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Revista de Gesto e Projetos - GeP

e-ISSN: 2236-0972
DOI: http://dx.doi.org/10.5585/gep.v2i1.31
Organizao: Comit Cientfico Interinstitucional
Editor Cientfico: Roque Rabechini Jnior
Avaliao: Double Blind Review pelo SEER/OJS
Reviso: Gramatical, normativa e de formatao

IDENTIFICAO DE RISCOS EM COMPRAS DO SETOR PBLICO: UM ESTUDO DE


CASO

Fabio Frana Santos


Mestre em Gesto e Desenvolvimento Regional pela Universidade de Taubat UNITAU
Analista em C&T do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais INPE
E-mail: fabioufc@gmail.com (Brasil)
Augusta Rodrigues da Silva Pinto
Graduada em Administrao de Empresas pela Escola Superior de Propaganda e Marketing
ESPM
E-mail: gutapinto@gmail.com (Brasil)
Lydia Moraes Arcoverde Gomes
Mestranda em Engenharia Aeronutica e Mecnica, rea Produo, no Instituto Tecnolgico de
Aeronutica ITA
Especialista em Segurana de Aviao e Aeronavegabilidade Continuada ITA
E-mail: lydiamoraes@gmail.com (Brasil)
Rodrigo Lopes Silva
Mestre em Engenharia Mecnica pela Universidade de Taubat UNITAU
Gerente de Projeto de Desenvolvimento de Produto da Indstria de Material Blico IMBEL
E-mail: l_opes@yahoo.com.br (Brasil)
Jos Henrique de Sousa Damiani
Doutor em Engenharia Aeronutica e Mecnica pelo Instituto Tecnolgico de Aeronutica ITA
Professor do Instituto Tecnolgico de Aeronutica ITA
E-mail: damiani@ita.br (Brasil)

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Identificao de Riscos em Compras do Setor Pblico: Um Estudo de


Caso
IDENTIFICAO DE RISCOS EM COMPRAS DO SETOR PBLICO: UM ESTUDO DE
CASO

RESUMO

Veja que os autores nessas primeiras 6 linhas resume a introduo (destacadas). Na parte no destacada ele
segue com o resumo da metodologia e na ltima frase (destaca) ele apresenta os resultados.

No sculo XXI comum as organizaes atuarem em ambientes dinmicos onde a execuo de


suas atividades est associada a riscos muitas vezes difceis de serem previstos. A identificao
desses riscos desejvel, ao passo que possvel economizar esforos e diminuir custos. Nesse
sentido, o presente artigo tem o objetivo de analisar uma aquisio do setor pblico e identificar os
riscos no processo. A aquisio selecionada para anlise uma Concorrncia Pblica, do Instituto
Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE). A metodologia utilizada para identificar os riscos no
processo de aquisio foi uma entrevista com os agentes pblicos envolvidos no processo e a
anlise da documentao. Os resultados sugerem que seja dada grande importncia para a
elaborao do Projeto Bsico, elemento inicial, bem como aproximar reas envolvidas e capacitar
os agentes pblicos nas matrias inerentes ao processo.
Palavras-chave: Identificao de Riscos; Compras; Setor Pblico; INPE; Gesto de Riscos.
Para as palavras-chave, a dica usar termos, chaves, que esto no ttulo. Assim, o ttulo deve refletir as
palavras-chave e as palavras-chave devem refletir o ttulo.

IDENTIFICATION OF RISKS IN PUBLIC SECTOR PROCUREMENT: A CASE STUDY

ABSTRACT
In the twenty-first century it is common for organizations acting in dynamic environments where
the implementation of its activities is associated with risks often difficult to predict. The
identification of these risks is desirable, while you can save effort and reduce costs. In this sense,
this article aims to analyze an acquisition in the public sector and identify the risks in the process.
The acquisition selected for analysis is a Public Competition, the National Institute of Space
Research. The methodology used to identify the risks in the procurement process was an interview
with public officials involved in the analysis and documentation. The results suggest that it is given
great importance to the development of conceptual design, initial element of the case and how to
approach areas involved in the process and train public officials on matters relating to the process.
Keywords: Risk Identification; Procurement; Public Sector; INPE; Risk Management.

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1 INTRODUO
Aqui o autor comea a apresentar o tema. Ele parte de algo geral, familiar at e vai
afunilando ou especializando a questo.
Antigamente, o ambiente de trabalho era quase aquilo que a viso podia atingir, era limitado
pelo alcance dos contatos. Hoje, com a globalizao e os vrios tipos de organizao, h a
necessidade premente de mudanas constantes.
As organizaes tm introduzido mudanas no s para produzir produtos e realizar servios
novos e melhores, como tambm, para incluir, adaptar e alterar mtodos, processos e instrumentos
organizacionais e administrativos em todas as reas, incluindo aquelas que tm surgido com
bastante frequncia, como as que formam uma verdadeira sopa de letras, decorrentes, em sua
maioria, de siglas do idioma ingls, como por exemplo, CAD-CAM, CRM, ERP, EVA, B2B,
FMEA, QFD, PERT, etc (Valeriano, 2007).
No presente, muitas organizaes executam diversas atividades e projetos que podem
possuir diversas complexidades. Assim, elas se preocupam cada vez mais com os riscos inerentes,
No 3 pargrafo ele chega ao tema
haja vista que a busca pela eficincia desejvel para seu sucesso.
especfico: gesto de riscos!
Os riscos esto presentes nas atividades de uma organizao, por esse motivo, necessrio
analis-los em associao s atividades, pois se eles forem previamente identificados e controlados
Aqui e abaixo ele justificado o
podem evitar possveis erros e at mesmo contribuir para melhorias.
porqu de trabalhar os riscos.
Na atualidade, h empresas que rotineiramente executam centenas de projetos simultneos,
fato inconcebvel algumas dcadas atrs. Naquela poca, mexer nas organizaes era quase
proibido, a ponto de levar Henry Ford a dizer que o cliente pode querer o carro de qualquer cor,
contanto que seja preta. Na atual, pode-se adquirir um automvel pela Internet, bem como fazer
um financiamento, especificar acessrios e, inclusive, sua cor.
Segundo Valeriano (2007), as empresas executam basicamente dois tipos de atividades:
projeto e operao corrente. O projeto uma atividade temporria, destinada a dar origem a algo
singular, isto , diferente de qualquer entidade existente. A produo repetitiva de um bem ou
servio conhecida por operao corrente. Nesse pargrafo e seguintes ele vai definindo conceitos.
No servio pblico brasileiro, as operaes correntes so denominadas atividades. Assim, o
Oramento da Unio, por exemplo, contempla recursos para os projetos e para as atividades
constantes dos planos dos rgos pblicos.
Cada vez mais, a gesto no setor pblico vista de forma estratgica. Uma das reas do
setor que ganha muitos investimentos a de compras. Com relao aos seus processos no setor

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pblico, houve um grande avano com o Comprasnet, o Portal de Compras do Governo Federal. A
modalidade de prego eletrnico j permite ao Governo Federal economizar bilhes nos processos
de compra. No entanto, mesmo com a abordagem sofisticada com que o tema tratado nos dias de

Aqui ele chega na tema de fato: riscos nas compras

hoje, ainda sim, existem riscos nas compras do setor pblico. pblicas. A ltima frase o problema de pesquisa que no
foi escrito como pergunta.

Nesse contexto, o propsito desse artigo analisar o processo de compras n 188/2005-SCJ,


na modalidade Concorrncia Pblica, do tipo menor preo, do Instituto Nacional de Pesquisas
Espaciais (INPE), rgo do Ministrio da Cincia Tecnologia e Inovao (MCTI). Faz parte do bojo
desse trabalho identificar os riscos desse processo luz do gerenciamento de riscos (GR) do Project
Management Institute (PMI) (2004) e elencar os elementos que possam acarretar maiores riscos de

Aqui est o objetivo. um objetivo s, ele no subdividiu em

insucesso em um processo de aquisio do setor pblico. geral e especficos.

Alm dessa seo introdutria, a seo 2 trata da metodologia usada para elaborao desse
artigo. A seo 3 traz uma reviso dos assuntos que envolvem esse trabalho, incluindo um breve
resumo do INPE e, ainda, como so tratados os processos de compra do setor pblico. Na seo 4
tratado especificamente o estudo de caso. Por fim, a seo 5, apresenta a concluso.
Por ltimo ele apresenta como est estruturado o trabalho nos tpicos/sees seguintes.

2 METODOLOGIA
De acordo com Gil (2002), o artigo foi desenvolvido com base em um estudo de caso que
consistiu em escolher um nico processo de compras de uma instituio pblica. O qual teve como
objetivo conhecer tal processo em profundidade, no entanto, sem qualquer preocupao com o
desenvolvimento de alguma teoria.
Foram utilizadas duas tcnicas para a obteno de dados: a consulta do processo de compras
e as entrevistas com alguns agentes pblicos envolvidos no processo.

3 REVISO DA LITERATURA
3.1 GERENCIAMENTO DE RISCOS

No guia Project Management Body of Knowledge (PMBOK), do PMI (2004), o risco


definido como uma ocorrncia discreta ou distinta que pode afetar o projeto positiva ou
negativamente; e que suas causas podem incluir aspectos do ambiente, tais como prticas

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inadequadas de administrao ou dependncia de participantes externos que no podem ser
controlados.
O objetivo principal da gesto de risco maximizar os resultados de ocorrncias positivas e
minimizar as consequncias das negativas, sendo assim, a anlise dos riscos visa antecipar o que
poder dar errado, com a busca de suas causas, o clculo de seu grau de impacto, a avaliao de sua
probabilidade de ocorrncia, o desenvolvimento de estratgias de respostas e o enfrentamento aos
riscos, incertezas e adversidades (PMI, 2004).
O PMBOK define seis processos para o GR de projetos: a) planejamento da gesto; b)
identificao; c) anlise qualitativa; d) anlise quantitativa; e) planejamento de resposta; e f)
monitoramento e controle. Na prtica, esses processos podem se sobrepor e interagir entre eles e
com os processos das outras reas de conhecimento.
Em suma, o GR busca dimensionar seu impacto, prioriz-los e, eventualmente, identificar
novos riscos. Porm, de nada valer possuir um timo processo e procedimentos claros que
conduzam a organizao ao GR, se os recursos humanos no forem capacitados para lidar com as
especificidades dos projetos em andamento, portanto, junto a um bom processo implementado na
organizao, deve-se capacitar as pessoas para atuarem de forma efetiva e com os conhecimentos
necessrios para agregar valor aos empreendimentos em curso, pois os elementos fundamentais
busca de qualidade dos projetos podem ser definidos pela competncia e habilidades das pessoas
que realizam os trabalhos e pela maneira como o projeto organizado e gerenciado.
No Brasil, muitas organizaes ao planejarem seus projetos executam a identificao e a
anlise de riscos, porm, no do continuidade ao gerenciamento dos mesmos, tornando a anlise
inicial uma figura documental sem muito valor para o projeto como um todo. Esse fato se deve
falta de entendimento que o GR um processo e, como tal deve ser submetido continuamente a
avaliaes e revises de toda a documentao, de forma a possibilitar confiabilidade para o projeto
(Morais, 2007).
Como j foi citado anteriormente, o GR pode colaborar positivamente, pois visa estabelecer
uma poltica que determine meios e recursos para identificar, qualificar, quantificar, desenvolver
um plano de aes e controlar eventos que possam causar impactos indesejveis no curso ou
resultado do projeto. No entanto, embora apresente benefcios para as organizaes sua presena
efetiva e formal ainda pequena.

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Foi verificado em uma entrevista realizada com 16 profissionais, de 11 organizaes
distintas, que atuam na regio Vale do Paraba (SP), que o gerenciamento de risco praticado pelos
participantes considerado incompleto ou limitado, quando comparado aos modelos existentes na
literatura. A dificuldade levantada para a realizao de um GR efetivo foi a falta de cultura e de
conhecimento sobre o tema, alm da ausncia de recursos no gerenciamento de projetos (GP)
(Camarini et al., 2006).
Alm dos dados obtidos nessas entrevistas, a literatura aponta como causas principais para o
insucesso de projetos, tanto no setor pblico como no privado, a estimativa mal elaborada baseada
em experincia pessoal; existncia de vrios responsveis; e a inconstncia dos objetivos ao longo
do andamento do projeto, sendo assim, o gerenciamento de risco de suma importncia para a
prtica bem sucedida do GP (Reis e Albuquerque, 2004).
3.2 RISCO COMO VANTAGEM COMPETITIVA
O gerenciamento do risco pode transformar-se em vantagem competitiva e deve ser
encarado, sempre que possvel, como uma oportunidade, pois suas consequncias podem ser
positivas. Por exemplo, durante as reunies para anlise no processo de identificao dos riscos
podero surgir novas ideias para minimizar prazos, custos, melhorar a qualidade e ainda gerar uma
nova tcnica desconhecida no mercado (Monteiro e Nascimento, 2003).
Ao eliminar totalmente a probabilidade de o evento de risco ocorrer, a empresa estar imune
enquanto os concorrentes estaro sofrendo suas consequncias negativas. O fato de se possuir
cincia da possibilidade do evento do risco e conseguir reduzi-lo ou evit-lo, pode ser considerado
como uma vantagem ou oportunidade em relao s outras empresas, que no possuem esse
conhecimento.
aconselhvel que toda a documentao gerada durante o processo do gerenciamento seja
arquivada para consulta, em caso de futuros problemas, ou at mesmo para servir de base para
outros projetos e obter alguns benefcios como: encontrar os seguros mais adequados, preservar
bens e vidas humanas, manter o fluxo produtivo e a permanncia da empresa no mercado, manter os
funcionrios constantemente motivados e aumentar a produo e a competitividade (Monteiro e
Nascimento, 2003).
As equipes de GR podem maximizar seu desempenho caso no se limitem apenas a
gerenciar ameaas, mas aproveitem as oportunidades para gerar ganhos ao projeto e organizao
em geral (Reis e Albuquerque, 2004).

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A seguir, na seo 3.3 ser caracterizado o Instituto que gerou o processo de compras da
Concorrncia Pblica n 188/2005-SCJ.

3.3 INSTITUTO NACIONAL DE PESQUISAS ESPACIAIS

O Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) nasceu da vontade de alguns brasileiros


de fazer com que o pas participasse da corrida espacial iniciada na dcada de 1950, e seus rumos se
confundem com os contextos econmico, social e poltico do Brasil, j que faz parte e tem papel
atuante na histria recente do pas (Oliveira, 1991).
A misso do INPE promover e executar estudos, pesquisas cientficas, desenvolvimento
tecnolgico e capacitao de recursos humanos, nos campos da Cincia Espacial e da Atmosfera,
das Aplicaes Espaciais, da Meteorologia e da Engenharia e Tecnologia Espacial, bem como em
domnios correlatos, conforme as polticas e diretrizes definidas pelo Ministrio da Cincia,
Tecnologia e Inovao (2008).
Entre os grandes servios e produtos que o INPE j entregou para a sociedade esto os
satlites da srie CBERS, sigla para Satlite Sino-Brasileiro de Recursos Terrestres, ou ChinaBrazil Earth Resources Satellite. Os satlites CBERS so objeto de uma cooperao internacional
entre Brasil e China. A assinatura do protocolo de cooperao entre os dois pases ocorreu em 1988
e resultou no lanamento do primeiro satlite da srie CBERS, o CBERS-1 em 1999, do CBERS-2
em 2003 e do CBERS-2B em 2007. Com o xito do programa CBERS, houve a renovao da
cooperao para desenvolver os satlites CBERS 3 e 4 (INPE, 2007).
De acordo com Florenzano (2008), os dois primeiros satlites da srie CBERS levaram a
bordo trs sensores para observao da superfcie da terra: a) o Imageador de Amplo Campo de
Visada (WFI); b) a Cmera de Alta Resoluo (CCD); e c) o Imageador por Varredura de Mdia
Resoluo (IRMSS). No CBERS-2B, o sensor IRMSS foi substitudo pela Cmera Pancromtica de
Alta Resoluo (HRC).
Como a vida til do CBERS-2 no foi planejada para ser muito longa ao redor de dois
anos o Brasil e a China decidiram construir o CBERS-2B, lanado em setembro de 2007. A
Figura 1 uma ilustrao do CBERS-2B.

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Figura 1 - Ilustrao do CBERS-2B.

Fonte: INPE (2007).

Na seo 3.4, a seguir, sero descritas as particularidades dos processos de compras do setor
pblico.

3.4 PROCESSO DE COMPRAS NO SETOR PBLICO

O processo de compra pblica, diferentemente da compra privada, requer procedimentos


especficos para lhe dar eficcia, como exemplo, a legislao. Nas instituies particulares, as
compras de materiais e/ou servios so efetuadas com quem a instituio achar necessrio ou
conveniente; j na administrao pblica, exceto em algumas hipteses legais, as compras sero
precedidas de licitao, sendo assim, no podem ser realizadas livremente. O gerenciamento desse
processo uma ferramenta para o aumento da eficincia na utilizao dos gastos pblicos e para
melhorar o desempenho das organizaes governamentais.
Acredita-se que, no servio pblico, a funo de comprar est diretamente relacionada
falta de flexibilizao e a uma enorme quantidade de procedimentos e formalidades que dificultam e
do morosidade ao processo de aquisio. No entanto, esse fato no pode ser caracterizado como
uma barreira para comprar indevidamente, sendo assim, procedimentos e formas necessrias devem
ser estabelecidas na administrao pblica para minimizar o problema, seja pela qualificao dos
agentes pblicos envolvidos (solicitantes, compradores, almoxarifes etc.), seja pelo estabelecimento

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de rotinas especficas capazes de melhorar, tanto os produtos adquiridos, quanto os processos
envolvidos (Batista e Maldonado, 2008).
O artigo 37, inciso XXI, da Constituio Federal de 1988 dispe:
Ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes
sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a
todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as
condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de
qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes.
(Constituio da Repblica Federativa do Brasil [CF], 1988).
A Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993 (CF, 1993), tambm conhecida como Lei de
Licitaes, regulamenta o inciso XXI da Constituio criando normas gerais sobre licitaes e
contratos administrativos pertinentes a obras, servios, inclusive de publicidade, compras,
alienaes e locaes no mbito dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios.
A obrigatoriedade de licitar se d pelo princpio da indisponibilidade, segundo o qual a
Administrao alm de no poder lanar mo do interesse maior, o pblico, obriga-se a buscar
sempre a vantagem na contratao. No menos importante para a licitao o princpio sobre a
igualdade dos administrados, assegurando tratamento igualitrio a tantos quantos desejarem
contratar com a Administrao.
A Lei de Licitaes prev cinco modalidades de licitao, no seu artigo 22: concorrncia,
tomada de preos, convite, concurso e leilo. A Lei n 10.520, de 17 de julho de 2002 (CF, 2002),
institui, uma nova modalidade de licitao denominada Prego. O Decreto n 5.450, de 31 de maio
de 2005 (CF, 2005), regulamenta o prego na forma eletrnica, para aquisio de bens e servios
comuns.
As modalidades de licitao, com exceo do Prego, sero determinadas de acordo com os
limites da contratao, definidos no artigo 23 da Lei de Licitaes. Os tipos de licitao constam no
artigo 45 da referida lei, e podem ser, de menor preo, de melhor tcnica ou de tcnica e preo.
Resumidamente, em um processo de compras, aps a definio da modalidade de licitao e
demais procedimentos do processo licitatrio, tais como elaborao da minuta do edital,
manifestao jurdica e publicao do edital; a etapa seguinte, a fase de habilitao. Essa a fase
do certame licitatrio em que, aps a abertura dos envelopes contendo a documentao procede-se

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apreciao de sua conformidade com os requisitos exigidos no edital para aferir a condio de
efetivo participante.
Os documentos exigveis para a habilitao constam nos artigos 27 e seguintes da Lei de
Licitaes e somente podem referir-se habilitao jurdica, qualificao tcnica, habilitao
econmico-financeira e regularidade fiscal.
Aps a edio do Decreto n 3.722, de 9 de janeiro de 2001 (CF, 2001), e em atendimento ao
princpio da legalidade, vincularam-se a essa imposio legal, os rgos da Administrao Pblica,
passando a exigir, nos editais de convocao, a prvia inscrio no Sistema de Cadastramento
Unificado de Fornecedores (SICAF) como condio para a participao em seus processos
licitatrios. O SICAF constitui-se como o registro cadastral da Administrao Pblica Federal
direta, autrquica e fundacional e dos demais rgos ou entidades que, expressamente a ele
aderirem.
Quando a empresa vencedora homologada, chega o momento de assinar o contrato
administrativo. Consoante os termos previstos no artigo 60 e seguintes da Lei de Licitaes, o
contrato administrativo visa regular a relao a ser estabelecida, entre um rgo da Administrao
Pblica e um particular, decorrente de um ato da Administrao como, por exemplo, uma aquisio
de bens ou servios decorrente do processo licitatrio e de sua dispensa ou inexigibilidade.
Uma vez assinado o contrato, a Administrao indicar o fiscal do mesmo que ter todas as
prerrogativas legais para seu acompanhamento e gesto, o qual deve agir para garantir que as
condies ali estabelecidas sejam rigorosamente cumpridas.
Em suma, essa a dinmica do processo de compras do setor pblico. Na seo 4, ser
caracterizado em detalhes o processo de compras Concorrncia Pblica n 188/2005-SJC, do tipo
menor preo, do INPE, para ento, paralelamente, proceder identificao dos riscos luz da
Gesto de Riscos do PMI (2004).

4 ESTUDO DE CASO

4.1 CARACTERIZAO DA CONCORRNCIA PBLICA N 188/2005-SJC


Cabe destacar que a modalidade de licitao do processo de compras n 188/2005-SJC, do
INPE a Concorrncia Pblica, que a modalidade que permite a participao de qualquer
interessado, em condies de maior amplitude ao que se passa nas outras modalidades. A

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concorrncia a modalidade de licitao que se realiza com ampla publicidade para assegurar a
participao de qualquer interessado que preencha os requisitos previstos no edital. Dever ser
respeitado um prazo de 30 (trinta) dias entre o Aviso de Licitao publicado na seo 3 do Dirio
Oficial da Unio (DOU) e a data de apresentao das propostas. Na chamada fase de habilitao, a
Administrao examina, por meio dos documentos exigidos no edital, se o concorrente apresenta as
condies de idoneidade para ter sua proposta apreciada.
O objeto da Concorrncia Pblica n 188/2005-SJC, em anlise, dispe sobre: Contratao
de Servios de Atualizao dos itens CTU (Unidade Terminal Central), RTU (Unidade Terminal
Remota) e AOCC (Computador de Controle de rbita e Atitude) e desenvolvimento de RTUs para
os subsistemas OBDH (Superviso de Bordo) e AOCS (Controle de rbita e Atitude) do Satlite
CBERS-2B.
O CBERS-2B possui diversos subsistemas, sendo alguns de responsabilidade do Brasil e
outros de responsabilidade da China. Apenas para fins de ilustrao e melhor entendimento do
objeto da Concorrncia Pblica n 188/2005-SJC, a Figura 2 apresenta uma vista do CBERS 1&2
aberto com seus equipamentos.

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Figura 2 - Vista do satlite aberto e as empresas fornecedoras brasileiras de equipamentos do CBERS 1&2.

Fonte: INPE (2007).

Na Figura 2, os equipamentos de cor verde so de responsabilidade brasileira e os azuis de


responsabilidade chinesa. Na primeira linha das descries da Figura 2 est indicado o nome do
equipamento. Na segunda linha esto as empresas contratadas diretamente pelo INPE e na terceira,
em alguns casos, as subcontratadas por essas empresas (Chagas et. al., 2006).
O CBERS 2B foi construdo com peas reservas e sobressalentes do CBERS 1 e 2. Nesse
sentido, a Concorrncia Pblica em anlise teve o objetivo de atualizar alguns dos subsistemas para
o satlite CBERS-2B.
Cabe destacar que a anlise da Concorrncia Pblica n 188/2005-SJC nesse estudo visa
identificar os riscos no processo que, de acordo com Souza et al. (1998), possibilita maximizar os
resultados positivos e minimizar os negativos de processos semelhantes futuros.
Nesse sentido, a seo 4.2 ir detalhar as etapas da Concorrncia.

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4.2 AS ETAPAS DA CONCORRNCIA PBLICA N 188/2005-SJC

O processo da Concorrncia Pblica n 188/2005-SJC ocorreu entre 28 de maro e 10 de


novembro de 2005. Esse perodo compreendeu s etapas internas, que no so especificadas em lei
e s externas com prazos explcitos na lei. A Figura 3 ilustra o fluxo das principais etapas da
Concorrncia em anlise.

Figura 3 - Etapas da Concorrncia Pblica n 188/2005-SJC.


Aprovao da RC e
Projeto Bsico

Aprovao de Recurso

Autorizao p/ incio do
Procedimento Licitatrio

- 04/05/2005 -

Manifestao Jurdica
- 07/06/2005 -

- 28/03/2005 -

- 05/05/2005 -

Publicao do Ato
Convocatrio

Entrega de envelopes de
habilitao e preos

Julgamento da Fase de
Habilitao

Apresentao de
Recurso

- 09/06/2005

- 11/07/2005 -

- 15/08/2005 -

- 19/08/2005 -

Julgamento de Recurso

Julgamento da Proposta
de Preo

Homologao

Assinatura do Contrato

- 14/10/2005 -

- 10/11/2005 -

- 08/09/2005 - 29/09/2005 -

Fonte: Elaborado pelos autores.

Cada retngulo da Figura 3 representa uma etapa do processo, cada uma possui a sua data de
realizao.
A estruturao dessas etapas foi possvel por meio da anlise documental da Concorrncia e
das entrevistas com os principais agentes pblicos envolvidos no processo. Consoante Kerzner
(1998), um dos primeiros passos no GR foi identificar e avaliar todas as reas de risco potencial. As
fontes podem ser experincia em projetos anteriores, lies aprendidas e anlise de documentao.
A Aprovao da Requisio de Compras (RC) e do Projeto Bsico corresponderam etapa
inicial da Concorrncia em anlise, e ocorreu em 28/03/2005. A Requisio de Compras um
documento interno do INPE que especifica em resumo o que se deseja comprar. Entre outras
informaes a Requisio traz o valor total estimado. O Projeto Bsico um documento previsto na
Lei de Licitaes. No seu artigo 6, inciso IX, Projeto Bsico definido como:
Conjunto de elementos necessrios e suficientes, com nvel de preciso adequado, para
caracterizar a obra ou servio, ou complexo de obras ou servios objeto da licitao, elaborado com

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base nas indicaes dos estudos tcnicos preliminares, que assegurem a viabilidade tcnica e o
adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliao do
custo da obra e a definio dos mtodos e do prazo de execuo (CF, 1993).
Preferencialmente, o Projeto Bsico dever ser elaborado por um tcnico com qualificao
profissional pertinente s especificidades do servio a ser contratado e dever conter informaes
sobre o que se deseja comprar, as garantias, o que se deseja receber, os requisitos tcnicos para
habilitar as empresas, o perfil das empresas que podero participar da licitao, considerando
tambm que o ramo de atividade seja compatvel com o objeto descrito no Projeto, demonstrar
experincia na execuo de trabalhos relacionados com seu objeto, apresentar um ou mais atestados
de instituies pblicas ou privadas que comprovem o atendimento aos requisitos do Projeto.
Em etapa posterior, outro agente pblico dever utilizar o Projeto Bsico para elaborar a
Minuta do Edital, o qual necessariamente dever ter conhecimento na rea jurdica.
No tocante identificao de riscos, de acordo com os agentes pblicos entrevistados, essa
etapa se mostra como uma das mais crticas, pois ela dever conduzir o restante das etapas. Se bem
elaborado o Projeto Bsico, diminuir a probabilidade do processo de compras ter atrasos.
A etapa seguinte foi a de Aprovao de Recurso, ocorrida em 04/05/2005. Consoante o
artigo 38 da Lei de Licitaes, o procedimento da licitao foi iniciado com a abertura de processo
administrativo, devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo a autorizao respectiva, a
indicao sucinta de seu objeto e do recurso prprio para a despesa, e ao qual sero juntados
oportunamente.
Essa etapa no foi considerada crtica para o processo, haja vista que a Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) j dispe que o agente pblico competente s poder empenhar
recursos que estiverem previamente aprovados.
A etapa de Autorizao para incio de Processo Licitatrio, datada em 05/05/2005, foi
concedida pelo Ordenador de Despesas da Instituio, tambm em consonncia com o artigo 38 da
Lei de Licitaes. Esta etapa marcou o envio da minuta do edital com anexos e minuta de contrato
assessoria jurdica para anlise e apreciao. Cabe ressaltar aqui que de acordo com o disposto na
Lei de Licitaes o edital no deve estar com vcios ou direcionado.
O edital de um processo de compras, tambm denominado de Ato Convocatrio, pode citar
em seu prembulo diversos amparos legais de maneira que pode ser considerada a Lei que reger o
processo de compras. No edital importante declarar todos os riscos do projeto, de modo a prever
multas caso ocorram eventos indesejveis.

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Em 07/06/2005 foi registrada a manifestao jurdica da assessoria jurdica. De acordo com
o pargrafo nico, do artigo 38, da Lei de Licitaes, as minutas de editais de licitao, bem como
as dos contratos, acordos, convnios ou ajustes foram previamente examinadas e aprovadas pela
assessoria jurdica da Administrao.
Aps receber o parecer da assessoria jurdica, em 09/06/2005, o Ato Convocatrio foi
publicado no Dirio Oficial da Unio (DOU), no Dirio Comrcio e Indstria (So Paulo/SP), na
Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (FIESP), na Associao Brasileira da Indstria
Eletro Eletrnica (ABINEE) e na Revista de Concorrncia e Cotaes (RCC), como forma de
atender ao princpio da publicidade. O Edital e os Anexos ficaram disponveis nos endereos
eletrnicos: www.comprasnet.gov.br e www.inpe.br/licitacoes.
Cabe esclarecer que foram identificados grandes riscos nessa etapa do processo de compras
porque, s vezes, algumas empresas interessadas no processo de compras por no entenderem o
contedo do edital e dos anexos, costumam question-lo. No processo em anlise no houve esse
tipo de questionamento, porm, se houvesse algum que levasse alterao do teor do edital, deveria
haver a reabertura do prazo e nova divulgao no DOU.
As respostas aos outros tipos de questionamentos foram realizadas de forma oficial, por email ou fax, e ainda, cada resposta foi enviada a todos os interessados que retiraram o edital.
Aps 30 dias da publicao do Ato Convocatrio, em 11/07/2005, os envelopes de
habilitao e proposta de preo foram recebidos e abertos. A Comisso Permanente de Licitao
(CPL) registrou em ata as 4 (quatro) empresas que apresentaram propostas.
Em 15/08/2005 foi o julgamento da fase de habilitao, o qual foi constitudo pela consulta
da situao das empresas no SICAF, da existncia de contrato social, dos atestados de desempenho
anterior, entre outros documentos previstos no edital. Na ata de registro consta que 1 (uma) empresa
foi inabilitada e 3 (trs) foram habilitadas.
Na data de 19/08/2005 o INPE recebeu um recurso da empresa que foi inabilitada.
Conforme o que dispe a Lei de Licitaes, o INPE encaminhou o recurso para sua assessoria
jurdica para anlise.
Em 08/09/2005 ocorreu o julgamento do recurso. A CPL julgou improcedente o recurso da
empresa inabilitada, com base na anlise da assessoria jurdica, e o Diretor do INPE decidiu acatar a
deciso da CPL e julgou improcedente o recurso interposto pela empresa. Cabe destacar que nesse

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momento, o INPE tambm enviou a deciso do Diretor para conhecimento das trs outras empresas
que foram habilitadas.
No dia 15/09/2005 os envelopes com as Propostas de Preo das trs empresas habilitadas na
Concorrncia foram abertos, com registro em ata da CPL.
O julgamento da proposta de preo ocorreu em 29/09/2005, tambm foi registrado em ata
pela CPL, a qual classificou as empresas habilitadas por ordem crescente de menor preo. No dia
14/10/2005 o Diretor do INPE homologou a empresa vencedora e o resultado foi publicado no
DOU.
O contrato foi assinado em 10/11/2005 e, conforme prev o artigo 67 da Lei de Licitaes, o
INPE designou o fiscal do contrato. At seu trmino ocorreram 3 (trs) Termos Aditivos ao
contrato, isso significa que foram necessrias alteraes no edital original, com anuncia das partes,
por conta da incluso de eventos no previstos no edital e por alteraes de prazo de entrega. Cabe
ressaltar que todos os Termos Aditivos foram analisados pela assessoria jurdica.

5 CONCLUSO
O presente trabalho procurou analisar um processo de compras singular do Instituto
Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) luz do processo de identificao de riscos da rea de
conhecimento Gesto de Riscos, do PMI (2004). O processo analisado foi a Concorrncia Pblica
n 188/2005-SJC que consistiu na contratao de servios de atualizao de subsistemas do satlite
CBERS-2B.
A metodologia utilizada para a identificao dos riscos foi a entrevista com agentes pblicos
envolvidos no processo de compras, alm da reviso da documentao do processo formado por
1.221 pginas dividido em 3 volumes.
Foi possvel construir um diagrama com as etapas do processo de compras possibilitando
uma anlise pontual de cada etapa. Entre as etapas analisadas identificou-se um risco maior na
primeira, chamada de Aprovao da Requisio de Compras e do Projeto Bsico. Essa etapa
influencia todas as seguintes, pois o Projeto Bsico insumo para o Edital, de modo que ele poder
ser impugnado caso no seja bem claro, acarretando aumento de prazos. Alm disso, as demais
etapas podem conter recursos por conta de possveis erros no edital.
Outro risco identificado nas entrevistas foi a necessidade de capacitar e atualizar
constantemente os agentes pblicos envolvidos no processo de compras. Como as instituies

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pblicas so regidas por leis, importante haver uma capacitao constante para no deixar de
observar as atualizaes jurdicas. Tambm foi identificado que os fiscais que acompanham e
fiscalizam a execuo de contratos tambm devem ter um treinamento adequado e constante.
Registre-se que na maioria das vezes a capacitao de agentes pblicos um investimento de menor
custo do que o custo total de um processo de compras.
Na anlise foi detectada a necessidade de aproximar as reas atuantes do INPE para agilizar
os processos de compras. Existem etapas do processo que no podem ter o tempo reduzido por
conta dos prazos da lei, mas grande parte pode ser acelerada com ajustes internos. De acordo com
Kerzner (1998) prefervel buscar solues internas a solues externas.
sabido que o setor pblico possui caractersticas diferentes do setor privado. Uma delas
justamente o fato de os rgos pblicos terem de executar seus oramentos dentro do ano em
exerccio. Alm disso, muitas vezes recebem os recursos muito tarde, muitas vezes aps o segundo
trimestre de um ano, o que pode impedir que um processo de compras complexo seja executado no
ano.
Em suma, existem inmeros riscos nos processos de compras do setor pblico. desejvel
planej-los com antecedncia, fazer ajustes internos para agilizar etapas, elaborar com detalhes o
que se deseja ser adquirido e capacitar os agentes pblicos que so os principais recursos que o
setor pblico possui.

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Data do recebimento do artigo: 12/03/2011

Data do aceite de publicao: 03/05/2011

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