O DIREITO URBANSTICO E A DISCIPLINA DA PROPRIEDADE

Nathlia Arruda Guimares,

Advogada, Mestre em Direito pela UERJ,
Doutoranda em Direito pela Faculdade de Direito de Coimbra, Portugal.
Texto elaborado em 2003, atualizado em Janeiro de 2004.

1. O Direito Urbanstico. 2. Os Princpios Constitucionais e a autonomia do Direito

Urbanstico 3. O objeto do Direito Urbanstico. 4. Natureza Jurdica das normas de
Direito Urbanstico. 5. Concluses. 6. Referncias Bibliogrficas.

1.

O Direito Urbanstico

A disciplina urbanstica hoje um dos imperativos mais prementes da civilizao, em

face da crescente urbanizao e, especificamente no Brasil, o crescente processo de
urbanizao descontrolado.
Emprega-se o termo urbanizao para designar o processo pelo qual a populao urbana
cresce em proporo superior populao rural. No se trata de mero crescimento das
cidades, mas de um fenmeno de concentrao urbana.
A urbanizao da humanidade um fenmeno moderno da sociedade industrializada,
fruto mesmo da revoluo industrial. Ao nos referirmos cidades logo visualizamos os
grandes centros em que se aglomeram fbricas e servios, atividades necessariamente
desvinculadas do produto natural da terra, este, ao contrrio, objetivo principal das
atividades do campo.

Dra. Nathlia Arruda Guimares Advogada Professora de Direito de Vitria ES

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A populao urbana no Brasil representa, progressivamente, 32% em 1940, 45% em

1960, 50% em 1970, atingindo 70% em 1980 e 80% em 2000, revelando urbanizao
crescente, porm prematura e despreparada.
Em verdade, o fenmeno urbano, aqui e alhures, constatado como um daqueles em
que preciso disciplinar e conformar para que o homem no se veja engolfado pela
civilizao do caos que se avizinha, na viso dos futurlogos e dos filsofos do nosso
tempo.
O urbanismo , pois, uma cincia que se ocupa do fenmeno urbano, tratando-o a partir
de seus preceitos e parmetros. Leopoldo Mazzaroli, na sua obra fundamental, I piani
regulatori urbanistici, definiu o urbanismo, do ponto de vista tcnico, como a cincia
que se preocupa com a sistematizao e desenvolvimento da cidade buscando
determinar a melhor posio das ruas, dos edifcios e obras pblicas, de habitao
privada, de modo que a populao possa gozar de uma situao s, cmoda e estimada.
Esta concepo restringia-se aos limites da cidade, viso superada a partir da obra de
Ebenezer Howard (Garden cities of tomorrow, 1902), em que o urbanismo comea a
abranger a cidade e o campo, preocupando-se com algo mais que os aspectos meramente
fsicos do territrio.
A partir da, o urbanismo deixa de ser mera disciplina da cidade e passa para projetos de
estruturao regional e, posteriormente, os planos nacionais de um pas.
Tal concepo moderna deve-se ao reconhecimento de que a cidade no entidade com
vida autnoma, destacada e isolada no territrio. Em verdade, o urbanismo ultrapassa os
limites da cidade para englobar um territrio inteiro, que se influencia mutuamente,
devendo, pois, ser estudado de forma sistmica e conjugada.
Torna-se, assim, o urbanismo, em razo da escola racionalista ou funcional representada
por Le Corbusier, na cincia da organizao do espao, para alm das restritas
fronteiras das cidades.

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E conceitua o prprio Le Corbusier:

El urbanismo es la ordenacin de los lugares y de los locales diversos
que deben abrigar el desarrollo de la vida material, sentimental y
espiritual en todas sus manifestaciones, individuales o colectivas. Abarca
tanto los aglomeraciones urbanas como los agrupamientos rurales. El
urbanismo ya no puede estar sometido exclusivamente a las regras de un
esteticismo gratuito. Es, por sua esencia mesma, de ordem funcional has
tres funciones funciones fundamentales para cuya realizacin debe velar
el rbanismo son: 1a, abitar, 2a, trabajar, 3a, recrearse, seus objetos son: a)
la ocupacin del suelo; b) la organizacin de la circulacin; c) la
legislacin.
Las tres funciones fundamentales arriba indicadas no se vem favorecidas
por el estado actual de las aglomeraciones. Deben ser calculadas de
nuevo las relaciones entre los diversos lugares dedicados a ellas, de modo
que se determine una justa proporcin entre los volmenes edificados y
los spacios libres. Se debe reconsiderar el problema de la circulacin del
suelo, fruto de las divisiones, de las ventas y de la speculacin, debe ser
sustituda por una economia bsica de reagrupamiento capaz de
responder a las necessidades presentes, garantirzar a los proprietarios y a
la comunidades presentes, garantirzar a los proprietarios y a la
comunidade el reparto equitativo de las plusvalas que resulten de los
trabajos de inters comn.
A inevitvel incidncia das diversas cincias no estudo e disciplina do fenmeno urbano
leva a crer que o jurista ou arquiteto sozinhos, no mais resolvem os problemas da
cidade,

porque

convergem,

na

soluo

deles,

conhecimentos

sociolgicos

especializados, geogrficos, estatsticos, de engenharia sanitria, de biologia, de

medicina, e sobretudo polticos e econmicos.

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A matria urbanstica , assim, necessariamente interdisciplinar e infinitamente rica em

aspectos.
Em verdade, como ensina o Prof. Fernando Alves Correia, o conceito de urbanismo
tem uma natureza polissmica, j que comporta uma pluralidade de sentidos. Dentre
esses sentidos ou acepes, o referido jurista portugus destaca quatro: o urbanismo
como facto social, como tcnica, como cincia e como poltica. Seriam estes os
sentidos fundamentais do urbanismo, que delineiam seu entendimento.
Como fato social o Urbanismo expressa o fenmeno do crescimento da urbisou da
cidade. A atrao que as cidades promovem sobre as populaes originariamente rurais
e o consequente aumento contnuo da populao nos centros urbanos est na base da
urbanizao, conforme conceituamos anteriormente.
Discute-se, nesse diapaso, qual seriam os critrios para definir que uma determinada
regio detm o ttulo de cidade ou centro urbano.

Critrios como o densidade

populacional por quilmetro quadrado, ou ainda a forma predominante da atividade

econmica, uma vez considerados isoladamente no representam elementos exaustivos
do conceito de cidade.
As Naes Unidas, bem como inmeros autores que optaram por esse conceito, define
populao urbana como a que reside em localidades com pelo menos 2.000 habitantes.
Qualquer que seja o critrio, todos levam identificao da cidade, auxiliando na
reflexo de seus problemas.

Alm de ser um fato social, o urbanismo uma tcnica de criao, desenvolvimento e

reforma das cidades. Urbanismo, nesse caso, sinnimo de tcnica urbanstica.
Atualmente, todo projeto de urbanismo exige estudos baseados no trabalho de
especialistas das mais diferentes matrias, cada vez mais fragmentadas e mais precisas e

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seu resultado refletir a convergncia de todos esses conhecimentos.

Alm de ser uma tcnica o Urbanismo tambm passou a ser apresentado como uma
cincia autnoma, surgida na Europa no perodo que medeia entre finais do sculo XIX
e a 1 Guerra Mundial.
O urbanismo , em suma, elemento de importante transformao das cidades,
promovido atravs de atividades prprias, destinadas a aplicar seus princpios e realizar
seus fins.
A doutrina unnime na afirmao de que esta nova cincia assume uma natureza
eminentemente interdisciplinar.
Como tcnica e cincia interdisciplinar, o urbanismo correlaciona-se com a cidade
industrial, como instrumento de correo dos desequilbrios urbanos, nascidos da
urbanizao e agravados com a chamada exploso urbana do nosso tempo.
O Direito , tambm, uma das cincias que regula o fenmeno do urbanismo, lanando
sobre este seus elementos, conceitos e princpios.
A cincia jurdica manifesta-se objetivamente em suas normas, adota os conceitos e as
abordagens de outras cincias e cria sobre elas sua prpria concepo, enquadrando o
fenmeno urbano com o fim de adequ-lo, transformando-o de forma que atenda aos
seus objetivos e aos anseios dos que lhe legitimam.
Urbanismo vem de urbs, cidade. O conceito de Urbanismo guarda, assim,
independncia e peculiaridade do conceito de Direito Urbanstico.
Tratam, em verdade, de duas cincias cujo objeto de estudo o mesmo, porm, avaliado
sob ticas peculiares. Ambas se debruam sobre o fenmeno urbano, propriamente
sobre a utilizao do espao nos centros urbanizados e rurais.

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Neste contexto, o fenmeno urbano, como objeto de estudo cientfico, leva o

pesquisador busca multidisciplinar, para o atendimento da demanda de solues
imediatas, exigncia que se observa de forma ainda mais evidente nos pases com baixo
ndice de desenvolvimento, como o caso do Brasil.
O urbanismo apresenta-se, assim, como uma cincia compsita, que vai buscar
conhecimentos a vrias cincias, tais como a geografia, a arquitetura e a tcnica de
construo, a estatstica, a cincia econmica, a cincia poltica, a cincia
administrativa, a sociologia, a histria, a ecologia humana, e, inclusive, prpria
medicina, com o objetivo de possibilitar um desenvolvimento harmonioso e racional dos
aglomeramentos humanos.
Conceito de Moreira Neto, Diogo de Figueiredo:
Direito Urbanstico o conjunto da disciplina jurdica, notadamente de
natureza administrativa, incidente sobre os fenmenos do Urbanismo,
destinada ao estudo das normas que visem a impor valores convivenciais
na ocupao e utilizao dos espaos habitveis.

2.

Os Princpios Constitucionais e a autonomia do Direito Urbanstico

As normas urbansticas, entre ns especialmente, ainda no adquiriram unidade

substancial, formando conjunto coerente e sistematizado legislativamente. Encontram-se
dispersas em diversas leis e apenas guardam, entre si, conexo puramente material em
funo do objeto regulado. Para identific-las, torna-se necessrio estabelecer com
preciso qual esse objeto, que vem a ser o prprio objeto do Direito Urbanstico.

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Segundo Jos Afonso da Silva, o Direito Urbanstico (...)conjunto de tcnicas, regras

e instrumentos jurdicos, sistemticos e informados por princpio apropriados, que tenha
por fim a disciplina do comportamento humano relacionado aos espaos habitveis, ou
seja,(...)arte e tcnica social de adequar o espao fsico s necessidades e dignidade da
moradia humana.
A Constituio Federal do Brasil menciona o Direito Urbanstico no inciso I, do Artigo
24 que trata das competncias concorrentes da Unio, Estados e Distrito Federal o que,
para alguns autores, indica a autonomia da matria no contexto da cincia jurdica.
A matria de direito urbanstico, longe de se esgotar no art. 24 da Constituio, encontra
relevante disposio no art. 182 que trata da poltica de desenvolvimento urbano
executada pelo Poder Pblico Municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei,
com o objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e
garantir o bem-estar de seus habitantes.
Nesse contexto, fica evidente que o princpio da funo social da propriedade constitui
o ncleo central do Direito Urbanstico.
Outros so, ainda, os princpios Constitucionais de conferem ao Direito Urbanstico
autonomia e relevncia material.
Destacamos o princpio da dignidade da pessoa humana e o princpio da igualdade.
O princpio da dignidade da pessoa humana est disciplinado na Constituio Federal de
1988 no Art. 1, inciso III. Tal princpio reveste-se do entendimento atual de que o ser
humano dever ser respeitado por se tratar, simplesmente, de um ser humano. de tal
relevncia o princpio da Dignidade da Pessoa Humana que na elaborao da nova Carta
Constitucional da Unio Europia tal preceito encontra-se frente mesmo do direito
vida. No dever garantir-se apenas a vida, mas a vida com dignidade.
Considerando o respeito pelas virtudes e qualidades humanas, o Direito Urbanstico,

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uma vez voltado ao desenvolvimento das tcnicas de ordenao dos territrios e

utilizao social da propriedade, apresenta-se como cincia das mais relevantes para a
concretizao do direito dignidade da pessoa humana.
No h dignidade sem moradia, sem condies de habitao, sem instrumentos urbanos
que garantam a circulao, o lazer e o trabalho.
O Direito Urbanstico fundado, ainda, no princpio da igualdade. O princpio da
igualdade do cidado perante a lei, consagrado na Constituio Federal do Brasil no
artigo 5, caput. , pois, um direito fundamental do cidado brasileiro.
Considerando a vinculao da Administrao Pblica ao princpio da igualdade, esta
deve se traduzir na elaborao e aprovao de planos que estabelecem regras
respeitantes ocupao, uso e transformao do solo urbano ou rural. A todo cidado
deve estar garantido, igualitariamente, o acesso cidade.
Mas com a Lei Federal n. 10.257/2001, o Estatuto da cidade que fica
definitivamente consolidada a chamada Ordem Urbanstica, entendida como conjunto
de normas de direito urbanstico, ramo autnomo na disciplina jurdica.
De fato, vislumbramos progressivo incremento das normas que visam ordenar o uso e a
propriedade do solo. Tal preocupao, pode ser justificada, no caso do Brasil, pela
extremada situao de risco que apresentam as cidades mais populosas do nosso pas.
Interessante observarmos, nesse aspecto, a lio de Fernando Garrido Falla, que,
avaliando as razes para a numerosa literatura sobre direito urbanstico e regime do
solo.
Para o referido jurista, a escassez do solo, como a escassez de qualquer recurso natural,
justifica a ordenao jurdica do seu uso e consumo. Assim, o planejamento do uso do
solo necessrio para conseguir um equilbrio entre a demanda e a oferta.

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A qualidade de vida pode, ainda, efetivamente ver-se deteriorada pela concentrao

populacional em determinados lugares. A busca pela qualidade de vida , ento,
justificativa para que se ditem medidas limitadoras da densidade mxima de edificaes
por rea, volume por superfcie, entre outras.
A proteo do meio ambiente, intimamente ligada ao elemento anterior, tambm
representa forte argumento para a regulamentao do solo. Desta feita, no s os
habitantes atuais, mas para as geraes futuras devem ser, desde j, protegidas de um
meio ambiente degradado.
No que concerne, ainda, s medidas de aproveitamento e utilizao do solo, estas esto
inspiradas na finalidade de combater a especulao e proteger o usurio do solo, uma
vez que este se trata de bem primrio para a construo da vida do cidado.
As justificativas elencadas, segundo o ensinamento do Professor FALLA, coadunam-se,
em nossa avaliao, com os princpios constitucionais do Estado Brasileiro e
reafirmam-se na vontade do legislador constituinte.
o que se depreende dos artigos 24, que conferiu expressamente Unio competncia
legislativa para editar normas de Direito Urbanstico, aos Estados competncia
suplementar (2o , art. 24 ) e aos municpios competncia para editar normas de direito
urbanstico de interesse local (inciso II, art. 30).
Alm disso, cumprir ao Direito Urbanstico, servir definio e implementao da
poltica de desenvolvimento urbano, a qual tem por finalidade ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem estar de seus
habitantes(art. 182, caput).
Desta feita, o Direito Urbanstico uma disciplina jurdica que a cada dia ganha foros
de desenvolvimento, justamente porque a cidade, essncia do urbanismo, e onde tal
Direito incide, exige diuturnamente a sua participao, quer seja buscando compor
litgios, quer seja oferecendo os instrumentos necessrios para que o Poder Pblico e o

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particular possam encontrar formas de convivncia no mbito dos seus interesses.

Ressalte-se, nesse diapaso, que no Direito Urbanstico (do latim: urbanus, de urbs,
urbis), no se entende a expresso urbano como oposio ao que rural. Ao
mecanismo evidentemente dinmico da cidade soma-se a atividade peculiar do campo,
integrando-se de modo a se formar uma nica comunidade, que produto natural, de
ordem fsica, moral e mental.
Em se tratando, ainda, acerca da autonomia do Direito Urbanstico em relao aos
demais ramos do Direito, por uma questo epistemolgica.
Comungam do entendimento de que o Direito Urbanstico ramo autnomo do Direito
vrios dos mais conceituados juristas brasileiros. A posio contrrio, por sua vez, atrai
outros tantos juristas da mais alta respeitabilidade.
Simpatizamo-nos com a posio de que o Direito Urbanstico ramo autnomo do
Direito, uma vez que este possui princpios e disciplina prprios, ampliados com a
aprovao do Estatuto da Cidade, apesar de guardar larga identidade com o Direito
Administrativo.
Dessa forma, (...) no h mais como negar a autonomia acadmica e poltico
institucional do Direito Urbanstico, no s pelas referncias explcitas feitas ao ramo do
Direito na Constituio Federal de 1988, mas tambm pelo fato de que foram
claramente cumpridos todos os critrios tradicionalmente exigidos para o
reconhecimento da autonomia de um ramo do Direito: o Direito Urbanstico tem objeto,
princpios, institutos e leis prprias.
3.

Objeto do Direito Urbanstico

O Direito Urbanstico objetivo (conjunto de normas) tem por objeto regular a atividade
urbanstica, disciplinar a ordenao do territrio. Visa precipuamente a ordenao das
cidades, como nota Hely Lopes Meirelles, mas os seus preceitos incidem tambm sobre

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as reas rurais, no vasto campo da ecologia e da proteo ambiental, intimamente

relacionadas com as condies da vida humana em todos os ncleos populacionais, da
cidade e do campo
o ramo do Direito que visa a promover o controle jurdico do desenvolvimento
urbano, isto , dos vrios processos de uso, ocupao, parcelamento e gesto do solo nas
cidades.
O Direito Urbanstico como cincia, ramo do direito pblico que tem por objeto
expor, interpretar e sistematizar as normas e princpios; vale dizer: estabelecer o
conhecimento sistematizado sobre essa realidade jurdica.
Para Hely Lopes Meirelles, ainda, manifestam-se dois aspectos do Direito Urbanstico:
a) o Direito Urbanstico objetivo, que consiste no conjunto de normas jurdicas
reguladoras da atividade do poder pblico destinada a ordenar os espaos habitveis,
o que vale dizer: conjunto de normas jurdicas reguladoras da atividade urbanstica;
b) o Direito Urbanstico como cincia, que busca o conhecimento sistematizado
daquelas normas e princpios regulardores da atividade urbanstica.

4.

Natureza jurdica das normas de Direito Urbanstico

As normas de direito Urbanstico so de natureza pblica, cogentes, fruto do poder de

polcia do Estado que intervindo na disciplina das relaes jurdicas estabelece o
condicionamento do exerccio do direito de propriedade ao interesse coletivo, uma vez
que o delineamento da propriedade atual se d em razo da primazia do interesse
pblico em relao ao interesse particular.
As imposies urbansticas so preceitos de Ordem Pblica e inserem-se no contexto
jurdico como disciplina do contedo do direito de propriedade. Substancialmente, elas

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se justificam pela necessidade de adequar-se o exerccio do direito dominial ao

bem-estar social e compatibiliz-lo com a utilidade coletiva.
por meio das limitaes e dos atos legislativos que impem o funcionalismo da
propriedade que as normas urbansticas se exteriorizam. As limitaes so medidas de
interesse pblico, decorrentes de lei genrica e abstrata, que se revestem do poder de
imperium estatal e decorrem do poder de polcia inerente Administrao Pblica.
As normas que tratam da utilizao da propriedade baseiam-se no poder de polcia do
Estado.
De certo, o direito de propriedade privada a muito deixou de ser considerada como
absoluto, conotao que a caracterizava at as primeiras dcadas do sculo XX.
Ampliaram-se as intervenes pblicas e ocorreu a mudana da prpria configurao
estrutural do direito de propriedade ante sua funcionalizao social, percebida de modo
sensvel em matria urbanstica e agrria.
A idia, assim, de propriedade absoluta apresenta-se incompatvel com a organizao
scio poltica atual.
Diferem, entretanto, as normas delineadoras do direito de propriedade em razo da
natureza jurdica.
Em atendimento aos critrios da cincia jurdica, estabelecem-se diferenas entre as
normas de Direito Pblico e de Direito Privado, na tentativa de sistematizarmos o
conhecimento e o objeto de estudo analisado.
As normas de direito urbanstico, repita-se, cujo objeto delinear o direito de
propriedade, so pblicas porque estabelecidas para conformar o interesse do indivduo
e o da coletividade.
Ao contrrio, assim, das normas de direito privado que visam estabelecer critrios na

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relao entre os particulares, as normas de direito urbanstico constituem verdadeiras

clusulas de um contrato social firmado entre o indivduo e o Estado, titular, este
ltimo, de interesses e direitos os quais pretende representar e em razo dos quais lhe
so conferidos poderes.
Desta feita, a disciplina da propriedade, elementarmente construda pela doutrina
civilista, tambm regulada pela disciplina da propriedade urbanstica, esta ltima
fundamentada no Estado de Direito interventor.
A disciplina da propriedade que se d no Cdigo Civil Brasileiro, delineia o contedo da
propriedade interna (usar, gozar e dispor) e seu aspecto externo, no momento em que
estabelece os limites no que tange vizinhana e demais relaes jurdicas de carter
privado.
Na disciplina urbanstica, a propriedade definida e delineada por um corpo
descentralizado de Leis e princpios, cujos rgos legiferantes e executores so
igualmente descentralizados, a critrio da distribuio de competncias definida pelo
Constituinte Brasileiro, para o atendimento ao interesse pblico, conforme exposto nos
valores acolhidos na Constituio Federal de 1988.
Nesse contexto convencemo-nos da natureza pblica dos diversos instrumentos
jurdicos apresentados para a adequao do uso da propriedade, mais propriamente
clamada como solo, urbano ou rural, normas que compem a nova Ordem Urbanstica.
A razo evidente para a interveno de Ordem Pblica do Direito de Propriedade
encontra se na Constituio Federal de 1988, precisamente no Art. 5o , inciso XXIII,
que trata do princpio da funo social da propriedade.
Para a efetiva realizao da funo social da propriedade, indispensvel a atuao do
Poder Municipal que atua com uma funo pblica de destaque. No atual Estado de
Direito Social, as decises sobre o urbanismo deixaram mesmo de pertencer aos
proprietrios privado e passaram a ser de competncia da Administrao Pblica.

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Cabe ao Municpio a elaborao dos Planos Diretores que definiro, (art. 182, CF/88)
em substncia, a utilidade funcional da propriedade, sempre em atendimento ao
interesse comum, calcado nos princpios solidrios ditados pela Constituio Federal,
em busca da redistribuio das riquezas e minimizao da misria de nosso pas.

5.

Concluses

No que tange matria abordada no presente artigo, conclumos que o Direito

Urbanstico ou Direito do Urbanismo disciplina autnoma do Direito, uma vez que
tem por objeto um conjunto de normas especficas, voltadas para a realizao e
aplicao de princpios norteadores prprios e princpios constitucionais, bem como
nomeclatura, objeto e tratamento individualizados.
No se trata, dessa feita, de nova matria, mas de matria amadurecida ao longo do
despertar legislativo e doutrinrio, bem como de disciplina necessria para o tratamento
de fatos sociais irredutveis.
O operador do direito est, assim, diante de uma disciplina que rene especialistas de
diversas reas da cincia atual, bem como da cincia jurdica.
A disciplina do Direito Urbanstico est, outrossim, diretamente ligada ao Direito de
Propriedade. O Direito de propriedade, como visto, objeto de proteo e de disputa ao
longo da histria do mundo ocidental, passa por momento de coletivizao. Isso
significa que seu contedo no mais se justifica pela utilidade que proporciona a um
indivduo, o proprietrio, mas a toda a sociedade.
No sistema jurdico brasileiro isso est expresso atravs dos princpios da funo social,
da dignidade da pessoa humana e da igualdade. Alm de constituir objeto da Repblica
Federativa Brasileira a erradicao da pobreza e da marginalizao, alm de reduzir as
desigualdades sociais e regionais (art. 3, inciso III).

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6.

Bibliografia

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