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Mdulo 4
Descentralizacin: Un
largo proceso
La Realidad Fiscal
Mdulo 4. Descentralizacin
Mdulo 4:
Descentralizacin:
Un largo proceso
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La Realidad Fiscal
Mdulo 4. Descentralizacin
ndice
Introduccin ................................................................................ 4
La descentralizacin poltica .......................................................... 8
La descentralizacin de las responsabilidades ................................ 10
La descentralizacin del poder tributario ....................................... 13
Las transferencias ...................................................................... 17
La descentralizacin del poder de endeudamiento .......................... 20
Un indicador sinttico ................................................................. 22
Conclusin................................................................................. 24
Fuentes y lecturas recomendadas ................................................. 28
Objetivos de Aprendizaje
Analizar
los
principales
retos
polticos
que
ha
tenido
la
descentralizacin fiscal.
La Realidad Fiscal
Mdulo 4. Descentralizacin
Introduccin
Con las nicas excepciones de Argentina y Brasil, que tienen
organizacin
federal,
los
pases
latinoamericanos
estaban
muy
Coeficientes de
Descentralizacin del
Gasto en Amrica Latina
actualmente
coeficientes
Cercanos al 50%:
Argentina, Brasil y
Colombia
Cercanos al 30%:
de
Mxico, Venezuela y
Bolivia.
La Realidad Fiscal
Mdulo 4. Descentralizacin
Argentina
Brasil
Colombia
Mxico
Venezuela
Bolivia
Per
Ecuador
Uruguay
Chile
Honduras
2004
Guatemala
1996
El Salvador
Paraguay
Nicaragua
Costa Rica
Panam
0
10
20
30
40
50
60
Fuente: Duaghters, Robert y Leslie Harper. 2007. Reformas de descentralizacin fiscal y poltica. En: Eduardo Lora. El
estado de las reformas del Estado.
riqueza,
cultura
muchas
otras
dimensiones.
La
La Realidad Fiscal
Mdulo 4. Descentralizacin
cuentan
con
administrativas
las
atribuciones
relevantes.
Estos
para
riesgos
tomar
son
las
siempre
decisiones
altos
al
La Realidad Fiscal
Mdulo 4. Descentralizacin
la
falta
de
capacidades
locales
para
administrar
opera
depende
de
cmo
se
hagan
las
cosas.
La
La
transferencia
de
recursos
tributarios
nacionales
los
municipios y departamentos.
La Realidad Fiscal
Mdulo 4. Descentralizacin
poltica,
la
descentralizacin
de
las
responsabilidades,
la
La descentralizacin poltica
Para que los gobiernos subnacionales respondan a las demandas de
sus poblaciones es crucial que sean elegidos
Descentralizacin
Poltica
de
alcaldes
municipales
provincias,
Elecciones
populares gobiernos
subnacionales.
Eleccin popular
directa de alcaldes
Calendarios
electorales
diferentes a los
nacionales.
Mecanismos para
estimular la
participacin
popular.
(excepto
departamentos,
indirecta
(por
ejemplo,
por
los
La Realidad Fiscal
Mdulo 4. Descentralizacin
Experiencia de Brasil
de
participacin
organizacin
comunitaria,
Experiencia de Bolivia
asociadas
la
eleccin
popular
de
alcaldes
otras
La Realidad Fiscal
Mdulo 4. Descentralizacin
fiscales
de
la
descentralizacin
han
tenido
que
existen
diferencias
de
necesidades,
Descentralizacin de
Responsabilidades
sociales
que
demandan
las
Claridad en la
asignacin de
responsabilidades.
Capacidad para
tomar decisiones.
Mecanismos de
rendicin de
cuentas.
Transparencia en
las operaciones.
niveles
de
gobierno.
Los
mayores
La Realidad Fiscal
Mdulo 4. Descentralizacin
mecanismos
de
rendicin
de
cuentas
al
electorado
de
oleada:
se
descentralizaron
los
servicios
de
La Realidad Fiscal
Mdulo 4. Descentralizacin
mayora
de
pases
latinoamericanos
tiende
privilegiar
la
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La Realidad Fiscal
Mdulo 4. Descentralizacin
Los gobiernos locales pueden manejar los impuestos predial y de industria y comercio
mejor que el gobierno central, pero estos impuestos rinden muy poco. Los impuestos (o
sobretasas) a los combustibles, los impuestos a la circulacin de vehculos y algunos
impuestos al consumo tambin pueden descentralizarse.
La Realidad Fiscal
Mdulo 4. Descentralizacin
Amrica
Latina
hay
un
potencial
de
impuestos
locales
no
han
propiciado
una
mayor
Impuestos asignados a
los gobiernos
subnacionales
Impuesto predial
Vehculos e
industria.
Comercio
dado
Transacciones de
propiedades
inmuebles.
desatar
competencia
aumentar
las
poca
autonoma
los
gobiernos
que
se
han
dado
no
han
sido
La Realidad Fiscal
Mdulo 4. Descentralizacin
15
La Realidad Fiscal
Mdulo 4. Descentralizacin
Mxico
De igual forma y pese al gran esfuerzo de descentralizacin municipal
en Mxico, la recaudacin tributaria a este nivel aun es relativamente
baja, puesto que no supera el 4% de la recaudacin total.
En
algunos
pases
de
Amrica
Central
tambin
han
surgido
Panam
En Panam, impuestos a los ingresos brutos generados en ciertas
actividades industriales y comerciales son administrados a nivel
municipal.
No obstante, lo que aun se observa es la preponderancia de los niveles
intermedios
sobre
los
niveles
municipales
de
descentralizacin
16
La Realidad Fiscal
Mdulo 4. Descentralizacin
Las transferencias
En un sistema coherente de descentralizacin, las transferencias son la
variable
que
hace
compatibles
entre
las
decisiones
de
las
posibilidades
de
descentralizar
en
forma
eficiente
los
las
transferencias
deben
servir
adems
para
aliviar
las
La Realidad Fiscal
Mdulo 4. Descentralizacin
La Realidad Fiscal
Mdulo 4. Descentralizacin
E
E
Ejemplo 2: Argentina
Ejemplo 3: Colombia
19
La Realidad Fiscal
Mdulo 4. Descentralizacin
prohibicin
endeudarse
(entre
los
pases
20
La Realidad Fiscal
Mdulo 4. Descentralizacin
presentar
informacin
detallada
de
su
situacin
Leyes de
Responsabilidad
Fiscal para
control de
Control
del
endeudamineto
Endeudamiento
desempeo
fiscal
para
los
gobiernos
Brasil (2000)
Colombia
(2003)
Ecuador y
Per.
Mxico
(2000)
de
control
fiscal
condiciones
para
autorizar
el
los
gastos
de
funcionamiento
de
los
gobiernos
Como
en
Brasil,
estas
normas
quedaron
luego
La Realidad Fiscal
Mdulo 4. Descentralizacin
Un indicador sinttico
Mediante un indicador sinttico, se puede intentar medir la calidad y la
consistencia
de
las
cinco
dimensiones
institucionales
de
la
qu
atribuciones
tributarias
gozan
los
gobiernos
subnacionales;
3) qu responsabilidades de ejecucin del gasto tienen y si se
encuentran claramente delimitadas;
4) hasta qu punto las transferencias de recursos a los gobiernos
subnacionales son automticas y de libre asignacin; y
5) si hay controles y qu tan severos al endeudamiento de los
gobiernos subnacionales.
Este ndice de madurez del proceso de descentralizacin, como a
veces se denomina, muestra que ha habido progresos en las
instituciones de descentralizacin en todos los pases desde mediados
de la dcada de 1990, con cambios muy pronunciados en Ecuador,
Per y Bolivia, especialmente (Grfico 2). Argentina, Brasil y Colombia
(que es el nico de los tres que no tiene una organizacin poltica y
administrativa de tipo federal) aparecen como los pases con mayor
avance
en
el
conjunto
de
dimensiones
institucionales
de
la
22
La Realidad Fiscal
Mdulo 4. Descentralizacin
entre
unos
pases
otros
corresponde
con
23
La Realidad Fiscal
Mdulo 4. Descentralizacin
Argentina
Brasil
Colombia
Bolivia
Chile
Ecuador
Paraguay
Honduras
Per
Guatemala
Nicaragua
Costa Rica
El Salvador
Panama
2004
0.0
0.2
0.4
1996
0.6
0.8
1.0
1.0
Argentina
0.9
Brasil
0.8
Colombia
0.7
0.6
0.5
0.4
Paraguay
0.1
Bolivia
Honduras
Per
Nicaragua
Guatemala
0.3
0.2
Chile
Ecuador
Costa Rica
El Salvador
Panam
0.0
0.0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
Fuente: Daughters, Robert y Leslie Harper. 2007. Reformas de descentralizacin fiscal y poltica. En: Eduardo Lora. El
estado de las reformas del Estado.
Conclusin
La descentralizacin es una avenida promisoria para que los gobiernos
puedan
responder
mejor
las
necesidades
de
la
poblacin,
24
La Realidad Fiscal
Mdulo 4. Descentralizacin
Descentralizacin
Beneficios
Riesgos Fiscales
es
decir,
descentralizacin
descentralizacin
la
de
de
descentralizacin
las
las
poltica,
responsabilidades,
atribuciones
tributarias,
la
la
las
3.
4.
sino
que
progresivamente
la
regin
ha
ido
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La Realidad Fiscal
Mdulo 4. Descentralizacin
participacin
Conceptos claves
Descentralizacin poltica
Descentralizacin fiscal
Descentralizacin tributaria
Rendicin de cuentas
Transferencias intergubernamentales
Preguntas de Repaso
1. Qu criterios deben tenerse en cuenta para descentralizar las
responsabilidades de gasto?
2. Cules
impuestos
son
las
ms
susceptibles
de
ser
del
gobierno
nacional
los
gobiernos
26
La Realidad Fiscal
Mdulo 4. Descentralizacin
27
La Realidad Fiscal
Mdulo 4. Descentralizacin
de
la
descentralizacin
contienen
abundante
dcada
de
reformas
parte
III,
(Washington
DC,
Banco
editado
por
Eduardo
Lora
(Washington
DC,
Banco
de
Desarrollo
Sostenible,
Serie
de
Documentos
Tcnicos, 2000.
28
La Realidad Fiscal
Mdulo 4. Descentralizacin
An
Evaluation
of
World
Bank
Support
1990-2007
Fuentes Tcnicas
Los datos sobre descentralizacin del gasto provienen de captulo de
Robert Dughters y Leslie Harper Reformas de descentralizacin fiscal
y poltica del libro El estado de las reformas del Estado en Amrica
Latina,
editado
por
Eduardo
Lora
(Washington
DC,
Banco
dcada
de
reformas
parte
III,
(Washington
DC,
Banco
29
La Realidad Fiscal
Mdulo 4. Descentralizacin
subnacionales
proviene
del
trabajo
de
Celina
Souza