Introduction D Une Rationalite Manageriale

Justice : lintroduction dune rationalit
managriale comme euphmisation

des enjeux politiques
Ccile Vigour *
Rsum
Lauteur
Longtemps trangre toute rationalit de type managrial, linstitution judiciaire est aujourdhui de plus en plus sensibilise aux notions de cot,
defficacit et de qualit de la production. Ceci sexplique notamment par
linscription de la justice dans les transformations de laction publique
(obligation accrue de rendre des comptes, changements dans les modes de
lgitimation), ainsi que par des facteurs spcifiques linstitution judiciaire
(confronte une demande en forte hausse et dont lactivit est dsormais
davantage influence par la production de standards juridiques et managriaux europens, voire internationaux). Mais surtout, lintroduction dune
rationalit managriale correspond une technicisation des dbats sur
la justice et une euphmisation de leur dimension politique.
Chercheuse associe lInstitut

des sciences sociales du politique (ISP) Ple Cachan, elle enseigne au dpartement de
Science politique de lUniversit
VersaillesSaint-Quentin. Ses
travaux de recherche portent
sur la justice et sur la comparaison.
Parmi ses publications :
La comparaison dans les
sciences sociales. Pratiques et
mthodes, Paris, La Dcouverte,
2005 ;
Sociologie politique compare
des rformes de la justice. Cas de
la Belgique, de la France et de
lItalie, thse de doctorat sous la
direction de Jacques Commaille,
cole normale suprieure de
Cachan, 2005.
Lgitimit Politique et justice Rationalit managriale Rforme de la

justice Transformations de laction publique.
Summary
Justice : The Introduction of a Managerial Rationality Euphemizes
the Political Stakes
Traditionally lacking any managerial rationality, the judicial institution is
nowadays increasingly sensitive to notions of cost, efficiency, and quality of
production. This is explained notably by the inscription of justice in the
transformation of public policy (obligations of accountability and changes
in legitimacy), and by factors specific to the judicial institution, which has
been confronted with a strong increase in demand and whose activity is
more influenced by the production of juridical and managerial standards at
the European and international level. And, above all, the introduction of a
managerial rationality corresponds to an increased technicalness of debates
concerning justice and to the euphemizing of their political dimension.
Judicial reform Justice and politics Legitimacy Managerial rationality
Transformations of public policies.
* Institut des Sciences Sociales

du Politique (ISP) Ple Cachan,
cole Normale Suprieure,
61 avenue du Prsident Wilson,
F-94235 Cachan cedex.
<vigour@gapp.ens-cachan.fr>
Droit et Socit 63-64/2006 425
C. VIGOUR
Introduction
Longtemps, la justice est apparue et sest prsente comme une fonction rgalienne spcifique, prenant appui la fois sur son organisation et
sur la fonction normative quelle assure. Elle donne alors limage dune institution qui vit replie sur elle-mme. Ses modes daction et de pense, qui
reposent sur la distinction entre le sacr et le profane, obissent une logique propre, rtive toute dmarche gestionnaire.
Aujourdhui cependant, un consensus assez large sobserve dans de
nombreux pays occidentaux sur la ncessit de moderniser et de mieux grer linstitution judiciaire, tant parmi les professionnels de la justice que
parmi les acteurs politiques 1, et alors mme que les contextes dans lesquels les rformes sont dcides et mises en uvre sont trs diffrents 2.
En atteste notamment la diffusion de nombreux termes et procdures qui,
jusqu un pass proche, taient trangers linstitution judiciaire : service
public de la justice, usagers, clients, efficience, management, dmarche qualit, gestion des ressources humaines Ce sont autant de notions et de dispositifs qui prennent racine, lentement mais srement, en shybridant avec
les logiques daction propres la magistrature et aux autres professionnels
du droit. Ce processus marque lentre dune rationalit de type managrial
au sein de linstitution judiciaire.
Quel sens revtent ces changements ? Comment expliquer ce consensus ? Peut-on pour autant parler dun sens commun rformateur 3 ? Dans
quelle mesure cette notion mme est-elle pertinente dans la mesure o,
dans un pays, un mme dispositif est investi dune pluralit et dune grande
diversit de logiques et dinterprtations, do dcoulent des mobilisations
trs diffrentes par les professionnels du droit, non exemptes de tensions
et dambiguts ? Dans le cas de la Belgique, de la France et de lItalie 4,
1. Marco FABRI, Jean-Paul JEAN, Philip LANGBROEK et Hlne PAULIAT, L'administration de la justice
en Europe et l'valuation de sa qualit, Paris, Montchrestien, 2005 ; Marco FABRI et Philip LANGBROEK, The Challenge of Change for Judicial Systems (Developing a Public Administration Perspective), Amsterdam, IIAS et IOS Press, 2000.
2. Ccile VIGOUR, Sociologie politique compare des rformes de la justice. Cas de la Belgique, de la
France et de l'Italie, thse de doctorat, cole normale suprieure de Cachan, 2005.
3. Antoine VAUCHEZ, Laurent WILLEMEZ et al., Les mondes judiciaires et la construction dun horizon rformateur commun (1981-2004), rapport de recherche CURAPP, Paris, Mission de recherche Droit et Justice, 2004.
4. Cet article sappuie sur une recherche mene dans le cadre dune thse en sociologie sur les
rformes de la justice menes ou envisages dans la dcennie 1990 en Belgique, en France et en
Italie. Cette recherche, qui visait analyser sociologiquement le processus rformateur et tudier la manire dont la justice est rforme, se situe lintersection de la sociologie politique du
droit et de la justice (Jacques COMMAILLE, L'esprit sociologique des lois. Essais de sociologie politique
du droit, Paris, PUF, 1995 ; ID., Territoires de justice. Une sociologie politique de la carte judiciaire,
Paris, PUF, 2000), de la sociologie politique de laction publique (Patrice DURAN, Penser l'action publique, Paris, LGDJ, 1999), de la sociologie des organisations (Michel CROZIER et Erhard FRIEDBERG,
L'acteur et le systme, Paris, Points Seuil, 1977) et des professions. Lenqute reposait sur l'analyse
des dbats parlementaires, ltude de la presse gnraliste et spcialise, ainsi que sur des entretiens raliss avec les principaux acteurs des processus de rformes (magistrats, avocats, professeurs de droit, parlementaires, membres des Conseils suprieurs, responsables dassociations ou
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nous mettrons en vidence la formation progressive, et qui nest pas encore Justice : lintroduction
dune rationalit
acheve, dun sens commun rformateur parmi les professionnels de la jusmanagriale comme
tice, dont tmoigne et auquel contribue lintroduction dune rationalit de
euphmisation
type managrial qui transforme la rationalit classique de linstitution judi- des enjeux politiques
ciaire, et ce faisant lethos des professionnels de la justice.
Dans cet article, nous souhaitons plus prcisment montrer que la prgnance dune rationalit de type managrial correspond une technicisation
des dbats sur la justice et une euphmisation de leur dimension politique. Aprs avoir prsent les principales modalits de monte en puissance
du registre managrial au sein de linstitution judiciaire (I), nous dgagerons
plusieurs facteurs explicatifs pour certains relatifs aux transformations de
ltat et de laction publique, pour dautres spcifiques la justice (II). Nous
mettrons ensuite en exergue les phnomnes deuphmisation des enjeux
politiques par la technique , ici par linsistance sur lefficience et lefficacit de la justice (III). Il sagira ainsi dtudier le sens que lintroduction
dune rationalit de type managrial dans la justice revt du point de vue de
la sphre judiciaire (I), des transformations gnrales de laction publique
(II) et enfin de larne parlementaire et politico-administrative (III).
I. Lintroduction dune rationalit managriale

Lintroduction dune rationalit managriale se caractrise, selon Frdric Schoenaers 5, par lorientation de laction organisationnelle vers les notions de cot, defficacit et de qualit de la production. Ce faisant, lide
dune exceptionnalit de la justice sur les plans organisationnel et institutionnel se trouve progressivement remise en cause, selon plusieurs tapes
et en dpit dimportantes contraintes institutionnelles et organisationnelles.
De fortes tensions en rsultent, en termes didentit et de lgitimit professionnelles. Nanmoins, ces rhtoriques et dispositifs managriaux sont pour
partie rappropris par certains acteurs judiciaires, promoteurs de ces
transformations.
I.1. Lexceptionnalit de la justice progressivement conteste

Linstitution judiciaire est une institution reste longtemps trangre
toute rationalit managriale. Lide dune singularit de la justice sest
construite autour dun ethos professionnel comprenant quatre caractristiques majeures : lautonomie et lindpendance des magistrats (ces derniers
syndicats de professionnels de la justice, conseillers politiques des cabinets de ministres de la
Justice et de lIntrieur, hauts fonctionnaires). Cet article sappuie donc surtout sur lanalyse des
discours des acteurs (mme si ceux-ci portent aussi sur les dispositifs connotation managriale
mis en uvre, tels que la dfinition de profils de poste pour la magistrature en Belgique ou encore les procdures de quantification de la charge de travail des magistrats dans les trois pays).
5. Frdric SCHOENAERS, Disponibilit des ressources et innovations managriales : quelles mutations pour les juridictions du travail belges et franaises face aux volutions de leurs environnements ?, Institut d'tudes politiques de Paris et Universit de Lige, 2003, p. 252.
C. VIGOUR
disposent dune large libert dapprciation) ; le statut particulier du droit ;

la qualit de la justice ou lloge de la lenteur 6, conception dans laquelle la rigueur technique et la pondration priment sur les critres de
temps ; et enfin, lincapacit penser linstitution judiciaire comme une organisation. Linstitution judiciaire est conue comme une institution productrice de valeurs et de symboles et de ce fait hors du temps, comme en
attestent larchitecture et les rituels judiciaires 7.
Au contraire, la mise en uvre dune rationalit de type managrial se
caractrise par lattention aux outils de gestion, la mesure des performances (grce la cration dindicateurs), lvaluation de laction (par la mise
en place de contrles ex post), lefficience, la matrise des cots de laction publique (impliquant un raisonnement fond sur le calcul cots/bnfices), la relation lusager et la gestion du personnel 8. Elle sinscrit en
partie dans le cadre des rformes prconises par le nouveau management
public , dont la rflexion porte sur la manire dont ladministration et le
gouvernement accomplissent les tches qui leur incombent plus que sur le
contenu des missions 9.
En matire de justice, progressivement et non sans rsistances, des
changements sont perceptibles qui se traduisent par la prgnance croissante de la logique defficience, celle-ci consistant dans la meilleure utilisation des ressources disponibles tant humaines que matrielles et financires. Elle renvoie donc un arbitrage entre les critres de cot, de qualit et
de temps. Cette exigence modifie les priorits, mme si elle sappuie aussi
sur le recours croissant des principes juridiques tels que le dlai raisonnable . Elle prend concrtement des formes varies : moderniser linstitution judiciaire par le recours aux outils informatiques et aux nouvelles technologies 10 ; rationaliser lusage des moyens humains et matriels (par llaboration dindicateurs priphriques tels que les dlais pour quune dcision de justice soit produite ou mise en uvre, le nombre daffaires traites
6. Jacques COMMAILLE, Territoires de justice. Une sociologie politique de la carte judiciaire, op. cit.
7. Antoine GARAPON, Bien juger. Essai sur le rituel judiciaire, Paris, Odile Jacob, 2001 ; ASSOCIATION
FRANAISE POUR LHISTOIRE DE LA JUSTICE, La justice en ses temples. Regards sur larchitecture judiciaire
en France, Paris, Errance, Poitiers, Brissaud, 1992.
8. Christopher HOOD, A Public Management for All Seasons ? , Public Administration Review, 69
(1), 1991, p. 3-19 ; Guy PETERS, Nouveau management public , in Laurie BOUSSAGUET, Sophie JACQUOT et Pauline RAVINET, Dictionnaire des politiques publiques, Paris, Presses de Sciences Po, 2004,
p. 304-310.
9. Philippe BZS, Gouverner l'administration. Une sociologie des politiques de la rforme administrative en France (1962-1997), thse de doctorat en science politique, Paris, Institut d'tudes politiques de Paris, 2002.
10. Laurence DUMOULIN et Christian LICOPPE, Quest-ce quune audience et une plaidoirie distance ? La production de dispositifs de cadrage par les acteurs judiciaires , in Congrs de
lAssociation franaise de sociologie, Rseau thmatique Sociologie du droit et de la justice ,
session n 5, Bordeaux, septembre 2006 (texte disponible prochainement sur internet).
au sein dune juridiction 11, ou bien encore par la formalisation du proces- Justice : lintroduction
dune rationalit
sus de production dune dcision judiciaire) ; intgrer davantage linstitumanagriale comme
tion judiciaire dans son environnement (par la dfinition dune dmarche
euphmisation
qualit qui prenne en considration une pluralit de critres dans lvalua- des enjeux politiques
tion des rponses de linstitution judiciaire tant en termes daccueil des justiciables, daccs la justice que de qualit du procs 12). Dsormais, rendre
correctement la justice, ce nest plus seulement rendre une dcision techniquement et juridiquement correcte, mais aussi la rendre dans des dlais
raisonnables 13.
Il ressort de ces transformations quil est plus pertinent de considrer
la justice comme une organisation, dautant plus que les interdpendances
sont fortes entre les professionnels du droit impliqus dans un procs (magistrats, greffiers et avocats en particulier) et quil parat vain de concevoir
des changements visant rduire la dure des procdures sans la mobilisation de tous les acteurs concerns. Lintroduction de nouvelles rgles managriales au sein de linstitution judiciaire contribue ainsi dspcifier linstitution et remettre en cause la reprsentation, partage par les professionnels du droit, de son exceptionnalit organisationnelle. Elle a aussi pour
effet de peser sur la dfinition de lidentit professionnelle des magistrats
et sur leurs modes de lgitimation. Certains types de raisonnement, autrefois lgitimes, ne sont dsormais plus recevables.
I.2. Un changement en plusieurs tapes

Si la ncessit de moderniser et de mieux grer linstitution judiciaire
fait dsormais lobjet dun consensus assez large, elle sest impose progressivement.
En ce qui concerne la France, lexigence dune efficience accrue de linstitution judiciaire sest exprime, selon Thierry Delpeuch et Laurence Dumoulin 14, dans un mouvement en deux temps : dabord un courant modernisateur , puis un tournant managrial et libral. Dans une premire
11. Hubert DALLE, Les mthodes d'valuation de la qualit de l'activit d'un tribunal de grande
instance , in Marie-Luce CAVROIS, Hubert DALLE et Jean-Paul JEAN, La qualit de la justice, Paris, La
Documentation franaise, coll. Perspectives sur la justice , 2002, p. 171-180.
12. Cf. Marco FABRI et Philip LANGBROEK, The Challenge of Change for Judicial Systems (Developing
a Public Administration Perspective), op. cit. ; Hubert DALLE, Introduction , in Marie-Luce CAVROIS, Hubert DALLE et Jean-Paul JEAN, La qualit de la justice, op. cit., 2002, p. 11-18 ; Clotilde DEFFIGIER, Simone GABORIAU, Didier M ARSHALL, Hlne PAULIAT et Jean-Marie PLAZY, L'administration
de la justice et l'valuation de sa qualit en France , in Marco FABRI, Jean-Paul JEAN, Philip LANGBROEK et Hlne PAULIAT, L'administration de la justice et l'valuation de sa qualit, Paris, Montchrestien, 2005, p. 249-279.
13. Adrian A.S. ZUCKERMAN, Civil Justice in Crisis. Comparative Perspectives of Civil Procedures, Oxford, Oxford University Press, 1999.
14. Thierry DELPEUCH et Laurence DUMOULIN, La justice : mergence d'une rhtorique de l'usager , in Philippe WARIN (dir.), Quelle modernisation des services publics ? Les usagers au cur des
rformes, Paris, La Dcouverte, 1997, p. 103-129. Lanalyse des deux auteurs repose sur lexamen
des rapports crits depuis le dbut des annes 1980 par les parlementaires et hauts fonctionnaires franais sur linstitution judiciaire.
C. VIGOUR
tape, des vellits de changement sont perceptibles, mais elles ne remettent pas en cause les mthodes de travail et lorganisation gnrale de
linstitution judiciaire. Les dysfonctionnements et lenteurs du systme judiciaire sont dabord attribus des facteurs externes linstitution judiciaire : le manque de moyens matriels et humains, linflation lgislative (en
matire pnale surtout), la sollicitation excessive et injustifie de linstitution judiciaire dans le contexte de judiciarisation et juridicisation de la socit 15. Certains syndicats ou associations de magistrats sont alors trs
fortement impliqus dans cette dynamique de discussions autour du changement, qui portent sur trois thmes principaux : la dure des procdures,
laccs la justice et la question des moyens.
Cest seulement dans une seconde tape que les rformes et changements sorientent vers la modification de lorganisation interne de linstitution judiciaire. Une distinction est alors faite entre la justice comme valeur (non ngociable) et institution (caractrise entre autres par linamovibilit et lindpendance des magistrats) et la justice comme administration
et service public 16, susceptibles, eux, dtre rforms, comme les autres
administrations, pour tre adapts aux besoins des justiciables. Laccent est
mis sur les facteurs internes expliquant labsence de changements organisationnels : le manque dappropriation des techniques modernes (informatisation, etc.), linadaptation de la carte judiciaire et du fonctionnement plus
gnral des juridictions, les rsistances de la magistrature qui sappuieraient sur les rgles statutaires destines la prserver des interventions
politiques.
Alors que la politique de modernisation, introduite dans un premier
temps, modifiait les mthodes et le fonctionnement de linstitution sans
pour autant en bouleverser les fondements principiels 17, la rhtorique de
lefficience est susceptible dinduire des changements en profondeur dans
le travail des professionnels de la justice.
I.3. Les apories de la transposition du management la justice

Il existe dimportantes contraintes organisationnelles et institutionnelles qui limitent les pouvoirs et les possibilits daction des responsables.
Plusieurs paramtres fondamentaux ne sont en effet pas du ressort des
prsidents de juridiction ou de cours dappel, quil sagisse du choix du personnel (magistrats et greffes), des moyens disponibles et de leur affectation
ou des locaux, ou encore de la distribution territoriale des juridictions. Ou15. Jacques COMMAILLE, Laurence DUMOULIN et Ccile ROBERT, La juridicisation du politique. Leons
scientifiques, Paris, LGDJ, coll. Droit et Socit. Recherches et travaux , 2000.
16. Cf. louvrage issu dun travail commun du tribunal de grande instance, du tribunal administratif et du tribunal de commerce de Paris avec le concours du Laboratoire de sociologie juridique
de lUniversit Panthon-Assas (Paris II) : Le service public de la justice, Paris, Odile Jacob, 1998.
17. Thierry DELPEUCH et Laurence DUMOULIN, La justice : mergence d'une rhtorique de l'usager , op. cit., p. 128.
tre labsence dautonomie financire et gestionnaire, les caractristiques du Justice : lintroduction

dune rationalit
statut des magistrats limitent la marge dautonomie des prsidents, la gesmanagriale comme
tion des ressources humaines consistant souvent faire avec les pereuphmisation
sonnes prsentes.
De plus, le caractre acphale ou pluricphale de linstitution judiciaire
selon que lon considre la faiblesse des pouvoirs concrets du prsident
du tribunal ou du procureur sur les principaux professionnels acteurs du
procs (magistrats, greffes et avocats) ou bien la pluralit et la diversit des
personnes pouvant prtendre une autorit dans une mme juridiction : le
greffier en chef, le prsident du tribunal ou le procureur de la Rpublique
ou du Roi (dans le cas belge) marque labsence de centre dcisionnel unique et clairement identifiable 18. Lattribution de lautorit principale est un
enjeu de rivalits et lobjet de conflits professionnels 19. Il en rsulte une
fragmentation dans lorganisation, incohrente avec les trs fortes interdpendances qui existent entre les magistrats du Sige, ceux du Parquet et les
greffiers (puisque les outputs dune organisation sont les inputs dune autre). Cette fragmentation est accrue par la multiplicit des fonctions et
lhtrognit entre les statuts des diffrents acteurs judiciaires.
Comme, dans les trois pays, le ministre de la Justice est divis en plusieurs directions verticales qui soccupent chacune de problmes spcifiques (sans compter les prrogatives des Conseils suprieurs), personne
nest responsable de lintgration horizontale, pourtant ncessaire afin que
la justice soit rendue dans des dlais raisonnables. Cest pourquoi, selon
Stefano Zan 20, le dossier judiciaire constitue lunique lment dintgration 21. Penser linstitution judiciaire dans une perspective managriale revient prcisment aller rebours de cette tendance, afin de favoriser
lintgration de laction et de prciser les responsabilits de chaque type
dacteurs. Il est intressant dobserver que les rformes en cours visent prcisment desserrer ces contraintes, par linstauration de conditions de
mobilit gographique pour les magistrats dsireux daccder certaines
fonctions, par la clarification des responsabilits en matire de gestion fi-
18. Werner ACKERMANN et Benoit BASTARD, Innovation et gestion dans l'institution judiciaire, Paris,
LGDJ, 1993 ; Stefano ZAN, Fascicoli e tribunali. Il processo civile in una prospettiva organizzativa,
Bologne, Il Mulino, 2003.
19. Selon les juridictions, la direction des tribunaux peut constituer un jeu fig ou bien reposer
sur des stratgies dalliance. Cf. Werner ACKERMANN et Benoit BASTARD, Les jeux organisationnels
dans lactivit de la justice , in Franois OST et Michel VAN DE KERCHOVE (dir.), Le jeu : un paradigme pour le droit, Paris, LGDJ, coll. Droit et Socit , 1992, p. 66-77.
20. Stefano ZAN, Fascicoli e tribunali. Il processo civile in una prospettiva organizzativa, op. cit.,
p. 64.
21. Ce point de vue mrite dtre nuanc, des arrangements devant tre trouvs entre le prsident
du tribunal, le procureur et ventuellement le btonnier pour rguler les flux. Nanmoins, de telles modalits de coordination sont souvent tablies au niveau local (cf. Werner ACKERMANN et Benoit BASTARD, Innovation et gestion dans l'institution judiciaire, op. cit. ; Frdric SCHOENAERS, Disponibilit des ressources et innovations managriales. Quelles mutations pour les juridictions du
travail belges et franaises face aux volutions de leurs environnements ?, op. cit.).
C. VIGOUR
nancire des juridictions (malgr les hsitations autour dune ventuelle

distinction entre directions administrative et judiciaire des tribunaux).
I.4. Des changements sources de tensions

La monte en puissance du registre managrial dans linstitution judiciaire contribue la redfinition de limage du bon magistrat.
Alors que les critres du bon travail taient dfinis exclusivement
par la profession, ils tendent aujourdhui tre dfinis en partie de manire
exogne. Lidentit et la lgitimit professionnelles se recomposent en effet
par lintgration de principes daction autrefois trangers la culture des
magistrats. Il nexiste plus de dfinition en soi de ce quest un bon
magistrat, les comptences ncessaires et les conceptions de ce rle ayant
dsormais une pertinence in situ (selon la fonction exerce). De plus, on observe une diversification des exigences pour un poste donn, en particulier
pour les nominations aux postes de responsabilit, o des comptences
managriales et organisationnelles spcifiques commencent tre requises.
Au travers de rformes et changements introduits par la loi, cest le profil
dun magistrat moderne (selon lexpression dun magistrat belge) qui se
dessine, avec plusieurs caractristiques types : lattention porte non seulement la qualit du verdict, mais aussi au fonctionnement global de
linstitution judiciaire et aux attentes des justiciables (en termes daccueil,
de transparence et de dlais).
En outre, on observe une complexification des modes de construction
de la lgitimit des magistrats, soumis des injonctions partiellement contradictoires. Des arbitrages doivent ainsi tre raliss entre plusieurs critres
de qualit 22. Enfin, la recherche dune efficience accrue, en introduisant de
nouvelles logiques daction et dautres savoirs et professions que les professionnels du droit, tend modifier, dans chaque pays, les rapports de
force entre les acteurs judiciaires et politiques en prsence, de multiples
niveaux. Les cooprations interprofessionnelles au sein de linstitution judiciaire deviennent un enjeu considrable ds lors que rendre la justice dans
un dlai raisonnable est affirm comme une priorit, parce que le produit
final est le rsultat dun processus de production collective dune chane
dacteurs diffrents. Entre les appareils gouvernementaux, dans les trois
pays, des tensions existent entre les ministres de la Justice et du Budget,
lors des ngociations budgtaires 23. Le ministre du Budget privilgie en
effet lorthodoxie budgtaire, tandis que le ministre de la Justice, qui ne
contrle pas le niveau des dpenses engages par les acteurs sur le terrain
(par la police ou la gendarmerie notamment) insiste sur la spcificit de
linstitution judiciaire et sur limpossibilit danticiper une partie des d22. Lucie CLUZEL, La promotion de la qualit dans les services publics, un prcdent pour la justice ? , in Emmanuel BREEN (dir.), valuer la justice, Paris, PUF, 2002, p. 53-76.
23. Alexandre SIN, L'ordre budgtaire. L'conomie politique des dpenses de l'tat, Paris, Economica, coll. tudes politiques , 2006.
penses. De plus, la recherche dune efficience accrue tend modifier les re- Justice : lintroduction
dune rationalit
lations entre le ministre de la Justice et les juridictions, le premier dfenmanagriale comme
dant alors une logique de rationalit budgtaire. Ensuite, des tensions se
euphmisation
cristallisent entre les acteurs judiciaires (surtout les magistrats) et politi- des enjeux politiques
ques autour de lindpendance de la justice et de la magistrature, la rhtorique de lefficience tant susceptible dtre mobilise pour justifier un renforcement des contrles.
Au niveau des juridictions, lmergence dune rationalit de type managrial peut susciter des frictions entre les professionnels du droit en raison
de la trs grande htrognit des acteurs qui concourent lexercice de la
justice, et de leurs statuts, ainsi que de la trs grande autonomie dont ils
disposent : entre le prsident de tribunal et le Procureur, qui ont des liens
dune nature diffrente avec le ministre de la Justice et dont lindpendance
est trs variable suivant les pays ; entre le prsident du tribunal et les greffiers. Aux avocats qui constituent une profession librale, il est encore plus
dur dimposer un contrle de leur activit 24. Cependant, l encore, en raison des interdpendances entre lactivit de ces trois types dacteurs, leur
implication est ncessaire pour que linstitution judiciaire devienne rellement plus efficiente. Lobligation dagir en concertation avec dautres professions est encore accrue par la diversification des acteurs professionnels
en matire de justice dans de nouveaux dispositifs dits de proximit .
Ainsi, dans les maisons de justice, interviennent non seulement des magistrats, mais aussi des policiers, des assistantes sociales, etc. 25. La logique de
rsultats conduit aussi une redfinition des rapports entre justice et police 26, dans la mesure o les rsultats de lactivit policire sont aussi lis
laction de la justice (poursuite ou non, type de condamnations, ) et o
une partie de lactivit de linstitution judiciaire dpend directement de
celle de la police (celle-ci fournissant une partie des inputs).
I.5. Les rappropriations judiciaires de la rhtorique managriale

Lintroduction dune rationalit de type managrial tmoigne de la volont de certains magistrats de construire une autre reprsentation de la
justice. En effet, pour que des changements aient lieu, encore faut-il quils
soient ports localement par des acteurs judiciaires, que ces derniers agissent de leur propre initiative ou reprennent leur compte, pour les mettre
en uvre, des souhaits mis par le ministre de la Justice 27. Comme le note
24. Lucien KARPIK, Les avocats. Entre l'tat, le public et le march. XIIIe-XXe sicles, Paris, Gallimard,
1995 ; ID., Avocats : renouveau et crise , Justices, 1, 2000, p. 67-82.
25. Anne WYVEKENS et Jacques FAGET, La justice de proximit en Europe, Toulouse, rs, 2001.
26. Benoit BASTARD, Christian MOUHANNA et Werner ACKERMANN, Une justice dans lurgence. Le traitement en temps rel des affaires pnales, Paris, Centre de sociologie des organisations, 2005 ;
Dominique GATTO et Jean-Claude THOENIG, La scurit publique lpreuve du terrain : le policier,
le magistrat et le prfet, Paris, IHESI, LHarmattan, 1993.
27. Werner ACKERMANN et Benoit BASTARD, Innovation et gestion dans l'institution judiciaire, op. cit.
C. VIGOUR
Christian Mouhanna 28, un processus bottom up de changement est

luvre. En France, par exemple, la capacit dinnover de manire pragmatique, en dveloppant des instruments de gestion des flux adapts au local , a t progressivement reconnue aux juridictions. Cest ainsi quont t
cres aussi bien les maisons de la justice et du droit que certaines formes
de mdiation ou le traitement en temps rel. Cette observation se vrifie
galement en matire de justice et de police en Belgique, comme lillustre le
traitement policier autonome dcrit par Yves Cartuyvels 29 : Plutt que
dinitier des pratiques nouvelles, la norme lgistique vient consacrer des
pratiques existantes, confirmant le rle de cration de la loi que soctroient
concrtement les acteurs de terrain. Ces rformes traduisent le souci
dune partie du corps professionnel lui-mme de construire autrement son
identit, comme en tmoigne un magistrat franais expliquant son choix de
venir travailler comme conseiller au cabinet du ministre de la Justice :
Il me semblait important de revaloriser la place du juge []. Jai beaucoup
travaill avec des collgues europens sur dautres conceptions du juge en Europe, notamment avec les Italiens, et javais envie que ces ides se traduisent
Quand on voit comment les autres pays fonctionnent, on a envie que la France
sorte de son schma traditionnel (entretien avec un magistrat franais, membre
de plusieurs cabinets de ministre de la Justice et membre du Syndicat de la magistrature, mars 2004).
Il peut sagir de donner une image moderne de la justice, une justice en

phase avec son temps (dans le rapport aux technologies) et avec la socit
(refus dune justice tour divoire et volont de souvrir sur lextrieur),
une justice qui prend ses distances avec le politique. Rformer peut ainsi
constituer une manire de renchanter , de remotiver linstitution judiciaire 30.
De fait, dans les trois pays, certains magistrats tant au sein du ministre de la Justice quau niveau des juridictions simpliquent et sengagent
trs activement en faveur de ces rformes ; des prsidents de tribunaux deviennent de vritables entrepreneurs de justice. Des magistrats considrent
galement comme lgitime que la magistrature (et surtout le Parquet) ait
rendre des comptes sur son action. Ds lors, les changements que connat
linstitution judiciaire doivent tre conus comme partiellement exognes
(introduction dune logique managriale trangre aux valeurs de linstitution judiciaire ou renforcement des contrles sur lactivit des magistrats), mais aussi endognes en raison de la rappropriation de ces dynamiques par certains acteurs judiciaires.
Comme les logiques daction et les standards du mtier de magistrat
sont modifis pour partie de manire exogne, pour partie par hybridation,
28. Christian MOUHANNA, Les relations police-parquet en France : un partenariat remis en
cause ? , Droit et Socit, 58, 2004, p. 505-521 (p. 521).
29. Yves CARTUYVELS, Police et parquet en Belgique : vers une reconfiguration des pouvoirs ? ,
Droit et Socit, 58, 2004, p. 523-544 (p. 539).
30. Antoine VAUCHEZ, L'institution judiciaire remotive, Paris, LGDJ/Montchrestien, 2004.
mais surtout selon des logiques nouvelles, une redfinition partielle mais Justice : lintroduction
dune rationalit
nanmoins non ngligeable des valeurs de la magistrature et de ses modes
managriale comme
de lgitimation est luvre dans les trois pays, celle-ci tant susceptible
euphmisation
de constituer les prmisses de changements plus importants dans lorgani- des enjeux politiques
sation de son travail. Les fondements de la lgitimit de la magistrature
nen sont que plus complexes.
II. Linscription de la justice dans les transformations

de laction publique
Au-del des dynamiques de rappropriation par des acteurs judiciaires
des rhtoriques et dispositifs managriaux, la prgnance de tels modes
daction et de pense au sein de linstitution judiciaire doit tre mise en relation avec linscription de la justice dans les transformations de laction
publique. Deux principaux ensembles de facteurs peuvent tre avancs dans
cette perspective : les changements affectant ltat et laction publique,
dune part ; les facteurs spcifiques linstitution judiciaire sinscrivant
dans ce sillage, dautre part.
II.1. Les changements affectant ltat

La monte en puissance du registre managrial prend place, pour ce qui
concerne linstitution judiciaire, dans un contexte de crise de lgitimit du
service public et de restrictions budgtaires. Elle peut tre aussi considre
comme un des pans de la rforme de ltat, marque par le tournant nolibral 31 et lintroduction du Nouveau management public.
Crise de la lgitimit du service public et restrictions budgtaires

La recherche dune plus grande efficience au sein de ladministration
rpond tout dabord une crise de lgitimit du service public, qui senracine dans une contestation doctrinale et politique, et sinscrit dans des instruments daction publique aux niveaux europen et national. Comme le
note Lucie Cluzel 32, les modifications touchent dabord les services publics
qui appartiennent au secteur concurrentiel ; elles sont toutefois plus difficiles introduire dans les secteurs rgaliens o la rgulation marchande nest
pas prsente. Dans tous les cas, la lgitimit du service public nest plus acquise, elle doit tre conquise.
31. Nous empruntons cette expression au titre dun livre de Bruno JOBERT (Le tournant no-libral
en Europe, Paris, L'Harmattan, 1994), sans toutefois lui donner le mme sens. Par l, lauteur entend en effet aussi bien les nouvelles politiques conomiques mises en uvre que la rorganisation de ladministration dans les tats occidentaux, la fin des annes 1970 ou au dbut des annes 1980. Pour notre part, nous insistons ici surtout sur le second aspect.
32. Lucie CLUZEL, La promotion de la qualit dans les services publics, un prcdent pour la justice ? , op. cit., p. 53.
C. VIGOUR
De plus, dans un contexte de restrictions budgtaires au niveau national, la modernisation et la recherche defficience constituent une obligation
pour lensemble des services publics dans chaque pays et donc aussi pour
linstitution judiciaire. Le gouvernement tant contraint de faire des conomies ou de matriser les dpenses publiques, des efforts en vue dune rationalisation de la gestion des deniers publics sont dploys. Cest ce que soulignent un parlementaire belge et des magistrats franais :
Au-del simplement du dficit budgtaire, on devait rduire la dette pour
tre dans les critres de Maastricht et donc on a commenc rflchir : est-ce que
cest bien gr ? Tout le monde se plaint quil ny a pas assez de magistrats, mais
quel est le management ? (entretien avec un parlementaire wallon appartenant au
parti libral, fvrier 2003).
La contrepartie de laffectation de moyens nouveaux linstitution judiciaire,
cest leur bonne utilisation : rduire les dlais de jugement, amliorer laccueil des
justiciables, la qualit des dcisions 33.
Devant limpossibilit daugmenter les moyens matriels et humains de

linstitution judiciaire hauteur de laccroissement de la demande de justice qui sadresse elle, il sagit damliorer, moyens constants, le service
rendu par linstitution judiciaire et de sensibiliser les acteurs judiciaires au
raisonnement cots-bnfices. De fait, la productivit de la justice a trs
fortement augment au cours du sicle 34.
Lintroduction dune rationalit de type managrial dans linstitution

judiciaire, signe de linfluence du Nouveau management public
Limpossibilit daccrotre les prlvements sociaux et les impts, et la
volont de rpondre aux critiques concernant la gestion de largent public
sont parmi les facteurs qui justifient lintroduction du Nouveau management public (NMP) dans les administrations publiques. La logique managriale, qui prvaut dabord dans les entreprises prives, affecte progressivement le secteur public 35. Mme les universits et les hpitaux adoptent de
nouveaux critres daction et dvaluation. Cest pourquoi on peut parler, au
33. Claude HANOTEAU et Jean-Paul JEAN, Prface , in Marie-Luce CAVROIS, Hubert DALLE et JeanPaul JEAN, La qualit de la justice, op. cit., p. 3.
34. Pour plus de prcisions sur les aspects budgtaires en matire de justice, cf. Alexandre SIN,
L'ordre budgtaire. L'conomie politique des dpenses de l'tat, op. cit. ; tienne DOUAT, Les budgets
de la justice en Europe. tude compare : France, Allemagne, Royaume-Uni, Espagne et Belgique,
Paris, La Documentation franaise, 2001. Cf. galement Guillaume DUREAU, Henri GUILLAUME et
Franck SILVENT, Gestion publique : ltat et la performance, Paris, Presses de Sciences Po, Dalloz,
2002 (ouvrage ralis partir de leur Rapport de synthse. Mission comparative de systmes de
gestion de la performance et de leur articulation avec le budget de l'tat), Paris, Inspection des finances.
35. Christopher HOOD, A Public Management for All Seasons ? , op. cit. ; J. STEWART et K. WALSH,
Change in Management of Public Services , Public Administration Review, 70, 1992, p. 499-518 ;
Philippe BZS, Ltat et les savoirs managriaux : essor et dveloppement de la gestion publique
en France , in Franois LACASSE et Pierre-ric VERRIER, 30 ans de rforme de ltat. Expriences
franaises et trangres : stratgies et bilans, Paris, Dunod, 2005, p. 9-38 ; Philippe B ZS, Gouverner l'administration. Une sociologie des politiques de la rforme administrative en France (19621997), op. cit.
niveau des trois tats, de ladoption (mme partielle et tardive si lon com- Justice : lintroduction
dune rationalit
pare avec la Grande-Bretagne ou les tats-Unis) dun nouveau rfrentiel
managriale comme
36
daction publique .
euphmisation
Lintroduction dune rationalit de type managrial dans linstitution des enjeux politiques
judiciaire peut tre apprhende comme une illustration exemplaire de
linfluence du NMP ; comme un cas particulier, mais cependant illustratif
des rformes administratives qui sont entreprises. Pour Bruno Jobert 37, le
renouveau libral et le NMP sapparentent un vaste rpertoire international dans lequel puiser des techniques et des arguments nouveaux
pour rorienter son action . Dans les pays concerns, la rception de ces
conceptions, rhtoriques et outils se combine avec danciens modles prexistants. Le libralisme apparat la fois comme un enjeu dans les luttes
pour laccs au pouvoir et comme un nouveau mode de reprsentation de la
ralit sociale 38. Cest ce que nous avons galement observ en ce qui
concerne linstitution judiciaire. La transformation porte dabord sur les outils et les dispositifs, qui modifient les reprsentations et les valeurs centrales, leur transformation concourant en retour un renforcement de la lgitimit des nouveaux dispositifs et leur dveloppement : Les changements de reprsentation noprent pas ici par la substitution des valeurs
fondamentales et des principes stratgiques qui fondent une politique, mais
dabord par lapplication de recettes nouvelles fondes sur dautres valeurs
et dautres modles daction la mise en uvre de ces politiques 39.
Comme nous venons de le voir, il ne sagit pas dun changement complet
pour la justice, mais plutt dun processus dhybridation entre diffrentes
logiques daction consquence de transformations dans le cadre cognitif
et daction global de ltat, dune part, et de la difficult conserver la lgitimit de linstitution judiciaire sans se conformer au mythe ambiant,
dautre part 40. Rforme de ltat et rforme de lorganisation judiciaire sont
ainsi troitement imbriques (cf. encadr).
36. Pierre M ULLER ( Esquisse d'une thorie du changement dans l'action publique. Structures, acteurs et cadres cognitifs , Revue franaise de science politique, 55 (1), 2005, p. 178) parle de
ladoption dun rfrentiel de march (matrice normative et cognitive qui influence la manire
dont les problmes sont conus et les politiques publiques labores), dont le noyau dur serait
caractris la fois par une vision de l'conomie structure autour de la libert d'entreprise, de
la valorisation des effets bnfiques de la concurrence et de l'abaissement des barrires aux frontires, une vision du rle de l'tat fonde sur la limitation de son intervention et sur l'efficacit
suprieure du march sur les services publics, mais aussi une vision de la socit fonde sur
l'exaltation de la libert, de la responsabilit individuelle et de la dmocratie .
37. Bruno JOBERT, Le tournant no-libral en Europe, op. cit., p. 10.
38. Ibid., p. 13.
39. Ibid., p. 16.
40. John W. M EYER et Brian ROWAN, Institutionalized Organizations : Formal Structure as Myth
and Ceremony , in Walter W. POWELL et Paul J. DIMAGGIO (eds.), The New Institutionalism in Organizational Analysis, Chicago, University of Chicago Press, 1991, p. 41-62. La difficult pour une organisation ne pas se conformer aux standards culturels dune socit est qualifie par W. Powell
et P. DiMaggio d isomorphisme coercitif . Ce terme dsigne des changements au sein
dorganisations qui rsultent de pressions formelles et informelles exerces par dautres organisations et procdent des attentes culturelles de la socit concernant le fonctionnement des or-
C. VIGOUR
Plus gnralement, les rformes du systme judiciaire sont donc mettre en relation avec les recompositions de laction publique.
La responsabilit accrue du politique par le passage une logique

de rsultats
Les conditions de laction publique se transforment galement et se
traduisent notamment par une responsabilit accrue du politique caractrise par le passage une logique de rsultats.
Les cadres normatifs de laction changent, les usagers sont plus prsents. De fait, les parlementaires et le gouvernement sont particulirement
sensibles lide de rpondre aux demandes des citoyens 41 (qui sont
leurs lecteurs) :
En premier chef, en tant que parlementaire, on doit rpondre la proccupation premire des citoyens ; cest ce pour quoi nous sommes interpells en tant
que parlementaires. Lefficacit de la justice : mon dossier navance pas ! [ Il
y a] la pression du justiciable qui nadmet plus de se laisser traiter comme un
dossier. La justice est confronte aujourdhui une exigence du justiciable, la
fois en termes de traitement de son dossier, mais aussi de prise en compte de sa
personne, surtout comme victime []. On va devoir encore avancer sur
laccessibilit de la justice, les droits des victimes, lefficacit de la justice, la lenteur des procdures, etc. (entretien avec une parlementaire belge francophone,
membre de la commission Dutroux, librale, fvrier 2003).
Outre les sollicitations directes des parlementaires par leurs lecteurs, diffrents moyens didentification des attentes des citoyens sont utiliss
par la classe politique : les sondages auprs des citoyens (raliss par des
instituts privs pour le compte du ministre de la Justice, de lune des
chambres du Parlement, ou bien de revues et journaux), les enqutes par
entretien ou questionnaire 42 auprs des usagers effectifs de la justice et
des auxiliaires de justice (avocats, greffiers et huissiers en particulier), le
recours des consultances ou des recherches scientifiques 43. Dans
lesprit des acteurs politiques, ces enqutes doivent permettre didentifier
des priorits. Dans les faits, elles peuvent surtout servir darguments en faveur dun processus de rformes et lgitimer certaines orientations testes auprs dun chantillon de la population ou des professionnels
concerns 44.
ganisations. Cest donc un changement sous influence (ici politique notamment) et pour rpondre
un problme de lgitimation.
41. Notons que les demandes ne sont pas des donnes, mais des construits par les chercheurs,
les professionnels du droit et les acteurs politiques.
42. En France, la premire enqute de satisfaction a t ralise au printemps 2001.
43. Marie-Luce CAVROIS, Hubert DALLE et Jean-Paul JEAN, La qualit de la justice, op. cit.
44. Cf. larticle de Carole THOMAS dans ce mme numro : Une catgorie politique lpreuve du
juridique : la fermeture juridique dans la loi Perben I .
Rformes de ladministration et de linstitution judiciaire

Dans les trois pays, la rforme de ltat favorise lintroduction dune dmarche qualit dans lensemble des services publics.
En France, la loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances, dite LOLF,
entre en vigueur au 1er janvier 2006, modifie les modalits dlaboration des lois de finances. Lobligation est faite aux ministres de dcomposer leurs budgets en missions
et en programmes , qui seront examins chaque anne par le Parlement. Cette loi prvoit, pour chaque ministre, la fixation dobjectifs prcis et la mesure des rsultats,
linstauration dune dmarche dvaluation, la dfinition dindicateurs, lobligation de
rendre compte de son activit partir de critres mesurables. Les indicateurs de performance sont ainsi placs au cur du systme dallocation des crdits publics.
En Italie, les rformes mises en uvre (loi n 142 et dcret n 29 de 1990, rforme
Bassanini de 1998), outre linstitution progressive du spoil system 45, visent notamment responsabiliser les fonctionnaires. Elles incitent la dfinition systmatique
dobjectifs par le politique et lvaluation, par ce dernier, de lefficience de leur mise en
uvre par ladministration.
En Belgique, le plan Copernic 46, lanc en fvrier 2000 et pilot par le ministre des
Finances, est destin amliorer le fonctionnement de ladministration fdrale, afin
doffrir le meilleur service possible au moindre cot , en prtant une attention accrue
laccueil des citoyens au guichet, en modernisant lorganisation interne des administrations 47 ainsi que les procdures de recrutement et dvaluation. Il sagit en particulier
de responsabiliser davantage les hauts fonctionnaires par le renforcement de la distinction entre ce qui relve du politique (dfinition des orientations stratgiques) et de
ladministratif (mise en uvre et gestion), par la gnralisation du systme des mandats
dune dure de six ans pour les postes responsabilit les plus levs 48 et par
linstauration dun systme de mesures des performances et de contrles a posteriori et
internes plus systmatiques. Si le plan Copernic nest pas directement appliqu
linstitution judiciaire avant 2005 (il concerne seulement le personnel du ministre de la
Justice), les rformes instituant les mandats pour les postes responsabilit, portant sur
lintgration verticale, ou encore crant le Conseil suprieur de la justice (notamment les
pouvoirs daudit sur les juridictions et les systmes de contrle interne) sinscrivent dans
une logique en bien des points similaires. Au printemps 2005, une note de rforme Plan
Thmis de la ministre de la Justice a t adopte par le Conseil des ministres. Elle vise
rendre la justice plus efficiente et amliorer le fonctionnement de la Justice par une
rorganisation de la structure de gestion de l'Ordre judiciaire, qui n'a gure volu depuis
1830 .
Justice : lintroduction
dune rationalit
managriale comme
euphmisation
45. Le spoil system correspond lorganisation de la rvocabilit des personnes occupant les
postes les plus levs dans ladministration suite une victoire lectorale. Ce systme permet aux
ministres de sentourer de hauts fonctionnaires srs , facilitant llaboration et la mise en uvre de leur politique.
46. Le choix mme du nom de la rforme Copernic (savant qui a dmontr le premier que la
Terre ntait pas le centre de lunivers) tmoigne dun de ses objectifs : le dcentrement de
ladministration par rapport au fonctionnaire au profit des citoyens.
47. Par ladoption d'outils tels que l'audit interne, le contrle de gestion, le plan stratgique ou
une comptabilit d'engagement.
48. Cette haute fonction publique est estime 400 postes environ.
C. VIGOUR
Ltat doit dsormais rendre des comptes sur son action 49. Dans quelle
mesure la politique adopte a-t-elle permis de rpondre au problme pour
lequel elle avait t conue ? Comment la modifier afin quelle rponde
lobjectif vis ? Comment limiter les effets pervers induits par une politique ? Dans ce contexte, limportant nest plus tant ce que lon nonce ou les
valeurs que lon affiche, mais ce quon a fait. Le passage dune logique de
ralisation une logique de rsultat change le sens mme de lactivit judiciaire, dans la mesure o ce ne sont plus seulement les objectifs qui importent (rendre une dcision de justice), mais bien le fait de la rendre dans des
dlais raisonnables. En mme temps, les exigences ne sont pas accrues seulement en termes de rsultats, mais aussi quant aux manires dy parvenir.
Lefficacit et lefficience constituent donc un autre moyen de lgitimation,
dans la mesure o les dfaillances de linstitution, son incapacit traiter
les plaintes dans des dlais raisonnables contribuent au manque de confiance
dans linstitution judiciaire.
Or laction publique se prsente comme une coproduction entre diffrents partenaires parmi lesquels ltat na pas ncessairement la prminence. Le pouvoir politique est donc responsable de laction publique, alors
mme quil nest pas totalement matre de sa mise en uvre. Il en rsulte
deux consquences principales, qui se situent sur des plans diffrents. Premirement, de la responsabilit du pouvoir politique dcoule en chane la
responsabilit des institutions tatiques ici la justice. De mme que le politique doit rendre des comptes (le gouvernement au Parlement et les parlementaires aux citoyens) et pour quil puisse le faire , de mme linstitution judiciaire doit justifier son action auprs du politique et des citoyens 50. Cette contrainte est dautant plus forte que laction de linstitution judiciaire est particulirement mdiatise, et que la lgitimit du politique et celle de linstitution judiciaire sont en partie lies, mme de manire ambigu. Dun ct, ltat est en effet susceptible dtre fortement
remis en cause en cas de dysfonctionnements majeurs de linstitution judiciaire (en matire de protection de lordre public, de rpression ou de rparation), dans la mesure o la justice est une fonction rgalienne (comme cela sest pass en Belgique au moment de laffaire Dutroux 51). Cest pourquoi un lien semble dsormais plus clairement tabli entre lgitimit du politique, dune part, et efficacit et efficience de linstitution judiciaire, dautre
part. Cest ce qui permet aux acteurs politiques dans les trois pays de justifier quune totale autonomie ne soit pas laisse la magistrature dans
lexercice de la justice et que des moyens soient mis en place pour valuer
laction de la justice autrement que sur les aspects juridiques formels. De
49. Patrice DURAN, Penser l'action publique, op. cit.
50. Comme le souligne un conseiller dtat franais (ancien directeur de cabinet la Justice et
lIntrieur mai 2004) : Si la justice est dans ltat, ce que je pense profondment, elle a des
comptes rendre.
51. Cf. Ccile VIGOUR, Rformer la justice en Europe : analyse comparative des cas de la Belgique,
de la France et de l'Italie , Droit et Socit, 56, 2004, p. 291-325.
lautre, le pouvoir politique apprcie de pouvoir se dcharger dun certain Justice : lintroduction
dune rationalit
nombre de ses responsabilits sur linstitution judiciaire 52. Le renforce- managriale comme
ment du contrle parlementaire sur le gouvernement tend impliquer un
euphmisation
renforcement du contrle, au moins a posteriori, du gouvernement sur des enjeux politiques
laction de la justice 53.
Lvaluation de laction de linstitution judiciaire est donc juge ncessaire (au mme titre que pour les autres domaines dactivit de ltat), audel du contrle interne exerc par les professionnels eux-mmes. Son absence parat dsormais relever dun pouvoir considr comme excessif par
un certain nombre dacteurs politiques, appartenant lensemble de lchiquier politique et dans les trois pays. Cest galement ce principe qui a t
avanc, dans le cas de la France et en Belgique (mais aussi plus rcemment
en Italie), pour justifier la dfinition de la politique pnale par le garde des
Sceaux, et le maintien dun lien entre le Parquet et le ministre de la Justice 54. La question de la responsabilit implique de resituer la justice par
rapport la socit et au pouvoir politique.
Deuximement, la ncessit de rendre des comptes pour linstitution
judiciaire parat dautant plus importante que celle-ci est indpendante et
quelle dispose dune grande libert daction. Nombreux sont les projets de
rforme qui insistent ce titre explicitement sur le couple indpendance/
responsabilit 55. De fait, les argumentations en faveur dun renforcement
des moyens de contrle sur la magistrature le Parquet tout particulirement insistent sur linterdpendance entre les lgitimits respectives du
politique et du judiciaire (la suprmatie de la premire tant trs fortement
souligne dans le cas de la France), sur lide de responsabilit et sur la notion de contrepartie lindpendance. De ce point de vue, il existe une diffrence importante entre la justice et dautres secteurs de laction publique.
En effet, tout en sappuyant sur les transformations de laction publique, le
caractre rgalien de la justice est raffirm : parce quil sagit dune mission qui incombe ltat, le pouvoir politique doit pouvoir dfinir des
52. Ainsi en est-il de la remise en libert de certains dtenus en Belgique et en France, dont le
juge des liberts et de la dtention est dsormais charg en France depuis 2000, et le tribunal
dapplication des peines en Belgique (cf. lavant-projet de loi prsent par la ministre de la Justice
belge et approuv par le Conseil des ministres en dcembre 2004).
53. Dans le cas des projets de rforme du gouvernement Berlusconi, il est particulirement frappant de voir que cest galement un contrle a priori qui est envisag, au travers de nouvelles
modalits de promotion dans la magistrature.
54. Ccile VIGOUR, Sociologie politique compare des rformes de la justice. Cas de la Belgique, de la
France et de l'Italie, op. cit.
55. Cest ce que souligne un magistrat belge propos des rformes dites Octopus (ensemble de
rformes de la police et de la justice sur lesquelles huit partis se sont mis daccord en juin 1998,
dans le sillage de laffaire Dutroux). On sest dit : On a un certain input, il faut aussi pouvoir
contrler, grer, amliorer loutput et responsabiliser les magistrats Premire chose, responsabilisation Pas de pouvoir sans responsabilit, pas de responsabilit sans obligation de rpondre
quelquun, comme disait la commission Dutroux, que ce soit le Parlement ou le ministre
Pouvoir et contrle, il faut un quilibre entre les deux (entretien avec un avocat gnral flamand, ancien directeur de cabinet du ministre de la Justice, fvrier 2003).
C. VIGOUR
orientations gnrales et sassurer que celles-ci seront suivies deffet. Ds

lors, responsabilit, efficacit et lgitimit sont troitement lies.
En consquence, imbrication des lgitimits politique

et professionnelle
Du lien troit entre responsabilit, efficacit et lgitimit rsulte une
redfinition des modalits de lgitimation du politique, ainsi que des fondements de la lgitimit professionnelle des magistrats. Certes, la lgitimit
respective du politique et du judiciaire repose traditionnellement sur des
fondements diffrents : celle du politique est fonde sur llection et la reprsentation ; celle du judiciaire sur lapplication du droit. Nanmoins,
constituant une des principales fonctions rgaliennes de ltat, la justice
participe de la lgitimit du pouvoir politique. La Constitution dfinit dans
chaque pays les caractristiques et lampleur du contrle rciproque entre
les instances politiques et judiciaires. Les transformations de laction publique induisent ainsi des recompositions et une complexification la fois de
la lgitimit du politique et de la lgitimit professionnelle des magistrats.
Les transformations de laction publique sont ainsi susceptibles de modifier
en profondeur lorganisation des marchs du travail par la redfinition des
rles des acteurs judiciaires (magistrats, avocats et greffes en particulier) et
lorganisation interne de chacun deux.
II.2. La traduction dans la justice de ces transformations

Au-del des changements dans la conception du rle de ltat en matire de responsabilit, defficience, defficacit et de lgitimit notamment
et des transformations de laction publique, deux facteurs propres
linstitution judiciaire contribuent expliquer lmergence dune rationalit
managriale en son sein : la difficult de la justice grer la demande qui
sadresse elle, dune part, et la dfinition de standards la fois juridiques
et managriaux par des institutions et textes supranationaux, dautre part.
La difficult de la justice grer la demande qui sadresse elle

Le souci de mieux prendre en compte les attentes des citoyens en matire de fonctionnement des tribunaux, qui contraste avec la lenteur des
procdures, constitue tout dabord un argument majeur avanc par les promoteurs de la rhtorique managriale. Or, dans la plupart des pays europens, linstitution judiciaire est confronte des difficults et des changements similaires, mme si les facteurs concrets les expliquant sont parfois propres chaque pays. En France et en Italie, la dure des procs est
toujours plus longue, le phnomne tant un peu moins accentu en Belgique. Cest un sujet de proccupation trs ancien en Italie (au moins depuis
1945), partir des annes 1970 en France.
Devant limpossibilit daugmenter les cadres de magistrats profession- Justice : lintroduction

dune rationalit
nels dans la mme proportion que la demande (conjugue en Italie au refus
managriale comme
dun accroissement de leur nombre par peur dune dvalorisation de la proeuphmisation
fession), les professionnels de la justice dveloppent partir des annes des enjeux politiques
1970 un discours autour de la judiciarisation et de la juridicisation la fois
linitiative du politique (trop de lgislation), mais aussi de la population
(bon nombre de conflits autrefois rguls par dautres institutions sont ports devant les tribunaux, do il rsulterait un recours jug excessif ces
derniers 56). Au cours des annes 1970, un mouvement se dveloppe dans
les pays occidentaux en faveur de laccs au droit, qui prend des formes diverses : mouvement en faveur des Alternative Dispute Resolution, i.e. des
dispositifs de mdiation et de conciliation assurs par un tiers qui nest pas
un magistrat professionnel ; boutiques du droit (le phnomne est particulirement marqu en Belgique), etc. Les dbats sur la rforme du juge de
paix en Italie, les maisons de la justice en France rendent compte de ces
tensions entre efficience et facilitation de laccs au droit, ouverture de
linstitution judiciaire dautres acteurs. Comme le note Erhard Blankenburg 57, un dilemme se pose entre ouverture et fermeture.
Lextension des droits subjectifs des citoyens, parmi lesquels le bon
fonctionnement de la justice , induit laccroissement des comptences de
linstitution judiciaire ainsi que celui des exigences envers celle-ci, comme
le note un magistrat belge :
Dans un contexte de monte des droits individuels, dsormais, le citoyen a
un droit subjectif au bon fonctionnement de la justice Cest un complet renversement du point de vue, dont jai t tmoin en tant que conseiller dtat ! Ce qui
a chang, cest laudace des juges qui se dclarent moins souvent incomptents et
qui procdent plus souvent des injonctions ladministration ! []. On est dans
une dmocratie o la mfiance crot lgard du monde politique []. Cest donc
le juge qui est sollicit pour infliger une sanction au politique (magistrat wallon
la Cour darbitrage, membre de lAssociation syndicale des magistrats, fvrier
2003).
56. La ministre de la Justice, lisabeth Guigou, insiste sur ce point lors dun colloque Accs au
droit/accs la justice , la Sorbonne, en octobre 1997 : Comme tout symptme ne relve pas
de lhpital, tout litige ne relve pas du tribunal (cit par Jean-Paul JEAN, Les rformes de
la justice , Regards sur lactualit, 48, 1999, p. 17-36 [p. 25]).
En Belgique, un magistrat note le paradoxe entre les attentes croissantes des citoyens lgard
de linstitution judiciaire et les insatisfactions accrues que celle-ci suscite : On demande toujours plus la justice. Le juge doit tout trancher Cest une situation un peu paradoxale o jamais les attentes envers le juge nont t aussi grandes, et la frustration aussi importante Ce
qui est paradoxal au moment de laffaire Dutroux et avec la Marche Blanche, cest que jamais il
na t demand que ce soit une autre institution que la justice qui sen occupe ! En ce sens, cest
une situation trs diffrente de Mai 1968, qui tait une critique de linstitution (entretien avec
un magistrat wallon de la Cour darbitrage, membre de lAssociation syndicale des magistrats,
socialiste, fvrier 2003).
57. Erhard BLANKENBURG, L'accs la justice et les alternatives au systme judiciaire. Droit procdural europen compar , dans Cultures judiciaires d'Europe, colloque organis par lInstitut
des hautes tudes sur la justice (IHEJ, Paris), 1994.
C. VIGOUR
La judiciarisation nimplique pas seulement damliorer lefficience de

linstitution judiciaire, elle permet galement dexiger un plus grand
contrle sur lactivit des magistrats, puisque ces derniers disposent de
pouvoirs dsormais beaucoup plus tendus, ainsi que le souligne un magistrat franais : Plus le juge a de pouvoir dans la fabrication de la norme,
dans la rgulation des litiges, plus il doit rendre des comptes, respecter les
rgles de procdures, garantir la qualit de son intervention 58.
La dfinition de standards la fois juridiques et managriaux

par des institutions et des textes supranationaux
Ces volutions communes ne nous semblent pas pouvoir tre dcrites
comme un processus d europanisation , dans la mesure o il sagit rarement dinitiatives dlibres de Bruxelles ou Strasbourg. Sil est difficile
de parler dun modle europen de justice 59, la Convention europenne de
sauvegarde des droits de lhomme (CESDH) et la jurisprudence de la Cour
europenne des droits de lhomme (CEDH) constituent nanmoins dimportantes rfrences en termes de qualit 60. Larticle 6 de la Convention dfinit des normes de qualit : garanties daccs au juge, du principe contradictoire, de lindpendance et de limpartialit du juge (surtout le principe de
procs quitable ). Cet article influence de plus en plus les procdures
civiles et pnales nationales et leurs rformes, par la jurisprudence et par la
conscration lgislative ou constitutionnelle de ces principes dans les droits
nationaux (article 111 de la Constitution italienne 61 ; loi du 15 juin 2000
rformant la procdure pnale en France, dite loi sur la prsomption
dinnocence, etc.), mais aussi travers les condamnations de plusieurs tats
pour non-respect du principe du dlai raisonnable . De ce fait, parce que
les professionnels du droit peuvent mobiliser des textes de porte internationale, parce quils doivent tenir compte de la jurisprudence dinstitutions
internationales (auprs desquelles le justiciable peut dposer un recours
une fois quil a puis tous les dispositifs nationaux) et parce que les textes
juridiques internationaux sont intgrs dans les droits nationaux, une in58. Hubert DALLE, Introduction , in Marie-Luce CAVROIS, Hubert DALLE et Jean-Paul JEAN, La qualit de la justice, op. cit., p. 12.
59. Mme si lexistence dun systme judiciaire indpendant et fiable fait partie des critres politiques dfinis au Conseil europen de Copenhague de juin 1993, dfinissant les conditions requises pralablement llargissement et lentre dans lUnion europenne, il nexiste pas de modle judiciaire prdfini. Ces principes communs constituent plus des contraintes pour les nouveaux pays entrants quune volont dharmoniser les pratiques et systmes au sein de lUnion europenne.
60. Christine PHAM, La Convention europenne des droits de l'homme, fil directeur pour la recherche de normes de qualit , in Emmanuel BREEN (dir.), valuer la justice, op. cit., p. 197-222 ;
Serge GUINCHARD, Les normes europennes garantes d'un procs de qualit , in Marie-Luce CAVROIS, Hubert DALLE et Jean-Paul JEAN, La qualit de la justice, op. cit., p. 63-109.
61. Depuis fin 1999, dans ses deux premiers alinas, larticle 111 prvoit notamment que tout
procs se dveloppe dans le respect du contradictoire entre les parties, dans des conditions de
parit, devant un juge tiers et impartial. La loi en garantit la dure raisonnable .
ternationalisation des corpus juridiques, mais aussi des normes de qualit Justice : lintroduction
dune rationalit
se profile 62. Des standards juridiques reconnus internationalement contri- managriale comme
buent ainsi asseoir la lgitimit de rhtoriques et procdures managriales
euphmisation
ou peuvent tre considrs comme participant galement dune rationalit des enjeux politiques
de type managrial, mme sil ne sagit pas l de leur objectif premier.
La jurisprudence de la CEDH, les recommandations du Conseil de
lEurope et dautres institutions internationales apparaissent ainsi comme
des contraintes et des ressources pour les acteurs politiques et judiciaires.
Elles peuvent inciter aux rformes, fournir des argumentaires aux entrepreneurs de rforme, dans le sens du respect de la dure raisonnable des
procdures, du droit un procs quitable ou du droit des prvenus, ou
bien encore tre mobilises par des professionnels du droit pour sopposer
des projets de rforme. Par exemple, linscription du critre de temporalit dans la Constitution italienne 63 est directement lie la mobilisation des
avocats pnalistes en particulier, qui se sont appuys notamment sur les
ressources que leur offrait la CESDH. Ce faisant, la jurisprudence de la
CEDH est un moyen dendogniser lexigence defficience, en fonction de
principes juridiques reconnus par la profession. Pour Guy Canivet 64 en effet, la jurisprudence interprtative de larticle 6 de la CESDH ninterdit pas
la prise en compte des impratifs dconomie judiciaire pour la meilleure
satisfaction de la demande de justice. Bien davantage, on peut mme dire
que, tels que dgags par la Cour europenne, les principes du procs quitable sont eux-mmes une incitation une optimisation des moyens concds par les tats la justice . Les textes juridiques internationaux seraient
ainsi des moteurs en faveur de la recherche dune efficience accrue des institutions judiciaires nationales. Enfin, lapplication du principe de reconnaissance mutuelle des dcisions de justice accrot lexigence de qualit de la
justice 65.
Souci partag au niveau des autres pays europens, la rflexion autour
de lamlioration de la qualit de linstitution judiciaire prend aussi la
forme du benchmarking (recherche du meilleur systme et des meilleures pratiques), soit linitiative dorganisations internationales, soit de manire informelle sous forme de partages dexpriences ( linitiative de cher62. Par exemple, en Belgique, larrt Le Ski du 25 mai 1971 a marqu la reconnaissance de la primaut des traits et conventions internationaux sur la lgislation nationale. Comme le souligne
un magistrat du Sige de la Cour darbitrage, cest larrt Le Ski qui affirme que tout juge, si petit soit-il, peut carter la loi belge si celle-ci se trouve en contradiction avec les traits europens,
la Dclaration universelle des droits de lhomme, etc. Un pouvoir considrable est ainsi donn au
juge qui a la possibilit dcarter une loi faite par le lgislateur .
63. Larticle 1 de la loi constitutionnelle n 2 du 23 novembre 1999 (Gazetta Ufficiale n 300 du 23
dcembre 1999) portant insertion des principes du juste procs dans larticle 111 de la Constitution inclut la dimension de dlai raisonnable .
64. Guy CANIVET, Comment concilier le respect des principes de qualit du procs quitable avec
les flux d'affaires dont sont saisies les juridictions ? , in Marie-Luce CAVROIS, Hubert DALLE et
Jean-Paul JEAN, La qualit de la justice, op. cit., p. 213-240 (p. 236).
65. Marie-Luce CAVROIS, Hubert DALLE et Jean-Paul JEAN, La qualit de la justice, op. cit., p. 55.
C. VIGOUR
cheurs ou de professionnels du droit). Plusieurs colloques internationaux 66,

o les expriences dAmrique du Nord sont aussi examines 67, ont t
axs sur cette thmatique. De cette rflexion collective ressort lide quil
est possible dappliquer une dmarche qualit la justice, de rflchir
lapplication dun rfrentiel normatif pour grer le processus dcisionnel
depuis lintroduction de linstance jusquau prononc du jugement 68, sachant que le choix de la solution du litige doit rester le domaine rserv du
juge.
Pour Marie-France Christophe-Tchakaloff 69, des tentatives de transformation des institutions judiciaires samorcent de manire explicite au niveau europen 70. Deux aspects qualitatifs font lobjet dune attention particulire : le principe de la bonne administration de la justice , qui correspond aux critres du procs quitable fixs par larticle 6 de la CESDH et la
jurisprudence interprtative de la CEDH ; la protection des justiciables dfinie par le droit au juge et par le droit un recours effectif. Sy ajoutent des
normes defficacit administrative : gestion, contrle des ressources, des
moyens et des personnels, qui influencent fortement la manire de rendre
la justice.
Ainsi linscription de la justice dans les transformations de laction publique que ce soit par les changements qui affectent lensemble de ltat
ou ceux qui concernent plus directement la justice contribue la diffusion, au sein de linstitution judiciaire, de nouvelles normes et logiques
daction plus orientes vers le souci dune bonne organisation et dune
bonne gestion .
66. Comme le sminaire international de recherche Management de la qualit et valuation,

concepts et expriences pour les systmes judiciaires europens , organis aux Pays-Bas par la
facult de droit dUtrecht et le Conseil national de la recherche italien, en partenariat avec les ministres de la Justice de diffrents pays, au mois de juin 2001, et la confrence annuelle du
Groupe europen dadministration publique, tenue en Finlande au mois de septembre 2001. On
peut y ajouter les livres collectifs, dans lesquels une ou plusieurs contributions portent sur des
expriences trangres : cf. Marie-Luce CAVROIS, Hubert DALLE et Jean-Paul JEAN, La qualit de la
justice, op. cit. ; Emmanuel BREEN (dir.), valuer la justice, op. cit.
67. Cf. les nombreux indicateurs dont se sont dots les tats-Unis dans le cadre du programme
Trial Courts Performance Standards (cf. Anne-Lise S IBONY, Quelles leons tirer des expriences
trangres ? , in Emmanuel BREEN [dir.], valuer la justice, op. cit., p. 77-144) ou encore les mthodes dveloppes au Canada et particulirement au Qubec (le mode dvaluation adopt partir du dbut des annes 1980 comprend deux principaux indicateurs : laccessibilit (possibilit,
pour les plus dmunis, de bnficier dune assistance judiciaire conomique) et les dlais judiciaires (la lenteur tant considre comme un dni de justice par la Cour suprme du Canada).
68. Vincente FORTIER, L'applicabilit de la norme ISO 9001 l'activit judiciaire , in Marie-Luce
CAVROIS, Hubert DALLE et Jean-Paul JEAN, La qualit de la justice, op. cit., p. 197-210 (p. 200).
69. Marie-France CHRISTOPHE-TCHAKALOFF, Linfluence de lenvironnement europen , in Loc CADIET et Laurent RICHER, Rforme de l'tat, rforme de la justice, Paris, PUF, 2003, p. 67-75.
70. Lvaluation comparative des performances reste toutefois dlicate en labsence de rgles, de
normes et de critres objectifs en la matire.
III. Leuphmisation des enjeux politiques par la technique

ou la recherche defficience au dtriment dune rflexion
sur le sens
dune rationalit
managriale comme
euphmisation
Linfluence croissante dune rationalit de type managrial au sein de

linstitution judiciaire nous semble galement particulirement heuristique
dans la mesure o elle favorise une certaine euphmisation des enjeux politiques par la technique, phnomne que lon observe dans dautres secteurs
de laction publique 71. Cette euphmisation (remarquable principalement
au sein de larne parlementaire et des sphres politico-administratives
dans les discours et le traitement des dossiers) peut tre comprise dans une
triple perspective : soit dans le sens dune banalisation de la justice, conue
comme devant dabord tre une organisation rationnelle et efficace ; soit
dans le sens dune volont du politique de contrler la magistrature sous
couvert de rorganisations techniques qui paraissent neutres, lefficience
tant alors un moyen de dissimuler linfluence du politique sur lactivit des
magistrats ; soit, enfin, comme la volont de limiter les conflits au Parlement afin de faire accepter plus facilement une rforme. Leuphmisation
denjeux politiques par la technique est manifeste dans les rformes de
ladministration qui reposent sur le principe dune possible et claire distinction entre ce qui relve du politique et de ladministratif, entre des choix de
valeur et lexpertise juridique et judiciaire. En tmoigne aussi le processus
de rforme de la justice deux niveaux : la dpolitisation ou la technicisation 72 des dossiers peut tre mobilise comme une ressource par les acteurs politiques et administratifs ; lefficience plus prcisment peut constituer un outil de dpolitisation et de dspcification des enjeux politiques
affrents la justice, comme lillustre lexemple de linstitution de la justice
de paix italien. Cependant, cette rhtorique managriale nest pas exempte
dambiguts.
III.1. La dpolitisation (ou la technicisation) des dossiers

comme ressource
En Belgique, en France et en Italie, les modalits dexpertise tmoignent
dune trs forte tension entre technique et politique, les acteurs judiciaires
tendant dfendre une neutralit du droit et dnoncer linstrumentalisation
des lois et de la justice par le politique 73. La politisation des rformes (cest--
71. Cf. Pierre LASCOUMES et Patrick LE GALS (dir.), Gouverner par les instruments, Paris, Presses de
Sciences Po, 2004.
72. Nous nvoquerons pas ici un aspect qui pourrait aussi tre qualifi de technicisation, savoir
le fait que les parlementaires dlguent parfois, pour une part, au juge le pouvoir de dfinir prcisment le contenu des lois, vitant ainsi de trancher par eux-mmes.
73. Remarquons que certains professionnels de la justice, minoritaires, tout en contestant
linstrumentalisation du droit par le politique, prconisent une autre forme daction politique
travers le droit (cf. le socialisme juridique en Italie, ou les juges rouges en France dans les an-
C. VIGOUR
dire lexistence de forts antagonismes idologiques et politiques) semble

constituer un obstacle majeur laboutissement du processus 74. Au contraire,
les stratgies de technicisation des rformes (par laffirmation de la primaut de la logique defficience notamment) contribuent une attnuation des
clivages politiques et facilitent en ce sens ladoption des projets. La dpolitisation des dossiers apparat ainsi comme une ressource. La dpolitisation
renvoie ici plusieurs phnomnes. Elle peut tre une pratique volontaire
par dissimulation ou par attnuation des enjeux politiques (au sens de
choix de valeurs) ; elle peut aussi rsulter dune complexit des enjeux telle
que leur impact chappe largement aux parlementaires. Nous souhaitons
montrer que la qualification comme technique ou politique nest pas une
donne, mais un construit 75. Cest un enjeu majeur de politiser les rformes ou au contraire de les dpolitiser en les technicisant.
Parmi les rformes que nous avons tudies 76, nous avons pu constater
que les rformes juges les plus techniques ( dimension organisationnelle
surtout 77) suscitent moins doppositions parlementaires, y compris de la
part de lopposition politique, surtout quand la situation de linstitution judiciaire parat trs critique. Il y a deux principales exceptions : lorsque ces
rformes comportent dimportants enjeux professionnels mis en exergue
par certains acteurs judiciaires qui disposent de relais au Parlement et lorsque des partis politiques investissent certains projets de dimensions idologiques et partisanes (cas du juge de paix italien, dvelopp plus loin).
Dans lensemble, et dans les trois pays, politiser une rforme (en affichant sa dimension politique ou en polmiquant explicitement avec dautres
partis politiques, de lopposition ou de la majorit) constitue un risque important de blocage du processus. Ce phnomne est particulirement visible, en France, dans le projet de rforme des tribunaux de commerce sous le
gouvernement Jospin o le retour dans larne parlementaire, par la politisation qui sensuit, fait imploser le compromis auquel les principaux acteurs taient parvenus en amont, au niveau du ministre de la Justice 78.
nes 1970). Par ailleurs, nombreux sont ceux qui considrent plus gnralement que lacte de juger est intrinsquement politique (cf., par exemple, les tenants du ralisme juridique).
74. Le processus peut aboutir dans le cas o les conflits idologiques opposent seulement la majorit lopposition politique. Mais il peut tre mis en chec dans les cas o la majorit et la coalition gouvernementale sont elles-mmes divises ou lorsque majorit et opposition sont toutes
deux divises dans le cas dune rforme ncessitant une modification de la Constitution. Cest ce
quillustre, par exemple, lchec des projets de rforme du gouvernement Jospin portant sur le
Conseil suprieur de la magistrature, ainsi que sur les relations entre le Parquet et la Chancellerie.
75. Nous estimons que le caractre purement technique attribu par certains acteurs judiciaires des rformes est trs contestable et quil doit tre dconstruit pour tre conu comme une
stratgie daffichage.
76. Qui excluaient les rformes de procdure.
77. Rformes du giudice unico en Italie, mise en uvre dune logique defficience dans les trois
pays, par exemple.
78. Antoine VAUCHEZ, Laurent WILLEMEZ et al., Les mondes judiciaires et la construction dun horizon rformateur commun, op. cit.
Dans les trois pays, on observe galement des divisions au sein mme Justice : lintroduction
dune rationalit
des partis en matire de justice, lexception des questions portant sur
managriale comme
lorganisation, ce quune magistrate italienne qualifie de transversalit :
euphmisation
Sur les thmes de la justice, on observe une sorte de transversalit dans
le sens qu lintrieur mme de la majorit on observe des divisions non homognes, tandis que sur les aspects de type technique et organisationnel [ordinamentale] comme la mise en uvre du giudice unico 79, on observe une vision
plutt homogne (entretien avec une magistrate du Parquet italien, ancien membre de cabinet de ministres de la Justice, membre de Magistratura Democratica 80, mai 2003).
Ainsi, la rforme du giudice unico a pos des problmes seulement en

matire pnale, en raison de la gnralisation du juge unique dans des matires o ce juge peut infliger des condamnations jusqu vingt ans de prison.
En ce qui concerne lusage du registre de la politisation ou de la technicisation, le contraste est trs frappant, en Italie, entre le processus de rforme du juge de paix et celui du giudice unico. Le premier, au seul niveau
parlementaire, stale sur prs de deux dcennies en raison de la force des
antagonismes idologiques et partisans (dans le sens o les trois partis politiques les plus importants dfendent chacun une position nettement diffrencie, ancre sur des principes partiellement antinomiques) et de la difficile mergence dun compromis. Le consensus sur le second, qui repose sur
une logique defficience, se rvle au contraire beaucoup plus facile et rapide atteindre (en un an).
La technicisation dun dossier ne va pas de soi, comme lillustre le cas
des rformes de la carte judiciaire. Ainsi, les trs grandes disparits dans le
niveau dactivit des tribunaux italiens mis en vidence par des indicateurs
statistiques 81 justifieraient une rvision importante de la carte judiciaire
italienne. Mais cette dernire rencontre de fortes rticences. Comme dans
dautres pays 82, une coalition dintrts locaux sy oppose fermement (selon un phnomne similaire leffet NIMBY 83) : constitue principalement
par les acteurs politiques, hostiles le plus souvent la fermeture de la juridiction locale qui contribue limage de la ville, elle sappuie aussi sur les
personnels qui y travaillent. Cette opposition, trs efficacement relaye au
Parlement par les dputs et snateurs concerns, et limpopularit politi79. Rforme consistant dans la suppression dun niveau de juridiction (la pretura) en premire
instance.
80. Syndicat de gauche de la magistrature italienne.
81. Luigi M ARINI, Il sistema giudice di pace alla prova dei fatti , Questione Giustizia, 2, 2000,
p. 67-284.
82. Jacques COMMAILLE, Territoires de justice. Une sociologie politique de la carte judiciaire, op. cit.
83. Not In My Backyard . Cet effet dsigne le plus souvent des mobilisations locales impliquant
principalement des acteurs associatifs et non des professionnels. Nanmoins, lanalogie avec ces
phnomnes nous semble trs forte, puisque, dans le cas des rformes de la carte judiciaire, tout
le monde saccorde sur le principe dune ncessaire rforme de la carte judiciaire, mais au niveau
local les oppositions la fermeture dune juridiction sont immdiates.
C. VIGOUR
que dune telle mesure rendent improbable une modification prochaine de

grande ampleur de la carte judiciaire. Il na donc jusqu prsent pas t
possible de dpolitiser ce dossier sensible.
Ainsi la dsidologisation des projets est trs variable. Elle dpend du
thme prcis des rformes et de la conjoncture politique (dbut ou fin de
lgislature, ampleur de la coalition gouvernementale, force des groupes
dopposition, etc.). Les rformes institutionnelles dans les trois pays se caractrisent au contraire souvent par des affrontements rhtoriques et politiques trs forts, lnonc de grands principes, la confrontation de modles
et conceptions de la justice antinomiques. Il nous semble en outre que, pour
certains processus de rformes particulirement longs (comme dans le cas
de la rforme du juge de paix italien), une sorte dapprentissage politique
seffectue, au cours des discussions, sur ce qui est possible et ce qui ne lest
pas, sur ce qui est discutable ou non, et sur les manires de le faire.
III.2. Lefficience comme outil de dpolitisation

et de dspcification
Lefficience et les savoirs qui la valorisent apparaissent prcisment la
fois comme un outil de dpolitisation et de dspcification des enjeux lis
la justice. De plus, comme le souligne Philippe Warin 84, la recherche defficience contribue galement vacuer la qute de sens (parce que laccent
est mis davantage sur le comment que sur le pourquoi ).
Dune part, alors que la dimension politique est dordinaire extrmement prsente dans les rformes de la justice, elle parat plus attnue dans
celles qui rpondent explicitement une logique defficience. Cette moins
grande conflictualit et cette moindre politisation expliquent sans doute en
partie linsistance dans les argumentaires sur lefficience, la rationalisation
et la modernisation. Il parat en effet difficile de sopposer un tel discours,
qui semble empreint de bon sens, qui manifeste le souci dune bonne gestion et qui apparat comme une proccupation du politique plus que de la
politique. Ici ce nest pas la neutralit technique du droit qui est mise en
vidence, mais la neutralit du management. Or cest prcisment ce caractre de neutralit gestionnaire qui confre de la lgitimit aux rformes ainsi qualifies. Cette rhtorique suscite de ce fait un consensus apparent,
tandis que les affrontements idologiques se situent ou sont relgus en arrire-plan quant aux objectifs implicites ou explicites des rformes. Il est
important de noter que tous les projets de rforme qui se prvalent de
lobjectif defficience ny participent pas ncessairement dans les faits, mais
que cette labellisation permet de renforcer leur lgitimit et de freiner les
ventuelles oppositions.
84. Philippe WARIN, Quelle modernisation des services publics ? Les usagers au cur des rformes,
Paris, La Dcouverte, 1997.
Dautre part, lefficience et, de manire plus gnrale, lapplication de Justice : lintroduction
dune rationalit
savoirs non juridiques la justice contribuent aussi dspcifier linstitumanagriale comme
tion judiciaire. Certes, lapplication des thories managriales et organisaeuphmisation
tionnelles linstitution judiciaire a t rendue possible par la remise en des enjeux politiques
cause partielle de lide dexceptionnalit de la justice et par la distinction
opre entre la justice comme valeur et la justice comme organisation, cette
dernire tant susceptible dtre rforme selon des critres similaires aux
autres administrations publiques. Ce sont des entrepreneurs de politique
spcialiss dans le management au sein de ladministration publique 85 et,
de manire implicite ou explicite, certaines analyses de sociologie des organisations qui ont particip une telle catgorisation ainsi qu la justification et la proposition de rformes et de changements dans une perspective managriale 86. En retour, le dveloppement des savoirs organisationnels appliqus linstitution judiciaire favorise la constitution de nouveaux
enjeux et lgitime lapprhension, nouvelle, de linstitution judiciaire comme
une organisation 87.
Dans ce contexte, lattnuation des enjeux politiques en matire de justice est visible dune autre manire encore, dans la mesure o lintroduction
de la rationalit managriale entrane un dplacement, de la recherche
defficacit vers celle dune plus grande efficience. Or ce mouvement tend
dplacer les interrogations du contenu et du sens des missions des services
publics vers les modalits de les accomplir. Lefficacit, cest en effet la capacit dune institution remplir les fonctions qui lui sont confies, tandis
que lefficience correspond la meilleure utilisation possible des ressources
disponibles tant humaines que matrielles et financires. Or il apparat difficile de dfinir en quoi consiste prcisment lefficacit de la justice. En effet, linstitution judiciaire est appele assumer des missions trs diverses,
peu hirarchises, sans compter que les priorits varient suivant la tendance politique du gouvernement et du ministre de la Justice. La Justice estelle dabord conue comme une institution proche des justiciables, charge
de la rgulation sociale, qui tire sa lgitimit de la proximit avec les citoyens et de leur implication dans ladministration de la justice, ou bien
comme une institution qui constitue le bras arm de ltat, dont la fonction
principale est de sanctionner et de garantir la scurit des citoyens ? La
tension entre ces deux modles de fonction de justice 88, dans un mme
85. Philippe BZS, Gouverner l'administration. Une sociologie des politiques de la rforme administrative en France (1962-1997), op. cit.
86. Cf. Stefano ZAN, Fascicoli e tribunali. Il processo civile in una prospettiva organizzativa, op. cit.
87. Ainsi Stefano ZAN (ibid.), professeur italien de sociologie des organisations, est impliqu, la
demande du barreau de Bologne et du ministre de la Justice italien, dans des recherches sur
linstitution judiciaire, destines explicitement amliorer lefficience de linstitution judiciaire.
Dans le cas de la France, lune des missions du GIP Justice est de fournir de lexpertise sur le
fonctionnement actuel de la justice, ainsi que sur les nouvelles dispositions lgislatives.
88. Jacques COMMAILLE, La dstabilisation des territoires de justice , Droit et Socit, 42/43,
1999, p. 239-264.
C. VIGOUR
pays, entre diffrents dispositifs, voire au sein dun mme projet 89, rend
dlicats les jugements quant lefficacit de la justice. Comme lefficacit
rsulte de la comparaison entre les objectifs dfinis ex ante et les rsultats
considrs ex post, le flou entourant les objectifs explique la difficult apprhender des rsultats pour lesquels les indicateurs concrets ne sont
dailleurs pas identifiables de manire simple. Face la difficult prciser
et mesurer lefficacit de la justice, cest le critre de lefficience qui tend
tre privilgi. Ce faisant, la rflexion sur les missions de la justice tend
tre occulte au profit dune rflexion organisationnelle.
III.3. Le glissement observable dans linstitution du juge de

paix italien
Linstitution de la justice de paix en Italie tmoigne dun tel glissement
entre 1975 et 1991-1994 90. Les antagonismes idologiques, manifestes
dans les conceptions opposes de la magistrature non professionnelle italienne, font chouer les premires tentatives de rforme. Les annes 1970
voient en effet laffrontement de deux figures antinomiques de juge de
paix : le modle fort (ou juge social ), dfendu par le courant du socialisme juridique au sein de la magistrature et par le Parti communiste, et
le modle faible 91. Quatre projets idologiques (projet gouvernemental
et propositions de loi du Parti communiste, du Parti socialiste et de la Dmocratie chrtienne), inconciliables en tant que tels 92, sont prsents au
Parlement.
Deux principaux enjeux et la difficult de les articuler sont mis en vidence : la ncessit de faire face aux temps longs de la justice sajoute
une interrogation quant aux effets sociaux et politiques de la justice.
Linstitution judiciaire doit ainsi dabord tre en mesure de rpondre plus
rapidement aux demandes des justiciables. Mais certains projets de rforme
visent aussi renforcer la dmocratie au sein de la justice. Les objectifs
defficience et de dmocratie sont presque toujours associs, cependant ils
sont diversement hirarchiss par les partis et les professionnels du droit.
Un compromis nest rendu possible qu partir du renoncement un modle
trop idologique de juge de paix (cest--dire aux modalits les plus contestes comme llection des magistrats), dans le contexte dautocritique sur
les orientations sociales-dmocrates la fin des annes 1970, et en vue
89. Conceptions du rle du juge de paix italien, des maisons de justice en France, par exemple.
90. Pour plus de prcisions concernant le processus de rformes et lvolution du champ des dbats, cf. Ccile VIGOUR, L'institution de la justice de paix en Italie : entre recherche d'efficacit et
qute de lgitimit (1970-2000) , Terrains et travaux (cole normale suprieure de Cachan), 6,
2004, p. 49-70.
91. Giuseppe BORRE, Ne un modello forte ne un modello debole , Democrazia e diritto, numro
spcial, 1989, p. 49-60.
92. Angelo BONSIGNORI, Dal conciliatore al giudice di pace , Rivista trimestriale di diritto e
procedura civile, 48, 1994, p. 1225-1248.
dviter de nouvelles condamnations de ltat italien par la CEDH pour non- Justice : lintroduction
dune rationalit
respect de la dure raisonnable du procs. Les parlementaires adoptent
managriale comme
en 1991, puis en 1994, une rforme axe davantage sur le modle dun jugeeuphmisation
juriste. Les premiers bilans de lactivit du juge de paix tmoignent de la des enjeux politiques
priorit accorde dans les faits lefficacit au dtriment de laccs la justice 93. Du fort antagonisme idologique des annes 1970, on est pass
des finalits beaucoup plus circonscrites et moins controverses autour de
lefficience.
Cette rforme illustre non seulement la diversit des logiques luvre
(tension entre efficience et dmocratisation, entre efficacit et lgitimit),
mais aussi et surtout lampleur de lvolution du champ des dbats sur
deux dcennies, permettant une moins grande conflictualit mesure que
les dimensions politiques sont gommes. Elle montre galement quen prsence dune pluralit dobjectifs, des dplacements peuvent avoir lieu
loccasion de la mise en uvre.
III.4. Une rhtorique managriale qui nest pas exempte

dambigut
Les ambiguts qui entourent la diffusion dune rhtorique managriale
au sein de linstitution judiciaire sont nombreuses. En tmoignent la fois
la pluralit des logiques au cur de chaque dispositif et la rutilisation de
largument defficience par les professionnels du droit pour promouvoir des
revendications anciennes ou au contraire pour sopposer certains projets
de rforme.
Ainsi le discours managrial apparat davantage comme une ressource
et un registre argumentatifs supplmentaires pour les acteurs politiques et
judiciaires qui souhaitent promouvoir des changements au sein de linstitution judiciaire, plutt que ce qui a constitu lamorce des transformations
observables. Cest ce que montre le dcalage chronologique entre les premires demandes dinnovations et linfluence du management dans la justice belge. En effet, la mise en place des mandats et lvaluation des magistrats sont deux mesures souhaites par lAssociation syndicale des magistrats (ASM) 94 notamment, depuis la fin des annes 1970. Les rfrences
lefficacit et au management dans les discours ministriels datent du ministre De Clerck, en fonction entre 1996 et 1998. Il est donc difficile de voir
dans le principe de responsabilisation des magistrats la seule consquence
de lintroduction dun discours managrial au sein de linstitution judiciaire.
En revanche, les rfrences au management ont constitu de nouveaux arguments pour justifier et lgitimer les changements.
93. Odillo Vidoni GUIDONI, Quale giustizia per il giudice di pace ? Un indagine esplorativa ,
Sociologia del diritto, 2, 1997, p. 93-137 ; Luigi M ARINI, Il sistema giudice di pace alla prova dei
fatti , op. cit.
94. Association rformatrice francophone de gauche cre la fin des annes 1970.
C. VIGOUR
De plus, des rformes poursuivant dautres objectifs peuvent servir

dappui la diffusion dune logique defficience, linitiative des professionnels du droit. Ainsi en est-il de la rforme instituant le Conseil suprieur de la justice (CSJ) en Belgique 95. Celle-ci visait la fois la dpolitisation des nominations et promotions au sein de la magistrature et la responsabilisation des magistrats (par la mise en place daudits de juridictions ou
de parquets et dvaluation individuelle). Or la majorit des premiers membres magistrats du CSJ lus par leurs pairs sont engags dans des associations de magistrats, un certain nombre deux y exercent des responsabilits
et sont trs dsireux de voir des changements se raliser dans linstitution
judiciaire, sur deux plans principaux : ouverture sur lextrieur et ncessit
de mieux grer linstitution judiciaire. Il en rsulte un rel dynamisme de
cette institution. Outre les objectifs explicitement viss, la mise en place du
CSJ, au travers de la cration de profils de magistrats spcifiques pour chaque fonction, contribue galement promouvoir, au sein de la magistrature,
un modle professionnel plus sensible aux aspects gestionnaires et organisationnels.
A contrario, les arguments managriaux sont aussi mobiliss par les
magistrats pour contester la pertinence de certaines mesures, comme le dispositif dvaluation mis en place en Belgique 96 tmoignant de dynamiques
de rappropriation des principes dune rationalit managriale par les professionnels de la justice.
Enfin, il existe diverses formes de rsistance cette monte en puissance du registre managrial, quelles soient plutt passives ou actives : du
peu dempressement la mise en place de nouvelles mthodes de travail 97
labandon dune innovation une fois que son promoteur a quitt le tribunal 98, en passant par le reversement un syndicat dune prime mise en
place par le ministre de la Justice franais en 2004 99. La porte de ce registre ne doit donc pas tre surestime, mme sil est de plus en plus prgnant.
95. Olgierd KUTY, Premires analyses sociologiques sur le Conseil suprieur de la justice , in
Marc VERDUSSEN, Le Conseil suprieur de la justice, Centre dtudes constitutionnelles et administratives, Bruxelles, Bruylant, 1999, p. 100-108.
96. [Les sanctions disciplinaires qui accompagnent lvaluation], cest surtout une vision trs
archaque de la manire dont on peut concevoir le management Car, mme dans les entreprises
prives, on ne fait plus cela ! (entretien avec un magistrat wallon de la Cour de cassation, membre de lASM, socialiste, fvrier 2003).
97. Frdric SCHOENAERS, Disponibilit des ressources et innovations managriales. Quelles mutations pour les juridictions du travail belges et franaises face aux volutions de leurs environnements ?, op. cit.
98. Werner ACKERMANN et Benoit BASTARD, Innovation et gestion dans l'institution judiciaire, op. cit.
99. Cette prime visait initialement permettre une plus grande flexibilit dans la rmunration
des magistrats. Toutefois, il semble que, dans la ralit, dans de nombreuses juridictions, une
prime similaire ou au prorata de lanciennet ait t verse tous les magistrats. Dans les juridictions o la prime a t verse en fonction notamment de la productivit, cela a cr des conflits et
des contentieux.
Conclusion
Au terme de cet article qui visait comprendre le sens de la diffusion
de nouvelles normes et logiques de pense et daction dans la justice,
lintroduction dune rationalit de type managrial peut tre apprhende,
de lintrieur de linstitution judiciaire, comme une rappropriation par des
acteurs judiciaires dsireux de changer limage de la justice. De manire
plus gnrale, elle peut tre considre comme le signe de linscription de
linstitution dans les transformations de laction publique. Enfin et surtout,
il nous semble quelle doit aussi tre interprte comme le signe de leuphmisation des enjeux politiques par la technique ; ici la recherche defficience seffectue au dtriment dune rflexion sur le sens de lactivit de
linstitution judiciaire.
Cest donc la pluralit des significations attribues la diffusion de
nouveaux standards que le sociologue doit tre attentif. Ce constat est tout
aussi pertinent au niveau international, y compris dans les systmes de
common law o la monte en puissance dune rationalit de type managrial
sobserve aussi, avec les mmes ambiguts. Compte tenu de linfluence
croissante de ces nouvelles normes au niveau international, il devient essentiel dtudier les instances supranationales (telles que le Conseil de lEurope
ou la Banque mondiale) o de tels standards sont conus, ainsi que les professionnels qui contribuent leur laboration 100.
dune rationalit
managriale comme
euphmisation
100. Lauteure tient remercier Jacques Commaille, Thierry Delpeuch, Sylvain Parasie, Carole
Thomas ainsi quAntoine Vauchez et Laurent Willemez pour leur relecture attentive de cet article
et les conseils damendements de celui-ci.

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Justice : lintroduction dune rationalit

managriale comme euphmisation

Chercheuse associe lInstitut

Lgitimit Politique et justice Rationalit managriale Rforme de la

* Institut des Sciences Sociales

Droit et Socit 63-64/2006 425

426 Droit et Socit 63-64/2006

I. Lintroduction dune rationalit managriale

I.1. Lexceptionnalit de la justice progressivement conteste

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disposent dune large libert dapprciation) ; le statut particulier du droit ;

428 Droit et Socit 63-64/2006

I.2. Un changement en plusieurs tapes

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I.3. Les apories de la transposition du management la justice

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tre labsence dautonomie financire et gestionnaire, les caractristiques du Justice : lintroduction

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nancire des juridictions (malgr les hsitations autour dune ventuelle

I.4. Des changements sources de tensions

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I.5. Les rappropriations judiciaires de la rhtorique managriale

Droit et Socit 63-64/2006 433

Christian Mouhanna 28, un processus bottom up de changement est

Il peut sagir de donner une image moderne de la justice, une justice en

434 Droit et Socit 63-64/2006

II. Linscription de la justice dans les transformations

II.1. Les changements affectant ltat

Crise de la lgitimit du service public et restrictions budgtaires

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Devant limpossibilit daugmenter les moyens matriels et humains de

Lintroduction dune rationalit de type managrial dans linstitution

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La responsabilit accrue du politique par le passage une logique

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Rformes de ladministration et de linstitution judiciaire

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440 Droit et Socit 63-64/2006

Droit et Socit 63-64/2006 441

orientations gnrales et sassurer que celles-ci seront suivies deffet. Ds

En consquence, imbrication des lgitimits politique

II.2. La traduction dans la justice de ces transformations

La difficult de la justice grer la demande qui sadresse elle

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Devant limpossibilit daugmenter les cadres de magistrats profession- Justice : lintroduction

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La judiciarisation nimplique pas seulement damliorer lefficience de

La dfinition de standards la fois juridiques et managriaux

444 Droit et Socit 63-64/2006

Droit et Socit 63-64/2006 445

cheurs ou de professionnels du droit). Plusieurs colloques internationaux 66,

66. Comme le sminaire international de recherche Management de la qualit et valuation,

446 Droit et Socit 63-64/2006

III. Leuphmisation des enjeux politiques par la technique

Linfluence croissante dune rationalit de type managrial au sein de

III.1. La dpolitisation (ou la technicisation) des dossiers

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dire lexistence de forts antagonismes idologiques et politiques) semble

448 Droit et Socit 63-64/2006

des enjeux politiques

Ainsi, la rforme du giudice unico a pos des problmes seulement en

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