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Captulo 3

Judicirio: entre a Justia e a Pol~ica


h

ROGRIO

BASTOS

ARANTES

Apresentar uma instituio ou dimenses


relativamente autnomas do sistema poltico no tarefa fcil, especialmente diante
das diversas alternativas que se abrem a propostas desse tipo. Uma tendncia comum em
situaes como essa tem sido recorrer histria, na expectativa de que a descrio de
uma sucesso de fatos ou etapas torne inteligveis a natureza e as especificidades do objeto que se quer analisar. Embora a histria
seja uma maneira til e segura de apresentar
determinadas instituies polticas, outros
pontos de vista fornecidos pela Cincia Pol:tica podem oferecer 'contribuio mais significativa a essa descrio, tais como aqueles
voltados para a anlise de padres de organizao interna dessas instituies (anlise
organizacional), ou aqueles que recorrem
comparao de diferentes pases, de sistemas
polticos ou de fatores socioculturais e econmicos (mtodo comparativo), ou ainda
aqueles que se concentram na descrio formal das leis e estatutos jurdicos que definem o funcionamento da instituio, suas
relaes com as demais e seu impacto sobre
o comportamento
dos atores (mtodo
institucional).
Ao tentar descrever a natureza e as
especificidades do Judicirio como instituio judicial e poltica, tentaremos uma combinao dessas diferentes abordagens, proporcionando uma viso abrangente sobre a

organizao. Lanando mo da histria, do


mtodo comparativo e da descrio jurdicoformal do Judicirio, esperamos construir
uma apresentao que demonstre a importncia dessa instituio no mbito do sistema
poltico e que incentive o leitor a buscar outras e novas respostas a questes aqui mencionadas e no completamente resolvidas.
Este captulo est estruturado em trs sees: na primeira, tratamos da construo
institucional do Judicirio moderno a partir
de duas grandes tradies (a norte-americana
e a francesa); na segunda seo, analisamos a expanso das funes judiciais e polticas do Judicirio no sculo XX (e as variaes em torno daquelas duas grandes
tradies), dedicando ao judicirio brasileiro ateno especial; a terceira e ltima
seo levanta hipteses sobre o futuro do
Judicirio como rgo de justia e como
poder poltico.

1. Judicirio moderno:
rgo de justia ou poder polftico?

As grandes transformaes pelas quais


passou o mundo ocidental nos sculos XVIII
e XIX tiveram forte impacto sobre as funes da Justia e sobre a organizao do Judicirio. Ainda durante o Antigo Regime
(sculos XV-XVIII), as monarquias absolutistas europias j haviam promovido uma

I
I

81

"

significativa centralizao e racionalizao da


administrao estatal, incluindo a os cargos
e funes da magistratura antes dispersos e
privatizados pela nobreza.' Do ponto de vista econmico, o desenvolvimento das relaes comerciais e de produo e a gradual
implantao do capitalismo tambm levaram
valorizao da Justia como meio de garantia das relaes entre agentes econmicos, conduzindo
a magistratura
a uma
profissionalizao crescente e o Direito
condio de principal instrumento de racionalizao da vida social e econmica.
A derrubada dos regimes absolutistas e a
fundao dos chamados Estados liberais na
Europa e nos Estados Unidos marcaram uma
profunda transformao n~ papel da Justia, a comear pelo reconhecimento de sua
autonomia como funo estatal e, em alguns
pases, at mesmo como poder de Estado.
Essa distino entre funo estatal e poder
poltico
remonta a duas experincias
paradigmticas de (re)fundao do Judicirio no processo de criao dos Estadosliberais: a norte-americana de 1787 e a francesa
de 1789.
Embora os processos que levaram elaborao do texto constitucional americano
de 1787 e Revoluo Francesa iniciada em
1789 tenham sido influenciados pelo pensamento poltico liberal que corria o mundo poca, o fato que eles deram origem
a dois modelos constitucionais bastante distintos e, por decorrncia, o Judicirio emergiu dessas duas experincias com papis significativamente diferentes. Como as revolues americana e francesa influenciaram o
curso histrico de outros tantos pases,

1.

2.

possvel tomar Frana e Estados Unidos como


dois modelos principais de definio do Judicirio moderno, que inspiraram a formao dos demais Estados liberal-democrticos
nos sculos XIX e XX: a experincia francesa, mais republicana do que liberal, modernizou a funo de justia comum do Judicirio mas no lhe conferiu poder poltico; a americana, mais liberal do que republicana, no s atribuiu magistratura a
importante funo de prestao de justia nos
conflitos entre particulares, como elevou o
Judicirio condio de poder poltico.
Sob a influncia de grandes autores como
Locke (1632-704) e Montesquieu (1689-1755), a frmula da separao de poderes
difundiu-se no final do sculo XVIII como
necessria limitao do poder poltico do
"Estado e defesa das liberdades individuais.
- Consagrada por Montesquieu com base em
suas observaes sobre o sistema poltico
ingls, a distino de funes e poderes entre Executivo, Legislativo e Judicirio pas~sou a ser considerada indispensvel consti'- tuio de uma ordem poltica liberal e ao
ideal de um Estado limitado, atendendo
mxima de que, "pela disposio das coisas,
o poder freie o poder'? Embora com pesos
diferentes, Frana e Estados Unidos orientaram-se por esse princpio e promoveram, cada
um a seu modo, a separao de poderes.
Segundo o artigo 16 da Declarao dos
Direitos do Homem e do Cidado da Assemblia Nacional Francesa (1789), "toda sociedade na qual a garantia dos direitos no for
assegurada, nem a separao de poderes
determinada, no tem Constituio". Antes da Frana, em 1787, os Estados Unidos

Uma brilhante anlise desse processo de centralizao e racionalizao adminisrrativa sob o Antigo Regime,
e a conseqente perda de poder e legitimidade da arisrocracia, foi feira por A1xis de Tocqueville. Ver
Tocqueville, A. O Antigo Regime e a Revoluo. Braslia: Editora UNE, 1997 (4' ed.).
Montesquieu. Do &pirito das Leis. So Paulo: Abril Cultural, 1973. p.156.

j haviam utilizado o mesmo princpio para


formatar aquele que seria o texto constitucional mais importante da tradio liberal, contando inicialmente com apenas sete
artigos estruturados exatamente em torno da
frmula da tripartio dos poderes.'
A primeira e mais importante diferena
entre Frana e Estados Unidos que, no primeiro caso, a plataforma liberal foi utilizada
no combate monarquia absolutista vigente
no pas havia tempos, resultando da a proposta de esvaziamento do Poder Executivo e
de fortalecimento do corpo legislativo, principal representante da soberania popular. No
caso americano, a experincia da primeira
dcada de independncia revelou que governos populares no estavam imunes ao arbtrio, e outras possibilidades de tirania - no
s aquela promovida por um monarca absoluto - deveriam ser prevenidas.
James
Madison, em um dos famosos "artigos
[ederalistas" (escritos para tentar convencer
os cidados de Nova York a votar favoravelmente promulgao do novo texto constitucional), deixou bem claro o motivo da rigorosa adoo do princpio da separao de
poderes: "o acmulo de todos os poderes
legislativo, executivo e judicirio nas mes-

3.

4.
5.

mas mos, seja de uma pessoa, de algumas


ou de muitas, seja hereditrio, autodesignado
ou eletivo, pode ser justamente considerado
a prpria definio de tirania"." Note-se,
portanto, que os formuladores da Constituio americana divisaram a possibilidade da
tirania para alm do governo autoritrio de
um s, chegando a temer sua ocorrncia tambmsob o governo eletivo de muitos, ou seja,
sob o governo dernocrtido da maioria. Por
essa razo, e contrariamente ao que fizeram
os franceses, os americanos no afirmaram a
supremacia do parlamento e, reconhecendo
que o corpo legislativo no poderia ficar
imune a controles, trataram de imaginar formas de limitar o seu poder poltico.'
As diferentes aplicaes prticas da tese
de Montesquieu resultaram em definies
bastante distintas para o Judicirio, no quadro geral da separao de poderes. Na Frana, a idia de supremacia do Legislativo, bem
como a profunda desconfiana dos revolucionrios em relao magistratura do Antigo
Regime, no poderiam ter levado a uma valorizao do Judicirio como poder de Estado. Nos Estados Unidos, a preocupao com
o direito propriedade frente voracidade
legislativa de governos populares acabou

A Constituio elaborada pela Conveno da Filadlfia em 1787 ( qual dez novos artigos foram acrescidos
na primeira sesso do Congresso em 1791) continha apenas sete artigos: o primeiro dispunha sobre o
Legislativo, o segundo sobre o Executivo e o terceiro sobre o Judicirio; o quarto tratava de assuntos federativos e do relacionamento entre os estados; o quinto tratava de procedimentos para votao de emendas
Constituio e os dois ltimos esrabeleciam regras de transio para o novo modelo consritucional e sua
rarificao pelos estados.j,
Madison, James, Hamilton, Alexander e Jay, John. Os artigos (ederalistas, 1787-1788. Rio de Janeiro: Nova
Fronteira, 1993. p.331-2.
Esse receio teve base real na experincia de caos econmico e social que atingiu os estados americanos
independentes, aps 1776. O p.0nto mximo ocorreu precisamente quando os Legislativos locais passaram
a decretar perdo de dvidas de agricultores falidos, muitas vezes anulando decises judiciais favorveis aos
credores. A generalizao de prticas arbitrrias por parte dos legisladores levou os constituintes de 1787 ao
reconhecimento de que submeter o poder polrico ao povo no era suficiente, e que medidas adicionais de
conteno do rgo representativo dessa soberania popular seriam necessrias. Para uma anlise do contexto histrico e dos motivos principais que levaram formulao do texto consritucional americano, ver a
apresentao de Isaac Kramnick a Os artigos [ederalistas, op. cir., p.1-86.

----_ ..-,.
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elevando o Judicirio condio de poder


poltico, capaz de se colocar entre o governo e o cidado, na defesa dos direitos individuais deste ltimo (principalmente o direito
propriedade).
A condio de poder poltico do Judicirio nos tempos modernos decorre de sua
capacidade de controlar os atos normativos
dos demais poderes, especialmente as leis
produzidas pelo parlamento. Essa funo,
conhecida como judicial review ou controle
de constitucionalidade das leis, coloca o Judicirio em p de igualdade com os demais
poderes.lexatamente naquela dimenso mais
importante do sistema poltico: o processo
decisrio de estabelecimento de normas (leis
e atos executivos) capazes de impor comportamentos. Nos pases em que o Judicirio ou
um tribunal especial pode ser acionado para
verificar o respeito das leis e dos atos
normativos Constituio, pode-se dizer que
existe um terceiro poder poltico de Estado,
ao lado do Executivo e do Legislativo. Nos
pases em que essa funo inexiste, o Judicirio assemelha-se a um rgo pblico ordinrio, responsvel pela importante tarefa de
prestar justia nos conflitos particulares, mas
incapaz de desempenhar papel poltico no
processo decisrio normativo. nesse sentido que Estados Unidos e Frana constituem
exemplos paradigmticos de delegao e de
no delegao, respectivamente, desse papel
poltico magistratura.
Na Frana, o processo revolucionrio
iniciado em 1789 desdobrou-se em trs textos constitucionais, promulgados em 1791,
1793 e 1795. A despeito de refletirem o
maior ou menor grau de radicalizao das
diversas fases da revoluo, em nenhum deles o Judicirio recebeu a misso de contra-

lar os atos dos demais poderes e apenas teve


valorizado seu papel de prestador da justia
comum, civil e criminal. A primeira Constituio, de 1791, fez meno s trs funes
de governo - executivo, legislativo e judicirio - mas manteve o regime monrquico. No
Captulo V, do Judicirio, o artigo 1 afirmava que a funo judiciria no poderia ser
exercida nem pelo Legislativo nem pelo Executivo, mas no artigo 3 deixava absolutamente claro que os tribunais no tinham o
direito.de suspender a execuo das leis. Esses dois dispositivos foram recolocados no
texto de 1795 (artigos 202 e 203, respectivamente), que marcou a retomada burguesa
do curso revolucionrio. Entretanto, das trs
constituies, a que mais se afastou da idia
liberal de separao e equilbrio de poderes
'foi aquela elaborada pelos radicais jacobinos
(1793), considerada pelo historiador ingls
Hobsbawm "a primeira constituio genuinamente democrtica proclamada por um
Estado moderno".6 Pois se assim se deu, cabe"
destacar que a primeira constituio demo=ertica moderna no reservou papel poltico
ao Judicirio. Ao lado do sufrgio universal
e de outras medidas igualitrias, o texto de
1793 estabeleceu a supremacia do parlamento como rgo da soberania popular e, com
base na idia rousseauniana da vontade geral, fixou a supremacia da lei: segundo o artigo 4 da declarao de direitos que precedia o texto constitncional, "a lei expresso
livre e solene da vontade geral" e s ela poderia punir, proteger e estabelecer o que era
justo e til sociedade. Ou seja, nenhuma
outra instituio. social ou poltica poderia
colocar-se entre oEstado e a Nao, entre o
corpo legislativo e a soberania popular, entre a vontade geral e o indivduo. No havia
0

espao, portanto, para que o Judicirio funcionasse como poder poltico intermedirio
e rgo controlador dos demais poderes.
verdade que vrios artigos da constituio
de 1793 foram dedicados s funes da justia civil e criminal (artigos85 a 100), mas
nenhum deles autorizava o Judicirio francs a desempenhar outro papel que no o de
prestao da justia nos conflitos entre particulares. Cabe registrar ainda que mesmo
os textos mais liberais e menos democrticos de 1791 e 1795, bem como o de 1793,
estabeleceram o princpio eletivo para cargos
da magistratura (at mesmo com mandato,
no caso de 1793), o que respondia ao ideal
republicano e antiaristocrtico de preenchimento das funes pblicas nessa fase de
redefinio revolucionria do estado francs.
A contraposio entre Estados Unidos e
Frana lembra o clssico antagonismo entre
Liberdade e Igualdade, que tem no direito
propriedade sua pedra de toque. Embora os
movimentos revolucionrios francs e americano tenham levantado essas duas bandeiras, nos Estados Unidos a liberdade ditou
mais regras do que a igualdade; na Frana,
as tentativas mais radicais foram no sentido
inverso e, embora no tenham se consolidado, deixaram marcas duradouras nas instituies polticas francesas. Sea pedra de toque
desse antagonismo foi o direito propriedade, as constituies americana e francesas refletiram justamente a preocupao maior ou
menor com a sua conservao, e exatamente nesse ponto que o Judicirio passou a fazer
diferena.
.
Nos Estados Unidos, os formuladores da
Constituio de 1787 fizeram do Judicirio
um guardio postado no limiar entre a liberdade e a igualdade, atribuindo-lhe a tarefa

7.
6.

Hobsbawm, Eric J. A Era das Revolues. 1789-1848. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 9.ed., 1996. p.87.

de zelar pela propriedade contra as investidas


da maioria governante. Na Frana, a ideologia
igualitria impediu que a magistratura pudesse ter qualquer poder poltico, muito menos o
de interpor-se entre o corpo legislativo e a soberania popular. Nessa perspectiva, a propriedade ficaria menos guarnecida, em que pese
tenhamos que considerar os riscos impostos
prpria liberdade, num cenrio em que a
soberania popular se v ilimitada. Robespierre
(1758-1794), lder radical e dirigente na fase
do governo jacobino, destacou-se entre outras coisas por sugerir a superioridade do valor da igualdade sobre o direito de propriedade. Em discurso na Conveno Nacional,
em abril de 1793, quando esta se preparava
para elaborar
uma nOia constituio,
Robespierre criticou as no es de liberdade e
igualdade da primeira dec arao de direitos
de 1789 e sugeriu uma nova redao para o
futuro texto constitucional:

Ao definir a liberdade, o primeiro dos bens do homem, o mais sagrado dos direitos que ele recebe da
natureza, dissestes com razo que os
limites dela eram os direitos de outrem; por que no aplicastes esse
princpio propriedade, que uma
instituio social? ,.. Multiplicastes
os artigos para assegurar a maior
liberdade ao exerccio da propriedade, e no dissestes uma nica palavra para determinar o carter legtimo desse exerccio; de maneira que
vossa declarao parece feita no
para os homens, mas para os ricos,
para os monopolizadores,
para os
agiotas e para os tiranos. 7

Robespierre, Maximilien. Discursos e Relatrios na Conveno. Rio de Janeiro: Eduerj/Contraponto,


p.88-9 (grifo nosso).

1999.

----,,-",-.' ,
85

Na seqncia, Robespierre prope uma


nova definio do direito de propriedade,
limitado pela "obrigao de respeitar os direitos de outrem", chegando a propor, nesse
mesmo discurso, a introduo do imposto
progressivo na Frana, por meio do qual os
mais ricos pagariam proporcionalmente mais
do que os mais pobres.'
Robespierre, para quem o princpio da
separao de poderes j significava um modismo irrelevante, uma quimera que sempre
terminava em flagelo do prprio povo (pela
corrupo e conluio dos polticos de ramos
aparentemente separados do governo), defendia a supremacia da vontade geral contra
o "teatro burlesco" em que se convertia a relao entre os poderes. constitucionais." A
vontade igualitria de Robespierre, que chegou a ameaar a propriedade e que defendia
a soberapia popular como fonte e garantia
nica de direitos, s no foi maior do que a
sua determinao em orientar-se pelas razes
de Estado, isto , aquelas aes indispensveis manuteno do poder poltico, agravadas na poca pelo contexto interno, de revoluo, e externo, de guerra. No marcante
processo de julgamento poltico de Lus XVI,
que culminou com a decapitao do rei em

8.

9.

10.

janeiro de 1793, Robespierre defendeu a distino entre Direito e Poltica, argumentando que o rei no poderia ser julgado pelas
vias do primeiro mas pelas razes de Estado
impostas pela segunda: "Os povos no julgam como as cortes judicirias; no pronunciam sentenas; fulminam; no condenam os
reis, mergulham-nos de novo no nada; e essa
justia bem vale a dos tribunais". E, concluindo, asseverou: "Lus deve morrer porque
preciso que a ptria viva"."
A experincia francesa da fase do Terror
ultrapassou a anttese igualdade versus propriedade e deixou lies sobre outra anttese
~inda (1lais profunda: liberdade versus poder. Se, por um lado, a Revoluo afastarase dos princpios liberais em nome de um
'republicanismo radical, por outro o exerci"cio ilimitado do poder poltico em nome das
razes de Estado arranhou mais do que o direito de propriedade, atingindo gravemente
a prpria liberdade, numa forma indita de
ditadura em nome do povo. No por acaso,
'"dos trs textos constitucionais da Revoluo,
o dessa fase foi o que menos emprestou ao
Judicirio o papel de defesa das liberdades
frente aos poderes polticos. Ao final, a Revoluo retomaria seu curso mais liberal, mas

o esprito republicano noderxaria


de influenciar a poltica francesa, a despeito dos
excessos cometidos naquela fase radical.
Ningum percebeu melhor do que Alxis
de Tocqueville (1805-1859) as diferentes
origens dos regimes polticos americano e
francs. Oriundo da pequena nobreza francesa, Tocqueville tivera seus avs maternos
e uma de suas tias guilhotinados na Revoluo, seu pai permanecera preso por um bom
tempo e consta que sua me mergulhou em
desequilbrio mental com esses acontecimentos. Frente ao que ele chamava de a "grande
revoluo democrtica", uma onda de "crescente igualdade de condies" que no s assolava a Frana mas tendia escala mundial,
Tocqueville observava o surgimento desse
novo mundo com um misto de temor e admirao. Sem compromisso de classe com o projeto burgus, seu olhar liberal-aristocrtico
lhe permitiu divisar a sociedade burguesa
como uma sociedade em que a crescente
igualdade de condies anulava antigas distines sociais, mas tambm levava
massificao, ao individualismo e apatia
poltica, constituindo assim ambiente propcio emergncia do despotismo.
No seu clssico livro A democracia na
Amrica." TocquevilIe procura as razes do
sucesso americano em conciliar essa crescente igualdade de condies e a manuteno da
liberdade individual e poltica. Dentre elas,
TocquevilIe ressaltar a descentralizao do
sistema poltico que, por meio da separao
de poderes, do federalismo e.do autogoverno
local, propiciava ao mesmo tempo incentivos
participao poltica da comunidade e pro-

A proposta d~ ~obespierre era a seguinte: "Os cidados cujos proventos no excedam aquilo que necessno a sua subsistncia devem ser dispensados de contribuir para os gastos pblicos; os outros devem sustentlos progressivamente,
segundo a dimenso de suas fortunas".
O exemplo do imposto progressivo como
resultado de uma deciso poltica majoritria que, orientada pelo princpio da igualdade, arranha o direito
de propriedade,
permanece atual se considerarmos
as sucessivas tentativas de instituio desse tipo de co?rana no Brasil e as derrot~s impostas por decises judiciais conservadoras
do direito de propriedade,
que
Impedem sua implementao,
como no caso do Imposto Predial e Territorial Urbano - IPTU em diversos
muni~pios brasileiros. Robespierre,
Maximilien. Discursos e Relatrios ... , op. cit., p.89.
Em discurso ~onven?: em 10 d~ maio de 1793, Rob~spierre criticou a frmula da separao de poderes
e o npo de dinmica pol.ltlca perplCI?Sa que ela mtroduzla.: "Que nos importam as combinaes que equilibram a autondade dos tiranos! E a nrarua que se deve extirpar. no nas querelas de seus senhores que os
povos devem buscar a vantagem de respirar por alguns instantes; em sua prpria fora que se deve colocar
a garantia de seus direitos". Ibidem, p.1 OO-l.
Ibidem, p.58 e 64.

1l.
12.

Tocqueville,

teo liberdade individual dos cidados,


contra tendncias arbitrrias da maioria poltica. Mas o contraste com o fracasso francs
em obter o mesmo equilbrio entre governo
popular e liberdade individual fica especialmente evidente quando Tocqueville destaca
o papel poltico do Judicirio americano. No
quadro da separao de poderes, to valorizado nos Estados Unidos e menos considerado na Frana, o Judicirio americano
constitui para Tocqueville "o mais poderoso e nico contrapeso da democracia", justamente por sua capacidade de controlar a
constitucionalidade das leis promulgadas pela
maioria poltica.
O papel do Judicirio de guardio da
Constituio nos Estados Unidos contrastava com a sua nulidade poltica na Frana,
levando Tocqueville a perceber a engenhosa
sada americana para o problema da limitao do poder poltico da maioria em governos populares: reservar a deciso final em
casos de conflitos constitucionais a um corpo especial de magistrados, que dispunham
de razovel dose de independncia funcional em pleno regime republicano. Observando mais de perto a magistratura americana, Tocqueville foi o primeiro a perceber
a incongruncia
entre uma sociedade
crescente mente igualitria e a permanncia,
no mbito do Estado, de um corpo insulado
de funcionrios pblicos acumulando garantias e privilgios incompatveis com o regime republicano. 12 Mas era justamente nessa
incongruncia que residia a originalidade do
sistema poltico
americano,
segundo
Tocqueville: a magistratura independente era

Alexis de. A Democracia

na Amrica. (1835-40) So Paulo: Edusp, 1977.


levou o Judicirio a gozar de garantias especiais como a vitaliciedade
(permanncia no cargo por tempoindeterrninado
ou at alguma idade limite para aposentadoria
compulsria), a irredutibilidade
de vencimentos
e, em alguns lugares, a impossibilidade
de sofrer transferncia
de
local de atuao sem t-Ia solicitado .(inamovibilidade).

A tarefa de julgar com independncia

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87
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Por fim, Tocqueville menciona as dificuldades enfrentadas pelo Judicirio americano, sobretudo nos estados, para sustentar sua
condio de poder independente de controles polticos nos marcos de um governo popular, particularmente as tentativas de remoo de juzes de seus cargos ou sua escolha
pela via eleitoral. "Ouso prever", completa
o autor, "que tais inovaes tero, mais cedo
ou mais tarde, resultados funestos, e que um
dia se perceber que, diminuindo assim a
independncia dos magistrados, no somente se ataca o poder judicirio, mas a prpria
repblica democrtica". 17 Em outras palavras, um corpo anti-republicano ou aristocrtico cumprindo a funo de anti-corpo da
democracia, combatendo prontamente a tirania da maioria. Retirar-lhe a independncia seria - segue a metfora orgnica - enfraquecer o sistema imunolgico, abrindo
espao s viroses democrticas.
Em resumo, as experincias americana e
francesa nos legaram dois modelos distintos
de Judicirio, ambos passveis de aplicao
na democracia, apesar de imperfeitos. No
primeiro caso - e em todos os pases que
tomaram os Estados Unidos como exemplo
- o Judicirio cumprir a importante funo
liberal de conter a vontade poltica majoritria, mas a condio no repnblicana da
magistratura enfrentar de tempos em tempos tentativas de reduo de sua independncia quase aristocrtica, especialmente
nas situaes em que o Judicirio assumir
posio mais agressiva no controle dos atos
normativos das maiorias polticas representativas. No segundo caso - e nos demais pases em que o Judicirio restringe-se a pres-

a ltima barreira s paixes democrticas


tintivo pendor para a ordem, um
desenfreadas, e sua autonomia poderia ser
amor natural pelas formas; assim
considerada condio de sobrevivncia, no
como a aristocracia, concebem um
longo prazo, do prprio regime republicano,
grande desgosto pelas aes da mulsujeito a investidas constantes da maioria poltido e, secretamente, desprezam o
tica contra os direitos de liberdade.
governo do povo. 14
Idealizando a antiga liberdade sob a sociedade aristocrtica - no a liberdade burTocqueville enunciaria ainda outros traguesa, individualista, mas a defendida pela
os peculiares da magistratura, pelos quais
nobreza, vinculada mais a valores como a
ela passaria a ser conhecida e criticada da
honra e aglria - Tocqueville no teve dvipor diante, como o conservadorismo:
das er apresentar a magistratura americana, juntamente com os advogados, como uma
Na Amrica, no existem nobres
espcie de nova aristocracia. Como estivesnem literatura, e o povo desconfia dos
se se reencontrando com a classe social de
ricos. Por isso, os juristas constituem a
classe poltica superior e a poro mais
seus antepassados, destruda na Frana pela intelectual da sociedade. Assim, no
Revoluo, Tocqueville realiza um daqueles
"achados" analticos decisivos para a interpoderiam seno perder, ao inovar; isso
pretao da formao histrico-poltica das
acrescenta um interesse conservador a~
modernas democracias liberais: "se me pergosto natural que tm pela ordem. 15
guntassem onde situo a aristocracia americana, responderia sem hesitar que no o fao
Ou ainda a morosidade e outros aspecentre os ricos, que no possuem nenhum lao
tos que caracterizam o funcionamento da
comum que os assemelhe. A aristocracia
_ Justia, em comparao com as tendncias
americana est no banco dos advogados e na '--'-do povo, expostos por Tocqueville na forma
cadeira dos juzes"."
de dicotornias:
A analogia de TocquevilIe no se detinha
na funo antidemocrtica da magistratura
Aos seus [do povo] instintos deou no fato de os juzes gozarem de garantias
mocrticos, [os [uizes] opem see privilgios quase aristocrticos, mas cheeretamente os seus pensadores arisgava at os hbitos e costumes dessa classe
tocrticos; ao seu amor novidade,
especial:
o seu supersticioso respeito a tudo o
que antigo; imensidade de seus
Por isso, encontramos, oculta
propsitos, as suas vistas estreitas, ao
no fundo da alma dos juristas, uma
seudesprezo s regras, o seu gosto
parte dos gostos e dos hbitos da
pelas formas; e ao seu ardor, o seu
aristocracia. Como ela, tm um inshbitode proceder com lentido. 16

13.
14.
15.
16.

Ibidem,
Ibidern,
Ibidern,
Ibidern,

p.206.
p.201.
p.206.
p,206-7.

tar justia nos conflitos particulares - no


encontramos essa nova aristocracia no seio
da repblica mas ouvimos em contrapartida
queixas recorrentes sobre a ausncia de um
guardio independente da Constituio e
sobre a sujeio completa da sociedade
vontade poltica da maioria governante.

2. A expanso do Judicirio
no sculo XX: justia comum
e papel poltico

Ao longo do sculo XX, o Judicirio passar por um significativo processo de expanso em suas duas funef principais, tanto a
de prestao da justia comum quanto a de
controle de constitucionalidade das leis e dos
atos normativos. Evidentemente, essa dupla
expanso no ser linear nem homognea,
considerando a diversidade de regimes democrticos existentes e as grandes fases polticas e econmicas que marcaram o sculo
XX.

2.1 A expaneo do controle


constitucional das leis

Na dimenso poltica, os estudos sobre o


tema do controle constitucional demonstram
como o princpio da reviso judicial das leis
foi sendo crescentemente adotado por vrios
pases," especialmente com a promulgao
de novos textos constitucionais no sculo XX,
muito mais substantivos e rgidos do que os
produzidos no sculo XIX.
Nesse processo, a experincia dos Estados Unidos seguiu dando o exemplo, levando alguns pases a copiar o seu modelo e

17. Ibidcrn, p.207.


..
.
..
18. Ver, nesse sentido, Cappelletti, Mauro. O controle judicial de consttucionalidade das leis no direito comparado. Porto Alegre: Fabris, 1984.

89

18

outros a buscar alternativas de controle constitucional ainda mais inovadoras, capazes de


corrigir alguns inconvenientes do sistema
amencano.
No incio do sculo XX, a Suprema Corte dos Estados Unidos j era bastante conhecida por suas decises declarando a
inconstitucionalidade de leis, especialmente
aquelas relacionadas interveno do governo na economia. Segundo Baum, "nos anos
20, a Corte Suprema declarou inconstitucionais mais de 130 leis regulamentadoras
[econmicas]"." O ponto mximo dessa trajetria de auto-afirmao da Suprema Corte
no mbito do sistema poltico americano se
deu, no sem grave desgaste para o prprio
tribunal, no processo de implementao do
chamado New Deal, projeto de recuperao
econmica
planejado
pelo presidente
Franklin Roosevelt aps a grande crise do
capitalismo em 1929.
.,
Colocando-se contra o programa econmico New Deal, a Suprema Corte tornou vrias decises entre 1935 e 1936, anulando
dispositivos legais propostos pelo presidente
e aprovados pelo Congresso. Reeleito por
maioria esmagadora em 1936, Roosevelt investiu contra o tribunal, propondo ao Congresso que ampliasse o nmero de seus ministros de 9 para 15, pois assim ele poderia
indicar um nmero suficiente de juzes que
dessem apoio ao programa econmico.
Numa mudana que ficou conhecida como
"the switch in time that saved nine",2 dois
juzes - incluindo o ento presidente do tribunal, Hughes - alteraram seus votos e passaram a confirmara validade constitucional
da legislao introduzida pelo governo. Di-

ante desse fato, e associado aos pedidos de


aposentadoria de alguns juzes conservadores, Roosevelt pde, segundo Baum, nomear
novos ministros sem a necessidade de alterar o nmero de cadeiras do tribunal.
A partir da dcada de 1950, especialmente sob a presidncia de Earl Warren (19531969), a Suprema Corte americana iniciaria
uma nova fase, destacando-se dessa vez por
sucessivas decises com forte impacto na
ampliao dos direitos civis. Um'dos principais marcos dessa fase foi o julgamento
Brown versus Junta de Educao, pelo qual
a Corte condenou a poltica de segregao
radal das escolas, sobretudo do sul do pas,
"e obrigou o sistema escolar a integrar negros e brancos nas mesmas instalaes. A
. partir dessa deciso, segundo Baum, vrias
~outras viriam garantir o direito dos negros a
acesso igualitrio a servios pblicos nos
Estados Unidos. Essa grande fase da Suprema Corte no ficaria restrita questo ra-.
cial, mas ampliaria tambm os direitos civis
em vrias outras frentes: na rea da justia
'- ~'riminal e na proteo individual em relao atuao policial, no exerccio da liberdade de expresso e em outros temas controversos corno o aborto, marcando um
ativismo judicial liberalizante por parte do
tribunal. Os Grficos 1 e 2 demonstram no
s o vertiginoso crescimento do nmero de
casos apreciados pela Suprema Corte no sculo XX como, nos processos de controle de
constitucionalidade das leis, ficam evidentes
essas duas grandes fases de atuao do tribunal, em que as questes econmicas da primeira rrietade do sculo deram lugar s questes relacionadas a direitos civis na segunda.

GRFICO

1. Nmero de processos iniciados na Corte Suprema


intervalos de cinco anos (1943-1983).

americana,

4500
4000
3500
<li

o 3000
<li

'.,"
o

2500

"C

e.,
."E
z

2000
1500
1000
500

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0,'0'0

...,? ...~'

.!;>'">

Anos, a cada 5

Fonte: Baum, L., op. cit., p.161.

GRFICO

2. Nmero de leis econmicas


e referentes s liberdades
civis (federais,
estaduais e municipais)
revogadas pela Corte, por dcada.

180
160
140
<li

120

~
o
~ 100

-e

80

."z

60

i;
E

40
20

o
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970
Dcadas

I--Ieis

19. Baum, Lawrence. A Suprema Corte Americana.


20. Ver Baum, L., op. cit., pA3.

econmicas"

.. .. leis civis I

Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1987. pAl.


Fonte: Baurn, L., op. cit., p.280.

----_ ....-..
91

t:;%"

',~.'.. i'!"~!.'
.:'

Desde que a Suprema Corte foi colocada na condio de poder proferir a ltima
palavra sobre questes gerais da sociedade
americana, as possibilidades e limites desse
arranjo institucional tm sido objeto de polmica, justamente pela delicada interface
que esse sistema estabelece entre o direito
e a poltica, entre a perspectiva liberal que
impe freios vontade majoritria e a perspectiva democrtica que reivindica a legitimidade das decises polticas como exclusividadel dos rgos representativos da soberania popular.
A experincia da Corte nas dcadas de
1920 e 1930 e sua oposio sistemtica s
polticas
governamentais
do perodo
Roosevelt ensejaram fortes crticas diante da
possibilidade de disroro dos princpios do
governo popnlar que, segundo expresso de
um analista francs da poca ~ cunhada antes mesmo do agravamento da crise entre o
tribunal e o presidente - estaria degenerando em um "governo dos juzes";"
Na Europa, no incio do sculo XX, eram
poucos os pases que tinham escapado influncia republicana francesa e introduzido
o mecanismo da reviso judicial das leis. Embora no mencionada na seo anterior, tambm a Inglaterra constitua um importante
exemplo de que era possvel sustentar o regime democrtico sem esse tipo de controle,
uma vez que l predominara, na passagem
do absolutismo ao estado liberal, a tese da
"supremacia do parlamento", isto , da impossibilidade de que decises legislativas
pudessem ser revistas por outros rgos

2L
22.

luz de alguma norma superior que, a rigor,


nem existia na Inglaterra onde, at hoje, no
encontramos um documento escrito que se
possa chamar de Constituio.
Essa situao seria significativamente
alterada aps a Segunda Guerra Mundial,
quando a retomada do regime democrtico em vrios pases passou a admitir o
princpio liberal de controle de constitucionalidade das leis. Na verdade, o primeiro
passo nesse sentido j havia ocorrido em
1920, quando na ustria uma nova constituio introduziu o controle constitucional,
sob.a influncia do eminente jurista Hans
Kelsen.
O modelo austraco, que seria estendido
a outros pases europeus aps a Segunda
.Guerra, era bem diferente do sistema ameri-cano.P Nos Estados Unidos, todos os juzes
que integram o Poder Judicirio tm capacidade para declarar a inconstitucionalidade
das leis e dos atos norma tivos, no julgamento
de casos judiciais concretos. Nesse modelo,
-classificado como difuso pela bibliografia especializada, eventuais conflitos entre a leie a
Constituio no so levados diretamente
Suprema Corte mas l apenas ingressam pela
via dos recursos oriundos das instncias inferiores do Judicirio. A Suprema Corte s se
destaca como guardi da Constituio graas
fora vinculante de sua jurisprudncia e ao
carter terminativo prtico de suas decises,
mas importante destacar que ela no detm
o monoplio da interpretao constitucional das leis e divide essa competncia com
as diversas instncias do Judicirio, num

Lambert, Edouard. Le gouuernement des juges et Ia lutte contre Ia lgislation sociale aux tats-Unis: l'exprience
amricaine du contrle judiciaire de Ia constitutionnalit
des lois. Paris: M. Giard & Cie, 192L
As consideraes
que se seguem, a respeito desses diferentes sistemas, esto baseadas em trabalho anterior:
Arantes, Rogrio Bastos. Judicirio e Poltica no Brasil. So Paulo: Idesp/Surnar/Educ,
1997.

sistema que tambm chamado de descentralizado. Alm disso, a funo de reviso


judicial se v reforada pelas garantias de independncia do Judicirio, tais como a vitaliciedade, da qual gozam at mesmo os ministros da Suprema Corte."
Na ustria, o controle constitucional foi
introduzido como monoplio de um tribunal especial, mais conhecido como Corte
Constitucional.
Ao contrrio do modelo
difuso, esse tribunal tem competncia para
julgar a prpria lei, provocado por ao direta que questiona a sua constitucionalidade,
no havendo possibilidade de outros rgos
judiciais realizarem o controle constitucional de maneira descentralizada."
O sistema austraco, tambm chamado
de concentrado, serviu de modelo para os
pases europeus que, no ps-guerra, decidiram incorporar o princpio do controle constitucional das leis democracia poltica. Assim foram os casos de Itlia e Alemanha, onde
as experincias do nazismo e do fascismo
levaram os formuladores das constituies
de 1947 e 1949, respectivamente, a introduzirem mecanismos de controle do poder
poltico, entre eles um tribunal especial para
julgar a constitucionalidade das leis.
Apesar dessa inteno marcadamente liberal, o modelo das cortes constitucionais

23,

24.

concentradas procurou evitar os males do sistema americano, cuja descentralizao da reviso judicial e o alto grau de insulamento da
magistratura por vezes ameaavam levar
indesejvel situao de "governo dos juzes".
Contra essa possibilidade, causada pela frmula judiciria de reviso constitucional, o
sistema concentrado procurou estabelecer
um melhor equilbrio entre a funo liberal
de controle das leis e a vontade poltica majoritria, justamente por meio de uma maior
politizao da composio das cortes constitucionais, e de restrio do nmero de agentes legitimados a promover ao perante o
tribunal. Assim, alm do mOflOplio da declarao de inconstitucionalidade, afastando
os rgos judiciais e suas diversas instncias
da possibilidade de intervir em questes
macropolticas, a composio das cortes e sua
posio no arranjo institucional de Poderes
contribuem para o reconhecimento da dimenso poltica de suas funes. As cortes
constitucionais so rgos separados do Poder Judicirio, no coincidindo com seus tribunais superiores. As formas de investi dura
no cargo so mais politizadas, em geral combinando a participao do presidente da Repblica e do Poder Legislativo na escolha dos
integrantes da corte. Tambm a fixao dos
mandatos dos ministros, embora muitas

No caso da Suprema Corte, a vitaliciedade compensa o fato de os ministros serem indicados pelo presidente
da Repblica e aprovados pelo Senado, Se essa forma de indicao permite algum grau de politizao no
processo de escolha, no longo prazo, a inexistncia
de mandato fixo e as garantias de exerccio do cargo
tendem a neutralizar aquela influncia poltica inicial. Isso no significa que ministros escolhidos por serem
mais conservadores
ou mais liberais - refletindo a maioria poltica da poca - deixem de s-lo com o passar
do tempo, mas, se a hiptese mais rasteira de que o seu comportamento
refletir uma espcie de "dvida
pessoal de gratido pela indicao" tem alguma importncia, ela no parece resistir no longo prazo independncia adquirida pelo juiz aps a posse,
.
Em pases que adotam esse modelo, processos na justia comum podem at suscitar uma questo constitucional. Entretanto,
os juzes so obrigados a suspender esses casos e requerer da Corte Constitucional
(que
detm o monoplio)
uma deciso sobre a questo levantada. Os rgos judiciais comuns nesses pases no
podem decidir sobre a (in)constitucionalidade
das leis que se aplicam aos casos concretos que esto examinando.

93

r
I
vezes longos, baseia-se na idia de que o
exerccio da funo deve ser submetido
avaliao peridica do corpo poltico, alm
de indicar que a interpretao da Constituio pode mudar com o tempo. Por fim, a
dimenso poltica ainda reforada pela
restrio do nmero de agentes que podem
acionar o tribunal constitucional, geralmente restrito ao presidente, aos governos estaduais (se houver), e a uma frao - em geral
um tero - dos membros do Parlamento.
Note-se, portanto, que a converso de
pases europeus a um modelo mais liberal
de democracia no chegou a ponto de entregar difusamente ao Judicirio a capacidade
de controlar a constitucionalidade das leis, como nos Estados Unidos, muito menos significou um mergulho na iluso de que tal
funo pode ser considerada meramente jur - :..
dica: as cortes constitucionais do modelo con- centrado so rgos reconhecidamente polticos e, estando apenas um pouco mais insulados por garantias e privilgios, operam
como uma espcie de legislador s avessas,
negando validade s leis que consideram in:-~~'
compatveis com a Constituio.
Uma segunda onda de liberalizao de
regimes polticos nas dcadas de 1970 e 1980
daria novo impulso expanso da funo
poltica de controle de constitucionalidade das
leis, tanto na forma difusa norte-americana
como na forma concentrada europia. Foi
assim em pases como Portugal e Espanha que,
ao dissolverem regimes ditatoriais no final
dos anos 70, recorreram criao de sistemas de controle constitucional por meio de
novas constituies em 1976 e 1978, respectivamente. Poucos anos depois, quando essa
onda liberalizante atingiu a Amrica Latina,
vrios regimes militares autoritrios deram
lugar a democracias liberais, que restabeleceram o funcionamento normal do Judicirio e, com isso, permitiram a retomada do

manifesta apenas como rgo de cpula do


Judicirio e suas decises valem apenas
para aqueles casos particulares. Foi essa
disjuntiva entre o lado difuso e o lado concentrado do sistema brasileiro que, nos anos
1990, suscitou propostas de introduo da
chamada fora vinculante nas decises do
STF, sobre as instncias inferiores do Judicirio, bem como de mecanismos de abreviao dos conflitos constitucionais relevantes, para que sejam remetidos rapidamente
ao STF, para apreciao definitiva e vlida:
para todo o pas (avocatria ou incidente de
inconstitucionalidadc)."
Alm da descentralizao tpica do modelo difuso, o sistema hbrido brasileiro tornou-se extremamente acessvel tambm pela
via direta, na medida em que a Constituio
de 1988 ampliou de um para nove os agentes legitimados a fazer uso da Ao Direta
de lnconstitucionalidade perante o Supremo
Tribunal Federal. Antes restrita ao Procurador-Geral da Repblica, a lista de agentes
legitimados a propor ao direta tornou-se
uma das mais generosas do mundo, ultrapassando at mesmo os pases de modelo puramente concentrado: o artigo 103 da Constituio menciona:

sistema difuso de reviso judicial que aqui havia sido adotado por alguns pases, sob influncia do modelo norte-americano.
Entre os extremos das frmulas difusa e
concentrada de controle constitucional, houve pases que buscaram estabelecer combinaes entre elas, dando origem a sistemas
mistos ou, como parece singularizar o caso
brasileiro, um sistema hbrido.
No Brasil, embora a primeira Constituio republicana de 1891 tenha copiado o
modelo di fuso americano, vrias mudanas
inspiradas no sistema concentrado europeu
foram feitas pelas constituies posteriores,
'a ponto de transformar
nosso sistema de
controle constitucional em um sistema hbrido, bastante singular no quadro do direito comparado. Com a redernocratizao
do pas nos anos 80, tanto a dimenso
difusa do controle constitucional quanto
o mecanismo de ao direta perante o Supremo Tribunal Federal foram retomados
e ampliados sem, contudo, estabelecer-se
uma clara predominncia das declaraes
de inconstirucionalidade
do STF sobre as
instncias inferiores do Judicirio.
Hoje, graas Constituio de 1988,
nosso sistema no apenas difuso porque
contamos com o mecanismo da ao direta de inconstitucionalidade,
patrocinada
junto ao Supremo Tribunal Federal- STF,
que pode anular ou ratificar a lei em si.
Desse ponto de vista, o STF quase uma
corte constitucional.
O sistema tambm
~o apenas concentrado porque o STF
no detm o monoplio da declarao de
(inlconstitucionalidade, dividindo essa competncia com os juzes e tribunais inferiores
de todo o pas que, se no chegam a anular a
lei, podem afastar sua aplicao em casos
concretos. Desse ponto de vista, quando
o STF recebe recurso das instncias inferiores em questes constitucionais
ele se

I - o Presidente da Repblica; 11
- a Mesa do Senado Federal; III - a
Mesa da Cmara dos Deputados; N
~ a Mesa de Assemblia Legislatiua
[portanto, de 27 estados); V - o Go-

vernador de Estado [idem]; VI - o Procurador-Geral da Repblica; VII - o


Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; VIII - partido poltico com representao no Congresso Nacional [cerca de 20, hoje}; IX confederao sindical ou entidade de
classe de mbito nacional [nmero
desconhecido} .
Os-efeitos dessa descentralizao podem
ser vistos nos Grficos 3 e 4, que mostram o
crescimento do nmero de Recursos Extraordinrios e de Aes Diretas de lnconstitucionalidade, respectivamente. Por meio
dos primeiros, chegam ao STF os casos concretos envolvendo questes constitucionais
decididas em instncias inferiores do Judicirio (recurso proveniente do lado difuso do
sistema). Por meio das Adins, faz-se o controle constitucional direto.
De acordo com Grfico 3, os conflitos
constitucionais, que pela via difusa chegaram ao STF, triplicaram de volume entre
1990 e 2002, crescendo especial e paradoxalmente aps 1997, quando o pas parecia
ter atingido razovel grau de estabilidade poltica e econmica com o governo Fernando
Henrique Cardoso." Entre as Adins, como
mostra o Grfico 4, a dcada de 1990 comeou e terminou com cerca de 250 aes por
ano, nunca tendo experimentado menos do
que 150 processos anuais. Dado surpreendente ocorreu no primeiro ano do governo

25. Analiso essas propostas de reforma, algumas j aprovadas e outras ainda em tramirao no Congresso Nacional, no captulo "Jurisdio Poltica Constitucional", em Sadek, Maria Tereza (Org.). Reforma do Judicirio.
So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, 2001, e no captulo "Consensos e dissensos na reforma constitucional
do Judicirio", em Pinheiro, Armando C. Reforma do Judicirio. Problemas, desafios e perspectivas. So
Paulo: Idesp / Rio de Janeiro: Book Link, 2003.
26. preciso considerar que o Recurso Extraordinrio marca a chegada do processo na ltima instncia do
Judicirio, sendo ainda difcil, pelos dados disponveis, saber h quantos anos essas aes estavam tramitando na Justia. Seja como for, a partir de 1997 que o volume de REx pula de cerca de 15 mil para 35 mil.
-----.-.
i

94

-I

95

GRFICO 3. Recursos

,
,,.,
,
,
,

Extraordinrios

distribudos

para

julgamento

Lula, quando o nmero de Adins saltou para


mais de 300 aes e manteve-se relativamente elevado nos anos seguintes, embora com
tendncia de queda em direo ao patamar
mdio anterior.
Quando se observa o nmero de aes
por proponentes, num total de cerca de 2.590
entre os anos de 1988 e 2001, destacaramse como autores os governadores de estado
e as confederaes sindicais de mbito nacional (ambos com 26,30Al), seguidos pelos partidos polticos (21,2%) e pelo Procurador-o
Geral de Justia (19,5%). Vianna et al. j
haviam revelado esse padro em estudo que
analisou as Adins do perodo 1988-1998, e
pode-se afirmar que esses resultados indicam que o STF veio atuando em duas dimenses principais, desde a Constituio de
1988: a corte representa espao importante de oposio das confederaes sindicais
e partidos polticos insatisfeitos com a produo legislativa e tambm funciona como
tribunal da federao, pela quantidade significativa de aes promovidas por governadores contra, principalmente, leis produ-

no STF

(1990-2003).

50000

)
)

45000
40000
35000
30000

2rOOO
20000
15000
10000
5000

O
19901991

19921993

19941995

1~96 1997 1998 1999 2000 200120022003

'

Fonte: Banco Nacionalde Dados d Poder Judicirio. Supremo Tribunal Federal. (www.stf.gov.br)

GRFICO 4. Aes

Diretas

de Inconstitucionalidade

no STF (1988-2005)

200
150

100
50

o
~#~~~~~~~~~*~~~~~~
~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~
Fonte: Banco Nacional de Dados do Poder Judicirio. Supremo Tribunal Federal. (www.stf.gov.br)

16

zidas no prprio estado, pelas Assemblias


Legislativas."
Embora legitimados a propor Adins,
presidente(s) da Repblica e mesas do Senado Federal e da Cmara dos Deputados passaram mais de 15 anos sem fazer uso desse
mecanismo de controle constitucional, num
claro indcio de que as leis promulgadas nesse
perodo, como expresso da vontade majoritria, atenderam aos interesses das duas
cmaras'legislativas e do Poder Executivo."
Em contrapartida, por 2.590 vezes o STF
foi acionado diretamente pelos descontentes com as legislaes fede1al e estaduais, enquanto milhares de procissos envolvendo
tambm questes constitucionais chegavam
ao tribunal pela via difusa, colocando-o
indubitavelmente na condio de poder poltico de Estado, responsvel pela funo liberal
de resguardar a Constituio contra os atos
normativos do Executivo e do Legislativo."
Em resumo, diante dos dois grandes
modelos constitucionais discutidos na primeira seo deste captulo, o caso brasileiro
distancia-se do republicanismo democrtico

27. Vianna, Luiz Werneck, Carvalho, Maria Alice R., Melo, Manoel P. c., Burgos, Marcelo B. A [udicializao
da poltica e das relaes sociais no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, 1999. Os autores revelam que quase 90%
das 507 Adins propostas por governadores de estado visavam obter a declarao de inconstitucionalidade
de leis promulgadas pelas respectivas Assemblias Legislativas estaduais.
28. Somente em 2005, o presidente da Repblica e a Mesa do Senado Federal propuseram suas primeiras Adins
ao STF. Em 2006, o presidente fez uso desse instrumento por trs vezes.
29. Analisamos aqui a dimenso poltica da atuao do Judicirio brasileiro, por meio do mecanismo especfico
do controle de constitucional idade das leis. Isso no significa que um conceito mais amplo de funo poltica
no fosse capaz de abranger outros tipos de aes judiciais, especialmente no mbito do STF. Um excelente
exemplo nesse sentido provm do exame que-Koerner realizou sobre a importncia poltica dos processos
de babeas-corpus envolvendo polticos durante a Repblica Velha (1889-1930), especialmente no mbito do
STF, e suas conexes com a poltica oligrquica da poca. Koerner, Andrei. Judicirio e Cidadania na Constituio da Repblica. So Paulo: Hucitec/Departarnento de Cincia Poltica da USp, 1998. Outro trabalho
sobre processos de habeas-corpus no STF, que ressalta seu papel poltico no perodo de instalao do regime
autoritrio ps-1964, o de Vale, Osvaldo Trigueiro do. O Supremo Tribunal Federal e a instabilidade politico-institucional. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1976. Recentemente, cobrindo uma grave lacuna
da historiografia brasileira - a falta de estudos sobre o Poder Judicirio - Ernlia Viotti da Cosra elaborou
uma ampla histria do STF, da sua criao em 1890 at a Constituio de 1988, explorando suas relaes
com a sociedade e a poltica ao longo das diversas fases da histria republicana brasileira. Costa, Emilia
Viotri da. O Supremo Tribunal Federal e a construo da cidadania. So Paulo: IEJE, 2001.

97

-I

e adota fortemente o princpio liberal de


conteno da maioria poltica, por meio de
um sistema ultradescentralizado de controle
constitucional, que permite s minorias polticas exercer poder de veto, invocando a
Constituio contra leis e atos normativos
dos Poderes Legislativo e Executivo. Se considerarmos - adotando a terminologia de
Lijphart (2003) - que o processo polticodecisrio no Brasil contempla a participao
de uma grande variedade de atores e arenas
institucionais (separao de poderes entre
Executivo
e Legislativo,
duas cmaras
legislativas com poderes simtricos no Congresso Nacional, multipartidarismo exacerbado e federalismo razoavelmente descentralizado), devemos acrescentar a essas vari-o
veis o sistema de controle constitucional
como uma das principais formas de recurso
das minorias polticas representativas, contra decises polticas majoritrias, reforando ainda mais o perfil consociativo do nosso
sistema poltico." Aprofundando a anlise
desse papel do judicirio brasileiro, Taylor
argumenta que ele constitui importante veto
p oint+' no sistema institucional:
"by
providing veto points to select poltical

30.

31.

32.

actors, ir gives them greater voice and


leverage over policy than might otherwise
be the case, in some cases enabling them to
act as veto players even when they might
otherwise be unable to do so elsewhere in
the political system. "32 Na viso deste autor,
a presena ativa do Judicirio tambm teria
possibilitado a correo e legitimao das
decises governamentais durante o perodo
de grandes reformas econmicas dos anos 90.

2.2 Estado social. ampliao do


acesso Justia e expanso
.do Judicirio

- Se pela via da proteo da liberdade. os


Judicirios de diferentes pases tenderam a se
expandir com a instalao de novos regimes
Yberal-democrticos no sculo XX, tambm
pela via da promoo da igualdade alguns deles vo conhecer um tipo inesperado de expanso, que escapa perspectiva liberal e
no diz respeito proteo judicial das minorias polticas: refiro-me transformao do
'}~!icirio em instncia de implementao de
direitos sociais e coletivos, especialmente na
segunda metade do sculo XX.

o modelo consociatiuo ope-se ao modelo majoritrio, no qual as maiorias polticas so formadas com mais
facilidade e onde elas governam sem tanta resistncia. Segundo Lijphart, seriam caractersticas desse segundo modelo o parlamentarismo, o Legislativo unicameral, o bipartidarismo, o estado unitrio e a ausncia de
controle constitucional das leis. No Brasil, anlises recentes tm procurado mostrar como o instrumento da
Medida Provisria e o relativo controle da agenda legislativa por parte do Pode~ Executivo compensam o alto
grau de fragmentao consociativa do sistema poltico. O que essas anlises ainda no contabilizaram o custo
de governabilidade democrtica de um modelo como esse e, do ponto de vista dos resultados substantivos, a
quem ele beneficia. Lijphart, A. Modelos de democracias. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003.
Sweet nos oferece uma boa formulao de vetopoint em sua na anlise do papel desempenhado por cortes
constitucionais uropiasrra veto point is a formally organized oportunity for opponents of the governing
majority to blocklegislative provisions they do not like from becoming law. Absrracr review comprises one
sueh veto point: oppositions can refer legislation to eonstiruional judges; neirher rhe government nor rhe
parlamienrary majority can block rhis referral; and constitucional court can veto rhe bill as unconsritutional."
Sweer, Alee Stone. Governing with judges. Constirutional polirics in Europe. Oxford: Oxford Universiry
Press, 2000. p.53
Taylor, Matthew Macleod. ActivaringJudges: courrs, insrirutional strucrure, and the judieializarion of policy
reform in Brazil, 1988-2002. PhD Disserration, Georgetown University, Washingron, D.C., 2004. p.154.

H pelo menos dois enfoques principais


acerca desse tipo de expanso do Judicirio,
no excludentes e at mesmo complementares. O primeiro, mais sociolgico, associa a expanso do Judicirio e suas dificuldades atuais,
respectivamente, ao desenvolvimento e crise do
chamado Estado de Bem-Estar Social no sculo XX. O segundo, mais institucional, associa
a expanso do Judicirio ampliao do acesso Justia para direitos coletivos, especialmente a partir da dcada de 1970.
Um dos principais representantes da primeira tese, Boaventura de Sousa Santos argumenta em vrios de seus trabalhos" que
o desenvolvimento do Estado Social- tambm chamado de Estado Providncia - aps
a Segunda Guerra Mundial levou a mudanas significativas no mundo do Direito e
da Justia. Marcado pelos princpios do
intervencionismo econmico e da promoo
de bem-estar social, essa nova forma de Estado desencadeou a produo de leis constitucionais e ordinrias muito mais substantivas
do que as produzidas sob o modelo liberal
clssico, carregadas de direitos sociais e econmicos como educao, sade, trabalho, segurana social e outros. Nessa perspectiva, o
Estado deixa de ser apenas o responsvel pela
manuteno da ordem e garantia das liberdades e passa a instrumento de reduo das desigualdades sociais, por meio da interveno
econmica e da prestao de servios pblicos cada vez mais abrangentes.
Segundo Santos, essas transformaes
levaram o Judicirio a assumir um novo papel: antes restrito funo de aplicao das
leis nos conflitos particulares, o Judicirio

passa a ser acionado para dar efetividade prtica a essa nova legislao social, muito mais
substantiva do ponto de vista ds direitos de
cidadania. Embora no se trate de um processo linear nem livre de contradies (basta
lembrar o problema da escassez de recursos
que impede a implementao total desses direitos, os conflitos entre a viso jurdica e a
viso poltico-administrativa sobre a eficcia
dessas novas leis, as dificuldades de um judicirio tipicamente liberal de se adaptar promoo de direitos de igualdade, entre outras), Santos destaca que

a juridificao do bem-estar social abriu caminho para novos campos


de litigao nos domnios trabalhista,
civil, administrativo e da segurana
social, o que, nuns pases mais do que
noutros, veio a se traduzir no aumento
exponencial da procura judiciria e na
conseqente exploso da litigiosidade."
Da mesma forma, segundo essa perspectiva sociolgica, a crise que se abateu sobre o
Estado-Providncia no fim dos anos 70 e incio dos 80 afetaria tambm o Judicirio, agravando o sentido de suas novas atribuies
na rea dos direitos sociais, O problema central que os Estados perderam boa parte
de sua capacidade de promoo do bemestar social, cedendo a processos de reforma orientados
pela ideologia neoliberal
(privatizaes, desregulamentao da economia, diminuio dos gastos sociais e reduo do dficit pblico, para garantir o equilbrio fiscal e combater a inflao). Quanto

33. Uma boa sntese desse argumento pode ser encontrada em Santos, Boaventura de Sousa [et al.], "Os tribunais nas sociedades contemporneas", Revista Brasileira de Cincias Sociais, n.30, fev. 1996, p.29-62.
34. Ibidem, p.34-5.

_____
99

.,.... ,"""'

ao Judicirio, que se havia expandido na fase


anterior justamente para participar
da
implementao da legislao social, em vez
de retroagir na mesma proporo que o Estado social em crise, viu-se ainda mais exigido nesse contexto dbio de escassez de recursos pblicos e de direitos legislados abundantemente. Se na fase anterior j era difcil
garantir a efetividade desses direitos pela via
judicial, agora a situao de crise do Estado
torna o quadro mais dramtico, combinando elevao das demandas e baixa capacidade de resposta do Judicirio.
Embora no caiba aqui uma discusso
detalhada de outras mudanas recentes que
afetaram a funo judiciria, vale destacar
que a perspectiva sociolgica enfatiza novos
fenmenos que influenciam de uma maneira ou de outra a atividade judicial, tornando-a bem mais complexa: a crise dos meios
tradicionais de representao poltica e a
revalorizao da sociedade civil, at mesmo
como espao de produo de bens coletivos
no mais realizados
pelo Estado;
a
globalizao e seus efeitos sobre a produo
e implementao do Direito em suas diversas reas; o agravamento de problemas que
colocam em risco as instituies e a esfera
pblica de um modo geral, tais como a
corrupo e o crime organizado. Alm disso, o Judicirio se v desafiado tambm por
demandas de novos movimentos sociais,
muitas vezes articulados em defesa de direitos de minorias ou de causas novas como as
ambientais e dos consumidores, ou ainda pela
revalorizao dos mercados e das relaes
autnomas entre agentes econmicos, que

tm no Judicirio o sustentculo da segurana


jurdica dos contratos.
A segunda perspectiva de anlise que
descreve a expanso do Judicirio na segunda metade do sculo XX, quase sempre
apoiada nos diagnsticos sociolgicos produzidos pela primeira, pe nfase nos aspectos propriamente jurdicos e institucionais relacionados ao surgimento de novos tipos de
direitos e de novas formas de acesso Justia. Segundo essa vertente de anlise, alm
das mudanas sociais, polticas e econmicas destacadas pela perspectiva sociolgica,
o Judicirio teria conhecido importante ex.panso ao longo do sculo XX tambm porque o direito e as regras processuais mudaram muito, colocando a Justia ao alcance
"formal dos atores coletivos da sociedade.
Um dos principais estudiosos dessa perspectiva, Mauro Cappelletti produziu juntamente com Bryant Garth o primeiro balano sistemtico sobre os limites e novas possibilidades de acesso Justia, por meio de
'~trabalho publicado originalmente em 1978,35
Nesse livro, ao lado de questes como custos econmicos e problemas de informao,
os autores discutem as mudanas sofridas
pelo modelo individualista de direito liberal
(que reconhecia a titularidade de direitos
apenas a sujeitos individuais, aos quais cabia
a exclusividade de decidir sobre como e
quando recorrer Justia para sustent-los),
e a ampliao do acesso Justia aos chamados direitos difusos e coletivos.
Embora haja sutilezas importantes nas
definies de direitos difusos e coletivos,
uma formulao geral poderia ser a seguinte:

35. A edio brasileira saiu dez anos depois. Cappelletti, Mauro e Garth, Bryant. Acesso Justia. Porto Alegre:
Fabris, 1988.

so direitos transindividuais
de natureza
indivisvel, dos quais so titulares pessoas
indeterminadas (direitos difusos) ou grupo de
pessoas ligadas entre si por alguma relao
jurdica (direitos coletivos). Outra caracterstica importante que esses novos direitos
podem ser representados judicialmente por
atores sociais e coletivos, legitimados extraordinariamente
a ingressar em juzo em
defesa de direitos que no so particularmente seus, mas que pertencem a um conjunto de indivduos dispersos e nem sempre
identificveis. Exemplos de direitos difusos
so aqueles relacionados ao meio ambiente
(proteo da qualidade do ar, rios, fauna e
vegetao, quando definidos por lei), dos
quais todos os cidados se beneficiam, porm indivisivelmente. Exemplos de direitos
coletivos podem ser encontrados em algumas relaes de consumo, quando consumidores individuais encontram-se ligados entre
si ou com a parte contrria por uma relao
jurdica que, quando desrespeitada, atingeos coletivamente; da mesma forma, a reparao do dano pode beneficiar a todos indistintamente.
Segundo Cappelletti e Garth, o reconhecimento da dimenso difusa e coletiva de
certos interesses pelo Direito levou vrios
pases a promover novas formas processuais
de acesso Justia, transcendendo o modelo
liberal de aes judiciais individuais e abrindo espao s aes coletivas. Desse importante processo de mudana, os autores destacam a fragilidade dos indivduos frente
crescente complexidade do mundo contemporneo e dimenso coletiva de vrios tipos de conflitos, ao mesmo tempo em que
apontam a incapacidade das instituies estatais de oferecer proteo geral a direitos
transindividuais como meio ambiente, consumidor, patrimnio pblico, histrico e
cultural, entre outros. Entre a fralilidade de

indivduos isolados e a incapacidade estatal,


os autores valorizaram as solues adotadas
por diversos pases no sentido de abrir a Justia a associaes civis, legalmente constitudas para defesa judicial de interesses difusos
e coletivos, desafiando conseqentemente o
Judicirio a assumir um papel totalmente
novo.
Um segundo aspecto ressaltado pelos autores, quanto ampliao do acesso Justia,
diz respeito a inovaes na prpria estrutura
judiciria, que passaram a proliferar a partir
da dcada de 1970, tais como os "tribunais
de pequenas causas", voltados para a soluo
mais rpida e efetiva de casos de menor complexidade, menor valor e/ou menor potencial
ofensivo. Essa onda de reforma judiciria, que
atingiria diversos pases, marcaria a tentativa
do Judicirio de se aproximar da populao
mais pobre e de enfrentar
a chamada
"litigiosidade contida", isto , demandas que
nem chegavam aos tribunais em funo das
dificuldades de acesso.
Seja pela via da explicao sociolgica, seja pela via da explicao institucional,
o fato que o Judicirio conheceu forte
expanso na segunda metade do sculo
XX, transformando-se
em instncia de soluo de conflitos coletivos e sociais e de
implementao de direitos orientados pelo
valor da igualdade e no s pelo valor da
liberdade. Isso obrigou os judicirios de vrias democracias a reverem suas finalidades
institucionais, pautadas no paradigma liberal, e a se reencontrarem com a dimenso
poltica no pela via da justia constitucional, mas pela porta da justia comum.
No Brasil, j contamos com um conjunto significativo de pesquisas e anlises que
nos permitem demonstrar como o Judicirio brasileiro tambm conheceu uma forte
expanso nessa dimenso da justia comum
e da proteo de direitos coletivos e sociais.

101

Os trabalhos coordenados por Maria Tereza


de interveno nas relaes sociais. O modeSadek e Luiz Werneck Vianna, sediados reslo varguista, muito mais corporativo do que
pectivamente em So Paulo e no Rio de Jao sistema europeu de bem-estar social, tamneiro, fornecem um volume extraordinrio
bm levaria ao desenvolvimento de uma nova
de informaes que confirmam essa tendnlegislao social, especialmente relacionada
cia, em que pesem tambm apontarem limiao mundo do trabalho.
tes e contradies desse processo.i"
Foi nessa poca que o Judicirio brasileiro conheceu seu primeiro salto expansionista,
A expanso do Judicirio no Brasil se
deu, em grande parte, pelos mesmos motiquando reas importantes de conflitos foram
vos apontados tanto pela perspectiva sociodesloca das para ramos especiais da Justia.
Refiro-me questo eleitoral e 'questo tralgica quanto pela anlise institucional descritas acima.
balhista, que ensejaram a criao, respectiEmbora no tenhamos construdo no
vamente, da Justia Eleitoral e da Justia do
Brasil um Estado social semelhante ao dos
Trabalho." No se trata aqui de remontar esse
perodo da histria brasileira, mas o fato
pases europeus, tambm aqui o novo modelo econmico implantado a partir de 1930"
que as eleies na Repblica Velha eram
marcadas pela fraude e por outras mazelas
- sob a liderana de Getulio Vargas - levou
o Estaf.o a assumir papel central na condu.,.. polticas, a ponto de a "verdade eleitoral"
o da economia, combinado a um alto grau ,. constituir uma das bandeiras da Revoluo

GRFICO

5. Processos
Eleitorais

distribudos
para
(anos
selecionados).

julgamento

nos

Tribunais

Regionais

60000

50000

40000

30000

20000

10000

1989

eleio

presidencial
(solteira)

1990

eleies

taaz cretces
crercncs e
vereadores

governos
estaduais,

1994 eleies
presidencial,

1996 idem 1992

19911Idem 1994

2000 idem 1996

2002 idem 1998

congresso
nacional.

assemblias

leglslatlvase

governadores

congresso

assemblias

nacional

legislativas

Fonte: Banco Nacional de Dados do Poder Judicirio. Supremo Tribunal Federal. (www.stf.gov.br)
36.

37.

Segue adiante uma lista dos ttulos mais importantes, em ordem cronolgica e terntica: quanto ao perfil da
magistratura
e s opinies de juzes sobre determinados
temas e valores relacionados
justia, ver Sadek,
Maria Tereza e Arantes, Rogrio B. "A crise do Judicirio e a viso dos juzes", Revista da USp, n. 21, mar.maio/1994, p.34-45. Sadek, Maria Tereza (Org.). O-f-udicirio em Debate. So Paulo: Surnar, 1995. Vianna,
Luiz Werneck, Carvalho, Maria Alice R., MeIo, Manoel P. c., Burgos, Marcelo B. Corpo e Alma da Magistratura Brasileira. Rio de Janeiro: Revan, 1997. Sadek, Maria Tereza. Magistrados: uma imagem em movimento". Rio de Janeiro: Editora FGV, 2006'. Adotando a perspectiva da sociologia das profisses, Bonelli nos
oferece instigante anlise sobre os valores que orientaram a formao das carreiras jurdicas no Brasil e tm
marcado sua atuao recente. Ver Bonelli, Maria da Gloria. Profissionalismo e poltica no mundo do direito:
as relaes dos advogados, desembargadores, procuradores de justia e delegados de polcia com o Estado. So
Carlos: EdUFSCar: Editora Sumar, 2002. Quanto dupla expanso do Judicirio brasileiro, na dimenso
poltico-consriruconal
e na dimenso social, ver os trabalhos de Sadek, Maria Tereza. "O Poder Judicirio
na Reforma do Estado" in Pereira, Luiz Carlos Bresser, Wilheim, Jorge e Sola, Lourdes (Orgs.). Sociedade e
Estado em Transformao. So Paulo: Editora Unesp; Braslia: Enap, 1999 (cap. 12) e Viaona, Luiz Werneck
et a!. A judicializao da poltica ... , op. cito Para um balano das novas experincias
de acesso justia,
sobretudo quanto ao Judicirio,
ver Sadek, Maria Tereza (Org.), Acesso justia. So Paulo: Fundao
Konrad Adenaeur, 2001. Para alguns tpicos especiais como o conceito de judicializao da poltica e uma
avaliao emprica do sistema de proteo dos interesses coletivos no Rio de Janeiro, entre outros temas
relacionados
Justia, ver Vianna, Luiz Werneck (Org.), A democracia e os Trs Poderes no Brasil. Belo
Horizonte:
Ed. UFMG, Rio de Janeiro:
Iuperj/Faper], 2002.- Para um exame das relaes entre justia e
economia, ver 'Castelar, Armando" (Org.). judicirio e Economia n Brasil. So Paulo: Suma r, 2000. Para
um exame dos projetos de reformado
Judicirio, ver Sadek, Maria T. (Org.). Reforma do judicirio, op. cito
e Pinheiro, Armando Castelar. Reforma do judicirio. Problemas, desafios e perspectivas. So Paulo: Idesp;
Rio de Janeiro: Book Link. 2003.
A Justia Eleitoral foi criada em 1932 e j na Constituio de 1934 figurou como ramo especfico do Poder
Judicirio.
Os primeiros rgos da Justia Trabalhista
tambm surgiram no incio dos anos 30 e foram
includos nas constituies de 1934 e 1937, porm como justia administrativa.
Foi a Constituio
de 1946
que completou a formao da Justia do Trabalho, transformando-a
em ramo do Poder Judicirio.

GRFICO

6. Processos
entrados
(1990-2001 )

na

1a instncia

da

Justia

do

Tra

alho

+:-~~*::':=.

2000000

1500000

1000000

500000

o
1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Fonte: Banco Nacional de Dados do Poder Judicirio. Supremo Tribunal Federal. (www.stf.gov.br)

----- .~.. ,
)2

103

de 30 e a criao da Justia Eleitoral ser uma


das suas conseqncias prticas. Na rea social e trabalhista, a necessidade de expandir
os direitos sociais e ao mesmo tempo manter
sob controle a classe trabalhadora levou o
governo Vargas a construir um extraordinrio conjunto de leis e instiruies, includa a
a Justia do Trabalho, num arranjo que Santos denominou de "cidadania regulada"."
Entretanto, como demonstra Sadek para o
caso da Justia Eleitoral" e Pastare para o
caso da Justia do Trabalho," a soluo judicial das questes eleitorais e trabalhistas
no era a nica nem tampouco a forma
mais comum de enquadramento
desses
conflitos no mundo contemporneo,
pelo
menos nos termos abrangentes e fortemente intervencionistas que caracterizaram o modelo brasileiro. No nosso caso, independentemente das vantagens e desvantagens da soluo judicial, o fato que a expanso do
Judicirio nessas reas foi a frmula adotada para tentar instirucionalizar dois tipos de
conflitos de grande importncia para a manuteno da ordem social e poltica.
Os Grficos 5 e 6 apresentam o volume
de aes na Justia Eleitoral e na Justia Trabalhista nos anos recentes. No primeiro caso,
apesar da rotinizao das eleies, da consolidao das regras bsicas de disputa e do aperfeioamento crescente do processo eleitoral
(desde o registro de eleitores at o uso de
urnas eletrnicas em todo o pas), o volume

de aes nos Tribunais Regionais Eleitorais


manteve-se na faixa das 35 mil ao longo dos
anos 90. Nas eleies nacionais de 2002, essa
cifra chegou a mais de 50 mil processos."
No ramo da Justia do Trabalho, o volume de aes impressiona. Ao longo dos anos
90, bem que houve um decrscimo do nmero de processos em 1994 (muito provavelmente relacionado estabilizao econmica promovida pelo Plano Real), mas insuficiente para afirmar-se como tendncia para
os anos posteriores, que voltaram a conhecer um crescimento extraordinrio do nmero de aes, que praticamente atingiram
a casa de dois milhes na primeira instncia
da Justia Trabalhista. Segundo esrudos realizados por Pastore, ajustia Trabalhista brasileira seria campe mundial em volume de
processos, nem tanto por uma suposta propenso litigncia nessa rea mas justamente pela rigidez da legislao que regula as
relaes de trabalho e pelo alto grau de poder normativo da Justia Trabalhista, isto ,
.pela sua capacidade de intervir nessas relaes nos seus mnimos detalhes."
A primeira onda de expanso do Judicirio brasileiro nas dcadas de 1930 e 1940 foi
impulsionada por uma tendncia mais profunda e duradoura da poltica brasileira: a
desconfiana em relao s instiruies poltico-representativas e capacidade do regime
democrtico de atender s necessidades da
sociedade, inspirando solues alternativas do

38. Santos, Wanderley Guilherme dos. Cidadania eJustia. Rio de janeirorCampus, 1979.
39. Sadek, Maria Tereza. A Justia Eleitoral e a consolidao da democracia no Brasil. So Paulo: Fundao
Konrad Adenauer, 1995.
40. Pastore, Jos. Flexibilizao dos mercados de trabalho e contratao coletiva. So Paulo: LTR, 1995.
41. Para uma anlise da Justia Eleitoral nos tempos mais recentes, fatores positivos de sua atuao bem como
aspectos que ainda merecem reflexo e reforma, ver Taylor, Marthew "Justia Eleitoral" in Avritzer, Leonardo e Anastsia, Ftima. Reforma Poltica no Brasil. Belo Horizonte: UFMG, 2006. p.147-152.
42. Os vrios artigos de Jos Pastore sobre essas quesres podem ser encontrados no site: www.josepastore.com.br.

problema da ordem social e dos conflitos coletivos. Essa matriz ideolgica voltaria a operar na segunda onda de expanso da Justia
brasileira, a partir dos anos 70, quando se
atribuiu a um rgo do prprio Estado a responsabilidade principal de defesa dos interesses difusos e coletivos perante o Judicirio: o Ministrio Pblico.
Como demonstrei em trabalho anterior,"
o Brasil passon por uma profunda transformao no ordenamento jurdico a partir dos
anos 80, quando iniciou o reconhecimento
legal da existncia de direitos difusos e coletivos e a aberrura do processo judicial representao desses direitos. O marco fundamental foi a criao da Ao Civil PblicaACP em 1985, por meio da qual direitos do
consumidor, meio ambiente e patrimnio
histrico-cultural passariam a ser defendidos
coletivamente em juzo.
O debate em torno da criao da ACP
mobilizou juristas, juzes e membros do Ministrio Pblico. Este ltimo, poca, reivindicava a condio de rgo de defesa da
sociedade, a despeito de ser uma instituio
do Estado responsvel por acionar o Judicirio em reas bem delimitadas como a da ao
penal, sua precpua atribuio. Entretanto,
como vimos, a discusso sobre o acesso
coletivo Justia, conduzi da por autores
renomados como Cappelletti, no s propunha a valorizao das associaes da sociedade civil como avaliava negativamente o papel
desempenhado por instituies estatais nessa
rea. Independentemente dessa avaliao, o
fato que o Ministrio Pblico conseguiu-

por fora de sua participao direta na formulao do anteprojeto que deu origem Lei
da ACP - chamar para si boa parcela da responsabilidade e dos instrumentos de atuao nessa nova rea de direitos difusos e coletivos.
A Constituio de 1988 consolidou essa
expanso da Justia rumo proteo dos
direitos coletivos, reafirmando-os como categoria jurdica constitucional+ o que permitiria o reconhecimento legal de vrios outros
direitos especficos a partir dessa matriz - e
confirmou o papel rutelar do Ministrio Pblico nessa rea, atribuindo-lhe ao mesmo
tempo independncia institucional em relao aos demais poderes de Estado."
Desde 1988 temos assistido ao desenvolvimento de um verdadeiro subsistema jurdico no pas, em que novas leis promulgadas
orientam-se pela idia da proteo coletiva
de determinados direitos e pelo reforo do
papel do Ministrio Pblico, dando continuidade expanso iniciada pela Lei da ACP
de 1985: so exemplos a Lei 7853/89, que
trata da proteo das pessoas portadoras de
deficincia; a Lei 7913/89, que instirui a proteo coletiva dos investidores do mercado
de valores mobilirios; a Lei 8069/90, que
criou o Estatuto da Criana e do Adolescente; a Lei 8078/90, que criou o Cdigo de
Defesa do Consumidor, certamente o diploma legal mais importante
desse novo
subsistema jurdico; a Lei 8429/92, que trata da improbidade administrativa, delegando funes importantes ao Ministrio Pblico; a Lei 8884/94, que trata das infraes

43. Arantes, Rogrio Bastos. Ministrio Pblico e Poltica no Brasil. So Paulo: Sumar/Educ, 2002.
44. Sobre a singularidade do modelo de independncia institucional do Ministrio Pblico brasileiro ver Kerche,
Fbio. O Ministrio Pblico no Brasil. Autonomia, organizao e atribuies. Tese (Doutorado) - Departamento de Cincia Poltica. USp,2002.

---105

.. ,."

contra a ordem econmica e, finalmente, a


Lei 8974/95, que estabelece normas sobre
biossegurana e d legirimao ao Ministrio Pblico para atuar nessa rea.
O resultado geral dessa evoluo legislativa e processual que hoje a Justia brasileira se converteu em palco importante de conflitos coletivos, nas mais diversas reas, e o
protagonismo do Ministrio Pblico tem chamado a ateno dos analistas para os limites e
potencialidades desse modelo institucional. 45
importante destacar que a ampliao
do acesso Justia no Brasil no se deu apenas por meio dessa revoluo processual, mas
tambm por inovaes importantes na estrutura judiciria, em sintonia com as tendncias apontadas por Cappelletti sobre vrios pase~ a partir dos anos 70. Refiro-me
criao dos Juizados Especiais de Pequenas
Causas, institudos por lei em lil84 e depois
constitucionalizados
pela Carta de 1988.
Regulamentados novamente por lei em 1995,
os Juizados Especiais representaram uma
importante experincia de ampliao do
acesso Justia para causas cveis envolvendo valores at quarenta salrios mnimos e

para causas criminais cuja pena mxima no


ultrapasse um ano de priso. Segundo dados
do IBGE para o ano de 2004, o Brasil conta
com 2.105 J uizados Especiais Cveis e 1702
Juizados Especiais Criminais espalhados, respectivamente, em 1732 e 1475 dos 5560
municpios brasileiros, estando relativamente
bem distribudos conforme o tamanho das
populaes locais."
Se de um lado a criao dos juizados especiais significou uma tremenda ampliao
do acesso justia, especialmente para pessoas de baixa renda, passadas duas dcadas
de experincia estes tribunais j enfrentam
graves sinais de colapso, pelo excesso de
- demanda. Em vrios estados o volume de
processos ultrapassa aquele das cortes regulares, sem que tenha havido por parte d
prprio judicirio local uma redistribuio
interna de recursos e juzes para atender s
necessidades destes novos tribunais." E ao
lado do problema quantitativo, h tambm
anlises que destacam efeitos negativos de
alguns mtodos adotados pelos Juizados Especiais e chamam ateno para a necessidade de sua ;reviso. 48

I.

I'

Paralelamente aos juizados especiais e


orientando-se pelo mesmo princpio da oferta de servios judicirios mais rpidos e acessveis, vrias outras iniciativas foram tomadas pelas justias estaduais e federal na dcada de 1990, tais como juizados informais de
conciliao, juizados itinerantes (que operam
em nibus que circulam pela cidade),
juizados especiais abrigados em faculdades
de direito, alm dos recentemente criados
juizados especiais federais. Em muitos estados, governos estaduais tm buscado reunir
diversos servios pblicos relacionados rea
de justia e cidadania, oferecendo-os de maneira integrada, e num mesmo local, populao."
Independentemente
das dificuldades e
contradies que ainda marcam esse processo de expanso da Justia brasileira, parece
inquestionvel que, tambm nessa dimenso
comum e no especificamente poltico-constitucional, o Judicirio assumiu tarefas de
grandes propores, o que muitas vezes contrasta com sua capacidade de dar respostas
com a efetividade esperada.

3. Ativismo judicial e caminhos da


reforma do Judicirio
45.

46.
47.

48.

Vianna e Burgos, com base em ampla pesquisa sobre aes civis pblicas no Rio de Janeiro, contestam a tese
da predominncia
excessiva do Ministrio
Pblico em relao sociedade civil, na proposio
das aes
coletivas e, adotando uma perspectiva mais otimista sobre essa relao, concluem que "entre a sociedade e o
Ministrio Pblico, a relao no tanto de assimetria e dependncia da primeira vis-a-vis o segundo, e sim
de interdependncia,
que, quanto mais se consolida, mais legitima os novos papis do Ministrio Pblico e
destitui de sentido a perspectiva que os toma como polaridades,
como instncias contrapostas".
Vianna,
Luiz Werneck (Org.). A democracia e os Trs Poderes ... , op. cir., p.445.
Fonte: IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica), Diretoria de Pesquisas, Coordenao
de PopulaoeIndicadores
Sociais, Pesqulsa.deInformaes
Bsicas Municipais 2004.
Ver nesse sentido o diagnstico elaborado pelo Centro Brasileiro de Estudos e Pesquisas Judiciais, que ensejou
a formulao,
no mbito do Conselho Nacional de Justia, do "Pacto Social em prol dos Juizados Especiais".
(www.cebepej.org.br
) e (www.cnj.gov.br).
E para uma avaliao da expanso dos Juizados nos anos 1990,
ver Cunha, Luciana Gross Siqueira. "[uizado Especial: ampliao do acesso Justia?", in Sadek, Maria T.
Acesso Justia, op. cito
Macaulay, por exemplo, demonstra como no caso da violncia domstica, o to incentivado conciliation
model praticado nos Juizados Especiais no tem protegido adequadamente
as mulheres desse tipo de prtica
(MACAUI..AY, 2005).

Segundo Tate e Vallinder, em trabalho


sobre a expanso do Judicirio em diversos
pases do mundo, a judicializao da poltica se v facilitada quando determinadas condies esto presentes:

49.

50.

the presence of democracy, a


sep aration of powers system, a
politics of rights, a system o] interest
groups and a political opposition
cognizant
of judicial means for
attaining their interests, weak parties
or fragile government coalitions in
majoritarian institutions leading to
policy deadlock, inadequate public
support, at least relative to judiciaries,
and delegation to courts o] deasionmaking authority in certain policy areas
ali contribute to the judicialization of
polics.?
Quando observamos o caso brasileiro,
parece-nos que todas essas condies estiveram presentes nos ltimos anos, em maior ou
menor medida, o que nos tornaria um importante exemplo de judicializaa da poltica: a democracia restabel9cida nos anos 80,
seguida de uma Constituio prdiga em
direitos em 1988, com um nmero cada vez
maior de grupos de interesses organizados
demandando soluo de conflitos coletivos,
contrastando com um sistema poltico pouco
majoritrio, de coalizes e partidos frgeis
para sustentar o governo, enquanto os de
oposio utilizam o Judicirio para cont-lo,
alm de um modelo constitucional que delegou Justia a proteo de interesses em
diversas reas, refletindo at mesmo o alto
grau de legitimidade
do Judicirio e do

Um balano dessas diversas experincias


pode ser encontrado
em Sadek, Maria T. Acesso justia, op. cito
Vianna et ai. examinaram o trabalho dos juizados especiais no Rio de Janeiro e demonstraram
sua importncia para o processo de [udicializao das relaes sociais, no sem identificar problemas e limitaes desse
modelo de acesso justia. Vianna er ai. A [udiaalizao
da poltica ... , op. cito
Tate, C. Neal e Vallinder, Torbjorn (Eds.), The Global Expansion of Judicial Pouier. Nova York: Nova York
University

Press, 1997. p.33.

107

Ministrio Pblico como instituies capazes


de receber essa delegao. 51
Tate e Vallinder argumentam
que a
judicializao da poltica, com base nessa
constelao de fatores, dependeria ainda da
disposio dos integrantes dessas instituies
de agir, de tomar iniciativas e de chamar para
si a responsabilidade pela implementao de
direitos e pela soluo dos grandes conflitos
da sociedade, configurando o que a literatura nessa rea chama de ativismo judicial. Embora no seja possvel simplificar a ideologia
poltica que permeia o meio forense brasileiro, pesquisas recentes tm apontado a presena de valores de transformao social, de
igualdade e de cidadania, entre juzes e membros do Ministrio Pblico - nestes mais do
que nos primeiros. 52 Tais valores ideolgicos podem no ser suficientes para levar a
magistratura e o Ministrio Pblico a mergulharem num ativismo judicial desenfreado,
mas certamente tm inclinado vrios estratos dessas instituies a assumir com firmeza suas novas atribuies sociais e polticas.
Desde 1988, juzes e membros do Ministrio Pblico ocuparam a cena poltica brasileira, como atores de destaque nas mais diversas frentes abertas pelas mudanas poli-

51.

52.

ticas e institucionais desencadeadas pela


redemocratizao e nova Constituio do pas.
A conjuno desses vrios elementos
explica a expanso da Justia nos ltimos
anos, mas no foi apenas esse o signo que
marcou a vida de instituies como Judicirio e Ministrio Pblico nesse perodo. Ao
lado de expanso, "crise" e "reforma" so
expresses que dominaram o debate pblico sobre a Justia, na mesma proporo em
que suas novas atividades foram valorizadas.
Na linha dos dois modelos constitucionais de Judicirio discutidos na primeira seo, Rode-se afirmar que a "crise" da Justia
no Brasil tem uma dupla dimenso: no que
-diz respeitos suas funes de controle constitucional das leis, a crise judiciria uma
crise poltica; no que diz respeito s suas atri-,
buies de justia comum, a crise funcional e de desempenho.
Tais dimenses da crise judiciria foram
objeto de intenso debate durante os mais de
dez anos em que o projeto de reforma do
JJ:l2,isirio tramitou no Congresso Nacional,
mobilizando atores polticos, do meio forense e da sociedade civil. Embora vrios diagnsticos tenham sido propostos e muitas
idias de reforma tenham sido consideradas,

a aprovao da emenda constitucional de reforma do Judicirio se viu extremamente dificultada durante esse longo perodo porque
os diversos atores envolvidos no processo
(governo federal, partidos polticos, rgos
de cpula do Judicirio, associaes de classe da magistratura e do Ministrio Pblico e
Ordem dos Advogados do Brasil) acabaram
produzindo uma situao de vetos cruzados,
na qual dois ou mais deles se punham aliados em torno de uma proposta e em oposio entre si no que diz respeito a outras tantas. No por outra razo, o projeto tramitou
por quatro legislaturas, conheceu vrias verses e s foi aprovado pelo Congresso Nacional em 2004, mais de uma dcada aps a
apresentao da primeira proposta em 1992.
Na dimenso poltica da crise do judicirio, o grande embate se deu em torno de
propostas que levassem a uma concentrao
da competncia do controle constitucional
das leis no Supremo Tribunal Federal, diminuindo o alcance poltico do lado difuso do
sistema. Desde a adoo do sistema hbrido
pela Carta de 1988, presidentes da Repblica e partidos governistas no Congresso (a
maioria poltica) tentaram aprovar mudanas constitucionais de concentrao, mas a
oposio, em que pese minoritria, sempre
conseguiu impedi-Ias, sob a liderana principal do Partido dos Trabalhadores, e com o
apoio das instncias inferiores. do Judicirio
e de associaes do Ministrio Pblico. Com
a chegada do PT presidncia em 2003, o
partido abandonou a antiga resistncia e, ao

Estas so caractersticas
gerais que potencializam
a judicializao da poltica. Exames de casos especficos
podem demonstrar,
entretanto, que a judicializao da poltica no se complete sempre, no sentido de alterar resultados do processo poltico decisrio. E o que argumenta Vanessa Oliveira, em seu esrudo sobre o
papel do Judicirio brasileiro no processo de privatizaes
no Brasil dos anos 1990. A autora descreve a
judicializao
da poltica como um ciclo de trs fases - o ajuizamento da ao, o julgamento
liminar e o
julgamento de mrito - e conclui que, no caso das privatizaes,
esse ciclo no se completou com o Judicino alterando de fato o curso daquela poltica pblica. Oliveira, Vanessa Elias. "Judicirio e privatizaes no
Brasil: existe uma judicializao da poltica?" Revista Dados, voI. 48/3. Rio de Janeiro: IUPERJ, 2005.
Boa parte dessas pesquisas encontra-se nos trabalhos mencionados
na nota 36. Quanto aos membros do
Ministrio Pblico, denominei sua ideologia de "voluntarismo
poltico", algo que combina uma crena no
papel tutelar da instiruio frente a uma sociedade incapaz de se defender autonomamente
e a um poder
poltico-representativo
corrompido
ou incapaz de cumprir com suas obrigaes. Ver Arantes, Rogrio B.
Ministrio Pblico ... , op. cito capo lI. Entre os juzes, o ltimo survey conduzido pelo Idesp (2000) revelou,
pO,r exemplo, que 73,1% dos magistrados brasileiros consideravam
que "o juiz tem um papel social a cumpnr, e a busca da justia social justifica decises que violem os contratos", contra apenas 19,7% afirmaram
que "os contratos devem ser respeitados, independente
de suas repercusses sociais".

53.

passar da condio de oposio de governo, surpreendeu a todos ao encampar a proposta de concentrao do controle constitucional no STF, por meio da chamada
"smula de efeito vinculante"," votando
por sna aprovao em 2004. cedo hoje
para avaliar o impacto de tal mudana e se
ela trar os efeitos esperados de reduo do
nmero de processos no STF e de reforo
da governabilidade poltica do pas, mas duas
conseqncias so certas: a prerrogativa de
editar smulas vinculantes valorizar mais
ainda o papel poltico do Supremo Tribunal
Federal e sua adoo reduzir as possibilidades de uso da via difusa do sistema judicial
de reviso das leis por parte dos grupos de
oposio.
Na dimenso funcional, as propostas de
ampliao e diferenciao da estrutura judiciria - para fazer frente ao dficit de prestao da Justia - mostraram-se menos controversas e roa parte delas chegou a contar
com o apoio unificado da magistratura, da
OAB e dos partidos de oposio durante os
anos 90, frente a uma quase indiferena do
governo a esse respeito. Dentre outras idias,
destacaram-se a criao de novos tribunais
regionais federais ou cmaras a eles associadas para ampliar a capacidade da justia federal; apoio consolidao dos juizados
especiais e criao de novos; autonomia funcional e administrativa das Defensorias Pblicas; transferncia do julgamento de crimes contra direitos humanos da Justia Estadual para a Justia Federal e outras medidas

A Emenda Constitucional
n. 45 (Reforma do Judicirio),
aprovada pelo Congresso
Nacional em 2004,
estabeleceu que "O Supremo Tribunal Federal poder, de ofcio ou por provocao,
mediante deciso de
dois teros dos seus membros, aps reiteradas decises sobre matria constitucional,
aprovar smula que, a
partir de sua publicao na imprensa oficial, ter efeito vinculante em relao aos demais rgos do Poder
Judicirio e administrao
pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como
proceder sua reviso ou cancelarento,
na forma estabelecida em lei."

109
M

voltadas modernizao do Judicirio e


agilizao de seu funcionamento. A ascenso do PT ao governo federal tambm teve
impacto nessa dimenso da reforma judiciria: em primeiro lugar porque o partido sempre defendera tais propostas - enquanto o
governo de Fernando Henrique Cardoso no
se empenhara muito por elas - e, tornandose governo, reuniria mais foras em prol de
sua aprovao; em segundo lugar, uma das
primeiras medidas da administrao Lula foi
criar, por meio do Ministrio da Justia, uma
Secretaria de Reforma do Judicirio (SRJ).
Destinada a promover, coordenar e sistematizar propostas de reforma constitucional e
infraconstitucional do Judicirio, a SRF passou a ter papel importante na etapa final
(2003-20Q4) de trarnitao da reforma judiciria no Congresso;" em terceiro lugar, a
significativa "converso" do partido aos
cnones econmicos liberais - em grande
medida responsvel por sua prpria vitria
nas eleies de 2002 - refletiu-se igualmente no entendimento do novo governo sobre
o papel do Judicirio numa economia de
mercado cada vez mais globalizada. Em poucas palavras, o partido de origem socialista
assumiu a causa da eficincia econmica e
passou a olhar a questo da modernizao
judiciria no s sob o prisma da ampliao do acesso Justia para camadas
desprotegidas da populao, mas tambm
como uma das principais instituies responsveis por garantir a segurana jurdica
de contratos e das relaes econmicas do livre-mercado. A adoo dessa perspectiva contribuiu igualmente para a aprovao do pro-

54.

jeto de reforma em 2004, que contm vrias


medidas modernizadoras nesse sentido.
A essas duas frentes de reforma - a poltica e a funcional - devemos acrescentar finalmente uma terceira: a da republicanizao
do Judicirio por meio da criao de rgos de controle externo e da adoo de
outras medidas destinadas a aumentar a fiscalizao e a transparncia da Justia. Da
mesma forma que as anteriores, tais propostas vm sendo discutidas desde o incio
dos anos 90, mas neste caso por influncia
mais especfica daquilo que poderamos
denominar de "onda republicana" que marcou a transio democrtica brasileira. Refi-r o-me ao processo de crescentes exigncias em relao ao trato da coisa pblica e
dcornbate corrupo poltica que atin;
giu inicialmente os Poderes Executivo e
Legislativo e que no poderia deixar de afetar tambm o Judicirio.
Depois do
impeachment de um presidente da Repblica e de sucessivos processos envolvendo
CLc~l!pantes
de cargos executivos e legislativos
em diversos pontos do pas, essa "onda"
chegou ao Judicirio e passou a exigir o
desencapsulamento da magistratura e a criao de novas formas de accountability dos
rgos de Justia. Nesse processo, at mesmo os tradicionais privilgios e garantias
do exerccio do cargo viram-se ameaados,
trazendo-nos de volta as velhas lies de
Tocqueville. Como profetizou o pensador
francs, a tendncia democrtica moderna
colocaria em risco os privilgios. desse corpo especial de funcionrios do Estado a que
ele denominou de "nova aristocracia": a

Dentre suas metas principais, destacam-se:


promover a ampliao do acesso Justia, apoiar propostas que
levem a maior transparncia
e controle pblico do Judicirio e promover
reformas que proporcionem
maior agilidade e eficincia Justia (ver http://www.mj.gov.br/reforma/index.htm)

tidos de oposio e a Ordem dos Advogados


do Brasil. Com a ascenso do PT ao governo em 2003 - justamente o partido que liderou a onda moralizadora republicana nos
anos anteriores -, rompeu-se aquela situao de equilbrio e a balana pendeu favoravelmente para o lado dos atores interessados em impor alguma forma de fiscalizao
sobre as instituies de Justia.
Embora no to "externo", o rgo de
controle foi criado pela reforma constitucional de 2004, sob o nome de Conselho Nacional de Justia. 55 Composto por 15 membros,
seus conselheiros so escolhidos para um mandato de 2 anos, permitida uma reconduo, da
seguinte forma:

magistratura. De tempos em tempos, previra Tocqueville, tomados pelo desejo de


igualdade e pelo ideal da res pblica, povo
e representantes polticos buscariam nivelar garantias e aumentar o controle sobre
toda a administrao, incluindo a a magistratura, que enfrentaria grandes dificuldades para sustentar
sua independncia
institucional e condies privilegiadas de
trabalho, nesses momentos crticos.
Durante os anos 90, o intrincado jogo
poltico em torno dos principais eixos da
reforma judiciria manteve a magistratura e
o Ministrio Pblico a salvo de modificaes
mais profundas, graas aos vetos cruzados
envolvendo estes setores, o governo, os par-

Quadro

Integrantes

1.

Conselho

da

Nacional

de Justia.

I um ministro do Supremo Tribunal Federal, indicado pelo respectivo trirnal;

magistratura

II. um ministro do Superior Tribunal de Justia, indicado pelo respectivo tribunal;


111um ministro do Tribunal Superior do Trabalho, indicado pelo respectivo tribunal;
IV um desembargador

de Tribunal de Justia, indicado pelo Supremo Tribunal Federal;

V . um juiz estadual, indicado pelo Supremo Tribunal Federal;


VI um juiz de TribunalReqional

Federal, indicado pelo Superior Tribunal de Justia;

VII um juiz federal, indicado pelo Superior Tribunal de Justia;


VIII um juiz de Tribunal Regional do Trabalho, indicado pelo Tribunal Superior do Trabalho;
IX um juiz do trabalho, indicado pelo Tribunal Superior do Trabalho;
Integrantes
Ministrio

do

X . um membro

Pblico

do Ministrio Pblico da Unio, indicado

pelo procurador-geral

da

do Ministrio Pblico estadual,

pelo procurador-qeral

da

Repblica;
XI um membro

escolhido

Repblica dentre os nomes indicados pelo rgo competente

de cada instituio

estadual;
XII - dois advogados,

Advogados

indicados

pelo Conselho

Federal da Ordem dos Advogados

do

Brasil;
Membros externos

XIII dois cidados,

ao meio forense

Cmara dos Deputados

55.

Lembrando

que um conselho

semelhante

de notvel saber jurdico e reputao


e outro pelo Senado

foi institudo

tambm

ilibada, indicados

um pela

Federal.

para o Ministrio

Pblico.

111

Do ponto de vista da onda republicana,


o primeiro ano de atividade do CNJ no
poderia ter sido mais promissor: a partir
de queixas formuladas contra juzes de diversos pontos do pas, instaurou centenas
de processos disciplinares= e foi responsvel pela adoo de duas medidas que tiveram forte impacto nacional: (1) fim da
contratao, pelos tribunais, de parentes at
o 3 o grau de juzes e de servidores da Justia,
ordenando inclusive a exonerao de milhares deles j empregados nas cortes de Justia
do pas. A medida antinepotismo adotada
pelo CNJ era uma reivindicao antiga no
Brasil, mas nem Legislativo nem Judicirio
jamais tiveram foras suficientes
para
implernent-la; (2) a segunda medida de forte
impacto e alcance nacional foi a fixao do
teto salarial da magistratura nos termos em
que reza a Constituio: nenhum servidor
pblico pode ter salrio maior do que os
ministros do Supremo Tribunal Federal. A
questo do teto salarial dos ocupantes de
cargos pblicos vem se arrastando h anos
no Brasil e no so poucos os funcionrios
pblicos que recebem mais do que os ministros do STF. Embora a deciso do CNJ tenham incidido sobre a magistratura, seus
efeitos esto se irradiando e podem atingir
outros nveis da administrao pblica.
Finalizando, a sorte do Judicirio est
sendo lanada nessas trs frentes de mudana - a poltica, a funcional e a republicana e do equilbrio entre elas depender o futuro da instituio. Vale dizer que "crise" e
"reforma" so signos que acompanham a
vida dojudicirio h tempos e no h indcios de que venham desaparecer no curto
prazo. O fato que, sendo as funes do

Judicirio na democracia contempornea


algo controversas, estas devem seguir despertando polmica: frear o poder das maiorias polticas governantes em nome das liberdades individuais, pela via do controle
constitucional (funo poltica), amparar as
reivindicaes igualitrias de grupos sociais,
pela via do acesso coletivo Justia (funo
social) e garantir a segurana jurdica das
relaes econmicas e do funcionamento do
mercado (funo econmica). E tudo isso em
meio ao desafio permanente de sustentar sua
peculiar condio de corpo aristocrtico estranho no seio da repblica democrtica.

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