LOS ANTECEDENTES QUE CONDUJERON A LA IMPLEMENTACIN DEL

DECRETO (ESTATUTO DOCENTE) 1278 DE 2002.

(TRABAJO FINAL)
Materia: Polticas Pblicas y Legislacin
educativa.
Alumno: Ferney Rodrguez.
Los orgenes de los problemas pedaggicos son
legislativos, no acadmicos, lo cual an pervive cuando
los problemas pedaggicos son resueltos mediante
decretos y no por las investigaciones de la comunidad
pedaggica (Juan Felipe Garcs).

INTRODUCCIN

El presente Trabajo tiene como finalidad realizar una presentacin crtica del
Decreto 1278 de Junio de 2002, por medio del cual se erige un nuevo Estatuto
Docente en Colombia; para tal fin de tratar de mostrar, con base los textos:
Viejos y nuevos caminos hacia la privatizacin de la educacin del profesor
Jairo Estrada lvarez y el artculo: la profesin docente en Colombia 1979 2009, entre la profesionalizacin docente y el maestro como prestador de
servicios: un anlisis crtico a los decretos 2277 de 1979 y el decreto 1278 de
2002 de la profesora Diana Melisa Paredes Oviedo, cules fueron los
antecedentes, en trminos de polticas estatales, que condujeron a la creacin
de un nuevo Estatuto Docente que respondiera a las nuevas polticas
neoliberales de descentralizacin,

racionalizacin y, segn el Gobierno

Nacional, cobertura con calidad.

Para comenzar, es preciso tratar de develar, en la medida de lo posible, cules

son las diferencias entre el liberalismo y el neoliberalismo, puesto que, como se
tratar de mostrar en este informe, la implementacin del decreto 1278 de
Junio 19 de 2002, obedece a una estrategia del gobierno neoliberal vigente por
transferir recursos para el presupuesto de guerra al congelar los que estaban
dispuestos para educacin y salud; adems de lo anterior, es importante
1

sealar que, en la base de estas polticas, estn las ideas de libre mercado,
eficiencia en el gasto pblico y subsanacin del dficit fiscal de la nacin.

1. DEL LIBERALISMO AL NEOLIBERALISMO1

1

Lo que se pretende con esta distincin no es realizar un estudio profundo del liberalismo y el
neoliberalismo (una empresa tal implicara un desarrollo conceptual ms amplio y, por lo tanto, ms

El liberalismo, en cuanto a teora poltica, surge principalmente con John Locke

y Adam Smith, quienes tenan perspectivas polticas (en el caso de Locke) y
econmicas (en el caso de Smith); mientras que Locke representa una
expresin intelectual de la lucha de la burguesa por el poder poltico que
dejara abierta una regulacin del mercado por parte del Estado, Smith buscaba
que se realizara una escisin entre poltica y mercado:
En la etapa que va del siglo XVII hasta comienzos del siglo XIX, el proyecto
liberal de la burguesa se centr en su lucha por el poder poltico, su
emancipacin era eminentemente poltica [.] Pero igualmente pensadores
como Adam Smith se haban apartado del concepto de la intervencin poltica en
la economa y haba caracterizado la sociedad como un conjunto de individuos,
iguales y destinados a intercambiar entre s. La idea de Smith consista en dejar
abierta la iniciativa individual del mercado. (Crdenas y otros, 1993; 49).

El liberalismo poltico (clsico) descansa sobre cuatro ideas bsicas que son: 1.
El concepto de autonoma poltica que buscaba separar los vnculos entre
Poder e Iglesia, 2. El respeto de los derechos civiles y polticos2 3.
Estructuracin de la poltica sobre los principios de Seguridad, propiedad,
libertad e igualdad y, 4. Autonoma del sujeto respecto de las presiones
polticas que limiten su libertad. El liberalismo econmico, por su parte, tiene
como principio fundamental la idea del libre intercambio entre sujetos en una
condicin de igualdad.

Del liberalismo econmico de Smith, surge una tercera forma de liberalismo o,

mejor, una desviacin que se denominar Liberalismo Pragmtico, el cual tiene
como principal antecedente el fracaso del socialismo3, puesto que el
hundimiento de la idea bsica de igualdad entre los hombres, redund en una
profundo), sino tratar de precisar, brevemente, cul es la diferencia fundamental entre estas dos teoras
con el fin de aclarar porque las polticas de descentralizacin y reduccin de costos que se estudiaran en
este informe, se anclan en una concepcin neoliberal. Este breve anlisis se har con base en el Texto
Modernidad y sociedad poltica en Colombia, de Miguel Eduardo Crdenas y otros.
2
Declaracin universal de los derechos del hombre y del ciudadano (6 de Julio de 1789) y La
Declaracin de Virginia (26 de Mayo de 1776)
3
Con el fracaso del socialismo, el cual se basa en la idea de igualdad, tambin es posible hablar de un
fracaso del liberalismo clsico, desde su idea de igualdad.

exaltacin radical de los principios de Libertad y propiedad individual, es decir,

una exaltacin de los derechos individuales sobre los colectivos; el liberalismo
pragmtico, base ideolgica del Neoliberalismo, Ha resultado ms bien la
ltima expresin de la renuncia de todo proyecto basado en la igualdad social,
la bsqueda de un orden mejor y la construccin de una sociedad participativa
y pluralista (Crdenas, 1993; 50). Podramos decir, entonces, que el
Neoliberalismo es un liberalismo pragmtico que se ha adaptado a los
intereses de la poltica capitalista y que tiene como principio fundamental la
primaca de la libertad (econmica4) sobre la igualdad:
El neoliberalismo que presume de expresar una postura revolucionaria, traduce,
por el contrario, el viejo liberalismo de Adam Smith. Hemos dicho que no
representa un paradigma o una corriente de pensamiento contemporneo, sino
la expresin de un programa ideolgico del capitalismo mundial en tiempos de la
cada del Estado benefactor y el derrumbe del socialismo real, mediante los
cuales se ha justificado el ataque contra el papel del Estado, y se han
absolutizado la lgica del mercado y del individualismo (Crdenas y otros, 1993;
53).

2. EL FALLIDO? PLAN NACIONAL DE DESARROLLO: CAMBIO

PARA CONSTRUIR LA PAZ

Libre acumulacin de Capital financiero.

Durante la administracin del presidente Andrs Pastrana Arango, la cual se

desarroll durante el cuatreo 1998 20025, se desarroll una fuerte ofensiva
de polticas administrativas que pretendan disminuir el gasto pblico en
educacin y salud debido al gran pasivo pensional de la nacin y el
desmesurado ascenso de los maestros en el escalafn docente que los
regulaba6, el cual tuvo lugar durante la administracin del presidente Ernesto
Samper. A lo anterior se sumaba un proceso de paz con las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia (FARC) que, para el momento, arrojaba ms
desaciertos que acuerdos, por lo cual se vislumbraba una guerra contra este
grupo guerrillero que necesitaba recursos, los cuales no tena la nacin, pero
que eran imperativos para asegurar la legitimad de Estado Colombiano. La
administracin del Presidente Pastrana, la cual era de corte neoliberal, opt por
una poltica de administracin pblica que se ciment en los criterios de costobeneficio, es decir que los recursos deban ser mejor administrados y lo que se
necesitaba

realmente

eran

instituciones

que

pudieran

administrarlos

eficazmente, desde la idea de mayor rentabilidad con el menor costo.

La primer ofensiva del Gobierno Nacional, en trminos de poltica educativa,

fue el Plan Nacional de desarrollo: Cambio para construir la paz; en su parte
diagnstica, este plan parti de la conclusin que, aunque hubo un aumento de
los recursos pblicos en el sector educativo, no se estaban dando los
resultados esperados en crecimiento de la escolaridad, por lo cual era
necesario, para resolver tal problema, comenzar a basarse en los factores de
demanda y no en lo oferta en educacin:
Los factores de demanda resultan ms importantes para explicar la situacin del
sector educativo, que los factores de oferta, pues de los primeros depende la
eficacia de los intentos por ampliar la cobertura, mejorar la equidad y la calidad
de la educacin; aunque la falta de cupos (oferta) podra ser un factor

5
6

Ofensiva que continu con la administracin Uribe: 2002 2006 / 2006 2010.
Decreto 2277 de 1979

explicativo, la importancia de los costos complementarios (matrcula, tiles

escolares, uniformes, etctera) es cada vez mayor (Estrada, 2002; 46).

Si se pretenda implementar una educacin basada en la demanda, era

necesario cambiar la forma como los recursos eran transferidos a los
departamentos y, ms an, era urgente una descentralizacin del estado que
permitir girar recursos bsicos que fueran administrados por estos entes
territoriales y que, segn la demanda, fueran distribuidos equitativamente y, si
stos no alcanzaban, el dficit fuera asumido por el ente territorial, en tanto
administrador, y no por la Nacin. Podramos, entonces, afirmar que la poltica
Estatal (Neoliberal) frente a la educacin deba cimentarse sobre cuatro bases:
a) Redefinicin de la responsabilidad estatal frente a la educacin pblica
(Estrada, 2002; 49):
Bajo la pretensin de transformacin educativa en calidad y cobertura, se
buscaba que la educacin no fuese slo responsabilidad del Estado, sino de
todos, en especial de los entes territoriales y el sector privado, para que as, el
Gobierno central pudiera imponer los fines y los criterios de calidad y de
cobertura, pero no fuera nicamente l (el Estado) quien la financiara en su
totalidad.
b) Redefinicin de las relaciones entre lo pblico y lo privado en el sector
educativo (Estrada, 2002; 49):
En este aspecto, precisamente, es que debemos prestar mayor atencin
puesto que, buscando criterios calidad, cobertura y costo-beneficio, se
comienza a desdibujar la frontera entre lo privado y lo pblico, entre un derecho
y un servicio:
En principio se asume, desde esta perspectiva, que el Estado tiene que
cumplir unas funciones en educacin y adems disponer recursos de
presupuesto, lo cual se encuentra incluso elevado a mandato constitucional7
7

La idea de la educacin como derecho fundamental est incluida en el Artculo 67 de la constitucin

poltica de Colombia; en este Artculo se nos dice que La educacin es un derecho de la persona y un
servicio Pblico que ser gratuito en las instituciones del Estado; el problema en este punto es que se
hace nfasis en que la educacin es un servicio pblico y, como tal, no es nicamente el Estado quien

Pero como puede suceder con cualquier servicio pblico en general, el estado
no est obligado a prestar el servicio directamente; ste tambin puede ser
ofrecido por particulares El argumento de la eficiencia en la gestin puede
llevar a considerar como de hecho lo est haciendo [el Estado]- que la
gestin privada puede resultar ms eficiente (Estrada, 2002; 51).

c) Redefinicin de los actores que intervienen en el proceso de construccin y

de realizacin de la poltica educativa (Estrada, 2002; 49):
Las polticas educativas en Colombia, a lo largo de la historia, siempre se han
definido por medio de la discusin entre dos actores fundamentales, los cuales
han sido el Estado (gobierno de turno) y FECODE (Federacin Colombiana de
Educadores); El Plan Nacional de Desarrollo, con su consigna: La educacin
asunto de todos, busc que ya no fuese la negociacin con FECODE la nica
forma de implementar sus reformas, sino que bajo una idea de democracia y
participacin, la opinin pblica legitimara el proyecto estatal en detrimento de
esta organizacin sindical que, por aos, cobr grandes victorias frente a los
polticas educativas (neoliberales) estatales.
c) Redefinicin del sistema de financiacin del sector educativo (Estrada, 2002;
49):
Si la educacin, como se mencion anteriormente, es un asunto de todos, su
financiacin no escapa a esta utpica consigna. La idea de la financiacin es el
punto central de la poltica educativa, puesto que desde ella y buscando
criterios de eficiencia econmica, es que se busca la descentralizacin, la
financiacin compartida y la subsidiacin basada en la demanda.
La asignacin de recursos se desarrollar cada vez ms en la forma de
unidades de capitacin tal y como ya sucede en el rgimen de salud. La unidad
de capitacin supone primero, adoptar un sistema de costo estndar nacional
en la provisin de servicios unitarios bsicos de educacin primaria y secundaria
(definiendo unas calidades mnimas de los mismos) y, segundo, aplicar ste
como un criterio de distribucin de recursos del gobierno central hacia las
puede ofrecerlo sino que, al buscar criterios de eficacia y economa, ste podr hacer contratos con
entidades privadas para la prestacin de este Servicio, por lo cual el Estado se convierte en
subsidiante de un servicio y no en Garante de un Derecho.

regiones segn se compruebe la prestacin efectiva del mismo por estudiante

atendido. (Estrada, 2002; 55);

Es decir, que al fijar el valor de cada servicio por individuo, (basados en la

demanda Magia de la estadstica-), el ente territorial debe demostrar al
gobierno nacional el nmero de estudiantes atendidos y cumplir con los
criterios de calidad para que le sean desembolsados los recursos, y si hay un
plus que deba ser cubierto, debe ser el ente territorial quien asuma el costo y
no el gobierno nacional, puesto que los recursos ya han sido desembolsados y
ya hay un ndice con tope de crecimiento para el desembolso de los recursos,
que no puede ser superado.

De la mano de la redefinicin del sistema de financiacin de la educacin,

estaba una poltica de flexibilizacin laboral (racionalizacin docente) que
estaba contenida en el Plan Nacional de Desarrollo con el nombre de
Presupuesto de la verdad: en este presupuesto se argumentaba, mediante un
estudio, que el problema de la financiacin en la educacin pblica no era por
falta de recursos, sino por mala distribucin y administracin, es decir que el
dinero que se giraba era suficiente, pero la forma como ste era dividido no era
eficaz debido a la vinculacin excesiva de docentes y el ascenso desmesurado
de stos dentro del escalafn contenido en el estatuto docente decreto 2277
de 1979-; esta flexibilizacin contemplaba, como primero, la implementacin de
una evaluacin de competencias para docentes y directivos docentes que
buscaba una destitucin masiva8 para as, poder aliviar el gasto pblico en
sueldos, adems de esto, se contemplaba que estas plazas no deban ser
ocupadas por nuevos docentes, ya que el nmero actual de maestros
sobrepasaba el presupuesto real para educacin; como segundo, se
contemplaba una modificacin en el estatuto docente -2277- que permitiera
introducir normas y mecanismos de administracin de manera que los
regmenes de disciplina, de estmulos, de capacitacin y de carrera docente,
estn acordes con el nuevo esquema de asignacin de recursos ligado a la
obtencin de resultados (Estrada, 2002; 61).
8

La evaluacin docente contemplaba un despido mximo del 1.5% de los docentes vinculados, lo que,
para nmeros de ese perodo, significaba el despido de 4.500 maestros.

Este plan de desarrollo fue declarado inconstitucional por la Corte

Constitucional, porque planteaba una distribucin de recursos que atentaba
contra el ttulo XII de la constitucin poltica, el cual contempla la forma como
deben distribuirse stos9, adems de las competencias del Estado, la finalidad
social de ste y la prestacin de servicios pblicos. Entonces Para qu
estudiar un Plan de Desarrollo que fue declarado inconstitucional? Como
primero es necesario anotar que este plan de desarrollo sent las bases para el
cambio que se dio, durante el ao 2001 En referencia a la distribucin de
recursos y competencias del estado- y en el 2002, con la aparicin del Nuevo
estatuto docente -1278- que es materia de estudio en el presente informe;
como segundo, el gobierno nacional, mediante este plan de desarrollo, trat de
implementar sus reformas por la va ms rpida posible, pero al ser declarado
inconstitucional, el gobierno tom el camino constitucional (va de derecho10): lo
primero fue la modificacin de la Constitucin Poltica11 mediante el Acto
Legislativo 01 de 2001,

el cual permita modificar la forma como se

transferiran los recursos de la nacin y las competencias de sta, adems de

una poltica de descentralizacin que, segn el gobierno, era ms efectiva que
la planteada en el ttulo II de la Constitucin Poltica; como segundo se erigi la
Ley 715 de 2001, en la cual descansan las normas en materia de
transferencias de la nacin para educacin y salud; y, por ltimo, la puesta en
marcha de un nuevo estatuto docente: Decreto 1278 de 2002.

3. ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2001

Vase el ttulo XII de la constitucin poltica Del Rgimen econmico y de la hacienda pblica,
captulo 3 Del presupuesto y captulo 4 De la distribucin de recursos y de las competencias.
10
Digo que fue una va de derecho, porque se siguieron los pasos que deban seguirse
constitucionalmente hablando; pero lamentablemente en un pas clientelista como el nuestro, muchas
veces las vas de derecho slo camuflan las vas de hecho.
11
Cambiar el artculo 356 de la Constitucin poltica De la distribucin de los recursos y las
competencias e incluir un nuevo pargrafo en el artculo 357.

Antes del acto legislativo 01 de 2001, el situado fiscal de la nacin era asignado
a los departamentos, el Distrito capital y los Distritos especiales, mediante una
transferencia automtica de los ingresos corrientes de la nacin12

y eran

destinados a financiar la educacin preescolar, primaria, secundaria, y media,

adems de la salud y la atencin especial de la niez; mediante la ley 60 de
1993 se fij un incremento de 23 % para el ao 1994, un 23.5 % para 1995 y
un 24.5% para 1996. La constitucin estipulaba que 15% del situado fiscal se
divida en partes iguales entre 36 entidades territoriales y el 85% restante de la
transferencia se divida entre la poblacin atendida y la poblacin potencial por
atender: Para educacin, se destinaba un 60 por ciento de la transferencia,
como mnimo [;] para salud se destinaba un 20 por ciento, como mnimo
[y] el 20 por ciento restante se destinaba para una u otra (Estrada, 2002; 86)
segn el dficit que se diera en cada uno. Por lo tanto, no era un presupuesto
asignado por unidades de capitacin, sino mediante transferencia directa, y
siempre deba quedar un plus para suplir los dficits, el cual era asignado por la
nacin en este ltimo 20%.
En diciembre de 1999 el gobierno de Colombia firma un acuerdo con el FMI
Fondo Monetario Internacional- que tena como finalidad racionalizar el gasto
pblico con la finalidad de obtener equilibrio fiscal, lo cual permitira crear
condiciones de estabilidad macroeconmica que eran necesarias, en la
perspectiva de la globalizacin, para el libre flujo de capitales y mercancas
que demanda el actual orden capitalista (Estrada, 2002; 84). En el mencionado
acuerdo se dice que El ms importante de los esfuerzos para controlar el
gasto pblico en el mediano plazo es el acto legislativo (una enmienda
constitucional) que fue presentada al congreso en septiembre de 1999, con el
propsito de mantener constante en trminos reales el valor de los fondos que
se transferan a los gobiernos locales bajo los acuerdos de participacin en los
ingresos corrientes de la nacin (Estrada, 2002; 84). Este proceso de
enmienda constitucional se realiz mediante el Acto Legislativo 01 de 2001
esta reforma constitucional trajo consigo los siguientes cambios: modific la
12

Los ingresos corrientes de la nacin estaban constituidos por ingresos tributarios y ni tributarios
exceptuando los recursos de capital.

10

forma como eran distribuidos los recursos porque elimin las transferencias
automticas, marc la descentralizacin al postular la participacin de los entes
territoriales en los ingresos corrientes de la nacin, lo cual significa, que la
educacin y la salud sern subsidiadas por la nacin, es decir, que los dficits
debern ser asumidos por los entes territoriales con recursos propios. Tambin
cre

una

bolsa

de

transferencias

para

las

entidades

territoriales

(departamentos y municipios certificados13) que implant una asignacin de

recursos para salud y educacin de acuerdo a asignaciones presupuestales
anuales y no por porcentajes automticos de asignacin, por cual el Estado
trasladaba las responsabilidades de los servicios a los entes territoriales y, al
hacerlo, era entonces necesaria una reforma a la ley 60 de 1993 para regular la
forma

como

se

organizaba

funcionaba

el

sistema

general

de

participaciones14.

A todo esto se suma una poltica educativa que implement, como pretenda el
plan nacional de desarrollo Cambio para construir la paz, una asignacin de
recursos basada en la demanda y por unidades de capitacin: Transferidos los
recursos por la nacin, se transfiere la responsabilidad de la nacin a los entes
territoriales. Por la va de la definicin de competencias se refuerza, en
consecuencia, la nocin de recursos limitados con los que se atender la
prestacin de los servicios mandados por la Constitucin y se fortalece el ya
anotado concepto de financiacin por demanda (Estrada, 2002; 119); adems
de esto, al crearse el SGP15 y al desaparecer el situado fiscal y las
participaciones municipales, se homogenizan los criterios y las condiciones de
asignacin en direccin a la demanda. Es en este punto evidente que la
preocupacin principal del gobierno se centra en el situado fiscal, el cual por
sus caractersticas- impona ms bien, como ya se dijo, un concepto de
financiacin de la oferta (Estrada, 2002; 120).

13

El concepto de certificacin aparece en el artculo con la ley 715 de 2001 (Artculo 41), sta implica
que los departamentos y distritos, adems de los municipios mayores de 100.000 habitantes, podrn
administrar ellos mismos los recursos que la nacin les asigna en materia de educacin; adems de esto,
los municipios menores a 100.000 habitantes tambin podrn certificarse previo cumplimiento de los
requisitos que la Nacin establezca.
14
Reforma que se encarn en la ley 715 de 2001
15
Sistema General de Participaciones.

11

Estas reformas a la Carta Magna, tienen como finalidad fundamental una desfinanciacin de los recursos para salud y educacin pues, como se ver a
continuacin con la ley 715 DE 2001, se pone un techo al aumento de las
transferencias con un aumentos irrisorios que conduciran a un recorte de casi
6 billones de pesos para educacin y la perdida de financiacin de 2 millones
de cupos por concepto de oferta.

4. LEY 715 DE DICIEMBRE DE 2001.

12

Una vez concluida la reforma de la constitucin, sentado el proceso de

descentralizacin y establecida la forma como se giraran los recursos a los
entes territoriales16, se deban establecer los montos de los giros y el tope al
aumento anual de las participaciones territoriales para salud y educacin. La
ley 60 de 1993 era ineficaz para el modelo de racionalizacin, por lo cual era
necesaria una nueva ley que fuera consecuente con la reforma a la Norma de
Normas; la solucin del Estado para este problema fue la promulgacin de una
nueva ley de Participacin de recursos: Ley 715 de 2001.
La ley 715 de 2002 fue presentada como proyecto17, discutida, tramitada y
aprobada por el Congreso de la repblica en el segundo semestre del ao
2001. Esta ley fue aprobada gilmente y no tuvo mucha oposicin sindical por
dos razones fundamentales: como primero, era una ley compleja que, para su
estudio y anticipacin de sus consecuencias, necesitaba fuertes fundamentos
de economa, por lo cual su discusin se limit a los economistas y letrados en
tal tema; como segundo, en ese mismo ao el magisterio haba entrado en un
paro indefinido por razn del acto legislativo 01 del 2001 y dems polticas de
racionalizacin educativa, y que, para stos, dej graves secuelas en materia
de salarios, retroactivos, liquidacin de cesantas y factores salariales para
pensin, puesto que el gobierno haba implementado una nueva poltica de
Da no laborado, da no pagado; es necesario anotar que esta nueva poltica
fue un duro golpe al sindicalismo colombiano (en especial a Fecode, que para
el momento era uno de los grandes bastiones del sindicalismo en este pas),
pero no fue el ltimo, puesto que el Decreto 1278 de 2002 tambin quebrant
la lucha sindical profundamente.

La ley 715 de 2001, en su artculo 1, nos dice que el sistema general de

participaciones se constituye por los recursos que la nacin transfiere por
mandato de los artculos 356 y 35718 de la Constitucin Poltica de Colombia,
para la financiacin de los servicios cuya competencia se les asigna en la

16

Sistema General de Participaciones.

Proyecto de ley 120 de 2001.
18
Los artculos que fueron cambiados mediante el acto legislativo 01 de 2001.
17

13

presente ley (ley 715 de 2001. Art 1); esta ley tambin fija la base de
clculo en 10.962 billones de peses de 2001 (art 2) y seala que del total de
los recursos del SGP, previamente se deducir cada ao un monto
equivalente al 4% de dichos recursos (art. 3) (Estrada, 2002; 135), por cual
se infiere que el SGP funcionar con un 96% del total de los recursos que se
asignan. Esta ley fija un proceso de descentralizacin (en el sentido neoliberal)
porque transfiere a los entes territoriales ms competencias con menos
recursos, tambin propicia un concepto de distribucin de los recursos de
acuerdo con las reglas del mercado; crea las condiciones para la
profundizacin de la competencia entre las instituciones educativas 19; y
refuerza la sujecin del sistema educativo a los dictmenes de la poltica
macroeconmica, especialmente a travs de la flexibilizacin laboral del
magisterio (Estrada, 2002; 137)
Esta ley establece tambin en su artculo 15 que los recursos de la
participacin para educacin del Sistema General de Participaciones se
destinarn a financiar la prestacin del servicio educativo atendiendo los
estndares tcnicos y administrativos en las siguientes actividades (ley 715,
Art. 15): 1. Pago del personal docente y personal administrativo, 2. Adecuacin,
construccin y mantenimiento de plantas fsicas y pago de servicios pblicos
para la prestacin del servicio, 3. Suministro de la canasta educativa, 4.
Promocin, mantenimiento y evaluacin de la calidad en el servicio. 5.
Contratacin, por parte de la entidad territorial, con entidades privadas para la
prestacin del servicio y, 7. Transporte escolar segn las condiciones
geogrficas, previa atencin de los servicios antes mencionados. Esta ley, en
su artculo 92, tambin establece que el monto del giro de recursos tambin
puede ser utilizado para cubrir gastos por concepto deudas que el ente
territorial haya adquirido con entidades financieras para la prestacin del
servicio, antes de la promulgacin de la ley. Las unidades de capitacin, para

19

Al formular un monto de recursos que se asigna por unidades de capitacin, la ecuacin es simple: a
ms estudiantes, ms recursos y mayor planta docente; con menos estudiantes, menos recursos y
menor planta docente, por lo cual las instituciones deben organizarse con visin empresarial, mejorar su
planta fsica, exigir mayores competencias de los maestros y administrar eficazmente los recursos que se
asignan, lo cual genera una competencia (de tipo mercantilista) entre las instituciones escolares, porque
la que mejores servicios ofrezca, tendr ms demanda de estudiantes.

14

educacin, deben entenderse como una asignacin de costo por alumno, la

cual es calculada por el gobierno nacional:
La frmula general de asignacin de la ley, puede expresarse as:
A = PPA + PPPA + PE.
Donde:

A = Asignacin
PPA= Participacin por poblacin atendida (asignacin por alumnos X por
poblacin efectivamente atendida).
PPPA = Participacin por poblacin por atender (% de asignacin por alumno X
% de poblacin por atender)
PE = Participacin por equidad (segn ndice de pobreza)
En el caso de la PPPA y la Pe, se trata de sumas residuales (Estrada, 2002;
145)

Esta poltica de racionalizacin educativa debe implementarse en los costos

por concepto de planta docente; como vimos anteriormente con el Plan
Nacional de desarrollo Cambio Para construir la Paz, el presupuesto para
educacin era suficiente, slo que los recursos que se asignaban para
educacin, segn el gobierno nacional, eran gastados, en su mayora, por
concepto de pago de salarios, por lo tanto la ley 715 establece que la reduccin
de los costos docentes se har por medio de la asignacin de estudiantes, es
decir, que los maestros deben atender un nmero mnimo de estudiantes 20, lo
cual redundar en la reduccin de costos:
Tal reduccin puede ser leda en dos sentidos: de un lado, como costo unitario
docente. En este caso el descenso del costo unitario resulta simplemente del
hecho que con los mismos maestros es posible atender ms estudiantes, en
tanto se modifiquen hacia el aumento gradual de los parmetros tcnicos (en
particular el parmetro costo por estudiante). De otro lado, el descenso en los

20

El nmero promedio que se establece es de 30 alumnos por docente.

15

costos resulta de la congelacin del escalafn docente del ao 2002 al 2008 y de

su reforma regresiva (Estrada, 2002; 156).

Dentro de esta estrategia para reducir costos hay otra pieza clave: la
Expedicin de un nuevo decreto que regule la carrera docente, que permita un
difcil ascenso y que facilite el despido por motivos de ineficiencia en el servicio;
la ley 715 de 2001 traa consigo un as que le conceda al Presidente la
facultad extraordinaria de expedir un nuevo decreto de carrera docente21, con
el cul se buscaba una significativa reduccin de los costos educativos22:
Artculo 111: Facultades extraordinarias. Concdase precisas facultades
extraordinarias al presidente de la Repblica, por el trmino de seis (6) mese
para:
Artculo 111.2. Se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la
Repblica para expedir un nuevo rgimen de carrera docente y administrativa
para los docentes, directivos docentes, y administrativos, que ingresen a partir
de la fecha de promulgacin de la presente ley, que sea acorde con la nueva
distribucin de recursos y competencias y con los recursos (ley 715 de 2001).

De esta facultad extraordinaria se desprende el Decreto 1278 de Junio 19 de

2002, que crea un nuevo estatuto de carrea docente; antes de este Estatuto,
los maestros regan su carrea por medio del Decreto 2277 de 1979. El anterior
recorrido nos ha permitido ver cules fueron los antecedentes que condujeron a
la creacin de un nuevo estatuto docente en Colombia, ahora se tratar de
realizar una comparacin entre estos dos estatutos que permita ver, en la
medida de lo posible, cules son sus diferencias en trminos de carrera,
estmulos y ascenso.

5. LOS DECRETOS 2277 DE 1979 Y 1278 DE 2002

(ESTATUTOS DOCENTES)

21

Artculo 111 (111-2) de la ley 715 de 2001.

Esta poltica de ahorro fiscal tiene como fundamento la necesidad de atender la creciente deuda
pblica y los menesteres de la guerra interna (P 113)
22

16

DECRETO 2277 DE 1979

DECRETO 1278 DE 2002

Este decreto se puede catalogar como una Estatuto docente fue creado en el marco de
conquista de la lucha sindical (Fecode23) y, no una poltica de racionalizacin educativa, que
menos importante, del para ese momento- tena

como

finalidad

la

subsanacin

del

naciente Movimiento Pedaggico24; respecto a creciente dficit fiscal de la nacin y el aumento

este decreto la profesora Diana Melisa Paredes del presupuesto para enfrentar la guerra interna.
nos dice que Despus de varios intentos por Sus antecedentes, como se ha tratado de
reglamentar la actividad docente y en el marco de mostrar en este informe, fueron: 1. El (entre
las luchas de orden sindical y profesional comillas) fallido Plan Nacional de Desarrollo:
adelantadas por FECODE y por el futuro Cambio para construir la paz, 2. El acto
Movimiento Pedaggico, se expidi el Decreto legislativo 01 de 2001 y, 3. La ley 715 de 2001
2277 de 1979 mediante el cual se adoptaron que, en tu artculo 111.2,

otorg facultades

normas sobre el ejercicio de la profesin en los especiales el Presidente de la Repblica para

niveles de preescolar, primaria y secundaria que creara un nuevo Estatuto Docente que
(Paredes, S. F.; 4).

fuera acorde con la nueva distribucin de

competencias y recursos.

Docentes:

Docentes:

Artculo 2: Las personas que ejercen la profesin Artculo

docente

se

denominan

5.

genricamente desarrollan

Docentes:
labores

educadores. Se entiende por profesin docente el personalmente

con

Las

personas

acadmicas
los

que

directa

alumnos

de

y
los

ejercicio de la enseanza en planteles oficiales y establecimientos educativos en su proceso de

no oficiales de educacin [.] Igualmente incluye enseanza aprendizaje se denominan docentes.
este

decreto

los

docentes

que

ejercen stos tambin

funciones de direccin y coordinacin de los actividades

son responsables de las

curriculares

no

lectivas

plateles educativos de supervisin e inspeccin complementarias de la funcin docente de aula,

23

Federacin Colombiana de Educadores.

Movimiento surgido en 1982 (3) cuya lucha no estuvo centrada especficamente en reivindicaciones
salariales, sino en erigir al maestro como un intelectual que soporta su qu hacer en la pedagoga, la
cual es su saber fundante. Este movimiento fue el proceso de construccin de una nueva identidad del
maestro en los campos del saber pedaggico, las ciencias, lo pblico, el deseo y lo popular; adems de lo
anterior, el movimiento pedaggico mostr que la escuela no es el nico lugar donde se investiga y
experimenta, porque el espacio pblico, es decir, todos aquellos lugares en que nos desenvolvemos
tambin son escenarios para la prctica pedaggica. Vase: SUARZ, Hernn. 2002. Veinte aos del
Movimiento Pedaggico: 1982 2002, Entre Mitos y Realidades. Cooperativa Editorial Magisterio:
Bogot.
24

17

escolar,

de

educativa,

programacin

de

educando,

consejera

de

educacin

capacitacin entendidas como administracin del proceso

orientacin
especial

del educativa, preparacin de su tarea acadmica,

de investigacin

de

asuntos

pedaggicos,

alfabetizacin de adultos y dems actividades de evaluacin, calificacin, planeacin, disciplina y

educacin formal autorizadas por el Ministerio de formacin
Educacin Nacional (Decreto 2277 de 1979).

de

los

alumnos,

reuniones

de

profesores, direccin de grupo, actividades

formativas, culturales y deportivas (Decreto
1278 de 2002)

Mientras el Decreto 2277, dentro de la definicin de docente, incluye a los directores y

coordinadores, el Decreto 1278 posee un artculo diferente (artculo 625)

para designar las

funciones de los directivos docentes; la diferencia puede encontrarse, dentro del decreto 1278, en
las funciones de carcter administrativo, es decir, que en el nuevo estatuto docente se hace un
nfasis especfico en que la labor del directivo se centra en la administracin y funcionamiento de la
organizacin escolar; con lo anterior no se quiere aseverar que, con el Decreto 1278, se restrinjan
las funciones de los directivos nica y especficamente a la administracin, dejando de lado otras
funciones como las de carcter pedaggico y de orientacin de los recursos humanos, pero lo cierto
es que esta funcin administrativa se centra ms en la gerencia, distribucin y maximizacin de
recursos, tanto humanos como monetarios.

INGRESO A LA CARRERA DOCENTE

El Estatuto 2277, en sus artculos 5 y 6, El estatuto 1278 de 2002, en su captulo II

decreta que el ingreso a la carrera docente se (artculo 7), establece que para ingresar al
realiza

mediante

nombramiento

que Servicio26 educativo estatal es necesario

nicamente podrn ser nombrados para ejercer poseer un ttulo de licenciado o de profesional
la docencia quienes posean ttulo docente o que haya sido expedido por una Institucin de
acrediten estar inscritos en el escalafn nacional educacin superior aprobada por el Estado, o
25

Decreto 1278 de 2001. Artculo 6. Directivos docentes: Quienes desempean las actividades de
direccin, planeacin, coordinacin, orientacin y programacin en las instituciones educativas se
denominan directivos docentes, y son responsables del funcionamiento de la organizacin escolar El
rector y el director rural tienen la responsabilidad de dirigir tcnica, pedaggica y administrativamente
la labor de un establecimiento educativo. Es una funcin de carcter profesional que, sobre la base de
una formacin y experiencia especfica, se ocupa de lo ateniente a la planeacin, direccin, orientacin,
programacin, administracin y supervisin de la educacin dentro de una institucin.
26
La negrita y la bastardilla son mas.

18

docente (Decreto 2277 de 1979, Artculo 5); El ser normalista superior; el ingreso no se realiza
artculo 6 del mismo decreto contempla que slo mediante nombramiento con previa acreditacin
podrn ser nombrados para cargos docentes de ttulo, sino que se debe superar un concurso
quienes

sean:

1.

Peritos

educacin,

2.

Tcnicos

educacin,

3.

Bachilleres

expertos

en de mritos27 (examen) que, como se menciona

tecnlogos

en en el artculo 928 del mismo decreto, consta de 9

pedaggicos,

4. etapas; adicionalmente, en el artculo 1229, se

Licenciados en ciencias de la educacin, 5. dice que todo docente que ingrese, mediante
Quienes posean Post-grados en educacin.

concurso de mritos, al servicio educativo

estatal, ser nombrado en perodo de prueba
hasta culminar el ao lectivo en el cual fue
nombrado y quienes no superen tal perodo,
podrn ser retirados del servicio30. Este nuevo
estatuto contempla la posibilidad, como nos lo
muestra la profesora Diana Melisa Paredes, que
quienes posean ttulo diferente al de licenciado
en educacin, al terminar el perodo de prueba
se les exige que estn cursando o hayan
cursado un post-grado en educacin, o un
programa en pedagoga31 (Paredes, S.F.; 8),
pueden ingresar al servicio educativo estatal.

27

La entidad territorial es quien convoca a concurso pblico, cuando no exista listado de elegibles,
previa verificacin de plazas vacantes y, tambin el caso de ascensos, disponibilidad fiscal.
28
Artculo 9. Etapas del concurso para ingresar al servicio educativo estatal:
a) Convocatoria
b) Inscripciones y presentacin de documentos.
c) Verificacin de requisitos y publicacin de los admitidos a las pruebas.
d) Seleccin mediante prueba de aptitudes y competencias bsicas
e) Publicacin de resultados de seleccin por prueba de aptitud y competencias bsicas.
f) Aplicacin de prueba psicotcnica, la entrevista y valoracin de antecedentes.
g) Clasificacin. Tiene por objeto establecer el orden en el listado de elegibles, segn el mrito de cada
concursante elegible
h) Publicacin de resultados.
i) Listado de elegibles. (Decreto 1278, Artculo 9)
29
Artculo 12. Nombramiento en perodo de prueba. La persona seleccionada por concurso abierto
para un cargo docente o directivo docente ser nombrado en perodo de prueba hasta culminar el
correspondiente aos escolar en el cual fue nombrado, siempre y cuando haya desempeado el cargo
por lo menos durante cuatro (4) meses.. (Decreto 1278 de 2002, Artculo 12)
30
Pargrafo 2 del artculo 12, Decreto 1278 de 2002.
31
Pargrafo 1 del artculo 12, Decreto 1278 de 2002.

19

ESCALAFN DOCENTE Y PERMANENCIA EN EL CARGO

El decreto 2277 de 1979, en su artculo 8, define El decreto 1278 de 2002, en su artculo 19, nos
el escalafn docente como: el sistema de dice que se entiende por escalafn docente el
clasificacin de los educadores de acuerdo con sistema de clasificacin de los docentes y
su preparacin acadmica y experiencia docente directivos docentes estatales de acuerdo con su
y mritos reconocidos (Decreto 2277, artculo 8).

formacin

acadmica,

experiencia,

Este escalafn consta de 14 grados, dentro de responsabilidad, desempeo y competencias,

los cuales se asciende verticalmente; del grado 1 constituyendo los distintos grados y niveles que
al grado 10 se poda ascender mediante tiempo pueden ir alcanzando durante su vida laboral y
de servicio y un curso de capacitacin; para que garantizan la permanencia en la carrera con
ascender

al

grado

11

era

necesario

ser basa en la idoneidad demostrada en su labor y

Licenciado o tecnlogo en educacin ms tiempo permitiendo asignar el correspondiente salario

de servicio y curso de capacitacin; del grado 10 profesional (Decreto 1278 de 2002; Artculo
al 13 era necesario poseer una licenciatura en 19). Este escalafn, a diferencia del 2277, slo
ciencias de la educacin, es decir, que los consta de tres grados, cada uno de los cuales
bachilleres pedaggicos y los tecnlogos no est compuesto por cuatro (4) niveles salariales
podan ascender hasta estas escalas, y se (A B C D): para ingresar al Grado Uno en
ascenda por tiempo de permanencia y curso de el nivel A se necesita ser normalista superior,
capacitacin; para llegar al grado 14, que es el haber sido nombrado mediante concurso y
ms elevado, era indispensable poseer un superar la evaluacin del perodo de prueba;
postgrado en educacin, o haber sido autor(a) de para ingresar al Grado Dos en el nivel A, se
una obra de carcter cientfico, pedaggico o necesita

ser

licenciado

en

tcnico, adems de haber estado 2 aos en el profesional

con

ttulo

grado 13. Adems de lo anterior se poda programa

de

pedagoga

ascender por homologacin de ttulo diferente al especializacin

en

educacin

acreditado
o

educacin,

ms

un

ttulo
haber

de
sido

que se utiliz para el ingreso a la carrera o por nombrado mediante concurso y haber superado
obras escritas. Referente a este escalafn, la satisfactoriamente el perodo de prueba; Para
profesora Diana Melisa Paredes nos dice que ingresar al Grado Tres en el nivel A, es
ste constaba de catorce grados; los docentes necesario
y

directivos

docentes

deben

acreditar

ser

licenciado

en

educacin

el profesional con programa de pedagoga, poseer

cumplimiento de requisitos para el ingreso y ttulo de maestra o doctorado en pedagoga o

ascenso de la carrera docente, stos son de en el rea dentro de la cual se desempea,

20

tiempo y capacitacin. Adicionalmente, el decreto haber sido nombrado mediante concurso y

2277

estableca

los

derechos,

estmulos, superar satisfactoriamente el periodo de prueba.

deberes, prohibiciones y el rgimen disciplinario Segn el ttulo que se posea, luego de haber
de los educadores. Dentro de los estmulos, se sido nombrado mediante concurso y haber
contempla

el

ascenso

por

obras

escritas superado el perodo de prueba, cada docente

(didcticas, tcnicas o cientficas); de igual ser ubicado en el grado A de la categora que

manera, al docente se le reconoceran dos aos le corresponda. Los docentes podrn ascender
de servicio por cada obra, y se le permita hasta horizontal o verticalmente en el escalafn
un mximo de tres obras, siempre y cuando no cuando hayan acreditado tres (3) aos de
las hubiese hecho valer para clasificacin o servicio,
ascenso. (Paredes, S. F.; 5).

desempeo

superen la evaluacin anual de

y

aprueben

un

examen

de

Este estatuto docente, de alguna forma, garantiza competencias, el cual ser abierto cuando el
estabilidad laboral, puesto que el retiro del cargo ente

territorial

posea

disponibilidad

fiscal;

implica un arduo proceso disciplinario que se Adems de todo lo anterior, la permanencia en

puede

iniciar por: 1.

Incumplir deberes y el cargo est supeditada a una evaluacin de

prohibiciones, 2. Ineficiencia profesional y, 3. desempeo anual.

Abandono del cargo. Adems, en

su seccin

Sexta (Artculo 55), contempla los derechos de

defensa de los educadores cuando se les inicien
procesos disciplinarios.
Es necesario anotar que los docentes que se vincularon antes junio del ao 2002, rigen su carrera
por el estatuto 2277, y quienes se vincularon luego del mismo ao son regidos por el 1278.
Actualmente los dos estatutos docentes coexisten pero, con la ley 715 de 2001,

los entes

territoriales estn facultados para realizar traslados, dentro de su mismo territorio, tanto a los
docentes del 2277 como a los del 1278 con el fin de suplir plazas vacantes para maximizar los
recursos, tanto humanos como monetarios. Si bien puede hablarse de cierta estabilidad laboral para
quienes se rigen por el 2277, sta nicamente se aplica a la permanencia en el cargo, puesto que
el bienestar de los docentes, en cuanto a la permanencia en sus plazas, est mediado por el ente
territorial y su administracin. No es nuevo enterarse de casos de docentes 2277 que, luego de
estar por muchos aos en cabeceras municipales, fueron trasladados a veredas de difcil acceso
para suplir plazas. Pero en este asunto hay un lado oscuro: el estatuto 2277 permite que los
docentes que ya han alcanzado su jubilacin pueden seguir laborando 32, por cual, al realizar los

32

Artculo 70 del Decreto 2277 de 1979.

21

trmites para pensin, reciben el 75% de su sueldo (Pensin) y reciben su salario, adems que
quienes se vincularon antes de 1981 reciban una segunda pensin , llamada Pensin de gracia;
por esto, la mayora de los docentes que fueron trasladados de cabeceras municipales a lugares de
difcil acceso fueron quienes estaban recibiendo dos o tres salarios, todo esto con el fin lograr su
renuncia al servicio y, as, lograr mejor estabilidad fiscal de los entes territoriales (racionalizacin
educativa). El Decreto 1278 prev esta situacin y, para efectos de su finalidad (la cual es la
racionalizacin), establece que quienes gozan de pensin estn inhabilitados para ejercer la
profesin docente33.

Las meretriz

33

Artculo 45 del Decreto 1278 de 2002.

22

BIBLIOGRAFA

ESTRADA, Jairo. 2002. Viejos y nuevos caminos hacia la privatizacin de la

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