Ano XV No 26 Agosto de 2016 ISSN 1984-3690

Suplemento especial







O REGIME
CONSTITUCIONAL
DOS MILITARES

Da mais alta importncia a Manifestao

do Dr. Srgio da Silva Mendes,Secretrio de Recursos
do Tribunal de Contas da Unio, TCU,
produzida em 12 de Julho de 2016

Auriverde pendo da minha terra,

Que a brisa do Brasil beija e balana,
Estandarte que a luz do sol encerra,
E as promessas divinas da esperana.
Castro Alves

A Essncia
do Militar
Roberto Duailibi

que parecia encaminhar-se

para um grande equvoco, um risco iminente,
acabou por reforar ainda mais a percepo da
forma de atuar dos militares e das nossas Foras Armadas. Numa espcie de balo de ensaio,
jogaram os militares na roda de discusso do
modelo revisional da Previdncia Social, como
se estes fossem apenas mais uma categoria profissional. Havia certamente a inteno de arrolar todos os contingentes de brasileiros da ativa
no sentido de colaborar com esse novo sistema em formulao e eliminar as mazelas de
origem. Procurava-se, com a errnea incluso,
corrigir o iminente desequilbrio entre entrada
e sada de recursos.
Acontece que se esqueceram que o militar no empregado, no propriamente um
trabalhador comum. No tem os direitos celetistas e, mais que isso, atua sob sacrifcios pessoais e familiares, est sempre disposio do
governo, no tem o direito de optar, de escolher. O militar no tem querer. Que outro profissional atua em finais de semana e feriados?
Que outro pode encarar jornadas ininterruptas, que pode ser enviado a postos avanados
ou quartis dentro do territrio nacional, a
qualquer momento sem prvia consulta? Que
ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL

outro garante a ordem e a soberania, ainda

que para isso dele se exija ir para as ruas, arriscando a prpria vida?
O militar, ademais, nunca teve previdncia, isso histrico. E, em ltima anlise,
caso no se considere as diferenas mais evidentes, h o limite de, se preciso for, sacrificar
a prpria existncia, em defesa da Ptria.
Junto com ele, tambm sua famlia encara todos os percalos da vida na caserna,
pode ser enviada a qualquer lugar e ter de conviver com escalas de horrios, sem a certeza
de compromissos pessoais e familiares. Essa
famlia faz e refaz matrculas escolares, faz e
refaz amigos e vnculos. A tudo isso no est
sujeito o trabalhador comum, que pode fazer
escolhas, optar por caminhos profissionais,
locais de trabalho, horrios. Se as condies
lhe so desfavorveis, pode recorrer Justia
do Trabalho, acionar juridicamente o empregador, coisa que inexiste para os militares.
Quando resolve vestir a farda, o militar
sabe que estar subordinado a um modelo diferenciado, a uma vida de sacrifcios, a uma
forma de atuar que tem um modelo prprio, o
que rege as Foras Armadas. Durante o exerccio de suas funes, por exemplo, as faltas e
1

erros ou a atuao em desconformidade com

as regras militares, podem ser punidos por
um sistema prprio que prev vrias maneiras
de pena, desde a simples advertncia priso,
at a expulso. O militar possui um cdigo de
honra, um conjunto de regras que rege sua
vida na caserna e fora dela e que garante o
funcionamento das instituies.
Lembro-me aqui do filme O Resgate
do Soldado Ryan, como exemplo do compromisso que a Instituio tem no s com
seus membros, mas principalmente com suas
famlias -- e, por consequncia, tambm um
compromisso da Ptria. Ao desembarcar na
Normandia, em 6 de junho de 1944, o capito Miller, representado pelo ator Tom Hanks,
recebe a misso de formar um grupo para o
resgate do soldado James Ryan, caula de quatro irmos, dentre os quais trs morreram em
combate. Por ordens do chefe eles precisam
procurar o soldado em territrio convulsionado e garantir o seu retorno com vida aos
seus pais, nos Estados Unidos. No final do filme, entre a vida e a morte, o capito Miller diz
a Ryan: Faa por merecer.
Quando vemos nos filmes e nos livros
todo o respeito que a populao de outros pases possui em relao aos seus militares e o
sentido da honra, entendemos talvez de forma
mais definitiva que o modo de vida dos militares em tudo se difere ao dos trabalhadores
comuns. No so servidores pblicos, com
horrio de entrada e sada, com abonos de

frias, nem pagamentos de horas extras. So

militares. esse jeito que precisa todo o tempo estar evidenciado, que precisa ser valorizado pelo tratamento que se firmou ao longo
da histria. Essa forma profissional de tratar a
carreira e sua valorizao que vai atrair novos oficiais, que vai atrair talentos e vocaes
para as fileiras das Foras Armadas. o que
vai garantir a renovao das tropas com qualidade sempre crescente.
Felizmente, esse regime diferenciado foi
reconhecido pelo governo, conforme recentes
declaraes do Ministro Eliseu Padilha. Ao final, todos esperamos, restar um saldo muito
positivo. Mas a discusso pode reavivar preconceitos que sempre existiram. O trabalho a
seguir, de Srgio da Silva Mendes, aprofundase em tudo o que acabo de escrever, de maneira tcnica e com base em leis e dados histricos. fundamental l-lo para compreender
nosso prprio papel e conhecer nossa defesa.
A prpria percepo cartesiana do estudo do
autor nos indica de forma irrefutvel que o
Regime Constitucional dos Militares e a forma diferenciada e exclusiva de atuao precisam ser sempre considerados.
Mendes conseguiu reforar ainda mais
a forma de ao de toda a tropa, conseguiu
mostrar os militares como responsabilidade
do Estado e que, por tudo isso, precisa assegurar a sua condio. Afinal de contas, na
Histria do Brasil, eles fizeram e continuam
fazendo por merecer.

ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL

O REGIME
CONSTITUCIONAL
DOS MILITARES

a mais alta importncia se reveste o texto extrado da Manifestao produzida,

em 12 de julho de 2016, pelo Dr. Srgio da Silva
Mendes, Secretrio de Recursos do TCU.
A Manifestao, enquanto se refira, propriamente, a recurso interposto contra a admissibilidade das decises previstas no acrdo 2.314/2015 Plenrio do TCU, no mbito
do TC 034.660/2014-3, e que diz respeito auditoria realizada no sistema de previdncia pblica, na verdade, realiza um minucioso exame
da situao do militar no contexto jurdico brasileiro, especialmente no nvel constitucional.
A anlise realizada pelo Secretrio de
Recursos do TCU, profunda e esclarecedora,
traz, ao tema da proteo social dos militares,
delineamentos irrefutveis.
No incio do seu trabalho, o Dr. Srgio
Mendes pede vnias pela sua discordncia da
instruo que vinha sendo dispensada ao assunto e realiza, preliminarmente, uma sntese
das razes, em seguida transcrita, da sua divergncia em relao instruo precedente:

ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL

I - SNTESE DAS RAZES DA NOSSA

DIVERGNCIA EM RELAO INSTRUO PRECEDENTE
1. Em primeiro lugar, no possvel fazer
analogia com coisas ontologicamen
te diferentes. Ontologia que busca reconstruir o sentido originrio das coisas,
invariveis, e do qual defluem todas as
suas especificidades. Ora, se no comeo,
no ponto de partida, h uma diferen
a fundamental e no uma proximi
dade intrnseca entre os domnios dos
servidores pblicos e o domnio dos
Membros das Foras Armadas, no h
como partir dos escassos pontos de contato para estabelecer as normas aplicveis. Segundo Alexandre Ferry, a quem
se atribui o conceito de contra-analogia
(Analogias, Metforas e Contra-analogias), o domnio analgico o ponto de
interseo composto de nexos relevantes entre domnios conceituais distintos.
3

Entretanto, quando tais pontos de inter

seo so tnues, no possvel recor
rer analogia, pois desembocaremos
em uma analogia forada (nas palavras
de Ricardo Lobo Torres), a qual ser con
tra legem. Por isso, para no cairmos no
subjetivismo, devemos buscar aquela objetividade de que fala Bachelard (A Formao do Esprito Cientfico), ou seja,
a objetividade se determina pela exatido e pela coerncia dos atributos, e no
pela reunio de objetos mais ou menos
anlogos. Nesse sentido, o uso da contra-analogia, que privilegia as diferenas
entre os domnios comparados permite
um resultado mais conforme ao Regime
Constitucional dos Militares.
2. De outra, este Tribunal no pode atuar
como legislador positivo, criando obrigaes mais severas que as postas pelos
legisladores. Dito de maneira mais especfica, assim como na remansosa jurisprudncia do STF, o devido processo
legal aquele processo previsto na lei, o
princpio da transparncia se realiza
nos termos estabelecidos pela norma
de regncia. Por isso, a ofensa a eles indireta, no autorizando o recurso ao STF,
pois se trata de controle de legalidade. E
se o legislador ordinrio estabeleceu mecanismos de publicidade, no cabe a este
Tribunal criar obrigaes que ampliem a
norma, ainda que sob o fundamento de
elastecer a concretizao do princpio.
3. Feitas essas duas objees fundamentais,
que no permitem a sobrevivncia dos
comandos impugnados no recurso, passamos ao que entendemos ser conforme
o direito, em especial a Constituio, comeando por tratar da admissibilidade
do recurso, uma vez demonstrado que a

deciso recorrida de 2015 inova em relao de 2012 pela insero do item 9.6,
bem como incrementa uma advertncia
de pena de multa pelo no atendimento
injustificado (denominado de resistncia), contado a partir da reiterao das
determinaes pretritas. Como a lgica
do possvel provimento do recurso relativamente ao item 9.6 tem ntima relao
com os demais itens dispostos na deciso
de 2012 (9.3.2, 9.4.2, 9.5 e 9.11.1), no h
sentido em manter no mundo jurdico
algo contraditrio com os fundamentos
da possvel nova deciso a ser proferida
por este Tribunal, cabendo a aplicao
dos denominados arrastamentos lgico e
teleolgico (vide concluso).

Logo aps a essa sntese, o Dr.

Srgio Mendes trata da ontologia do conceito de militar
II - A ONTOLOGIA DO CONCEITO DE
MILITAR E SUA CONDIO ESPECIAL
COMO FUNDAMENTO DO TRATAMENTO CONSTITUCIONAL DIFERENCIADO
4. A nao muitas vezes recorreu aos militares em momentos em que a prpria integridade do Estado estava em questo.
o caso da Guerra do Paraguai. Conta-nos o cientista poltico Rodrigo Goyena
Soares, em artigo intitulado Voluntrios sem Ptria, que naquelas batalhas
tombaram entre 50 a 60 mil brasileiros
dos 139 mil combatentes. Muitos deles se alistaram devido s promessas de
amparo s suas famlias. Foram prometidos um soldo dirio e um valor mais
relevante quando da baixa, bem como 10

ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL

de conflitos. Ademais, a viso tradicional

de que uma guerra entre foras armadas
significa conflito entre Estados (pases)
est sendo superada pela legitimidade da
reao nos locais onde radicam os terroristas responsveis por atentados (Andrea
Baldanza. La Difesa. In Trattato di Diritto
Amministrativo, a cura di Sabino Cassese.
Tomo Primo).

hectares de terras nas colnias militares

e agrcolas e penses para a esposa e filhos. Promessas descumpridas e penses
rapidamente corrodas pela inflao foi o
resultado de compromissos no cumpridos pelos governantes.
5.

6.

As penses militares remontam a 1790,

paralelamente s garantias de sua inatividade, visto como benefcio decorrente
da funo desempenhada, ou melhor,
uma recompensa, tal como institudo
pela Constituio do Imprio de 1824.
Em verdade, a integralidade dos soldos
na inatividade operava como uma contraprestao pela dedicao integral dos
militares defesa da ptria at com o sacrifcio da prpria vida.
Essa realidade mudou? Em tempos de paz
o Militar perde suas qualidades ontolgicas? Para responder a essas perguntas,
de modo bastante simplificado, tratamos Ontologia no sentido de Heidegger
(Ser e Tempo), ou seja, a busca pelo ser
(Sein), como aquilo que transcende alm
das experincias temporais (Dasein), as
quais no se desprendem do ter-que-ser,
ou seja, a experincia no pode imprimir
qualificadores em franca oposio ou que
neguem o ser. Na acepo de Waelhens
(La Philosophie de Martin Heidegger), os
modos possveis de manifestao, embora
nem sempre estejam luz. Dito de outra
forma, no possvel retirar a hierarquia
do conceito de Militar, pois essa uma
qualificadora de sua essncia. Da mesma
forma, no por estarem aquartelados
que os militares perdem sua caracterstica
essencial. Veja-se, por exemplo, o conceito naval de fleet in being, segundo o qual
uma frota em porto e militares em prontido tm fora persuasiva e preventiva

ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL

7.

Em sua tese de doutoramento na USP, a

Profa. Helosa Fernandes defende que,
dadas as suas caractersticas especiais, os
Militares so uma Categoria Social. Isso
porque ocorre uma dupla socializao
que os diferencia dos demais: a hierarquia
(disposio ordenada de lugares) e a disciplina (do reconhecimento de lugares vm
as ideias de dever, honra, camaradagem,
subordinao, obedincia etc). Segundo
Vigny, essa dupla socializao leva a que
o militar reconhea que a arma em que
serve o molde em que se forja o carter
e ali se modifica e refunde at tomar uma
forma genrica, impressa para sempre. O
homem se apaga e fica o soldado.

8. Note-se que a Constituio de 1988 reforou a ontologia do sentido de Militar,

restaurando sua essncia a partir do banimento da expresso servidor pblico,
constante do seu texto originrio, pelo que
parte do art. 3 da Lei 6.880/1980 (formam uma categoria especial de servidores
da Ptria) no permanece vigente dado
o fenmeno da no-recepo. O que ve
remos com mais detalhes no captulo 3
desta manifestao.
9.

Sendo assim, preciso ter muito cuidado

ao fazer qualquer analogia com o gnero
servidor pblico e o regime dele decorrente, porquanto o Militar j no mais

 uma de suas espcies. Kalr Engisch

(in Introduo ao pensamento jurdico)
ensinou de h muito que a concluso
indutiva (do particular para o geral)
logicamente mais problemtica, dada a
recorrncia do salto indutivo, porquanto
a partir de pontos de contato tnues, retiramos concluses falsas. Segundo ainda o autor, a concluso por analogia, do
particular para o particular, altamente
questionvel do ponto de vista lgico.
10. Por isso que a ontologia do Militar,
sua essncia, deve ser retirada da prpria
Constituio e do seu Estatuto, naquilo que permanece vigente. O problema
da verdade no Estado Constitucional, na
expresso de Hberle, pode vir das falsas premissas decorrentes de conceitos
inaplicveis aos militares, tais como dficit, regime previdencirio, equilbrio
atuarial, sustentabilidade, entre outros.
Essas imprecises conceituais so transferidas para a sociedade atravs da mdia,
com o que se perde o conceito essencial:
os militares no contribuem hoje para se
aposentar no futuro, mas a sociedade arca
com as despesas em troca das exigncias
mais severas a que so submetidos.
11. Segundo o art. 142, as Foras Armadas,
integradas por um contingente de pessoas e bens, so instituies nacionais
permanentes e destinam-se defesa da
Ptria, garantia dos poderes constitucionais e da lei e da ordem. No por
coincidncia que os valores por elas tutelados esto nos dois primeiros artigos
da Constituio, complementados pelo
quarto. Ou seja, defendem os prprios
fundamentos da Repblica e, portanto, a
existncia do Estado, e com ela, a prpria
sobrevivncia da Constituio.

12. por isso que seu Estatuto (a sociedade

em verdade) imps a eles uma srie de
sacrifcios:
Art. 27. So manifestaes essenciais do
valor militar:
I - o patriotismo, traduzido pela vontade
inabalvel de cumprir o dever militar e
pelo solene juramento de fidelidade Ptria at com o sacrifcio da prpria vida;
II - o civismo e o culto das tradies his
tricas;
III - a f na misso elevada das Foras
Armadas;
IV - o esprito de corpo, orgulho do militar pela organizao onde serve;
V - o amor profisso das armas e o entusiasmo com que exercida; e
Art. 31. Os deveres militares emanam
de um conjunto de vnculos racionais,
bem como morais, que ligam o militar
Ptria e ao seu servio, e compreendem,
essencialmente:
I - a dedicao e a fidelidade Ptria,
cuja honra, integridade e instituies
devem ser defendidas mesmo com o sa
crifcio da prpria vida;
II - o culto aos Smbolos Nacionais;
III - a probidade e a lealdade em todas as
circunstncias;
IV - a disciplina e o respeito hierarquia;
V - o rigoroso cumprimento das obrigaes e das ordens; e
13. Como se v, dos militares so exigidos
no apenas o sacrifcio da vida, maior
bem do ser humano (o que no limite implica sua prpria negao, s assim podemos compreender aquele ensinamento
de Vigny, acima transcrito). Mas isso no
basta: ao contrrio das outras categorias,
exige sentimentos de amor, fidelidade, culto e f. E s assim podemos

ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL

compreender a capacidade do militar seguir as ordens em respeito hierarquia.

Em sendo assim, a ontologia do Militar
no envolve apenas determinaes jurdicas, mas a transformao de um ser,
agora voltado para a fora que serve.
14. Como decorrncia assim, as Foras Ar
madas, seus recursos humanos e mate
riais, so um uno indiviso, custeados pela
sociedade atravs de tributos. S assim
podemos compreender a expresso dada
ao militar desaparecido por mais de 30
dias, qualificado como extraviado. Como
aponta Andrea Baldanza, o vnculo disciplinar pressuposto sobre o qual se baseia
um penetrante poder hierrquico representa a regra fundamental para garantir
a mxima coeso, eficincia e flexibilidade do aparato (La Difesa. In Trattato di
Diritto Amministrativo, a cura di Sabino
Cassese. Tomo Primo).
No a mutao do conceito de previ
dncia social que ir mudar a natureza
das verbas utilizadas para o pagamento
do soldo dos militares da reserva e re
formados, ou as penses de seus depen
dentes. Como consta no Recurso Especial (STJ. Resp. 1.455.607), O tratamento
diferenciado dos militares, portanto, tem
sua origem que remonta a perodo anterior prpria concepo de previdncia
social. [...] o militar nunca contribuiu
para a sua aposentadoria, pois tal benefcio inexiste na lei castrense.
15. E se o Militar d a sua prpria vida pela
Ptria, essa mesma Ptria entendeu que
seria possvel exigir-lhes mais: a) trabalho noturno sem o pagamento do respectivo adicional; b) laborar para alm
de um expediente normal de trabalho,

ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL

sem a correspondente remunerao com

horas-extras; c) ser preso administrativamente e no ter direito a habeas corpus;
d) atribuir-lhes funes de chefia e assessoramento e no ter direito a ocupar cargos em comisso; e) o achatamento salarial e ser-lhes negado o direito de greve.
16. E se tem redues significativas de direitos, nada mais justo que a contraprestao
constitucional da paridade, da integralidade dos soldos e da dignidade de permanecer militar por toda a vida (ativa, reserva
e reforma), no se utilizando da expresso
aposentadoria. Nas palavras de Ives Gandra da Silva Martins, o servidor civil
simplesmente aposentado; com o militar
isto no ocorre, ele transferido para a inatividade (Regime Jurdico Diferenciado
da Previdncia para Servidores Pblicos
Civis e Militares a correta inteligncia do
artigo 40, 7, da Constituio Federal).
17. No cabe ao intrprete, ainda que sob
a alegao de concretizar princpios,
preencher o conceito de militar com outros elementos a eles estranhos, que retiram sua prpria essncia, aproximandolhe por analogia dos servidores pblicos.
18. Nesse sentido que devemos ser fiis
Constituio e na sua interpretao,
conforme (verfassungskonforme Ans
legung), hoje to empregada pelo Supremo Tribunal Federal, buscar nela sua
reduo teleolgica, eis que, sem reduzir
a essncia de seu texto, no seremos capazes de limitar os sentidos possveis da
norma ao que for mais adequado a sua
finalidade (vide Karl Larenz. Methodenlehre der Rechtswissenschaft). Essa ser
nossa prxima tarefa: buscar respostas
na Constituio.

III - O REGIME CONSTITUCIONAL DOS

MILITARES E O SIGNIFICADO DO SILNCIO CONSTITUCIONAL PARA O
REGIME DE PREVIDNCIA DOS MILITARES
19. O nosso fenmeno de mutao consti
tucional atravs do poder de emendar
em relao aos Militares tem uma ca
racterstica especial: o Regime Constitucional dos Militares est mais carac
terizado pela supresso de dispositivos
constitucionais e pela negativa cons
ciente de acrscimos de outros, do que
propriamente pela insero de normas
na redao originria.
20. Em sendo assim, devemos trabalhar mais
com o silncio eloquente do que com a
exegese das normas constitucionais. O
Ministro Roberto Barroso, do STF, resume bem a diferena entre silncio eloquente, lacuna e omisso: Silncio
eloquente quando voc, ao no dizer,
est se manifestando. Lacuna quando voc no cuidou de uma matria. E
omisso quando voc no cuidou, tendo o dever de cuidar (em http://www.
osconstitucionalistas.com.br/conversas-academicas-luis-roberto-barroso-i).
21. Segundo a doutrina (Carlos Maximiliano e Juliano Bernardes) e a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, o
silncio pode ser interpretado de modo a
revelar o que constitui, ou no, o contedo da norma. Nessa acepo, o silncio
eloquente (beredtes Schweigen), a simples ausncia de disposio constitucional significa a proibio de determinada
prtica pelos rgos pblicos e o prprio
legislador ordinrio (STF, RE 130.552,
MS 30.585 e MS 31.375).

22. O ponto central est em saber se existe

uma lacuna que autorize este Tribunal
a utilizar de analogias (por exemplo, para
ampliar o conceito de regime previdencirio dos servidores pblicos da LRF, aplicando seus dispositivos aos Militares), ou se o
caso de silncio eloquente que veda a in
tegrao analgica. Para melhor preciso
dos institutos, de lacuna s se pode falar
quando uma lei aspira uma regulao completa de uma determinada matria, mas foi
incapaz de prever todas as suas hipteses
(Karl Larenz. Metodologia da Cincia do
Direito). J o silncio eloquente, quando
o Constituinte no disse por que no quis,
impede o recurso chamada interpretao
corretiva ou integrao corretiva, pois agindo assim o aplicador do Direito penetra
indevidamente no Poder Constituinte (J. J.
Gomes Canotilho. Direito Constitucional e
Teoria da Constituio). Por isso, para que
o Juiz utilize da analogia, deve provar que
h uma lacuna no direito e que a ratio legis
da norma que ser estendida cobre o caso
em questo (Kock e Rssmann).
23. Efetivada essa breve aproximao terica, de se notar que, na Assembleia
Nacional Constituinte, o Projeto A
(24/11/1987) foi a primeira vez que apareceu a remisso ao aprovado art. 40 da
Constituio originria. Havia ali com
pleto contato entre os militares e os
servidores pblicos civis:
Art. 51. ....
9. Aplica-se aos servidores a que se refere este artigo, e a seus pensionistas, o
disposto no art. 48.
24. J no incio do segundo turno das votaes,
o ponto de contato foi reduzido para
os 4 e 5 daquele dispositivo, depois

ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL

renumerado para art. 40. Eis a redao ori

ginal do dispositivo constitucional:
Art. 42. So servidores militares federais
os integrantes das Foras Armadas e servidores militares dos Estados, Territrios
e Distrito Federal os integrantes de suas
polcias militares e de seus corpos de
bombeiros militares.
10 Aplica-se aos servidores a que se refere este artigo, e a seus pensionistas, o
disposto no art. 40, 4 e 5.
25. A Emenda Constitucional 3/1993, vindo
em sentido contrrio, estabeleceu um novo
ponto de contato, para fins previdenci
rios, no sentido de equiparar os regimes
de previdncia, de natureza contributiva
do empregador (Unio) e dos servidores:
Art. 1. Os dispositivos da Constituio
Federal abaixo enumerados passam a vigorar com as seguintes alteraes:
Art. 40. .......................................................
6. As aposentadorias e penses dos
servidores pblicos federais sero custeadas com Art. 42. ...................................
10 Aplica-se aos servidores a que se refere este artigo, e a seus pensionistas, o
disposto no art. 40, 4., 5. e 6..
26. A partir da, h uma guinada na Constituio, no sentido da gradual ciso completa entre o conceito de servidor pblico
e de Militar, inclusive para fins de regime
previdencirio. O primeiro movimento
foi a Emenda Constitucional 18/1998,
decorrente da aprovao, com ajustes, da
PEC 338/1996. Eis os dispositivos emendados, no que interessa:
Art. 1 O art. 37, inciso XV, da Constituio passa a vigorar com a seguinte redao:

ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL

Art. 37.........................................................
XV - os vencimentos dos servidores pblicos so irredutveis, e a remunerao
observar o que dispem os arts. 37, XI e
XII, 150, II, 153, III e 2, I;
.....................................................................
Art. 2. A seo II do Captulo VII do
Ttulo III da Constituio passa a denominar-se DOS SERVIDORES PBLICOS e a Seo III do Captulo VII do
Ttulo III da Constituio Federal passa
a denominar-se DOS MILITARES DOS
ESTADOS, DO DISTRITO FEDERAL E
DOS TERRITRIOS, dando-se ao art.
42 a seguinte redao:
Art. 42 Os membros das Policias Militares
e Corpos de Bombeiros Militares, instituies organizadas com base na hierarquia
e disciplina, so militares dos Estados, do
Distrito Federal e dos Territrios.
[...]
Art. 3. O inciso II do 1. do art. 61 da
Constituio passa a vigorar com as seguintes alteraes:
Art. 61.........................................................
1................................................................
II - ................................................................
c) servidores pblicos da Unio e Territrios, seu regime jurdico, provimento
de cargos, estabilidade e aposentadoria;
.......................................................................
f) militares das Forcas Armadas, seu
regime jurdico, provimento de cargos,
promoes, estabilidade, remunerao,
reforma e transferncia para a reserva.
Art. 4. Acrescente-se o 3. ao art. 142
da Constituio:
Art. 142 .......................................................
3. Os membros das Foras Armadas
so denominados militares, aplicando-lhes, alm das que vierem a ser fixadas
em lei, as seguintes disposies:
VIII - aplica-se aos militares o disposto

no art. 7, incisos VIII, XII, XVII, XVIII,

XIX e XXV e no art. 37, incisos XI, XIII,
XIV e XV;
IX - aplica-se aos militares e a seus pensionistas o disposto no art. 40, 4, 5 e 6;
X - a lei dispor sobre o ingresso nas
Foras Armadas, os limites de idade, a
estabilidade e outras condies de transferncia do militar para a inatividade, os
direitos, os deveres, a remunerao, as
prerrogativas e outras situaes especiais
dos militares, consideradas as peculiaridades de suas atividades, inclusive aquelas cumpridas por fora de compromissos internacionais e de guerra.
26.1. Nota-se que os Militares das Foras
Armadas foram completamente
apartados dos Militares das Polcias e Corpos de Bombeiros Militares (estes sim aproveitaram parte
das regras dos membros das Foras). De outra, os Militares das Foras Armadas deixaram de figurar
como espcie do gnero servidor
pblico, sendo mantidos pontos de
contato da paridade entre ativos e
inativos, bem como a contributividade do regime previdencirio.
26.2. Compulsando os debates havidos
na PEC, nota-se que o Deputado
Hlio Rosas apresentou emenda
para inserir o inciso X ao 3 do
art. 142, no qual fazia referncia a
um regime previdencirio dos militares, uma vez que o artigo 4, da
PEC 338/96, revoga o regime previdencirio prprio dos servidores
pblicos militares das Foras Armadas. Houve ainda proposta de
emenda aglutinativa modificativa
pelo lder do bloco PT/PC do B/

10

PDT, com o fito de alterar o novel

3 do art. 142 para assim constar
os membros das Foras Armadas
so denominados servidores pblicos militares. Ambas as tentativas
foram rechaadas.
26.3. A exposio de motivos 152 traduziu o que inspirou o Poder Executivo na proposta de emenda:
A presente proposta pretende
dar aos membros das Foras Armadas, doravante denominados
militares, por suas caractersticas
prprias, um tratamento distinto
no que concerne a deveres, direitos e outras prerrogativas [...]
Justifica-se a alterao do dispositivo proposto, visto que os militares
no so servidores dos Ministrios
Militares; eles pertencem s Instituies Nacionais permanentes
que so a Marinha, o Exrcito e a
Aeronutica. O perfil da profisso
militar a defesa da Ptria, tendo
por isso peculiaridades inigualveis
com as outras categorias. [...]
Esta condio institucional (nacional e permanente) vincula primordialmente as Foras Armadas
ao Estado e transcende o plano
pblico [...]
A situao do militar enquadrado
como funcionrio ou servidor pblico prejudicial tanto ao exerccio de sua profisso como s prprias Instituies Militares que,
dessa forma, ficam impossibilitadas de dar, aos seus integrantes, a

ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL

justa contrapartida por imposies

e deveres normalmente pesados.
26.4. Da anlise na Comisso Especial
constituda para a discusso da
PEC n. 338-A, de 1996, sob a relatoria do Deputado Werner Wanderer, cabe destacar a rejeio especfica das sugestes de referncias
explcitas aos regimes previdencirios prprios dos militares.
27. Prossegue o constituinte derivado com
seu poder de reforma Constituio, redundando agora na EC 20/1998, assim
redigida no que interessa:
Art. 1 - A Constituio Federal passa a
vigorar com as seguintes alteraes:
Art. 142 - ....................................................
3 - .............................................................
IX - aplica-se aos militares e a seus pensionistas o disposto no art. 40, 7 e 8;
27.1. Note que os dispositivos do art.
40, nico ponto de contato residual entre os Militares das Foras
Armadas e os servidores pblicos,
assim passavam a ser redigidos:
Art. 40 - Aos servidores titulares de
cargos efetivos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, includas suas autarquias e
fundaes, assegurado regime de
previdncia de carter contributivo,
observados critrios que preservem
o equilbrio financeiro e atuarial e o
disposto neste artigo.
7 - Lei dispor sobre a concesso do benefcio da penso por
morte, que ser igual ao valor dos
proventos do servidor falecido ou

ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL

ao valor dos proventos a que teria

direito o servidor em atividade na
data de seu falecimento, observado o disposto no 3.
8 - Observado o disposto no art.
37, XI, os proventos de aposentadoria e as penses sero revistos
na mesma proporo e na mesma
data, sempre que se modificar a
remunerao dos servidores em
atividade, sendo tambm estendidos aos aposentados e aos pensionistas quaisquer benefcios ou
vantagens posteriormente concedidos aos servidores em atividade, inclusive quando decorrentes
da transformao ou reclassificao do cargo ou funo em que se
deu a aposentadoria ou que serviu
de referncia para a concesso da
penso, na forma da lei.
27.2. fcil observar que no h mais
ponto de contato entre o regime
previdencirio contributivo, de carter equilibrado, financeiramente e atuarialmente, disposta ento
na cabea do art. 40. Isso porque
quando a Constituio quis a aplicao do prprio caput do artigo o
fez explicitamente (Art. 10, inciso
I, do ADCT). De outra, fssemos
compreender que o caput estaria
implcito, quando houve meno a
incisos do art. 7 da CF, isso significaria dizer que os militares estariam equiparados aos trabalhadores urbanos e rurais?
27.3. Entretanto a prova cabal est na
PEC 33/1995, que est na gnese da EC 20/1998. Ali constavam
os 9 e 10 do art. 42, assim

11

redigida a proposta em relao

aos militares das Foras Armadas:
9. Aos integrantes das Foras
Armadas e seus pensionistas assegurado regime previdencirio
prprio, custeado mediante contribuies dos ativos e inativos, dos
pensionistas e da Unio, obedecidos
critrios que preservem o equilbrio
financeiro e atuarial, na forma de lei
complementar prevista no art. 201,
que dever refletir as peculiaridades
da profisso militar [...]
27.4. O Relator da CCJR da Cmara dos
Deputados, Deputado Rodrigues
Palma foi explcito ao rechaar
a proposta inserta nos referidos
9 e 10, mas sob o argumento
de que os regimes para os militares das foras armadas deveriam guardar isonomia com os
militares da polcia e do corpo de
bombeiros, os quais ficaram ainda
acoplados aos servidores civis em
geral por fora da redao do 10.
Com isso ofereceu a Emenda n. 1,
assim redigida:
9. Aos integrantes das Foras
Armadas e das polcias militares e
dos corpos de bombeiros militares, e aos respectivos pensionistas
assegurado regime previdencirio prprio, custeado mediante contribuies dos ativos e da
Unio, obedecidos critrios que
preservem o equilbrio financeiro
e atuarial, na forma de lei complementar prevista no art. 201, que
dever refletir as peculiaridades
da profisso militar [...]

12

27.5. Nada melhor para demonstrar que

o coletivo da Cmara foi quem
rejeitou a referida emenda, nas
palavras do prprio parlamentar:
convencido das razes expendidas
pelo Plenrio, decidi reformular
as Emendas de minha autoria. E
apresentou uma nova Emenda n.
01, para no art. 2 da PEC n. 33/95,
suprimam-se os 9 e 10 do art.
42. Sepultada estava a tentativa
de instituir um regime previden
cirio prprio para os militares.
28. Chegamos PEC 41/2003, a qual consolida a completa separao dos contatos entre servidores pblicos e Militares
das Foras Armadas. Eis os dispositivos
emendados, no que importa:
Art. 10. Revogam-se o inciso IX do 3
do art. 142 da Constituio Federal, bem
como os arts. 8 e 10 da Emenda Constitucional n 20, de 15 de dezembro de 1998.
28.1. O referido inciso IX do 3 do
art. 142 da Constituio Federal
continha exatamente os ltimos
pontos de contato entre os Militares e o regime previdencirio dos
servidores pblicos (IX - aplica-se aos militares e a seus pensionistas o disposto no art. 40,
7 e 8;). Note-se que a mesma
referida EC 41/2003 alterou o
7 do art. 40 para retirar o direito integralidade da penso por
morte para os servidores pblicos
civis, bem como excluir o direito
paridade entre ativos e inativos/
pensionistas, pela alterao do
8 do art. 40. Evidente a inteno
de manter, para os Militares das

ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL

Foras Armadas, a integralida

de e a paridade, bem como re
tirar qualquer ponto de contato
com o art. 40, de modo a excluir
qualquer tentativa hermenuti
ca de analogia com os conceitos
de regime previdencirio e de
servidores pblicos, constan
tes do caput do art. 40 (carter
contributivo e solidrio, mediante
contribuio do respectivo ente
pblico, dos servidores ativos e
inativos e dos pensionistas, observados critrios que preservem o
equilbrio financeiro e atuarial)
28.2. Isso no uma mera concluso
lgica. Ao contrrio, o relatrio e
voto do Relator da Comisso Especial destinada a apreciar e proferir parecer proposta de Emenda Constituio n. 40-A, de
2003, Deputado Jos Pimentel, foi
explcito nas razes para excluso:
Essas alteraes, de natureza pontual, so plenamente justificveis e
em nada afetam o reconhecimento
de que os militares federais no
esto, a rigor, vinculados a um
regime previdencirio. Os benef
cios a que tm direito, incluindo a
reserva remunerada e a reforma,
integram o prprio regime mili
tar a que esto sujeitos. A prpria
expresso regime previdencirio
dos militares no condiz com a
realidade, constituindo uma mera
liberdade de expresso.
28.3. exatamente o que entende Narlon Gutierre Nogueira em seu O
Equilbrio financeiro e atuarial dos

ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL

RPPS: de princpio constitucional a

poltica pblica de Estado:
A Emenda Constitucional n
41/2003 revogou as poucas regras
que at ento relacionavam o regime previdencirio dos militares
ao artigo 40 da Constituio, remetendo a sua disciplina para a
legislao ordinria, conforme se
verifica pelos 1 e 2 do artigo 42 (policiais militares e bombeiros) e pelo inciso X do 3 do
artigo 142 (militares das Foras
Armadas). Embora o regime previdencirio dos militares no tenha sido estudado de forma direta
nesta pesquisa, evidente que ele
permaneceu margem dos princpios que estabeleceram o novo
marco institucional para o RPPS
dos servidores pblicos civis, de
forma semelhante ao que ocorreu
com os militares de outros pases
da Amrica Latina, cujos sistemas
de previdncia tambm no foram alcanados pelas reformas.
29. A resposta para que os benefcios de
reserva remunerada, de reforma e as
penses delas decorrentes (preservadas
a paridade e a integralidade) integrarem
o Regime Constitucional dos Militares
das Foras Armadas e no um regime
previdencirio dos militares est em que
a lgica dele completamente distante
da lgica de equilbrio financeiro e atua
rial dos servidores pblicos civis. Alm
da manuteno da paridade e da integralidade, a idade de reforma dos militares
definida no por critrios atuariais, mas
por questes de fisiologia humana e por
necessidades de progresso nas patentes,

13

dado o carter piramidal da estrutura da

carreira militar. Alm disso, conforme
visto na anlise da mutao constitucional posta neste captulo, o constituinte
reformador no quis, conscientemente,
equiparar a reserva remunerada e a re
forma aposentadoria, bem como rom
peu completamente qualquer ponto de
contato com o art. 40 da CF, de modo a
negar a existncia de um regime de pre
vidncia contributivo e atuarialmente
equilibrado.
30. A afirmao de que a lei fica descolada da
vontade do legislador sequer acompanhada da boa doutrina contempornea.
Robert Alexy (em seu Teoria da Argumentao Jurdica), Rodriguez Molinero
(Introduccion a la Ciencia del Derecho) e
outros (como Habermas, em Direito e Democracia) retomam esse cnone da interpretao, porquanto a vontade do legislador pode ser afervel atravs dos dossis da
produo legislativa e representa o respeito democracia representativa, enquanto
a interpretao descolada apenas ficaria
acoplada vontade do intrprete.
31. De outra, fica completamente afastada
a concepo de um regime de previdn
cia, porquanto os militares possuem
institutos isolados (reserva remunerada
e reforma), e benefcios pensionais, decorrentes do maior bem humano do qual
abrem mo quando ingressam nas Foras: a vida. E precisamos apenas recorrer
Constituio para tal concluso, sendo
dispensvel o recurso falta de previso
de um regime prprio de previdncia social para os Militares das Foras Armadas
no art. 1 da Lei 9.717/1998, afastando a
avaliao atuarial de que fala o inciso I
do referido artigo.

14

32. No h regime, porquanto, no dizer de

Jos dos Santos Carvalho Filho, Regi
me Previdencirio o conjunto de regras constitucionais e legais que regem
os benefcios outorgados aos servidores
pblicos em virtude da ocorrncia de
fatos especiais expressamente determinados. Nem mesmo h um sistema pre
videncirio, pois este se caracteriza por
um conjunto de partes inter-agentes e
interdependentes que, conjuntamente,
formam um todo unitrio com determinado objetivo e efetuam determinada
funo. Sistema pode ser definido como
um conjunto de elementos interdependentes que interagem com objetivos
comuns formando um todo, qualquer
conjunto de partes unidas entre si pode
ser considerado um sistema, desde que
as relaes entre as partes e o comportamento do todo sejam o foco de ateno
(Alvarez). Ora, em verdade, reforma,
reserva e penso militar so institutos
isolados, sem qualquer lgica entre eles,
no sentido de um sistema previdencirio
sustentvel e equilibrado, exigindo clculos atuariais. A lgica to somente
decorrente do ser Militar.
33. Assim sendo, beira as raias da incons
titucionalidade, pois destitui o telos
do Regime Constitucional dos Milita
res das Foras Armadas, divulgar conjuntamente as receitas e despesas com o
pagamento de aposentadorias e penses
e o resultado previdencirio do RPPs
da Unio, abrangendo servidores civis e
militares, porquanto atrai para o Regi
me Militar federal conceitos estranhos
como resultado, aposentadorias e d
ficit, gerando na sociedade que se dese
ja informar uma concepo distorcida
da lgica aplicvel s Foras Armadas.

ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL

34. No por outra razo que Fbio Zambitte Ibrahim, em seu Curso de Direito
Previdencirio, conclui que:
Em verdade, acredito que nem seria
correto falar em regime previdencirio
dos militares, pois estes simplesmente
seguem inatividade remunerada, custeada integralmente pelo Tesouro, sem
perder a condio de militar. As especificidades da categoria dificilmente permitiro a criao de um regime securitrio
atuarialmente vivel, pois o afastamento
do trabalho precoce, seja pelas rigorosas exigncias fsicas da atividade militar
ou mesmo por critrios de hierarquia.
35. Regime Previdencirio, nos termos cons
titucionais atuais, um conjunto de receitas e despesas que visa sustentabilidade
de longo prazo, cujas expectativas de ingressos e dispndios passam por anlises
financeiras e atuariais para ajustar, tanto
as fontes de recursos (aumento de contribuio, constituio de fundos etc), como
os benefcios concedidos (limite de idade,
integralidade etc). Certamente nada dis
so cabe no Regime Constitucional dos
Militares das Foras Armadas, o qual
to somente tem os institutos da refor
ma, reserva e penso, sem quaisquer
limitaes e condicionantes atuariais.
36. No possvel alegar que a ADI 3105
(incidncia de contribuio previdenciria sobre os proventos de aposentadoria e penses) se aplica aos Militares
das Foras Armadas, tal como cons
ta do item III da ementa do Acrdo
2.059/2012 TCU Plenrio. Primeiro,
porque se tratava de ao ajuizada pela
entidade associativa do Ministrio Pblico. Bem de ver que seus dispositivos

ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL

constitucionais aplicveis (art. 128, 5,

inc. I, alnea c) se aproximam dos servidores pblicos civis (art. 37, inc. XV),
nada tendo de contato com os Militares
federais. Segundo, porque o RE 475076
Agr., julgado na Segunda Turma do STF,
foi o paradigma para aplicar o decidido
na referida ADI aos militares, e, de forma imprpria, utilizou como paradigma
o RE 435.210 Agr., que versava sobre servidores pblicos civis da administrao
direta. derradeira, reconhecendo que
o precedente foi construdo de maneira
irrefletida e seguido, monocraticamente
de forma automtica, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a repercusso
geral no RE 596.701, pendente de julgamento, cujo tema foi assim ementado:
EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMI
NISTRATIVO. MILITAR INATIVO.
REGIME PREVIDENCIRIO APLIC
VEL. COBRANA DE CONTRIBUI
O PREVIDENCIRIA. RELEVN
CIA JURDICAE ECONMICA DA
QUESTO CONSTITUCIONAL. EXIS
TNCIA DE REPERCUSSO GERAL.
37. Reconhecida a repercusso geral, o STF
inclusive tornou insubsistentes deci
ses j tomadas, mas no transitadas
em julgado, que reconheciam a inci
dncia da contribuio social a milita
res inativos e pensionistas, tal como o AI
594.104 Agr-ED. Agora a matria ficar
reservada ao seu Plenrio.
38. Como diz Juan Alfonso Santamara Pastor,
no apenas o texto constitucional determina que as normas inferiores sejam com ele
compatveis e no contraditrias. Vai mais
alm, pois condiciona tambm o momento
de interpretao e aplicao desse mesmo

15

direito posto. O primeiro momento, do legislador, o de superlegalidade material,

enquanto o momento da aplicao do direito, o parmetro interpretativo de todas
as outras normas (in Principios de Derecho Administrativo. Volumen I).
39. Desta maneira, no nos parece correto
concluir, como fez a Unidade Tcnica, que
as despesas com inativos militares tm
natureza previdenciria pela forma como
eram inseridas no oramento at 2015 e
no REEO. Fosse esse o momento decisivo
de concluir pela natureza de uma despesa,
o fato do oramento de 2016 (Nota Tcnica 261/2015/CGDPS/SEAFI/SOF/MP) e
do projeto da LDO para 2017 (NT 4/2016)
mudarem tais despesas para a funo Defesa Nacional, subfuno Administrao
Geral, seria o determinante para definirlhe a natureza. Ao contrrio, no se pode
ler a Constituio a partir das normas,
relatrios e instrues infraconstitu
cionais, mas exatamente o contrrio.
Da o acerto das notas tcnicas ao tomar
tal deciso de reclassificao das ditas
despesas porquanto os militares no
possuem um sistema previdencirio de
carter contributivo, sendo inadequa
da a aplicao da lgica atuarial, sendo
classificado como encargo financeiro do
Tesouro Nacional.
40. por isso que o Acrdo 2.059/2012 TCU
Plenrio atraiu, fixando em sua ementa,
a nosso sentir, de maneira contrria
Constituio, conceitos completamente
estranhos ao Regime Constitucional dos
Militares das Foras Armadas, tais como
regime jurdico dos militares inativos
e pensionistas, [as Emendas Constitucionais] no afastaram a possibilidade de
instituio de contribuio social para o

16

custeio do regime previdencirio dos militares, considera-se o seu regime como

de natureza previdenciria, independentemente da opo poltica quanto ao seu
carter contributivo, o que tornaria legtima a interpretao pela aplicabilidade
da avaliao financeira e atuarial prevista
no art. 4, 2, IV, b, da Lei de Responsabilidade Fiscal para fins de permitir um
planejamento em longo prazo da sustentabilidade desse regime. E com o conceito
de sustentabilidade ingressam indevidamente no Regime Constitucional dos
Militares da Unio os conceitos de equilbrio, dficit, entre outros.
41. Como visto, no h lacuna constitucional
que permita tal integrao interpretativa,
como se este TCU fosse legislador consti
tuinte derivado positivo. Ao contrrio, temos um silncio constitucional eloquen
te, que afasta todos os conceitos listados
no item imediatamente acima. Trata-se
da aplicao da teoria do limite do wor
ding da Constituio, a qual imprime os
limites semnticos da aplicao do direito
constitucional. por essa razo que Andrea
Baldanza (La Difesa. In Trattato di Diritto
Amministrativo, a cura di Sabino Cassese.
Tomo Primo) afirma que a jurisprudncia
assentou, quanto aos Militares das Foras
Armadas, da rendere problematico ogni
tentativo di assimilazione analogica [do
servizio civile] o di individuazione di
principi generali.

IV - A LEI DE RESPONSABILIDADE
FISCAL, LIDA CONFORME A CONSTITUIO E OS RISCOS DE IMPORTAO DE CONCEITOS INAPLICVEIS
AO REGIME CONSTITUCIONAL DOS
MILITARES

ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL

42. Prosseguimos, relembrando as palavras

de Santi Romano (Princpios de Direito
Constitucional Geral): A Constituio
o ponto inicial do direito estatal considerado, em seu todo, a base de todas as
demais partes, sendo, precisamente, por
isto, parte integrante dele.
43. Entretanto, a instruo precedente persiste
em analisar a questo sob o prisma infraconstitucional, adaptando o Regime Constitucional dos Militares Lei de Responsabilidade Fiscal e no o contrrio, como do
Direito. E o fez da seguinte forma:
a) as despesas com inativos e pensionistas
das Foras Armadas constituem um risco
fiscal, nos termos do art. 1, 1, da LRF;
b) isso porque os dficits tm como causa
a contribuio exclusiva sobre as penses,
a integralidade, a inexistncia de idade mnima para os militares e o grande volume
de penses concedidas a ex-combatentes,
sem as correspondentes contribuies.
44. Ora, o que serve para qualificar um supos
to dficit, e submeter o Regime Consti
tucional dos Militares federais LRF so
exatamente as razes pelas quais o cons
tituinte derivado apartou completamen
te a figura de um regime previdencirio
sustentvel e equilibrado. Nessa toada,
lgica e constitucional a assimetria entre
o regime previdencirio dos servidores
civis e os institutos constitucionais da re
forma, reserva e penso militares. Alm
desse contrassenso, a prova palavra dficit
uma contradio lgica, porquanto dfi
cit uma operao matemtica de subtra
o das receitas e das despesas, gerando
um resultado negativo (vide quaisquer definies cientficas, muitas delas constantes
do Glossrio disponvel no stio do Tesouro

ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL

Nacional.). Pois bem, se no h receita,

como falar em dficits? Para que projet
-los de maneira atuarial?
45. De outra, o auditor instrutor utiliza de um
raciocnio desconforme ao direito ao dizer
que, caso no aplicvel a alnea a do inciso
IV do 2 do art. 4 da LRF, seria atrada
a incidncia de sua alnea b, porquanto o
pagamento de tais benefcios seria enquadrado como programa estatal de natureza
atuarial. Eis o dispositivo mencionado:
Art. 4o A lei de diretrizes oramentrias
atender o disposto no 2o do art. 165
da Constituio e:
2 O Anexo conter, ainda:
IV - avaliao da situao financeira e
atuarial:
a) dos regimes geral de previdncia social e prprio dos servidores pblicos e
do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
b) dos demais fundos pblicos e programas estatais de natureza atuarial;
46. Com todas as vnias, a inconsistncia
do raciocnio est centrada em seis ob
jees fundamentais:
46.1. A primeira, que no parte da
Constituio para interpretar a
LRF, mas o faz a partir da prpria
lei complementar, como se um sistema fechado fosse, independentemente da vontade constitucional.
46.2. Caso fosse verdade que a despesa
com inativos e pensionistas militares, um regime previdencirio dos
militares que supostamente seriam
os regimes geral de previdncia social e prprio dos servidores pblicos tambm eles seriam espcie do

17

gnero programas estatais de natureza atuarial. E como sabemos que

o direito no tem palavras inteis,
no admissvel dizer que a alnea
a um capricho do legislador. Em
realidade, a existncia da alnea a
significa que os regimes de previ
dncia no se enquadram como
programas estatais de natureza
atuarial constantes da alnea b.
46.3. De outra, demonstramos que o
constituinte derivado no quis programar um regime previdencirio
para os Militares da Unio, rechaou em atribuir carter equilibrado,
sustentvel ou contributivo ao pagamento das reformas, reserva e
penses militares, porquanto no
adotou de forma voluntria, expurgando de seu texto tais expresses
(o silncio eloquente) e, agindo de
forma a negar qualquer possibili
dade de aproximao atuarial,
preservou a integralidade das penses e a regra da paridade, pelo que
est afastada qualquer natureza
atuarial ao dispndio. Como diz
Gylles Binel et all (Prtica Atuarial
na Previdncia Social):
O objetivo da avaliao atuarial
descrever a futura situao financeira de um plano de previdncia
social. Segundo o autor, o resultado de tal avaliao consiste em:
projees demogrficas do nmero
de segurados ativos e beneficirios;
projeo de receitas e despesas; razo de custo do sistema projetado
PAYG (as contribuies se equilibram com as despesas a intervalos
regulares de tempo); GAP para

18

todo o perodo de projeo (a alquota de contribuio permanece

no mesmo nvel ad infinitum);
nveis projetados de reservas; subsdios governamentais exigidos. E
todos os mtodos de financiamento e capitalizao atuariais (PAYG,
GAP, AFS, TFS, SCP, ACC, ENT,
AGG) falam em alquota de contribuio e fundos de reserva. de se
perguntar por que tratar a despesa
oramentria com o pagamento
dos militares da ativa e inativos
como um regime previdencirio? A
previso de dispndios de tal despesa pblica pode ser feita igualmente da maneira como se projetam as
despesas com encargos segurana
pblica, sade etc. por isso que,
com base em tais mtodos, o relatrio atuarial prope recomendaes
para ajustar certos benefcios ou
para restaurar a viabilidade financeira de longo prazo, sua solvncia.
Da que as projees atuariais (novamente com Gylles Binel et all - op
cit) so uma srie de procedimentos para projetar os componentes
de receita e despesa de um plano
previdencirio. Mas isto, o Regime
Constitucional dos Militares afas
tou, propositadamente!
o que se pode depreender da teoria atuarial aderente questo, tal
como Ducineli Rgis Botelho (Critrios de mensurao, reconhecimento e evidenciao do passivo
atuarial de planos de benefcios de
aposentadoria e penso: um estudo
nas demonstraes contbeis das
entidades patrocinadoras brasileiras. 201 p. Dissertao (Mestrado

ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL

em Cincias Contbeis - Programa

Multiinstitucional e Inter-regional de PsGraduao em Cincias
Contbeis da Universidade de Braslia, Universidade Federal da Paraba, Universidade Federal de Pernambuco e Universidade Federal
do Rio Grande do Norte. Braslia:
UnB, 2003), Sylney de Souza (Seguros: Contabilidade, aturia e auditoria. So Paulo: Saraiva, 2002) e
Charles Trowbridge (Fundamental
concepts of actuarial science).
46.4. Da mesma forma, no porque se
constitui em um risco fiscal que
uma despesa deve se submeter a
mtodos atuariais ou as aproxima
do regime de previdncia. Risco
fiscal um conceito geral (art. 4,
3, da LRF) de qualquer despesa capaz de afetar as contas pblicas (sade, educao, servidores ativos etc.
tambm seriam riscos fiscais). Tal
como definido pelo PNUD (http://
www.pnud.org.br/recrutamento/20160602_0934.pdf), o conceito
de Risco Fiscal expressa o grau de
incerteza associada ao desempenho
fiscal esperado ao longo de um dado
horizonte temporal e, eventualmente, podem estar associados a eventos
fora do controle dos policymakers.
Em essncia, Risco Fiscal se apresenta como um conceito prospectivo que
procura dar alguma dimensionalidade possibilidade de ocorrncia de
eventos que podem vir a impactar a
previsibilidade do planejamento fiscal no horizonte relevante.
46.5. Como visto no captulo III desta
manifestao, o Constituinte quis

ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL

apartar completamente os Militares do conceito de servidor pblico, no sendo admissvel qualquer

analogia para fins de aplicao
de um dispositivo legal da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
46.6. As despesas com reforma, reserva
e penses militares no se enquadram no conceito de programa
estatal. Segundo Gonzalo Martner (A Tcnica de Oramentos por
Programas e Atividades- FGV),
um programa um instrumento
destinado a cumprir as funes do
Estado, atravs do qual se estabelecem objetivos ou metas quantificveis, a serem cumpridos mediante
o desenvolvimento de um conjunto
de aes integradas e/ou de obras
especficas concedidas, com um
custo global e unitrio determinado e cuja execuo fica a cargo de
uma entidade administrativa de
alto nvel dentro do Governo. E
tais conceitos podem ser entendidos atravs da Lei de Diretrizes Oramentrias, de 2016, porquanto:
Art. 4o Para efeito desta Lei, entende-se por:
VI - produto, bem ou servio que
resulta da ao oramentria; VII unidade de medida, utilizada para
quantificar e expressar as caractersticas do produto; VIII - meta
fsica, quantidade estimada para o
produto no exerccio financeiro;
IX - atividade, um instrumento de
programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes que
se realizam de modo contnuo e

19

permanente, das quais resulta um

produto necessrio manuteno
da ao de governo;

[...] (b) pagamento de benefcios para

famlias, idosos, deficientes, desempre
gados, ex-combatentes e outros.

47. Bem de ver que no h qualquer viabilidade constitucional de se aplicar, ao Regime

Constitucional dos Militares das Foras
Armadas, as alneas a ou b do inc. IV do
2 do art. 4 da LRF.

49. Por essa razo os seguintes argumentos

do recorrente so escorreitos ao afastar
a lgica atuarial da lgica da Carreira
Militar, porquanto os seguintes elementos negam a possibilidade da tomada de
deciso com base em recomendaes
atuariais: a) as peculiaridades da carreira
militar inviabilizam o papel equilibrador
da contributividade; b) a reserva compulsria e no subsumvel a critrios de
idade, em funo de critrios fisiolgicos e como decorrncia do fluxo piramidal da carreira militar; c) os militares
transferidos para a reserva remunerada
permanecem em disponibilidade para a
atividade militar, concluso a que chegou
Levi Rodrigues Vaz (in Revista Direitos
Fundamentais e Democracia. Vol. 6,
2009), para quem a nica categoria que
est excluda da aplicao do princpio
do equilbrio financeiro e atuarial a categoria dos Militares da Unio.

48. Novamente com as vnias de estilo, no

vemos como submeter Constituio
s balizas da IPSAS 25. No bastasse
isso, a NBC TSP 25 afirma, em seu item
146: Quando exigido pela NBC TSP 19,
uma entidade pblica divulga informao sobre passivos contingentes resultantes de obrigaes de benefcios ps-emprego. E a NBC TSP 19 Provises,
Passivos Contingentes e Ativos Contingentes estabelece que A entidade que
elabora e apresenta demonstraes contbeis sob o regime de competncia deve
aplicar esta norma na contabilizao de
provises, passivos contingentes e ativos
contingentes, exceto: (a) as provises e
passivos contingentes oriundos de benefcios sociais, fornecidos por uma entidade, pelos quais no recebe compensao
aproximadamente igual ao valor dos produtos e servios fornecidos, diretamente
em contrapartida dos destinatrios dos
benefcios; [...] (g) os que surgem dos
benefcios a empregados exceto os benefcios da resciso contratual de trabalho
resultado de um processo de reestruturao, conforme tratado nesta Norma. E
prossegue a referida norma contbil: 7.
Para os fins desta Norma, benefcios
sociais referem-se a produtos, servios
e outros benefcios fornecidos na busca
dos objetivos de polticas sociais de um
governo. Estes benefcios podem incluir:

20

50. Mesmo nas penses dos Militares da

Unio, a lgica no previdenciria, porque a contribuio paga pelos militares da
ativa, reformados e da reserva remunerada no tem natureza atuarial, mas apenas
uma forma de participao em parte das
despesas do Tesouro. o que est afirmado na Lei 3.765/1960, pois ao Tesouro
que est atribudo o encargo financeiro
pela diferena aritmtica simples:
Art 32. A dotao necessria ao pagamento da penso militar, tendo em vista o disposto no art. 31 desta lei, ser consignada
anualmente no oramento da Repblica
aos ministrios interessados.

ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL

51. E uma vez que a Constituio afastou

qualquer vinculao atuarial aos dispndios com os Militares e seus pensionistas, bem como a prpria classificao das
despesas como previdencirias, no cabe
ao intrprete criar obrigaes, ainda que
para os pensionistas, porquanto elas prprias no constam do art. 1, incisos IV
e VI, da Lei 9.717/1998. Alis, sequer o
Estatuto dos Militares faz qualquer referncia a regime previdencirio, equilbrio, natureza atuarial s despesas com a
penso militar, tal como est em seu art.
71, cabea.
52. Por tudo exposto, tambm no de se
aplicar o art. 53, 1, inciso II, da Lei
Complementar 101:
Art. 53. Acompanharo o Relatrio Resumido, demonstrativos relativos a:
1o O relatrio referente ao ltimo bimestre do exerccio ser acompanhado
tambm de demonstrativos:
II - das projees atuariais dos regimes
de previdncia social, geral e prprio dos
servidores pblicos;
53. Apenas reafirmando, no h possibilidade de aplicao da analogia ao caso,
porquanto a Constituio afastou dos
Militares os conceitos de regime de previdncia social, de servidores pblicos
e de projees atuariais.

V - A DEVIDO PROCESSO LEGAL DA

TRANSPARNCIA DOS GASTOS COM
MILITARES
54. Como dito desde o incio, o princpio da
transparncia se concretiza nos termos
da lei. ela quem cria obrigaes e deveres, no cabendo ao intrprete ampli-las,

ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL

sob pena de legislar positivamente, ainda

que sob o manto de potencializao da
transparncia. Esse cuidado que divide a fronteira entre a principiologia e a
arbitrariedade (Nuria Belloso Martin. El
neoconstitucionalismo a debate: entre la
principiologia y la arbitrariedade).
55. O princpio do escrutnio social, do qual
a transparncia instrumental, estar
atendido em ambas as dimenses: a) a
decorrente das urnas, porquanto a sociedade, atravs de seus representantes,
definiu o Regime Constitucional das
Foras Armadas; b) possvel fazer um
exame minucioso dos gastos por formas
alternativas e mais consistentes que uma
avaliao atuarial de resultados questionveis sob o ponto de vista da certeza.
56. Como demonstrado acima, em relao
letra a do item anterior, o Constituinte
afastou do texto constitucional, por deciso explcita, qualquer aproximao do
Regime Constitucional dos Militares das
Foras Armadas com regime previdencirio, contributivo, equilbrio financeiro e atuarial e servidores pblicos,
tomando decises que negam a prpria
lgica de tais conceitos, tais como a integralidade e a paridade, preservadas to
somente para os Militares.
57. O princpio da transparncia, em sua dimenso de informar de modo a permitir
o exame minucioso pela sociedade do oramento pblico e da gesto fiscal subdivide-se em duas outras formas de realizao: a) a publicidade das informaes, nos
termos da Lei; b) a qualidade das informaes, no sentido mesmo de transmitir os
dados de forma clara e precisa, permitindo
concluses corretas e esclarecidas.

21

58. Quanto publicidade das informaes,

nos termos da Lei, a lio de Marcelo Rebelo de Souza e de Andr Salgado de Matos
precisa (in Direito Administrativo Geral
- Introduo e Princpios Fundamentais,
Tomo I, 3. ed., Lisboa, D. Quixote, 2008):
O princpio da transparncia tem tambm
uma dupla incidncia: sobre a Administrao, naturalmente, mas sobretudo, e em
primeira linha, sobre o legislador ordinrio, que est vinculado a regular a atividade, a organizao e o procedimento administrativos de tal modo que este princpio
possa ser efetivamente cumprido em toda
a linha. Uma vez que a organizao administrativa e o processamento da atividade
administrativa so matrias da reserva de
lei, os princpios constitucionais que lhes
respeitem vinculam, em primeira linha, o
legislador.

22

acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas

sobre a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso
pblico;
III adoo de sistema integrado de administrao financeira e controle, que
atenda a padro mnimo de qualidade
estabelecido pelo Poder Executivo da
Unio e ao disposto no art. 48-A.

59. E a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece uma srie de mecanismos de transparncia:

60. Nesse dispositivo esto elencados mecanismos onde aparecem detalhadamente

as despesas com pessoal ativo, reformados, da reserva remunerada e com
pensionistas militares da Unio. Assim
sendo, no possvel, pois no existe
lacuna a ser integrada, fazer analogia
para determinar s Foras Armadas e a
outros rgos do Executivo Federal a observncia do art. 4, 2, inciso IV, alnea
a, e o art. 53, 1, inciso II, todos da Lei
Complementar 101/2000, cujo contedo
transcrevemos novamente, em funo
do alongamento desta manifestao:

Art. 48. So instrumentos de transparncia

da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla
divulgao, inclusive em meios eletrnicos
de acesso pblico: os planos, oramentos e
leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio;
o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as
verses simplificadas desses documentos.
Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante:
I incentivo participao popular e
realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e discusso
dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos;
II liberao ao pleno conhecimento e

Art. 4 A lei de diretrizes oramentrias

atender o disposto no 2 do art. 165 da
Constituio e:
2 O Anexo conter, ainda:
IV - avaliao da situao financeira e
atuarial:
a) dos regimes geral de previdncia social e prprio dos servidores pblicos e
do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
Art. 53. Acompanharo o Relatrio Resumido demonstrativos relativos a:
1 O relatrio referente ao ltimo bimestre do exerccio ser acompanhado
tambm de demonstrativos:
II - das projees atuariais dos regimes
de previdncia social, geral e prprio dos
servidores pblicos;

ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL

61. Como dito acima, h princpios que so

regulados pela lei, havendo dois controles: um de constitucionalidade, que se d
sobre a prpria lei, no sentido de sua suficincia para a concretizao do princpio; outro sobre o cumprimento da lei de
concretizao do princpio. Se este Tribunal entende insuficiente a concretizao
do princpio da transparncia, no pode
criar obrigaes, atuando como legislador
positivo. Presente o conceito de silncio
eloquente, afastando a hiptese da existncia de lacunas, so vedadas analogias
que inconstitucionalmente aproximam
os dispndios com militares reformados
e da reserva remunerada, bem como os
pensionistas das Foras Armadas, de
conceitos completamente aliengenas e
que mais confundem do que esclarecem:
avaliao da situao financeira e atuarial, regime de previdncia, projees
atuariais e servidores pblicos.
62. Adentramos na qualidade da informao,
cabendo antecipar que a lgica da inatividade e das penses militares, e da prpria estrutura e organizao das Foras
Armadas, no possuem pontos de contato
relevantes com a lgica dos regimes previdencirios. Por essa razo, as informaes
produzidas distorcem a essncia do que
se pretende demonstrar, so imprecisas,
desequilibradas e levam a concluses inexatas, to somente alimentando discursos
legitimadores de supresso de direitos e
garantias dos Militares atravs da reproduo miditica, imprimindo na sociedade compreenses indevidas.
63. Por exemplo, o prprio conceito dficit de impossvel aplicao lgica aos
militares federais, porquanto dficit o
resultado negativo da subtrao entre

ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL

receitas e despesas. No havendo receita decorrente de qualquer contribuio,

quer da Unio, quer dos Militares, no
h que se falar em dficit. Seria como
dizer que a segurana pblica opera em
dficit. Tanto a segurana pblica como a
defesa nacional representam dispndios
pblicos, suportados por impostos recolhidos pela sociedade em troca de sacrifcios exigidos dos militares.
64. Destarte, os nmeros divulgados como
Resultado Previdencirio do RPPS da
Unio, englobando servidores civis e
Militares e seus pensionistas, um dado
que no permite uma informao correta porque une coisas completamente distintas e antagnicas.
65. Alm disso, a prpria Lei de Responsabilidade Fiscal possui dispositivos que
preservam a publicidade da referida despesa, bem como de seu incremento pela
expanso de direitos e garantias aos Militares, inclusive com a determinao de
no afetar as metas de resultados fiscais,
devendo, seus efeitos, ser compensados
com o aumento de receitas (origem de
recursos para seu custeio):
Art. 16. A criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental que
acarrete aumento da despesa ser acompanhado de:
I - estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva entrar em vigor e nos dois subseqentes;
2 Para efeito do atendimento do 1, o
ato ser acompanhado de comprovao
de que a despesa criada ou aumentada
no afetar as metas de resultados fiscais
previstas no anexo referido no 1o do art.
4, devendo seus efeitos financeiros, nos

23

perodos seguintes, serem compensados

pelo aumento permanente de receita ou
pela reduo permanente de despesa.
[...]
6 O disposto no 1 no se aplica s
despesas destinadas ao servio da dvida
nem ao reajustamento de remunerao
de pessoal de que trata o inciso X do art.
37 da Constituio.
Art. 17. Considera-se obrigatria de carter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo que fixem para o ente
a obrigao legal de sua execuo por um
perodo superior a dois exerccios.
1 Os atos que criarem ou aumentarem
despesa de que trata o caput devero ser
instrudos com a estimativa prevista no
inciso I do art. 16 e demonstrar a origem
dos recursos para seu custeio.
66. Da que a publicao que vem ocorrendo
nas leis oramentrias dos Custos Constitucionais com os Proventos dos Militares Inativos das Foras Armadas cumpre a obrigao legal de dar publicidade.
67. Reafirmando o escrito durante esta manifestao, as tcnicas atuariais existentes (e o que elas visam demonstrar para
fins de tomada de deciso que, no caso
do direito pblico, deve ser conforme a
Constituio), quando aplicadas, geram
resultados distorcidos, pois a abordagem
do valor presente para regimes capitalizados, avaliando as aes iniciais, como
se realizaram e os motivos atuariais para
o desequilbrio. Cabe aqui destacar doutrina trazida pelos recorrentes. Segundo
Hsu e Lin, as premissas atuariais para
regimes de previdncia (constitucionalmente estranhos aos Militares da Unio)
levam em conta a estrutura do plano de

24

benefcio, e sua variabilidade est associada solvncia dos planos. E solvncia e plano de benefcios no o que se
aplica ao Regime dos Militares. despesa pblica, como o a sade.
68. O registro de um passivo, sem credibilidade, pois de estimativa atuarial no
se trata, mais distorcer o balano geral
da Unio do que ser capaz de produzir informao clara e fidedigna. No h
distoro de longo prazo, simplesmente
porque no existe dficit atuarial a ser
calculado e nem obrigao constitucional ou legal para faz-lo. Da mesma forma, unir as receitas consistentes da participao dos militares no custeio de suas
penses para financiar os pagamentos
do contingente de reformados e da reserva remunerada distorce o dado, dando
finalidade no atribuda pela lei a essa
contribuio. Publicando tudo como
resultado deficitrio pessoal militar no
RREO, utiliza-se de um conceito que o
constituinte quis afastar.
69. O fato de ser inconstitucional determinar a observncia do art. 4, 2, inciso
IV, alnea a, e o art. 53, 1, inciso II,
todos da Lei Complementar 101/2000, e
seu consequente afastamento, em nada
impacta nos Riscos Fiscais, pois no apenas as despesas do regime previdencirio
e as de natureza atuarial os compem.
70. Ademais, reafirmando, a transparncia
tem mecanismos outros aplicveis aos Militares na prpria LRF, tal como o Relatrio de Gesto Fiscal (art. 54), que conter
comparativo da despesa total com pessoal,
distinguindo inativos e pensionistas em
relao aos limites de que trata a dita lei
complementar, Relatrio esse a que ser

ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL

dado amplo acesso ao pblico, inclusive

por meio eletrnico (art. 55).
71. O efeito de tudo o quanto foi falado a viso desconforme ao texto constitucional
posta na recomendao feita Casa Civil
da Presidncia da Repblica por conduto do subitem 9.11.1, no sentido que esta:
9.11.1. avalie alternativas de financiamento para os encargos da Unio com militares
inativos e seus pensionistas, tendo em vista
o significativo e crescente dficit e a falta de
perspectiva de equilbrio no longo prazo,
falando-se no corpo do relatrio da unidade tcnica de solues como a alterao dos
limites de idade. Alerte-se, a utilizao de
conceitos afastados pela Constituio pode
levar a solues antagnicas com a prpria
estrutura, organizao e caractersticas especficas das Foras Armadas.
72. Novamente citando Peter Hberle (in Os
Problemas da Verdade no Estado Constitucional), o Estado de Direito consagra
a ponte para o eterno processo de busca
da verdade, j o princpio da publicidade
atua paralelamente. E Estado de Direito
Constitucional aquele em que a verdade revelada pela vontade da Constituio e no de seu intrprete.

VI - CONCLUSO E PROPOSTA DE
ENCAMINHAMENTO
73. Como dito no incio desta manifestao,
os fundamentos utilizados para dar provimento a um item, fazem com que os demais sejam objetos dos arrastamentos lgico e teleolgico, pois eles fazem parte de
determinaes que globalmente emprestam sentido (critrio da interdependncia)
(Jorge Miranda. Direito Constitucional, 6.

ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL

edio revista e ampliada). o que J.P. Lebreton designa por solidariedade entre
as diferentes normas da lei [aqui itens dos
Acrdos recorridos], a se traduzir num
enlace operacional de permanente inseparabilidade (in Les particularits de la juridiction constitucionnelle, RDP, 1983, n
2, PP. 437/438, apud Rui Medeiros, em A
deciso de inconstitucionalidade: os autores, o contedo e os feitos da deciso de
inconstitucionalidade da lei, Lisboa, Universidade Catlica Editora, 1999, p. 424).
74. de se anotar, ainda, que este Tribunal
de Contas, quando do Parecer Prvio
das Contas da Presidncia da Repblica
de 2014, adotou recomendao bastante
razovel, no sentido de sugerir a Casa
Civil da Presidncia da Repblica e aos
Ministrios da Defesa e da Fazenda que
realizem estudo conjunto para avaliar as
melhores prticas internacionais de prestao de contas dos encargos com militares inativos. Prticas essas que, logicamente, devem ser aderentes teleologia
do Regime Constitucional dos Militares
das Foras Armadas.
75. Tambm e necessrio ressaltar que no
houve descumprimento de determinaes do TCU, mas o recorrente reiteradamente vem alegando a impossibilidade
jurdica e cientfica de seu cumprimento.
76. Como visto, a resposta para que os benefcios de reserva remunerada, de reforma
e as penses delas decorrentes (preservadas a paridade e a integralidade) integrarem o Regime Constitucional dos Militares das Foras Armadas e no um regime
previdencirio dos militares est em que
a lgica dele completamente distante da
lgica de equilbrio financeiro e atuarial

25

dos servidores pblicos civis. Alm da manuteno da paridade e da integralidade, a

idade de reforma dos militares definida
no por critrios atuariais, mas por questes de fisiologia humana e por necessidades de progresso nas patentes, dado o
carter piramidal da estrutura da carreira
militar. Alm disso, conforme visto na
anlise da mutao constitucional posta
neste captulo, o constituinte reformador
no quis, conscientemente, equiparar a
reserva remunerada e reforma aposentadoria, bem como rompeu completamente
qualquer ponto de contato com o art. 40
da CF, de modo a negar a existncia de um
regime de previdncia contributivo e atuarialmente equilibrado.
77. Bem vistas as coisas, o que serve para
qualificar um suposto dficit, e submeter
o Regime Constitucional dos Militares
federais LRF, exatamente as razes pelas quais o constituinte derivado apartou
completamente a figura de um regime
previdencirio sustentvel e equilibrado.
da lgica e constitucional a assimetria
entre o regime previdencirio dos servidores civis e os institutos constitucionais
da reforma, reserva e penso militares.
Alm desse contrassenso, a prpria palavra dficit uma contradio lgica,
porquanto dficit uma operao matemtica de subtrao das receitas e das
despesas, gerando um resultado negativo (vide quaisquer definies cientficas,
muitas delas constantes do Glossrio disponvel no stio do Tesouro Nacional).
78. A vontade do constituinte derivado, para
alm do silncio eloquente, pode ser afervel pelas normas explcitas que mantiveram
para os militares da reserva remunerada e
reformados, bem como seus pensionistas,

26

as regras da paridade e da integralidade, as

quais so completamente antagnicas e negam do ponto de vista lgico, a existncia
de um Regime Constitucional dos Militares da Unio, na parte dos dispndios com
inativos e pensionistas, de um regime
previdencirio, baseado na contributividade e no equilbrio financeiro e atuarial.
79. Noutro giro, o devido processo legal da
transparncia aquele regulado na lei,
sendo inconstitucional o uso da analogia para a aproximao das despesas com
militares inativos e pensionistas com a
dos regimes de previdncia dos servidores
pblicos, existindo outras normas da LRF
que criam mecanismos de transparncia
aderentes ao tema debatido neste processo.
80. Tudo a confirmar o reconhecimento da sociedade e a devida contrapartida por saber
que suas Foras Armadas esto prontas a
defender a Ptria, inclusive com a prpria
vida de seus integrantes. Reconhece o pesado nus que carregam tais como passar
dias em extenuantes treinamentos, embrenhados em florestas e com alimentao limitada, para aprender como sobreviver em
condies extremas. Retribui aqueles que
vo para batalhes isolados em fronteiras,
em especial no Norte do pas, com o risco
presente de contrair doenas como malria e febre amarela. Aprecia os que passam
dias isolados em alto mar, negando-lhes o
convvio com a famlia. Compensa os que
no possuem os mesmos direitos que os
trabalhadores da iniciativa privada e do
setor pblico. Dedica seus impostos (que
no possuem destinao especfica), aos
que mudam constantemente de sede, impedindo-lhes de fixar razes, como dado
a quaisquer outros cidados. E a famlia
dos militares a tudo isso suporta. por isso

ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL

que o ser do Militar contamina o prprio

conceito de famlia, formando o indivisvel
conceito de famlia militar. Da as penses tambm operarem como uma retribuio ao sacrifcio.
81. Em concluso, propomos que este Tribunal conhea do pedido de reexame interposto para, no mrito, dar-lhe provimento de modo a:
a) declarar insubsistentes os itens 9.5 e 9.6
do Acrdo 2.314/2015 Plenrio, bem
como retirar do seu item 9.7 a meno
aos subitens 9.3.2, 9.4.2 e 9.5 do Acrdo
2.059/2012 Plenrio;
b) como decorrncia dos arrastamentos
lgico e teleolgico, declarar insubsistentes os subitens 9.3.2, 9.4.2, 9.5 e 9.11.1 do
Acrdo 2.059/2012 Plenrio;
c) deixar de formular recomendaes alternativas em decorrncia daquela posta
no Acrdo 1.464/2015- Plenrio, consistente em recomendar Casa Civil da

ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL

Presidncia da Repblica e aos Ministrios

da Defesa e da Fazenda que realizem estudo
conjunto para avaliar as melhores prticas
internacionais de prestao de contas dos
encargos com militares inativos, incluindo
no escopo do estudo a necessidade de registros contbeis ou elaborao e divulgao
de demonstraes especficas sobre a situao das despesas futuras com os militares,
cujos resultados devem ser coerentes com
a teleologia constitucional do Regime dos
Militares das Foras Armadas.

o quanto submetemos elevada considerao do Exmo. Senhor Ministro Relator.

Braslia, 12 de julho de 2016.
Assinado eletronicamente
SRGIO DA SILVA MENDES
Secretrio de Recursos

27

Srgio da Silva Mendes Doutor em Filosofia pela Universidade Gama Filho sob a ctedra de Flvio Beno Siebeneichler
e Jorge Atlio Iulianelli. Mestre em Direito pela Universidade
Gama Filho sob a ctedra de Margarida Maria Lacombe Camargo. Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental
pela Escola Nacional de Administrao Pblica. Bacharel em
Direito pela Universidade Tiradentes. Bacharel em Administrao pela Universidade Federal Fluminense.
Ex-Diretor da Diviso de Aes Judiciais do Tribunal de Contas da Unio - TCU. Ex-Consultor Jurdico Substituto do TCU.
Ex-Secretrio de Recursos processuais do TCU. Ex-Assessor de
Ministro do Tribunal de Contas da Unio Raimundo Carreiro.
Ex-Assessor de Ministro do Supremo Tribunal Federal Ayres
Britto. Ex Chefe de Gabinete do Ministro Presidente do Supremo Tribunal Federal Carlos Ayres Brito. Auditor Federal de
Controle Externo. Assessor e, mais tarde, Chefe de Gabinete do
Ministro Vice-Presidente do Tribunal de Contas da Unio Aroldo Cedraz. Atualmente Secretrio de Recursos Processuais do
Tribunal de Contas da Unio.
Pesquisador da Universidade Catlica de Petrpolis/CNPq, temtica Fundamentos da Justia e dos Direitos Humanos.
Professor de Cursos de Ps-graduao do Centro Universitrio
de Braslia - Uniceub - e do Instituto de Educao Superior de
Braslia - Iesb.
Membro do Centro Brasileiro de Estudos Constitucionais do
Centro Universitrio de Braslia - Uniceub, presidido pelos Ministro Ayres Britto STF) e como Conselheiros, entre outros, os
Ministros e Professores Luiz Fux (STF), Joaquim Barbosa (STF),
Benjamin Zymler (TCU), Maria Elisabeth (STM), Francisco
Rezek (STF) e o ex-Procurador Geral da Repblica Inocncio
Mrtires Coelho.
Membro da Comisso Difusora do Prmio Innovare e Assessor
do Presidente do Conselho Superior do Instituto Innovare (criado e mantido pelas Organizaes Globo).

28

ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL

Auriverde pendo da minha terra,

Que a brisa do Brasil beija e balana,
Estandarte que a luz do sol encerra,
E as promessas divinas da esperana.
Castro Alves

Ano XV No 26 Agosto de 2016 ISSN 1984-3690

Suplemento especial







O REGIME
CONSTITUCIONAL
DOS MILITARES

Da mais alta importncia a Manifestao

do Dr. Srgio da Silva Mendes,Secretrio de Recursos
do Tribunal de Contas da Unio, TCU,
produzida em 12 de Julho de 2016