicitando a classificao
econmica da receita e a SEF faz o registro por meio da reclassificao de Outras Receitas
Correntes para a receita correspondente ao processo que obteve deciso favorvel ao Estado.

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136.

Enfim, a contabilizao de recursos de depsitos judiciais, relativos a

aes de terceiros, na Receita Corrente Lquida do Estado, o procedimento mais correto a se


realizar? Seriam tais recursos receitas correntes do Estado?
137.

O tema ser objeto da anlise a seguir.

5.3.1 Utilizao dos recursos de depsitos judiciais na composio da


Receita Corrente Lquida Lei Estadual n 21.720/2015
138.

Publicada em 15 de julho de 2015, a Lei n 21.720 disps sobre a

utilizao de depsitos judiciais em dinheiro, tributrios e no tributrios, realizados em


processos vinculados ao Tribunal de Justia do Estado de Minas Gerais TJMG -, para o custeio
da previdncia social, o pagamento de precatrios e assistncia judiciria e a amortizao da
dvida com a Unio.
139.

Diferentemente do que ocorreu com a Lei Complementar n 151/20155,

que trata apenas de depsitos judiciais de aes em que a Unio seja parte, a Lei Estadual
autorizou o Poder Executivo de Minas Gerais a utilizar recursos oriundos de depsitos judiciais
relativos a aes de terceiros para o custeio de despesas ordinrias.
140.

Referida lei objeto da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 5353, no

Supremo Tribunal Federal, proposta pelo Procurador-Geral da Repblica, com pedido cautelar,
em 28 de julho de 2015.
141.

Em sntese, o PGR apresenta diversos dispositivos constitucionais

violados pela Lei Estadual n 21.720/2015, a saber:


a)

Artigo 5, caput, e artigo 170, inciso II: ofensa ao direito de propriedade

dos titulares de depsitos;

Dispe sobre os depsitos judiciais e administrativos referentes a processos judiciais ou administrativos, tributrios ou no tributrios, nos
Estados, no Distrito Federal e nos Municpios.
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b)

Artigo 22, inciso I: invaso de competncia legislativa privativa da Unio

para legislar sobre direito civil e processo civil;


c)

Artigo 148, incisos I e II, e pargrafo nico: instituio de emprstimo

compulsrio;
d)

Artigo 168: inobservncia sistemtica constitucional de transferncias do

poder Executivo ao Judicirio;


e)

Artigo 192: desconsiderao competncia da Unio para disciplinar o

funcionamento do sistema financeiro nacional mediante lei complementar.


142.

Em 29 de outubro de 2015, foi proferida deciso monocrtica pelo

Ministro Teori Zavascki, Relator da ADI, determinando a suspenso do andamento de todos os


processos em que se discutia a constitucionalidade da Lei Estadual n 21.720/2015, do Estado de
Minas Gerais, assim como os efeitos das decises neles proferidas, at o julgamento definitivo da
ADI.
143.

Isso porque, concomitantemente ADI n 5353, o Estado de Minas

Gerais ajuizou ao ordinria perante o Tribunal de Justia local objetivando obrigar o Banco do
Brasil a transferir recursos de depsitos judiciais aos cofres do Poder Executivo, dando
conseqncias prticas Lei Estadual n 21.720/2015. O pedido cautelar foi deferido por aquele
Tribunal de Justia, com determinao de bloqueio e transferncia da quantia de R$
2.875.000.000,00.
144.

Posteriormente, para sanar as dvidas quanto ao cumprimento ou no da

cautelar proferida pelo TJMG, o Ministro Teori Zavascki emitiu nova deciso, em 05 de
novembro de 2015, autorizando a transferncia doaqueles recursos pelo Banco do Brasil ao
Poder Executivo do Estado de Minas Gerais. Segundo o Relator,
(...) a medida cautelar aqui deferida tem eficcia meramente prospectiva a partir da sua prolao
(ocorrida em 29/10/2015), destinando-se a inibir, da em diante, a prtica de novos atos e a
produo de novos efeitos nos processos judiciais suspensos. Ela, todavia, no autorizou nem
determinou a modificao do estado dos fatos ento existente, nem a invalidao, o desfazimento
ou a reverso de atos anteriormente praticados no processo suspenso, ou dos efeitos por eles j
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produzidos6.

145.

Ou seja, a transferncia de recursos oriundos de depsitos judiciais

ocorrida regular e no constitui ofensa a qualquer deciso judicial ou mandamento


constitucional, a princpio. Afinal, no houve deciso de mrito pelo STF declarando a
inconstitucionalidade da Lei n 21.720/2015 e a suspenso de seus efeitos.
146.

Entretanto, cabem aqui dois questionamentos: como sero contabilizados

estes recursos provenientes de depsitos judiciais, sobretudo aqueles relacionados a aes de


terceiros? Eles podem compor a Receita Corrente Lquida do Estado?
147.

Sobre a questo, ainda no existe norma regulamentadora nem mesmo

qualquer orientao da Secretaria do Tesouro Nacional que esclarea o procedimento correto de


classificao dessas receitas.
148.

No Estado de Minas Gerais, a receita oriunda de depsito judicial, nos

termos da Lei Estadual n 21.720/2015, foi classificada na subcategoria Outras Receitas


Correntes. Em razo disso, tais receitas tambm fizeram parte da composio da RCL do
Estado.
149.

A esse respeito, a Unidade Tcnica bem ressaltou que o impacto no total

da RCL foi expressivo. Dessa forma, os resultados dos indicadores da LRF, cuja RCL utilizada
como parmetro, tambm sofreram grandes mudanas, o que pode dar margem criao de
despesas obrigatrias e contnuas a serem custeadas pelo Estado.
150.

O problema disso encontra-se no fato de que os recursos oriundos dos

depsitos judiciais, sobretudo aqueles relativos a aes de terceiros, so atpicos e no compem


os cofres do Estado continuadamente. Alm disso, constitui receita proveniente de terceiros, que
precisaro ser devolvidos futuramente pelo Estado de Minas Gerais.
6http://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/ConsultarProcessoEletronico.jsf?seqobjetoincidente=4815683

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151.

Assim, por no serem receitas ordinrias do Estado, os valores relativos

aos depsitos judiciais, no montante total de R$ 4.875.000.000,00, de acordo com a Unidade


Tcnica, no deveriam compor a RCL de 2015 (fl. 132):
H que se considerar, ainda, que os recursos dos depsitos judiciais referem-se a receita de carter
extraordinrio, em geral de transaes especficas, cuja freqncia incerta ou imprevisvel. Tratase, portanto, de receitas atpicas, no usuais ou recorrentes, e, alm disso, referem-se a recursos de
terceiros, que precisaro ser devolvidos, uma vez que o Estado de Minas Gerais no parte do
processo. Nesse sentido, Assemelham-se a operaes de crditos, cujos recursos, s.m.j., deveriam
ser enquadrados como receitas de capital. Por essa razo, esta equipe tcnica entende que os
valores das mesmas no deveriam compor o clculo da RCL de 2015. Desse modo, diante do
exposto, considerando-se a deduo de R$ 4,875 bilhes nas Outras Receitas Correntes, a RCL de
2015, demonstrada no RREO, reduz de R$ 51,643 bilhes para R$ 46,768 bilhes.

152.

Isso porque, conforme dito anteriormente, este montante de R$

4.875.000.000,00 refere-se apenas a recursos provenientes de depsitos judiciais relativos a aes


de terceiros. Ou seja, o dinheiro nunca pertencer juridicamente ao Estado.
153.

Instado a se manifestar, o Governo do Estado de Minas Gerais apresentou

os seguintes esclarecimentos (fls. 749/750):


O oramento um importante instrumento de planejamento para qualquer entidade, seja de
carter pblico ou privado e representa o fluxo previsto de ingressos e aplicaes de recursos num
determinado exerccio financeiro.
Segundo o art. 57 da Lei Federal 4.320/64 sero classificadas como receita oramentria, sob as
rubricas prprias, todas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes de operaes de crdito, ainda que no
previstas no Oramento e o art. 35 da citada lei estabelece que pertence ao exerccio financeiro todas
as receitas nele arrecadadas.
A Lei Estadual n 21.720/2015, que dispe sobre os depsitos judiciais estabeleceu no seu art. 1
que os depsitos judiciais em dinheiro, tributrios e no tributrios, realizados em processos
vinculados ao Tribunal de Justia de Minas Gerais podero ser transferidos para a conta especfica
do Poder Executivo e podero ser utilizados para:
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- Custeio da previdncia social;
- Pagamento de precatrios e assistncia judiciria;
- Amortizao da dvida com a Unio.
A mesma lei estabeleceu em seu artigo 5 que os recursos provenientes da transferncia de que trata esta
Lei constaro no oramento do Estado como fonte de recursos especfica, com a identificao de sua origem e
aplicao.
At a presente data, a Secretaria do Tesouro Nacional, rgo responsvel por expedir normas de
finanas pblicas, no efetuou nenhuma normatizao a respeito dos procedimentos contbeis
para fins de depsitos judiciais.
O prprio Tribunal de Contas reconheceu tal fato no Relatrio sobre a Macrogesto e contas do
Governador, exerccio de 2015, o qual cita pgina 131, a saber: importante salientar que, muito
embora no haja, por enquanto, por parte da STN, qualquer normatizao sobre a contabilizao
dos recursos de depsitos judiciais, fundamental atentar para a questo do planejamento,
essencial gesto fiscal responsvel.
Sobre os depsitos judiciais e extrajudiciais referentes a tributos e contribuies, o Manual de
Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico, na parte de perguntas e respostas, no especifica qual a
classificao de receita oramentria deva ser contabilizado os depsitos judiciais. Apenas sugere
uma pesquisa nos anexos de classificaes de receita do MCASP. Por outro lado, menciona que a parte dos
depsitos judiciais transferidos ao Tesouro do ente ser registrada como receita oramentria, visto que podem ser
utilizados para a cobertura das despesas oramentrias.
Nesse sentido, considerando a ausncia de norma especfica, considerando que grande parte das
despesas executadas em 2015 com origem de Depsitos Judiciais foram de natureza corrente e
considerando que outras receitas extraordinrias, de forma anloga, foram classificadas como
receitas correntes, que optou-se por classificar os recursos oriundos de Depsitos Judiciais como
Outras Receitas Correntes, que conseqentemente integrou o cmputo da Receita Corrente
Lquida, conforme previsto no LC 101/2000, inciso IV, art. 2, a saber: receita corrente lquida:
somatrio das receitas tributrias, de contribuies, patrimoniais, industriais, agropecurias, de
servios, transferncias correntes e outras receitas tambm correntes (grifei) e procedimentos
previstos no Manual de Demonstrativos Fiscais 6 edio disposto pgina 164.

154.

No assiste razo ao defendente.


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155.

A meu ver, independente da ausncia de regulamentao do assunto pela

Secretaria do Tesouro Nacional, a contabilizao dos depsitos judiciais de terceiros deve ser
interpretada luz dos princpios e normas que regem as contas pblicas, constantes na Lei de
Responsabilidade Fiscal.
156.

Por no serem recursos prprios da arrecadao do Estado e, sobretudo,

por haverem necessariamente de ser devolvidos em momento futuro, a apropriao de depsitos


judiciais de terceiros pelo Estado a assuno de uma obrigao, que pode ser caracterizada
como operao de crdito, nos termos do inciso III do artigo 29 da LRF.
Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, so adotadas as seguintes definies:
(...) III - operao de crdito: compromisso financeiro assumido em razo de mtuo, abertura de
crdito, emisso e aceite de ttulo, aquisio financiada de bens, recebimento antecipado de valores
provenientes da venda a termo de bens e servios, arrendamento mercantil e outras operaes
assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros;

157.

Para J.R Caldas Furtado (2012, p. 408)7,

Em regra, as operaes de crdito possuem pelo menos uma das seguintes caractersticas:
a)

envolvem o reconhecimento, por parte do setor pblico, de um passivo, que equivale a

um aumento do endividamento pblico com impactos no montante da dvida pblica e na


capacidade de endividamento da unidade federativa;
b)

pressupem a existncia de risco de no adimplemento de obrigaes que, em geral,

materializa-se na forma de cobrana de juros explcitos ou implcitos, desgio e demais encargos


financeiros, tendo como conseqncia uma reduo do Patrimnio Lquido da unidade federativa
que equivale a um aumento do valor original da dvida; e
c)

diferimento no tempo, uma vez que, em regra, as operaes de crdito envolvem o

recebimento de recursos financeiros, bem, ou prestao de servios, os quais tero como


contrapartida a incorporao de uma dvida a ser quitada em momento futuro.

FURTADO, J.R. Caldas.Direito Financeiro. 3 ed. Belo Horizonte: Editora Frum, 2012.
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158.

Ora, consoante o disposto na Lei Estadual n 21.720/2015, o patrimnio

de outrem, relativo aos recursos de depsitos judiciais de terceiros, ser compulsoriamente


transferido para o Tesouro do Estado, que possuir plena propriedade do recurso para o
pagamento de suas despesas oramentrias, e, posteriormente, dever ser restitudo a quem de
direito, aps deciso judicial que determine a devoluo.
159.

O procedimento se encaixa perfeitamente no conceito de operao de

crdito, estabelecido pela doutrina e a LRF. Primeiro, porque gerar um passivo ao Estado, que
ir integrar o clculo da dvida consolidada. Segundo, porque haver de ser necessariamente
devolvido ao verdadeiro proprietrio do recurso em momento posterior.
160.

Alm disso, as receitas oriundas de depsitos judiciais de terceiros no so

corriqueiras ou ordinrias. So receitas excepcionais, que deveriam ser destinadas a acobertar


despesas tambm de cunho transitrio.
161.

Utilizar receitas transitrias para o pagamento de despesas ordinrias gera

um desequilbrio grave no oramento do ente federativo, sobretudo para exerccios futuros.


162.

Por exemplo, o pagamento de despesa de pessoal com recursos de

depsitos judiciais de terceiros. O aumento dos salrios de servidores constitui despesa contnua
do Estado, que dever arcar com essa obrigao no s em um exerccio, mas tambm em todos
os subseqentes. Entretanto, a qualquer momento, os depsitos judiciais de terceiros podem ter
que ser devolvidos aos seus verdadeiros proprietrios, o que geraria um dficit oramentrio
grave nas contas do Estado, em razo da diminuio de sua receita corrente.
163.

Ou seja, a prtica de utilizao de depsitos de terceiros, a curto prazo,

pode suprir as necessidades momentneas de insuficincia de caixa, entretanto, a mdio e longo


prazo, o Estado poder no ter recursos suficientes para arcar com obrigaes assumidas em
momento anterior.

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164.

necessrio que o Estado cumpra devidamente as normas contidas na Lei

de Responsabilidade Fiscal, preocupando-se em realizar uma gesto responsvel, nos termos da


orientao do Manual da Secretaria do Tesouro Nacional, 6 edio:
Ressalte-se que, nos termos do 1 do art. 1 da LRF, a responsabilidade na gesto fiscal
pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes
de afetar o equilbrio das contas pblicas (...), razo pela qual o planejamento essencial gesto
fiscal responsvel. Nesse planejamento, o ente dever considerar o carter permanente ou
transitrio das receitas, tendo em vista o equilbrio intertemporal das contas pblicas. Para tanto,
deve-se, prudentemente, evitar que receitas de carter temporrio, tais como royalties,
dem margem criao de despesas obrigatrias de carter continuado, tais como
despesas com pessoal, em nvel incompatvel com o equilbrio das contas pblicas quando
essas receitas cessarem.

165.

Este tambm o entendimento tcnico, que, em sede de reexame dos

autos, manifestou-se da seguinte forma (fl. 750):


No obstante tais alegaes, h que ser considerado o carter temporrio de tais receitas,
referindo-se a recursos de terceiros, que devero ser devolvidos. So receitas atpicas, ou seja, no
podem ser obtidas todos os anos. Nesse sentido, assemelham-se a operaes de crdito, cujos
recursos, s.m.j., deveriam ser enquadrados como Receitas de Capital. Por isso, volta-se a ressaltar
que a receita de Depsitos Judiciais no deveria fazer parte do clculo da RCL, haja vista o grande
impacto no resultado do exerccio de 2015.
Por fim, deve ser levada em considerao, tambm, a questo do planejamento, essencial gesto
fiscal responsvel. Prudentemente, deve-se evitar que receitas atpicas, cuja freqncia incerta ou
imprevisvel, tais como as dos recursos de Depsitos Judiciais, dem margem criao de despesas
obrigatrias de carter continuado.

166.

Por todo o exposto, entendo que o valor de R$ 4.875.000.000,00, relativo

aos recursos oriundo de depsitos judiciais de aes de terceiros, no deve compor a Receita
Corrente Lquida do Estado do exerccio de 2015, por caracterizar-se como operao de crdito,
nos termos do inciso III do artigo 29 da Lei Complementar n 101/2000.
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5.4 Renncia de receita


167.

A renncia de receita consiste na desistncia do direito cobrana de

determinado tributo por parte do ente federado competente para sua instituio, sendo
implementada mediante a concesso de incentivos fiscais. Trata-se de instrumento econmico
bastante utilizado pelos governos, cujo objetivo incentivar atividades econmicas especficas ou
alavancar o desenvolvimento de certas regies.
168.

Em face do princpio da indisponibilidade do interesse pblico, a renncia

de receita no deixada ao mero arbtrio do gestor pblico. Ao revs, ela disciplinada pela Lei
de Responsabilidade Fiscal em diversos dispositivos, dentre os quais o seu artigo 14.
169.

Segundo a lei, para fins de renncia de receita, necessria a existncia de

medidas de compensao, a fim de que inexista prejuzo aos cofres pblicos e aos interesses da
sociedade considerada em sua completude, ou a demonstrao de que a renncia foi considerada
na estimativa de receita da lei oramentria e de que no afetar as metas de resultados fiscais
previstas no anexo prprio da LDO.
170.

A estimativa das medidas de compensao deve constar no Anexo de

Metas Fiscais da LDO, conforme preceitua o art. 4, 2, V, da LRF.


5.4.1 Estimativas na LDO
171.

De acordo com a anlise efetuada pela Unidade Tcnica do Tribunal de

Contas, o Anexo de Metas Fiscais da LDO 2015 apresentou o Demonstrativo da Estimativa e


Compensao da Renncia de Receita, exigido pela LRF no artigo 4, 2, inciso V.
172.

Entretanto, observou-se que em sua tabela 3, a qual evidencia as novas

renncias, no foi fixada a coluna destinada a especificar a compensao da renncia nem a


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anlise dos critrios estabelecidos para as renncias de receitas e suas respectivas


compensaes, em desacordo com o que ensina a 6 edio do manual de Demonstrativos
Fiscais da STN.
173.

Em diversas oportunidades, o Tribunal de Contas j expediu

recomendao no sentido de que o Estado de Minas Gerais promovesse a adequao da referida


tabela, prestando informaes acerca da compensao da renncia e apresentando a anlise dos
critrios estabelecidos.
174.

Alm disso, foi identificado outro ponto importante acerca da

contabilizao e da evidenciao da renncia de receita. Segundo o relatrio tcnico, a


contabilizao no foi devidamente realizada nos moldes do item 3.6.1 Dedues da Receita
Oramentria, Parte I Procedimentos Contbeis Oramentrios -, do Mcasp, 6 Edio.
175.

Destaco que o apontamento tambm j foi objeto de recomendao pelo

Tribunal de Contas no julgamento das contas de outros exerccios, inclusive em 2014, quando o
Relator recomendou ao Estado que evidenciasse, nos demonstrativos previstos na LRF, os
critrios estabelecidos para a renncia de receita e suas respectivas compensaes, de acordo com
as orientaes da STN, e contabilizasse os valores referentes s renncias de receita, na forma
preconizada nos manuais de contabilidade aplicada ao setor pblico.
176.

De acordo com a Unidade Tcnica, apesar de a Secretaria de Estado da

Fazenda informar o cumprimento das recomendaes expedidas pelo Tribunal, no foi detectada
no Relatrio de Controle Interno relativo Prestao de Contas de 2015 qualquer explicao
condizente com os apontamentos.
177.

Em sede de defesa, o Governo do Estado no apresentou justificativas

suficientes para esclarecer o primeiro apontamento, relativo ausncia da coluna, na tabela 3,


destinada a especificar a compensao da renncia e a anlise dos critrios estabelecidos para as
renncias de receitas e suas respectivas compensaes (fls. 751/752).
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178.

Entretanto, quanto ao segundo apontamento, os esclarecimentos trazidos

foram suficientes para a Unidade Tcnica considerar sanado o vcio relativo ausncia de
contabilizao da renncia de receita incidente sobre o ICMS (fls. 752/753).
Como sustentao para as suas alegaes, a SEF valeu-se da Nota Tcnica STN n 04/2013, a qual
reconhece que a evidenciao da renncia de receitas ser efetuada de diversas maneiras, sendo
contabilizada somente nos casos que seja possvel mensurar um valor confivel.

179.

Dessa forma, ratifico o posicionamento quanto ao primeiro vcio e

entendo que as recomendaes expedidas ao Governo do Estado de Minas Gerais no julgamento


das contas relativas ao exerccio de 2014 devem ser mantidas, no sentido de que o Estado,
alinhado s orientaes da STN, evidencie, nos demonstrativos previstos na LRF, os critrios
estabelecidos para a renncia de receita e suas respectivas compensaes.
5.5 Demonstrativo das operaes de crdito
180.

Nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, operao de crdito o

compromisso financeiro assumido em razo de mtuo, abertura de crdito, emisso e aceite de


ttulo, aquisio financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a
termo de bens e servios, arrendamento mercantil e outras operaes assemelhadas, inclusive
com o uso de derivativos financeiros (artigo 29, III).
181.

A contratao de operao de crdito, por parte dos entes federados, deve

observar s normas da CF/88, da LRF e das Resolues n.s 40 e 43 do Senado Federal.


182.

Para fins de fiscalizao, a Resoluo do Senado definiu o limite de 16%

da RCL para as operaes de crdito internas e externas a serem contratadas pelo Estado,
restando o limite de alerta em 14,40% (inciso II do 1 do artigo 59 da LRF).
183.

fl. 148, a Unidade Tcnica entendeu que no houve descumprimento

dos limites pelo Estado. Destaco que, para fins de verificao, foi utilizado o valor de R$
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51.643.235.767,49 da RCL, cuja composio integrou os recursos de depsitos judiciais relativos


a aes de terceiros.
184.

Conforme j expus no tpico 5.3.1 deste parecer, a meu ver, o valor de R$

4.875.000.000,00, relativo aos recursos oriundos de depsitos judiciais de aes de terceiros, no


deveria compor a Receita Corrente Lquida do Estado do exerccio de 2015, por caracterizar-se
como operao de crdito, nos termos do inciso III do artigo 29 da Lei Complementar n
101/2000.
185.

Assim, o valor correto da RCL, para fins de apurao de limites nesse

parecer, ser de R$ 46.768.235.767,49. Nesses termos, refazendo os clculos do limite de


operaes de crditos contratadas pelo Estado de Minas Gerais, verifico o seguinte.
186.

O Estado de Minas Gerais contratou o valor total de R$ 27.407.698,06 de

operaes de crdito (segundo dados do relatrio da Unidade Tcnica, fl. 148), o que representa
um percentual de 0,06% sobre a RCL (R$ 46.768.235.767,49). Ou seja, houve o cumprimento dos
percentuais estabelecidos na legislao.
187.

Assim, no houve irregularidade neste ponto.

5.6 Demonstrativo das garantias e contragarantias de valores


188.

Segundo o relatrio tcnico (fl. 149),

Os limites e as condies para a realizao de operaes de crdito esto previstos no captulo III
da Resoluo 43/01 do Senado Federal, a qual estabelece que o saldo global das garantias
concedidas no pode ultrapassar 22% da RCL (art. 9) e que a concesso de garantia est
condicionada ao oferecimento de contragarantia, em valor igual ou superior ao da garantia
concedida, exceo feita aos casos em que o garantidor integre o prprio ente, sendo que o no
cumprimento dos limites, com a falta de medidas saneadoras, nos prazos e condies estabelecidos
em lei, podem sujeitar o titular do Poder ou rgo s punies na forma da legislao, alm de
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tornar nula a garantia concedida acima dos limites fixados (art. 18 da citada Resoluo 43/01 e art.
40, pargrafos e incisos da LRF).

189.

fl. 150, a Unidade Tcnica entendeu que no houve descumprimento

do limite pelo Estado. Destaco que foi utilizado o valor de R$ 51.643.235.767,49 da RCL, cuja
composio integrou os recursos de depsitos judiciais relativos a aes de terceiros.
190.

Conforme j expus no tpico 5.3.1 deste parecer, a meu ver, o valor de R$

4.875.000.000,00, relativo aos recursos oriundos de depsitos judiciais de aes de terceiros, no


deveria compor a Receita Corrente Lquida do Estado do exerccio de 2015, por caracterizar-se
como operao de crdito, nos termos do inciso III do artigo 29 da Lei Complementar n
101/2000.
191.

Assim, o valor correto da RCL, para fins de apurao de limites nesse

parecer, ser de R$ 46.768.235.767,49. Nesses termos, refazendo os clculos do limite de


operaes de crditos contratadas pelo Estado de Minas Gerais, verifico o seguinte.
192.

As garantias concedidas pelo Estado de Minas Gerais totalizaram R$

1.191.353.416,80 (segundo dados do relatrio da Unidade Tcnica, fl. 150), o que representa um
percentual de 2,54% sobre a RCL (R$ 46.768.235.767,49). Ou seja, verifico o cumprimento dos
percentuais estabelecidos na legislao.
193.

Assim, tambm no houve irregularidade neste ponto.

5.7 Dvida consolidada lquida


194.

Conforme o disposto no artigo 29, I, da LRF, a dvida consolidada ou

fundada corresponde ao montante total, apurado sem duplicidade, das obrigaes financeiras do

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ente da Federao, assumidas em virtude de leis, contratos, convnios ou tratados e da realizao


de operaes de crdito, para amortizao em prazo superior a doze meses.
195.

Para a Secretaria do Tesouro Nacional8, a dvida consolidada lquida, por

sua vez, ser obtida:


(...) deduzindo-se da Dvida Consolidada ou Fundada os valores do Ativo Disponvel e Haveres
Financeiros, lquido dos valores inscritos em Restos a Pagar Processados, conforme estabelece o
art. 42 da LRF.

196.

O equilbrio das contas pblicas o escopo que deve nortear toda a

atuao do gestor pblico. Do contrrio, as aes estatais destinadas a promover o bem-estar


coletivo, por meio da efetivao de direitos sociais, restar severamente comprometida.
197.

Da a importncia da anlise do perfil de endividamento do Estado de

Minas Gerais. Vale dizer: ignorar a dvida pblica significa deixar de controlar um dos
pressupostos equilbrio das contas para que o Estado cumpra os seus objetivos, tais como
garantir a educao, o acesso informao, o ensino, a sade e a assistncia maternidade, infncia,
adolescncia e velhice (art. 2, VII, CE/89).
198.

Desde o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, alis, o princpio do

equilbrio das contas encontra-se positivado nos moldes abaixo:


Art. 1 (...)
1 A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se
previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o
cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies
no que tange a renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras,
dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita,
concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.

8Conceito

retirado
do
endereo
eletrnico
da
Secretaria
do
Tesouro
Nacional,
http://www3.tesouro.fazenda.gov.br/series_temporais/principal.aspx?subtema=9#ancora_consulta, acessado em 18/05/2016.
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199.

No intuito de controlar o nvel de endividamento dos entes pblicos, a

Constituio da Repblica estabeleceu que cabe privativamente ao Senado Federal fixar, por
proposta do Presidente da Repblica, limites globais para o montante da dvida consolidada da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, bem como dispor sobre limites globais e condies para as
operaes de crdito externo e interno da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, de suas
autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Pblico federal (art. 52, VI e VII).
200.

O Senado Federal regulamentou a LRF e editou as Resolues n.s 40

(limites globais para o montante da dvida pblica consolidada e da dvida pblica mobiliria dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios) e 43 (regras para as operaes de crdito interno e
externo dos Estados, Distrito Federal e dos Municpios, inclusive concesso de garantias, seus
limites e condio de autorizao), ambas de 2001, que impuseram limites ao endividamento
pblico.
201.

Com relao ao limite da DCL, destaco as disposies da Resoluo n

40/2001 do Senado Federal:


Resoluo n 40, de 20/12/2001 Senado Federal
Art. 3 A dvida consolidada lquida dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, ao final do
dcimo quinto exerccio financeiro contado a partir do encerramento do ano de publicao desta
Resoluo, no poder exceder, respectivamente, a:
I - no caso dos Estados e do Distrito Federal: 2 (duas) vezes a receita corrente lquida, definida na
forma do art. 2; (...)
Art. 4 No perodo compreendido entre a data da publicao desta Resoluo e o final do dcimo
quinto exerccio financeiro a que se refere o art. 3, sero observadas as seguintes condies:
I - O excedente em relao aos limites previstos no art. 3 apurado ao final do exerccio do ano da
publicao desta Resoluo dever ser reduzido, no mnimo, proporo de 1/15 (um quinze avo)
a cada exerccio financeiro;
II - para fins de acompanhamento da trajetria de ajuste dos limites de que trata o art. 3, a relao
entre o montante da dvida consolidada lquida e a receita corrente lquida ser apurada a cada
quadrimestre civil e consignada no Relatrio de Gesto Fiscal a que se refere o art. 54 da Lei
Complementar n 101, de 2000;
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III - o limite apurado anualmente aps a aplicao da reduo de 1/15 (um quinze avo)
estabelecido neste artigo ser registrado no Relatrio de Gesto Fiscal a que se refere o art. 54 da
Lei Complementar n 101, de 2000;
IV - durante o perodo de ajuste de 15 (quinze) exerccios financeiros a que se refere o caput,
aplicar-se-o os limites previstos no art. 3 para o Estado, o Distrito Federal ou o Municpio que:
a) apresente relao entre o montante da dvida consolidada lquida e a receita corrente lquida
inferior a esses limites, no final do exerccio de publicao desta Resoluo; e
b) atinja o limite previsto no art. 3 antes do final do perodo de ajuste de 15 (quinze) exerccios
financeiros.
Pargrafo nico. Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios tornaro disponveis ao Ministrio
da Fazenda os dados necessrios ao cumprimento do disposto neste artigo em at 30 (trinta) dias
aps a data de referncia das apuraes.

202.

Ou seja, nos termos do artigo 3 da Resoluo n 40/2001, ao final do

exerccio financeiro de 2016 (dcimo quinto exerccio financeiro contado a partir do


encerramento do ano de publicao da resoluo 2001), a dvida consolidada lquida no poder
exceder a duas vezes a receita corrente lquida, no caso dos Estados e do Distrito Federal.
203.

O artigo 4 da mesma norma, por sua vez, estabeleceu regras de transio

a serem observadas no perodo compreendido entre a data de publicao da resoluo e o limite


final previsto no artigo anterior.
204.

Assim, para o exerccio de 2015, o limite a ser cumprido permanece a

proporo de duas vezes da RCL. Entretanto, ao longo daquele perodo, o excedente ao limite
previsto apurado no exerccio de 2001 deveria ser reduzido, no mnimo, na proporo de 1/15 a
cada exerccio financeiro.
205.

No final de 2001, a DCL correspondia a 234,45% da RCL, com um

excedente de 34,45% em relao ao limite estabelecido. Dessa forma, at o exerccio de 2016,


deveriam ser reduzidos 2,30% do excedente identificado no exerccio anterior para cada exerccio
subseqente.

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206.

De acordo com a Unidade Tcnica, em exerccio anterior, o Estado de

Minas Gerais j alcanou o limite previsto no artigo 3 da Resoluo n 40/2001, correspondente


a duas vezes a RCL, no sendo aplicadas ao Estado, portanto, a regra de transio fixada no
artigo 4 da mesma norma.
207.

Com relao ao exerccio de 2015, ao seu final, a DCL do Estado restou

apurada em R$ 102,592 bilhes, enquanto a RCL totalizou R$ 51,643 bilhes, representando uma
proporo de 198,66% entre DCL e RCL. Isto , o limite foi cumprido.
208.

No obstante o cumprimento, o Estado de Minas Gerais ultrapassou o

limite de alerta disposto no inciso III do 1 do artigo 59 da LRF, que determina ao Tribunal de
Contas respectivo a emisso de alerta ao Poder ou rgo que ultrapassar 90% do limite da dvida
estabelecido pela norma regulamentadora, no caso, a Resoluo n 40/2001 do Senado Federal.
Isso porque o percentual de 198,66% da relao DCL/RCL corresponde 99,33% do limite de
duas vezes da RCL, previsto no artigo 3 da Resoluo.
209.

A Unidade Tcnica informou ao Relator dos autos o ocorrido, por meio

do memorando 10/Cfamge, de 04/04/2016 (fl. 145).


Ao final do exerccio de 2015, conforme o Demonstrativo da Dvida Consolidada Lquida
publicado em 29/1/16, a DCL do Estado montou a R$ 102,592 bilhes enquanto a RCL totalizou
R$ 51,643 bilhes, apresentando relao DCL/RCL de 1,9866 vez (198,66%), o que demonstra o
cumprimento do limite estabelecido pela legislao em vigor, que de 2 (duas) vezes a RCL,
conforme demonstra a TAB. 85. Apesar disso, ressaltase que o percentual apurado de 198,66%
correspondeu a 99,33% do teto mximo estabelecido pela Resoluo do Senado, ultrapassando,
assim, o limite de alerta disposto no inciso III do 1do art. 59 da LRF, que de 90%. Esta equipe
tcnica, por meio do memorando 10/Cfamge, de 4/4/16, informou ao Conselheiro Relator sobre
a situao, para que fossem tomadas as devidas providncias. Destacase que, caso o Estado de
Minas Gerais ultrapasse o limite ao final de um quadrimestre, estar incurso nas imposies
previstas no art. 31 da LRF.

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210.

Por outro lado, cabe destacar aqui a anlise realizada no item 5.3.1 deste

parecer, relativa composio da RCL. Isso porque o Estado de Minas Gerais contabilizou os
recursos provenientes de depsitos judiciais na RCL, aumentando o seu resultado e,
conseqentemente, o limite da DCL.
211.

Conforme j expus, a meu ver, o valor de R$ 4.875.000.000,00, relativo

aos recursos oriundos de depsitos judiciais de aes de terceiros, no deveria compor a Receita
Corrente Lquida do Estado do exerccio de 2015, por caracterizar-se como operao de crdito,
nos termos do inciso III do artigo 29 da Lei Complementar n 101/2000.
212.

Assim, o valor correto da RCL, para fins de apurao de limites nesse

parecer, ser de R$ 46.768.235.767,49. A prpria Unidade Tcnica, no exame inicial (fl. 154), j
realizou os clculos do cumprimento do limite da DCL, considerando este valor da RCL:
Nessa anlise, ficou demonstrado que, ao deduzir do clculo da RCL o valor de R$ 4,875 bilhes
referente aos depsitos judiciais, o montante da RCL para o exerccio de 2015 ficaria em R$ 46,768
bilhes, o que, consequentemente, alteraria o percentual da DCL sobre a RCL para 219,36%,
ultrapassando, portanto, em 19,36 p.p. o limite estabelecido na Resoluo do Senado
Federal.

213.

Ou seja, o Estado ultrapassou o limite de 200% em 19,36%, tendo em

vista que o total da DCL representou o percentual de 219,36% sobre a RCL (R$
46.768.235.767,49), em desacordo com o disposto no artigo 3 da Resoluo n 40/2001.
5.8 - Resultado Primrio e Resultado Nominal
214.

De acordo com o que foi identificado pela Unidade Tcnica, o Resultado

Primrio do Estado de Minas Gerais apresentou um dficit de R$ 3,244 bilhes, estando R$ 4,127
bilhes abaixo da meta prevista (R$ 883,465 milhes).
215.

Questionada sobre as aes e medidas que estariam sendo adotadas para

se evitar o descumprimento da meta de resultado primrio at o final do exerccio de 2015, a


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SEF/MG informou que a Subsecretaria da Receita Estadual vem implementando medidas


voltadas para o incremento da arrecadao no Estado, tais como: aes de recuperao do crdito
tributrio, mediante o programa Regularize (Decreto 46.817/15); aes fiscais de combate sonegao, visando a
influncia positiva no desempenho da arrecadao; e, por fim, aes de cobrana administrativa de gesto do crdito
tributrio, alcanando, assim, resultados que sinalizam o monitoramento constante da receita corrente do Estado
(fl. 168).
216.

Entretanto, como bem destacou a Unidade Tcnica, as aes visam apenas

o incremento da receita estadual. No foram adotadas medidas que diminussem as despesas do


Estado, conforme determina o artigo 9 da LRF.
217.

Quanto ao Resultado Nominal, tambm no houve o cumprimento da

meta pelo Estado. O valor mximo projetado pela LDO para o crescimento da dvida em 2015
foi de R$ 11,165 bilhes, ao passo que o Demonstrativo do Resultado Nominal esclarece que o
valor efetivamente obtido para o Resultado Nominal, no final de 2015, correspondeu a R$ 17,693
bilhes.
218.

Nessas condies, o Resultado Nominal ficou acima do teto fixado para o

crescimento da dvida para o ano de 2015, correspondente a R$ 6,528 bilhes.


219.

De acordo com a Unidade Tcnica, as principais causas para o no

atingimento da meta da LDO 2015 so o crescimento, em relao ao exerccio anterior, de


14,57% da dvida consolidada e o decrscimo das dedues em 43,30%.
220.

Em exerccios anteriores, o Tribunal de Contas j recomendou a

necessidade de promoo, por parte do Estado, de uma ao mais efetiva para alcanar as metas
traadas no Anexo de Metas Fiscais, tendo em vista a sua relevncia como instrumento de
planejamento, transparncia e controle fiscal.

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221.

O Governo do Estado de Minas Gerais apresentou esclarecimentos s fls.

636/637, relativos ao contexto de crise econmica do Brasil e do Estado, com reflexo relevante
na arrecadao tributria estadual. A Unidade Tcnica considerou as justificativas insuficientes
para o saneamento dos vcios (fls. 754/755).
222.

Dessa forma, entendo que as recomendaes j expedidas ao Governo do

Estado de Minas Gerais no julgamento das contas relativas a exerccios anteriores devem ser
mantidas, no sentido de que o Estado promova uma ao mais efetiva para alcanar as metas
traadas no Anexo de Metas Fiscais, em face da sua relevncia como instrumento de
planejamento, transparncia e controle fiscal.
5.9 Restos a Pagar
5.9.1 Disponibilidade de caixa e Demonstrativo de Restos a Pagar do
Relatrio de Gesto Fiscal - RGF
223.

Nos termos do que dispe o artigo 55 da LRF, inciso III, alneas a e

b, o Relatrio de Gesto Fiscal RGF dever conter, no ltimo quadrimestre, o demonstrativo


do montante das disponibilidades de caixa em 31 de dezembro e o demonstrativo da inscrio em
Restos a Pagar.
224.

Nesse relatrio, a Unidade Tcnica apontou que o Estado de Minas Gerais

deixou de observar, mais uma vez, as recomendaes j realizadas pelo Tribunal de Contas em
outros exerccios, quanto ao disposto no artigo 50, inciso III, da LRF, haja vista ausncia de
integrao ao Siaf/MG dos dados de execuo oramentria e financeira das empresas estatais
dependentes.
225.

Alm disso, foi identificado tambm o descumprimento ao disposto no

1 do artigo 1 da LRF, conquanto, apesar de j apresentar insuficincia financeira no exerccio

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de 2015, no montante de R$ 3,381 bilhes, o Poder Executivo ainda inscreveu R$ 4,153 bilhes
em RPNP, resultando numa insuficincia financeira de R$ 7,534 bilhes.
226.

Assim, no relatrio inicial, a Unidade Tcnica entendeu que o Estado de

Minas Gerais deveria se manifestar sobre os seguintes pontos:


a)

No demonstrao, na escriturao das contas pblicas, conjuntamente as

transaes e operaes das empresas estatais dependentes, descumprindo o artigo


50, inciso III;
b)

Inscrio de RPNP, mesmo com dficit apurado, demonstrando

desequilbrio nas contas pblicas, em desacordo com o 1 do artigo 1 e artigo


55, inciso III, alnea b;
c)

No detalhamento da conta de RPNP, demonstrando, pelo menos, a

natureza e o tipo de credor.


227.

Sobre os apontamentos, o Governo do Estado de Minas Gerais

apresentou os seguintes esclarecimentos:


a)

As empresas estatais possuem sistemas prprios de contabilidade, razo

pela qual no se encontram integrados ao Siafi/MG;


b)

A situao financeira do pas e de Minas Gerais impactou na arrecadao

tributria do Estado em 2015; e a vedao de se inscreverem Restos a Pagar, sem


capacidade financeira, s vlida nos dois ltimos quadrimestres de gesto do
titular do Poder ou rgo;
c)

As contas contbeis que espelham os RPNP, de acordo com o

Pcasp/MG, so as de cdigos 6.3.8.00.00.00 Inscrio de Restos a Pagar e


6.3.1.00.00.00 Execuo de Restos a Pagar, ambas integrantes do grupo de
contas de Controle da Execuo do Planejamento e Oramento.
228.

A Unidade Tcnica considerou satisfatrios os esclarecimentos, a exceo

da inscrio de RPNP, mesmo com dficit apurado, demonstrando desequilbrio das contas
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pblicas, em desacordo com o 1 do artigo 1 e artigo 55, inciso III, alnea b (fls. 755/758).
Ao final do exerccio de 2015, no houve disponibilidade de caixa, conforme demonstrado no
anexo 5 do RGF do 3 quadrimestre de 2015, publicado no DOE de 29/1/16. As disponibilidades
atingiram R$ 2,286 bilhes, enquanto as obrigaes somaram R$ 5,667 bilhes, resultando numa
insuficincia financeira de R$ 3,381 bilhes. Apesar disso, foram inscritos R$ 4,153 bilhes de
RPNP, representando 122,83% sobre a insuficincia original, o que gerou uma insuficincia total,
aps as inscries de RPNP, de R$ 7,534 bilhes.
Enfatiza-se que, diante do exposto, no devem prosperar as alegaes da defesa, que aludem
conjuntura econmica, validade do impedimento para se inscrever Restos a Pagar, sem
disponibilidade de caixa, apenas nos dois ltimos quadrimestres de gesto do titular de Poder.
Tampouco deve ser considerada a assertiva de que a no existncia dos recursos financeiros no
significa que as despesas no sero honradas.
Entende-se que, quando a conjuntura econmica no se encontra favorvel, os gastos devem ser
contingenciados. H que se promover a equalizao, buscando no gastar mais do que se arrecada.
A permisso de conduta contrria frontalmente incompatvel com a Lei Complementar 101
LRF.

229.

Realmente, o fato grave.

230.

Em momentos de crise financeira, o Estado deve adotar medidas e

procedimentos capazes de preservar o equilbrio das contas pblicas, evitando, ao mximo, a


realizao de grandes despesas, principalmente quando se verifica a insuficincia de caixa.
231.

A inscrio de restos a pagar sem disponibilidade caixa nitidamente

incompatvel com as disposies da Lei de Responsabilidade Fiscal.


232.

Dessa forma, devem ser mantidas as recomendaes j expedidas ao

Governo do Estado de Minas Gerais em outros exerccios para que observe atentamente s
determinaes da LRF, notadamente o 1 do artigo 1 e o artigo 55, inciso III, alnea b.
5.10 Receita da dvida ativa
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233.

Nos termos do artigo 39 da Lei n 4.320/64, dvida ativa o conjunto dos

crditos da Fazenda Pblica, de natureza tributria ou no tributria, que sero escriturados como
receita do exerccio em que forem arrecadados.
234.

Conforme tabela 107, fl. 189, a receita total efetivada de dvida ativa, em

2015, no Estado de Minas Gerais, correspondeu a R$ 505,848 milhes, ficando 81,22% alm da
estimada.
235.

A esse respeito, a Unidade Tcnica bem lembrou que (fl. 190):

(...) a efetivao de receitas de dvida ativa pelas unidades oramentrias FEPJ, Igam, DER e
Funtrans, mesmo na ausncia de apropriao de saldos em contas patrimoniais de Dvida Ativa,
demonstrando inconsistncia contbil para o registro e evidenciao desses direitos, apesar das
recomendaes desta Corte de Contas, valendo trazer baila que, por ocasio do derradeiro
Parecer Prvio sobre as Contas Governamentais, foi determinado pelo Conselheiro Relator o
reconhecimento contbil prvio de todos os direitos relativos Dvida Ativa do Estado.

236.

Em sede de defesa, o Governo do Estado de Minas Gerais informou que,

para o exerccio de 2016, est promovendo um trabalho conjunto com as Superintendncias


Centrais de Contadoria Geral e de Administrao Financeira para a devida transferncia dos
registros contbeis, nos termos do entendimento do Tribunal.
237.

A Unidade Tcnica considerou os esclarecimentos satisfatrios e entendeu

que a irregularidade no mais subsiste (fls. 759/760).


238.

Quanto aos demais apontamentos, efetuados pela Unidade Tcnica em

suas consideraes finais s fls. 196/198, apenas permanece aquele relativo inobservncia ao
disposto no 1 do artigo 104 do Decreto Estadual n 44.747/2008. Isso porque o defendente
no trouxe aos autos qualquer justificativa a esse respeito (fls. 760/761).

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239.

Assim, ratifico o posicionamento do Tribunal de Contas j adotado no

julgamento das contas de 2014 e entendo que deve ser determinado ao Governo do Estado que,
ante a constatao da existncia de saldos de crditos cujos anos de origem sejam 2008 a 2012,
observe as determinaes contidas no caput e 1 do art. 104 do Decreto Estadual n 44.747, de
2008, que regulamenta o processo e os procedimentos tributrios administrativos no mbito
estadual.
5.11 - Despesa com pessoal
240.

A LRF regulamenta a definio, os limites e a forma de controle da

despesa com pessoal. O artigo 19 da norma estabelece o percentual de 60% como limite global
dos Estados, para comprometimento da RCL, sendo que, no artigo 20, tem-se a repartio dos
percentuais para cada rgo e Poder: 3% para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas; 6%
para o Judicirio; 49% para o Executivo e 2% para o Ministrio Pblico.
241.

De acordo com a Unidade Tcnica, a apurao da Despesa Total com

Pessoal, para fins de verificao dos limites legais, baseada em duas metodologias: a primeira,
conforme entendimento da STN; e a segunda, nos termos do que dispe as Instrues
Normativas n.s 1 e 05, ambas de 2001, do Tribunal de Contas, que determinam a excluso dos
gastos com aposentadorias e penses.
242.

Destaco tambm que, nos clculos realizados pela Unidade Tcnica, foi

utilizada como base a RCL no valor de R$ 51.643.235.767,49.


243.

Neste parecer, realizarei novos clculos tendo como parmetro a RCL no

valor de R$ 46.768.235.767,49. Isso porque, conforme j expus no tpico 5.3.1, o valor de R$


4.875.000.000,00, relativo aos recursos oriundos de depsitos judiciais de aes de terceiros, no
deveria compor a Receita Corrente Lquida do Estado do exerccio de 2015, por caracterizar-se
como operao de crdito, nos termos do inciso III do artigo 29 da Lei Complementar n
101/2000.
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244.

E a metodologia a ser utilizada ser a mesma adotada pelo Tribunal de

Contas, nos termos do que dispe as Instrues Normativas n.s 1 e 05/2001. Os dados,
relativos Despesa Total de Pessoal e aos limites mximo, prudencial e de alerta de cada rgo
ou Poder , sero retirados do exame tcnico inicial, s fls. 206/217.
5.11.1 Limite Consolidado do Estado
245.

No mbito do Estado de Minas Gerais, a Despesa Total de Pessoal

totalizou R$ 24.235.446.026,36, correspondendo 51,8% da RCL. Ou seja, houve o cumprimento


dos limites mximo (60%) e prudencial (57%), nos termos do entendimento adotado pelo
Tribunal de Contas.
5.11.2 Limites por Poder e rgo
5.11.2.1 Poder Executivo
246.

Conforme entendimento adotado neste parecer, o percentual apurado de

Despesa Total de Pessoal no Poder Executivo do Estado, no exerccio de 2015, totalizou 42,03%
(R$ 19.657.373.247,16) da RCL.
247.

Sendo assim, verifico o cumprimento dos limites mximo (49%),

prudencial (46,55%) e de alerta (44,1%), nos termos do entendimento adotado pelo Tribunal de
Contas.
5.11.2.2 Poder Legislativo
248.

O limite para gastos com pessoal do Poder Legislativo de 3% da RCL,

sendo subdividido entre a Assemblia Legislativa, 2%, e o Tribunal de Contas, 1%.

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249.

No mbito da ALMG, a Despesa Total de Pessoal totalizou R$

608.603.054,21, correspondendo 1,3% da RCL. Ou seja, houve o cumprimento dos limites


mximo (2%), prudencial (1,9%) e de alerta (1,8%), nos termos do entendimento adotado pelo
Tribunal de Contas.
250.

J no Tribunal de Contas, o percentual apurado de Despesa Total de

Pessoal, no exerccio de 2015, totalizou 0,9% (R$ 427.594.869,14) da RCL. O rgo tambm
obedeceu aos limites mximo (1%), prudencial (0,95%) e o de alerta (0,9%), conforme
entendimento adotado pelo prprio Tribunal.
5.11.2.2 Poder Judicirio
251.

O limite para gastos com pessoal do Poder Judicirio de 6% da RCL e

tambm subdividido entre o Tribunal de Justia de Minas Gerais, 5,91%, e o Tribunal de Justia
Militar, 0,09%.
252.

No mbito do TJMG, a Despesa Total de Pessoal totalizou R$

2.598.362.740,27, correspondendo 5,55% da RCL. Ou seja, houve o cumprimento apenas dos


limites mximo (5,91%) e prudencial (5,6%). O limite de alerta (5,3%) ultrapassou 0,25%.
253.

Nesse caso, o Tribunal de Contas deve emitir alerta ao Poder Judicirio,

nos termos do inciso II do 1 do artigo 59 da LRF, que determina a emisso de alerta ao Poder
que ultrapassar 90% do limite mximo estabelecido na legislao (limite de alerta).
254.

J no TJM, o percentual apurado de Despesa Total de Pessoal, no

exerccio de 2015, totalizou 0,05% (R$ 25.156.108,41) da RCL. O rgo obedeceu aos limites
mximo (0,09%), prudencial (0,085%) e o de alerta (0,081%), conforme entendimento adotado
pelo prprio Tribunal.
5.11.2.3 Ministrio Pblico
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255.

Por fim, no mbito do Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais, a

Despesa Total de Pessoal totalizou R$ 918.356.007,17, correspondendo 1,96% da RCL. Ou seja,


houve o cumprimento apenas do limite mximo (2%), restando ultrapassados o limite prudencial
(1,9%), em 0,06%, e o de alerta (1,8%), em 0,16%.
256.

Ultrapassado o limite prudencial (95% do limite mximo), fica o rgo ou

Poder vedado de realizar as seguintes condutas, nos termos do artigo 22, pargrafo nico,9 da
LRF:
a)

concesso de vantagem, aumento, reajuste ou adequao de remunerao

a qualquer ttulo, salvo os derivados de sentena judicial ou de determinao legal


ou contratual, ressalvada a reviso prevista no inciso X do art. 37 da Constituio;
b)

criao de cargo, emprego ou funo;

c)

alterao de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;

d)

provimento de cargo pblico, admisso ou contratao de pessoal a

qualquer ttulo, ressalvada a reposio decorrente de aposentadoria ou falecimento


de servidores das reas de educao, sade e segurana;
e)

contratao de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do 6

do art. 57 da Constituio e as situaes previstas na Lei de Diretrizes


Oramentrias.
257.

Assim, compete ao Tribunal de Contas a emisso de notificao ao

Ministrio Pblico do Estado, alertando-o quanto ao descumprimento do limite prudencial


fixado no artigo 20 da LRF, estando o rgo submetido s vedaes contidas no artigo 22,
Art. 22. A verificao do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 ser realizada ao final de cada quadrimestre.
Pargrafo nico. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, so vedados ao Poder ou rgo referido no
art. 20 que houver incorrido no excesso:
I - concesso de vantagem, aumento, reajuste ou adequao de remunerao a qualquer ttulo, salvo os derivados de sentena judicial ou de
determinao legal ou contratual, ressalvada a reviso prevista no inciso X do art. 37 da Constituio;
II - criao de cargo, emprego ou funo;
III - alterao de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
IV - provimento de cargo pblico, admisso ou contratao de pessoal a qualquer ttulo, ressalvada a reposio decorrente de aposentadoria ou
falecimento de servidores das reas de educao, sade e segurana;
V - contratao de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do 6o do art. 57 da Constituio e as situaes previstas na lei de diretrizes
oramentrias.
9

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pargrafo nico, da mesma Lei Complementar.

5.11.3 A utilizao dos Aportes para Cobertura de Dficit Atuarial no


Clculo da Despesa com Pessoal
258.

A Lei de Responsabilidade Fiscal assegura tratamento despesa de pessoal

nos artigos 18 a 23. O caput do art. 18, assim define:


Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o
somatrio dos gastos do ente da Federao com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a
mandatos eletivos, cargos, funes ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com
quaisquer espcies remuneratrias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variveis, subsdios,
proventos da aposentadoria, reformas e penses, inclusive adicionais, gratificaes, horas extras e
vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuies recolhidas
pelo ente s entidades de previdncia.

259.

A definio dada pelo caput a mais ampla possvel, englobando as

despesas com servidores ativos, independentemente da espcie remuneratria, com inativos e


pensionistas, com dispndios adicionais e encargos recolhidos Seguridade Social.
260.

Todavia, ao delimitar os percentuais de limite com os gastos de pessoal, o

art. 19, 1, exclui algumas despesas do cmputo, in verbis:


1o Na verificao do atendimento dos limites definidos neste artigo, no sero computadas as
despesas:
I - de indenizao por demisso de servidores ou empregados;
II - relativas a incentivos demisso voluntria;
III - derivadas da aplicao do disposto no inciso II do 6o do art. 57 da Constituio;
IV - decorrentes de deciso judicial e da competncia de perodo anterior ao da apurao a que se
refere o 2o do art. 18;

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V - com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amap e Roraima, custeadas com recursos
transferidos pela Unio na forma dos incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituio e do art. 31 da
Emenda Constitucional no 19;
VI - com inativos, ainda que por intermdio de fundo especfico, custeadas por recursos
provenientes:
a) da arrecadao de contribuies dos segurados;
b) da compensao financeira de que trata o 9o do art. 201 da Constituio;
c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal finalidade, inclusive o
produto da alienao de bens, direitos e ativos, bem como seu supervit financeiro. (grifo nosso)

261.

O teor do ltimo inciso merece destaque, sendo objeto de anlise pela

Unidade Tcnica.
262.

A respeito desse dispositivo, Maria Sylvia Zanella Di Pietro contextualiza

que com a Emenda Constitucional n 20/98, o art. 40 da CR/88 passou a prever a instituio de
regime previdencirio de natureza contributiva para os servidores titulares de cargo efetivo dos
entes federativos, inclusive de suas autarquias e fundaes. Coexistem no servio pblico, a partir
da, o Regime Geral de Previdncia Social - RGPS e o Regime Prprio de Previdncia Social
RPPS, a que alude o art.40.
263.

Nos dois regimes h a ideia de previdncia social, que funciona semelhana

do contrato de seguro, em que o segurado paga determinada contribuio, com vistas cobertura de riscos futuros,
como idade, doena, invalidez, falecimento, etc. 10.
264.

Esclarece a autora que nem todos os Estados e Municpios instituram o

regime contributivo, permanecendo a aposentadoria a cargo do Poder Pblico, salvo para os


servidores celetistas, que j estavam anteriormente vinculados ao RGPS. Por esse motivo, a Lei
de Responsabilidade Fiscal tratou de forma diversa o limite de despesa, a depender do sistema de
aposentadoria do servidor.

MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder do (Organizadores). Comentrios Lei de Responsabilidade Fiscal. 3
ed. So Paulo: Editora Saraiva, 2008, p.154.
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265.

O mesmo raciocnio foi empregado no Manual de Demonstrativos Fiscais,

6 edio, expedido pela STN, como se v fl. 534:


DESPESAS NO COMPUTADAS ( 1 do art. 19 da LRF) (II) Nessa linha, registrar o total
das despesas de pessoal, dos ltimos doze meses, includo o ms de referncia, que no sero
computadas no clculo do limite. Inclui as despesas: [...]
d) com inativos, considerando-se, tambm, pensionistas, ainda que por intermdio de fundo
especfico, custeadas com recursos vinculados, ou seja, provenientes da arrecadao de
contribuies dos segurados e das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a
tal finalidade, inclusive o produto da alienao de bens, direitos e ativos, bem como a
compensao entre os regimes de previdncia, aportes para cobertura de dficit atuarial no
definido por alquotas de contribuio e o supervit financeiro.

266.

Por outro lado, no podero ser deduzidas as despesas com pessoal inativo e

pensionista, custeadas com recursos no vinculados.


267.

Como se extrai da parte final da redao do trecho transcrito, os aportes

para cobertura de dficit atuarial so considerados recursos vinculados, e por isso no so


computados no clculo do limite com despesas de pessoal.
268.

O aporte para cobertura de dficit atuarial um elemento de despesa

institudo pelos entes federativos em conformidade com a Lei 9.717/98, com o objetivo de cobrir
o dficit atuarial e acumular recursos para pagamento dos compromissos definidos no plano de
benefcios do RPPS. Seus recursos no podem ser iemdiatamente utilizados para pagamento de
benefcios previdencirios, devendo permanecer aplicados por no mnimo 05 anos.
269.

A Portaria n 746, de 27 de dezembro de 2011, expedida pelo Ministrio

da Previdncia Social (MPS), estabelece:


Art. 1 O Aporte para Cobertura do Dficit Atuarial do Regime Prprio de Previdncia Social RPPS institudo pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios em conformidade com a Lei n

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9.717, de 27 de novembro de 1998, de que trata a Portaria Conjunta STN/SOF n 02, de 19 de
agosto de 2010 dever atender s seguintes condies:
I - se caracterize como despesa oramentria com aportes destinados, exclusivamente, cobertura
do dficit atuarial do RPPS conforme plano de amortizao estabelecido em lei especfica do
respectivo ente federativo; e
II - sejam os recursos decorrentes do Aporte para Cobertura de Dficit Atuarial do RPPS
utilizados para o pagamento de benefcios previdencirios dos segurados vinculados ao Plano
Previdencirio de que trata o art. 2, inciso XX, da Portaria MPS n 403, de 10 de dezembro de
2008.
1 Os Aportes para Cobertura de Dficit Atuarial do RPPS ficaro sob a responsabilidade da
Unidade Gestora, devendo:
I - ser controlados separadamente dos demais recursos de forma a evidenciar a vinculao para
qual foram institudos; e
II - permanecer devidamente aplicados em conformidade com as normas vigentes, no mnimo, por
05 (cinco) anos. (grifo nosso)

270.

No obstante a norma infralegal, a Unidade Tcnica constatou que a

despesa realizada a ttulo de aportes para cobertura do dficit atuarial do RPPS Elemento de
Despesa 97, conta da Unidade Oramentria 1911 EGE Secretaria da Fazenda
Encargos Gerais (R$ 4,939 bilhes) e demais UOs (R$ 191 milhes), totalizou R$ 5,130 bilhes,
sendo repassado ao FUNFIP o montante total de R$ 4.844 bilhes (fl. 218).
A despesa com o pagamento dos referidos benefcios foi realizada utilizandose a Fonte de
Recurso 58 Recursos para Cobertura do Dficit Atuarial do RPPS e sob o Identificador de
Procedncia e Uso 5 Recursos Recebidos para Benefcios Previstos no art. 39 da Lei
Complementar 64/02, quais sejam, aposentadorias e penses.
Do total da despesa realizada na Fonte de Recurso 58, apenas os Poderes Executivo e Judicirio
especificamente o TJMG incluram no campo de Despesas no Computadas do Relatrio de
Gesto Fiscal, valores a ttulo de Inativos e Pensionistas com Recursos Vinculados, sendo R$
4,329 bilhes Poder Executivo e R$ 140,715 milhes TJMG.

271.

Dessa forma, a Unidade Tcnica entendeu que o Estado de Minas Gerais

deveria apresentar esclarecimentos sobre as seguintes questes:


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a)

inobservncia da Portaria MPS 746/11, quanto ao prazo de 05 (cinco)

anos, em que tais aportes deveriam permanecer aplicados financeiramente;


b)

imediata utilizao desses valores compondo o fluxo financeiro do Funfip,

em cada exerccio, caracterizandose como aporte realizado pelo Tesouro


Estadual para cobertura de insuficincia financeira e no para cobertura do dficit
atuarial, que se aplicaria ao Plano Previdencirio (Funpemg), extinto em 6/12/13,
diferentemente do Plano Financeiro (Funfip);
c)

no clculo da Despesa Lquida com Pessoal do Poder Executivo foram

deduzidos R$ 4,329 bilhes referentes a aportes para cobertura de dficit atuarial


do RPPS (Fonte de Recurso 58), no campo das Despesas No Computadas do
Anexo I do Relatrio de Gesto Fiscal, afetando, dessa forma, o percentual
apurado em relao RCL. Se fosse retirado aquele montante do clculo da
Despesa Lquida com Pessoal, o percentual apurado no RGF, de 47,91% em
relao RCL, subiria para 56,29% ultrapassando o limite mximo de 49% em
7,29 p.p.
d)

por ltimo, vale atentar para a orientao da STN constante do Manual de

Demonstrativos Fiscais 6. Edio, para o fato de que os repasses efetuados para


cobertura de dficit financeiro, os quais foram utilizados para pagamento de
benefcios pelo RPPS, sero considerados, ao final, como despesa de pessoal do
ente, pois as despesas do RPPS custeadas com esses repasses no podem ser
deduzidas da Despesa Bruta com Pessoal.
272.

De acordo com o defendente, o FUNFIP um fundo especfico para o

acolhimento das contribuies e encargos dos seguros ativos, inativos e pensionistas, sob o
regime financeiro de reparties simples, no sendo aplicada a ele a Portaria n 746/2011, que se
refere apenas aos segurados vinculados ao Plano Previdencirio de que trata o artigo 2, inciso
XX, da Portaria MPS n 403/2008.
273.

Alm disso, o Governo do Estado esclareceu ainda que (fl. 650):

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No entendimento do aturio, ao contrrio do que ocorre em planos sob regime de capitalizao
e/ou sob regime de repartio de capitais de cobertura, em planos sob regime financeiro de
repartio simples, o dficit eventualmente observado deve ser coberto mediante contribuio
suplementar, por aporte, dentro do prprio exerccio, razo pela qual as figuras de dficit
financeiro e dficit atuarial se fundem, visto que o perodo considerado pelo regime de repartio
simples de apenas um exerccio.
Finalmente, a sistemtica de deduzir do montante da despesa com pessoal os recursos aportados
no Funfip encontra-se tambm embasada no Parecer AGE n.15.088 de 27 de maio de 2011, que
ratificou o contedo disposto na Nota Tcnica 003/2011 da Subsecretaria do Tesouro Estadual da
Secretaria de Estado de Minas Gerais.

274.

A Unidade Tcnica considerou os argumentos insuficientes para corrigir

os vcios apontados. Destaco aqui as consideraes tcnicas/contbeis relativas aos conceitos de


Plano Financeiro e Plano Previdencirio, conforme a defesa apresentada (fls. 763/767).
Cabe ressaltar a informao constante do Relatrio Tcnico da Atest Consultoria Atuarial,
contratada por este Tribunal de Contas para analisar as avaliaes atuariais do RPPS, de que o
plano financeiro, por ser custeado no regime de repartio simples, no apresenta dficit atuarial.
Quando as receitas do exerccio so inferiores s despesas, apura-se insuficincia, que dever ser
coberta pelo ente federativo.
Conforme explicitado no parecer atuarial, encaminhado pela Diretoria de Previdncia do Ipsemg,
verifica-se, que de fato, a Portaria MPS 746/11 refere-se, em seu art. 1, inciso II, ao Plano
Previdencirio e no a Plano Financeiro, e, levando-se em conta as respectivas definies
constantes dos incisos XX e XXI do art. 2 da Portaria MPS 403/08, acima transcritos, e, ainda,
que o objetivo do plano financeiro no visa a acumulao de recursos, sendo suas insuficincias
aportadas pelo ente federativo.
Esta unidade tcnica entende que o fato contbil em questo refere-se a aportes para cobertura de
dficit financeiro, de fundo custeado por regime de repartio simples e assim deveria ter sido
formalmente registrado, mas no o foi.
Reconhecido o aspecto material, qual seja, aporte para cobertura de dficit financeiro do Funfip,
bvio que incompatvel com a regra de aplicao de montantes aportados para cobertura de
dficits atuariais ( 1 do art. 1, inciso II da Portaria MPS 746/11).
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No clculo da despesa de pessoal no poderia ser deduzido o valor desses aportes, como ser visto
no prximo tpico. Contudo, se reconhecido o aspecto formal, ou seja, o registro da forma como
foi realizado (aporte para cobertura de dficit atuarial), seu montante deve permanecer
devidamente aplicado em conformidade com as normas vigentes, por, no mnimo, 05 (cinco) anos,
o que, entretanto, tambm no ocorreu.
A dissociao entre o aspecto material (fato contbil) e o registro realizado resultou, ao mesmo
tempo, na indevida deduo dos referidos aportes no clculo da Despesa Lquida com Pessoal e na
no aplicao dos mesmos pelo prazo previsto na Portaria MPS 746/11.
(...) esta unidade tcnica mantm o entendimento inicial quanto diferenciao entre dficit
atuarial e insuficincia financeira na apurao da Despesa Lquida com Pessoal, em relao RCL,
uma vez que o primeiro dedutvel, por ser recurso vinculado ao RPPS, enquanto o segundo no
o , sendo considerado cobertura de dficit financeiro, de responsabilidade do ente federado.

275.

Pois bem. O art. 19 da LRF estabelece que a despesa total com pessoal

nos Estados no poder exceder 60% da receita corrente lquida. E o art. 20 prescreve a
repartio desse limite global entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio.
276.

Como salientado pela Unidade Tcnica, o Governo Estadual direcionou

recursos cuja finalidade seria cobrir o dficit atuarial do RPPS. O procedimento deturpou a
natureza atribuda ao elemento de despesa 97-Aportes para Cobertura do Dficit Atuarial, que
passou a cobrir insuficincias financeiras. Ou seja, o aporte para cobertura de dficit atuarial teve
sua natureza transmutada para simples aporte financeiro.
277.

Ainda assim, o Estado de Minas Gerais identificou o mencionado recurso

como Despesas no Computadas para efeitos do art. 19, 1, da LRF, e o manteve na Fonte de
Recurso 58 Recursos para Cobertura do Dficit Atuarial do RPPS e sob o Identificador de Procedncia e Uso
5 Recursos Recebidos para Benefcios Previstos no art. 39 da Lei Complementar n. 64/02, quais sejam,
aposentadorias e penses.
278.

Em outras palavras, sob o pretexto de se tratar de recurso expressamente

excludo do cmputo do limite dos gastos com pessoal, o governo deduziu o aporte para
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cobertura de dficit atuarial do percentual apurado. Assim, o aporte no foi computado como
despesa com pessoal.
279.

No entanto, como mencionado, os recursos desse aporte atuarial foram

utilizados imediatamente para o custeio de benefcios do RPPS, servindo, assim, para cobrir
insuficincia financeira do FUNFIP. Por isso mesmo, deveriam ter composto o ndice legal.
280.

Mesmo com essas ponderaes, os valores indicados pela Unidade

Tcnica obedeceram ao limite global do Estado determinado na Lei de Responsabilidade Fiscal,


segundo o entendimento adotado pelo Tribunal de Contas.
281.

Com relao ao outro apontamento, a meu ver, os dispositivos da Portaria

MPS n 746/2011 foram descumpridos. O art. 1 condiciona a despesa oramentria nele prevista
cobertura do dficit atuarial do RPPS, devendo ser controlada separadamente dos demais
recursos - e exige que permaneam aplicadas por no mnimo 05 anos.
282.

Dessa forma, entendo que devem ser mantidas as recomendaes j

expedidas ao Governo do Estado de Minas Gerais quando do julgamento das contas relativas a
exerccios anteriores, inclusive de 2014, para que atente s determinaes da Portaria MPS n
746/2011, no tocante utilizao dos aportes para a cobertura de dficit atuarial do RPPS e:
a)

proceda adequao da sistemtica de utilizao dos citados aportes para

dficit atuarial, viabilizando a sua capitalizao e o cumprimento de sua finalidade,


qual seja, o pagamento de benefcios futuros do RPPS;
b)

observe a Portaria MPS n. 746/2011, de modo que os recursos

efetivamente repassados a ttulo de Constituio de Reserva Matemtica ou de


Cobertura de Dficit Atuarial sejam mantidos em aplicaes financeiras pelo
perodo mnimo de 5 anos.

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CAPTULO 6 RECURSOS VINCULADOS POR DETERMINAO


CONSTITUCIONAL OU LEGAL
6.1 - Educao
6.1.1 Apurao da Receita Base de Clculo e do ndice de Aplicao no
Ensino
283.

De acordo com o artigo 212 da CR/88, os Estados, o Distrito Federal e os

Municpios devero aplicar, pelo menos, 25% da receita resultante de impostos, compreendida a
proveniente de transferncias, na manuteno e no desenvolvimento do ensino.
284.

Nas contas prestadas pelo Governo do Estado de Minas Gerais, foi

apresentado um percentual de 25% de aplicao de recursos na manuteno e desenvolvimento


do ensino.
285.

Entretanto, a Unidade Tcnica considerou certas despesas irregulares no

cmputo do referido ndice: restos a pagar no processados inscritos em 2015 e despesas de


carter assistencial. Assim, sem a incluso dos referidos gastos, apurou um percentual de
aplicao de 22,77% no ensino, abaixo do ndice fixado pela Constituio Federal.
286.

Diante disso, dividirei o estudo desse tpico em dois subtpicos

relevantes, de acordo com a natureza das despesas acima identificadas, consideradas irregulares
pela Unidade Tcnica, para fins de apurao do correto ndice aplicado na manuteno e no
desenvolvimento do ensino.
6.1.1.1 Restos a Pagar No Processados

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287.

No exame inicial, a Unidade Tcnica identificou o cmputo no ndice de

manuteno e desenvolvimento do ensino do montante total de R$ 855,753 milhes, a ttulo de


restos a pagar no processados.
288.

Entretanto, considerou o procedimento ilegal porque no havia

disponibilidade de caixa no exerccio de 2015 (insuficincia de R$ 7,534 bilhes), em desrespeito


IN/TCEMG n 13/2008 (fls. 246/247).
Contudo, salientase que, neste exerccio, no houve disponibilidade de caixa, conforme
demonstrado no anexo 5 do RGF do 3 quadrimestre de 2015, publicado no DOE de 29/1/16.
As disponibilidades atingiram R$ 2,286 bilhes, enquanto as obrigaes somaram R$ 5,667
bilhes, resultando numa insuficincia financeira de R$ 3,381 bilhes. Apesar disso, foram
inscritos R$ 4,153 bilhes de RPNP, dos quais R$ 855,753 milhes referemse aos gastos com
MDE, gerando uma insuficincia total, aps as inscries de RPNP, de R$ 7,534 bilhes.

289.

Alm disso, apenas R$ 34,178 milhes do valor total de restos a pagar no

processados, R$ 855,753 milhes, referiam-se a recursos vinculados ao Fundeb, ou seja,


diretamente relacionados educao. Assim, a diferena final de R$ 821,576 deveria ser
expurgada da composio do clculo, haja vista a ausncia de indcios de que a fonte de recursos
estaria vinculada ao ensino.
290.

Ratifico parcialmente o posicionamento tcnico.

291.

Inicialmente, com a edio da Instruo Normativa n 13/2008, o

Tribunal de Contas apenas admitia o cmputo dos restos a pagar no processados, como
despesas relacionadas ao ensino, no exerccio em que estes foram processados, e no contrados:
Art. 6 - No constituiro despesas de manuteno e desenvolvimento do ensino aquelas realizadas
com:
(...)

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Pargrafo nico - As despesas referentes ao ensino, inscritas em restos a pagar no processados,
no sero consideradas na apurao dos gastos com a manuteno e desenvolvimento do ensino
no exerccio que foram contradas e sim naquele em que forem processadas.

292.

Entretanto, aps algum tempo, o entendimento mudou.

293.

O Tribunal de Contas editou a Instruo Normativa n 05/2012, que

revogou a anterior e autorizou a incluso de restos a pagar no processados no clculo do ndice


da manuteno e desenvolvimento do ensino, mesmo sem a respectiva liquidao ou pagamento.
294.

O nico requisito objetivo agora seria a suficincia de caixa ao final do

exerccio, para a eventual cobertura da obrigao ora pactuada.


Art. 2 - O artigo 5. da Instruo Normativa n 13/2008 passa a vigorar com o acrscimo dos
4 ao 6:
Art. 5 - [...]
4 - Para efeito de clculo dos recursos mnimos a serem aplicados na manuteno e
desenvolvimento do ensino, sero consideradas:
I - as despesas empenhadas, liquidadas e pagas no exerccio; e
II - as despesas empenhadas, liquidadas ou no, inscritas em restos a pagar at o limite das
disponibilidades de caixa ao final do exerccio.

295.

Contudo, a Unidade Tcnica no verificou disponibilidade de caixa para o

exerccio de 2015.
296.

Pelo contrrio, a diferena apurada entre as disponibilidades (R$ 2,286

milhes) e as obrigaes (R$ 5,667 bilhes) resultou em uma insuficincia financeira no valor de
R$ 3,381 milhes. Apesar disso, foram inscritos R$ 4,153 bilhes de RPNP, sendo R$ 855,753
milhes relativos aos gastos com MDE, o que resultou numa insuficincia financeira no total de
R$ 7,534 bilhes.
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297.

A esse respeito, o Governo do Estado argumenta ser importante

considerar os aspectos de ordem econmica vividos pelo pas e pelo Estado de Minas Gerais.
Esclarece tambm (fl. 769):
(...) que o Governo, no contexto da transparncia da gesto pblica, sancionou a Lei Oramentria
para 2015 com dficit previsto da ordem de R$ 7,2 bilhes, tendo a Assemblia Legislativa, ao
aprov-la, reconhecido a possibilidade de haver insuficincia de receita para as despesas
autorizadas para 2015.
(...) que, segundo a LRF, a vedao de se inscreverem Restos a Pagar, sem capacidade financeira,
s vlida no ltimo ano de mandato do titular do Poder ou rgo, conforme dispe seu art. 42.
(...) a Contabilidade deve evidenciar os atos e fatos ocorridos no patrimnio do ente, tendo o
Governo de Minas se pautado na transparncia, espelhando seus registros em Restos a Pagar,
apesar da indisponibilidade financeira.

298.

Em conformidade com a Unidade Tcnica (fl. 771), entendo que os

esclarecimentos no justificam a correo do vcio anotado.


299.

Primeiro, porque, em momentos de crise econmica, o Estado deve

conter despesas, buscando gastar menos e melhor, de maneira eficaz e eficiente. Assim, o fato
no constitui motivo suficiente para justificar o cmputo dos RPNP na educao, sem
disponibilidade financeira.
300.

Segundo, porque houve descumprimento ao disposto na INTCEMG n

13/2008, com as alteraes introduzidas pela INTCEMG n 05/2012, e s normas contidas na


Lei de Responsabilidade Fiscal (artigo 50, inciso I c/c artigo 55, inciso III, aliena b), tal como j
analisado no tpico 5.9.1 deste parecer.
301.

Dessa forma, o valor relativo aos RPNP inscritos em 2015, R$ 855,753

milhes, deve ser retirado da composio do ndice do ensino, em razo da ausncia de


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disponibilidade de caixa ao final do exerccio.


6.1.1.2 Despesas de carter assistencial subfunes 243 (Assistncia
Criana e ao Adolescente), 362 (Ensino Mdio) e 363 (Ensino Profissional)
302.

A Unidade Tcnica desconsiderou o cmputo no ndice da manuteno e

desenvolvimento do ensino dos recursos aplicados nos programas Poupana Jovem (R$
44.197.983,71), Plugminas (R$ 7.699.999,99) e em outras aes de assistncia criana e ao
adolescente (R$ 9.514,19), por serem recursos oriundos de fonte especfica do Fundo de
Erradicao da Misria (FEM) fonte 71, referentes a aes de assistncia social. Veja (fl. 612):
Seno vejamos, a LDBEN, em seu art. 70, discrimina as despesas que podem ser consideradas
como MDE e nesse rol no se encontram os gastos em comento, que, por certo, so afetos rea
da Educao, inclusive por definio do art. 1 da mesma lei, estabelecendo que a educao
abrange os processos formativos que se desenvolvem na vida familiar, na convivncia humana, no
trabalho, nas instituies de ensino e pesquisa, nos movimentos sociais e organizaes da
sociedade civil e nas manifestaes culturais. Por outro lado, a lei qualifica os gastos que
comporo o percentual constitucional.
Fazse necessrio ressaltar que o ordenamento jurdico impede, para fins de apurao do mnimo
constitucional, os investimentos macios e continuados em aes governamentais que, embora
necessrias, teis e at louvveis do ponto de vista social, no se destinem exclusiva e diretamente
manuteno e ao desenvolvimento do ensino. Assim, a ttulo de exemplo, no so aceitas, no
cmputo dos gastos com MDE, as despesas feitas com merenda escolar, assistncias mdica e
odontolgica, segurana nas escolas, ou qualquer outra com assistncia social; e tambm as
despesas de infraestrutura beneficiando escolas, como as de asfaltamento de ruas, rede de
iluminao e outras.
Portanto, concluise que as despesas em anlise no podem ser computadas no ndice
constitucional, por no constarem entre as hipteses do art. 70; ao contrrio, tais despesas figuram
entre as constantes no art. 71, que veda em seus incisos II subveno a instituies pblicas ou
privadas de carter assistencial, desportivo ou cultural e IV programas suplementares de
alimentao, assistncia mdicoodontolgica, farmacutica e psicolgica, e outras formas de
assistncia social.
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303.

O Fundo de Erradicao da Misria foi institudo pela Lei n 19.990, de 29

de dezembro de 2011, com o objetivo de custear programas e aes sociais de erradicao da


pobreza e da extrema pobreza (artigo 1).
304.

De acordo com o artigo 4 da norma, os recursos do FEM devero ser

aplicados prioritariamente nos programas e aes que tenham as seguintes finalidades:


I enfrentar as situaes de pobreza e desigualdade;
II promover a proteo social por meio de servios e benefcios socioassistenciais no mbito da
poltica de assistncia social;
III reforar a renda das famlias;
IV assegurar o direito alimentao adequada;
V melhorar o padro de vida e as condies de habitao, saneamento bsico e acesso gua;
VI gerar novas oportunidades de trabalho e emprego;
VII promover a formao profissional.

305.

Ou seja, os recursos desse fundo, nos termos do inciso VII do artigo 4 da

norma, devem tambm ser aplicados em atividades cuja finalidade possui direta relao com
programas educacionais, para promover a formao profissional de jovens e cidados que sejam
mais necessitados.
306.

Da a aplicao desses recursos nos programas Poupana Jovem e

Plugminas, que se encontram diretamente voltados a atividades ligadas educao de jovens


profissionais.
307.

Criado em meados de 2007, o Poupana Jovem tem como objetivo

oferecer aos estudantes do ensino mdio das escolas participantes (194 escolas, dos 9 municpios
participantes do Estado de Minas Gerais) a oportunidade do desenvolvimento humano e social,
contribuir para a reduo do abandono/evaso escolar e aumentar as taxas de concluso do

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ensino mdio11.
308.

Por sua vez, inaugurado em junho de 2009, o Plugminas tem como

objetivo principal a participao de jovens entre 14 e 24 anos que estudam em alguma escola
pblica de Belo Horizonte ou Regio Metropolitana, ou ento se formaram na rede pblica de
ensino do Estado de Minas Gerais e moram em BH ou Regio Metropolitana, em atividades nas
reas de cultura digital, arte, empreendedorismo e idiomas. A idia ajudar o jovem a construir o
seu caminho colocando em prtica o seu direito educao e participao12.
309.

Ora, embora os recursos aplicados nesses programas sejam oriundos de

fontes no vinculadas educao, evidente que o intuito final dessas atividades possui relao
direta com a manuteno e desenvolvimento do ensino no Estado de Minas Gerais.
310.

Da mesma forma, os valores relativos s aes de assistncia criana e ao

adolescente, na subfuno 243, contribuem para a formao educacional dos jovens. A prpria
Unidade Tcnica destacou o objetivo final da aplicao desses recursos, conforme fl. 248:
O Estado computou no ndice da Educao despesas de carter assistencial, a saber:
- subfuno 243 Assistncia Criana e ao Adolescente, no Programa 102, Atendimento
Comunitrio e Psicopedaggico na Fundao Helena Antipoff, que tem por objetivo oferecer
atendimentos comunidade local e demandas do Conselho Tutelar do Municpio de Ibirit,
contribuindo para a formao educacional, cultural, social e cidad, por meio de atividades
desenvolvidas nas oficinas pedaggicas Caio Martins, biblioteca comunitria e telecentros de
incluso digital, alm de atendimentos psicopedaggicos e fonoaudiolgicos na Clnica de
Psicologia Edouard Claparde. Valor: R$ 9.514,16.

311.

Deixar de computar esses recursos no ndice constitucional de ensino por

meras razes contbeis, a meu ver, constitui rigor excessivo e desnecessrio por parte do Tribunal
de Contas na anlise das contas governamentais.

11
12

http://www.poupancajovem.educacao.mg.gov.br/cidadao/sobre-o-poupanca-jovem
http://www.plugminas.mg.gov.br/portal/paginas/o-que-e
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312.

Dessa forma, tendo em vista que a finalidade da aplicao desses recursos

encontra-se diretamente relacionada s atividades educacionais do Estado, entendo lcito e


necessrio o cmputo dos valores aplicados no ndice constitucional da manuteno e
desenvolvimento do ensino.

6.1.1.3 Concluso sobre MDE


313.

Diante de todo o exposto, entendo que o Estado de Minas Gerais

alcanou o percentual de 22,90% na aplicao de recursos na manuteno e desenvolvimento do


ensino, conforme a seguir detalhado:
NDICE DE MANUTENO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO ARTIGO 212, CF/88
Receita total de impostos e transferncias

R$ 39.098.329.558,05

Gastos com MDE (25% da receita)

R$ 9.774.582.389,51

Gastos com MDE segundo a Unidade Tcnica (22,77%)

R$ 8.902.046.172,37

Incluso despesas Poupana Jovem

R$ 44.197.983,71

Incluso despesas Plugminas

R$ 7.699.999,99

Incluso despesas com assistncia criana e ao adolescente

R$ 9.514,16

Valos dos gastos com MDE ajustado nesse parecer

R$ 8.953.953.670,23

Percentual de aplicao MDE

22,90%

6.1.1.4 Recomendao
314.

Por fim, destaco que no foi apresentado o parecer do Conselho do

Fundeb sobre as contas do Fundeb no exerccio de 2015, em desacordo com o artigo 24 da Lei
Federal n 11.494/07, bem como o artigo 13, 2 da INTCEMG n 13/2008, segundo
apontamento tcnico de fl. 259.

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315.

Sobre o apontamento, a Secretaria de Estado da Educao informou que,

em 04/05/2016, foi publicada a recomposio do Conselho do Fundeb, tendo sido agendada


para 25/05/2016 a primeira reunio ordinria para posse dos novos conselheiros e anlise e
aprovao da prestao de contas do Fundeb, relativo ao 4 trimestre de 2015.
316.

Considerando as justificativas, entendo que a Unidade Tcnica deve

acompanhar o processo, a fim de que a apreciao dessas contas seja devidamente encaminhada
ao Tribunal de Contas, em cumprimento ao disposto no artigo 24 da Lei Federal n 11.494/07 e
artigo 13, 2 da INTCEMG n 13/2008.
6.2 - Sade
6.2.1 Despesas realizadas com ASPS pelo Poder Executivo
317.

De acordo com o artigo 77 do ADTC, com a redao dada pela Emenda

Constitucional n 29/00, compete aos Estados a aplicao mnima de 12% do produto da


arrecadao dos impostos e recursos ali especificados nas Aes e Servios Pblicos de Sade
ASPS.
318.

Nessa linha de raciocnio, o Estado de Minas Gerais, por meio da Lei

Oramentria Anual n 21.695/15, fixou, para o exerccio de 2015, o montante total de R$ 5,024
bilhes para a sade, o que equivaleria a uma aplicao de 12,14%.
319.

O Governo do Estado de Minas Gerais apresentou prestao de contas

com um percentual de 12,30% de aplicao de recursos nas aes e servios pblicos de sade.
320.

Entretanto, a Unidade Tcnica considerou incorreto o cmputo dos

valores inscritos em restos a pagar no processados nas aes e servios pblicos de sade.
Assim, aps as devidas alteraes, apurou o percentual de 9,16%, em descumprimento ao
disposto no inciso II, do artigo 77 do ADCT da CF/88, acrescentado pela EC n 29/00.
321.

Segundo o reexame tcnico (fl. 778), o Governo do Estado de Minas


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Gerais no apresentou apontamentos especficos acerca do percentual apurado pela equipe do


Tribunal de Contas. Apenas realizou esclarecimentos sobre as aplicaes das disponibilidades
financeiras decorrentes dos cancelamentos de Restos a Pagar e sobre as despesas executadas pela
Secretaria de Estado de Defesa Social nas aes 2055 e 4214. Assim, a Unidade Tcnica ratificou
o percentual de 9,16% apurado no exame inicial.
322.

A ttulo de informao, destaco que tambm foram objeto de anlise pela

Unidade Tcnica as seguintes despesas computadas como gastos nas aes e servios de sade:
a)

Despesas realizadas pela Secretaria de Estado de Defesa Social:

b) Despesas realizadas com saneamento, executadas no projeto Vida no Vale, no


montante total de R$ 95 milhes, nos termos do inciso VI do artigo 3 da LC 141/12.
323.

Ao final, a unidade tcnica considerou correto o cmputo das despesas

324.

Contudo, ratifico a sugesto levantada pela Unidade Tcnica no sentido de

referenciadas.

que seja efetuado o reforo das aes de fiscalizao nos gastos com sade realizados pela
Secretaria de Estado de Defesa Social no sistema prisional, de forma a verificar o seu correto
cumprimento.
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325.

A seguir, passo anlise dos valores expurgados pela Unidade Tcnica na

composio do ndice constitucional de aplicao na sade.


6.2.1.1 Incluso de despesas empenhadas e no liquidadas
326.

De acordo com a Unidade Tcnica, s poderiam ser computados no

ndice da sade os valores relativos s despesas inscritas em restos a pagar, mas liquidadas no
exerccio.
327.

Isso porque, para o exerccio de 2015, o Poder Executivo apresentou

insuficincia financeira no montante de R$ 3,381 bilhes. Mesmo assim, houve a inscrio de


restos a pagar no processados no valor de R$ 4,153 milhes, includos os relativos sade, R$
1,227 bilho, resultando em uma insuficincia total de R$ 7,534 bilhes.
328.

De fato, a INTCEMG n 05/2012, no inciso II13 do 1 do artigo 4,

somente autoriza o cmputo no clculo dos recursos mnimos a serem aplicados nas aes e
servios pblicos de sade das despesas empenhadas, liquidadas ou no, inscritas em restos a
pagar at o limite das disponibilidades financeiras ao final do exerccio, consolidadas no
Fundo de Sade.
329.

No havendo disponibilidade de caixa, no poderiam os valores de restos

a pagar no processados comporem o ndice da sade, sob pena de descumprimento norma do


Tribunal de Contas.
330.

Alm disso, o procedimento de inscrio de restos a pagar no

processados sem disponibilidade de caixa afronta ao artigo 42 da LRF, conforme a 6 edio do


Art. 4. - Os recursos previstos nos incisos I e II do 1 do art. 1 desta Instruo devero ser aplicados, integralmente, no exerccio financeiro
correspondente.
1 - Para efeito de clculo dos recursos mnimos a serem aplicados nas aes e servios pblicos de sade, sero consideradas: (...)
II - as despesas empenhadas, liquidadas ou no, inscritas em restos a pagar at o limite das disponibilidades de caixa ao final do exerccio,
consolidadas no Fundo de Sade e demonstradas nos Anexos II-A e II-B Demonstrativo dos Gastos em Aes e Servios Pblicos de Sade,
para o Estado e Municpios, respectivamente.
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Manual de demonstrativos Fiscais, com vigncia a partir de 2015 (fl. 266).


A respeito da inscrio indevida de Restos a Pagar no Processados, sem disponibilidade
financeira, a 6 Edio do Manual de Demonstrativos Fiscais, com vigncia a partir de 2015, assim
disciplina:
A inscrio de restos a pagar no processados sem a suficiente disponibilidade de caixa
afronta o artigo 42 da LRF e, portanto, no deve ser considerada para fins de
cumprimento do percentual mnimo de aplicao em ASPS previsto na Lei
Complementar n. 141/12.

331.

Diante das consideraes, ratifico o apontamento tcnico e entendo que

somente podem ser consideradas na composio do ndice da sade as despesas liquidadas no


exerccio, devendo ser excludos os valores inscritos em restos a pagar sem disponibilidade
financeira.

6.2.1.2 Cancelamentos de Restos a Pagar


332.

A Lei Complementar n 141, de 13 de janeiro de 2012, regulamenta o 3

do artigo 198 da Constituio Federal para dispor sobre os valores mnimos a serem aplicados
anualmente pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios em aes e servios pblicos de
sade.
333.

De acordo com os 1 e 2 do artigo 2414 daquela Lei, alm do percentual

mnimo de 12% fixado na CF/88, tambm dever ser aplicada nas aes e servios pblicos de
sade a disponibilidade de caixa vinculada aos Restos a Pagar Cancelados, at o trmino do
Art. 24. Para efeito de clculo dos recursos mnimos a que se refere esta Lei Complementar, sero consideradas: (...)
II - as despesas empenhadas e no liquidadas, inscritas em Restos a Pagar at o limite das disponibilidades de caixa ao final do exerccio,
consolidadas no Fundo de Sade.
1o A disponibilidade de caixa vinculada aos Restos a Pagar, considerados para fins do mnimo na forma do inciso II do caput e posteriormente
cancelados ou prescritos, dever ser, necessariamente, aplicada em aes e servios pblicos de sade.
2o Na hiptese prevista no 1o, a disponibilidade dever ser efetivamente aplicada em aes e servios pblicos de sade at o trmino do
exerccio seguinte ao do cancelamento ou da prescrio dos respectivos Restos a Pagar, mediante dotao especfica para essa finalidade, sem
prejuzo do percentual mnimo a ser aplicado no exerccio correspondente.
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exerccio seguinte ao do cancelamento, mediante dotao especfica para essa finalidade.


334.

No Estado de Minas Gerais, durante o exerccio de 2014 (fl. 267 do

relatrio tcnico):
(...) os cancelamentos de Restos a Pagar atingiram o valor de R$ 290.257.150,60. Desses, R$
201.096.515,61 referemse aos RPNP inscritos nos anosorigem 2011 a 2013; e R$ 87.151.122,51,
aos RPP, anosorigem 2008 a 2013, totalizando R$ 288.247.638,12, j computados como Sade
nos respectivos exerccios. O restante, R$ 2.009.512,48, relativo aos RPNP, anoorigem 2010, os
quais no foram considerados por esta Casa no clculo das despesas com ASPS naquele exerccio,
motivo pelo qual entende esta equipe que, em relao s disponibilidades financeiras decorrentes
dos cancelamentos ocorridos em 2014, a eles referentes, no se aplica o estatudo na LC 141/12.

335.

Ou seja, nos termos da LC n 141/2012, at o trmino do exerccio de

2015, o Estado de Minas Gerais deveria ter aplicado em aes e servios pblicos de sade o
montante de R$ 288.247.638,12, relativo disponibilidade financeira resultante do cancelamento
de RPNP de 2014.
336.

J no exerccio de 2015, o cancelamento de RPNP atingiu o montante

total de R$ 73.906.394,08 (fls. 268/270). Assim, at o trmino do exerccio corrente, este valor
tambm deveria ser aplicado em aes e servios pblicos de sade, alm do percentual mnimo
constitucional.
337.

Em sntese, o Estado de Minas Gerais apresentou as seguintes

consideraes (fls. 774/778):


Os dados da tabela 10 podem ser utilizados para construo de um exemplo para um ano
especfico. O cancelamento de R$ 31.332.116 em 2014, de Restos a Pagar originrios de 2011,
somente geram obrigao de aplicao em ASPS at o trmino de 2015, caso, em 2011, tenham
sido necessrios para que o Estado atingisse o percentual mnimo constitucional. certo que essa
anlise deve ser feita por meio de acumulao, em cada exerccio, de todos os cancelamentos de
Restos a Pagar que compartilham o mesmo ano de origem.
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A mesma interpretao corroborada pelo Manual de Demonstrativos Fiscais, elaborado pela


Secretaria do Tesouro Nacional e aprovado pela Portaria 553/2014. No mencionado Manual, a
seo 03.12.06.06 apresenta exemplos para tornar mais claras as instrues de elaborao dos
quadros Execuo dos Restos a Pagar No Processados Inscritos com Disponibilidade de Caixa
e Controle dos Restos a Pagar Cancelados ou Prescritos para fins de aplicao da Disponibilidade
de Caixa Conforme Artigo 24, 1 e 2. Ambos foram inseridos no Demonstrativo das Receitas
e Despesas com Aes e Servios Pblicos de Sade com o objetivo de demonstrar o
cumprimento do artigo 24, 1 e 2 da LC 141/2012 e so publicados nos Relatrios Resumidos
de Execuo Oramentria.
(...) Duas ressalvas devem ser feitas em relao aos dados da tabela 11. Em primeiro lugar, as
despesas computadas em cada ano como ASPS devem seguir a regulamentao vigente poca,
mesmo que tenham sido posteriormente alterada pela LC 141/2012. Em segundo lugar, foi
celebrado, em 2012, um Termo de Ajustamento de Gesto TAG entre o Governo do Estado
de Minas Gerais e o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais no qual foi pactuada uma
adequao gradual da aplicao em ASPS at o exerccio de 2014. A progresso pactuada foi de:
9,68% em 2012; 10,84% em 2013; e 12% em 2014. Portanto, o valor mnimo de aplicao para os
anos de 2012 e 2013 deve considerar este instrumento.
(...) Portanto, conforme demonstrado, at o exerccio de 2015, o Estado de Minas Gerais no
possui obrigao de aplicao em ASPS decorrentes de Restos a Pagar cancelados ou prescritos
para fins de aplicao da Disponibilidade de Caixa conforme Artigo 24, 1 e 2 da LC
141/2012.

338.

Discordo das justificativas apresentadas.

339.

Independente da celebrao do Termo de Ajustamento de Gesto entre o

Estado de Minas Gerais e o Tribunal de Contas, em 2012, as disposies da Lei Complementar


n 141/2012 devem ser necessariamente observadas. Isso porque, nos 1 e 2 do artigo 24 da
Lei, o objetivo principal do legislador impedir a burla aos procedimentos de aplicao de Restos
a Pagar No Processados em aes e servios pblicos de sade.
340.

Ora, a incluso de RPNP em servios de sade em determinado exerccio,


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que foram cancelados no exerccio seguinte, significa dizer que aqueles recursos no foram
efetivamente aplicados no exerccio de seu cmputo, por terem sido cancelados posteriormente.
Assim, deveriam ser retirados do montante total aplicado nas aes e servios pblicos de sade.
341.

Entretanto, como no possvel expurgar valores de um percentual j

calculado em exerccio anterior, a Lei definiu corretamente que a disponibilidade de caixa


vinculada queles RPNP cancelados, mas computados em exerccio anterior, deveria ser
necessariamente aplicada em aes e servios pblicos de sade.
342.

Ou seja, deve ser realizada a devida compensao dos valores inscritos em

RPNP, computados em aes e servios pblicos de sade em determinado exerccio, mas no


utilizados efetivamente, em razo de seu posterior cancelamento.
343.

Alm disso, a Lei no desonera o ente federativo que j tenha alcanado o

percentual mnimo de 12% no exerccio da inscrio dos RPNP, mas cancelados posteriormente,
a aplicar a disponibilidade de caixa a ele vinculada. Pelo contrrio, o 2 do artigo 24 da Lei
taxativo ao dispor que:
Art. 24(...)
2o Na hiptese prevista no 1o, a disponibilidade dever ser efetivamente aplicada em aes e
servios pblicos de sade at o trmino do exerccio seguinte ao do cancelamento ou da
prescrio dos respectivos Restos a Pagar, mediante dotao especfica para essa finalidade, sem
prejuzo do percentual mnimo a ser aplicado no exerccio correspondente.

344.

Dessa forma, ratifico o reexame tcnico de fls. 779/781 para tambm

considerar que as argumentaes trazidas pela SEPLAG no foram suficientes para desconstituir
o apontamento inicial.
345.

A meu ver, deve ser expedida determinao ao Governo do Estado de

Minas Gerais para que, at o final do exerccio de 2016, seja aplicado em aes e servios
pblicos de sade o montante de R$ 1,111 bilho referente diferena entre o valor executado
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em 2015 (9,16%) e o limite constitucional (12%), acrescido dos montantes de R$ 288,247 milhes
e R$ 73,906 milhes, relativos aos cancelamentos de Restos a Pagar ocorridos em 2014 e 2015,
respectivamente, com o devido acompanhamento pelo Tribunal de Contas.
6.2.1.3 Concluso sobre ASPS
346.

Assim, em consonncia com a Unidade Tcnica, entendo que o percentual

de aplicao de recursos nas aes e servios pblicos de sade corresponde a 9,16%, conforme
item 6.2.1.4, s fls. 270/271, no sendo cumprido o mnimo constitucional de 12%, em
desobedincia ao disposto no inciso II, artigo 77, do ADCT da CF/88, acrescentado pela EC n
29/00.
347.

Ratifico tambm a adoo das seguintes providncias sugeridas pela

Unidade Tcnica:
a)

Reforo nas aes de fiscalizao nos gastos com sade realizados pela

Secretaria de Estado de Defesa Social no sistema prisional, de forma a verificar o


seu correto cumprimento;
b)

Determinar ao Poder Executivo do Estado que, at o encerramento de

2016, aplique em aes e servios pblicos de sade o montante de R$ 1,111


bilho referente diferena entre o valor executado em 2015 e o limite
constitucional, acrescido dos montantes de R$ 288,247 milhes e R$ 73,906
milhes, relativos aos cancelamentos de Restos a Pagar ocorridos em 2014 e 2015,
alm do percentual mnimo de 12%, conforme exame tcnico de fls. 779/781;
c)

Expedir recomendao ao Governo do Estado para que observe o

cumprimento da determinao contida no pargrafo nico do artigo 2 da LC


141/2012, no sentido de que as despesas com aes e servios pblicos de sade
sejam financiadas com recursos movimentados por meio dos respectivos Fundos
de Sade.
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6.3 - Despesas aplicadas com a Fonte de Recursos da Compensao


Financeira pela Explorao de Recursos Minerais CFEM
348.

A compensao financeira pela explorao de recursos minerais - CFEM

constitui o royalty da minerao com arrimo no art. 20, 1, da CR/88, in verbis:


Ar. 20 So bens da Unio: (...)
IX os recursos minerais, inclusive os do subsolo; (...)
1 - assegurada nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, bem como
a rgos da administrao direta da Unio, participao no resultado da explorao de petrleo ou
gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica e de outros recursos
minerais no respectivo territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona econmica
exclusiva, ou compensao financeira por essa explorao.

349.

A CFEM uma contraprestao pela utilizao econmica dos recursos

minerais extrados do subsolo, reservando-se Unio e seus entes federados o direito


compensao pela explorao desses recursos, sendo o Departamento Nacional de Produo
Mineral o rgo responsvel pela regulao e fiscalizao da arrecadao da CFEM.15
350.

No que concerne ao percentual de distribuio da compensao financeira

prevista na Constituio, conforme mencionado alhures, a matria foi regulamentada pela Lei n
7.990, de 28 de dezembro de 1989, e pela Lei n 8.001, de 13 de maro de 1990.16
351.

Conforme consideraes contidas no Relatrio de Controle Interno da

Controladoria Geral do Estado (CGE), Anexo s Contas de 2013, o tratamento dado aos
royalties da minerao vem crescendo:

Conforme previso legal do art. 3, inciso IX, da Lei Federal n 8.876, de 2 de maio de 1994, o DNPM deve assegurar, controlar e fiscalizar o
exerccio das atividades de minerao em todo territrio nacional.
16 A Lei Federal n 7.990/89 Institui, para os Estados, Distrito Federal e Municpios, compensao financeira pelo resultado da explorao de
petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica, de recursos minerais em seus respectivos territrios,
plataformas continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, e d outras providncias (Art. 21, XIX da CF).
A Lei Federal n 8.001/90 define os percentuais da distribuio da compensao financeira de que trata a Lei n 7.990, de 28 de dezembro de
1989, e d outras providncias.
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Destaca-se que o Poder Executivo vem envidando esforos no sentido de ampliar a utilizao dos
recursos da CFEM em projetos de carter compensatrio. Em 2012, a execuo da despesa
concentrou-se principalmente em aes de promoo, atrao e reteno de investimentos. Aes
que englobavam a identificao de oportunidades no mercado para implantao de novos negcios
e/ou expanso de empresas em Minas Gerais, a negociao das contrapartidas do Estado e dos
empresrios e os termos de contrapartida e incentivos, que so consolidados em protocolos de
intenes.
[...]
J com relao ao estudo do IPEA/UFMG sobre o Desenvolvimento Sustentvel e a Atividade
Mineradora destacamos que so sugestes valiosas e algumas delas j so preocupaes do Estado
de Minas Gerais, como por exemplo, o desenvolvimento regional, a valorizao da identidade das
comunidades, atrao de investimentos, entre outras. De toda forma, as sugestes desse quesito
sero estudas com cuidado e avaliado a sua aplicao.

352.

Os artigos 252 e 253 da CE/89 determinam a aplicao dos recursos

estaduais da CFEM prioritariamente na assistncia aos municpios mineradores:


Art. 252 Os recursos financeiros destinados ao Estado, resultantes de sua participao na
explorao de recursos minerais em seu territrio ou de compensao financeira correspondente,
sero, prioritariamente, aplicados de forma a garantir o disposto no art. 253, sem prejuzo da
destinao assegurada no 3 do art. 214.

Art. 253 O Estado assistir, de modo especial, o Municpio que se desenvolva em torno de
atividade mineradora, tendo em vista a diversificao de sua economia e a garantia de permanncia
de seu desenvolvimento socioeconmico.

353.

Na mesma linha, o art. 26 do Decreto 1/91, que regulamenta o pagamento

da compensao financeira pela explorao de recursos minerais instituda pela Lei n 7.990/89,
veda aos beneficirios das compensaes financeiras a aplicao de tais valores em pagamentos
de dvidas e no quadro permanente de pessoal da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios.

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354.

Entretanto, apesar das diversas recomendaes j expedidas pelo Tribunal

de Contas a esse respeito, o Estado de Minas Gerais no tem evidenciado a destinao destes
recursos segundo a previso legal: para assistncia prioritria aos municpios mineradores e
proteo do meio ambiente.
355.

Na anlise das contas do exerccio de 2011, o Relator expediu

recomendao consistente na instituio de mecanismos de controle de aplicaes da CFEM, por


meio do gerenciamento dos seus recursos na conta bancria especfica j existente, ou na criao
de um fundo para sua administrao:
Pelo exposto, recomenda-se, inicialmente, ao governo que avalie e envide esforos para efetivar
questes sugeridas pelo estudo do Ipead/UFMG, atinentes s formas de uso dos recursos da
CFEM destinados ao Estado, visando ao desenvolvimento sustentvel, bem como s principais
aes e instrumentos que poderiam contribuir para a estruturao desse desenvolvimento
vinculado minerao (tpico 2.1.4.2.2).
Recomenda-se, ainda, o acompanhamento e avaliao da implementao do oramento inicial e
respectivas alteraes, pela Seplag, no tocante CFEM e TRFM, para que sejam eficazes a plena
execuo e direcionamento desses recursos pblicos, em especial, referida compensao (tpico
2.1.4.2.1).
Seja viabilizado o gerenciamento dos recursos da CFEM em conta especfica, j existente, ou crie
um fundo para a sua administrao, conforme j recomendado no parecer das Contas de 2011. 17

356.

O assunto tambm foi objeto de recomendao nas contas dos exerccios

de 2012 e 2013.
357.

No julgamento das contas do exerccio de 2014, o Tribunal de Contas

reiterou as recomendaes de exerccios anteriores, manifestando-se pela necessidade de:


a)

Maximizao da utilizao dos recursos da Cfem e alinhamento das aes

com eles financiadas s finalidades prioritrias estabelecidas na Constituio

17

Relatrio Tcnico CAMGE, exerccio de 2012, f.68.


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Mineira;
b)

Criao, a partir de 2015, de mecanismos para evidenciar os fluxos

financeiros dos recursos da Cfem, em razo da abertura de conta bancria


especfica no BB para recebimento destes recursos;
c)

Criao do Fundo de Exausto e Assistncia aos Municpios Mineradores,

previsto no 3 do artigo 253 da Constituio Mineira;


d)

Aumento da aplicao dos recursos da Cfem nos setores fixados na lei e,

em caso contrrio, fundamentar o ato que autorizar a aplicaes destes recursos


em setor diverso.
358.

De acordo com a Unidade Tcnica, exceo da recomendao constante

na aliena b acima mencionada (fl. 785), o Estado de Minas Gerais permanece descumprindo as
recomendaes do Tribunal de Contas (fl. 285).
Vistos, para cada programa, a justificativa, o objetivo, o pblicoalvo, a estratgia de
implementao, as aes componentes e demais informaes disponveis no SIGPlan, no foram
constatadas evidncias de cumprimento da determinao constitucional de aplicao prioritria
desses recursos na assistncia aos municpios mineradores, com o objetivo de diversificar a
economia local e garantir a permanncia de seu desenvolvimento socioeconmico, assim como de
um meio ambiente ecologicamente equilibrado. So programas voltados, de forma geral, a todo o
Estado de Minas Gerais.
Na descrio do pblicoalvo de cada programa financiado pela Cfem no h referncia a nenhum
municpio minerador. Tambm no se observa o cumprimento dos pargrafos 1 e 3 do art. 253
da CE/89, pois no h um especfico plano de integrao e assistncia aos municpios
mineradores, cuja efetivao deve se dar por meio de associao que os congregue, assim como
no foi criado, ainda, o Fundo de Exausto e Assistncia aos Municpios Mineradores.

359.

Foram apresentadas justificativas que, entretanto, no conseguiram

esclarecer os apontamentos (fl. 785).


A argumentao da Seplag destoante e j foi apresentada outrora, sem condio de prosperar,
pois no demonstra como poderiam polticas pblicas de carter geral, para todo o Estado de
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Minas Gerais, cumprirem o mandamento constitucional de destinao aos municpios
mineradores, como prioridade, situao primeira essa comprovada pelos produtos da consultoria
disponibilizados pelo Ipead/UFMG poca de sua concluso, referenciados e anexados no
relatrio tcnico de 2012, que atestam a necessidade desses municpios, reforando a importncia
de uma interpretao teleolgica da norma constitucional. Cumpre trazer baila o triste exemplo
do ocorrido no municpio de Mariana, onde a tragdia ambiental resultou na exposio de outra
tragdia, a da dependncia da economia local s atividades da mineradora, a partir da suspenso de
suas atividades.
A divergncia entre as duas secretarias sobre a quem compete o gerenciamento dos recursos da
Cfem no produz alterao em relao ao presente apontamento, no em sede de exame de contas
de Governo.
Por fim, a defesa no se reportou ao apontamento de no cumprimento dos pargrafos 1 e 3 do
art. 253 da CE/89.

360.

Dessa forma, ratifico o posicionamento tcnico e entendo que devem ser

mantidas as seguintes recomendaes ao Governo do Estado de Minas Gerais:


a)

Maximizar a utilizao dos recursos da CFEM e alinhar as aes por eles

financiadas s finalidades prioritrias estabelecidas na Constituio Mineira;


b)

Envidar esforos para criar o Fundo de Exausto e Assistncia aos

Municpios Mineradores, previsto no 3 do art. 253 da Constituio Mineira.


CAPTULO 7 A ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO DO
ESTADO
361.

No Captulo 7, foram sugeridas algumas recomendaes ao Governo do

Estado de Minas Gerais, as quais corroboro integralmente. Nenhuma delas, contudo, tratou-se de
irregularidade relevante, no obstando a emisso de parecer prvio, nem criando ressalvas
aprovao das contas referentes ao exerccio de 2015.
CAPTULO 8 ANLISE DAS DEMONSTRAES CONTBEIS
362.

J no Captulo 8, verificou-se a inobservncia pelo Estado a alguns


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padres estabelecidos para a contabilidade pblica, no que se refere Parte V Demonstraes


Contbeis Aplicadas ao Setor Pblico Dcasp do Mcasp 6 edio.
363.

O Governo do Estado manifestou-se s fls. 655/660.

364.

Em sede de reexame, considerando que os apontamentos referem-se a

questes estritamente contbeis, ratifico a anlise tcnica para tambm considerar os


esclarecimentos trazidos aos autos suficientes para o saneamento dos vcios, a exceo da
ausncia de detalhamento de notas explicativas a cada demonstrativo contbil.
CAPTULO

AVALIAO

DO

CUMPRIMENTO

DAS

RECOMENDAES DO EXERCCIO ANTERIOR


365.

Na apreciao das contas do Governo do Estado de Minas Gerais,

relativas ao exerccio de 2014, o Tribunal de Contas elaborou diversas recomendaes,


determinaes e notificaes ao Poder Executivo do Estado.
366.

Visando aprimorar a anlise das contas estaduais, a Unidade Tcnica

avaliou, nas contas de 2015, se as recomendaes proferidas pelo Tribunal de Contas esto sendo
ou no devidamente observadas.
367.

Alm daquelas j identificadas por mim ao longo deste parecer, reitero as

demais recomendaes efetuadas pelo Tribunal de Contas no julgamento das contas relativas ao
exerccio de 2014 e que no foram integralmente cumpridas, segundo a anlise realizada pela
equipe tcnica do Tribunal. So elas:
a)

Adotar as providncias necessrias para que a aplicao da Lei

Complementar n 148, de 2014, que dispe sobre critrios de indexao dos


contratos de refinanciamento da dvida celebrados entre a Unio, Estados, o
Distrito Federal e Municpios, seja imediata;
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b)

Instituir mecanismos contbeis, com vistas a dar a devida transparncia,

para que os demonstrativos de Disponibilidade de Caixa e de Restos a Pagar,


respectivamente, Anexos 4 e 6 do RGF, evidenciem, de forma clara, as
disponibilidades de caixa para cada fonte de recurso, assim como as respectivas
inscries de Restos a Pagar;
c)

Promover a adequao dos registros em restos a pagar, de obrigaes

liquidadas desde o exerccio de 1997, por serem, em tese, despesas cuja prestao
de servio, entrega da obra ou material j foi reconhecida pela Administrao;
d)

Criar codificaes especficas, no Caixa nico, para as receitas destinadas

s Aes e Servios Pblicos de Sade e Manuteno e Desenvolvimento do


Ensino no vinculadas ao FUNDEB;
e)

Adotar, a partir do exerccio de 2016, medidas que permitam identificar

contabilmente as despesas realizadas com recursos oriundos de aplicao


financeira do FUNDEB;
f)

Observar o guia de avaliao de indicadores e de resultados das polticas

pblicas, desenvolvido por este Tribunal, por ocasio da anlise das contas de
governo, relativas ao exerccio financeiro de 2010, a fim de avaliar e monitorar as
polticas pblicas que sero implementadas;
g)

Padronizar, para o exerccio de 2016, todos os demonstrativos referentes

despesa com publicidade da Administrao Direta e Indireta, incluindo as


empresas, que devem conter, no mnimo, as informaes exigidas no art. 7 da Lei
n. 13.768, de 2000.
CONCLUSO

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368.

Por todo o exposto, OPINO:

A)

Pela emisso de parecer prvio pela REJEIO das contas do Governo

do Estado de Minas Gerais, relativas ao exerccio financeiro de 2015, nos termos do art. 45,
inciso III, da Lei Complementar n 102/2008, sobretudo em razo dos seguintes vcios:
A.1) O Estado ultrapassou o limite de 200% da RCL em 19,36%, tendo em vista
que o total da DCL representou o percentual de 219,36% sobre a RCL (R$
46.768.235.767,49), em desacordo com o disposto no artigo 3 da Resoluo n
40/2001;
A.2) Descumprimento do ndice mnimo constitucional de aplicao de recursos
na manuteno e desenvolvimento do ensino, alcanando o percentual de 22,9%,
em contrariedade ao artigo 212 da CR/88;
A.3) Descumprimento do ndice mnimo constitucional de aplicao de recursos
nas aes e servios de sade, alcanando o percentual de 9,16%, em
desobedincia ao disposto no inciso II, artigo 77, do ADCT da CF/88,
acrescentado pela EC n 29/00.
B)

Pela expedio de DETERMINAO ao Governo do Estado de Minas

Gerais para que, at o final do exerccio de 2016, seja aplicado em aes e servios pblicos de
sade o montante de R$ 1,111 bilho referente diferena entre o valor executado em 2015
(9,16%) e o limite constitucional (12%), acrescido dos montantes de R$ 288,247 milhes e R$
73,906 milhes, relativos aos cancelamentos de Restos a Pagar ocorridos em 2014 e 2015,
respectivamente, em cumprimento ao disposto nos 1 e 2 da LC n 141/2012, com o devido
acompanhamento pelo Tribunal de Contas;
C)

Pela expedio das seguintes RECOMENDAES ao Governo do

Estado de Minas Gerais, para que:


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C.1) Em observncia aos princpios da transparncia e do controle, inclua mais


indicadores, naquele endereo eletrnico, que possibilitem a verificao efetiva do
desempenho finalstico das aes governamentais;
C.2) Realize melhorias na transparncia dos processos de excluso e incluso de
programas e aes, quando da reviso do PPAG, e na execuo dos programas e
aes includos;
C.3) Realize esforos para a efetiva execuo e realizao das polticas pblicas
oriundas da Comisso de Participao Popular;
C.6) Realize esforos para a intensificao da participao da sociedade no
planejamento governamental;
C.7) Necessidade de o Governo do Estado de Minas Gerais se posicionar
conclusivamente quanto ao tema concernente disponibilizao de informaes
necessrias ao controle da eficcia das aes voltadas para o desenvolvimento
social dos 50 municpios com pior desempenho no IMRS;
C.8) Necessidade de adoo de efetiva soluo quanto ao cumprimento ou
alterao da determinao prevista no 1 do artigo 8 da Lei 15.011/04;
C.9) Ao encaminhar Assemblia Legislativa de Minas Gerais o projeto de LDO
dos prximos exerccios, faa constar percentual no inferior a 1% da receita
oramentria corrente ordinria do Estado, destinado ao atendimento das
propostas eventualmente priorizadas nas audincias pblicas regionais;
C.10) Seja elaborado um mecanismo de acompanhamento das propostas
originadas dos respectivos Fruns, do volume de recursos envolvidos e da
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avaliao destas;
C.11) Adote medidas que regularizem as falhas identificadas na execuo
oramentria global;
C.12) Observe os procedimentos estabelecidos no Manual da STN Portaria
637/2012;
C.13) Adote o modelo metodolgico elaborado pelo Tribunal de Contas at que a
SEPLAG desenvolva um modelo prprio, devem ser integralmente mantidas na
anlise das contas do exerccio de 2015;
C.14) Observe a necessidade de contingenciamento de despesas, nos termos do
artigo 9 da LRF e das diretrizes estabelecidas pelo artigo 42 da LDO 2015;
C.15) No realize o cmputo dos recursos oriundos de depsitos judiciais de
aes de terceiros na Receita Corrente Lquida do Estado de exerccios seguintes,
por caracterizar-se como operao de crdito, nos termos do inciso III do artigo
29 da Lei Complementar n 101/2000;
C.16) Alinhado s orientaes da STN, evidencie, nos demonstrativos previstos
na LRF, os critrios estabelecidos para a renncia de receita e suas respectivas
compensaes;
C.17) Promova uma ao mais efetiva para alcanar as metas traadas no Anexo
de Metas Fiscais, em face da sua relevncia como instrumento de planejamento,
transparncia e controle fiscal;
C.18) Observe atentamente s determinaes da LRF, notadamente o 1 do
artigo 1 e o artigo 55, inciso III, alnea b;

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C.19) Ante a constatao da existncia de saldos de crditos cujos anos de origem


sejam 2008 a 2012, observe as determinaes contidas no caput e 1 do art. 104
do Decreto Estadual n 44.747, de 2008, que regulamenta o processo e os
procedimentos tributrios administrativos no mbito estadual;
C.20) Atente s determinaes da Portaria MPS n 746/2011, no tocante
utilizao dos aportes para a cobertura de dficit atuarial do RPPS, e: (i) proceda
adequao da sistemtica de utilizao dos citados aportes para dficit atuarial,
viabilizando a sua capitalizao e o cumprimento de sua finalidade, qual seja, o
pagamento de benefcios futuros do RPPS e (ii) observe a Portaria MPS n.
746/2011, de modo que os recursos efetivamente repassados a ttulo de
Constituio de Reserva Matemtica ou de Cobertura de Dficit Atuarial sejam
mantidos em aplicaes financeiras pelo perodo mnimo de 5 anos;
C.21) Observe o cumprimento da determinao contida no pargrafo nico do
artigo 2 da LC 141/2012, no sentido de que as despesas com aes e servios
pblicos de sade sejam financiadas com recursos movimentados por meio dos
respectivos Fundos de Sade;
C.22) Maximize a utilizao dos recursos da CFEM e alinhar as aes por eles
financiadas s finalidades prioritrias estabelecidas na Constituio Mineira;
C.23) Envide esforos para criar o Fundo de Exausto e Assistncia aos
Municpios Mineradores, previsto no 3 do art. 253 da Constituio Mineira.
D)

Pela adoo das seguintes providncias pelo Tribunal de Contas:

D.1) Emisso de alerta ao Poder Judicirio, nos termos do inciso II do 1 do


artigo 59 da LRF, por ter ultrapassado 90% do limite mximo de despesa com
pessoal estabelecido na legislao (limite de alerta);

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D.2) Emisso de notificao ao Ministrio Pblico do Estado, alertando-o quanto


ao descumprimento do limite prudencial fixado no artigo 20 da LRF, estando o
rgo submetido s vedaes contidas no artigo 22, pargrafo nico, da mesma
Lei Complementar;
D.3) Acompanhamento do processo de recomposio do Conselho do Fundeb, a
fim de que a apreciao das contas do Conselho seja devidamente encaminhada
ao Tribunal de Contas, em cumprimento ao disposto no artigo 24 da Lei Federal
n 11.494/07 e artigo 13, 2 da INTCEMG n 13/2008;
D.4) Reforo nas aes de fiscalizao nos gastos com sade realizados pela
Secretaria de Estado de Defesa Social no sistema prisional, de forma a verificar o
seu correto cumprimento;
D.5) Acompanhamento do cumprimento pelo Governo do Estado de Minas
Gerais da determinao contida no item B da concluso deste parecer, relativo
aplicao da disponibilidade de caixa de RPNP cancelados nas aes e servios
pblicos de sade.
o parecer.
Belo Horizonte, 07 de julho de 2016.
DANIEL DE CARVALHO GUIMARES
Procurador-Geral do Ministrio Pblico de Contas de Minas Gerais

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