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Sumrio

APRESENTAO......................................................................... 3
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E O PODER LOCAL. .................... 5
GESTO PBLICA E PARTICIPAO POPULAR. ........................ 21
DECLARAO DE MLAGA........................................................ 37
PROJETO DE LEI 312/2006......................................................... 39

Apresentao
Nosso mandato traz aos eleitores e eleitoras mais uma publicao
para reflexo e debate.
Nesse momento em que assumimos o Governo do Estado do Rio
Grande do Sul (RS), fomos reconduzidos no Governo Federal e teremos eleies municipais no ano que vem, nada mais oportuno
que pensar na construo da nossa identidade e consolidao do modo
petista de governar e legislar.
A idia da Democracia Participativa pedra angular do nosso modelo de gesto. Neste sentido, apontamos nesta publicao parmetros e argumentos que justificam a defesa da Democracia Participativa
como uma ferramenta para as nossas experincias nacional, estaduais
e municipais, na construo de uma nova institucionalidade.
Atravs do nosso mandado parlamentar tambm pretendemos contribuir com este debate estratgico. No incio desta legislatura reapresentamos, o Projeto de Lei que institui a participao da populao na
gesto pblica do Estado do RS, num processo de democracia direta,
nas etapas de elaborao, definio e acompanhamento da execuo
do plano plurianual, de diretrizes oramentrias e do oramento anual
da Administrao Direta, Fundaes e Autarquias estaduais, em consonncia com o anseio da sociedade pela ampliao da democracia
participativa e a transparncia na gesto pblica.
Alm do projeto que tramita na Assemblia Legislativa, reeditamos o texto onde resgatamos a experincia administrativa da Prefeitura de Porto Alegre, de 1989 a 2004, abordando o processo de construo e ampliao do conceito de democracia participativa, consolidado
no Oramento Participativo e nos Conselhos Municipais.

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No artigo de Ubiratan de Souza oferecida uma proposta para implantao do Oramento Participativo pelas Administraes Municipais. A proposta baseia-se nos conceitos e mtodos do rico e exitoso
processo de co-gesto do Estado e da Cidade com planejamento participativo e controle social, baseado num sistema de participao popular com o OP, os conselhos setoriais e temticos e suas conferncias,
municipais e estaduais, congressos da cidade e na definio e execuo das polticas pblicas.
Nossa atuao parlamentar, experincia administrativa, assim
como o projeto de lei de nossa autoria que tramita na Assemblia Legislativa, nos levaram a participar do Seminrio promovido pela Prefeitura de Sevilha, Espanha, para o qual fomos convidados a falar sobre a Democracia Participativa.
Neste seminrio, tomamos conhecimento que os contatos iniciais,
em 2002 e no Frum Social Mundial, com os governos da esquerda
espanhola frutificaram. Hoje cidades como Sevilha, Crdoba, Getafe,
Albacete, Puerto Real e tantas outras esto adotando e, ao mesmo tempo, reconstruindo e avanando nessa experincia de forma mais aprofundada e plural, de acordo com a realidade especfica de cada municipalidade.
Para dar conta desta riqueza de experincias, reproduzimos, no final desta publicao, a Declarao de Mlaga, fruto de um grupo de
trabalho sobre Democracia Participativa e Oramento Participativo,
do Frum de Autoridades Locais (Rede FAL), celebrado em Mlaga,
de 28 a 30 de abril de 2007.
Uma boa leitura e um bom debate!
Raul Pont
Deputado Estadual PT/RS

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DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
E O PODER LOCAL
A experincia de Porto Alegre
Raul Pont

A anlise da experincia de democracia participativa em Porto Alegre requer, a ttulo de esclarecimento, a informao de que a proposta
estava incorporada ao programa do Partido dos Trabalhadores na conquista do governo municipal em 1988 mas possua um carter muito
emprico pois no tnhamos, no Brasil, experincias vividas e consolidadas sobre essa concepo de democracia e participao popular. Tnhamos o compromisso e a vontade poltica de ir alm da democracia
representativa e a conscincia de que seria um aprendizado no qual os
participantes, os cidados de Porto Alegre, seriam protagonistas ativos
conosco na organizao deste processo.
Estavam muito presentes, tambm, os limites de uma experincia de
carter local num pas com alto grau de concentrao e centralizao do
poder poltico. Possuamos, no entanto, a convico de que do ponto de
vista ttico (democratizao, transparncia, eficincia administrativa)
e estratgico (inverso de prioridades, nova relao da sociedade e
o Estado, predomnio de novos atores sociais) a construo de uma
democracia participativa era uma necessidade para nosso governo. A
existncia de uma base legal e a legitimidade da vitria eleitoral nos
empurravam para a ousadia de buscar a participao popular.
A nova Constituio brasileira de 1988 havia estabelecido em seu artigo 1, pargrafo nico, que: Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituio. Com isto, a nova carta constitucional incorporava, pela
primeira vez, no Brasil a idia do exerccio direto da soberania popular.

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Alm disso, repetia a concepo clssica dos Estados modernos de


que o poder emana do povo, conceito terico presente ao longo da
nossa experincia republicana, mas quase sempre ausente na vida poltica real do pas, marcada ao largo do sculo XX por governos oligrquicos excludentes e longos perodos de regimes militares autoritrios
e ditatoriais.
O fato do Estado brasileiro encerrar essa contradio entre a concepo dos Estados constitucionais modernos e at avanar na declarao do exerccio direto da soberania popular com uma histria real
pouco democrtica, no muito distinto do avano das conquistas democrticas em outras partes do mundo.
O liberalismo que marcou os primeiros regimes constitucionais nunca teve a iniciativa dos avanos nas conquistas sociais. O voto censitrio, a ausncia do sufrgio feminino, as dificuldades e at proibies,
explcitas e implcitas, ao funcionamento e representao dos partidos
anticapitalistas sempre deram aos regimes polticos liberais um carter
oligrquico e elitista.
No Brasil e em outros pases, isso foi agravado pela cultura colonial
e de quatro sculos de latifndio escravocrata, pelo clientelismo, pelo
patrimonialismo, pela negao do trabalho e por longos perodos ditatoriais.Assim, o avano das lutas e conquistas democrticas no foi e
no um processo linear. Ao contrrio, sempre foi marcado por conflitos e contradies, mesmo em seus primrdios liberais.
As concepes igualitrias de J.J. Rousseau e as concepes possessivas, proprietrias de J. Locke, por exemplo, expressavam interesses sociais distintos e conduziram a tendncias bem diferentes na
construo do Estado capitalista. Ainda que ambas partissem do direito
natural, fundamento do pensamento liberal, para J.J. Rousseau a idia
da liberdade estava indissociada da igualdade como condio humana.
O pensamento proprietrio de J. Locke, predominante nas socie-

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dades capitalistas, sustentava que o direito liberdade era um dos fundamentos do direito propriedade e ao Estado cabia defend-la, atravs do poder supremo do Parlamento. Com isso, no queremos fazer
uma divagao terica, mas situar as origens do debate sobre a delegao do poder. Compreender que no um debate recente e registrar
que as diferentes explicaes tericas e ideolgicas desse processo expressam interesses sociais distintos ao longo da histria e tem, at hoje,
conseqncias diversas no desenvolvimento poltico da humanidade.
Radicalizar a leitura da Constituio brasileira de 1988 onde o poder emana do povo retomar o debate no qual J.J.Rousseau afirmava
que ao ato no qual se realiza o contrato da sociedade poltica, onde se
convenciona um governo, existe um momento anterior que aquele em
que o povo povo e esta condio a conveno primeira, aquela
soberania que para ele no podia ser transferida, delegada ou dividida.
Essa concepo se era irreal ao mundo que o cercava, prenunciava o
grande desafio para qualquer avano democrtico no interior das concepes liberais.
Como manter a soberania popular? Ou, como controlar e diminuir
as formas de delegao para que se mantenha a soberania popular? Esta
questo continua atual, desafiando-nos.
A partir das grandes vertentes liberais desdobraram-se sistemas polticos representativos com caractersticas prprias, mas alicerados na
viso do liberalismo proprietrio. So os casos das repblicas ou monarquias constitucionais parlamentares onde a delegao pelo voto ao
Parlamento unifica as funes legislativa e executiva, mas tambm, das
repblicas presidencialistas, onde Executivo e Legislativo tm competncias e critrios eletivos distintos. Esse processo histrico demonstrou de forma cristalina que o liberalismo no foi e no sinnimo de
democracia.
Durante os sculos XIX e XX, o direito organizao sindical, ao

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partido poltico, ao sufrgio universal foram conquistas duramente alcanadas, bem como as lutas pela jornada e as condies de trabalho.
Este reformismo social sustentou a poltica do Estado de Bem Estar
Social na Europa e a relativa proteo trabalhista no Brasil, no perodo
populista da primeira metade do sculo passado. As novas contradies
e relaes de classe produziram novas concepes poltico-ideolgicas
de mundo e das relaes entre a sociedade e o Estado.
O pensamento socialista, principalmente em sua concepo marxista, fez a crtica s concepes liberais, afirmando o carter de classe do
Estado e sua subordinao aos interesses predominantes na sociedade
na esfera da produo, bem como a crtica de que a igualdade do Estado de Direito no ultrapassa a igualdade jurdica do cidado tentando
encobrir a real desigualdade social existente na sociedade. Mesmo sem
desenvolver uma concepo de Estado socialista, o pensamento marxista teorizou e sistematizou experincias concretas como a Comuna
de Paris. Buscando extrair da lies de uma nova relao da sociedade com o Estado.
A efmera experincia da Comuna de Paris e as experincias com
base nos Conselhos (sovietes), nos primeiros anos da Revoluo Russa, retomaram a questo da representao e delegao do poder, buscando superar a igualdade jurdica formal e o distanciamento do poder
poltico da maioria da populao nos regimes de representao liberal
e parlamentar tradicionais.
Os conselhos (sovietes), mesmo com graus de delegao, buscavam
garantir ao produtor/trabalhador o papel simultneo de legislador por
meio de uma estrutura com base na produo, nos servios e nas Comunas atravs de conselhos locais, regionais e da Unio.
A experincia sovitica no sobreviveu guerra civil e ao autoritarismo-burocrtico que prevaleceu na luta interna da Unio Sovitica
nos anos 20. Aos poucos, o centralismo, o Partido nico, o autoritaris-

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mo e a burocratizao anularam qualquer possibilidade de uma nova


democracia socialista, apesar da estatizao dos meios de produo.
O socialismo real do Leste Europeu e da China e seus seguidores menores sufocaram este debate no campo da esquerda ao longo
do sculo XX. A questo da democracia, indissocivel do socialismo,
deixou de ser um elemento estratgico nos programas da maioria dos
partidos comunistas, e foi submetida a interesses circunstanciais e tticos. O predomnio das experincias social-democratas ou de democracias burguesas liberais consolidou a viso da democracia representativa como pice do avano poltico da humanidade.
Na maioria dos pases de democracia liberal, entretanto, o sistema
de representao vive um processo de crise de legitimidade, expresso na
absteno eleitoral, na apatia e pouca participao poltico-social, e mais
recentemente, agravado pela dificuldade dos pases capitalistas desenvolvidos manterem as reformas e avanos do Estado do bem-estar social.
No mundo subdesenvolvido, essa legitimidade sempre foi pequena
em funo dos regimes ditatoriais e do autoritarismo populista, mas,
principalmente pela incapacidade dos governos e do sistema resolverem,
minimamente, a brutal desigualdade social e regional nestes pases.
A pouca legitimidade reside tambm no processo de burocratizao
e elitizao das administraes e parlamentos; nos sistemas eleitorais
que distorcem a representao popular com barreiras de acesso ou mecanismos de voto distrital e impedem o respeito e o direito proporcionalidade das minorias. Na diluio programtica e falta de coerncia
entre discurso e prtica dos eleitos e na falta de controle dos eleitores
sobre os eleitos. No Brasil, isto ainda mais agravado pelas trocas de
partido sem perda de mandato, pela ausncia de fidelidade partidria.
H, porm, outro fenmeno em curso na Amrica Latina, no Brasil em especial, que no tem paralelo na Europa ou em outros centros
capitalistas. o rpido crescimento populacional e acelerado processo

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de urbanizao. Em 1970, a populao brasileira era de 90 milhes de


habitantes. Em pouco mais de uma gerao a populao dobrou. Hoje
so 185 milhes. H 50 anos, dois teros da populao era rural. Hoje,
85% dos brasileiros vivem em centros urbanos.
Esse processo trouxe profundas mudanas no comportamento poltico-partidrio no pas. A luta pelo acesso aos servios bsicos necessrios para a vida urbana e para o cotidiano de milhes de pessoas (infra-estrutura viria, saneamento bsico, sade, educao, moradia etc.)
modificou o comportamento das pessoas e alterou, radicalmente, o papel e as demandas que so exigidas do poder local. Nas ltimas dcadas,
em especial no perodo neoliberal de Fernando Henrique Cardoso, o poder central no Brasil trilhou um caminho oposto a esta realidade social.
O discurso e a prtica neoliberal apontaram como poltica para sair
do subdesenvolvimento o esvaziamento das funes sociais do Estado, a
privatizao das empresas e dos servios pblicos essenciais, a abertura
submissa do comrcio externo e da remunerao dos lucros e dos servios da dvida s grandes empresas e credores internacionais, o favorecimento da especulao financeira e as demisses massivas de trabalhadores. Enfim, o descaso crescente com as necessidades da populao.
Por essas razes, a populao voltou-se para participar, cobrar, exigir mais dos governos locais e estes vm assumindo novos encargos,
mais competncias de servios pblicos sem que ocorram as devidas
mudanas na repartio do conjunto dos tributos arrecadados no pas.
Atualmente no Brasil, apenas 14% da receita total disponvel de impostos permanece nos municpios, enquanto 63% ficam nas mos do governo federal. Aos Estados regionais, tambm responsveis pela educao,
sade e segurana pblica, cabem os restantes 23% do bolo tributrio.
Nestas circunstncias que nossa experincia de democracia participativa de 16 anos (1989/2004) em Porto Alegre adquiriu sentido e
importncia. Conscientes dos limites das experincias locais e de que

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elas devem estar integradas num projeto maior que pense o pas numa
nova concepo de mundo, no podamos cruzar os braos e esperar
que todos os problemas tericos e estratgicos do movimento socialista estivessem resolvidos para atuarmos no municpio.
Construmos, governo e movimento popular, uma rica experincia
participativa na contramo do projeto neoliberal. A vitria da Frente Popular, em 1988, resultado do crescimento do PT, do acmulo das lutas
dos movimentos sociais dos anos 80 e marcada por um programa comprometido com os interesses concretos das classes trabalhadoras, nos
conduziu a estabelecer novas prioridades para o governo local. Para ns,
o mais importante que essa inverso de prioridades ocorresse atravs
da participao popular. Para que os recursos pblicos fossem gastos e
investidos de acordo com a necessidade da populao, nada melhor do
que comear alterando profundamente as formas de deciso.
A organizao do Oramento Participativo atravs de estruturas regionais e temticas, nas quais a participao pblica, direta e deliberativa, foi o carro-chefe de um conjunto de outras formas de incentivo cidadania incidir diretamente sobre o governo. Os Conselhos Municipais,
organismos consultivos e normativos setoriais que estavam desativados
ou com pouco funcionamento, transformaram-se, tambm, em importantes instrumentos de formulao e de definio de polticas pblicas.
Ao longo desses 16 anos, quatro mandatos consecutivos do PT e
seus aliados atravs da Frente Popular, uma verdadeira revoluo operou-se nos gastos pblicos. A partir da crescente participao popular
no primeiro ano menos de um mil, nos ltimos anos, vinte e cinco mil
pessoas - os gastos e investimentos municipais foram sendo alocados,
prioritariamente, de acordo com a hierarquia decidida pela populao.
Os nmeros abaixo do conta apenas das plenrias acompanhadas pela
Prefeitura. Considerando-se todas as reunies preparativas da prpria
comunidade, os nmeros so bem maiores.

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RESULTADO ANUAL DO NMERO DE PARTICIPANTES


DAS PLENRIAS REGIONAIS E TEMTICAS DO
ORAMENTO PARTICIPATIVO
PLENRIAS

REGIONAIS

1990

976

976

1991

3694

3694

1992

7610

7610

1993

10735

10735

1994

9638

1609

11247

1995

11821

2446

14267

1996

10148

1793

11941

1997

11908

4105

16013

1998

13687

2769

16456

1999

16813

3911

20724

2000

15331

3964

19295

2001

18583

3222

21805

2002

28907

4718

33623

2003

23520

4188

27708

2004

16308

6601

22909

Fonte: PMPA/CRC/2004

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TEMTICAS

TOTAL

Nada mais ilustrativo do que a comparao entre as despesas e investimentos nos primeiros anos nas reas sociais, com os ltimos anos.
No conjunto dos 16 anos, os gastos nas reas sociais (educao, sade, assistncia social e habitao popular) quintuplicaram no municpio
de Porto Alegre. Houve uma sensvel queda nos gastos das atividadesmeio em benefcio das atividades-fins. Ou seja, a presena e a deciso
popular foram fundamentais para este resultado que cresceu mais do
que o Oramento como um todo, que tambm, em valores constantes,
quase triplicou no mesmo perodo, graas ao fim das renncias e anistias fiscais, do combate a sonegao, e de uma nova poltica tributria
com base na progressividade e justia social, conforme tabela a seguir.

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Pela reivindicao e mobilizao, os Conselhos Municipais impuseram polticas pblicas na rea da criana e da adolescncia, na rea
da sade, da educao, determinando mudanas qualitativas e quantitativas nos equipamentos pblicos ou nos convnios com as entidades
comunitrias. Um exemplo. Na metade do segundo mandato ainda tnhamos pouqussimos programas com as entidades comunitrias que
prestam servios para as crianas e adolescentes.
No final dos quatro mandatos (2004), entre creches e servios de
apoio scio-educativo estavam integradas mais de 160 entidades comunitrias que receberam recursos pblicos, atendendo milhares de
crianas e jovens, por deciso da populao. O mesmo pode-se dizer
dos equipamentos de sade ou no crescimento na rede municipal de
ensino, que nos colocou na condio de capital mais alfabetizada do
pas. Igualmente, os servios de abastecimento de gua e de limpeza
urbana atingiam toda a populao.
O que a experincia nos ensinou nestes 16 anos que a questo
de-mocrtica central em qualquer processo de enfrentamento ao neoliberalismo dominante. Por seu potencial mobilizador e conscientizador, a de-mocracia participativa permite compreender o Estado, geri-lo e estabelecer um efeito-demonstrao para outras lutas polticas.
O que impede incentivar e praticar a democracia participativa nas Universidades, nas grandes empresas e instituies pblicas e no setor privado? Essa prtica foi determinante para que o Frum Social Mundial
viesse para Porto Alegre em suas primeiras edies.
Essa experincia recoloca o tema dos limites e insuficincias do
sistema representativo e a importncia de retomarmos o grande desafio sobre como construir a democracia participativa, diminuindo as
instncias de delegao e a burocratizao que se consolidam com os
sistemas simplesmente representativos. Por isso, a experincia do Oramento Participativo tem sido marcada por algumas caractersticas

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constitutivas que lhe do grande fora de referncia.


A participao popular, universal, direta atravs das instncias regionais e temticas, em que a cidade est dividida, a primeira delas.
Outra a ao direta, a prtica direta da cidadania reunindo, discutindo, aprendendo a decidir coletivamente, a organizar reunies e hierarquizar reivindicaes. O terceiro elemento a auto-organizao da
populao. A defesa de que a espontaneidade, a criatividade e a participao no fiquem limitadas ou subordinadas a leis votadas pelas Cmaras Municipais.
Defendemos essa tese contra as investidas de deputados e vereadores dos partidos conservadores que acionam at o Poder Judicirio
tentando caracterizar o processo como ilegal e contrrio tradio representativa. No admitem que a populao possa criar suas prprias
regras de participao que podem ser mudadas a qualquer momento
pelos prprios participantes.
O Regimento Interno do Oramento Participativo, construdo e
aperfeioado ao longo desses 16 anos, revela que a populao, participando e decidindo, pode construir regras mais justas, mais solidrias,
mais objetivas em relao s carncias sociais e atuar de forma mais
democrtica na definio do gasto pblico.
Num mundo em que os pases subdesenvolvidos perdem cada vez
mais sua soberania nacional, em que os grandes organismos internacionais como a OMC, o FMI e o Banco Mundial so instrumentos de
corporaes imperialistas e de tecnocratas dos governos, nos quais o
povo no vota nem influncia, a soberania popular e a soberania de
cada cidado restringem-se cada vez mais ao poder local e regional.
Resistir, defender e fazer avanar experincias que no abdicam da
soberania individual, da soberania local, nos fortalecem e nos garantem sintonia com as lutas democrticas e os interesses materiais comuns da maioria da populao.

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Esta a tendncia das grandes cidades, dos grandes aglomerados


urbanos que necessitam atender e so reivindicados por milhes de habitantes em servios e equipamentos e isto no se faz sem a participao do cidado e o controle local e regional desses servios e obras.
Nossa vitria eleitoral em 1998, para o governo do Estado do Rio
Grande do Sul permitiu que essa experincia fosse estendida em todo
o Estado, junto aos seus quase quinhentos municpios para elaborar e
decidir o Oramento e o Plano de Investimento Estadual. Por estas razes que podemos afirmar que experincias como o Oramento Participativo e outras formas de democracia participativa retomam o debate democrtico histrico da humanidade recolocando-o em um novo
patamar, pela enorme potencialidade das novas formas de comunicao e informao con-temporneas e porque a questo democrtica
para os socialistas est livre agora do vis burocrtico e do autoritarismo das experincias do leste europeu.
O neoliberalismo por sua excludncia, explorao e autoritarismo
incompatvel com a democracia e a soberania popular. No Brasil,
como em outros pases, o Parlamento vive uma profunda crise de legitimidade. Afundado em denncias de corrupo, troca de votos por
vantagens ou benefcios oramentrios e um recorde de troca de Partidos por quase a metade dos deputados da Cmara Federal ilegitima
e desacredita o Congresso e o sistema de representao. A democracia
participativa que construmos em Porto Alegre, hoje se reproduz em
mais de trezentos municpios do Brasil, e se apresenta como uma experincia concreta sobre a qual necessrio um aprofundamento terico e programtico para que seja uma alternativa poltica superior ao
sistema representativo clssico.
Certamente no responde a todos os problemas do pas por seus limites municipais e regionais, mas seu mtodo de funcionamento prova que possvel, como fizemos em Porto Alegre, ter polticas de in-

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cluso social, de combate ao desemprego, de reajustes bimestrais de


salrio conforme a inflao, de manuteno de empresas pblicas que
so superavitrias e funcionam sob controle democrtico, de equilbrio fiscal sem de-misses de funcionrios, de transparncia absoluta,
com tica e sem corrupo, e principalmente, de crescente participao popular nas formas de deciso e construo das polticas pblicas
que desenvolvemos na cidade.
Nossa participao nas redes internacionais de cidades, nos Semin-rios Internacionais sobre Democracia Participativa e a experincia,
decisiva para Porto Alegre ter sido escolhida pra sediar as primeiras
edies do Frum Social Mundial, demonstraram que no estamos
sozinhos e que no so poucos os que acreditam que outro mundo
possvel.
A derrota eleitoral que sofremos em Porto Alegre, em 2004, no
impediu que a populao que participava do Oramento Participativo cobrasse do atual governo a manuteno da experincia de democracia participativa. Nossa derrota no ocorreu por rejeio a proposta que de-senvolvamos, mas a erros eleitorais cometidos pelo prprio
partido por disputas internas, por uma ampla coalizo dos partidos do
centro e da direita contra a Frente Popular (PT PSB PC do B) e,
tambm, por um desencanto de setores sindicais do funcionalismo pblico, de setores do movimento popular e da extrema esquerda com os
primeiros anos de governo Lula.
A manuteno do Oramento Participativo em Porto Alegre, a sua
extenso para centenas de cidades do pas e do exterior, os inmeros
estudos e teses que despertou em Universidades e institutos de pesquisa, demonstram sua realidade e importncia como elemento constitutivo de um projeto da esquerda socialista.
Nossa luta, nesse momento, dentro do PT, busca convencer o governo Lula que agora est em seu segundo mandato, a incorporar essa

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experincia como ponto programtico de seu governo no plano federal. o grande desafio que temos pela frente, no plano nacional. A
governabilidade via alianas no Congresso Nacional com partidos do
centro e a relao que se estabelece com os deputados federais e os senadores na elaborao do Oramento tem obstaculizado a implantao
pelo governo nacional de uma democracia participativa.
No primeiro mandato, o governo Lula no foi alm de uma tentativa de construir o Plano Plurianual determinao constitucional
para os governos no pas em 2003 com uma ampla participao dos
setores organizados em debates e conferncias em todas as capitais
do pas. Infelizmente, no demos continuidade a isso nos oramentos
anuais e o governo foi se rendendo s presses e ao jogo parlamentar
no Congresso para elaborar o gasto pblico.
Muitos companheiros dentro do Partido mantm viva a luta pela
de-fesa de uma democracia participativa. As eleies municipais que
ocorreram agora, em 2008, no Brasil, onde elegemos prefeitos em
mais de 500 municpios d a dimenso da tarefa que temos no Partido
para continuar estendendo essa experincia como governo e organizando a populao a reivindic-la nos municpios em que somos oposio. Os inmeros casos em que isso se consolida e irradia nos mantm na perspectiva de que este um dos caminhos para a reconstruo
de um projeto socialista.
Novembro de 2008.
* Raul Pont professor, deputado estadual
pelo PT e ex-prefeito de Porto Alegre (1997/2000).

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GESTO PBLICA E
PARTICIPAO POPULAR
PROPOSTA PARA UM ORAMENTO
PARTICIPATIVO MUNICIPAL
* Ubiratan de Souza

Defendemos que o cidado seja protagonista nas decises dos investimentos e servios pblicos para a melhoria da qualidade de vida
da populao, o desenvolvimento econmico e social e, ao mesmo
tempo, contribuir para um processo de solidariedade e de construo
da cidadania.
Nas experincias pioneiras do Oramento Participativo (OP) em
Porto Alegre (OP-POA), em seu incio em 1989, e na implementao
do OP no Estado do Rio Grande do Sul (OP-RS), em 1999, o movimento social, popular e comunitrio teve um papel importante de organizao, mobilizao e reivindicao de polticas pblicas no debate e deciso do oramento pblico. Por outro lado, os governos do PT
e da Frente Popular, em Porto alegre e no Estado, tiveram a sensibilidade e a vontade poltica de, efetivamente, compartilhar o poder com a
sociedade num processo de co-gesto do estado, abrindo a caixa-preta
do oramento, debatendo e decidindo as receitas, as despesas e as polticas pblicas com a populao.
Portanto, O PT e a Frente Popular, tanto no governo estadual de
1999 a 2002 e nos governos sucessivos de Porto Alegre (1989 2004)
tivemos a prtica de um rico e exitoso processo de co-gesto do estado
e da cidade com planejamento participativo e controle social, baseado
num sistema de participao popular com o Oramento Participativo,
os conselhos setoriais e temticos com suas conferncias municipais e
estaduais, congressos da cidade, na definio e execuo das polticas

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pblicas de carter regional e geral da cidade e do estado.


Por isso, podemos afirmar que os processos de implantao e desenvolvimento do Oramento Participativo (OP), tanto no Brasil como
no exterior, tero sempre trs questes importantes a serem observadas para o seu bom desempenho: a vontade poltica dos governantes de
verdadeiramente compartilhar o poder com a sociedade; organizao
da sociedade com a sua capacidade de organizao, conscincia social,
mobilizao, reivindicao de suas demandas e sua autonomia e um
efetivo processo de co-gesto do estado entre governo e sociedade.
Com esta experincia acumulada que estamos apresentando
esta proposta de Oramento Participativo (OP) para ser implementada por um Governo Democrtico e Popular a nvel municipal.
1) Participao direta e voluntria dos cidados, com carter
deliberativo, em assemblias pblicas nas regies em que ser dividido o territrio do municpio, definindo e priorizando os programas
de desenvolvimento, obras e servios pblicos regionais e de carter
geral. Para isso, j contamos com uma metodologia de democracia direta e de planejamento participativo e com um software para apurao e sistematizao das prioridades decididas pela populao, experimentadas tanto no OP-RS como no OP-POA, que podem ser o ponto
de partida para a implantao do OP.
2) Proposta de Regies do Oramento Participativo (OP) para
a realizao das assemblias pblicas.
A diviso das regies do OP, tanto na zona urbana como na zona
rural, deve ser discutida e acordada com a comunidade, levando em
conta a sua organizao social e a sua vida poltica, econmica e cultural. A diviso das regies tambm deve considerar as regies de planejamento existentes nos municpios e adequando a sua ampliao e
integrao a vida da sociedade.

22

Gesto Pblica e Democracia Participativa

3) Prioridades Temticas das Regies e Gerais do Municpio - A


partir dos recursos oramentrios para investimentos e servios-fim, o
governo deve discutir com a sociedade a formatao de uma lista de
programas de desenvolvimento, obras e servios pblicos regionais e
geral para o municpio, que sejam viveis para a discusso e deciso
da populao. Esses programas devero observar critrios tcnicos,
legais e fonte de financiamento para viabilizar a sua execuo direta
e/ou em parceria, sob o controle dos delegados do OP, comisses de
obras e servios da comunidade, dos conselhos de direitos, temticos
e setoriais e da populao em geral.
A seguir apresentamos alguns exemplos de programas:
AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL
Troca-Troca de Sementes disponibilidade de sementes de milho
fiscalizadas com preos subsidiado. Destinado a agricultoras e agricultores familiares.
Formao e Capacitao dos Agricultores atravs de parcerias
e convnios com Universidades, Centros de Pesquisas e Extenso,
ONGs, etc.
Apoio e Incentivo a Agroindstria - como forma de agregar valor
ao produtos agrcolas locais.
Implantao de Feiras Modelo feiras de hortifrutigranjeiros, derivados do leite e produtos coloniais.
DESENVOLVIMENTO COM GERAO DE TRABALHO
E RENDA
Apoio as micro, pequenas e mdias empresas com programas de
apoio tcnico organizao e produo, atravs de convnios e parcerias com Senai, Senac, Sebrae e Universidades.
Jovens Capacitao e Primeiro Emprego atravs da parceria e
convnio com o Governo Federal intermediar a implantao do Pro-

Gesto Pblica e Democracia Participativa

23

grama Primeiro Emprego Federal no municpio.


Apoio a Economia Popular, Solidria e Cooperada apoio e fomento ao acesso aos meios de produo, comercializao, crdito e
tecnologia.
Apoio a produtos e servios tursticos.
TRANSPORTE E CIRCULAO
Conservao de Estradas do interior do municpio .
Construo, reforma e conservao de Pontes no interior do municpio.
Pavimentao e abertura de Ruas na zona urbana municpio.
Conservao de Ruas no pavimentadas na zona urbana.
Construo, reforma e conservao de Pontes na zona urbana do
municpio.
Instalao e qualificao de Abrigos e Paradas de nibus.
Implementao de acessos nas vias pblicas urbanas para Pessoas
Portadoras de Deficincia e Idosos.
EDUCAO
Reforma e conservao das Escolas da Rede Pblica Municipal.
Ampliao de Escolas da Rede Pblica Municipal - onde a demanda for superior s vagas existentes na Rede Estadual e Municipal.
Qualificao dos Espaos Pedaggicos - com construo de salas
e/ou equipamentos e materiais permanentes (laboratrio de Cincias,
Laboratrio de Informtica, Biblioteca).

SADE
Reforma, Ampliao e Construo de Postos de Sade.
Equipamentos e Material Permanente para os Postos de Sade.

24

Gesto Pblica e Democracia Participativa

ASSISTNCIA SOCIAL
Atendimento a Criana e ao Adolescente.
Grupos de Convivncia da Terceira Idade.
HABITAO
Programa Regularizao Fundiria.
Produo Habitacional.
SANEAMENTO BSICO
Arroios e cursos d gua (drenagem e dragagem).
Programa de Educao Ambiental Arroio no Valo.
SANEAMENTO AMBIENTAL
Implementao da Coleta Seletiva do Lixo.
ESPORTE E LAZER
Campos de Futebol em reas pblicas municipais.
Equipamentos Esportivos nas reas pblicas municipais.
Urbanizao ou Reforma de Praas e Parques pblicos municipais.
CULTURA
Aes e Eventos da Cultura.
Atividades de Descentralizao da Cultura.
4) Metodologia de democracia direta e de planejamento participativo para a escolha dos Temas e Programas prioritrios - programas de desenvolvimento, obras e servios pblicos regionais e
de carter geral

Gesto Pblica e Democracia Participativa

25

Nas Assemblias Pblicas Regionais cada cidado, aps o debate das propostas, escolhe e vota, em ordem de prioridade, at 3 Temas diferentes e, para cada um, apenas uma demanda prioritria em
programas de desenvolvimento, obras e servios, aos quais sero atribudos pontos:
1 Lugar......................................................3 pontos
2 Lugar......................................................2 pontos
3 Lugar......................................................1 ponto
Em casos de votao em um s tema, o voto ser multiplicado por
um (1); votao em apenas dois temas, ser multiplicado por dois (2)
o voto em 1 lugar e por um (1) o voto em 2 lugar.
Os Temas prioritrios em programas de desenvolvimento, obras
e servios na regio e no Municpio sero resultado da soma da pontuao obtida nas Assemblias Pblicas regionais.
As demandas prioritrias em programas de desenvolvimento,
obras e servios em cada tema na regio sero obtidos pela soma dos
votos recebidos nas Assemblias Pblicas regionais.
Exemplo de aplicao da metodologia numa Assemblia Pblica do OP:

26

Gesto Pblica e Democracia Participativa

OPRS 3.1
Resultado da Assemblia Pblica Municipal

Resultado Final

Obras e Servios
VALE DO RIO PARDO

Municpio: 21 - CANDELRIA
Ginsio Medianeira

Data:
04/06/2001
N de Votantes:
N de Credenciados:

994
1.031

Ordem Demandas

N de Votos
1 Lugar

1 lugar

Educao

2 Lugar

3 de Votos

Total

Total ponderado: 2.294

1 ) 12 - EE Guia Lopes - Laboratrio de informtica


2 ) 7 - EE Prof. Dinarte - Quadra poliesportiva coberta
3 ) 14 - EE Prof. Penedo - Reforma Geral
4 ) 4 - EE Lepage - construo sala de biblioteca com acervo
5 ) 13 - EE Fbio N. dos Santos - Quadra Poliesportiva
coberta

185
151
112
114
63

38
21
32
25
20

5
25
6
6
5

228
197
150
145
88

6 ) 10 - EE Eveline Fonseca de Oliveira - construo 2 salas


de aula

15

17

40

7 ) 8 - EE Cristo Rei - Quadra poliesportiva coberta

2 lugar

Sade

Total ponderado: 1.653

1 ) 2 - Plos de Referncia de Sade


2 ) 3 - Programa de Municipalizao Solidria da Sade

3 lugar

93
23

Transporte e Circulao

455
85

160
65

708
173

Total ponderado: 1.196

1 ) 1 - RS410 - Pavimentao
2 ) 17 - Pav. Polidrica - Candelria - RS-509 - Linha
Palmeira

170
7

108
11

339
11

617
29

3 ) 16 - Pav. Polidrica - Candelria - Linha Brasil


4 ) 9 - RS403 - Pavimentao

19
0

5
1

4
4

28
5

15
13

97
1

22

10

4 lugar

Agricultura

Total ponderado: 440

1 ) 5 - RS Rural - Agricultura Familiar


2 ) 15 - Apoio Equip. Locais Abastecimento - FEIRAS

5 lugar

Habitao

1 ) 6 - Programa Habitao Rural

6 lugar
7 lugar

17

44

Total ponderado: 39

Assistncia Social

1 ) 18 - Programa de Renda Mnima

266
20

Total ponderado: 76

Gesto Ambiental e Saneamento

1 ) 11 - Poos Artesianos

154
6

16

27

Total ponderado: 17
8

12

Gesto Pblica e Democracia Participativa

27

5) Critrios Gerais para Distribuio de Recursos entre as Regies - As regies do OP no so iguais em rea, populao, carncias de
servios pblicos e de infra-estrutura. Nesse sentido, todos os programas de obras e servios pblicos, que tenham natureza distributiva entre as regies do OP, devero ser aplicados critrios objetivos de distribuio de recursos entre as regies, que levem em conta as prioridades
temticas da regio escolhidas pela populao nas assemblias do OP, a
carncia de infra-estrutura ou servios, e a populao total da regio.
A aplicao dos critrios para a distribuio de recursos dos programas entre as regies do OP, busca fazer uma justia distribuitiva e combater as desigualdades regionais. Portanto, se estar levando mais recursos, dos programas por tema, para as regies onde a populao priorizou
o tema, que tenham mais populao e mais carncia naquele tema.
Para elaborao dos critrios gerais sugerimos como exemplo a experincia dos critrios construdos ao longo do processo do OP do municpio de Porto Alegre e do Estado do Rio Grande do Sul. Veja a seguir.
a) Critrios Gerais para a Distribuio de Recursos entre as Regies
Prioridade temtica da Regio Peso 3
Terceira Prioridade...................................................Nota 1
Segunda Prioridade..................................................Nota 2
Primeira Prioridade..................................................Nota 3
Populao Total da Regio Peso 2
At 150.000 habitantes............................................. Nota 0,5
De 150.001 a 300.000 habitantes.............................. Nota 1,0
De 300.001 a 450.000 habitantes.............................. Nota 1,5
De 450.001 a 600.000 habitantes.............................. Nota 2,0
De 600.001 a 750.000 habitantes.............................. Nota 2,5
De 750.001 a 900.000 habitantes.............................. Nota 3,0

28

Gesto Pblica e Democracia Participativa

De 900.001 a 1.050.000 habitantes........................... Nota 3,5


Acima de 1.050.000 habitantes................................. Nota 4,0
Carncia de infra-estrutura ou servio Peso 4
At 10 %................................................................... Nota 0,5
De 10,01 % a 20 %................................................... Nota 1,0
De 20,01 % a 30 %................................................... Nota 1,5
De 30,01 % a 40 %................................................... Nota 2,0
De 40,01 % a 50 %................................................... Nota 2,5
De 50,01 % a 60 %................................................... Nota 3,0
De 60,01 % a 70 %................................................... Nota 3,5
De 70,01 % a 80 %................................................... Nota 4,0
De 80,01 % a 90 %................................................... Nota 4,5
De 90,01 % a 100 %................................................. Nota 5,0
b) Aplicao dos critrios de distribuio de recursos
Para o 1 Tema prioritrio do Municpio sero aplicados os trs
critrios gerais para a distribuio dos recursos entre as regies: prioridade temtica da regio, populao total da regio, carncia de infraestrutura ou servio da regio.
Do 2 ao ltimo Tema prioritrio do Municpio ser priorizado o atendimento das demandas das regies que tenham escolhido o
tema em sua primeira, segunda e terceira prioridade. Indicativamente,
sugere-se a aplicao do clculo distribuitivo baseado nos critrios gerais, quando o recurso disponvel e a natureza do Tema de programas
de desenvolvimento, obras e servios permitirem a distribuio entre
as regies, desde que se garanta a efetividade da interveno.
No caso dos programas de desenvolvimento, obras e servios,
em Temas que por sua natureza e complexidade necessitem uma
aplicao derivada dos critrios gerais, dever ser especificado e
anexado ao Regimento Interno do OP.

Gesto Pblica e Democracia Participativa

29

Exemplo de aplicao dos critrios de distribuio de recursos do Oramento

ESTIMATIVA DA
POPULAO DE
15 A 17 ANOS NO
MATRICULADOS
De 15.987 a 14.531

REGIES
- Metropolitana Delta do Jacu
- Vale Rio dos Sinos

ESTIMATIVA DA
POPULAO DE
15 A 17 ANOS NO
PRIORIDADE OB
MATRICULADOS
SERVIOS
(EF - EM)
N
Peso
Nota
15.987
3
3
3
15.929
3

De 14.530 a 13.074
De 13.073 a 11.617
De 11.616 a 10.160
De 10.159 a 8.703
De 8.702 a 7.246

30

De 7.245 a 5.789

- Sul
- Serra

7.185
6.812

3
3

3
3

De 5.788 a 4.332

- Fronteira Oeste
- Central
- Vale do Rio Pardo
- Produo

5.286
4.964
4.459
4.359

3
3
3
3

3
3
3
3

De 4.331 a 2.875

- Paranhana - Encosta da Serra


- Litoral
- Norte
- Vale do Taquari
- Centro-Sul

3.299
3.283
3.187
3.108
2.896

3
3
3
3
3

3
3
1
3
2

De 2.874 a 1.418

- Noroeste Colonial
- Campanha
- Hortnsias
- Mdio Alto Uruguai
- Vale do Ca
- Misses
- Nordeste
- Alto Jacu
- Fronteira Noroeste
TOTAL

2.625
2.445
2.173
2.145
2.048
1.883
1.791
1.614
1.418
98.896

3
3
3
3
3
3
3
3
3

2
3
3
1
2
3
3
3
3

Gesto Pblica e Democracia Participativa

Participativo do Estado do Rio Grande do Sul ano 2001 Tema de Educao

BRAS E
PESO 3
Total
9
9

POPULAO TOTAL DA
REGIO
PESO 2
Peso
Nota
Total
2
4
8
2
4
8

NOTA
NVEL DE CARNCIA
(TEMTICA +
PESO 4
POPULAO
Peso
Nota
Total
+ CARNCIA)
4
5
20
37
4
5
20
37

%
10,05
10,05

4,5
4
3,5
3
2,5
9
9

2
2

3
3

6
6

4
4

2
2

8
8

23
23

6,25
6,25

9
9
9
9

2
2
2
2

2
2,5
1,5
2

4
5
3
4

4
4
4
4

1,5
1,5
1,5
1,5

6
6
6
6

19
20
18
19

5,16
5,43
4,89
5,16

9
9
3
9
6

2
2
2
2
2

1
1
1
1,5
1

2
2
2
3
2

4
4
4
4
4

1
1
1
1
1

4
4
4
4
4

15
15
9
16
12

4,08
4,08
2,45
4,35
3,26

6
9
9
3
6
9
9
9
9

2
2
2
2
2
2
2
2
2

1,5
1
0,5
1
1
1
1
1
1

3
2
1
2
2
2
2
2
2

4
4
4
4
4
4
4
4
4

0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5

2
2
2
2
2
2
2
2
2

11
13
12
7
10
13
13
13
13
368

2,99
3,53
3,26
1,9
2,72
3,53
3,53
3,53
3,53
100

Gesto Pblica e Democracia Participativa

31

Portanto, cada uma das regies ter seu percentual que ser aplicado sobre o total de recursos que for designado para o Programa de
Educao. Por exemplo: se o montante para o Programa de Educao
for de R$ 100.000.000,00, a regio Metropolitana Delta do Jacu, que
tem um percentual de 10,05 %, ter R$ 10.050.000,00 para atender as
demandas priorizadas no tema de educao para este programa.
6) Processo e Etapas do Oramento Participativo Municipal
1 Reunies Preparatrias durante os meses de maro e abril,
as comunidades urbanas e rurais para organizarem sua participao no
OP, podem promover inmeras reunies preparatrias em suas localidades, organizadas pelos conselheiros e delegados do OP (quando
j tiverem conselheiros e delegados eleitos no processo do OP), conselhos municipais das diversas reas, sindicatos, movimentos populares e sociais, associaes de moradores, clubes, pastorais, etc. Nesses
encontros, o governo apresenta o Regimento Interno (Regulamento)
do OP, diagnsticos locais e gerais, fornecendo tambm, informaes
tcnicas sobre os programas de desenvolvimento, obras e servios pblicos que sero discutidos no OP. Tambm, o governo, inicia a prestao de contas do Plano de Investimentos e Servios (PIS) do ano
anterior e apresenta o PIS do ano em vigor (a partir do segundo ano
de implantao do OP). A comunidade organiza-se, debatendo as carncias mais importantes para a melhoria da infra-estrutura, servios
pblicos, qualidade de vida e desenvolvimento da sua regio e do municpio, preparando as propostas que sero apresentadas e votadas nas
assemblias pblicas das suas regies.
2 Assemblias Pblicas Regionais realizam-se durante o meses de maio e junho nas regies do OP, da zona urbana e rural, em
que o municpio est dividido. So abertas participao direta e universal de todos os cidados residentes no municpio e daquela regio.
O governo presta contas do Plano de Investimentos e Servios (PIS)
do ano anterior e apresenta o PIS do ano em vigor (a partir do segundo
ano de implantao do OP). A populao debate e vota, deliberando
32

Gesto Pblica e Democracia Participativa

a hierarquia das prioridades temticas e os programas de desenvolvimento, obras e servios regionais e de carter geral para todo o municpio. Elegem dois conselheiros que vo representar a regio no Conselho Municipal do OP, rgo que coordena todo o processo do OP.
Tambm so eleitos delegados (na proporo de um para cada dez participantes) que passam a representar as prioridades da regio nas Plenrias Regionais de Delegados
3 Plenrias Regionais de Delegados realizam-se em cada uma
das regies do municpio no ms de julho e setembro. Participam os
delegados eleitos nas assemblias regionais do municpio. Os delegados recebem do governo a estimativa da receita, dos grandes agregados da despesa pblica (pessoal, custeio e servios fins, investimentos
e servios da dvida) e a anlise tcnica, legal e financeira das demandas hierarquizadas. Recebem tambm a hierarquia das prioridades temticas e os programas de desenvolvimento, obras e servios
regionais e de carter geral para todo o municpio, priorizados e hierarquizadas pela populao nas assemblias pblicas.
4 Conselho Municipal do OP (COP) e as Plenrias Regionais
de Delegados (PRDs)
a) Os conselheiros e os delegados, em reunies que acontecem
em julho a setembro, no COP e nas PRDs, como gestores pblicos
da sociedade, juntamente com o governo e com base na estimativa da
receita, nos grandes agregados da despesa e na anlise tcnica, legal e financeira das demandas hierarquizadas e nos critrios de distribuio de
recursos entre as regies (prioridades temticas, populao e carncia
de infra-estrutura ou servios), passam a compatibilizar e sistematizar
os programas de desenvolvimento, obras e servios regionais e de carter geral para todo o municpio, respeitando e considerando a hierarquia
estabelecida na votao da populao nas assemblias pblicas. Dessa
maneira, elaboram e deliberam a proposta oramentria e o plano
de investimentos e servios a ser executado pelo governo.
b) Durante os meses de outubro e novembro, o governo e a soGesto Pblica e Democracia Participativa

33

ciedade, devem realizar uma avaliao crtica do regimento interno (RI) do OP. Neste perodo, realizam-se PRDs (abertas populao)
e reunies do conselho do OP, para discutir e decidir as mudanas para
modernizao do RI do OP.
5 A proposta oramentria encaminhada no prazo legal, estabelecido na lei orgnica municipal, Cmara Municipal. Os vereadores tm geralmente um prazo at 30 de novembro para debater e deliberar.
6 Oramento e o Plano de Investimos e Servios aps aprovado
pela Cmara de Vereadores, torna-se lei, que passa a vigorar no prximo
ano a partir de janeiro com validade at 31 de dezembro.
7) Outra questo importante implantar uma estrutura de governo para garantir a execuo das decises do Oramento Participativo. Neste sentido, faz-se necessrio a criao de dois gabinetes
que trabalham de maneira articulada e integrada as relaes com a comunidade e o oramento pblico:
a) Coordenao do OP Responsvel pela implantao, acompanhamento e execuo do Oramento Participativo no municpio formada pelos Gabinetes de Relaes Comunitrias e Gabinete de Oramento e Finanas, vinculados diretamente ao Gabinete do Prefeito com
status de secretrios municipais, so auxiliados por uma assessoria de
comunicao. Deve constituir-se de uma estrutura enxuta, com dotao
oramentria e estruturas prprias a fim de garantir o seu funcionamento de forma independente das demais secretarias de governo.
b) Gabinete de relaes comunitrias (GRC) Coordena as relaes do governo com a comunidade, estimulando a participao popular nas atividades de discusso, elaborao e execuo do oramento e
das polticas pblicas. Trabalha a integrao das relaes comunitrias
dos diversos rgos do governo, visando a qualificao na prestao
dos servios pblicos.
O GRC tem um coordenador geral (com status de secretrio) e uma
equipe de coordenadores de relaes comunitrias em cada regio e
34

Gesto Pblica e Democracia Participativa

temtica do OP, que trabalham diretamente com a comunidade: prestam informaes, organizam atividades, coordenam, juntamente com
os conselheiros e/ou delegados do OP, as assemblias pblicas e as
plenrias regionais.
c) Gabinete de Oramento e Finanas (GOF) Coordena a discusso e a elaborao da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), da
Proposta Oramentria e do Plano de Investimentos e Servios (PI) no
processo do OP.
Participa e faz parte da mesa coordenadora dos trabalhos, juntamente com GRC e os Conselheiros, das assemblias pblicas do Oramento Participativo e sistematiza as prioridades decididas pela comunidade. Apresenta a Proposta Oramentria no Conselho do OP (COP)
e nos Fruns Regionais e Temticos dos Delegados do OP (FROP). Na
fase legislativa, representa o governo e acompanha a discusso e a tramitao do Projeto de Lei do Oramento.
O GOF tem um coordenador geral (com status de secretrio) e
equipes de: coordenao de programao e execuo oramentria;
coordenao da elaborao e da execuo do plano de investimentos e
servios; coordenao de estatstica.
GOF coordena, juntamente com a secretaria da fazenda, a Junta Financeira de governo.
d) Assessoria de Comunicao um suporte fundamental na
construo do OP. Ser necessria a confeco de cartilhas populares
que didaticamente apresentem a concepo do OP, o que o oramento pblico e o plano de investimento municipal.
8) Tambm importante estabelecer instncias de deciso de governo para uma gesto com participao popular - O governo deve
ter instncias de deciso que viabilizem o processo de gesto interna governamental para garantir a elaborao do oramento e a sua execuo
a partir das demandas institucionais do governo e da populao no processo do Oramento Participativo.

Gesto Pblica e Democracia Participativa

35

Coordenao de Governo
Junta Financeira (J.F.)
Secretariado

a) Coordenao de governo coordena a gesto da poltica governamental a partir do programa de governo e do planejamento estratgico, institucional e participativo. Esta instncia dever ser coordenada
pelo prefeito municipal e composta pelos secretrios das reas da fazenda, oramento (GOF) e planejamento, relaes comunitrias (GRC)
ou desenvolvimento social, administrao, obras, governo entre outras.
Deve reunir uma vez por semana.
b) Junta Financeira de Governo coordena e controla a gesto da
elaborao e execuo do oramento e planejamento participativo e das
finanas pblicas. Esta instncia deve ser coordenada pelas secretarias
do oramento (GOF) e da fazenda, sendo composta tambm pelas secretarias da administrao, do governo e um representante do prefeito.
Deve reunir uma vez por semana.
c) Pleno do Secretariado instncia de deciso e gesto coletiva do
governo composta pelos secretrios de todas as reas do governo. Deve
reunir no mnimo uma vez por ms.
9) Debate da Proposta do OP - O governo eleito juntamente com o
movimento comunitrio e a populao da cidade e do interior, devero
debater a elaborao do Regulamento do OP. Sero estabelecidos critrios objetivos de distribuio de recursos entre as regies do municpio,
a metodologia de planejamento para a escolha dos temas e programas
prioritrios, a forma e a proporcionalidade na representao de delegados e conselheiros e as etapas do processo do OP.
*Ubiratan de Souza (Bira)
Economista, foi Secretrio de Oramento e Finanas do OP-RS do Governo do Estado do Rio Grande do Sul Gesto do
PT - Governador Olvio Dutra (1999 - 2002), Coordenador Geral do Gabinete de Planejamento (GAPLAN) do OP da Prefeitura
de Porto Alegre (1993 - 1998) Gestes do PT dos Prefeitos - Tarso Genro e Raul Pont.

36

Gesto Pblica e Democracia Participativa

Declarao de Mlaga
Elaborao do Grupo de Trabalho sobre
Democracia Participativa e Oramento Participativo

Como fruto dos trabalhos realizados durante os dias 28, 29, 30 e 31


de maro de 2007, em Mlaga, tomando como referncia as concluses da mesa sobre Oramento Participativo, celebrado na Assemblia
FAL de Nairobi, nos constitumos como Grupo de Trabalho sobre Democracia Participativa e Oramento Participativo da Rede FAL (Frum de Autoridades Locais).
1. Apostamos na Democracia Participativa como caminho alternativo deriva institucional e deteriorao da cidadania que envolve
globalizao neoliberal. interveno feroz do mercado na esfera do
coletivo, faz-se necessrio tomar medidas que fortaleam a cidadania
e as instituies pblicas.
2. Entendemos que o desenvolvimento da Democracia Participativa um processo de construo de cidadania ativa. O Oramento Participativo deve ser um instrumento articulador de outros mecanismos
de planificao participativa.
3. Entendemos que oramentos participativos [alguns deles], assim
concebidos, devem incluir os seguintes condicionantes:
Auto-regulamento.
Vinculante.
Com eleio de delegados com imperativo de assemblia.
Que conte com espaos deliberativos (fruns), prvios aos processos da assemblia.
Democracia direta (um homem, uma mulher, um voto).
Com sistemas de seguimento do que foi aprovado e controladoria social.
Rendio de contas.

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Encaminhado a incluso social e superao das desigualdades sociais


Gerando formao para uma apropriao do processo por parte da
cidadania [forma cidad]
Colocando a servio do processo a instituio e sua mquina administrativa.
4. Frente multiplicao de experincias em oramento participativo, nos preocupa, [ nossa preocupao] que o desenvolvimento
desta metodologia no se moldure em um processo de mobilizao cidad e transformadora social.
5. Iniciamos neste primeiro encontro um trabalho em rede que pretende ter continuidade no tempo, pleiteando os seguintes objetivos:
Trocar conhecimento sobre os processos entre os municpios FAL.
Desenvolver uma definio poltica dos processos de Democracia
Participativa, identificando indicadores de transformao social e institucional derivados dos mesmos.
Elaborar e promover modelos que articulem a cooperao descentralizada entre os municpios com os processos que estes desenvolvem.
Transportar estas propostas a outros espaos maiores, fundamentalmente a CISDP de CGLU, assim como a agenda da rede FAL.
Declarao final do encontro constituinte do Grupo de Trabalho
(GT) sobre Democracia Participativa do Frum de Autoridades Locais
pela Incluso Social e a Democracia Participativa (Red FAL) ocorrido
em Mlaga de 28 a 31 de abril de 2007.

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Projeto de Lei n 312 /2006


Raul Pont

Dispe sobre a participao da populao na elaborao, definio


e acompanhamento da execuo do Plano Plurianual, das Diretrizes
Oramentrias e do Oramento Anual do Estado.
Art. 1 - Fica instituda a participao da populao, num processo
de democracia direta, voluntria e universal, nas regies dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDEs) e nos municpios do
Estado do Rio Grande do Sul, nas etapas de elaborao, definio
e acompanhamento da execuo do plano plurianual, das diretrizes oramentrias e do oramento anual da Administrao Pblica Direta,
das Fundaes e das Autarquias estaduais.
1 - A participao direta e voluntria dos cidados e cidads,
com carter deliberativo, se dar em assemblias pblicas nos municpios que compem cada uma das regies dos COREDEs discutindo, definindo e priorizando os programas de desenvolvimento, obras e
servios pblicos regionais e de carter geral do Estado.
2 - Nessas assemblias pblicas municipais, a populao eleger
os delegados, proporcionalmente ao nmero de participantes, que representaro o municpio nas plenrias regionais, onde sero eleitos os
conselheiros do Oramento Participativo Estadual.
3 - Os conselheiros e delegados do Oramento Participativo Estadual tero a competncia, a partir das prioridades estabelecidas diretamente pela populao nas assemblias pblicas, de elaborar e acompanhar a execuo do plano de investimentos e servios e a proposta
oramentria, dentro dos limites legais e constitucionais, em conjunto
com o Governo do Estado.
4 - Anualmente, o Poder Executivo Estadual dever prestar con-

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tas populao em todas as plenrias regionais e assemblias pblicas municipais, sobre a execuo do plano de investimentos e servios
e a execuo oramentria do exerccio anterior.
Art. 2 - O processo de democracia direta institudo por esta Lei
para a elaborao, definio e acompanhamento do Plano Plurianual,
da Lei de Diretrizes Oramentrias e da Lei de Oramento Anual do
Estado do Rio Grande do Sul, conforme artigo 1 e seus pargrafos, ser auto-regulamentado pela sociedade atravs da discusso da
populao e dos delegados nas plenrias regionais e definido no Conselho do Oramento Participativo Estadual, podendo ser revisado anualmente.
Pargrafo nico. O Regulamento dever estabelecer:
I - a metodologia de planejamento participativo para a deciso da
populao na escolha dos temas e programas prioritrios em assemblias pblicas;
II - a proporcionalidade na representao de delegados, conselheiros e suas competncias;
III - o regimento interno;
IV - critrios objetivos de distribuio de recursos entre as regies
do Estado; e
V - as etapas de todo processo do Oramento Participativo.
Art. 3 - O Poder Executivo fica autorizado a criar, no oramento
do Estado, dotao oramentria para atender as despesas decorrentes
da realizao do processo de participao popular definido nesta Lei.
Art. 4 - Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.
Art. 5 - Revogam-se as disposies em contrrio, em especial as
Leis n 11.179, de 25 de junho de 1998, 11.920, de 10 de junho de
2003 e a 12.376, de 24 de novembro de 2005.

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JUSTIFICATIVA
Pelo presente, estamos apresentando o Projeto de Lei que institui a participao da populao num processo de democracia direta
nas etapas de elaborao, definio e acompanhamento da execuo
do plano plurianual, de diretrizes oramentrias e do oramento anual
da Administrao Direta, Fundaes e Autarquias estaduais, em consonncia com o anseio da sociedade pela ampliao da democracia
participativa e a transparncia na gesto pblica.
Hoje em dia, passando pelo Frum Social Mundial (FSM), as mais
variadas instituies no mundo inteiro lutam para avanar experincias e conquistas de uma democracia participativa.
Existe um consenso dos limites da democracia representativa e sua
crise de legitimidade poltica e burocratizao. H um crescente divrcio entre a populao e seus representantes no executivo e no parlamento. Neste sentido, se coloca na ordem do dia a necessidade da
democratizao das relaes do estado com a sociedade, com a implementao de prticas de democracia participativa em todas as esferas
pblicas: municipal, estadual, federal e tambm com uma ampla reforma poltica, em nosso pas, que faa modificaes importantes no
sistema poltico vigente. Como por exemplo, o financiamento pblico das campanhas eleitorais, a introduo da lista partidria fechada
de candidatos proporcionais, a fidelidade partidria, visando combater
a corrupo, a dependncia do financiamento privado e fortalecer os
programas e os partidos polticos.
A Constituio Federal de 1988, inclusive, foi precursora neste
movimento ao prever a participao popular em seu artigo 1, pargrafo nico Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes ou diretamente, nos termos desta Constituio. A
Lei de Responsabilidade Fiscal (maio/2000), tambm consagrou a importncia da participao popular na gesto pblica ao determinar no

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pargrafo nico do art. 48, que A transparncia ser assegurada mediante incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e discusso dos planos, lei de
diretrizes oramentrias e oramentos.
A prtica da democracia participativa tem demonstrado e aberto
novos caminhos com ricas e variadas experincias de gesto e planejamento participativo, controle social sobre o Estado e com resultados importantes na melhoria da qualidade de vida da populao, de
construo da cidadania e de uma nova cultura poltica. Essa foi a experincia do Oramento Participativo (OP) dos governos municipais
de Porto Alegre, h mais de 16 anos, de outros municpios gachos,
do governo do Estado do Rio Grande do Sul (1999-2002), assim como
Recife, Fortaleza e outras gestes participativas no Brasil e no mundo.
No governo Olvio Dutra, perodo de 1999-2002, no Oramento Participativo Estadual (OP-RS) mais de 1,2 milhes de cidados
gachos atravs da democracia direta, voluntria e universal, debateram e decidiram as receitas, as despesas e as polticas pblicas regionais e gerais do Estado com resultados importantes para o nosso desenvolvimento poltico, econmico e social. Cabe registrar, que
os Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDEs) foram parceiros do governo estadual neste exitoso processo de democracia participativa direta, que teve como protagonista principal a populao
gacha.
A Consulta Popular que teve origem no governo Britto, em 1998,
reformada no governo Rigotto, em 2003, significou um retrocesso na
prtica da democracia participativa do Rio Grande do Sul. Este mecanismo substituiu a participao direta dos cidados no debate e deciso sobre o oramento pblico - garantida pelo Oramento Participativo Estadual (OP-RS) - por representaes indiretas, atravs dos
Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDEs) e Conselhos

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Municipais de Desenvolvimento (COMUDEs).


Cabe lembrar tambm, que o debate e as deliberaes no OP-RS
eram sobre a totalidade do oramento, dos investimentos e das polticas pblicas, envolvendo a populao na discusso de todos os temas
condizentes s finanas do Estado. Um sistema de gesto completo,
que iniciava com a definio das prioridades e chegava at a elaborao e o controle da execuo do oramento pela populao, pelos
delegados e conselheiros do OP e, ainda, pelos conselhos temticos e
setoriais estaduais e municipais.
A Consulta Popular, em contrapartida, est limitada a investimentos e servios de interesse regional e municipal, sobre apenas uma parcela do oramento. O governo arbitra o valor desta parcela, que tem
sido inferior a 2% do oramento, ficando o restante do oramento, os
investimentos gerais do Estado e os demais recursos para programas
e servios a serem decididos em gabinetes fechados pelo governador
e seu secretariado.
O regulamento do funcionamento da consulta, pela lei aprovada,
delegado ao governador para estabelec-lo por decreto. Desta maneira se substituiu a auto-regulamentao da populao, como era no OP,
por um decreto do governador. Neste decreto, o governador decide o
regulamento do processo, fixa uma parcela do oramento e ainda decide a ordem de prioridades dos temas a serem votados, estabelecendo
o valor dos recursos por tema.
Outro problema que mesmo os COREDEs, na elaborao da lista, tm ainda, que subordinar-se aos recursos distribudos por regio e
as prioridades estabelecidas por temas decretados pelo governo. Neste
sentido, a deliberao da lista de investimentos regionais e municipais
est limitada pelos critrios e prioridades j estabelecidos pelo governo.
Por fim, os COREDEs organizam, em cada regio, uma consulta

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onde a populao poder votar as prioridades numa lista fechada de


investimentos de interesse regional e municipal. Esta etapa estabelece
uma restrio intransponvel na participao popular, pois a maioria
da populao desconhece esta lista de investimentos por no ter participado de sua elaborao, situao agravada pela ausncia de debate
no dia da votao.
No dia da consulta populao, quem vota no quem elaborou
a lista de investimentos. Quem participa e vota no elege delegados e
no tem oportunidade de acompanhar, fiscalizar e saber se a obra foi
ou no realizada.
O fato dessa consulta decidir um valor menor que 2 % do oramento estadual e no ter a fiscalizao da populao, tem levado os rgos
de governo e seus secretrios a executarem as suas prioridades, decididas em gabinetes fechados, em vez das decises da Consulta Popular.
A consulta ao no discutir todo o oramento pblico, mas apenas
uma pequena parcela e na forma episdica que se d a participao da
populao, no habilita o cidado a participar e compreender o processo de elaborao e execuo do oramento pblico, conhecer as
competncias, os tributos e sua repartio entre Municpio, Estado e
Unio Federal.
Por isso, propomos uma experincia de democracia participativa
mais profunda, mais rica e democrtica. Este projeto de lei visa resgatar um processo de democracia participativa direta da populao nas
etapas de elaborao, definio e acompanhamento da execuo do
plano plurianual, de diretrizes oramentrias e do oramento anual da
Administrao Direta, Fundaes e Autarquias estaduais, baseado em
quatro princpios fundamentais:
1) Participao direta do cidado nas decises e no controle do
oramento pblico e no por representaes indiretas atravs de entidades. Portanto a participao da populao se efetiva de maneira di-

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reta, livre, universal e com carter deliberativo nas assemblias pblicas do OP;
2) Discusso de todo o oramento e das polticas pblicas. A populao no pode ser subestimada na sua capacidade de gesto, separando-se apenas uma parte do oramento para a discusso e deliberao.
preciso abrir todo o oramento, os gastos de pessoal, dvida pblica,
servios essenciais, investimentos e atividades fins, projetos de desenvolvimento, bem como os recursos extra-oramentrios disponveis
para financiamento atravs do Banco do Estado. Desta maneira a populao vai aos poucos se apropriando dos gastos e das polticas pblicas, criando condies para sua participao efetiva na totalidade da
gesto pblica;
3) Auto-regulamentao do processo do Oramento Participativo
realizada pelos prprios participantes. O processo do OP deve ter um
regulamento: com critrios objetivos de distribuio de recursos entre as regies e/ou municpios, metodologia de planejamento participativo para a escolha dos temas, programas e demandas prioritrios,
forma e proporcionalidade na representao de delegados e conselheiros e as etapas do processo do OP. Mas, este regulamento deve ser
elaborado de maneira autnoma pela comunidade, pelos prprios participantes, estabelecendo um contrato social entre o governo e a sociedade. Ademais, o fato deste regulamento poder ser revisado anualmente, por uma avaliao crtica da sociedade, permite a constante
atualizao dos mecanismos de democracia e planejamento participativos.
4) Transparncia e Prestao de Contas do Governo sobre tudo o
que foi decidido no processo do Oramento Participativo. Para isso,
necessrio que as decises tomadas pela populao e governo sejam
documentadas e publicadas para conhecimento de toda a sociedade.
Na experincia do Rio Grande do Sul este documento se constitui em

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um Plano de Investimentos e Servios. Isto possibilitar que a populao faa o acompanhamento e fiscalizao da execuo dos programas, obras e servios decididos no OP.
Ademais, o governo deve prestar contas anualmente, possibilitando um controle social efetivo sobre a gesto do Estado.
Com base nestes princpios, consagrados pela sociedade gacha na
prtica da gesto pblica participativa e com este projeto estaremos
aprofundando o processo de construo da democracia participativa e
de um projeto de desenvolvimento poltico, econmico e social mais
democrtico e mais justo em nosso Estado.
Deputado Raul Pont

EXPEDIENTE
Publicao do gabinete do Deputado Estadual Raul Pont.
ENDEREO: Praa Marechal Deodoro, 101, Sala 1003, 10 andar,
Assemblia Legislativa do RS - CEP: 90010-300 Porto Alegre - RS
Telefone: (51) 3210-1300 | Fax: (51) 3210-2109
e-mail: raul.pont@al.rs.gov.br

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