MS ALL DEL PRINCIPIO CONTRIBUTIVO: CAMBIOS Y

CONTINUIDADES EN LA POLTICA SOCIAL ARGENTINA, 20032011.

Guillermo V. Alonso y Valeria Di Costa

El objetivo de este artculo es presentar las transformaciones producidas en las polticas

sociales argentinas durante el perodo del gobierno de Nstor Kirchner (2003-2007) y
del primer mandato de Cristina Fernndez de Kirchner (2007-2011). No haremos una
enumeracin de polticas y medidas de modo exhaustivo, pero la descripcin y anlisis
permitir mostrar, al considerar los programas y sistemas de cobertura poblacional ms
extendida, la corriente principal de la poltica social argentina durante estos aos. En
especial, analizaremos los cambios producidos en el sistema de seguridad social, y
mostraremos que la estrategia que inicialmente pareci encaminada a simplemente
restaurar la centralidad del seguro social contributivo sobre bases ms amplias, innov
planteando rupturas significativas con la lgica del principio contributivo como
articulador del sistema de proteccin social.
POLTICA SOCIAL. SEGURO SOCIAL. PRINCIPIO
DESMERCANTILIZACIN. DESFAMILIARIZACION

CONTRIBUTIVO.

The goal of this article is to analyze the transformations of Argentine social policy
during Nestor Kirchners and Cristina Fernandezs Administrations, from 2003 through
2011. We analyze the main social policies with more extended population coverage,
especially social security programs. We will argue that at the beginning social policies
were a new version of the Bismarckian social insurance, but then the government
innovated in social policy breaking with the contributory principle.
Social Policy. Social Insurance. Contributory principie. Decommodification.
Defamilialization

I. Introduccin.
El objetivo de este artculo es presentar las transformaciones producidas en las polticas
sociales argentinas durante el perodo del gobierno de Nstor Kirchner (2003-2007) y
del primer mandato de Cristina Fernndez de Kirchner (2007-2011). No haremos una

Una versin levemente distinta fue presentada como documento de trabajo ante el Congreso 2012 de la
Asociacin de Estudios Latinoamericanos, San Francisco, Estados Unidos, 23-26 de mayo. Agradecemos
los comentarios de dos rbitros annimos y, como es de rigor, los autores asumen la responsabilidad
exclusiva por el contenido del artculo.

Escuela de Poltica y Gobierno, UNSAM/CONICET.

Doctorado en Ciencias Sociales, Universidad Nacional de Cuyo.

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enumeracin de polticas y medidas de modo exhaustivo, pero la descripcin y anlisis
permitir mostrar, al considerar los programas y sistemas de cobertura poblacional ms
extendida, la corriente principal de la poltica social argentina durante estos aos. En
especial, analizaremos los cambios producidos en el sistema de jubilaciones y
pensiones, sobre todo la expansin de la cobertura; as como la universalizacin de las
asignaciones familiares a travs del programa de la Asignacin Universal por Hijo, y
mostraremos cmo estas dos iniciativas de amplios alcances sealan significativos
puntos de ruptura en los patrones de funcionamiento tradicionales del sistema de
polticas sociales. El perodo kirchnerista puede ser visto como la transicin hacia una
nueva economa poltica de la poltica social, que en cierto modo recupera elementos de
la vieja matriz sociopoltica argentina e incorpora importantes innovaciones. La
estrategia que inicialmente pareci encaminada a simplemente restaurar la centralidad
del seguro social contributivo sobre bases ms amplias, innov planteando rupturas
significativas con la lgica del principio contributivo como articulador del sistema de
proteccin social.1
Nuestro propsito es analizar los cambios recientes en la poltica social argentina
en clave del concepto de rgimen de bienestar (Esping Andersen, 1999), el cual
considera a la trada estado-mercado-familia como los mbitos que intervienen en la
gestin del riesgo social. El modo histricamente especfico en que se articulan estos
mbitos en la gestin de los riesgos sociales da lugar a un rgimen de bienestar. Por ello,
para conceptualizar los cambios operados en un rgimen de bienestar cabe considerar el
grado en que tienden a disminuir la dependencia de las personas respecto del mercado
(desmercantilizacin), as como considerar en qu medida las familias internalizan o son
descargadas de la gestin del riesgo social (desfamiliarizacin).
II. Las claves de la poltica social kirchnerista.
El comienzo del proceso bajo anlisis debe remontarse al colapso de la
economa poltica de la convertibilidad, el esquema macroeconmico vigente durante
los aos noventa, y a la grave crisis socioeconmica resultante. Las polticas de
desregulacin,
1

privatizaciones,

intensa

liberalizacin

comercial

financiera,

Los esquemas de seguro social en los que se basa la seguridad social tradicional presuponen como
requisito de acceso a la cobertura de determinado riesgo social (vejez, enfermedad, etc.) el cumplimiento
regular del aporte/contribucin previo por parte del trabajador. Por ejemplo, es dicha cotizacin regular la
que habilita a futuro el derecho a percibir una jubilacin.

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flexibilizacin del mercado trabajo, junto con la incidencia del atraso cambiario, fueron
generando un escenario macroeconmico que impactaba de modo cada vez ms
negativo sobre el mercado laboral y las condiciones de vida. Durante la vigencia de la
convertibilidad el desempleo se haba colocado por encima de los dos dgitos, y el
deterioro en trminos de pobreza, indigencia e informalidad laboral se haba acentuado
a partir de la recesin iniciada en 1998, que se prolong durante cuatro aos. La
inevitable salida de la convertibilidad, por va de una fuerte devaluacin, profundiz
inicialmente el declive de la actividad econmica. Durante los aos 2001-02 Argentina
vivi el empeoramiento dramtico de todos los indicadores sociales. El desempleo
alcanz su rcord histrico (18,3% en octubre de 2001 y 21,5% en mayo de 2002), y se
incrementaron notablemente los niveles de pobreza e indigencia. Al momento de asumir
Nstor Kirchner en mayo de 2003 la pobreza abarcaba al 54% y la indigencia al 27,7%
de las personas.
El contexto econmico cambi notablemente a lo largo de los aos dos mil.
Desde fines de 2002 y con mayor vigor a partir de 2003 la economa argentina atraves
un perodo de fuerte crecimiento econmico, a excepcin del ao 2009 cuando tuvo
impacto la crisis internacional. Entre 2003 y 2008 el promedio de crecimiento anual de
la Argentina fue de 8,5%, evitando el crecimiento negativo en 2009 a pesar del impacto
de la crisis internacional (0,9%) (CEPAL, 2010), y volviendo a un vigoroso crecimiento
de 9,2% en 2010 y de 8,9% en 2011 (CEPAL, 2012). Durante el perodo bajo anlisis la
Argentina creci varios puntos por encima del promedio regional, por lo tanto su
crecimiento no podra explicarse exclusivamente por el viento de cola producido por
las condiciones favorables del mercado internacional que benefician a las commodities
de la regin, sino que remite tambin a la intervencin de la variable poltica,
comprometida con impulsar un rpido y vigoroso crecimiento. Adems, debe
considerarse que durante esta dcada la Argentina no se encontr entre los pases que
ms se beneficiaron con la mejora de los trminos de intercambio regionales,
ubicndose por debajo del promedio de dicha mejora (Rozenwurcel y Rodrguez
Chatruc, 2009, pag. 7). Entre 2003 y 2011 la Argentina mejor sus trminos de
intercambio en slo un 15% (Estudio Bein y asociados, citado en La Nacin,
14/4/2013). Desde 2007, junto con el aumento de los precios de los alimentos a nivel
internacional, el fuerte y acelerado crecimiento, al producir un desfasaje entre oferta y
demanda, ha contribuido a la aparicin de tensiones de tipo inflacionario. No obstante,
si evaluamos que en el marco del actual diseo de poltica econmica la variable

4
inversin ha alcanzado su rcord histrico (22/24%), es esperable que dentro de estos
mismos parmetros sea posible, aun con las correcciones que resulten necesarias,
continuar expandiendo la inversin hasta superar el desfasaje anteriormente sealado.
Las nuevas condiciones macroeconmicas desplegadas a partir de 2003,
favorecidas no slo por el contexto internacional, sino tambin impulsoras de la
demanda interna y con impactos favorables sobre el mercado de trabajo, constituyeron
la oportunidad estructural para avanzar en una poltica social inclusiva. La estrategia
oficial plante a las polticas laborales como un instrumento prioritario para lograr
mayores niveles de inclusin social y en este sentido se constituy inicialmente en el
principal mecanismo articulador de la poltica social. A partir de esta lgica se busc
colocar al incremento del empleo formal como el eje de la integracin social y de la
expansin de las coberturas sociales. Un contexto de fuerte crecimiento econmico,
caracterizado en la coyuntura por una elevada elasticidad empleo-producto (Beccaria,
2007)2 justificaba una amplia expectativa en ese sentido. Para el primer trimestre de
2007 el desempleo ya haba cado a un 9,8%. En trminos de recuperacin del trabajo
formal el avance sera ms lento y menos promisorio. No obstante, para 2007 se
observaba que de cada 100 nuevos puestos de trabajo 83 eran formales, a diferencia de
los aos noventa cuando tan solo 6 de cada 100 eran registrados (Novick y Villafae,
2008).
La estrategia de colocar al empleo como centro articulador de las polticas
sociales se constituy inicialmente en el principal mecanismo dirigido a intervenir en la
cuestin social, y si bien no se descuid el sostenimiento de los programas de
transferencia de ingreso ya no se continuara con la expansin de su cobertura. El
nfasis en el trabajo en lugar del ingreso- como categora central para asegurar la
proteccin social radicaba en la premisa de que no hay trayectoria que genere ms
empoderamiento para salir de la vulnerabilidad social que la implicada en la
incorporacin al mercado de trabajo formal: se accede a la cobertura de la seguridad
social, a la posibilidad de tener representacin sindical y, por ende, a la negociacin
colectiva de las condiciones salariales y laborales. A su vez, todo ello reduce
drsticamente la necesidad de las personas de recurrir a redes clientelares, con lo cual el

Beccaria (2007) estima que en los primeros aos de la gestin kirchnerista la relacin entre el aumento
del empleo y el PBI fue de 0,74. Lo que significaba una elasticidad empleo-producto notablemente alta si
se la compara con lo evidenciado en otras fases de crecimiento de la economa argentina posteriores a los
aos setenta (1985-87 y 1995-98). En estos casos el nivel haba oscilado en torno al 0,5.

5
proceso habilita un crculo virtuoso de fortalecimiento de la ciudadana democrtica
(Alonso, 2008).
En el mbito de los programas de transferencia de ingresos la nueva estrategia
consisti inicialmente en reconvertir el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados 3 en la
direccin de mejorar las condiciones de empleabilidad de los desempleados, al mismo
tiempo que se atendera las necesidades especficas de un sector de la poblacin
caracterizado por una situacin de alta vulnerabilidad. Para el primer segmento de
personas se dise el Seguro de Empleo y Capacitacin, el cual iba a funcionar en el
mbito del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTESS). Para las
personas en situacin de vulnerabilidad se cre el programa Familias por la Inclusin
Social, el cual iba a estar en la rbita del Ministerio de Desarrollo Social. Dentro de
este plan la jefa de familia recibira un subsidio por cada hijo en edad escolar,
obligndose a cumplir con los controles sanitarios y la asistencia escolar de los nios.
Ambos programas representaban la transicin desde el Plan Jefes, cuyos beneficiarios
podan optar voluntariamente por incorporarse a ellos o continuar dentro del programa
original. Al mismo tiempo la recuperacin del mercado de trabajo contribuy a
fortalecer una estrategia dirigida a colocar la incorporacin al empleo formal como el
eje articulador de la poltica social: para 2007 se estimaba que 700.000 beneficiarios del
Plan Jefes haban conseguido un empleo registrado.4
La poltica laboral tambin iba a ser un instrumento dirigido a mejorar la
distribucin del ingreso. En este sentido, luego de una etapa inicial en que se
establecieron aumentos de suma fija incorporados al salario bsico, se destac el retorno
a la fijacin del salario mnimo, un mecanismo de referencia para los niveles salariales
3

La grave crisis social de 2002 exigi una rpida respuesta estatal en trminos de un programa de
transferencia de ingresos. Ello dio lugar a la creacin del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, que
en pocos meses alcanz una cobertura de casi dos millones de personas.
4

En aos posteriores, el gobierno persisti en el intento de otorgar centralidad al trabajo como eje de la
inclusin social, a travs del modo en que se disearon algunos programas de ingreso social
condicionado. En algn caso, como en el programa Jvenes con Ms y Mejor Trabajo creado en 2008,
focalizando en los jvenes entre 18 y 24 aos en situacin de desocupacin y con educacin incompleta.
Para los cuales se otorga un subsidio mensual y prestaciones de capacitacin laboral y terminalidad
educativa. Segn datos del Ministerio de Trabajo, para 2010 haban participado en el programa 123.122
personas en todo el pas.
En agosto de 2009 el gobierno cre dentro del mbito del Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin el
programa Ingreso Social con Trabajo, ms conocido como Argentina Trabaja. Este programa tiene por
objetivo el otorgamiento de subsidios para la creacin de cooperativas de trabajo por parte de personas
pertenecientes a hogares sin ingresos formales o de otro tipo de prestaciones sociales, a excepcin del
programa de asistencia alimentaria o de la percepcin de la Asignacin Universal por Hijo. Para 2011 el
nmero de beneficiarios se estimaba en alrededor de cien mil. El rea principal de implementacin es el
Conurbano bonaerense y en su gestin los municipios tienen un rol central.

6
de todos los sectores y que haba sido abandonado como instrumento de poltica desde
1993. A partir de entonces se produjeron sucesivos aumentos del salario mnimo. Junto
con esto se volvi a promover fuertemente la negociacin colectiva entre capital y
trabajo, convocndose anualmente a paritarias para discutir salarios y condiciones de
trabajo por rama de actividad.5 Un hito en la reversin de las polticas flexibilizadoras
caractersticas de la dcada anterior lo constituy la derogacin de la reforma laboral
aprobada en el ao 2000, y cuya aprobacin haba quedado bajo fuertes sospechas de
corrupcin de algunos senadores. En 2004 se sancion una nueva ley, que modific los
aspectos de mayor desregulacin de las relaciones laborales y del papel de los
sindicatos.
Pero la recuperacin del empleo registrado no dependi exclusivamente del
impacto del mayor crecimiento econmico sino tambin de una recuperacin de
capacidades estatales. El gobierno recurri a instrumentos que haban sido
desmantelados durante los aos noventa, esto es, la inspeccin del trabajo, mediante la
cual se busc forzar con inspecciones a las empresas la formalizacin del mayor nmero
de empleados. Aunque es difcil establecer el peso relativo de este factor en la creacin
de empleo formal, es indudable que tambin le cupo un rol en su recuperacin
(Beccaria, 2007).
As planteados los principales lineamientos de la poltica social del
kirchnerismo, la imagen que se impondra es la de un intento por refortalecer sobre
bases ms amplias el seguro social contributivo de cuo bismarckiano. Sin embargo,
cabe ver con mayor amplitud las iniciativas de poltica social en estos aos. El gobierno
tambin busc el fortalecimiento del subsistema de los servicios sociales universales,
tanto en el rea de la salud pblica como, especialmente, en el mbito de la educacin6.
En el mbito de la educacin cabe destacar dos hitos. En 2005 se aprob la ley
de Financiamiento Educativo, que estableci metas presupuestarias y los compromisos
que asumen la Nacin y las provincias en la consecucin de los objetivos. Esta ley, que
fue votada por unanimidad en el Senado y por amplia mayora en la Cmara de
Diputados, estableci la elevacin de la inversin en educacin, ciencia y tecnologa
5

En este punto se observa tambin un claro cambio respecto de las tendencias imperantes durante los
aos noventa. Durante esos aos se haba profundizado la descentralizacin y atomizacin de la
negociacin colectiva. Para 1995-1999 el 78% de las negociaciones eran a nivel de empresa y slo el 22%
era por rama de actividad (Novick y Villafae, 2008).
6
Se entiende por servicios sociales universales los sistemas pblicos de salud y educacin. A diferencia
del principio contributivo, el requisito de acceso a las prestaciones de estos servicios es la sola condicin
de ciudadano/residente. De ah el carcter universal de su cobertura.

7
hasta alcanzar en 2009 el 6,7% del PBI 7. La misma ley cre una comisin entre el
Ministerio de Educacin nacional, el Consejo Federal de Educacin (integrado por los
gobiernos provinciales) y los gremios con representacin nacional para tratar diversos
aspectos vinculados con la situacin laboral docente. Uno de ellos fue la fijacin de un
salario mnimo inicial para todos los docentes del pas, actualizado anualmente.
Posteriormente, en 2006 se aprob la ley de Educacin Nacional, luego de un proceso
de seis meses de debates y consultas abierto a todos los sectores. Esta ley tiene como
objetivo resolver problemas de fragmentacin y desigualdad que afectan a la estructura
del sistema educativo, y que se haban agravado por los procesos de descentralizacin
durante la dcada anterior.
Revirtiendo una tendencia de los aos noventa, cuando las jurisdicciones
provinciales debieron asumir los servicios transferidos en desventaja pues el proceso no
se acompa de una expansin de los recursos coparticipados, las leyes sancionadas
durante el mandato de Kirchner no slo establecieron el papel compensador y
articulador del estado nacional, sino que fijaron reglas claras para la distribucin de los
recursos. Por ejemplo, los fondos nacionales dirigidos a financiar el salario docente se
volvieron automticos, y tambin se establecieron pautas de distribucin sobre distintos
fondos de origen nacional, incluso con participacin del Consejo Federal de Educacin.
Todo ello redujo considerablemente la posibilidad de una asignacin discrecional por
parte de la Nacin y, al conocerse de antemano los montos disponibles, las provincias
pudieron mejorar su capacidad de previsin y planeamiento del gasto educativo (Rey,
2011).8
En Argentina las polticas en el rea de la salud deben lidiar con un doble frente
de fragmentacin. Por un lado, la que deriva de la organizacin federal del pas, que se
refleja en el subsistema pblico y en las dificultades para coordinar polticas entre las
jurisdicciones. Por otro, la propia fragmentacin entre sectores que caracteriza al
sistema de salud: la diferenciacin entre el sistema pblico, el de la seguridad social,
fuertemente fragmentado en su interior, y un subsector privado de caractersticas muy
diversas segn cada regin (Anll y Cetrngolo, 2007). Un contexto de estas
7

Este porcentaje incorpora un 0,32% de ciencia y tcnica.

Entre los distintos programas con financiamiento nacional y alto impacto social en el mbito de la
educacin, cabe citar a Conectar Igualdad. Dicho programa, que se implementa desde 2010 y dispone de
financiamiento de la ANSES (Administracin Nacional de la Seguridad Social), tiene por objetivo la
distribucin de computadoras porttiles a todos los alumnos secundarios que cursen en escuelas pblicas,
incluyendo tambin a escuelas de educacin especial e institutos de formacin docente. Est prevista la
distribucin de tres millones de computadoras.
8

8
caractersticas demanda esfuerzos de coordinacin y de recuperacin del protagonismo
estatal en el sistema. Estas tareas fueron asumidas durante la gestin kirchnerista. A
partir de un fuerte liderazgo poltico ministerial nacional, que si bien ya exista desde
2002 recibi mayor respaldo poltico durante la gestin de Nstor Kirchner, se revitaliz
el anteriormente devaluado Consejo Federal de Salud (Repetto, 2008), lo que permiti
mayor relevancia y efectividad a los consensos entre Nacin y provincias elaborados
respecto de la poltica pblica de salud. La estrategia dirigida a fortalecer la capacidad
estatal en el sector, al mismo tiempo que vigorizaba la institucionalidad federal, se hizo
evidente en la creacin de un Plan Federal de Salud 2004-2007, que reivindicaba el
papel rector del ministerio nacional en el mbito del sistema pblico de salud.
Tambin se implementaron programas y lineamientos de poltica tendientes a
articular intervenciones desde el estado nacional, que buscaron atar la asignacin de
recursos al cumplimiento de metas por parte de las jurisdicciones. Entre ellos se destaca
el Plan Nacer, un programa para la atencin de la salud materno-infantil. Adems, se
desarrollaron lneas de poltica en lo vinculado con la salud sexual y procreativa, y
tambin con el protagonismo del estado nacional en articulacin con las jurisdicciones
subnacionales se implementaron polticas dirigidas a garantizar el acceso equitativo a
los medicamentos. En este sentido, cabe sealar al Programa Remediar y a la ley de
Medicamentos genricos. Pero en el rea de la seguridad social en salud (las obras
sociales) fue ms difcil introducir cambios significativos, y la complejidad poltica e
institucional del sistema no alentara iniciativas dirigidas a fortalecer tendencias hacia la
unificacin y coherencia de un sistema de salud altamente fragmentado9.
Pero las iniciativas observadas en el mbito de los servicios sociales universales
no representan en s mismas una innovacin decisiva con los patrones tradicionales del
sistema de polticas sociales argentino, el cual histricamente articul en una solucin
hbrida las lgicas del seguro social y los servicios sociales (Lo Vuolo, 1995). Donde
habra de observarse la mayor desviacin que la gestin kirchnerista de las polticas
sociales definira respecto del principio contributivo tpico del seguro social, y
extremado en clave de aseguramiento individual con las reformas neoliberales- estara
dada por el notable salto que se producira en la cobertura de jubilaciones y pensiones
(Plan de Inclusin Previsional); as como, ya durante la gestin de Cristina Fernndez,
por la universalizacin de las asignaciones familiares (Asignacin Universal por Hijo).
9

Para ver un anlisis de cmo qued el sistema de obras sociales despus de las reformas de los aos
noventa, puede consultarse Alonso (2004).

9
Pero para el entendimiento de estas innovaciones se requieren algunas consideraciones
previas sobre la economa poltica de la poltica social del kirchnerismo.
III. La dinmica poltica de la poltica social
El perodo kirchnerista puede ser visto como la transicin hacia una nueva
economa poltica de la poltica social, que en cierto modo recupera elementos de la
vieja matriz sociopoltica argentina e incorpora importantes innovaciones. Esta nueva
coyuntura histrica, en la cual se promueve el fortalecimiento del rol de estado, ha
dejado atrs una lgica del conflicto social caracterizada por el debilitamiento creciente
de los sindicatos, a consecuencia del ciclo de ajuste estructural, la creciente
desocupacin y las polticas flexibilizadoras, y cuyo punto culminante fue la crisis del
2001-02, cuando la centralidad del conflicto qued claramente situada entre los
desocupados y los trabajadores informales10. En torno a esos aos pareci cristalizarse
una sociedad civil hegemonizada por el movimiento social de los desocupados y una
economa poltica de la poltica social signada por el alto desempleo y la crecientemente
alta informalidad.

En el primer trimestre de 2003, al momento de asumir Nstor

Kirchner como presidente, el desempleo se encontraba en el 20,4% y para el cuarto

trimestre del 2011 se ubicaba en el 6,7% (EPH, Encuesta Permanente de Hogares).
Durante los aos 2003-2010 se crearon 2.900.000 nuevos empleos, siendo 2 de cada 3
asalariados formales del sector privado, casi todos cubiertos por convenios colectivos de
trabajo. Observndose una mejora del salario real de casi el 50% a partir del 2003 (Sel
Consultores, Newsletter, diciembre 2010). Y aun cuando la suba de precios desde 2007
erosion en parte el ritmo de reduccin de la pobreza de los primeros aos, analistas no
gubernamentales reconocen que la gestin kirchnerista redujo la pobreza de niveles del
54% de las personas en 2003 a un nivel de alrededor del 20% en 2011 (Fundacin
Mediterrnea, citado en el Diario Clarn, suplemento iEco, 25/4/2012). Asimismo,
tambin se observ una significativa reduccin de la desigualdad, pasndose de un
coeficiente de Gini de 0,53 en 2002 a 0,44 a principios de 2010 (Rofman y Oliveri,
2011a).11

10

Los trabajadores informales son aquellos no registrados de acuerdo a las normas laborales vigentes y
que al no registrar aportes a la seguridad social quedan excluidos de sus coberturas.
11

Si bien esto muestra una reversin del incremento de la desigualdad acentuado a lo largo de la dcada
previa, el nivel de desigualdad sigue mantenindose por encima del nivel que la Argentina conoci hasta
mediados de los aos setenta, cuyo coeficiente de Gini en 1974 era de 0,344 (Cruces y Gasparini, 2010).

10
Sin duda, el marco general de recuperacin del poder de los sindicatos se define
a partir del comportamiento del mercado de trabajo, pero junto con ello debe atenderse a
la recuperada intervencin regulatoria del estado y al creciente peso poltico sindical
dentro de la coalicin de gobierno. La principal central obrera del pas, la
Confederacin General del Trabajo (CGT) estuvo controlada en los aos recientes por el
liderazgo de sindicatos que durante los aos noventa enfrentaron las polticas de
reforma promercado instrumentadas por el gobierno menemista y durante el breve lapso
del gobierno de la Alianza. Estos sindicatos ubicaron a la CGT como el principal actor
social aliado a los dos primeros gobiernos kirchneristas.
Si enfatizramos el recuperado poder de los sindicatos, la centralidad de la
poltica laboral y de la lgica del seguro social como ejes articuladores de la proteccin
social, as como la indudable mejora en los indicadores del mercado de trabajo a lo
largo de la dcada, la imagen que parece decantarse es la de una nueva economa
poltica configurada como un neocorporativismo segmentado (Etchemendy y Collier,
2007). Segn estos autores, dados los altos niveles de informalidad laboral
caractersticos de Amrica Latina, crecientemente compartidos por Argentina, los
alcances de un neocorporativismo en la regin, y de las polticas pblicas que inspirara,
slo pueden tener un impacto segmentado, en beneficio exclusivo de quienes
pertenezcan al sector formal. Tambin a diferencia de los ensayos neocorporativistas
europeos, el quid pro quo tpico de conceder moderacin salarial a cambio de polticas
sociales con fuerte impacto desmercantilizador est ausente. El neocorporativismo
segmentado carecera del componente de una poltica social capaz de reducir las
desigualdades al interior de la clase obrera, tanto en trminos de la percepcin de
subsidios pblicos como de la dispersin salarial. Los sindicatos pueden lograr avances
en la promocin de una mayor participacin de los trabajadores en los beneficios del
crecimiento, pero esto resulta limitado al sector formal en su mayor parte, con lo cual
resulta funcional a la cristalizacin de la divisin entre incluidos y excluidos
(Etchemendy y Collier, 2007).12 Vistas las cosas de esta manera, la poltica social del
kirchnerismo no habra hecho ms que reflejar de un modo bastante lineal la
configuracin de intereses que articulaba su coalicin de gobierno, donde los sindicatos
fueron ganando creciente peso poltico.

12

Debe sealarse que el excelente artculo de Etchemendy y Collier fue escrito antes de que pudiera
observarse el impacto de la poltica previsional del kirchnerismo y de la implementacin de la AUH.

11
A pesar de la baja importante en la informalidad laboral, que pas de casi 50%
en 2003 a 34,3% en el tercer trimestre de 2011 (MTESS), es indudable que sta se
mantiene todava en valores significativamente altos. Si la principal estrategia oficial
para fortalecer al sistema de proteccin social habra consistido en apostar a la
recuperacin del trabajo formal, sus efectos no podan dejar de ser estructuralmente
limitados y escasamente desmercantilizadores, en tanto no hacan perder centralidad al
principio contributivo como eje organizador de la proteccin social. Sin embargo, el
hecho de que en siete aos la informalidad laboral disminuyera alrededor de 15 puntos
porcentuales denota, por un lado, que efectivamente el optimismo oficial inicial que
cifraba en la recuperacin del trabajo formal la clave esencial para fortalecer el sistema
del proteccin social result exagerado; pero, por otro, muestra un panorama que no
justifica una lectura catastrofista de retraccin inevitable del mercado de trabajo formal.
Adems, y en contra de la hiptesis de la legitimidad segmentada, fue en el
aprendizaje que representa todo un ciclo de poltica que el gobierno finalmente
reconoci, ante los lmites nuevos que impona el impacto de la crisis internacional de
2008-09 y la posible transicin hacia un tipo de crecimiento con menor elasticidad
empleo-producto, que haba llegado la hora de transitar el camino de la universalizacin
de un programa de transferencia de ingresos para los trabajadores informales y
desocupados. Como puede verse en el grfico de abajo, para 2009 ya resultaba evidente
el impacto distributivo al que haba contribuido decisivamente la poltica previsional.
Ms all del ndice que se considere vlido para el ao 2009 13, el grfico permite
mostrar que la intensidad del descenso de la pobreza entre los adultos mayores haba
sido de una proporcin significativamente mayor que en los otros grupos etarios,
especialmente los menores de 18 aos, entre los cuales la pobreza segua manteniendo
niveles altos. El catalizador poltico de este aprendizaje fue la derrota en las elecciones
legislativas de mayo de 2009. El resultado en la provincia de Buenos Aires mostraba
cierto desplazamiento electoral de sectores populares hacia un candidato opositor, lo
cual le plante al gobierno la necesidad de innovar en poltica social para resguardar la
base de sustentacin propia.
Grfico N 1: Porcentaje de la poblacin en situacin de pobreza. Por grupo de edades, IV 2003- IV
2009.

13

Segn Rofman y Oliveri (2011a), pg. 38, en 2010 el ndice de pobreza en la poblacin total era de
alrededor del 22%, mientras que para los adultos mayores el nivel de pobreza era de 6,6%.

12

Fuente: ANSES (2011).

En clave de un enfoque de economa poltica que no percibe a los intereses

preconstituidos antes de que intervenga la poltica, se vuelve evidente que la recuperada
fortaleza de la autoridad poltica lograda durante los aos kirchneristas tambin se
manifest respecto a una mayor autonoma en relacin a la propia coalicin de apoyo,
no siendo el gobierno una simple expresin lineal de sta. La que, adems cabe
recordar, se haba constituido inicialmente con un fuerte compromiso con los
movimientos de trabajadores desocupados (los piqueteros). La ms antigua, y una de
las ms importantes, de las organizaciones de desocupados como la Federacin de
Tierra y Vivienda se ha mantenido como un inalterable aliado del gobierno. Lo que
habitualmente ha sido caracterizado como la cooptacin gubernamental del
movimiento piquetero, ha sido ms bien el inevitable reflujo de ste ante la satisfaccin
de su principal demanda, esto es, la fuerte recuperacin del empleo. Si bien la economa
poltica de la emergencia 2001-2002 -que otorgaba centralidad poltica al movimiento
de los desocupados- ha quedado atrs, el kirchnerismo como coalicin no expresa una
segmentacin poltica de los intereses sociales populares, sino que tambin incorpora al
compromiso redistributivo a los trabajadores informales y desocupados al producir
rupturas significativas con el principio contributivo como mecanismo central para
acceder a la proteccin social. Y esto quedar manifiesto a travs de polticas pblicas
concretas.

IV. La poltica de expansin de la cobertura previsional: la ruptura parcial con el

principio contributivo.

13
En esta parte del artculo describiremos las reformas recientes del sistema
jubilatorio acontecidas en la Argentina. Dado que la cada de la cobertura previsional
constituy el principal problema identificado por distintos actores sociopolticos durante
varios aos, el foco aqu se ubica en la poltica de extensin de la cobertura en adultos
mayores, analizando tanto las caractersticas principales que adquiere la medida como
las oportunidades y limitaciones que conlleva. Se suele hablar de una contrarreforma o
re-reforma, caracterizando inicialmente de este modo un proceso de accin estatal en
el sistema de jubilaciones y pensiones con distinta orientacin a la que fuera dominante
en los noventa. Vista de este modo, la reforma de la reforma argentina puede ser
pensada como un proceso caracterizado por distintos hitos, donde entre los ms
destacados se encuentran los sucesivos aumentos de la jubilacin mnima 14, la
ampliacin de la cobertura a travs del comnmente llamado Plan de Inclusin
Previsional (moratorias), la llamada Ley de opcionalidad en 200715, la Ley de movilidad
jubilatoria16 y, por ltimo, la reestatizacin de los fondos previsionales 17. Sin embargo,
no recorreremos todas y cada una de las transformaciones acaecidas en el sistema
14

Entre 2003 y 2010 se produjeron 12 aumentos sucesivos de la jubilacin mnima. A partir de 2003 la
jubilacin mnima casi duplic su poder de compra, pasando de $150 a $290 (en pesos de 2001) (Cohan,
2010).
15

La Ley 26.222 de febrero de 2007 que habilitaba desde abril hasta diciembre de ese ao la posibilidad
de volver al subsistema de reparto. ANSES registr a enero 2008 ms de 1.2 millones de personas
traspasadas voluntariamente. Adems, esta ley estableca modificaciones en los siguientes aspectos: la
elevacin de la renta imponible, la mejora de la tasa de sustitucin, la igualacin de la tasa de aportes, el
sistema de cobertura de contingencia de invalidez y muerte y el tope para las comisiones que cobraban las
AFJP.
16

Ley 26417 del ao 2008. Luego de trece aos se establece que los haberes del sistema de reparto sern
ajustados dos veces por ao, en base a la evolucin de los salarios. y a la recaudacin de recursos
tributarios destinados al pago de prestaciones previsionales. La misma apunta a mejorar la intensidad de
la cobertura. Tal mecanismo se aplic por primera vez en marzo de 2009.
17

La nacionalizacin de diciembre de 2008 (Ley 26425) modific radicalmente la estructura del sistema,
eliminando el rgimen de capitalizacin y sustituyndolo por un esquema de reparto. El retorno a un
nico sistema pblico de reparto constituy, de alguna manera, la culminacin de una serie de decisiones
polticas en pos de revertir las consecuencias generadas por las reformas estructurales de la pasada dcada
y fortalecer el sistema pblico de seguridad social. Segn Bertranou (2010), pag. 23: La
renacionalizacin del sistema previsional, desde el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP)
hacia el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) en 2008, permiti mejorar sustancialmente el
financiamiento de la seguridad social no slo al tomar control del Fondo de Jubilaciones y Pensiones y
transformarlo en el Fondo de Garanta de Sustentabilidad (aproximadamente el 10% del PIB), sino al
agregar el flujo mensual de aportes que alimentaban las cuentas individuales de retiro gestionadas por la
Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones. De esta forma, la mayor capacidad fiscal
permiti que las reformas y los cambios en el sistema de proteccin social aumentaran la cobertura en sus
diversas dimensiones, pero fundamentalmente la extensin de la misma, es decir la cantidad de personas
que reciben prestaciones.. Para una visin que plantea dudas acerca de la medida puede consultarse a
Mesa Lago (2009).

14
previsional durante la ltima dcada, sino, dado el propsito y extensin de este trabajo,
nos concentraremos en la poltica dirigida a la expansin de la cobertura.
IV.1. El problema de la cobertura en el centro de la agenda previsional.
La reforma previsional de 1993 ha sido tratada abundantemente en la literatura
de referencia18. Dicha reforma del sistema provoc el descenso de los niveles de
cobertura alcanzando cifras preocupantes. La bibliografa especializada sealaba esta
situacin, de manera prcticamente unnime, como problema que requerira una
atencin prioritaria. A manera de un nico indicador representativo: en el 94, el 77% de
los mayores de 65 aos tenan una jubilacin, en el 2004 este porcentaje baj al 63% y
se haba pronosticado un sostenido descenso calculando hasta un piso del 45% en los
prximos aos (MTESS, 2005). Tales tendencias fueron problematizadas e instaladas
en la agenda por diferentes actores.19
Una de las primeras iniciativas que cabe considerar fue la propuesta del Frente
Nacional contra la Pobreza (FRENAPO) del ao 2001, bajo la consiga Ningn hogar
pobre en la Argentina. Tal propuesta contena una cobertura universal para adultos
mayores, la universalizacin de las asignaciones familiares y un seguro de capacitacin
y empleo para desempleados. Por su parte, el Estado Nacional en el ao 2002 convoc a
expertos en la materia con el propsito de lograr una base de acuerdo para la reforma
previsional. En consecuencia, se gener una propuesta que se reflejara en el documento
titulado Libro Blanco de la Previsin Social (MTESS, 2003). La propuesta consista en
generar un nico sistema integrado (Reparto ms AFJPs), estructurado por un sistema
multipilar. Dicha propuesta bsicamente pretenda cambios operativos y de gestin,
puesto que segua atando la posibilidad de una jubilacin a la participacin en el
mercado de trabajo, sin preguntarse por las condiciones del mismo. No obstante, el
Libro Blanco destac la necesidad de incorporar a grupos excluidos de la proteccin,
pues ello permitira reparar la inequidad bsica del sistema, por la cual aun los sectores
excluidos de su cobertura igualmente contribuan a financiarlo con el pago de sus
18

Ver Isuani y San Martino (1993), Alonso (2000), Rofman (2003), Cetrngolo y Grushka (2004),
Barbeito y Lo Vuolo (1995) Bertranou, Grushka, Rofman (2001), Goldberg y Lo Vuolo (2006) y Mesa
Lago (2004).
19

Vale aclarar que no corresponde al objetivo de este trabajo adentrarnos en cada una de las propuestas de
los actores mencionados. Slo se enunciarn brevemente las ms destacadas. Si bien el reconocimiento de
los principales actores involucrados resulta necesario para conocer la existencia de demandas y
propuestas especficas en torno a la cuestin, el foco aqu est en el anlisis de las consecuencias
generadas a partir de la implementacin del Plan de Inclusin Previsional.

15
impuestos. Como puede verse en el cuadro de abajo, el sistema de seguridad social
pblico haba perdido la capacidad de autofinanciarse. Dicho dficit se cubra con el
creciente subsidio de rentas generales y otras fuentes impositivas.
Cuadro 1
Evolucin de los recursos del Rgimen Previsional Pblico
(1991-2002)

Tomado del Libro Blanco de la Previsin Social. MTESS, 2003. Pg. 39

En 2003 la Central de Trabajadores Argentinos (CTA) public el documento La

seguridad social es un derecho. All se propona una reforma integral que disolviera las
AFJPs y con ello financiar la construccin de un nuevo sistema pblico, no estatal,
redistributivo, y administrado democrticamente por trabajadores y jubilados, con
participacin del Estado. En esta misma lnea, se gener tambin el proyecto de
Jubilacin Ordinaria Universal20. Al mismo tiempo, el partido poltico Argentinos por
una Repblica de Iguales (ARI), en cabeza de la diputada Gonzlez, propona una
reforma integral del sistema, estructurada en base a distintos pilares 21. En lnea similar,
debemos considerar la propuesta realizada por el Centro Interdisciplinario de Estudios
de Polticas Pblicas (CIEPP). Tal propuesta implicaba tambin una reforma integral del
sistema de seguridad social.
Para el ao 2004 se seguan sumando diagnsticos que remarcaban un alto grado
de desproteccin por falta de cobertura previsional, donde ms de un 30% de los adultos
20

EXP-DIP: 3113-D-2004, presentado el 01 junio 2004. Sumario: Jubilacin Universal e incremento del
haber mnimo sobre la base de disolver el rgimen privado de fondos de pensin y restituir las
contribuciones patronales a los niveles vigentes de 1993. Firmante: Dip. Lozano, Claudio (Emancipacin
y Justicia-Capital .Federal) (Del Bono 2004:13).
21

Tal proyecto se denomin Sistema pblico solidario de seguridad social. Presentado en diciembre de
2002.

16
mayores de 65 aos no perciban jubilacin. Desde luego, se prevea que de no mediar
profundos

cambios

en

el

sistema,

la

desproteccin

iba

incrementarse

progresivamente22. En 2004 se publica un informe del Banco Mundial 23, que presentaba
un balance negativo en relacin a las reformas previsionales implementadas en la regin
en la dcada de los noventa, al punto de poner en tela de juicio su eficacia.
En 2005 se elabor el documento titulado Prospectivas de la Previsin Social
(MTESS), el cual junto al Libro Blanco (2003) conformaron el marco oficial de
anlisis que facilit el contexto de surgimiento para la generacin de la poltica
previsional bajo estudio. Se desprende de lo antedicho que ambos documentos oficiales
abrieron un proceso, constituyndose en indicadores de que comenzaba a instalarse un
nuevo clima de poca (Danani y Grassi, 2008), caracterizado por un acuerdo
suficientemente extendido en relacin a la definicin de que el problema principal que
afectaba al sector era la fuerte cada de la cobertura.

IV.2. Anlisis de la poltica dirigida a la expansin de la cobertura. El caso del Plan de

Inclusin Previsional (2004-2007).
Los procesos de exclusin del sistema previsional obligaron a redefinir y
redisear la poltica previsional en su conjunto, la cual comenz a perfilarse a fines del
ao 2004. Fue entonces cuando se sancion la Ley 25.994, la cual permiti acceder a
una prestacin jubilatoria a aquellas personas que tenan los aportes pero le faltaban
cinco aos de la edad prevista legalmente. Este mecanismo legal se denomin
Prestacin Jubilatoria Anticipada. En el artculo 6 de esta misma ley se establece la
posibilidad de una moratoria previsional, la cual sostena como requisito cumplir con la
edad legal exigida al 31 de diciembre de 2004 (60 aos para la mujer y 65 aos para el
varn). De este modo la Ley 25994 y el Decreto 1454/05 establecen un plan de
facilidades de pago que permite a los trabajadores autnomos acceder al beneficio
jubilatorio en forma simultnea a la cancelacin de sus deudas de aportes
previsionales. El Decreto 1454/05 estableci una moratoria permanente por los
perodos adeudados anteriores a 1993. As, mediante declaracin jurada, se podan
22

Segn estimaciones de Grushka (2004) el 63% de la poblacin mayor de 65 aos para el ao 2002
dispona de alguna prestacin del sistema nacional. Esta proporcin disminuira al 53% en 2008. Esto
implicaba pasar de 1,4 millones de personas excluidas de la cobertura del sistema a 2,0 millones.
23

Titulado Keeping the Promise of old age security in Latin America.

17
acreditar treinta aos de servicio. Una vez asumida la deuda se deba abonar la primera
cuota de la moratoria, las restantes seran descontadas del propio haber jubilatorio que
se recibiera, aunque nunca por encima de la mitad de ste. Se estableci un tope de
hasta sesenta cuotas para saldar el total de la deuda, y una vez pagadas se cobrara el
haber completo.
El grfico 2 permite observar el notable salto en la cobertura previsional a partir
del 2006. El ao 2007 mostr el pico ms alto en las altas por moratoria, llegando a
1.050.000. Para 2009, el total de jubilados beneficiados por el nuevo rgimen haba
llegado a 2.312.000. Hacia 2010 se estimaba una cobertura de ms del 90% de la
poblacin en edad jubilable (Secretara de Seguridad Social).
Grfico n 2. Cantidad de altas por jubilaciones y pensiones. Moratoria 2006-09

Altas por moratoria

2005
2006
2007

22.000
640.000
1.050.000

18
2008
290.000
2009
310.000
Total 2.312.00024
Fuente: DNPEyN-Secretara de Seguridad Social
Tomado de Emilia Roca, Subsecretaria de Seguridad Social de la Nacin, exposicin mayo 2010.

El incremento del nmero de jubilados y tambin de beneficiarios de pensiones

no contributivas implic un notable salto en el padrn de jubilados y pensionados de las
provincias histricamente ms postergadas en cobertura previsional (Ver Grfico 3).
Respecto a la distribucin por sexo las mujeres tuvieron una participacin marcada,
llegando a concentrar a mayo de 2010 el 78% del total de las nuevas prestaciones
otorgadas (ANSES, 2011).
Grfico n 3
Distribucin por provincia de las nuevas jubilaciones y pensiones no contributivas.
(Incremento en porcentaje 2003-2009 del padrn jubilatorio de cada provincia)

Tomado de Emilia Roca, Subsecretara de Seguridad Social, exposicin mayo 2010

Segn Cetrngolo y Grushka, la poltica oficial haba permitido ya en 2007 un

nivel de cobertura previsional (proporcin de adultos mayores de 65 aos con beneficio
del sistema previsional) de ms del 80%, superando holgadamente los niveles
histricos (luego de descender al 70% en la dcada de los noventa) alcanzando el
mximo en toda Latinoamrica (donde se destacan Uruguay, Brasil y Chile) (2008: 1920). Para advertir la magnitud de la medida cabe sealar, tal como lo hace Moreno
(2007), que esta poltica represent el salto discontinuo ms significativo en la historia
24

Al tercer trimestre de 2011 ya se haba alcanzado un total de nuevas prestaciones por jubilaciones y
pensiones que superan los 2.600.000 jubilados (MTESS, 2011).

19
del sistema previsional argentino. En sntesis, los datos presentados mostraran que el
Plan de Inclusin Previsional ha sido exitoso en cuanto a revertir al menos para la
actual cohorte- la tendencia decreciente en la cobertura previsional que llevaba ms de
una dcada de vigencia ininterrumpida.
La poltica gubernamental permiti la incorporacin a la cobertura jubilatoria a
adultos mayores que antes se encuadraron bajo las categoras de la informalidad laboral
y el desempleo. Implic la incorporacin de adultos mayores que en el pasado se
caracterizaron por una insercin intermitente, precaria o, sencillamente, sin
participacin en el mercado laboral formal, por ende, sin vnculo directo con la
seguridad social. Se posibilit un mecanismo de acceso para poblaciones heterogneas,
caracterizadas por el aporte irregular (Dela, 2007), que de otra manera es decir
mediante el principio de contribucin clsico- no hubieran podido recuperar los aos
de aportes efectuados en distintos perodos. Si bien no podemos afirmar que la previa
contribucin fue la que permiti el acceso efectivo de los adultos mayores al sistema
previsional, tampoco podemos desconocer que la lgica contributiva est presente en la
medida. La especificidad de la misma estara dada en que la presencia contributiva no es
previa, sino ex post, en tanto pagan la deuda de aportes mientras perciben el haber. Es
decir que la poltica gubernamental redefini -parcialmente- la lgica que ha primado en
la previsin social. Tal reestructuracin de la poltica bajo estudio ha posibilitado la
incorporacin al sistema de nuevos sectores sociales de la actual cohorte en edad
jubilable, que estaban excluidos por encontrarse imposibilitados de cumplimentar los
requisitos exigidos legalmente. Tambin cabe considerar que la poltica bajo estudio
permiti el ingreso de un grupo poblacional importante, el cual estaba ubicado en una
brecha de muy difcil superacin, ya que eran adultos mayores muy ricos para acceder
a una pensin no contributiva25 y muy pobres para una jubilacin que requiera
previamente treinta aos de aportes.
Otro aspecto que amerita una consideracin especial se relaciona con el
principio de estructuracin de la poltica social. Los programas sociales que se
estructuran sobre un principio asistencial/discrecional no generan derechos en el
receptor/beneficiario. La poltica bajo estudio, al estar dentro del mbito de la seguridad
25

Profundizando lo sealado precedentemente, podemos agregar lo indicado por Rofman (2003) en

relacin a este punto: un esquema no contributivo actualmente vigente otorga beneficios a las personas
mayores de 70 aos que carezcan de otros ingresos (). Estudiando el perodo 2001/2003 este autor
manifiesta que la focalizacin es deficiente y el presupuesto disponible no alcanza para satisfacer la
demanda, lo que resulta en extensas listas de espera para obtener un beneficio.

20
social, cuyo principio de estructuracin es la contribucin, origina derechos. Al mismo
tiempo, cabe sealar que la poltica que analizamos tambin tiende a satisfacer el
principio de universalidad26. Entendiendo a ste como la oportunidad de acceso para
todas las personas en igual condicin, sin que exista examen de ingreso o demostracin
de pobreza (means tested), como tampoco sin vincular los derechos a una estricta
contribucin. Es evidente que la poltica bajo estudio se aproxim significativamente
tambin a este principio. Aunque vale aclarar que dicho acceso universal aparece
garantizado slo para una cohorte, y queda pendiente de resolucin el problema
estructural de un sistema subordinado a la historia laboral/contributiva, pues dadas
algunas de las tendencias todava vigentes del mercado de trabajo el problema de la falta
de cobertura habr de regresar. Sin duda, el Plan de Inclusin Previsional ha sentado las
bases para operar una ruptura ms amplia con los requisitos ocupacionales como
mecanismo de acceso a la proteccin social.
El Plan de Inclusin Previsional posibilit un quiebre de la lgica dominante en
la seguridad social, conformando sujetos de derecho donde otrora reinara la asistencia
familiar, la ciudadana social dependiente o, sencillamente, la desproteccin. De all que
la medida podra ser pensada como ruptura o quiebre parcial con la conformacin
histrica que tuvo el sistema. Las prestaciones resultantes de la poltica bajo estudio
consignan el carcter de derechos adquiridos y, por tanto, la eventual suspensin total o
parcial de su pago, es jurdicamente punible. Esto implica la generacin de status
jurdico de jubilado en sectores antes excluidos. La ruptura parcial con el principio
contributivo preparara el terreno para una ruptura todava ms profunda de los
principios tradicionales de la poltica social como la representada por la Asignacin
Universal por Hijo.
V. La universalizacin de las asignaciones familiares: la ruptura con el principio
contributivo.
En el mes de octubre de 2009 el gobierno de Cristina Fernndez modific a
travs de un decreto el rgimen de asignaciones familiares. Ello consisti en la creacin
de la Asignacin Universal por Hijo, que implica la extensin de la asignacin familiar
mensual a los empleados informales y a los desocupados. El sistema de asignaciones
familiares contributivas, como parte de la seguridad social, ha tenido como objetivo
26

Este se define como condicin de acceso a las prestaciones con basamento en la nocin de ciudadana,
por tanto, no conlleva demostracin de pobreza ni diferenciacin alguna en la forma de acceso a las
prestaciones.

21
complementar el ingreso de las familias con hijos, incluyendo adems asignaciones
adicionales destinadas a cubrir la escolaridad. Los trabajadores formales pueden cobrar
la asignacin familiar siempre y cuando se ubiquen por debajo de cierto nivel salarial, y
el valor de sta va descendiendo a mayor salario. La Asignacin Universal por Hijo
completa el sistema de asignaciones familiares incorporando a las familias de los
trabajadores informales y desocupados.
Al igual que con la expansin de la cobertura previsional, el gobierno tambin
en este caso asume una agenda poltica problematizada por distintos actores y en torno a
la cual tenda a estructurarse un amplio consenso. En la propuesta del FRENAPO de
2001 se propona un subsidio universal para la niez. En 2004 se haba conformado una
Red Argentina de Ingreso Ciudadano, la cual propone polticas de ingreso universal,
cuyo objetivo ltimo sera que todos los ciudadanos dispongan de un ingreso bsico
independientemente del sector social al que pertenezcan.
Durante los aos 2008 y 2009 se presentaron cinco proyectos parlamentarios
referidos al tema por parte de distintas fuerzas polticas. Cuatro de ellos fueron
presentados en la Cmara de Diputados y uno en la de Senadores. La lectura de los
proyectos permite concluir, aun sin la explicitacin de un debate parlamentario, que
compartan el propsito de implementar alguna forma de subsidio a favor de los
menores de 18 aos, aunque con matices en la implementacin. Adems del oficialista
Frente para la Victoria (FPV), presentaron proyectos la Coalicin Cvica (CC), el
Partido Socialista (PS), la Unin Cvica Radical (UCR) (en el Senado) y la alianza entre
el Proyecto Sur y Solidaridad e Igualdad y el Encuentro Popular y Social. Adems,
tambin present proyecto la Unin Celeste y Blanco, el partido vinculado al diputado
Francisco de Narvaez (Repetto y otros, 2009).
Un punto en el que puede observarse diferencias entre los proyectos es sobre la
definicin de la poblacin beneficiaria. Los proyectos de la CC, PS y la UCR definan
como poblacin objetivo a todos los menores de 18 aos, sin hacer referencia a la
situacin laboral de los padres. En cambio, en los proyectos del FPV y del Proyecto Sur
se establece claramente como beneficiarios a los trabajadores informales y a sus hijos.
Al definirse de este modo la poblacin objetivo, estos dos ltimos proyectos buscaban
instalar al nuevo programa en una lgica de universalizacin de las asignaciones
familiares. Los otros proyectos, al no explicitar claramente el modo en que el nuevo
programa se insertara en el conjunto del sistema de las asignaciones familiares, podan
favorecer el riesgo de duplicar el pago de beneficios entre quienes ya estuvieran

22
recibiendo las asignaciones familiares contributivas, lo que podra tener impacto
regresivo en trminos de la distribucin del ingreso (Onizszuk, 2010).
V.I. Las caractersticas de la AUH.
De un modo semejante a la estrategia observada en la moratoria previsional,
nuevamente el gobierno opt por universalizar un mecanismo de proteccin social de
hecho, no contributivo- a partir del subsistema de la seguridad social, colocando las
nuevas asignaciones bajo la administracin de ste. La AUH no fue concebida entonces
como un programa especial que focaliza en familias en situacin de pobreza, sino como
parte integrante de la seguridad social. La AUH se financia a travs de dos fuentes de
recursos. Por un lado, con los ingresos del sistema de seguridad social provenientes de
aportes, contribuciones e impuestos; por otro, con los rendimientos anuales generados
por el Fondo de Garanta de Sustentabilidad, cuyo objetivo es mantener el valor de los
excedentes del sistema jubilatorio. La administracin de la AUH queda a cargo de la
Administracin Nacional de la Seguridad Social (ANSES). El costo fiscal de la AUH
equivaldra aproximadamente al 0,6% del PBI (Agis, Caete y Panigo, 2010). Si se
suma el costo de las asignaciones contributivas para trabajadores formales el costo fiscal
total de ambos sistemas equivale a 1,5% del PBI, lo que vuelve accesible su
financiamiento (Bertranou, 2010).
La AUH se paga mensualmente a uno de los padres por cada hijo de hasta 18
aos a su cargo, y en el caso de los discapacitados es a perpetuidad. El monto de la
prestacin es pagado en un 80% mensualmente 27, mientras que el 20% restante es
depositado en una caja de ahorros bancaria a nombre del titular, hasta tanto ste acredite
el cumplimiento de las condicionalidades. Estas condicionalidades consisten en el
cumplimiento del ciclo escolar por parte de los menores de 18 aos, siempre y cuando
asistan a escuelas pblicas, y, por otro lado, en el cumplimiento de los controles
sanitarios y de la vacunacin por parte de los nios menores de cinco aos. La
percepcin de la AUH es incompatible con la de cualquier otro plan social, los que
tendern a ser absorbidos y sustituidos por aqulla. Esto ltimo permitir una mejora de
la gestin de la poltica social, pues se producir la consolidacin de varios programas
27

El primer valor de la AUH fue de $180.- (equivalente a alrededor de 50 dlares), luego en 2010 fue
aumentada a $220 (equivalente a 55 dlares), y a fines de 2011 es aumentada a $270.- (algo ms de 60
dlares). Estos cambios estuvieron siempre atados a las actualizaciones de las asignaciones familiares
contributivas.

23
de transferencia de ingresos, lo que propender a superar los habituales problemas de
superposicin y descoordinacin.
Los trabajadores informales que tengan un ingreso superior al salario mnimo,
vital y mvil28 quedan excluidos de la percepcin de la asignacin. Aunque es altamente
probable que esta restriccin se vuelva abstracta, pues su instrumentacin es por
declaracin del propio trabajador, mientras s es esperable que haya autoexclusin de los
trabajadores informales de alto ingreso. Tampoco estn comprendidos dentro del
rgimen de la AUH los trabajadores autnomos con ingresos equivalentes o mayores al
salario mnimo pero por debajo del mnimo no imponible del impuesto a las ganancias,
y los monotributistas29. Pero las restricciones antedichas, aun cuando sean exclusiones
cuestionables, no parecen tener una incidencia significativa en la reduccin del universo
de beneficiarios de la medida. Segn clculos de la OIT alrededor de 200.000 menores
quedaran ubicados en esta situacin, lo cual representa slo el 2% del total (Bertranou,
2010).
En Argentina existen alrededor de 12.100.000 menores de 18 aos, de los cuales
unos 6.700.000 (55%) estn cubiertos por el sistema contributivo. La AUH permitira
incorporar a la cobertura a 4.600.000 nios y adolescentes. Ello permitira cubrir entre
el rgimen contributivo y la Asignacin Universal por Hijo al 93% del total de los
menores de 18 aos.

Junto a estas dos formas de cobertura principales debe

considerarse el caso de los nios y adolescentes en hogares que estn excluidos de la

asignacin familiar contributiva por superar el tope salarial establecido para percibirla
(en 2010: $4800, unos 1200 dlares). Sin embargo, los trabajadores formales con carga
familiar que se ubican por encima del mximo nivel establecido reciben igualmente una
asignacin familiar implcita, pues pueden obtener una exencin impositiva descontable
del impuesto a las ganancias. Ello implica que si se suman los tres subsistemas, una vez
que sean alcanzados por la cobertura prevista de la AUH los menores de 18 aos, la
cobertura de asignaciones familiares llegara a cubrir al 98% de la poblacin argentina
de nios y adolescentes (Bertranou, 2010).

28

Al momento del lanzamiento de la AUH el salario mnimo era de $1500.- (alrededor de 400 dlares).
En septiembre de 2011 el valor del salario mnimo se fij en $2300.- (alrededor de 540 dlares).
29

En el rgimen tributario argentino, a los trabajadores independientes (sin relacin de dependencia) o

que desarrollan actividades por cuenta propia se los define como autnomos. A su vez, los
monotributistas pertenecen a un rgimen especial de trabajadores autnomos, por el cual su cotizacin
incluye los aportes a la seguridad social y la carga impositiva.

24
Segn estimaciones de Gasparini y Cruces (2010), de mantenerse el requisito de
que solamente pueden recibir AUH los menores que asisten a escuelas pblicas, la
cantidad de beneficiarios caera a alrededor de 3.600.000 nios y adolescentes. Para
estos mismos autores, en el escenario probable de restricciones inaplicables o
suprimidas, como ocurrira con el requisito de la asistencia a escuela pblica, el
programa podra llegar a cubrir al 92% de los nios en condicin de indigencia y al 67%
de los nios en situacin de pobreza.
Segn datos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTESS) a
abril de 2010 ya haban sido incorporados a la cobertura de la AUH ms de 3.600.000
de beneficiarios, lo que representaba una cobertura de ms de 1.900.000 hogares. El
monto promedio otorgado por hogar haba sido de 266 pesos (alrededor de 70 dlares),
observndose que el 51% de los nios cubiertos por la nueva prestacin nunca antes
haba recibido una ayuda social en forma de transferencia monetaria. El 32% de las
asignaciones se haban otorgado en la provincia de Buenos Aires. Las provincias de
Crdoba y Santa Fe recibieron cada una 8,5% del total de asignaciones. Entre esas tres
provincias ms las provincias de Chaco, Mendoza, Salta y Tucumn representaban casi
el 60% del total de las AUH otorgadas (Subsecretara de Polticas de Seguridad Social,
MTESS). De acuerdo a datos de la ANSES de febrero de 2011 el 90% de los titulares
del beneficio son mujeres (Goren, 2012).
VI. Impactos de las polticas sobre la pobreza, indigencia y desigualdad.
En este apartado haremos algunas puntualizaciones acerca de los impactos de
ambas polticas sobre los niveles de pobreza, indigencia y desigualdad. En relacin al
impacto provocado por el Plan de Inclusin Previsional, cabe advertir que en la
actualidad los datos disponibles en distintas fuentes tales como los registros o las
encuestas de hogares no posibilitan un estudio pormenorizado en relacin a las
caractersticas de los grupos poblacionales que ingresaron al sistema (Rofman y Oliveri,
2011a; Rofman y Oliveri 2011b). Pero ms all de la definicin precisa de las categoras
sociales que habran ingresado al sistema, resulta evidente la fuerte incidencia que la
medida tuvo sobre la poblacin en situacin de pobreza, medida por el nivel de ingreso.
En efecto, al comparar los niveles de pobreza e indigencia para la poblacin (urbana)
total, segn DElia (2007:19): se observa que entre el ltimo trimestre de 2004 y el
ltimo trimestre de 2006 tales medidas se han reducido en proporciones significativas.
En particular, el grupo de jubilados y pensionados ha experimentado reducciones ms

25
amplias en los niveles de pobreza que la poblacin total. Considerando un perodo
mayor, Rofman y Oliveri (2011a, pg. 38) observan la misma tendencia, mientras en
2003 el ndice de pobreza entre los adultos mayores se ubicaba en el 26,7% en
comparacin con un 48,2% de la poblacin total, para 2010 la pobreza de los adultos
mayores se haba reducido a un 6,6% ante un aproximado 22% de pobreza entre la
poblacin total.
Al analizar el impacto distributivo de la expansin de la cobertura previsional de
los adultos mayores en funcin del quintil de ingresos per cpita familiar se registra
para el ao 2010 un importante incremento en todos los quintiles, pero con particular
nfasis en el ms pobre. Siendo ese quintil el de mayor impacto relativo, ya que
presenta un incremento de la cobertura que va del 42.96% en 2005 (el ao previo a la
implementacin de la moratoria) al 84,52% en 2010, lo cual significa que increment su
nivel de cobertura en 41,5 puntos porcentuales (Rofman y Oliveri, 2011b, pag.49).
Ahora bien, dado que los datos considerados son elaborados sin discriminar
entre beneficios contributivos y no contributivos (pensiones asistenciales o graciables)
30

, cabe hacer algunas estimaciones acerca de la incidencia relativa que pudieron haber

tenido la moratoria y el otorgamiento de pensiones no contributivas en la expansin de

la cobertura previsional hacia los ms pobres. Si consideramos tambin los datos sobre
otorgamiento de pensiones no contributivas entre los aos 2003 y 2010 (Ver Cuadro n
1), y asumimos el supuesto de que casi todo lo no contributivo tiende a concentrarse en
los dos quintiles ms pobres31, se hace evidente que la moratoria impact notablemente
en la expansin de la cobertura del 40% ms pobre de la poblacin. Pues en el ao
2007, en el que se otorgaron 1.050.000 nuevos beneficios por moratoria y solo 50.274
pensiones no contributivas, los quintiles 1 y 2 incrementaron en casi 24 y 25 puntos
porcentuales respectivamente su nivel de cobertura (Rofman y Oliveri, 2011b, pag. 49).
Al considerar estos porcentajes es plausible sostener que la expansin de la cobertura a
travs de la moratoria, que sirvi para incorporar a los nuevos jubilados a la
institucionalidad de la seguridad social y a su marco de exigibilidad de derechos, tuvo

30

Los datos se elaboran a partir de la Encuesta Permanente de Hogares y sta no diferencia entre
beneficios contributivos y no contributivos.
31

La gestin kirchnerista tambin increment el nmero de beneficios otorgados como pensiones no

contributivas. Durante la dcada previa se haba congelado el nmero de beneficiarios de pensiones no
contributivas por vejez e invalidez. Esto implicaba que para otorgar un nuevo beneficio deba generarse
una baja en el padrn de beneficiarios. La reversin de tal situacin comenz recin a partir de 2003.

26
una incidencia relativa claramente predominante en la inclusin de los quintiles ms
pobres.
Pero el indicador ms consistente para observar el impacto de la expansin de la
cobertura en trminos distributivos no es necesariamente el de considerar cobertura por
quintil de ingreso, ya que los ingresos previsionales son un componente del ingreso del
hogar que sirve para colocarlo en determinado quintil (Rofman y Oliveri, 2011b). Es
cuando utilizamos el indicador de cobertura por nivel educativo un indicador ms
adecuado para estimar el ingreso permanente de la poblacin en edad jubilable- que
queda demostrado el impacto progresivo que tuvo la poltica de universalizacin de la
cobertura. Como puede verse en el grfico n 4 el grupo con menor nivel educativo
supera en cobertura en 2010, aunque sea levemente, a los grupos con mayor nivel
educativo, revirtiendo la tendencia observada en los veinte aos previos.
Cuadro n 2: Cantidad de pensiones no contributivas (por vejez o invalidez) por ao
2003-2010
Ao
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010

Nmero de
beneficios
120.756
131.599
190.138
231.874
282.148
334.078
439.207
523.499

Elaboracin propia
Fuente: Subsecretara de Seguridad Social, en base a ANSES.

Grfico 4. Tasa de cobertura de adultos mayores, por nivel educativo

Tomado de: Rofman y Oliveri 2011b

27
Pasemos ahora al anlisis del impacto distributivo de la Asignacin Universal
por Hijo. Aqu tomaremos distintos aportes basados en simulaciones. Todos los anlisis
efectuados hasta ahora sobre el impacto social de la AUH coinciden en reconocer que
tendr un fuerte efecto en la reduccin de la pobreza, especialmente en los hogares
indigentes, y tambin en la cada de los niveles de desigualdad (Bertranou-OIT, 2010;
Agis y otros, 2010; Gasparini y Cruces, 2010; Rofman y Oliveri, 2011a).
Gasparini y Cruces (2010) elaboran distintos escenarios para estimar el impacto
de la AUH en las variables sealadas. Si se considera el escenario de aplicacin estricta
del decreto de creacin de la asignacin, esto es, solo los informales con ingreso menor
al salario mnimo que mandan sus hijos a las escuelas pblicas percibirn la AUH, la
indigencia caera de 6,9% a 3,2% y la pobreza de 23,2% a 21,1% 32. Pero bajo el
supuesto de que las restricciones de acceso caeran por ser de imposible cumplimiento o
control, el escenario probable de beneficiarios abarcara a la totalidad de los
trabajadores informales y desocupados. En este escenario la cada de la indigencia por
aplicacin de la AUH sera todava mayor, disminuyendo hasta el 2,8%. Mientras que a
nivel de la indigencia en los nios la cada sera todava ms notable, pasando de 12% a
3,7%. Cuando se observa el impacto sobre la pobreza en la poblacin en general, la
cada llevara la tasa al 19%, y en el caso de los nios solamente, la cada va de 36% a
28,3%. El impacto del segundo escenario presentado sera muy significativo en
trminos de reduccin de la desigualdad, generando una disminucin del coeficiente de
Gini de 2 puntos. Mientras que la brecha de ingresos (decil 10/1) pasara de 23,7 a 16,5
veces (Gasparini y Cruces, 2010). Para Agis y otros (2010), los niveles de indigencia se
reduciran entre un 55 y un 70%. Estos autores tambin estiman una reduccin de la
brecha de ingresos a 16,5 veces, lo que representara una reduccin de ms del 30% de
dicho indicador de desigualdad.
Aun cuando la AUH no es un programa focalizado, lo que significa que parte de
sus beneficiarios podran no ser hogares pobres,

tiene un impacto redistributivo

claramente concentrado en los deciles ms pobres de la poblacin, especialmente en el

extremo ms bajo de la distribucin. Para los hogares ubicados en el decil ms pobre, la
AUH significara un ingreso adicional al ingreso total familiar equivalente al 41%,
descendiendo luego al 11% en el segundo decil (Bertranou, 2010).

32

Los autores citados calculan las tasas de pobreza e indigencia correspondientes al nivel actual de
2009, mediante una extrapolacin de las lneas oficiales de ambos indicadores correspondientes al ao
2006.

28
En resumen, ambas polticas, y sobre todo la AUH, confirman que la mejor
focalizacin es la universalizacin (Ocampo, 2008, pag. 52). En el sentido de que el
incremento del gasto asociado a la extensin de la cobertura de seguridad social, esto es
el incremento marginal del gasto, demuestra un impacto altamente progresivo. Ambas
polticas han contribuido a mejorar en sentido progresivo el impacto redistributivo del
sistema jubilatorio y del sistema de asignaciones familiares (incluyendo la AUH).
Pudindose estimar que el impacto conjunto de esos dos subsistemas de poltica social
podran explicar una diferencia en trminos de coeficiente de Gini de hasta algo ms de
5,5 puntos, as como unos 15 y 13 puntos porcentuales en la incidencia de la pobreza y
de la indigencia respectivamente (Rofman y Oliveri, 2011a, pg. 35).
Conclusiones
Hemos profundizado en dos polticas especialmente. La transformacin que ellas
representan permite sostener que se ha avanzado en el establecimiento de un nuevo
principio de estructuracin de la poltica social, en especial puede hablarse de una
seguridad social estructurada de modo semi-contributivo. Los cambios observados
permitieron reparar la principal inequidad que ha caracterizado a la seguridad social
latinoamericana y argentina en particular: una cobertura restringida a los trabajadores
formales y a quienes pudieran acreditar un historial laboral estable y regular. Pero al
mismo tiempo que los sistemas de seguridad social cubren slo a los trabajadores
formales necesitan cada vez ms de subsidios del sistema tributario general, es decir que
los trabajadores informales contribuyen a financiar sistemas que no les dan cobertura.
Al tender hacia la universalizacin de la cobertura esta inequidad disminuye
significativamente.
En vista de la importante relativizacin del principio contributivo observado
tanto en la virtual universalizacin de la cobertura jubilatoria como, an ms, en la AUH
no faltan las visiones que recomiendan la creacin de un ingreso universal de
ciudadana, en vez de incluir las polticas dentro de la seguridad social. Esta sera la
forma de reconocer formalmente un derecho de ciudadana. La poltica gubernamental,
como hemos visto, ha preferido tender hacia la universalizacin a partir de la cobertura
del sistema de seguridad social, estableciendo derechos de seguridad social. 33
33

En palabras de Emilia Roca, Subsecretaria de Seguridad Social de la Nacin: La idea es que la

extensin de las asignaciones familiares se oriente en el mismo sentido que la decisin, tambin tomada
por el gobierno nacional, de aumentar la cobertura de las jubilaciones. Atrs de esto hay una idea que es la
de fortalecer a la Seguridad Social como eje de la inclusin social. Es decir, establecer un nuevo estndar
de proteccin social de aqu a futuro con un enfoque de derechos basado en los derechos sociales, en los

29
Desde otro ngulo podra criticarse la inclusin dentro de la seguridad social
precisamente por la generacin de derechos que ocasiona. Es decir, se considera que no
debi darse tratamiento dentro de un sistema en ltima instancia contributivo a quienes
no cumplan estrictamente con los requisitos contributivos. Para esta visin, el
reconocimiento de derechos legalmente establecidos como la titularidad de una
jubilacin, incrementara hasta tal punto el nmero de beneficiarios ante los cuales el
estado estara obligado a reconocer derechos de actualizacin de haberes que finalmente
esto podra volverse fiscalmente insostenible. Quienes no cumplan con los requisitos
contributivos deberan haber recibido un subsidio de tipo asistencial, pero no ser
incluidos dentro de la seguridad social34.
En un camino que eludi las polarizaciones descriptas arriba, el gobierno evit
la segmentacin en general de la poblacin en edad jubilable entre contributivos y no
contributivos, que inevitablemente dara lugar a la profundizacin de una creciente
fragmentacin y desigualdad cuando se diera la alta probabilidad de que los aumentos
en el sistema contributivo no traccionasen automticamente a los beneficios
asistenciales. Obsrvese que la articulacin de la Asignacin Universal por Hijo dentro
del subsistema de asignaciones familiares (incluyendo las contributivas) mostr la
misma estrategia. En principio fij el mismo valor para la asignacin familiar
contributiva y la AUH, y mantuvo el mismo criterio cuando la erosin inflacionaria
plante la necesidad de sucesivas actualizaciones de las asignaciones familiares, algo
que tambin fuera reclamado por actores sociales como los sindicatos. El gobierno fij
en el mismo nivel la AUH y las asignaciones familiares contributivas y ambos
aumentaron simultneamente en el mismo valor.
Esta estrategia de universalizar y extender derechos a partir de la seguridad
social tiende a evitar la configuracin de una economa poltica de la poltica social de
dos velocidades, que no hara ms que seguir reflejando la desigualdad histrica entre
los derechos de los trabajadores formales e informales. Como se vio con los aumentos
para la AUH como para las asignaciones familiares contributivas, la estrategia permite
construir puentes entre la economa poltica de la formalidad e informalidad, y las
derechos de la Seguridad Social, tales como las jubilaciones (en Aldo Neri y otros, 2010: Asignacin
universal por hijo: ciclo de conferencias. Asociacin Argentina de Polticas Sociales, Buenos Aires, pag.
18.
34

Una visin que busca evitar la confusin entre lo contributivo y lo no contributivo parece olvidar que
esa confusin ya se ha dado (como muestra el cuadro 1) por el lado de los ingresos que financian al
sistema contributivo.

30
dinmicas polticas originadas en los actores de la economa formal podran traccionar
derechos y beneficios para los trabajadores informales.
Desde el punto de vista que enfatiza la persistencia de ciertas restricciones de
acceso a la AUH se plantea que ello ratificara la persistencia de un tratamiento dual de
la poltica social entre trabajadores formales e informales. Sin embargo, debera tenerse
en cuenta que de hecho tambin se producen prdidas de universalidad por el lado de
los trabajadores formales y que el gobierno ha demorado la modificacin de la
situacin. As ocurre cuando, como consecuencia de la erosin inflacionaria y del
mantenimiento de los topes establecidos para percibir la asignacin familiar, los
incrementos salariales en el sector formal tambin van excluyendo de la prestacin a
algunos trabajadores formales, la cual ya de por s est estratificada por nivel salarial al
interior de este universo de trabajadores. Y esta circunstancia es posible precisamente
por una poltica que evita plegarse inercialmente a las lneas de fuerza emergentes del
corte econmico-poltico entre formales e informales, lo cual llevara a privilegiar
sistemticamente los intereses de los primeros.
Como enseara T. H. Marshall, los derechos sociales en ltima instancia son
consagrados y sostenidos por la lucha poltica antes que por los tribunales o por los
enunciados constitucionales. Para los aos setenta en varios pases latinoamericanos los
derechos a la educacin y a la salud para todos los ciudadanos ya estaban ampliamente
reconocidos y hasta consagrados constitucionalmente, pero cuando lleg la hora de los
ajustes durante la dcada del ochenta los servicios sociales universales sufrieron
mayores ajustes que la seguridad social. Ello parece deberse tanto a la mayor rigidez
que plantea el gasto en jubilaciones, en tanto derechos legalmente adquiridos, como al
involucramiento de actores en la seguridad social con mayor capacidad de movilizar
capital poltico y demandar y sostener niveles de gasto social.
Respecto a la sustentabilidad fiscal de la estrategia de universalizacin de la
seguridad social. Por un lado, ya hemos visto que el costo fiscal del sistema de
asignaciones familiares expandido por la AUH est lejos de ser prohibitivo. Por otro,
respecto de la expansin de la cobertura previsional, cabe recordar que al momento del
inicio de la nueva poltica jubilatoria la Argentina gastaba considerablemente menos en
jubilaciones y pensiones que otros pases vecinos con menor ingreso per cpita. Brasil
gastaba el 11,6%, Uruguay el 14,3%, mientras que Argentina slo gastaba el 6,6%35
35

Este dato corresponde al ao 2003.

31
del PBI en jubilaciones y pensiones

(Moreno, 2007, pag. 25). Ello muestra que la

Argentina poda plantearse la expansin de su gasto previsional con un margen

amplio.36
Como toda reforma significativa de un sistema de polticas sociales, las
transformaciones observadas en la Argentina reciente han operado tanto a nivel de la
estratificacin como de la desmercantilizacin y tambin tienen implicancias en
trminos de desfamiliarizacin. Adems de los impactos sobre la distribucin del
ingreso que ya hemos considerado, cabe considerar tambin el impacto en trminos de
estratificacin que podra establecer el propio sistema de proteccin social. La
perspectiva terica propuesta por Tilly sobre desigualdad categorial (2000) brinda un
marco analtico para el estudio de la estructuracin del sistema de seguridad social en su
conjunto, puesto que es posible reconocer la generacin y sostenimiento de diversas
categoras al interior de tal sistema. En efecto, hacemos referencia a las categoras ms
significativas que tiene la lgica contributiva: la nocin de aportantes y de no
aportantes, superpuestas en gran medida con el corte estructural de trabajadores
formales e informales. Sobre ellas se establecen diferencias, lmites y por tanto,
desigualdades. Mediante estas categoras es posible establecer el acceso y la exclusin a
un sistema. En trminos generales, se sugiere que las dos polticas bajo estudio
permitieron atenuar la desigualdad categorial (explicitada en la diferenciacin
aportante/no aportante antes mencionada). En lo que refiere al Plan de Inclusin
Previsional, el tipo de cobertura brindada habra logrado incluir no solo a aquellos
trabajadores formales con predominio de contribucin ex ante, sino tambin una amplia
gama de trayectorias previsionales muy heterogneas. En el mismo sentido, tal
atenuacin tambin se pone de relieve, ms marcadamente, a nivel de gnero, dado que
la medida permiti el acceso de un alto porcentaje de mujeres.
El Plan de Inclusin Previsional coadyuv a alterar los mecanismos de
inclusin/exclusin a la previsin, lo cual implic el reconocimiento, por extensin, de
antiguos derechos sociales en nuevos sectores histricamente excluidos del tipo de
convenio dominante en este campo. No se afirma que la desigualdad categorial
desapareci por completo como producto de la poltica previsional establecida, antes
bien, se sostiene que la misma fue alterada o discontinuada, dado que posibilit el
36

Para 2009, ya producido el impacto principal de la expansin de la cobertura previsional, el gasto en

jubilaciones ejecutado por la jurisdiccin nacional representaba un 7,5% del PBI, mientras que si se
sumaba el gasto previsional subnacional llegaba al 9,5% del PBI (Direccin de Anlisis de Gasto Pblico
y Programas Sociales, Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa).

32
ingreso a la organizacin previsional de un sector que hasta entonces se encontraba
excluido. No obstante, la fragmentacin del sistema previsional ha generado que las
diferencias establecidas en las formas de acceso al sistema conlleven cierta falta de
equidad de trato. En este sentido, en el propio diseo de la poltica se observa el
establecimiento de un plazo de cierre, lo cual provoca nuevas desigualdades con
aquellas poblaciones potencialmente jubilables que an no logran el acceso efectivo.
Por otra parte, la nocin de desmercantilizacin resulta til para analizar las
medidas bajo estudio, dado que se observa un avance en este plano. Esto se advierte en
la adquisicin con carcter de derecho de las prestaciones a las que se accede. Al
extender derechos sociales, permitiendo el acceso al sistema de sectores antes excluidos,
se relaj el vnculo entre la cotizacin y los beneficios. Vnculo que estructur
histricamente al sistema de seguridad social. En lo que respecta tanto al Plan de
Inclusin Previsional como la Asignacin Universal por Hijo se advierte que promueven
la disminucin de la entera dependencia del mercado a trabajadores informales o
desempleados. La AUH significa el reconocimiento para todos los nios, nias y
adolescentes de un derecho independientemente del lugar que ocupen sus padres en el
mercado de trabajo.
Si consideramos los distintos subsistemas de polticas sociales en los que hemos
analizado iniciativas polticas implementadas durante estos aos, podemos comprobar
que el sistema de proteccin social argentina ha incrementado su potencial
desmercantilizador. Y esto ha sido as al fortalecerse la interseccin entre el principio
del universalismo y la prdida de centralidad de lo contributivo. En la actualidad, de un
total de 6.500.000 beneficios previsionales (jubilaciones ms pensiones no
contributivas) que se pagan, se estima que alrededor del 58% fueron otorgados
relativizando o desconociendo el principio contributivo (UCA, 2011). Junto con ello, la
universalizacin del sistema de asignaciones familiares (AUH) representa un programa
de gran cobertura y estructurado en ruptura con el principio contributivo. A todo esto se
suma el fortalecimiento de los servicios sociales universales, en especial el sistema
educativo, donde se ha producido un salto presupuestario de 2,6 puntos del PBI desde
2003, habiendo llegado en 2009 a 6,36% del PBI37. En salud, el incremento
presupuestario fue de 2 puntos porcentuales, alcanzando en 2009 el 6,20% del PBI 38.
37

La fuente de todos los datos presupuestarios es la Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas
Sociales, Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa.
38

Este porcentaje incluye todo lo que se considera gasto solidario en salud (sector pblico ms seguridad
social en salud).

33
Todos estos cambios tienden a configurar un sistema de proteccin social donde el
acceso a las coberturas se define con creciente independencia del lugar que se tenga en
el mercado de trabajo o del nivel de ingreso.
Respecto al impacto en trminos de desfamiliarizacin. Salvo que dicho
concepto se considere vlido slo cuando una poltica promueve explcitamente una
modificacin de los roles tradicionales de gnero al interior de las familias,

es

indudable que la AUH tiene un impacto desfamiliarizador. Muchas familias reciben un

subsidio pblico que podra contribuir a financiar servicios de cuidado, absorbidos hasta
ese momento por la propia familia. Adems, al ser mujeres la inmensa mayora de las
titulares, stas son empoderadas mediante la percepcin de un ingreso propio, lo cual
permitira renegociar en forma ms favorable los trminos del contrato familiar al
desmonopolizar en muchos casos la funcin de provisin.
Pero la expandida frontera del universalismo en convergencia con la prdida
creciente de centralidad de lo contributivo todava muestra cuestiones pendientes. En
cuanto al sistema jubilatorio el principal desafo se presenta en la necesidad de
establecer un mecanismo institucional que de forma permanente garantice la
incorporacin y acceso efectivo de todos los adultos mayores a la proteccin social,
pues el mecanismo de la moratoria podra quedar limitado a una cohorte. Tambin es
necesario continuar ampliando la cobertura de la Asignacin Universal por Hijo hasta
alcanzar el objetivo inicial de ms de 4 millones de menores de 18 aos. Pero,
fundamentalmente, la poltica pblica deber reconocer que el ambicioso objetivo de
universalizar coberturas resultar muy exigente en trminos de gasto pblico, y que la
reformulacin de largo plazo de un sistema de proteccin social obliga a considerar
tambin el lado de los ingresos. Ello implicar asumir la agenda poltica de una reforma
tributaria que, sin prescindir del necesario aporte de las contribuciones a la seguridad
social, site a la tributacin directa como el basamento de un nuevo pacto fiscal.

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