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PAX AMERICANA OU O IMPRIO DA INSEGURANA ?

ARTIGO

Pax Americana ou o imprio da insegurana?

O objetivo deste artigo determinar o papel e a posio dos Estados


Unidos em um contexto abrangente e histrico e tentar escapar da imediatez
da discusso corrente sobre as escolhas estratgicas que Washington fez, est
em vistas de fazer, ou que poder fazer no futuro. O artigo est dividido em
trs partes. Na primeira seo, apresenta-se o questionamento de algumas
premissas que so constantemente feitas sobre a noo de imprio, particularmente
sobre a inevitabilidade de seu fim sobre a redundncia e o anacronismo do
imprio como forma de ordem poltica, e a conseqente implicao de que o
foco natural das relaes internacionais devem ser as relaes entre Estados ou
Estados-nao. A profunda extenso do poder dos Estados Unidos e a aparente
obviedade da opinio de que estamos vivendo em um mundo unipolar
trouxeram de volta a linguagem de imprio e tm levado muitos a ver os Estados
Unidos como um poder imperial. A segunda seo considera como devemos
entender esse poder. A argumentao de que noes de imprio informal
oferecem algumas vantagens analticas, mas negligenciam a importncia do
papel do poder militar e da coero na evoluo da poltica externa americana,
e a importncia de regras, normas e instituies o que pode ser chamado do
lado formal do dito imprio informal. Tambm discutido que analiticamente
mais til compreender os Estados Unidos como um hegemon a v-lo como um
poder imperial porque, ao faz-lo, o analista forado a concentrar-se
diretamente em questes cruciais tais como negociao, legitimidade e a
necessidade do hegemon conseguir adeptos e seguidores. Muitos acreditam
que hegemonia uma forma de controle mais superficial e menos impactante
que imprio. Embora isso seja verdadeiro de certa forma, sugere-se que a
hegemonia dos Estados Unidos marcada por vrias foras histricas e estruturais
* Professor de Relaes Internacionais, Nuffield College, Universidade de Oxford (andrew.hurrell@
nuffield.oxford.ac.uk). Este artigo foi traduzido do ingls por Rogrio Farias e Priscilla Tanaami. O autor
agradece a excelente assistncia de pesquisa de Matias Spektor e Miriam Prys.

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Introduo

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ANDREW HURRELL*
Rev. Bras. Polt. Int. 48 (2): 30-54 [2005]

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Pax Americana or the empire of insecurity?

ANDREW HURRELL

que tm empurrado esse pas em direo a um envolvimento mais profundo e


intrusivo no resto do mundo e que continuam a faz-lo, dificultando o exerccio
do poder norte-americano.
Na terceira seo se examina de forma mais geral as cinco razes mais
citadas para a rejeio de concepes imperiais e verticalizadas do ordenamento
internacional. Em vez de comparar a extenso e o carter do poder dos Estados
Unidos com o de outros Estados hegemnicos na histria, se questiona como
esses cinco fatores podem ter mudado de forma a viabilizar um ordenamento
hegemnico e potencialmente sustentvel. Claramente, as fontes de poder dos
Estados Unidos so enormes. No entanto, quando confrontadas com o modo
em que a sociedade internacional e a poltica global vm mudando, o que mais
chama a ateno so os limites, a instabilidade e as incertezas desse poder.
Embora essas limitaes apliquem-se mais diretamente ao exerccio do poder
coercitivo, suas implicaes so mais amplas e questionam a imagem simplista
dos Estados Unidos como um poder hegemnico todo-poderoso e sem rivais.
Imprios e ordem
A noo de imprio foi, durante muito tempo, central para as concepes
de ordem mundial. Isso era claramente verdade nas relaes internacionais
antes da emergncia do sistema europeu clssico de Estados. Mas o imperialismo
tambm era central para a operao poltica do sistema clssico de Estados,
para seu desenvolvimento econmico, para o carter da ordem internacional
legal e normativa e, como muitos trabalhos recentes tm mostrado, para sua
teoria poltica. A lgica de poder em um sistema de Estados clssico deu origem
a dois padres persistentes: primeiro, de equilbrio de poder e, segundo, de
desigualdade e hierarquia. O campo do estudo acadmico das Relaes
Internacionais deu enorme ateno ao primeiro padro, mas negligenciou o
segundo e subestimou o papel crucial da interao entre poder equilibrado e
poder desigual na gnese da ordem internacional. Da mesma forma, a disciplina
de Direito Internacional enfatiza tanto a idia do direito internacional como
um sistema horizontal de coordenao (desfazendo analogias equivocadas com
o mbito domstico, onde o foco na implementao, por vezes forada, de
decises), que acaba desviando sua ateno do importante tema dos diferenciais
de poder e do papel da desigualdade entre Estados.
O sistema de Estados clssico no somente foi marcado por desigualdades,
como foi estruturado em torno delas. A combinao do rpido desenvolvimento
industrial, a emergncia de estruturas estatais administrativas organizacionais mais
eficientes, a consolidao dos Estados nacionais e mudanas na tecnologia e na
organizao militar levaram ascenso de um pequeno nmero de grandes potncias
que dominaram o cenrio da poltica internacional. No ncleo do sistema, formas
institucionalizadas de hierarquia foram centrais em dois aspectos: por um lado, na
compreenso pluralista de como sustentar o ordenamento internacional; por outro,
2

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na gerao das normas polticas que institucionalizaram esses entendimentos.


Embora a lgica do equilbrio de poder pudesse operar automaticamente, suas
ameaas e atritos poderiam ser minimizados pelo reconhecimento do papel gerencial
das grandes potncias. Elas poderiam promover a ordem gerenciando as relaes
entre si (por meio da diplomacia, conferncias, misses, e intervenes conjuntas),
assim como explorando seu diferencial de poder em relao a Estados subordinados,
esferas de influncia e sistemas de alianas. Apesar do movimento normativo em
direo a maiores graus de igualdade, esse padro permaneceu central durante a
maior parte do sculo XX.
Se a desigualdade marcou o cerne do sistema de Estados, as relaes entre o
ncleo europeu e a periferia foram ainda mais desiguais. A Revoluo Industrial e
as inovaes tecnolgicas em armamentos forneceram a base para uma dominao
sem paralelos dos poderes europeus sobre o resto do mundo. O sistema clssico de
Estados era uma ordem imperial e colonial. Essa face imperialista precisa ser
entendida como uma das principais instituies da sociedade internacional. Dessa
forma, a ordem europia colonial foi construda em torno de territrios formalmente
subordinados que no tinham papel algum nas relaes internacionais, pois tratavase de um sistema econmico marcado pela imposio da abertura das economias
perifricas, pela abertura demogrfica das mesmas, por premissas culturais que
enfatizavam a superioridade da cultura ocidental e branca, e pela crena em que o
progresso era uma conseqncia da reproduo de modelos europeus uma premissa
verdadeira tanto para Marx como para Mill.
Mas, talvez, mais interessante que a centralidade histrica da noo de
imprio a forma como uma gama de representantes de diferentes pensamentos
polticos via a mesma, no como um resqucio de um passado feudal, mas sim
como um elemento central das relaes internacionais do futuro; e, particularmente,
como uma resposta s mudanas impostas pelo desenvolvimento capitalista e
pelas foras do que veio a se chamar de globalizao. Trs momentos merecem
ateno.
Escrevendo no auge da autoconfiana imperial vitoriana, John Seeley
ressaltava a transformao na escala de poder, as vastas foras unificadoras do
comrcio, investimento e migrao, assim como a extenso em que mudanas
tecnolgicas e de comunicao estavam facilitando novas formas de organizao
poltica. Eu tenho sugerido que no mundo moderno a distncia tem perdido
muito seus efeitos, e que existem sinais de um tempo no qual os Estados vo
ser mais vastos do que eles tm sido at o presente (Seeley [1881] 1971:
234). Em consonncia com muitas das reflexes do pensamento do sculo
XIX (por exemplo, Cobden [1867] 1903: 5-119 e 122-258; para a viso
admirvel de Cobden do poder dos Estados Unidos, ver Cowley, 1952), ele
via a lgica dominante da integrao econmica e interdependncia apontando
para consolidao e fuso de estruturas polticas. E, como vrios de seus
contemporneos, ele via os Estados Unidos como modelo: o mais notvel

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exemplo de expanso confiante e bem sucedida, um modelo de instituies


livres combinadas com uma expanso sem limite em seu maior grau...
precisamente o tipo de unio que as condies de nossa poca mais naturalmente
necessitam. (Seeley [1881] 1971: 235/236).
Escrevendo em 1926, Alfred Zimmern, o principal pensador liberal e
defensor da Liga das Naes, tambm via o imprio como um elemento
necessrio e benfico futura ordem mundial. Assim como Seeley, ele acreditava
que transformaes econmicas mudavam os imperativos tanto do poder
nacional como os de governana internacional. Historiadores futuros, eu
acredito, vo olhar para o sculo XIX como um sculo que uniu o mundo
economicamente, por intermdio do desenvolvimento de um sistema mundial
de comrcio, indstria, e comunicaes; e eles vo apontar para o sculo XX
como o que regularizou e controlou esses contatos econmicos, pelo
desenvolvimento de uma cooperao intergovernamental e pelo estabelecimento
de uma base firme para o direito internacional como um sistema de regras
vinculantes entre os Estados. (Zimmern, [1934] 1979: 60/61). Nessa busca
por governana, contudo, o imprio continuaria a ter um papel central. De
um lado, a Commonwealth britnica representava, para Zimmern, um modelo
para a Liga das Naes um modelo de associao livre e pacfica de Estados
e comunidades nacionais. Do outro, a Liga das Naes era central para a
sobrevivncia e sustentabilidade da Commonwealth, da a noo de Zimmern
de uma liga dentro de outra mais ampla, uma sociedade dentro de uma
sociedade maior. (Zimmern, [1934] 1979: 61). Esse pequeno lapso entre
liberais internacionalistas e liberais imperialistas no era de forma alguma restrito
a Zimmern. Assim, Wilson defendia a Doutrina Monroe em Paris, no como
um arranjo regional hegemnico que refletia os interesses egostas dos Estados
Unidos, mas como um modelo para a Liga. Essa idia tinha sido discutida em
novembro de 1914, e era expressa em vrios documentos e no discurso de
Wilson no Senado (22 de janeiro de 1917), como tentativa de tornar a Liga
aceitvel para a opinio pblica norte-americana. Mas essa idia tambm refletia,
de acordo com a proposta de House, que Wilson adotou com entusiasmo, uma
crena genuna de que um Pan-Americanismo, inspirado na Doutrina Monroe,
poderia fornecer um modelo de organizao internacional para o ps-guerra
(Gilderhus, 1986: 135-139 e Gilderhus, 1980: especialmente 415-417).
Ao final da Segunda Guerra Mundial, a mar contrria noo de imprio
parecia avanar com mais fora. De fato, a guerra em si foi crucial no processo
de descolonizao: a devastadora fraqueza do ncleo europeu, a ascenso das
superpotncias (termo cunhado em 1944), a perda do controle direto sobre
territrios coloniais (especialmente na sia), e a intensificao do nacionalismo
anticolonial alimentado em oposio tentativa europia de mobilizar os
imprios para o esforo de guerra. Os conflitos catastrficos da primeira metade
do sculo XX, pareciam reforar a idia difusa, mas generalizada, de que a
4

1 Sobre o engajamento de Kojve com Schmitt e Aron ver Mller, 2003, especialmente Visions of Global
Order: Schmitt, Aron, and the Civil Servant of the World-Spirit, 87-103.

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poca dos Estados-nao chegava no fim e que as foras polticas internacionais


e o desenvolvimento do capitalismo global estavam levando a novas formas de
ordenamento poltico (por exemplo, Carr, 1945). Mas nesses debates a noo
de hierarquia permanecia central. Por vezes, a ligao entre hierarquia e ordem
era focalizada em instituies, como no caso das Naes Unidas, com o
entusiasmo (consistente) de Churchill e (inicial) de Roosevelt por uma ordem
construda em torno dos quatro policiais, cada um mantendo a ordem em
suas respectivas esferas de influncia. s vezes, a nfase recaa mais diretamente
na noo de imprio. Alexandre Kojve, o grande especialista em Hegel e oficial
do governo francs, oferece um exemplo particularmente interessante de como
a percepo dessas mudanas apontava tanto para a centralidade continuada
da noo de imprio como para a mudana de seu carter.
Em seu trabalho Outline of a Doctrine of French Policy, escrito em agosto de
1945, ele escreveu: No presente, so esses Estados-nao que, inexoravelmente,
esto de forma gradual dando lugar a formaes polticas que transcendem
fronteiras nacionais e que podem ser designadas pelo termo Imprios. Estadosnao, ainda poderosos no sculo XIX, esto cessando de ser realidades polticas.
(...) O Estado moderno, a realidade poltica corrente, requer uma fundao
maior do que aquela representada por Naes no sentido estrito. Para ser
politicamente vivel, o Estado moderno deve ser baseado em uma vasta unio
imperial de Naes afiliadas. O Estado moderno s realmente um Estado se
for um Imprio (Kojve, 1945). Na viso de Kojve, a Alemanha nazista tinha
reconhecido essas mudanas, como pode ser visto nos extensos debates sobre
Grossraumtheorien e na geopoltica de Haushofer (que influenciariam Spkyman
e, depois, Kennan)1. Mas, para Kojve, a Alemanha tinha procurado uma soluo
nacional que estava fadada ao fracasso quando confrontada pelo socialismo
imperial da URSS, de um lado, e pelo capitalismo imperial dos Anglo-Saxes,
do outro. Pode-se dizer, portanto, que a Alemanha perdeu essa guerra porque
queria ganh-la como um Estado-Nao. Assim como Zimmern, ele via a
Commonwealth como um modelo, mas argumentava que esse era um modelo
ainda muito nacional. E, de novo de acordo com Zimmern, o futuro estava do
lado dos Estados Unidos, com seus arranjos desterritorializados e estruturados
de maneira muito mais difusa. o imprio Anglo-Saxo, o que significa dizer o
bloco poltico-econmico Anglo-americano, que hoje a realidade poltica efetiva
(Kojve, 1945: 3). As solues do prprio Kojve apontavam, de forma presciente,
para o regionalismo (a outra unidade bvia da ordem mundial alm do Estadonao) e, de forma profundamente implausvel, a noo de Imprio Latino.
Politicamente, claro, o perodo ps-Segunda Guerra Mundial presenciou
o desafio dos territrios europeus ultramarinos de se fortalecer, levando
concluso da terceira onda de descolonizao (contra os imprios europeus) e,

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finalmente, quarta onda (com a quebra do imprio sovitico e do sistema


hegemnico). Analiticamente, a disciplina de Relaes Internacionais insistia
ainda mais em descrever o seu campo de estudo como A Poltica entre as
Naes ou como a poltica de um sistema inter-estatal anrquico, apesar do
importante papel da hierarquia nos dois lados da Guerra Fria. George Liska foi
inusual ao salientar o carter dual ou variado do sistema. A poltica internacional
contempornea, ele escreveu em 1967, um agregado de dois ingredientes:
a poltica dos Estados-nao renovados ou fortalecidos e a poltica de imprio
e das relaes interimperiais (Liska, 1967: 3).
A emergncia dos Estados Unidos como ncleo de um mundo unipolar
reforou a ateno dada s implicaes da recentralizao do poder global
no simplesmente em relao s escolhas estratgicas dos Estados Unidos, mas,
mais amplamente, em termos da possibilidade de gerar ordem mediante
hierarquia, hegemonia ou at mesmo imprio. Falar dos Estados Unidos como
a nao indispensvel tornou-se mais persistente e, para muitos, mais persuasivo;
e a caracterizao de Krauthammer de um momento unipolar abriu espao
para a crena de que o mundo havia entrado em uma era unipolar (ver Brooks
e Wohlforth, 2002). Ambos, imprio e hegemonia, requerem poder, propsito
e apoio poltico de terceiros. Como os muitos catalogadores e contadores de
recursos objetivos de poder notaram, os recursos dos Estados Unidos no tm
rival: a verba militar dos Estados Unidos maior que a dos 14 pases seguintes
juntos e a economia dos Estados Unidos maior do que as prximas trs
combinadas. Mas foram, claro, os eventos que se seguiram ao 11 de Setembro
que pareceram oferecer aos Estados Unidos um propsito muito mais claro (e
talvez um projeto), assim como nveis muito maiores de apoio poltico domstico,
a uma poltica externa ativa e engajada. A emergncia de uma poltica externa
mais unilateral e nacionalista por parte dos Estados Unidos reforou ainda
mais o retorno linguagem de imprio. Como resultado, um nmero cada vez
maior de comentadores passou a falar do papel dos Estados Unidos no mundo
em termos imperialistas (para um exame mais detalhado, ver Cox 2003;
Bacevich, 2002: 142-43; Ferguson, 2002; Ikenberry, 2002; and Snyder, 2003)
e, de modo tambm crescente (tanto direita como esquerda), outros
passaram a defender as virtudes de um Imprio Americano como a melhor
poltica para salvaguardar os interesses nacionais norte-americanos; como a
nica fonte possvel de segurana global e outros bens pblicos internacionais;
como o nico Estado com a capacidade de comprometer-se com as tarefas de
interveno e state-building que o carter evolutivo da prpria segurana torna
vitais; e como o agente poltico essencial para a expanso do liberalismo global.
Definies e distines
A caracterizao dos Estados Unidos como um poder imperial sempre foi
difcil e contestada. Assim, o clssico retrato de Ernest May da ausncia de uma
6

2 MORGENTHAU, 1960: 99-101. A discusso de Morgenthau fascinante conforme ele enreda (de
forma um tanto no convincente) no papel do propsito moral. Os moralismos exagerados com os quais
a expanso americana tem sido tradicionalmente justificada, ento, contm elementos de sinceridade
subjetiva, mas tambm de verdade objetiva. A idia de uma misso americana para os povos menos
afortunados do mundo certamente uma ideologia poltica, a racionalizao e justificao de polticas
foram empreendidas por outras razes, principalmente egostas. Mas a idia expressa tambm um srio
comprometimento com um propsito que meramente o objetivo americano projetado alm de seus
limites territoriais e circunscrito somente pelo alcance da influncia americana. Para uma explicao da
expanso dos Estados Unidos e seus limites, ver ZAKARIA, 1998. Sobre o papel da competio, em que
Zakaria presta pouca ateno, ver SCHOULTZ, 1999.

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inclinao imperial pode ser contestado com a igualmente clssica exposio


de Williams de Empire as a Way of Life (May, 1968 and Williams, 1980).
claramente o caso que os Estados Unidos tm, h muito tempo, mantido uma
poderosa imagem de si como um poder anticolonial, com sua rejeio poltica
de poder europia; sua sustentada e recorrente retrica de liberdade e
autodeterminao; seu papel decisivo no estabelecimento da autodeterminao
como uma norma poltica internacional; e sua presso direta sobre os Estados
europeus para que abdicassem de suas possesses imperiais, desde os holandeses
na Indonsia at os franceses e britnicos em Suez.
Contra isso, no entanto, os Estados Unidos tm que ser vistos como um
produto da expanso europia, que envolveu assentamento de colnias e a
subjugao de povos indgenas e independentes. O pas era forte territorialmente
e bem sucedido em sua dimenso expansionista no decorrer do sculo XIX
via colonizao, compra de terras e guerra (usando a fora mais de cem vezes
entre 1807 e 1904). Ademais, quando o pas abandonou a expanso territorial
e a conquista, no o fez notadamente por fatores liberais. Dessa forma, inegvel
que preocupaes liberais tiveram um papel: em termos das ameaas liberdade
domstica associadas com a expanso imperial no exterior, e na dificuldade de
reconciliar a realidade do imprio e o domnio ultramarino com os valores
norte-americanos. Mas raa e escravido tambm foram fatores dominantes
para explicar o fim da expanso rumo ao sul e para levar os Estados Unidos a
novas formas de controle territorial como a doutrina de territrios noincorporados ou arranjos de protetorados, como a Emenda Platt, que serviu de
modelo para o Haiti, Nicargua, Republica Dominicana e que, por sua vez,
havia sido aplicada com base no modelo de domnio britnico no Egito. E,
como Morgenthau e outros j observaram, nunca houve um imperativo
geopoltico pr-expansionista forte. Raramente, se no nunca, poderia uma
grande potncia atuar com uma poltica de conquista com menos convico,
determinao e senso de propsito. Para os Estados Unidos, conquistas alm
dos limites do continente norte-Americano eram, desde o incio, um inevitvel
embarao, mais que a realizao de um objetivo nacional2. Onde esse imperativo
realmente existia, como era o caso dos chamados Strategic Trust Territories, ento
a conquista no era renunciada. Igualmente, quando a geopoltica ditava
rearranjos territoriais e a permuta de povos e soberanias (como ocorreu tanto

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em Paris em 1918, como em Yalta em 1945), os Estados Unidos, ento, estavam


dispostos a seguir seus interesses em vez de seus professados valores, abrindo
espao recorrente acusao de ser um conspirador maquiavlico por trs de
uma fachada Wilsoniana.
Ainda assim, os Estados Unidos distanciaram-se da conquista formal e da
anexao territorial, buscando expanso econmica externa e a abertura de
mercados. isso que nos fora a lidar com os aspectos no-territoriais do poder
norte-americano e com a distino entre imprio formal e informal, entre
controle poltico direto (hasteando bandeiras e pintando mapas) e controle
econmico informal (abrindo as portas da economia; para a exposio clssica
ver Gallagher e Robinson, 1953). Essa diferenciao permanece crucial para o
entendimento do poder dos Estados Unidos, mas sofre de duas srias limitaes.
A primeira que negligncia a disposio continuada, por parte dos Estados
Unidos, de usar a fora e a coero na busca de seus interesses. essa disposio
uma das caractersticas mais importantes que distingue hegemonia de primazia
livremente reconhecida. Em reas onde sua hegemonia estava estabelecida h
muito tempo, como na Amrica Latina, intervencionismo e uso da fora
mantiveram-se presentes mesmo quando o carter do sistema internacional
passou por dramticas mudanas. Por isso, por exemplo, intervencionismo
no pode ser entendido como uma funo dos constrangimentos da Guerra
Fria. Alm disso, conforme o poder relativo dos Estados Unidos cresceu e as
restries da Guerra Fria diminuram, aumentou sua disposio de usar a fora.
Assim, Bacevitch (2002: 142-43) indica a existncia de um nvel de ativismo
militar sem precedentes durante os anos 90, e 48 intervenes militares levadas
a cabo durante os anos Clinton.
O segundo problema a tendncia a ignorar os aspectos formais do
imprio informal. Essa foi uma falha da formulao original do conceito e,
ainda mais, em suas aplicaes ao caso norte-americano. Historicamente, a
prtica do imprio informal envolveu um complexo conjunto de normas e
arranjos institucionais (a respeito de, entre outros, extraterritorialidade,
protetorados, territrios no-incorporados, esferas de influncia, assim como
normas relativas soberania, autodeterminao, ou sua ausncia, e ao uso da
fora). As normas fundamentais da sociedade internacional estavam marcadas
permanentemente pelo seu carter dual tanto de sistema interestatal como de
sistema inter-imperial. Hoje, o lado formal do imprio informal torna-se ainda
mais crucial para a projeo de poder norte-americano, j que as regras e
instituies em torno das quais a globalizao estruturada, tornam-se cada
vez mais ambiciosas, intrusivas e abrangentes. Uma grande parte do poder
norte-americano exercida pela metamorfsica estrutura normativa e legal
da sociedade internacional por intermdio da influncia norte-americana
sobre normas centrais (por exemplo, aquelas relativas ao uso da fora ou
modificao do carter da soberania); pela influncia dos Estados Unidos em
8

3 Abordagens liberais e neogramscianas so muito bem abrangidas na literatura. No lado conservador, o


terico mais importante (e seriamente negligenciado) Triepel, 1938. Triepel insistiu na distino entre
liderana, hegemonia e dominao; ele argumentava que hegemonia requer adeptos por definio e
acarreta a integrao de Estados subordinados dentro de uma ordem que parece benfica a eles. Ele fala
explicitamente sobre a necessidade de autoconteno estratgica (Selbstbndigung des Machttriebs, p.131),
e de que o hegemon exera poder de um modo indireto que incentivar os Estados subordinados em direo
ao seu comportamento e seus valores. Agradeo Miriam Prys pela assistncia na pesquisa desse ponto.

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regimes e instituies dos quais escolhe no participar; por sua capacidade de


influenciar escolhas entre modos de governana de mercado ou polticos; e por
seu cultivo de modos alternativos de governana (por exemplo, a expanso de
redes regulatrias ou a externalizao de seu direito domstico). Assim, a viso
dos Estados Unidos como sendo ou a favor ou contra o direito internacional
e instituies altamente enganosa e corre o risco de desviar nossa ateno das
formas pelas quais o poder dos Estados Unidos realmente exercido.
Isso leva ao segundo tpico, a saber, a distino entre o controle coercitivo
direto, por um lado, e o controle exercido por regras e instituies e mediado
por negociao, por outro. Para muitas pessoas, a inevitabilidade do termo
imprio parece decorrer naturalmente do imenso manancial de recursos de
poder disposio de Washington e, especialmente, da extraordinria
capacidade militar lhe d uma aparente dominao avassaladora sobre seus
adversrios. Imprio (em vez de hegemonia ou primazia), parece particularmente
apropriado para o uso direto de coero em relao aos Estados mais fracos e
subordinados, no mediada por negociaes polticas, regras acordadas ou
instituies compartilhadas. No entanto, a viso do poder em termos
puramente coercitivos e materiais, baseia-se em um entendimento do poder
bastante limitado e pouco til. O poder nas relaes internacionais deve ser
visto como uma relao social, posto lado a lado com outros conceitos sociais
essenciais como prestgio, autoridade e legitimidade. Grande parte da luta por
poder poltico a busca de controle legtimo, evitando o apelo, custoso e
perigoso, fora bruta e coero.
Tericos do imperialismo nos ensinaram, h muito tempo, que imprios
formais dependiam de uma variedade de controles indiretos, e que o fim do
imprio chegou quando os imperialistas ficaram sem colaboradores. Se isso era
verdade para imprios formais, o ainda mais para imprios informais e sistemas
hegemnicos. por essa razo que o conceito de hegemonia to importante.
Afinal, uma hegemonia estvel se apia em um delicado equilbrio entre a
coero e o consenso; entre o exerccio do poder direto e indireto do Estado
hegemnico, por um lado, e, por outro, a proviso de algum grau de autonomia
de ao e respeito para os Estados mais fracos. Apesar de nfases e implicaes
poderem variar, essa descrio geral adequada tanto se adotarmos vises
realistas, liberais ou neogramscianas de hegemonia 3 . Diferentemente da
subordinao direta, a hegemonia precisa ser estruturada em um processo de
negociao constante e comumente instvel, entre o forte e o fraco. Negociao

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e o cultivo de legitimidade tm um papel crucial, especialmente dada a natureza


mutvel do contedo das polticas em um mundo globalizado.
Se a modalidade de controle melhor encapsulada pelo termo hegemonia,
o terceiro tpico relaciona-se profundidade do envolvimento norte-americano.
A intuio bvia que hegemonia e imprio informal implicam um
envolvimento menos profundo e esforos menos intrusivos tanto para moldar
regimes subordinados s preferncias do hegemon, como para proteger-se de
rivais estratgicos. Na viso de Gallagher e Robinson, o imprio informal
mais flexvel, mais barato e menos arriscado, e essa a razo de a Gr-Bretanha
t-lo preferido sempre que possvel. A mesma lgica e os mesmos benefcios
devem aplicar-se aos Estados Unidos, tambm sendo um imprio informal
mais coerente com seus valores.
Contra essa viso, contudo, h claros exemplos nos quais os Estados Unidos
envolvem-se profundamente em iniciativas para remodelar unidades polticas
subordinadas. Pode-se apontar, por exemplo, as tentativas de state-building
colonial durante a fase mais aguda do fervor intervencionista entre 1898 e a
Poltica da Boa Vizinhana de 1933, especialmente em Cuba, no Haiti e nas
Filipinas. O Fardo do Homem Branco de Kipling era, afinal, endereado e
dedicado no ao Imprio Britnico, mas ocupao norte-americana nas
Filipinas (Kramer, 2002: 1348). Fora isso, as presses da Guerra Fria
impulsionavam os Estados Unidos em direo a iniciativas ainda mais expansivas
e ambiciosas de promoo da democracia, desenvolvimento econmico e
reformas sociais pacficas, mais notadamente no caso da Aliana para o Progresso
nos anos 60. A Aliana foi o maior esforo norte-americano nesse sentido,
entre as ocupaes do Japo e da Alemanha na dcada de 1940, e o renascimento
de tentativas de nation-building dos anos 90. E foi quase um fracasso total4.
4

A Aliana tem sido curiosamente negligenciada nos debates recentes sobre a viabilidade de nationbuilding (e por historiadores, mais genericamente). Apesar de ter havido alguns sucessos, no fim dos anos
60, os limites e fracassos estavam claros e as razes para estes permanecem relevantes. Primeiramente, as
metas de longo prazo da democracia e desenvolvimento foram consistentemente subestimadas pelas
necessidades de curto prazo de segurana e, especialmente, contra-insurgncia. Em segundo lugar, a
necessidade de reduzir os fardos levou os Estados Unidos a abraar uma gama de tteres no confiveis e
ignbeis. Esses foram os coronis e generais que assumiram o poder no crepsculo da democracia nos anos
60. Conforme eles se tornaram firmemente estabelecidos no poder, Washington passou a considerar o
controle indireto cada vez mais difcil (proxy tails wagging hegemonic dogs), e os Estados Unidos se
corromperam por seu apoio a inimigos da democracia e s atividades reprovveis de seus colaboradores
torturadores. Realmente esse perodo mina a viso dos Estados Unidos como um apoiador consistente da
democracia e dos direitos humanos e essa aparente cegueira a essa realidade que engendra o cinismo
estrangeiro atualmente. E, em terceiro lugar, a Aliana falhou devido s dificuldades da nation-building at
mesmo numa regio onde o poder dos Estados Unidos era imenso, onde os Estados Unidos tinham tanto
patrimnios de conhecimento e cultura, e onde ele havia feito um compromisso pblico. Foi esse fracasso
que contribuiu para muitas das mais importantes anlises da poca, especialmente PAKENHAM, 1973
e HUNTINGTON, 1968 a bblia para aqueles que buscavam justificativa para o apoio dos Estados
Unidos a regimes autoritrios, at que a terceira onda de democratizao e o fim da Guerra Fria empurraram
muitos da direita de uma forma extrema de impossibilidade democrtica para uma crena igualmente
exagerada na universalidade de possibilidades de democracia e da promoo desta.

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DE

REVISTA BRASILEIRA

Mas a questo mais importante se no existem presses mais profundas


e permanentes em prol de maior envolvimento norte-americano. Um conjunto
de presses origina-se da recorrente ambio poltica e moral dos Estados Unidos
de melhorar o mundo e exportar os seus valores. Eu estou buscando o mnimo
de interferncia necessria para torn-los bons disse Theodore Roosevelt em
1908, em relao a Cuba e Amrica Central. Mas, seja em 1908 ou em 2004,
altamente improvvel que fazer os povos melhores, ou at moderadamente
menos piores, seja um objetivo a ser realizado com doses mnimas de
interferncia. Outro conjunto de presses pode ser derivado do carter mutvel
dos interesses econmicos dos Estados Unidos. Ao contrrio do envolvimento
britnico no comrcio e no investimento de portflio, a expanso dos interesses
econmicos norte-americanos durante o sculo XX, envolveu investimentos
na produo e explorao de matrias primas, comumente sombra de barreiras
tarifrias de bem-sucedidos arranjos de substituio de importao que
dominaram o crescimento econmico de boa parte do mundo durante grande
parte do sculo. Manter-se nesse mbito significava, inevitavelmente, que os
Estados Unidos estariam envolvidos na poltica domstica de diversos pases
ao redor do planeta com mais intensidade que a Gr Bretanha. Alm disso, o
carter mutvel da regulao econmica global, relacionado, de um modo ou
de outro, aos interesses dos Estados Unidos, tem, cada vez mais, envolvido
regras amplamente intrusivas, cujo valor depende de sua internalizao e
implementao nessas sociedades.
Esse ponto crucial pode ser mais generalizado. A promoo dos interesses
dos Estados Unidos em uma era globalizada tem, cada vez mais, envolvido a
intruso profunda na forma como diferentes sociedades devem ser organizadas
domesticamente, sendo essa uma mudana estrutural. Se os Estados devem
desenvolver polticas efetivas para o desenvolvimento econmico, proteo
ambiental, direitos humanos, resoluo de crises de refugiados, narcotrfico e
terrorismo, ento eles precisam engajar-se com uma ampla gama de atores
internacionais e transnacionais e interagir no s com governos centrais, mas
com um conjunto muito mais diversificado de atores polticos domsticos,
econmicos e sociais. Se os Estados Unidos desejam resolver problemas em um
mundo globalizado, no podem simplesmente persuadir ou intimidar governos
a assinar tratados; terminam, inevitavelmente, envolvidos na conduo dos
negcios domsticos e na organizao interna dessas sociedades. Essa tendncia
tem sido reforada pela transformao da agenda de segurana e, como eu
argumentarei em seguida, esse um dos fatores mais importantes que tem
reformulado o debate sobre legitimidade e, uma vez mais, complicado o
exerccio do poder hegemnico.
Finalmente, sempre tem sido extremamente difcil para imprios e
potncias hegemnicas definir e limitar seus interesses. As Relaes
Internacionais como disciplina tm costumado a pensar o sistema poltico

POLTICA INTERNACIONAL

PAX AMERICANA OU O IMPRIO DA INSEGURANA ?

ANDREW HURRELL

internacional em termos neo-realistas: um mundo no qual sistemas


constrangem, empurrando e forando os Estados a agirem de determinadas
formas. A desigualdade de poder e a falta de competidores polticos tradicionais
em termos de poder, levam analistas naturalmente a privilegiar fatores
domsticos norte-americanos. Da o argumento comum que, em um perodo
de unipolaridade, a poltica dos Estados Unidos deve ser explicada em termos
de grupos de interesses (empresariais ou petrolferos), ou ideologia (a ascenso
dos neoconservadores). Da, tambm, o foco nas formas pelas quais Estados
hegemnicos ou imperiais so levados a realizar escolhas polticas e, em
particular, esto tentados expanso excessiva pelas presses de grupos de
interesse domsticos e pelos mitos de imprio domsticos, do tipo analisado
percucientemente por Jack Snyder (Snyder, 1991).
Esse modo de pensar tem mritos, mas tambm limites. Imprios sempre
enfrentam vrios dilemas estratgicos genunos que esto enraizados na natureza
do sistema, no em poltica domstica; e o analista deve colocar muito mais
nfase na forma pela qual os sistemas constrangem, no s pela forma que
eles empurram e pressionam, mas tambm pela forma como eles aprisionam.
Manter um imprio de forma bem sucedida uma tarefa extraordinariamente
difcil. No caso da Gr Bretanha, o que a fez se mover do imprio informal
para o formal foi, diversas vezes, a rivalidade estratgica em termos consistentes
com o neo-realismo; mas tambm foi freqentemente o resultado de mudanas
socioeconmicas na periferia, de crises locais que pareciam ameaar a
estabilidade do controle e o prestgio do poder imperial, e de uma grande
variedade de pontos conectando o exterior imperial com o interior local
(Darwin, 1997). Conforme o sistema distancia-se da era dos imprios formais,
as opes disponveis para a as potncias tm sido repetidamente constrangidas
pelas aes dos fracos e pelas instabilidades da periferia. Ao contrrio do que
afirmam os neo-realistas (especialmente os neo-realistas defensivos), no pode
haver um equilbrio estvel de poder nem uma definio de interesse inconteste.
Como nota Hoffmann, quase tudo pode ser descrito como interesse vital, j
que at mesmo desordem na periferia pode desestabilizar a eminncia de uma
superpotncia (Hoffmann, 2004: 35). Isso deveria tambm prevenir contra
tentativas de entender as polticas dos Estados Unidos em termos de suas
prprias escolhas estratgicas. Assim como na questo de legitimidade, o foco
do estudo precisa estar nos objetos do poder norte-americano, assim como nos
objetivos da poltica norte-americana. Equilbrios e barganhas locais podem
ser to vitais quanto grandes negociaes estratgicas.
O debate sobre a coerncia da expanso norte-americana e o balano
entre os diferentes componentes do interesse do pas muito grande para ser
resumido aqui. No difcil refutar a viso dos Estados Unidos como um pas
puramente reativo aos eventos do mundo exterior. Em um sentido importante,
os Estados Unidos tm sempre sido um Estado revisionista, tanto em sua
12

Nesta seo sero examinados cinco fatores comumente citados como


causas para o fim dos imprios no sculo XX: a utilidade declinante da fora
militar; resistncia ao domnio estrangeiro; mudanas nas prprias metrpoles;
mudanas no ambiente internacional em sua interface legal e moral; e a
existncia de oponentes e rivais. Esses fatores tambm esto por trs de aspectos
mais amplos, como a difuso e descentralizao do poder que, para autores
como Hedley Bull e Adam Watson, caracterizaram o perodo de 1900 at o
final da dcada de 1970. Nesse sentido, a descolonizao e o fim do imprio
foram apenas um dos elementos da revolta contra a dominao ocidental sobre
o resto do sistema internacional. Outros elementos incluem a luta por soberania
igualitria, igualdade racial, justia econmica e liberao cultural6. At que
ponto essa difuso ou descentralizao tem sido revertida , portanto, no s
central para o entendimento do papel dos Estados Unidos, como tambm
para compreender a natureza e desenvolvimento do sistema internacional de
forma mais geral.
O primeiro fator relaciona-se utilidade da fora militar e aos argumentos
correntes sobre a sua utilidade declinante. Esse era um tema comum dos anos
70, tanto na literatura mais geral sobre poder e interdependncia, como nos
textos mais especficos sobre fora militar e sobre o porqu das grandes naes
crescentemente perderem pequenas guerras. No necessrio deter-se nos
elementos especficos desse debate. Basta dizer que, com a leitura dessa posio,
possvel traar, claramente, um caminho da certeira dominao, com a qual
5 De qualquer modo que expliquemos o balano entre esse dois, o sentido de se ter uma misso de revisar
o mundo talvez explique o que freqentemente parece intrigante para os de fora o sentido subjetivo de
vulnerabilidade quando, para um analista de fora, a ausncia de ameaas e ameaadores que o que mais
impressiona. Williams coloca isso da seguinte forma: a f na singularidade dos Estados Unidos,
juntamente com o fracasso de outros em copiar a perfeita revoluo, gerou um sentimento profundo de
estar sozinho. Americanos consideravam-se perpetuamente sitiados e citavam a nota de Weinberg sobre
um sentimento de um direito natural de segurana. WILLIAMS, 1980: 53-54.
6 BULL e WATSON, 1980. Na dcada de 70, muito do que se escrevia relevava a questo da difuso e
descentralizao do poder, que eram vistas como complicando no s imprios formais como concepes
hierrquicas de ordem e noes Kissingeristas de sistemas dominados por superpotncias ou por um
ordenamento oligrquico das Grandes Potncias.

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DE

A sustentabilidade da hegemonia

REVISTA BRASILEIRA

posio de cruzado como de farol5. Mas a noo de imprio por convite


tambm constitui uma parte importante do retrato histrico (principalmente
em relao Europa), assim como a aquisio de poder predominante, se no
por acidente, ento certamente como resultado da busca de outros objetivos
mais importantes, principalmente ganhar grandes guerras. Mas o que se
procurou salientar aqui que os fatores de presso por trs da poltica norteamericana devem ser entendidos em um conjunto mais complexo de questes
relativas manuteno do poder, mesmo na falta de um rival estratgico direto.

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os poderes imperiais coletivamente suprimiram a rebelio dos Boxers em 1900,


s falhas militares dos imprios europeus na Arglia, sul da frica, ou Indochina,
assim como a derrota dos Estados Unidos no Vietn em 1975, e as dificuldades
encontradas pela Unio Sovitica no Afeganisto de sua invaso em 1979, a
sua retirada em 19897.
O poder militar talvez seja a rea mais bvia onde os proponentes da
reassero hegemnica podem indicar uma mudana significativa e de grande
extenso. Tais argumentos geralmente enfatizam a transformao de tecnologias
militares, a revoluo em questes militares e a assombrosa distncia que surge
entre os Estados Unidos e todos os outros pases, em decorrncia das diferenas
de novas tecnologias, dos grandes gastos e da capacidade organizacional. Da,
a nfase no impacto de uma ampla gama de tecnologias sobrepostas: o grande
crescimento da capacidade de processar informao e de penetrar a nvoa da
guerra 8; o crescente raio de ao, preciso e letalidade dos sistemas blicos; a
emergncia de um novo padro de guerra com foras mveis, flexveis e
articuladas em rede (para uma clara introduo ver Freedman, 1998). Disso
decorre, tambm, o argumento que, alm de permitir ganhar guerras mais
facilmente, esses desenvolvimentos tambm serviriam para reduzir o fardo e o
perigo do uso da fora militar: devido reduo de baixas, por permitir maior
discernimento, por facilitar a obteno de apoio domstico para a guerra, por
tornar mais fcil a obedincia ao direito internacional humanitrio, e por diluir
a urgncia de o pas manter alianas e bases militares no estrangeiro.
luz desses desenvolvimentos, alguns tm tentado revisar, se no reverter,
a histrica trajetria notada acima. Dessa forma, Niall Ferguson compara o
atual poder militar dos Estados Unidos vitria britnica em Omdurman em
1898, quando 45.000 dos 52.000 soldados do exrcito de Mahdi foram mortos
com somente 48 baixas do lado britnico (Ferguson, 2003). Logo, tambm, a
tendncia de lembrar as palavras de Hilaire Belloc: Whatever, happens we have
got/the Maxim-gun; and they have not (Acontea o que for, ns temos a arma
mxima; e eles no). Para muitos, a experincia dos Estados Unidos na dcada
de 1990, representou o restabelecimento da utilidade da fora de coero
militar a custos relativos muito baixos: no somente a Guerra do Golfo (1991)
envolveu menos baixas que as esperadas, como as perdas no Haiti, Somlia,
Bsnia e Kosovo totalizaram menos que cinqenta mortes.
Mas, embora esse quadro sugira uma mudana fundamental, a realidade
bem mais complexa. A primeira resposta bastante conhecida: se os opositores
no campo de batalha forem racionais, vo escolher evitar lutar em termos que
7

Para se ter uma fonte relevante que focaliza as dificuldades crescentes do uso da fora militar veja BLACK,
1998: especialmente os captulos 7 e 9. Para as tendncias como vistas na dcada de 70 veja MACK, 1975
e KNORR, 1975.
8 Nota dos tradutores: expresso utilizada em ingls para indicar a enorme dificuldade que indivduos tm
em contextos de guerra para interpretar a realidade.

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DE

REVISTA BRASILEIRA

sejam favorveis ao mais forte da a noo de resposta assimtrica e o recurso


ao terrorismo, insurgncia e procura por armas de destruio em massa. As
duas outras razes para dvida podem ser frouxamente descritas como
Clausewitzianas. Para Clausewitz, o uso bem-sucedido do poder coercitivo
relaciona-se ao fim da motivao do oponente por intermdio de uma complexa
mistura de violncia fsica e moral. O uso bem-sucedido do poder coercitivo
envolve a capacidade de mudar e de controlar as mentes de outros seres humanos
fazer com que outros se rendam a sua vontade e aceitem uma viso particular
da realidade. Independentemente de sua eficcia tcnica e destrutiva, uma
fora militar incapaz de lidar direta e brutalmente com a vontade do oponente,
e que relute em pagar altos custos e baixas, possivelmente no alcanar esse
critrio essencial de sucesso (Clausewitz, [1832-37] 1976: especialmente o
segundo captulo do primeiro livro). A assimetria de comprometimento (entre
as guerras que foram escolhidas versus o compromisso extremo e autodestrutivo
do homem-bomba suicida), continua, portanto, sendo um fator limitador e
importante no poder militar dos Estados Unidos.
A outra dvida Clausewitziana, ainda mais intensa, advm diretamente
do argumento clssico que o objeto da estratgia no a vitria e que o nico
propsito do sucesso militar modificar os termos de uma relao poltica.
Dessa forma, a vitria no campo de batalha deve ser vista somente como um
meio para um fim poltico. A dificuldade de vincular objetivos militares a
resultados polticos sustentveis tem sido o aspecto mais importante nos debates
sobre a utilidade da fora militar. Tambm foi central em muitos dos debates
sobre contra-insurgncia nos anos 60 e na anlise do porqu dos Estados Unidos
terem falhado no Vietn na dcada de 1970. Essa questo tambm aparece em
casos nos quais a militarizao do conflito pouco ou nada fez para diminuir
ou compensar uma falha geral de aes polticas, cujas razes so polticas e
sociais, como o caso da guerra contra as drogas. E ainda, fundamental na
difcil tarefa de avanar do estgio de manuteno da paz e imposio da paz
para o estgio da reconstruo ps-conflito e state-building.
Isso nos leva ao segundo fator: resistncia dominao estrangeira. A
crescente mobilizao poltica e social das sociedades e povos antes subordinados
foi central para o processo de descolonizao. A realidade do envolvimento
externo genrico ou formas mais especficas de dominao estrangeira direta,
combinadas com mudanas inerentes ao desenvolvimento capitalista, expanso
da educao e disseminao de idias sobre liberdade poltica, estimularam o
desenvolvimento de um nacionalismo anti-colonial. Isso no ocorreu em todos
os lugares e certamente no teve mesmos alcances, mas a questo crucial que
o sucesso do desenvolvimento de um imprio carrega em si as sementes de sua
prpria destruio. O poder do nacionalismo anticolonialista, da idia de
autodeterminao nacional e a emergncia da resistncia tanto das massas como
das elites dominao estrangeira representaram mudanas profundas nas

POLTICA INTERNACIONAL

PAX AMERICANA OU O IMPRIO DA INSEGURANA ?

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estruturas sociais e nas mentalidades previamente subordinadas desses povos.


De muitas formas, isso representou a ascenso, por todo o mundo, de um
processo generalizado e universal de mudana social e desenvolvimento.
Em alguns casos, as continuidades so patentes e trabalham para reforar
o argumento sobre as dificuldades do uso da fora militar. Confrontadas a
resistncias nacionalistas, at os Estados que esto dispostos a arcar com pesadas
baixas, encontram dificuldades no uso da fora militar. A Chechnia tem uma
populao de somente 2.5 milhes de habitantes, mas em 1994-1995, seu
movimento nacionalista derrotou o exrcito Russo, e Moscou ainda continua
sem conseguir reaver o controle estvel da regio, mesmo com o desejo de arcar
com pesados custos e manter a subjugao brutal da regio. Outros exemplos
incluem Israel nos territrios ocupados, e a situao no Sri Lanka. O
nacionalismo tambm complica a busca por padres estveis de colaborao.
Como notado anteriormente, os altos custos de envolvimento direto tm
consistentemente levado Estados imperiais e hegemnicos ao uso de formas
substitutas de dominao. Mas o desafio aqui grande e provavelmente est
aumentando: esses substitutos precisam prover segurana local eficientemente,
alm de preencher objetivos de segurana mais amplos (vide o antiterrorismo);
tambm tm que ser comprometidos com valores, dado o compromisso dos
Estados Unidos e de seus aliados com a democracia e os direitos humanos e as
dificuldades de evadir-se da poltica transnacional dos direitos humanos; e,
igualmente, necessitam manter tanto a confiana de seus aliados e apoios
internacionais ,como aos sentimentos e necessidades de sua populao, da
qual suas prprias posies, em ltima instncia, dependem.
Tambm possvel indagar o porqu do nacionalismo ter diminudo em
importncia. Em parte, esse fenmeno pode ter a ver com o poderoso legado
da viso liberal da descolonizao a independncia dos povos submetidos era
parte dos propsitos do imprio, mais do que o resultado de um processo de
resistncia armada e conflito. Em parte, isso pode ser relacionado com as
suposies liberais implcitas que marcaram tanto o renascimento do
multilateralismo da dcada de 1990, como a mais recente militncia Wilsoniana
a viso segundo a qual a obteno de autodeterminao interna relativiza a
necessidade de autodeterminao externa.
Por outro lado, a importncia decrescente do nacionalismo pode estar
relacionada tendncia comum de interpretar os padres de violncia mais
perigosos e ameaadores como novos. Muitos vem a nova onda de terrorismo
transnacional religioso como indicao de uma ruptura decisiva na evoluo
do terrorismo realizado por grupos no-estatais. H, certamente, muita
novidade no que se refere s condies, meios de operao e, em alguns casos,
metas e objetivos. Mas o nacionalismo e a luta por autodeterminao tm
sido, por muito tempo e de forma proeminente, facetas do terrorismo e assim
permanecem (Rapoport, 2004: 46-73). Isso foi evidente no caso do papel que
16

9 Desterritorializao e a continuidade de resistncia so dois dos temas mais importantes discutidos em


ROY, 2002: especialmente 41-54, e 328-340.
10 Na discusso recente de Stephen Krasner sobre suspending sovereignty e estados falidos a questo do
nacionalismo no mencionado como um problema. Nos termos desse autor, avareza, desespero e eleies
vo sustentar a aceitabilidade de semi-soberania. KRASNER, 2004: especialmente 113-118.

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DE

REVISTA BRASILEIRA

o terrorismo teve na luta anticolonial e na criao de Estados como Irlanda,


Israel, Qunia e Arglia. Ainda que vrios movimentos radicais na dcada de
1970 tenham se expressado na linguagem do internacionalismo, metas
nacionalistas permaneceram proeminentes, como no caso de bascos, irlandeses
e palestinos. E na chamada onda religiosa que se desenvolveu no fim dos anos
70, o vnculo bem prximo entre identidade religiosa e tnica, assim como a
relao entre violncia terrorista e a meta de autodeterminao e resistncia
dominao estrangeira. Dessa perspectiva, movimentos terroristas religiosos
de natureza claramente transnacional so excees. Focalizando o terrorismo
suicida, a questo fica ainda mais clara: Do Lbano e Israel at Sri Lanka,
Caxemira e Chechnia, todas as campanhas suicidas de 1980 a 2001 foram
realizadas por grupos terroristas que tm como principal objetivo estabelecer
ou manter a autodeterminao para suas comunidades por intermdio da
tentativa de compelir um inimigo retirada (Pape, 2002: 344).
Grande parte das teses da questo da reassero hegemnica depende da
crena que essas ameaas e inimigos so localizadas (como os Estados-pria),
ou personalizadas (como com Saddam Hussein ou Slobodan Milosevic); e que
ideologias de revolta ou resistncia legitimadoras ou unificadoras simplesmente
esto ausentes. No h nenhuma razo para acreditar que a forma especfica do
anticolonialismo nacionalista do sculo XX, deva perdurar indefinidamente.
Ao contrrio, o nacionalismo anticolonial deve ser visto como uma ilustrao
de um fenmeno mais amplo que pode ser chamado de resistncia subalterna.
Essa resistncia pode ter alvos difusos (como o ocidente ou a globalizao)
ou indivduos detentores de poder local, assim como foras externas; seus
objetivos podem ser bem menos definidos que os dos nacionalistas anticoloniais,
que buscavam a criao de um novo Estado-nao, e pode ser intimamente
ligado ao processo de transnacionalizao e desterritorializao9. possvel,
contudo, que fontes mais profundas de convergncia e integrao (como
globalizao e propagao da democracia), e o atrativo soft power dos Estados
Unidos faam a resistncia subalterna ao controle direto e a modos verticalizados
de governana bem menos importantes que no passado. Mas h um grande
terreno para questionar tanto a atual negligncia do nacionalismo nas discusses
de hegemonia, como a crena que a resistncia subalterna e a luta por
reconhecimento por parte dos dominados e marginalizados vo continuar a ser
foras poderosas10. No mnimo, mister reconhecer e debater explicitamente
a imensa importncia do argumento de que algo fundamental mudou.

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PAX AMERICANA OU O IMPRIO DA INSEGURANA ?

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O terceiro fator a ser considerado refere-se poltica interna do poder


metropolitano. A maior parte da historiografia do fim dos imprios concentrase nos desenvolvimentos internos da metrpole imperial: a falta de desejo de
arcar com os custos do imprio, a mudana da guerra (warfare) para o bemestar (welfare), assim como o declnio da mentalidade imperial, uma parte to
importante do funcionamento daquelas sociedades dominantes. O imperialismo
europeu no era caracterizado somente por formas especficas de comportamento
de poltica externa, mas fundava-se na existncia de sociedades e ideologias
extremamente imperialistas, tanto no plano da opinio pblica como no da
mentalidade oficial. O debate colocado comumente em termos da fora de
vontade imperial: diz o argumento, que os imprios europeus entraram em
colapso quando os europeus perderam a vontade de dominar e o desejo de
arcar com os custos do imprio.
Como isso se encaixa no caso dos Estados Unidos? De muitas formas, a
posio dos Estados Unidos parece relativamente favorvel. Tanto Kojve como
Negri Hardt esto errados ao sugerir que formaes imperiais modernas no
tm um ncleo nacional (Hardt and Negri, 2000). Os Estados Unidos so,
afinal, um Estado-nao imperial com uma capacidade impressionante de
mobilizao nacionalista e tm um Estado que tem sido, h muito tempo,
bem mais forte do que a mitologia sugere. Realmente, a combinao desses
traos com as caractersticas no-territoriais e transnacionais de sua projeo
de poder que est na base de seu sucesso e sustentabilidade. Embora haja
muitas tenses e fissuras (especialmente durante seus maiores perodos de
expanso, imigrao e desenvolvimento econmico), e apesar das dvidas
recorrentes dos conservadores (Kennan anteriormente, Huntington mais
recentemente), por qualquer critrio de comparao, os Estados Unidos tm
sido, e permanecem, um Estado-nao socialmente efetivo e coeso
(Huntington, 2004).
Os pr-requisitos domsticos da hegemonia so complexos e difcil
articul-los em uma anlise geral. A viso ps-Vietn de que a poltica externa
dos Estados Unidos, e especialmente o uso da fora, tende a ser severamente
constrangida pela opinio pblica, est dando lugar viso que v a opinio
pblica como muito sensvel a baixas, mas no completamente avessa a elas,
estando disposta a apoiar, pragmaticamente, projetos externos factveis e
compatveis com valores norte-americanos. Mas o desejo em arcar com os custos
do imprio em termos de sangue e recursos no a nica forma, nem
necessariamente a mais importante, pela qual os fatores domsticos ganham
relevncia como nos debates convencionais sobre como suplantar os fantasmas
do Vietn. Se, como sugerido acima, a hegemonia refere-se coero e ao
consenso, alm da capacidade de recompensar aliados e realizar arranjos com
colaboradores, ento esse conjunto complexo e mutvel de barganhas externas
deve ser internalizado na poltica domstica dos Estados Unidos. Dessa forma,
18

19

DE

REVISTA BRASILEIRA

os reais constrangimentos domsticos so muito menos relacionados com a


questo dos custos do que com a grande dificuldade de compatibilizar a
dimenso externa do gerenciamento hegemnico, com o carter extremamente
complexo, fechado e introspectivo da poltica domstica americana.
Em quarto lugar est o papel desempenhado por mudanas no ambiente
legal e normativo. Desse ponto de vista, o progressivo desenvolvimento da luta
contra o imprio refletiu-se em numerosas mudanas cruciais nas normas
dominantes da sociedade internacional e foi reforada por elas: o aumento das
limitaes ao uso da fora, especialmente em relao conquista, controle
forado e ocupao; e a crescente centralidade da norma de autodeterminao.
De vrias formas, mudanas legais e normativas na dcada de 1990, pareceram
estar andando na direo oposta. Exemplos disso incluem a crescente aceitao
da necessidade de repensar e reconceitualizar soberania; a crescente concordncia
com o argumento segundo o qual os novos desafios da segurana necessariamente
acarretam o envolvimento profundo nos assuntos de outros Estados,
especialmente os mais fracos; o estabelecimento de administraes
internacionais para administrar territrios, cuja soberania foi suspensa; o retorno
mais amplo em direo a idias sobre protetorados e noes graduais de
soberania, muito familiares aos textos jurdicos do final do sculo XX; e a
propagao de idias sobre interveno humanitria, segurana humana e a
responsabilidade de proteo.
No entanto, devem-se notar quatro questes. Primeiramente, embora
possa ser correta a afirmao de que o carter da ordem legal reflete padres do
poder hegemnico e o interesse das grandes potncias, tambm correto afirmar
que controlar uma ordem legal cada vez mais complexa e pluralista bem mais
difcil hoje que h cem anos, quando o direito internacional era feito pelas
grandes potncias imperiais e para elas. Essa uma razo estrutural para explicar
o crescimento da frustrao dos Estados Unidos com o direito internacional.
Em segundo lugar, as mais importantes limitaes normativas ainda esto
presentes, especialmente em termos de normas contra a conquista e a favor da
autodeterminao. Ainda, outros desenvolvimentos normativos, principalmente
no campo dos direitos humanos, tm complicado em grande medida o uso da
coero. Certamente verdade que a guerra ao terror representou uma profunda
mudana na questo dos direitos humanos em vrias partes do mundo, mas
tambm certo que a reao a esses desafios demonstra pelo menos um certo
grau de assentamento da cultura dos direitos humanos, que se tornou uma
parte central da viso liberal solidarista da sociedade internacional.
Em terceiro lugar, para tirar vantagens dos potenciais benefcios da ordem
legal, os Estados Unidos tm que se engajar nela. De fato, visto de fora, a
caracterstica mais marcante do perodo ps-11 de Setembro foi a falha daquele
pas em engajar-se de forma mais sistemtica com a ONU e o direito internacional,
em uma poca em que vrios aspectos da ordem legal estavam caminhando a
seu favor. Mas, em quarto lugar, e em direo oposta, os Estados Unidos escolheram

POLTICA INTERNACIONAL

PAX AMERICANA OU O IMPRIO DA INSEGURANA ?

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dois conjuntos de normas para os quais o consenso na sociedade internacional


muito difcil de se conseguir certamente se for fora de um comprometimento
mais profundo com processos e procedimentos. O primeiro conjunto tem a
ver com o uso da fora e a enunciao de uma doutrina expandida de preempo
e preveno, que representa claramente uma mudana profunda nos atuais
entendimentos legais sobre a justificativa do uso da fora. O segundo conjunto
o da noo emergente de soberania qualificada ou condicional, que precisa
de definies mais ntidas: por exemplo, por meio da argumentao de que
alguns tipos de Estados perderam o direito soberano de possuir certos tipos de
armamentos, ou de que em casos de soberania condicional ou qualificada
legtimo intervir para mudar o regime poltico interno.
Finalmente, h a questo sobre os oponentes e potenciais desafiadores.
Como foi sugerido anteriormente, esse no o nico fator que precisa ser
considerado, mas seu exame inevitvel. O fim dos imprios europeus esteve
ligado intimamente existncia de um equilbrio de poder global e dinmica
de competio entre as superpotncias, dinmica essa que gerou oportunidades
para os Estados mais fracos e os movimentos nacionalistas. Igualmente,
quaisquer seja o papel atribudo presso externa, o fim do imprio sovitico
s pode ser entendido dentro do contexto da Guerra Fria e da rivalidade bipolar.
Sem pretender apresentar um quadro completo, duas posies podem ser
identificadas.
A primeira posio alta, mas no exclusivamente, baseada na noo de
poder. Essa explicao assenta-se em trs proposies. Em primeiro lugar, que
a dominao dos Estados Unidos estvel devido absoluta extenso do poder
americano e impossibilidade de existir qualquer desafio ou desafiante a esse
poder. Em segundo lugar, que possvel negociar suficiente apoio para as
posies dos Estados Unidos. Em alguns casos, o apoio vem da dependncia
na rea da segurana (dadas as falhas dos mecanismos de segurana coletivos),
da importncia do poder dos Estados Unidos nos equilbrios de poder regionais,
e do argumento que somente os Estados Unidos podem lidar com desafios
comuns, como o terrorismo e as armas de destruio em massa. Em outros
casos, o apoio deriva do poder econmico norte-americano, tanto em termos
de incentivos como de constrangimentos. E, em terceiro lugar, o poder dos
Estados Unidos estvel porque ele realmente tem por base propsitos legtimos.
interessante notar que, at mesmo entre os neoconservadores, os argumentos
sobre legitimidade tm se tornado mais proeminentes, tanto a legitimidade
de resultados, referente aos bens pblicos que s os Estados Unidos podem
prover ao mundo, como tambm a legitimidade de valores sociais compartilhados,
especialmente a liberdade e a democracia (por exemplo Kagan, 2004).
No entanto, esse argumento encontra srias dificuldades. Primeiro, ele
v a poltica do equilbrio de poder unicamente em termos de desafios e
desafiadores militares. O problema do poder no-equilibrado no que ele v,
inevitavelmente, pr seus tanques em operao. O que ocorre que o poder
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radicalmente no-equilibrado vai permitir que o mais poderoso imponha leis


aos menos poderosos, distorcendo os termos de cooperao a seu favor, impondo
seus prprios valores e modus operandi, e minando os procedimentos dos quais
depende a cooperao estvel e sustentvel. por essa razo que a notada
necessidade de conter os Estados Unidos atualmente a resposta racional
pluralista, no precisando ser relacionada a qualquer anti-americanismo poltico
ou cultural e, menos ainda, noo de que os Estados Unidos representam
uma ameaa num sentido militar ultrapassado. Ainda que persista apenas
como pano-de-fundo, o equilbrio de poder continua a ter relevncia e, em
relao a isso, no coincidncia que dois dos mais elaborados exemplos de
sucesso na construo de instituies, a Unio Europia e a Organizao
Mundial de Comrcio, reflitam relaes de poder relativamente equilibradas.
O segundo problema com esse argumento que minimiza o desejo dos
principais Estados afetados em desenvolver novas formas de equilbrio para
limitar a potncia norte-americana. Enquanto a possibilidade de um equilbrio
mais profundo possa estar fora de cogitao, esse no o caso de exerccios de
equilbrio mais limitados e leves. Portanto, rivais potenciais certamente tm
estado dispostos a realizar acordos com os Estados Unidos, mas eles tambm
se dispem a complicar e aumentar os custos das polticas norte-americanas
em algumas instituies internacionais (pela negao de legitimidade), e a
desafiar as preferncias dominantes em outras (como os pases em desenvolvimento
na OMC). E, terceiro, as pretenses de legitimidade no parecem ganhar adeptos
em grande parte do mundo, mesmo entre aqueles que compartilham os mesmos
valores polticos e culturais.
Uma forma alternativa de observar as escolhas estratgicas do hegemon
no mbito dos esforos para constitucionalizar seu poder e ganhar a aceitao
de sua proeminncia. Essa idia antiga. Para Aron, por exemplo, a escolha
para um potencial hegemon clara: Ou uma grande potncia no vai tolerar a
igualdade, e deve ento buscar o ltimo grau de imprio, ou ele outorga-se a
posio de primazia entre as unidades soberanas, tendo que ganhar a aceitao
dessa proeminncia (Aron, 1966: 70). Nesse ltimo caso, crucial a idia da
auto-restrio estratgica e o papel das instituies. Se a potncia dominante
deseja manter sua posio predominante, ento ela deve agir com essa autorestrio estratgica para prevenir a emergncia de potncias rivais. Dessa forma,
um hegemon racional vai agir com auto-restrio e limitaes de ordem
institucional de forma a diminuir a percepo de ameaa por parte de outros
Estados.
John Ikenberry fornece uma das mais claras explicaes dessa lgica. Em
todos os seus trabalhos recentes, ele tem enfatizado o carter distinto, aberto e
institucionalizado da hegemonia dos Estados Unidos e da barganha liberal
que Washington foi capaz de realizar para lidar com as incertezas do poder
americano: Estados asiticos e europeus concordam em aceitar a liderana
americana e operar dentro de um sistema poltico-econmico acordado. Em

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troca, os Estados Unidos abrem-se e atam-se aos seus parceiros, construindo


uma coalizo institucionalizada de parceiros e reforando a estabilidade dessas
relaes de longo prazo, tornando-se mais user friendly isto , jogando de
acordo com as regras estabelecidas e criando processos polticos contnuos com
esses Estados que facilitam a consulta e a tomada de decises conjunta
(Ikenberry, 2001a: 27; e Ikenberry, 2001b).
Ainda cedo para julgar se os Estados Unidos vo ser capazes de restabilizar
a sua hegemonia por essa rota; mas existem trs questes que sero cruciais. A
primeira relaciona-se com o grau em que o engajamento institucional norteamericano genuno. suficiente, como Richard Betts tem argumentado,
para Washington ir por intermdio de moes de consulta, apoiando
retoricamente as instituies internacionais mesmo que ele as menospreze em
ltima instncia? (Betts, 2005: 13). Afinal de contas, fora do Atlntico Norte,
at que ponto Washington tem desejado algo minimamente semelhante a um
genuno esforo de consulta ou processo decisrio conjunto? A segunda o
grau pelo qual o enredamento institucional com o Estado dominante pode
enfraquecer, ao invs de fortalecer, outros Estados. Sim, existem grandes
incentivos que pressionam Estados fracos em direo s instituies, mas
tambm h um ponto no qual os valores e os interesses representados pelas
instituies so extremamente favorveis aos mais poderosos, ou no qual os
procedimentos para mitigar a desigualdade de poder no podem ser utilizados
de forma efetiva pelos mais fracos (ou podem facilmente ser contornados pelos
mais fortes). A terceira questo relaciona-se com o balano de satisfao e com
a forma pela qual esse balano , ou no, visto como legtimo por um conjunto
consideravelmente amplo da opinio poltica. A definio clssica de grande
potncia, afinal, aquele Estado que est disposto a ter uma concepo ampla
de seus prprios interesses e tem por objetivo criar um sistema no qual a maioria
dos Estados e indivduos se vem como tendo algum grau de participao.
Concluses
As fontes de poder dos Estados Unidos so de fato enormes. Mas o que
mais notvel a instabilidade desse poder, suas incertezas e a dificuldade perene
de se traduzir poder em resultados desejados, especialmente durveis em um
mundo cada vez mais complexo. Na medida em que os Estados Unidos buscam
uma concepo rgida e exclusivista de seus prprios interesses e propem
uma concepo estreita e hegemnica de ordem, ento possvel gerar no
uma Pax Americana, mas sim um imprio da insegurana, tanto para si mesmos
como para outros. Os desafios s estruturas da sociedade internacional
provavelmente se tornaro mais srios e as dificuldades de reparos institucionais
ficaro mais difceis. Mas, mesmo se entrarmos em um perodo de
descompresso hegemnica, ento precisaremos nos perguntar o quanto os
fatores examinados nesse trabalho tambm complicam a busca por alternativas.
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Recebido em 28 de junho de 2005


Aprovado em 15 de setembro de /2005
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Afinal, uma iluso dos crticos da administrao Bush que possa haver uma
alternativa multilateral simples, pronta e esperando para ser implantada. Nesse
sentido, a legitimidade do multilateralismo liberal da dcada de 1990, j foi
questionada por muitos Estados (e movimentos sociais), com o desenrolar da
dcada. Para esses, a retrica do multilateralismo liberal encobre seu real carter
hierrquico, prescritivo e frequentemente coercitivo. Os resultados substantivos
pareceram estar em favor do mais poderoso: segurana coletiva havia tornadose segurana seletiva; a agenda de direitos humanos beneficiava a democracia,
e direitos civis e polticos, mas negligenciava direitos econmicos e sociais, e
ignorava pedidos por maior justia econmica; e, apesar de a globalizao
econmica ser altamente promovida, pouca ateno era dada s suas insatisfaes
e desvantagens. A linha-dura hegemnica do ns podemos fazer isso sozinhos
est claramente equivocada. Mas a verso hegemnica liberal, ns podemos
fazer isso juntos depende de quem ns somos, do que isso significa, e do
que se quer dizer com juntos.

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Resumo
No artigo pretende-se mostrar a posio dos Estados Unidos em um diferente contexto
conceitual e histrico, como tentativa de escapar-se do imediatismo da discusso atual
do pas como um poder imperial ou hegemnico, trazidos pelos debates atuais. Revelase assim, problemas de definies dos conceitos de imperialismo e hegemonia, assim
como da dominao formal/infomal distorcendo a real imagem e posio da Amrica do
Norte no campo internacional nos dias atuais.

Abstract
The article intends to show the position of the United States in a different conceptual
and historical context, as attempt to run away itself of the immediacy of the current
debate of the state as one to be able imperial or hegemonic, brought for the current
discussion. It discloses thus, problems of definitions of the concepts of imperialism and
hegemony, as well as of the formal and informal domination, distorting the real image
and position of North America in the international field in the current days.
Palavras-chave: Estados Unidos Imperialismo Multilateralismo/Unilateralismo
Key words: United States Imperialism Multilateralism/Unilateralism

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