Você está na página 1de 260

G overnana e

G o vernabilidade
na R eform a d o E stado

Governana e
Governabilidade na
Reforma do Estado:
Entre eficincia e democratizao

Governana e
Governabilidade na
Reforma do Estado:
Entre eficincia e democratizao

L eo n a rd o Valles B ento
Mestre e doutorando em Direito pela Universidade Federal
de Santa Catarina e professor dos cursos de Direito e de Relaes
Internacionais da Universidade do Vale do Itaja - UNIVALI em So Jos (SC), onde leciona as disciplinas de Introduo ao
Direito e Teoria Geral do Estado.

Manole

Copyright 2003 Editora Manole Ltda., por meio de contrato com o autor.
Editorao Eletrnica: JLG Editorao Grfica
Capa: Nelson Mielnik e Sylvia Mielnik

CIP-BRASIL. CATALOGAO-NA-FONTE
SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ.
B42g

Bento, Leonardo Valles


Governana e governabilidade na reforma do Estado: entre
eficincia e democratizao
/ Leonardo Valles Bento. - Barueri, SP: Manole, 2003
Inclui bibliografia
ISBN 85-204-1613-6
I. Ttulo.
02-2124.

1. Reforma administrativa. 2. Cincia poltica. 3. Bem-estar social.


CDU 342.9

Todos os direitos reservados.


Nenhuma parte deste livro poder ser reproduzida,
por qualquer processo, sem a permisso expressa dos editores.
proibida a reproduo por xerox.
1J edio brasileira - 2003
Direitos adquiridos pela:
Editora Manole Ltda.
Av. Ceei, 672 - Tambor
06460-120 - Barueri - SP - Brasil
Fone: (0__ 11) 4196 6000 - Fax: (0__ 11) 4196 6021
www.manole.com.br
info@manole.com.br
Impresso no Brasil
Primai in Brazil

A m eus pais, sem quem nada.

M andar fcil, difcil governar.


Goethe

Sumrio

Introduo........................................................................................ XI
Captulo 1
Desenvolvimento e crise do Estado de Bem-estar Social.....1
1.1 Natureza e caracterizao do Estado de
Bem-estar Social.....................................................................1
1.2 Fatores determinantes do desenvolvimento do
Estado de Bem-estar Social..................................................15
1.2.1 As contradies do liberalismo e a
dinmica democrtica.................................................16
1.2.2 A ideologia social-democrata................................... 21
1.2.3 As necessidades estruturais do capitalismo
organizado.....................................................................24
1.2.4 Mobilizaes de classe e coalizes polticas...........30
1.3 Esgotamento e crise do Estado de Bem-estar Social:
teorias explicativas.................................................................35

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

1.3.1 O diagnstico neoliberal.................................................................. 39


1.3.2 A crise do Estado de Bem-estar como crise de legitimao ...52
1.3.3 O diagnstico da Terceira Via......................................................... 58
1.4 Para alm do Consenso de Washington ............................................. 70
Captulo 2
Marco terico da nova governana: rumo a um modelo
ps-burocrtico de administrao pblica..........................................81
2.1 Governabilidade, governana e capacidade governativa:
novas categorias contra o insulamento burocrtico...............................81
2.2 Algumas abordagens tericas sobre governana...................................89
2.2.1 Administrao orientada para o pblico:
cliente ou cidado?.............................................................................. 89
2.2.2 Nova Economia Institucional e abordagem agente/principal:
as dificuldades do accountability......................................................95
2.2.3 Da interveno direta regulao..................................................106
2.3 Descentralizao poltico-administrativa, subsidiariedade
e participao.................................................................................................114
2.4 Mecanismos de mercado na prestao de servio pblico:
acordos de metas e avaliao por desempenho.................................... 128
2.5 A nova administrao pblica e o Direito Administrativo................141
Captulo 3
Reforma do Estado e esfera pblica: os desafios da
governabilidade democrtica.................................................................... 151
3.1 Natureza e caracterizao da esfera pblica..........................................153
3.1.1 A esfera pblica na Plis grega........................................................154
3.1.2 O nascimento da esfera pblica burguesa....................................156
3.1.3 A crtica socialista da esfera pblica burguesa.............................163
3.1.4 O liberalismo renovado....................................................................165
3.2 Democracia de massa e despolitizao do espao pblico.................169
3.3 A crtica neoconservadora da esfera pblica........................................ 175
3.4 Modelos tericos de esfera pblica.........................................................180
3.4.1 O modelo agonstico de esfera pblica: Hannah Arendt........180
VIII

SUMRIO

3.4.2 O modelo procedimental e discursivo de espao pblico:


Jrgen Habermas................................................................................190
3.4.3 Mundo da vida e sociedade civil: Cohen e Arato...................... 207
3.4.4 guisa de sistematizao: sociedade civil e esfera pblica.....216
3.5 Estratgias da nova governana para a democracia:
(des)virtualidades para a repolitizao do espao pblico................218
3.5.1 Instrumentos de democracia direta: plebiscito,
referendo e iniciativa popular.........................................................220
3.5.2 Participao social e controle comunitrio
na administrao................................................................................222
3.5.3 O setor pblico no-estatal..............................................................235
Consideraes finais: tenses e interaes entre governana
eficiente e governabilidade democrtica................................................ 243

Bibliografia........................................................................................................251

Introduo

O presente trabalho trata da reforma do Estado ou, mais pre


cisamente, do conjunto terico que vem alimentando as vrias
iniciativas de reforma ao redor do mundo e que costuma ser
denominado de Nova Administrao Pblica.
De incio, cumpre salientar que a reforma de Estado e, mais
especificamente, a reforma do aparelho do Estado so temas
recorrentes na agenda poltica dos pases, havendo quem diga que
o Estado encontra-se em processo de reforma permanente. Com
efeito, reforma do Estado e reforma do aparelho do Estado so
coisas distintas. A primeira muito mais abrangente e com-

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

preende a redefinio das funes a serem desempenhadas pelo Estado, o


modo de interveno econmica e social e, num plano mais abstrato, a refor
mulao do estatuto da poltica e das relaes do Estado com a sociedade. A
segunda, por outro lado, algo mais especfico e concreto. Diz respeito a
mudanas na forma de administrar, concepo de novas ferramentas geren
ciais e ao modo de prestar servios pblicos. Trata-se daquilo que se deno
mina freqentemente de reforma administrativa.
A Nova Administrao Pblica, no obstante a nfase que confere aos
novos princpios gerenciais e reforma do aparelho burocrtico, implica tam
bm a reviso dos papis do governo e da administrao pblica, assim como
seu relacionamento com o mercado e a sociedade civil. Com efeito, na medi
da em que cresce a percepo, pelo meio acadmico, de que a eficincia da
atuao administrativa e governamental aumenta na razo direta da demo
cratizao e da transparncia das polticas pblicas, que seu sucesso depende
fundamentalmente do apoio poltico que logra alcanar, a temtica da refor
ma administrativa vem se aproximando progressivamente da reforma do
Estado como um todo.
O objetivo do presente estudo , no entanto, evidenciar as tenses entre
o momento da eficincia e o momento da democratizao do governo e da
administrao pblica, advertindo para os riscos de cooptao e colonizao
burocrtica da sociedade civil, comprometendo sua autonomia, seu radicalis
mo criativo e sua reflexividade.
Falar de Nova Administrao Pblica pode dar a impresso de que se
trata de uma doutrina, ou um corpo de idias perfeitamente unitrio e coe
rente sobre como deve atuar o Estado e operar seu aparelho. Porm, isso
falso. Com efeito, um dos pontos nevrlgicos concernente ao por vezes
chamado de modelo gerencial de administrao pblica reside precisa
mente no seu marco conceituai. Em primeiro lugar porque a construo de
seus princpios resultou de uma combinao de reflexes acadmicas, j de si

XII

INTRODUO

no totalmente convergentes, com um certo experimentalismo administrati


vo, produtos de reformas administrativas empricas concludas em pases da
OCDE ou na Amrica Latina, e cujo sucesso defendido, em geral, por seus
elaboradores. As vrias experincias concretas de reformas ao redor do
mundo so ainda mais heterogneas, tanto do ponto de vista de seus funda
mentos quanto de seus desenhos institucional e organizacional, cada qual
promovendo suas respectivas adaptaes e incrementos tendo em vista seu
histrico administrativo especfico, a cultura, os hbitos e valores do servio
pblico, para no mencionar as dificuldades colocadas pelo ambiente polti
co. Tal heterogeneidade verifica-se mesmo entre aqueles pases que lideram o
movimento intelectual de renovao da administrao pblica, Estados
Unidos, Nova Zelndia, Austrlia e os pertencentes ao Reino Unido.
Sendo assim, o que permite falar de uma Nova Administrao Pblica?
Como possvel defini-la?
Talvez a melhor estratgia consista em adotar uma definio abstrata,
como prope Michael Barzelay, para quem a Nova Administrao Pblica
um campo de debate profissional e acadmico, de mbito internacional, para
formulao de novas ferramentas gerenciais, novos desenhos institucionais e
formatos organizacionais de administrao e prestao de servio pblico,
sob o pano de fundo terico comum da Nova Economia Institucional1.
Convm assinalar, ainda, que o mvel dessas reflexes sobre reforma do
Estado a crise do Estado de bem-estar social e de seu padro de interveno
econmica baseado na transferncia direta de renda e, na verso latino-ame
ricana do Estado desenvolvimentista, na poltica de substituio de impor
taes, na produo de bens e servios para o mercado atravs de empresas
estatais.
No primeiro captulo da presente dissertao, desenvolver-se- uma
anlise sucinta dos elementos caracterizadores do Estado de bem-estar social,

' BARZELAY, Michael. La nueva gerencia pblica: un ensayo bibliogrfico para estu
diosos latinoamericanos (y otros). In: Revista dei CLAD Reforma v Democracia, n. 19.
fev. 2001. Disponvel em: http://www.clad.org.br. Acesso em out. de 2002.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

a fim de precisar sua natureza e significao. Em seguida sero examinadas


algumas teorias que explicam seu desenvolvimento e apogeu, como tambm
alguns diagnsticos de sua crise. O objetivo consiste em cruzar uma plurali
dade de perspectivas diversas, econmicas e polticas, progressistas e conser
vadoras, a fim de compor um quadro abrangente de inteligibilidade acerca do
contexto em que se situa o paradigma gerencial.
O segundo captulo ser dedicado a avaliar de que forma atuam esses
princpios, como eles realizam os imperativos de racionalidade e eficincia da
atuao administrativa e em que medida eles realmente abrem perspectivas
tericas de superao do modelo burocrtico weberiano. Em primeiro lugar,
sero abordados alguns dos fundamentos tericos da governana gerencial,
entre eles a Nova Economia Institucional, a teoria da escolha racional e a perspec
tiva do principal/agente, a fim de compreender de que forma ela pretende
resolver problemas de desenho institucional que estimule os agentes da
administrao e os agentes econmicos a produzir comportamentos social
mente teis recompensando-os, ao mesmo tempo que institui mecanismos de
punio e responsabilizao (accountability) sobre m formulao e imple
mentao de polticas pblicas. Em seguida, sero analisados temas cruciais
na reforma do Estado como a descentralizao, a introduo de mecanismos
de mercado na prestao de servios pblicos, a gesto por metas e a avaliao
por desempenho, mecanismos que autorizam a flexibilizao de competn
cias e procedimentos administrativos, transformando o modo tradicional de
se conceber a administrao pblica. Por fim, ser analisado brevemente o
impacto produzido pelos princpios gerenciais no Direito Administrativo,
especialmente atravs das noes de controle da discricionariedade adminis
trativa e de eficincia, as quais evidenciam uma tenso entre racionalidade
formal e racionalidade substantiva na administrao pblica.
O terceiro captulo estuda as possibilidades e os limites de a perspectiva
gerencial efetivamente contribuir para fortalecer a democracia e politizar a
esfera pblica. Num primeiro momento, traado um panorama histrico
sobre a evoluo e a crise da esfera pblica na modernidade. Em seguida,
expem-se brevemente alguns modelos que propem a sua reconstruo
sobre bases democrticas. Foram escolhidas as elaboraes tericas de Hannah Arendt, Jrgen Habermas e Cohen e Arato, autores sempre lembrados
quando se trata de teorizar sobre esfera pblica e sociedade civil. A partir
XIV

INTRODUO

dessas perspectivas tericas so analisadas algumas propostas de adminis


trao participativa e mecanismos de democracia direta freqentemente asso
ciados ao desenvolvimento das instituies democrticas. Por fim, a proposta
gerencial do aproveitamento do setor pblico no-estatal, constitudo pela
rede de voluntariado, para democratizar a administrao pblica ser sub
metida a um exame crtico de suas virtualidades e dos riscos que acarreta do
ponto de vista da democracia e de uma esfera pblica politizada.

Desenvolvimento
e crise do Estado
de Bem-estar Social
1.1 Natureza e caracterizao do
Estado de Bem-estar Social

O Estado de Bem-estar Social ou Welfare State comeou a ser


engendrado a partir das crticas e do conseqente esgotamento
dos postulados do liberalismo econmico, j observvel a partir
das ltimas dcadas do sculo XIX, mas que se tornou evidente
quando do fim da Primeira Guerra Mundial2'A.
No plano tico, a crtica operou-se na forma de um resgate do
Humanismo, aquele mesmo humanismo que inspirou e funda
mentou esse conjunto institucional que constitui as liberdades p
blicas e o espao privado da autonomia do homo oeconomicus, que
tanto serviu ao liberalismo e classe burguesa e, no entanto, por
ela trado, pelo menos em seu sentido mais material. Para alm do
marxismo, que no pode se pretender humanista2'15, nem aceita
2_ABONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 3. ed., 2. tiragem, rev. e ampl.
So Paulo: Malheiros, 1999, p. 227-228.
2-|! CHTELET, Franois e PISIER-KOUCHNER, velyne. As concep1

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

que qualquer conjunto de instituies jurdico-polticas possa ser compatvel


com a justia e prega a dissoluo do poltico no social, correntes revisionistas
denunciam a incapacidade do liberalismo de pr de acordo o fato com o direi
to e tentam reavivar o discurso humanista, substituindo sua concepo mera
mente formal burguesa por uma concepo material, utilizando a crtica
socialista. No entanto, ao mesmo tempo que aproveitam a crtica marxista da
explorao do capital sobre as massas trabalhadoras, essas correntes da socialdemocracia rejeitam o materialismo histrico, a doutrina do antagonismo ir
redutvel de classes, o fatalismo da revoluo e da ditadura proletria e, talvez
principalmente, a tese da progressiva e inexorvel pauperizao e homogenei
zao absoluta do proletariado. Pretendem a compatibilidade dos direitos in
dividuais com a justia social, na verdade, esta como condio necessria
plena realizao material daqueles. Para tanto, assumem de bom grado o regi
me poltico e as instituies democrticas e mesmo a filosofia individualista
que as fundamenta. O inimigo da social-democracia no , com efeito, a dou
trina dos direitos do homem, nem as liberdades pblicas ou a autonomia pri
vada, mas a forma com que o liberalismo econmico realizou tais conceitos,
atravs da abolio dos estamentos, da igualdade meramente jurdica e da
proibio da interveno do Estado na sociedade, exceto para a proteo da
propriedade e do capital. A construo de um Estado distribuidor, comprome
tido com a abolio da injustia social e das desigualdades de oportunidades
daria declarao dos direitos do homem todo o seu sentido e realizao1.
Por outro lado, o dogma da eficincia e da racionalidade imanentes ao
mercado tambm foi posto em cheque. Com efeito, de um modo geral, o li
beralismo econmico assume o princpio da auto-regulao da esfera econ
mica pelos mecanismos de mercado, especificamente a lei da concorrncia e
a lei da oferta e da procura. Cada indivduo, ao perseguir seu prprio interes
se, assegura o interesse coletivo e o aumento da riqueza nacional. Tudo de
pende, pois, da amplitude da diviso do trabalho e da liberdade dos agentes
ces polticas do sculo XX: histria do pensamento poltico. Trad. de Carlos Nelson Coutinho e Leandro Konder. Rio de Janeiro: Zahar, 1983. p. 83. Com efeito, o marxismo rom
pe com o idealismo e o universalismo contidos na noo de ser humano abstrato, tpico
do jusnaturalismo. Para o marxismo, apenas existe o homem concreto situado em uma
classe social e econmica.
3 Idem. Op. cit. p. 102-3.
2

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

econmicos para contratar negociando seus interesses reciprocamente num


espao neutro em relao ao poder e emancipado em relao dominao
que constituiria precisamente o mercado. Nesse contexto, qualquer poltica
econmica ou social implementada pelo Estado para assegurar resultados de
eficincia ou de justia representa a utilizao de um meio artificial para ob
ter resultados j inscritos na ordem natural da vida econmica, portanto in
cuo, ou nocivo, pelo risco que traz de perturbar esse delicado equilbrio
intrnseco. A esfera do poltico reduz-se, no liberalismo econmico, a garan
tir o pleno funcionamento do mercado, ou, noutros termos, a perfeita operacionalidade de seus mecanismos de auto-regulao. Isso significa basicamente
a proteo da propriedade privada e da obrigatoriedade dos contratos, como
tambm a segurana pblica e, genericamente, a abolio de todas as formas
de existncia externas ao mercado. Subordina-se, por esse raciocnio, o polti
co funcionalmente ao econmico'1.
A recesso econmica do perodo entre guerras, tendo como marco a
quebra da bolsa de Nova York em 1929, traduziu a urgncia da superao dos
postulados liberais da mo invisvel do mercado e, conseqentemente, da no
interveno do Estado na esfera econmica. Por um lado, o liberalismo cls
sico, tal como formulado por Adam Smith, seu principal terico, pouco leva
va em considerao a tendncia do mercado de, em sua dinmica, formar
monoplios e concentrar poder econmico, cujo exerccio acaba por arruinar
as bases de liberdade e de concorrncia sobre as quais o prprio mercado se
assenta. Ou seja: o dogma do mercado como espao neutro em relao ao po
der e emancipado quanto dominao j no mais se mostra sustentvel.
Grupos econmicos esto agora em condies de domin-lo. Por outro lado,
o pressuposto da racionalidade intrnseca do mercado e de seus agentes foi
tambm desacreditado a partir da dcada de 1920 com a chamada teoria das
externalidades, segundo a qual os atos praticados pelos agentes econmicos
no mercado produzem conseqncias imprevistas por estes ou at mesmo in
desejveis, devido complexidade extrema da estrutura da cadeia causai das
relaes de troca generalizada3. A ocorrncia inevitvel dessas externalidades
4
Ver BOBBIO, Norberto. Liberalismo e democracia. Trad. de Marco Aurlio Noguei
ra. 2. ed. So Paulo: Brasiliense, 1988.
ROSANVALLON, Pierre. A crise do Estado-providncia. Trad. de Joel Pimentel de
Ulha. Goinia: Editora da UFG; Braslia: Editora da UnB, 1997. p. 47-8.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

serve para denunciar as falhas da mo invisvel, o mau funcionamento do


mercado, cujos atores podem produzir decises racionais localmente e a cur
to prazo, porm aberrantes e desastrosas quando situadas numa perspectiva
mais abrangente. A teoria das externalidades serviria, pois, de fundamento
para a necessidade da interveno corretora e estratgica do Estado.
De fato, a crise de 1929 ps a nu as mazelas de um mercado deixado
prpria sorte. Longe de se harmonizar e racionalizar conforme supuseram os
tericos liberais, o sistema econmico regulado exclusivamente pelo mercado
livre revelou-se mais autofgico, suicida e irracional do que jamais foi. A
economia mundial mergulhou numa espiral recessiva impulsionada por
aquilo que os economistas batizaram de insuficincia crnica de demanda
agregada, ou seja, havia capital acumulado para a produo, mas no havia
mercado consumidor para onde esco-la, donde resultava desemprego que
agravava o problema de subconsumo e assim sucessivamente. Nesse contexto,
denunciou-se, enfim, que a teoria clssica do equilbrio falhou ao determinar
as causas do desemprego permanente e do conseqente esfriamento progres
sivo do consumo e da produo, alm de que seus remdios econmicos tra
dicionais eram ineficazes ao lidar com tal situao. Fez-se mister autorizar a
atuao anticclica do Estado e de mecanismos de proteo social a fim de
amortecer os efeitos da crise e inverter a espiral recessionista.
Na verdade, mesmo antes da depresso dos anos de 1930, logo aps o fim
da Primeira Guerra Mundial, comeou-se a autorizar o Estado a intervir na
ordem econmica e social, para salvar o capitalismo de si mesmo. Como mar
cos desse primeiro estgio que se convencionou denominar Estado Provi
dncia podem ser mencionadas as Constituies do Mxico, de 1917, e a da
Alemanha de Weirnar, em 1919. Convm salientar que os objetivos desse no
vo perfil de Estado, ao se livrar ainda de forma branda das amarras liberais de
no interveno, consistiam na preservao do capital, vale dizer, garantir a
sua acumulao sem soluo de continuidade como condio de sobrevivn
cia da prpria economia de mercado. Assim, conforme salienta Bonavides6, as
autorizaes para a ingerncia estatal na ordem social e econmica, que pas
saram a constar dos textos constitucionais das primeiras dcadas do sculo
XX, correspondem a uma pauta to-somente programtica, isto , desprovi
6 BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. O p. cit. p. 227-9.
4

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

da de eficcia plena ou aplicabilidade imediata, de tal sorte que dependem da


boa vontade e da capacidade do Poder Legislativo, a quem compete regula
mentar em sede infraconstitucional as promessas sociais desse Estado. Aque
le constitucionalista denuncia a fraqueza e a timidez dessa primeira
modalidade de Estado social, conservador, comprometido com a superao
da crise do capital e no com a justia social, com a proteo ao lucro e s reflexamente classe proletria, limitada a colher os benefcios indiretos nos di
reitos trabalhistas e nas polticas pblicas de redistribuio. No termo das
contas, o Estado Providncia, ou Estado social conservador, nem logra supe
rar a crise do capitalismo, nem dar sustentabilidade s instituies democr
ticas, nem evitar a emergncia de regimes totalitrios, que se aproveitaram
justamente de sua fragilidade para desmont-las, mas, pelo contrrio, acarre
tou a perda da juridicidade das Constituies, tornadas, pela natureza programtica de suas disposies, mais um documento poltico, uma carta de
intenes, do que um diploma jurdico.
No entanto, o movimento no sentido de criar uma correspondncia en
tre os imperativos de crescimento econmico e as exigncias no menos ur
gentes de igualdade e justia social, no apenas atravs da garantia formal da
concorrncia via mercado, mas no mbito de um Estado distribuidor, econ
mica e socialmente atuante, ganhou novo influxo na dcada de 1930, a partir
das teorizaes de Keynes. Com efeito, seus estudos acerca dos fatores deter
minantes do desemprego concluem que ele provm de uma insuficincia de
consumo agravada pela insuficincia de investimento. Em casos como o da
crise de 1929, causada por uma insuficincia crnica de demanda, cumpre ao
Estado desempenhar o papel de estimulador do investimento, seja diretamen
te (investimento pblico), seja indiretamente atravs da poltica fiscal e de
crdito. O grande problema da teoria liberal, segundo Keynes, era no possuir
mecanismos institucionais para obteno do pleno emprego. Por outro lado,
naturalmente, a falta de uma garantia de emprego est na base da desigualda
de social e de fortunas, eis que o processo de acumulao capitalista opera-se
base da explorao da mo-de-obra, possvel graas existncia desse exr
cito de reserva de desempregados. Por sua vez, a desigualdade social resultan
te de uma repartio arbitrria e inqua de rendas e riquezas prejudica o
consumo, haja vista que a classe mais pobre no consegue consumir por falta
de uma renda mnima garantida, ao passo que a mais rica tende tambm a um

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

baixo consumo proporcional, isto , seus rendimentos superam em muito sua


capacidade de gastar. Com isso, o capital torna-se escasso e conseqentemen
te caro no mercado, entesourado nas mos dos mais ricos que o empregam na
especulao a juros altos, desestimulando os investimentos7.
O Estado funcionaria como um fator anticclico nesse processo. Atravs
de uma poltica fiscal, tributando pesada e progressivamente as grandes fortu
nas e a herana, associada a uma poltica de crdito pblico a juros baixos, lo
gra-se tornar a especulao contraproducente; a figura do capitalista que vive
de rendas tenderia a desaparecer. Desse modo, com a perda da eficcia do ca
pital, este deve ser aplicado ou na produo ou no consumo; essas polticas tri
butrias e de crdito regulam o nvel adequado obteno do pleno emprego.
Por outro lado, uma poltica de investimentos piblicos diretos tambm mui
to importante para absoro do excesso de mo-de-obra e a garantia da con
tinuidade da demanda mesmo em situaes de crise econmica. Polticas
sociais asseguram um poder aquisitivo relativamente independente das con
junturas do setor privado. As elaboraes tericas keynesianas serviram para
demonstrar, no plano terico, a compatibilidade e mesmo a mtua implicabilidade existente entre desenvolvimento e crescimento do mercado e do Estado,
eficcia econmica e eficcia social. Keynes acredita, ao contrrio dos socialis
tas, que a luta de classes no leva necessariamente supresso de uma delas
com a vitria da outra, mas que possvel encontrar um ponto de equilbrio
pelo estmulo e reforo da interdependncia do capital e do trabalho, eliminando-se as formas de existncia autnoma do capital, como o especulador8.
Apesar de teoricamente coerente, as polticas keynesianas somente foram
postas plenamente em prtica aps a Segunda Guerra Mundial. Com efeito, a par
tir da segunda metade do sculo XX as Constituies reiniciam o movimento de
resgate de sua normatividade, de sua juridicidade. Aquelas normas programticas
do Estado Providncia conservador do incio do sculo tornam-se autnticos di
reitos sociais, vale dizer, exigncias de prestaes positivas dirigidas ao Estado no
terreno da educao, da sade, da previdncia, da garantia salarial, do seguro-desemprego, dos programas de assistncia, do desenvolvimento econmico, entre
outros9. 0 conjunto dessas obrigaes que correspondem aos direitos sociais tra
7 ROSANVALLON, Pierre. O p. cit. p. 38-9
8 Idem. p. 39-40.
9 BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. Op. cit. p. 230.
6

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

duz um processo de desmercadorizao da mo-de-obra, eis que possibilita uni


versalmente (ou pretende assim possibilitar) condies de vida relativamente dig
nas queles situados fora do mercado de trabalho, mediante uma rede de
programas e polticas sociais que lhes concedem benefcios e penses. Tem-se a
o Estado de Bem-estar Social, ou Welfare State'0. Convm repetir que a assistn
cia prestada a todo cidado no sentido de lhe garantir uma renda mnima se d
no a ttulo de caridade pblica, mas de um direito". Nesse aspecto, portanto, o
Estado de Bem-estar difere-se dos Estados eudemonistas e patriarcais europeus,
de at o incio do sculo XVIII, que faziam do bem-estar e da felicidade pessoal
dos sditos um assunto de Estado e que sofreram a crtica dos liberais, com des
taque para Adam Smith e Kant, ainda que com argumentos bem diferentes. Os
direitos sociais positivados nas Cartas Constitucionais do ps-Segunda Guerra
complementam os direitos civis e polticos consolidados em fins do sculo XVIII
e durante o sculo XIX, e representam mesmo a sua substancializao. No cabe
discutir aqui as relaes tericas do Estado de Bem-estar com o liberalismo ou o
socialismo, se representa uma sntese ou uma cooptao, a superao daquele ou
a reviso deste. De todo modo, um amplo consenso se formou, envolvendo par
tidos polticos, sindicatos e mesmo a classe capitalista, em torno de sua forma de
atuao: o intervencionismo econmico e social.
No entanto, na forma como se encontra acima exposto poder-se-ia crer que
esse perfil de Estado intervencionista, assistencial e distribuidor consistiu num
modelo homogneo, que se desenvolveu de maneira unvoca e universal. O con
trrio que verdadeiro. Na verdade, so to heterogneos os fatores apontados
por trs de sua evoluo e to diversas as suas formas de intervir, assim como o
volume e o contedo, conforme se combinam em cada nao aqueles fatores, que
chega a ser mesmo complicado encontrar uma definio mnima, um denomina
dor comum desse fenmeno chamado s vezes levianamente de Welfare State.
Conforme salienta Esping-Andersen12, as primeiras investigaes socio
lgicas elaboradas acerca do Estado de Bem-estar costumavam caracteriz-lo
10 ESPING-ANDERSEN, Gosta. As trs economias polticas do Welfare State. Trad. de
Dinah de Abreu Azevedo. In: Lua Nova: Revista de Cultura e Poltica, n. 24, setembro de
1991. p. 101.
' 1 ROSANVALLON, Pierre. Op. cit. p. 20.
12
ESPING-ANDERSEN, Gosta. As trs economias polticas do Welfare State. Op. cit.
p. 98-9.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

com base no volume de seus gastos sociais. Acreditava-se que variveis tais co
mo grau de urbanizao, de desenvolvimento econmico, extenso da buro
cracia estatal e proporo de idosos na composio demogrfica espelhava
adequadamente a existncia de um Welfare State. Tais critrios acabaram por
se revelar falhos, enganosos ou mesmo inconcludentes, quando se tratava de
captar a sua substncia terica. Por um lado, em virtude da impossibilidade
de se estabelecer uma margem matemtica precisa dentro da qual o volume
de gastos sociais possa ser considerado suficiente para a garantia do bem-es
tar e da cidadania social dos cidados. Por outro lado, critrios quantitativos
e unidimensionais desse tipo (mais ou menos despesa) no permitem com
paraes muito aprofundadas, principalmente no tocante aplicao dos re
cursos e poltica de investimentos, pressupondo equivocadamente que
todos os pases mantm aproximadamente os mesmos programas. A fim de
descer essncia do Welfare State e compreender os fatores que alimentaram
o seu crescimento nas dcadas de 1950 e 1960, faz-se mister enfocar no ele
mentos epifenomenais como os apontados acima, mas o seu substrato con
ceituai.
Franois Chtelet' *oferece uma elaborao bastante clara e coerente acer
ca de como o Estado de Bem-estar insere-se na lgica de um Estado protetor ou
gerente. Com efeito, o sculo XX foi aquele no qual se firmou um consenso no
sentido de reconhecer no Estado a forma normal e inevitvel de organizao da
vida coletiva, redimensionando as possibilidades do dissenso para a sua forma
de atuao, sobre as suas funes, j no mais quanto necessidade da sua exis
tncia. Reconhece-se no Estado a necessidade de um poder soberano, que pro
teja a nao contra os perigos e ameaas externas; um quadro jurdico
administrativo encarregado de desempenhar suas funes ordinrias de man
ter a ordem interna, solucionar os conflitos entre os cidados e prestar os servi
os essenciais a sua comodidade; e um governo com a funo de conduzir a
sociedade, segundo as conhecidas e facilmente palatveis frmulas polticas,
felicidade, justia e bem-estar gerais. Com efeito, a funo primordial atribu
da ao Estado no sculo XX pondo-se de lado as experincias totalitrias de
direita e esquerda, aqui consideradas como regimes de exceo a proteo
a uma determinada gama de direitos fundamentais. Noutros termos, o Esta
13 CHTELET, Franois e PISIER-KOUCHNER, velyne. Op. cit. p. 77.

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

do est a servio da sociedade e perante ela deve legitimar o poder de que foi
investido, utilizando-o para cumprir as promessas inscritas no estatuto da mo
dernidade. Nesse mister, podem ser apontados trs pilares fundamentais sobre
os quais se sustenta o Estado moderno, trs valores que o orientam.
Em primeiro lugar, trata-se de um Estado humanistau, no sentido que se
norteia pelo princpio da dignidade da pessoa, isto , pela idia de que qual
quer ser humano, pelo fato mesmo de s-!o, independentemente de suas con
dies concretas de vida Homem abstrato e universal como valor e
finalidade em si , dotado de direitos cuja proteo justifica a existncia do
Estado. O humanismo desse Estado pe desde logo a questo j mencionada
da tenso entre os direitos formalmente positivados nas constituies e a sua
realizao material, o que passaria pela necessidade de compensar por alguma
forma as desigualdades fticas de oportunidade e acesso queles direitos. O
segundo valor inscrito nessa concepo de Estado o pluralismol5. Com efei
to, se por um lado se reconhece que o governo da sociedade necessrio, por
outro no menos imperiosa a necessidade de se reconhecer em alguma me
dida a separao entre o governo e a sociedade, a fim de que o mosaico de in
teresses heterogneos e conflitantes de que se constitui esta ltima possa
livremente expressar-se, cumprindo ao Estado permitir e mesmo facilitar e es
timular pela institucionalizao que os interesses e as reivindicaes dos di
versos grupos e segmentos da sociedade aflorem e concorram para a
formao da vontade poltica. O poder um espao em leilo disputado em
concorrncia livre pelas diversas foras plurais reconhecidas pela sociedade.
A luta poltica assumida como natural e salutar ao aprimoramento das ins
tituies. A possibilidade do dissenso, por sua vez, implica assumir uma mar
gem irredutvel de ilegitimidade dos ocupantes do poder, o que na teoria
afasta as tentaes de um amlgama entre Estado e sociedade inscrito no pro
jeto totalitrio. Finalmente, o terceiro sustentculo que pode ser apontado na
base filosfko-poltica do Estado no sculo XX o reformismoi6, como conse
qncia de um Estado que se pretende uma forma permanente de gerncia da
vida coletiva, a despeito do choque entre valores, ideologias e vises de
mundo que se degladiam na arena poltica, por um lado, e dos avanos tcni
14 Idem. p. 83.

15 Idem. p. 112.
16 Idem. p. 143.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

co-cientficos e suas conseqncias sociais, por outro. O reformismo comple


menta o pluralismo, ao reconhecer a possibilidade do dissenso e das reivindi
caes provenientes da sociedade civil, obrigando o Estado a adaptar-se
constantemente para resolver seu problema estrutural que precisamente o
das condies para a continuidade do seu projeto de dominao, sem que ja
mais sua existncia seja posta em causa.
Humanismo, pluralismo e reformismo so, pois, valores bsicos desse Es
tado nascido da Ilustrao e que pretende levar a efeito as promessas inscritas
no estatuto da modernidade, e o Welfare State produto da articulao, da di
nmica, desses princpios num momento histrico especfico. O liberalismo
econmico levado ao banco dos rus pela sua incompetncia obrigado a re
nunciar fantasia do laissez-faire, ao mesmo tempo que o socialismo, num
movimento de convergncia, renuncia profecia revolucionria. Tudo se pas
sa dentro da normalidade das instituies, do respeito s regras do sistema
poltico: o Estado pode ser transformado sem rupturas, sem soluo de con
tinuidade; progresso sim, porm com ordem. A interveno do Estado para o
desenvolvimento econmico e a mudana social faz-se com o clculo estats
tico e o planejamento conseqente e responsvel das polticas pblicas. Des
se modo, o Estado de Bem-estar traduz essencialmente a tentativa de fazer
coexistir, e mesmo conciliar de modo que se tornem noes reciprocamente
implicadas, o fortalecimento da atuao (e da eficincia) estatal e a emanci
pao da sociedade civil. Esta, reconhecida na sua pluralidade, reivindica do
Estado a efetivao de direitos sociais em nome da igualdade de oportunida
des e da cidadania como condio de sua legitimidade17.
Numa perspectiva diversa situa-se a anlise de Boaventura de Sousa Santos18
acerca da promessa da modernidade de equilibrar regulao e emancipao. Se
gundo o socilogo portugus, os pilares do projeto sociocultural da modernida
de, que se inicia j antes do capitalismo, a partir do sculo XVI, so dois: a
regulao e a emancipao, o primeiro composto dos princpios do Estado, do
mercado e da comunidade; o ltimo constitudo pelas racionalidades esttico-expressiva da arte, moral-prtica da tica e do direito, e cognitivo-instrumental da
cincia e da tcnica. A articulao de ambos os pilares, cada qual complexo em
17 Idem. p. 145.
18 SANTOS, Boaventura de Sousa. Pela mo de Alice: o social e o poltico na ps-modernidade. So Paulo: Cortez, 1995. p. 75-114.
10

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

si mesmo, plena de possibilidades, por isso mesmo j tendente tanto para os ex


cessos, por um lado, quanto para os dficits, por outro. As promessas da moder
nidade acabam vtimas da sua prpria riqueza e ambio, ao tentar combinar
valores tendencialmente contraditrios como cidadania, subjetividade e eman
cipao, num horizonte geral de racionalizao da vida individual e coletiva. Di
vidindo a histria dos dois ltimos sculos em trs perodos: capitalismo liberal,
capitalismo organizado e capitalismo desorganizado, Boaventura de Sousa San
tos diagnostica as incompletudes, os dficits e mesmo os excessos em que incor
reu a realizao histrica do estatuto civilizatrio da modernidade.
No primeiro perodo'9, que compreendeu basicamente o sculo XIX, te
mos a realizao empobrecida e unidimensional daquele estatuto. Quanto
regulao, assistiu-se, por influncia das idias correntes sobre liberalismo
econmico, ao desenvolvimento sem precedentes do princpio do mercado,
com a atrofia do princpio da comunidade, isto , a cidadania como liberda
de poltica posta em segundo plano diante da radicalizao da subjetivida
de burguesa, traduzida na autonomia privada. O Estado, por sua vez,
desenvolveu-se de modo ambguo, devido s ambigidades da prpria teoria
liberal. Por um lado, o dualismo mais importante legado ao pensamento po
ltico moderno nesse perodo, entre Estado e sociedade civil, baseia-se num
empobrecimento do conceito de sociedade civil tal como elaborado por Hegel, reduzido a um agregado de indivduos competindo entre si por seus inte
resses particulares, mormente de natureza econmica, e a locus da esfera
privada, logrando justificar por fora da distino a no interveno do Esta
do como condio para a emancipao individual e social. Por outro lado, a
regulao pelo Estado era reclamada como necessria em vrios momentos,
paradoxalmente, pelo prprio pensamento liberal, como condio para a ma
nuteno do laissez-faire, princpio fundamental instituidor do mercado e
que significa, por definio, no regulao. Noutras palavras, devido liga
o orgnica, inscrita na matriz terica liberal, entre as lgicas de dominao
poltica e acumulao de capital, o Estado era chamado a intervir para no in
tervir20. Tais contradies, repita-se, decorrem das vacilaes do prprio libe
ralismo econmico em fixar limites claros para o volume de atuao desse
19 Idem. Op. cit. p. 80.

20 Idem. p. 81.

11

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

Estado mnimo, hesitao esta que, de resto, no ser superada em nenhum


momento posterior, nem sequer quando o Estado j no mais se pretender
mnimo, e que ser responsvel pela perpetuao das ambigidades no que se
refere atuao estatal, posto que sob distintas formas, o que tambm foi as
sinalado por Rosanvallon21.
O segundo perodo22 compreende a primeira metade do sculo XX e mes
mo as duas dcadas posteriores Segunda Guerra Mundial, abrangendo, por
tanto, os momentos da constituio, consolidao e apogeu do Welfare State.
Segundo Boaventura de Sousa Santos, se no primeiro perodo ficou claro nos
planos social e poltico que o projeto da modernidade era por demais ambi
cioso e que o capitalismo liberal traiu-o ou pelo menos empobreceu-o e reali
zou-o com defasagem; no segundo perodo assiste-se tentativa de levar suas
promessas a srio, e mesmo ao cumprimento de algumas delas, inclusive em
excesso, ao mesmo tempo que procurou compatibilizar aqueles pilares tendencialmente contraditrios de regulao e emancipao, otimizando ambos de
sorte que, ainda que permaneam algumas defasagens na consecuo do pro
jeto, o dficit seja residual e a margem de ilegitimidade do sistema seja a mni
ma possvel. Com efeito, num processo de convergncia, o capitalismo
organizado procura distinguir no projeto da modernidade quais as promes
sas que podem ser cumpridas no mbito de uma sociedade capitalista, logo
assumidas como sendo de sua responsabilidade, e quais as impossveis e por
isso descartadas e lanadas no pntano das concepes utpicas. Noutras pa
lavras, seleciona-se quais as formas de emancipao viveis no mbito de
quais regulaes. Assim, o princpio da comunidade se fortalece atravs da
emergncia e do fortalecimento dos partidos, dos sindicatos e de demais r
gos de classe que possibilitam uma ressignificao do conceito de sociedade
civil para alm de seu contedo meramente econmico e que encontrou sua
mais bem sucedida formulao em Gramsci porm atrelado ao Estado e
com ele articulando-se nas reivindicaes de direitos sociais, na maior parti
cipao na formao da vontade poltica, enfim na demanda por prestaes
positivas cujo contedo preenche o conceito de Estado de Bem-estar. A hiper
2' ROSANVALLON, Pierre. Op. cit. p. 50.
22
SANTOS, Boaventura de Sousa. Pela nto de Alice: o social e o poltico na ps-modernidade. Op. cit. p. 83.
12

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

trofia dos princpios da regulao nessa fase do capitalismo dito organizado a


ponto de colonizar as formas de emancipao traduz a tentativa de delimitar o
terreno das possibilidades no tocante s promessas contidas no estatuto da m o
dernidade, atirando ao lixo da histria aquelas que ficaram de fora como pro
messas irrealizveis desde sempre, pelo menos numa sociedade capitalista23.
Constata-se, no termo das contas, que Chtelet assim como Sousa Santos
convergem nas suas concluses acerca da natureza e caracterizao do Welfa
re State. Ele se insere na tentativa de superar a tenso entre regulao e eman
cipao de maneira que as relaes entre Estado e sociedade civil possam
constituir-se num jogo de soma positiva no que tange queles valores, vale di
zer, que o fortalecimento do Estado e de seus mecanismos de regulao possa
ser o vetor mesmo da emancipao da sociedade civil e vice-versa. No entan
to, ningum sai impune dessa ordem de coisas e aqui que as advertncias de
Tocqueville ecoam mais forte, haja vista que, se por um lado o pluralismo li
berta a sociedade do Estado, por outro, o reformismo traduz o poder desse
Estado que preenche a funo de instituir o horizonte no interior do qual os
interesses sociais havero de configurar-se e manifestar-se, selecionando por
essa forma as promessas que podem ou no ser cumpridas e, por conseguin
te, reivindicadas14. Emancipao da sociedade civil combinada estatizao e
regulao da atividade emancipatria. O poder controlando a sociedade sepa
rada: eis o significado do Welfare State25.
Cumpre salientar ainda um outro aspecto. O pilar da emancipao provo
ca um duplo efeito, na medida em que vai progressivamente se assemelhando a
um segundo pilar da regulao, como um lado cultural deste, segundo um au
tntico movimento de convergncia, de assimilao e colonizao, cuja tradu
o mais acabada consiste no desenvolvimento sem precedentes da
racionalidade tcnico-cientfica ou cognitivo-instrumental. De um lado, os no
vos conhecimentos produzidos por essa racionalidade, em especial no campo
das cincias sociais, sero empregados para os propsitos regulatrios do Esta
do, a sua maior dominao e maior controle26. A conexo entre conhecimento
23
SANTOS, Boaventura de Sousa. Pela mo de Alice: o social e o poltico na ps-modernidade. Op. cit. p. 86.
24.CHTELET, Franois e PISIER-KOUCHNER, velyne. Op. cit. p. 144.
25 Idem. p. 145.
26 SANTOS, Boaventura de Sousa. Pela mo de Alice: o social e o poltico na ps-modernidade. Op. cit. p. 86.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

e formas de dominao j foi eloqentemente evidenciada e analisada por Foucault27. O Estado-Gerente converte-se cada vez mais em Estado-Cientista. Nes
se contexto, assinala Chtelet, a eficincia, a competncia e o saber passam a
constituir a fonte da qual o Estado retira a sua legitimidade, j prescindindo da
fidelidade da representao poltica e da consistncia ideolgica. De outro lado,
como efeito complementar, a gerncia silenciosa desse Estado-Cientista,
apoiada em discursos sofisticados e tecnocrticos, acaba se afirmando como a
nica possvel, levando a sociedade a acreditar na morte das ideologias e mes
mo no fim da histria como conseqncia28. No limite, esse processo conduz
apatia poltica e incapacidade de qualquer crtica das aes dos governos,
muitas vezes legitimadas pelos resultados que logram alcanar, por autoritrio
que tenha sido o procedimento de sua elaborao. Isso devido ao desenvolvi
mento excessivo, portanto irracional, da racionalidade instrumental-cognitiva
que na sua exuberncia prolifera-se numa mirade de conhecimentos especiali
zados e isolados entre si por epistemologias autnomas e autoritariamente en
gajadas que dificultam, se no mesmo impedem, qualquer interconexo entre
elas, uma interdisciplinariedade ao modo de um mundo da vida habermasiano29. As polticas pblicas do Welfare State, apoiadas em discursos cientficos,
cuja linguagem se torna cada vez mais distante e hermtica ao cidado comum,
legitimam-se sobre si infensas crtica, divulgadas como nica alternativa pos
svel, ou, pior ainda, como consenso social, oferecida a uma sociedade civil in
capaz tecnicamente de question-la com argumentos e reduzida, por isso, a
uma atitude passiva de somente reclamar dos seus efeitos colaterais.

2/ Ver FOUCAULT, Michel. A verdade e as formas jurdicas. So Paulo: NAU Ed.,


1996.
28 CHTELET, Franois e KOUCHENER, velyne. Op. cit. p. 146-7.
29 SANTOS, Boaventura de Sousa. Pela mo de Alice: o social e o poltico na ps-modernidade. Op. cit. p. 86.
14

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

1.2 Fatores determinantes do


desenvolvimento do Estado
de Bem-estar Social

Segundo a classificao proposta por Jean Touchard, citada por Paulo


Mrcio Cruz, o Estado de Bem-estar apresenta trs fases na sua evoluo
histrica: uma fase experimental, uma fase de consolidao e uma fase de
expanso30'*.
A fase de experimentao, que vai de 1870 a 1925, compreende desde a
iniciativa de Bismarck at a Repblica de Weimar, inclusive uma fase
alem, portanto , e possui aquele sentido ainda tmido e conservador j
apontado por Bonavides, devendo-se acrescentar, porm, a importncia de
consistir na primeira forma institucional de socializao (ou exteriorizao)
do risco'0'13. A relevncia histrica dessa fase experimental reside na direo
tomada, ou seja, de substituir a caridade privada pelo seguro pblico, estatizando as formas de solidariedade e integrao sociais prprias do princpio da
comunidade, j mencionado.
A fase de consolidao compreende o perodo entre guerras at o fim da
Segunda Guerra Mundial. Nesse perodo que as polticas distributivas key
nesianas so ensaiadas na prtica, atravs do New Deal de Franklin Roosevelt.
Tambm esse perodo marca a vitria, no pensamento socialista interna
cional, da social-democracia, assim como as correntes revisionistas, adiante
comentadas, que encontraram na Sucia seu campo privilegiado de aplicao,
constituindo-se, por dcadas, em modelo de Estado de Bem-estar30'c.
A fase de expanso, por fim, diz respeito ao espetacular consenso polti
co obtido em torno das polticas keynesianas de interveno econmica e
social. No ps-Segunda Guerra Mundial, a necessidade de reestruturao das
economias europias, por um lado, e de fazer frente assustadora expanso
do socialismo sovitico, por outro, resultou no Plano Marshall, o qual possi
bilitou que a economia mundial experimentasse um expressivo e ininterrup
30'A CRUZ, Paulo Mrcio. Poltica, poder, ideologia e Estado contemporneo. 2. ed.
Curitiba: Juru, 2002. p. 176.
30'B Idem, p. 178-9.
30'c Idem p. 183-4.
15

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

to crescimento econmico durante praticamente trs dcadas, combinado


com um mais que proporcional aumento da qualidade de vida, de bem-estar e
de pleno emprego. Durante todo esse perodo, as polticas de bem-estar
europias puderam sustentar-se e expandir-se graas ao endividamento exter
no e ao dficit pblico americanos, possvel em virtude da confiana ina
balvel no dlar, ento vinculado reserva de ouro. Tambm dessa poca o
clebre Relatrio Beveridge, sobre a reforma do sistema de seguridade social
da Inglaterra, que marca o incio de Estado de Bem-estar nesse pas, apresen
tado ainda em 1942. Tambm a William Beveridge, autor do relatrio,
atribuda a disseminao da expresso Welfare State, que ento se opunha ao
Warfare State nazista'0'0.
A essas trs fases poderia ser acrescentada outra, de crise das polticas
keynesianas e do prprio Estado de Bem-Estar, que se inicia em meados da
dcada de 1970 e persiste at mesmo ao momento presente. Essa fase ser
tratada 110 tpico 1.3. Aquelas outras sero tratadas agora.
1.2.1 As contradies do liberalismo
e a dinmica democrtica

Uma vez caracterizada a essncia terica dos Estados de Bem-estar, fica mais
fcil compreender os diversos fatores que influenciaram seu desenvolvimento e
cuja combinao em diferentes propores engendrou sua fenomenologia.
Uma primeira abordagem enfatiza as contradies do prprio liberalis
mo, sua incapacidade, tanto terica como prtica, de estabelecer com preciso
os seus prprios limites, 0 germe para o aumento progressivo das funes do
Estado. A teoria liberal clssica, com efeito, ao mesmo tempo que afirma cate
goricamente a primazia do mercado sobre o Estado, do econmico sobre o po
ltico, criticando todas as formas de interveno econmica e prescrevendo um
governo que governe o mnimo, no consegue raciocinar com clareza acerca
do que esse mnimo consiste30'6. Mesmo Adam Smith reconhece que se o mer
cado por excelncia o mecanismo de alocao eficiente de recursos nas rela
es de troca generalizada, ele incapaz, por outro lado, de assegurar o
30 D Idem, p. 173.
30'EROSANVALLON, Pierre. Op. cit. p. 50.
16

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

conjunto das condies sobre as quais se sustenta a vida econmica e que de


ve, portanto, encontrar soluo via institucionalizao poltica. No se trata
aqui somente da proteo jurdica ao direito de propriedade nem tutela ju
dicial da obrigatoriedade dos contratos, tampouco da segurana pblica, da
preveno e represso aos delitos, mas de uma infra-estrutura pblica de que
os agentes econmicos dependem para se desenvolver e que, no entanto, no
tem condies de prover e sustentar por seus prprios meios, devido ao fato de
que o prprio mercado no daria conta de remunerar adequadamente em pra
zo praticvel o intenso investimento necessrio31.
Esse paradoxo atravessa toda a tradio liberal: afirmando o princpio da
auto-regulao pelo mercado da esfera econmica, legitima, todavia, a inter
veno supletiva do Estado para corrigir suas falhas e incompletudes e com is
so esse Estado mnimo fica suspenso no ar, incapaz de ser amarrado a uma
agenda poltica que lhe prescreva exaustivamente e a priori suas competn
cias. Tais incertezas que levaram alguns a afirmar exageradamente a ausn
cia de uma autntica teoria liberal do Estado traduzidas na carncia de
critrios operacionais de delimitao das suas funes contriburam para ins
crever em sua prpria lgica de atuao uma dinmica de expanso tentacular tendente a avanar progressivamente sobre os domnios reservados
iniciativa privada, na medida em que vai reconhecendo imperfeies ou fa
lhas no mercado passveis de correo por remdios polticos32.
E preciso recordar todavia que o alvo da crtica liberal o Estado pater
nalista, o qual toma conta da felicidade dos sditos como se se tratassem de
filhos menores e incapazes. A realidade a que se reportavam era o Ancien Regi
me, vale dizer, uma ordem jurdico-poltica calcada em privilgios heredit
rios, protecionismo mercantilista, corrupo, parasitismo social da
aristocracia e absolutismo poltico, que reprimia no apenas as liberdades p
blicas, mas obstava a toda e qualquer iniciativa. O Estado eudemonista, com
efeito, aquele que trata de promover ele mesmo a felicidade dos indivduos,
de forma paternalista. A filosofia que fundamenta sua atuao acredita que o
Estado pode entender o indivduo e suas necessidades melhor que o prprio
indivduo, de tal maneira que o absolutismo poltico e todas as limitaes s
liberdades privadas justificavam-se sobre a felicidade individual que se tornou
31 Idem. p. 53.
32 ROSANVALLON, Pierre. Op. cit. p. 60.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

assunto de Estado. Noutros termos o Estado mercantilista, ou eudemonista,


tratava de salvar o indivduo dele mesmo. Nesse contexto, a afirmao da pri
mazia do mercado sobre o Estado j era em si mesma revolucionria e, numa
ordem social burguesa constituda somente por cidados proprietrios con
fiantes nos princpios da economia auto-regulada, pouco se tinha a temer um
novo processo de expanso do Estado para fins igualitrios33.
Na verdade, o liberalismo, na sua batalha pela afirmao da autonomia do
indivduo e da liberdade privada, abomina assim o absolutismo e o mercanti
lismo quanto mesmo a democracia, com seu ideal de igualdade plena dos e nos
direitos, tal como na elaborao de Rousseau3,1. A teoria liberal admite a igual
dade formal e jurdica e at, no mximo, a igualdade inicial e de oportunida
des; contudo lhe completamente estranha qualquer exigncia de igualdade
de fato, socioeconmica. Noutros termos: ela aceita a equalizao dos pontos
de partida, porm, jamais os pontos de chegada, os quais devem depender da
competncia e do trabalho individuais como condio de moralidade e justi
a da prosperidade e bem-estar alcanados. O encontro do liberalismo com a
democracia opera-se baseado em duas condies: (1) que esta abandone seu
significado mais substancial, relativamente aos ideais de igualdade que traduz,
restringindo-se ao seu sentido mais dbil jurdico-institucional, vale dizer, re
duzindo-se a uma frmula poltica procedimental para tomada de decises co
letivas; (2) que seja outrossim abandonada por impraticvel a quimera grega
da democracia direta em nome de uma democracia representativa, aliada cer
tamente ao sufrgio restrito no qual somente escolhem representantes ou,
o que mais significativo, somente so representados aqueles que contri
buem com impostos, ou seja, os que tm rendas e so, pois, proprietrios e ca
pitalistas35. A partir dessa redefinio do regime poltico democrtico,
liberalismo e democracia tornaram-se no apenas compatveis como ainda re
ciprocamente complementares, na medida em que numa democracia que
melhor e mais seguramente se valorizam e se protegem as liberdades privadas,
ao mesmo tempo que essas liberdades so, por sua vez, constitutivas do proce
dimento democrtico, isto , so imprescindveis ao seu regular funcionamen
33 ESPING-ANDERSEN, Gosta. As trs economias polticas do Welfare State. Op. cit.
p. 86.
34 BOBBIO, Norberto. Liberalismo e democracia. Op. cit. p. 41-2.
35 Idem. p. 38.
18

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

to. Desse modo, os direitos polticos de representao passam a fazer parte, ao


lado dos direitos civis, do rol dos direitos liberais36.
Para a teoria clssica, na qual a sociedade constitui-se de uma agremia
o de indivduos singulares e atomizados e no um conjunto de estamentos
ou classes, o representante no representa apenas seus eleitores, nem tampou
co somente a circunscrio territorial pela qual foi ele eleito. Cada um dos
mandatrios est ali representando os interesses de toda a nao, a qual, alis,
tem uma s vontade: a vontade geral do povo, a nica soberana37. Essa teoria
desenvolveu-se muito bem enquanto permaneceu a distino entre homem e
cidado, isto , enquanto os direitos polticos (votar e ser votado, ou mais sig
nificativamente, de participar das decises do governo e do poder poltico)
concentravam-se nas mos dos donos da riqueza. Com efeito, sendo censitrio o sufrgio, decorria uma identidade de interesses entre o eleitorado e seus
representantes, estes como aqueles pertencentes s camadas superiores da
burguesia tornada hegemnica a partir das revolues liberais. Do mesmo
modo, no interior dos parlamentos, inexistia qualquer embate ideolgico, se
no que sua homogeneidade de opinies derivava, ou melhor refletia, a ho
mogeneidade de interesses e de vises de mundo dos cidados38.
No entanto, a universalizao do sufrgio veio subverter a lgica do sis
tema representativo. que por meio dele operou-se o deslocamento do eixo
poltico para as camadas populares, as quais passaram a constituir a esmaga
dora maioria do eleitorado. Rompeu-se a linha de continuidade entre os inte
resses de classe do eleitorado e o interesse homogneo do parlamento.
Comps-se no interior das casas legislativas uma tenso entre o poder econ
mico da burguesia e o poder poltico da classe trabalhadora. O parlamento
transformou-se numa arena de embates ideolgicos onde j no havia condi
es para a manifestao de uma vontade geral. A heterogeneidade dos gru
pos de interesses que constitui a sociedade levou o pluralismo para dentro do
legislativo. A luta poltica converteu-se na luta dos representantes para fazer
valer os interesses do grupo social que o elegeu. A lgica do parlamento, lon
ge de constituir-se numa dialtica em busca do interesse comum, revelado pe36 Idem. p. 43-4.
37 Ver SIEYS, Emmanuel Joseph. A constituinte burguesa: que o Terceiro Estado?
Rio de Janeiro: Liber Juris, 1986.
s BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo. Trad.
de Marco Aurlio Nogueira. 5 ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1992. p. 22-3.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

lo uso da reta razo, tornou-se uma batalha pela conquista da maioria parla
mentar. A vontade geral degenerou-se em vontade poltica. A lei passou a tra
duzir no o sagrado interesse da totalidade social, mas o nem sempre legtimo
interesse de grupos particulares feitos maioria pela vitria nas eleies. Da a
crise de representatividade dos parlamentos, conseqentemente, crise de legi
timidade de seu principal produto: a lei39.
Existe, portanto, um nexo entre o desenvolvimento dos Estados de Bemestar e o desenvolvimento e aprofundamento da democracia, entendida no
sentido de mercado poltico, e que pode ser observado tanto ex parte populi
quanto ex parte principi. De um lado, o crescimento do Estado pode ser atri
budo possibilidade dos cidados, numa democracia, se reunirem, se asso
ciarem e se mobilizarem a fim de reivindicar do poder pblico direitos ou
providncias que sejam de seu interesse, e a expanso da burocracia foi a for
ma natural de oferecer resposta a tais justas demandas da sociedade civil. De
outro, a universalizao do sufrgio que transformou a atividade poltica
num mercado do poder obrigou os governantes a barganhar a sua legitimida
de e representatividade perante a populao, de sorte que eles so chamados
a responder s demandas da sociedade civil como condio para que sejam
eleitos ou reeleitos. Noutros termos, em virtude da ampliao da democracia
a sociedade pde reivindicar direitos do Estado com maior desenvoltura ao
passo que a classe poltica se viu obrigada a responder a tais demandas atra
vs dos servios pblicos, das despesas com programas sociais e da expanso
da burocracia. Assim, ao que tudo indica, o Estado de Bem-estar Social foi
produto de uma exigncia democrtica, e, desse ponto de vista, parece ser
mesmo a nica forma poltico-administrativa compatvel com sua dinmica40.
Cruzando os dois aspectos, o das contradies e inconsistncias do pen
samento liberal clssico e o da lgica da democracia pluralista tem-se a con
cluso, esposada pela perspectiva que ora se trata, de que o Estado de
Bem-estar uma continuao, um movimento de radicalizao e ao mesmo
tempo de correo do Estado protetor clssico, na terminologia de Rosanvallon, e uma conseqncia do aprofundamento da democracia no mbito des

39 Idem. p. 24-5.
,0 Idem. p. 122-4.
20

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

se Estado protetor". Por Estado protetor entenda-se aquela forma poltica


criada com a finalidade de reduzir ao mnimo a incerteza da vida social, pela
garantia de uma gama determinada de direitos destinados a assegurar a vida,
a propriedade, a liberdade, enfim todos aqueles bens que, segundo o julga
mento poltico da sociedade, contingencial e histrico, so necessrios a uma
vida segura. A incapacidade do liberalismo de circunscrever a atividade esta
tal sob rgidos limites fracassou pela excessiva abertura dos conceitos de in
segurana social e de incertezas da vida e de quais bens seriam necessrios
para garanti-los. Assim, atravs da dinmica prpria da democracia foi sendo
progressivamente ampliado o rol de direitos sob obrigao do Estado, sob o
constante e poderoso apelo a sua finalidade de proteger o indivduo da incer
teza quanto sua existncia. Logo, nesse sentido que o Estado de Bem-estar
traduz a radicalizao do princpio da proteo social e ao mesmo tempo uma
correo, eis que se no liberalismo acreditava-se que o mercado dava conta de
proteger os indivduos, ou pelo menos aqueles que por seu trabalho faziam
jus proteo, cabendo ao Estado apenas a funo suplementar de proteo
da propriedade e do capital, no Welfare State atribui-se-lhe um papel ativo e
positivo nesse processo. O movimento de democratizao e ampliao do su
frgio estender a proteo jurdica proteo econmica.
1.2.2 A ideologia social-democrata

O pensamento poltico da esquerda demorou a perceber as possibilida


des e vantagens da democracia parlamentar e do sufrgio universal para a
transformao da sociedade capitalista42. Desconfiava-se da idoneidade do
Welfare State em reverter o processo de clivagem social em classes com anta
gonismos cada vez mais profundos e a desigualdade da decorrente, principal
mente na medida em que se utiliza da democracia parlamentar e
representativa, vale dizer, um conjunto jurdico-institucional criado e manti
do pela burguesia'\ Havia duas problemticas, conectadas porm distintas.
Uma dizia respeito aos caminhos para a construo de uma sociedade socia
41 ROSANVALLON, Pierre. Op. cit. p. 18.
42 ESPING-ANDERSEN, Gosta. As trs economias polticas do Welfare State. Op. cit.
p. 88.
43 CHTELET, Franois e PISIER-KOUCHNER, velyne. Op. cit. p. 200.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

lista, isto , a discusso entre reforma ou revoluo. A outra tratava do signi


ficado a ser atribudo s transformaes no Estado liberal e emergncia dos
Estados de Bem-estar, se representaria um avano em direo ao socialismo
ou uma concesso da burguesia classe proletria a fim de aliviar as presses
das foras produtivas.
As correntes revisionistas foram as primeiras a abandonar a mstica revo
lucionria e a afirmar abertamente no apenas a estratgia de transformao
da sociedade capitalista por dentro, como, inclusive, que a tese marxista do
colapso inevitvel do modo de produo capitalista era um erro e uma iluso.
Assim, a partir dessa constatao, cumpre social-democracia rever suas tti
cas a fim de melhor compreender e atuar num capitalismo organizado e ma
duro capaz de administrar e adaptar-se s crises mais profundas com
coerncia e sobriedade14. No outro extremo, os porta-vozes da tese revolucio
nria acusam de cooptao traidora a utilizao pelos partidos e sindicatos de
trabalhadores das mesmas armas com que at ento seus adversrios e inimi
gos histricos tinham mo para sujeit-los. Segundo eles, fundamental
distinguir questes imediatas de conjuntura das questes essenciais e estrutu
rais. Com efeito, se a fenomenologia do Estado e do seu aparato jurdico e ins
titucional variadssima, o que garante em tempos, lugares e culturas diversas
uma versatilidade que confere eficcia e legitimidade ao sistema de explora
o econmica e de dominao poltica; sua essncia permanece como e
sempre foi: uma ditadura de classe. A democracia formal burguesa, por mais
que amplie o sufrgio ser sempre democracia para alguns os propriet
rios dos meios de produo, como os cidados da democracia ateniense e
excludente da maioria, eis que se estabelece numa sociedade capitalista de
classe, calcada na explorao. Ora, a explorao econmica do proletariado
no foi instituda pela lei nem foi obra do parlamento, mas foi engendrada
pelo atual estgio de evoluo das foras produtivas e das relaes de produ
o, por conseguinte no ser atravs da lei que se haver de aboli-la, porm
somente mediante a transformao radical daquelas foras e dessas relaes45.
No se pode suprimir um sistema com a ajuda do prprio sistema.
Uma anlise mais otimista da democracia parlamentar foi produzida pe
la social-democracia alem, revolucionria sim, mas no leninista. Acreditava
44 Idem. p. 200-3.
45 Idem. p. 204.
22

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

no colapso inevitvel do capitalismo, bem ainda na revoluo proletria que


viria substitu-lo pela sociedade sem classes, contudo defendia que ela s
aconteceria quando as foras produtivas do capitalismo chagassem em seu pi
co e ento revelassem seu esgotamento. A revoluo deve esperar: preciso
preparar terreno para o socialismo atravs do aperfeioamento das foras
produtivas do capitalismo a fim de forar a urgncia de sua superao46. Nes
se contexto, o Estado de Bem-estar deve ser encarado como mais uma das va
riantes do capitalismo com o fito de superar sua crise, cujo movimento vai aos
poucos esgotando suas possibilidades de adaptao encaminhando-o sem
volta rumo catstrofe. A social-democracia no deve se opor a essas trans
formaes, seno incentiv-las como mais um passo na Histria que inscre
ver necessariamente a superao do capitalismo e o advento do socialismo.
Com efeito, ainda que as reformas preservem a essncia conservadora das
instituies jurdico-polticas relativamente ao sistema de explorao econ
mica, uma vez introduzidas manifestam um carter contraditrio, alis como
o capitalismo de um modo geral. Os direitos sociais e os programas de distri
buio de benefcios e de assistncia assumidos como de responsabilidade de
um Estado de Bem-estar alteram fundamentalmente o eixo de poder entre as
classes, eis que aliviam o trabalhador de sua dependncia em relao ao merca
do. Os programas de seguro-desemprego e de assistncia social, alm de outros
direitos de que desfrutam os trabalhadores (renda mnima, irredutibilidade,
estabilidade, jornada mxima de trabalho, frias, repousos semanais, greve
etc.) traduzem, no conjunto, um processo de desreificao ou desmercadorizao da mo-de-obra e, desse modo, os trabalhadores emancipam-se parcial
mente de seus empregadores e se tornam fonte de poder47. A mercadorizao
da mo-de-obra se d quando um determinado grupo de pessoas destitudo
de meios prprios de subsistncia (meios de produo) e se v por isso obri
gado a alienar sua fora de trabalho no mercado como nica forma de sobre
vivncia, j que as instituies jurdico-polticas do conta de eliminar
quaisquer formas de vida exteriores ao mercado (criminalizao do furto, do
roubo, da mendicncia, da ociosidade etc.), logrando criar uma dependncia
46 Idem. p. 205-6.
47 ESPING-ANDERSEN, Gosta. As trs economias polticas do Welfare State. Op. cit.
p. 89.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

do trabalhador em relao ao mercado e, por bvio, ao empregador,s. Ora, a


partir do momento em que todos os indivduos universalmente gozam de di
reitos sociais traduzidos em benefcios pblicos cujo critrio de concesso a
cidadania e no o desempenho, as polticas pblicas do Estado Social ao efeti
var aqueles direitos desmcrcadorizain a mo-de-obra trabalhadora, vale di
zer, aliviam a dependncia dela em relao ao mercado, criando a possibilidade
de, em determinadas circunstncias institudas e controladas administrativa
mente, viver sem trabalhar, como na aposentadoria, penses em caso de doen
a ou invalidez, bolsas de estudo pblicas, seguro-desemprego etc49. Para a
ideologia social-democrata alem, pois, o Welfare State com suas polticas p
blicas universais e igualitrias representa uma possibilidade real de transfor
mao da sociedade capitalista, podendo ser utilizado, atravs da mobilizao
da classe trabalhadora na democracia parlamentar, para uma revoluo m o
derada das relaes de produo.
1.2.3 As necessidades estruturais do
capitalismo organizado

Contrariamente s duas perspectivas anteriores, que enfatizam o papel


das instituies polticas na dinmica de desenvolvimento do Welfare State,
esta concentra sua ateno sobre as estruturas econmicas das sociedades in
dustrializadas, suas possibilidades e exigncias de desenvolvimento, s quais o
Estado deve responder50. No mbito de uma sociedade capitalista, o Estado,
independentemente dos governos e das foras polticas que o controlam, de
ve responder s demandas do capital. Essa condio estrutural, vale dizer,
uma caracterstica do sistema; no se trata de uma opo poltica. De acordo
com a teoria marxista, de um modo geral, o Estado a superestrutura poltico-jurdica tem a funo de assegurar a reproduo das relaes de pro
duo capitalistas, e ele o faz atravs de suas polticas pblicas. Para que essa
reproduo acontea, isto , para que o capitalismo continue se desenvolven1S
OFFE, Claus. Problemas estruturais do Estado capitalista. Trad. de Brbara Freitag.
Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1984. p. 14 a 32.
19
ESP1NG-ANDERSEN, Gosta. As trs economias polticas do Welfare State. Op. cit.
p. 102-4.
50 Idem. p. 91.
24

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

do, necessrio conciliar dois requisitos: acumulao e legitimidade. Com


efeito, o capitalismo, pela sua prpria dinmica, depende para sobreviver da
constante possibilidade de acumular capital, em volume crescente. Por outro
lado, seja em virtude das instituies democrticas, seja em virtude da amea
a revolucionria, o capitalismo precisa garantir a sua legitimao, entendida
como a aceitao dos agentes econmicos, especialmente aqueles menos favo
recidos, das regras do jogo da produo51.
Segundo Habermas, no capitalismo liberal no havia problemas de legi
timao, ao menos enquanto funcionou a ideologia burguesa da neutralidade
do mercado. O modo de produo capitalista se autolegitimava graas jus
tia do mercado, que se traduz na troca de equivalentes. Habermas no cla
ro ao precisar o processo que conduziu ao desaparecimento das condies de
acumulao e legitimao do capitalismo liberal. Diz simplesmente que ele
acabou, na medida em que o mecanismo de mercado que comandava a
oferta e a demanda atravs da lei da concorrncia e a lei do valor que
determinava a estrutura de salrios foram suplementados ou parcialmen
te substitudos pelo planejamento administrativo, 110 primeiro caso, e por
acordos interclassistas, ao modo quase poltico, no segundo. Aparentemente,
o fator que desencadeou a passagem do capitalismo liberal ao capitalismo or
ganizado foi o processo de formao de oligoplios que significou 0 fim do
capitalismo competitivo, minando o requisito da contnua acumulao, exi
gindo que o Estado complete os mercados corrigindo suas externalidades52.
Poulantzas argumenta que o capitalismo jamais poderia reproduzir-se
sem o Estado. Os pressupostos no-econmicos do capitalismo no podem
ser assegurados espontaneamente pelo sistema econmico somente por se
tratar de uma economia capitalista. Ele defende que no contexto de um mer
cado competitivo o interesse dos capitalistas individuais de curto prazo conflita com 0 interesse do capital considerado globalmente e a longo prazo.
Noutras palavras, a dinmica da competio capitalista, sua tendncia a cons
tituir monoplios, acaba minando a concorrncia e com ela a continuidade
da acumulao. Assim, o Estado, atravs de polticas pblicas, que seria ca
51 PRZEWORSKI, Adam. Estado e economia no capitalismo. Rio de Janeiro: RelumeDumar, 1995. p. 87.
52 HABERMAS, Jiirgen. Crise de legitimao 110 capitalismo tardio. Trad. de Valmireh Chacon. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1980. p.48.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

paz de assegurar o interesse de longo prazo do capital, constituindo-se no es


pao onde se realiza a conscincia de classe burguesa. Nesse sentido, o Estado
independente do interesse imediato das classes sociais, mas atua como fator
de coeso e unidade das contradies do modo de produo capitalista53.
Claus Offe mais bem-sucedido que Habermas e Poulantzas ao especifi
car de que forma as polticas pblicas asseguram a continuidade da acumula
o ao mesmo tempo que a legitimam. O modo de produo capitalista,
conforme j foi salientado, baseia-se na separao entre o capital e o trabalho,
entre os que so proprietrios dos meios de produo e aqueles que, embora
no sendo, so os que utilizam efetivamente aqueles meios no processo produ
tivo. Nesse processo, aqueles indivduos atingidos pela expropriao encon
tram-se numa situao tal que no podem mais garantir a sua subsistncia por
seus prprios meios, isto , por seu trabalho, uma vez que no tm controle so
bre as condies de exerccio de sua capacidade laborativa, vale dizer, os meios
de produo. Assim, tais indivduos so levados a alienar sua fora de trabalho
aos proprietrios do capital em troca de salrio; diz-se que foram proletarizados, isto , sua mo-de-obra foi convertida em mercadoria. Trata-se da reificao ou mercadorizao do trabalho. No entanto, a constituio das classes
econmicas, incluindo a classe proletria, no se d em virtude da ao silen
ciosa das foras produtivas. O movimento pelo qual os sujeitos desapropriados
dos meios de produo optam pelo ingresso no mercado para alienao de sua
capacidade de trabalho no espontneo, mas deve ser assegurado pela polti
ca estatal34. Portanto, o Estado preenche a funo de assegurar que o mercado
seja a nica forma de existncia econmica, instituindo com isso a prpria
classe proletria como tambm o conjunto das relaes capitalistas de produ
o. O Estado resolve o problema estrutural do ingresso e permanncia dos
trabalhadores no mercado de trabalho proletarizando-os tanto passiva
como ativamente. Passivamente, destruindo as antigas relaes de produo
que envolviam famlia, igreja, noblesse oblige, solidariedade corporativa, enfim
todos os modos de produo pr-industriais baseados na cultura de subsistn
cia, no trabalho artesanal, substituindo-os por um novo conjunto de institui
es calcado na isonomia jurdica, que implica mobilidade social em oposio
53 POULANTZAS, Nicos. Poder poltico e classes sociais. Trad. de Francisco Silva. So
Paulo: Martins Fontes, 1977. p. 42.
54 OFFE, Claus. Op. cit. p. 15.
26

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

sociedade estamental, a urbanizao, contra a economia agrria de subsistn


cia, no individualismo, contra o solidarismo das corporaes de ofcio, e na de
pendncia do mercado35. Ativamente, o Estado proletariza impedindo a evaso
dos trabalhadores para formas de vida alternativas ao mercado, criminalizan
do-as como por exemplo o furto, o roubo, a mendicncia, a ociosidade etc. A
atividade macia do Estado na proletarizao ativa fundamental, eis que a ne
cessidade econmica por si s incapaz de promover o ingresso e a permann
cia dos trabalhadores expropriados no mercado de trabalho. A poltica estatal
e, dentro dela, a poltica social so as responsveis pela reproduo das relaes
de produo na sociedade capitalista56.
No entanto, em virtude de que determinado contingente de indivduos
no pode, temporria ou definitivamente, funcionar como trabalhadores assa
lariados, seja em virtude da idade, ainda tenra ou j muito avanada, seja pe
las condies de sade, enfermos ou invlidos, necessrio criar e manter
certos subsistemas exteriores ao mercado, regulados institucionalmente, a fim
de que esse contingente possa ser aproveitado de outra forma, alternativa
alienao da fora de trabalho. Tais formas de vida social externas ao mercado
de trabalho no podem, naturalmente, ser assumidas pelo prprio mercado,
que ignora o que se encontra fora dele; devem ser assumidas pela poltica es
tatal. O Estado de Bem-estar Social desenvolveu-se na dinmica da necessida
de progressivamente mais intensa de integrao social de contingentes cada
vez maiores de trabalhadores, os quais, em numerosas ocasies especficas, ne
cessitam de uma vlvula de escape relativamente ao mercado57. Com esse fim,
o Welfare State mantm sistemas previdencirios e de sade, que concedem be
nefcios e penses para os idosos, invlidos e enfermos, inclusive em virtude de
acidentes ou doenas decorrentes do trabalho, e mesmo para aqueles tempo
rariamente sem emprego, sem os quais os direitos trabalhistas teriam de ser
obtidos mediante dispendiosas e desgastantes lutas redistributivas dos riscos
do trabalho e da vida. Com a previdncia estatal, normalmente universal, ho
rizontal e compulsria, evita-se o confronto entre o empregador e os trabalha
dores, preservando o capital de um desgaste que no apenas financeiro58.
55 ESPING-ANDERSEN, Gosta. As trs economias polticas do Welfare State. Op. cit.

p. 91.
56 OFFE, Claus. Op. cit. p. 16.
57 Idem. p. 17-8.
58 Idem. p. 28.

27

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

Com efeito, a socializao do risco atravs do aparato burocrtico suposta e


pretensamente impessoal e neutro do Estado transpe a luta de classes para
um outro nvel: as demandas sociais dirigem-se agora a polticos e administra
dores, e tm por objeto uma ampliao das coberturas ou um aumento no va
lor dos benefcios, o que significa que a estrutura do modo de produo
capitalista no mais posta em questo: o problema estrutural est resolvido59.
A mesma funo desempenha todas as polticas sociais do Estado de Bem-es
tar. A educao piiblica, por exemplo, proporciona ao capital a escolarizao e
a capacitao tcnica daquele contingente humano ainda sem condies de in
gressar no mercado de trabalho, aliviando-o de mais essa despesa, reduzindo
sobremodo o custo da inovao tecnolgica, aumentando a produtividade do
empregado, o que significa aumento de mais-valia relativa. Por outro lado, os
direitos trabalhistas de um modo geral asseguram tambm condies para a
reproduo da mo-de-obra, atravs de um salrio mnimo que proporcione
as condies de subsistncia do trabalhador, de que depende o prprio capital,
ou ainda com a estipulao de uma jornada mxima de trabalho, frias e re
pousos semanais remunerados que visam manter o trabalhador descansado e
motivado, contra o seu aproveitamento desmedido e abusivo, o que teria por
conseqncia sua destruio e o comprometimento da acumulao e explora
o futuras. Os esforos pela equalizao entre homens e mulheres em opor
tunidades no mercado de trabalho, a manuteno de creches pblicas, a
reserva de parte das vagas em cargos pblicos para deficientes fsicos preen
chem a funo de mobilizao de mo-de-obra, e assim sucessivamente.
Portanto, tais direitos sociais no representam um processo absoluto de
desmercadorizao da mo-de-obra, como quer a social-democracia alem,
no traduzem uma desintensificao dos princpios do capital, seno, pelo
contrrio, a sua mais radical afirmao. As possibilidades de existncia exte
riores ao mercado no podem ser consideradas uma grande fonte de poder
para a classe trabalhadora, em primeiro lugar, porque o acesso a essas formas
de vida no depende da vontade do trabalhador, mas do preenchimento de
determinadas condies excepcionais ou emergenciais cujos critrios de
admisso so institudos e controlados rigidamente pela administrao p
blica60. Alm disso, tais subsistemas extramercado so geralmente institucio
59 Idem. p. 28-9.
60 Idem. p. 22.
28

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

nalizados de maneira tal que desestimule o abandono do mercado de traba


lho para neles ingressar, exceto em ltimo caso. Assim, por exemplo, os bene
fcios previdencirios so freqentemente baixos em relao aos salrios
praticados no mercado, e aqueles indivduos levados a deles depender sofrem
em geral um estigma de fracassados e preguiosos, inculcado pela dissemina
o de um conjunto de valores veiculados atravs daquilo que se costuma cha
mar de aparelhos ideolgicos de Estado61.
Cumpre assinalar ainda um outro aspecto. O Estado de Bem-estar Social
no teria condies de emergir, nem de se desenvolver, antes que determina
das condies operacionais estivessem disponveis. Assim, a expanso das po
lticas pblicas e dos servios coincide com o aperfeioamento do modelo
burocrtico de administrao pblica, uma forma de organizao considera
da o supra-sumo da racionalidade e da eficincia. Alm disso, o Estado Social
apenas pde desenvolver-se na sua rede de prestaes positivas de direitos,
chegando a consumir mais de 50% do PNB, depois que o nvel de desenvol
vimento industrial e econmico alcanou um patamar de excedente que via
bilizou a canalizao desses recursos do uso produtivo (investimento) para
um sistema de seguro social pblico (previdncia)62. Isso, por sua vez, depen
deu do aproveitamento das possibilidades do conhecimento estatstico, o qual
permitiu o controle do acaso sem o que seria impossvel calcular valores de
seguro que absorvessem riscos63.
As polticas pblicas do Welfare State correspondem, nessa perspectiva,
necessidade de reproduo das relaes capitalistas de produo cm cujo bojo
se situa o prprio Estado e de onde ele retira o seu poder. Na verdade, a din
mica de expanso do Estado Social deu-se na tentativa de solucionar o seguin
te problema: o de elaborar estratgias sociopolticas que conciliem a
necessidade de integrao permanente da mo-de-obra no mercado de traba
lho, imprescindvel continuidade do processo de acumulao, e os direitos
sociais reivindicados pela classe trabalhadora, tendo em vista os limites finan
ceiros do prprio Estado64.
61 ALTHUSSER, Louis. Ideologia e aparelhos ideolgicos de Estado. 3. ed. Lisboa:
Editorial Presena, s/d.
62 ESPING-ANDERSEN, Gosta. As trs economias polticas do Welfare State. Op. cit.
p. 104.
63 ROSANVALLON, Pierre. Op. cit. p. 23.
64 OFFE, Claus. Op. cit. p. 36.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

1.2.4 Mobilizaes de classe e coalizes polticas

Esta perspectiva salienta o papel desempenhado pelas classes sociais, na


condio de agentes polticos do desenvolvimento do Welfare State. a confi
gurao especfica do poder das classes sociais e/ou dos partidos polticos em
que na maioria das vezes se encontra traduzido que determinar a forma de
atuao do Estado, o modelo de suas polticas sociais e, em ltima anlise, a
prpria distribuio da renda nacional. Fatores de mobilizao de poder de
classe tais como nvel de organizao de sindicatos, estrutura e disciplina dos
partidos e nmero de cadeiras por eles obtidas no parlamento podem sobre
por-se queles elementos estruturais da sociedade capitalista anteriormente
apontados e inclusive contrariar-lhes a tendncia. At a, tem-se a mesma linha
de argumentao da economia poltica social-democrata. No entanto, dela di
fere ao inserir uma complexidade maior na explicao. Com efeito, deve-se
abandonar a tentativa de encontrar explicaes monocausais; a explicao para
o desenvolvimento do Welfare State e a expanso de seus servios devem ser
atribudas a um concurso de inmeros fatores que se combinam singularmen
te para cada Estado especfico. A tarefa da investigao sociolgica consiste em
identificar esses fatores e tentar classificar os modelos de Estado de Bem-estar
conforme eles se combinem, como tambm identificar as causas por trs de ca
da notvel interao65.
Os direitos sociais, as polticas pblicas previdencirias, de seguro-desemprego, de erradicao da pobreza e reduo das desigualdades sociais so im
portantes para a mobilizao da classe trabalhadora e de fato representam um
processo de desmercadorizao da mo-de-obra ao instituir formas de vida re
lativamente independentes do mercado, aliviando os trabalhadores da depen
dncia em relao ao empregador, da insegurana da competio desenfreada,
da estratificao no mercado de trabalho, possibilitando-os inverter uma si
tuao de atomizao social para uma maior mobilizao, solidariedade e bus
ca da identidade coletiva. A conscincia de classe , em parte, produto de
polticas sociais desmercadorizantes. No entanto, no existe nenhuma evidn
cia sociolgica no sentido de presumir que a classe trabalhadora mobilizada
65
p. 94-5.
30

ESPING-ANDERSEN, Gosta. As trs economias polticas do Welfare State. Op. cit.

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

ir optar pela transformao gradual da sociedade capitalista rumo ao socia


lismo66. A ideologia socialista concorre com outras para constituir a base de
mobilizao trabalhadora, como a religio ou mesmo o esprito corporativo67.
Alm disso, cabe salientar o papel desempenhado pelos setores da direita, cuja
atuao no pode ser reduzida a mera resistncia ou reao, principalmente levando-se em conta que s muito excepcionalmente os partidos de esquerda
conseguiram reunir maioria absoluta nos parlamentos, sem depender de coa
lizes polticas. Na verdade, a transposio da barreira dos 50% das vagas de
um parlamento por apenas um grupo social praticamente impossvel, de m o
do que a classe trabalhadora, por mais mobilizada, quase nunca conseguiu
constituir-se em maioria legislativa68.
Do mesmo modo, foroso reconhecer que a ampliao do sufrgio at o
limite de sua universalizao e, de modo geral, o aprofundamento da lgica de
mocrtica tambm deu influxo ampliao da gama de servios e programas
sociais, exatamente por tornar o Estado mais permevel mobilizao de clas
se que pde ento postular reivindicaes ao poder poltico em troca de legi
timidade e governabilidade. Porm, uma coisa dizer que o Estado de
Bem-estar Social legitimado democraticamente ou mesmo afirmar que o
nico Estado compatvel com a democracia; outra muito diferente colocar a
ampliao do sufrgio como causa da expanso do Welfare State. Com efeito,
frgil querer deduzir da heterogeneizao e pluralismo das casas legislativas,
e mesmo a conquista por parte das camadas populares de um grande nmero
de votos e cadeiras, uma ampliao do Estado, haja vista que no necessaria
mente as demandas sociais iro pressionar a classe poltica no sentido de pro
ver um maior nmero de direitos e servios. Assim, por exemplo, os Estados
Unidos, que tm uma das democracias mais antigas e bem consolidadas do
mundo, s muito tardiamente adotaram a agenda poltica de um Estado de
Bem-estar, se que algum dia o fizeram, exatamente porque naquele pas a so
ciedade civil se mobiliza no para exigir do Estado maiores gastos sociais, mas,
pelo contrrio, para demandar redues na carga tributria. Por outro lado, as
primeiras iniciativas no sentido de implementar polticas sociais ocorreram
66 Nesse sentido ver PRZEWORSKI, Adam. Capitalismo e social-democracia. Trad.
de Laura Teixeira Motta. So Paulo: Companhia das Letras, 1989.

67 Idem. p. 96.
68 Idem. p. 96.

31

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

em pases de regime poltico autoritrio, precisamente visando impedir a


emergncia da democracia, como na Alemanha de Bismarck, ou na Frana sob
Napoleo III69. A falcia est, portanto, em presumir levianamente que no m o
mento em que se der oportunidade sociedade para levar suas reivindicaes
ao poder pblico ela vai optar pela social-democracia e pelo Welfare State.
Desse modo, no h razes que levem a crer que os trabalhadores venham
espontnea e naturalmente construir uma identidade de classe sob bases socia
listas, nem que o regime poltico democrtico com a universalizao do sufr
gio conduza as vrias camadas da sociedade a demandar servios pblicos e
direitos sociais. No possvel compreender a emergncia e desenvolvimento
dos Estados de Bem-estar sem tomar em linha de considerao as coalizes po
lticas e sua natureza em cada pas e em cada fase de desenvolvimento.
Os pases nrdicos, em especial a Sucia, representam a mais bem-sucedida experincia de Estado social-democrata, de onde a teoria social-democrata
retira, inclusive, sua fora e inspirao. No entanto, o modelo sueco de Welfa
re State singularssimo e os fatores por trs de seu desenvolvimento no po
dem servir de parmetro geral de compreenso dos demais Estados da Europa
continental, nem tampouco pode-se compar-los com os dos pases anglo-saxnicos70. Com efeito, a caracterstica fundamental que singulariza sua polti
ca relativamente a dos outros pases o amplo e duradouro consenso em torno
de um Estado de Bem-estar, conduzido pela ideologia social-democrata. Pro
va dessa estabilidade poltica que o partido social-democrata ocupou o go
verno ininterruptamente de 1932 a 1976, compreendendo, pois, a emergncia
e todo o desenvolvimento do seu Welfare State1'. Porm, mesmo l a social-democracia governou com base em compromissos com os demais partidos, ora
coligando-se com os de esquerda, ora com os de direita. Assim, quando o par
tido social-democrata assumiu o governo em 1932, em plena crise do perodo
entre guerras, seus dirigentes mostraram habilidade ao estabelecer acordo no
Parlamento com o Partido Agrrio em torno de um amplo programa anticri-

p. 94.

69 ESP1NG-ANDERSEN, Gosta. As trs economias polticas do Welfare State. Op. cit.

70 Idem. p. 96.
71 RUIN, Olof. O desenvolvimento do modelo sueco. Trad. de Letizio Mariconda e
Pablo Rubn Mariconda. In: Lua Nova: Revista de Cultura e Poltica, n. 24, set. de 1991. p.

211- 2.

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

se que consistia na criao de novas fontes de trabalho com auxlio das rendas
pblicas a fim de combater a alta taxa de desemprego industrial, em troca de
subsdios e outras formas de proteo e apoio agricultura, cujos produtos al
canavam preo muito baixo72. Essa ampla aliana entre o Partido Social-Democrata e o Partido dos camponeses proprietrios de terras em prol de um
Welfare State com pleno emprego e proteo agricultura encontrou condi
es favorveis para prosperar em razo da fragilidade deste ltimo setor e de
sua dependncia em relao s polticas pblicas de incentivos. De um modo
geral, as coalizes polticas vencedoras, at a Segunda Guerra Mundial, sempre
dependeram do apoio das classes rurais. Todos os pases empreenderam refor
mas no sentido de um Estado Social, porm a conduo poltica de tais refor
mas pertencia fora poltica capaz de atrair o interesse dos proprietrios de
terras. Na Sucia, isso foi feito pela social-democracia, o que resultou num Es
tado Social de base socialista, ou pelo menos socializante, igualitrio e universalista na distribuio dos benefcios. Naqueles Estados nos quais a agricultura
era forte, autnoma e com grande utilizao de mo-de-obra assalariada, os
proprietrios de terras sempre foram hostis s polticas sociais, principalmen
te as mais igualitrias e universalizantes, de sorte que freqentemente forma
vam coalizes reacionrias isolando politicamente os trabalhadores. O
resultado foi a emergncia de Estados Sociais conservadores, cuja interveno
residual e seletiva, limitando-se ao necessrio retomada do processo de acu
mulao do capital73.
Todavia, depois da Segunda Guerra Mundial, a consolidao do Welfare
State passou a depender fundamentalmente das classes mdias74. A questo to
da, com efeito, baseia-se nas tendncias polticas e mesmo culturais das classes
mdias, vale dizer, se elas tendem a optar pelos servios prestados pelo Estado,
ou se preferem busc-los no mercado. Aqui mais uma vez o Partido Social-Democrata sueco estabeleceu uma coalizo com o que se manteve na conduo
poltica do Estado, desta vez constituindo um governo de unidade com os trs
partidos de direita Conservadores, Liberais e a Liga Camponesa , garan
tindo com isso a adeso da classe mdia ideologia social-democrata de um
72 Idem. p. 217.
7,1 ESPING-ANDERSEN, Gosta. As trs economias polticas do Welfare State. Op. cit.
p. 113.
74 Idem. p. 114.
33

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

Estado redistribuidor, preservando o universalismo e o esprito igualitrio na


concesso de benefcios e na prestao de servios75. Nos pases anglo-saxnicos, pelo contrrio, as classes mdias fizeram a opo pelo mercado, descompromentendo-se com os servios pblicos, razo porque permaneceram
residuais e dirigidos a um frao da populao economicamente desprivilegiada e politicamente insignificante. J na Europa continental, o carter conser
vador das foras polticas institucionalizou um modelo corporativo de
previdncia social, cujos programas so segregados conforme a profisso, e es
se sistema tradicional acabou incorporando as classes mdias76.
Portanto, a emergncia e o sentido do desenvolvimento de um Estado de
Bem-estar dependem, nessa perspectiva, fundamentalmente da capacidade de
organizao e mobilizao da classe trabalhadora, no sentido de pressionar as
instituies para reformas redistribuidoras, e da ocupao do espao parlamen
tar, por um lado; por outro, dos tipos de coalizes polticas engendrados nos
dois perodos j referidos: entre guerras e depois da Segunda Guerra Mundial.
Neste ltimo, aqueles pases cuja classe mdia optou por esperar servios do
mercado desenvolveram Welfare States conservadores e liberais cuja atuao
residual e seletiva, na forma de assistncia social aos excludos, comprometido
unicamente com a preservao do capital e das condies para sua reproduo.
] naquelas naes que lograram forjar lealdades das classes mdias para com as
polticas sociais e os servios pblicos, o Welfare State mostrou-se universalista e
igualitrio em relao aos direitos sociais, servios e benefcios previdencirios77.
Por fim, cumpre apenas destacar que a distino entre os modelos liberal
ou residual e social-democrata ou universalista de Welfare State de suma re
levncia para se avaliar o processo de remercadorizao ou de desmercadorizao provocado por cada um respectivamente, bem ainda os efeitos de suas
respectivas polticas sobre a estratificao social. Conforme j se teve oportu
nidade de assinalar, os direitos sociais conquistados pela classe assalariada tra
duzem um processo de desmercadorizao da mo-de-obra, o que significa o
afrouxamento de sua dependncia em relao ao empregador, eis que cria a
possibilidade de formas de vida externas ao mercado, como aposentadoria,
75 RUIN, Olof. Op. cit. p. 216.
76 ESPING-ANDERSEN, Gosta. As trs economias polticas do Welfare State. Op. cit.
p. 114.
' 7 Idem. p. 115-6.
34

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

seguro-desemprego, educao pblica auxiliada com bolsas de estudo pbli


cas etc. Ora, essa desmercadorizao apenas real, ou mais intensa, na me
dida em que tais direitos so concedidos a todos independentemente de uma
participao anterior no mercado de trabalho, de contribuies prvias, de
desempenho econmico, enfim, se depender unicamente da condio de ci
dado. Mais ainda, impe-se que os servios pblicos sejam da mesma quali
dade que os oferecidos pela iniciativa privada. Caso contrrio, em vez de uma
desmercadorizao da mo-de-obra assalariada, o que se assiste a um refor
o da reificao, uma remercadorizao, na medida em que desestimula ou
torna impossvel o refgio para esses subsistemas externos ao mercado. Com
efeito, um sistema de previdncia social contributivo, isto , cujos benefcios
condicionam-se prvia contribuio do interessado, no permite em prin
cpio uma desmercadorizao, eis que, pelo contrrio, exige o ingresso no
mercado. Servios pblicos residuais, vale dizer, voltados somente para popu
laes carentes, servios pblicos de qualidade inferior aos oferecidos pelo
mercado, ou benefcios previdencirios irrisrios, contribuem para criar um
dualismo e uma estratificao social entre os clientes do mercado e os do Es
tado, sendo que, em geral, sobre estes recai um estigma, uma espcie de ates
tado de pobreza que desestimula a fuga para tais possibilidades, reforando o
princpio do mercado, remercadorizando a mo-de-obra.

1.3 Esgotamento e crise do Estado de


Bem-estar Social: teorias explicativas

Conforme j se salientou, mais do que um mero fenmeno de expanso


da burocracia e dos servios pblicos, o Welfare State consistiu num esforo
de reconstruo nacional, aps duas guerras mundiais, tanto do ponto de vis
ta econmico como poltico e tico. Do ponto de vista econmico, represen
tou a obsolescncia dos dogmas liberais, em especial o da mo invisvel do
mercado como nico mecanismo regulador, em favor da atuao anticclica
do Estado como um segundo mecanismo de alocao de recursos, logrando
assegurar o pleno emprego e servios sociais que aliviam parcialmente o ca
pital dos custos de sua prpria reproduo e da reproduo da fora de traba
lho. No plano poltico, significou a ampliao da lgica democrtica, que

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

passa a extrair do pluralismo ideolgico sua mxima fecundidade, em respos


ta ameaa de regimes totalitrios de direita e de esquerda. Por fim, etica
mente, o Estado de Bem-estar traduziu o compromisso com os direitos
sociais, a justia distributiva e a cidadania78.
A partir da primeira metade da dcada de 1970, o Estado de Bem-estar
Social, segundo a opinio cada vez mais generalizada dos analistas, comea a
apresentar sinais de esgotamento. Ao que tudo parecia indicar, a suprema cria
o do capitalismo organizado e maduro do ps-guerra estava no limite das
suas possibilidades. A perda do dinamismo econmico dos principais pases
industrializados, indicada pela queda das taxas de crescimento, pela estagna
o dos salrios, pelo aumento da concentrao de renda, entre outros fatores,
colocou em discusso a necessidade de se rever os papis do Estado, a conti
nuidade das suas polticas econmicas e sociais, e, numa perspectiva mais am
pla, as relaes desse Estado protetor com o mercado e a sociedade civil.
Retomando a anlise de Boaventura de Sousa Santos, trata-se do terceiro
perodo na evoluo do capitalismo, ou melhor, o terceiro momento na reali
zao do estatuto da modernidade79. No terreno da regulao, o princpio do
mercado recrudesceu com uma fora sem precedentes, a ponto de, inclusive,
colonizar o princpio do Estado. Com a acelerao do desenvolvimento tec
nolgico ocorrida na segunda metade do sculo XX, com a reduo brutal dos
custos de transporte e de comunicao, a economia mundial globalizou-se,
ou seja, tornou-se mais integrada e capaz de contornar se no mesmo sobre
pujar a capacidade dos Estados nacionais de planificar e controlar suas eco
nomias. Em decorrncia desse capitalismo financeiro de escala planetria,
capaz de deslocar e realocar recursos em qualquer lugar do mundo automa
ticamente, a legitimidade dos Estados, que j no segundo perodo advinha
quase totalmente de sua eficincia econmica, no mais depende de sua capa
cidade organizatria e de planejamento burocrtico, seno se encontra mer
c do capital financeiro internacional, cuja confiana deve mercadejar. O
Estado passa a vincular sua poltica captao de recursos de investidores ao
redor do mundo80. Em conseqncia, os Estados nacionais perderam autono
78 ESPING-ANDERSEN, Gosta. O futuro do Welfare State na nova ordem mundial.
Trad. de Simone Rossi Pugin. In: Lua Nova: Revista de Cultura e Poltica, n. 35,1995. p. 73.
'9 SANTOS, Boaventura de Sousa. Pela mo de Alice: o social e o poltico na ps-modernidade. Op. cit. p. 87.
80 Idem. p. 89.
36

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

mia, e as polticas econmicas desenvolvimentistas, que pressupunham pases


relativamente fechados e autrquicos, no mais se revelaram efetivas81. Com
efeito, algumas das noes que guiavam as economias dos Estados de Bem-es
tar deixaram de ser explicativas, em face do advento das economias abertas e
globalmente integradas. Surgiu o conceito de estaglao, isto , a combinao
da falta de crescimento econmico com o aumento da inflao, ante a impos
sibilidade de crescimento no-inflacionrio baseado unicamente nas deman
das do mercado interno82. O Estado-Empresrio, que produzia bens e servios
para o mercado custa de receita pblica resultante de tributos se tornava in
capaz de manter a competitividade da economia nacional no mercado global.
Nesse contexto, o Welfare State no se encontra mais em condies de susten
tar o pacto poltico, a aliana entre as classes sociais, sob o qual se desenvol
veu, haja vista o crescimento vertiginoso da despesa com programas sociais
em face das taxas de crescimento econmico.
Some-se a essa crise estrutural outros fatores exgenos que deram influxo
ao colapso do modelo de Estado intervencionista de um modo geral, em espe
cial as crises mundiais do petrleo de 1973 e 1979-1980 e a conseqente crise da
dvida externa em decorrncia das altas taxas de juros internacionais que passa
ram a ser aplicadas pelos pases industrializados importadores de petrleo,
acarretando em todos os pases, especialmente aqueles em processo de industria
lizao, a urgncia de estabelecer agendas de reestruturao poltica e econmica
a fim de se ajustarem aos novos padres de relaes econmicas e financeiras8-5.
Paralelamente, em relao ao princpio da comunidade, o fortalecimen
to das polticas e coalizes de classe obtida do segundo perodo e que pde dar
sustentabilidade (dir-se-ia hoje governabilidade) ao Estado de Bem-estar, re
trocede ante a fragmentao do tecido social. As classes trabalhadoras conti
nuam a diferenciar-se internamente em estratos e faces cada vez mais
distintas, tanto em termos da sua base material como da sua lgica de vida.84
81 BRESSER PEREIRA, Lus Carlos. Crise econmica e reforma cio Estado no Brasil:
para uma nova interpretao da Amrica Latina. Trad. de Ricardo Ribeiro e Martha Jalkauska. So Paulo: Ed. 34, 1996. p. 20-21.
82 ESPING-ANDERSEN, Gosta. O futuro do Welfare State na nova ordem mundial.
Op. cit. p. 73.
83 BRESSER PEREIRA, Lus Carlos. Op. cit. p. 25.
84 SANTOS, Boaventura de Sousa. Pela mo de Alice: o social e o poltico na ps-modernidade. Op. cit. p. 88.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

A partir da, as formas tradicionais de representao de interesses, como os


partidos e os sindicatos de trabalhadores, comeam a perder fora, na medi
da em que a prpria classe dita proletria adquire uma importncia cada vez
mais marginal e j no tem mais tanto poder de negociao. O resultado a que
se assiste dessa crise de representatividade a emergncia de novos sujeitos
coletivos de representao poltica democrtica, tambm chamados de novos
movimentos sociais, orientados para reivindicaes situadas para alm de
qualquer valor econmico, como a paz mundial, o meio ambiente ecologica
mente equilibrado, o desarmamento, a igualdade sexual e racial etc85. Tais in
teresses no esto, por sua vez, compreendidos nos mecanismos de
distribuio do Estado de Bem-estar e suas polticas burocraticamente massivas e padronizadas no so capazes de dar conta da complexidade e da rique
za dessas novas demandas ps-materialistas. A possibilidade de formulao
de polticas sociais vem sendo constantemente desafiada pela transformao
e diversificao das formas de vida, da estrutura familiar e na estrutura demo
grfica86.
Esses fatores combinados de transnacionalizao da economia e de
conseqente esboroamento dos critrios tradicionais de soberania estatal
e de enfraquecimento das mobilizaes de classe conduzem, segundo Sousa
Santos, continuidade se no mesmo radicalizao dos dficits e dos exces
sos caractersticos do segundo perodo relativamente s promessas da moder
nidade. o que se verifica no sacrifcio, por parte dos partidos de esquerda,
de seu contedo ideolgico, cooptando muitas vezes com a desregulamentao da vida econmica, dos direitos trabalhistas e, de um modo geral, com o
abandono do dirigismo constitucional tpico dos Welfare States, ao argumen
to invencvel da ingovernabilidade. Tudo se passa como se aquela apatia pol
tica e aquela renncia alternativa, revoluo e utopia, engendradas no
segundo perodo, fossem agora radicalizadas, e os excessos e deficincias na
execuo do projeto da modernidade fossem assumidos, numa espcie de sublimao coletiva destas a partir daqueles, em que j nada de fundamental
mente novo pode ser inscrito no devir da sociedade87.
85 Idem. p. 88.
86 ESPING-ANDERSEN, Gosta. O futuro do Welfare State na nova ordem mundial.
Op. cit. p. 73.
87 SANTOS, Boaventura de Sousa. Pela mo de Alice: o social e o poltico na ps-modernidade. Op. cit. p. 89.
38

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

Desse modo, percebe-se que a crise do Estado de Bem-estar um fen


meno que eclode numa profuso de inmeros elementos e aspectos, o que ex
plica as igualmente variadas anlises que acerca dele foram efetuadas, cada
qual salientando um aspecto particular, formulando um diagnstico e pro
pondo uma forma de gesto.
1.3.1 O diagnstico neoliberal

Curiosamente, o pensamento neoliberal nasceu logo depois da Segunda


Guerra Mundial, em plena era dourada de prosperidade do capitalismo e das
polticas sociais de redistribuio. O marco terico do neoliberalismo a obra
de Friedrich Hayek, Os caminhos cia servido, na qual acusa o Estado de Bemestar de destruir as liberdades individuais e que suas tendncias socializantes
podem conduzir a sociedade a regimes totalitrios como o fascismo e o nazismoss. Hayek e seus seguidores constituram a Sociedade de Mont Plerin, na
Sua, onde discutiam e criticavam as polticas intervencionistas e a economia
poltica keynesiana em nome de um retorno aos princpios do mercado livre
e auto-regulado89.
Entre seus seguidores, certamente um dos mais destacados, encontra-se
Milton Friedman, o qual, na sua obra Capitalismo e liberdade, parte do valor
liberdade como essencial na vida humana e fundamento de todas as institui
es. O Estado existe para assegurar e maximizar a liberdade. Desse modo as
polticas de redistribuio de um Estado intervencionista suprimem a liber
dade individual e no podem portanto ser legitimadas em face do princpio
que justifica sua existncia. A liberdade econmica, segundo Friedman, de
sempenha um duplo papel na promoo de uma sociedade livre: por um la
do, trata-se de um dos aspectos da liberdade considerada em sentido amplo,
por isso um valor desejvel e um fim em si mesma; por outro, aquele autor
assinala as relaes entre a liberdade econmica e a liberdade poltica, vale di
zer, esta no pode existir sem aquela. Com efeito, na medida em que os meios
de produo econmica so politicamente controlados, torna-se extrema
a 30.

88 HAYEK, Friedrich A. Os caminhos da servido. 2. ed. So Paulo: Globo, 1977. p. 23

89 ANDERSON, Perry. Balano do neoliberalismo. Trad. de Lus Fernades e Emir Sader. In: SADER, Emir e GENT1LI, Pablo. Ps-neoliberalismo: as polticas sociais e o Esta
do democrtico. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1998. p. 9.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

mente difcil, seno mesmo impossvel, obter incentivo para a promoo de


idias inovadoras ou controvertidas, ou, pior ainda, contra a orientao
poltica do governo que os controla. Essa dificuldade no existiria num siste
ma de mercado livre. Na medida em que a liberdade poltica consiste na au
sncia de coero sobre um indivduo por parte do poder do Estado, o sistema
do mercado livre, ao salientar com nitidez a fronteira entre o econmico e o
poltico permite que ambos os sistemas exeram um controle recproco, dis
persando e distribuindo por essa forma o poder pelo conjunto da sociedade.
Portanto, para Friedman, no qualquer tipo de organizao econmica que
compatvel com qualquer tipo de organizao poltica. O liberalismo polti
co e a democracia s podem existir em conjunto com o liberalismo econmi
co. Ao contrrio do que pensam os social-democratas, no existe socialismo
democrtico; so idias contraditrias e inconciliveis por princpio90.
Por conseguinte, Friedman pretende a devoluo da coordenao econ
mica aos mecanismos de mercado (livre concorrncia), cabendo ao Estado li
mitar-se a preservar a liberdade dos cidados contra a ameaa externa e contra
os prprios cidados, fazendo assegurar a lei e a ordem; assegurar a proprieda
de privada e a obrigatoriedade dos contratos, enfim institucionalizar as regras
do jogo sem as quais o mercado no tem condies de se constituir. Alm dis
so, compete ainda ao poder poltico assegurar a competio, eis que somente
no contexto de um capitalismo competitivo que o mercado poder funcio
nar a contento. Deve, portanto, alm de fornecer uma estrutura monetria,
impedir a formao de monoplios tcnicos e evitar seus efeitos colaterais
atravs da interveno, punir manobras de eliminao da concorrncia e de
controle do mercado e, finalmente, prestar assistncia social quelas pessoas
incapazes de trabalhar, suplementando a caridade privada. Por outro lado, so
atividades injustificveis assumidas pelo Estado do ponto de vista da liberda
de econmica a concesso de subsdios para determinadas atividades econ
micas, especialmente agricultura, o controle da produo, controle de preos
e salrios ou de valor de aluguis, salrios mnimos legais, programas de habi
tao, programas de seguro e previdncia compulsrios, entre muitas outras
polticas pblicas de interveno, regulamentao e controle91.
90 FRIEDMAN, Milton. Capitalismo e liberdade. Trad. de Luciana Carli. So Paulo:
Abril Cultural, 1984. p. 17.
91 Idem. p. 39-41.
40

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

No que se refere ao sistema de seguro social, com efeito, a crtica neoliberal desenvolve-se sobre trs elementos, quais sejam, o seu carter pblico, o seu
carter compulsrio e o seu carter redistributivo92. Em primeiro lugar, pergun
ta-se que justificativa haveria para a nacionalizao do sistema previdencirio,
por que no delegar essa funo s companhias privadas, ou pelo menos per
mitir sistemas alternativos de seguro? Se o Estado capaz de oferecer servios
melhores e mais baratos que os competidores privados, no tem nada a temer
destes; por outro lado, se no for capaz, ento o bem-estar dos cidados s tem
a ganhar com a alternativa do mercado. O carter necessariamente pblico do
sistema previdencirio no se justifica, portanto, nem pelos princpios liberais,
nem mesmo pelos prprios princpios de bem-estar em que est assentado.
Os mesmos argumentos podem ser reproduzidos na crtica do carter
compulsrio da contribuio para a previdncia pblica. Ao no permitir aos
indivduos a escolha pelo plano de previdncia que mais lhe agrada, priva-os
de parte considervel de sua renda, obrigando-os a utiliz-la para propsito
determinado que no deseja e, principalmente, no escolheu, mas que consti
tui obrigao imposta pelo Estado como se este pudesse ou soubesse mais que
o prprio indivduo no tocante s precaues que convm tomar em relao
ao seu futuro e sua velhice, numa espcie de paternalismo deplorvel de um
estado que trata os cidados como filhos incapazes. No mais, isso s contribui
para a expanso de uma ineficiente e dispendiosa burocracia cuja tendncia
avanar progressivamente sobre outras reas da vida privada.
Por fim, em relao suposta redistribuio de renda operada pelos bene
fcios, penses e aposentarias do sistema de seguro social pblico, se que ocor
re, obedece a um padro perverso, imoral e arbitrrio. O sistema previdencirio,
ao oferecer benefcios em carter universal, pela simples condio de cidado,
independentemente de um volume mnimo prvio de contribuies ou do tem
po de servio do beneficiado, da sua situao econmica, mas somente da sua
idade, penaliza aqueles que ingressam jovens no mercado de trabalho e que tm
o desconto previdencirio efetuado na folha de pagamento por toda sua vida
econmica ativa, alm do que o carter universal limita os benefcios em valo
res muito baixos. Some-se a isso o carter normalmente deficitrio do sistema
previdencirio pblico, necessitando normalmente ser subsidiado com receita
92 Idem. p. 165-6.
41

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

proveniente de impostos. Segundo Friedman, so arbitrrias e, conseqente


mente, injustificveis tanto a redistribuio de renda da populao ativa jovem
para os idosos inativos, quanto a redistribuio do conjunto da sociedade para
os beneficirios do programa, atravs dos subsdios. No termo das contas o sis
tema de seguro social com benefcios universais erra o alvo: com seus benefcios
igualitrios e independente de rendas, no favorece as classes mais baixas, mas
principalmente as classes mdias e a burocracia que de forma auto-referente
promove sua prpria expanso sobre tais polticas93.
De um modo geral, de acordo com a teoria neoliberal, o financiamento
de programas sociais e de redistribuio mediante receita pblica acarretou
uma crise financeira do Estado, pelo aumento progressivo e crnico do dfi
cit pblico, a estagflao e o desemprego. Assim, por exemplo, as polticas de
salrio-mnimo, de seguro-desemprego, e, claro, o mesmo sistema de previ
dncia de cobertura universal, pelo processo de desmercadorizao que de
sencadeia, tornam custosa a fora de trabalho que, ao contrrio do que
pensam os socialistas, no favorece os trabalhadores mas os prejudica, em vir
tude do desemprego de longa durao que sempre o acompanha.
Assim, o diagnstico neoliberal da crise do Estado de Bem-estar Social
avana basicamente em torno de duas questes fundamentais. Sob um primei
ro aspecto, encontra-se traduzida numa crise fiscal e financeira, haja vista que
a expanso descontrolada dos gastos com polticas sociais em resposta a de
mandas crescentes e no selecionadas da sociedade civil, orientada por uma
concepo distorcida de democracia, provoca dficits pblicos e desequilbrios
oramentrios crnicos, gerando inflao que mina as bases do crescimento
econmico, acarretando mais desemprego, incrementando os gastos com se
guro social e assim sucessivamente numa espiral recessiva9,1. Por outro lado, a
continuidade do financiamento dos programas sociais exige constantes au
mentos de receitas, que no podem ser obtidos seno custa de elevao da
carga tributria, o que produz dois efeitos perniciosos: (1) reduz a poupana
do setor privado e, conseqentemente, sua capacidade de investimento; e (2) o
volume das contribuies e descontos obrigatrios assumidos pelos emprega93 Idem. p. 166-71.
94 DRAIBE, Snia M. As polticas sociais e o neoliberalismo: reflexes suscitadas pe
las experincias latino-americanas. In: Revista da USP - Dossi Neoliberalismo, n.17,
mar./abr./maio de 1993. p. 90.
42

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

dores provoca elevao dos custos salariais e aumento do custo de produo


com reflexo sobre o preo final da mercadoria, diminuindo a competitividade
internacional da empresa, alm de ser fonte inflacionria por impulsionar uma
espiral crescente de preos/salrios. Por fim, a extenso das atividades do Esta
do significa uma maior burocracia e um nmero maior de servidores pblicos
que no produzem, mas dissipam riqueza95.
Noutro plano de anlise, o neoliberalismo sustenta que o processo de des
mercadorizao da mo-de-obra promovido pelos programas sociais, espe
cialmente os de carter mais igualitrio e universalista, tende a desestimular o
trabalho e a competitividade, rebaixando os ndices de produtividade. Ora, a
pujana do capitalismo, sua capacidade para a inovao, a acumulao e o
crescimento, decorre de seus corolrios indispensveis de livre concorrncia e
de responsabilidade pelo risco, donde se segue que seu regular funcionamento
depende de um constante incentivo ao trabalho e ao investimento. Desse mo
do, programas amplos de seguro-desemprego, aposentadoria, penses e outras
formas de vida exteriores ao mercado e livres de toda insegurana social aca
bam por tornar o trabalho pouco atrativo e opcional, alm de gerar dependn
cia em relao s polticas pblicas. Estas dependem de uma progressiva
tributao sobre a renda e o capital, o que desestimula, por sua vez, o investi
mento, conduzindo freqentemente ao desemprego. Existe, pois, um trade-off
entre eficincia e crescimento econmico e universalismo na proteo social96.
A proposta neoliberal para gesto da crise envolve, como j foi dito, um
retorno s leis do mercado, ortodoxia econmica e austeridade do ora
mento pblico. O Estado mnimo, proposto pelo neoliberalismo forte na sua
capacidade de gerir a massa monetria, no controle da moeda e na regulamen
tao dos mercados; forte para romper com o poder dos sindicatos ou outras
mobilizaes de classes, para selecionar demandas compatveis com a liberda
de econmica, mas avaro nas polticas sociais, nas intervenes econmicas, na
produo de bens ou servios, os quais remetem aos agentes do mercado. Pa
ra tanto, uma certa desigualdade natural e salutar para estimular a competi9:1 DRAIBE, Snia M. e HENRIQUE, Wilns. Welfare State, crise e gesto da crise: um
balano da literatura internacional. In: Revista Brasileira de Cincias Sociais, n. 6, v. 3, fev.
de 1988. p. 57.
96
ESPING-ANDERSEN, Gosta. O futuro do Welfare State na nova ordem mundial.
Op. cit. p. 74.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

o, dinamizar as foras produtivas, incentivar os agentes econmicos no sen


tido do crescimento. Faz-se mister taxas controladas de desemprego a fim de
restituir aquele exrcito de reserva que ir diluir o poder de negociao dos
sindicatos. Outrossim reformas fiscais que estimulem e no punam a produti
vidade so imprescindveis. Uma vez que a estabilidade monetria seja assegu
rada e a economia tornada confivel aos investidores, os incentivos produo
restabelecidos e o Estado recuado de sua hipertrofia e livre da herana keynesiana, a sociedade estaria pronta para retomar seu crescimento97.
As idias neoliberais j amadurecidas durante a dcada de 1970 foram
postas em prtica no final desta dcada e no comeo da dcada de 1980, quan
do na Inglaterra elegeu-se em 1979 o governo Tatcher, engajado politicamen
te em pr em prtica o estatuto de reformas neoliberais. A essa experincia
pioneira de governo neoliberal seguiram-se outras em vrios pases segundo
uma tendncia aparentemente irresistvel de guinar direita. Assim, nos Esta
dos Unidos, foi eleito em 1980 o governo Reagan. Na Alemanha, Khol elegeuse sob idntico compromisso terico e mesmo a Sucia, exemplo de um
Welfare State bem-sucedido, baseado sobre uma forte coalizo poltica com li
derana indisputada do partido social-democrata, teve seu consenso de base
desgastado e uma coalizo de direita tambm assumiu o controle do governo.
A dcada de 1980 assistiu, com efeito, a um triunfo inconstrastado e que nin
gum at ento considerou possvel do iderio do neoliberalismo98. No cabe
aqui comentar detalhes acerca das polticas desenvolvidas pelos governos
neoliberais nos diversos pases em que eles se elegeram. Basta registrar que o
pioneiro modelo ingls foi igualmente o mais radical de todos, cuja nfase in
cidiu sobre o controle na emisso de moeda, na elevao das taxas de juros,
no corte de gastos sociais, na liberao do cmbio, na manuteno de nveis
considerveis de desemprego, na criao de uma legislao anti-sindical, no
recuo da tributao sobre altos rendimentos e num amplo programa de pri
vatizao99. J nos Estados Unidos, a frmula foi bem outra. Embora o gover
no Reagan tenha promovido um intenso corte nos gastos sociais, num Estado
que j era conservador e residual cm matria de polticas de bem-estar, isso
no significou uma diminuio dos gastos pblicos globais, seno que, pelo
97 ANDERSON, Perry. Op. cit. p. 11.
98 Idem. p. 11-2.
99 Idem. p. 12.
44

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

contrrio, o dficit pblico foi o maior da histria dos governos americanos.


O que sucedeu no foi um corte de gastos, nem uma diminuio do volume
do setor pblico e sim o seu redirecionamento para a indstria blica. Reagan
estimulou a demanda em gastos com programas militares e no sociais100. Es
se keynesianismo militarista, como ficou conhecido, tinha por objetivo
agravar pela corrida armamentista a crise econmica na Unio Sovitica e s
foi possvel graas ao peso da economia americana, fundamental para a recu
perao das demais economias capitalistas avanadas101. Por fim, na Europa
continental, assistiu-se a uma verso abrandada de neoliberalismo, seja em
virtude da influncia catlica, seja cm virtude da tradio corporativa das
classes sociais, seja em virtude da eleio, na dcada de 1970, de governos de
esquerda nos pases do sul, como Miterrand na Frana, Mario Soares em Por
tugal, Craxi na Itlia etc., e que somente na dcada de 1980 foram obrigados
a abandonar suas polticas de pleno emprego e de proteo social em favor de
uma maior estabilidade monetria e controle do oramento102.
As experincias de reformas neoliberais na Europa ocidental e nos Esta
dos Unidos serviram de influncia para a restruturao econmica e poltica
dos pases do leste europeu aps a queda do regime socialista entre 1989 e
1991. As lideranas polticas da Europa oriental na Rssia, na Polnia, na
Repblica Tcheca seguiram risca a receita neoliberal de Hayek e Fried
man, promovendo reformas ainda mais radicais de desregulamentao, priva
tizao, desemprego, estratificao e polarizao sociais que seus novos
parceiros do ocidente. Com efeito, como preo pago pelo saneamento da eco
nomia e a implementao dos princpios do mercado at ento inexistentes,
as repblicas do leste experimentaram uma desigualdade e um empobreci
mento da maioria da populao realmente vertiginosos103. Por fim, a Amri
ca Latina tornou-se o palco de novas e sistemticas experincias neoliberais.
Abstraindo-se da experincia chilena, verdadeiramente pioneira ainda na d
cada de 1970, sob a ditadura de Pinochet, e da Bolvia em 1985, a grande vi
rada neoliberal somente ocorre e se estende de forma generalizada por toda a
100 NAVARRO, Vicente. Welfare e keynesianismo militarista na era Reagan. Trad. de
Isa Mara Lando. In: Lua Nova: Revista de Cultura e Poltica, n. 24, set. de 1991. p. 204.
101 ANDERSON, Perry. Op. cit. p. 12-3.
102 Idem. p. 13-4.
103 Idem. p. 17-8.
45

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

Amrica Latina no final da dcada de 1980 com Salinas no Mxico, em 1988,


Carlos Menem na Argentina, em 1989, Fujimori no Peru e Fernando Collor
no Brasil, em 1990, entre outros. De um modo geral e a curto prazo tais
governos levaram a efeito com considervel xito polticas de controle da in
flao, privatizao, desregulamentao da economia e desemprego10'1.
No que se refere ao impacto econmico e social dos programas de ajus
tamento estrutural levados a efeito pelos governos neoliberais, constata-se
que o panorama desalentador. No obstante o neoliberalismo tenha obtido
inegvel xito nas suas prioridades mais imediatas de controle da inflao,
elevao dos ndices de lucro, no crescimento das taxas de desemprego e de
desigualdade social, considerados salutares e necessrios para a retomada do
crescimento e como estmulo ao trabalho e ao investimento, a repercusso de
tais medidas sobre o crescimento econmico foi decepcionante, no se regis
trando nenhuma melhora significativa assim nos pases da OCDE, como na
Amrica Latina105. Com efeito, a promessa liberal de recuperar, mediante os
ajustes que propunha, os ndices de crescimento da economia vigentes antes
da crise da dcada de 1970 no foi cumprida. Vrias razes explicam o fracas
so do neoliberalismo em superar a crise do Estado.
Cumpre salientar, primeiramente, que a elevao dos lucros no condu
ziu a uma intensificao nos investimentos, nem a um aumento da poupan
a privada, conforme supunha a teoria neoclssica, seno que converteu-se
em capital especulativo e improdutivo, devido prpria globalizao do ca
pital financeiro a que as reformas deveriam responder. Em virtude disso, os
programas de ajuste estrutural baseados na estabilidade monetria e na cons
truo de confiana perante os investidores internacionais (confidence building) orientam-se segundo uma lgica que favorece esse capital parasitrio e
voltil, em vez da poupana e do investimento106. Nos pases em desenvolvi
mento, em especial na Amrica Latina, o programa de ajuste estrutural visan
do a construo de confiana perante o capital internacional acarretou ciclos
particularmente agudos de recesso econmica, haja vista a necessidade de
assegurar a continuidade do servio da dvida externa como prova de confia,CMIdem. p. 19-21.
105 Idem. p. 15-6.
106 LAURELL, Asa Cristina. Para um novo Estado de Bem Estar na Amrica Latina.
Trad. de Gabriel Cohn. In: Lua Nova: Revista de Cultura e Poltica, n. 45, 1998. p. 189.
46

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

bilidade. A afluncia macia de capital internacional, por sua vez, acaba cor
roendo as foras do setor produtivo nacional, conduzindo internacionaliza
o da economia, prejudicando o investimento produtivo no mercado
domstico, mormente em face de taxas progressivamente elevadas de juros107.
Por outro lado, o objetivo de reduo dos gastos do setor pblico, quan
do aconteceu, aconteceu somente em termos relativos, no em termos abso
lutos, e freqentemente aumentou relativamente proporo do produto
nacional bruto consumido pelo Estado, de 46% para 48% do produto nacio
nal mdio dos pases da OCDE, durante a dcada de 1980108. A exceo o
Reino Unido, cuja proporo do produto nacional bruto alocado pelo Estado
caiu de 41% em 1978 para 39% em 1989, mas ainda assim os gastos estatais
em termos reais subiram de 137 para 153 bilhes de libras, um aumento de
11%109. Esse paradoxo explicado tomando-se em linha de conta que o au
mento do desemprego exigiu mais dispndios com seguridade social, ainda
que atuando residual e assistencialmente. De resto, a privatizao dos sistemas
de seguro social ou o estmulo ao desenvolvimento de planos privados alter
nativos de previdncia no se revelaram solues reais para o alvio das con
tas pblicas. Em primeiro lugar, e conforme atestam as experincias nos
Estados Unidos e no Chile, a manuteno de planos privados competitivos
com os do setor pblico dependem de taxas de concesso favorveis, vale di
zer, subsdio pblico; em segundo lugar, os planos de bem-estar e seguro so
cial privados tambm impem encargos trabalhistas altos e o nus sobre o
lucro dos empregadores que havia sado pela porta, retorna pela janela. Do
mesmo modo, fundos de penso corporativos, ocupacionalmente diferencia
dos, implicam a mesma rigidez e esto sujeitos aos mesmos problemas de fi
nanciamento da rede de seguro social pblica110.
No que tange s polticas neoliberais de desregulamentao das relaes
trabalhistas, seus resultados alcanados no combate eficaz do desemprego no
so menos problemticos. Sendo o objetivo declarado dessas medidas a distril0/ LAURELL, Asa Cristina. Op. cit. p. 189.
108 ANDERSON, Perry. Op. cit. p. 16.
'9 jayLOR-GOOBY, Peter. Welfare, hierarquia e a nova direita na era Tatcher.
Trad. de Isa Mara Lando. In: Lua Nova: Revista de Cultura e Poltica, n. 24, set. de 1991. p.
172.
110
ESPING-ANDERSEN, Gosta. O futuro do Welfare State na nova ordem mundial.
Op. cit. p. 81.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

buio regressiva de renda, isto , a redistribuio da riqueza em benefcio do


capital e talvez fosse mais correto denominar de reacumulao , o resulta
do obtido consistiu no aumento dramtico dos contingentes de pobreza e o
aprofundamento da estratificao social. Com efeito, a desregulamentao ope
rou-se base da reduo dos salrios, da ampliao do nmero de trabalhado
res temporrios em alta rotatividade, das jornadas impostas de meio perodo,
tudo isso sob um pano de fundo de um aumento da produtividade, o que sig
nifica uma maior apropriao do excedente por parte do capital, vale dizer, pre
cisamente uma maior acumulao custa de desigualdade social e misria em
nveis abissais111. Assim, a poltica norte-americana de combate ao desemprego
apenas logrou xito graas alta rotatividade de trabalhadores em regime de
emprego temporrio e reduo drstica nos nveis salariais, lanando a maior
parte deles para abaixo da linha de pobreza, fato esse que potencialmente repre
senta um risco de sobrecarga ainda maior para o Estado nos gastos com
assistncia social e sade112. Por conseguinte, a flexibilizao das relaes de tra
balho, a despeito de seu relativo sucesso no combate ao desemprego generaliza
do, pagou por ele um preo demasiado alto, ao acarretar uma polarizao social
entre aqueles trabalhadores altamente especializados e qualificados tecnica
mente e um novo proletariado cronicamente empobrecido ou refugiado na
economia informal, uns e outros aprisionados numa armadilha de misria.
Na verdade, possvel identificar no interior da teoria neoliberal dois
momentos sucessivos, coincidentes com o movimento real das economias ca
pitalistas avanadas nessas ltimas duas dcadas e meia. Desde a segunda me
tade da dcada de 1970 at fins da dcada de 1980 assiste-se a um momento
crtico e meramente negativo do neoliberalismo, no qual ele opera a desconstruo do Estado de Bem-estar denunciando a crise financeiro-fiscal que o
acomete e o esgotado padro de interveno nas esferas econmica e social
que orientou seu desenvolvimento no perodo imediatamente posterior Se
gunda Guerra Mundial. Correspondeu ao perodo mais contundente de crise
e suas propostas resumiram-se basicamente reduo do tamanho do setor
pblico, aos cortes com o gasto social com vistas retomada do controle or
amentrio, a desregulamentao e abertura da economia ao capital interna
111 LAURELL, Asa Cristina. Op. cit. p. 190.
112 ESPING-ANDERSEN, Gosta. O futuro do Welfare State na nova ordem mundial.
Op. cit. p. 81.
48

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

cional, estabilidade monetria, reforma tributria para desonerar o capital


e privatizao. O conjunto dessas propostas tem por objetivo romper o po
der de mobilizao da classe trabalhadora logrando aliviar o sistema poltico
do volume crescente de demandas sociais que exigiam maior interveno, de
limitando, ainda que de forma negativa atravs das atividades com as quais
o Estado no deve se envolver o ncleo essencial das polticas pblicas"3.
A diminuio do tamanho do Estado atravs das reformas fiscais adminis
trativas e previdencirias operou-se base do recuo dos direitos sociais, em es
pecial aqueles oferecidos em carter universal, substitudos por servios
seletivos de natureza assistencial somente, vale dizer, voltados para o auxlio
misria e indigncia, repetindo os argumentos de Friedman de que benef
cios sociais de cobertura excessivamente ampla e penses generosas sobrecar
regam o Estado, encarecem artificialmente a mo-de-obra e desestimulam o
trabalho e a competio. Assim, convm que os programas sociais sejam resi
duais, de auxlio apenas queles comprovadamente carentes. Isso j seria sufi
ciente para o Estado lograr a neutralizao das externalidades do mercado, a
igualdade de oportunidade a todos, o alvio desigualdade social, legitiman
do-se perante a sociedade como preocupado com o bem-estar, mas sem com
prometer o equilbrio das finanas pblicas, nem sobrecarregar o capital. Alm
disso, a manuteno de polticas pblicas de educao, sade e infra-estrutura
faz parte da agenda neoliberal, no apenas em virtude da ideologia propria
mente liberal de equalizao dos pontos de partida sociais, mas tambm por
que se trata de condio necessria para a reproduo do prprio capital e das
relaes de produo, em face do avano das foras produtivas trazido pelas
inovaes tecnolgicas que exigem mo-de-obra cada vez mais qualificada e
especializada. J no que se refere ao saneamento da misria, cumpre assinalar
que h outrossim razes de ordem econmica para o seu controle, principal
mente no contexto de pases em desenvolvimento como na Amrica Latina.
Com efeito, nesses pases a excluso social constitui entrave no apenas ao cres
cimento e modernizao econmica, seno que compromete inclusive a pr
pria estabilidade poltica dos governos, isto , a governabilidade"4.
Num segundo momento, aps uma definio mais ou menos consensual
das reas de atuao defesas ao Estado e que devem ser reguladas pelo merca
113 DRAIBE, Snia M. Op. cit. p. 92.
114 Idem. p. 93.
49

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

do, trata-se de bem gerenciar aquilo que sobrou, ou seja, aquilo que na ideo
logia liberal constitui o ncleo, a essncia da atividade estatal. A partir desse
deslocamento terico no interior do neoliberalismo de um momento crti
co e negativo de desconstruo para um momento positivo de reconstruo da
esfera pblica correspondente ao final da dcada de 1980, percebem-se os
efeitos positivos, as oportunidades e os desafios trazidos pelas novas tecnolo
gias de transporte e comunicao para as economias nacionais, e tenta-se ela
borar instrumentos institucionais adaptados nova ordem de coisas. Nesse
contexto que se inserem as reformas estruturais visando aprimorar a capaci
dade organizacional e de gesto do Estado, sua eficincia e competitividade"5.
Surgem ento novos modelos de administrao pblica que pretendem
superar a forma tradicional de estruturar programas sociais, substituindo a
centralizao, hierarquizao e universalidade tpicas do servio pblico buro
crtico, pela descentralizao, focalizao e participao popular. A descentra
lizao defendida como requisito de eficincia na prestao de direitos
sociais, eis que aproxima a administrao pblica do problema, ou mais preci
samente dos usurios do servio, os clientes ou consumidores do sistema, as
sim considerados, como tambm dos entes privados locais interessados em
trabalhar em cooperao com o Estado. A focalizao, por sua vez, consiste na
definio de pblicos-alvo para o direcionamento e distribuio do gasto so
cial, substituindo o princpio universalista do Welfare State por programas re
siduais e seletivos segundo critrios de maior carncia ou urgncia. Nas reas
de sade e de seguro social, seu principal efeito a estratificao na qualidade
e no acesso aos servios, mediante a definio de planos diferenciados em re
lao aos prmios e coberturas conforme o volume de contribuio do bene
ficiado ou segurado, com ou sem um plano mnimo, a par da polarizao que
provoca entre aqueles que tm condies econmicas para procurar servios
de maior qualidade no mercado e aqueles que dependem da rede pblica116.
Por fim, a idia neoconservadora de participao ou parcerias entre Estado e
sociedade civil envolve, de um lado, programas de privatizao das empresas
estatais produtoras de bens e servios para o mercado, j que a cargo deste
que tais atividades devem ficar. Com efeito, trata-se de uma medida essencial
para sanear a crise fiscal do Estado, para promover a racionalidade e a eficin1.5 Idem. p. 94.
1.6 LAURELL, Asa Cristina. Op. cit. p. 198.
50

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

cia administrativas e para prevenir que grupos econmicos se utilizem do apa


relho e da burocracia estatais para obter oportunidades de negcios e fontes de
contratao e renda {rent-seeking). De outro lado, essas parcerias devem se dar
atravs do redirecionamento das demandas da sociedade civil para o tecido
institucional da prpria sociedade civil, para aquele setor chamado de pblico
no-estatal, ou privado no-lucrativo, constitudo de associaes sem fins lu
crativos e organizaes no-governamentais e comunitrias que seriam finan
ciadas a fundo perdido pelo Estado em troca do desempenho de metas
preestabelecidas para cuja consecuo gozariam da mais ampla flexibilidade e
autonomia organizacional. Tudo isso sob fiscalizao dos rgos estatais regu
ladores atuando mais uma vez subsidiria e residualmente. Essas novas parce
rias seriam celebradas para aquelas atividades correspondentes aos direitos
sociais, vale dizer, sade, educao, pesquisa cientfica etc.117.
A teoria neoclssica, considerada no conjunto de seus dois momentos,
embora no consolide um corpo doutrinrio unitrio e coerente, muito me
nos original, mas antes um discurso e uma receita pragmtica de reformas
orientadas segundo a ortodoxia econmica"8, sua fora e influncia persistem
com impressionante vitalidade, talvez explicadas pela ausncia de uma alter
nativa progressista ao mesmo tempo realista e inovadora.
No entanto, no obstante as mazelas e danos ao bem-estar social provo
cados pela avalanche terica neoconservadora, as experincias de reformas
empreendidas nos diversos pases sob sua orientao serviram para eviden
ciar uma circunstncia que j no mais pode ser ignorada, nem tampouco, ao
que tudo indica, contornada: a existncia de um trade-off aparentemente uni
versal entre igualdade social e pleno emprego"9. Aqueles Welfare States de ca
rter universalista e que se esforaram por manter essa orientao, como o
caso do modelo escandinavo, tornaram a mo-de-obra cara pelo volume de
direitos trabalhistas indisponveis, o que conduziu freqentemente falta de
competitividade do Estado e das foras produtivas nacionais frente a um mer
cado cada vez mais integrado e globalizado, donde se seguiu estagflao e n
dices consideravelmente altos de desemprego, desgastando a base de
117 Idem. p. 97-9.
118 Idem. 86-8.
119 ESPING-ANDERSEN, Gosta. O futuro do Welfare State na nova ordem mundial.
Op. cit. p. 104-6.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

legitimao dos Estados com prejuzos para sua governabilidade. Por outro
lado, a opo por polticas sociais liberais, de cunho assistencial e residual, po
de tornar a economia mais competitiva internacionalmente, combater o de
semprego e a inflao e retomar o crescimento; porm tais resultados
positivos no so obtidos impunemente: paga-se com a desigualdade e a estratificao sociais e com o aumento dramtico da misria. A inclinao dos
Estados por um ou por outro dos caminhos vai depender no s de sua suscetibilidade s foras econmicas transnacionais, mas tambm da solidez de
suas instituies internas. Instituies fracas e desgastadas so menos capazes
de resistir ao apelo do capital internacional; todavia a mobilizao das classes
sociais e o fortalecimento das estruturas de negociao coletiva, consenso e
coalizo entre elas permitem a construo de projetos alternativos de desen
volvimento com que o Estado conseguir preservar sua autonomia e capaci
dade de planejamento econmico a despeito do processo de globalizao120.
Trata-se de encontrar em cada pas, conforme sua posio no cenrio m un
dial, vale dizer, de acordo com sua proximidade ou distncia relativamente ao
centro da economia global, o desenho institucional timo, o perfeito equil
brio entre o elemento nacional e o elemento internacional do desenvolvimen
to, com vistas progressiva igualdade e autonomia121.
1.3.2 A crise do Estado de Bem-estar
como crise de legitimao

Esta perspectiva parte da descrio do Estado de Bem-estar esboada no


item 1.2.3. Como j foi dito, o Estado desempenharia um papel imprescindvel
na reproduo do capitalismo, satisfazendo suas necessidades de acumulao e
legitimao. No capitalismo liberal, a representao do mercado pela ideologia
burguesa como um espao neutro e impessoal onde o sucesso e o fracasso eco
nmico eram explicados do ponto de vista do esforo individual, ou quando
muito da sorte, e no pelos mecanismos sistmicos de explorao, as funes de
legitimao desenvolviam-se sem maiores problemas. Por outro lado, enquan
120 Idem. p. 77-8.
121 VACCA, Giuseppe. Estado e mercado, pblico e privado. Trad. de Nrcia Justum.
In: Lua Nova: Revista de Cultura e Poltica, n. 24, setembro de 1991. p. 162-4.
52

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

to os mercados permaneceram competitivos, constitudos por uma pluralidade


de pequenos produtores, ou, no mximo, enquanto as empresas capitalistas,
por serem grandes, ainda competiam entre si, sem utilizar prticas oligopolistas
e de cartelizao a fim de dominar o mercado, em suma, enquanto o sistema de
preos, a oferta e a demanda puderam determinar-se sem que nenhum agente
econmico pudesse control-los diretamente, a funo de acumulao constan
te e progressiva de capital pde ser satisfeita sem ajuda do Estado.
O Estado de Bem-estar surge no momento em que a estrutura oligopolista do mercado pe fim ao capitalismo competitivo, prejudicando as condi
es de acumulao de capital, conduzindo a crises de superproduo. Por
imperativos do sistema econmico, portanto, o aparelho do Estado a ad
ministrao pblica conduzido regulao de todo o ciclo econmico,
mediante o planejamento racional visando assegurar as condies de utiliza
o do capital acumulado122. A tendncia do capitalismo, j detectada por
Marx, de acarretar crises peridicas em sua prpria dinmica compensada e
prevenida atravs de polticas pblicas.
Vrias conseqncias advm a partir da. Em primeiro lugar, na medida
em que o Estado precisa intervir para obviar os hiatos funcionais do capita
lismo, ele politiza as relaes econmicas, substituindo as relaes de troca de
equivalentes por relaes de poder poltico. A repolitizao das relaes de
produo produz uma crescente necessidade de legitimao. Com efeito, se
no capitalismo liberal as desigualdades sociais poderiam ser justificadas a par
tir do desempenho individual ou do acaso, uma vez que as regras do merca
do so neutras e impessoais, agora o funcionamento da economia passa a
depender de decises administrativas e polticas que no so mais annimas:
o povo pode encontrar culpados pela misria e agir politicamente contra
eles12-1. Conseqentemente, as crises econmicas acabam traduzindo-se em
crises polticas, na forma de uma crise de legitimao. O Estado pr-capitalista, marcado pelo eudemonismo da teoria mercantilista, tambm necessitava
de legitimao j que o sistema poltico estava acoplado ao sistema econmi
co, mas para isso havia todo um conjunto de sagradas tradies. Todavia, exa
tamente essas tradies foram minadas com o desenvolvimento do
122 HABERMAS, Jrgen. Crise de legitimao no capitalismo tardio. Op. cit. p. 49.
PRZEWORSKI, Adam. Estado e economia no capitalismo. Op. cit. p. 102.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

capitalismo, secularizando e introduzindo a racionalidade instrumental em


todas as dimenses da existncia humana. A interveno estatal, o controle
poltico da economia, deve ser justificada pela eficincia e pela racionalidade.
No entanto, em relao a esse problema, h uma srie de questes no devi
damente esclarecidas. Ningum sabe ao certo se o Estado pode intervir
eficientemente no mercado, isto : que razes levariam a crer que o planeja
mento poltico da economia pelo Estado superior coordenao promovi
da pelo mercado? Que razes levam a crer que a racionalidade do Estado
superior do mercado, ou, pelo contrrio, se os defeitos do mercado no so
menos piores que os do Estado? Ainda que se possa responder positivamente
em favor da possibilidade do Estado desempenhar um papel construtivo na
complementao e correo dos mercados, sob que condies isso acontece
ria? Em que medida a interveno poltica benfica? Quais so os critrios,
as condies para uma interveno estatal eficiente?
Esses questionamentos sem resposta impedem que o Estado de Bem-es
tar supere de uma vez por todas seus problemas de legitimao. Por isso, de
tempos em tempos, os governos vo se ver com as urnas. Com efeito, ainda
que a atividade administrativa seja desvinculada da atividade propriamente
poltica a neutralidade da burocracia o correspondente administrativo da
neutralidade do mercado e ainda que a democracia seja formal, reativa,
episdica (todos os seus instrumentos se reduzem basicamente ao voto exer
cido em intervalos relativamente longos) e de baixa participao, nada disso
impede a fragilizao do Estado relativamente aos interesses. De acordo com
I labermas, no contexto de uma esfera pblica despolitizada o sistema como
tal dificilmente questionado, de sorte que os requisitos de legitimao so
residuais: em primeiro lugar o privatismo cvico, o incentivo abstinncia po
ltica, de modo que a vida no-econmica seja canalizada para o lazer e o con
sumo, preferencialmente poltica; em segundo lugar, as teorias do elitismo
democrtico, como a de Joseph Schumpeter e de Max Weber, ou as teorias sis
tmicas tecnocrticas, cuja referncia Parsons e Luhmann, que justificam a
gerncia silenciosa do Estado, onde o papel da populao aclamativo ou, no
mximo, reativo, mas jamais, ou raramente, participativo124.

12,1 HABERMAS. lrgen. Crise de legitimao no capitalismo tardio. Op. cit. p. 51-2.
54

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

Assim, as estruturas do capitalismo avanado, includas as polticas pbli


cas de desenvolvimento, de distribuio e de proteo social, podem ser com
preendidas como atividades funcionais para a soluo do problema de
legitimidade do capitalismo. O Estado de Bem-estar desenvolve-se como um
gerente de uma crise em permanente estado de latncia. um administrador
da legitimidade. No entanto, no se trata de uma gerncia livre de atritos: as
necessidades de acumulao no raro conflitam com a necessidade de legiti
mao. O Estado chamado, mais uma vez, a administrar politicamente essa
tenso. Com efeito, a determinao de preos a partir de acordos entre oligo
plios, que substituiu o sistema da livre competio no capitalismo liberal, tem
o seu correspondente na estrutura salarial, determinada tambm ao modo po
ltico, ou quase poltico, atravs de negociaes entre empregados e emprega
dores, substituindo a lei do valor vigente tambm na fase anterior do
capitalismo. A oferta de trabalho tambm se torna um oligoplio (cuja expres
so o sindicato), recebendo em virtude disso um preo poltico com o que
pode barganhar melhorias efetivas da condio social dos trabalhadores125.
Habermas relaciona alguns fatores de crise que resultam da relao entre
acumulao e legitimao, inicialmente virtuosa, enquanto a produtividade e
os salrios puderam apresentar altos ndices de crescimento. No entanto, essa
relao caminhou para um trade-off, com as seguintes conseqncias: (1) de
senvolvimentos dspares ou agudizao de disputas salariais dentro do setor
pblico; (2) inflao permanente, com a distribuio da renda lquida em pre
juzo de trabalhadores no organizados ou grupos sociais excludos; (3) crise
permanente nas contas pblicas, ao lado da pauperizao dos servios pbli
cos, polarizando-se em relao aos oferecidos pelo mercado; (4) desenvolvi
mentos econmicos desproporcionais, tanto em nvel setorial (em detrimento
da agricultura), quanto em nvel regional126.
Assim, Habermas acredita que no capitalismo avanado, aquele do Esta
do de Bem-estar, as sucessivas crises econmicas, cuja tendncia encontra-se
inscrita em sua dinmica imanente, deslocaram-se parcialmente para o plano
poltico, ou na forma de crises de legitimao, ou na forma de crise de racio
nalidade administrativa; ou para o plano sociocultural, na forma de crise de
125 Idem. Op. cit. p. 53.
126 Idem. p. 53-4.
55

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

motivao127. Na medida em que o capitalismo deixado prpria sorte in


capaz de reproduzir as condies garantidoras da competio, que por sua vez
serve de base ao processo de acumulao, tais condies requerem um Estado
que, para falar como Poulantzas, reconcilie o capital consigo mesmo, promo
vendo a unidade dos interesses individuais e contrapostos dos capitalistas
com o interesse geral na continuidade do sistema, dizer, da explorao e ex
trao de mais-valia. Por outro lado, tambm a funo de integrao social e
de legitimidade no pode ser promovida pelo mercado, nem atravs das tra
dies pr-capitalistas, mas assumida por uma administrao pblica legi
timada sobre sua eficincia e racionalidade. O conjunto de atividades
governamentais engajadas no processo de continuidade do sistema e de solu
cionar com meios polticos as contradies do modelo econmico extenso,
variado e aberto. Inclui, primeiramente, a garantia da ordem jurdica, do di
reito privado, da propriedade e dos contratos. Em seguida vm a correo de
externalidades do mercado relativamente aos seus prprios fundamentos, le
gislao antitruste, poltica de estabilidade monetria, polticas de desenvol
vimento, de exportao etc. Alm disso, o Estado alivia o capital de parte
significativa dos custos de sua reproduo, atravs do sistema educacional, de
sade, previdencirio, da legislao trabalhista, evidenciado por Offe. Enfim,
o Estado mantm polticas compensatrias para grupos sociais menos favo
recidos, funo esta diretamente relacionada legitimidade, tais como seguro-desemprego, penses em caso de doena, invalidez ou acidente de
trabalho, subsdios para determinadas atividades econmicas, em especial
agricultura12*.
As crises econmicas cclicas do capitalismo so agora deslocadas para o
nvel poltico e se refletem inicialmente na forma de uma crise de racionali
dade. O ciclo da crise substitudo pela inflao e pelo dficit pblico, traduzindo-se em crise fiscal, analisada em detalhes por 0 Connor129. 0 oramento
pblico torna-se progressivamente sobrecarregado de demandas, em que
cada vez mais difcil distinguir a forma de interveno eficiente, acarretando
uma crise de racionalidade. Ao mesmo tempo, o processo oramentrio tor
127 Idem. p. 64.
128 Idem. p. 72-3.
129 Vide ARRETCHE, Marta T. S. Emergncia e desenvolvimento do Welfare State:
teorias explicativas. In: BIB. n. 39, lu semestre de 1995. p. 3-40.
56

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

na-se extremamente suscetvel a presses polticas, de sorte que a impossibi


lidade financeira de satisfazer todas as demandas gera um dficit cada vez
maior de legitimidade. A transposio das tenses econmicas para o plano
poltico trouxe consigo o princpio da escassez. Isto , o excedente socializado
em proporo cada vez maior e mobilizado para o desempenho das tarefas da
administrao permanece ainda sempre muito curto para atender a todas as
demandas sociais. A administrao da legitimidade pelo Estado de Bem-estar
torna-se cada vez mais complicada e deficitria.
Noutro plano, o desenvolvimento independente do processo de forma
o de demandas, que tem incio no sistema sociocultural, desafia as estrutu
ras administrativas de satisfao de interesses. A crise de legitimao ocorre,
assim, no apenas quando as demandas crescem em proporo maior do que
a quantidade de valor disponvel, mas tambm quando as expectativas no
podem ser satisfeitas no contexto da administrao. Com efeito, o sistema ad
ministrativo no pode pretender controlar nem direcionar completamente o
surgimento das expectativas sociais que desafiam sua capacidade de legiti
mar-se. O Estado apenas pode satisfazer expectativas que possam encontrar
alguma traduo econmica, passveis de serem satisfeitas atravs de recom
pensas ou de transferncias de renda1'0. No entanto, demandas por valores
universalistas e imateriais, relacionadas no com a situao econmica mas
com as gramticas das formas de vida, no encontram resposta aceitvel me
diante polticas pblicas de redistribuio. Aqui a crise de legitimao tornase uma crise de motivao, isto , uma discrepncia qualitativa entre o padro
de atuao do Estado e as expectativas sociais e culturais, entre aquilo que o
Estado pode oferecer e aquilo que se espera dele. Nesse contexto, o produto
do sistema sociocultural torna-se disfuncional para o Estado'-1.
Segundo Habermas, as motivaes socioculturais funcionais para o capita
lismo avanado so em primeiro lugar o privatismo civil, entendido como a
despolitizao geral da existncia em nome de preocupaes com a carreira pes
soal, o lazer e o consumo. Em segundo lugar, a estrutura familiar, as relaes de
poder e os tabus que lhe caracterizam, resqucios da cultura tradicional prburguesa, o autoritarismo paterno, a represso sexualidade. Some-se a isso o
1,0 HABERMAS, Jrgen. Crise de legitimao 110 capitalismo tardio. Op. cit. p. 96.
I3' Idem. p. 98-9.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

individualismo possessivo, refratrio a formas de solidariedade e intersubjetividade, contra uma tica poltica efetiva1'2. No entanto, mudanas sociais profun
das comeam a ocorrer em sociedades complexas erodindo os fundamentos
culturais do capitalismo organizado. A liberdade sexual, a igualdade entre os se
xos, reivindicaes de emancipao frente s formas padronizadas de vida, cal
cadas no individualismo e no cientificismo utilitarista. O Estado de Bem-estar,
calcado na interveno administrativa mediante polticas pblicas padroniza
das e massificadas, no mais d conta do espectro de novos valores.

7 3.3

O diagnstico da Terceira Via

Este terceiro enfoque enfatiza as transformaes que atravessam as naes


industrializadas nos campos cultural e social a partir das quais se pode com
preender melhor a crise do Estado de Bem-estar, como tambm onde os cami
nhos para sua superao podem ser encontrados. Existe, de fato, uma crise
fiscal e de financiamento do Welfare State, causada pela queda dos ndices de
crescimento econmico dos pases capitalistas avanados, situao na qual os
gastos com sade, previdncia e programas sociais em geral tendem a aumen
tar em face de uma receita pblica declinante. No se pode neg-la. No en
tanto, a anlise feita puramente sobre critrios econmicos no permite
compreender o que jaz na base do esgotamento do modelo, assim como os re
mdios neoliberais que opem de modo encantatrio as virtudes do mercado
aos vcios do Estado intervencionista tambm no so suficientes. no plano
das relaes sociais que se origina o problema e l que encontra a resposta.
Uma das anlises mais consistentes acerca da crise e da gesto da crise a
partir dos elementos sociais, polticos e culturais da sociedade a de Pierre
Rosanvallon133. Segundo ele, o impasse financeiro em que se encontra o Esta
do, embora existente e grave, epifenomenal em relao estrutura das rela
es sociais, das classes e dos agentes econmicos. O ritmo de crescimento da
despesa com polticas pblicas e programas sociais de redistribuio tem sido
consideravelmente maior que o da produo nacional, especialmente a partir
do incio da dcada de 1970 com o choque do petrleo. A prova disso que
os descontos obrigatrios para financiamento do Estado mantiveram-se est1,2 Idem. p. 99-103.
133 Ver ROSANVALLON, Pierre. Op. cit.
58

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

veis, desde o final da dcada de 1940 at aproximadamente fins da dcada de


1960, em torno de 35% do produto interno bruto, acompanhando, pois, o
crescimento da economia. Entre 1970 e 1990, contudo, os descontos obriga
trios foram aambarcando e consumindo parcelas progressivamente maio
res da riqueza nacional at ultrapassar a barreira dos 45% e mesmo dos 50%,
perto do que os analistas econmicos consideram como o limite do economi
camente suportvel134. Mas ser esse o caso? Haver efetivamente um limite
matemtico para a socializao da riqueza numa sociedade capitalista, estabe
lecida segundo critrios puramente econmicos? Historicamente, constata-se
que vrios analistas tentaram sem sucesso estabelecer margens alm das quais
o crescimento das despesas estatais resultaria em colapso. Todas essas margens
foram superadas sem aqueles efeitos catastrficos profetizados. Da impossibi
lidade matemtica, ou melhor, puramente econmico-financeira, de se esta
belecer limites para o crescimento do Estado, Rosanvallon retira a evidncia
de que a crise do Welfare State no pode ser compreendida por esse ponto de
vista. Se existe mesmo uma crise fiscal do Estado, se faz sentido falar de um
impasse financeiro, trata-se no de limites econmicos para o volume das des
pesas pblicas, porm do grau de socializao da riqueza que a sociedade es
t disposta a suportar. Os limites para o crescimento do Estado no so, por
conseguinte, decorrentes de uma avaliao exclusivamente do ponto de vista
econmico e financeiro, mas so sociais e culturais135. Com efeito, teorica
mente, sempre h solues econmicas para a uma crise fiscal: alteraes na
relao entre salrios diretos e salrios indiretos, aumento da carga tributria
etc. O problema no est na impossibilidade econmica de tomar tais provi
dncias e sim na circunstncia de que tais medidas representam, a partir de
um determinado limite, uma alterao substancial nas relaes entre as clas
ses sociais e entre os agentes econmicos, uma perturbao no equilbrio so
cial verdadeiramente intolervel. O Estado Providncia, tendo alcanado
neste fim de sculo esses limites, encontra-se diante da necessidade de rever
suas finalidades e de formular um novo contrato social, nos moldes daquele
pacto poltico do ps-guerra sobre o qual erigiu-se.
Rosanvallon compreende o Estado de Bem-estar como uma continuao
daquilo que ele denomina Estado protetor clssico, isto , aquele Estado comROSANVALLON, Pierre. Op. cit. p. 7.
1,5 Idem. p. 17.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

prometido com a proteo do indivduo contra a insegurana, contra as incer


tezas da vida, cuja construo intelectual remonta j a Hobbes e Locke136. 0 re
conhecimento dos direitos civis, os primeiros a serem reconhecidos, inseriu-se
no contexto de proteo dos cidados, seja em face das ameaas externas ou de
seus prprios companheiros contra a sua vida (Hobbes), seja contra o abuso
de poder por parte da prpria autoridade constituda em face das liberdades e
o direito de propriedade (Locke). O salto desse Estado protetor para essa figu
ra mais complexa chamada de Estado Providncia, que postula direitos sociais
a par dos civis e polticos, prestaes positivas em vez de mera abstinncia, dse sob o influxo do mesmo princpio de reduo das incertezas, na verdade, da
sua radicalizao e substancializao progressiva. Com efeito, por dever de
coerncia que os direitos polticos foram estendidos a todos os cidados, e o
sufrgio universal, por sua vez, levou adiante o estatuto democrtico da igual
dade, no apenas jurdica, mas econmica. A evoluo do Estado clssico para
o Estado Social foi possvel graas ao conhecimento estatstico que tornou vi
vel toda a tecnologia do seguro, substituindo a confiana cega, j no mais fac
tvel, na mo invisvel do mercado, e graas noo segundo a qual no se
poderia falar em proteo social contra a incerteza, a no ser formal e ficticiamente, sem condies mnimas de igualdade de oportunidades econmicas. A
noo de igualdade foi assim integrada na idia de proteo137.
A passagem da igualdade meramente jurdica para a igualdade social e
econmica gera algumas perplexidades. A igualdade jurdica perfeitamente
definvel e alcanvel, alm, claro, de ser desejvel em todas as suas dimen
ses, que alis compreende uma s: a abolio dos privilgios hereditrios ou
de classe institucionalizados e o estabelecimento de normas gerais e abstratas
sem excees de carter pessoal. Trata-se do princpio da troca generalizada
do capitalismo aplicado ao direito. No se pode desejar nem pensar mais em
isonomia jurdica do que isso. O mesmo, porm, no ocorre com a igualdade
econmica. No h limites claros, nem definies precisas para o que seria es
sa igualdade no contexto de uma sociedade capitalista. Seria a equalizao dos
pontos de partida, a garantia das necessidades humanas mnimas? Mas mes
mo essa noo de necessidade mnima voltil e histrica, no se prestan
do a definies que a esgotem. A idia de igualdade tende a ampliar-se
136 Idem. p. 18.
137 Idem. p. 22.
60

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

progressivamente at o limite da identidade social, a qual, no entanto, todos


reconhecem como indesejvel. Eis a, segundo Rosanvallon, o paradoxo do
princpio da igualdade perseguido nas democracias e no Estado Social: a
igualdade desejvel, mas a identidade no; busca-se ser igual, mas reivindi
ca-se, por outro lado, o direito diferena. nesse contexto que, segundo o
autor, deve ser compreendida a crise do Welfare State. Este encontra-se prxi
mo dos limites culturalmente tolerados de igualdade. A sociedade no est
mais disposta a tolerar mais igualdade do que aquela que j foi promovida. A
dinmica do Estado Social repousa na consecuo de um programa inesgot
vel, qual seja, libertar a sociedade da necessidade, ou noutras palavras, buscar
a felicidade coletiva, o que refora a busca da igualdade j que a noo de ne
cessidade apenas faz sentido em face de uma situao de desigualdade que
preciso suprimir138. Nesse aspecto, Rosanvallon parece estender a mo an
lise de John Logue, para quem o Estado Social foi vitimado pelo seu sucesso,
mais do que pelo seu fracasso139.
Por conseguinte, o valor igualdade passa a ser questionado. Os grandes
saltos evolutivos para o Estado deram-se em situaes de convulso social que
ensejou a oportunidade de rever os objetivos da vida em sociedade e de ima
ginar representaes do futuro, construir utopias. Foi assim na Revoluo
Francesa, relativamente construo do iderio liberal, orientado pelos valo
res de liberdade econmica e igualdade jurdica; foi assim na Segunda Guer
ra Mundial, ocasio de um amplo consenso poltico em favor da interveno
do Estado na promoo da igualdade material. Em ambas essas ocasies, as
transformaes no perfil do Estado vieram acompanhadas de grandes pro
gressos econmicos, polticos e sociais, segundo o julgamento da sociedade.
No entanto, chega-se a um momento em que j no se percebe nas constan
tes ampliaes dos programas sociais nenhum progresso significativo, de sor
te que a sociedade est deixando de apoi-las. A inconsistncia do conceito de
igualdade material fez com que as polticas de redistribuio crescessem sem
uma representao de futuro muito clara1,10. No se sabe que objetivos perse
guir, que utopia se est construindo. Tudo parece apontar para o admirvel
138 Idem. p. 27 a 31.
139 DRAIBE, Snia e HENRIQUE, Wilns. Op. cit. p. 64. Apesar de que Rosanvallon
critica Logue, em virtude de que este supe para o Estado de Bem-estar um programa li
mitado, que se pode cumprir. ROSANVALLON, Pierre. Op. cit. p. 26-7.
110 ROSANVALLON, Pierre. Op. cit. p. 30-1.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

mundo novo, limite que causou histeria nos neoliberais. Esse crescimento a
frio das polticas pblicas, na ausncia de um contrato social de clusulas
muito claras, tornou-as cada vez menos legtimas. O resultado a fuga para
formas de vida que Rosanvallon denomina de subterrneas, para alm da so
lidariedade estatal, na busca de novas formas de solidariedade; o crescimento
irracional e auto-referente da burocracia desvinculada de quaisquer critrios
externos de orientao, comprometida na maior parte das vezes com a manu
teno do prprio poder e de seus representantes, contribuiu para deslegitimar o Estado. Isso quando no se engendra no interior das prprias
estruturas burocrticas mecanismos de troca especfica com grupos especfi
cos de interesses (Estado clientelista)1'11.
Anthony Giddens analisa de modo bastante semelhante a crise do Esta
do de Bem-estar da social-democracia em face do mecanismo de proteo em
que se baseia e das conseqncias sociais engendradas por esse mesmo
mecanismo de proteo.
Com efeito, na transio do que o autor denomina de modernizao sim
ples para a modernizao reflexiva, transformaram-se a natureza das
incertezas e as dimenses dos riscos a que esto submetidas as sociedades
industriais. Na modernizao simples, as incertezas podiam ser razoavel
mente controladas a partir das tcnicas da estatstica, haja vista que os even
tos eram, de certa forma, previsveis e possuam numerosos precedentes
verificveis, de sorte que sua ocorrncia, bem como suas conseqncias po
diam ser satisfatoriamente mensuradas. Por outro lado, os riscos de danos
advindos de tais incertezas, assim calculados, eram geogrfica e socialmente
delimitados, de maneira que podiam ser suficientemente cobertos pelos
mecanismos tradicionais de proteo via seguro, tanto pblico como privado,
isto , compensando-se os prejuzos economicamente e ex post.
Um dos elementos caracterizadores da modernizao reflexiva, contudo,
consiste, por um lado, no ineditismo e na conseqente imprevisibilidade das
incertezas a que esto sujeitas as modernas sociedades industrializadas e, por
outro, na impossibilidade e inutilidade das formas tradicionais de seguro
baseados na compensao econmica ex post de lidar com a cobertura dos
111 Idem. p. 31-2.

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

ricos e dos danos resultantes. Com efeito, essa impossibilidade resulta pre
cisamente do ineditismo dos riscos, em virtude do que no h como prever,
muito menos como mensurar, os danos da resultantes; inutilidade em face da
dimenso global dos danos implicados, no mais restritos a grupos de vtimas
ou a regies atingidas. Os riscos ambientais, de poluio do ar e da gua, a
diluio da camada de oznio, as alteraes climticas, o aquecimento global,
desmatamento e desertificao, comprometimento da segurana alimentar,
riscos de conflitos armados com utilizao de armas de destruio em massa
nucleares, qumicas e biolgicas, terrorismo, doenas geradas por novas tec
nologias, colapsos no sistema econmico e financeiro, nenhum destes pode
ser previsto, nem suas conseqncias podem ser avaliadas com um mnimo
satisfatrio de exatido142'*. Alm disso, os danos potenciais so to
abrangentes e irreversveis que tornam inteis quaisquer formas de reparao
ou compensao econmica a posteriori. Muitas das incertezas contem
porneas dizem respeito prpria sobrevivncia da espcie humana e da vida
sobre o planeta. So, portanto, insegurveis. A nica maneira de lidar com tais
modalidades de incertezas, segundo Giddens, atravs da reflexividade, isto ,
da precauo.
A modernizao reflexiva implica, portanto, uma nova atitude diante da
incerteza, marcada por riscos artificiais, ao contrrio dos riscos naturais da
modernizao simples. Com efeito, se na modernizao simples a postura dos
cidados diante dos riscos era a de reivindicar direitos na forma de pro
teo (seguro) pblica contra os mesmos na modernizao reflexiva,
aponta Giddens, essa postura dos cidados deve ser a de atribuir-se, ao con
trrio, deveres e responsabilidades. Esse o sentido mesmo da reflexividade.
Em resposta crise do Estado de Bem-estar, Anthony Giddens prope a
sua Terceira Via. Terceira via no sentido de, por um lado, superar as alternati
vas polares de ao poltica, colocadas pelo espectro ideolgico cujo perfil
emerge no contexto da Guerra Fria, entre esquerda e direita; por outro, de
constituir um programa poltico alternativo ao neoliberalismo e que, ao
mesmo tempo, reconstrua e supere a social-democracia de velho estilo. Os
princpios da terceira via, segundo o autor, so: (a) igualdade; (b) proteo
h 2-a GIDDENS, Anthony. Para alm da esquerda e da direita: o futuro da poltica ra
dical. trad. de Alvaro Hattnher. So Paulo: Editora da Unesp, 1996. p. 93-4.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

aos vulnerveis; (c) liberdade como autonomia; (d) no h direitos sem


responsabilidades; (e) no h autoridade sem democracia; (f) pluralismo cos
mopolita; e (g) conservadorismo filosfico142'. Tais princpios norteiam a
ao poltica da terceira via, em resposta aos desafios colocados pelo proces
so de modernizao reflexiva, especificamente a globalizao, as transfor
maes na vida pessoal e no relacionamento com a natureza. Trata-se, pois,
de preservar o ncleo axiolgico da social-democracia a preocupao com
a igualdade, a justia social e a proteo queles mais vulnerveis, vale dizer,
expostos incerteza mudando, todavia, o modo de realiz-lo, enfatizando
as responsabilidades sociais como contrapartida dos direitos.
No que se refere especificamente ao programa de reforma do Estado da
terceira via, Giddens afirma que o postulado essencial o do aprofundamen
to da democracia e do pluralismo, o fortalecimento das parcerias com a
sociedade civil para o desenvolvimento autnomo da comunidade. O autor
resume o programa da terceira via nos dez seguintes pontos: (a) o centro ra
dical; (b) o novo Estado democrtico (o Estado sem inimigos); (c) sociedade
civil ativa; (d) a famlia democrtica; (e) a nova economia mista; (f) igualdade
como incluso; (g) Welfare positivo; (h) o Estado do investimento social; (i) a
nao cosmopolita; (j) democracia cosmopolita142'0.
A democratizao da democracia, isto , seu aprofundamento e radica
lizao, em substituio aos mecanismos tradicionais da democracia liberal
representativa, visa restituir s polticas pblicas um norte, um novo padro
de legitimidade. Com efeito, a construo de uma democracia de mais alta
intensidade, com maior participao, e com mecanismos mais diretos, constitui-se tambm uma representao inacabada de futuro, isto , no possui um
limite muito claro, tal como as polticas de bem-estar da social-democracia,
mas que, ao contrrio destas, contaria com o apoio da grande maioria da pop
ulao. Nas palavras de Giddens, trata-se de um ideal sem restrio de
tempo. No entanto, h alguns pontos que podem desde j ser includos na
agenda da reforma do Estado: (a) descentralizao; (b) renovao e expanso
da esfera pblica, o que significa maior transparncia e abertura, com salvah 2-b GIDDENS, Anthony. A terceira via: reflexes sobre o impasse poltico atual e o
futuro da social-democracia. trad. de Maria Luiza Borges. 3. tiragem. Rio de Janeiro:
Record, 2000. p. 76.
142-C [ J e r n _ p_ s .

64

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

guardas contra a corrupo; (c) eficincia administrativa, seguindo o princ


pio ecolgico do obter mais com menos, aprender com as tcnicas de gesto
mais modernas instrumentos tais como controle de metas, flexibilizao de
procedimentos, auditorias de desempenho e participao dos funcionrios no
planejamento, este ltimo um fator de democratizao, sem, no entanto, imi
tar o mercado, mas afirmar-se diante dele pela eficcia; (d) mecanismos de
democracia direta; (e) o Estado como administrador de riscos, em especial os
riscos artificiais decorrentes do avano cientfico e tecnolgico, tpicos da
modernizao reflexiva, e que no podem ser deixados unicamente a critrio
dos especialistas142 0.
A reforma do Estado deve tambm ser acompanhada de uma renovao
da sociedade civil, baseada nas parcerias com o Estado, no envolvimento do
terceiro setor, no fortalecimento da comunidade no plano local e no fortale
cimento da solidariedade comunitria e da famlia. A reflexividade est tam
bm associada capacidade de auto-organizao pela prpria sociedade.
Um outro aspecto implicado nessa anlise culturalista ou sociolgica
da crise do Estado de Bem-estar compreende os efeitos provocados pela trans
formao das relaes sociais, das prticas de mobilizao de classe e das rei
vindicaes pretendidas pelas novas instncias de representao de interesses
nos pases capitalistas avanados, cujos valores no so abrangidos pelas po
lticas pblicas burocratizadas e massificadas do Estado redistribuidor. Com
efeito, alguns analistas sugerem a existncia de uma revoluo cultural que
substituiu a busca por melhoria na condio econmica a igualdade eco
nmica por um conjunto de valores chamados de ps-materialistas (qua
lidade de vida, meio ambiente sadio, lazer, pacifismo, desarmamento, direito
diferena etc.), sendo que tais reivindicaes sem contedo econmico ime
diato geram perplexidades na estrutura do Estado Social que no est prepa
rado para responder a tais demandasl42 E. Por toda parte irrompem novos
campos de conflito, irredutveis ao elemento econmico. Para alm das desi
gualdades econmicas, novos movimentos sociais acusam novas formas de
desigualdade sexual, tnica e religiosa contra as quais no h polticas pbli
cas, ao mesmo tempo que as respostas tpicas de um Estado redistribuidor, ou
seja, a compensao mediante ao afirmativa, tida por muitos segmentos
U2-D

]dem, p, 81-7.

II2 E DRAIBE, Snia e HENRIQUE, Wilns. Op. cit. p. 65.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

sociais como ilegtima (ao contrrio da ao afirmativa econmica, ampla


mente aceita) com o argumento de que no resolve os problemas de precon
ceito, de discriminao, mas, pelo contrrio, os estaria agravando, eximindo o
conjunto da sociedade pela responsabilidade tica no combate a todas as for
mas de desigualdade, responsabilidade transferida para o Estado. Reivindi
cam esses novos sujeitos coletivos de representao democrtica o
desenvolvimento de novas formas de solidariedade para alm da lgica esta
tal, ou a desestatizao da solidariedade143.
Nesse contexto, o modo de funcionamento do Estado de Bem-estar, as
sentado sobre uma burocracia cujos princpios so a uniformidade e impes
soalidade na prestao de servios, j no estaria mais adaptado a uma
sociedade submetida a um processo intenso de diferenciao social em gru
pos e minorias com interesses muitas vezes conflitantes. Aponta-se para uma
crise do modo fordista de produo em massa de produtos homogneos, uti
lizando a tecnologia rgida de uma linha de montagem, com rotinas de traba
lho padronizadas segundo mtodos tayloristas, praticado no apenas em
empresas, seno sobretudo pela prpria burocracia estatal"4. Tal sistema mos
trava-se efetivo em face de uma sociedade homognea, ou, pelo menos, seg
mentada em grupos mais ou menos definidos segundo um nico critrio, o
econmico. Fazia sentido no contexto de uma classe proletria de massa or
ganizada em sindicatos ou partidos trabalhistas homogneos, unificados e
burocratizados, com alto poder de representao para negociar salrios pro
porcionalmente aos ganhos de produtividade. Enquanto esse crculo virtuoso
de aumento de produtividade, crescimento dos lucros, maiores salrios, mais
consumo, aumento da produo pde ser mantido, a atuao fordista do Es
tado na promoo de polticas de redistribuio desenvolveu-se harmoniosa
mente. Porm, medida que a classe trabalhadora foi se diferenciando em
uma pluralidade de classes mdia, mdia-alta e mdia-baixa, cada qual com
seus interesses, aspiraes e gramticas de vida, j no mais os sindicatos m o
nolticos e burocratizados puderam manter o seu poder de representao.
Tornava-se cada vez mais complicado definir com exatido o interesse da
classe trabalhadora, ao passo que o interesse dos capitalistas sempre muito
H3 ROSANVALLON, Pierre. Op. cit. p. 32.
114
CLARKE, Simon. Crise do fordismo ou crise da social-democracia. Trad. de Isa
Mara Lando. In: Lua Nova: Revista de Cultura e Poltica, 11. 24, setembro de 1991. p. 119.
66

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

claro, a maximizao do lucro. Fez-se mister acordos coletivos cada vez mais
setorizados, especficos e complexos, de acordo com a ocupao, o grau de
qualificao e especializao do empregado, tornando muito mais difcil para
o Estado prestar servios uniformizados que fossem ao encontro de todos os
interesses. diferenciao de grupos de interesse deveria corresponder uma
diferenciao das polticas piblicas, pressupondo a reviso das formas buro
crticas e fordistas de administrao. Por outro lado, a saturao dos merca
dos exige a nfase na diferenciao dos produtos, na possibilidade de escolha
por parte dos consumidores, na busca do estilo, na afirmao da individuali
dade, agravando a crise dos procedimentos padronizados do taylorismo tan
to na prestao de servios pblicos que buscam se orientar para esse novo
perfil de cliente quanto no setor privado reivindicando a flexibilizao das
relaes trabalhistas para instrumentalizar a diferenciao e a variedade no
processo produtivo145.
Conclui-se, portanto, que a eroso do consenso poltico firmado no psguerra sobre o qual ergueu-se o Welfare State no decorrncia de uma crise
fiscal e financeira conforme defende a corrente neoconservadora, mas sim
uma crise de solidariedade, uma crise do modo de atuao do Estado, uma
crise nas relaes do Estado com a sociedade e tambm da sociedade com o
indivduo. O Estado de Bem-estar, atravs de seus programas de redistribuio, opera como uma grande interface, isto , como uma espcie de vu, pos
to que opaco, entre os indivduos e os grupos sociais. Na medida em que esse
Estado intervencionista estatiza e quase monopoliza a solidariedade social, ele
funciona como uma estrutura de mediao que substitui e impede que se vi
sualizem formas mais espontneas e diretas de solidariedade, decorrentes de
um face a face entre os atores sociais146. Ao mesmo tempo, o Estado se apre
senta como um organismo autnomo, separado da sociedade, abstrato e im
pessoal, supostamente isolado das relaes sociais. Segue-se disso que as
reivindicaes por parte desses atores sociais quer no sentido de ampliar as
polticas sociais, quer no sentido de reduzir ou limitar os descontos obrigat
rios, aparecem como completamente desvinculadas de seus efeitos, ou como
destitudas de significado ou custo social147. A interface desempenhada pelo
115 Idem. p. 120.
146 ROSANVALLON, Pierre. Op. cit. p. 32-3.
117 Rosanvallon menciona o exemplo do colcho que caiu do teto de um veculo nu
ma rodovia pblica, provocando um engarrafamento. Centenas de veculos so obrigados

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

Estado transfere para este toda a obrigao de solidariedade, isentando de res


ponsabilidade os indivduos e grupos. Faz-se mister, portanto, a fim de pre
servar o compromisso com a igualdade e a justia social contra a avalanche
neoliberal que prega simplesmente a substituio da solidariedade automti
ca do Estado por outra no menos automtica do mercado, que o prprio te
cido institucional da sociedade civil desenvolva seus mecanismos de
solidariedade direta, a par da solidariedade abstrata das polticas pblicas redistribuidoras.
preciso, pois, desconstruir as rotinas padronizadas e massificadas de
atendimento, de definio e distribuio de bens e servios, enfatizando a am
pliao das margens de escolha dos beneficiados e uma maior democratiza
o, isto , visualizando o destinatrio dos programas sociais no apenas
como clientes do sistema, mas como cidados, isto , no apenas reivindican
do servios ou controlando a qualidade da prestao mas participando dire
tamente, atravs de formas autogestionrias de efetivao de direitos sociais
fundamentais a partir das prprias organizaes comunitrias de mbito lo
cal. A idia transformar o Estado de Bem-estar numa Sociedade de Bem-es
tar, transferindo o exerccio da solidariedade das formas automticas e
impessoais do Estado para o conjunto das relaes sociais. Desse modo, as es
tratgias para solucionar a crise do Welfare State, seu impasse financeiro, no
se encontram na alternativa estatizao V5. privatizao, eis que ambos os ca
sos referem-se a mecanismos de solidariedade automtica. O que se encontra
no cerne do problema so as relaes entre o Estado e a sociedade civil, as
quais devem ser repensadas a fim de superar o dualismo, esse divrcio conso
lidado e tornado dogma pelo pensamento liberal148.
A reforma do Estado de Bem-estar proposta por esse argumento envolve
trs frentes: a desburocratizao, a descentralizao e as novas parcerias com
a sociedade civil. A primeira reforma, embora conveniente para aprimorar e
a reduzir a marcha para contornar o obstculo, mas ningum se preocupa em parar a fim
de remov-lo. Eis o paradoxo: cada automobilista perde mais tem po no engarrafamento
do que um deles perderia para retirar o colcho. Trata-se de um exemplo tpico de desper
dcio coletivo, por falta de solidariedade, ou de opacidade no custo das relaes sociais, pe
la interface exercida atravs das polticas do Estado, de quem todos esperavam a
providncia no sentido de limpar a pista. ROSANVALLON, Pierre. Op. cit. p. 33.
148 DRAIBE, Snia e HENRIQUE, Wilns. Op. cit. p. 67-8.

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

racionalizar as formas de gesto da coisa pblica, simplificar o atendimento e


aproximar a administrao pblica do usurio, no inovadora em si mesma
e no constitui o ponto mais importante. A descentralizao constitui o gran
de passo para uma maior participao popular e para interpenetrao entre o
estatal e o social; transferindo os programas sociais para os mbitos mais lo
cais da administrao, aproxima os administradores tanto do problema a ser
solucionado quanto da sociedade. Por fim, as novas parcerias entre o poder
estatal e a sociedade civil dizem respeito em primeiro lugar redefinio das
esferas pblica e privada149. Com efeito, a distino pblico e privado consi
derada uma das grandes dicotomias tanto do direito como da cincia polti
ca, no sentido em que divide o universo das possibilidades em duas esferas a
um s tempo conjuntamente exaustivas e mutuamente excludentes, vale di
zer, no h terceira possibilidade nem possibilidades mistas. Alm disso, a es
fera pblica geralmente identificada com a esfera poltica e esta com o
Estado, enquanto a esfera privada corresponde atividade econmica, ao
mercado. Trata-se, portanto, de rever essa dicotomia no sentido de conceber
uma terceira esfera, situada entre o Estado e o mercado, constituda pela so
ciedade civil organizada comprometida com o desenvolvimento de formas
autnomas de solidariedade. Nesse contexto, uma das formas de combater a
crise do Estado de Bem-estar, que crise de um modo especfico de solidarie
dade estatista, opaco e automtico reconhecer essa substitutibilidade
das polticas de redistribuio estatais, por esse setor pblico, porm no-estatal, levado a efeito por diversos grupos sociais organizados, sem fins lucra
tivos.
interessante observar como muitas das propostas de reconstruo do
Estado e da esfera pblica, em especial a descentralizao e a subsidiariedade
da atividade estatal em relao da sociedade civil (novas parcerias), formu
ladas como alternativa para a privatizao e o retorno aos mecanismos de
mercado do discurso neoconservador, foram aproveitadas e utilizadas pelo
prprio neoliberalismo, mediante uma interpretao muito peculiar, no seu
segundo momento terico, mais construtivo que a mera crtica do Estado intervencionista150. Mas os argumentos originais referentes a tais propostas so
de origem progressista, compreendendo aquelas correntes de pensamento
119 ROSANVALLON, Pierre. Op. cit. p. 112.
150 DRAIBE, Snia. Op. cit. p. 94.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

comprometidas com a preservao dos valores de justia social e igualdade,


conscientes da incapacidade do mercado em promov-los.

1.4 Para alm do "Consenso


de W ashington"

At o presente momento, esboou-se uma tentativa de caracterizar o Es


tado no sculo XX, em especial aquela sua configurao especfica denomina
da Welfare State, considerada sua obra-prima. Em seguida, tratou-se de
analisar brevemente os fatores por trs de sua evoluo e de seu posterior es
gotamento, tudo isso a fim de compreender os antecedentes e o contexto his
trico dos programas de reestruturao econmica e de reconstruo do
Estado, os quais constituem a matria do captulo seguinte, e cujo contedo e
impacto social j se teve ensejo de assinalarem a propsito das experincias
neoliberais na Europa, nos Estados Unidos e na Amrica Latina131.
A crise fiscal, caracterizada pela progressiva intensificao das demandas
sociais ante uma receita declinante, em virtude do baixo crescimento econ
mico nacional somado impossibilidade poltica de ampliao da base tribu
tria, conduz incapacidade do Estado de financiar suas polticas sociais e de
investir em infra-estrutura. A administrao da crise atravs de remdios su
postamente keynesianos revelou-se pouco operacional seno mesmo destruti
va, consistindo basicamente no financiamento do Estado por si prprio
mediante processos inflacionrios (senhoriagem) e pelo endividamento inter
no e externo152. No limite, a combinao de estagnao econmica e inflao
o conceito de estagflao, surgido poca corresponde precisamente ao fe
nmeno no qual as taxas de inflao superam os ndices significativamente
baixos de crescimento, corroendo a base da economia, produo e salrios
erodiu a base do consenso entre as classes sociais em favor de um Estado redistribuidor que o havia sustentado desde a Segunda Guerra Mundial.
151 Vide captulo 1, tpico 1.3.1.
152 BEHRING, Elaine Rossetti. Poltica social no capitalismo tardio. So Paulo: Cortez, 1998. p. 72-3.
70

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

Na Amrica Latina a crise fiscal produziu seu maior impacto durante a d


cada de 1980. Resumidamente, seus elementos foram: (1) dficit pblico cr
nico e descontrolado; (2) dvidas interna e externa excessivas e (3) falta de
crdito dos Estados perante as agncias multilaterais e organizaes financeiras
internacionais153. Tambm aqui a estagnao econmica produzida pelo segun
do choque mundial do petrleo de 1978-1979 prejudicou as finanas pblicas
e a capacidade de poupana e investimento dos Estados, especialmente na me
dida em que o padro de desenvolvimento e industrializao destes opera-se
base do nacional desenvolvimentismo, vale dizer, da poltica de substituio de
importaes. O dficit pblico crescente que se acumulou para sustentar um
padro de desenvolvimento dependente das polticas e dos subsdios estatais
passou a ser financiado atravs do endividamento externo. J nos primeiros
anos da dcada de 1980, os Estados latino-americanos no mais obtinham cr
dito perante o capital internacional, detonando assim a crise fiscal. Por ltimo,
a tentativa de ajustamento com inflao, ou seja, o financiamento do dficit p
blico mediante emisso de moeda (senhoriagem) obedeceu a um desenvolvi
mento ainda mais destrutivo, eis que o processo inflacionrio, segundo uma
corrente mais heterodoxa de economistas, uma vez iniciado tende a se tornar
cada vez mais galopante na medida em que os agentes econmicos vo se cons
cientizando dele, indexando automtica e informalmente a economia que se
gue inflacionria por inrcia, prejudicando ainda a poupana pblica, a
capacidade de investimento e a eficcia do capital154.
Conforme j se salientou, o neoliberalismo, que se desenvolveu como teoria
marginal desde meados da dcada de 1940 at o fim da dcada de 1960, obteve
uma aceitao incontrastvel nas duas dcadas seguintes, liderando em sofistica
o e profundidade as anlises acerca da crise econmica. Seu diagnstico situa
va a causa do baixo desempenho verificado em quase todas as economias
capitalistas desenvolvidas, e em seguida nas em desenvolvimento, na ineficincia
do setor pblico, no esgotamento e na perversidade do modelo de Estado social,
caracterizado pela prestao direta de bens e servios e pela interveno macia
no mercado, assim como nas distores da teoria econmica keynesiana que lhe
153 BRESSER PEREEIRA, Luiz Carlos. Crise econmica e reforma do Estado no Bras: para uma nova interpretao da Amrica Latina. Op. cit. p. 43.
154 Idem. p. 115.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

serviu de fundamento. O assim chamado Welfare State corresponde a uma con


cepo falida de Estado que necessariamente conduz a desequilbrios inflacion
rios, dficit pblico, elevadas cargas tributrias que reduzem a capacidade de
poupana e investimento privados, punem a produtividade e sobrecarregam o
capital com direitos trabalhistas e encargos sociais, fatores estes que se combi
nam para engendrar a crise fiscal. Tudo isso devido permeabilidade do Estado
s demandas sociais e sua injustificada falta de confiana no mercado. A reestru
turao macroeconmica passa, portanto, pela redefinio do papel do Estado,
agora hipertrofiado, distorcido e fraco. A necessidade de economizar a fim de ali
viar a crise fiscal e as contas pblicas o que conecta as duas problemticas, a
econmica e a poltico-administrativa155.
O intervencionismo estatal foi, pois, responsabilizado pela crise econmi
ca, e a soluo, como no poderia deixar de ser, consistia no retorno aos prin
cpios de livre regulao pelo mercado da alocao de recursos e da produo
de bens e servios. O setor pblico deve reduzir-se ao mnimo estritamente ne
cessrio manuteno da ordem e da segurana pblicas, garantia da pro
priedade e dos contratos e a investimentos bsicos em infra-estrutura. o
Estado mnimo, advogado no pelo mnimo, mas pelo mximo de interveno
que lhe permitida, a fim de no obstruir o livre fluxo do capital nacional e in
ternacional numa economia agora globalizada, para alm de qualquer mnimo
de polticas orientadas para o bem-estar ou para a eqidade sociais. Na verda
de, no que se refere desconstruo/reconstruo da esfera pblica, o neolibe
ralismo no se pauta por nenhum corpo terico consistente, porm antes
insuflado por um discurso, certamente coerente e persuasivo, e um amontoa
do de prticas e receitas de reformas no aparelho estatal.
Esse conjunto de receitas ficou conhecido como Consenso de Washing
ton em virtude da circunstncia de que tais recomendaes de poltica
econmica foram formuladas pelos organismos internacionais e multilaterais
financiadores das reformas, a maioria deles sediados na capital norte-ameri
cana , de inspirao terica neoclssica e poltico-ideolgica neoconservadora. Se os problemas consistiam na indisciplina fiscal dos Estados, na
155
GLADE, William. A complementaridade entre a reestruturao econmica e a re
construo do Estado na Amrica Latina. Trad. de Carolina Andrade. In: BRESSER PE
REIRA, Luiz Carlos e SP1NK, Peter. Reforma do Estado c administrao pblica gerencial.
Rio de Janeiro: Ed. Fundao Getlio Vargas, 1998. p. 125.
72

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

excessiva interveno pblica, nas restries ao comrcio externo e nos diver


sos subsdios economia, a soluo s poderia incluir reformas estruturais
em sentido precisamente oposto, isto , orientadas para o mercado. Com efei
to, pode-se identificar nessa receita cerca de dez ingredientes: (1) disciplina
fiscal; (2) priorizao do gasto pblico em reas de alto retorno econmico;
(3) reforma tributria; (4) altas taxas de juros fixadas pelo mercado; (5) libe
rao do cmbio; (6) abertura ao capital internacional; (7) polticas comer
ciais liberais (no protecionistas); (8) privatizao das empresas estatais; (9)
desregulao da economia, em especial das relaes trabalhistas; (10) prote
o propriedade privada'36. No conjunto, as medidas propostas pelo Con
senso para reduzir o tamanho do Estado constituem as recomendaes dos
programas de ajuste estrutural do Banco Mundial e do FMI, cuja aceitao
pelos Estados condiciona-se a concesso de crdito e ajuda econmica, razo
porque se disseminaram rapidamente para os pases menos capazes de resis
tir a presso internacional.
Convm salientar, no entanto, que as medidas no sentido de desmantelar
o aparelho do Estado e a burocracia pblica no teriam sido possveis somen
te pela influncia, ainda que decisiva, do Banco Mundial, do FMI, ou ainda de
outras agncias, organismos ou instituies financeiras internacionais, seno
que requereu, de um lado, vitrias polticas decisivas por parte de setores li
gados linha neoconservadora, como Tatcher na Inglaterra, Reagan nos Esta
dos Unidos, para citar os principais, entre outros na Europa e na Amrica
Latina; de outro, pelo fortalecimento progressivo, observvel em especial na
segunda metade do sculo XX, da capacidade legislativa do Poder Executivo,
sua primazia em relao ao Parlamento e ao Poder Judicirio, a concentrao
das competncias nas mos do governo naqueles pases de forma de Esta
do federal, em favor do governo central , na legitimao desses mesmos go
vernos sobre sua eficcia na gesto econmica, cada vez mais conjuntural e
emergencial na formulao de polticas, materializadas na proliferao da le
gislao provisria, de emergncia, ou sob estado de necessidade legislativo.
Tambm j foi observado que as polticas de ajuste estrutural e de refor
ma do Estado levadas a efeito com base nos programas de inspirao neolibe154
VILAS, Carlos M. ;Ms all dei Consenso de Washington? Un enfoque desde la
poltica de algunas propuestas dei Banco Mundial sobre reforma institucional. In: Revista
dei CLAD Reforma v Democracia, n. 18, out. de 2000.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

ral e no conjunto de medidas formuladas no Consenso, notadamente nos


pases em desenvolvimento como na Amrica Latina, estiveram longe de lo
grar o xito esperado. No obstante o controle da inflao, a estabilidade m o
netria e o afluxo de capital estrangeiro da decorrentes, como conseqncia
das polticas de construo de confiana (confidence building) perante os in
vestidores internacionais, a retomada do crdito perante as instituies finan
ceiras internacionais e as agncias multilaterais terem se constitudo em
conquistas efetivas, elas se mostraram inefetivas ou insuficientes para a reto
mada do crescimento que se manteve significativamente abaixo dos patama
res mantidos anteriormente crise. De resto, verifica-se que os ndices de
desenvolvimento econmico na segunda metade da dcada de 1990 foram
tambm inferiores aos da primeira metade. Do ponto de vista social o pano
rama ainda mais decepcionante. O impacto das reformas sobre as condies
de vida da populao foram piores do que previram seus formuladores e implementadores e se estenderam por muito mais do que o seu momento ini
cial, subsistindo, alis, at o presente. Erodiram-se os nveis salariais reais,
contingentes cada vez maiores da populao foram e continuam sendo lana
dos abaixo da linha de pobreza, aprofundaram-se as clivagens sociais, am
pliou-se o dficit na prestao de direitos fundamentais, quantitativa e
qualitativamente, a degradao ambiental no se reverteu, nem diminuiu.
Comeou a ficar cada vez mais claro que a anlise e a gesto da crise le
vadas a efeito no Consenso de Washington concentraram a ateno unica
mente sobre os fatores internos, desprezando a dinmica perversa do capital
financeiro internacional e das dvidas externas dos Estados que geram depen
dncia em relao a esse mesmo capital, cuja confiana devem conquistar no
pela soluo de seus problemas sociais e pelo crescimento econmico, mas
atravs de altas e atrativas taxas de juros. Com efeito, a dcada de 1980 foi
marcada por uma crise da dvida externa que ameaava no apenas a solvn
cia dos pases devedores, seno tambm dos prprios bancos credores, pelo
risco de uma moratria generalizada, do atraso no servio da dvida e pela fal
ta conseqente de liquidez no mercado internacional. Essa mesma falta de li
quidez tornou os juros altos e o crdito escasso. A crise foi considerada como
solucionada em 1989 com a formulao do Plano Brady, o qual props a re
negociao do valor da dvida externa, reduzindo-a para valores compatveis
com a capacidade de pagamento dos Estados em troca do compromisso assu
74

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

mido por estes de levar a cabo medidas de estabilizao e controle das contas
pblicas a fim de melhorar sua solvncia. Entretanto, a reduo da dvida ex
terna resultante do plano Brady de securitizao no foi suficiente para que
os pases devedores retomassem sua capacidade de investimento e o cresci
mento econmico157. E eis o porqu: o desenvolvimento do Estados endivida
dos no foi a principal fonte inspiradora dos ajustes estruturais, seno que
resultou da mobilizao estratgica de recursos econmicos e polticos de po
der por instituies internacionais e pelos Estados capitalistas centrais com o
fim de impor aos pases em desenvolvimento uma agenda global definida de
acordo com suas prioridades. Nesse sentido, esses pases foram pressionados
a adotar, primeiro, medidas amargas para reduzir desequilbrios externos e
melhorar sua capacidade de pagamento nesta fase, a maior preocupao
dos pases credores era a de afastar o fantasma da crise financeira, empurran
do todo o nus do ajuste para os devedores'58.
Assim, os programas de ajuste estrutural foram orientados principal
mente para soluo da crise da dvida externa que afetava os interesses dos
credores, e no para a soluo dos problemas socioeconmicos dos pases de
vedores. O Mxico foi o triste exemplo das conseqncias a que podem levar
reformas orientadas no interesse do capital internacional em detrimento dos
fundamentos macroeconmicos. Tendo assinado o acordo da dvida externa
segundo o Plano Brady em agosto de 1989, a confiana na economia mexica
na que cresceu constantemente nos primeiros anos desapareceu em dezembro
de 1994, o que demonstrou sua fragilidade, devido ao custo social implicado
nos ajustes e nessa construo de confiana, nos sacrifcios impostos pela ma
nuteno do servio da dvida, minando os interesses nacionais e os funda
mentos macroeconmicos do desenvolvimento159.
Um outro exemplo que merece meno diz respeito ao desempenho eco
nmico dos pases do sudeste asitico, os quais apresentaram os melhores re
sultados e o maior crescimento das ltimas dcadas, apresentado como
157 BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Crise econmica e reforma do Estado no Brasil:
para uma nova interpretao da Amrica Latina. Op. cit.. p. 128-9.
158VELASCO E CRUZ, Sebastio C. Alguns argumentos sobre reformas para o mer
cado. In: Lua Nova: Revista de Cultura e Poltica, n. 45, 1998. p. 11.
159 BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Crise econmica e reforma do Estado no Brasil:
para uma nova interpretao da Amrica Latina Op. cit. p. 129.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

milagroso pelos analistas do Banco Mundial exatamente pelo carter hete


rodoxo, por assim dizer, do seu modelo de desenvolvimento. Com efeito, es
ses Estados lograram elaborar estratgias alternativas, ainda que parcialmente,
s do Consenso de Washington. Apesar da preocupao com metas de infla
o baixas e com a prudncia fiscal, na linha do Consenso, enfatizaram certas
polticas igualitrias e, principalmente, estimularam, mediante incentivos p
blicos, o desenvolvimento tecnolgico e industrial com o objetivo planejado
politicamente de se aproximarem dos nveis de sofisticao dos pases capita
listas avanados. O engajamento do Estado com uma poltica de desenvolvi
mento industrial do setor privado contraria frontalmente a teoria neoliberal e
o Consenso de Washington. No obstante a crise financeira que enfrentam
atualmente, em conjunto dos pases em desenvolvimento vitimados por ata
ques especulativos, pelas flutuaes do capital internacional segundo suas intuies sobre a confiabilidade dos mercados, os pases do sudeste asitico
alcanaram xitos relevantes em termos de aumento do PIB per capita, na ex
pectativa de vida, nos nveis de educao, diminuio da pobreza, entre outros
indicadores de significado mais profundo e efeito mais duradouro de que a di
minuio no afluxo de capitais nos ltimos anos160.
Os exemplos das estratgias de crescimento econmico e superao da cri
se levados a efeito no Mxico e no sudeste asitico demonstram, em sentidos
complementares, a necessidade de superao do Consenso de Washington, ad
mitindo a necessidade de se estabelecer fundamentos mais slidos para a con
fiana do capital internacional que no aquele baseado na solvncia pelos
Estados do servio da dvida externa, a expensas das foras produtivas e dos in
teresses nacionais. Em segundo lugar, para que fundamentos macroeconmicos
mais slidos sejam estabelecidos faz-se mister considerar o papel desempenha
do pelo Estado, pelas polticas e pelo investimento pblico, pela administrao
pblica, no como parte do problema mas como parte da soluo.
vista de tais evidncias, sucessivos estudos e relatrios do Banco M un
dial sobre desenvolvimento tm destacado o papel desempenhado pelo Esta
do no crescimento econmico e na criao do prprio mercado que no
160
STIGLITZ, Joseph E. Ms instrumentos y metas ms amplias para el desarrollo.
Hacia el Consenso Post-Washington. In: Revista dei CLAD Reforma v Democracia, n. 12,
out. de 1998.
76

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

subsistiria na ausncia de uma institucionalidade poltico-administrativa161.


Mais do que isso, reconhece-se que o Estado atua estrategicamente na susten
tao do desenvolvimento econmico, vale dizer, a interveno estatal pode
ser positiva no sentido de tornar os mercados nacionais mais fortes, eficientes
e competitivos. Cumpre salientar, no entanto, que essa nova fase das anlises
sobre desenvolvimento econmico em pases emergentes no contexto de uma
economia globalizada, que tm por pano de fundo a necessidade de supera
o de uma multifacetria crise a qual se costuma denominar de ps-neoliberalismo ou de ps-Consenso de Washington , traduz, na verdade, antes
complementaes que reformulaes, adio de aspectos no contemplados e
dimenses ausentes no Consenso original que novos valores, objetivos ou
prioridades162. E fato que j no se fala mais em Estado mnimo, mas de um
Estado com tamanho e desenho institucional timos, em face de um sem n
mero de circunstncias que condicionam in concreto sua eficcia. Todavia, as
siste-se, como j foi assinalado, a um deslocamento terico do neoliberalismo,
de um momento negativo de desconstruo do Estado para um momento ati
vo e positivo de sua reconstruo.
Com efeito, o paradoxo do liberalismo reside em considerar o Estado como
um mal que, no entanto, necessrio: portanto, um bem. Da resulta a dificulda
de em se encontrar o tamanho do setor pblico, isto , as reas em que o Esta
do legitimamente chamado a intervir, assim como a forma de sua atuao. No
horizonte dessa dificuldade, contudo, situa-se o consenso de que a interveno
poltica na economia necessria para corrigir as externai idades do mercado e
otimizar ou potencializar sua eficincia. Essa concluso torna-se ainda mais ine
vitvel eis outro paradoxo tomando-se em linha de conta o processo de
globalizao que subtrai autonomia dos Estados e torna inefetivas as economias
nacionais fechadas e autrquicas. Nesse contexto, torna-se progressivamente
mais imperiosa a conduo poltica da economia ao mesmo tempo que os go
vernos vem diminuda sua capacidade de conduo. A irresistibilidade da glo
balizao dos mercados e da internacionalizao do capital impele os Estados a
161 WORLD BANK. World Development Report: The State in a changing world. Nova
York: Oxford University Press, 1997. Ver tambm: COSTA, Valeriano Mendes Ferreira. O
novo enfoque do Banco Mundial sobre o Estado. In: Lua Nova: Revista de Cultura e Po
ltica, n. 44, 1998, p. 5-26.
162 VILAS, Carlos. Op. cit.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

ajustar suas economias em funo da eficincia econmica e da competitivida


de internacional de suas economias internas. O Estado reorganizado, funcio
nal izado e se legitima sobre a sua eficincia econmica. Surge o conceito de
competitividade sistmica: Estado e mercado alinhados funcionalmente em tor
no da otimizao das condies de competitividade global do pas. Esse Estado
comercial ou concorrencial chamado a desempenhar a dupla tarefa de criar
condies atrativas para as inverses estrangeiras e de mobilizar e coordenar os
elementos endgenos da economia em torno de uma estratgia de desenvolvi
mento. A idia de soberania, por sua vez, transforma-se radicalmente, ou at
mesmo se inverte: de uma barreira defensiva contra ameaas de fora, passa a
constituir-se num conceito ofensivo, que traduz a capacidade de insero com
petitiva de um mercado nacional no exterior163.
O fortalecimento da capacidade governativa do Estado, para que ele pos
sa exercer papel positivo no desempenho econmico, passa pela consecuo
de cinco tarefas que constituem o ncleo essencial de qualquer governo efi
ciente e competitivo: (1) estabelecer um marco institucional, isto , uma base
jurdica, um conjunto de regras estveis e confiveis orientadas para maximi
zar a eficincia do mercado; (2) manter um ambiente poltico no distorcionante, o que implica esforo pela estabilidade macroeconmica, vale dizer,
baixa inflao, disciplina fiscal, controle do dficit pblico, poltica cambial
previsvel; (3) investimentos em servios sociais bsicos e de infra-estrutura
cujos custos o mercado no suporta ou no remunera adequadamente tais
como saneamento, educao bsica, transportes etc.; (4) proteo mnima
queles mais vulnerveis economicamente ou minorias; (5) proteger o meio
ambiente164. Tudo isso consta do Relatrio do Banco Mundial sobre Desen
volvimento Mundial de 1997.0 que vale destacar nesse relatrio a nfase no
papel cataltico ou facilitador do Estado, estimulando os agentes econmi
cos do mercado e complementando suas atividades atravs da institucionali
zao dos incentivos adequados. Se existe algum avano no sentido de uma
superao do Consenso de Washington consiste no abandono dos dogmas do
Estado mnimo e da no interveno. Trata-se agora "focalizar" os alvos das
,6 LECHNER, Norbert. Reforma do Estado e conduo poltica. In: l.ua Nova: Re
vista de Cultura e Poltica, n. 37,1996. p. 40.
164
COSTA, Valeriano Mendes Ferreira. O novo enfoque do Banco Mundial sobre o
Estado. In: Lua Nova: Revista de Cultura e Poltica, n. 44, 1998, p. 5-26.
78

DESENVOLVIMENTO

E CRISE

DO

ESTADO

DE

BEM-ESTAR

SOCIAL

polticas pblicas a fim de prevenir a disperso de energias sobre metas difu


sas, mal orientadas e ineficientes. Ao Estado ainda compete numerosas tare
fas, sejam elas relacionadas com a regulao dos mercados, sejam mesmo com
a proteo, bem-estar e integrao sociais, de tal sorte que a questo acerca do
tamanho do setor pblico revela-se, em verdade, uma pseudoquesto: o pro
blemtico no o volume de atuao do governo e da administrao que
de resto no fez seno aumentar nos pases capitalistas desenvolvidos duran
te essas duas dcadas de neoliberalismo , porm sim a sua capacidade de
selecionar aquelas demandas efetivamente dignas de interveno e intervir de
forma eficiente. Nesse aspecto, o critrio orientador das polticas pblicas,
ainda segundo o Banco Mundial, so as falhas ou externai idades do setor pri
vado, as incompletudes do mercado, a informao imperfeita. Eis o papel ca
talisador das potncias econmicas do Estado contemporneo. Entre as
atividades em que esse papel pode ser desempenhado aponta Joseph E. Stiglitz
os investimentos em capacitao de mo-de-obra e em desenvolvimento tec
nolgicos como os que trazem mais retorno econmico165.
Por conseguinte, as novas elaboraes para alm do Consenso de
Washington reconhecem a imprescindibilidade das polticas pblicas na pro
moo do desenvolvimento econmico e da competitividade e eficincia dos
mercados nacionais. Ao mesmo tempo, ampliam seus objetivos, at ento res
tritos ao crescimento econmico, abrangendo o bem-estar e mesmo aspectos
mais polticos de cidadania, participao popular, descentralizao e respon
sabilizao (accountability), e elaboram outros instrumentos, para alm da li
berao comercial, ajuste fiscal e privatizao, compreendendo investimentos
em educao, infra-estrutura e desenvolvimento tecnolgico. Nesse contexto,
o estudo acerca do funcionamento da mquina administrativa, da burocracia
estatal, que at ento no despertava nenhum interesse passa a ocupar o topo
da lista de preocupaes dos formuladores de reformas e polticas de ajuste.
Uma vez descoberto o papel positivo que os governos e as administraes p
blicas podem desempenhar, tornou-se imprescindvel o desenvolvimento de
um conhecimento, uma cincia da administrao pblica e do bom governo.

165 STIGLITZ, Joseph. Op. cit.

Marco terico da nova


governana: rumo a um
modelo ps-burocrtico
de administrao pblica |
2.1 Governabilidade, governana e
capacidade governativa: novas
categorias contra o insulamento
burocrtico

A partir do momento que o Estado deixa de ser considerado a


fonte de todos os males e crises para constituir-se no princpio de
sua superao, chamado a desempenhar um papel essencial na con
solidao de economias integradas e competitivas, trata-se, agora,
de elaborar todo um conjunto de ferramentas conceituais, prticas
e mesmo culturais com o fito de maximizar a eficincia do apare
lho burocrtico. A reforma do Estado compreende uma dimenso
essencial de reforma no aparelho do Estado. Esse novo arsenal te
rico compreende no apenas aspectos tcnicos e organizacionais,
seno tambm e sobretudo aspectos polticos. No entanto, a
fase neoliberal na qual se proclamava a necessidade de um Estado
mnimo e no interventor deixou lies que certamente no devem
ser esquecidas. As velhas formas de interveno econmica direta,
pela produo de bens e servios para o mercado, tpicas do Welfa81

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

re State, encontram-se definitivamente superadas, assim como a forma buro


crtica clssica weberiana de administrao, incrementada pelas tcnicas fordista e taylorista de produo cientfica, devem ser criticadas e revistas.
Max Weber dedica-se anlise da natureza, dos pressupostos e do desen
volvimento da burocracia no captulo dedicado sociologia da dominao,
eis que, para o autor, a organizao burocrtica operacionaliza uma adminis
trao legitimada sobre formas racionais-legais de exerccio do poder. A bu
rocracia, entendida como tipo ideal, no emprico, funciona com as seguintes
caractersticas principais apontadas por Weber: (1) competncias oficiais fi
xas, organizadas segundo regras gerais, o que significa que as vrias ativida
des para o desempenho das vrias tarefas da administrao so previamente
fixadas administrativamente, o mesmo sucedendo-se relativamente aos pode
res necessrios ao desempenho de cada uma; (2) vige o princpio da hierar
quia dos cargos e da seqncia de instncias, relacionadas entre si pelo
sistema de comando e controle de cima para baixo e responsabilizao suces
siva de baixo para cima; (3) os funcionrios so em geral especializados e so
contratados mediante processos impessoais de escolha; (4) uma vez escolhi
do, o funcionrio ingressa num plano de carreira prvia e estatutariamente
estabelecida, ascendendo, em geral, no por critrios de desempenho mas se
gundo critrios corporativos como o tempo cie servio, ou, quando muito,
por avaliaes internas; (5) os funcionrios tendem estabilidade e vitaliciedade de seus cargos, que exercem como profisso, em troca de salrio, e no
por diletantismo, como atividade acessria ou honorfica166.
Essas so apenas algumas das caractersticas da administrao burocrti
ca moderna salientadas na anlise weberiana, de resto bastante conhecida.
Cumpre salientar, ainda, que, plenamente desenvolvida, a organizao buro
crtica possui uma superioridade tcnica em relao a qualquer outra forma
de dominao, em especial a patrimonialista. Preciso, rapidez, univocidade,
conhecimento da documentao, continuidade, discrio, uniformidade, su
bordinao rigorosa, diminuio de atritos e custos materiais e pessoais al
canam o timo numa administrao rigorosamente burocrtica [...]167,
razo pela qual ela se universalizou. No conjunto, suas caractersticas, que po
166 WEBER, Max. Economia c sociedade: fundamentos da sociologia compreensiva,
vol 2. Trad. de Regis Barbosa e Karen Elsabe Barbosa. Braslia: Editora da UnB, 1999. p.
198-204.
167 Idem. p. 212.
82

MARCO

TERICO

DA

NOVA

GOVERNANA

dem ser condensadas na separao entre o titular do cargo e os meios da ad


ministrao, contrariamente ao que ocorre na dominao patrimonialista, in
serem-se no contexto da progressiva racionalizao de todos os aspectos da
vida moderna. A impessoalidade observvel no mbito da administrao p
blica a mesma que se verifica nas relaes de troca generalizada numa eco
nomia capitalista de mercado, por exemplo. O princpio da diviso do
trabalho, da especializao crescente, a calculabilidade dos resultados, as tc
nicas objetivas de deciso tomadas por um tcnico segundo critrios tcnicos,
conhecidos e previsveis, sine ira et studio, sem consideraes ou sentimentos
pessoais, desapaixonada, desumanizada, como descreve o prprio Weber, so
elementos da cultura ocidental moderna que se manifesta assim nas burocra
cias pblicas como nas empresas capitalistas. Alm disso, Weber observa uma
tenso entre a administrao burocrtica e os regimes polticos democrticos,
salientando que a necessidade de critrios tcnicos e objetivos de deciso, a
par da especializao e complexizao progressivas, tende a tornar a burocra
cia impermevel ao controle e mais ainda participao direta do pblico lei
go e tambm dos polticos. Tendencialmente, a administrao burocrtica
sempre uma administrao que exclui o pblico. A burocracia oculta, na me
dida do possvel, o seu saber e o seu fazer da crtica168. Poltica e administra
o caminham em direes opostas e no contexto de uma democracia, em
que est aberta a arena dos embates ideolgicos e dos interesses, uma equili
bra a outra. As interpretaes mais ortodoxas da sociologia poltica weberiana, e as elaboraes que se seguiram, enfatizaram essa tendncia.
A anlise que Max Weber opera acerca da burocracia no foi esquecida,
quando dos diagnsticos apocalpticos sobre a crise do Estado de Bem-estar.
Uma das causas apontadas para o crescimento excessivo e distorcido do Esta
do, avanando sobre reas mais bem desempenhadas pelo mercado, compro
metendo sua solvabilidade e seu crdito, para alm da sua eficincia e a dos
agentes econmicos privados, devia-se a um efeito colateral perverso da l
gica democrtica, a partir da universalizao do sufrgio, por um lado, mas
principalmente pela fragmentao do tecido social num turbilho de grupos
com interesses heterogneos e contrapostos. A medida que as relaes sociais
foram tornando-se progressivamente mais complexas e a sociedade mais plu
ralista, a classe poltica passou a depender cada vez mais, para manter-se no
168Idem. p. 225.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

poder, de satisfazer as demandas sociais desses diversos grupos. O sistema po


ltico tornou-se extremamente permevel s reivindicaes desses grupos de
presso, ao mesmo tempo que a administrao pblica, por sua vez encarre
gada de implementar e operacionalizar polticas pblicas, tornou-se tambm
suscetvel de presso por parte do prprio sistema poltico e diretamente por
parte da sociedade, comprometendo, por conta disso, os critrios objetivos de
deciso que tornavam a burocracia tal como o demonstrava Weber tec
nicamente superior. A soluo consistiria, portanto, no fortalecimento da dis
tino entre a poltica e a administrao, esta apoltica e neutra. Tratava-se,
pois, para os analistas de primeira gerao, de insular a burocracia, livrandoa de influncias polticas e da sua captura por parte de grupos especficos de
interesses (rent seeking)'69.
Uma segunda gerao de analistas, porm, desenvolveu-se sob perspecti
vas completamente opostas. Em vez de interpretar a crise de governabilidade
como decorrente do excesso de participao poltica e de sobrecarga de de
mandas, tratou de fixar, normativamente, a prpria lgica democrtica plu
ralista como horizonte a partir do qual deve estruturar-se a administrao
pblica. Interessante observar que a democracia, nessa segunda interpretao,
encarada no apenas como axiologicamente superior, mas como mais efi
ciente, eis que ajuda a dar sustentabilidade e estabilidade ao sistema poltico
contra golpes e resistncias que to freqentemente ameaam os regimes au
toritrios, alm de que pode potencialmente legitimar a escolha dos progra
mas a serem implementados, facilitando o encaminhamento poltico dos
mesmos170. Torna-se consenso a tese de que a boa administrao no pode ser
avaliada segundo critrios puramente tcnicos. A administrao e a poltica,
no contexto de um Estado democrtico comprometido com o bem-estar
(embora j no mais como antes), encontram-se intimamente ligadas, na me
dida em que o sucesso dos projetos e programas da administrao e do gover
no depende, em ltima anlise, do apoio popular, da legitimidade. Bons
instrumentos de gesto, burocratas especializados e competentes, normas e
competncias definidas no asseguram, por si s, a eficincia administrativa.
A questo da governabilidade ganha novos contornos e dimenses, tornando169 CASTRO SANTOS, Maria Helena de. Governabilidade, governana e democra
cia: criao de capacidade governativa e relaes Executivo-Legislativo no Brasil ps-constituinte. In: DADOS: Revista de Cincias Sociais, v. 40, n. 3, 1997. p. 339-340.
170 Idem. p. 340-1.
84

MARCO

TEORICO

DA

NOVA

GOVERNANA

se bem mais complexa. O xito das polticas governamentais requer no ape


nas a mobilizao de instrumentos institucionais tcnicos, organizacionais e
de gesto, controlados por burocratas, mas tambm de estratgias polticas, de
articulao e de coalizes que dem sustentabilidade e legitimidade s deci
ses, o que dever ser feito por quem quer que ocupe o poder, independente
do grupo ou partido ou extrao ideolgica a que se vincule.
Embora se trate de duas dimenses mutuamente implicadas que se interpenetram constantemente, costuma-se distingui-las a fim de compreender a
problemtica prpria de cada uma, vale dizer, a institucional e a sistmica, a
tcnico-organizacional e a poltica, denominando-as respectivamente de go
vernana e governabilidade. Governana diz respeito aos pr-requisitos ins
titucionais para a otimizao do desempenho administrativo, isto , o
conjunto dos instrumentos tcnicos de gesto que assegure a eficincia e a de
mocratizao das polticas pblicas. Segundo Eli Diniz, o termo envolve a ca
pacidade da ao estatal na implementao de polticas e na consecuo de
metas coletivas. Refere-se ao conjunto dos mecanismos e procedimentos para
lidar com a dimenso participativa e plural da sociedade, o que implica expan
dir e aperfeioar os meios de interlocuo e de administrao do jogo de inte
resses171. Trata-se, com efeito, segundo Maria Helena de Castro Santos, do
modus operandi das polticas governamentais, tendo em vista o contexto de
complexidade e de pluralidade em que iro incidir, e de como torn-lo eficien
te e efetivo172. J a governabilidade refere-se s condies do ambiente poltico
em que se efetivam ou devem efetivar-se as aes da administrao, base de
legitimidade dos governos, credibilidade e imagem pblicas da burocracia.
A distino entre governabilidade e governana remete distino entre
reforma do Estado e reforma do aparelho do Estado, no sentido que esta tem
por fim melhorar a governana e aquela, a governabilidade. Conforme j se
teve oportunidade de assinalar, reforma do Estado refere-se redefinio das
funes do Estado, seu padro de interveno econmica e social, suas
relaes com o mercado e com a sociedade civil e mesmo entre seus prprios
poderes Executivo, Legislativo e Judicirio. Por sua vez, reforma do aparelho
do Estado diz respeito reformulao da forma burocrtica de administrao
171 DINIZ, Eli. Governabilidade, governance e reforma do Estado: consideraes so
bre o novo paradigma. In: Revista do Servio Pblico, ano 47, v. 120, maio/ago. de 1996.
p. 12.
172 CASTRO SANTOS, Maria Helena de. Op. cit. p. 341.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

e de prestao de servios pblicos, mediante a elaborao de novas ferra


mentas gerenciais, jurdicas, financeiras e tcnicas, cujo objetivo consiste em
aprimorar a capacidade de implementao de polticas pblicas que pro
duzam resultados, noutros termos, a eficincia do agir estatal.
Assim, a governabilidade encontra-se referida s condies materiais do
exerccio do poder, legitimidade e sustentao poltica dos governos para
levar a cabo seu programa, ou para formular estratgias de desenvolvimento
de longo prazo, ou ainda capacidade dos poderes pblicos de intermediar os
interesses da sociedade civil, de articular coalizes polticas entre partidos e
grupos sociais que apiem o plano de governo. Governana, por outro lado,
tem a ver com os aspectos mais adjetivos ou instrumentais do exerccio do
poder, seu fator determinante j no reside no apoio dos cidados, mas na
competncia dos administradores e servidores pblicos no cumprimento das
metas governamentais definidas politicamente,73A.
Embora se possa estabelecer uma distino em termos gerais, os autores
divergem quanto relao entre os conceitos de governabilidade e gover
nana, bem como a relao de ambos com a temtica da reforma do Estado e
de seu aparelho.
Com efeito, h na literatura nacional a categorizao proposta por Bresser Pereira, a qual inspirou o Plano diretor da reforma do Estado brasileiro, e
que visa evidenciar que no existe no Brasil crise de governabilidade, mas tosomente crise de governana. Segundo este autor, governabilidade uma
capacidade poltica de governar, derivada da relao de legitimidade do Esta
do e de seu governo com a sociedade; governana a capacidade financeira e
administrativa, em sentido amplo, de um governo implementar polticas173'3.
Bresser Pereira entende que, no Brasil, esto presentes condies razoveis de
governabilidade, no entanto, a governana que deficiente. Naturalmente,
uma governana eficiente aumenta a legitimidade da poltica estatal e, por
tanto, a governabilidade do pas, assim como aumentada por esta. Por isso
que a distino pode ser feita apenas para fins analticos, permanecendo,
1MAARAJO, Vincius de Carvalho. A conceitualizaco de governabilidade e gover
nana, da sua relao entre si e com o coniunto da reforma do Estado e de seu aparelho.
Texto de discusso. Braslia: ENAP, 2002. p. 6.
17-1'l BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado para a cidadania: a refor
ma gerencial brasileira na perspectiva internacional. So Paulo: Ed. 34; Braslia: ENAP,
1998. p. 33.
86

MARCO

TEORICO

DA

NOVA

GOVERNANA

porm, aspectos intimamente ligados e indissociveis. De qualquer forma,


pela maneira como opera a distino, Bresser Pereira procura deixar claro o
diagnstico e a natureza da crise do Estado brasileiro: crise fiscal, crise do
modo de interveno econmica e social e crise da forma burocrtica de
administrao. A crise no seria, pois, poltica, stricto sensu.
J Eli Diniz enfatiza o aspecto poltico da reforma do Estado brasileiro, a
partir da transio do regime autoritrio para a redemocratizao na dcada
de 1980 e a posterior consolidao da democracia na dcada de 1990,73'c.
Assim, constata-se que a distino entre governabilidade e governana apre
senta intersees mais profundas, ou melhor, a autora salienta essas inter
sees, ao contrrio da distino anterior, que visava marcar as diferenas. Seu
objetivo consiste em evidenciar que a governabilidade democrtica implica
uma nova gramtica poltico-administrativa, que supere o insulamento buro
crtico como tambm as prticas clientelistas na formulao e implementao
de polticas pblicas, incorporando de forma plural e participativa os diver
sos grupos de interesses da sociedade civil na poltica estatal.
Na definio de Eli Diniz, a governabilidade diz respeito
s condies sistmicas mais gerais sob as quais se d o exerccio do po
der em uma dada sociedade, tais como as caractersticas do sistema poltico,
a forma de Governo (parlamentarismo ou presidencialismo), as relaes en
tre os poderes (maior ou menor assimetria, por exemplo), os sistemas parti
drios (pluripartidarismo ou bipartidarismo), o sistema de intermediao
de interesses (corporativista ou pluralista), entre outras173'0
Consoante se pode depreender dos conceitos acima enunciados, o pro
blema central com que se depara a questo da governana, da boa adminis
trao, se se preferir, o estabelecimento de um marco institucional para o
governo e a administrao pblica, o que significa um conjunto de normas
que ofeream os estmulos adequados, promoo ou punio, consecuo
de seus objetivos prprios, o que inclui a preveno do rent seeking, vale dizer,
a captura por grupos de interesse e elites polticas, mediante trfico de in
fluncia ou ocupao de lugares na mquina estatal para obter fontes de ren
da extramercado. Implica, outrossim, normas que favoream a reduo dos
custos de transao e a produtividade, a flexibilidade, a descentralizao, a
' 'c ARAJO, Vincius de Carvalho. Op. cit. p. 9
l7-, l> DINIZ, Eli. Op. cit. p. 13.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

participao, o mix timo entre o pblico e o privado, e a responsabilizao


dos governos e administradores por suas aes (accountability)m .
No entanto, estudos mais recentes apontam para a insustentabilidade de
um conceito autnomo de governana relativamente ao de governabilidade.
Com efeito, na medida em que a eficincia administrativa j no mais de
pende de seu insulamento, alis contraproducente em sociedades complexas
e dinmicas, porm, pelo contrrio, de sua insero no contexto poltico e so
cial e de sua abertura, tudo parece indicar uma convergncia entre os concei
tos. Os aspectos gerenciais e tcnicos compreendidos na noo de governana
so pouco explicativos quando dissociados do ambiente poltico sobre o qual
incidem. De resto, no existem frmulas administrativas e de gesto milagro
sas que se adaptem a toda e qualquer situao. Descobrir o formato institu
cional ideal para a concepo, implementao e gerenciamento de polticas
pblicas s possvel quando se ultrapassam questes meramente operacio
nais e se incorporam questes relativas cultura poltica, s gramticas de vi
da coletiva, aos padres de articulao, coordenao e cooperao entre os
atores sociais e posio daquela economia nacional especfica no contexto
mundial. Desse modo, a distino entre a governabilidade e a governana re
sulta artificial e acaba por obscurecer a complexa trama que envolve as con
dies para o bom governo, de sorte que tais analistas propem a unificao
de ambos na categoria de capacidade governativa'7*. Por mais procedentes que
sejam os argumentos levantados por essa corrente de estudiosos, para efeito
desse trabalho, ser mantida a distino entre as duas dimenses da recons
truo do Estado, a institucional e a poltica. Com efeito, tomando de emprs
timo talvez indevidamente a linguagem sistmica, pode-se dizer que a
governana refere-se ao lado de dentro da administrao e do governo, sua
operatividade interna, ao passo que a governabilidade diz respeito ao seu as
pecto mais cognoscitivo, suas relaes com o entorno social e poltico. Natu
ralmente sistema e entorno no podem ser arbitrria e artificialmente
dissociados, pois no se pode falar de um sem fazer referncia ao outro; no
obstante, existe a um modo de diferenciao, que constitui precisamente o
sistema administrativo.
O presente captulo tratar especificamente das questes e aspectos concer
nentes governana, enquanto governabilidade ser dedicado o prximo.
174 CASTRO SANTOS, Maria Helena de. Op. cit. p. 342.
175 Idem. p. 343.
88

MARCO

TERICO

DA

NOVA

GOVERNANA

2.2 Algumas abordagens tericas


sobre governana
2.2.1 Administrao orientada para o pblico:
cliente ou cidado?

Uma primeira gerao de reformadores e de estudos acerca da nova admi


nistrao pblica priorizam a reduo dos custos do setor pblico e o aumen
to de sua produtividade segundo noes bastante rudimentares e economicistas
de eficincia. Tratou-se de reduzir a esfera de atuao do Estado em favor do
mercado (rolling back the State), eis que aquele foi considerado o problema, sem
que se vislumbrasse uma soluo a partir dele. Noutras palavras, as reformas ti
nham o fito de minimizar a ineficincia do Estado, torn-lo, j que era um mal
necessrio, o menos prejudicial possvel; por isso, ele foi desconstrudo sem que
se lhe seguisse propriamente uma reconstruo, ou seja, o Estado no foi nesse
momento considerado como algo que pode ser positivo, contribuindo para a
superao da crise econmica, mas como uma estrutura potencialmente perni
ciosa, arrogante e esbanjadora a qual convinha tanto quanto possvel neu
tralizar176. Assim, os princpios administrativos mais elementares desse
gerencialismo puro 177, como veio a ser chamado, preocupado em tornar o se
tor pblico o mais parecido com a iniciativa privada em busca da eficincia nu
ma poca de escassez de recursos so: (1) aumento dos controles financeiros;
(2) desenvolvimento de sistemas de informao mais sofisticados, precisos e de
talhados; (3) desenvolvimento de instrumentos de racionalizao orament
ria, tcnicas de avaliao de custos e controle oramentrio; (4) eficincia
entendida como maximizao dos recursos no custeio de polticas e conscien
tizao da burocracia sobre o valor do dinheiro; (5) estabelecimento de objeti
vos organizacionais e gesto por desempenho; desenvolvimento de tcnicas de
auditoria em desempenho; (6) delegar autoridade para agentes (empowerment)
e autonomia a administraes empreendedoras; (7) clara definio de respon
sabilidade de cada agente pela m gesto de programas178.
176 FERLIE, Ewan etal. Op. cit. p. 26-8
177ABRUCIO, Fernando Luiz. Os avanos e os dilemas do modelo ps-burocrtico: a re
forma da administrao pblica luz da experincia internacional recente. Trad. de Carolina
Andrade. In: BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos e SPINK, Peter (orgs.). Op. cit. p. 182-4.
178 FERLIE, Ewan et alii. Op. cit. p. 27-8.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

As crticas a essas reformas orientadas segundo os princpios do gerencialismo puro no tardaram a surgir j na Gr-Bretanha onde se notabilizaram.
As crticas no pretendiam exatamente denunciar o caminho errado tomado
pelos neoconservadores, nem retroceder ao paradigma weberiano de burocra
cia, mas antes corrigi-lo e complement-lo com novos desdobramentos e sig
nificados. Primeiramente, assinalam que a eficincia na administrao pblica
deve ser pensada em termos de qualidade do servio em vez de restringi-la a
uma lgica econmica, ou um critrio fiscal. Com efeito, foi mesmo na admi
nistrao de empresas privadas que teve origem o conceito de administrao
da qualidade total. Nessa abordagem, critrios meramente quantitativos de
avaliao de desempenho de uma organizao e limitaes arbitrrias no or
amento conduzem perda da qualidade, mais do que ganhos de produtivida
de. O gerencialismo puro na administrao pblica, na verdade, no superou
fundamentalmente a lgica burocrtica, apenas tratou de cortar gastos, de in
serir anlises de desempenho individual e de possibilitar mais fcil e sumaria
mente a despedida de empregado considerado improdutivo, sem com isso
lograr corrigir o que de mais pernicioso existe na burocracia clssica, relativa
mente eficincia, qual seja, o seu carter formal e auto-referente. De fato, a
racionalidade burocrtica consolidou-se em face da necessidade de defenderse contra a captura da res publica por prticas corporativas e clientelistas tpi
cas da dominao patrimonial. No se trata, em absoluto, para a burocracia de
estilo weberiano, de otimizar a qualidade do servio; seu princpio organiza
cional o de preservar-se contra o administrado, atendendo a necessidades auto-referentes da administrao. A partir dessa crtica desenvolve-se o princpio
da administrao orientada para o usurio considerado consumidor do ser
vio pblico como o verdadeiro norte do conceito de eficincia.
O consumerismo179, como denominada esta corrente, incorporou
duas experincias, pelo menos, ao arsenal terico da nova governana. Em
primeiro lugar, convm mencionar a iniciativa da Carta Compromisso com
os Cidados (Citizers Charts) no governo de John Major, a qual consiste na
declarao das metas e servios visados pelo governo relativamente ao cida
do, estendendo ao pblico o direito de acesso e controle do sistema de geren
ciamento de informao desenvolvido nas primeiras etapas da reforma
administrativa inglesa. Trata-se de avaliar os programas sociais e as polticas
179ABRUCIO, Fernando Luiz. Op. cit. p. 185.
90

MARCO

TEORICO

DA

NOVA

GOVERNANA

pblicas segundo informaes prestadas pelos seus prprios clientes. Em se


gundo lugar, a descentralizao outra medida essencial para aproximar a ad
ministrao de seus destinatrios e dos problemas a serem efetivamente
solucionados, facilitando a fiscalizao por parte dos consumidores.
Outra crtica que pode ser feita ao gerencialismo advm da crtica ao fordismo e s formas padronizadas de prestao de servio pblico, deixadas de
lado na primeira gerao de reformas. Administraes hierarquizadas funcio
nando segundo uma infinidade de regras, estatutos e regulamentos pretensamente exaurientes e universais, isto , vlidos independentemente do
contexto e do tipo de trabalho que desenvolvido, bem como uma cultura de
formalismo e impessoalidade nas suas relaes internas e externas, tm um
enfoque defensivo em relao ao usurio do servio, sem o menor compro
misso com sua satisfao efetiva. A partir da, novas transformaes foram
reivindicadas, inspiradas nas idias de flexibilizao, downsizing, diversifica
o das opes, terceirizao e utilizao da contratao e de mecanismos de
mercado ou quase-mercado para prestao e avaliao de programas, envol
vendo assim as parcerias entre o setor pblico e o privado como entre os pr
prios rgos governamentais. A frmula da descentralizao em agncias, as
quais competem entre si por subsdios pblicos alocados pelo ncleo estrat
gico do Estado segundo a eficincia de cada uma um exemplo prtico, in
corporado reforma no servio pblico britnico, da utilizao desses
princpios180.
Resumindo o modelo consumerista de administrao pblica, seus ele
mentos podem ser enumerados da seguinte maneira: (1) administrao
orientada para o mercado; utilizao de mecanismos de mercado os paramercados como forma de alocao de recursos; (2) mudana da gesto
hierrquica do tipo comando e controle para a gesto por contrato; flexibili
zao de procedimentos e avaliao por metas; (3) horizontalizao (downsi
zing) na administrao, com reduo das instncias e graus de hierarquia; (4)
descentralizao administrativa, vale dizer, desconcentrao; (5) separao
entre um ncleo formulador de estratgias e a parte operacional ou de imple
mentao; (6) parcerias entre o setor estatal e o setor privado no lucrativo,
mediante contratos de gesto; (7) opinio do usurio como forma de feedback; preocupao com a qualidade e a excelncia do servio.
180 FERLIE, Ewan et al Op. cit. p. 29-30.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

Embora constituindo-se numa segunda gerao de princpios reforma


dores, cujo contedo bem mais rico e sofisticado, tambm foi objeto de cr
ticas, as quais conduziram a uma terceira gerao de governana. De um
modo geral, seus crticos enfatizaram a diferena existente entre um consumi
dor de bens e servios privados e o cidado, que o consumidor dos servi
os pblicos. Com efeito, a cidadania um conceito mais amplo, que envolve
no apenas uma atitude passiva, de escolha entre produtos de acordo com a
sua qualidade, ou de controle dos mesmos, mas tambm compreende uma di
menso ativa de participao e de responsabilizao (accountability). Ao con
trrio do consumidor, que se limita a escolher entre um leque mais ou menos
limitado de opes e de reclamar quando no est bom, o cidado reivindica
o direito de participar diretamente no processo de formulao de polticas e
na implementao e gesto dos servios pblicos. A prpria idia de descen
tralizao ganha um novo significado nesse contexto, desejvel no em vir
tude de uma maior eficincia, mas de uma maior participao que ela permite
de seus interessados, contribuindo para ampliar os horizontes da democracia
horizontal. So assinaladas, desde essa perspectiva, as virtudes polticas repu
blicanas da descentralizao. Trata-se, com efeito, de ressignificar a esfera
pblica que passa a ser vista como o espao da aprendizagem social e organi
zacional, como locus da discusso democrtica181''.
A perspectiva que considera a administrao como um servio e o pbli
co como sua clientela parte da idia de que os clientes devem saber como a
administrao funciona, quais so as suas limitaes, que controles existem e
quem responsvel pelo qu181'8. Implica tambm ouvir os usurios (clientes)
do servio, conhecer sua opinio, saber se esto satisfeitos, receber recla
maes e esforar-se para que o servio corresponda s suas expectativas. A
administrao orientada para o cliente inspira-se, como bvio, na gerncia
privada e na Administrao da Qualidade Total (Total Quality M anegementTQM). Segundo Bresser Pereira, ver o administrado como um cliente signifi
ca simplesmente inverter a cultura burocrtica auto-referente, de defender-se
contra o pblico, para uma atitude heterorreferente, em que todo esforo se
d no sentido de melhor servir o pblico181'0.
1S, AABRUCIO, Fernando Luiz. Op. cit. p. 188.
ISI BCOUTINHO, Marcelo James Vasconcelos. Administrao pblica voltada para o
cidado: quadro terico-conceitual. In: Revista do Servio Pblico, ano 51. n. 3. jul./set. de
2000. p. 42.
18I CBRESSER PEREIRA, Luiz Girlos. Reforma do Estado para a cidadania. Op. cit. p. 118.
92

MARCO

TEORICO

DA

NOVA

GOVERNANA

A perspectiva da administrao orientada para o cliente tambm costu


ma ser criticada porque separa a administrao em relao ao pblico. De
fato, nessa perspectiva, o pblico no seria mais o proprietrio da adminis
trao (da res publica), mas seu cliente. Alm disso, a noo de cliente car
rega uma conotao individualista, j de si distante da idia de pblico. Com
efeito, cliente algum que possui expectativas e preferncias pessoais, indi
viduais, que demandam uma satisfao. Aplicar essa noo administrao
pblica, vinculando-a a satisfao de expectativas individuais de quem utiliza
um determinado servio vai de encontro idia republicana de que a admi
nistrao existe para satisfazer o interesse pblico, isto , de todos e no s de
seus usurios.
Outra crtica feita a partir desse enfoque da cidadania ativa diz respeito
aos mecanismos de mercado para alocao de recursos pblicos segundo o de
sempenho de metas, denunciando sua dinmica perversa. Tais mecanismos fa
vorecem a polarizao dos servios, ou seja, aqueles prestadores de maior
qualidade tendem a receber mais recursos incrementando com isso sua infraestrutura numa espiral crescente de qualidade-fundos; por outro lado aquelas
instituies que por qualquer razo no logram atingir as metas do contrato
de gesto recebem menos recursos prejudicando sua qualidade numa espiral
decrescente. No limite, tudo tende para a polarizao entre alguns poucos (se
no um s) centros de excelncia ao lado de outros de mais baixa qualidade,
sendo que a possibilidade de escolha pelo cidado, por sua vez, encontra-se li
mitada por obstculos geogrficos ou financeiros. Assim, propem a substitui
o da competio entre as agncias pela cooperao entre as mesmas182.
Por fim, cumpre salientar uma ltima crtica ao consumerismo. Trata-se
do problema de identificar quem so os clientes da administrao. Com efei
to, a administrao orientada para o consumidor tende a privilegiar os inte
resses de grupos bem organizados de consumidores em detrimento daqueles
desarticulados, para alm de qualquer preocupao com a eqidade ou a le
gitimidade das demandas. A administrao torna-se por demais suscetvel
influncia de grupos, na medida em que depende da satisfao destes para a
captao de recursos, favorecendo, por isso, aqueles que podem falar mais al
to aos ouvidos dos formuladores de polticas. Nesse contexto, alguns consu
midores tendem a ser mais importantes que outros, no por serem portadores
182ABRUCIO, Fernando Luiz. Op. cit. p. 191.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

de reivindicaes mais legtimas, mas por se encontrarem mais organizados e


estrategicamente posicionados para se fazerem ouvir183.
Sintetizando as propostas dessa terceira corrente tem-se: (1) nfase no
desenvolvimento organizacional de baixo para cima e na aprendizagem; (2)
valorizao da cultura organizacional; (3) responsabilizao (accountability)
de polticos pela m formulao de polticas e de administradores pela m
implementao e gerenciamento delas; (4) participao popular; (5) nfase
no desenvolvimento da cidadania; (6) nfase na proteo da respublicam .
A administrao orientada para o cidado incorpora a preocupao com
a qualidade do servio que a tnica da perspectiva anterior acrescen
tando, porm, a dimenso ativa da cidadania. Isso significa, em primeiro
lugar, que os interesses levados em conta pela administrao pblica no se
restringem aos dos usurios de um servio pblico especfico, mas com
preendem os de toda a comunidade. Em segundo lugar, a cidadania consider
ada nessa perspectiva transcende a dimenso passiva da titularidade de
direitos, abrindo-se para a participao e a partilha de poder e de respon
sabilidade entre a administrao pblica e o pblico. Portanto, ao contrrio
da concepo gerencial com foco no cliente, a gerncia orientada ao cidado
reconhece as especificidades da administrao pblica relativamente
administrao privada, entre elas a primazia dos valores democrticos, a par
ticipao, a transparncia e o engajamento sobre a eficincia.
importante deixar assinalado aqui que esse conjunto de idias referen
tes nova governana no de modo algum uniforme, nem se desenvolveu em
todos os pases em reforma administrativa e nem todos interpretaram os prin
cpios acima da mesma forma, nem todos de uma vez. Ao contrrio do que
apontam Osborne e Gaebler, no h indcios de um processo de convergncia
nos modelos de reforma administrativa levados a efeito internacionalmente'85.
Embora seja possvel identificar alguns agrupamentos j bem generalizados
como descentralizao e utilizao de mecanismos de mercado, nem todos os
Estados adotaram os mesmos modelos, tendo em vista as resistncias polticas
e o contexto administrativo anterior em cada um deles186. Alguns j tm uma
183 Idem. p. 188-9.
184 FERLIE, Ewan et al. Op. cit. p. 32-4.
185 FERLIE, Ewan et al. Op. cit. Op. cit. p. 35.
186 Ver FEDELLE, Marcelo. As administraes pblicas. Trad. de Emdio Santanche.
Iju: Ed. UNIJU, 1999.
94

MARCO

TEORICO

DA

NOVA

GOVERNANA

tradio e uma cultura de autonomia e de descentralizao bem desenvolvida


enquanto outros enfrentam resistncias polticas e culturais desconcentrao. Os pases anglo-saxnicos orientam-se pela distino entre common law e
estatute law, enquanto os pases da Europa continental, de influncia romana,
enfatizam a distino entre direito pblico e privado, de reduzida importncia
naqueles pases, de sorte que nestes a adoo de mecanismos de mercado na
prestao de servios pblicos vista com mais desconfiana e enfrenta mes
mo obstculo de natureza constitucional. Dessa sorte, no se pode falar de um
modelo unitrio e coerente de nova governana, mas de um conjunto de prin
cpios at heterogneos, que cada pas tenta aproveitar segundo suas prprias
idiossincrasias, em nmero e na medida que lhes convm.
De qualquer maneira, no se pode deixar de reconhecer que a revoluo
gerencial na administrao pblica ao proclamar a obsolescncia dos prin
cpios da burocracia weberiana e ao desenvolver instrumentos mais ou menos
originais, mais ou menos radicais e mais ou menos transplantados da inicia
tiva privada provoca perplexidades, desafios e transformaes profundas
num outro ramo do conhecimento, qual seja, o Direito Administrativo. Isso
ser tratado mais adiante.
2.2.2 Nova Economia Institucional e abordagem
agente/principal: as dificuldades
do accountability

Tendo sido estabelecida a concluso de que o Estado pode e deve desem


penhar um papel relevante na promoo do desenvolvimento econmico, no
aumento da competitividade das foras produtivas nacionais e, conseqente
mente, na insero destas no mercado internacional, coloca-se imediatamente
a questo sobre quais os instrumentos que o tornam idneo a desincumbirse de tais tarefas a contento. Por outro lado, no sendo menos aceita a idia de
que o Estado pode facilmente descambar para um crescimento descontrolado
e distorcido a crtica neoliberal, embora superada deixou marcas , acar
retando prejuzos para a competitividade econmica e para o funcionamento
dos mercados to graves quanto as externalidades que visa corrigir, aquela
pergunta deve ser respondida em conjunto com esta outra: uma vez admitida
a interveno benfica do Estado na sociedade, como impedir que ele exceda
os limites do timo? Como se pode observar, o problema todo consiste em as

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

segurar que o Estado faa o que deve fazer e apenas isso, vale dizer, abstenhase de fazer o que no deve.
Os tericos reformadores tm se utilizado da teoria da escolha racional e
da abordagem do agente/principal (agent/principal) para equacionar tais
questes de desenho institucional.
A teoria da escolha racional, de um modo geral, sustenta que a organiza
o da vida coletiva nas sociedades modernas orienta-se segundo dois princ
pios, quais sejam, o princpio do Estado e o princpio do mercado. Todavia,
no se trata de opor os princpios um ao outro, mas de conjug-los a fim de
otimizar a conduta dos indivduos nos mais diversos contextos sociais. Com
efeito, a anlise histrica da tenso entre Estado e mercado mostra que ela ge
rou mais dvidas, controvrsias e perplexidades do que solues concretas e
bem definidas.
De um lado argumentam os liberais que o mercado o mecanismo de alo
cao de recursos eficiente por excelncia, onde a interveno estatal, por no
ter com o que contribuir, s pode prejudicar. A interveno consiste em trans
ferncia artificial de renda que reduz os incentivos competio e distorce a
informao sobre oportunidades. Tudo isso seria correto, se os mercados fos
sem completos, isto , se houvesse mercados para tudo, hoje se no existis
sem monoplios naturais e sempre se os retornos crescentes no
conduzissem monopolizao , e funcionassem sem externalidades, dizer,
se todos os agentes econmicos tivessem acesso a toda a informao dispon
vel e mesma informao e a processassem de modo idntico. Existindo, po
rm, tais falhas e distores internas, carece de fundamentos a crena na
eficincia do mercado como nico e melhor mecanismo regulador da econo
mia, e alocador de bens e rendas, admitindo-se, pois, a interveno corretiva
do Estado187.
No entanto, embora o Estado possa intervir beneficamente na regulao
dos mercados, no h garantias de que isso ir efetivamente ocorrer, ou me
lhor, de que essa interveno estar de fato comprometida com os interesses
superiores do bem-estar coletivo, tomando-se em considerao que as polti
cas pblicas so concebidas e implementadas em ltima anlise por pessoas,
187
PRZEWORSKI, Adam. Sobre o desenho do Estado: uma perspectiva agentx prin
cipal. In: BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos e SPINK, Peter (orgs.). Reforma do Estado e ad
ministrao pblica gerencial. Rio de Janeiro: Ed. Fundao Getlio Vargas, 1998. p. 41.

MARCO

TEORICO

DA

NOVA

GOVERNANA

indivduos ou grupos situados em posio estratgica no governo e/ou na bu


rocracia, cada um com seus prprios interesses e preferncias, sujeitos a pres
ses de outros vrios interesses, legtimos ou ilegtimos, que muitas vezes
representam ou a quem devem prestar contas do mandato ou da administra
o. Dessa sorte, tais autoridades podem no ter condies ou interesse, ou
ainda o conhecimento necessrio, para perceber qual a interveno tima ten
do em conta o aperfeioamento dos mercados ou o bem-estar da sociedade,
ou para lev-la a efeito ainda que a perceba. Pelo contrrio, podem se utilizar
da mquina administrativa em benefcio prprio ou daqueles a quem ser
vem188. Como impedir que isso acontea? Por outro lado, at os liberais mais
extremados reconhecem que h modalidades de interveno estatal constitu
tivas do prprio mercado, por isso mesmo inevitveis, tais como garantias le
gais da propriedade privada e das transaes econmicas, da ordem pblica,
bem ainda uma infra-estrutura mnima de bens e servios pblicos. Porm,
qual o limite?
Ao lidar com essa ordem de questes, a teoria da escolha racional parte do
individualismo metodolgico radical, ou seja, o indivduo a unidade bsica
da sociedade e dele que necessariamente deve partir a anlise sociolgica. O
fundamento da normatividade reside no comportamento dos indivduos, o
qual sempre orientado a uma finalidade. Mais do que isso, essa teoria descon
sidera a importncia terica dos outros tipos de ao em favor de um tipo es
pecfico denominado de ao racional com relao a fins, e de outros padres
de racionalidade em nome da racionalidade instrumental-cognitiva. O indiv
duo, portanto, considerado um sujeito racional e autnomo que, deliberan
do sobre contextos e oportunidades por ele percebidos, constri um leque de
preferncias e interesses pessoais que orientam a sua conduta. Essa perspecti
va do indivduo racional que age segundo um clculo utilitrio de seu prprio
interesse em face de oportunidades e normas postas pelo ambiente e pelos di
versos contextos sociais utilizada tanto na compreenso do comportamento
dos agentes econmicos como dos atores polticos. Isso implica que a poltica
e a economia no se baseiam em princpios distintos de racionalidade e de so
ciabilidade, seno que seguem a mesma lgica. Noutras palavras, a ao indi
vidual, estratgica, racional e finalista, orientada segundo as oportunidades de
188 Idem. p. 42.
97

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

satisfao do prprio interesse possui idntico estatuto, quer se trate de rela


es contratuais, quer cuide de objetivos polticos ou ticos. Com efeito, a po
ltica compreendida como mercado poltico, constitudo de indivduos
dispostos a perseguir cada qual o seu prprio interesse, mediante aes racio
nais, vista de oportunidades e normas postas por esse mesmo mercado189.
A abordagem do agente/principal recepciona a metodologia da teoria da
escolha racional a fim de reformular a questo sobre o volume timo desej
vel de interveno do Estado. Por um lado, constata-se que os mercados so
sempre incompletos e imperfeitos, que os agentes econmicos tm acesso a
diferentes e nem sempre precisas informaes; por outro, que a interveno
estatal pode ser benfica, atuando corretivamente, ou perversa, potencializan
do as externalidades do mercado. Partindo do ponto de vista do indivduo
o qual age racionalmente segundo clculos utilitrios tendo em vista oportu
nidades oferecidas em seu contexto social como unidade constitutiva tan
to do Estado quanto do mercado, conclui-se que a idia de uma tenso entre
ambos, traduzida no enfoque sobre qual o mecanismo mais eficiente de regu
lao da economia, enfrenta uma falsa questo. Uma vez que o estatuto da ati
vidade poltica idntico ao da atividade econmica, se a mesma
racionalidade instrumental-cognitiva, orientada a fins, estratgica, conduzida
por indivduos que perseguem interesses prprios, preside ambos os espaos,
j no se trata de oposio mas de otimizao dos dois mecanismos, que alis
so um s. Noutros termos, no faz sentido perguntar onde o Estado deve in
tervir, nem qual o volume desejvel de interveno estatal. A verdadeira ques
to qual o desenho institucional que permite que tanto agentes econmicos
como polticos se comportem de maneira socialmente til; quais as institui
es entendidas como regras formais do jogo poltico e econmico que
estabelecem os melhores estmulos nesse sentido, positivos (promoes de
conduta) ou negativos (sanes). A abordagem do agente-principal preocupa-se em analisar a atividade do Estado na concepo e implementao de um
desenho institucional tal que oferea incentivos e oportunidades aos indiv
duos para preferir, no seu clculo racional, agir de acordo com o interesse so-

189 WERLE, Denilson Lus. Sociedade civil, mercado poltico e fundamentos da normatividade: teoria da sociedade civil de Cohen e Arato e teoria da escolha racional. Flo
rianpolis, 1998. Tese (Mestrado). Universidade Federal de Santa Catarina, p. 83-6.
98

MARCO

TEORICO

DA

NOVA

GOVERNANA

ciai. Assegurar mediante regras a coincidncia do interesse individual com o


coletivo: esse o desafio institucional da reforma do Estado e da governana.
Se os estmulos necessrios promoo do comportamento socialmente til
devem vir do Estado ou do mercado problema casustico e incidental190.
Num sistema em que interesses contrapostos so constantemente negocia
dos, normalmente por contrato, e as informaes conhecidas pelos contratantes
so diferentes, ou, mais significativamente, assimtricas (um sabe coisas que o
outro no sabe), estabelecem-se relaes do tipo agente/principal, em que o
principal o contratante e o agente o contratado. Tanto a esfera poltica como
a esfera econmica so constitudas por uma rede dessas relaes e o desempe
nho de ambas depende do desenho institucional especfico que as regula. O di
lema do institucionalismo adotado na abordagem do agente/principal reside na
possibilidade do principal fiscalizar a atividade do agente, proporcionando o es
tmulo correto para a atividade desejvel, mas ao mesmo tempo permitindo a es
te perseguir o seu prprio interesse. Segundo Przeworski:
Quando faltam alguns mercados e os indivduos tm acesso a diferentes
informaes estabelecem-se relaes do tipo agent vs. principal, regidas por
contratos explcitos ou implcitos. Os agents dispem de certas informaes
que os principais no observam diretamente: os agents sabem o que os mo
tiva., tm conhecimento privilegiado sobre suas capacidades, e podem ter a
chance de observar coisas que os principais no podem ver. [...] Em termos
genricos, portanto, o problema que o principal tem de enfrentar o seguin
te: Como induzir o agent a agir em seu interesse (dele, principal), respeitan
do ao mesmo tempo a restrio participao isto y oferecendo ao agent
a renda (ou o benefcio) da prxima melhor oportunidade , e a restrio
de compatibilidade do incentivo] isto , permitindo ao agent que atue tam
bm em nome de seus prprios interesses191
,l>0 PRZEWORSKI, Adam. Sobre o desenho do Estado: uma perspectiva agent x prin
cipal. Op. cit. p. 44.
Iyl Idem. p. 45. O autor fornece o seguinte exemplo: 'Suponha que o seu carro come
ce a fazer barulhos estranhos. Voc vai a um mecnico, explica o problema, deixa o carro
e aguarda o resultado. No dia seguinte, o carro est pronto, o mecnico lhe diz que teve de
trocar os amortecedores e que isso lhe tomou cinco horas. Voc paga e sai com o carro da
oficina. O barulho cessou. Voc escolhe o mecnico e pode recompens-lo voltando a usar
seus servios - se ficou satisfeito com o resultado - ou puni-lo, procurando outra oficina,

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

Um desenho institucional adequadamente estruturado compreende a


existncia de um ordenamento jurdico confivel, o que implica a previsibili
dade do Poder Judicirio na sua atividade interpretativa. Do ponto de vista do
contedo, as instituies devem penalizar comportamentos predatrios tanto
no mercado atravs de polticas antitruste, antidumping ou outras que
desestimulem prticas de eliminao da concorrncia, controle dos mercados
e aumento arbitrrio de lucros como no Estado, includas a todas as pr
ticas clientelistas e patrimonialistas, prevaricao e todas as formas de rent
seeking. Alm disso, em sua funo promocional, convm incentivar condutas
cooperativas entre os agentes econmicos e a burocracia, a insero daqueles
no mercado internacional (incentivo exportao), reduzir os custos de tran
sao, assegurar a transparncia do governo e da administrao, garantir a
propriedade privada, adotar mecanismos de participao popular, de respon
sabilizao de polticos e administradores obrigando-os prestao de contas
(accountability).
Przeworski chama a ateno para trs categorias principais de relaes
agente/principal: a que existe entre os agentes econmicos e o Estado, entre bu
rocratas e polticos e entre os polticos e os cidados. Em cada uma delas o pri
meiro termo representa o agente enquanto o segundo o principal. O primeiro
realiza tarefas e cuida dos interesses ou objetivos desejados pelo segundo. E ca
da urna delas coloca problemas especficos de controle, responsabilizao e de
estmulos que devem ser viabilizados institucionalmente192.
A relao do Estado com os agentes econmicos privados, ou o que o
mesmo, a interveno do Estado na economia, conforme j se salientou, deve
se restringir, segundo a nova governana, a um papel catalisador ou facilitase no gostou do servio. Mas o mecnico sabe de muitas coisas que voc no sabe: se ele
se empenhou para fazer o melhor trabalho possvel, ou se fez o mnimo necessrio; se o
carro precisava de um pequeno ajuste ou de um conserto maior; se ele executou mesmo
o trabalho em cinco horas, ou se bastou uma hora. Voc o principal, o mecnico o
agent. Voc o contrata para que ele atue em defesa dos seus interesses, mas voc sabe que
ele tem tambm seus prprios interesses. Cabe a voc premi-lo ou puni-lo. Mas voc dis
pe de informao imperfeita para decidir o que fazer, porque o mecnico sabe de coisas
que voc no sabe e faz coisas que voc no v. O que voc pode fazer para induzi-lo a
prestar o melhor servio de que ele capaz? (...) Voc tem de pagar ao mecnico o sufi
ciente para que ele queira que voc volte e tem tambm de encontrar um meio de fazer
com que ele saiba que voc s voltar se ele tiver feito um bom servio.
192
PRZEWORSKI, Adam. Sobre o desenho do Estado: uma perspectiva agent xp rin
cipal. Op. cit. p. 46.
100

MARCO

TERICO

DA

NOVA

GOVERNANA

dor, estimulando a insero das foras produtivas locais no mercado interna


cional tornando-as mais competitivas. Para tanto, no convm que sua inter
veno seja direta, produzindo na condio de empresrio bens e servios,
porm atravs da capacidade regulatria que apenas o Estado, titular exclusi
vo do poder coercitivo legtimo, possui, definindo por lei ou pela poltica tri
butria a estrutura de incentivos que guiaro os agentes privados na sua busca
por oportunidades de investimento e lucro. Naturalmente, as possibilidades
de uma regulao eficiente encontram-se na proporo inversa da assimetria
de informaes entre o agente e o principal. Quanto maiores forem as infor
maes desconhecidas pelo rgo regulador, mais formal e superficial tende a
ser sua atividade e maiores sero, por outro lado, os custos de uma fiscaliza
o mais minuciosa e efetiva. Outro problema crucial envolvendo a atividade
regulatria sobre agentes econmicos diz respeito ao risco da captura do r
go regulador pelos grupos de interesse diretamente afetados por sua ativida
de. Lobbies ou outras formas de relao clientelista com a administrao
pblica fazem com que a regulao se oriente por critrios endgenos ou
corporativos, em vez de visar o interesse pblico. Por outro lado, a soluo
pelo insulamento burocrtico do rgo regulador gera problemas opostos de
falta de transparncia comprometendo a possibilidade de participao de usu
rios, o controle das decises regulatrias, prejudicando as relaes do tipo
agente/principal entre a burocracia e os polticos. O excessivo acmulo de po
der decisrio dos rgos reguladores torna a administrao opaca e imper
mevel, comprometendo a responsabilizao de seus agentes193.
Cumpre salientar aqui os conceitos de oportunismo e de risco moral (mo
ral hazard). Comportamento oportunista a discrepncia no comportamen
to de um indivduo antes e depois de uma situao contratual ou de uma
regulao especfica. J o risco moral traduz exatamente a possibilidade desse
indivduo modificar seu comportamento, em especial com relao a riscos,
depois que sua situao j se encontra garantida num contrato ou compreen
dida no mbito de uma regulao. O exemplo clssico o do contrato de se
guro de automvel. O segurado, antes de celebrar o contrato de seguro,
costumava conduzir o seu veculo com muita cautela, dirigindo defensiva
mente, estacionando em locais seguros para prevenir roubos etc. Uma vez,
193 Idem. p. 47-8.
101

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

porm, que o seu carro tem agora seguro, passa a dirigir com menos cuidado
e pode se dar ao luxo de estacionar em locais menos protegidos, porque ele
sabe que o risco est satisfatoriamente coberto por outrem. Assim, tambm,
no que se refere atividade regulatria, cada proteo institucional conferida
a investidores contra riscos tende, por um lado, a atrair investimentos, porm,
por outro, d margem a comportamentos oportunistas e temerrios. O mes
mo se aplica regulao social: o Estado deve administrar um trae-off entre
a proteo contra riscos razoveis nas reas de sade, emprego, educao, pre
vidncia e meio ambiente, sem prejudicar a competio e a produtividade.
Uma excessiva proteo industria nacional pode produzir o mesmo tipo de
comportamento oportunista ou acomodado194.
A qualidade da regulao estatal sobre agentes privados depende, portan
to, do volume de informaes de que dispem os rgos reguladores, da qua
lidade dos burocratas, da organizao interna da burocracia, que assegure
transparncia e ao mesmo tempo no se deixe capturar pelo patrimonialismo, e da qualidade das instituies que assegurem que o governo assuma
bons compromissos e dem a eles confiabilidade.
A relao entre polticos e burocratas coloca em foco o problema de ava
liao do desempenho dos rgos burocrticos, em especial os que prestam
servios pblicos; avaliao que no pode ser feita levando-se em considera
o apenas critrios quantitativos. Aqui as solues apontam, segundo a no
va governana, para a adoo de mecanismos de mercado, fazendo com que
as vrias agncias estatais compitam entre si por recursos pblicos195. Tudo is
so seria feito atravs da contratao sobre seus ndices de desempenho. O u
tras medidas institucionais tambm podem ser a profissionalizao do
servidor, a flexibilizao de procedimentos, a descentralizao e a gesto por
metas. Essa questo ser melhor trabalhada em tpico posterior.
Por fim, as relaes entre os polticos eleitos e os cidados so as mais com
plicadas de equacionar e constituem mesmo o calcanhar de Aquiles da nova ad
ministrao pblica. O problema consiste em como responsabilizar polticos
pela m formulao de polticas, considerando-se, por um lado, que no h ins
trumentos institucionais de controle preventivo, ou seja, de obrigar os polticos
194 MELO, Marcus Andr. Goverttancee reforma do Estado: O paradigma agentxprin
cipal. In: Revista do Servio Pblico, ano 47, v. 120, n. 1, jan./abr. de 1996. p. 71.
195 PRZEWORSKI, Adam. Sobre o desenho do Estado: uma perspectiva agent xprincipaP'. Op. cit. p. 53-4.
102

MARCO

TEORICO

DA

NOVA

GOVERNANA

a seguir sua plataforma eleitoral; e, por outro, que o controle ex post exercido
pelo voto nas eleies seguintes sabidamente ineficiente, haja vista a multipli
cidade de aspectos envolvidos num governo e a carncia de informaes do elei
torado. Faz-se mister instrumentos institucionais de atribuio de
responsabilidade e de prestao de contas (accountability) de polticos e tam
bm de burocratas aos cidados, no apenas por ilegalidade mas por inefi
cincia196.
Existem duas modalidades de accountability: horizontal e vertical. Os me
canismos horizontais se consistem de instncias institucionais capazes de efe
tivar a superviso, o controle e a avaliao recproca entre os vrios nveis de
governo. O dilema da teoria da escolha racional e da abordagem princi
pal/agente de como projetar uma estrutura equilibrada de controles mtuos
que protejam ao mesmo tempo os direitos dos cidados e preservem a respu
blica. Nas palavras de Guillermo 0 Donnell, trata-se de assegurar nos nveis
governamental e administrativo a realizao dos princpios liberais e republi
canos197. estabelecido atravs de um conjunto de agncias que detenham o
poder legal de supervisionar rotinas e punir as violaes de direitos e o pre
juzo ao patrimnio pblico por m conduta (misconduct) e estejam efeti
vamente dispostas a isso198. No entanto, conforme adverte Przeworski, os
burocratas podem no estar motivados a fiscalizarem-se mutuamente, preva
lecendo o esprito corporativo e a busca de oportunidades econmicas dentro
da administrao, para si prprio ou para aliados (rent seeking). Uma possibi
lidade seria criar agncias com objetivos opostos de modo a estabelecer um
procedimento de deciso, por assim dizer, contraditrio, impedindo que
uma s das agncias possa maximizar seu interesse199. Um exemplo seria um
procedimento de elaborao oramentria em que participe um rgo encar
regado do controle de gastos e outro de implementar polticas de desenvolvi
mento200. Outra questo relativa ao accountability horizontal trata da
1,6 Idem. p. 60-1.
i7 0 DONNELL, Guillermo. Accountability horizontal e novas poliarquias. In: Lua
Nova: Revista de Cultura e Poltica, n. 44, 1998. p. 30.
198 Idem. p. 40.
199 PRZEWORSKI, Adam. O Estado e o cidado. In: BRESSER PEREIRA, Luiz Car
los etal. (orgs.) Sociedade e Estado em transformao. So Paulo: Editora UNESP; Bras
lia: ENAP, 1999. p.333.
200 PRZEWORSKI, Adam. Sobre o desenho do Estado: uma perspectiva agent xp rin
cipal'. Op. cit. p. 56.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

convenincia ou no da independncia das agncias frente aos polticos elei


tos, em especial a independncia do Banco Central. Os argumentos em favor
da independncia salientam que ela impede a captura e o conluio com polti
cos e sua eventual utilizao eleitoreira, populista ou clientelista. Alm disso,
a independncia, no caso do Banco Central, justificar-se-ia tecnicamente an
te a teoria de que os governos adotam polticas monetrias inconsistentes, de
vido a conjunturas polticas, de sorte que a poltica monetria deveria receber
elaborao distinta das demais polticas. No entanto, a independncia, na
maior parte das vezes, significa a completa ausncia de controle (como o ca
so do Poder Judicirio), de sorte que a questo do accontability permanece irresolvida: o que garante que a regulao independente do Banco Central ir
satisfazer o interesse pblico201? A soluo dessa questo no , portanto, sim
ples e depende de uma srie de opes tericas e valorativas, alm das condicionantes do contexto poltico.
No que se refere ao accountability vertical, como j foi salientado, o me
canismo de controle retrospectivo dos polticos pela populao, baseado no
voto, ineficiente por vrios motivos. Em primeiro lugar, faltaria um critrio
no contraditrio de avaliao de um governo, a fim de que os polticos pos
sam se orientar, caso contrrio estes, sabendo que sero considerados bons ou
ruins no importa o que faam, sero desestimulados a agir conforme o inte
resse pblico. Qual seria esse critrio? A fidelidade ao programa apresentado
nas eleies? Mas muitas vezes a conjuntura poltica obriga os governos a se
desviarem de suas intenes originais, seja para aproveitar oportunidades, se
ja para socorrer a emergncias. O programa de governo deve ser flexvel, uma
vez que impossvel prever as condies em que ser implementado. O cres
cimento econmico e as melhorias na condio de vida tambm no so um
critrio confivel haja vista que a informao disponvel ao eleitorado acerca
desses indicadores extremamente limitada. Com efeito, o eleitor no tem co
mo saber a que causas atribuir o crescimento econmico ou o desenvolvi
mento social, ou uma crise, se atuao do governo ou a uma conjuntura
internacional qualquer, ou mesmo atuao de governos anteriores que pre
pararam o terreno para essas melhorias, ou para a crise. Do mesmo modo, es
tagnao econmica e social pode ser causada no por m administrao, mas
201
PRZEWORSKI, Adam. O Estado e o cidado. In: BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos
et al. (orgs.). Op. cit. p. 334-5.
104

MARCO

TEORICO

DA

NOVA

GOVERNANA

pela necessidade de sanear as finanas pblicas arruinadas na administrao


precedente, e assim por diante202. No entanto, de acordo com a teoria da esco
lha racional, ainda quando no perfeitos, os mecanismos de accountability
vertical podem produzir resultados satisfatrios ali onde houver ou puder ser
desenvolvido um desenho institucional no qual o interesse dos polticos se
reelegerem esteja conectado com o interesse dos eleitores em maximizar sua
utilidade individual. Nesse ponto, a teoria da escolha racional parece comuni
car-se com o elitismo democrtico: a democracia eleitoral pode desempenhar
bem sua funo reativa (isto , no governar mas reagir contra maus gover
nos) se existir competio real entre elites pelo poder e onde haja liberdade de
expresso e uma mdia independente do Estado, ou um mercado de mdias.
Fatores como nvel educacional, altos nveis de renda e indicadores elevados
de bem-estar tambm fortalecem o accountability. Por fim, a busca do accoun
tability vertical passa pelo fortalecimento do princpio da representatividade.
Pases sem tradio democrtica tambm apresentam baixa representativida
de eleitoral. Os polticos apelam para o eleitor no momento da eleio, redu
zindo-os posteriormente, porm, ao silncio, governando sem participao,
nem transparncia, seno mesmo acima da Constituio203. Trata-se daquilo
que Guillermo 0 Donnell denomina de democracia delegativa204, que alis
tpico na A. L.
Em suma, o neo-institucionalismo da escola da escolha racional e o da
abordagem do agente principal concebem a esfera pblica e a esfera privada
em termos de mercado, aquele poltico, este econmico, mas igualmente cons
titudas de indivduos que tm seus prprios interesses e buscam oportunida
des oferecidas pelo entorno para satisfaz-los, atuando atravs de escolhas
racionais, orientadas a fins estratgicos. A crtica que pode ser feita a essa pers
pectiva a nfase exclusiva num tipo especfico de racionalidade a racio
nalidade instrumental-cognitiva sem referncia a uma racionalidade
alternativa comunicativa , que poderia fundamentar a existncia de um
locus no egostico, no orientada para o agir estratgico, e que constituiria a
sociedade civil. Na perspectiva aqui exposta a sociedade civil so os indiv
202 Idem. p. 340-1.
201
Vide 0 D0NNELL, Guillermo. Poliarquiarquias e a (in)efetividade da lei na Am
rica Latina. In: Novos Estudos - Cebrap, n. 51, julho de 1998. p. 37-57.
204
Vide 0 D0NNELL, Guillermo. Democracia delegativa?. In: Novos Estudos Cebrap, n. 31, 1991. p. 25-40.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

duos considerados sob a tica no de seus interesses polticos, mas particula


res205. Ora, convm nova governana incluir aspectos mais normativos no
conceito de sociedade civil e formas alternativas de racionalidade se se quiser
sustentar a legitimidade e a representatividade de um setor pblico no-estatal para o qual pretende delegar a execuo de servios pblicos que corres
pondem a direitos fundamentais. Esta questo ser desenvolvida mais adiante.
2.2.3 Da interveno direta regulao

Como se pode facilmente verificar, a teoria do agente/principal oferece


um aporte terico bastante til nova governana para enfrentar a questo
da redefinio dos papis do Estado.
A interveno poltica na economia pode dar-se de trs modos: (1) atra
vs da redistribuio direta de renda, ou seja, da transferncia de recursos de
uma categoria de pessoas para outra ou de uma regio do pas para outra, e da
produo de bens e servios para o mercado; (2) atravs da estabilizao ma
croeconmica, que visa assegurar as condies para o crescimento econmico
e o pleno emprego e cujos instrumentos so a poltica fiscal e monetria; e (3)
atravs das polticas de regulao, orientadas para a correo de falhas do mer
cado, tais como monoplios, externalidades, carncia de informao e provi
so insuficiente de bens pblicos de infra-estrutura. Essas trs formas no so
excludentes, todos os Estados contemporneos atuam nessas trs frentes, em
propores diversas conforme a situao econmica, a posio do pas inter
nacionalmente e o momento histrico considerado206. Assim, por exemplo, os
Estados de Bem-estar europeus do ps-Segunda Guerra priorizaram a gesto
macroeconmica como condio para um governo eficaz, do mesmo modo
que na Amrica Latina, sob os auspcios do modelo de Estado Desenvolvimentista, regido pelo estatuto da substituio de importaes, a produo de bens
e servios para o mercado atravs de empresas estatais foi fundamental para o
desenvolvimento industrial da regio, na ausncia de uma classe burguesa
bem consolidada. A partir da dcada de 1970, no entanto, a boa governana
passou a exigir novas formas de interveno, menos diretas, em que custosas
205 Vide AVRITZER, Leonardo. A moralidade da democracia: ensaios em teoria habermasiana e teoria democrtica. So Paulo: Perspectiva; Belo Horizonte: Editora da
UFMG, 1996. p. 77 a 123.
206 MAJONE, Giandomenico. Do Estado positivo ao Estado regulador: causas e con
seqncias das mudanas no modo de governana. In: Revista do Servio Pblico, ano 50,
n. 1, jan./mar. de 1999. p. 6-7.
106

MARCO

TERICO

DA

NOVA

GOVERNANA

e mais eficazes, baseadas na regulao. Regular significa estabelecer regras em


que o mercado, no livre jogo competitivo, no logra assegurar o comporta
mento mais racional, considerando o sistema capitalista em seu conjunto.
Com efeito, o conceito de regulao encontra-se conectado com a idia de
um governo facilitador e catalisador da economia, vale dizer, um Estado voltado
para o mercado, sua otimizao em termos de eficincia e competitividade. No
por acaso o bestseller de Osborne & Gaebler abre com um captulo sobre a rede
finio da atividade governamental, de um governo produtor para um governo
catalisador, traduzido na metfora etimolgica navegando em vez de remar:
A navegao requer que se veja todo o universo dos temas e possibilida
des e pode contrabalanar demandas diferentes que competem por recursos
escassos. Remar atividade que exige concentrao numa misso exclusiva
que precisa ser bem executada. Quem navega necessita dos melhores mto
dos para atingir seus objetivos. Os que se dedicam a remar tendem a defen
der seus mtodos a qualquer preo207.
Com efeito, trata-se, por um lado, de separar o ncleo estratgico do Es
tado, formulador de polticas e que delibera sobre os rumos do desenvolvi
mento (navegadores), do corpo da administrao pblica responsvel pela
implementao das polticas e pela prestao dos servios pblicos (remado
res); por outro, o objetivo reduzir a atividade do governo e da administra
o pblica formulao de normas que regulem as atividades econmicas e
a prestao de servios pblicos, deixando que a prestao direta propriamen
te dita fique a cargo do setor privado ou das parcerias do Estado com a socie
dade civil. Argumentam Osborne & Gaebler que o Estado, na medida em que
se compromete a prestar diretamente bens e servios para o mercado atravs
de uma ampla, pesada e dispendiosa burocracia, tende a se paralisar, perden
do sua capacidade de decidir, de formular polticas e estratgias de longo pra
zo, de indicar os rumos da sociedade, preocupado que est com
microrracionalidades e pequenos problemas de administrao, como se esti
vesse o tempo todo de cabea baixa sem ver para onde est indo. Nesse
contexto, em vez de o governo nortear a ao do mercado e dos agentes eco
207
OSBORNE, David e GAEBLER, Tcd. Reinventando o governo: como o esprito
empreendedor est transformando o setor pblico. Trad. de Srgio Fernando Guarischi
Bath e Ewandro Magalhes Jr. 6. ed. Braslia: MH Comunicao, 1995. p. 32.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

nmicos, estes que se tornam meros geradores de receita para as polticas


pblicas. Com a internacionalizao da economia, porm, a indicao dos ru
mos da sociedade e a formulao de estratgias de desenvolvimento consti
turam-se uma tarefa to complexa, to conjuntural, que exige tantos
cuidados e correes de trajetria que ocupam, uma vez que se assuma satis
fatoriamente essa misso, praticamente toda a agenda governamental. Por
conseguinte, os governos demasiado preocupados em prestar diretamente
servios perdem capacidade de coordenao econmica e de planejamento.
Os governos devem concentrar-se sobre as tarefas que s eles podem desem
penhar, qual seja, a construo de um projeto de desenvolvimento, mediante
um processo de discusso pblica democrtica, deixando ao mercado aquilo
que a sua especialidade, a organizao da produo e a alocao de recursos.
A obrigao do governo no prestar servios ao pblico, mas garantir que
eles sejam prestados208.
A mudana nas funes do Estado, de produtor para regulador, acarreta
transformaes profundas em sua estrutura: novos instrumentos de gesto,
novos mbitos de conflito poltico, novos atores, novas instituies, novas for
mas de responsabilizao e nova cultura poltico-administrativa.
Com relao aos novos instrumentos de gesto, a passagem do Estado redistribuidor para o Estado regulador significou a substituio das velhas for
mas de interveno tais como a transferncia direta de renda, a fixao de
preos, o controle da entrada de mercadorias e o controle dos nveis de pro
duo por outros que impliquem menores custos, que sejam mais voltados
para o mercado, que utilizem e maximizem os instrumentos de auto-regulao. Significou tambm, e sobretudo, a privatizao das empresas estatais, a
abertura para a iniciativa privada de setores considerados estratgicos e de
monoplio estatal, tais como ferrovias, telecomunicaes, produo e distri
buio de energia eltrica etc., a abertura do mercado ao capital e produo
internacional, com a retirada de grande parte das barreiras e das polticas pro
tetoras da indstria nacional tpicas do Estado Desenvolvimentista, na Am
rica Latina. Todas essas medidas ficaram conhecidas em seu conjunto com a
paradoxal denominao de polticas de desregulamentao. Na teoria, porm,
o paradoxo pode ser facilmente explicado. Com efeito, no se trata de uma su
presso pura e simples da atuao do Estado na economia. A desregulamentao segue-se uma nova regulao, situada num nvel distinto de governana,
208 Idem. p. 40.
108

MARCO

TEORICO

DA

NOVA

GOVERNANA

certamente menos rgida, menos pesada que a primeira, porm, por isso, mes
mo, mais eficaz209.
Assim, por exemplo, em lugar do tabelamento de preos e de controle da
produo, leis antitruste constituem uma poltica mais efetiva de regulao do
mercado, prevenindo e punindo tcnicas de eliminao da concorrncia e de
aumento arbitrrio de lucros. O governo tambm pode se utilizar da poltica
tributria para estimular o desenvolvimento tecnolgico e o investimento em
reas econmicas de custos elevados. A reduo das tarifas e as barreira im
portao podem estimular a competio e prevenir a dominao dos merca
dos muito mais eficazmente e com menos custos, inclusive polticos, do que a
tcnica da ciso compulsria de uma empresa. Em se tratando da regulao
na rea social, tal como proteo ao ambiente, ao consumidor, ao trabalho,
cumpre destacar as vantagens da funo promocional e preventiva do direito
em relao a sua tradicional ao repressiva ex post2W. Polticas punitivas de
mandam em geral extensas burocracias, leis minuciosas, uma fiscalizao
constante, uma srie de padres e licenas, cuja implementao implica cus
tos muito elevados para a administrao. Do ponto de vista da efetividade,
por sua vez, a aplicao de uma punio, seja de natureza penal como os cri
mes ambientais ou contra o consumidor, seja de natureza administrativa co
mo multas ou suspenses de direitos (cassao de autorizaes, licenas,
alvars etc.), exige toda uma apurao mediante inqurito, processo e recur
sos com todas as garantias constitucionais aos acusados ou indiciados, com
prometendo assim a certeza quanto a utilidade da punio. Assim,
prefervel, no mbito de uma atividade regulatria, adotar polticas fiscais be
nficas queles agentes econmicos que adotam as posturas socialmente de
sejveis, atuando imediatamente e sem custos significativos sobre a sua
capacidade competitiva, que sem dvida um estmulo bem mais poderoso
do que a ameaa de uma punio. Trata-se, portanto, no da supresso de me
canismos de interveno poltica na economia, mas da substituio de velhos
e pesados mecanismos por outros supostamente mais eficazes.
No entanto, natural que os antigos instrumentos e instituies tpicos do
Estado intervencionista no podero ser substitudos imediatamente por um
modelo alternativo perfeitamente acabado de novas regulaes. Pelo contrrio,
209 MAJONE, Giandomenico. Op. cit. p. 8-9.
210 ABRANCHES, Srgio Henrique Hudson de. Reforma regulatria: conceitos, expe
rincias e recomendaes. In: Revista do Servio Pblico, ano 50, n. 2,abr/jun de 1999. p. 21.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

do processo de privatizao e desregulamentao emerge um marco regulatrio mnimo, o qual ser complementado progressivamente em razo de difi
culdades concretas encontradas no caminho. A estratgia da reforma
regulatria essencialmente incrementaiista, em vez de basear-se numa con
cepo totalizante de instrumentos de gesto e de solues preconcebidas pa
ra todas as situaes em abstrato. H vrios argumentos que apiam essa
estratgia: (1) extremamente difcil, seno impossvel, antecipar comporta
mentos, especialmente em face da complexidade crescente da vida econmica
que exige regulao; (2) diante de algum efeito imprevisto mais fcil e mais
eficaz partir de algumas poucas regras que possam ser depois complementadas
do que modificar regras extensiva e previamente postas; (3) como no se dis
pe de informaes concretas sobre o novo ambiente criado pela desregulao
da economia, no possvel prever os problemas que iro surgir, nem que so
lues devem ser encontradas; (4) de todo modo provvel que a soluo pa
ra os novos desafios colocados no mbito dessa nova regulao exija uma
cultura administrativa nova, que dever ser paulatinamente construda; (5)
nesse sentido, uma ampla regulao prvia pode contaminar de cultura antiga
aqueles instrumentos cuja eficcia depende precisamente de uma nova menta
lidade; (6) finalmente, tendo em vista as regras do jogo poltico democrtico,
muito difcil que uma reforma administrativa bastante minuciosa possa lo
grar um consenso; em geral os governos no duram tempo suficiente, nem
conseguem reunir tanta vontade poltica, para levar a cabo a implementao
de todo um modelo radicalmente novo de administrao pblica. Desse m o
do, convm que o marco regulatrio seja claro em seus princpios, mais do que
minucioso e exauriente em suas regras, conservando flexibilidade que lhe per
mita incrementar-se e adaptar-se diante de novos contextos211.
Outro aspecto essencial a ser salientado no tocante aos instrumentos de
que lanam mo os dois modelos de governana a transferncia direta de re
cursos no Estado redistribuidor e a formulao de regras no Estado regulador
diz respeito aos limites e aos excessos a que podem conduzir, o que coloca
o problema seguinte de como controlar o seu uso. Em um Estado de Bem-es
tar tpico, ou num Estado desenvolvimentista, as polticas pblicas encontramse naturalmente contidas nas limitaes oramentrias ou, no mximo, nas
limitaes de crdito. Do ponto de vista poltico, tambm h limitaes de cus2,1 Idem. p. 22.
110

MARCO

TEORICO

DA

NOVA

GOVERNANA

to: como no h recursos disponveis em quantidade suficiente para atender a


todas as demandas sociais, a poltica de redistribuio assume a forma de um
jogo de soma zero, ou seja, a concesso de benefcios a alguns grupos de inte
resse implica a negao de outros benefcios a outros atores sociais, de sorte
que quando algum ganha algum perde. Os governos no podem evitar, as
sim, o desgaste oriundo dessa seleo e devem administrar os custos polticos,
que, demasiado altos, os comprometem nas prximas eleies. J quando se
trata de uma atividade regulatria, que envolve quase exclusivamente a formu
lao de regras, no h limites oramentrios significativos, uma vez que os
custos das polticas pblicas sero suportados pelos agentes econmicos desti
natrios da regulao. No existindo dispndio direto de recursos pblicos, os
rgos reguladores podem desempenhar sua atividade vontade, sem se preo
cupar com limitaes de caixa. No que se refere ao custo poltico, a regulao
pode resultar num jogo de soma positiva, pois a opo por beneficiar esse ou
aquele grupo em detrimento de outro no representa mais um dilema de
justia, desde que boas regras sejam formuladas212.
A ausncia de uma limitao natural para as polticas reguladoras, tal co
mo o oramento para os programas que envolvem despesa direta, coloca de
imediato o problema do controle da atividade regulatria do Estado. Com
efeito, o controle do volume de regulao e do contedo das normas para um
determinado perodo ou para determinado setor da economia no feito de
nenhum ponto especfico do sistema poltico, nem parlamento, nem governo.
Nos rgos burocrticos tradicionais, os parlamentos controlam o volume de
recursos destinados para cada programa atravs da lei oramentria, ao pas
so que o Ministrio respectivo para cada rea de atuao controla a liberao
dos fundos no limite do rubricado. Se esses rgos tendem constantemente
segundo a teoria da escolha pblica a maximizar seus oramentos ocultan
do seus custos e demandando sempre mais verbas, auditorias podem ser rea
lizadas para avaliar o desempenho e o custo real dos programas. No mbito
de uma regulao nada disso se aplica. No h necessidade de maximizar or
amentos, nem portanto de ocultar custos. No h possibilidade de auditoria
nem de fixao de prioridades, nem por ministrios nem pelo legislativo, se
que se trata de agncias reguladoras autnomas. Aqui o perigo consiste em
2,2 MAJONE, Giandomenico. Op. cit. p. 15.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

privilegiar pelo contedo da regulao grupos de interesse especficos21-1. As


siste-se nesse momento a uma extraordinria transformao.
No Estado de Bem-estar Social, o grande espao pblico de conflito es
sencialmente poltico e envolve, mais do que o embate ideolgico e o choque
entre as vises de sociedade, um objeto bem mais prosaico: a alocao de re
cursos pblicos. Cada grupo tenta atrair o investimento pblico para reas do
interesse que representa. Com o advento do Estado regulador, no qual os re
cursos so escassos e a principal fonte de poder a formulao de normas, as
quais so elaboradas, segundo a nova governana, por agncias autnomas,
observa-se um deslocamento do cenrio das lutas polticas e uma transforma
o em seu estatuto. A principal fonte de conflito poltico deixa de ser o pro
cesso de elaborao das leis oramentrias para concentrar-se sobre o
controle da produo normativa reguladora. Aqui a unanimidade dos teri
cos da escolha racional e dos defensores do Estado regulador defende a neces
sidade de se admitir a reviso judicial das normas de regulao emanada de
tais agncias. O judicirio, at ento um personagem secundrio na adminis
trao pblica, voltado exclusivamente para um controle formal de seus atos,
assume uma importncia crucial na construo da boa governana. Com efei
to, precisamente aqui que o projeto antidiscricionrio do direito adminis
trativo encontra seu terreno mais frtil de aplicao. A autonomia e a
flexibilidade organizacional das agncias reguladoras devem ser compensadas
pela possibilidade do Poder Judicirio controlar o mrito administrativo. Is
so se torna ainda mais necessrio na medida em que a administrao direta
vai diminuindo sua esfera de atuao terceirizando boa parte dos servios
mediante parcerias com o setor privado ou com a prpria administrao in
direta. Nesse contexto, j no mais possvel resolver problemas de gesto uti
lizando a tradicional frmula da corrente hierrquica do tipo comando e
controle, seno que passam a ser regulados por relaes contratuais. O que
costumava ser um problema interna corporis, uma questo de mrito admi
nistrativo, se exterioriza numa relao jurdico-contratual, cujo contedo po
de ser conhecido pelos juizes. Essa judicializao da poltica traduzida na
possibilidade de controle da discricionariedade administrativa, do mrito das
polticas pblicas constitui uma das mais significativas aberturas tericas
trazidas no mbito da atividade regulatria214.
213 Idem. p. 17.
214 Idem. p. 18.
112

MARCO

TEORICO

DA

NOVA

GOVERNANA

No que tange aos novos atores que emergem nesse cenrio, alm da j sa
lientada atuao dos tribunais, guindados da condio de meros rbitros
imparciais para sujeitos ativos na elaborao da regulao, a participao po
pular direta revela-se mais efetiva do que os canais polticos tradicionais co
mo o legislativo ou os partidos polticos, e mais de acordo com os imperativos
da nova governana de autonomia e descentralizao na formulao e imple
mentao de polticas. De resto, movimentos sociais e organizaes no-governamentais centradas, na maior parte das vezes, sobre reivindicaes
especficas (proteo ao ambiente, direitos do consumidor, questes de gne
ro, direitos da criana etc.) parecem corresponder especializao e profissio
nalizao caractersticas da nova administrao pblica. Nesse contexto, o
espao pblico se fragmenta numa pluralidade de campos de discusso e de
atuao, cada qual constitudo de atores especficos interessados em seus res
pectivos temas. J no se pode falar de uma sociedade civil como se fosse uma
gora grega, um espao homogneo de discusso pblica, porm mais como
um frum, no qual convivem uma infinidade de discusses onde imposs
vel que todos os cidados participem de todas elas ou mesmo acompanhem
todas elas. A complexidade crescente dos problemas e das discusses atuais
exige que os atores sociais tambm se especializem, isto , dividam-se entre
aquelas que lhes interessam mais ou que lhes tocam mais de perto muitas
vezes uma s , limitando-se a acompanhar as demais, quando possvel, ou,
caso contrrio, retirando-se delas. A especializao dos parlamentos em
comisses de trabalho sobre temas especficos reflete exatamente essa
fragmentao, essa heterogeneidade e essa complexidade e exige do lado da
administrao pblica um movimento correspondente215.
Finalmente, a partir da emergncia desses novos sujeitos coletivos de re
presentao poltica democrtica, novos padres de legitimidade vo sendo
forjados. De um lado, do ponto de vista procedimental, faz-se mister a per
meabilidade da administrao, quando da formulao de normas regulado
ras, ampla participao dos setores da sociedade civil interessados, e, ao
mesmo tempo, o controle, atravs de mecanismos mais complexos e sofistica
dos de responsabilizao e prestao de contas. Cumpre salientar que as pol
ticas de regulao devem ser sempre justificadas publicamente, sujeitando-se
reviso judicial do mrito. Por outro lado, materialmente, o fundamento de
215 Idem. p. 23.
113

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

legitimidade de agncias autnomas de regulao reside na profissionalizao


de seus agentes, na sua especializao e na sua eficincia216.
2.3 Descentralizao
poltico-administrativa,
subsidiariedade e participao

O tema da descentralizao sem dvida um dos mais interessantes e


importantes dentro do programa de ajuste estrutural e de reforma do Estado.
Por um lado, gravitam em torno da amplitude de seu conceito que alis
no assim to claro e isento de dificuldades vrios outros que com ele se
articulam com implicaes diversas, tais como autonomia e flexibilizao de
procedimentos na administrao pblica, downsizing, democratizao e
transparncia, participao popular, federalismo, subsidiariedade e mesmo
privatizao e terceirizao de servios pblicos. Por outro lado, e em virtude
mesmo da polissemia do conceito, a descentralizao, ao contrrio da maio
ria dos tpicos da reforma, logra conquistar um consenso significativo entre
as vrias tendncias do pensamento poltico tanto direita como esquerda,
embora, como se ver adiante, enfatizando aspectos distintos.
A crise fiscal e a crise da dvida nos pases em desenvolvimento so mui
tas vezes apontadas como uma crise de centralizao excessiva da adminis
trao pblica217. Com efeito, a forte centralizao e hierarquizao da
administrao so caractersticas tpicas da organizao burocrtica aponta
das por Weber218. Porm, o centralismo foi uma estratgia eficiente numa
poca de tecnologias pouco avanadas de comunicao e transporte; em con
seqncia, tambm a velocidade exigida para o planejamento de polticas e
para a tomada de decises no era to grande, o que permitia que a informa
o fosse processada lentamente ao longo de toda a cadeia hierrquica at
chegar aos nveis superiores da administrao para que em seguida a deciso
retornasse pelo mesmo caminho. Na maior parte das vezes, a situao era es
ttica o suficiente para no haver defasagens significativas de informao du
216 Idem. p. 27.
217 FINOT, Ivan. Descentralizacin en Amrica Latina: jcomo conciliar eficiencia con
eqidad? In: Revista dei CLAD - Reforma v Democracia, n. 10, fevereiro de 1998.
218 WEBER, Max. Economia e sociedade. Op. cit. p. 199.
114

MARCO

TEORICO

DA

NOVA

GOVERNANA

rante o processo, no sendo necessria a constante atualizao. A revoluo


tecnolgica nos transportes e na comunicao dissolveu os obstculos espa
ciais e temporais, multiplicou a informao disponvel e criou condies pa
ra uma acelerao vertiginosa na economia e na poltica219. Nesse quadro, o
modelo burocrtico clssico centralista e com numerosos graus de hierarquia
revela-se contraproducente e comea a apresentar sinais de esgotamento.
As demandas por descentralizao, dentro do marco terico da nova go
vernana, surgiram, portanto, como imperativos de eficincia na administra
o pblica. A esse objetivo, outros foram acrescentados, de cunho poltico,
relacionados mais com a governabilidade do que com a governana propria
mente dita, tais como democratizao e transparncia na administrao e no
governo, em que a descentralizao lograria aproxim-los do cidado; a par
ticipao popular tambm foi apontada como um corolrio desejvel da ges
to descentralizada. De um modo geral, o processo de democratizao na
Amrica Latina fez despertar uma certa euforia de participao e de abertura
de novos espaos pblicos em que pudesse prevalecer a lgica democrtica.
Essa convergncia de objetivos tcnicos e polticos permitiu que a questo da
descentralizao lograsse um enorme consenso terico, ao passo que a diver
gncia acerca dos fundamentos da descentralizao, por sua vez, explica as
marchas e contramarchas da efetivao prtica do pacote descentralizador220.
No possvel uma anlise minimamente exata sobre a descentralizao
sem um marco conceituai e metodolgico. tradicional na Cincia Poltica a
distino entre descentralizao poltica e descentralizao administrativa ou
desconcentrao. A primeira encontra-se relacionada ao federalismo, em espe
cial lei da autonomia pela qual as entidades menores tm competncia para
elaborar suas constituies prprias, suas leis ordinrias, para administrar-se
desembaraadamente e de conformidade com seus interesses, desde que, como
anota Paulo Bonavides, tudo se faa na estrita observncia dos princpios b
sicos da Constituio federaP22', ressaltando nesse aspecto que h incidncia
219 OSBORNE, David e GAEBLER, Ted. Op. cit. p. 273-4.
220 HALDENWANG, Christian von. Descentralizacin y democracia local. In:
HENGSTENBERG, Peter, KOHUT, Karl e MAIHOLD, Gnter (orgs.). Sociedad civil en
Amrica Latina: representacin de intereses y gobernabilidad. Caracas (VE): Editorial
Nueva Sociedad, 1999. p. 377-8.
221 BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. 10. ed., 2. tiragem. So Paulo: Malheiros,
1995. p. 181.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

de duas ordens jurdicas diferentes coabitando no territrio. J a descentrali


zao meramente administrativa, ou centralizao desconcentrada, segundo o
mesmo autor, implica o reconhecimento de um maior ou menor grau de ca
pacidade e responsabilidade decisria por parte dos agentes da administrao
de hierarquia mais baixa, competncia que, no entanto, delegada pela auto
ridade superior, a quem continuam presos por laos de dependncia hierr
quica, no sendo possvel nenhuma ruptura ou oposio poltica entre
ambos222.
Essa classificao, posto que consagrada na terminologia constitucional e
da Cincia Poltica, insuficiente. Na verdade, convm que a descentralizao
seja compreendida no marco terico da nova governana, o que significa si
tu-la em razo das questes a que veio responder. Noutras palavras, qualquer
definio do que vem a ser descentralizao, ou seja, qualquer classificao de
suas modalidades, deve tomar em linha de conta a crise fiscal do Estado e a
funo regulatria que ora se lhe predica a fim de alivi-la. Descentralizao,
portanto, est relacionada com a separao entre um ncleo governamental
formulador de estratgias e uma periferia implementadora no necessaria
mente estatal, prpria do Estado regulador.
Assim, para uma definio de descentralizao mister uma leitura cru
zada entre direito, cincia da administrao, cincia poltica e economia, de
modo a compreender fenmenos de (1) desconcentrao administrativa, ter
ritorial ou funcional; (2) devoluo de competncias a rgos eleitos, dotados
de autonomia poltica; (3) terceirizao de servios pblicos, parcerias com a
sociedade civil e introduo de instrumentos de mercado (contratao); e (4)
participao popular no processo de deciso sobre o gasto pblico. Para efei
to do presente estudo, pode-se distinguir entre trs modalidades de descen
tralizao: a administrativa, que compreende a desconcentrao territorial e
funcional, delegando-se maior competncia e poder decisrio aos graus mais
baixos da hierarquia administrativa, e exercendo a atividade regulatria me
diante agncias autnomas; poltica, que se reflete na reformulao do pacto
federativo, devolvendo-se s unidades polticas subnacionais, inclusive aos
municpios, a competncia para decidir sobre o gasto pblico e sobre os
meios pelos quais a comunidade suportar seus investimentos, mediante pro
222 Idem. p. 152.
116

MARCO

TEORICO

DA

NOVA

GOVERNANA

cessos democrticos e participativos; e econmica, que envolve a utilizao de


mecanismos de mercado ou de quase-mercado para a execuo de servios
pblicos, preferencialmente ao monoplio e prestao direta, tais como a
competio entre agncias estatais e semi-estatais e a contratao do setor pri
vado ou pblico no-estatal para a prestao de servios223.
Como se pode bem observar o tema da descentralizao amplo e com
plexo e envolve uma pluralidade de objetivos e medidas nas mais diferentes
direes. Muitas so as vantagens atribudas s reformas descentralizadoras.
Do ponto de vista da eficincia administrativa e governamental, afirma-se que
as instituies descentralizadas so mais flexveis, podendo responder com
mais agilidade e rapidez s circunstncias e s necessidades concretas dos ci
dados; esto mais prximas das pessoas e de seus problemas, podendo res
ponder a eles de maneira mais efetiva; so mais inovadoras e criativas e tm
melhor capacidade de adaptao, so mais comprometidas e produtivas224.
Trata-se, aqui, da descentralizao considerada do ponto de vista da cincia da
administrao ou da tcnica de gesto, no qual encontram-se em destaque te
mas como flexibilizao organizacional e de procedimentos, downsizing, au
tonomia para os agentes, administrao orientada por tarefas, administrao
voltada para o cidado-cliente etc.
A descentralizao administrativa com vistas eficincia mais ampla
mente defendida como necessria na medida em que os rgos prestadores de
servio pblico tendem a se tornar cada vez mais complexos do ponto de vista
organizacional e seus agentes cada vez mais qualificados tecnicamente. Nesse
contexto, organizaes altamente centralizadas e hierarquizadas, nas quais os
profissionais no tm liberdade para agir segundo as convenincias do servio,
tornam-se contraproducentes. O exemplo tpico de servio pblico no qual se
exige ampla flexibilizao, autonomia e descentralizao a rea da sade. A
complexidade e diversidade do trabalho desenvolvido, o alto grau de especiali
zao e qualificao tcnica, a dificuldade de estabelecer critrios rgidos e a
priori de qualidade fazem com que seus profissionais atuem melhor com certa
margem de autonomia corporativa na definio de seus procedimentos225.
22J FINOT, Ivan. Elementos para una reorientacin de las polticas de descentralizacin y participacin en Amrica Latina. In: Revista dei CI.AD: Reforma y Democracia, n.
15, out. de 1999.
224 OSBORNE, David e GAEBLER, Ted. Op. cit. p. 275-6.
225 GOULART, Flvio A. de Andrade e CUNHA, Rosani Evangelista da. Da burocra
cia ad hocracia. In: Revista do Servio Pblico, ano 50, n. 3, jul./set. de 1999. p. 59-61.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

Trata-se, portanto, de substituir a burocracia tradicional calcada na hie


rarquizao e na centralizao da autoridade e da responsabilidade, na fixa
o mediante regras prvias de cargos com suas respectivas competncias, por
um modelo gerencial, ou ps-burocrtico, no qual o poder e a responsabili
dade de deciso so transferidos para o nvel mais baixo possvel da adminis
trao. Remove-se o excesso de camadas da hierarquia administrativa que
isola as unidades dificultando a comunicao entre elas num movimento
de horizontalizao da organizao. Prope-se, ainda que, em vez do regime
tradicional burocrtico de fixao de competncias a priori -, em que os car
gos e seus respectivos poderes so fixados por lei, geralmente na forma de um
estatuto uniforme para todo o funcionalismo, no qual as tarefas so distribu
das posteriormente -, a administrao pblica se paute por uma organizao
mais flexvel em funo das tarefas a ser desempenhadas. Noutras palavras,
que as competncias sejam constantemente criadas, extintas e remanejadas
em funo dos problemas concretos que a administrao deva resolver, lo
grando maximizar o aprendizado organizacional, a circulao da informao
e aproveitando a experincia e a qualificao de cada profissional que pode
assim ser alocado para aquelas tarefas que sejam de seu conhecimento e inte
resse. Nesse contexto, a questo dos controles ganha uma nova nfase: em vez
de incidir previamente sobre procedimentos, passa a avaliar os resultados da
administrao, segundo critrios de eficincia. As administraes se organi
zam, criam suas competncias e seus procedimentos de acordo com o que
tm a fazer. As equipes de trabalho ad hoc, as comisses e as foras-tarefa pas
sam a ser a forma normal de organizao, tomando o lugar do antigo sistema
rgido de cargos.
A descentralizao da administrao voltada para servios pblicos em
agncias tambm faz parte dessa tendncia por maior flexibilidade e autono
mia. Com efeito, vrios pases, entre eles o Reino Unido, a Austrlia, a Nova
Zelndia, a Frana e os Estados Unidos, tm se esforado por delegar funes
relativas implementao de polticas pblicas ou mesmo regulao sobre
setores especficos da economia a rgos dotados de autonomia gerencial, or
ganizacional e financeira, que prestam contas ao governo no atravs de con
troles procedimentais, mas pelos resultados obtidos. Tais rgos so, em geral,
denominados de agncias. A relao desse modelo de administrao descen
tralizada com a descentralizao econmica evidente. A reforma adminis
trativa no Reino Unido, na qual a adoo do modelo de agncias foi mais
118

MARCO

TEORICO

DA

NOVA

GOVERNANA

expressivo ao lado dos Estados Unidos que sempre as utilizaram , deno


minado de programa Prximos Passos (Next Steps), teve por objetivo inten
sificar as tcnicas de contratao para prestao de servios. Contudo, no
apenas entre a administrao e entes privados contratao externa ou ter
ceirizao mas estendeu a experincia entre os prprios rgos da admi
nistrao contratao interna. A idia foi de descentralizar ao mximo as
atividades do Estado em rgos com autonomia gerencial chamados de agn
cias, que competiriam entre si pelos recursos oferecidos pelo governo central,
agora reduzido a um formulador de estratgias, separado da parte operacio
nal. Tratou-se, como se pode facilmente observar, de introduzir mecanismos
de mercado para a alocao de verbas. As agncias governamentais elaboram
os seus projetos de prestao de servios sujeitando-se competio com ou
tras agncias ou departamentos e com a iniciativa privada pelos incentivos,
outorgados segundo critrios de desempenho e eficincia, vale dizer, fazer
muito e gastar pouco226. Saliente-se apenas que at 1996 cerca de 65% do pes
soal envolvido com servios pblicos no Reino Unido encontrava-se traba
lhando em agncias227.
Uma outra lgica de descentralizao se origina no contexto do surgimen
to de novos atores sociais, novos sujeitos coletivos de representao democr
tica, situados para alm da institucionalidade tradicional de representao
poltica restrita ao parlamento e limitada poca de eleies. As transforma
es polticas verificadas nas dcadas de 1980 e 1990 na Amrica Latina, rela
cionadas abertura democrtica, inspiraram uma onda de demandas por
participao popular e pela ampliao do espao pblico, pelo reconhecimen
to de novas instncias de representao de interesses, para alm das instncias
tradicionais como partidos polticos e sindicatos e, em geral, a aplicao da l
gica democrtica em outros ambientes que no aquele vertical, vale dizer, no
Estado228. Por outro lado, grande parte dos problemas sociais de pases perif
ricos desenvolveu-se no mbito local, seja em virtude da urbanizao tardia e
explosiva desses pases, seja por causa da sua industrializao e de seu cresci
mento econmico assimtricos. Nesse contexto, so os municpios as unidades
polticas que se encontram mais imediatamente em contato com a grande
226 MACEDO, Marcelo Ernandez e ALVES, Andrea Moraes. Reforma administrativa:
o caso do Reino Unido. In: Revista do Servio Pblico, ano 48, n. 3, set./dez. de 1997. p.
72-3.
227 BRITISH COUNCIL. Public sector reform in Britain. http://www.britcoun.org.
228 HALDENWANG, Christian von. Op. cit. p. 377.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

maioria das necessidades da populao, em termos de servio pblico tais co


mo habitao, sade, educao, saneamento, transporte, assistncia pobreza
e planejamento urbano229. No entanto, so eles que constituem o grau mais
baixo da hierarquia poltica, sendo que naqueles Estados que no so unitrios
os municpios nem sequer so considerados entes da federao230. Trata-se
aqui j no do aspecto administrativo mas sim poltico da descentralizao.
Convm assinalar que a descentralizao poltica que logra assegurar um
consenso entre os mais diversos segmentos da sociedade em torno da temti
ca como um todo, ainda que, como j foi observado, com fundamentos e en
foques diferentes. Com efeito, da esquerda direita poucos so aqueles que
defendem abertamente e por princpio a idia do Estado centralizado.
No debate acerca da descentralizao poltica ganha relevo o conceito de
comunidade. A noo de comunidade encontra-se relacionada com o de uma
sociedade que logra ao mesmo tempo forjar uma identidade coletiva e definir
necessidades comuns, sem com isso perder de vista a necessidade de conser
var um espao plural, aberto e participativo, onde a constante ressignificao
do interesse social e do bem comum encontra-se fundamentada e legitimada
sobre uma reciprocidade de valores, sobre a sociabilidade, sobre uma racio
nalidade comunicativa e, por isso mesmo, emancipatria231. Noutras palavras,
no que se refere aos seus fundamentos tico-polticos, a descentralizao pas
229 DOWBOR, Ladislau. Governabilidade e descentralizao. In: Revista do Servio
Pblico, ano 45, v. 118, jan./jul. del994. p. 105-6.
230A Constituio Federal do Brasil de 5 de outubro de 1988 inovou ao incluir o M u
nicpio como ente federativo no art. \: A Republica Federativa do Brasil, formada pela
unio indissolvel dos Estados e Municpios [...] (nfase acrescentada); no art. 18, que
trata da organizao poltico-administrativa do Estado brasileiro: A organizao polticoadministrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Dis
trito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio. Por
outro lado, constitucionalistas do porte de Jos Afonso da Silva, a despeito do texto cons
titucional, negam ao Municpio a qualidade de ente federativo, assinalando que no exis
te uma cmara de representantes dos Municpios, tal como o Senado representa os Estados
federados, como exigncia do princpio federativo da participao; no existe interveno
federal em Municpios, somente em Estados, estes sim podendo intervir em Municpios;
e a criao, incorporao, fuso e desmembramento de Municpios se fazem por lei esta
dual, segundo o mesmo art. 18, 4, ao passo que a criao, incorporao, fuso e des
membramento de Estados apenas se fazem por lei complementar federal (art. 18 3).
Vide SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 12. ed. So Paulo:
Malheiros, 1996.
211
WOLKMER, Antonio Carlos. Pluralismo jurdico: fundamentos de uma nova cul
tura no Direito. So Paulo: Alfa Omega, 1994. p. 224.
120

MARCO

TEORICO

DA

NOVA

GOVERNANA

sa pela afirmao de um espao neutro em relao ao poder e emancipado em


relao dominao, em que sujeitos individuais e coletivos substancialmen
te livres e iguais possam discutir e compartilhar experincias e valores sobre
suas metas coletivas e sobre um projeto de sociedade. Como se pode observar,
esse estatuto de comunidade, de representao democrtica de interesses e de
atividade poltica diverge bastante tanto dos modelos liberais do sculo XVIII
e XIX, quanto do modelo estatista, redistribuidor e assistencialista tpico do
Estado de Bem-estar do sculo XX. Por um lado, quanto ao primeiro, rejeita
o seu universalismo formal e abstrato, o seu conceito liberal de sociedade ci
vil constituda por sujeitos privados livres e iguais apenas formalmente, pela
igualdade jurdica, e sua sistemtica igualmente formal de representao po
ltica, restrita ao parlamento, pretensamente portador de uma vontade geral.
Por outro lado, quanto ao segundo, afasta-se da tentao da planificao total
da atividade social por meio da centralizao da administrao e da poltica,
e, com ela, o discurso tecnocrtico e cientificista que preside as colonizaes
da parte do Estado22. A crise dos parlamentos como instncias de representa
o de interesses coletivos e do bem-estar geral, por um lado, e o questiona
mento e denncia das racionalidades sistmicas e do discurso tecnocrtico
cientificista, por outro, abriram perspectivas tericas, h muito tempo aban
donadas, para a democracia direta, em que o cidado torna-se no apenas o
destinatrio da administrao pblica e do governo seu cliente para tor
nar-se um protagonista da construo da governana.
Nesse momento possvel observar como a temtica da descentralizao
consegue articular as questes de eficincia administrativa com democratiza
o poltica e social, articulao esta responsvel pelo relativo consenso em
torno dessa idia. Trata-se, com efeito, de permitir sociedade, a partir de
suas modalidades espontneas de organizao, autogerir-se, deliberando so
bre polticas sociais, as formas de prestao de servio e de investimento p
blico. A nova governana aposta, portanto, em mecanismos mais diretos e
participativos de gesto, o que passa naturalmente pela flexibilizao de me
canismos administrativos e financeiros, com menos regras procedimentais
definidas a priori em nome de uma legitimao mais direta, obtida a partir da
participao popular, em comisses ou conselhos comunitrios. Tudo isso,
por sua vez, guarda funcionalidade com as novas funes atribudas ao Esta2,2 Idem. p. 226.
121

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

do, de prestador a regulador, com nfase na catalisao das foras sociais, na


mobilizao dos agentes da sociedade civil para o desenvolvimento23'.
Para operacionalizar essa nova administrao pblica descentralizada
no basta, porm, desenvolver novos mecanismos de gesto, mais flexveis,
geis e capazes de adaptar-se a situaes sempre novas, nem aplicar procedi
mentos de democracia direta e participativa na formulao de polticas pbli
cas e na implementao de servios, sem que isso venha acompanhado da
descentralizao dos recursos pblicos. Se o Municpio doravante inserido
na linha de frente do combate aos problemas sociais atravs do planejamen
to e da gesto necessrio tambm que ele seja responsvel, na maior medi
da possvel, pelo financiamento de seus programas. Com efeito, segundo a
advertncia de Finot, uma descentralizao poltica efetiva consiste no ape
nas na transferncia de competncia para decidir sobre prestao de servios
e sobre o gasto pblico no nvel local, mas envolve tambm autonomia, no
sentido de que a comunidade local deve ter competncia para decidir sobre
formas de financiamento desses mesmos servios e gastos, assim como a res
ponsabilidade por todo esse planejamento234. Um sistema poltico no qual os
Municpios dependem em maior parte de repasses de recursos das esferas fe
deral ou estadual ou do governo central nos Estados unitrios para efe
tivar suas polticas pblicas no realizou plenamente uma administrao
descentralizada, eis que estes no possuem autonomia, nem se sentem res
ponsveis politicamente pelo planejamento socioeconmico e seus resulta
dos. A descentralizao poltica e administrativa, portanto, inseparvel da
descentralizao econmica e da autonomia fiscal. Nos Estados federais, ela
passa pela reformulao do pacto federativo235. Ao governo federal competi
ria prioritariamente as funes de planejamento e de coordenao econmi
ca, ainda assim em parceria com as unidades federadas, alm, claro, de zelar
pela poltica externa, integrao e defesa, e a gesto da massa monetria, ao
passo que ao Municpio seriam transferidas as atividades administrativas ro
tineiras, referentes aos servios pblicos bsicos e cotidianos a serem presta
dos populao, de forma democrtica e participativa, em parceria com a
sociedade civil, especialmente educao, sade, segurana, habitao e obras
233 DOWBOR, Ladislau. Op. cit. p. 110-1.
234 FINOT, Ivan. Elementos para una reorientacin de las polticas de descentralixacin y participacin en Amrica Latina. Op. cit.
235 Vide CAMARGO, Aspsia. O novo pacto federativo. In: Revista do Servio Pblio, ano 45, v. 118, jan./jul. de 1994. p. 87-94.
122

MARCO

TEORICO

DA

NOVA

GOVERNANA

locais, repetindo ainda uma vez que essas prioridades democraticamente elei
tas estariam acompanhadas da correlata responsabilidade no seu financia
mento e na sua solvncia, de preferncia o mais independente possvel de
transferncias externas, oriundas das outras esferas do governo.
Convm salientar aqui a importncia do princpio da subsidiariedade.
Esse princpio de aplicao bastante ampla e seu conceito, por sua vez, nem
sempre se encontra suficientemente claro. Ele se encontra, de um modo geral,
relacionado idia de complementaridade, por um lado, e de secundariedade, por outro236. Ou seja, a subsidiariedade caracteriza uma relao na qual
um ente complementa e refora a atuao do outro, mas que mantm em re
lao a este uma posio secundria e contingencial, por assim dizer, agindo
quando necessrio ante suas falhas, lacunas ou omisses. Como se pode ob
servar, a vagueza do conceito traduz a amplitude de seu campo de aplicao.
O princpio da subsidiariedade, com efeito, aplica-se onde quer que haja dua
lidade ou mesmo pluralidade de foras sociais ou polticas, ou ordenamentos
jurdicos, incidindo sobre um mesmo objeto ou cuidando de uma mesma ta
refa237. Tem-se, portanto, relaes entre o governo federal e os entes federados,
entre estes e os Municpios de que se compem, entre a esfera pblica e a es
fera privada, entre Estado e sociedade civil, entre Estado e mercado, entre Es
tados e blocos econmicos, todas elas marcadas, em princpio, pela
subsidiariedade, embora nem sempre seja tarefa fcil identificar quais deles
so os subsidirios e quais os subsidiados, relao, de resto, histrica. O prin
cpio da subsidiariedade, no obstante se esforce para indicar um norte para
a anlise, tambm no capaz de responder a contento quais as tarefas que
devem ser assumidas por cada uma dessas esferas de ao, pelo que se deduz
que a questo dever ser respondida in casu, vista da institucionalidade es
pecfica de cada relao concreta econmica, social, poltica e jurdica. Idias
como auto-organizao da sociedade, autonomia individual, liberdade, limi
tao da atuao estatal e regulao encontram-se articuladas no princpio da
subsidiariedade2'8. Trata-se, pois, de um princpio conformador da sociedade,
que reconstri as relaes entre ela e o sistema poltico, visando a autonomia
da pessoa humana em face das estruturas sociais. Pessoa aqui entendida em
236 BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. O princpio de subsidiariedade: conceito e
evoluo. Rio de Janeiro: Forense, 1997. p. 24.

237Idem. p. 25.

238 BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Op. cit. p. 26.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

sentido no apenas individual, mas coletivo, pois trata-se tambm de valori


zar aqueles corpos intermedirios que constituem a forma mais imediata de
sociabilidade de que j se falou quando da meno ao conceito de comunida
de, e que se perdeu no esquema jusnaturalista-liberal de relaes Estado e so
ciedade, radicalmente divorciadas, em que esta era constituda unicamente de
indivduos. As formas mais imediatas de sociabilidade so valorizadas em fa
ce de estruturas mais amplas e, por isso, mais impessoais, as quais, na termi
nologia de Rosanvallon, forjam uma solidariedade automtica e opaca239.
O princpio da subsidiariedade postula, portanto, que uma estrutura so
cial mais abrangente, em geral, e o Estado, especificamente, somente em
preendam aes visando ao bem comum naquilo que necessrio e que, no
entanto, ultrapassa as foras ou a capacidade de organizao das estruturas
inferiores, ou da sociedade, respectivamente. Aqueles atuam subsidiariamente, suprindo lacunas e falhas destes, a quem devem ser transferidas todas as ta
refas, todos os meios, toda a autonomia e toda a responsabilidade possvel240.
No mbito das relaes entre Estado e mercado, a subsidiariedade refora a
mxima da regulao: mercado sempre que possvel, Estado sempre que ne
cessrio, o que significa que este subsidirio em relao quele. A atuao do
Estado somente se justifica para corrigir alguma falha do mercado ou para
criar a institucionalidade que ele incapaz de estabelecer por si e sem a qual
ele no sobrevive. Por bvio, no que se refere descentralizao poltica, o
princpio de que ora se cuida postula a subsidiariedade do governo central em
relao aos governos locais. Esse , talvez, o seu campo de aplicao predileto,
fundamentando polticas descentralizadoras. Com base nele se justificam re
formas na repartio das competncias no Estado Federal e, conseqente
mente, na arrecadao, transferindo-se, conforme se disse acima, aos
Municpios a competncia e os meios para resolver problemas locais, restan
do Unio a atuao residual nos problemas que transcendem esse mbito.
Uma outra faceta que se deduz do princpio da subsidiariedade e que no
suficientemente enfatizada nos raros trabalhos sobre a matria diz respeito
aos mecanismos de compensao que devem acompanhar polticas descentra
lizadoras. A descentralizao de polticas pblicas implica transformaes po
tencialmente profundas nos mecanismos redistributivos que vigoravam no
Estado de Bem-estar, calcado na planificao centralizada do desenvolvimen239 ROSANVALLON, Pierre. Op. cit. p. 90.
m Idem. p. 52.
124

MARCO

TEORICO

DA

NOVA

GOVERNANA

to. Na medida em que as polticas desenvolvidas no nvel local adaptam-se s


caractersticas econmicas e sociais a fim de responder a problemas tambm
regionalizados essa precisamente uma das razes que fundamentam a des
centralizao: a aproximao da administrao pblica do contexto em que
opera , elas tendem a acarretar diferenciaes quantitativas e qualitativas nos
servios prestados a populaes de diferentes regies, com provveis prejuzos
para a eqidade e a justia social2,11. O princpio da subsidiariedade aplica-se
nessa situao para diferenciar dois sistemas de distribuio: um centralizado
e outro regional. Este destinado a melhorar um habitai especfico e promover
o desenvolvimento sustentvel sobre a base de iniciativas e custeio locais, equi
librando foras plurais atravs do consenso e da tolerncia, proporcionando
aquele compartilhamento e reciprocidade de valores tipicamente comunit
rios. Consistiriam em polticas diferenciadas pelo contexto em que incidem e
natureza das necessidades sociais a serem enfrentadas em cada localidade
especfica. O centralizado tem carter igualitrio e visa corrigir desigualdades
regionais decorrentes de polticas diferenciadas. Tem por objetivo assegurar
que, independentemente da regio em que se encontre, cada cidado tenha
igual acesso aos direitos fundamentais, com igual qualidade, o que demanda
um marco regulatrio central mnimo, acompanhado de polticas efetivas con
tra a desigualdade econmica intra e inter-regional j existente242. Portanto, a
descentralizao no constitui uma panacia universal, nem se aplica a todas as
situaes, seno que convive com as polticas pblicas centralizadas em relao
de complementaridade recproca, por fora da prpria subsidiariedade. Do
contrrio, a descentralizao radical e unilateral de polticas pblicas acentua
ria a desigualdade regional, contrastando centros de excelncia em regies
mais desenvolvidas e com mais recursos com reas de baixa produtividade ou
mesmo sem servios fundamentais. Assim, investimentos centrais no combate
pobreza em regies com menos recursos a fim de equilibrar a capacidade de
investimento em cada rea especfica ainda so imprescindveis243.
241 FINOT, Ivan. Elementos para una reorientacin de las polticas de descentralizacin y participacin en Amrica Latina. Op. cit. p. 07
242 Idem. p. 10.
243 Segundo Osborne & Gaebler, mesmo nesses casos, os programas podem ser de
senvolvidos com considervel grau de flexibilizao nos mbitos estadual e municipal,
com o governo federal definindo as metas e os ndices de produtividade a serem alcana
dos, deixando os Estados e Municpios livres para alcan-los pelos meios que julgarem
mais convenientes, inclusive competindo entre si pelos subsdios pblicos. Porm, ao que

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

Alm da descentralizao administrativa e da descentralizao poltica


tem-se ainda a descentralizao econmica, que consiste basicamente na intro
duo de mecanismos de mercado para a prestao de servios pblicos. Con
forme adverte Finot, no se trata de privatizao pura e simples, eis que
aqueles mecanismos so implantados apenas do lado da oferta, que deslo
cada da situao de monoplio natural do Estado para abrir-se competio
entre fornecedores privados e estatais. Do lado da demanda, porm, ela conti
nua sendo determinada politicamente, isto , na forma de decises sobre volu
me do servio prestado tendo em vista limitaes oramentrias e prioridades
estabelecidas no processo democrtico participativo244. Essa forma de descen
tralizao por muitos denominada de quase-mercados ou paramercados,
e ser analisada em detalhes no tpico seguinte. Importa assinalar aqui que se
trata de uma modalidade de descentralizao qual, por conseguinte, aplicamse as mesmas consideraes sobre participao popular e subsidiariedade (des
ta vez do Estado em relao ao mercado) j mencionadas.
O tema da descentralizao de suma relevncia na reforma do Estado,
qualquer que seja a posio terica que se adote em relao ao seu encami
nhamento poltico. Com efeito, j foi assinalado que a descentralizao reco
nhecida como necessria pelas mais diversas correntes tericas e ideolgicas,
ainda que, evidentemente, o faam cada qual com seu respectivo fundamen
to e nfase. No entanto, o debate acerca da descentralizao permite deslocar
o foco do debate atual sobre as reformas centrado sobre o discurso estabiliza
dor, monetarista e fiscalista, permitindo alar o desenvolvimento econmico
e o combate s desigualdades regionais ao topo da agenda poltica, que o
posto que lhes cabe245.
Todavia, as dificuldades so inmeras e freqentemente subestimadas.
Em primeiro lugar, a descentralizao bem-sucedida requer comprometi
mento poltico por parte da alta administrao em renunciar a parte de seus
poderes para fortalecer a administrao local, alm de exigir investimentos
significativos na capacitao tcnica de seus agentes246. Em segundo lugar, os
tudo indica, a generalizao de tais medidas tende a recriar o problema da desigualdade e
da falta de competitividade naquelas regies mais carentes. Vide OSBORNE, David e
GAEBLER, Ted. Op. cit. p. 302-3.
244
FINOT, Ivan. Elementos para una reorientacin de las polticas de descentralizacin y participacin en Amrica Latina. Op. cit.
2,5 HALDENWANG, Christian von. Op. cit. p. 382.
246 OSBORNE, David e GAEBLER, Ted. Op. cit. p. 300.
126

MARCO

TEORICO

DA

NOVA

GOVERNANA

princpios de descentralizao e subsidiariedade no so plenamente realiza


dos seno quando as competncias transferidas vierem acompanhadas de
correspondente autonomia financeira e independncia em relao aos repas
ses do governo federal, o que implica uma outra renncia, dessa vez em po
der econmico, que a maioria dos governos centrais da Amrica Latina ainda
no logrou realizar247. Em terceiro lugar, o debate sobre descentralizao pre
cisa aprofundar-se sobre a caracterizao precisa do conceito de local, o qual
envolve tanto dimenses fsico-espaciais como histrico-sociais que no ne
cessariamente se sobrepem. Com efeito,
[...] a anlise do local remete ao estudo do poder enquanto relao de
foras, por meio das quais se processam as alianas e os confrontos entre os
atores sociais, bem como ao conceito de espao delimitado e formao de
identidades e prticas polticas especficas. [...] Ao se falar em local, aludese ao conjunto de redes sociais que se articulam e se superpem, com rela
es de cooperao ou conflito, em torno de interesses, recursos e valores, em
um espao cujo contorno definido pela configurao desse conjunto. [...]
Como objeto de investigao, o local no , portanto, apenas fisicamente lo
calizado, mas socialmente construdom .
Finalmente, oportuna ainda a advertncia de Wolkmer, de que a trans
formao da organizao fsico-espacial ou jurdico-poltica no to simples
nem pode ser implementada da noite para o dia, exigindo uma transformao
profunda na cultura dos polticos e administradores tributrios de uma tradi
o centralizadora, dependente, autoritria, clientelista e patrimonialista, que
trabalham contra a idia de autonomia e participao popular, pluralismo e
construo de identidade coletiva249. Como se v, as dificuldades vo desde o
aprofundamento do marco conceituai at as questes de planejamento e im
plementao de medidas descentralizadoras, o que demanda vontade poltica
duradoura e aprendizado social com resultados tambm a longo prazo.
247
FINOT, Ivan. Elementos para una reorientacin cie Ias polticas de descentralizacin y participacin en Amrica Latina. Op. cit.
2.8 FISCHER, Tnia. Poder local: um tema em anlise. In: Revista de Administrao
Pblica, n. 26, out./dez. de 1992. p. 106-7.
2.9 WOLKMER, Antonio Carlos. Op. cit. p. 223-4.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

2.4 Mecanismos de mercado na prestao


de servio pblico: acordos de metas
e avaliao por desempenho

Assinalou-se no item anterior que a descentralizao econmica consis


te na introduo de mecanismos de mercado (market type mechanism) na
prestao de servios pblicos. Com efeito, verifica-se uma tendncia genri
ca nos pases da OCDE, tanto quanto na Amrica Latina e em outras regies,
de considerar o acesso aos servios pblicos, enquanto um direito fundamen
tal, como uma questo distinta da maneira atravs da qual esse acesso ser as
segurado. Noutras palavras, a obrigao do Estado no seria efetivar direitos
fundamentais, mas sim garantir que eles sejam prestados e que estejam ao al
cance da populao. No existiria, portanto, nenhuma pretenso estatalidade dos servios pblicos, vale dizer, a sua prestao direta250. Que eles sejam
assegurados uma coisa; como sero prestados ou por quem uma outra
questo, matria de deciso poltica que dever levar em conta o contexto so
cial de que se trata, seu tecido institucional, de modo a desenhar uma rede de
estmulos adequada, conforme no se cansa de explicar o neoinstitucionalismo econmico, entre outras teorias.
Assim, uma das mais importantes e significativas inovaes em matria
de polticas pblicas, em face da crise do Estado de Bem-estar prestador de
servios e redistribuidor de renda, consiste na substituio dos mecanismos
tradicionais de alocao de recursos, calcados no planejamento centralizado
e segundo regras a priori, pela competio do setor pblico com o setor pri
vado, ou mesmo dentro do setor pblico, por esses mesmos recursos251.
Cumpre salientar, mais uma vez, que no se trata aqui de privatizao. A in
troduo de mecanismos de mercado ocorre apenas do lado da oferta de ser
vio, sujeita competio entre fornecedores; do lado do comprador, porm,
a demanda estabelecida politicamente, como no poderia deixar de ser, den
tro do processo oramentrio. De resto, a adoo dos paramercados deve ser
entendida como uma tcnica gerencial adaptada administrao pblica, de
250 FEDELE, Marcello. Op. cit. p. 135.
251 Idem. p. 98.
128

MARCO

TEORICO

DA

NOVA

GOVERNANA

sorte a dinamiz-la um pouco mais, sem que com isso o cidado deva neces
sariamente pagar pelo servio. A compatibilizao de novos instrumentos de
administrao com os direitos fundamentais exige que a qualidade e a eficin
cia se legitimem sobre a eqidade, o que dever ser assegurado pelo Estado no
mbito de sua atividade regulatria. A regulao, com efeito, deve assegurar,
em primeiro lugar, que haja efetivamente competio, isto , que existam v
rios concorrentes, sob pena do monoplio pblico converter-se em monop
lio privado, com prejuzos evidentes tanto para a qualidade quanto em termos
de custos. Em segundo lugar, esse paramercado deve estar estruturado de m o
do a satisfazer o interesse pblico, garantir a possibilidade de controle e par
ticipao dos usurios, e desenvolver mecanismos de avaliao de polticas e
de responsabilizao pela sua m concepo ou implementao. A substitui
o do monoplio pblico pela competio teria, segundo seus defensores, a
vantagem de ser mais eficiente, isto , prestar mais servios a um custo menor
para o Estado. Tambm estimularia uma administrao voltada para os inte
resses dos usurios, ao contrrio da administrao burocrtica auto-referente, sob pena de no se mostrar competitiva. Pela mesma razo, os
paramercados incentivam a inovao, tanto em termos de qualidade do servi
o e de opes a disposio dos clientes quanto de custos252.
O suporte terico dessa concepo mais uma vez o neoinstitucionalismo
econmico, a escola da escolha racional e a perspectiva do agente/principal. A
competio funciona como um estmulo para que as administraes operem
melhor, mais voltadas para o cidado-cliente, e para o corte de gastos desne
cessrios. Nessa abordagem, como j se observou, os atores, sejam eles admi
nistradores, funcionrios pblicos, polticos ou mesmo organizaes inteiras
comportam-se estrategicamente, segundo uma racionalidade instrumental, na
maximizao do prprio interesse, vista das possibilidades (oportunidades)
oferecidas pelo ambiente institucional, traduzidas na rede de estmulos positi
vos ou negativos, recompensas e punies, a comportamentos especficos. Tra
ta-se de encontrar o desenho institucional timo a fim de que os atores sociais,
pblicos e privados, sejam estimulados a comportar-se de maneira socialmen
te til, especificamente neste caso, da maneira mais eficiente e econmica pos
svel, em constante aprimoramento e com saltos de qualidade. Chega-se a
concluso de que o mecanismo de mercado superior, nesse sentido, ao mo
252 OSBORNE, David e GAEBLER, Ted. Op. cit. p. 84-9.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

delo de prestao direta sob monoplio estatal. Essa abordagem criticada por
diversas correntes sociolgicas que denunciam sua descrio aistrica e sim
plista do comportamento social, desconsiderando questes de cultura, inclusi
ve organizacional, mas sobretudo poltico-administrativas, subestimando, por
um lado, as dificuldades polticas e culturais de transformao das organiza
es e das estruturas de incentivos, tendo em vista o impacto de longo prazo
das reformas; por outro lado, superestima o componente racional do compor
tamento, em detrimento de valores e hbitos individuais, coletivos e organiza
cionais que efetivamente guiam comportamentos, sendo que a alterao destes
no to simples nem pode ser to imediata quanto se supe25-'.
De qualquer maneira, do interior desse arcabouo terico que emergi
r o tipo especfico de relao entre o ncleo estratgico do Estado, respon
svel pela definio do marco regulador, e o setor pblico ou privado
responsvel pela prestao de servios254: trata-se do contrato de gesto ou
tambm e mais propriamente denominado de acordo-programa. em torno
dessa relao jurdico-administrativa traduzida nos acordos-programas que
orbitam os temas cruciais da reforma gerencial do Estado, tais como a admi
nistrao por objetivos ou metas, a descentralizao, a gesto por desempe
nho ou por resultados, a flexibilizao e a autonomia administrativas255. O
termo contrato de gesto, embora seja mais difundido, criticado pelos juris
tas, em virtude de que, a rigor, no se trata aqui de interesses contrapostos
cuja causa, no sentido jurdico da expresso, seria constituda de prestaes
recprocas. Os interesses negociados nesse tipo de relao so comuns e cor
rem paralelos, da preferir-se cham-la de acordo, acordo de programa2-56. Tais
acordos podem ocorrer na forma de uma gesto em parceria entre o setor p
blico (estatal) e o setor privado no lucrativo (ou pblico no-estatal), a fim
de disciplinar a prestao de um servio pblico. Podem tambm existir co
253 FERL1E, Ewan et al. Op. cit. p. 117-26.
254 Vide RAMOS, Marcelo de Matos. Contratos de gesto: instrumentos de ligao
entre os aparelhos do Estado. In: PETRUCCI, Vera e SCHWARZ, Letcia. Administrao
pblica gerencial? a reforma de 1995: ensaios sobre a reforma administrativa brasileira no
limiar do sculo XXL Braslia: Ed. da UnB, 1999. p. 197-220.
255 LIMA, Sheyla Maria Lemos. O contrato de gesto e a conformao de modelos ge
renciais para as organizaes hospitalares pblicas. In: Revista de Administrao Pblica,
v. 30, n. 5, set./out. de 1996. p. 128-9.
256 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Coordenao gerencial na administrao
pblica. In: Revista de Direito Administrativo, v. 214, out./dez. de 1998. p. 44.
130

MARCO

TEORICO

DA

NOVA

GOVERNANA

mo instrumento da autonomia gerencial, quando no interior da administra


o pblica, dentro do Estado, o ncleo estratgico autoriza a flexibilizao de
determinados procedimentos de alguns rgos pblicos.
interessante observar que o pensamento jurdico, de um modo geral,
tem dificuldade para caracterizar essa relao negociada entre rgos da ad
ministrao, por acreditar que, em face da hierarquia administrativa, no fa
ria sentido a cpula do Estado negociar metas ou desempenho com os rgos
inferiores, se lhe possvel orden-los257. Ignora-se, dessa maneira, a comple
xidade das estruturas organizacionais contemporneas, constitudas de no
apenas um, mas vrios focos de poder, em virtude de que a informao se en
contra difusa, portanto impossvel de ser exaustivamente controlada a partir
da cpula. Assim, mesmo os escales mais altos da hierarquia administrativa
no so capazes de conhecer profundamente a realidade de toda a adminis
trao e de todos os contextos nos quais se prestam servios. De resto, no h
uma s instncia de deciso. A deciso administrativa no provm de uma s
fonte, mas conjuga-se a partir de informaes prestadas e de poderes e in
fluncias exercidos de vrios pontos do sistema, muitos dos quais polticos. A
deciso de alocar uma quantidade de recursos pblicos a determinado pro
grama, por exemplo, produto ao mesmo tempo de presses polticas do le
gislativo por resultados que possam traduzir-se em votos, do Ministrio do
Planejamento por economia e disciplina oramentria e do prprio rgo implementador do programa para maximizar sua verba. No contexto da eficin
cia e da efetividade da administrao, a negociao entre os vrios atores
envolvidos a fim de estabelecer metas realistas e recursos hbeis fundamen
tal. A simples ordem de cima para baixo tem poucas possibilidades de xito.
Com efeito, cumpre distinguir a atividade poltica propriamente dita das
polticas pblicas (no plural), tal como fazem os americanos entre politics e policy. Ambos fazem parte de um programa de governo; contudo, o primeiro as
pecto puramente poltico e envolve a atividade de articulao e de
compromissos em funo de uma estratgia de sustentao poltica, ou governa
bilidade. Trata-se aqui de aes informais, que no admitem uma forma institu
cionalizada de processamento e permanecem restritas ao escalo superior do
257
Ver BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito
Administrativo. 12. ed. So Paulo: Malheiros, 2000.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

governo. O segundo, por sua vez, depende de uma institucionalidade jurdica e


administrativa e sobretudo de uma estrutura organizacional que coordene a im
plementao de metas e objetivos global e setorialmente. Essa estrutura opera a
mediao dos interesses governamentais. O rgo de coordenao setorial res
ponsvel pela execuo dos programas - pode ser um Ministrio, Secretaria ou
mesmo uma empresa pblica ou organizao no-governamental - e sua preo
cupao, portanto, com as metas assumidas e os resultados alcanados, ao pas
so que o rgo de coordenao global - Ministrio do Planejamento ou rgo
equivalente - responsvel pela integrao dos vrios setores e pela distribuio
de recursos sempre escassos, de sorte que sua nfase na economia dos meios.
Assim sendo, a idia de estabelecer objetivos e cobrar resultados na forma de co
mando e controle no apenas contraproducente como tambm no opera
cional, enquanto conceito descritivo, porque na prtica no assim que
ocorre258.
O acordo de programa pode ser celebrado na forma de parceria para
prestao de servios entre o setor estatal e o no estatal, assim como entre r
gos da administrao direta e indireta, a fim de conceder maior autonomia
gerencial e flexibilizar procedimentos administrativos, tambm em nome do
interesse pblico. A origem dessa modalidade de acordo remonta adminis
trao pblica francesa, j na dcada de 1970, a princpio envolvendo to-somente o governo e as empresas estatais, para a seguir estender-se a todas as
esferas da administrao. Outros pases tambm utilizam experincias de
substituir a tradicional relao de comando e controle por mecanismos mais
flexveis e mais negociados, como a Nova Zelndia com os acordos de desem
penho (performance agreements) a partir de 1989259. 0 Reino Unido, tambm
a partir do final da dcada de 1980, incrementou a legislao social utilizan
do os mecanismos de mercado na prestao de servios como assistncia m
258 SOUZA E SILVA, Carlos Eduardo de. Contratos de gesto nas empresas estatais:
estruturas, problemas e acompanhamento. In: Revista de Administrao Pblica, v. 29, n.
4, out./dez. de 1995.
259 Sobre a reforma neozelandesa do Estado ver RICHARDSON, Ruth. As reformas
do setor pblico da Nova Zelndia. In: BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos e SPINK, Peter
(orgs.). Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. Op. cit. p. 215-35; e CAR
VALHO, Wagner. A reforma administrativa da Nova Zelndia nos anos 80-90: controle es
tratgico, eficincia gerencial e accountability. In: Revista do Servio Pblico, ano 48, n. 3,
set./dez. de 1997. p. 5-33.
132

MARCO

TERICO

DA

NOVA

GOVERNANA

dica e social, educao primria, secundria e superior e mesmo nos servios


penitencirios260. Nos Estados Unidos, o National Performance and Results Act,
do governo Clinton, assimilou as experincias de administrao por objeti
vos, administrao por resultados e contratao na prestao de servios j
praticados por muitos Estados e Municpios americanos261.
O acordo de programa institucionaliza uma relao do tipo agente/prin
cipal, envolvendo o governo, entendido como o ncleo central do Poder Exe
cutivo, na qualidade de principal, e o setor privado ou a burocracia, na
qualidade de agente, responsvel pela execuo de determinada poltica p
blica ou pela prestao de um servio. Embora no exista uma forma nica e
definida, os acordos de programa apresentam, em geral, alguns elementos co
muns, constitutivos de sua natureza e que lhes caracterizam como tal. Em pri
meiro lugar, o acordo deve estabelecer as misses e os objetivos perseguidos
pelo rgo regulador e que deve ser alcanado pela organizao contratada.
Trata-se de um elemento estratgico e de natureza eminentemente poltica262.
Em segundo lugar vem o contedo propriamente dito, no qual se especificam
as obrigaes das partes envolvidas, tanto o agente como o principal, as me
tas especficas a serem perseguidas, as intermedirias ou de meios, as finais, de
resultados, os indicadores de desempenho, as aes necessrias para alcanlos, os recursos disponveis, entre outras clusulas acessrias tais como o re
gime de pessoal, as formas de renovao ou extino do contrato, as
possibilidades de reviso das metas, as que dizem respeito ao equilbrio eco
nmico financeiro do contrato etc.
Importa chamar a ateno para uma clusula especfica presente em
acordos desse tipo que consiste na autorizao por parte do governo ou do r
go regulador para que o agente ou rgo contratado flexibilize certos contro
les de procedimento ou determinadas normas administrativas, dentro do
esprito de gesto por metas, ou de gesto por resultados. Aqui se concretiza
grande parte do conceito de autonomia reivindicada pela nova governana
260 FERLIE, Ewan. Op. cit. p. 99-115.
261 Vide REZENDE, Flvio da Cunha. Clinton e a reinveno do governo federal: o
National Performance Review. In: Revista do Servio Phlico. ano 49, n. 1, jan./mar. de
1998. p. 93-140; e FREITAS, Carlos Alberto Sampaio de. A implementao do Government
Performance and Results Act na administrao pblica dos EUA. In: Revista do Servio P
blico. ano 50, n. 3, jul./set. de 1999. p. 93-122.
262 SOUZA E SILVA, Carlos Eduardo de. Op. cit. p. 65-6. Na Frana denomina-se esse
elemento de carta de misso.
133

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

gerencial. Na Frana, a prtica do enveloppe budgetaire possibilita adminis


trao direta substituir a tcnica oramentria tradicional, em que os recur
sos encontram-se vinculados a sua rubrica, por um oramento global sem
restrio de uso por classificao, flexibilizando-se o procedimento de contra
tao, geralmente sujeito a regras procedimentais rgidas como a licitao263.
O controle desloca-se do procedimento administrativo para concentrar-se so
bre a eficincia e os resultados da inovao; do controle a priori para o con
trole aposteriori. Os Estados Unidos adotaram um sistema de flexibilizao de
procedimentos denominado waiver, que significa renncia ou dispensa26'1.
Por esse instituto, renuncia-se a controles de procedimentos administrativos,
inclusive sobre nveis de pessoal, remunerao e transferncias de fundos en
tre as rubricas oramentrias, em troca da responsabilidade individual ou or
ganizacional especfica de atingir um determinado indicador de desempenho.
Convm assinalar que a flexibilizao no dada genericamente, hic et nunc,
mas, pelo contrrio, deve especificar quais procedimentos sero especifica
mente flexibilizados em troca de quais resultados, demonstrando-se em cada
caso a relao meio-fim entre eles, e provando-se inclusive que tais resultados
no poderiam ser alcanados pelos procedimentos administrativos normais,
pelo que faz-se mister a flexibilizao.
A proposta deve descrever os efeitos antecipados no desempenho resul
tantes da obteno de maior flexibilidade, discrio e autoridade gerencial
ou organizacional, e deve quantificar as melhorias esperadas no desempe
nho resultante de qualquer waiver. As melhorias esperadas devem ser com
paradas ao desempenho real atual e aos nveis de desempenho projetados
que deveriam ser atingidos independentemente de qualquer waiver265.
Os defensores da flexibilizao salientam que as normas administrativas, em
bora concebidas com boas intenes e serem mesmo racionais em seu conjunto,
seu carter a priori e sua rigidez acarretam microirracionalidades que dificultam
a soluo de problemas que requerem agilidade e muitas vezes respostas criativas
263 SOUZA E SILVA, Carlos Eduardo de. Op. cit. p. 64.
264 CAVALCANTI, Bianor Scelza e OTERO, Roberto Bevilacqua. Novos padres ge
renciais no setor pblico: medidas do governo americano. Texto de discusso. Braslia:
MARE/ENAP, 1997. p. 18.
265 Idem. p. 19.
134

MARCO

TEORICO

DA

NOVA

GOVERNANA

e casusticas. A flexibilizao de procedimentos pocie ainda servir de oportunida


de para o legislador identificar falhas na legislao vigente e corrigi-las.
No que se refere aos indicadores de desempenho, o acordo pode adotar
vrios conjuntamente, a fim de elaborar um quadro to completo quanto
possvel da atuao do rgo ou entidade contratada e dos resultados obtidos
pelo programa. Entre as metas de desempenho merecem meno: (1) eficin
cia de gesto; (2) resultado econmico financeiro; (3) abrangncia de atuao;
(4) qualidade e satisfao do usurio. O acordo pode estipular ainda indica
dores da sade financeira do agente e o seu impacto nas relaes com o prin
cipal, tais como (5) nvel de endividamento com terceiros; (6) distribuio de
dividendos e (7) garantias de margem de lucro26. Naturalmente, os indicado
res de desempenho e as metas devem ser compatveis com a natureza da ati
vidade realizada e da entidade prestadora. Assim, por exemplo, os indicadores
(6) e (7) aplicam-se s empresas estatais, mas no a organizaes no-governamentais prestadoras de servio pblico, eis que estas no possuem finalida
de lucrativa, nem, conseqentemente, distribuem dividendos.
Os indicadores de eficincia incidem sobre a relao entre os recursos
utilizados e os resultados obtidos. A melhoria na gesto pode ser medida
comparativamente com outras organizaes congneres ou com a prpria or
ganizao em exerccios anteriores. O resultado econmico financeiro consti
tui uma finalidade intermediria e diz respeito ao grau de independncia da
entidade em relao aos aportes estatais e sua capacidade de autofinanciamento de programas. As metas de abrangncia de atuao so estabelecidas
em funo do crescimento da organizao, sua ampliao para outras reas de
atividade ou novos espaos que no eram cobertos pelo servio, tendo em vis
ta a prioridade daquele servio na agenda poltica governamental, os investi
mentos previstos para ele e o potencial de crescimento da entidade, tudo isso
refletido nos objetivos institucionais do acordo. Os indicadores de qualidade,
por sua vez, dizem respeito relao entre os resultados efetivamente alcan
ados e as metas propostas. Pode ser mensurado com base em critrios tcni
cos ou com base em pesquisa de opinio pblica sobre a satisfao do
usurio267. possvel utilizar ambos os critrios conjuntamente ou o segundo
266 SOUZA E SILVA, Carlos Eduardo de. Op. cit. p. 66-7.
267 Convm mencionar a experincia do ombudsman na Sucia e, no Reino Unido, a
experincia da Carta-Compromisso com os Cidados [Citizen s Chart), iniciada no gover
no Major, na qual o governo estabelece as suas metas para determinado perodo relativa
mente a servios pblicos, estendendo ao pblico a possibilidade de controle da

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

para validar a correo dos padres tcnicos268. Quanto ao acompanhamento


dos programas, costuma-se utilizar o sistema de painel de bordo ou de
alarme de incndio O primeiro consiste no acompanhamento peridico de
pontos crticos do acordo, tal como no Reino Unido por meio dos escrutnios
da Unidade de Eficincia269. J o segundo acompanha o nmero de reclama
es dos usurios at chegar a um limite indicativo da ineficcia do servio,
quando o mecanismo de responsabilizao acionado. o sistema de ombudsman.
Convm distinguir eficincia de eficcia, no interior da teoria gerencial. O
conceito de eficincia est relacionado com a economia do servio. Diz res
peito relao custo-benefcio, expressa monetariamente. Eficcia, por sua
vez, refere-se ao grau em que as metas foram cumpridas e os resultados alcan
ados, independentemente dos custos implicados270.
informao governamental. No Japo, criou-se um rgo separado da Diretoria de Ora
mento com a funo exclusiva de avaliar os resultados da ao administrativa em todos os
setores. Gozando de um prestgio igual ao do Oramento, esse ministrio decide quais
projetos esto altura dos recursos que recebem. Vide CROZIER, Michel. Estado modes
to, Estado m oderno: estratgia para uma outra mudana. Trad. de J. M. Vilar de Queiroz.
Braslia: FUNCEP, 1989. p. 162-3.
268 SOUZA E SILVA, Carlos Eduardo de. Op. cit. p. 67-9.
269 O programa Prximos Passos (Next Steps) de reforma nos servios pblicos bri
tnicos, aps sua primeira fase de privatizaes e cortes de pessoal, adotou um sistema de
oramentos delegados para cada departamento que se tornou autnomo para planejar
seus gastos e investimentos em projetos mais convenientes, cuja avaliao ficava sob sua
responsabilidade. A superviso dos departamentos era feita pela Unidade de Eficincia,
rgo ligado diretamente ao Gabinete, que realizava escrutnios (scrutiny) peridicos atra
vs de perguntas simples do tipo: quantos projetos esto em andamento? Quanto gasta ca
da um deles? Quais foram os resultados obtidos etc. Segundo o Conselho Britnico, nos
primeiros quatro anos do programa, mais de 150 escrutnios foram realizados pela Uni
dade de Eficincia e os desperdcios evitados foram de ordem superior a um bilho de li
bras. Vide MACEDO, Marcelo Ernandez e ALVES, Andrea Moraes. Op. cit. Vide tambm
JENKINS, Kate. A reforma do servio pblico no Reino Unido. In: BRESSER PEREIRA,
Luiz Carlos e SPINK, Peter (orgs.). Reforma do Estado e administrao pblica gerencial.
Op. cit. p. 201-14. Vide ainda BRITISH COUNCIL. Public sector reform in Britain.
h ttp://www. b r i teou n .org.
no C O T T A , Tereza Cristina. Metodologias de avaliao de programas e projetos so
ciais: anlise de resultados e de impacto. In: Revista do Servio Pblico, ano 49, n. 2,
abr./jun. de 1998. p. 114. A autora salienta que a noo de eficincia econmica, traduzi
da na anlise custo benefcio no se aplica maioria dos projetos sociais, por sua prpria
natureza.
136

MARCO

TEORICO

DA

NOVA

GOVERNANA

As dificuldades de se utilizar indicadores de desempenho residem, por


um lado, na dimenso qualitativa dos resultados quando se trata de prestar
servio pblico; por outro, na complexidade e na incerteza que permeiam o
processo de coleta de informaes acerca da organizao e de sua atuao.
Com efeito, a eficcia na prestao de um servio um conceito qualitativo,
que no pode ser facilmente mensurado, ainda que se entenda que a qualida
de resulta do cruzamento de vrios critrios quantitativos escalonados se
gundo um juzo de valor271. Vrios indicadores podem se alterar segundo
circunstncias e variveis exgenas organizao, no previstas pelo acordo e
no captadas pelos sistemas de avaliao. De resto, a noo de causalidade
to precria objetivamente que nunca se pode afirmar com absoluta seguran
a quais resultados se devem atuao da organizao e no a outros fatores,
ou se a melhoria na gesto se deve celebrao do acordo, flexibilizao dos
procedimentos ou a outras contingncias. Assim, o governo e o rgo regula
dor devem estar atentos a modificaes no ambiente que exijam alteraes
nas metas do acordo ou em seus indicadores272 *.
O objetivo da avaliao consiste em aprimorar a capacidade de deciso,
seja pela prpria organizao (avaliao interna), seja pelos rgos gestores,
fiscalizadores ou financiadores da organizao avaliada (avaliao externa).
Com efeito, conceitua-se o ato de gerenciar ao modo sistmico, como um
ciclo de planejamento, tomada de deciso, dotao oramentria, implemen
tao, avaliao, novo planejamento, e assim por diante. Nesse sentido, a
271
Imagine-se a comparao entre o servio prestado por trs hospitais A, B e C. O
primeiro atendeu 2.700 doentes, contra 2.300 do segundo e 2.000 do terceiro. Em com
pensao, o hospital A extrapolou o oramento em 28%, ao passo que o hospital B gastou
12% a mais e o hospital C no apresentou dficits. No entanto, ainda, o hospital B foi o
que realizou o maior nmero de tratamentos preventivos, em relao aos demais que
priorizaram a prtica curativa e as internaes. Dependendo do critrio utilizado (nm e
ro de doentes tratados, nmero de tratamentos preventivos ou economia), numa eventual
concorrncia entre eles por recursos, ser diferente o hospital com melhor desempenho.
Isso ocorre porque o servio de sade qualitativo e complexo por excelncia. Ainda que
o acordo estabelecesse uma hierarquia de critrios, afirmando, por exemplo, que a econo
mia mais importante que o nmero de pacientes atendidos, no haveria garantias de que
o mais econmico fosse realmente o melhor do ponto de vista da populao usuria. Alm
disso, fatores exgenos podem influenciar os indicadores, como, por exemplo, uma epide
mia numa dada regio que teve de ser combatida pelo hospital A, o que o levou a realizar
gastos maiores. Exemplo dado por PRZEWORSKI, Adam. Sobre o desenho do Estado:
uma perspectiva agent x principal. Op. cit. p. 54.
272*ASOUZA E SILVA, Carlos Eduardo de. Op. cit. p. 68.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

avaliao constitui o elo que, na cadeia de gerenciamento, fecha o ciclo, retroalimentando o circuito, isto , o mecanismo de feedback. Os defensores da
avaliao argumentam que ela proporciona conhecimentos bastante elabora
dos que permitem melhorar o planejamento estratgico e a tomada de
deciso, alocar recursos com mais eficincia e aumentar a responsabilidade
dos agentes pblicos272 B.
Tradicionalmente, a burocracia opera seus instrumentos de correio
principalmente atravs do mecanismo de auditoria, o qual, ao contrrio da
avaliao, utilizado para assegurar a regularidade financeira e a lisura dos
procedimentos administrativos. J a avaliao visa diretamente eficincia do
aparelho do Estado em produzir resultados com economia de recursos. A
auditoria envolve a coleta de informaes acerca de procedimentos a fim de
detectar irregularidades ou violaes das normas aplicveis; cabe ao auditor a
responsabilidade de analisar a informao apresentada e relatar desvios for
mais. J a avaliao uma pesquisa emprica sobre o impacto efetivo de um
determinado programa e suas variveis causais; o avaliador concebe
metodologias para aferio de resultados, comparando-os com os insumos a
partir dos quais foram produzidos272'0. Portanto, enquanto a primeira consti
tui-se ferramenta de responsabilizao de agentes pblicos por ilegalidade, a
segunda utilizada como ferramenta gerencial.
No entanto, registra-se uma tendncia no sentido de fazer convergir os
dois objetivos accountability e eficincia superando a dicotomia audi
toria/avaliao, atravs do procedimento da auditoria de desempenho, instru
mento que vem sendo usado em pases da OCDE, em especial a Sucia, o
Reino Unido e os Pases Baixos272 0. Trata-se de um instrumento para respon
sabilizao, mas no mais formal, sobre o respeito a procedimentos e normas,
mas, uma responsabilizao material, por resultados. Trata-se de substituir
um accountability de regularidade por um accountability de desempenho272"1.
H mais de uma verso de auditoria de desempenho praticada nos pases da
27211 ALA-HARJA, Marjukka e HELGASON, Sigurdur. Em direo a melhores prti
cas de avaliao. In: Revista do Servio Pblico, ano 51. n. 4. out./dez. de 2000. p. 10.
272'c BARZELAY, Michael. Instituies centrais de auditoria e auditoria de desem
penho: uma anlise comparativa das estratgias organizacionais na OCDE. Op. cit. p. 11.
272 1>ALA-HARJA, Marjukka e HELGASON, Sigurdur. Op. cit. p. 15.
272
KBARZELAY, Michael. Instituies centrais de auditoria e auditoria de desempe
nho: uma anlise comparativa das estratgias organizacionais na OCDE. Op. cit. p. 10.
138

MARCO

TEORICO

DA

NOVA

GOVERNANA

OCDE. As auditorias de eficincia, que visam avaliar a relao custo/benefcio


nas organizaes, isto , a capacidade de transformar insumos em produtos
de forma otimizada, so de longe as mais utilizadas. No entanto, existem tam
bm as auditorias de capacidade de gerenciamento de desempenho, que
avaliam, com base na estrutura organizacional e nos seus procedimentos, sua
capacidade de gerenciar-se orientando-se para resultados, entre outras modalidades272'F.
Estudiosos apontam, contudo, algumas questes problemticas que, se
no forem devidamente equacionadas, podem comprometer a viabilidade ou
a utilidade da avaliao, bem como a confiabilidade dos resultados obtidos.
mister, pois, avaliar as avaliaes. Entre as variveis que, segundo os estu
diosos, podem influenciar a eficcia dos programas de avaliao esto a cri
ao de um ambiente poltico favorvel avaliao e o desenvolvimento de
uma metodologia e de um arcabouo tcnico adequados para o sucesso na
conduo da avaliao em si mesma272'0. Com efeito, o xito de qualquer pro
cedimento de avaliao depende do apoio dos dirigentes e polticos, obtendo
destes o compromisso para com uma cultura administrativa baseada na avali
ao. Por outro lado, as expectativas devem ser realistas e os indicadores
flexveis, conforme j se salientou, bem como utilizar uma metodologia ade
quada. Alm disso, os analistas recomendam que a avaliao deve ser tanto
quanto possvel uma prtica sistemtica e institucionalizada; isto significa que
elas devem ser obrigatrias e regulares, que o avaliador seja externo e que a
avaliao esteja subordinada ao Poder Legislativo, preferencialmente ao poder
executivo272'.
Ainda no que se refere ao sistema de acompanhamento e avaliao, ne
cessrio analisar o processo oramentrio, pois nele que se traduz a (in)eficcia da administrao por desempenho, ao mesmo tempo que pressionado
pelas tenses entre os poderes executivo e legislativo. A nova governana, ba
seada na idia de que a alocao de recursos deve se dar atravs de mecanis
mos de mercado, isto , que os diversos programas devem competir pelos
aportes segundo critrios meritocrticos, implica uma reviso na forma como
tradicionalmente se elabora um oramento pblico e sua funo. Com efeito,
normalmente, o oramento se v obrigado a dar continuidade queles servi
272'FIdem. p. 15.

272-0 ALA-HARJA, Marjukka c HELGASON, Sigurdur. Op. cit. p. 27.


272'H Idem. p. 30.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

os que j esto em curso, o que consome j cerca de 90% ou mais dos recur
sos. A inovao e a oportunidade de economia um trabalho situado mar
gem, nos 10% restantes. Na prtica, o processo oramentrio apenas ratifica
e mesmo desenvolve aquilo que j existe, buscando, na melhor das hipteses,
o ajuste menos pior possvel, tentando convencer os polticos sobre as limi
taes de meios, subordinando-se, na maioria das vezes, aos imperativos do
jogo poltico. Nesse cenrio, no h oportunidade para consideraes de efi
cincia ou de desempenho273. A partir dessa constatao, vrias tentativas de
romper com a rigidez e com o continusmo do oramento foram empreendi
das, exigindo, por um lado, a flexibilizao do sistema de rubricas, a fim de
permitir administrao aproveitar melhor as oportunidades pela transfe
rncia de fundos entre as classificaes; por outro, que a continuao do fi
nanciamento de qualquer programa fosse legitimada sobre seus resultados,
competindo por recursos a cada ano fiscal (Zero-Base Budgeting).
Na verdade, as crticas s deficincias dos acordos de programa e, em geral,
utilizao dos paramercados ou quase-mercados incidem justamente sobre a
questo dos controles. Em primeiro lugar, h uma tenso j na definio dos
objetivos, na medida em que os rgos reguladores tendem a enfatizar o aspec
to financeiro, a economia, mais do que os resultados propriamente ditos, dei
xando a questo da qualidade para o segundo plano e a eqidade em terceiro.
Por sua vez, os agentes implementadores tendem a subavaliar suas potenciali
dades, a fim de tornar as metas mais fceis de serem cumpridas. Observa-se
tambm um problema de falta de capacitao tcnica da administrao para
negociar e elaborar os acordos, como tambm de proceder avaliao. A buro
cracia, em geral, no tem experincia com esse tipo de prtica, e a dificuldade
torna-se maior quando inserida no contexto da participao da sociedade civil
no processo, pois seus representantes tambm seriam incipientes. Dessa forma,
torna-se elevado o custo social do aprendizado organizacional prvio ao regu
lar o funcionamento desses acordos27'1. De resto, reformas dessa natureza de
mandam um longo perodo de adaptao e mudana na cultura e nos hbitos
da administrao, processo no qual um certo desgaste poltico inevitvel.
No tocante flexibilizao de procedimentos, na forma do waiver ameri
cano ou formas assemelhadas, no h garantia de uma efetiva responsabiliza
273 CROZIER, Michel. Op. cit. p. 159.
2?* RAMOS, Marcelo de Matos. Op. cit. p. 211-3.
140

MARCO

TEORICO

DA

NOVA

GOVERNANA

o. Com efeito, o que se observa uma assimetria entre a autonomia geren


cial conferida aos administradores que vai muito alm dos mecanismos de
responsabilizao pelos resultados, e continua extremamente difcil, como
sempre foi275.
Mesmo as novas tcnicas oramentrias como o oramento global ou or
amento de base zero (zero-base budgeting) no lograram o xito esperado,
tendo em vista a cultura poltico-administrativa fortemente enraizada. De um
modo geral, a tenso entre a gesto financeira e a gesto por desempenho es
barra em dificuldades e resistncias nas rotinas administrativas j h muito
obedecidas, e nem polticos nem burocratas so sensveis argumentao
atravs de nmeros e indicadores, discurso econmico sem significado huma
no e social. As exigncias do processo poltico democrtico conspiram contra
toda soluo tecnocrtica.
Finalmente, como j foi salientado, tanto o carter eminentemente qua
litativo dos servios pblicos como a complexidade das interaes entre uma
organizao e seu entorno dificultam a avaliao de resultados e sua atribui
o a causas especficas. De resto, os resultados obtidos nas experincias com
paramercados ao redor do mundo so ambguos e inconcludentes.
2.5 A nova administrao pblica e
o Direito Administrativo

O Direito Administrativo, surpreendentemente, passou ao largo de todas


as transformaes relevantes e foram muitas no Estado no sculo XX.
Essa cincia que consolidou sua autonomia didtica e cientfica em fins do s
culo XIX e incio do sculo XX, desenvolveu-se sob os auspcios do Estado Li
beral de Direito, o qual, como se sabe, comprometido com a preservao de
uma esfera de imunidade individual contra a arbitrariedade e o abuso de po
der, mediante a positivao em sede constitucional de um conjunto mais ou
menos extenso de liberdades pblicas. Tais liberdades constituem um com
plexo de mecanismos para a defesa do cidado em face do poder poltico, ins
titucionalizados como autolimitaes ao Estado. Importa assinalar que no
275
POLLITT, Christopher. A integrao da gesto financeira e da gesto por desem
penho. In: Revista do Servio Pblico, ano 50, n. 4, out./dez. de 1999. p. 61.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

Estado liberal as liberdades pblicas constantes das declaraes de direitos do


indivduo guardam um carter formal por excelncia, isto , no tm compro
misso com a dimenso substancial de assegurar as condies de fato em
geral econmicas a fim de viabilizar o exerccio efetivo dessas mesmas li
berdades por todas as camadas da populao. A noo de Estado de Direito
vigente nesse perodo era a de Estado Legal de Direito, entendido como aque
le que se encontra submetido lei (governo sub lege) e que atua atravs de
normas gerais e abstratas (governo per leges)276. O contedo das normas, to
davia, tratava-se de uma questo poltica cujo mrito no poderia ser juridi
camente controlado. Com efeito, uma vez que a lei houvesse tramitado
segundo o procedimento constitucional e emanado da autoridade competen
te, suas disposies seriam vlidas ipso jure, haja vista que os direitos funda
mentais poca entendidos como direitos subjetivos pblicos, vale dizer,
outorgados pelo Estado eram de livre conformao e restrio pela interpositio legislatoris.
Foi nesse contexto de um Estado Liberal de Direito, inspirado no positi
vismo jurdico oitocentista e nas idias de liberdade e legalidade formais, que
se desenvolveram os princpios burocrticos de estilo weberiano e o Direito
Administrativo. Aqueles orientados pela preservao da res publica contra pr
ticas predatrias tpicas da dominao tradicional, o clientelismo e o patrimonialismo, ou noutras palavras, proteger o Estado contra o cidado. J este,
norteado segundo os princpios da legalidade, da impessoalidade e publicida
de, cuidava de proteger o administrado contra o abuso e a arbitrariedade da
administrao pblica, colocando a sua disposio um leque de instrumentos
e garantias visando a reviso judicial de atos administrativos. Em suma: cuida
va de proteger o cidado contra o Estado. A autonomia recproca com que se
desenvolveram a administrao pblica e o direito administrativo traduz a ra
dical separao entre Estado e sociedade civil, tpica do liberalismo.
A evoluo do Estado Liberal em direo ao Estado de Bem-estar Social,
cujos fatores j foram oportunamente analisados, colocou em crise o paradig
ma formal positivista do Estado Legislativo de Direito, do mesmo modo que a
lei como principal fonte do direito. Os Estados j no mais se limitavam a pre
servar liberdades negativas e formais, seno que se viram obrigados a intervir
276
Vide CADEMARTORl, Srgio. Estado de Direito c legitimidade: uma abordagem
garantista. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1998.
142

MARCO

TEORICO

DA

NOVA

GOVERNANA

no sentido de corrigir desigualdades de fato em nome da dimenso material


dos direitos fundamentais, sem o que eles no passam de uma figura de ret
rica. Nesse contexto, assiste-se interpenetrao progressiva entre a esfera
pblica e a esfera privada, em virtude da recorrente regulao estatal em do
mnios tradicionalmente deixados iniciativa particular. No obstante tais
transformaes intensas que mudaram para sempre o perfil das sociedades ca
pitalistas, a burocracia estatal e o direito administrativo permaneceram regidos
pelos mesmos princpios, praticamente insensveis a elas, sem se adaptar s no
vas funes assumidas pelo poder poltico ao redor do mundo. A burocracia
permaneceu auto-referente na sua rigidez defensiva contra o funcionrio inescrupuloso e o administrado oportunista e aproveitador, ao passo que o direito
administrativo permaneceu voltado para a anulao dos atos administrativos
de uma burocracia autoritria e arbitrria. Nenhum dilogo ou tentativa de
aproximao entre eles foi esboado. A burocracia seguiu sendo um estorvo
para o cidado como o direito administrativo para os administradores277.
Por outro lado, convm considerar que uma das funes assumidas pelo
Estado-administrao no capitalismo organizado foi a de legitimao. Com
efeito, como no capitalismo liberal os problemas de legitimao da ordem so
cial eram resolvidos no interior do sistema econmico, a administrao p
blica legitimava-se unicamente pelo respeito aos procedimentos, pela
submisso lei. Porm, com o incremento das funes de interveno do Es
tado na ordem econmica e social, atravs de polticas pblicas de redistribuio, os problemas de legitimao da administrao pblica tornaram-se mais
complicados. Passa-se a exigir, alm da legalidade, a eficcia e o planejamen
to, o que por sua vez fortaleceu o componente tecnocrtico do Estado, a fim
de prevenir o que Habermas denominou de crise de racionalidade. O proble
ma todo est em que ambas as fontes de legitimidade da administrao pbli
ca a legitimao pelo procedimento e a legitimao pelos resultados so
quase sempre conflitantes. De um lado, o princpio da legalidade prescreve
que a atividade administrativa encontra-se adscrita observncia de normas
gerais e abstratas, formuladas pelo Poder Legislativo (o princpio da separa
o de poderes certamente o fundamento da estrita legalidade da adminis
trao), sendo defesas a autonomia, a deciso casustica, e apenas tolerada a
277
PRATSI CATAL, Joan. Direito e gerenciamento nas administraes pblicas. In:
Revista do Servio Pblico, ano 47, v. 120, n. 2, maio/ago. de 1996. p. 25-6.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

discricionariedade por ser em certos casos inevitvel. De outro lado, os impe


rativos tcnicos de soluo de problemas exigem medidas especficas e no re
gras gerais, procedimentos flexveis, que se adaptem natureza dos problemas
em vez de procedimentos rgidos. Noutros termos, do ponto de vista da efic
cia administrativa, os fins a serem alcanados que vo determinar os meios
a serem utilizados; j do ponto de vista da legalidade, o procedimento deve ser
observado, independentemente de sua funcionalidade. Alm disso, a adminis
trao se v progressivamente obrigada a satisfazer os interesses, ou, pelo me
nos, de obter o apoio para a implementao de polticas pblicas dos grupos
afetados por elas. Aqui se chocam tambm duas necessidades, a de observar
os fundamentos jurdicos e a de obter o apoio de seus clientes ou grupos de
referncia. A legalidade conflita agora com a necessidade de participao po
p u lar78.
Portanto, com o incremento das funes do Estado, a administrao se v
s voltas com os riscos de crise de racionalidade que adviria da interveno
mediante polticas pblicas mal planejadas e ineficazes e da crise de legitimi
dade decorrente da insatisfao popular e de polticas pblicas que no lo
gram satisfazer os interesses nem obter o apoio das populaes afetadas. Disso
decorrem mudanas estruturais significativas na atividade administrativa, que
se traduzem em aumento do decisionismo tecnocrtico e na transio de um
direito formal para um direito material, donde se segue um aumento dramti
co na indeterminao dos vnculos jurdicos da administrao pblica. Indeterminao decorrente talvez, conforme sugere Jose Antonio Estevez Arajo, da
impossibilidade de harmonizar todos os interesses no mbito parlamentar279,
mas que tambm resultado da complexidade das tarefas administrativas, as
quais exigem competncias, instrumentos e rotinas especializados.
A possibilidade efetiva da administrao elaborar normas de carter ge
ral e abstrato e, mais ainda, de autorizar a flexibilizao de procedimentos em
troca de determinados ndices de produtividade, gera perplexidades quanto
ao que se deve entender da idia de que a administrao deve observar pela es
trita legalidade. Eduardo Garcia de Enterra substitui a idia de submisso
lei pela noo mais ampla de submisso ao bloco de juridicidade2S0. De resto, a
278 ARAJO, Jose A. Estevez. La crisis dei principio de legalidad: la imagen juridicoformal y la realidad material dei funcionamiento de la administracin. In: Anurio de Fi
losofia dei Derecho. Tomo VII. Madrid, 1990. p.l 11.
279 ARAJO, Jose A. Estevez. Op. cit. p. 112.
280 Ver ARAJO, Jose A. Estevez. Op. cit. p. 115.
144

MARCO

TEORICO

DA

NOVA

GOVERNANA

crise da lei entendida como o ato do parlamento que estabelece normas ge


rais e abstratas, frutos da vontade geral nele representada acarretada pelo
aumento da capacidade legislativa do Poder Executivo, que fez dela uma deci
so de conjuntura, um instrumento de governo, conduziu a sua substituio
pela Constituio como principal fonte do direito positivo e os direitos fun
damentais como o melhor parmetro de controle dos atos do poder pblico.
Assim, mais do que submeter a administrao lei, trata-se de submeter todo
o poder ao direito, cujo ncleo duro so os direitos fundamentais.
Atualmente, com efeito, com as idias de gerenciamento desenvolvendo-se
pelas administraes pblicas ao redor do mundo, vm-se somar aos imperati
vos tradicionais de legitimidade calcadas na honestidade, lisura e impessoalida
de, novas exigncias, em especial a eficincia e efetividade na prestao de
servios pblicos. Com isso a administrao pblica chamada a revisitar os
princpios sobre os quais se assenta a sua burocracia a fim de abri-la, isto ,
torn-la heterorreferente, orientada satisfao do cidado, em vez de a suas
prprias necessidades. Passa-se a falar cm flexibilizao de procedimentos, au
tonomia gerencial, gesto por metas, utilizao de mecanismos de mercado etc.
Em lugar de uma administrao tipicamente burocrtica na qual as tarefas da
administrao so distribudas por competncias previamente criadas com seus
poderes definidos tambm ex ante por um estatuto, em geral nico para todo o
servio pblico, prope-se uma ad hocracia, na qual as competncias e seus
respectivos poderes so estipulados, remanejados e extintos segundo as tarefas
a serem desempenhadas e conforme a natureza do problema a resolver281.
Contudo, do lado do direito administrativo, pouco ou nada foi feito no
sentido de elaborar instrumentos jurdicos teis aos administradores, ou
mesmo idneos para controlar os perigos que certamente existem em toda es
sa flexibilizao. Pelo contrrio, todos os novos instrumentos conceituais e
princpios incorporados pelo direito administrativo continuam cativos da ad
vocacia, funcionalizados reviso judicial de atos administrativos e empenha
dos mais do que nunca no projeto antidiscricionrio, donde se percebe a
fidelidade aos padres de legitimidade ainda do Estado liberal, de controle das
arbitrariedades e abusos de poder, indiferente s novas funes assumidas des
de o advento do Estado Social de Direito282. A total ausncia de dilogo entre
281 Vide GOULART, Flvio A. de Andrade e CUNHA, Rosani Evangelista da. Op. cit.
282 PRATS I CATAL, Joan. Op. cit. p. 27-8.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

administradores e juristas manifesta-se na perplexidade destes diante das no


vas ferramentas gerenciais. No compreendem, por exemplo, como pode ser
juridicamente possvel que a administrao contrate sobre ndices de desem
penho com suas prprias agncias, quando poderia simplesmente ordenarlhes o cumprimento das metas por lei28'. Sobre isso j se falou no item anterior.
O direito administrativo ainda considera a administrao pblica como um
bloco monoltico, hierarquizado, unitrio, coerente, e sem relaes horizontais
internas de poder e de mtua influncia. Em vez de recusar validade jurdica
aos novos instrumentos conceituais da nova gerncia pblica, da nova gover
nana - ou a qualquer instrumento alternativo aos da burocracia clssica weberiana, inspirada na diviso e organizao cientfica do trabalho de Taylor e
Ford - faz-se mister que o direito administrativo se empenhe no dilogo, uma
vez que pretenda comunicar s necessidades de eficincia as cie controle. Com
preender a administrao pblica como ela realmente funciona no significa
legitimar patologias. Trata-se simplesmente de saber como ela pode ser; e de
senvolver instrumentos jurdicos que possam aproveitar suas caractersticas
intrnsecas da melhor maneira possvel. Princpios polticos como o da subsi
diariedade, cujos desdobramentos sobre o pacto federativo tm tido pouca
considerao dos administradores apesar do alcance que poderiam ter para a
anlise das questes concernentes desconcentrao e s relaes entre a ad
ministrao direta e indireta. Princpios como o da participao popular na ad
ministrao e prestao de servios pblicos, da coordenao entre Estado e
sociedade civil, encontram-se incipientemente tratados do ponto de vista jur
dico, alm de pouca profundidade284"*. Um possvel princpio da instrumentalidade da administrao pblica, tal como se admite no direito processual
relativamente jurisdio, a fim de conferir respaldo jurdico a uma adminis
trao ad hocrtica, sequer ainda concebvel.
Um dos temas controversos no Direito Administrativo contemporneo
diz respeito ao princpio da eficincia que no direito brasileiro foi includo en
tre os princpios gerais da administrao pblica atravs da Emenda Consti
tucional n. 19 de 1998, ao lado dos princpios tradicionais de legalidade,
moralidade, impessoalidade e publicidade. Que significado assume essa in
cluso? Qual ser o papel desempenhado pelo princpio da eficincia? Uma
283 Vide BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Op. cit.
2W-A \/[(ie MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutaes no Direito Administra
tivo. Rio de Janeiro: Renovar, 2000.
146

MARCO

TEORICO

DA

NOVA

GOVERNANA

primeira preocupao surge quando se consideram os princpios como tais,


isto , no como regras orientadas segundo uma lgica disjuntiva, mas como
mandatos de otimizao, reciprocamente limitados em face da reserva do
possvel ftico e jurdico, cujo conflito ser resolvido pelo balanceamento e
ponderao conjunta, presidido pela regra da proporcionalidade, tudo de
acordo com a moderna teoria dos princpios, cuja verso mais bem-sucedida
a de Robert Alexy2iilB. Nesse caso, ante um ato concreto da administrao
possvel ocorrer um conflito entre os princpios de direito administrativo, cu
ja soluo consistir na aplicao de um deles em detrimento do outro, eis
que naquele caso revelou-se o mais relevante socialmente. Assim, de se pre
sumir a possibilidade de o princpio da eficincia colidir com a legalidade ou
com a moralidade. Por conseguinte, possvel que, em face de uma situao
concreta, se permita preterir a legalidade em nome da eficincia, ou mesmo
preterir a moralidade administrativa. Note-se que a possibilidade lgica des
sa soluo no elidida pela inverossimilhana emprica: ainda que seja mui
to improvvel que em alguma situao concreta a eficincia seja mais
socialmente relevante que a legalidade, a possibilidade lgica existir sempre.
Nesse caso, de se questionar por que esse risco invocado s agora, em face
do princpio da eficincia, j que ele existia antes. Com efeito, mesmo antes
do princpio da eficincia existir, j existia a possibilidade de conflitos entre os
princpios da administrao, conseqentemente a hiptese de limitar a lega
lidade, ou a moralidade, ou outro, pela reserva do possvel, um risco decor
rente da natureza principiolgica desses bens jurdicos.
Poder-se-ia, contudo, objetar que os quatro princpios tradicionais da ad
ministrao pblica representam todos aspectos distintos de uma mesma ne
cessidade, raramente conflitando-se, mas quase sempre implicando-se
mutuamente. Essa necessidade a de controlar a administrao pblica, pro
tegendo o administrado do arbtrio. Apenas o princpio da eficincia destoa
desse coro unssono, traduzindo uma necessidade diversa, mais ofensiva que
defensiva, mas, no necessariamente. O princpio da eficincia pode perfeita
mente adequar-se a esse esquema, a partir do momento que seja interpretado
no como um princpio que visa legitimar atos ilegais ou imorais em nome da
eficincia, mas, pelo contrrio, para deslegitimar atos ineficientes, ainda que le2WB Vide ALEXY, Robert. Teoria de los Derechos Fundamentales. Madrid: Centro de
Estdios Constitucionales, 1993.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

gais e morais. O princpio da eficincia consistiria portanto num parmetro de


controle da estupidez administrativa, pelo qual se insere o imperativo de racio
nalidade substancial, a par da formal, nos atos da burocracia estatal. Aqui temse uma primeira pista de como compreender o papel desempenhado pelo
princpio da eficincia. No entanto, preciso ir alm, abordando outro impor
tante tpico: o da discricionariedade administrativa.
na compreenso do papel desempenhado pela discricionariedade ad
ministrativa e de seu controle que as tenses entre a racionalidade formal
(legalidade) e a racionalidade substancial (eficincia) podem ser mais bem
equacionadas e resolvidas. Dizer que a busca de eficincia deve ocorrer den
tro dos limites da legalidade no resolve a tenso, mas apenas subordina tout
court um dos seus termos ao outro, reduzindo a eficincia a uma realizao
meramente residual, na medida em que a legalidade o permite, perdendo as
sim a sua especificidade. A oposio entre controle da discricionariedade e
flexibilizao de procedimentos uma outra forma de expressar a tenso en
tre racionalidade formal e racionalidade substancial, para alm da oposio
legalidade/eficincia, sendo que ambas remetem oposio entre administra
o e poltica. Trata-se de trs maneiras de evidenciar uma mesma tenso, em
grau de abstrao crescente.
O incremento da capacidade de deciso no se reparte de forma igualit
ria por todos os rgos da administrao, mas se concentra nos seus escales
superiores285. Com efeito, ali que a discricionariedade administrativa se
constitui como um problema. A nova governana distingue entre aqueles r
gos que elaboram as polticas pblicas e aqueles encarregados de implement-las. Na verdade, a distino no nova; o que novo a percepo do papel
distinto desempenhado pela discricionariedade em cada caso. No primeiro,
ela opera na escolha das melhores polticas capazes de satisfazer o interesse
pblico e efetivar direitos fundamentais; no segundo, ela consiste na seleo
dos meios e procedimentos mais adaptados realizao de suas tarefas. nos
escales superiores da administrao pblica que a administrao e a poltica
se encontram e ali que deve atuar com mais vigor o controle judicial da dis
cricionariedade administrativa, inclusive o controle de polticas pblicas, as
segurando o respeito ao interesse pblico e a preservao e efetivao dos
direitos fundamentais, principalmente os sociais e econmicos. Quanto aos
285 ARAJO, Jose A. Estevez. Op. cit. p. 113.
148

MARCO

TEORICO

DA

NOVA

GOVERNANA

escales inferiores encarregados da implementao das polticas pblicas, sua


discricionariedade organizacional pode ser controlada atravs de contratos de
gesto supervisionados pelas agncias reguladoras; estas por sua vez sujeitas
ao controle judicial de sua prpria discricionariedade no estabelecimento e
cumprimento do marco regulatrio, o qual deve assegurar o respeito a res p u
blica:, a transparncia e a participao.
No possvel, nos estreitos limites deste trabalho, analisar em profundi
dade o problema do controle judicial da discricionariedade administrativa,
das polticas pblicas, nem dos conceitos jurdicos indeterminados. A inten
o aqui indicar algumas possibilidades para superar a tenso evidencia
da nas propostas da nova governana gerencial de flexibilidade e autonomia
administrativa entre a racionalidade formal, traduzida no princpio da es
trita legalidade, e a racionalidade substantiva, cuja expresso o princpio da
eficincia. Entre elas est a distino entre as instncias superiores da admi
nistrao, encarregadas de formular as estratgias mais gerais a respeito das
polticas pblicas alm de estabelecer o seu marco regulatrio, e aqueles r
gos inferiores encarregados da sua implementao, concentrando o projeto
antidiscricionrio sobre o topo da administrao enquanto admite a flexibili
zao organizacional posto que sempre supervisionada, inclusive do pon
to de vista da eficincia na sua base.

Reforma do Estado
e esfera pblica:
os desafios da
governabilidade
democrtica
No captulo anterior, tratou-se de apresentar e discutir sucin
tamente alguns dos instrumentos poltico-administrativos desen
volvidos por aquela corrente de pensamento denominada Nova
Administrao Pblica, a qual pretende dotar os Estados nacio
nais de uma nova governana, com o objetivo de fazerem frente
crise fiscal, adaptando assim as formas de interveno econmica
e social nova fase do capitalismo, marcada pela competitividade
sistmica em escala global. Conforme se analisou, aps uma fase
inicial de reduo das burocracias e de ajustes estruturais mais ou
menos severos visando a disciplina, a austeridade oramentria, o
controle do dficit pblico e da inflao e a estabilidade monetria
e cambial receitados aos pases, cm especial queles em desen
volvimento mergulhados na crise da dvida externa da dcada de
1980 , caminha-se rumo a uma nova etapa de reconstruo do
Estado, numa tentativa de superar o Consenso de Washington
calcado na ortodoxia neoliberal. A nova governana ps-consenso
abandona a idia de Estado mnimo e a devoluo do controle de
preos, salrios e servios exclusivamente ao mercado. Preserva a
diferena entre micro e macro economias, prpria da teoria keyne151

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

siana, que se revela evidente a partir do momento em que se assume uma pos
tura realista quanto ao funcionamento dos mercados, marcados pela assime
tria da informao acessvel aos diversos agentes econmicos, pela
insuprimvel incerteza e por uma srie de externalidades da resultantes, don
de se segue que o Estado tem um papel relevante, ativo e positivo a desempe
nhar no aperfeioamento e catalisao do sistema econmico.
No entanto, isso no significa o retorno ao Estado de Bem-estar da velha
social-democracia. A interveno do Estado na ordem social e econmica no
se dar atravs da produo direta de bens e servios para o mercado por em
presas ou rgos pblicos, seno mediante a formulao de normas regulado
ras dos diversos mercados segundo suas caractersticas, corrigindo suas falhas,
com vistas construo de um desenho institucional que propicie uma rede de
estmulos eficazes ao comportamento produtivo e socialmente benfico pelos
seus agentes. As polticas pblicas de transferncia direta de renda a grupos hipossuficientes so progressivamente substitudas pela formulao de um mar
co institucional catalisador das foras produtivas nacionais, logrando inserir
sua economia no mercado internacional globalizado em condies de compe
tir. Assim, instrumentos polticos e administrativos tais como flexibilizao das
rotinas burocrticas, autonomia organizacional, incentivo inovao, descen
tralizao, gesto por resultados, administrao voltada para o cliente, nego
ciao de metas e ndices de desempenho entre as agncias estatais e utilizao
de mecanismos de mercado na prestao de servios pblicos foram desenvol
vidos a fim de dotar esse Estado facilitador e competitivo de uma nova gover
nana para bem desempenhar sua funo regulatria. Tudo isso sob o suporte
terico do neo-institucionalismo econmico, da teoria da escolha racional, do
public choice, e ainda da abordagem do agente/principal.
Todo esse arcabouo, ao mesmo tempo terico-conceitual e prtico, or
bita em torno da necessidade de tornar os governos e as administraes p
blicas mais eficientes, isto , que realizem mais com menos recursos, alm de
prestar servios com mais qualidade, definida esta preferencialmente em rela
o satisfao do pblico usurio, ou cliente. Todavia, o plano de reconstru
o do Estado vai alm de um imperativo de eficincia. Trata-se tambm de
reconstruir a esfera pblica, de fortalecer a sociedade civil, sua capacidade de
autogesto; ao mesmo tempo, de superar o insulamento burocrtico, de com
bater a falta de responsabilidade poltica e administrativa pela m formulao
152

R E F O R M A DO ESTADO E ESFERA PBLICA

------

i 11

---------------

ou implementao de estratgias, e de prevenir a captura dos governos por in


teresses corporativos e a privatizao do espao pblico. Noutras palavras,
prope-se a reforma do Estado em nome de imperativos de eficincia, assim
como de democratizao do Estado e da sociedade, no apenas enquanto ob
jetivos igualmente desejveis, ou reciprocamente complementares, mas como
mutuamente implicados. Eficincia e democracia seriam, portanto, noes
que se reforam mutuamente, no sentido de que um Estado torna-se to mais
eficiente quanto mais democrtico for o seu governo e sua administrao.
O objetivo do presente captulo consiste em analisar em que medida o
projeto da Nova Administrao Pblica para uma governana eficiente con
tribui para o fortalecimento da esfera pblica e da democracia.

3.1 Natureza e caracterizao


da esfera pblica

O adjetivo pblico tem vrias acepes. Pode significar aquilo que se re


laciona ao Estado, na qualidade de poder pblico, o poder organizado da so
ciedade e materializado numa instituio jurdico-poltica que detm o
monoplio da coero fsica legtima. Pode significar tambm aquilo que
exposto e dado a conhecer a todos, que notrio e manifesto, que todos po
dem ver ou acessar livremente. Pode traduzir ainda aquilo que de interesse
de todos, isto , aqueles assuntos que dizem respeito ao interesse de toda a co
letividade, a interseo dos interesses de todos os indivduos ou grupos de in
divduos, enfim aquilo que publicamente relevante e coloca a questo da
comunidade, vale dizer, os assuntos comuns. Certamente todas essas acepes,
e ainda outras que poderiam lhe ser acrescentadas, encontram-se de alguma
forma relacionadas, porm no so redutveis uma outra e podem mesmo
opor-se reciprocamente em determinados contextos. A esfera pblica a que se
refere o presente tpico encaixa-se na terceira definio de pblico acima ex
posta, e seu objetivo consiste em esboar um estatuto para essa esfera dos
assuntos de interesse comum, tentar definir sua abrangncia, suas potenciali
dades e seus limites, como tambm sua relao com as duas definies ante
riores.
153

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

Em primeiro lugar, cumpre salientar que a esfera pblica compreendi


da enquanto tal, isto , como uma esfera, um mbito da existncia humana
que se contrape a uma esfera privada. Bobbio considera a distino pbli
co/privado uma das grandes dicotomias que atravessaram a histria do pen
samento ocidental, a partir da qual possvel dividir o universo das
possibilidades em duas esferas a um s tempo exaustivas e mutuamente excludentes286. As funes assumidas por ambas no curso histrico determinam
as suas fronteiras, suas estruturas e modos de funcionamento. E no apenas o
uso descritivo dessa dicotomia histrico, variando o contedo e o estatuto
de cada esfera, seno tambm o seu uso axiolgico ou prescritivo. Com efei
to, quando se est diante de dois termos que possuem significados opostos, e
inclusive definidos muitas vezes negativamente um em funo do outro (o
privado como o no-pblico), normal que possuam tambm sinais contr
rios, no sentido de que a uma delas se atribui significado positivo enquanto
que outra se d significado negativo, estabelecendo-se, em funo disso, o
primado ora de uma, ora de outra287.
3.1.1 A esfera pblica na Plis grega

Na cidade-estado grega, h uma ntida separao entre a esfera particu


lar de cada indivduo, que se desenvolve no interior da casa (oikos) e o espao
de compartilhamento da vida comum dos cidados livres, a plis. Na esfera
privada desenvolviam-se relaes de natureza econmica. A famlia clssica
constitua-se numa unidade produtiva que compreendia no apenas os pa
rentes de sangue, a famlia natural seno tambm agregados e principal
mente escravos. Sobre essa ordem econmica escravocrata, que dispensava os
cidados livres do trabalho produtivo, construiu-se uma ordenao poltica
baseada na participao pblica. O que distingue a plis das outras formas de
convvio humano so a liberdade e a igualdade, resultantes da autonomia de
seus participantes em relao necessidade material. Somente homens livres
da sujeio a outros homens, como na condio de escravo, bem ainda da de
pendncia em relao ao trabalho e ao ganha-po dirio podem pertencer
256 BOBBIO, Norberto. Estado, governo, sociedade: para uma teoria geral da poltica.
Trad. de Marco Aurlio Nogueira. 5. reimpresso. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1995. p. 13.
257 Idem. p. 20-1.
154

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA P U B L I C A

esfera pblica. A casa o espao das relaes verticais de poder, do despotis


mo domstico, onde no existe liberdade. A condio de chefe da famlia, por
tanto, de titular do poder supremo sobre seus membros, o que o habilita
como cidado. A esfera pblica poltica, aqui verdadeiramente como adjetivo
para plis, o reino da liberdade e da permanncia, em oposio necessida
de e efemeridade da vida material288. A liberdade do homem se realiza no Es
tado, na liberdade deste. O prprio Plato, na sua Repblica, tambm partia
do conceito de Justia na Plis como meio de definir a justia no indivduo, a
felicidade do Estado como instrumento para visualizar a felicidade do indiv
duo. Noutros termos, o exerccio da liberdade para os antigos gregos coinci
dia com o esprito cvico, liberdade para participar nos assuntos pblicos,
atravs da conversao entre iguais, desinteressado de quaisquer benefcios
particulares que no sejam o reconhecimento pblico, destacando-se pela sa
bedoria e pela virtude. Estas mesmas virtudes foram catalogadas por Arist
teles no seu tica a Nicmaco, as quais s se aplicam vida pblica, j que a
vida privada, longe dos olhos do pblico e governada pela necessidade e no
pela liberdade, esta pressuposto da moral, no se submete a consideraes de
virtude. A virtude identifica-se com a unidade tica da cidade. A partir do
momento em que o homem pe de lado suas obrigaes para com o social,
deixando de realizar sua liberdade pela participao nos assuntos pblicos pa
ra se entregar vida privada, lida dos assuntos domsticos, perde sua digni
dade como cidado, opta por uma ocupao mais estpida, pois no envolve
esse uso supremo da inteligncia que a conversao em pblico, na plis, on
de o ser humano realiza sua essncia racional.
O estatuto da esfera pblica helnica , portanto, a liberdade que existe
entre iguais. E essa liberdade poltica. Trata-se de uma noo difcil de com
preender por um moderno: a liberdade para os gregos somente existe no tra
to com os outros homens e, mais do que isso, entre iguais. De fato, no livre
o homem isolado, assim como o dspota que, nessa qualidade, lida to apenas
com escravos: pode ser mais feliz, mais virtuoso, mais digno de inveja e admi
rao do que estes, porm no mais livre. A liberdade do chefe de famlia
realiza-se unicamente no momento em que ele deixa a esfera privada da casa
288 HABERMAS, Jiirgen. Mudana estrutural da Esfera Pblica: investigaes quanto
a uma categoria da sociedade burguesa. Trad. de Flvio R. Kothe. Rio de Janeiro: Tempo
Brasileiro, 1984. p. 15-6.
155

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

na qual ele o soberano solitrio para ingressar no universo em que convive


r com os seus iguais. A esfera pblica poltica encontra-se centrada sobre a
noo de liberdade que significa no apenas o no ser dominado como tam
bm o no dominar289. A esfera pblica na cidade-estado grega desenvolvida,
tal como idealizada na representao que os gregos deram de si mesmos, po
de ser compreendida como um espao poltico por excelncia, porm neutro
em relao ao poder e emancipado frente dominao, eis que dela apenas fa
ziam parte cidados livres e iguais entre si.
3.1.2 O nascimento da esfera pblica burguesa

A modernidade descobrir um outro sentido para a liberdade, cuja re


percusso sobre o contedo e o funcionamento da esfera pblica ser decisi
vo. j Plato propunha uma outra forma de libertao que nada tinha a ver
com a discusso pblica poltica entre os cidados da plis, degradada por ele
a um mundo de sombras do qual convinha transcender, a fim de tomar con
tato com a verdadeira liberdade que somente existe na filosofia. No obstan
te Plato ainda trabalhasse sob o horizonte da vida da plis e pretendesse
comunicar-lhe o seu estatuto filosfico (lembre-se do rei filsofo), a tradio
que se inaugurou a partir dele passou a distinguir a liberdade acadmica da
liberdade poltica, aquela exercendo-se no tanto para influenciar esta, seno
para se lhe contrapor. Alm disso, essa liberdade ideal, forma superior que se
alcana a partir da dialtica (no da retrica) e pelo correto pensar, pressupe
agora a independncia em relao s coisas do mundo, no apenas o econ
mico mas inclusive o poltico290. Por outro lado, a influncia do pensamento
cristo foi ainda mais radical, em primeiro lugar na sua afirmao da subjeti
vidade, conceito completamente estranho aos antigos gregos, que remete ao
mundo espiritual, interioridade. Em segundo lugar, o ideal cristo de virtu
de refratrio virtude grega baseada na honra e no reconhecimento pbli
co. O cristo autntico distancia-se do pblico, uma vez que a bondade deve
ser testemunhada e recompensada por Deus e no pelos homens: que a tua
mo esquerda no veja o que fez a direita291.
2S9 ARENDT, Hannah. O que poltica? Trad. de Reinaldo Guarany. Rio de Janeiro:
Bertrand Brasil, 1998. p. 46-9.

2,0 Idem. p. 64-5.


291 Idem. p. 68-9.

156

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA P U B L I C A

Dessa dupla influncia do platonismo e do cristianismo resultou que o


exerccio da liberdade e da virtude refugiaram-se no apenas para o espao
apoltico, seno tambm freqentemente para o espao privado. O espao p
blico, tradicionalmente caracterizado como o locus da liberdade, traduzida na
participao nos assuntos pblicos, caiu a segundo plano, instrumentalizado
em funo da prtica filosfica e religiosa superior. Com efeito, a poltica,
exercida por uma maioria, permitia a uma minoria dedicar-se discusso de
temas mais elevados, menos mundanos. Da mesma forma que o trabalho da
maioria escrava, na cidade antiga, possibilitava a uma minoria de cidados a
prtica poltica no espao pblico, nesse momento a poltica, vale dizer, a
administrao e o governo dos assuntos mundanos pela maioria dos cida
dos, que permite a uma minoria de filsofos ocupar-se do verdadeiro saber.
Se a economia era instrumentalizada em funo da atividade poltica, a pol
tica instrumentalizada em funo da liberdade privada. A poltica que era a
prpria realizao da liberdade nos gregos, degradada a seu instrumento de
viabilizao e proteo na modernidade292.
Sob uma outra tica, as transformaes no estatuto da esfera pblica po
dem ser analisadas como um reflexo de transformaes igualmente profundas
no modo de produo econmica com o surgimento do capitalismo comer
cial e a conseqente emergncia da burguesia. No capitalismo moderno, as
necessidades de reproduo econmica privada exigem um espao progressi
vamente mais amplo onde as relaes de troca de mercadorias possam se
desenvolver e fluir livremente. medida que se intensificam as relaes capi
talistas de intercmbio, nem o espao domstico, nem mesmo as renascentes
cidades com suas feiras conseguem j dar conta da demanda do capital. A eco
nomia comea ento a ser progressivamente nacionalizada e controlada pela
burocracia dos novos Estados Nacionais absolutistas. Nesse contesto, a fam
lia deixa de ser uma unidade produtiva e o locus da reproduo econmica,
substituda pelo mercado, no qual atuam indivduos. A famlia, na sociedade
burguesa, abandona seu status econmico para se constituir em esfera de in
timidade e subjetividade, tambm estas criaes tipicamente burguesas. No
modelo clssico, a famlia acompanhava o indivduo por toda sua existncia.
Na sociedade burguesa, cumpre-lhe desempenhar, a partir desse momento,
292 Idem. p. 73-5.
157

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

to s a funo de criao, sustento e educao dos filhos at que estes este


jam em condies de, enquanto indivduos, proverem o prprio sustento in
gressando na esfera econmica e formando cada qual sua prpria famlia. O
homo oeconomicus o indivduo que cria valor mediante seu trabalho, inclu
sive alienando sua fora de trabalho como mercadoria293.
Assim, as relaes de natureza econmica, que permaneciam confinadas
esfera privada, na sociedade burguesa emergem, aparecendo pela primeira
vez em pblico. A economia desenvolve-se agora para alm do espao doms
tico, num mercado que no mais se submete ao poder desptico privado do
chefe da famlia, mas objeto de regulao pelo Estado, vale dizer, regulao
pblica. Embora as relaes econmicas permaneam, em si mesmas, priva
das, tanto do ponto de vista jurdico (o direito civil e comercial so direito
privado), quanto do ponto de vista social (j que individualmente que se
busca assegurar o sustento), elas se desenvolvem num espao compartilhado
por todos, o mercado, e do qual todos dependem, inclusive o Estado, cujo
funcionamento conta cada vez mais com a receita proveniente da tributao
sobre a renda, a circulao e o consumo de mercadorias, tornando-se, portan
to, um espao publicamente relevante.
A imprensa e a circulao da informao que se desenvolveram na trilha
da circulao de mercadorias possibilitaram que a esfera econmica fosse per
cebida como publicamente relevante no apenas pela administrao pblica
mas sobretudo pelos seus prprios participantes, os agentes econmicos. As
medidas de regulao do mercado pela burocracia mercantilista produzem
impacto sobre toda a vida nacional atingindo no apenas os produtores mas
toda a cadeia de relaes de troca, em funo da interveno pblica sobre o
sistema de preos, das taxas, dos impostos, das concesses e dos monoplios.
Os agentes econmicos, afetados pelas medidas de um Estado eudemonista
renem-se agora em pblico, comunicam-se graas imprensa e ampla di
vulgao e circulao de informaes e opinies, tornadas elas prprias mer
cadorias, a fim de avaliar e julgar criticamente as polticas estatais. A esfera
pblica burguesa passa a constituir-se do conjunto de pessoas privadas pen
santes, leitoras e consumidoras de informao, reunidas em pblico a fim de
293 HABERMAS, Jrgen. Mudana estrutural da Esfera Pblica: investigaes quanto
a uma categoria da sociedade burguesa. Op. cit. p. 33-4.
158

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA P U B L I C A

discutir e formular juzos crticos sobre a atuao do poder estatal e contra


ela, quando interfere nas leis de intercmbio de mercadorias, ou quando cer
ceia a livre iniciativa, enfim toda regulao poltica da esfera econmica pri
vada publicamente relevante294.
O pensamento crtico da burguesia, que nessa esfera pblica articula-se
enquanto classe, calcado no jusnaturalismo, reconhece esfera econmica pri
vada dos indivduos um funcionamento e uma racionalidade independente da
regulao e do reconhecimento poltico, criticando a partir da o mercantilis
mo tanto do ponto de vista da eficincia econmica quanto da justificao ti
ca. Segundo a viso de mundo burguesa a esfera das relaes econmicas no
mercado capitalista baseia-se sobre o intercmbio generalizado de mercado
rias, do qual as pessoas participam na condio de meros indivduos, abstrain
do-se de quaisquer particularidades concretas. Esse sistema governado pelos
princpios da livre concorrncia e da livre iniciativa e so esses princpios que
determinam o valor das mercadorias assim como a relao entre a oferta e a
demanda. Possui, portanto, uma racionalidade imanente que assegura, pela
perseguio por cada agente econmico do seu prprio interesse, o aumento
da riqueza e da prosperidade nacional, mais do que se estes indivduos preten
dessem, por bondade, realmente faz-lo. Nessa ordem, a interveno estatal
no somente incua e contraproducente seno mesmo imoral, eis que priva os
indivduos da autonomia para alcanar seus objetivos por sua conta e risco.
Portanto, o mercado pode dar conta de regular a si mesmo desde que no so
fra ingerncias da parte de elementos extra-econmicos, de maneira que o
mercado possa promover a justia assentada sobre o critrio da adequada re
munerao do esforo individual. A radical separao entre Estado, espao da
atividade poltica, e sociedade civil, espao das atividades econmicas privadas,
uma das mais importantes e bem-sucedidas construes do pensamento
burgus amadurecido no sculo XVIII. Percebe-se que o conceito de liberdade
sobre o qual se fundamenta essa to cara distino transformou-se singular
mente em relao maneira como era compreendida na Antigidade. Trata-se
aqui da velha oposio (ainda que no sejam coisas opostas absolutamente)
entre limitar o poder e distribuir o poder. Conforme j se salientou, os gregos

294 I d e m . p. 3 8 -9 .

159

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

chamavam liberdade a participao poltica de todos os cidados nos negcios


pblicos, nos assuntos de Estado. A liberdade para os modernos encontra-se
relacionada com a preservao de um espao privado de autonomia individual
onde possam desenvolver suas potencialidades fsicas e espirituais, para alm
de quaisquer interferncias heternomas, especialmente polticas. Claro est
que essa liberdade j no se exerce no Estado, seno contra ele, reivindicandolhe direitos e impondo-lhe deveres de absteno, de no-invaso na esfera pri
vada, preservando ao indivduo sua esfera de imunidade. Eis o sentido da ciso
radical entre Estado e sociedade civil295.
Convm assinalar que essa distino Estado/sociedade civil no se sobre
pe quela outra entre esfera pblica e esfera privada tambm observvel no
interior da sociedade burguesa. A esfera privada compreende o espao do
mstico onde se desenvolve a subjetividade burguesa, que no desempenha
mais nenhuma funo econmica imediata, mas que essencial como locus
da afetividade no interior da famlia. E compreende tambm a sociedade ci
vil, entendida como o espao da troca de mercadorias e do trabalho social. J
a esfera pblica abrange, por um lado, o Estado, que tem basicamente a fun
o de polcia e administrao da justia, e, por outro, o espao onde se re
ne o pblico leitor a fim de demandar do Estado a sua carga de legitimidade
perante a opinio geral, criticando a sua atuao296.
Na medida em que o perfil da sociedade burguesa se determina pelas leis
do mercado livre, no qual no existem privilgios de nascimento, mas regi
do pela igualdade formal do direito abstrato, a sociedade civil se proclama co
mo um espao neutro em relao ao poder e emancipado em relao
dominao, cujo status assegurado por aquela organizao poltico-jurdica
denominada Estado de Direito. O mercado capitalista, teorizado de forma
mais exitosa no liberalismo-liberismo, baseia-se no fundamento de que as
chances de sucesso e de fracasso so iguais para todos e que so o esforo e a
eficincia individuais que fazem a diferena. Desse modo, o mercado no ,
na viso de mundo burguesa, fonte de excluso na medida em que se trata de
um espao institucionalmente aberto, que no sofre restries justificadas sob
2,5
Ver BOBBIO, Norberto. Liberalismo e democracia. O p. cit.
m HABERMAS, Jrgen. Mudana estrutural da Esfera Pblica: investigaes quanto
a uma categoria da sociedade burguesa. Op. cit. p. 45-6.
160

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA

PBLICA

a condio pessoal do participante, onde todos participam em igualdade de


condies (a condio de indivduo), submetidos s mesmas regras. Com
efeito, os agentes econmicos atuam no mercado no na condio de nobre,
plebeu, clrigo, cavaleiro ou magistrado, mas na de proprietrios simples
mente. E como a propriedade livremente transmissvel segundo uma din
mica que no pode ser controlada por nenhum participante do jogo de trocas,
por mais rico que seja, todos podem vir a ser proprietrios. Na verdade, nin
gum to miservel que no possua alguma propriedade, no mnimo de sua
fora de trabalho. Logo, os agentes do mercado capitalista atuam enquanto
indivduos simplesmente, enquanto seres humanos. Eis o sentido de se afir
mar que a sociedade civil um espao neutro de poder e emancipado quan
to dominao297.
Muito embora tais promessas de igualdade e liberdade noutros termos
a neutralizao do poder e a emancipao da dominao jamais tivessem
sido realizadas em seu sentido substancial, a proposta de viso de mundo bur
guesa era suficientemente verossmil para que o seu interesse pudesse ser
identificado com o interesse geral e o terceiro estado fosse considerado uma
nao completa. Tudo graas identificao entre a condio de proprietrio
e a de ser humano. A persuasiva da ideologia burguesa residia na possibilida
de terica, articulada de forma coerente em seu discurso, de comunicar as ne
cessidades dos proprietrios para todos os indivduos, passando ao largo das
diferenas sociais, de classe, de riqueza. Assim, a vontade particular da classe
burguesa proprietria pde ser identificada com a vontade geral. A identida
de de todos os agentes econmicos, abstraindo-se de suas caractersticas indi
viduais e particulares, especialmente de suas diferenas de fortuna, tornou-se
possvel graas construo terica da sociedade civil como espao neutro em
relao ao poder e emancipado quanto dominao.
A esfera pblica, por sua vez, consistir na representao num frum p
blico dos interesses polticos da sociedade civil perante o Estado, que ser cha
mado a justificar-se e legitimar-se perante ela. Em princpio, a esfera pblica se
apresenta como um espao aberto, acessvel a todos. Com efeito, qualquer res
trio ao acesso esfera pblica, livre manifestao pblica do pensamento,
participao nas discusses, no fundamentadas em critrios racionais e obje
297 I d e m . p. 10 4 -5.

161

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

tivos sequer conseguiria legitimar-se enquanto esfera efetivamente pblica. Mas


h um critrio para a admisso: a racionalidade, imprescindvel para que a es
fera pblica possa desempenhar a funo que lhe prpria, qual seja, a de ins
tncia crtica de um pblico pensante, exercendo a mediao entre a poltica do
Estado de Direito e os interesses da sociedade civil, entre o contedo da lei e a
opinio pblica. No entanto, esse requisito no poderia ser considerado efetiva
mente uma restrio ao ingresso na esfera pblica, diante da condio univer
sal do ser humano como ser racional. No entanto, a racionalidade em seu
sentido pleno exige uma certa formao cultural, necessria sociabilidade e
compreenso dos assuntos pblicos, o que pressupe instruo e, principal
mente, uma vida tranqila em face das necessidades materiais, que possibilite a
dedicao aos temas polticos. O resgate da liberdade pblica grega, ainda
quando instrumentalizada para a preservao da liberdade privada moderna,
trouxe consigo o mesmo requisito que na plis caracterizava o cidado: a pro
priedade. De fato, j Locke exclua da condio de perfeitamente racionais
aqueles que viviam da mo para a boca, referindo-se aos trabalhadores despossudos. O ingresso na esfera pblica depende, portanto, da condio de pro
prietrio que lhe assegure a formao cultural necessria sociabilidade e
opinio bem informada, assim como a liberdade de movimentos para ocuparse da poltica.
Nesse contexto a limitao do sufrgio, restringindo-o aos proprietrios,
no vista como limitao da esfera pblica, como uma desigualdade institu
cionalizada, numa palavra, como contradio, exatamente porque qualquer in
divduo, atravs da competio livre e da atuao eficiente e laboriosa no
mercado, pode tornar-se proprietrio e a partir da participar da esfera pblica.
A esfera pblica permanece uma esfera aberta e livre haja vista que todos so
proprietrios potenciais. Assiste-se aqui identificao entre a condio de pro
prietrio e ser humano abstrato, contraditoriamente no momento mesmo em
que se distingue o homem do cidado. Como a esfera pblica no mais do que
o espao da representao poltica dos interesses econmicos da sociedade civil,
ela herda o estatuto de neutralidade e emancipao. As desigualdades, se exis
tem, originam-se j na esfera econmica e so incidentais e naturais, portanto,
politicamente irrelevantes, na medida em que se originam da desigualdade de
fato entre os jogadores e no das regras do jogo, estas iguais para todos298.
298 Idem. p. 105-7.
162

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA

PBLICA

A esfera pblica poltica na sociedade burguesa constituda, em suma,


dos cidados proprietrios, classe economicamente dominante, como seu f
rum privilegiado de discusso e crtica, no qual podem assegurar a subordi
nao de um Estado de Direito aos seus interesses, os quais conseguem
comunicar a todo o povo em virtude de se desenvolverem em um ambiente
pretensamente neutro em relao ao poder e emancipado em relao domi
nao. Constata-se, portanto, que essa liberdade poltica instrumentalizada
em funo da preservao da liberdade privada. A esfera pblica o lugar da
representao poltica dos interesses econmicos privados.
3.1.3 A crtica socialista da esfera pblica burguesa

Marx o elaborador mais bem-sucedido da crtica s promessas no


cumpridas da sociedade burguesa. Ele reconhece, por um lado, os avanos
promovidos por essa classe social agora hegemnica na tcnica das foras
produtivas e na racionalizao das relaes de produo, relativamente ao pe
rodo anterior, o feudalismo. De fato, o modo feudal de produo caracteriza
va-se pela superposio entre poder econmico e poder poltico, entre o
pblico e o privado. O pensamento burgus, ao separar radicalmente o Esta
do da sociedade civil, evidenciou a autonomia da esfera econmica frente
esfera poltica, bem ainda a lgica distinta que preside a cada uma delas. As
revolues levadas a efeito por essa classe, ao abolir os privilgios de nasci
mento e a desigualdade jurdica institucionalizada, fundando um Estado de
Direito calcado no princpio da isonomia formal, lograram eliminar da esfe
ra privada econmica o estatuto poltico que ainda a contaminava.
Por outro lado, Marx percebe tambm a falcia do pensamento burgus ao
proclamar o mercado como um espao neutro em relao ao poder e emancipa
do em relao dominao assim como a identificao entre a condio de pro
prietrio e a de simples homem que lhe d sustentculo. Sua crtica da economia
poltica revela que a ordem econmica capitalista no funciona absolutamente
como uma ordem natural, regida pela mo invisvel do mercado. Pelo contr
rio, o mercado deixado a si mesmo no pode assegurar a reproduo do capital
sem crises peridicas e progressivamente mais profundas, de sorte que a nica
sada a expanso rumo a novos mercados ainda no integrados ou mercadorizao de novos mbitos da existncia humana, at ento no comercializveis.
163

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

Porm, ambas as sadas tm limites e o esgotamento dos mercados ou dos bens


comercializveis conduzir necessariamente ao colapso, imploso do capital.
No que se refere ao estatuto da atividade econmica, a sociedade burguesa ba
seia-se na perseguio do lucro individual. No entanto, como a relao entre tra
balho e valor unvoca, vale dizer, uma soma zero, o lucro no pode traduzir
seno uma apropriao do valor produzido pelo trabalho alheio, a mais-valia.
Portanto, em vez de constituir-se numa esfera de liberdade individual para per
seguio do prprio interesse, o capitalismo baseia-se na explorao dos traba
lhadores assalariados que possuem apenas a si mesmos pelos
proprietrios. Por outro lado, o processo de acumulao do capital promovido
pelo mercado tende a concentrar e no dispersar o poder econmico e em bre
ve, em vez de uma pluralidade de pequenos produtores, obtm-se um pequeno
nmero de grandes empresas capazes de interferir seno mesmo determinar o
sistema de regulao de preos299.
Da crtica marxista conclui-se que a sociedade civil burguesa, longe de se
constituir de indivduos livres e iguais entre si, uma sociedade polarizada em
classes com antagonismos cada vez mais profundos, uma proprietria e outra
despossuda e por isso submetida primeira. Marx denuncia a liberdade e a
igualdade do Estado de Direito burgus como meramente formais, que mas
caram o estatuto real da dominao econmica e da desigualdade social. As
formas de liberdade contratual escondem a completa ausncia de alternativa
para o trabalhador cuja nica fonte de sobrevivncia consiste em alienar sua
fora de trabalho. A livre transmisso da propriedade mascara a imensa difi
culdade de ascenso econmica.
Caem, por conseguinte, os pressupostos e os fundamentos de legitimida
de da esfera pblica burguesa. Para que esta se pudesse afirmar como espao
neutro em relao ao poder e emancipado em relao dominao, ainda
quando exclui aqueles a quem faltam recursos econmicos ou culturais, fazse imprescindvel o estatuto de igualdade de oportunidades, uma igualdade,
no mnimo, inicial, a fim de que as diferenas sociais de fato fossem mera
mente finais, isto , atribuveis incapacidade, preguia, falta de sorte, ou
outra caracterstica incidental qualquer. S assim a condio de proprietrio
299 Idem. p. 148-9.
164

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA PBL I CA

pode ser equiparada condio de simples ser humano, ao mesmo tempo


que o voto censitrio no se considera uma limitao ao acesso esfera pbli
ca. Precisamente esses pressupostos tornam-se inverossmeis e a presuno de
sua existncia, consubstanciada na liberdade e na igualdade formais do Esta
do de Direito burgus, inaceitvel, e Marx os denuncia como ideologia e co
mo falsa conscinciam .
A esfera pblica burguesa contradiz o seu prprio princpio, qual seja, de
constituir um espao efetivamente pblico, vale dizer, acessvel a todos. O es
tatuto econmico da competio e livre transmisso da propriedade no as
segura a igualdade de oportunidades para todos virem a ser proprietrios,
com trabalho, eficincia ou sorte. A esfera pblica um espao restrito aos
proprietrios, portanto, as discusses que ocorrem em seu mbito no corres
pondem aos interesses da nao inteira, mas de uma classe. Sendo assim, ao
indivduo abstrato, que Marx denuncia como ideolgico, contrape-se o ho
mem concreto situado numa classe, a qual determina o seu interesse particu
lar. Os interesses dos proprietrios na esfera pblica j no mais podem ser
equiparados ao do homem abstrato e universal, mas so degradados em inte
resse particular. Conseqentemente, o jogo argumentativo que se desenvolve
no interior da esfera pblica, exatamente por ser esta constituda de interes
ses homogneos de uma classe particular, e no representativa da nao intei
ra, no pode pretender-se racional em si mesmo. Opinio pblica e razo no
mais se identificam quando a esfera pblica j no aberta a todos os interes
sados e tornada acessvel, substancialmente, a todas as classes301.
3.1.4 O liberalismo renovado

A crtica da economia poltica de Marx, ao denunciar o carter de classe


da sociedade civil burguesa e o estatuto da esfera pblica que dela emerge co
mo ideologia, foi to bem-sucedida que a partir de ento no mais podia ser
ignorada. A idia de uma esfera pblica como espao aberto e acessvel a to
dos os interessados, portanto racional, sustentada sobre a esfera privada pu
blicamente relevante, que se desenvolve num mercado neutro em relao ao
Idem. p. 149-50.
301 Idem. p. 151.
165

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

poder e emancipado em relao dominao, tornou-se insustentvel, seno


mesmo hipcrita, ao ponto de no interior do pensamento liberal surgirem
crticas ao carter classista da representao poltica302. John Stuart Mill cer
tamente um dos grandes nomes do liberalismo renovado e maduro. Ao mes
mo tempo que defende o governo representativo como a melhor das formas
de governo, nico adaptado s sociedades civilizadas, denuncia a disparidade
entre os interesses representados no Parlamento e os interesses reais da nao
inteira. Tal discordncia tem origem no sistema de representao praticado,
fruto de distores no prprio conceito de representao democrtica. Para
Mill, o sufrgio restrito minoria proprietria representa uma distoro no
princpio democrtico. O argumento de que, para poder participar da esfera
pblica de discusso dos assuntos de interesse geral, necessrio uma forma
o cultural e posses que permitam descuidar-se da vida material para dedicar-se poltica falacioso e traduz uma preocupao aristocrtica. A
democracia representativa retira seu fundamento de legitimidade da possibi
lidade de todo povo participar do governo e control-lo, prevenindo tanto a
arbitrariedade e a ineficincia de um monarca hereditrio como a corrupo
e os privilgios de um governo aristocrtico03. A esfera pblica, pois, que medeia os interesses da sociedade e o governo, no pode estar restrita a uma clas
se particular, mas deve envolver a populao inteira, concedendo-se a
oportunidade de opinar e votar da forma mais ampla possvel. A reforma elei
toral no sentido de ampliar o sufrgio, estendendo-o s classes assalariadas,
aos trabalhadores manuais, enfim, s massas incultas, tornou-se um dos gran
des temas polticos do sculo XIX, inclusive como forma de aprendizado so
cial. Por dever de coerncia a teoria do liberalismo se v obrigada a rever os
pressupostos da esfera pblica, cuja publicidade j no mais assegurada pe
la liberdade econmica nem pela transmissibilidade da propriedade, nem ain
da pela isonomia formal do Estado de Direito burgus. A legitimidade da
esfera pblica depende da ampliao de seu acesso a quaisquer interessados,
independentemente da condio econmica ou de classe304.
502 Idem. p. 156.
303 Vide STUART MILL, John. Consideraes sobre o governo representativo. Trad.
de Manoel Inocncio de L. Santos Jr. Braslia: Editora da UnB, 1981.
304 HABERMAS, Jrgen. Mudana estrutural da Esfera Pblica: investigaes quanto
a uma categoria da sociedade burguesa. Op. cit. p. 159.
166

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA P U B L I C A

Enquanto o sufrgio, e conseqentemente a participao poltica na esfe


ra pblica, permaneceu restrito a uma nica classe, houve homogeneidade
dos interesses nela representados, sendo possvel o controle da legitimidade
dos governos. A ampliao dos direitos polticos dissolveu e fragmentou a es
fera pblica numa pluralidade de interesses heterogneos e mesmo contra
postos. A partir da, o prprio estatuto e o significado da esfera pblica
sofreram uma enorme transformao. Com efeito, a antiga unidade e coern
cia da esfera pblica, que expressava a vontade geral da nao j no mais
pode ser garantida. A esfera pblica encontra-se aberta afluncia dos inte
resses mais irreconciliveis. Se antes o interesse comum era ideolgico, uma
vez que traduzia to apenas os da classe proprietria, nesse momento nem se
quer era possvel falar num interesse comum, no sentido rigoroso do termo,
ante a impossibilidade de um consenso verdadeiramente unnime sobre qual
quer matria, ou mesmo de uma coerncia poltica. Por meio dessa amplia
o do pblico operou-se o deslocamento do eixo poltico para as camadas
populares, as quais passaram a constituir a esmagadora maioria do eleitora
do. Rompeu-se a linha de continuidade entre os interesses de classe do eleito
rado e o interesse homogneo do parlamento. Comps-se no interior das
casas legislativas uma tenso entre o poder econmico da burguesia e o poder
poltico da classe trabalhadora. O parlamento transformou-se numa arena de
embates ideolgicos onde j no havia condies para a manifestao de uma
vontade geral. A heterogeneidade dos grupos de interesses que constitui a so
ciedade levou o pluralismo para dentro do legislativo. A luta poltica conver
teu-se na luta dos representantes para fazerem valer os interesses do grupo
social que os elegeu, em vez de representarem os interesses da nao inteira.
A lgica do parlamento, longe de constituir-se numa dialtica em busca do in
teresse comum, revelado pelo uso da reta razo, tornou-se uma batalha pela
conquista da maioria parlamentar. A vontade geral degenerou-se em vontade
poltica. A lei passou a traduzir j no o sagrado interesse da totalidade social,
mas o nem sempre legtimo de grupos particulares feito maioria pela vitria
nas eleies. Da a crise de representatividade dos parlamentos, conseqente
mente, crise de legitimidade de seu principal produto, a lei.
A opinio pblica que se compunha dos interesses da nao degenerouse na vontade da maioria vitoriosa a cada momento que se impe sobre a mi
noria no pela persuaso racional dos argumentos, mas pela coero moral
167

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

contra os dissidentes. De garantia contra o poder e espao de sua neutraliza


o, a esfera pblica e, principalmente, a opinio pblica convertem-se na ex
presso mais irresistvel do poder da sociedade sobre o indivduo. Alexis de
Tocqueville o principal terico que, no sculo XIX, denunciou nas democra
cias os riscos da onipotncia e mesmo da tirania das maiorias. Se o poder da
maioria da sociedade pode ser e freqentemente uma garantia contra o Es
tado, a prpria maioria necessita ser controlada, a fim de que no esmague a
liberdade individual que inclusive serve de fundamento para a democracia305.
Stuart Mill tambm advertiu que a regra democrtica segundo a qual a maio
ria tem o direito de governar no pode significar que somente a maioria ser
representada. A representao da nao pela nao inteira, de sorte que o
sistema eleitoral deve conter frmulas que permitam a representao dos in
teresses minoritrios. Ele adverte, ainda, para o risco do governo democrti
co, legitimado sobre a representao de uma esfera pblica ampliada para
todas as camadas populares, transformar-se no governo da mediocridade co
letiva, que progressivamente cerceia a criatividade individual e fecha os espa
os para a inovao, para a diferena e para a originalidade. Nesse sentido,
Mill antecipa em suas previses os efeitos provocados pela massificao da vi
da poltica, provocando a apatia e o embotamento do esprito, o poder opres
sivo da opinio pblica manipulada pelos meios de comunicao, contra a
liberdade entendida como plena desenvoltura das capacidades fsicas, espiri
tuais e morais do indivduo.
Em suma, o moderno liberalismo do sculo XIX, amadurecido pelas pri
meiras e funestas experincias do capitalismo industrial que polarizou a so
ciedade em duas classes antagnicas, os proprietrios e os assalariados,
sensibilizou-se com a crtica socialista sobre a parcialidade, a incompletude, e,
por conseguinte, a hipocrisia da esfera pblica burguesa, na medida em que
seu acesso era restringido pelo voto censitrio. Acreditando, porm, nas po
tencialidades de uma esfera pblica como fundamento de legitimidade dos
governos, como espao de realizao da liberdade pblica e principalmente
como instrumento de garantia da liberdade privada, tratou apenas de corri
gi-la, adequando-a a seu prprio princpio, estendendo-se a representao a
05 Vide TOCQUEVILLE, Alexis de. A democracia na Amrica. Trad. de Neil Ribeiro
da Silva. 2. ed. So Paulo: Edusp, 1987.
168

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA

PBLICA

todas as camadas populares. No entanto, a relao do pensamento liberal com


a esfera pblica democrtica ambivalente, pois ao mesmo tempo que a sa
da como forma superior de convvio poltico e garantia contra governos des
pticos e ilegtimos, adverte contra a mediocrizao e o nivelamento por
baixo da inteligncia e do esprito sempre que se instala uma discusso no seio
do populacho inepto, obtuso e prepotente, em detrimento das pessoas mais
brilhantes, criativas e de liderana, que poderiam prestar os melhores servi
os, mas que tendem, numa cultura de massa, a perder o espao e a voz. Por
outro lado, a ambigidade vai alm e manifesta-se na nova forma de totalita
rismo surgida no seio da esfera pblica, um poder difuso, annimo e irresis
tvel, a opinio pblica:
Onde, ao invs do poder do monarca, apareceu o poder, ao que parece,
no menos arbitrrio da prpria esfera pblica, a acusao de intolerncia
atinge agora a opinio pblica que se tornou opinio dominante. A reivin
dicao de tolerncia volta-se para esta e no para os censores que outrora
a reprimiam; e o direito liberdade de expresso no deve mais proteger o
raciocnio crtico do pblico ante interveno da polcia, mas os no-conformistas ante o ataque do prprio pblico.J06.

3.2 Democracia de massa e despolitizao


do espao pblico

A universalizao do sufrgio modificou substancialmente o estatuto da


atividade poltica como tambm a atuao dos poderes legislativo e executi
vo, considerados em si mesmos ou nas suas relaes recprocas. Enquanto a
esfera pblica permaneceu restrita a uma nica classe, os governos represen
tativos podiam ser considerados, tal como fez o pensamento socialista, como
o comit executivo da burguesia, que zelosamente administrava seus interes
ses, sob os olhos atentos de um pblico pensante e crtico. A incluso da po,to6 HABERMAS, Jrgen. Mudana estrutural da Esfera Pblica: investigaes quanto
a uma categoria da sociedade burguesa. Op. cit. p. 161.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

pulao inteira dentro do processo de controle e legitimao da autoridade


transladou o pluralismo da sociedade civil para a esfera pblica e a lgica eco
nmica da competio no mercado para o interior da poltica. A democracia
pluralista passa a ser definida como um mercado poltico no qual polticos
profissionais competem entre si pela conquista da opinio pblica, pelo voto,
e, depois de eleitos, para fazer-se maioria no parlamento. Joseph Schumpeter,
um dos principais nomes da chamada teoria elitista da democracia, define o
mtodo democrtico como aquele acordo institucional para se chegar a de
cises polticas em que os indivduos adquirem o poder de deciso atravs de
uma luta competitiva pelos votos da populao307. Segundo ele, a crena de
positada pela teoria clssica da democracia, do governo do povo, na capa
cidade de iniciativa, deliberao e controle por parte do eleitorado
completamente irrealista, passando ao largo dela o fenmeno da liderana. O
comportamento poltico coletivo segue muito mais o padro da adeso a uma
determinada liderana, ou a um conjunto mais ou menos coerente de idias,
e s muito raramente os delibera e constri em conjunto. A opinio pblica
muito mais o resultado do processo poltico, sendo constituda pela ao de
determinados indivduos influentes, do que uma fora desencadeadora308.
Desse modo, torna-se muito mais visvel a relao entre os interesses de de
terminados segmentos sociais e o apoio da opinio pblica, e mais inteligvel
suas variaes. O conceito de situao poltica evidencia o mecanismo que
permite veicular um certo interesse e comunic-lo maioria. A poltica se as
semelha a um mercado onde o eleitor o consumidor e as idias ou os in
teresses (e os prprios polticos que as defendem) so os produtos a sua
disposio. Da mesma forma, afirma Schumpeter, que uma loja no pode ser
definida em funo dos produtos e das marcas que comercializa, os partidos
polticos tambm no podem ser diferenciados em razo de seus respectivos
programas, sobre os quais, inclusive, observa-se um processo de convergn
cia. Do mesmo modo, quanto atividade parlamentar, o governo e a admi
nistrao, bem como a produo de leis, so atividades incidentais e
instrumentais em relao ao fim principal do parlamentar que adquirir ca
pital poltico a fim de assegurar sua reeleio e, conseqentemente, sua per107 SCHUMPETER, Joseph. Capitalismo, socialismo e democracia. Trad. de Ruy
Jungmann. Rio de Janeiro: Fundo de Cultura, 1961. p. 336.
108 Idem. p. 337.
170

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA P U B L I C A

manncia no poder. Um partido um grupo cujos membros se propem


agir combinadamente na luta competitiva pelo poder poltico. Por sua vez, o
eleitorado se limita a aderir passivamente a um deles; no governa, escolhe o
grupo que ir govern-lo309.
A dinmica democrtica, caracterizada pela competio das elites polti
cas para conquistar a opinio pblica, desencadeou um processo progressivo
de ampliao das funes do Estado, conforme se salientou no primeiro cap
tulo, item 1.2.1. Assiste-se a dois processos simultneos de publicizao da es
fera privada e privatizao da esfera pblica. O primeiro traduz-se no declnio
da era liberal, a partir das ltimas dcadas do sculo XIX, quando o Estado,
em nome da preveno do risco social, do planejamento, entre outros moti
vos, comea a expandir-se atravs de polticas intervencionistas em domnios
tradicionalmente consagrados iniciativa privada. A esfera pblica, enquan
to se compunha apenas de indivduos proprietrios, reivindicava apenas a
absteno do Estado, instrumentalizando a poltica em funo da preservao
da liberdade privada. Porm, na medida em que se ampliou para compreen
der todas as camadas da populao, os conflitos de classe encontraram nela
traduo e, conseqentemente, as polticas estatais. A obrigao que o Estado
assume doravante de corrigir as desigualdades de fato, distribuir renda, socia
lizar o risco e, posteriormente, assegurar direitos fundamentais, representa a
traduo e a resposta institucional ao conflito de interesses da sociedade civil
que, graas universalizao do sufrgio e massificao da poltica, emerge
esfera pblica. A classe economicamente mais fraca, porm mais numerosa,
busca compensar atravs de polticas pblicas a desigualdade de oportunida
des, promessa no cumprida do liberalismo. A partir do momento em que se
constata que o mercado no um espao neutro e emancipado, trata-se de
neutraliz-lo com mecanismos polticos, ao mesmo tempo que se renuncia
emancipao310. Por outro lado, a privatizao da esfera pblica representa, na
linguagem de Bobbio, a revanche dos interesses que, na dinmica de uma de
mocracia tambm massificada, logrou xito na conquista da opinio pbli
ca3". A estatizao da sociedade observa-se um processo correspondente de
309 Idem. p. 352-3
310 HABERMAS, Jrgen. Mudana estrutural da Esfera Pblica: investigaes quanto
a uma categoria da sociedade burguesa. Op. cit. p. 173-4.
311 BOBBIO, Norberto. Estado, governo e sociedade. Op. cit. p. 27.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

socializao do Estado. Do mesmo modo que o interesse pblico passa a per


mear cada vez mais todas as relaes econmicas e sociais, tambm os inte
resses particulares vitoriosos nas eleies tomam conta do aparelho estatal e
promovem a sua poltica segundo seus objetivos. As coalizes de partidos po
lticos, engendradas quase contratualmente e o contrato um instrumen
to tpico de direito privado , evidenciam que o interesse pblico (estatal)
em regular dimenses progressivamente mais amplas da coletividade, em no
me do humanismo, do pluralismo e do reformismo tpicos do Estado Geren
te, ou, noutro plano, em nome das promessas da modernidade, nada mais so
do que o interesse particular (e no geral) que ora prevaleceu na esfera pbli
ca (social) e sagrou-se vitorioso nas eleies.
Essa dialtica a sociedade permeada pelo Estado e este pela sociedade
plena de conseqncias. Em primeiro lugar, dissolve-se a construo burgue
sa mais bem-sucedida do sculo XIX que precisamente a distino entre Esta
do e sociedade civil312. Na medida em que o Estado passa a assumir novas e cada
vez mais numerosas funes tanto em defesa das classes mais vulnerveis,
quanto em socorro do prprio capital, seja afastando a ameaa de uma revolu
o socialista, seja aliviando-o do custo poltico e econmico de sua prpria re
produo , tornam-se progressivamente mais indiscernveis as funes
tpicas do Estado e da iniciativa privada. Essa dissoluo tambm se reflete na
dicotomia direito pblico/direito privado. A utilizao de mecanismos de mer
cado e de contratao sobre metas ou ndices de desempenho para prestao de
servios pblicos entre a administrao pblica e entes privados ou entre r
gos internos prpria administrao ilustra muito bem esse processo. En
quanto a regulao pblica invade reas como o Direito de Famlia, o Direito
do Trabalho, o Direito do Consumidor e outros ramos do direito cuja relao
jurdica fundamental se d entre particulares, o Direito Pblico passa a convi
ver com formas jurdicas tipicamente privadas como o contrato, terceirizao,
competio, para no mencionar a percepo do administrado como cliente.
Enfim, Estado e sociedade civil fundem-se num ncleo indissocivel funcional
mente.
Por outro lado, assiste-se tambm a uma crise de representatividade dos
atores polticos relativamente s foras sociais. Segundo Alain Touraine, para
3,2
HABERMAS, Jrgen. Mudana estrutural da Esfera Pblica: investigaes quanto
a uma categoria da sociedade burguesa. Op. cit. p. 170.
172

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA

PBLICA

que se possa falar em representatividade faz-se mister, em primeiro lugar, que


o sistema poltico seja capaz de agregar as demandas dos mais diversos gru
pos de interesse dentro da sociedade313. J se observou que a representao
poltica, desde quando foi concebida, nos sculos XVII e XVIII, sofreu pro
funda transformao a partir da ampliao do sufrgio e da conseqente frag
mentao da esfera pblica, resultado do pluralismo poltico. Tornou-se com
isso possvel que determinados grupos ou coalizes de grupos de interesses
especficos se tornassem hegemnicos e fizessem valer seus programas de go
verno, atravs da conquista da opinio pblica, ainda quando minoritrios
numericamente, ou portadores de reivindicaes nem sempre legtimas. Nou
tros termos, a democracia representativa de uma sociedade de massa cujo
padro de comportamento na esfera pblica antes de adeso do que de dis
cusso, deliberao e crtica permite que determinados indivduos ou se
tores especficos da sociedade adquiram um poder e uma influncia sem
nenhuma relao e mesmo desproporcional com sua importncia objetiva314.
Nesse contexto, de uma esfera pblica plural e fragmentada, as instncias ofi
ciais de representao de interesses, os partidos polticos principalmente, per
deram sua capacidade de identificar-se com essa ou com aquela classe social,
com esse ou aquele projeto de vida coletiva, tornando-se independentes os
atores polticos relativamente aos atores sociais. Os parlamentares que na teo
ria so representantes da nao inteira tornam-se, na prtica, mandatrios dos
interesses que financiaram ou apoiaram, por qualquer forma, sua eleio, ao
passo que o Parlamento, supostamente um espao de discusso crtica de as
suntos de interesse geral, onde deveria prevalecer o melhor argumento, assu
me o estatuto da barganha e da negociao, onde as decises polticas so
tomadas na forma de concesses recprocas, confrontando-se presses de la
do a lado, compensando-se os diversos interesses em jogo. Reproduz-se no in
terior do sistema poltico a lgica do mercado. Os cidados tornam-se clientes
e a representao poltica cada vez mais uma espcie de contrato privado.
A expanso da atividade do Estado at transformar-se em Estado Social,
impulsionado pela dinmica democrtica, encerra um paradoxo. Se por um
lado o sufrgio se universalizou e com ele as oportunidades de acesso esfera
313 Ver TOURAINE, Alain. O que democracia. Trad. de Guilherme Joo de Freitas
Teixeira. Petrpolis: Vozes, 1996.
314 Ver TOURAINE, Alain. Op. cit.
173

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

pblica e da participao poltica, por outro, a fragmentao social e pol


tica com a conseqente massificao conduziram a uma estado de apatia po
ltica sem precedentes, no qual a participao popular reduziu-se mera
aclamao dessa ou daquela equipe de governo, normalmente emersa em al
gum grupo de interesse qualquer. O pblico perde cada vez mais a possibili
dade de deliberar e discutir criticamente a atuao do Estado. Em primeiro
lugar, o Estado Gerente converte-se progressivamente em Estado-Cientista,
desvalorizando todos os conflitos ideolgicos, as utopias, as grandes alterna
tivas e projetos de sociedade em nome da tcnica poltica normalmente tra
duzida cm tcnica econmica. A poltica estatal passa a legitimar-se quase que
exclusivamente sobre a eficincia econmica15; a competncia conta mais que
a fidelidade da representao. Com efeito, o eixo do governo desloca-se no s
culo XX dos Parlamentos para o Poder Executivo, cuja capacidade legislativa
aumenta drasticamente a princpio a fim de enfrentar situaes emergenciais
que no poderiam esperar soluo pelo mtodo democrtico do legislativo,
face lentido do procedimento de discusso e deliberao pblica. Em se
guida, porm, a legislao produzida pelo governo passa a ser o instrumento
normal de ao, numa inflao normativa que o parlamento e o judicirio
mal do conta de revisar316.
Ao mesmo tempo que reconhece o pluralismo e o conflito de interesses
na sociedade civil, o governo pretende situar-se acima do jogo poltico, con
duzindo seu programa segundo objetivos e meios sistematicamente subtra
dos esfera pblica, elaborados por uma tecnocracia insulada contra a
interferncia perniciosa do pblico leigo. Enquanto isso a populao bestializada reduz-se a uma atitude passiva de reclamar da ineficincia governa
mental, ou do excesso de impostos, sem que em momento algum, ou s muito
esporadicamente se articule de forma autnoma para construir identidades
coletivas, dispostas a participar ativamente na formulao e na implementa
o de polticas pblicas, atravs da discusso crtica e aberta e da deliberao
pblica. Ao contrrio, limita-se a eleger a oposio institucionalizada espe3,5 CADEMARTORI, Srgio. Op. cit. p. 112-4.
316 Ver CLVE, Clmerson Merlin. Atividade legislativa do Poder Executivo no Esta
do contemporneo c na Constituio dc 1988. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1993; Ver
tambm FERREIRA FILHO, Manuel Gonalves. Do processo legislativo. 3. cd. So Paulo:
Saraiva, 1995.
174

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA P B L I C A

rando que seja mais eficiente, porm no mais transparente. Da mesma for
ma que a lgica econmica do mercado colonizou a atividade poltica, com
acordos no lugar da discusso, a competio em vez da crtica, cliente no lu
gar do cidado e marketing substituindo os argumentos, tambm no lugar da
participao se coloca o consumo, isto , o pblico consumidor dos governos.
Sobre o esvaziamento e a despolitizao do espao pblico, o governo de
senvolve sua gerncia silenciosa sobre a sociedade massificada e aptica. A es
fera pblica se v transformada estrutural e funcionalmente. Sua funo
poltica j no a de ser um espao onde pessoas privadas raciocinam publica
mente, discutindo assuntos de interesse comum e construindo uma identida
de coletiva e um projeto compartilhado de sociedade; passa a funcionar agora
como propaganda, onde os interesses privados podem ser divulgados publica
mente, na tentativa de conquistar a opinio de uma massa consumidora'17.

3.3 A crtica neoconservadora


da esfera pblica

A crise que se desencadeia a partir da dcada de 1970 d ensejo a elabo


raes crticas acerca da atuao do Estado de Bem-estar e do modelo de es
fera pblica que lhe serve de fundamento.
Do ponto de vista econmico, o neoliberalismo construiu sua crtica fe
roz ao intervencionismo econmico e social, como tambm s polticas p
blicas redistribuidoras, postulando o retorno aos mecanismos regulatrios do
mercado, supostamente mais espontneos, neutros e no distorsivos da infor
mao e da racionalidade econmica, entendida como previsibilidade. O
correlato poltico do neoliberalismo manifesta-se no diagnstico neoconservador sobre a hipertrofia do sistema poltico acarretada pela excessiva per
meabilidade e pouca seletividade do Estado frente s demandas da sociedade
civil numa democracia de massa. Diante da exploso participativa e da utili
zao intensiva do procedimento democrtico, o Estado se v incapaz de
17 HABERMAS, Jrgen. Mudana estrutural da Esfera Pblica: investigaes quanto
a uma categoria da sociedade burguesa. Op. cit. pp 190-8.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

atualizar-se, vale dizer, de absorver e dar resposta adequada ao volume inau


dito de reivindicaes que ele mesmo estimula. O elenco praticamente ines
gotvel de direitos fundamentais, inseridos em textos constitucionais
altamente dirigentes e super-rgidos, por outro lado, fruto tambm da din
mica democrtica, retira toda a liberdade de ao dos governos, numa poca
de baixo crescimento econmico e de crise fiscal, acarretando, no limite, em
razo dos dficits e omisses inconstitucionais, a insustentabilidade poltica e,
eventualmente, o colapso dos programas governamentais.
Os fatos tomados em considerao pelo neoconservadorismo poltico, que
se desenvolveu na esteira do neoliberalismo econmico, so tambm percebi
dos a partir de perspectivas alternativas que, no entanto, dele divergem quanto
avaliao desses mesmos fatos, ao significado a eles atribudos e s prescries
recomendadas a fim de transform-los positivamente. A teoria crtica, cujo
principal expoente sem dvida Habermas, tambm parte da progressiva inca
pacidade do Estado em lidar com as demandas que agora j transbordam as ins
tncias oficiais e institucionalizadas de representao poltica democrtica
principalmente partidos polticos e sindicatos e articulam-se na forma de
novos movimentos sociais, cujas reivindicaes, na maior parte das vezes, esca
pam capacidade das burocracias em oferecer uma resposta adequada dentro
dos esquemas tradicionais padronizados e fordistas de polticas pblicas, nem
podem ser eficazmente compreendidas e solucionadas na forma de compensa
es econmicas ou de seguro social. Tratam-se de demandas cuja natureza
muitas vezes no-econmica e mesmo contracultural. Os imperativos funcio
nais da reproduo econmica capitalista, cujas contradies estruturais o Es
tado e a administrao pblica precisam resolver, comeam a tensionar de
forma crescente com o imperativo democrtico da autodeterminao poltica
atravs da participao em todos os mbitos da vida social.
Essa tenso que na teoria crtica diagnosticada como crise de legitima
o, no neoconservadorismo percebida como crise de governabilidade18.
Essa diferena semntica traduz a oposio irredutvel entre as duas perspec
tivas quanto valorao de seus termos. Na teoria crtica privilegiado o de18 CUNILL GRAU, Nuria. Repensando o pblico atravs da sociedade: novas formas
de gesto pblica e representao social. Trad. de Carolina Andrade. Rio de Janeiro: Revan, Braslia: ENAP, 1998. p. 37.
176

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA P U B L I C A

senvolvimento de racionalidades alternativas contra a colonizao pela lin


guagem sistmica e tecnocrtica do Estado e da administrao a fim de resga
tar a capacidade de crtica e discusso em cujo contexto uma esfera pblica
democrtica, orientada segundo o estatuto da tica discursiva, poderia servir
de instrumento, institucionalizando-se como espao. Para isso a idia de uma
esfera neutra em relao ao poder e emancipada frente dominao precisa
outrossim ser recuperada.
Contudo, o projeto neoconservador que se tornou hegemnico inverte os
sinais e desvaloriza, para falar em termos gerais, toda atividade poltica, bus
cando restaurar e dar primazia aos elementos no-polticos da sociedade319.
Com efeito, a poltica encarada, na perspectiva de Schumpeter, mais ou me
nos impropriamente, como uma competio pelo poder em que grupos de
interesses particulares visam capturar o aparelho do Estado a fim de utilizlo segundo seus prprios interesses e em que o instrumento principal consis
te na manipulao pela ideologia da opinio pblica. O ideal neoconservador
que os governos sejam conduzidos segundo padres tcnicos ditados pela
cincia econmica e pela cincia da administrao, levada a efeito por uma
burocracia especializada e insulada contra presses polticas. Nesse contexto
os imperativos polticos so vistos como irracionais, eis que se baseiam na sa
tisfao de algum interesse particular influente ou mesmo do prprio gover
nante ou administrador, em vez de se fundamentar sobre algum juzo objetivo
da realidade. Toda poltica degradada a populismo, forma distorcida de go
vernar porque o faz apaixonadamente, ou mesmo por oportunismo. Ingovernabilidade o estado no qual o governo se torna cativo de interesses
particulares que de tempos em tempos conseguem fazer-se valer perante uma
opinio pblica massificada e facilmente manipulvel. Tambm as ideologias,
as utopias e os grandes modelos prescritivos de sociedade so degradados a
formas irracionais de conduo poltica e de planejamento.
No plano prescritivo, o Estado mnimo encontra sua primeira justifica
o320. A expanso das funes estatais e a intensificao do intervencionismo
econmico foram instrumento no de correo de supostas externalidades do
mercado, mas sim de promoo de interesses privados que se apropriaram do
319 Idem. p. 39.
320 Idem. p. 40.
177

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

aparelho burocrtico-administrativo, ao arrepio da racionalidade e da tcnica.


Os problemas e imperativos polticos nada mais so seno interesses particu
lares de determinados grupos de presso capazes de fazer valer suas reivindi
caes e inclu-las na pauta governamental; no decorrem de nenhuma
necessidade objetiva. Para prevenir esse risco o Estado deve restringir-se ao m
nimo de atuao possvel, retirando-se das atividades que o mercado pode de
sempenhar. Se por um lado o sistema econmico no perfeito, por outro a
tentativa de corrigir as imperfeies do mercado por meios polticos ainda
mais perniciosa, eis que no existem garantias institucionais de que a atuao
estatal se dar segundo critrios objetivos e tcnicos e no cair sob a influn
cia de uma elite poltica. No que se refere s demandas originrias da esfera p
blica, o Estado deve resistir tentao de tentar satisfaz-las, buscando, ao
contrrio, direcion-las para o tecido institucional da sociedade civil. Se os go
vernos no forem capazes de selecionar as demandas que exigem atuao pr
pria do Estado, acabaro numa espiral crescente e fora de controle cujo
resultado ser seu prprio enfraquecimento e sua captura por interesses cor
porativos.
Essas medidas tambm se justificam, segundo a perspectiva neoconservadora, a fim de fortalecer a sociedade civil e sua capacidade de autogesto.
Transferindo responsabilidades do Estado para a sociedade civil, esta tende a
desenvolver-se e tornar-se mais independente das polticas pblicas, ao mes
mo tempo que liberta o Estado para bem desempenhar as tarefas que lhe so
prprias. Mesmo a democracia deixa de ser considerada um fim em si mesma
para ingressar no rol dos instrumentos do bom governo, conduzido segundo
os critrios da racionalidade econmica e administrativa. A democracia re
duzida a procedimento para a escolha dos governos, aps o que deve prevale
cer a objetividade e no a participao321.
Observa-se, por trs das posies conservadoras, o profundo medo da
democracia e da participao. A poltica na sociedade de massa considerada
perigosa mais pelo seu elemento de poltica do que por ser de massa, e por
isso tenta conter o que considera os excessos da democracia322. Ao que pare
ce, a falcia de tal concepo consiste em acreditar que os problemas enfren
321 Idem. p. 39.
322 Idem. p. 40-1.
178

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA P U B L I C A

tados pelas sociedades e pelos governos podem ser definidos em termos pu


ramente econmicos, como se a economia pudesse prescrever, e, sobretudo,
na crena na neutralidade da tecnocracia, revelada na condenao das ideolo
gias e da prpria poltica. Na tenso entre as necessidades do capitalismo e as
da democracia, as reformas neoconservadoras buscam satisfazer as primeiras
sem qualquer referncia e mesmo subordinando as segundas. A vida poltica
cotidiana vista assim como uma espcie de rudo, de estorvo que, embora
necessrio, tolhe e amesquinha o desempenho ideal de uma interveno tc
nica e moralmente superior, seja pelo domnio terico que esta ltima possui
ria sobre a realidade, seja pelo seu comprometimento com um interesse mais
amplo e elevado, seno universal323'*. , com efeito, sintomtico como nessa
perspectiva a idia de subordinar a poltica econmica a imperativos polticos
repudiada como populismo, como se fosse concebvel a definio de proble
mas e a prescrio de solues segundo critrios exclusivamente econmicos
e cientficos, como se se pudesse falar de objetivos puramente econmicos. No
auge da contradio, a tecnocracia estatal vista como uma classe universal
em termos hegelianos, fundamentais para a manuteno da liberdade, en
quanto que os polticos ou os movimentos sociais que na esfera pblica
atuam so tachados de autoritrios interventores, seno mesmo de oportunis
tas polticos e demagogos. O discurso da autonomia do econmico a pri
meira grande falcia do novo conservadorismo poltico.
A segunda falcia diz respeito ao suposto fortalecimento da sociedade ci
vil e, por extenso, da esfera pblica, que resultaria da reduo no volume de
interveno do Estado. Com efeito, trata-se de um raciocnio enganador, con
forme adverte Nuria Cunill Grau, haja vista que o fortalecimento da socieda
de no decorre espontaneamente da retirada do Estado323'8. Se as reformas
neoliberais colocam nfase na transferncia de responsabilidade na prestao
de servios pblicos da administrao pblica para o setor privado no-lucrativo, isso no evidencia por si s nenhum fortalecimento da capacidade de
autogesto social, muito menos de democratizao da sociedade civil, signifi
cando, pelo contrrio, na maioria dos casos, uma privatizao disfarada. O
fortalecimento de suas instituies, como tambm a democratizao das rela323-a LATTMAN-WELTMAN, Fernando. Economia e poltica na reforma do Estado.
In: Lua Nova: Revista de Cultura e Poltica, n. 37. 1996. p. 78.
GRAU, Nuria Cunill. Op. cit. p. 39.
179

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

es sociais, depende da atuao do Estado a fim de assegurar condies pa


ra o exerccio da cidadania, o que envolve, principalmente, efetivao de di
reitos fundamentais. No neoconservadorismo, a sociedade civil valorizada
apenas por defeito do Estado e aparece mais porque se retira a responsabili
dade dele. Porm permanece despolitizada, e, de fato, ainda mais despolitizada, pois a poltica inimiga declarada dessa perspectiva. Ressalta na
simplicidade desse raciocnio havendo menos Estado, haver ento mais
sociedade civil o projeto de restaurar os elementos no polticos da socie
dade, valorizando-a pelo que ela tem de no poltico, qualidade essa que pre
cisamente se rechaa no Estado. Portanto, a reduo do papel poltico das
instituies estatais no resulta em aumento do papel poltico da sociedade,
isto , da esfera pblica324.

3.4 Modelos tericos de esfera pblica


3.4.1 O modelo agonstico de esfera pblica:
Hannah Arendt

Atravs da anlise das concepes de pblico e privado na Antigidade


clssica, Hannah Arendt visa recuperar alguns tesouros perdidos do pensa
mento poltico a fim de com eles refletir sobre a dissoluo tanto do espao
pblico quanto do espao privado na modernidade e, ainda, articular um
projeto normativo de retomada da distino perdida.
A primeira considerao, que abre o captulo sobre as esferas pblica e pri
vada em A condio humana, trata da traduo corrente que o zoon politikon
de Aristteles recebe no latim como animal socialis numa tradio que j vem
desde Sneca e chega inclusive a so Toms de Aquino: "homo est naturaliter politicus, id est, socialis (o homem , por natureza, poltico, isto , social). Tal sinonmia entre o poltico e o social, a substituio inconsciente de um pelo
outro, bastante significativa, tanto mais quando o adjetivo social de origem
romana e no tem equivalente na lngua nem no pensamento gregos. Significa-,24 Idem. p. 40.
180

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA

PBLICA

tiva de que o sentido da poltica e com ele do prprio espao pblico e de sua
especificidade frente ao espao privado da cidade antiga estava j perdido325.
Embora a confuso entre o pblico e o privado possa ser, portanto, ins
crita na conta dessa antiga tendncia romana-crist, na modernidade esse
processo se agravou de forma dramtica a ponto de, atualmente, a fronteira
entre ambos se encontrar completamente dissolvida e difusa, em virtude da
queles dois processos simultneos j mencionados de publicizao do priva
do e de privatizao do pblico representados, respectivamente, na ingerncia
estatal na economia e em outros aspectos tipicamente particulares da existn
cia humana e na revanche dos interesses privados que se articulam em grupos
de presso a fim de influenciar os governos seno governarem eles prprios.
Esse processo, Hannah Arendt denomina de ascenso do social, responsvel
pela dificuldade que os modernos tm em compreender a radical distino,
bvia para os gregos, entre o estatuto da vida pblica e da vida privada326.
Os espaos pblico e privado na plis grega j foram caracterizados opor
tunamente. Basta lembrar agora sucintamente as principais caractersticas
distintivas entre ambos. O espao pblico onde se realiza essa segunda vida
do ser humano que a poltica, que consiste no relacionamento horizontal
entre cidados iguais entre si e, por isso, livres. A liberdade se realizava no tra
to com pessoas iguais. A atividade poltica por excelncia era a conversao, o
discurso era a ao propriamente poltica. Com efeito, em se tratando de um
espao compartilhado por cidados de igual categoria, a nica forma toler
vel de relacionamento atravs da palavra, na medida em que a violncia es
tava excluda como forma de ao poltica, a persuaso, o convencimento
mediante argumentos racionais, era a forma propriamente humana e, o que
o mesmo, poltica de agir. No espao pblico tudo se decidia mediante discur
so e persuaso; a violncia estava excluda. Em oposio, o espao privado era
o da necessidade, onde se desenvolvia a reproduo econmica pela famlia e
onde o chefe da casa dominava com poderes quase absolutos. Num espao en
tre desiguais no h liberdade e o estatuto obviamente no o da persuaso
325 ARENDT, Hannah. A condio hum ana. Trad. de Roberto Raposo. 7. ed. Rio de
Janeiro: Forense Universitria, 1995. p. 32.
126 BENHABIB, Seyla. Models of public space: Hannah Arendt, the liberal tradition,
and Jrgen Habermas. In: CALHOUN, Craig (ed.). Habermas and the public sphcre. Massachussetts: The M1T Press, 1999. p. 74. Ver tambm VIEIRA, Liszt. Os argonautas da ci
dadania: a sociedade civil na globalizao. Rio de Janeiro: Record, 2001.
181

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

racional pelas palavras mas o do mando e da coero. Trata-se, pois, de um


espao apoltico. Exatamente porque se considerava a habilidade para discur
sar e convencer o mais elevado dos atributos humanos, o espao pblico era
sem dvida digno das pessoas inteligentes, ao passo que aquele que optasse
por se retirar ao espao privado, de chefiar a casa, de entregar-se lida dos as
suntos econmicos domsticos e ocultos escolhia levar uma vida idiota, eis
que se privava do convvio de seus iguais e do deleite da conversao'27.
Na modernidade, porm, como tambm j se salientou a propsito da es
fera pblica burguesa, a famlia deixa de ser uma unidade produtiva para se
converter, a princpio, no espao da intimidade e da subjetividade, enquanto
a economia passa a desenvolver-se num espao visvel e compartilhado por
todos os indivduos, o mercado. O reino da necessidade, representada pela
busca do sustento, vale dizer, a esfera da produo econmica, que permane
cia oculto no lar domstico aparece ento em pblico. Por sua vez, os novos
Estados nacionais que se consolidam tambm nesse perodo, na medida em
que dependem cada vez mais da receita proveniente da tributao, sentem a
necessidade de regulao da esfera dos assuntos econmicos. O prprio capi
tal tambm depende para sua reproduo e acumulao de uma rede de in
fra-estrutura e servios administrativos em mbito nacional. a esse processo
pelo qual a economia deixa de ser um assunto exclusivamente privado e pas
sa a tornar-se privado publicamente relevante que Hannah Arendt se refere
com a ascenso do social. Nesse processo, a liberdade deixa de referir-se es
fera pblica, esfera poltica, discusso entre iguais de assuntos de interes
se comum, para identificar-se com a autonomia privada individual. A
liberdade passa a designar a emancipao do indivduo em face da sociedade,
em face do Estado e da poltica. J no mais se realiza no exerccio do poder,
mas torna-se uma proteo contra ele. A poltica, por sua vez, de atividade
humana mais elevada, degradada a instrumento de proteo da liberdade
privada individual. Se na plis a esfera privada tinha a funo de sustentar a
esfera pblica como forma mais elevada de existncia e nico espao de liber
dade do ser humano, na modernidade a esfera pblica instrumentalizada
em funo da atividade privada, vale dizer, econmica, que passa a ser dora
vante a atividade principal e realizadora da liberdade'28.
27 ARENDT, Hannah. A condio hum ana. Op. cit. p. 33-40.
38 Idem. p. 47-8.
182

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA P U B L I C A

De resto, trata-se da distino entre a liberdade dos antigos e a liberdade


dos modernos, j exaustivamente comentada, e que reflete a oposio entre
distribuir o poder e limitar o poder. Na modernidade, o poder, pelos excessos
a que conduziu a ausncia de limites, tornou-se um antema e nem mesmo as
incansveis tentativas de Nietzsche para reabilit-lo amenizaram as descon
fianas em relao a ele.
Outra distino, no obstante, j no to lugar comum na teoria polti
ca, posto que plena de significado e que Hannah Arendt explora com muita
eficincia: a de igualdade dos antigos e igualdade dos modernos. A igualdade
dos antigos, explica Hannah Arendt, significa a pertinncia a um corpo polti
co, o direito de conviver entre pares, vale dizer, com os seus iguais. Ora, isso se
d na esfera pblica. No entanto, o esprito que permeia essa esfera pblica ,
tal como a autora o define, acirradamente agonslico, isto , marcado pela com
petio em torno da honra, da distino. Cada cidado, embora fosse igual aos
demais (homoioi) e considerasse os outros como seus pares, buscava conquis
tar, atravs de feitos e realizaes (no apenas materiais, corporais, mas inte
lectuais, haja vista que o discurso, a eloqncia era uma forma de ao, para os
gregos, alis, a ao poltica por excelncia), reputao perante os demais, des
tacando-se diante dos outros cidados; buscava pelo mrito provar que era o
mais virtuoso, em suma, o melhor (aristoien). Porm, o homem moderno,
continua Hannah Arendt, em vez de agir, meramente se comporta, nos papis
de produtor, consumidor ou habitante urbano. A sociedade, muito ao contr
rio de esperar que os indivduos se destaquem, procura normalizar os seus
comportamentos'29. Antecipando, talvez, Michel Foucault, Hannah Arendt sa
lienta o surgimento de novas cincias na modernidade que tomam, cada qual
sob seu enfoque especfico, o ser humano como objeto de estudo, buscando
descobrir as leis que determinam regularidades de comportamento. A estats
tica dentre elas a mais sintomtica, pois lida com grandes contingentes de in
divduos e longos perodos de tempo, a fim de prever atos ou eventos. De seu
ponto de vista (da estatstica) qualquer comportamento humano inusitado, es
pontneo ou fora do padro considerado um desvio, uma flutuao, uma ex
ceo que confirma a regra, ou mesmo uma indicao de comportamento
patolgico, como na sociologia de Durkheim330 A. A igualdade dos modernos
329 Idem. p. 51.

.ijo-a DURKHEIM, mile. As regras do mtodo sociolgico, traduo de Paulo Neves.


So Paulo: Martins Fontes, 1995. p. 65.
183

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

a uniformidade estatstica, no como um preceito cientfico, mas como um


ideal poltico330'8.
Tudo isso resulta em prejuzo para a esfera pblica moderna. Era muito
claro para os antigos, agora tanto os gregos como os romanos, que o sentido
da vida consistia em alcanar a imortalidade, unicamente possvel atravs de
aes (aqui incluindo palavras) memorveis e singulares que projetassem a
memria de quem as praticasse para a posteridade. A vida privada por isso era
considerada ftil e idiota, ao passo que a plis ou a res publica era o espao
onde se podia transcender a mortalidade, a efemeridade, e elevar-se ao uni
versal. Na modernidade a recompensa pelo reconhecimento e admirao p
blicos foi substituda pela recompensa privada, isto , o dinheiro. Mesmo a
celebridade tornou-se ela prpria bem de consumo e, portanto, tambm est
sujeita ao do tempo, que s vezes dura apenas quinze minutos. O reconhe
cimento deu lugar celebridade, o mrito ao espetculo.
Um outro aspecto a ser salientado que a objetividade de uma esfera p
blica poltica consiste no compartilhamento de uma mesma representao da
realidade, porm oferecida simultaneamente de vrios ngulos possveis, cor
respondentes s opinies e vises de mundo de cada participante no proces
so de discusso dos assuntos comuns. Fazer parte da esfera pblica significa
poder observar uma realidade de vrios pontos de vista diferentes, emitindo
uma opinio e ouvindo a dos demais, num processo em que essa realidade
vai, pelo cruzamento dessa diversidade de aspectos e ngulos, tornando-se
mais objetiva, mais real. Quem se enterra cm sua vida privada perde esse
compartilhamento de perspectivas sobre a realidade e comea a ver o mundo
de uma nica perspectiva, unidimensionalmente. Privado nesse contexto tem
o sentido de privar-se da companhia dos outros homens, ficar privado da
prpria realidade, de uma compreenso mais completa e mais profunda re
sultante do relacionamento entre seres humanos, da conversao e da discus
so, do compartilhamento de pontos de vista a fim de construir um quadro
abrangente de inteligibilidade sobre o mundo. Privado, enfim, de um senso de
imortalidade e de um sentido para viver331.

0 BIdem. p. 52.
-w Idem. p. 66-8.
184

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA P U B L I C A

A concluso que na modernidade a nica coisa que os indivduos tm


em comum so seus interesses privados, embora, ao contrrio da concluso a
que chega Marx, isso no seja uma contradio da esfera pblica burguesa, se
no o sintoma do seu desaparecimento e com ela a prpria esfera privada. A
distino entre esfera pblica e esfera privada deu lugar indivisa e monol
tica esfera social.
Duas questes chamam a ateno acerca da anlise do desaparecimento da
esfera pblica na modernidade, sua substituio pelo social, assim como a tenta
tiva de Hannah Arendt de recuperar a distino atravs dos valores republicanos
e cvicos que caracterizavam a vida poltica e a liberdade na plis. Em primeiro
lugar, causa perplexidade o antimodernismo da autora e a forma estilizada com
que descreve a esfera pblica grega, minimizando a questo do despotismo do
mstico e o fato de que era a economia escravocrata que permitia aos cidados
praticarem a poltica quase como uma forma de lazer. Alm disso, o sistema de
democracia direta que apenas funcionou em poucas cidades e por tempo muito
breve, no perodo clssico, funcionava graas ao limitado acesso esfera pblica,
excluindo sistematicamente mulheres, escravos e estrangeiros. A segunda ques
to, relacionada com a primeira, que a anlise desenvolvida por Hannah
Arendt parece conduzir concluso de que se trata de projeto elitista e mesmo
antidemocrtico, eis que a reproduo, sob as condies da modernidade, de
uma esfera pblica, tal como por ela definida, vai de encontro ao universalismo
dos direitos polticos, ao pluralismo e representao de interesses que consti
tuem os legados mais significativos da modernidade332.
O primeiro questionamento pode ser mais facilmente respondido. Na
verdade, Hannah Arendt no uma autora nostlgica e sua anlise da ascen
so do social no deve ser encarada simplesmente como uma histria do de
clnio ( Verfallsgeschichte). Seus esforos traduzem uma tentativa de revelar o
rompimento de uma essncia, um contedo autntico que se perdeu na his
tria. A prtica poltica na plis grega to apenas um ponto de observao
privilegiado, de onde se pode observar com maior nitidez o verdadeiro con
tedo da poltica, da liberdade e, por conseguinte, de uma esfera pblica.
Duas influncias podem ser apontadas em sua metodologia: de um lado o

1,2 BENHABIB, Seyla. Op. cit. p.75.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

mtodo da historiografia fragmentria de Walter Benjamin; de outro, a fenomenologia de Husserl ou Heidegger, segundo a qual o estudo de episdios ou
origens pode ser mais esclarecedor de um processo histrico do que estrutu
ras de conceitos supostamente exaurientes333.
A segunda questo , com efeito, problemtica. O conceito de esfera p
blica que se infere de sua obra j ambguo, ora procedimental, ora substan
cial. Num determinado momento, Hannah Arendt define a esfera pblica
como o espao da poltica, atividade esta que se caracteriza por relaes hu
manas horizontais, vale dizer, entre iguais, onde as decises so tomadas me
diante argumentos, pela discusso e persuaso. A violncia e a coero so
instrumentos de ao apolticos, de tal sorte que o totalitarismo, no qual pro
duz-se o amlgama do Estado com a sociedade, no considerado absoluta
mente como um regime poltico, seno meramente como uma forma social.
Nesse sentido, a esfera pblica definida pelo procedimento que nela se ope
ra, a discusso e deliberao por argumentos, de forma no-violenta. Parece
apontar para o estatuto da tica discursiva e da racionalidade comunicativa
desenvolvida por Habermas. No momento seguinte, todavia, a esfera pblica
caracterizada de modo essencialista, enquanto espao de discusso dos as
suntos de interesse geral, onde se encontram excludos da agenda poltica as
suntos de interesse particular, individual ou de grupos. O embate de interesses
de indivduos ou segmentos da sociedade civil na esfera pblica, longe de re
presentar a mediao entre o Estado e a sociedade, traduz a ascenso do so
cial e o caminho para dissoluo da esfera pblica. Apenas teriam acesso
esfera pblica aqueles assuntos politicamente homogneos, isto , que dizem
a todo o corpo social e no apenas parte dele334.
Com efeito, ao contrrio de Hegel, Hannah Arendt no cr que a socieda
de civil possa desempenhar um papel mediador entre a esfera pblica e a esfe
ra privada. Alis, a prpria idia de mediao entre essas esferas , em seu
pensamento, aparentemente excluda335. O desenvolvimento da sociedade de
massa tende a sufocar ambas esferas. Seus argumentos remetem, por um lado,
a Tocqueville e Stuart Mill e suas previses sobre a tirania da maioria e o em333 Idem. p. 76-7.

334 Idem. p. 78-80.

335 COHEN, Jean e A RATO, Andrew. Civil societv and political theorv. Massachussetts: The MIT Press, 1999. p. 177.
186

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA P U B L I C A

botamento do esprito, o nivelamento, a mediocridade coletiva, o desestmulo e


mesmo a punio da criatividade, originalidade e individualidade. Por outro la
do, lembram as advertncias de Weber sobre a substituio da poltica pela eco
nomia, do governo pela administrao, o avano irresistvel da tcnica, da
burocracia, em detrimento da ao espontnea. Antecipa tambm algumas das
concluses de Schumpeter sobre a democracia de massas caracterizada pela lu
ta competitiva pelo voto de uma sociedade aptica e despolitizada, por parte de
partidos que atuam em nome dos interesses especficos dos grupos que repre
sentam336. Hannah Arendt no procura, como Hegel, sintetizar a liberdade dos
antigos e a dos modernos. O que ambiciona o resgate dos valores clssicos do
republicanismo cvico igualdade, discusso, honra, a fim de que com eles a
sociedade possa forjar uma identidade coletiva e compartilhar valores e uma
cultura enquanto comunidade sustentado por uma esfera privada que valo
riza a diferenciao, a individualidade, a diversidade e a originalidade.
O ponto fraco da concepo de esfera pblica em Hannah Arendt, ao que
parece, reside no seu essencialismo, que limita o contedo da agenda poltica, e
na sua recusa em admitir formas de mediao entre o pblico e o privado, tor
nando sua perspectiva em larga medida incompatvel com a democracia plura
lista e representativa337. Com efeito, na sociedade burguesa a poltica e,
conseqentemente, a esfera pblica, so instrumentalizadas em funo da pro
teo aos direitos civis individuais, considerados a grande finalidade do corpo
social. Essa concepo encontra-se bem traduzida na teoria jusnaturalista do
contrato social. Isso seria necessrio a fim de instituir a obrigao do soberano
legitimar-se perante os cidados, logrando evitar o abuso do poder e a tirania.
Alis, dentre as vrias modalidades de contrato social dos diversos tericos jusnaturalistas, merecem destaque aquelas que o dividem em dois momentos. H
um primeiro contrato, pelo qual os indivduos decidem viver juntos, consti
tuindo uma sociedade; e h um segundo contrato, pelo qual esses indivduos
agora reunidos decidem instituir uma autoridade comum e um poder poltico.
Nessa construo v-se com absoluta clareza como a poltica um instrumen
to da preservao dos direitos naturais e no um fim em si mesmo. Hannah
Arendt dirige sua crtica especificamente para o segundo contrato, defendendo
33t Idem. p. 182-6.
337 Idem. p. 189.
187

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

to somente o princpio contido no primeiro. Ela acredita que o contrato social,


assim como as constituies, deve ter a funo de instituir o poder e no de li
mit-lo. No entanto, Hannah Arendt no responde questo da estabilizao
do poder na modernidade, eis que a ausncia de limites ao seu exerccio condu
ziria a um estado de revoluo permanente, tambm chamado terror3'8.
Ora, na cidade antiga, a proteo dos cidados contra os abusos da pol
tica era assegurada atravs da tradio e da religiosidade. Acreditava-se que os
cidados no poderiam mudar a constituio de uma cidade, alterando a for
ma estabelecida pelos seus antepassados e pelos deuses. Com efeito, para ela
borar a constituio da plis normalmente se chamavam estrangeiros: o ato
da fundao e do estabelecimento das instituies era considerado pr-poltico e apoltico, feito por algum legislador no pertencente cidade, figura ge
ralmente representada de forma mtica, como Licurgo. Na modernidade,
porm, erodiram-se as bases da tradio e da religiosidade e j no mais se
pode contar com elas para se estabilizar uma esfera pblica e garantir a nor
malidade das instituies. Esse papel foi atribudo aos direitos fundamentais.
Pela sua prpria dinmica, tais direitos consistem em uma esfera de imunida
de exercida no no poder, mas contra ele. O indivduo no pode mais contar
com a salvaguarda das instituies religiosas e da tradio e o Estado j secularizado encontra-se livre de obstculos para oprimi-lo. O primeiro contrato,
por si s, no poderia ser capaz de sustentar uma esfera pblica e a poltica339.
Embora Hannah Arendt reconhea a importncia dos direitos civis, ela
no percebe a sua dupla dinmica: por um lado, os direitos fundamentais de
liberdade viabilizam a participao poltica (liberdade de expresso, associa
o e reunio) e com isso o funcionamento da esfera pblica; por outro, so
uma defesa contra as investidas possivelmente autoritrias provenientes des
sa mesma esfera. Para Hannah Arendt isso um paradoxo. Ela no percebe o
duplo papel desempenhado pelos direitos individuais porque no consegue
aceitar que pblico e privado no constituem compartimentos estanques,
mas admitem mediaes em mltiplos mbitos340.
Da mesma forma, o seu conceito de esfera pblica peca pelo substancialismo, prescrevendo e com isso limitando o contedo da agenda poltica. De

8 idem> p_ 190-1.
m Idem. p. 193-5.
wo Idem. 197.
188

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA

PBLICA

resto, sua concepo excessivamente topogrfica. Caso se limitasse parte


procedimental de sua caracterizao, ela poderia identificar a esfera pblica
em ao onde quer que se estabelecesse uma discusso pblica baseada em ar
gumentos, de forma no-violenta. Uma fbrica, onde os empregados discutis
sem com os empregadores nveis de produtividade ou outra questo de seu
interesse de acordo com um processo argumentativo e no-coercitivo, pode se
tornar um espao poltico'41. No entanto, a rgida distino arendtiana entre
ao e labor como expresses distintas da vita activa impede esse reconheci
mento342. Da mesma forma ela no pode reconhecer grupos de interesse e
nem mesmo movimento sociais como sujeitos participantes da esfera pbli
ca, eis que atuam na defesa de interesses particulares e segmentados, traduzin
do a ascenso do social sobre a esfera pblica. Hannah Arendt no percebe o
papel construtivo desempenhado por novos sujeitos de representao polti
ca, emersos ainda que de segmentos de interesses especficos da sociedade,
mas com alto grau de universalismo, que podem fortalecer a esfera pblica em
vez de prejudic-la. Mas ela tem em vista os movimentos totalitrios que em
sua poca levaram fuso do Estado com a nao, destruindo as bases da dis
tino entre o pblico e o privado343.
O modelo agonstico de esfera pblica proposto por Hannah Arendt
embora relevante para a recuperao de valores republicanos calcados na par
ticipao, na construo de uma identidade coletiva, na luta para se destacar
perante os demais pela criatividade, entre outros aspectos aqui levantados
tem perspectivas tericas de alcance limitado. Um modelo mais procedimen
tal, e que assuma o papel construtivo da mediao entre o pblico e o privado
e deixe em aberto o acesso poltica a novos sujeitos e prpria agenda pol
tica a novos contedos, parece mais adequado democratizao da socieda
de civil e da esfera pblica sob as condies da modernidade.

3-11 a idia defendida por Seyla Benhabib. em BENHABIB, Seyla. Op. cit. p. 89. Para
uma crtica do excessos do procedimentalismo, que formaliza demais a estrutura da esfe
ra pblica, vide HOHENDAHL, Peter Uwe. The public sphere: models and boundaries. In:
CALHOUN, Craig (ed.). Habermas and the public sphere. Massachussetts: The M1T
Press, 1999. p. 99-108.
m COHEN, Jean e A RATO, Andrew. Op. cit. p. 192.
-w Idem. p. 198-9.
189

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

3.4.2 O modelo procedimental e discursivo


de espao pblico: Jrgen Habermas

Mudana estrutural da esfera pblica: investigaes quanto a uma cate


goria da sociedade burguesa uma das obras mais completas e bem elabora
das j escritas sobre o surgimento, apogeu e crise da esfera pblica burguesa,
compreendendo mais de trs sculos de histria. Da mesma forma como
Hannah Arendt, Habermas tambm elabora uma Verfallsgeschichte, isto ,
uma histria do declnio. Escrita no incio da dcada de 1960, sua anlise ain
da contm elementos do pessimismo de seus mestres da escola de Frankfurt,
em especial Adorno e Horkheimer.
As semelhanas, no entanto, param por a. Hannah Arendt lana mo de
uma concepo estilizada da vida poltica grega a fim de elaborar o seu tipo
ideal de esfera pblica, calcada no exerccio pblico da liberdade entre iguais,
na busca da imortalidade, do reconhecimento, do destaque frente aos demais
cidados, atividade sustentada por uma esfera privada do oikos, responsvel
pela satisfao das necessidades materiais. Com a emergncia da sociedade
burguesa, essa mesma esfera das necessidades, vale dizer, da produo econ
mica deslocou-se da obscuridade do lar para a luz do pblico, desenvolven
do-se agora em um espao compartilhado por todos, o mercado. A atividade
econmica dos homens tornada pblica, isto , visvel a todos e relevante pa
ra todos, inclusive para o Estado, Hannah Arendt designa como ascenso do
social, isto , a interpenetrao progressiva do Estado com a sociedade, onde
as fronteiras do pblico e do privado desaparecem.
Habermas utiliza um esquema histrico completamente diferente. No
busca nos antigos um modelo para uma crtica da modernidade. Nesse senti
do, seu projeto pode ser considerado genuinamente moderno: o tipo ideal de
esfera pblica que constri retirado da experincia histrica da sociedade
burguesa, enquanto que seu declnio e crise so por sua vez analisados a par
tir dos princpios da esfera pblica burguesa, trados ou no mas funcionan
do adequadamente344.
A caracterizao da sociedade burguesa, sua especificidade, assim como
o estatuto de sua esfera pblica j foram apresentados. Habermas acredita,
M4 Idem. p. 211.
190

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA P U B L I C A

fundamentando-se na anlise dos contextos histricos da Inglaterra, da Fran


a e da Alemanha, que durante um breve perodo compreendido entre o final
do sculo XVIII e incio do sculo XIX a burguesia logrou efetivamente sepa
rar a sociedade do Estado e instrumentalizar este em funo de seus interes
ses, exigindo a legitimao de suas polticas vista de um pblico crtico, que
compartilhava idias e opinies atravs da discusso por argumentos racio
nais. Essa esfera pblica pensante que discutia assuntos de interesse comum
era estabilizada atravs das liberdades constitucionais e dos direitos civis asse
gurados pelo Estado de Direito. Com base nesse contexto, que efetivamente
ocorreu historicamente, Habermas pde construir um tipo ideal de esfera p
blica, caracterizada por um pblico crtico que se rene para discutir, em
igualdade de condies e livre de quaisquer coeres sobre o pensamento e a
opinio, assuntos de interesse coletivo, em especial de natureza poltica, mas
no exclusivamente como se ver, mediante um procedimento argumentativo racional3'5. Observar-se-, agora em detalhes, como isso ocorreu.
A funcionalidade da separao entre a sociedade civil e o Estado para o
projeto poltico burgus assenta-se sobre a possibilidade de a partir dessa se
parao exercer o controle sobre a atividade governamental e administrativa,
a crtica e, enfim, demandar legitimidade. Para tanto, um certo nmero de
mediaes entre ambos faz-se necessrio. Habermas identifica trs nveis de
mediao: a famlia, a esfera pblica literria e a esfera pblica poltica. Tais
categorias no correspondem aos momentos do Estado tal como descrito por
Hegel em seus Princpios de Filosofia do Direito. Se para Hegel a famlia
orienta-se por um princpio antittico ao da sociedade civil a unidade do
primeiro vs a atomizao do segundo , para em seguida ambos serem sin
tetizados no Estado, segundo Habermas, verifica-se um continuum de princ
pios que vai da famlia at a poltica. Com efeito, ao contrrio de Hannah
Arendt, que tambm considera a complementaridade recproca do pblico e
do privado possvel graas oposio mtua radical de princpios, polis e oikos, liberdade e necessidade, igualdade e dominao, ao e labor, poltica e
economia, Flabermas parte da idia de intimidade na famlia a fim de mostrar
como esse princpio se estende e se comunica ao pblico346.
345 HABERMAS, Jrgen. Further reflexions on the public sphere. In: CALHOUN,
Craig (ed.). Habermas and the public sphere. Massachussetts: The MIT Press, 1999. p.
422-3.
346 COHEN, Jean e ARATO, Andrew. Op. cit. p. 213.
191

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

De fato, a famlia, havendo perdido seu status econmico, deixando de ser


uma unidade produtiva, converteu-se numa esfera de intimidade, no refugio
da subjetividade burguesa. As relaes familiares que se desenvolvem nessa es
fera ntima caracterizam-se pela afetividade, pela comunho, pela completa
ausncia de coao social, onde seus membros podem refugiar-se das exign
cias da vida cotidiana, dos problemas em estado de pura liberdade. Trata-se de
um local de emancipao psicolgica, que guarda correspondncia com a
emancipao econmica e poltica. Da mesma forma que os indivduos no
mercado so representados como autnomos, dotados de livre-arbtrio, o cr
culo familiar tambm representado como a origem dessa autonomia priva
da, onde ela assegurada, negando sua origem econmica. na famlia que o
indivduo pode de modo mais autntico despir-se de seus papis sociais e es
tabelecer relaes baseadas na afetividade e na solidariedade, enfim tornar-se
puramente humano, praticando aes voluntrias e livres de finalidades exter
nas econmicas ou de qualquer outro tipo. Em suma, na famlia engendramse interaes puramente humanas, livres de poder e de dominao347.
Trata-se, naturalmente, de um ideal que absolutamente no corresponde
realidade. A famlia como outra instituio qualquer da sociedade burgue
sa desempenha sua funo no processo de reproduo do capital. Aqui Ha
bermas paga tributo tradio marxista, incluindo aqui a da escola de
Frankfurt. Ela preenche, em primeiro lugar, a funo de formao cultural e
educacional de indivduos at o ponto de ingressarem como tais no mercado.
Sob a aparncia de liberdade, a famlia burguesa patriarcal assegura pela do
minao da mulher e dos filhos, seu confinamento ao espao domstico, a au
tonomia do proprietrio e da empresa privada. Os casamentos por
convenincia, motivados pelo dinheiro ou pelo prestgio social, denunciam a
natureza contratual do matrimnio mascarada pela consentimento suposta
mente livre dos nubentes e baseado no amor recproco.
No entanto, embora a auto-representao burguesa da esfera familiar te
nha carter ideolgico, o ideal pode e deve, segundo Habermas, ser preserva
do. Com efeito, a ideologia, agora afastando-se do marxismo, desempenha
um duplo papel: por um lado, pode-se denunciar a ideologia em face da rea
lidade que ela mascara; por outro, pode-se denunciar a prpria realidade em
w Idem. p. 214-5.
192

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA P U B L I C A

face do ideal (representado pela ideologia) que ela traiu348. De qualquer mo


do, embora nem a neutralizao das relaes de poder, patriarcal e marital, no
interior da famlia, nem a emancipao perante a necessidade econmica te
nham se mostrado efetivas, verifica-se em alguma medida a defesa de uma
intimidade, subjetividade e intersubjetividade entre membros da famlia, ape
lando para uma identidade comum e um sentimento de humanidade, contra
as constries externas.
Essa representao da vida familiar, enquanto instituio cuja validade
imprescindvel para a reproduo das relaes sociais, servir de modelo para
o pblico e a ligao se d atravs da esfera pblica literria. Por meio da lite
ratura, evoluindo desde as epstolas at a forma mais acabada do romance bur
gus, a sociedade burguesa compartilha uma representao de si mesma. A
prpria subjetividade e intimidade da vida familiar publicizada. A anttese
intimidade intermediada literariamente a indiscrio, no a publicidade en
quanto tal.349 A constituio dos novos sales, dos saraus literrios, grupos de
leitura e clubes do livro desenvolve um espao onde a subjetividade e a vida n
tima de cada indivduo so expostas na presena de outras pessoas, estabele
cendo desse modo uma conexo profunda entre o privado e o pblico. Por
outro lado, nas conversaes mantido o mesmo estatuto de humanidade que
vige na representao tradicional da esfera familiar, ou seja, o respeito, a igual
dade, a desconsiderao a posies de prestgio e riqueza; as discusses liter
rias so orientadas pela busca do entendimento, atravs da persuaso. Na
medida em que os romances so publicados com cada vez mais freqncia,
multiplicam-se o volume de obras, o nmero de escritores, de editores, de cr
ticos profissionais cujos artigos circulam em jornais e hebdomadrios especia
lizados tambm em quantidade crescente. As discusses literrias ultrapassam
os sales e as conversas reservadas e alcanam efetivamente o espao pblico,
em cafs, lodges, em clubes e pubs (abreviao de public place). O estatuto da
discusso entre pessoas livres e emancipadas segundo o modelo da persuaso
por argumentos deixa de pertencer exclusivamente esfera ntima familiar e
alcana um significado universal na esfera pblica330.
ws Idem. p. 214.
w HABERMAS, Jiirgen. Mudana estrutural da Esfera Pblica. Op. cit. p. 66.
350 COHEN, Jean e ARATO, Andrew. Op. cit. p. 215-6.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

Da em diante foi um curto caminho para que o tema de tais discusses


pblicas migrasse da literatura para a poltica331. A esfera pblica poltica, emer
gindo da esfera pblica literria, institucionaliza-se como instncia crtica do
poder, no para derrub-lo, no para tomar o Estado, como no jacobinismo,
nem por qualquer forma exercer diretamente o poder, mas sim para influencilo, exigindo que ele se legitime perante um pblico pensante352. Observa-se na
linha que conduz da famlia at a esfera pblica, tanto literria quanto poltica,
passando pelas relaes econmicas do mercado, um mesmo princpio que se
desenvolve e evolui sem soluo de continuidade e que constitui, segundo Ha
bermas, o ncleo do ideal da modernidade: a construo de espaos neutros em
relao ao poder e emancipados em relao dominao, mesmo quando na
sociedade burguesa esse ideal nunca tenha sido realizado plenamente. Assim, na
intimidade da famlia, as relaes afetivas e solidrias traduzem a noo de hu
manidade que sustenta nas relaes econmicas o princpio da autonomia pri
vada do homo oeconomicus, a qual, por sua vez, reproduz-se, do mesmo modo,
na esfera pblica, na liberdade de acesso a qualquer indivduo interessado e no
estatuto do convencimento por argumentos racionais.
Topograficamente, o modelo de sociedade burguesa descrito e teorizado
por Habermas compreende no s a j clssica distino entre Estado e socie
dade civil, mas enriquecido com a articulao da distino entre esfera p
blica e esfera privada, a qual no se sobrepe quela em absoluto. As esferas
pblica e privada so, por sua vez, bipartidas em dois subespaos, a cada um
dos quais corresponde um papel social especfico. A esfera privada divide-se
em esfera familiar ntima, onde os sujeitos aparecem representados como sim
ples seres humanos, e em esfera econmica, cujo participante o burgus. J
na esfera pblica, distingue-se a esfera pblica poltica, cujos participantes so
os cidados reunidos em pblico e o Estado propriamente dito, onde o cida
do converte-se em administrado (ou jurisdicionado)353. Esquematicamente:
Privado
Pblico

220.
194

esfera ntima (famlia)


esfera poltica e literria

relaes econmicas
Estado

351 Idem. p. 216.


332 HABERMAS, Jiirgen. Mudana estrutural da Esfera Pblica. Op. cit. p. 75.
353 COHEN, Jean e A RATO, Andrew. Civil societv and political theorv. Op. cit. p. 219-

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA PBL I CA

Em relao aos sujeitos que participam em cada espao:


Privado
Pblico

ser hum ano ( homtne)


cidado ( citoyen)

burgus ( bourgeois)
adm inistrado

O relacionamento entre as dimenses da esfera pblica e da esfera priva


da bastante complexo. Se a esfera pblica literria emergiu por intermdio
da intimidade e traduz a representao pblica da vida familiar, a esfera p
blica poltica, que herdou desta ltima a forma; seu contedo resultar da
transposio ao nvel poltico de interesses que se constituem ainda no mbi
to privado das relaes econmicas. Estas, por seu turno, embora privadas em
si mesmas, por se desenvolverem num espao compartilhado entre seus agen
tes, torna-se visvel a todos e, mais ainda, publicamente relevante. Noutras pa
lavras, no obstante a identidade de seu estatuto formal, baseado na discusso
e persuaso por argumentos racionais, em um ambiente neutro quanto ao po
der e emancipado quanto dominao, do ponto de vista do contedo suas
origens so diversas. A esfera pblica literria advm da intimidade da esfera
familiar que ganha publicidade, ao passo que a esfera pblica poltica originase de relaes econmicas privadas, porm publicamente relevantes.
J a concepo de sociedade civil em Habermas ambgua: ora definida
num sentido mais estrito, tal como na tradio marxista, como o conjunto das
relaes econmicas de produo, caso em que a esfera pblica atuaria como
um terceiro espao, de mediao entre a sociedade civil e o Estado, isto , o es
pao no qual os interesses econmicos engendrados na sociedade civil ganham
expresso poltica passando a exigir do Estado uma satisfao. Contudo, em ou
tros momentos ela aparece num sentido mais hegeliano, porm no propria
mente, como contraposta simplesmente ao Estado. Nesse sentido, sociedade
civil designaria o no-Estado, compreendendo assim, inclusive, a esfera pblica
(no estatal)334. Observe-se que aquilo que Hannah Arendt considerava o prin
cpio de degenerao da esfera pblica, a politizao de interesses sociais e eco
nmicos e a transposio das atividades tpicas do oikos para um espao visvel

354 Idem. p. 219-20.


195

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

ao pblico, Habermas define como a grande contribuio do pensamento bur


gus. A esfera pblica burguesa, ao contrrio da dos gregos, estabilizada e
mantida graas a uma gama de direitos privados, direitos civis e liberdades in
dividuais; sua finalidade criticar o poder, deslegitim-lo, exercer influncia so
bre ele e control-lo; no , como na polis, compartilhar do seu exerccio-'55.
Conforme j foi salientado anteriormente, a crtica marxista foi fulminan
te ao denunciar a falcia da representao burguesa da sociedade civil como es
pao neutro em relao ao poder e emancipado quanto dominao, como
tambm a correspondente e suposta continuidade, ou equiparao, entre a
condio de ser humano, de simples homem e a de proprietrio, e da de ci
dado. Marx demonstrou que a formalmente livre circulao de mercadorias
no suficiente para assegurar a mobilidade social que fundamente uma esfe
ra pblica de pessoas cultas e crticas (a educao ou sociabilidade alm de cul
tura e competncia argumentativa so condies de acesso esfera pblica, o
que pressupe renda e possses). A esfera pblica, restrita a uma classe, perde
seu carter pblico, deslegitimando-se, portanto, como espao de racionalida
de imanente. A fim de adequar a esfera pblica burguesa a seus prprios prin
cpios, mister abrir o acesso esfera pblica a todas as camadas sociais, atravs
da universalizao dos direitos polticos. A essa proposta o liberalismo do scu
lo XIX aderiu no sem hesitao, mas, admitindo sua inevitabilidade tanto te
rica quanto prtica, lanou advertncias que mais tarde foram confirmadas.
Com efeito, as mudanas estruturais que ocorrem na esfera pblica, a
partir da segunda metade do sculo XIX, com as reformas polticas que con
duziram ao sufrgio universal, podem ser inscritas, segundo Habermas, no
carter contraditrio da institucionalidade burguesa, tanto no que se refere s
relaes entre a esfera pblica e a esfera privada, quanto no tocante distin
o entre Estado e sociedade civil. A primeira j foi amplamente comentada:
o Estado de Direito burgus, ao institucionalizar a esfera pblica visa assegu
rar a legitimidade de seus atos, de sorte que o contedo da lei esteja sustenta
do sobre a opinio pblica356. A finalidade da esfera pblica, tambm j se
disse, estabelecer-se como um espao de crtica das polticas estatais alm de
um espao de conteno do exerccio do poder impedindo que ele extravase
com prejuzo para as liberdades privadas notadamente econmicas. No en
idem p 222.
354 HABERMAS, Jiirgen. Mudana estrutural da Esfera Pblica. Op. cit. p. 100-1.
355

196

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA P U B L I C A

tanto, no limite, o projeto de esfera pblica burguesa, na medida em que pre


tende uma constante vinculao entre a atuao do Estado e os interesses ne
la representados, conduz prpria supresso da autoridade, substituda pela
autogesto dos interesses pela prpria esfera pblica. Era isso que Marx tinha
em mente quando falou na reabsoro do Estado pela sociedade, que ele acre
ditava possvel no momento em que a esfera pblica realmente fosse consti
tuda pela populao toda e de fato fossem neutralizadas as relaes de poder
e dominao. Essa contradio se reflete na distino entre Estado e socieda
de civil, tambm uma construo que visa preservar a autonomia desta lti
ma. Assim, a sociedade civil exige do Estado que intervenha na sociedade para
assegurar a liberdade privada, entendida como no ingerncia estatal na eco
nomia, ou seja, que intervenha de modo a no intervir357.
Dessa dupla contradio institucional resultou o enfraquecimento dos
fundamentos da esfera pblica. Em primeiro lugar, Habermas detecta uma
refeudalizao da sociedade, na medida em que novas funes so progres
sivamente atribudas ao Estado, isto , uma interpenetrao entre o pblico e
o privado358. Desse modo, com a universalizao do sufrgio, as camadas mais
vulnerveis da populao tentam se valer dos instrumentos polticos para
compensar a desigualdade econmica gerada por mecanismos de mercado.
Na esfera pblica burguesa, os interesses levados ao conhecimento do poder
estatal via parlamento eram homogneos, eis que apenas o interesse de uma
classe se encontrava representado. Na nova democracia de massa, as classes
baixas podem fazer ouvir seus interesses e transformar os conflitos econmi
cos em conflitos polticos, podem levar pluralismo social para dentro do par
lamento. A partir do final do sculo XIX, o volume cada vez maior de
interveno do Estado na esfera econmica traduz a tentativa dos mais po
bres, agora admitidos esfera pblica, de compensar politicamente a falta de
oportunidades, vale dizer, realizar a promessa moderna de igualdade de chan
ces que a ideologia burguesa no soube realizar. Ao mesmo tempo, claro, es
sas intervenes repeliam os interesses mais radicais, isto , revolucionrios
das camadas populares, aliviando o capital de um custo poltico, legitimando
a continuidade do sistema como um todo.
357 Idem. p. 99-100.
m . CALHOUN, Craig. Introduction: Habermas and the public sphere. In: CALHOUN, Craig. Habermas and the public sphere. Massachussetts: The MIT Press, 1999.

p. 21.

197

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

Uma segunda conseqncia do advento da sociedade de massa que a


atividade do pblico como pensador de cultura substituda pelo consumo da
cultura. Mesmo a esfera pblica literria que de alguma forma desempenha
va uma funo poltica, j que se desenvolvia segundo o estatuto da discusso
em conjunto de forma crtica sobre as representaes da vida social, com a
evoluo dos meios de comunicao de massa, a experincia literria mergu
lhou no mbito privado. O consumo de literatura tornou-se uma atividade de
lazer, apoltica e privada. Perdendo-se a comunicao pblica e a troca de ex
perincias, logo tambm o raciocnio pblico, tanto literrio quanto poltico,
se perde359. Por outro lado, a prpria expresso sociedade de massas ou cul
tura de massas retira seu significado da necessidade de integrar contingentes
cada vez maiores de pessoas, conformando-se s suas necessidades e, princi
palmente, s suas possibilidades, isto , ao seu nvel intelectual. Com efeito, a
necessidade de incluir todas as camadas da populao como participantes da
esfera pblica modificou profundamente a forma tradicional de participao.
Revelou-se uma tenso, um trade-ojf entre a quantidade de participao e a
qualidade do discurso, a qual foi resolvida em detrimento desta ltima360. Em
vez de se educar o povo para a cultura, rebaixa-se a cultura ao nvel da mas
sa. A discusso pblica estimula o raciocnio e eleva o nvel dos argumentos,
j o consumo da cultura de massas no deixa rastros: ele transmite uma es
pcie de experincia que no acumula, mas faz regredir361. Assim, o acesso
esfera pblica foi viabilizado populao inteira no s econmica mas psi
cologicamente, adaptando tanto a literatura quanto o discurso poltico para o
consumo das classes inferiores. Aqui a avaliao de Habermas confirma as
previses de Tocqueville e Stuart Mill sobre a mediocrizao da vida coletiva
e da participao poltica. Tudo isso resulta em empobrecimento do discurso,
da capacidade de crtica e de raciocnio pblico, seno mesmo suprime a pos
sibilidade de discusso.
Por fim uma terceira conseqncia, relacionada com a anterior, que na
cultura de massa, na qual se perdeu a capacidade de juzo crtico e de argumen
tao bem elaborada, substitudas por relaes de consumo, a esfera pblica
359 HABERMAS, Jiirgen. Mudana estrutural da esfera pblica. Op. cit. p. 190.
360 CALHOUN, Craig. Op. cit. p. 23-4.
361 HABERMAS, Jiirgen. Mudana estrutural da esfera pblica. Op. cit. p. 196-7.
198

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA P U B L I C A

torna-se um espao publicitrio. A publicidade e a manipulao da massa con


sumidora, em vez da discusso e crtica de um pblico pensante, torna-se a sua
grande funo. Nela, so veiculados os interesses particulares que pretendem
assumir os governos. Os parlamentos convertem-se em arenas no mais de dis
cusso, mas de compromisso e negociao entre interesses-*62. Sua legitimidade
no mais posta em questo. Dessa vez o argumento habermasiano repete
Schuinpeter e sua teoria da democracia como procedimento de competio
generalizada pelo poder e dos partidos como mquinas organizadas para ob
ter votos e esvaziadas de contedo intrnseco. Os parlamentares atuam na de
fesa dos interesses do grupo que os elegeu e no esto l para raciocinar.
O diagnstico de Habermas sobre a crise da esfera pblica soma a relativizao e confuso das fronteiras entre o pblico e o privado, pauperizao
e despolitizao do discurso e da crtica exercida em pblico, substituda pela
funo publicitria, e dissoluo da idia de interesse comum, fragmentada
numa mixrdia de interesses particulares no em discusso, mas em compe
tio, cujas armas no so argumentos, mas propaganda. Porm, ao contrrio
de Hannah Arendt, Habermas tem conscincia de que um retorno s restri
es ao acesso esfera pblica, com base em critrios de educao e formao
cultural, sob as condies da modernidade, torna-se invivel, depois que a cr
tica socialista da ideologia burguesa destruiu a falcia burguesa da emancipa
o da sociedade e da equiparao entre ser humano e cidado363. Por outro
lado, a histria do declnio burgus elaborada por Habermas no seu Trans
formaes estruturais da esfera pblica no tem um final feliz nem contm
uma proposta de sua recuperao: ele no pretende ressignificar a esfera p
blica. Habermas permanece ctico quanto possibilidade de se recuperar a es
fera pblica como espao poltico e crtico de discusso de assuntos de
interesse comum da coletividade.
Confrontado com uma espcie de beco sem sada terico, Habermas volta
seus estudos a uma outra direo. Sua anlise da constituio da esfera pblica
permitiu-lhe, no entanto, encontrar o que acredita ser o ncleo normativo do
projeto poltico-social da modernidade, seno mesmo do estatuto do Iluminismo: a construo de um espao neutro em relao ao poder e emancipado em
relao dominao. Habermas busca na teoria da linguagem preferencial
362 CALHOUN, Craig. Op. cit. p. 25-7.
3*3 idem. p. 27.
199

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

mente na sua dimenso pragmtica em oposio aos enfoques sinttico-semnticos que prevaleceram na filosofia da primeira metade do sculo XX, especial
mente no neopositivismo lgico das escolas analticas a possibilidade de
resgatar o projeto inacabado da modernidade assim como o potencial emancipatrio da razo humana, sua grande promessa no cumprida.
Com efeito, Habermas compartilha da avaliao de Weber sobre o pro
cesso de progressiva racionalizao, tpico da modernidade ocidental, carac
terizado, por um lado, pela aplicao do clculo meios-fins em mbitos cada
vez mais vastos da existncia humana a fim de dar previsibilidade s aes;
por outro, pela emancipao das distintas lgicas que presidem e do signifi
cado s aes humanas em cada aspecto de sua vida, a economia, a poltica, o
direito, a religio, a arte, cada qual com seus prprios objetivos e meios. Este
ltimo significado atribudo racionalizao da sociedade moderna enfati
zado pelas teorias sistmicas, segundo as quais, de modo geral, a sociedade
dividida em mltiplos subsistemas cada qual orientado segundo um cdigo
distinto e operativa mente fechado. O primeiro significado ser aproveitado
pela teoria da escolha racional, na elaborao de seu individualismo metodo
lgico, baseado na equao meio-fim onde o indivduo vista de determina
das oportunidades age visando maximizar seu prprio interesse. No entanto,
combatendo ambas as abordagens, Habermas recusa-se a esgotar a racionali
dade na sua dimenso instrumental-cognitiva, assim como as aes humanas
em sua dimenso estratgica. Para alm da racionalidade instrumental, existe
uma racionalidade comunicativa, como tambm uma ao comunicativa em
oposio ao estratgica56,1. A concepo neopositivista acerca do politesmo de valores postula que enunciados prescritivos, que tragam noes de dever-ser, no seriam passveis de um juzo objetivo de verdade ou falsidade,
portanto, seriam irracionais e subjetivos, e, de resto, no necessariamente universalizveis. A razo humana apenas pode predicar juzos de verdadeiro/fal
so a proposies que possam ser comprovadas empiricamente. Na prtica,
pois, apenas os meios podem ser objeto de conhecimento; os fins so coloca
dos pela vontade e no podem ser racionalmente questionados. Combatendo
essa concepo, Habermas defende a possibilidade de se construir dialogicaM Para uma comparao entre a abordagem de Habermas e a da teoria da escolha
racional acerca da questo da racionalidade vide AVRITZER, Leonardo. A moralidade da
democracia. Op. cit. p. 77-98.
200

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA

PBLICA

mente consensos normativos, com base na aceitao pelos participantes de


determinados protocolos de discusso.
No cabe aqui adentrar em detalhes sobre a sua Teoria da ao comuni
cativa, no que se refere teoria dos atos da fala e dos requisitos para a pre
tenso de validade de argumentos. Basta registrar que o uso de uma razo
comunicativa num ambiente ideal de discusso entre participantes interes
sados em produzir consenso, mais do que em fazer valer seus interesses (o que
prprio da ao estratgica), em convencer e deixar-se convencer por argu
mentos racionais, institucionalmente iguais e livres de coero para propor
discusses, opinar, contestar, fazer consideraes e incluir temas na agenda de
debates viabiliza a construo de consensos normativos acerca da tica ou
da poltica365. De acordo com o positivismo lgico qualquer consenso sobre
tica ou poltica necessariamente um ato de fora, entendida como a vitria
de uma vontade sobre outra, eis que concepes acerca de tais temas no so
conhecimento, mas convices subjetivas.
Outra distino fundamental, em cujo horizonte se desenvolvem as in
vestigaes de Habermas a partir da dcada de 1970, aquela entre sistema e
mundo da vida. Embora ele estenda a mo s teorias sistmicas, de modo ge
ral, reconhecendo a existncia dos sistemas econmico e administrativo, fun
cionando cada qual segundo uma racionalidade instrumental e agindo
estrategicamente, orientados segundo critrios auto-referentes colocados pe
los seus signos especficos, dinheiro e poder respectivamente, eles no esgo
tam a realidade das sociedades complexas, constitudas sobre a comunicao.
Para alm dos sistemas sgnicos, operativamente fechados em sua dimenso
sinttico-semntica, desenvolve-se um mundo da vida, constitudo sobre a
textura aberta da linguagem, na dimenso pragmtica, onde os sujeitos da si
tuao comunicativa compartilham suas pr-compreenses sobre a realidade,
at onde e enquanto a linguagem sistmica no avanou. O mundo da vida se
refere reserva do implcito, das consagradas tradies, o pano de fundo cul
tural, que tambm linguagem e no qual a linguagem se encontra natural
mente imersa e que assumido pelos sujeitos da comunicao em sua vida
cotidiana. Trata-se de um pr-conhecimento implcito e incorporado pela es565 AVRITZER, Leonardo. Sociedade civil: alm da dicitomia Estado-Mercado. In:
AVRITZER, Leonardo. Sociedade civil e democratizao. Belo Horizonte: Del Rey, 1994.
p. 26.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

trutura da linguagem ordinria, um conjunto de convices, formas de soli


dariedade e competncia que os seus usurios utilizam acriticamente, sem
question-lo. Dessa sorte, o mundo da vida est sempre presente, sem que se
possa questionar a totalidade da implicitude na linguagem, nem racionalizar
todas as convices, tradies e conhecimentos acrticos ao mesmo tempo. De
acordo com Habermas, o mundo da vida constitudo por trs componentes
estruturais, que so as instituies do mundo da vida: cultura, sociedade e
personalidade. Na medida em que os sujeitos da comunicao compreendemse mutuamente e esto aptos a alcanar consensos, eles compartilham uma
mesma cultura, vale dizer, os mesmos valores bsicos; na medida em que
coordenam suas aes intersubjetivamente, reconhecendo obrigaes de soli
dariedade pela pertinncia a um grupo de referncia, forjam solidariedade so
cietria; por fim, quando indivduos atravs da convivncia social
internalizam valores, tradies e culturas, desenvolvem uma identidade e per
sonalidade pessoal366.
Os sistemas econmico e administrativo no apenas diferenciam-se do
mundo da vida como tambm diferenciam-se entre si. O subsistema econ
mico se orienta segundo o signo fundamental do dinheiro, da recompensa; a
comunicao possvel porque o cdigo positivo da recompensa permite o
desenvolvimento de uma ao estratgica voltada para esse fnn. J o subsiste
ma administrativo utiliza o signo fundamental do poder, que permite tam
bm uma ao estratgica segundo o cdigo negativo da sano. J o mundo
da vida, por definio, escapa sistematizao; no se orienta segundo a ra
cionalidade instrumental, mas de acordo com a racionalidade comunicativa.
constitudo pelos elementos da cultura e da personalidade, compreendidas
na pr-compreenso compartilhada de seus participantes sobre a vida social.
O dinheiro e o poder so formas no-discursivas de comunicao. O mundo
da vida precisa ser permanentemente defendido contra a colonizao por
parte dos subsistemas, que tentam nele introduzir suas lgicas e linguagens
especficas367. Dessa defesa depende a recuperao e continuidade do projeto
emancipatrio da modernidade e constitui-se na luta poltica mais importan
te das sociedade contemporneas368.
366 AVRITZER, Leonardo. A moralidade da democracia. Op. cit. p. 16.
367 Idem. p. 26.
368 VIEIRA, Liszt. Op. cit. p. 75.
202

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA PBL I CA

Como se pode facilmente observar, as duas distines entre racionalida


de instrumental e racionalidade comunicativa e entre sistema e mundo da
vida complementam-se reciprocamente. A elaborao de protocolos comuni
cativos que possam sustentar a pretenso de validade universal de proposies
normativas, isto , de juzos de dever-ser, implcitos em qualquer discurso, em
qualquer dilogo, torna possvel a defesa do mundo da vida tanto da coloni
zao pelo subsistema econmico, processo que Marx descreveu por meio das
categorias de reificao e alienao, quanto pelo subsistema administrativo,
processo que Weber tinha em mente quando advertia para o avano da buro
cracia sobre a poltica. Atravs desse conceito procedimental de democracia
centrado no discurso, possvel ampliar o grau de abertura cognitiva do sis
tema s influncias de seu entorno, impondo-lhe uma necessidade cada vez
maior de hetero-legitimao, ao contrrio das teorias sistmicas que defen
dem que o sistema legitima-se por si prprio (se o sistema existe, porque
funciona). Trata-se da nica forma, segundo Habermas, de influenciar o po
der do Estado, exigindo que suas decises se legitimem segundo os funda
mentos normativos de um procedimento democrtico, vale dizer, segundo
argumentos com pretenso de validade, ainda, racionais, pblicos e perma
nentemente expostos crtica369.
Observa-se como Habermas desloca o eixo de sua investigao de uma es
trutura institucional histrica para a trans-histrica capacidade humana de se
comunicar470; da construo de um espao para a democracia para a elabora
o de um procedimento discursivo para a democracia371. Com isso, o concei
to de esfera pblica deixa de dizer respeito a um topos institucional especfico
para ganhar dimenses tambm procedimentais, isto , haver esfera pblica
onde quer que se estabelea uma situao comunicativa, orientada para o con
senso segundo argumentos racionais e pblicos, expostos crtica372. A dicotomia esfera pblica/esfera privada redimensionada a partir da distino entre
sistema e mundo da vida, esquematizada mais ou menos assim:

.169 AVRITZER, Leonardo. Sociedade civil: alm da dicitomia Estado-Mercado. Op.


cit. p. 28.
370 CALHOUN, Craig. Op. cit. p. 31.
371 BENHABIB, Seyla. Op. cit. p. 87.
372 Idem. p.89.
203

GOVERNANA

sistema
m undo da vida

E GOVERNABILIDADE

NA

Esfera pblica
subsistema adm inistrativo
(Estado)
esfera pblica poltica

REFORMA

DO

ESTADO

Esfera privada
subsistema econmico
(m ercado)
esfera ntim a

Observa-se que doravante a esfera pblica no mais definida em fun


o de um lugar institucional especfico que ocupe, mas antes em funo da
racionalidade que utilize: a racionalidade comunicativa, em oposio racio
nalidade instrumental do Estado e do Mercado. A luta para defender ou recu
perar a esfera pblica poltica identifica-se com a defesa do mundo da vida
contra a colonizao por parte dos subsistemas que buscam expandir e uni
versalizar suas prprias lgicas. Apesar disso, a negociao no ser totalmen
te abolida da esfera pblica: como impossvel apontar razes e argumentos
demonstrativos para todas as questes polticas, algumas solues de com
promisso devero ser adotadas.
Conclui-se, portanto, que o conceito de esfera pblica em Habermas tor
na-se muito mais flexvel que o de Hannah Arendt, pois independe de uma
agenda poltica especfica. De acordo com o seu conceito procedimental, qual
quer tema pode ser trazido esfera pblica, uma vez que se assegure queles afe
tados pelas deliberaes a possibilidade de participar na discusso. Com efeito,
a esfera pblica pode desempenhar um papel ambivalente, um positivo e um
negativo. Pode constituir-se no espao de produo compartilhada comunica
tivamente de poder legtimo, intermediando os interesses da sociedade civil e o
Estado; por outro lado, pode desempenhar o papel oposto, sendo usado pelo
sistema administrativo para legitimar suas polticas atravs da propaganda pu
blicitria. Para que a esfera pblica possa funcionar positivamente, em benefcio
do procedimento democrtico, necessrio em primeiro lugar a permanente vi
gilncia e defesa do mundo da vida contra as investidas dos subsistemas econ
mico e administrativo para mercadorizar ou burocratizar a esfera pblica; em
segundo lugar, que sua agenda permanea aberta incluso de novos temas e
que a discusso e a deliberao se dem informalmente (ou espontaneamente),
segundo as regras do discurso prtico. As duas condies so intimamente rela
cionadas. A comunicao baseada no discurso a forma prpria de racionaliza
o do mundo da vida, questionando e criticando permanentemente as
convices, valores e culturas implcitas na linguagem e assumidas pelos parti
204

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA P U B L I C A

cipantes, transformando as convenes tcitas em consensos comunicativa


mente estabelecidos. A esfera pblica enquanto espao para racionalizao do
mundo da vida em relao a questes polticas , por outro lado, estabilizada
graas a direitos fundamentais que assegurem a incluso, igualdade e liberdade
argumentativa do maior nmero possvel de participantes.
Diversas crticas costumam ser endereadas ao modelo de esfera pblica
elaborado por Habermas. A primeira crtica vem do movimento feminista.
Habermas ignora que a distino entre o pblico e o privado, que ele se esfor
a por resgatar, pressupe a segregao baseada no sexo, em que as mulheres
esto confinadas ao espao domstico, portanto privado, enquanto a esfera
pblica permanece um espao tipicamente androcntrico. A diviso do traba
lho entre os sexos permanece como uma questo privada, portanto no problematizada. Ao contrrio das classes economicamente inferiores, cuja
excluso da esfera pblica at a metade do sculo XIX foi considerada algo incidental e foi mais tarde corrigida, a excluso das mulheres tem significado es
trutural, pois sem que elas fiquem imersas no mbito domstico, no se
sustenta a prpria distino entre o pblico e o privado373.
A segunda crtica ataca sua caracterizao procedimental de espao pbli
co, que impede a visualizao de um espao institucional especfico onde se
possa situar a esfera pblica. Pelo contrrio, o que se observa a completa frag
mentao do espao pblico em infinitas pequenas salas de discusso que se
estabelecem onde quer que se ponham em prtica as regras da racionalidade
comunicativa. Nesse contexto, abandona-se a idia de um espao comum, no
qual se poderia articular uma identidade comunitria coletiva. Alm disso, es
sa esfera pblica fragmentada desorienta o cidado comum que se v obriga
do a optar entre as vrias discusses, j que no poder participar de todas,
donde se segue o risco da esfera pblica se tornar uma espcie de workshop de
especialistas em cada matria. Se antes o risco era de destruio pela absoro
da esfera pblica num todo indiscernvel, o risco agora de sua destruio pe
la fragmentao374.
:,7
, Para uma crtica feminista do conceito de esfera pblica de Habermas vide FRASER, Nancy. Rethiking the public sphere: a contribution to the critique of actually exixting democracy. In: CALHOUN, Craig. Habermas and the public sphere. Massachussetts:
The M1T Press, 1999. p. 109-42.
174 JOVCHELOV1TCH, Sandra. Representaes sociais e esfera pblica: a construo
simblica dos espaos pblicos no Brasil. Petrpolis: Vozes, 2000. p. 59.
205

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

Uma terceira crtica pode ser feita proposta habermasiana, no que se re


fere ao carter excessivamente defensivo da esfera pblica. Com efeito, Haber
mas enftico em salientar que o mundo da vida meramente defende-se
contra a colonizao pela linguagem sistmica, mas incapaz de atacar, isto
, de reverter o processo, introduzindo a racionalidade comunicativa no inte
rior do sistema. Para Habermas necessrio que os subsistemas econmico e
administrativo funcionem segundo suas prprias lgicas e seria mesmo peri
goso alter-las. A transformao democrtica do funcionamento interno do
sistema pode prejudicar sua capacidade de operar. O que se pode fazer, pois,
no invadir o sistema, porm cerc-lo, exigindo que suas decises sejam
submetidas legitimao heternoma, crtica. Nesse posicionamento, a ad
ministrao pblica vista como uma caixa preta monoltica, onde as refor
mas no sentido de torn-la mais participativa e democrtica no poderiam
alterar a sua lgica interna: pelo contrrio, isso representa um risco de funcionalizar a participao aos interesses da administrao pblica. No entanto,
importante tomar em considerao que Habermas discute com a teoria sist
mica, a qual postula o funcionamento operativamente fechado, auto-referente e mesmo autopotico do sistema, legitimando-se pelo seu prprio
procedimento interno. Habermas pretende, portanto, a possibilidade e neces
sidade de hetero-legitimao do sistema; no est preocupado, nesse momen
to, com a possibilidade de sua transformao375.
Por fim, critica-se tambm o excessivo negativismo de Habermas com re
lao s possibilidades de uma cultura de massa. Com efeito, Habermas en
xerga na massificao da cultura apenas o rebaixamento do nvel intelectual
dos consumidores, acarretado pela facilitaro psicolgica do acesso esfera
pblica e pelo privatismo da cultura. Assim, na sua anlise, Habermas igno
rou o carter contraditrio e potencialmente aberto dos meios de comunica
o de massa que, como qualquer outra instituio social, constituem-se
numa arena onde se embatem as mais diversas narrativas que ajudam a for
mar a opinio pblica. Portanto, os meios de comunicao de massa possuem
essa ambivalncia, sendo capazes tambm de libertar os processos comunica
tivos de seu provincianismo, dos contextos restritos no espao e no tempo e

375 CUNILL GRAU, Nuria. Op. cit. p. 50.


206

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA PBL I CA

adquirirem um significado universal, disponibilizando-se numa pluralidade


de contextos. Sua ambivalncia se manifesta na medida em que podem ser
instrumento da mediocrizao e estandardizao coletiva ou, por outro lado,
podem remover qualquer limite da comunicao possvel. Habermas viu ape
nas o lado negativo de uma sociedade de massa376.
Apesar das crticas que podem ser feitas ao conceito de esfera pblica em
Habermas, sua contribuio terica inestimvel. Com o seu conceito proce
dimental tornou-se possvel abrir definitivamente a agenda poltica para a in
cluso de quaisquer temas socialmente relevantes, onde for possvel
estabelecer-se um dilogo segundo uma tica discursiva. Do mesmo modo,
no h restries quanto aos sujeitos participantes: os novos movimentos so
ciais, que representavam a ascenso do social, dos interesses particulares e tra
duziam um princpio de desagregao na perspectiva de Hannah Arendt,
podem agora legitimamente participar e so mesmo considerados atores im
portantssimos no procedimento democrtico.
3.4.3 Mundo da vida e sociedade civil: Cohen e Arato

As investigaes desenvolvidas por Jean Cohen e Andrew Arato na sua


obra Sociedade civil e teoria poltica377 visam resgatar o conceito de socie
dade civil a partir do arcabouo terico habermasiano a fim de, por um lado,
revitalizar o potencial explicativo e crtico desse conceito, prejudicado, ou, pe
lo menos, subaproveitado pela tradio terica dos sculos XIX e XX, espe
cialmente em face de sociedades complexas e multidiferenciadas. Por outro
lado, pretendem os autores a partir do conceito de sociedade civil repensar as
relaes entre Estado e mercado, bem assim entre esfera pblica e esfera pri
vada, no contexto de uma sociedade democrtica, marcada pelo intenso associativismo e pela emergncia de novos movimentos sociais, no que crem
superar tanto as teoria liberais neoconservadoras quanto inclusive as deficin
cias e incompletudes do modelo de Habermas.
Sociedade civil um conceito que j foi objeto de inmeras interpreta
es, as quais contriburam para que a expresso lograsse um potencial quase
inesgotvel de ressignificao. O conceito surge com as doutrinas do jusnatu376 JOVCHELOVITCH, Sandra. Op. cit. p. 87.
377 COHEN, Jean e ARATO, Andrew. Op. cit.
207

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

ralismo contratualista, ou melhor, essas doutrinas inauguram a tradio teri


ca do conceito de sociedade civil que chegou aos dias atuais. Hobbes utilizou a
expresso como uma forma de retrabalhar a idia aristotlica de sociedade
poltica, mas conferindo-lhe um fundamento completamente outro. que,
em Aristteles, a sociedade poltica se opunha sociedade domstica, repre
sentando cada qual respectivamente o espao pblico e o espao privado. Hob
bes, no entanto, ope sociedade civil ao estado de natureza, composto j no
da famlia mas de indivduos isolados, livres e iguais378. Essa mudana de pers
pectiva do pensamento moderno em relao ao antigo o reflexo terico do
que na prtica representou a mudana de uma economia fulcrada na ativida
de da famlia (que nos gregos inclua os agregados ou clientes e os escravos)
para uma economia de mercado em que o sujeito da atividade produtiva o
indivduo o hotno oeconomicus. Demonstrando a necessidade de superao
da barbrie do estado de natureza, o jusnaturalismo logra construir uma teo
ria racional do Estado, legitimado sobe o consenso dos proprietrios, agentes
econmicos de cujo consenso nasceu. Locke, por outro lado, vai ainda alm de
Hobbes ao reconhecer o direito de propriedade como um direito natural, in
dissocivel do direito vida, legitimado pelo trabalho humano, existente e v
lido ainda no estado de natureza, para cuja proteo institui-se a sociedade
civil. O conceito de sociedade civil na teoria jusnaturalista preenche a funo
de articular o projeto poltico-social da emergente classe burguesa, no qual se
demonstra a necessidade do Estado e da autoridade, bem ainda e principal
mente sua separao frente sociedade dos produtores, perante os quais deve
se legitimar, respeitando os direitos naturais que asseguram a liberdade do in
divduo, notadamente a religiosa e econmica379.
Dois sculos mais tarde, o projeto poltico da burguesia est consolidado,
de sorte que o princpio de legitimidade jusnaturalista do Estado, calcado no
consenso dos indivduos, revela seu valor meramente heurstico, despiciendo
j naquele momento, ao passo que, por sua vez, as fices do estado de natu.'78 vide AVRITZER, Leonardo. Sociedade civil: alm da dicotomia Estado-Mercado.
In: AVRITZER, Leonardo (coord.). Sociedade civil e democratizao. Op. cit. Vide tam
bm ARATO, Andrew e COHEN, Jean. Sociedade civil e teoria social. In: AVRITZER, Leo
nardo (coord.). Sociedade civil e democratizao. Belo Horizonte: Del Rey, 1994.
379
BOBBIO, Norberto e BOVERO, Michelangelo. Sociedade e Estado na filosofia po
ltica moderna. Trad. de Carlos Nelson Coutinho. So Paulo: Brasiliense, 1986. p. 120-1.
208

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA P U B L I C A

reza e do contrato social perdem seu valor explicativo. Hegel, nos seus Princ
pios de Filosofia do Direito propor uma ressignificao da sociedade civil,
distinguindo-a da idia de Estado. A sociedade civil compreende, para Hegel,
a sociedade burguesa, o espao da atividade privada do indivduo considerado
abstratamente. No sistema da eticidade, a sociedade civil est entre a famlia e
o Estado. De um lado, a sociedade civil representa a negao e dissoluo da
unidade e solidariedade familiar e da emotividade que rege suas relaes; o in
divduo, enquanto agente econmico e cultural, age segundo critrios racio
nais a fim de satisfazer suas carncias. Por outro lado, a sociedade civil
encontra sua superao-conservao no Estado, onde reencontrar a unidade,
somada porm racionalidade e subjetividade conquistada no momento an
terior. Alm do sistema de carecimento, Hegel enxerga certas instncias de me
diao que tambm fazem parte do tecido institucional da sociedade civil, que
poder de polcia e o poder judicirio, encarregado de solucionar conflitos en
tre indivduos (ou seja, aplicar o direito privado burgus), e as corporaes, as
sim designado o conjunto da vida associativa, de carter particular que precede
a universalidade do Estado. O Estado sintetiza a unidade da famlia, porm j
no abstrata, e a concretude da sociedade civil, mas elevando-se da particula
ridade dos interesses individuais universalidade da totalidade tica380.
Marx, partindo da idia hegeliana de sociedade civil como sistema de carecimentos, define-a como o momento das relaes de produo. Invertendo
o idealismo de Hegel, o palco da histria j no mais o Estado, mas a socie
dade civil que constitui a infra-estrutura da sociedade, sobre a qual se levanta
a superestrutura jurdica e poltica cujo objetivo seria garantir a reproduo da
dominao e explorao inerentes ao modo capitalista de produo. Observase que Marx reduz o conceito de sociedade civil de Flegel apenas ao conjunto
das relaes de produo e troca capitalistas. Seu objetivo denunciar que o
Estado, longe de resolver as contradies inerentes sociedade civil, as perpe
tua e sua funcionalidade consiste em fazer reproduzir as relaes capitalistas de
produo, calcadas na explorao e na dominao de classe, e legitim-las3!l.

380
AVRITZER, Leonardo. Sociedade civil: alm da dicotomia Estado-Mercado. Op.
cit. p. 30.
SI Idem. p. 33-4.
209

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

Outra tentativa de ressignificao do conceito de sociedade civil que abriu


importantssimos horizontes tericos j no sculo XX foi a de Antonio
Gramsci. Ele aproveita a idia marxista da sociedade civil como palco onde se
desenvolvem as transformaes histricas, mas retira-lhe o contedo econ
mico, passando a designar o conjunto da vida cultural, ideolgica e tica, o es
pao do choque entre as vises de mundo em luta pela conquista da
hegemonia sobre os demais elementos do bloco histrico. Portanto, Gramsci
situa a sociedade civil no momento da superestrutura, no objetivo de valorizar
sua importncia terica para explicar a resistncia da burguesia em face das
presses das foras produtivas. Gramsci tambm parte do conceito de socieda
de civil de Hegel e tambm reduz seu significado original; no entanto, ele iso
la exatamente aqueles elementos que em Marx foram desprezados382. Com
efeito, a grande inovao de Gramsci consistiu em substituir o modelo bipartite que predominou na tradio que lhe precedeu reconhecendo apenas
dois momentos: estado de natureza e sociedade civil no jusnaturalismo, socie
dade civil e Estado, na tradio hegelo-marxiana por um modelo tripartite: infra-estrutura econmica, sociedade civil e sociedade poltica ou Estado.
Esse modelo permite distinguir o conceito de sociedade civil tanto do Estado
quanto das relaes econmicas e permite identificar nele um estatuto prprio
que no se confunde com o do Estado, baseado no comando e na fora, nem
com o da economia, calcado nas regras do mercado. A sociedade civil gramsciana constitui-se na arena onde se d o embate entre valores e vises de m un
do que tentam alcanar o senso comum e se tornar hegemnicos, preparando
o campo para as transformaes econmicas e polticas (no Estado)383.
A revivescncia do conceito de sociedade civil ocorre por ocasio dos
eventos polticos relacionados a 1989 no leste europeu e nos movimentos pa
ra redemocratizao na Amrica Latina, onde sua utilizao adquiriu uma co
notao positiva, identificado com a luta dos novos movimentos sociais que
desde a dcada de 1970 vm lutando por participao e aprofundamento da
democracia, ao mesmo tempo que eclode a crise fiscal do Estado e a sua inca
pacidade de gerenciar a crise de legitimidade absorvendo a demanda, seja por
382 Ver BOBBIO, Norberto. O conceito de sociedade civil. Trad. de Carlos Nelson
Coutinho. 2. ed. Rio de Janeiro: GRAAL, 1987.
383 AVRITZER, Leonardo. Sociedade civil: alm da dicotomia Estado-Mercado. Op.
cit. p. 34.
210

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA PBL I CA

remdios keynesianos, seja por meio de mecanismos de mercado. Nesse con


texto, a sociedade civil aparece como alternativa tanto a este quanto ao Esta
do de Bem-estar.
No entanto, a recuperao do conceito de sociedade civil operou-se ba
se de um ecletismo terico refratrio identificao de um ncleo analtico.
Movimentos sociais diversos construam sua definio ora a partir do esque
ma tripartite gramsciano, ora preservando o enfoque da crtica marxista so
ciedade burguesa. Do mesmo modo, eram incorporadas as reivindicaes
liberais de direitos, ora invocando Hegel e sua anlise das corporaes e ou
tros modos de vida associativa que preparam a transio para o Estado, ora
resgatando Tocqueville, em nome do pluralismo e da proteo das minorias,
ora baseando-se na teoria sociolgica de Durkheim a fim de fundamentar um
princpio de solidariedade social38'1.
Assim Cohen e Arato buscam construir a partir da evoluo terica do
conceito e da evoluo histrica dos movimentos sociais um marco analtico
de sociedade civil onde se possa situar a luta por novas formas de solidarieda
de, integrao social e democratizao das instituies polticas, para alm do
Estado e do mercado. Com efeito, os novos movimentos sociais que surgiram
a partir da dcada de 1960 (feministas, ecolgicos, homossexuais, ativistas de
direitos humanos e da paz mundial, movimentos contraculturais etc.) pos
suem caractersticas distintas dos movimentos sociais anteriores surgidos no
contexto de sociedades industriais. A primeira delas o seu radicalismo autolimitado, isto , no assumem pretenses messinicas, nem tentam cons
truir formas de vida e discursos totalizantes, nem metanarrativas, para falar
em nome da sociedade inteira, nem se consideram sujeitos da histria, bus
cando apenas afirmar sua autonomia e identidade frente ao Estado e ao mer
cado, recusando a burocratizao e a mercadorizao. A segunda diz respeito
natureza dos valores que reivindicam, os quais no podem ser reduzidos a
uma expresso econmica. Ao contrrio dos movimentos sociais anteriores,
no demandam prestaes do Estado, seus conflitos no so de distribuio.
Suas reivindicaes so chamadas de ps-materialistas e referem-se s gra
mticas das formas de vida383.
,<i4 Idem. p. 35.
185 Idem. p. 35-6.
211

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

Cohen e Arato partem do esquema tripartite inaugurado por Gramsci,


que reconhecem como superior aos modelos dicotmicos de Estado e socie
dade civil ainda utilizados na tradio marxista e tambm e principalmente
recuperados em discursos liberais neoconservadores, na forma de oposio
Estado/mercado. Essa dicotomia, embora apta para descrever a sociedade at
o sculo XIX, perde completamente seu poder explicativo a partir do sculo
XX, ante o advento de uma sociedade multidiferenciada. No entanto, a teoria
gramsciana acerca da sociedade civil ainda possui srios problemas, de sorte
que sua superao necessria. Com efeito, uma das dificuldades notrias de
Gramsci consiste em distinguir claramente a sociedade civil do Estado, con
fuso manifesta atravs de sua categoria de Estado ampliado. Essa dificulda
de se reproduz sobre a distino entre hegemonia e dominao: na medida
em que Gramsci assume implicitamente a filosofia marxista da histria, ele
acredita na verdade do socialismo e em sua vitria, posto que no-espontnea. A sociedade civil vista como instrumento de disseminao da ideologia
socialista, cuja conquista necessria a fim de se conquistar o Estado e trans
formar a ordem econmica. Nesse contexto, Gramei enxerga a sociedade civil
muito mais como um obstculo a ser enfrentado (de fato, ele define a socie
dade civil burguesa como um conjunto de trincheiras e casamatas para a de
fesa do capitalismo), do que um espao neutro ideologicamente onde a
poltica e a liberdade encontram seu pleno sentido e realizao. A hegemonia
desvinculada da noo de legitimidade: no significa muito mais do que a
dominao por outros meios'86.
E o aparato conceituai de Habermas que Cohen e Arato acreditam que
fornece a melhor possibilidade de reconstruo do modelo tripartite de socie
dade civil. Habermas no trabalha com o conceito de sociedade civil, contu
do a distino que ele faz entre sistema e mundo da vida fornece um marco
analtico onde se pode situ-lo e ao mesmo tempo compreender sua estrutu
ra, lgica de funcionamento e funo relativamente ao Estado e economia.
Aparentemente, a distino entre sistema e mundo da vida uma representa
o tambm bipartite que poderia ser sobreposta quela outra entre Estado e
sociedade civil. Porm, observando-se mais de perto, constata-se que h dois

w COHEN, Jean e ARATO, Andrew. Op. cit. p. 425-6.


212

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA P U B L I C A

subsistemas, o administrativo e o econmico, os quais operam segundo sig


nos distintos, poder e dinheiro respectivamente, conforme j foi salientado no
tpico anterior. Ora, dois subsistemas distintos entre si e distintos ambos em
relao ao mundo da vida: tem-se a representao de um modelo tripartite
muito semelhante ao gramsciano387.
No entanto, se os subsistemas administrativo e econmico podem ser
equiparados respectivamente ao Estado e esfera econmica, ou melhor, ao
mercado, o mesmo j no se pode dizer do mundo da vida relativamente so
ciedade civil. Com efeito, os conceitos de sociedade civil e mundo da vida
operam em nveis distintos e no se pode transladar um para o outro sem dis
toro. Como j foi observado, a distino habermasiana entre sistema e
mundo da vida foi elaborada sob o horizonte terico da esfera piiblica e esfe
ra privada e sobre esta dicotomia aquela deve ser projetada. As relaes entre
a esfera pblica e a esfera privada constituem os espaos nos quais o mundo
da vida estabelece relaes do tipo input-outputcom os subsistemas econmi
co e administrativo, mediante intercmbio de cdigos de poder e dinheiro.
Essa relao representa o risco de colonizao do mundo da vida, do qual es
ta precisa permanentemente defender-se.
Na verdade, o conceito de mundo da vida compreende um duplo aspec
to: em primeiro lugar a expresso designa, como j foi falado, a reserva do im
plcito, de valores no questionados e de tradies e culturas assumidos
acriticamente pela linguagem e pelos seus usurios; por outro lado, o mundo
da vida possui uma dimenso institucional constituda pelas estruturas de in
tegrao social, de formao da personalidade e identidade individual e de
preservao da cultura. essa dimenso institucional do mundo da vida que
pode ser equiparada ao conceito de sociedade civilm . Desse modo, o conceito de
sociedade civil abrange todos aqueles movimentos sociais, associaes e insti
tuies que, originando-se na esfera pblica ou na esfera privada, no impor
ta, tem por objetivo produzir integrao social segundo uma racionalidade
comunicativa, contrapondo-se dessa maneira s intruses originrias dos
subsistemas econmico e estatal.
Nesse contexto, os direitos fundamentais desempenham um insubstitu
vel papel na estabilizao do tecido institucional da sociedade civil para que
387 Idem. p. 426.
388 Idem. p. 427-9.
213

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

esta possa eficazmente desempenhar sua funo prpria. Tais direitos funda
mentais so, segundo Cohen e Arato, de trs tipos: aqueles que se referem
reproduo cultural (liberdade de expresso, pensamento, imprensa, convic
o poltica, comunicao, dissenso e crtica); aqueles que asseguram a inte
grao social (liberdade de associao e reunio); e aqueles que asseguram a
socializao (inviolabilidade da pessoa, intimidade, privacidade). Alm desses
direitos que so constitutivos da sociedade civil, eis que estruturam um pro
cedimento tico-discursivo, h tambm outras duas categorias de direitos
fundamentais que operam a mediao entre a sociedade civil e os subsistemas: de um lado direitos tais como propriedade e liberdade econmica tradu
zem uma mediao entre a sociedade civil e o mercado contra a interveno
colonizante do Estado; por outro, direitos sociais e trabalhistas medeiam a so
ciedade civil e o Estado contra a expanso das foras econmicas389.
No entanto, no que se refere a estas duas ltimas categorias de direitos
fundamentais, cumpre salientar a ambigidade de seu funcionamento. De um
lado elas efetivam a proteo do mundo da vida, de sua autonomia e de sua
racionalidade prpria, a racionalidade comunicativa, das intromisses colonizantes por parte dos sistemas administrativo e econmico. Por outro lado,
elas podem converter-se no instrumento mesmo da colonizao sistmica do
mundo da vida. Com efeito, muito freqentemente os instrumentos de me
diao, ao promoverem a defesa do mundo da vida contra um sistema, aca
bam causando o fortalecimento do outro, e vice-versa. Foi assim quando da
luta contra o Estado absolutista, quando as tentativas no sentido de abrir es
paos de autonomia frente ao eudemonismo estatal resultaram na exercebao do princpio do mercado que formalizou os conceitos de liberdade e
igualdade, desagregou as formas de solidariedade e integrao social do anti
go regime, representadas pelas corporaes de ofcio entre outras formas de
associao, sem substitu-las por nenhuma outra (a sindicalizao foi, duran
te o auge do liberalismo clssico, proibida)390.
Do mesmo modo, o advento do Estado de Bem-estar traduziu a tentati
va de defender o mundo da vida da colonizao econmica, logrando atravs
de direitos sociais concedidos a ttulo universal desmercadorizar a mo-dem Idem. p. 441.

Idem. p. 444.

214

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA P U B L I C A

obra, viabilizando a existncia de formas de vida extra-mercado, permitindo


aos trabalhadores associarem-se para impor restries ao capital. No entanto,
tais direitos sociais, notadamente o sistema de seguro pblico, ao mesmo tem
po que recompuseram as formas de solidariedade e integrao social, acarre
taram a forma oposta de colonizao, desta vez por parte do sistema
administrativo estatal. Com efeito, o crescimento e a posterior onipresena da
burocracia impuseram a forma estatal de prestao de servios de forma pa
dronizada, recusando sociedade civil a possibilidade de organizao autno
ma para implementar suas prprias formas de integrao e solidariedade.
Conforme avalia Pierre Rosanvallon, o Estado de Bem-estar burocratizou e
estatizou a solidariedade, tornando-a automtica, em oposio solidarieda
de espontnea da sociedade civil. Os efeitos foram a desagregao da prpria
solidariedade, defuncionalizao da famlia e finalmente crise de legitimao
que o Estado j no mais podia gerenciar. A efetivao de direitos sociais re
sultou no no fortalecimento da sociedade civil, mas no fortalecimento do Estado-administrao que a colonizou91.
Por fim, uma onda neoconservadora prope um retorno aos mecanis
mos de mercado inclusive para prestao de servios pblicos, em cujo con
texto a participao do pblico usurio j no se d a ttulo de cidado, mas
no de cliente. De novo a sociedade civil considerada de forma atomstica,
onde indivduo aparece representando a si prprio e seu prprio interesse,
sem que se prevejam formas de integrao social e construo coletiva de
identidade e projetos de vida. Essa questo ser retomada mais adiante.
O mais importante aspecto a salientar que enquanto Habermas inves
tiga somente tticas de preservao do mundo da vida contra a colonizao
do sistema, isto , instrumentos institucionais de defesa, Cohen e Arato vo
alm e pensam a possibilidade ofensiva de reverter a colonizao, ou seja, a
descolonizao, atravs de suas prprias instituies polticas e econmicas de
mediao, isto , os direitos polticos de participao e as polticas pblicas
que constituem a rede de proteo social92. Uma vez que essas instituies se
jam organizadas segundo uma racionalidade comunicativa e implementadas
mediante ao comunicativa, tais instituies levam adiante o projeto de de
mocratizao da sociedade civil, substancializando progressivamente o proce
391 Idem. p. 445-6.
3,2 Idem. p. 471-2.
215

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

dimento democrtico. Com efeito, os direitos fundamentais situados no inte


rior do mundo da vida, liberdade de expresso, associao e reunio, por si s
no garantem a maximizao da participao pblica e qualidade crtica do
discurso. Tais liberdades formais precisam ser levadas ao plano material atra
vs de polticas pblicas que assegurem uma igualdade de fato, a fim de que
cidados bem-educados e integrados social e culturalmente possam efetiva
mente participar. Esse o papel das instituies polticas e econmicas de me
diao. Tais instituies podem transcender a mera defesa do mundo da vida
contra a colonizao e avanar sobre os sistemas a fim de democratiz-los,
sem com isso abolir a especificidade de sua racionalidade estratgica, nem
seus cdigos especficos de dinheiro e de poder. Trata-se de abrir espaos de
participao pblica e argumentativa no interior das estruturas estatal e eco
nmica, sem no entanto funcionalizar essa participao a fins sistmicos'93.
A teoria democrtica da sociedade civil pretende superar a teoria de Ha
bermas ao deslocar o eixo das instituies constitutivas e defensivas do mundo
da vida para as instituies ofensivas de mediao entre este mundo da vida e
os sistemas, introduzindo 110 discurso no apenas uma perspectiva crtica de le
gitimidade, mas uma perspectiva de reforma das instituies estatais, vale dizer,
de reforma do Estado (ou da economia), transformando os sistemas em obje
tos de problematizao. No caso do Estado, trata-se de desenvolver no interior
da administrao pblica estruturas participativas altamente inclusivas de to
das as formas associativas, inclusive movimento sociais. Ao contrrio de Haber
mas, Cohen e Arato acreditam que a participao social na formulao e
implementao de polticas no resulta necessariamente em burocratizao dos
movimentos sociais, uma vez asseguradas a deliberao e a discursividade alm
da abertura da agenda poltica, isto , sem que o Estado ou grupos sociais pri
vilegiados determinem os temas a serem discutidos nem as opes disponveis.
\

3.4.4 A guisa de sistematizao:


sociedade civil e esfera pblica

Conforme se tentou evidenciar, existem trs distines operando em n


veis diferentes que enfatizam aspectos distintos da vida social e que no se so
393 CUNILL GRAU, Nuria. Op. cit p. 51-2.
216

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA P U B L I C A

brepem, mas que, no entanto, se comunicam em diversos pontos. A articu


lao dessas trs distines ajuda a fornecer um quadro mais completo de in
teligibilidade acerca das instituies societrias. De um lado temos a distino
entre a esfera pblica e a esfera privada, sendo que a primeira diz respeito
esfera dos assuntos comuns a toda a sociedade, compreendendo o Estado
assim como a opinio pblica e a esfera poltica participativa, notadamente
movimentos sociais e outros sujeitos coletivos, organizaes no-governamentais ou organizaes de base, desde que tematizem assuntos de interesse
geral ou busquem influenciar a poltica estatal. A esfera privada, por sua vez,
o espao de articulao de interesses particulares, individuais ou de grupos,
compreendendo assim a economia, a famlia, e formas associativas envolvidas
com questes de natureza particular, tais como cooperativas, sindicatos (na
medida em que se voltam para seu ambiente de trabalho), associaes de do
nas de casa ou consumidores. Naturalmente, h um continuum entre ambas
as esferas, de sorte que muitas vezes no possvel dizer com exatido o que
pertence a uma e o que pertence outra, eis que muitas vezes conflitos priva
dos so tematizados como questes pblicas e Habermas demonstrou como
a esfera pblica emergiu a partir da esfera econmica privada publicamente
relevante.
A segunda distino aquela entre sistema e mundo da vida. O que distin
gue um termo do outro no o espao institucional que ocupa, mas a lgica de
funcionamento e o tipo de racionalidade de cada mbito. O sistema, que se di
vide em administrativo (estatal) e econmico (mercado) utiliza uma racionali
dade instrumental-cognitiva e seu padro de ao o estratgico. Sua
comunicao se d atravs de meios no discursivos, segundo cdigos negativos
de sano, no primeiro caso, ou positivos de recompensa, no segundo. J o m un
do da vida utiliza-se de racionalidade e ao comunicativas, em que prevalece a
persuaso racional por argumentos, isto , a comunicao ocorre segundo uma
tica discursiva. Tanto um quanto outro pode se encontrar na esfera pblica ou
na esfera privada. Assim, quanto ao sistema, administrativo e econmico, fica
bastante claro seu endereamento. Quanto ao mundo da vida, ele existe tanto na
esfera pblica, na esfera pblica poltica e na formao da opinio pblica, quan
to na esfera privada, construo de identidades e interao social, intimidade.
Tudo depender, pois, do modo de comunicao e do tipo especfico de racio
nalidade. Tambm entre um e outro, h conflitos que podem resultar na coloni
217

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

zao do mundo da vida pela penetrao das racionalidades sistmicas do Esta


do (burocratizao) ou do mercado (mercantilizao).
Por fim, temos a distino entre Estado, mercado e sociedade civil. Os
dois primeiros termos podem ser equiparados sem grandes adaptaes res
pectivamente aos subsistemas administrativo e econmico. O termo socieda
de civil, por outro lado, no pode ser equiparado ao mundo da vida, sob pena
de distores no conceito. O mundo da vida, com efeito, refere-se, por um la
do, reserva de implicitude contida na linguagem, as tradies, valores e cul
turas herdadas, contidas nas estruturas de conversao e que permanecem
inquestionveis, assimiladas acriticamente; por outro lado, o mundo da vida
compreende uma dimenso institucional constituda pelas instncias de
interao social, cultura e formao da personalidade que resultam da
racionalizao comunicativa do mundo da vida, tematizando aquelas prcompreenses, convices, valores, tradies e culturas, expondo-as crtica
permanente. essa dimenso institucional que corresponde sociedade civil.
A sociedade civil pode, portanto, tal como o mundo da vida, situar-se na es
fera pblica, como na esfera privada, conforme a natureza do tema posto em
discusso. As relaes entre sociedade civil e mundo da vida, melhor dizendo,
entre as dimenses institucionais e no-institucionais do mundo da vida, so
tambm fluidas eis que permanentemente novos temas ingressam na socieda
de civil pela tematizao, discusso e crtica, ao passo que outros outrora dis
cutidos podem permanecer intocados, tornando-se convices acriticamente
transmitidas e assimiladas, abandonando assim a sociedade civil para consti
tuir a reserva de implicitude lingstica do mundo da vida.

3.5 Estratgias da nova governana para a


democracia: (des)virtualidades para a
repolitizao do espao pblico

Conforme j se mencionou no incio do presente captulo, a grande maio


ria dos governos em processo de reforma busca desenvolver uma governana
que no apenas seja mais eficiente, logrando otimizar a relao custo-benefcio na atuao (interveno) da administrao pblica, mas que tambm con218

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA

PBLICA

tribua para tornar o Estado mais democrtico. De fato, encontra-se cada vez
mais disseminada a idia de que o insulamento burocrtico da administrao
contra interferncias polticas, preservando-se das demandas oriundas da so
ciedade civil, alm de minar as bases democrticas do sistema poltico, tam
pouco torna eficiente ou d mais qualidade s burocracias. Democracia
participativa e atuao estatal eficiente, longe de serem exigncias contradit
rias, complementam-se reciprocamente. Com efeito, acredita-se que os go
vernos que asseguram a participao dos cidados na formulao e
implementao de polticas pblicas, graas sustentabilidade poltica e legi
timidade que logram obter para o seus programas de ao, tornam-se muito
mais eficientes do que poderia ser qualquer equipe de tecnocratas altamente
especializados e insulados frente populao, na medida em que contam com
o apoio desta enfraquecendo as resistncias da oposio, evitando o desgaste
poltico de intervenes autoritrias. De resto, noutro plano, somente um
regime poltico democrtico e pluralista pode assegurar um ambiente institu
cional estvel para os agentes econmicos, com regras claras e previsveis, mi
nimizando o risco de golpes, insurreies e pacotes econmicos to severos e
imprevisveis quanto arbitrrios.
Assim, as estratgias governamentais para uma governana eficiente pas
sam por tornar o Estado mais permevel influncia da sociedade, partici
pando diretamente, quando vivel, ou por meio de representantes no
desempenho de suas funes. Nesse sentido, as reformas geralmente apontam
para trs direes, segundo Nuria Cunill Grau: (1) em primeiro lugar, no
campo relativo ao legislativa, para a criao, utilizao e desenvolvimento
de instrumentos de democracia direta tais como o referendo e a iniciativa po
pular; (2) em segundo lugar, para a implementao de polticas pblicas que
prevejam e facilitem a interveno de grupos de interessados na sua formula
o, implementao e controle; (3) por fim, para a prestao de servios me
diante parcerias com os assim denominados entes da sociedade civil ou do
terceiro setor, ou setor pblico no estatal'94.
Embora a pluralidade de medidas que variam de pas para pas impea a
construo de um modelo coerente para a realizao desses objetivos, cujos
instrumentos devem estar adaptados institucionalidade prpria de cada um,
muito menos um modelo nico, verifica-se alguns elementos fundamentais
194 Idem. p. 68.
219

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

tais como a tentativa de ampliar a base de representao social e de oportuni


dades polticas, incluindo novos sujeitos nos processos de formao e imple
mentao de polticas, e o fortalecimento da democracia direta.
3.5.1 Instrumentos de democracia direta:
plebiscito referendo e iniciativa popular

Nesse sentido, convm mencionar as reformas orientadas para a introdu


o e maior utilizao de figuras como o referendo, o plebiscito e a iniciativa
popular de leis, em mbito nacional, compreendidas entre os direitos polti
cos do cidado. Alm disso, propostas mais ousadas envolvem inclusive uma
outra concepo de democracia representativa com a introduo do manda
to imperativo, vale dizer, revogvel, das autoridades eleitas.
Tais mecanismos, no entanto, produzem efeitos ambguos. De um lado,
deve-se considerar que nem o plebiscito nem o referendo podem constituir-se
num modo normal de governo, mas trata-se de um expediente extraordinrio,
para ser utilizado em circunstncias igualmente extraordinrias. Conforme sa
lienta Bobbio, inconcebvel um Estado que se governe por meio do contnuo
apelo ao povo, mesmo quando tecnologicamente possvel, pelo avano ainda
insuficiente dos meios de comunicao e da informtica, que o cidado possa
ser convocado a dar o voto em todas as questes polticas. O mesmo se aplica
iniciativa popular de leis: no pode ser o modo normal do processo legisla
tivo. Uma sociedade governada unicamente pela democracia direta, principal
mente com o grau de complexidade e diferenciao social como a atual, seria
invivel, com os cidados reunidos em assemblia permanente ou mediante os
instrumentos acima apontados, votando sobre tudo dia e noite para satisfazer
a demanda de decises, conduziria, segundo Bobbio, ao cidado total, uma fa
ce no menos ameaadora que o Estado total395.
Portanto, os mecanismos de democracia direta devem conviver com os
da democracia representativa a fim de fortalecerem-se mutuamente. A demo
cracia direta produz efeitos benficos ali onde refora o princpio da represen
tao de interesses, orientando e controlando a representao parlamentar,
mas no a desarticulando, muito menos substituindo-a396. Com efeito, a de
395 BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. Op. cit. p. 42-3.
396 CUNILL GRAU, Nuria. Op. cit. p. 83.
220

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA

PBLICA

mocracia direta pode se tornar um veculo para suprimir a representao das


minorias, em especial aqueles excludos poltica e socialmente. Pior ainda,
muitas vezes os instrumentos de referendo e plebiscito so utilizados pelos
governos como instrumentos contra a oposio397. Uma das medidas defendi
das para combater essa prtica consiste na institucionalizao da consulta
obrigatria populao, mediante referendo ou plebiscito, para decidir deter
minadas matrias constitucionalmente estabelecidas'98.
Na verdade, a busca pelo desenvolvimento de mecanismos de democracia
direta inspirada pela tentativa de superar a crise do sistema representativo e
o dficit de representatividade dos partidos polticos e, conseqentemente,
dos parlamentos. Contudo, mister ressaltar que o conceito de representao
no se esgota na democracia parlamentar, que uma de suas formas, histori
camente a mais importante, mas que existe onde quer que decises coletivas
so tomadas no pela coletividade inteira e sim por membros eleitos para es
sa finalidade199. A idia de representao traduz uma exigncia democrtica
fundamental, qual seja, a necessidade de discusso e deliberao mediante
persuaso por argumentos racionais. Os processos de referendo e plebiscito
no realizam plenamente essa dimenso, a no ser somente em nvel local,
consistindo mais numa tomada de posio individual e isolada do cidado,
que raramente pode participar ou acompanhar uma discusso pblica mais
abrangente400.
Portanto, sem menosprezar a importncia de tais instrumentos, o que
mais pode colaborar para o aperfeioamento das instituies democrticas
a extenso do princpio da representao poltica, acompanhada necessaria
mente do reconhecimento da diversidade, do pluralismo e da discusso, para
outros espaos que transcendam o mbito partidrio-parlamentar. Bobbio,
refletindo esse mesmo raciocnio, fala da necessidade de passagem da demo
cracia em sentido estrito para a democracia social401. O alargamento da
democracia, segundo Bobbio, no se daria mais na extenso do poder descen
dente, mas do poder ascendente onde o indivduo considerado no seu papel
397 Idem. p. 84.
398 Idem. p. 85.
399 BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. Op. cit. p. 44.
'00 CUNILL GRAU, Nuria. Op. cit. p. 86.
<#l BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. Op. cit. p. 54-5.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

de pai, empresrio, consumidor, empregado, estudante etc. No entanto, con


vm corrigir alguns equvocos de Bobbio. O primeiro terminolgico, ao dis
tinguir uma democracia poltica de uma democracia social. Hannah Arendt
demonstrou a indissociabilidade entre os conceitos de democracia e de pol
tica: a poltica existe ali onde a democracia aplicada para a tomada de deci
ses coletivas; um espao no-democrtico ou autoritrio , ipso facto,
apoltico. O que Bobbio prope, portanto, politizar outros espaos que no
aquele da relao entre o Estado e o cidado. O segundo equvoco, mais gra
ve que o anterior, que ele considera que, com a universalizao do sufrgio,
a ampliao da democracia no Estado chegou ao seu limite402. Ele no perce
be como a abertura desses novos espaos e o reconhecimento desses novos su
jeitos de representao poltica democrtica podem contribuir para
democratizar as instituies do prprio Estado, abrindo-se para a participa
o da sociedade civil atravs de suas organizaes, inclusive associaes vo
luntrias, as quais, a propsito, Bobbio considera pequenas, minsculas, em
geral politicamente irrelevantes403.

3 5 .2

Participao social e controle


comunitrio na administrao

Uma segunda estratgia enxerga na descentralizao da formulao e im


plementao de polticas pblicas o melhor caminho para realizar o princpio
democrtico participativo. Argumenta-se que polticas pblicas setoriais e fo
calizadas permitem um melhor controle pelos seus destinatrios, sua par
ticipao e influncia direta, alm de uma maior transparncia e
responsabilidade na utilizao dos recursos.
Entre as questes colocadas pela descentralizao est a opo entre a par
ticipao resolutiva e a participao consultiva. Esta mais defendida pelos se
tores governamentais, alegando que o compartilhamento do poder decisrio
obscurece e mesmo inviabiliza qualquer mecanismo de responsabilizao. Por
outro lado, movimentos de participao popular defendem que o objetivo
principal compartilhar e distribuir o poder, implcito na idia mesma de par
ticipao404.
402 CUNILL GRAU, Nuria. Op. cit. p. 45.
403 BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. Op. cit. p. 55
404 CUNILL GRAU, Nuria. Op. cit. p. 93-4.
222

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA P U B L I C A

A participao popular na formulao, implementao e controle de po


lticas setoriais e descentralizadas levada a efeito pela nova governana geren
cial realizou-se a partir de posies conservadoras. As formas de participao
institudas so fortemente marcadas pela filosofia do consumerismo. A di
menso participativa se realiza como um direito de escolha entre as modali
dades de servio pblico colocadas disposio do usurio, considerado no
como cidado, mas como cliente. Com efeito, a possibilidade de optar por
um servio vista no como um direito poltico, mas como uma prerrogati
va do consumidor. Tudo se trata de introduzir, na prestao de servio pbli
co, mecanismos de mercado, onde o destinatrio do servio pode optar pelo
fornecedor que melhor satisfizer suas expectativas. A idia de administrao
orientada ao cidado tambm traduz mais ou menos a mesma idia. Obser
ve-se que a diferena entre o consumidor e o cidado que o primeiro com
parece representando seus prprios interesses pessoais e desse ponto de vista
que sua deciso tomada. O cidado, por outro lado, aquele cuja deciso se
baseia na construo de um projeto coletivo; se se quiser, de um interesse ge
ral. Nesse contexto, descarta-se a busca por politizar a administrao pblica
e a prestao de servios. Embora os objetivos declarados dessas iniciativas da
nova governana revelem preocupao com a qualidade de seus produtos,
com a eficincia gerencial, com a reverso da cultura auto-referente da buro
cracia, com o incremento da propriedade pblica e com o estmulo autoajuda, na realidade a participao funcionalizada em relao aos interesses
da administrao, a qual determina as opes, os critrios de seleo e mes
mo as oportunidades para a participao405. Noutro plano, traduzem a colo
nizao burocrtica sobre a participao, transformando os cidados em
agentes administrativos, atribuindo-lhes um papel tcnico seno mesmo eco
nmico em vez de poltico'106.
Um exemplo desse tipo de iniciativa, a reforma na educao no Reino
Unido, a partir de 1988, sob o lema de controle aos pais, delegou o controle
financeiro dos oramentos a corpos de governo escolares, onde os pais esto
representados e onde estes podem manifestar insatisfao e crtica adminis
trao, permitindo inclusive administrar a escola por si prprios, com um or
103 Idem. p. 113.
,|0( Idem. p. 116.
223

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

amento direto do governo central. Assim, paralelamente, nos Estados Unidos


os conselhos de pais e mestres deliberam sobre a aplicao dos recursos da es
cola. Verifica-se que a participao dos pais ou de outros membros da comu
nidade invocada exclusivamente para o desempenho de funes gerenciais,
seno mesmo tcnicas, as quais, na medida em que exigem certa experincia
e know-how, acarretam de incio um dficit de representatividade, relativa
mente aos atores sociais menos especializados. De resto, nem a estrutura de
poder no interior da escola, nem temas mais amplos como o projeto pedag
gico ou curricular so problematizados, muito menos se assegura a abertura
da agenda participativa para a incluso de temas mais polticos407. O mesmo
esprito se constata em outras iniciativas como os conselhos diretivos pbli
cos (public boards), as audincias pblicas, as pesquisas de opinio pblica e a
figura do ombudsman. Tambm aqui a participao invocada a dos usurios
de um determinado servio, em sua maioria de carter consultivo.
Em todos esses casos evidencia-se uma tendncia dominante em relao
participao tal como concebida no contexto da nova governana. Em pri
meiro lugar, a participao do cidado organizada em torno da dimenso
setorial e descentralizada da administrao pblica. O segundo elemento des
sa tendncia a considerao do usurio como um cliente, um consumi
dor de um servio particular. Finalmente, em terceiro lugar, a participao
convocada para lidar com os aspectos gerenciais e administrativos do servio
pblico, em razo de uma maior experincia ou proximidade do usurio em
relao aos problemas a serem resolvidos pela administrao, ou, no mesmo
sentido, sua viso privilegiada sobre os resultados produzidos pela atuao es
tatal naquele mbito local especfico.
Todos esses elementos trabalham contra a politizao do espao pblico
e a democratizao da administrao. Com efeito, a participao social exer
cida somente num nvel local e setorial prejudica a discusso e construo co
letiva de um modelo global de prestao de servios ou a problematizao da
administrao pblica num contexto mais geral e amplo. A participao se d
sem aprendizado e sem a elaborao de uma viso do todo, imersa num con
texto especfico sem que os princpios fundamentais da participao, a funo
a ser desempenhada pela administrao pblica, nem muito menos o proble
407 Idem. p. 115-7.
224

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA P U B L I C A

ma mais geral das relaes entre o Estado e a sociedade sejam sequer tematizados. A descentralizao administrativa e a participao setorial devem ocor
rer acompanhadas da discusso participativa e democrtica no mbito do
governo central sobre a forma de prestar servios pblicos e sobre os papis
desempenhados pelos atores sociais, politizando a administrao pblica.
No mesmo sentido, a participao deve ser do cidado, atravs da elabo
rao de um projeto coletivo para atuao administrativa, onde so tematizados no apenas questes previamente escolhidas pela burocracia e postas
disposio da clientela, e no apenas aspectos meramente tcnicos e geren
ciais, mas principalmente os valores, a finalidade, o modelo de administrao
que se deseja, no individualmente do ponto de vista do consumidor do ser
vio, individual e isoladamente, mas de forma coletiva e poltica. A participa
o popular no pode ser funcionalizada aos interesses da administrao nem
incorporada pela burocracia como um de seus rgos. Dito de outro modo, a
participao cidad nas decises governamentais e administrativas costuma
ser muito bem-vinda quando meramente reativa, ou seja, quando leva in
formao, proporcionando um feedback que permita aos agentes estatais readequarem a oferta de servio s modificaes da demanda. Quando porm a
participao traz consigo a inteno de influenciar ativamente o contedo de
decises ou de critic-lo, resistncias e hostilidades por parte da burocracia
so inevitveis. Por fim, a participao social segundo o procedimento demo
crtico exige que ela seja inclusiva e no restrita a um grupo de participantes
especializados, o que mais uma vez impe o deslocamento do debate de ques
tes administrativas, de meios, para o debate poltico, tematizando objetivos
e perspectivas do servio pblico. O ideal do cidado como participante cede
lugar figura pragmtica do cidado-consumidor e, na melhor das hipteses,
como co-administrador, ao mesmo tempo que a discusso e deliberao p
blicas so substitudas pelas pesquisas de mercado e pela urna de reclamaes.
Na viso da nova governana, as exigncias de publicizar a administrao so
satisfeitas com a mera oitiva do cidado.
O problema est em que os requisitos para politizar as relaes entre a es
fera pblica e burocracia estatal os quais coincidem com os requisitos do
procedimento democrtico: a discusso e deliberao com base em argumen
tos racionais sobre uma agenda aberta tematizao num ambiente de igual
dade poltica e inclusivo de novos participantes colidem frontalmente com
225

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

os imperativos tcnicos da burocracia calcados na hierarquia e no controle da


discricionariedade. O primeiro requisito exigncia da racionalidade instru
mental que orienta sua atuao; o segundo uma defesa contra o patrimonialismo e o uso da mquina do Estado para assegurar privilgios para o prprio
agente ou para grupos. O desafio da democracia conciliar suas prprias exi
gncias com os limites tcnicos de uma atuao eficiente e com a preservao
da res publica. Com efeito, clssica a dicotomia entre poltica e administra
o, a primeira voltada para os fins e a segunda para os meios de execuo. A
questo que se coloca no presente estudo se a democracia e a eficincia po
dem compatibilizar suas exigncias enquanto dividem um mesmo espao, ou
se, pelo contrrio, conforme acreditava Weber, a sujeio da burocracia a im
perativos polticos e democrticos apenas pode ocorrer mediante o controle
do parlamento e do governo ao estabelerem os objetivos a serem alcanados.
Noutras palavras, a questo pode ser colocada em termos habermasianos, se
o sistema pode ser influenciado pelo mundo da vida a partir de dentro, ou
se est limitado a uma atitude defensiva contra a colonizao por parte da
quele. Essa questo, longe de ser apenas terica, fundamental para que se
possa dar sentido s exigncias de maior participao como sendo algo mais
do que uma questo de eficincia ou de economia de recursos'08.
Para tanto, faz-se mister uma burocracia de novo tipo, mais orientada pa
ra o dilogo, para o consenso e para a negociao, disposta mais a facilitar que
decidir, que busque resolver problemas atravs de aproximaes sucessivas e
no de uma s vez.
A prtica da participao cidad nas atividades da administrao esbar
ra numa outra ordem de limites to graves e de to difcil soluo quanto a
anterior. Trata-se do relativo fracasso das democracias em promover uma efe
tiva participao popular, e em conseqncia, da administrao pblica em
tornar-se participativa, de sorte a preencher duas condies: (1) a promoo
do pluralismo e da diversidade na representao social dos vrios grupos de
interesse organizados; (2) promover a integrao e participao daqueles p
blicos desorganizados e desarticulados, cujo interesse se encontra difuso, mas
que so afetados pelas decises poltico-administrativas409. Com efeito, obser
,08 I d e m . p. 104-7.
I d e m . p. 109.

226

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA P U B L I C A

va-se que mesmo aqueles programas que se esforam por estabelecer um di


logo participativo que envolva a populao inteira de modo pluralista e
integrador atraem um segmento muito limitado e estreito do pblico poten
cialmente afetado, geralmente apenas (1) representantes de interesses organi
zados da sociedade que j tinham uma presena ativa nos assuntos daquela
agncia especfica; (2) representantes de outras agncias governamentais; e
(3) algumas poucas pessoas de alto nvel de educao e maturidade poltica"0.
A grande questo que o dficit participativo no se deve ao comportamen
to da agncia que, pelo contrrio, buscou inclusive neutralizar as assimetrias
na distribuio do poder social. O problema aqui mais profundo: tem por
fonte a apatia poltica e a resistncia participao.
A soluo desse problema passa necessariamente pela questo terica dos
custos da oportunidade da participao, isto , aqueles fatores que a inibem,
transformando a participao num nus que a maioria dos cidados no est
disposta a suportar, especialmente porque no percebe nela nenhuma vanta
gem imediata, e de como proceder para estimular a cooperao voluntria e o
engajamento nos assuntos pblicos. Os indivduos no tm necessariamente
estmulos para exercer a participao social, podendo, alis, terem boas razes
para no participar, eis que o exerccio da participao, como na cooperao
voluntria ou na co-administrao de servios pblicos, significa deixar de
exercer alguma atividade que poderia lhe render algum benefcio pessoal. Uma
perspectiva enfoca o contexto institucional em que se d a participao. Se a
participao implica necessariamente um custo, que se traduz em preterir mo
mentaneamente os interesses e problemas individuais a fim de se preocupar
com os assuntos da coletividade, faz-se mister que o participante tenha algu
ma garantia de que sua participao produzir resultados. A criao de um
ambiente poltico favorvel participao inclui mecanismos institucionais
que previnam o fracasso e a decepo dos participantes111. Uma outra perspec
tiva enfatiza o papel dos estmulos e desestmulos atividade participativa.
Aqui o problema que as decises sobre produo ou distribuio de bens p
blicos so, por assim dizer, indivisveis, de sorte que a maioria dos cidados tem
conscincia de que embora no participe, receber da mesma forma as vanta

4,0 I d e m . p. 109.
411 I d e m . p. 110.

227

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

gens proporcionadas por esses bens. Trata-se dessa forma de desenvolver uma
rede de estmulos seletivos que possam premiar os que participam e somente
estes, ao mesmo tempo que punem os desertores'112.
Por fim, uma terceira perspectiva desenvolveu-se a partir das pesquisas de
Robert Putnam sobre os vnculos existentes entre o civismo e a economia, to
mando por base um estudo de caso sobre as comunidades italianas do norte e
do sul, comparando suas respectivas redes associativas. Ele concluiu que o for
talecimento da associatividade, do esprito de comunidade e a confiana rec
proca constituem um capital social que consiste em normas de reciprocidade
generalizada e redes horizontais de solidariedade e compromisso cvico. O ca
pital social, por sua vez, o que possibilita um maior desenvolvimento econ
mico quando esse esprito associativo migra para o cenrio produtivo413.
As duas dificuldades potencializam-se mutuamente em prejuzo do proce
dimento democrtico. A escassa participao combinada com uma perspectiva
gerencial calcada na cooptao do administrado como cliente, chamado a cogerir em funo de sua experincia especfica, conduz a um modelo de admi
nistrao participativa corporativista. Com efeito, os grupos de interesses
organizados tornam-se muito mais influentes e so por isso considerados mais
consumidores do que outros interesses menos articulados e mesmo difusos414.
Com efeito, o prprio desenvolvimento de capital social depende de recursos
econmicos concretos, sem o que a abertura institucional da administrao p
blica participao no favorecer um maior pluralismo nem maior integrao
social. A desigualdade econmica e a estrutura social exercem um peso decisi
vo na distribuio do poder poltico e na capacidade organizacional. Como no
existe uma distribuio eqitativa de poder social entre os vrios segmentos da
sociedade, entre empregados e empregadores, fornecedores, consumidores e
donas de casa etc., ocorre que os grupos mais capazes economicamente de se
organizar exercero uma influncia mais decisiva sobre a opinio pblica e so
bre o Estado, obtendo xito na divulgao de seus interesses415.
412 Idem. p. 110.

4IJ REILLY, Charles. Redistribuio de direitos e responsabilidades: cidadania e capi


tal social. In: BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos e CUNILL GRAU, Nuria (orgs.). O pblico
no-estatal na reforma do Estado. Rio de Janeiro: Editora da Fundao Getlio Vargas,
1999. p. 407-8.
4,4 CUNILL GRAU, Nuria. Op. cit. p. 100-1.
415 Idem. p. 111.
228

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA

PBLICA

Para que se possa falar, portanto, em participao social na administra


o pblica, no contexto de uma esfera pblica politizada e democrtica, es
sencial o desenvolvimento de desenhos institucionais discursivos que incluam
a deliberao como dimenso necessria da participao. Nesse sentido, algu
mas propostas vm sendo colocadas, em que se permite aos cidados efetiva
mente decidir politicamente e no simplesmente aplicar conhecimentos
gerenciais ou responder a surveys de mercado.
Entre elas cabe mencionar a pesquisa cie opinio deliberativa, proposta
formulada por James Fishkin, e que consiste num mecanismo que visa conci
liar a igualdade de oportunidade poltica eis que a pesquisa toma os parti
cipantes no como representantes de grupos de interesse ou de corporaes,
mas na qualidade de simples cidados com a deliberao, indo alm por
tanto da mera consulta. A idia criar um ambiente artificial de discusso on
de um grupo selecionado de cidados em condies de igualdade se rene
para deliberar sobre uma determinada questo poltica. A limitao contida
nessa proposta que em face de sociedades complexas e multidiferenciadas a
seleo dos participantes deve obedecer a uma amostragem extremamente se
letiva e, por conseguinte, no pode ser inclusiva de um nmero indefinido de
interessados"6. Os jris polticos, proposta elaborada e experimentada pelo
Jefferson Centerfor New Democratic Processes de Minessota, Estados Unidos, e
os tninipopulus, concebidos por Robert Dahl, tambm inspiram-se na idia de
construir artificialmente um ambiente de discusso e deliberao sob condi
es de liberdade e igualdade poltica, onde um grupo de cidados estatisti
camente representativos da populao formula recomendaes ou mesmo
decide questes polticas. A proposta de Dahl, porm, no tem virtualmente
limite de participantes (supe grupos de discusso de at mil cidados) nem
limite de tempo para a deliberao, que pode estender-se por mais de um ano
sobre uma nica questo poltica determinada. Todas essas propostas tm por
base a considerao do cidado como tal, evitando a representao funcional
de interesses. Ao mesmo tempo tentam criar ambientes artificiais que reproduzam as condies de uma situao comunicativa ideal417.

4,6 Idem. p. 160.


417 Idem. p. 160-1.
229

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

Outros desenhos institucionais se orientam pela tentativa de criar espaos


de confrontao de diferentes abordagens sobre um problema ou sobre uma
questo poltica a fim de integrar diversas perspectivas alm de promover o
aprendizado social. Entre as propostas figuram as conferncias de consenso, que
se caracterizam como um frum de discusso no qual um grupo de cidados
faz perguntas a peritos acerca de um tema cientfico ou tecnolgico de interes
se social ou poltico e que seja de alguma forma polmico. Aps debater com os
especialistas tenta-se alcanar um consenso sobre o tema publicizando-o em se
guida. Em outra verso o perito definido como um facilitador da discusso e
da aprendizagem pblica assessorando os cidados na compreenso de um de
terminado problema, na anlise de polticas pblicas e na construo de solu
es e alternativas viveis tendo em vista seus interesses. Esses dois mtodos
foram elaborados no propsito expresso de discutir temas ticos, polticos, so
ciais ou jurdicos ligados pesquisa cientfica ou preservao do meio am
biente'"8. O modelo dos trs passos outro que merece meno. Ele visa conciliar
os conhecimentos do senso comum e as experincias e percepes pessoais dos
cidados com o conhecimento tcnico-cientfico, atravs de um procedimento
seqenciado que leva em conta a contribuio a ser prestada por cada um na
compreenso de uma determinada questo e sua deciso, especialmente quan
do esta compreende uma pluralidade de aspectos, de interesses em jogo e valo
res em conflito. No primeiro passo, identificam-se e selecionam-se os assuntos
da pauta deliberativa, os objetivos da discusso os critrios de deciso e se espe
cifica o problema. Aqui intervm os diversos interesses afetados pela questo,
hierarquizando-os conforme sua relevncia. No segundo passo, a vez dos pe
ritos que avaliam as conseqncias implicadas em cada alternativa do ponto de
vista dos vrios valores e interesses em jogo. O ltimo passo consiste na consi
derao de cada alternativa, na sua avaliao e posterior recomendao e deci
so, sendo que o grupo que faz as recomendaes no coincide com o painel de
cidados que tm o poder decisrio sobre as polticas'"9.
Nessas propostas, a limitao est j na garantia de igualdade poltica e de
abertura para o acesso a qualquer cidado, problema especialmente significa
tivo em contextos polticos marcados pela desigualdade scio-econmica.
"s Idem. p. 162.
"9 Idem. p. 162.
230

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA P U B L I C A

Nesse sentido, os vales de representao, desenvolvidos por Claus Offe e Philippe Schmitter visam ampliar as bases do pluralismo, viabilizando o acesso a
qualquer interessado. A proposta consiste em trs medidas: (1) o estabeleci
mento de um carter semipblico para as associaes de interesses voltadas
para a atuao na esfera pblica; (2) que essas associaes sejam financiadas
mediante contribuies obrigatrias dos cidados, com a criao de um fun
do para esse fim; e (3) que tais fundos sejam distribudos na forma de vouchers
a cada cidado na medida de sua contribuio para que ele aplique nas asso
ciaes de sua escolha. Esse sistema possui a vantagem de obrigar as organiza
es da esfera pblica a serem efetivamente pblicas, vale dizer, transparentes,
democrticas e no-lucrativas, para poderem se habilitar aos vales de repre
sentao. Do ponto de vista do aprendizado social, os cidados, que possuem
um voucher intransfervel, so levados escolha e avaliao de polticas pbli
cas. Na Espanha, permite-se ao contribuinte destinar uma porcentagem da co
ta lquida do Imposto de Renda de Pessoas Fsicas para um fim social a sua
escolha. Convm salientar que, ao mesmo tempo que permite a atuao dos
grupos sub-representados, os vales de representao so neutros em relao a
interesses, no privilegiando nenhum especificamente. Naturalmente, os vales
de representao no podem lidar com o aspecto qualitativo da representao,
em especial dos grupos menos favorecidos, cuja educao para a cidadania e
formao de capital social dependem de medidas concretas de distribuio de
renda, de alvio da misria e da desigualdade econmica420'*.
A Constituio Federal de 1988 estabeleceu um princpio de descentra
lizao e participao da comunidade na definio de polticas pblicas nas
reas de planejamento urbano, previdncia, sade, assistncia social e pro
teo aos direitos da criana e do adolescente420'6. Trata-se dos conselhos
gestores de polticas pblicas que, segundo a definio de Luciana Tatagiba,
so espaos pblicos de composio plural e paritria entre Estado e
sociedade civil, de natureza deliberativa, cuja funo formular e controlar a
execuo de polticas pblicas setoriais420 0. A instituio desses conselhos em
420-a [cjcm p

163 . 4 .

420
BRespectivamente art. 29, XII; art. 194, VII; art. 198; art. 204, II e art. 227 Io e 7o.
420-c XATAGIBA, Luciana. Os conselhos gestores e a democratizao das polticas
pblicas no Brasil. In: DAGNINO, Evelina (org.). Sociedade civil e espaos pblicos no
Brasil. So Paulo: Paz e Terra, 2002. p. 54.
231

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

todos os nveis de governo, federal, estadual e municipal, j exigncia legal,


pelo menos nas reas de sade, assistncia social e de proteo aos direitos da
criana e do adolescente, inclusive como condio para o repasse de recurso
para Estados e Municpios. A idia que representantes da sociedade civil e
do governo dialoguem e troquem pontos de vista a fim de construir de forma
comunicativa e pelo choque de perspectivas e valores consensos sobre for
mulao e implementao de polticas pblicas. Cumpre destacar, enquanto
virtudes democrticas e republicanas do instituto a necessidade de sua com
posio plural e paritria, isto , com igual representao (ao menos numri
ca) dos interesses envolvidos, por um lado; por outro, a natureza consensual
e pblica dos acordos, tornando-os instrumentos privilegiados para resoluo
de conflitos; e, por fim, o seu carter deliberativo, implicando partilha do
poder, em que a sociedade civil tem no apenas poder de criticar ou opinar,
mas de decidir.
No entanto, cada um desses potenciais democratizadores encontra
obstculos no caminho da sua realizao.
No que se refere paridade de foras dentro dos conselhos gestores, com
efeito, observa-se que foi realizada apenas em sua dimenso numrica, na
igualdade do nmero de representantes do Estado e da sociedade civil na sua
composio. Embora represente um avano, ela no foi suficiente para que se
eliminassem as prticas clientelistas e corporativas no interior dos conselhos,
tanto do lado do governo, quanto do da sociedade civil. Alm disso, a falta de
experincia dos representantes da sociedade civil com relao a aspectos tc
nicos, administrativos e burocrticos na formulao de polticas faz com que
essa paridade no consiga garantir o equilbrio de foras no processo de
deciso420'0.
Outro aspecto extremamente relevante e problemtico para o funciona
mento democrtico dos conselhos diz respeito representatividade dos seus
membros. Entre os problemas freqentemente apontados na literatura esto
o da abertura pluralidade da representao, do respaldo dos representantes
perante seus setores de origem e da qualificao dos representantes.
Outra questo que atrapalha o potencial democratizador dos conselhos
a recusa do poder pblico de partilhar com eles o poder. Essa recusa manifes
420-D Idem. p. 57.
232

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA P U B L I C A

ta-se em, pelo menos, trs aspectos: no domnio pelo Estado da agenda dos
conselhos, na recusa de sua legitimidade, e na recusa de seu carter delibera
tivo.
Conforme j se salientou, as dificuldades so tantas e os avanos ainda
to lentos e pouco expressivos que muitos movimentos sociais e organizaes
de defesa de direitos tm questionado a estratgia da participao em conse
lhos, a qual consome as energias dessas entidades que poderiam ser utilizadas
para a mobilizao e articulao social. De fato, se os conselhos no lograrem
o necessrio respaldo na sociedade civil, se no estiverem em constante con
tato com as bases populares, garantindo sua representatividade, e se os repas
ses financeiros no lhes for assegurado com regularidade, correm o risco de se
esvaziarem como espao de exerccio de uma democracia de alta intensidade,
terem seus membros cooptados e sua lgica colonizada pela burocracia, con
vertendo-se em instncias funcionalizadas para legitimao da poltica governamental'l20'E.
Por fim, entre os desenhos institucionais visando a participao popular
na administrao pblica, no se poderia deixar de mencionar o oramento
participativo, que prev a participao comunitria na elaborao da poltica
de investimentos do Municpio. Na experincia pioneira de Porto Alegre, o
mecanismo est assentado em trs princpios: (1) regras universais de partici
pao cm instncias institucionais e regulares de funcionamento; (2) um m
todo objetivo de definio dos recursos para investimentos, referente a um
ciclo anual de oramento do municpio; e (3) um processo decisrio descen
tralizado tendo por base a diviso da cidade em regies oramentrias421. O
processo de participao nas definies do oramento municipal dividido
em trs etapas. Na primeira etapa, ocorre a discusso pela comunidade de
suas prioridades de investimento. As discusses, na forma de assemblias, po
dem ser tanto regionais, onde cada regio discute suas prioridades, quanto
temticas, que discutem temas especficos de interesse coletivo independente
mente de regio, como transporte urbano, sade, cultura etc. Ao final das as
semblias regionais e temticas so eleitos representantes regionais que
420 E Idem. p. 99.
421 FEDOZZI, Luciano. Oramento participatvo e esfera pblica: elementos para um
debate conceituai. In: FISCHER, Nilton Bueno e MOLL, Jaqueline (orgs.). Por uma nova
esfera pblica: a experincia do oramento participativo. Petrpolis: Vozes, 2000. p. 55-6.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

constituiro o Conselho do Oramento Participativo, os quais representaro


cada qual sua regio, suas reivindicaes e prioridades. O Poder Executivo,
por sua vez, apresenta os elementos da poltica tributria, a receita do m uni
cpio, a poltica de despesas e os critrios para distribuio dos recursos. Na
segunda etapa, os conselheiros de cada regio tomam conhecimento de suas
demandas recprocas, ao mesmo tempo que se informam sobre as limitaes
do prprio oramento. Aps a discusso do Conselho, vem a terceira fase que
corresponde ao detalhamento na confeco do oramento, em que se tenta
compatibilizar as demandas dos moradores das diversas regies da cidade, de
acordo com os critrios de distribuio da receita. O resultado um projeto
de lei oramentria, contendo um plano de investimentos pblicos para aque
le ano, que submetido aprovao na Cmara de Vereadores422. Os critrios
para a distribuio de investimentos so: (1) carncia do servio ou infra-estrututra urbana; (2) populao em reas de carncia mxima; (3) populao
total de cada regio; (4) prioridade atribuda pela regio aos setores de inves
timentos demandados por ela1'23.
Trata-se de uma forma de combinar democracia representativa e democra
cia participativa que parte desde as comunidades de base, alcanando as instn
cias polticas de representao, na hiptese, o Legislativo municipal. O mtodo
apresenta vantagens quanto ao aprendizado social, envolvendo toda a comuni
dade na reflexo e discusso de seus problemas locais. Trata-se outrossim de um
procedimento no qual a representao no de natureza funcional ou corpo
rativa, mas envolve a participao do cidado enquanto tal. Naturalmente, po
rm, o oramento participativo tem condies timas de operar no mbito
local, no se cogitando, por enquanto, estend-lo elaborao de um oramen
to nacional.
Como se pode observar, no existe soluo nica para o problema da efe
tividade da participao social, nem para o da representatividade. Os mecanis
mos aqui apontados tm virtualidades e limites e devem ser aplicados conforme
o contexto institucional e a natureza da questo poltica a ser enfrentada. O im
portante salientar que a participao popular na administrao pblica ape
nas faz sentido se para alm da eficincia for incorporada a dimenso
democrtica. Nesse caso, imprescindvel a possibilidade de discusso e delibe
422 Idem. p. 59-61.
421 Idem. p. 63.
234

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA

PBLICA

rao de questes efetivamente polticas e no meramente gerenciais. Por outro


lado, a abordagem descentralizada e setorial deve ser complementada, ou me
lhor, deve resultar da politizao de problemticas globais que afetem a vida co
letiva, a partir de cuja deciso com base no procedimento democrtico
participativo se estruture a rede setorial e local de prestao de bens pblicos.
Do contrrio, a participao tende a ser mais tcnica do que poltica, os parti
cipantes atuaro na qualidade de consumidores e no de cidados e, em suma,
a participao se ter traduzido no na democratizao e politizao da esfera
mas, ao contrrio, na sua colonizao pela racionalidade instrumental
e pela ao estratgica dos subsistemas estatal e econmico.
3.5.3 O setor pblico no-estatol

Um dos carros-chefe da reforma do Estado consiste na transferncia da


responsabilidade pela prestao de servios pblicos para entidades sem fins
lucrativos, vale dizer, organismos que no pertencem estrutura administra
tiva do Estado, nem podem, pela lgica com que operam e por seus objetivos,
ser considerados como agentes econmicos de mercado. Terceiro setor ou
setor pblico no-estatal uma expresso vaga e ampla, que compreende
toda uma srie de distintas organizaes que, sendo administradas e delas fa
zendo parte indivduos privados, no se identificam com o mercado, e, per
seguindo fins sociais, pblicos ou corporativos de forma no-lucrativa,
encontram-se tambm fora do Estado. Dentro do conceito podem ser men
cionadas as organizaes no-governamentais, organizaes comunitrias de
base, cooperativas, associaes de solidariedade, instituies de caridade e at
mesmo grupos recreativos, sindicatos e clubes'12,1. As designaes, assim como
a amplitude do termo, variam geograficamente, conforme a histria especfi
ca da cultura e do contexto poltico de cada lugar.
As elaboraes tericas sobre a existncia de um terceiro setor surgiram
a partir de anlises progressistas acerca do Estado de Bem-estar. Sob a mesma
inspirao que levou redescoberta do conceito de sociedade civil, nas dca
das de 1960 e 1970, o setor pblico no-estatal tambm surgiu como uma ten
121 SANTOS, Boaventura de Sousa. Para uma reinveno solidria e participativa no
Estado. In: BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos et al. (orgs.). Sociedade e Estado em transfor
mao. So Paulo: Editora da Unesp; Braslia: ENAP, 1999. p. 250-1.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

tativa de superar a dicotomia Estado-mercado. Trata-se de um espao onde se


podem descobrir formas alternativas de sociabilidade e solidariedade para
alm da solidariedade automtica do Estado e suas formas padronizadas e
fordistas de prestao de servios, onde a prpria sociedade sem mediaes
burocrticas ou do mercado pode se organizar de forma autnoma e espon
tnea para satisfazer as suas necessidades. O terceiro setor surgiu, portanto,
como uma crtica e uma tentativa de superao das formas burocrticas e
massificadas de integrao social tpicas do Welfare State. No entanto, a par
tir tambm da dcada de 1970 o neoliberalismo surgiu com um vigor impres
sionante em sua crtica do Estado de Bem-estar, a partir do seu diagnstico de
crise fiscal e do intervencionismo econmico e social, postulando a devolu
o, pela privatizao macia dos servios pblicos e dos programas sociais,
da coordenao da economia e da promoo da solidariedade social aos me
canismos de mercado, supostamente mais eficientes no gerenciamento de re
cursos.
Durante algum tempo o pensamento de esquerda ficou sem reao, ante o
fato de que tanto esquerda quanto direita voltavam suas crticas para o mesmo
objeto: o Estado de Bem-estar. Todavia, enquanto a esquerda criticava as formas
burocrticas, padronizadas e massificadas da atuao estatal, em nome de for
mas de cooperao, solidariedade e participao mais desenvolvidas e espont
neas, o neoliberalismo criticava a burocracia e o intervencionismo em nome da
eficincia econmica na medida em que eles distorcem as regras do mercado.
Diante da possibilidade de retrocessos nos direitos sociais e incapazes de pro
mover a defesa do modelo burocrtico de administrao pblica e do modo de
interveno econmica mediante polticas pblicas de redistribuio que ele
prprio havia criticado, o pensamento progressista apegou-se proposta do
terceiro setor como uma espcie de soluo de compromisso entre eficincia e
eqidade, em que supostamente se poderiam preservar as reivindicaes emancipatrias, de participao poltica e construo de uma identidade coletiva a
partir da prpria sociedade alm daqueles direitos humanos de terceira gera
o; direitos econmicos e sociais, agora colocados em cheque, questionandose sua viabilidade. Por outro lado, a partir da dcada de 1990, o neoliberalismo,
tendo atravessado o perodo mais agudo da crise econmica, v-se diante da ne
cessidade de, aps ter desmantelado as estruturas do Welfare State da social-democracia, reconstruir a administrao, num deslocamento terico que vai da
236

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA P B L I C A

desconstruo reconstruo da esfera pblica. Nesse contexto, o neoliberalis


mo se apropriou do discurso progressista acerca do setor pblico no-estatal
para constitu-lo no espao por excelncia da prestao de servios pblicos. No
entanto, ao contrrio do pensamento progressista, no discurso neoclssico, o
terceiro setor aparece como campo privilegiado para a atividade social, no em
virtude de suas potencialidades emancipatrias, mas por motivos de eficincia,
eis que logra aliviar o Estado das demandas populares, do custo das polticas
pblicas de distribuio, ao mesmo tempo que pode operar com maior autono
mia e flexibilidade gerencial.
Na perspectiva de Boaventura de Sousa Santos, o terceiro setor surge no
no contexto de uma superao das formas de solidariedade automtica do Estado-Providncia, em nome de outros valores, mas sim em face da crise des
se Estado-Providncia e em nome de seus prprios valores cujas conquistas
foram ameaadas pelo discurso desestatizante neoconservador. No foi para
avanar e sim para no retroceder que o terceiro setor emerge como soluo
na prestao de servios pblicos.
Esse contexto sugere que grande o risco de o terceiro setor ser chamado
a ressurgir, no pelo mrito prprio dos valores que subjazem ao princpio
da comunidade cooperao, solidariedade, participao, eqidade,
transparncia, democracia interna , mas para atuar como amortecedor
das tenses produzidas pelos conflitos polticos decorrentes do ataque neoli
beral s conquistas polticas dos setores progressistas obtidas no perodo an
te rio f 125.
desse vazio ideolgico provocado pela crise da social-democracia, por
um lado, e pelo colapso dos regimes socialistas reais, por outro, que o tercei
ro setor emerge.
A nova governana articula o papel desempenhado pelo terceiro setor com
a redefinio do papel do Estado e de suas relaes com a sociedade. Segundo
Bresser Pereira, possvel identificar na estrutura do Estado de Bem-estar so
125
SANTOS, Boaventura dc Sousa. Para uma reinveno solidria e participativa no
Estado. Op. cit. p. 256.

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

cial-democrata quatro reas de atuao: (1) o ncleo estratgico do Estado,


compreendendo o governo, seus ministrios, sua equipe econmica; (2) as ati
vidades exclusivas do Estado, compreendendo aquelas que envolvem seu poder
de imprio, os poderes legislativo e judicirio, as atividades de fiscalizao, a de
fesa interna e externa; (3) a prestao de servios sociais e cientficos, tais como
sade, educao, previdncia, assistncia social, pesquisa etc.; e (4) a produo
de bens e servios para o mercado, atravs de empresas estatais'126.
Bresser Pereira defende que as duas primeiras reas de atuao consti
tuem a prpria razo de existir do Estado, e aquilo para que ele se encontra
mais preparado, de sorte que constituem funes indelegveis e devem ser
mantidas sob o regime de monoplio estatal. A quarta rea de atuao, a pro
duo de bens e servios para o mercado, deve ser deixada a cargo do merca
do em virtude de sua superioridade notria na alocao e gesto de recursos
quando o que est em jogo no a distribuio nem a transferncia de renda
e sim a troca de equivalentes. No tocante terceira rea de atuao, que com
preende a prestao de servios pblicos e de direitos sociais, Bresser Pereira
prope a publicizao, isto , a transferncia dessas funes para o setor p
blico no-estatal, atravs de seu tecido associativo, financiado pelo Estado em
troca do cumprimento de determinadas metas e indicadores de desempenho
fixados em contratos de gesto427.
As virtualidades e dificuldades do terceiro setor para compatibilizar a efi
cincia na prestao de servios com a politizao e democratizao do
espao pblico so diferentes das que se aplicam participao social na ad
ministrao, j que a administrao pblica a outra forma de prestao de
servios. Com efeito, com relao s instituies do terceiro setor tambm de
vem ser aplicadas as regras constitutivas do procedimento democrtico, vale
dizer, a discusso, a deliberao, a transparncia e a responsabilizao. As re
gras da racionalidade comunicativa aplicam-se da mesma forma428.
O que convm salientar aqui so os problemas especficos que o terceiro
setor pode enfrentar e que comprometem seu potencial democratizador. Em
126 BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos e CUNILL GRAU, Nuria. Entre o Estado e o mer
cado: o pblico no-estatal. In: BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos e CUNILL GRAU, Nuria
(orgs.). O pblico no-estatal na reforma do Estado. Rio de Janeiro: Editora da Fundao
Getlio Vargas, 1999. p. 30-2.
127 Idem. p. 32.
428 CUNILL GRAU, Nuria. Op. cit. p. 171.
238

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA

PBLICA

primeiro lugar, necessrio, como se disse acima, que as instituies do ter


ceiro setor se orientem por lgicas e valores distintos tanto do Estado como
do mercado. Para tanto, valores tais como humanidade, solidariedade, coope
rao voluntria, integrao social e identidade devem prevalecer sobre as
consideraes de eficincia gerencial e lucratividade tpicas do setor privado.
Somente uma gesto democrtica e transparente, considerada como um fim
em si mesma, tem potencial para repolitizar a esfera pblica. Nos pases capi
talistas perifricos essa advertncia deve ser reforada na medida em que o de
senvolvimento do setor pblico no-estatal deve-se em boa parte iniciativa
de pases desenvolvidos, de agncias internacionais e organizaes no-governamentais desses mesmos pases, que promovem o financiamento e organi
zam instituies do terceiro setor em pases mais pobres a fim de compensar
a ausncia do Estado e as insuficincias do mercado em prover servios sociais
e a pesquisa cientfica ou proteger o meio ambiente. natural que o modo de
funcionamento das organizaes no-governamentais de pases em desenvol
vimento seja determinado em alguma medida a partir de suas fontes financia
doras, que colocam condies aos seus donatrios quanto organizao,
gerncia e ao padro de atuao. Disso decorre que tais organizaes do ter
ceiro setor prestam contas e so responsabilizados no perante a esfera pbli
ca onde atuam, e sim perante seus financiadores, os quais muitas vezes so
outras organizaes no-governamentais, Estados ou at mesmo empresas
privadas. Trata-se daquilo que Boaventura de Sousa Santos denomina de res
ponsabilizao ascendente. Como a continuidade do apoio financeiro
depende da satisfao dessas condies, essa responsabilizao ascendente po
de ter um peso decisivo sobre as prioridades e os modos de atuao e organi
zao interna da entidade. Ope-se em relao responsabilizao ascendente
a responsabilizao descendente, que aquela que considera as aspiraes,
prioridades e valores cultivados autonomamente pelos prprios membros da
organizao ou pela populao atendida por ela"129.
A colonizao do terceiro setor pela burocracia estatal outra ameaa
sempre presente. Com efeito, as prioridades da reforma do Estado para uma
governana eficiente e competitiva podem sobrepor-se necessidade de de
mocracia interna, participao, autonomia e reflexividade das organizaes
129 SANTOS, Boaventura de Sousa. Para uma reinveno solidria e participativa no
Estado. Op. cit. p. 256-7.
239

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

no-governamentais. No modelo de administrao pblica gerencial, o Esta


do recruta parceiros na sociedade civil a fim de realizar tarefas relacionadas
prestao de servios, compromentendo-se a financiar entidades do tercei
ro setor tambm em troca de condies negociadas entre as agncias estatais
e essas entidades. As condies impostas pela administrao pblica relacio
nam-se com a eficincia gerencial, sendo que a continuidade da parceria, va
le dizer, do financiamento, condiciona-se ao cumprimento de metas e
indicadores de desempenho fixados em acordos de programa. Observa-se
aqui tambm uma modalidade de responsabilizao ascendente. Apesar do
Estado ser atualmente incapaz de exercer o monoplio sobre a regulao so
cial e a prestao de servios pblicos, tal como acontecia no Estado de Bemestar social-democrtico, ele permanece um protagonista privilegiado na
coordenao das foras sociais, atravs no mais da regulao direta, mas de
uma meta-regulao, ou seja, atravs da seleo de seus novos parceiros no
terceiro setor a quem ele est em posio de estipular condies'130.
Portanto, a luta poltica tem por objetivos no apenas a democratizao
da regulao, isto , a democratizao interna das organizaes no-governa
mentais, mas tambm a democratizao da meta-regulao, ou seja, que a
orientao poltica, os objetivos, os indicadores negociados pelo Estados se
jam tambm construdos democrtica e participativamente. Aqui se combi
nam a luta pelo fortalecimento de um terceiro setor independente, tanto do
mercado quanto do Estado, e a luta pela democratizao interna da burocra
cia. Segundo Boaventura de Sousa Santos, S uma reforma simultnea do
Estado e do terceiro setor, por via de articulao entre democracia represen
tativa e democracia participativa, pode garantir a eficcia do potencial democratizante de cada um deles ante os fascismos pluralistas que se pretendem
apropriar do espao pblico no-estatal431.
O projeto compreendido na politizao e democratizao da esfera p
blica desempenha, pois, uma dupla tarefa: a democratizao do Estado-administrao e a democratizao do terceiro setor. O modelo de administrao
pblica gerencial, ao criticar o modo de interveno econmica e social do
Welfare State, por um lado, e a forma burocrtica de administrar o Estado, por
430 Idem. p. 259-60.
431 Idem. p. 266.
240

REFORMA

DO

ESTADO

E ESFERA PBL I CA

outro, tomou em linha de considerao unicamente questes de eficincia do


Estado e competitividade da economia nacional no mercado globalizado, dei
xando em aberto a questo acerca dos valores que sustentavam tanto a inter
veno econmica quanto a burocracia, ou seja, a eqidade e a justia social,
e a probidade, publicidade, impessoalidade e neutralizao do poder no inte
rior da administrao. A crtica gerencialista no investiga em que medida tais
objetivos foram realizados e, se no foram, porque no foram. Com isso, o gerencialismo se dispensa de posicionar-se em relao a eles, deixando de exporse tambm crtica sobre como ele pretende lidar e realizar, melhor do que a
burocracia e a social-democracia o fizeram, os valores da eqidade, da justia
social, da democracia e da transparncia. Para que a administrao pblica
gerencial possa se fundar sobre bases democrticas, a sua articulao com o
terceiro setor no deve implicar funcionalizao, considerando-o como um
de seus rgos descentralizados, mas deve respeitar a sua autonomia.
O papel do terceiro setor no implica necessariamente a complementari
dade entre um e outro e, muito menos, a substituio de um pelo outro. De
pendendo do contexto poltico, essa articulao pode consistir mesmo na
confrontao ou oposio [...], sobretudo quando visa forar a abertura de
espaos de democracia participativa em situaes de democracia representa
tiva de baixa intensidade [...]432.
No mesmo sentido, Cunill Grau pondera que a possibilidade de as rela
es envolvendo o Estado e o terceiro setor estabelecerem-se de maneira vir
tuosa radica no reconhecimento de sua independncia recproca. Quando o
Estado pretende, atravs de canais institucionais, envolver as organizaes
no-governamentais em atividades tipicamente estatais, transferindo para tais
organizaes as suas prprias responsabilidades, isso traduz-se em coloniza
o e burocratizao do terceiro setor. O Estado pode delegar a prestao de
servios pblicos mas jamais a responsabilidade pela efetivao de servios
sociais. As parcerias devem estabelecer-se sob o marco institucional do respei
to e da preservao da mtua autonomia. A contribuio das organizaes
no-governamentais para o fortalecimento da esfera pblica deriva do incen452 Idem. p. 268.
241

GOVERNANA

E GOVERNABILIDADE

NA

REFORMA

DO

ESTADO

tivo participao e auto-organizao, do aprendizado social da cidadania,


da construo de identidades coletivas e da promoo de integrao social. O
que a administrao pblica gerencial prope uma inverso de paradigma:
em vez de o Estado prestar direitos sociais sob fiscalizao da sociedade, da
opinio pblica, da esfera pblica poltica, como tradicionalmente, pretendese que organizaes sociais prestem tais direitos sob fiscalizao do Estado.
No papel das organizaes no-governamentais primariamente prestar
servios suprindo as omisses do poder pblico, mas sim estimular formas al
ternativas de solidariedade, participar na construo de um sentido de comu
nidade, forjar identidades sociais433.
Conclui-se, portanto, que o terceiro setor no est a salvo dos vcios atri
budos ao Estado nem constitui garantia absoluta de sua superao. Sua po
tencialidade para repolitizar a esfera pblica sobre bases democrticas
depende da preservao de sua autonomia contra a colonizao pelas lgicas
do lucro e da eficincia econmica.

433 CUNILL GRAU, Nuria. Op. cit. p. 173.


242

Consideraes finais:
tenses e interaes
entre governana
eficiente e
governabilidade
democrtica
O propsito do presente estudo consistiu em pontuar em li
nhas gerais algumas discusses tericas e prticas acerca da refor
ma do Estado. Especificamente, se as reformas que visam tornar
os governos e as administraes pblicas mais eficientes podem
ao mesmo tempo torn-los mais democrticos.
Como foi possvel acompanhar, a anlise partiu da contextualizao da crise do Estado de Bem-estar Social, aquele que median
te polticas pblicas de transferncia de renda e de prestao de
servios pblicos correspondentes a direitos sociais, intervinha na
ordem econmica e social a fim de corrigir as externai idades gera
das espontaneamente pelo mercado em sua dinmica. Conforme
j se salientou, mais do que um mero fenmeno de expanso da
burocracia e dos servios pblicos, o Welfare State traduziu um es
foro de reconstruo econmica, poltica e tica. Do ponto de vis
ta econmico, representou a superao dos dogmas liberais na
auto-regulao do mercado, em favor da atuao anticclica do Es
tado como um segundo mecanismo complementar e por vezes
substitutivo de alocao de recursos, logrando assegurar o pleno
emprego e servios sociais que aliviam parcialmente o capital dos

CONSIDERAES

FINAIS

custos de sua prpria reproduo e da reproduo da fora de trabalho. No


plano poltico, significou a ampliao da lgica democrtica, que passa a ex
trair do pluralismo ideolgico sua mxima fecundidade, em resposta amea
a de regimes totalitrios de direita e de esquerda, elevando as desigualdades
econmicas e sociais de um plano meramente econmico para o plano polti
co. A politizao da economia nacional passou a pressionar o sistema poltico
no sentido de constantemente lidar com seu prprio dficit de legitimidade.
Por fim, do ponto de vista tico, o Estado de Bem-estar traduziu o compromis
so com os direitos sociais, a justia distributiva e a cidadania.
A partir da dcada de 1970, comeam a multiplicar-se as crticas ao Esta
do de Bem-estar Social, tanto a partir da esquerda quanto da direita. Com
efeito, os ndices de crescimento econmico obtido nas dcadas de 1950 e
1960 no puderam mais ser reproduzidos. O modelo de interveno do Esta
do na sociedade comea a apresentar sinais de esgotamento. Aquilo que uma
vez foi considerada a suprema criao do capitalismo organizado e maduro
estava no limite das suas possibilidades e pedia com urgncia sua prpria su
perao.
O neoliberalismo promoveu sem dvida a mais devastadora crtica s es
truturas intervencionistas e redistribuidoras do Estado de Bem-estar: a crise
que acomete as polticas pblicas de redistribuio decorre de uma concepo
perversa e falida de Estado. Embora o mercado no seja efetivamente perfeito,
no faz o menor sentido a tentativa de corrigi-lo ao modo poltico, substituin
do uma racionalidade impessoal do sistema econmico, que funciona inde
pendentemente de seus atores, pela racionalidade tecnocrtica ou, pior ainda,
por opes polticas guiadas a maior parte das vezes por interesses privados
que influenciam os governos. Longe de aperfeioar o mercado, a interveno
poltica gera incerteza e distorce a informao sobre oportunidades. No cor
rige os seus defeitos e compromete os seus mritos. Assim, a soluo seria a de
voluo da coordenao econmica aos mecanismos de mercado, o qual,
mesmo no sendo perfeito, capaz de alocar recursos com mais eficincia que
o Estado. Por outro lado, o pensamento progressista tambm dirigiu crticas ao
padro estandardizado e massificado de atuao do Estado, que incapaz de
responder a demandas que no possam ser traduzidas em valor econmico. A
crise em que se encontra residiria na sua incapacidade de lidar com a comple
xidade e variedade das gramticas de vida, irredutveis a classes sociais e cujas
244

TENSES

E INTERAES

aspiraes no podem ser satisfeitas atravs de compensaes econmicas. Por


outro lado, a interveno estatal no sentido de prevenir todas as formas de ris
co social desfuncionalizou as instituies geradoras de solidariedade, entre elas
a famlia. O Estado de Bem-estar estatizou a solidariedade, ao mesmo tempo
que promoveu a irresponsabilidade coletiva.
Embora a crtica ao Estado de Bem-estar se originasse de ambos os lados
do espectro poltico, a polaridade ideolgica que se manifesta na diferen
a de fundamento das respectivas crticas manteve a tenso entre a eficin
cia econmica e a preservao dos direitos fundamentais na agenda poltica.
A partir da dcada de 1990, deslocamentos tericos no interior da teoria neoliberal apontam para a necessidade de reconstruo do Estado, tomando-o
como parte da soluo para a crise e no mais unicamente como problema. O
eixo deslocou da desconstruo para a reconstruo; daquilo que o Estado
no pode fazer para aquilo que ele deve fazer e o modo de faz-lo.
Uma vez contextualizado o ambiente poltico em que se estabeleceu o de
bate sobre uma nova governana, isto , novas funes para os governos e no
vos instrumentos jurdico-administrativos para desempenh-las, tratou-se de
apresentar e discutir sucintamente alguns dos seus aspectos fundamentais.
A Nova Administrao Pblica pretende dotar os Estados nacionais de
uma governana eficiente a fim de fazer frente crise fiscal e adaptar as for
mas de interveno econmica e social nova fase do capitalismo, marcada
pela competitividade sistmica em escala global. Como se disse, a reflexo
acerca do papel a ser desempenhado pelo Estado e pela administrao pbli
ca atravessou um primeiro momento de desconstruo, sob influncia do de
nominado Consenso de Washington. As recomendaes consistiam na
reduo no volume de interveno e da burocracia e em ajustes estruturais
mais ou menos severos visando a disciplina, a austeridade oramentria, o
controle do dficit pblico e da inflao e a estabilidade monetria e cambial.
No horizonte de tais recomendaes est a percepo do Estado como um
mal que se deve tanto quanto possvel ser neutralizado. Posteriormente, em
face da superao da fase mais aguda da crise fiscal e, em contrapartida, do
aumento dramtico da desigualdade e excluso social, misria e desemprego,
a nova governana ps-consenso se viu obrigada a abandonar a idia de Esta
do mnimo e passou a se preocupar efetivamente com as condies para uma
interveno eficiente.
245

CONSIDERAES

FINAIS

Ao contrrio do Estado de Bem-estar da velha social-democracia, cujo pa


dro de interveno econmica e social baseava-se na produo direta de bens
e servios para o mercado por empresas ou rgos pblicos, a nova governan
a aposta na formulao de normas reguladoras dos diversos mercados segun
do suas caractersticas, corrigindo suas falhas, com vistas construo de um
desenho institucional que propicie uma rede de estmulos eficazes ao compor
tamento produtivo e socialmente benfico pelos seus agentes. O papel dos go
vernos e das administraes pblicas j no o de transferir renda de forma
direta, nem tampouco proteger de forma paternalista a economia nacional. No
contexto de um mercado globalizado e progressivamente competitivo, cumpre
ao Estado o papel de agente catalisador das foras produtivas, desenvolvendo
polticas de incentivo produo, inovao tecnolgica, exportao. Uma
governana eficiente relaciona-se com a capacidade do Estado inserir a econo
mia nacional no mercado global em condies de competitividade. Nesse con
texto, como restou evidente no decorrer do trabalho, as noes de soberania e
de autonomia dos governos ganharam uma nova dimenso: dizem respeito
no tanto capacidade do Estado proteger defensivamente sua economia, mas
sim de estimul-la e inseri-la, de forma ofensiva. As polticas pblicas de trans
ferncia direta de renda a grupos hipossuficientes so progressivamente subs
titudas pela formulao de um marco institucional catalisador das foras
produtivas nacionais, logrando inserir sua economia no mercado internacio
nal globalizado em condies de competir.
Assim, instrumentos polticos e administrativos tais como flexibilizao
das rotinas burocrticas, autonomia organizacional, incentivo inovao,
descentralizao, gesto por resultados, administrao voltada para o cliente,
negociao de metas e ndices de desempenho entre as agncias estatais e uti
lizao de mecanismos de mercado na prestao de servios pblicos foram
desenvolvidos a fim de dotar esse Estado facilitador e competitivo de uma no
va governana para bem desempenhar sua funo regulatria. Do ponto de
vista terico, a nova governana busca no neoinstitucionalismo econmico,
na teoria da escolha racional e ainda na abordagem do agente/principal os
elementos que lhe permitam solucionar questes de desenho institucional.
Com efeito, observou-se que todas as questes de governana envolvem
problemas de desenho institucional, de sorte a proporcionar aos agentes p
blicos e privados, individuais e coletivos, os estmulos adequados, na forma de
246