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Bilhim, Joo Poltica e administrao: em que medida a atividade poltica conta para o exerccio...

Sociologia, Revista da Faculdade de Letras da Universidade do Porto, Vol. XXVIII, 2014, pg. 11 - 31

Poltica e administrao: em que medida a atividade poltica


conta para o exerccio de um cargo administrativo
Joo Bilhim 1
Instituto Superior de Cincias Sociais e Polticas da Universidade de Lisboa e
Centro de Administrao e Polticas Pblicas

Resumo

reconhecido o papel das reformas administrativas em Portugal na introduo de


maior racionalidade tcnica nos processos de gesto pblica e nas reestruturaes das
organizaes pblicas (Bilhim, 2000a; Mozicafredo, 2000). Esta maior racionalidade
tcnica assenta na dicotomia entre Poltica e Administrao (Wilson, 1941 [1887]) e na
racionalidade do tipo puro de burocracia Weber (1952). Todavia, esta dicotomia
contestada por diferentes razes por Dwight Waldo (1946) e Herbert Simon (1997
[1947]). Neste artigo discute, em que medida o trabalho poltico releva na candidatura
a um cargo na Administrao.
Palavras-chave: racionalidade tcnica; racionalidade poltica; sociologia da gesto.

Abstract

Politics and administration: in the extent to which the political activity is relevant for
the exercise of an administrative position
It is acknowledged the role of administrative reforms in Portugal in the introduction of
greater technical rationality in the process of public management and the restructuring
of public organizations (Bilhim, 2000a); (Mozicafredo, 2000). This rationalization
technique is based on the dichotomy between elected and bureaucrats appointed
(Wilson, 1941 [1887]) and Weber (1952) with the ideal type of bureaucracy.
However Dwight Waldo (1946) and Herbert Simon (1997 [1947]) challenged the
dichotomy, each for different reasons. Then, in the 1980s, the dichotomy reemerged
and is now alive. In this article, discusses, in the light of the contribution of these
founding authors of science of public administration, to what extent the work of a
politician, as such, may be taken into account, in the evaluation of a jury, for public
managers or top leader of the administration.
Keywords: technical rationality; political rationality; sociology of management.

Investigador do Centro de Administrao e Polticas Pblicas (CAPP) e professor do Instituto Superior


de Cincias Sociais e Polticas Universidade de Lisboa (ISCSP-ULISBOA) (Lisboa, Portugal).
Endereo de correspondncia: Instituto Superior de Cincias Sociais e Polticas, Rua Prof. Almerindo
Lessa,
1300-663
Lisboa,
Portugal.
E-mail:
bilhim@iscsp.ulisboa.pt.
Website:
http://buscatextual.cnpq.br/buscatextual/visualizacv.do?id=K4383179T3

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Rsum

Politique et administration: dans quelle mesure l'activit politique se rapporte


l'exercice d'une administration
Il est largement reconnu le rle des rformes administratives au Portugal dans
l'introduction d'une plus grande rationalit technique dans le processus de gestion
publique et la restructuration des organismes publics (Bilhim, 2000a); (Mozicafredo,
2000). Cette processus de rationalisation est base sur la dichotomie entre lus ou
nomms (Wilson, 1941 [1887]) et Weber (1952) avec le type pur de la bureaucratie.
Cependant, il a t contest par des raisons diffrentes par Dwight Waldo (1946) et
Herbert Simon (1997 [1947]). Cet article, discute, dans quelle mesure le travail
politique, ce titre, peut-tre tre pris en compte ou non, dans l'valuation d'un jury,
pour les gestionnaires publics ou le plus haut responsable de l'administration.
Mots-cls : rationalit technique; rationalit politique; sociologie de la gestion.

Resumen

Poltica y Administracin: en qu medida la actividad poltica debe contar para el


ejercicio de un cargo administrativo
Es reconocido el papel de las reformas administrativas en Portugal, con la introduccin
de mayor racionalidad tcnica en los procesos de gestin pblica (Bilhim, 2000a);
(Mozicafredo, 2000). Esta mayor racionalidad tcnica se sustenta en la dicotoma
existente entre Poltica y Administracin (Wilson, 1941 [1887]) y en la racionalidad
del tipo puro de burocracia de Weber (1952). Sin embargo, esta dicoma an es
rebatida por distintas razones, por autores como Dwight Waldo (1946) e Herbert Simon
(1997 [1947]). En este artculo se analiza en qu medida el trabajo poltico da
relevancia o resalta en el concurso a un cargo en la Administracin.
Palabras clave: racionalidad tcnica; racionalidad poltica; sociologa de la gestin.

Introduo
A questo da separao entre eleitos e nomeados foi, pela primeira vez
apresentada, em 1887, por Woodrow Wilson quando, nos seus escritos sobre
administrao pblica, afirma que os polticos eleitos no devem interferir com a
administrao enquanto representada por profissionais designados para os cargos e
funes, nem esta com aqueles. Os gestores, isto , os dirigentes, trabalhadores da
administrao, funcionrios e servidores cumprem as orientaes e respondem perante
os polticos eleitos.
Woodrow Wilson assentou a sua construo da cincia da administrao pblica
em princpios cientficos e na dicotomia entre Poltica (os eleitos) e Administrao (os
nomeados para ocupar cargos no eleitos). No caso de Portugal, essa dicotomia centra-

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se entre os membros do governo ou o presidente de um municpio e respetivamente os


diretores gerais, os gestores pblicos ou o diretor municipal. Para o autor e mais tarde
presidente dos Estados Unidos da Amrica, esta afastaria o domnio do sistema dos
despojos, o qual era a origem da corrupo e discricionariedade (Rocha, 2001).
Nesta perspetiva, prevalece uma imagem platnica do gestor, executor de
polticas que constituiria uma espcie de homem mquina que executa o que lhe
mandam. a retrica do gestor organizador e controlador do trabalho produtivo sob
grande diversidade de condies e situaes, nomeadamente polticas, cuja atuao
estaria pautada pela racionalidade, otimizao, eficincia, eficcia e economia. Este
gestor tal como foi idealizado por Wilson centra a sua atividade, essencialmente, no
controlo exercido diretamente sobre pessoas e objetos e na informao destinada
monitorizao do comportamento dos indivduos.
Esta separao refora ainda o poder dos gestores pblicos, como grupo
profissional face aos polticos. Por um lado, a profissionalizao permite o controlo
legtimo de um certo tipo de trabalho que, desde logo, significa afirmao do direito do
profissional desempenhar o trabalho da forma que considerar mais adequada. Por outro,
atravs de conhecimentos especializados, princpios ou regras extradas da experincia
que so institucionalizados atravs de estratgias de controlo cognitivas ou
organizacionais, afirma a sua autoridade profissional.
Importa igualmente salientar que esta questo da separao entre Poltica e
Administrao prende-se com uma outra que a antecede, que anda volta das reas
cientficas onde assenta a cincia da administrao pblica. Metaforicamente, a cincia
da administrao pblica pode ser representada por uma espcie de trip apoiado em
trs teorias diferentes, mas complementares para este efeito: na teoria da democracia/
cincia poltica/ direito; na teoria da deciso/ cincia da gesto; e na teoria das
organizaes/ sociologia.
Ora, apesar de a administrao pblica possuir um campo de estudo definido
com alguma clareza desde os escritos de Bonnin (1809), tendo prosseguido com o labor
cientfico de uma pliade de pensadores americanos, ingleses, franceses, alemes,
portugueses e espanhis e italianos, estas trs teorias que sustentam o trip ainda fazem
sentir fortemente a sua presena. Estas trs teorias que constituem as pernas deste trip
prevalecerem ativas no interior da cincia da administrao no tendo dado espao para
um novo corpo terico emergir.

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Acresce que nos escritos destes autores, um corpo terico foi ganhando
maturidade e conquistando autonomia cientfica atravs da urdidura de um saber que, se
no incio se assemelhava ao enunciado de boas prticas administrativas, com o tempo
foi obtendo preciso e capacidade de compreenso e previsibilidade da realidade.
Acresce que as instituies administrativas alcanaram um elevado grau de
complexidade, especializao e diferenciao e os trabalhadores e dirigentes do setor
pblico profissionalizaram-se com base nos conhecimentos recebidos. Todavia, a
dimenso prtica destinada a treinar profissionais e tcnicos capazes de responder ao
desafio que os cidados iam colocando Administrao sobreps-se dimenso terica,
especulativa e abstrata da cincia.
Esta preocupao pela formao de gestores marca desde o verdadeiro incio a
cincia da administrao com os trabalhos pioneiros de Bonnin (1809), em que ao autor
deu vida cincia da administrao com os seus clebres quatro princpios da
administrao pblica: a administrao nasce com a comunidade; a sua conservao
encontra-se no princpio da administrao; a administrao o governo da comunidade;
a ao social o seu carter e a sua atribuio a execuo das leis de interesse geral.
A consequncia desta preocupao pela formao de gestores expressa-se na
prpria literatura onde se destaca a presena de trabalhos mais descritivos do que
interpretativos, onde a dimenso aplicada se sobrepe especulativa ou terica. Por
isso, a cincia da administrao ainda hoje enfrenta uma crise epistemolgica (Candler,
2008), com os contextos nacionais a sobreporem-se ao crescimento internacional de um
corpo terico comum. H uma perspetiva paroquial que se impe a uma outra
transversal s diversas culturas e Estados-nao.
Reconhece-se, porm, que estas limitaes e constrangimentos da cincia da
administrao,

no

seio

da

qual

tem

lugar

esta

discusso

da

dicotomia

Poltica/Administrao, tm reforado a racionalidade tcnica da interveno da


Administrao. Com efeito, nesta dicotomia subjaz a ideia de um certo tipo de
racionalidade prosseguido pela Administrao que de natureza diferente da Poltica. A
racionalidade tcnica faculta uma base segura objetiva e forte, em termos cognitivos,
para certas formas de ao administrativa, mesmo se atualmente desafiada por modos
alternativos de clculo e comportamento. Ao contrrio dos clssicos hoje incorpora-se
uma gama vasta de modos no racionais de pensar e agir que se misturam e alternam
com sistemas mais formais e racionais de controlo da Administrao.

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1. Contexto
Uma das percees mais fortes dos portugueses, patente em todos os inquritos
realizados com maior ou menor exigncia cientfica, era a de que os dirigentes da
Administrao e os gestores pblicos eram nomeados por escolha poltica,
independentemente dos motivos, sem que o mrito constitusse um critrio de excluso.
Nos quarenta anos de vida democrtica em Portugal esta constitui uma caraterstica da
Administrao. Assim, os jornais recorrentemente, em vsperas de eleies legislativas,
denunciavam uma srie de casos de nomeaes de ltima hora.
At ao XVII Governo Constitucional, que tomou posse a 12 de maro de 2005,
havia uma assimetria de percees sociais acerca do carter poltico dos dirigentes
superiores da administrao. Estes, quando questionados, assumiam-se como no
polticos, mas a sociedade em geral encarava-os como tal. Assim, o XVII Governo
Constitucional tentou resolver esta situao assumindo que todos eram polticos e,
consequentemente, cairiam com o Governo, sem direito a indemnizao. Apenas as
secretarias e as inspees gerais em cada ministrio constituam exceo a esta regra. Se
verdade que com esta opo o governo esclarecia e resolvia a dvida sobre o carter
poltico destas nomeaes, no menos verdade que a soluo passava pela assuno da
sua politizao.
Neste ponto, em artigo recente, as administraes pblicas de Portugal e Espanha
so vistas desta forma:
En los Pases latinos Espaa e Portugal desde luego, la administracin pblica ha
sido en medida no desdeable y sobre todo en los ltimos tiempos, botn de la clase
poltica y sindical, amn de restos de apropiacin corporativa (un tanto menguante
frente a la invasin poltica y sindical. (Soriano e Bilhim, 2013: 36)

O XIX Governo Constitucional assumiu uma opo diametralmente oposta:


profissionalizar a direo superior da Administrao. Assim, pela Lei 64/2011 de 22 de
dezembro, cria uma entidade administrativa independente, denominada Comisso de
recrutamento e seleo para a Administrao Pblica (CReSAP), com a misso de
recrutar e selecionar os candidatos para cargos de direo superior na Administrao
Pblica.
Para salvaguardar a autonomia dos membros da Comisso o legislador estipula
que os membros da Comisso e da bolsa de peritos atuam de forma independente no
exerccio das competncias que lhes esto cometidas por lei e pelos Estatutos, no

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podendo solicitar nem receber instrues do Governo ou de quaisquer outras entidades


pblicas ou privadas (art. 19 da Lei n. 2/2004, de 15 de janeiro, alterada e
republicada pela Lei n. 64/2011, de 22 de dezembro).
s atribuies e competncias que esta lei atribuiu CReSAP outras se lhe
juntaram com a alterao do Estatuto do Gestor Pblico, aprovado pelo Decreto-Lei n.
71/2007, de 27 de maro, e alterado pelo Decreto-Lei n. 8/2012. Com efeito, a seleo
dos gestores pblicos passou a assegurar a observncia de critrios de transparncia,
iseno e mrito. Para tanto, foi cometido Comisso de Recrutamento e Seleo para a
Administrao Pblica a avaliao curricular e o parecer sobre a adequao de perfil da
personalidade a propor para exercer o cargo de gestor pblico.
Com a alterao no estatuto das empresas municipais cujos dirigentes passaram
a estar abrangidos pelo Estatuto do Gestor pblico, os membros dos respetivos
conselhos de administrao que at recentemente se encontravam fora desta avaliao
da CReSAP passaram igualmente a necessitar desta avaliao de perfil bem como todos
os gestores pblicos que integrem sociedades annimas de capital total ou parcialmente
pblico. Foi, assim, fechado o permetro dos gestores pblicos, permanecendo por
fechar os dirigentes superiores das administraes municipais e regionais que ainda no
se encontra obrigados a concurso pblico.
Acresce que o legislador atribuiu CReSAP a competncia para definir, por
regulamento, os critrios aplicveis na avaliao de candidatos a cargos de gestor
pblico ou de dirigente superior da Administrao, designadamente, as competncias de
liderana, colaborao, motivao, orientao estratgica, orientao para resultados,
orientao para o cidado e servio de interesse pblico, gesto da mudana e inovao,
sensibilidade social, experincia profissional, formao acadmica e formao
profissional. A densificao destes doze critrios ficou a cargo da CReSAP que possui
por defeito uma determinada definio de cada critrio que justificadamente pode ser
adaptado e endogeneizado a contextos especficos de gesto (por exemplo, o perfil do
presidente do Conselho de Administrao da RTP no precisamente o mesmo do
presidente do Conselho de Administrao de um centro hospitalar e vice-versa).
Ora, neste contexto, no se pode deixar de colocar a questo de avaliar a
experincia obtida por um candidato no exerccio de cargo poltico como seja presidente
de municpio, membro de Governo ou deputado.
Para alguns, ser sempre difcil estabelecer uma linha divisora de guas entre o
poltico e o tcnico. Para justificar a sua posio no deixaro de recorrer ao caso de

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certos municpios de menor dimenso, sem escala para disporem de diretores


municipais onde no quotidiano o exerccio de funes dos eleitos integram um pouco da
dimenso poltica e da dimenso tcnica (deciso sobre o que fazer e a quem agradar ou
desagradar), com a tcnica preocupada com a racionalidade do uso dos meios. Num
municpio maior esta ltima dimenso estaria a cargo de um diretor municipal, o
burocrata na expresso de Wilson (1941 [1887]). Salienta-se que entre os atributos
especficos da cincia da Administrao, encontra-se a submisso da Administrao ao
poder poltico (Pollit, 1993). A consequncia bvia desta submisso seria a
transformao da administrao pblica, enquanto atividade, num conjunto de meios
destinados satisfao de fins polticos.
Para outros, far todo o sentido estabelecer esta diviso de guas por
corresponder a duas racionalidades diferentes a tcnica e a poltica. Neste ponto
importa esclarecer desde logo que um sistema democrtico se compe, primeiro, de uma
nao ou povo portador da formao de vontade poltica; em segundo lugar, de uma
comunidade de cidado legalmente constituda, enquanto associao voluntria de
sujeitos livres; e, por ltimo, do Estado enquanto organizao que permite que os
cidados ajam coletivamente. por esta ao coletiva que o Estado assegura as
liberdades, direitos e garantias e em particular procede proviso de bens e servios de
cariz tendencialmente pblico, com o objetivo de servir a coletividade, e que tm como
principal fonte de financiamento os impostos.
Ora, sobre o Estado, enquanto organizao, quer no sentido amplo, quer no
restrito que recai a nossa reflexo neste trabalho. Nele os dois elementos poltico e
tcnico encontram-se presentes. A racionalidade poltica marcadamente ambgua
(Carvalho, 2013). um modelo fundamentalmente comportamental cujo critrio de
deciso serem aceitveis os resultados, independentemente do custo, isto , saber a
quem se agrada ou desagrada com tal deciso. Nessa perspetiva, trata-se de um modelo
incremental (Lindblom, 1991) baseado na racionalidade limitada de Simon.
A racionalidade tcnica ou organizacional (Simon, 1960) encontra-se ligada a
resultados que beneficiam a organizao ou a instituio em si mesma, onde sobressai o
fator custo, ou seja, a preocupao com a obteno do melhor rcio entre meios e
resultados. Em suma, os polticos preocupam-se na tomada de deciso com a estratgia,
isto , com o que fazer e a quem agradar; a rea de competncia dos tcnicos, pelo
contrrio, a eficincia e o como fazer.

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2. A Racionalidade das reformas da Administrao Pblica


As cincias sociais, desde os anos setenta do sculo passado, salientam o facto
de as formas organizacionais que dominaram as sociedades modernas, desde a segunda
metade do sculo XIX, no se adequarem s condies econmicas, polticas,
tecnolgicas do tempo atual (Giddens, 1992). A burocracia racional, com nfase na
disciplina, no controlo centralizado e na diviso do trabalho parece pouco adequada s
necessidades da globalizao e de uma sociedade aberta e de risco. Muitos autores tm
abordado este tema de formas organizacionais ps-modernas de maneiras muito
diferentes. Todavia, concordam que a trajetria do desenvolvimento institucional, nas
sociedades industriais ou capitalistas est a empurrar na direo de um mundo
organizacional ps-moderno.
Para Fernandes (2006: 145):
A globalizao cria a descoincidncia entre a sociedade e a atividade poltica. Ao
lado dos Estados nacionais, passa a existir uma sociedade mundial no estatal, que
se compe de atores transnacionais muito diversos, com as suas prprias
modalidades de legitimao poltica. A sociedade mundial est a ser sujeita a um
processo de crescente politizao, em simultneo com a despolitizao dos
Estados.

Estas novas exigncias conduzem necessidade de reformar o que existe,


desenvolvendo formas organizacionais que cortam em certa medida com a racionalidade
burocrtica clssica e reforam a tendncia para a transformao das pirmides
estruturais em redes de relaes. Nestas redes alteram-se as relaes entre centro e
periferia; procede-se descentralizao de certos processos e a centralizao de outros;
muda-se a amplitude de controlo; reforma-se o tipo de especializao.
Este movimento, comum sociologia das organizaes, no deixa de fora as
organizaes pblicas. A reforma da Administrao um instrumento com muitos e
diferentes fins: equilbrio oramental e diminuio da despesa pblica; qualidade do
servio pblico oferecido aos cidados; eficincia e eficcia; e responsabilizao e
prestao de contas de todos. Para atingir estes objetivos finais pode ter necessidade de
alcanar objetivos intermdios, tais como: reforma do estatuto dos trabalhadores e dos
dirigentes; do sistema de remuneraes de carreiras e avaliao do mrito; da gesto
financeira e operacional com a centralizao ou partilha de servios entre outros.

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As reformas no valem por si mesmo, elas so normalmente consideradas meios


destinados a obter uma determinada finalidade. Kurt Lewin (1951) definiu o processo
de mudana organizacional com base em trs diferentes fases: descongelamento,
mudana, recongelamento. Seguindo idntica linha de pensamento, Pollit e Bouckaert
(2004), ao refletir sobre os processos de reforma administrativa, concebem um modelo
de cenrios onde existem trs fases o ponto de partida alfa, o ponto de chegada mega
e a trajetria ou cadeia de passos/ eventos entre os dois pontos.
Na perspetiva de Lewin, todo o processo de mudana requere que se atribua
nova forma ao formato inicial, quer se trate de processos de gesto ou de configuraes
organizacionais. Assim, se a formatao anterior no passar pelo estado lquido, para
voltar a congelar numa nova forma no haver processo de mudana nem reforma. O
autor est concentrado no objeto ou contedo da mudana o que mudar e no processo,
ou seja, no como mudar (Bilhim, 2008). Pelo contrrio, Pollit e Bouckaert esto
centrados no processo, ou seja, a sua preocupao antes a de rastrear os processos de
reforma anunciados, identificando o ponto de partida alfa e descrevendo a cadeia de
eventos necessrios para atingir o ponto mega.
Tanto Lewin quanto Pollit e Bouckaert esto preocupados com a gesto do
processo de mudana ou de reforma e, nesta medida, procuram descrever o processo ou
cenrio que desejavelmente deveria ser seguido pelos reformadores.
Para Pollit e Bouckaert, os cenrios podem ser um pouco mais do que um
conjunto de ideias e orientaes. Podem estar expressos num plano estratgico, com
aes especficas, tempos e objetivos definidos. Os cenrios no so sempre completos,
na medida em que um ou mais dos trs elementos podem estar ausentes. Por exemplo,
se apenas existe um mega viso de um futuro desejado sem uma especificao de
alfa ou da trajetria, ento falamos de utopia. Pode tambm acontecer existir um
diagnstico bem feito do ponto de partida e uma certa ideia da trajetria, mas no haver
ideia alguma sobre o resultado de tudo isso, ou seja, um ir na onda e prosseguir uma
trajetria por mimetismo externo do que est na moda.
Ao contrrio de Lewin, estes autores alertam para a falta de racionalidade
frequente com que este tema tratado (Pollit e Bouckaert, 2004: 66): scenarios, with
each of the three main elements clearly analysed and described, are definitely the
exception rather than the rule in public management reform. Todavia, na perspetiva
dos autores seria desejvel que nos processos de reforma fosse seguido este modelo dos
cenrios.

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Refletindo sobre os processos de reforma da Administrao Pblica Portuguesa


nos ltimos quarenta anos chega-se concluso que, aps o processo de instaurao da
democracia representativa, perodo em que em certos pontos se andou na direo
contrria dos pases da OCDE (Portugal cometia os erros que as velhas democracias j
tinham cometido), s a partir de meados dos anos noventa do sculo passado, o
movimento conhecido na literatura anglfona por New Public Management (NPM)
chegava ao Pas. Portugal entra no comboio da nova gesto pblica com o XIII
Governo, entre outras medidas, com a introduo dos concursos para o exerccio de
cargos de direo intermdia at ento eram objeto de escolhas de confiana poltica.
Mas ser este movimento de reforma um processo do tipo nova gesto pblica?
Para Pollit e Bouckaert, (2004: 99): in the Continental European states is a distinctive
reform model, one which we have decided to call the Neo-Weberian State (NWS). Na
perspetiva dos autores, os processos de reforma ocorridos fora do permetro dos pases
de lngua e expresso cultural do ponto de vista administrativo anglfono no foram
atingidos propriamente pela nova gesto pblica, mas antes sofreram uma reforma neoweberiana. Esta linha de pensamento corroborada em reflexes anteriores sobre o
conceito de modernizao administrativa, profissionalizao dos gestores pblicos,
avaliao e promoo com base no mrito (Bilhim, 2000b).
Os elementos weberianos mais destacados nestes processos de reforma ocorridos
em Portugal dizem respeito reafirmao do papel do Estado como o principal ator para
os novos problemas da globalizao, mudana tecnolgica, diminuio demogrfica e
damos ambientais; da democracia representativa ao nvel central, regional e local; do
papel do direito administrativo pela reduo do peso do Juris imperium, reforando a
igualdade das partes contratantes (veja o caso da aprovao do cdigo do processo
administrativo); do servio pblico, com distintivo carter, cultura, termos e condies.
Entre os elementos novos destacam-se a criao de uma cultura de servio ao
cidado, fruto de uma nova orientao estratgica voltada para o exterior/envolvente,
destinada a satisfazer os cidados, que substitui a orientao anterior de carter
mecanicista concentrada no cumprimento de regras, regulamentos e lei; o reforo da
democracia representativa baseado na premissa de que a mesma no falsa, mas fraca
e, consequentemente, necessita de ser apoiada por uma maior atividade cvica, como o
oramento participativo; a mudana do foco de controlo de ex ante para ex post, com
reforo da gesto por resultados; a descentrao da ateno dos funcionrios da

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interpretao e aplicao da lei, para a ideia que gerir medir, medir comparar e
comparar melhorar permanentemente.
O modelo Neo-Weberiano encontra-se plasmado nos estatutos dos dirigentes da
administrao pblica portuguesa, aprovado pela Lei n. 2/2004, de 15 de janeiro,
alterada pela Lei n. 64/2011, de 22 de dezembro. Este diploma dedica a seo II aos
princpios de atuao dos dirigentes da administrao pblica e no seu art. 3.
estabelece que constitui misso do pessoal dirigente assegurar um bom desempenho do
servio atravs da otimizao dos recursos humanos, financeiros e materiais e a
satisfao dos destinatrios da sua atividade.
Este mesmo diploma dedica o seu art. 5. aos princpios de gesto,
estabelecendo no incio que os dirigentes devem promover uma gesto orientada para
resultados, tendo em conta a calendarizao temporal de objetivos, definindo os
recursos a utilizar e os programas a desenvolver. Ficando ainda os dirigentes obrigados
a aplicar de forma sistemtica mecanismos de controlo e avaliao dos resultados.
Quando orientao da sua atuao, o dirigente deve pautar-se por critrios de
qualidade,

eficcia,

eficincia,

simplificao

de

procedimentos,

cooperao,

comunicao eficaz e aproximao ao cidado. O pessoal dirigente deve ainda liderar,


motivar e empenhar os seus trabalhadores para o bom desempenho do servio. Acresce
que o legislador consciente do papel socializador da formao profissional estabelece no
n. 4 deste artigo que os dirigentes devem adotar uma poltica de formao que
contribua para a valorizao profissional dos seus trabalhadores e o reforo da
eficincia.
A seco III dedicada s competncias do pessoal dirigente e o art. 7.
estabelece um conjunto de doze competncias no mbito da gesto geral; de cinco no
mbito da gesto de recursos humanos; seis competncias no mbito da gesto
oramental e realizao de despesas; e de quatro no mbito da gesto de instalaes. Os
contedos destas competncias, que vo da elaborao de planos, avaliao do mrito,
elaborao e execuo de oramentos conservao de equipamentos e instalaes,
visam, no seu conjunto, a eficincia, a eficcia, a economia, a satisfao dos cidados e
dos destinatrios e a razo de ser das atividades desenvolvidas.
Os dirigentes superiores da Administrao pautam a sua atuao durante o
mandato de cinco anos por uma carta de misso, que consta do aviso de abertura do
procedimento concursal onde so fixados os objetivos que o Estado lhes estabelece para
o mandato, sujeitos a reviso peridica por parte dos polticos e cuja responsabilidade

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de designao, em virtude da legislatura ser de quatro anos, nunca ser o mesmo


governo e dificilmente o mesmo poltico.
Moldura idntica se encontra nos estatutos do gestor pblico aprovado pelo
Decreto-Lei n. 71/2007, de 27 de maro, alterado pelo Decreto-Lei n. 8/2012 de 18 de
janeiro. No caso vertente, o contrato de gesto previsto equivale carta de misso
anterior. Neste contrato de gesto, previsto no art. 18. do Decreto-Lei, n. 71/2007, de
27 de maro, alterado pelo Decreto-Lei, n. 8/2012, de 18 de janeiro, definem-se metas
objetivas, quantificadas e mensurveis anualmente durante a vigncia do contrato,
nomeadamente em matria de eficincia financeira e outros objetivos especficos.
Acresce que, nos termos do n. 5 deste mesmo artigo, o contrato de gesto deve conter a
demisso quando a avaliao do desempenho seja negativa.
Da anlise feita aos estatutos quer de dirigente superior da Administrao
Pblica, quer de gestor pblico ressaltam os elementos de reforo do modelo weberiano
tradicional e a emergncia de valores novos, nomeadamente em matria de
responsabilizao e prestao de contas. Os dirigentes da Administrao ou o gestor
pblico deixam de ser avaliados em termos da interpretao e aplicao que fazem da
lei, passando esta a constituir um meio e emergindo como fim a satisfao de objetivos
quantificveis de satisfao dos cidados e de eficincia de gesto, ou seja, obteno do
melhor resultado ao menor custo. Ora, isto racionalidade tcnica; aqui no h
ambiguidades, preocupao com a quem a deciso agrada ou desagrada.

3. Uma Dicotomia Polmica


Na perspetiva da dicotomia entre polticos e burocratas, o campo da
Administrao um campo de atividades apolticas. A Administrao est fora da
esfera prpria da poltica. As questes administrativas no so questes polticas.
Embora a poltica determine as tarefas para a administrao, no se deve tolerar que ela
maneje as suas reparties. A Poltica o campo especfico do estadista, a
Administrao, do funcionrio tcnico. A elaborao de diretrizes polticas no
prescinde da ajuda da Administrao, mas nem por isso a Administrao Poltica
(Wilson, (1941 [1887]: 219). No caso vertente do gestor pblico, seria competncia dos
polticos a definio das polticas e dos administradores a implementao das mesmas
segundo regras de boa gesto.

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Os princpios e regras de boa gesto no se baseariam tanto na gesto


cientfica de Taylor (Rocha, 2001), mas antes no resultado do labor cientfico que os
principais autores, construtores dos fundamentos da cincia da administrao iam
obtendo. Para Wilson (1941 [1887]: 209): The object of administrative study is to
rescue executive methods from the confusion and costliness of empirical experiment and
set them upon foundations laid deep in stable principle.
Salienta-se que, nesta poca, os cultores da cincia da administrao
esforavam-se por estabelecer princpios que a distinguissem das restantes cincias, tal
como fez Taylor na organizao cientfica do trabalho. Quiz la administracin
pblica sea la ciencia social que ms haya invocado los principios, como eje axial de
sus formulaciones cientficas. Incluso, la segunda edicin del libro de Bonnin los
muestra con orgullo en su ttulo (Orozco, 2009: 18).
Na identificao destes princpios fundadores da cincia da Administrao e
guias orientadores da ao de dirigentes e gestores pblicos salientaram-se na dcada de
trinta do sculo passado Luther Gulick e Lyndal Urwick (1937) ao desenvolver o
movimento da administrao cientfica 2, que se distingue do trabalho realizado vinte
anos antes por Frederick Taylor conhecido por scientific management, que se dedica aos
fluxos de trabalho procurando a eficincia econmica, atravs da aplicao da
engenharia aos processos de gesto.
Esta conceo de princpios cientficos de carter geral que superavam as regras
de aplicao local pode estar na base da construo de uma certa retrica que transmite,
com frequncia, uma imagem platnica do gestor. Ele seria executor racional do sistema
de planificao e controlo de uma estrutura organizacional, adaptvel envolvente.
Quando encaramos o gestor pelo lado de dentro, vemos uma imagem muito diferente. A
de algum lutando para chegar a um acordo com a realidade que enfrenta e que se
recusa a ajustar ou a conformar-se com as categorias e princpios universais que
aprendeu.
Estes princpios cientficos pautam a profisso dos dirigentes da Administrao e
gestores pblicos na implementao das polticas decididas pelos eleitos. So os
gestores os responsveis pela organizao e controlo do trabalho sob grande diversidade
de condies e situaes, atravs de um conjunto de mecanismos, processos e
2

Luther Gulick desenvolveu o clebre acnimo PODSCORB (planning, organizing, directing, staffing,
coordinating, reporting and budgeting). Acresce que Lyndall Urwick foi quem, pela primeira vez, aplicou
o conceito span of control.

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estratgias respeitantes produo de bens e servios. As prticas de gesto consistem


numa rede complexa de relaes que se estabelece entre as dimenses tcnica, poltica e
tica, caracterstica do desempenho de funes de gesto (Reed, 1989).
Nesta perspetiva, os gestores so profissionais de uma atividade cujo exerccio
exige a posse e a aplicao de saberes que os habilitam a lidar com as exigncias
contraditrias e as presses impostas pela mobilizao de recursos e a presso dos
esforos para manter aqueles profissionais dentro dos limites prescritos. O gestor o
equilibrista que, por um lado, em tenso negoceia as presses do lado da lgica do
controlo burocrtico e do lado das exigncias operacionais; e, por outro, procura manter
o equilbrio entre as preocupaes da manuteno da integridade e sobrevivncia da
estrutura organizacional e o pragmatismo das presses de curto prazo destinadas a
colmatar crises quotidianas e a encontrar solues exequveis. Pode ser grande a
dificuldade dos gestores ao procurar conciliar o conflito entre a racionalidade
instrumental, indispensvel sobrevivncia e uma racionalidade ontolgica que exige
uma fidelidade aos fins ticos que devem orientar os atos de gesto.
Na perspetiva oposta da dicotomia, encontra-se a da fuso entre poltica e
administrao. Nos Estados Unidos da Amrica, no final da dcada de quarenta do
sculo passado, um conjunto de autores, tendo cabea Waldo, contestam abertamente
esta dicotomia (Waldo, 1946; Simon, 1997 [1947]). Waldo bate-se contra alguns
pressupostos da teoria ortodoxa da dicotomia tais como: a compatibilidade entre
democracia e eficincia e a separao clara entre decisores e executores nas polticas
pblicas. A primeira compatibilidade teria levado a criar uma cincia destinada a
maximizar a eficincia na administrao pblica, tarefas dos administradores
designados.
O autor analisa o papel da administrao luz de cinco perspetivas: a viso
sobre o que deve ser uma boa sociedade; quais os critrios a seguir nas decises que
digam respeito coletividade; quem deve governar; como devem ser repartidos os
poderes do Estado, por exemplo, como articular o poder legislativo, judicial e
executivo; a centralizao e a descentralizao ou centralizao regionalizao.
Waldo critica fortemente a crena dos estudantes de administrao pblica na
eficincia administrativa e de que se houver eficincia na administrao haver uma
sociedade melhor, bem como que deva ser este o seu campo especfico de ao. Critica
igualmente a crena de administradores e funcionrios na otimizao do rcio in put out
put.

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Em seu entender, esta crena e postura levariam a identificar a administrao


privada com a pblica e argumenta que a equidade, o consenso, a satisfao de
interesses particulares so critrios de ao em democracia e que os mesmos no so em
si critrios de eficincia. Acrescenta que os administradores aceitam facilmente a
eficincia como o seu principal princpio e guia de ao, mas aceitam igualmente a
democracia que notoriamente uma base pouco eficiente para a organizao de uma
sociedade.
A polmica instalada nos Estados Unidos da Amrica no final dos anos quarenta
do sculo passado conduziu a que entre os anos 1950 e 1970 a sabedoria em uso fosse a
da no existncia de qualquer dicotomia. Todavia, a partir dos anos oitenta do sculo
passado, a dicotomia voltou agenda de investigao e ensino e est na base da control
bureaucracy theory. Esta perspetiva terica estabelece a diferena entre atos e atores
administrativos e polticos. Alis, numa tentativa de responder a Herbert Simon, mais
preocupado com a fundamentao emprica da cincia da administrao, adianta que o
poltico seria a varivel independente e a administrao a dependente. Nesta abordagem,
os polticos eleitos devem controlar os administradores (funcionrios) designados, mas
no se confundem com eles e respeitam o seu especfico campo de ao.
Atualmente, o encanto terico da racionalidade tcnica esmoreceu, na medida
em que a deciso o ato mais nobre da gesto passou a ser encarada como um
processo dominado pelas prticas cognitivas, ideolgicas e polticas que destruem a
clssica objetividade e neutralidade. Alis, na perspetiva de Weick (1969), a
racionalidade organizacional pode funcionar como: receita que muda medida que as
questes mudam; fachada criada para atrair os recursos; processo usado a posteriori
para inventar razes, legitimando as decises anteriores. Em qualquer caso, nem esta
perspetiva permite que a racionalidade tcnica se confunda com a racionalidade poltica,
embora no deixe de lhe reconhecer uma maior rea de ambiguidade relativamente aos
clssicos.

4. A Relao Poltica/Administrao como tipo Ideal


Analisar a relao entre poltica e administrao como tipo ideal pode permitir
trazer alguma nova luz a esta dicotomia. Weber analisara a burocracia como um
modelo ideal (idealtyp). Ora, este tipo puro constitui, fundamentalmente, um
instrumento de anlise ou recurso avaliativo do cientista social. A caracterstica

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principal do modelo ideal no radica na sua capacidade de correspondncia com a


realidade, mas antes na sua potencialidade para ajudar sua compreenso. Assim, este
dava oportunidade a que, no terreno, pudessem ser observados diferentes tipos com
apenas um ou mais dos traos desse modelo concetual.
Da ter realado a relao entre meios e fins, circunstncia que confere
burocracia um carter racional. Esta preocupao pela racionalidade tcnica (eficincia)
e a nfase nos valores instrumentais da equidade e economia leva-o a salientar na
burocracia como modelo organizacional o mrito e a profissionalizao de funcionrios
ao que lhe juntou o seu carater legal, que permitiria que a autoridade fosse exercida por
um sistema de regras e procedimentos formais (Bilhim, 2008).
O sistema de mrito constitua a imagem de marca da administrao clssica. Os
funcionrios deveriam ser recrutados com base no mrito e neutral competncia e
por isso se desenvolveram os mais sofisticados testes, de modo a admitir the right
people for the right place, procurando fazer desaparecer qualquer vestgio de
patronage ou de empenhamento poltico-partidrio dos funcionrios (Rocha,
2001: 4).

Nesta linha de pensamento, a dicotomia entre administrao e poltica


inicialmente afirmada por Wilson pode ser igualmente concebida com um tipo puro, um
conceito terico abstrato, servindo de orientao na diversidade de fenmenos que
aparecem na realidade; por possuir uma base indutiva, reala a sistematizao de
padres individuais concretos (caracterstica das cincias humanas) e, desta forma,
contrasta com a generalizao, nos termos em que esta conhecida nas cincias
naturais.
Uma vez que, no setor pblico, a quem compete definir objetivos aos polticos
e aos administradores o uso eficiente dos meios, poder-se-ia com facilidade estabelecer
a relao seguinte: a poltica est para os objetivos como a administrao est para os
meios. Ora, neste caso o que se verifica que durante dcadas se concebeu esta relao
como uma porta corta-fogo, ou seja, ausncia de relao.
Assim, prope-se que esta dicotomia entre poltica e administrao, ou seja,
entre objetivos e meios seja antes encarada como um dilogo de racionalidades
(Carvalho, 2013). Todavia, para que este dilogo no se transforme em domnio de uma
dimenso sobre a outra importa, desde logo, assumir a sua diferente natureza e a sua
respetiva complementaridade.

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In the reform era and the early decades of public administration, it was probably
assumed that administration entailed a generous range of discretion that held open
the doors for technical expertise and administrative efficiency. And it was further
assumed that the line between policy/politics and administration was a firewall
(Frederickson e Smith, 2003: 18).

Esta dicotomia, vista como tipo puro e no como porta corta-fogo, permitir
identificar no terreno exemplos em que os dirigentes e gestores pblicos se encontram
comprometidos com a fixao da agenda poltica e o desenho de polticas pblicas e que
os polticos se encontram igualmente envolvidos no que se poderia chamar o espao dos
administradores ou gestores pblicos.
Nos estudos empricos feitos por Svara (1994) sobre a realidade desta dicotomia
nos municpios, o autor identificou quatro dimenses misso, poltica, administrao e
gesto , procurando identificar o espao ocupado pelas unidades de anlise,
administrao e poltica; chega concluso que existem quatro diferentes tipos de
relao, isto , h momentos em que o poltico invade a esfera do administrativo e viceversa. Isto significa que apenas teoricamente no modelo ou tipo puro existe uma linha
diagonal perfeita separando as guas.
A realidade mais complexa e altera a orientao desta diagonal em estado
puro. Todavia, importa reter que tal no permite concluir-se pela sua inexistncia, total
fuso ou impossibilidade, pelo menos terica, de estabelecer esta separao. Na
expresso de Frederickson e Smith (2003: 40): Therefore, it is wrongheaded to
approach the subject of public administration on the assumption that politics and
administration are more or less the same thing.
Alis, as abordagens que estudam o controlo poltico da burocracia
indispensveis para a compreenso da administrao pblica tm ao seu dispor um
conjunto de variveis polticas e administrativas que lhes permitem discutir esta
dicotomia em termos empricos, assim como analisar o carter e a qualidade do controlo
da burocracia pela poltica. Acresce que a teoria do controle poltico da burocracia, que
vem de Wilson at nova teoria da agncia, s existe e faz sentido porque existe uma
separao entre Poltica e Administrao (Selznick, 1949). S aps reconhecer a
existncia desta separao se poder colocar a questo de quem controla, captura ou
influencia quem.

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Notas conclusivas
Chegados a este ponto importa analisar a questo que nos propusemos no incio:
deve ou no contar a atividade desenvolvida por um poltico quando est a concorrer
para um cargo direo superior da Administrao ou a ser avaliado para o exerccio de
gestor pblico?
A tradio terica da cincia da administrao norte-americana, por um lado,
afirmou a existncia de uma dicotomia entre polticos e administradores desde a sua
origem at aos anos quarenta do sculo XX. Por outro lado, a partir do final dos anos
quarenta desse mesmo sculo, quase em simultneo, dois autores, por razes diferentes
combateram, esta dicotomia: Dwaldo, para quem todo o ato administrativo
essencialmente poltico; e Simon, para quem impossvel separar cientificamente a
dimenso poltica da administrativa.
Na tradio europeia continental, emerge, desde a revoluo francesa, uma
tentativa de, pela via regulamentar (esta dimenso jurdica da administrao pblica foi
mais forte na Europa Continental que nos pases anglfonos), garantir alguma
autonomia e uma certa neutralidade dos funcionrios face aos polticos.
Acabamos de ver que , teoricamente, possvel e, na nossa perspetiva, desejvel
estabelecer esta dicotomia no como porta corta-fogo, mas como tipo puro. Com efeito,
no quotidiano, as diferenas entre realidades organizacionais pblicas, o grau de
intensidade da luta nas arenas polticas e os tempos e espaos de produo de servio
pblico obrigam esta linha a curvar-se, invadindo ora uma ora outra esfera. No desenho
de polticas pblicas, os eleitos e os seus programas eleitorais, posteriormente
transformados em programas de governo e grandes orientaes do plano, ocupam a
totalidade do mesmo espao; na implementao e execuo concreta, detalhada e
sistemtica dessas polticas ser o espao tpico de dirigentes e gestores pblicos; na
avaliao poder haver um espao mais sobreposto.
Ora, se a diferente natureza da realidade da esfera poltica policy/politics e da
administrativa fundamento suficiente para justificar esta dicotomia, assim tambm ,
em nosso entender, justificao bastante para que as competncias obtidas no exerccio
de cargos polticos no entre na avaliao de competncias para o exerccio de cargos
direo na administrao pblica e de gestor pblico no setor empresarial do Estado.
No ordenamento jurdico portugus, a Lei n. 64/2011 de 22 de dezembro,
estabeleceu um divisor de guas entre o exerccio de cargos polticos e o exerccio de

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cargos administrativos. A criao de uma entidade administrativa independente com


esta misso de selecionar a direo superior da administrao e avaliar a adequao de
perfil das personalidades indicadas pelo Governo para o exerccio do cargo de gestor
pblico refora este conceito de autonomia de esferas. Acresce que a independncia da
CReSAP chega ao ponto de o legislador ter proibido os membros da Comisso de pedir
ou receber orientaes do governo.
Por outro lado, os dirigentes superiores da administrao so designados para
um mandato de cinco anos, podendo ser automaticamente renovado por igual perodo,
quando a legislatura tem um horizonte apenas de quatro anos. Assim, o legislador
impediu de haver sobreposio temporal significativa ente a legislatura poltica e o
mandato de gesto, circunstncia que vem reforar muito significativamente esta
autonomia de esferas.

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Legislao
Dirio da Repblica (2004), Lei n. 2/2004, de 15 de janeiro, alterada e republicada pela Lei n.
64/2011, de 22 de dezembro.
Dirio da Repblica (2007), Decreto-Lei n. 71/2007, de 27 de maro, e alterado pelo DecretoLei n. 8/2012.

Artigo recebido a 19 de janeiro de 2014. Publicao aprovada a 20 de maro de 2014.

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