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Atos Administrativos
Atos Administrativos
Introduo:
Os autores no tm nenhuma unanimidade sobre o que seja ato administrativo, pois o nosso sistema no
fornece ingredientes para defini-lo. H assim, uma liberdade de estipulao.
Conceito:
Ato administrativo a declarao jurdica do Estado ou de quem lhe faa as vezes, no exerccio de
prerrogativas pblicas, praticada enquanto comando complementar de lei e sempre passvel de reapreciao
pelo Poder Judicirio.
2.1 Declarao jurdica:
Declarao jurdica a declarao que produz efeitos no mundo jurdico. Os civilistas utilizam a expresso
manifestao de vontade, mas em direito administrativo no apropriada, pois h declaraes sem
manifestao de vontade. Ex: Se um administrador acionar o farol por um esbarro, existir uma declarao
sem manifestao de vontade.
No direito civil, o fato jurdico lato senso o todo acontecimento que gera efeitos no mundo jurdico. Divide-se
em fato jurdico em sentido estrito (fato natural) e ato jurdico em sentido amplo (fato humano). O fato natural por
sua vez em ordinrio (comum) e extraordinrio. J o fato humano em atos lcitos e ilcitos. Os lcitos dividem-se
em ato jurdico em sentido estrito ou meramente lcito (depende de manifestao de vontade) e negcio jurdico
(depende de manifestao de vontade qualificada). No direito administrativo, da mesma forma, h o fato
administrativo que nada mais do que todo acontecimento que gera efeitos no mundo jurdico relacionados
funo administrativa. O fato administrativo divide-se em fato administrativo estrito (Ex: morte de um funcionrio
pblico) e em ato administrativo.
Para os autores que consideram o ato administrativo de uma forma ampla, conceituado como todo ato que
decorre da funo administrativa, seja jurdico ou no e que tenha por fim dar execuo lei. No nosso
conceito, no esto includos os atos no jurdicos, pois eles no geram efeitos jurdicos.
Para Hely Lopes Meirelles, o ato administrativo ato unilateral (aquele constitudo por declarao de nica
pessoa). Para ns, o ato administrativo pode ser bilateral ou unilateral.
2.2 Do Estado ou de quem lhe faa as vezes:
O ato administrativo pode ser praticado (editado) pelo Estado ou por particular que tenha recebido, por
delegao, o dever de execut-lo, em nome do Estado. Ex: Concessionrios; Cartrios extrajudiciais expedindo
certido de bito.
Portanto, o ato administrativo identificado por caractersticas prprias e no pelas pessoas que o executam.
2.3 No exerccio de prerrogativas pblicas:
O ato administrativo regido pelo regime de direito pblico, isto , executado debaixo de prerrogativas e limites
concedidos pelo ordenamento jurdico, em razo de representar interesses da coletividade (Princpio da
supremacia e da indisponibilidade o interesse publico). Quem lhe faa s vezes tambm esta submetido ao
regime de direito pblico.
Os autores que consideram o ato administrativo de forma ampla, afirmam que o ato administrativo pode ser
regido pelo direito pblico ou direito privado, com fundamento no ato administrativo de imprio (regido pelo
direito pblico) e ato administrativo de gesto (regido pelo direito privado. Ex: Contrato de locao em que o
Poder Pblico locatrio). Para ns os atos de gesto no so atos administrativos, pois nestes o Estado atua
como se pessoa privada fosse. Os atos de gesto, embora sejam atos da Administrao, no so atos
administrativos.
2.4 Praticada enquanto comando complementar da lei (ato de execuo de lei):
Lei uma palavra equvoca, mas nos atos administrativos refere-se ao conjunto de normas abstratas que tiram
seu fundamento direto da Constituio Federal. Assim, o ato administrativo aquele praticado enquanto
comando complementar de Lei ordinria, Lei complementar, Lei delegada e etc.
Para os autores que consideram ato administrativo de forma ampla, seriam tambm atos administrativos os atos
polticos ou de governo. No nosso conceito de ato administrativo, no entram os atos de governo ou polticos,
pois estes so atos complexos, amplamente discricionrios, praticados, normalmente pelo Chefe do Poder
Executivo, com base direta na Constituio Federal e no na lei. Ex: Sano; Declarao de guerra e etc. Os
O Estado, atravs do poder de auto-organizao, estabeleceu dentro de sua estrutura vrias reas de atuao.
Assim, para que o ato administrativo seja editado pela pessoa competente, precisa atender trs perspectivas,
seno ser invlido:
Ser praticado pela pessoa jurdica competente.
Que o rgo que pratique o ato dentro da pessoa jurdica tambm seja competente.
Que a pessoa fsica de dentro do rgo tenha competncia para praticar o ato.
Motivo: o acontecimento da realidade que autoriza a prtica do ato administrativo. Ex: O motivo da demisso
o fato de faltar mais de 30 dias.
Deve existir adequao (pertinncia lgica) entre o motivo, o contedo e a finalidade do ato. Ex: No h
pertinncia quando o administrador alegar falta por mais de 30 dias e na verdade o motivo era agresso. Para
Celso Bandeira de Melo, esta pertinncia lgica que obrigatoriamente deve existir entre o motivo, o contedo e a
finalidade nada mais do que a causa do ato administrativo. Para outros autores, causa do ato administrativo e
motivo so sinnimos. Para ns, a causa do administrativo esta implcita no motivo.
Se a lei definir o motivo, o administrador precisa apenas verificar se o fato ocorreu, mas se no definir ou definir
de modo vago, existir uma discricionariedade para o motivo.
Segundo a Teoria dos Motivos Determinantes, os motivos alegados para a prtica de um ato ficam a ele
vinculados (condicionam a validade) de tal modo que a alegao de motivos falsos ou inexistentes tornam o ato
viciado.
Para os que entendem que o motivo e o objeto so requisitos de validade, afirmam que a soma desses dois o
mrito do ato administrativo. O Poder Judicirio no poder analisar o mrito do ato administrativo, salvo
quando for ilegal.
Formalidade ou formalizao: a maneira especfica pela qual um ato administrativo deve ser praticado para
que seja vlido. Ex: Contrato sobre direito real imobilirio deve ser feito por escritura pblica.
Os autores que no distinguem entre pressupostos de existncia e validade misturam forma e formalidade. Mas
para ns, so coisas diferentes, assim um ato pode ter forma e no ter formalidade, sendo invlido.
A lei pode prescrever tambm requisitos procedimentais (atos que obrigatoriamente devem ser praticados de
forma vlida antes dos outros para que esses ltimos sejam vlidos). Ex: A prtica da classificao sem
habilitao na licitao causa invalidade.
Observaes:
Finalidade: a razo jurdica pela qual um ato administrativo foi abstratamente previsto no ordenamento
jurdico. O administrador, ao praticar o ato, tem que faz-lo em busca da finalidade para o qual foi criado e se
pratic-lo fora da finalidade, haver abuso de poder ou desvio de finalidade.
Genericamente, todos os atos tm a finalidade de satisfao do interesse pblico, mas no podemos esquecer
que tambm h uma finalidade especfica de cada ato.
Motivo no se confunde com motivao: Motivao a justificao escrita que ensejou a prtica do ato. Se a
motivao for obrigatria, ser pressuposto de validade do ato administrativo.
Motivao obrigatria: Quando a lei exigir e se nada disser nos atos vinculados e discricionrios. A motivao
deve tambm existir nos atos discricionrios, pois s com ela o cidado ter condies de saber se o Estado
esta agindo de acordo com a lei (princpio da motivao). Para Hely Lopes Meirelles, a motivao s
obrigatria nos atos vinculados.
Motivao no obrigatria: quando o ato no for praticado de forma escrita (Ex: sinal, comando verbal) e
quando a lei especificar de tal forma o motivo do ato, que deixe induvidoso, inclusive quanto aos seus aspectos
temporais e espaciais, o nico fato que pode se caracterizar como motivo do ato (Ex: aposentadoria
compulsria).
Motivo diferente do motivo legal do ato: Motivo legal do ato o fato abstratamente previsto na hiptese da
norma jurdica que quando ocorrer na realidade determina ou autoriza a prtica do ato administrativo. O motivo
legal do ato equivale hiptese de incidncia do tributo, j o motivo equivale ao fato imponvel do tributo.
Quando h ato sem motivo legal caber ao administrador a escolha do motivo, dentro de limites ditados pela
relao lgica entre o motivo, o contedo e a finalidade do ato.
Motivo tambm no se confunde com mvel do ato administrativo: Mvel do ato administrativo a inteno
psicolgica subjetiva do agente no momento em que o ato foi praticado. O mvel pode ser lcito ou ilcito que
no conduzir invalidade do ato, assim no pressuposto de validade.
Mvel do ato administrativo diferente da vontade: Vontade o querer do agente que pratica o ato (que forma a
declarao materializadora do seu contedo).
Para autores que definem o ato administrativo como uma manifestao de vontade, tambm incluem a vontade
como pressuposto de validade. Para ns no pressuposto de validade. A vontade tem relevncia apenas nos
atos discricionrios.
Mvel do ato administrativo tambm no se confunde com finalidade: Enquanto o mvel subjetivo, a finalidade
objetiva.
Parecer: a forma pela qual os rgos consultivos firmam manifestaes opinativas a cerca de questes que
lhes so postas a exame. No vincula a autoridade (atos enunciativos).
Ordem de servio: a forma pela qual as autoridades firmam determinaes para que as pessoas realizem
atividades a que esto obrigadas (atos ordinatrios).
Despacho: a forma pela qual so firmadas decises por autoridades em requerimentos, papis, expedientes,
processo e outros. Despacho normativo aquele firmado em caso concreto com uma extenso do decidido para
todos os casos anlogos.
Atos restritivos: So aqueles que restringem a esfera jurdica do destinatrio, retiram direitos seus. Ex:
Demisso; Revogao da permisso.
Quanto s prerrogativas da Administrao para pratic-los:
Atos de imprio: So aqueles praticados sob o regime de prerrogativas pblicas. A administrao de forma
unilateral impe sua vontade sobre os administrados (princpio da supremacia dos interesses pblicos). Ex:
Interdio de estabelecimento comercial por irregularidades.
Atos de expediente: So aqueles destinados a dar andamento aos processos e papis que tramitam no interior
das reparties.
Os atos de gesto (praticados sob o regime de direito privado. Ex: contratos de locao em que a Administrao
locatria) no so atos administrativos, mas so atos da Administrao. Para os autores que consideram o ato
administrativo de forma ampla, os atos de gesto so atos administrativos.
Quanto ao grau de liberdade conferido ao administrador:
Atos vinculados: So aqueles praticados sem liberdade subjetiva, isto , sem espao para a realizao de um
juzo de convenincia e oportunidade. O administrador fica inteiramente preso ao enunciado da lei, que
estabelece previamente um nico comportamento possvel a ser adotado em situaes concretas. Ex: Pedido
de aposentadoria por idade em que o servidor demonstra ter atingido o limite exigido pela Constituio Federal.
Atos Discricionrios: So aqueles praticados com liberdade de opo, mas dentro dos limites da lei. O
administrador tambm fica preso ao enunciado da lei, mas ela no estabelece um nico comportamento
possvel a ser adotado em situaes concretas, existindo assim espao para a realizao de um juzo de
convenincia e oportunidade. Ex: A concesso de uso de bem pblico depende das caractersticas de cada caso
concreto; Pedido de moradores exigindo o fechamento de uma rua para festas Juninas.
A discricionariedade a escolha de alternativas dentro da lei. J a arbitrariedade a escolha de alternativas fora
do campo de opes, levando invalidade do ato.
O Poder Judicirio pode rever o ato discricionrio sob o aspecto da legalidade, mas no pode analisar o mrito
do ato administrativo (conjunto de alternativas vlidas), salvo quando invlido. Assim, pode analisar o ato sob a
tica da eficincia, da moralidade, da razoabilidade, pois o ato administrativo que contrariar estes princpios no
se encontra dentro das opes vlidas.
Alguns autores alemes afirmam que no h discricionariedade, pois o administrador tem sempre que escolher
a melhor alternativa ao interesse pblico, assim toda atividade seria vinculada.
Aspectos do ato administrativo que so vinculados: Para Hely Lopes Meirelles, so vinculados a competncia, a
finalidade e a forma (vem definida na lei). Para maior parte dos autores, apenas a competncia e a finalidade,
pois a forma pode ser um aspecto discricionrio (Ex: Lei que disciplina contrato administrativo, diz que tem que
ser na forma de termo administrativo, mas quando o valor for baixo pode ser por papis simplificados); Celso
Antonio diz que apenas a competncia, pois a lei nem sempre diz o que finalidade pblica, cabendo ao
administrados escolher.
Homologao o ato administrativo unilateral vinculado, pelo qual a Administrao manifesta a sua
concordncia com a legalidade de ato jurdico j praticado.
Aprovao:
Aprovao o ato administrativo unilateral discricionrio, pelo qual a Administrao manifesta sua concordncia
com ato jurdico j praticado ou que ainda deva ser praticado. um ato jurdico que controla outro ato jurdico.
Aprovao prvia ou a priori: Ocorre antes da prtica do ato e um requisito necessrio validade do ato.
Aprovao posterior ou a posteriore: Ocorre aps a pratica do ato e uma condio indispensvel para sua
eficcia. Ex: Ato que depende de aprovao do governador.
Na aprovao, o ato discricionrio e pode ser prvia ou posterior. Na homologao, o ato vinculado e s
pode ser posterior prtica do ato. Para outros autores a homologao o ato administrativo unilateral pelo
qual o Poder Pblico manifesta a sua concordncia com legalidade ou a convenincia de ato jurdico j
praticado, diferindo da aprovao apenas pelo fato de ser posterior.
Concesso:
Concesso o contrato administrativo pelo qual a Administrao (Poder Concedente), em carter no precrio,
faculta a algum (Concessionrio) o uso de um bem pblico, a responsabilidade pela prestao de um servio
pblico ou a realizao de uma obra pblica, mediante o deferimento da sua explorao econmica. Este
contrato est submetido ao regime de direito pblico.
Tendo em vista que o contrato tem prazo determinado, se o Poder Concedente extingui-lo antes do trmino por
questes de convenincia e oportunidade, dever indenizar, pois o particular tem direito manuteno do
vnculo.
Concesso para uso de bem pblico:
Concesso comum de uso ou Concesso administrativa de uso: o contrato administrativo por meio do qual
delega-se o uso de um bem pblico ao concessionrio, por prazo certo e determinado. Por ser direito pessoal
no pode ser transferida, inter vivos ou causa mortis, terceiros. Ex: rea para parque de diverso; rea
para restaurantes em Aeroportos.
Concesso de direito real de uso: o contrato administrativo por meio do qual delega-se o uso em imvel no
edificado para fins de edificao; urbanizao; industrializao; cultivo da terra (Decreto-lei 271/67). Delega-se o
direito real de uso do bem.
Cesso de uso: o contrato administrativo atravs do qual transfere-se o uso de bem pblico de um rgo da
Administrao para outro na mesma esfera de governo ou em outra.
Concesso para realizao de uma obra pblica:
Contrato de obra pblica: o contrato por meio do qual delega-se a realizao da obra pblica. A obra ser
paga pelos cofres pblicos.
Concesso de obra pblica ou Concesso de servio pblico precedida da execuo de obra pblica: o
contrato por meio do qual delega-se a realizao da obra pblica e o direito de explor-la. A obra pblica ser
paga por meio de tarifas.
Concesso para delegao de servio pblico: o contrato por meio do qual delega-se a prestao de um
servio pblico, sem lhe conferir a titularidade, atuando assim em nome do Estado (Lei 8987/95 e Lei 9074/95).
Incumbe ao Poder Pblico na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre
atravs de licitao, a prestao de servios pblicos (art. 175 da CF).
A lei dispor sobre o regime das empresas concessionrias e permissionrias de servios pblicos, o carter
especial de seu contrato e de sua prorrogao, bem como as condies de caducidade, fiscalizao e resciso
da concesso ou permisso; os direitos dos usurios, poltica tarifria, a obrigao de manter servio adequado
(art. 175, pargrafo nico da CF).
Permisso:
Permisso o ato administrativo unilateral discricionrio pelo qual o Poder Pblico (Permitente), em carter
precrio, faculta a algum (Permissionrio) o uso de um bem pblico ou a responsabilidade pela prestao de
um servio pblico. H autores que afirmam que permisso contrato e no ato unilateral (art. 175, pargrafo
nico da CF).
Tendo em vista que a permisso tem prazo indeterminado, o Promitente pode revog-lo a qualquer momento,
por motivos de convenincia e oportunidade, sem que haja qualquer direito indenizao.
Quando excepcionalmente confere-se prazo certo s permisses so denominadas pela doutrina de permisses
qualificadas (aquelas que trazem clusulas limitadoras da discricionariedade). Segundo Hely Lopes Meirelles, a
Administrao pode fixar prazo se a lei no vedar, e clusula para indeniza,r no caso de revogar a permisso. J
para a maioria da doutrina no possvel, pois a permisso tem carter precrio, sendo esta uma concesso
simulada.
Permisso de uso: o ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio atravs do qual transfere-se o uso
do bem pblico para particulares por um perodo maior que o previsto para a autorizao. Ex: Instalao de
barracas em feiras livres; instalao de Bancas de jornal; Box em mercados pblicos; Colocao de mesas e
cadeiras em caladas.
Permisso de servio pblico: o ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio pelo qual transfere-se a
prestao do servio pblico particulares.
Autorizao:
Autorizao o ato administrativo unilateral discricionrio pelo qual o Poder Pblico faculta a algum, em
carter precrio, o exerccio de uma dada atividade material (no jurdica).
Autorizao de uso: o ato administrativo unilateral, discricionrio e precarssimo atravs do qual transfere-se o
uso do bem pblico para particulares por um perodo de curtssima durao. Libera-se o exerccio de uma
atividade material sobre um bem pblico. Ex: Empreiteira que est construindo uma obra pede para usar uma
rea pblica, em que ir instalar provisoriamente o seu canteiro de obra; Fechamento de ruas por um final de
semana; Fechamento de ruas do Municpio para transportar determinada carga.
Difere-se da permisso de uso de bem pblico, pois nesta o uso permanente (Ex: Banca de Jornal) e na
autorizao o prazo mximo estabelecido na Lei Orgnica do Municpio de 90 dias (Ex: Circo, Feira do livro).
Autorizao de servio pblico: o ato administrativo atravs do qual autoriza-se que particulares prestem
servio pblico.
No se pode confundir esta caducidade com a caducidade da concesso do servio pblico, que nada mais
do que a extino da concesso por inadimplncia do concessionrio.
Contraposio ou derrubada:
Derrubada a retirada do ato administrativo pela edio de um outro ato jurdico, expedido com base em
competncia diferente e com efeitos incompatveis, inibindo assim a continuidade da sua eficcia. Os efeitos do
primeiro ficam inibidos pelo do segundo. Ex: Efeitos de demisso impede os efeitos da nomeao.
Cassao:
Cassao a retirada do ato administrativo por ter o seu beneficirio descumprido condio indispensvel para
a manuteno do ato. Ex: Cassao do alvar de funcionamento do pasteleiro por no atingir condies de
higiene.
Para Hely Lopes Meirelles, a cassao seria espcie de anulao. No concordamos com essa posio, pois s
existe espcie de um gnero, se tem as mesmas caractersticas do gnero e cassao no tem as
caractersticas da anulao (os efeitos da cassao no so ex tunc, como os da anulao).
Renncia:
Renncia a retirada do ato administrativo eficaz por seu beneficirio no mais desejar a continuidade dos seus
efeitos. A renncia s se destina aos atos ampliativos (atos que trazem privilgios). Ex: Algum que tem uma
permisso de uso de bem pblico no a quer mais.
Recusa:
Recusa a retirada do ato administrativo ineficaz em decorrncia do seu futuro beneficirio no desejar a
produo de seus efeitos. O ato ainda no est gerando efeitos, pois depende da concordncia do seu
beneficirio, mas este o recusa antes que possa gerar efeitos.
Anulao:
Anulao a retirada do ato administrativo em decorrncia da invalidade (ilegalidade) e poder ser feita pela
Administrao Pblica (princpio da autotutela) ou pelo Poder Judicirio. Os efeitos da anulao so ex tunc
(retroagem origem do ato).
A Administrao pode declarar a nulidade de seus prprios atos (sumula 346 do STF). A Administrao pode
anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam
direitos; ou revog-los por motivos e convenincia e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e
ressalvadas em todos os casos, a apreciao judicial (smula 473 do STF). - A doutrina e a Jurisprudncia tm
entendido que a anulao no pode atingir terceiro de boa-f.
Categorias de invalidade: Para Hely Lopes Meirelles e Celso Antonio Bandeira de Mello, o direito administrativo
tem um sistema de invalidade prprio que no se confunde com o do direito privado, pois os princpios e valores
do direito administrativo so diferentes. No direito privado, o ato nulo atinge a ordem pblica e o anulvel num
primeiro momento, atinge os direitos das partes (H autores que trazem ainda o ato inexistente), j no direito
administrativo nunca haver um ato que atinja apenas as partes, pois todo vcio atinge a ordem pblica.
Para Hely Lopes Meirelles, s h atos nulos no direito administrativo. Entretanto, para a maioria da doutrina h
atos nulos e anulveis, mas diferentes do direito privado. O ato nulo no pode ser convalidado, mas o anulvel
em tese pode ser convalidado. H ainda autores que trazem o ato inexistente, aquele que tem aparncia de
ato administrativo, mas no . Ex: Demisso de funcionrio morto. O inexistente diferente do nulo, pois no
gera qualquer conseqncia, enquanto o nulo gera, isto tem que respeitar o terceiro de boa-f.
Convalidao: o ato jurdico que com efeitos retroativos sana vcio de ato antecedente de tal modo que ele
passa a ser considerado como vlido desde o seu nascimento.
O legislador admitiu a existncia da convalidao ao afirmar que Os atos administrativos devero ser
motivados, com indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos quando: importem anulao, revogao,
suspenso ou convalidao do ato administrativo (art. 50, VIII da Lei 9784/99).
Para alguns, a convalidao fato jurdico em sentido amplo. Ex: O tempo pode ser uma forma de
convalidao, pois ao ocorrer a prescrio para se anular o ato, automaticamente ele estar convalidado.
A convalidao um dever, por fora do princpio da estabilidade das relaes jurdicas. Assim sempre que um
ato possa ser sanado deve ser feito, pois a anulao uma fonte de incerteza no ordenamento jurdico. H