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ESTUDOS

RBEP

A pesquisa em polticas pblicas de


educao numa perspectiva histrica
Andr Luiz Paulilo

Resumo
Pretende apreender como a histria das polticas educacionais vem
sendo apropriada pela rea de histria da educao enquanto campo de
investigao. Para tanto, analisa as contribuies da sociologia poltica
neste campo. Discorre, tambm, sobre o levantamento, organizao e
ampliao da massa documental a ser utilizada na anlise das polticas
educacionais. Chama a ateno ainda para o concurso da noo de cultura
escolar nas investigaes que empregam os arcabouos aqui discutidos.
Ao final, aponta alguns dos desafios que precisam ser levados em conta
no estudo histrico e para o aprofundamento terico-metodolgico das
pesquisas em histria das polticas educacionais.
Palavras-chave: polticas pblicas; polticas educacionais; histria
da educao.

R. bras. Est. pedag., Braslia, v. 91, n. 229, p. 481-510, set./dez. 2010.

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Andr Luiz Paulilo

Abstract
Research on public education policy in a historical perspective
This article aims to apprehend how the history of education policies has
been taken by the area of history of education as a field of research. It analyzes
the contributions of political sociology in the field. It also approaches the process
of collecting, organizing and expanding a mass of documents to be used in the
analysis of educational policies. Also, it draws attention to the notion of school
culture in the investigations that employ the framework discussed here. In
the end, it points out some of the challenges that must be taken into account
in the historical study and the theoretical and methodological deepening of
research on the history of education policies.
Keywords: public policies; educational policies; history of education.

Este artigo tem o propsito de discutir as possibilidades de pesquisa


das polticas educacionais na perspectiva histrica. Seu principal objetivo
explorar as relaes entre teoria social e histria nos debates acerca do
estudo e do exame das polticas pblicas de educao. A eventual utilidade
do empreendimento advm da tentativa de combinar modelos e mtodos
comuns a mais de uma disciplina. De fato, em meio s teorias e tipologias
das cincias sociais, o que se pretende aqui destacar a relevncia da
histria da educao na configurao de modelos explicativos capazes de
fundamentar anlises sociais acerca das polticas educacionais. Por outro
lado, trata-se de mostrar como o uso de conceitos forjados na sociologia
e nas cincias polticas auxilia na compreenso das mudanas ocorridas
com o passar do tempo nas formas de escolarizao da sociedade.
Do ponto de vista terico-metodolgico, um tanto comum a avaliao
de que a sociologia pauta o principal da discusso em torno do estudo e
da anlise das polticas educacionais, enfatizando as generalizaes sobre
sua estruturao e desenvolvimento (cf. Cuin, Gresle, 1994, p. 261-262).
A historiografia da educao sequer tem apresentado estudos sob o rtulo
de histria das polticas educacionais. Segundo Sanfelice (2004, p. 103),
isso ocorre porque o tratamento histrico das polticas educacionais no
outra coisa seno histria poltica. Ainda que assim, conforme atesta a
renovao da historiografia poltica das ltimas trs dcadas, a histria
das polticas educacionais seja repleta de possibilidades de interlocuo
com outras cincias sociais. Nesse sentido, conforme Julliard (1976,
p. 190) colocou para o caso da histria poltica, tambm a abordagem histrica da ao do Estado sobre a educao no ser forosamente factual,
desde que se retenha do poder uma noo muito mais ampla, na qual o

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Estado, essa instituio das instituies, seria apenas um caso particular,


um caso limite mesmo. Contudo, a sociologia j rene pesquisas em
polticas educacionais que tm reforado o seu contato com a histria.
No modo como Popkewitz (1997, p. 27) pratica a sociologia poltica das
reformas educacionais, limitar a curiosidade somente ao presente e ao
funcional anti-intelectual e, at mesmo, anticientfico. De fato, tanto
quanto a pesquisa em histria das polticas educacionais, a dimenso
histrica dos estudos de sociologia da educao expressa e estimula um
esforo comum entre historiadores e socilogos no sentido de desenvolver
tipologias analticas e modelos explicativos.
Sob esse ponto de vista, a inteno deste artigo explorar algumas
reas de contato. Suas sees tratam, sucessivamente, das alternativas
entre a macrossociologia e a histria poltica, das contribuies da sociologia poltica, do conceito de ciclo de polticas, das fontes de pesquisa, da
cultura escolar como categoria de anlise e da abordagem das instituies
escolares. Por fim, o tema das polticas educacionais analisado enquanto
questo historiogrfica.

Alternativas entre a macrossociologia e a histria poltica


Os estudos de Stephen Ball e de Thomas Popkewitz acerca das
mudanas educacionais na Gr-Bretanha e nos Estados Unidos advertem
a respeito do carter histrico e relacional das estruturas de escolarizao,
sobretudo, lidam com um referencial terico que permite relacionar as
prticas e os discursos sobre os quais as atividades dirias e o pensamento individual so estabelecidos num momento de reforma do ensino.
Ambos os autores se utilizam da chamada anlise ps-estruturalista para
investigar o papel construtivo da linguagem na implantao das reformas
da educao. Basicamente, tanto Ball quanto Popkewitz compreendem a
mudana e o poder como aspectos de relaes definidas dentro de um espao social. Assim, propuseram anlises em que a diversidade das prticas
produzidas por padres emergentes de discurso reconhecida e pensada
enquanto resposta a um sistema estvel de disposies inculcadas por
socializao nos indivduos. Os resultados que Ball e Popkewitz obtiveram
com uma abordagem desse tipo mostram-se representativos das tentativas
de analisar as polticas ou reformas educacionais como prticas sociais.
Ainda que para Thomas Popkewitz (1997, p. 29) os conceitos de
Estado e poder sejam categorias estruturais no estudo da mudana na
escola contempornea, sua preocupao com os padres epistemolgicos
e institucionais das reformas educativas concede amplo lugar histria
na anlise. Na sociologia poltica que Popkewitz pratica, o enfoque histrico reivindicado para a organizao de casos e o reconhecimento
de mudanas naquilo que parecia ser contnuo (p. 37). Nessa perspectiva, descrevem-se vrios padres de relaes entrelaadas atravs do
tempo, que so elementos para o estudo da mudana dos processos de
escolarizao. Sobretudo, reconhecendo, maneira de Foucault, as

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estruturas sociais como objetos historicamente formados que Popkewitz


analisa as reformas educacionais como uma interseo de saberes com o
poder e com as prticas situadas historicamente (p. 38-39). No que ele
realize uma arqueologia ou uma genealogia do conhecimento no sentido
em que Foucault o fez, mas concentrando-se nas relaes de poder entre
instituies de saber, como so as agncias governamentais, os grupos
universitrios, as fundaes filantrpicas e as escolas de pesquisa,
Popkewitz procurou compreender a construo histrica das epistemologias que considera bsicas para a escolarizao contempornea e as
formas nas quais a reforma educacional se constitui (p. 39).
J na abordagem das polticas educacionais, apresentada nas pesquisas
de Stephen Ball, a perspectiva histrica no tem lugar. Entretanto, em
trabalhos como Reforming education and changing schools: case studies
in policy sociology e Education reform: a critical and post-structural
approach, Ball e colaboradores desenvolveram uma tipologia analtica
para o estudo das polticas pblicas de educao que considero relevante
tambm para os estudos em histria. Fundamentalmente, o modelo do
ciclo de polticas (policy cycle) pode ser muito promissor para uma compreenso histrica das polticas educacionais. Ao prop-lo, Ball formaliza a anlise de contextos para um ciclo contnuo de polticas pblicas
de educao. De acordo com Mainardes (2006, p. 50), so contextos
inter-relacionados, sem uma dimenso temporal ou sequencial e que
no configuram etapas lineares. Inicialmente, tratava-se do contexto de
influncia, de produo de texto e da prtica. Posteriormente, Ball (1994)
acrescentou ainda dois contextos ao referencial inicial, o dos resultados e
o das estratgias polticas. Ainda que no seja o caso de aplicar tipologias
constitudas no mbito da abordagem do ciclo de polticas, a familiaridade
com esse modelo explicativo pode auxiliar a anlise histrica das polticas
pblicas de educao. Sobretudo, a sociologia poltica de Ball (1994;
Bowe, Ball, Gold, 1992) teoriza sobre a totalidade de um processo de
planejamento e implantao, cuja estruturao a histria tem detalhado
e descrito segundo recortes de interesse.
O atual interesse historiogrfico pela materialidade dos processos
de produo, circulao e apropriao culturais mostra que tanto as
estruturas sociais quanto os acontecimentos polticos devem ser vistos
como culturalmente constitudos ou construdos (cf. Burke, 1991, p. 98;
Nunes, Carvalho, 1993, p. 41). Nesse sentido, a primeira coisa a constatar que, numa perspectiva histrica desse tipo, a poltica educacional
tambm se define como uma prtica social. No obstante, esse objeto
de estudo mostra-se compreensvel a partir da materialidade dos seus
dispositivos e das lutas de representao (Chartier, 1990), que fomentam
tanto na macroestrutura do Estado quanto na micropoltica das disputas
cotidianas. A consequncia, e esse o segundo trao a destacar, que o
estudo da poltica educacional no mbito dessa histria se realiza a partir
de uma crtica documental, capaz de constituir como representao de
um real os vestgios de uma prtica (cf. Chartier, 1990). Em relao
sociologia poltica de Ball e Popkewitz, parte da especificidade do mtodo

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histrico est na construo da sua base de dados. Perante a pesquisa


emprica sistemtica, sobre a qual se configura, por exemplo, a abordagem
do ciclo de polticas, a histria compreender, de acordo com Sanfelice
(2004, p. 99-100), as polticas pblicas de educao a partir das fontes
que traduzem a sua gerao e lhes do materialidade.
Em razo de tudo isso, e esse o ltimo aspecto do interesse
historiogrfico da educao pela histria cultural que considerarei aqui,
emergiram estudos voltados para o interior das instituies de ensino. A
rejeio das interpretaes que na esteira de Bourdieu e Passeron (1975)
pretendiam ver na escola apenas o lugar de reproduo social um elemento presente atualmente nas investigaes acerca da cultura escolar.
Enquanto problemtica de pesquisa, a noo de cultura escolar tem propiciado conceber a escola como um produto de prticas que tanto podem
escolarizar saberes constitudos fora dos estabelecimentos educativos
quanto serem socialmente apropriadas em mbitos no escolares. Essa
categoria de anlise contribuiu para a compreenso das prticas escolares
enquanto dispositivos de transformao material de outras prticas
culturais e de seus produtos.
Nessa perspectiva, tambm relevante considerar as polticas
de administrao das instituies escolares, problematizando-se as
estratgias de imposio de modelos culturais via escolarizao. Todavia,
o uso da noo de cultura escolar como categoria de anlise num estudo
das polticas pblicas permite pensar a multiplicidade dos projetos e das
representaes institudas ou apropriadas por docentes e administradores
e, assim, investigar os padres dentro dos quais ocorre a reforma do ensino
como sendo plural e instvel (cf. Viao Frago, 2001). Por outro lado, as
polticas educacionais operam sobre invariantes estruturais de organizao
das instituies de ensino que as noes de cultura escolar, forma escolar
e gramtica da escola percebem. So categorias instrumentais para uma
reflexo acerca dos discursos que se articulam nas prticas escolares, dos
seus dispositivos, das suas estratgias narrativas, das suas articulaes
retricas e dos seus modos de enunciao. Conforme mostram os estudos
de Vidal (2005, [s.d.]), a noo de cultura escolar no tem um sentido
unvoco. Segundo suas concluses de pesquisa, os conceitos de cultura
escolar, forma escolar e gramtica da escola oferecem um repertrio
analtico, que possibilita discorrer sobre as invariantes estruturais da
escola, mas tambm indagar-se acerca das transformaes (Vidal, 2005,
p. 45). Insistindo no entendimento das prticas escolares e dos seus
aspectos cotidianos, nas mltiplas apropriaes do espao e do tempo
escolar, auxiliam a percepo dos resultados que as polticas educacionais
produzem no interior da escola.
Do modo como vm sendo praticadas, a sociologia poltica das
reformas escolares e a histria cultural da escola abrem perspectivas
de estudo para as polticas pblicas de educao que vo alm das
questes postas pela macrossociologia e pela histria poltica. Sobretudo,
consolidam um veio de aproximao entre as anlises macropolticas, especialmente preocupadas com a ao conjuntural do governo, e os estudos

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voltados para o interior das instituies de ensino. Sob esse aspecto,


compreender historicamente as polticas educacionais significa, mais que
estudar os atos do poder pblico ou o pensamento de lderes polticos,
explorar as articulaes entre os lugares de poder constitudos, as aes
dos indivduos no momento de organizar o uso dos objetos culturais em
circulao nas escolas e o campo de foras (Popkewitz, 1997, p. 34) que
impe determinadas relaes queles que nele penetram. O objetivo da
pesquisa histrica , ento, estabelecer um certo nmero de relaes
entre o conjunto de documentos que concernem aos servios pblicos de
educao de tal data a tal outra. No obstante o desafio historiogrfico,
a construo conceitual das categorias de anlise mostra-se central na
compreenso das polticas educacionais no s enquanto ao de governo,
mas tambm como uma prtica social.

Nos mbitos de uma sociologia poltica da reforma educativa


A nfase que Popkewitz procura dar histria, quando conceitua a
noo de estrutura como dinmica e instvel, contribui, ao menos de dois
modos, com os estudos da reforma educativa. Primeiro, mostra que a histria
da reforma escolar no somente a da transformao das ideias a respeito
das prticas organizacionais, mas tambm a dos valores e interesses no
reconhecidos que esto inseridos nas prticas de escolarizao em curso.
Nesse sentido, por perderem de vista a complexidade emprica das prticas
sociais da escola e as formas em que a mudana produzida, so rejeitados
os conceitos definidos globalmente sobre estrutura. De outro modo, Popkewitz
pratica uma sociologia poltica que capaz de compartilhar percepes de
temporalidade e ruptura com a histria. Suas preocupaes com os tipos de
racionalidade que vm a prevalecer na definio da escolarizao ao longo
do tempo advertem que as polticas pblicas de educao tambm so parte
da histria social da escola (cf. Popkewitz, 1997, p. 234).
A primeira contribuio parece, ento, ter a ver com um propsito
conceitual. Para Popkewitz (1997, p. 23), o mtodo histrico facilita uma anlise da forma como os fatos atuais se relacionam com outros fatos, formados
por padres do passado e destes desvinculados. Em uma perspectiva desse
tipo, so significativas para o estudo as categorias e as regras atribudas ao
conhecimento trazido para a escola e as formas por meio das quais as novas
regras do currculo expressam novas relaes de poder. Assim, pareceu
pouco importante o fato de o novo currculo de cincia e matemtica no
ter sido utilizado quando foi proposto nos anos 60 nos Estados Unidos. No
entanto, a abordagem de Popkewitz mostra que o movimento em direo
padronizao e ao controle dos resultados escolares nos anos 80 tomou
as distines e as categorias dos anos 60 (p. 37). O enfoque histrico dessa
manobra possibilita observar um acontecimento repleto de consequncias.
particularmente sobre fatos desse tipo que Popkewitz questiona a reconstituio do sistema burocrtico do ensino estadunidense e a formao de
um discurso poltico sobre a educao (p. 116-117, 121-123, 136-137).

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Uma segunda contribuio diz respeito ao estudo da mudana


educacional. Popkewitz esboa uma abordagem das formas em que a
mudana produzida na escola. Sensvel aos aspectos sociolgicos da
noo de mudana levantados por Bourdieu, combina uma anlise do
espao social dentro das instituies, e entre elas, com uma investigao
do modo como esse espao se une s epistemologias da escolarizao e
aos seus programas de reforma. Como Bourdieu, Popkewitz (1997, p. 34)
usa a noo de espao social para analisar a forma pela qual os diversos
sujeitos histricos se relacionam por meio de diferentes formas de poder,
como o poder cultural, social ou econmico. No entanto, em torno dos
estudos de Foucault que define o seu principal enfoque metodolgico.
Segundo Popkewitz, a relao que Foucault estabelece entre o poder e o
conhecimento permite, principalmente, estudar as reformas educacionais
como um aspecto institucional historicamente formado (p. 38). Sob esse
modelo, a abordagem se detm nas formas como o conhecimento promove
certas verdades, medida que elas esto inseridas nos problemas, questes e respostas que asseguram e reforam a vida social. Em relao s
perspectivas de investigao abertas por Bourdieu e Foucault, Popkewitz
enfatiza as regras e os constrangimentos sociais e as relaes de poder
por meio das quais se desenvolve o conhecimento acerca da escolarizao.
Naquilo que ele denomina epistemologia social, define-se o propsito que
orienta a sua abordagem da mudana educacional:
Tenho usado a expresso epistemologia social referindo-me linha de
anlise que orienta este estudo: a relao do conhecimento, instituies
e poder. Uso epistemologia como um conceito histrico, social e
pragmtico. Ao contrrio da maioria da filosofia americana, procuro
analisar a inter-relao da mente com as condies materiais e no
consider-las como dualistas. Alm disso, tenho procurado postular
uma teoria do conhecimento como uma teoria histrica da sociedade
e da individualidade. Filosoficamente, os estudos epistemolgicos
americanos os tm separado, dando prioridade ao conhecimento
como a fundamentao de toda a cincia e tica. Finalmente, define a
epistemologia como uma anlise das relaes entre a forma e o estilo de
raciocnio e vrias configuraes e trajetrias histricas. Com a filosofia
pragmtica, afirmo que no h base comum onde possamos colocar
um verdadeiro consenso ou um modelo neutro permanente, segundo
o qual seja possvel avaliar um argumento racional. No h esquemas
universais de raciocnio e racionalidade, mas somente epistemologias
socialmente construdas que representam e incorporam relaes sociais.
(Popkewitz, 1997, p. 39).

No obstante o mbito epistemolgico da mudana educacional,


Popkewitz opera a anlise das prticas que so parte dinmica da regulamentao social e servem como marcos da escolarizao por meio das
noes de mentalidade e de poder. Sobretudo no modo como aparecem
nos seus textos de 1992, 1997 e 1999, trata-se de categorias utilizadas
para tornar as relaes estruturadas entre instituies uma problemtica
poltica. Segundo Popkewitz, as mudanas nos padres de percepo
dessas relaes estruturadas pareceram to significativas ao estudo das
reformas educativas quanto as prticas de Estado. Nesse sentido, o tipo

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de problema que a abordagem da mentalidade ajuda a pensar o dos


intercmbios comuns entre instituies semiautonmas. Na escolarizao,
Popkewitz (1997, p. 35-36) entende que a formao de professores se
inter-relaciona com os padres escolares de ensino e administrao, como
ele levado para a educao superior e o trabalho da filantropia e da
universidade. H nisso uma srie de aspectos relacionados mudana
que Popkewitz explora sistematicamente. Principalmente, identifica as
relaes que a viso de profissionalizao do currculo, como parte de
padres de tempo de longa durao da vida material e cultural estadunidense, estabelece entre as reformas especficas dos anos 80 e as dos
anos 60 do sculo passado.
H, nesse tipo de anlise, uma compreenso explcita de que a histria
do desenvolvimento dos modelos pedaggicos de formao escolar no
uma histria cronolgica dos avanos progressivos ou de uma progresso
seriada (Popkewitz, 1997, p. 36). maneira de Braudel, Popkewitz ar
gumenta que a histria das prticas sociais passa com mil ritmos diferentes,
suave e lento, que no mostra quase nenhuma relao com o ritmo do dia
a dia de uma histria cronolgica ou tradicional (p. 36). Considerada como
estrutura do conhecimento nessa perspectiva de abordagem, a noo de
mentalidade vista como o resultado da interao de diferentes perodos
histricos. Segundo essa compreenso, a mudana ser encontrada na
mistura de relaes estruturais que ocorreram com ritmos diferentes dentro
das diversas instituies (cf. Popkewitz, 1997, p. 37).
Em outra ordem de preocupaes, Popkewitz utiliza-se da noo de
poder, proposta por Foucault, para refletir a propsito das relaes estruturadas que existem entre a sociedade civil e a autoridade pblica. Em
parte, h nisso um investimento terico na compreenso das tecnologias
de controle e superviso da escola pelo Estado. Sobretudo nessa perspectiva, Popkewitz apresenta uma definio de Estado diferente do conceito
weberiano de poder legal-administrativo quando dirige sua ateno para
os dispositivos do governo, dos quais a escola um elemento importante.
Sua compreenso desses dispositivos se faz mediante a abordagem das
tcnicas impostas escola para regular o indivduo de uma forma que
se inter-relacionavam com as mltiplas demandas da nova economia, da
cultura e do Estado em expanso nos Estados Unidos. Popkewitz (1997,
p. 50) assume que nessa noo de poder certos interesses e personagens sociais surgem anlise para dar direo s prticas de governo
do momento, pois h uma preocupao com quem dita as regras e como
essas regras so postas em ao. Porm, o poder que subjaz aos processos
de governo possui um outro sentido. Sempre de acordo com a noo de
poder de Foucault, Popkewitz adverte que h uma organizao social e
epistemolgica das escolas na produo de uma disciplina moral, cultural
e social da populao. Assim, a ideia de que o Estado assume um lugar
determinante na formao da sociedade civil e que a regulao social do
individual fundamental para a produo da vontade, do desejo e dos
valores na sociedade confere um segundo sentido para a noo de poder.
Numa perspectiva assim, Popkewitz mostra que o enfoque da anlise incide

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sobre a forma como os indivduos so constitudos e como os mecanismos


que censuram o self, isto , a escolha de um conjunto de prticas em
detrimento de suas alternativas, compem estratgias de produo de
identidade. Ambos os sentidos que a noo de poder assume na reflexo
de Popkewitz trazem consigo a ideia de que as polticas de escolarizao
e de currculo advm de um tipo de gesto comprometido em estabelecer
vnculos entre o governo do Estado e do individual. Ocorre, ento, que,
sob uma abordagem desse tipo, a reforma da escola pode ser vista como
parte da histria das relaes que vinculam os indivduos aos problemas
de governo (cf. Popkewitz, 1997, p. 51).
A discusso que Popkewitz faz a respeito da epistemologia e da
instituio das reformas educacionais traz consigo uma acentuada perspectiva histrica para a anlise das relaes entre saberes, instituies
e poder nas polticas de escolarizao em massa. Ela encoraja a investigao das prticas institucionais e dos regimes de verdade medida que
se modificam com o passar do tempo. Tendo em vista as relaes entre
epistemologia e contextos histrico e social, Popkewitz (1997, p. 240-241)
adverte que a administrao poltica da educao historicamente estruturada e interage por meio de mltiplas relaes sociais. Nesse sentido,
suas contribuies tericas quanto ao estudo da mudana em educao
so principalmente efetivas para uma histria das relaes estruturais
onde a escolarizao ocorre. Nos estudos de Popkewitz (1994, 1997) a
respeito das reformas educativas e das suas polticas de poder, as noes
de estrutura, mentalidade e longa durao desvelam um foco explcito e
consciencioso sobre as possveis conexes entre categorias histricas de
anlise e modelos explicativos associados s cincias sociais.

Acerca da abordagem do ciclo de polticas em educao


A ideia da existncia de um ciclo de poltica (policy cycle) nas
reformas educacionais o resultado de uma reflexo de Stephen Ball
(1994) e colaboradores (Bowe, Ball, Gold, 1992) sobre a trajetria dos
programas de reorganizao escolar, desde a formulao at a implementao. A expresso faz parte de uma teoria que no apresenta uma
dimenso temporal ou sequencial para as trajetrias das polticas pblicas
e, tampouco, as organiza de um modo linear. Segundo Mainardes (2006,
p. 50), o foco da anlise incide sobre a formao do discurso da poltica e
a interpretao ativa que os profissionais atuantes no contexto da prtica
fazem para relacionar os textos da poltica prtica. O que se prope,
ento, com a abordagem do ciclo de polticas (policy cycle approach),
uma investigao dos processos de resistncia, das acomodaes e dos
subterfgios dentro e entre os contextos de formulao, implementao
e uso de um programa ou de uma poltica de reforma educacional.
Para o modelo analtico proposto por Ball, as noes de influncia,
p roduo de texto, prtica, resultado e estratgia so centrais.
Principalmente por meio delas, Ball (1994; Bowe, Ball, Gold, 1992)

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classificou aquilo que entendeu serem as facetas da anlise das polticas


de educao.
Inicialmente, o mbito no qual as polticas pblicas so planejadas
e os discursos polticos construdos definem o uso que Ball (1994; Bowe,
Ball, Gold, 1992) faz da noo de influncia. Assim, significativo que a
formulao das polticas seja compreendida tendo em conta as instncias
sociais geradoras de ideias e os conflitos e disputas entre elas. Nesse
sentido, os grupos que disputam para influenciar a definio das finalidades sociais da educao constituem uma primeira instncia de anlise.
Particularmente nesse caso, importa abordagem compreender as redes
sociais dentro e em torno de partidos polticos, do governo e do processo
legislativo. Tambm por meio da noo de influncia que Bowe, Ball e
Gold (1992) focaram os processos de legitimao e formulao do discurso
bsico da poltica. Sob esse aspecto, busca-se compreender as arenas da
ao pblica, como os meios de comunicao social, as comisses e os
grupos representativos e os demais lugares de articulao de influncia. J
as influncias globais e internacionais so includas no esquema geral de
formulao das polticas pblicas a partir de estudos acerca da circulao
internacional de ideias (Popkewitz, 1984), do processo de emprstimo de
polticas (Halpin, Troyna, apud Ball, 1998) e dos grupos que vendem suas
solues no mercado poltico e acadmico (cf. Mainardes, 2006, p. 51).
Outra face desse mbito de influncias so as solues recomendadas
por agncias multilaterais, como o Banco Mundial, a Organizao para a
Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), a Organizao das
Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco) e o Fundo
Monetrio Internacional (FMI). Essas agncias exercem influncias sobre a
criao de polticas, ainda que a promoo das suas ideias ou a implantao
dos seus programas no se d por mera transposio ou transferncia,
como adverte a literatura especializada. Em casos desse tipo, afirma-se
que as polticas so recontextualizadas no interior de contextos nacionais
especficos (Ball, 1998, 2001; Robertson, 1995; Edwards et al., 2004).
Na abordagem do ciclo de polticas, a noo de produo de texto
mantm, por um lado, estreita relao com a teoria literria e, por outro,
com a materialidade dos textos polticos. Nesse caso, consideram-se textos
polticos as vrias formas de apresentao e disseminao das diretrizes
das polticas pblicas, desde a legislao e os comentrios formais e informais acerca deles at os pronunciamentos e vdeos. Como consideram
Bowe, Ball e Gold (1992, p. 22), as polticas so intervenes textuais
que, contudo, possuem limitaes materiais e possibilidades. Tendo em
vista tratar dessas limitaes, Ball (1993) props pensar a poltica como
texto e como discurso. Ele entende, no primeiro caso, que, enquanto
texto, as polticas constituem representaes que so codificadas de maneiras complexas, tendo, por isso, uma pluralidade de leituras em razo
da pluralidade de leitores. Por outro lado, Ball (1993) explica que, como
discurso, as polticas incorporam significados e utilizam proposies e
palavras por meio das quais so construdas certas possibilidades de
pensamento. Assim, os discursos das polticas configuram-se como o

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A pesquisa em polticas pblicas de educao numa


perspectiva histrica

resultado de mltiplas influncias e sua formulao envolve intenes e


negociaes dentro do Estado. De acordo com Mainardes (2006, p. 54),
enquanto a poltica como discurso enfatiza os limites impostos pelo
prprio discurso, a poltica como texto enfatiza o controle que est nas
mos dos leitores. A distino complementar, mas, sobretudo, decisiva
para estabelecer os limites entre o que permitido pensar, e tem o efeito
de legitimar discursos, e aquilo com que o leitor se envolve enquanto
intrprete criativo.
A noo de prtica, com a qual trabalharam Ball e seus colaboradores,
circunscreve o contexto em que a poltica est mais sujeita interpretao
e recriao. A ideia de que as polticas no so simplesmente implantadas
como foram propostas torna explcita a existncia de prticas de apropriao e/ou resistncia que produzem efeitos que podem representar
mudanas e transformaes significativas na poltica original. No nvel da
prtica, a abordagem do ciclo de polticas assume que os profissionais que
atuam nas escolas exercem um papel ativo no processo de interpretao
e reinterpretao das polticas. Em razo disso, considera-se que aquilo
que professores e demais agentes escolares acreditam e pensam tem
implicaes para o processo de implementao das polticas educacionais
(cf. Mainardes, 2006, p. 53).
A ideia de efeito ou resultado como categoria de anlise foi proposta
por Ball (1994) para considerar questes de justia, igualdade e liberdade
individual. Em torno dessas noes, as polticas deveriam ser analisadas
em relao ao seu impacto e a sua interao com as desigualdades
existentes. Nesse mbito, Ball sugere que a anlise de certa poltica
pblica deve envolver o exame das vrias facetas e dimenses de uma
poltica, suas implicaes e interface com outras polticas setoriais e com o
conjunto delas. Pode-se destacar que o impacto das polticas sobre grupos
especficos e localizados, tais como os de gnero, raa, classe, necessidades
especiais, entre outros, pode ser considerado neste momento da discusso.
Como lembra Mainardes (2006, p. 57), a ideia de que h efeitos de primeira
e de segunda ordem evidencia a preocupao de Ball com as questes
de justia social, padres de acesso e oportunidades sociais. De primeira
ordem, ento, seriam os efeitos referentes a mudanas na prtica ou na
estrutura, evidentes em lugares especficos ou no sistema como um todo.
Os efeitos de segunda ordem dizem respeito ao impacto dessas mudanas
nos padres de acesso social, oportunidade e justia social. Assim, Ball
(1994, 1998, 2001) vem consolidando esforos no sentido de identificar as
variveis que causam impactos sobre os resultados das polticas pblicas.
Rejeitando o pressuposto de que sua formulao e implementao
so processos exclusivamente racionais e lineares, desvinculados dos
processos polticos, a abordagem do ciclo de polticas enfatiza o melhor
entendimento dos resultados (cf. Souza, 2003, p. 17).
Por fim, a noo de estratgia envolve a identificao do conjunto
de atividades sociais e polticas necessrias para tratar com as desigualdades criadas ou reproduzidas pela poltica investigada. No interior da
abordagem do ciclo de polticas, este um elemento especfico da pesquisa

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social crtica. A principal questo que o estudo da estratgia poltica coloca


a da reflexo conjuntural sobre as desigualdades sociais provocadas
ou reproduzidas pela poltica ou pelo programa de reforma educacional.
Nesse mbito, o aspecto essencial da anlise a compreenso crtica das
aes e dos compromissos polticos das intervenes governamentais
planejadas nos servios de educao.
Numa perspectiva histrica de anlise das polticas educacionais, a
noo de ciclo de polticas qualifica o estudo da organizao geral da educao em suas relaes com o Estado, autoridades oficiais e professores
em dois aspectos principais.
Primeiro, h no enfoque que Bowe, Ball e Gold (1992) oferecem das
polticas educacionais uma possibilidade investigativa atenta s conexes
entre os interesses dos atores, a produo de textos legais e polticos e
os contextos da prtica. Sobretudo nos termos como colocam a questo,
a ideia de abordagem do ciclo de polticas permite deslindar as relaes
entre os lugares de articulao da influncia de grupos representativos,
os textos oficiais e os polticos, os comentrios formais ou informais sobre os textos oficiais e os processos de interpretao e apropriao das
diretrizes da reforma pelos professores. Cada uma dessas instncias
tratada como um contexto diferente de formulao e implantao das
reformas educacionais ao passo que constituem mbitos ou arenas de
delineamento de conflitos e disparidades entre discursos, grupos e quadros
funcionais. Essa abordagem oferece instrumentos para se circunscrever
os processos de institucionalizao dos servios de educao num ciclo
de polticas. Nesse sentido, a contribuio de Bowe, Ball e Gold (1992)
para uma reflexo acerca dos resultados das polticas pblicas de educao acena com instrumentos para a crtica dos regimes de verdade
que as instituies perpetuam quando operam a excluso de discursos
concorrentes e de outras agendas de reforma.
Segue que Bowe, Ball e Gold (1992) advertem que a mudana na
administrao central do ensino s parcialmente explicada pela anlise
dos atos legislativos ou dos atores sociais. Isso ocorre porque fazem parte
das estratgias de implementao das polticas educacionais expedientes
que no requerem uma ao legislativa. Como Popkewitz (1997, p. 224225), entendem que na promulgao de regras administrativas por vezes
so decisivos os trmites do expediente interno das reparties centrais
do ensino, a formao das equipes de direo executiva e mesmo os contextos das relaes de grupo entre as diversas fronteiras institucionais.
Sob esse aspecto, tanto se indica que h disputa e conflitos entre grupos
com poder poltico no momento de definir as finalidades da educao
quanto se considera que os professores e demais profissionais exercem
um papel ativo no processo de interpretao das polticas educacionais
(cf. Bowe, Ball, Gold, 1992, p. 22). A proposio de que as polticas educacionais so produtos de mltiplas influncias e agendas e que a sua
formulao envolve intenes e negociaes dentro do Estado e no interior
do prprio processo de concepo das reformas do ensino representa um
desafio tambm para a historiografia da educao. Assim, quer o modelo

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A pesquisa em polticas pblicas de educao numa


perspectiva histrica

analtico pensado por Ball e seus colaboradores seja til numa perspectiva
diacrnica, quer no, a proposio geral sobre a variedade de intenes
e disputas que influenciam o processo poltico merece ser levada em
considerao num estudo histrico das polticas pblicas de educao.

Sobre as fontes e a histria das polticas educacionais


No modo como foi formulada, a abordagem do ciclo de polticas
e nvolve uma diversidade de procedimentos de coletas de dados. Nessa
ordem de preocupaes, a pesquisa bibliogrfica, a entrevista com formuladores de polticas e com demais profissionais comprometidos, a anlise
de textos e documentos oficiais, de dados estatsticos e de avaliao do
desempenho do aluno, entrevista com autores de textos de polticas e com
aqueles para os quais os textos foram escritos e a aplicao de testes e
questionrios so elementos significativos para a construo dos dados
sobre polticas pblicas. Fundamentalmente, trata-se de instrumentos
para a identificao e observao de conflitos, das formas da negociao
durante o processo de deciso, das restries colocadas sobre as questes
a serem discutidas e decididas e das estratgias empregadas nos diferentes
momentos do ciclo de polticas (cf. Mainardes, 2006, p. 60).
No que tange histria das polticas pblicas de educao, um
programa de pesquisa assim organizado no sequer razovel para
perodos muito distantes do presente. Principalmente, as lacunas na
documentao e a impossibilidade de entrevistar formuladores e
intrpretes das polticas educacionais so inerentes aos estudos historiogrficos. No entanto, mesmo para perodos mais recentes, h complicaes para se obter uma srie to extensa e completa de fontes, ainda
que a histria oral e a pesquisa etnogrfica de carter histrico auxiliem
num tal esforo. E no parece ser somente a dificuldade de encontrar os
vestgios de interpretao e de apropriao das diretrizes das polticas
pblicas por parte dos professores e demais profissionais da escola que
oblitera o estudo do alcance e dos efeitos das reformas do ensino. Em
funo de novos conceitos a respeito da organizao da sociedade e do
Estado, a crtica das fontes tem mostrado problemtica a utilizao tanto
dos dados estatsticos (Faria Filho, Neves, Caldeira, 2005; Gil, 2005) quanto
dos impressos escolares (Catani, Vincentini, Lugli, 2002; Carvalho, 1998;
Biccas, 2001; Bittencourt, 1996).
Assim, para a histria das polticas pblicas tambm interessam as
fontes que traduzem o registro da sua gerao e lhes do materialidade.
Um breve estudo de Sanfelice (2004) mostra, inclusive, que, no caso das
polticas educacionais, a histria da educao tem encontrado amplo
campo para o levantamento de fontes documentais. Sobretudo so
enfatizadas as fontes legislativas. De acordo com Sanfelice desde as
constituies, passando-se pelos decretos, at a legislao complementar,
regulamentadora, tudo tem sido utilizado (p. 100). Nesse estudo, tambm
os dirios do Congresso Nacional e do Senado Federal, os discursos e as

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intervenes dos deputados e senadores, na tramitao da legislao,


aparecem como ricas fontes de pesquisa. Segue que o estudo das
emendas populares, as emendas oferecidas em plenrio, atas e jornais
de Assembleias Constituintes, projetos derrotados e substitutivos quase
sempre revelam muito mais do que a lei materializada (cf. Sanfelice, 2004).
Ainda no mbito do Estado, Faria Filho (2000) avalia que nos acervos e
arquivos do aparelho estatal h uma forte presena de fontes escritas e
outras resultantes de inovaes tecnolgicas, tais como fontes sonoras,
de imagens e digitais, disponveis ao investigador interessado.
Contudo, a historiografia rene fontes produzidas por instituies que
marcam forte presena na definio das polticas pblicas sem, no entanto,
pertencerem ao Estado. So os acordos, tratados, convnios, cooperao,
recomendaes, estudos e declaraes promovidos pelo que Bowe, Ball e
Gold (1992) denominam agncias multilaterais, como o Banco Mundial,
a OCDE, a Unesco e o FMI. Geralmente, trata-se de fontes que mostram,
em alguma medida, o comprometimento do governo com polticas internacionais de financiamento das polticas pblicas. Outro exemplo nesse
sentido so as fontes geradas por instituies de variada natureza, mas
que, por representarem interesses da sociedade civil, podem subsidiar
as decises de governo a respeito das polticas educacionais. Sanfelice
(2004, p. 102) enumera uma grande quantidade delas, dando uma ideia
da grandeza que a malha na qual se tece a poltica educacional:
Como exemplo cito os programas de partidos polticos e enorme material
diversificado que traduzem os interesses da Confederao Nacional da
Indstria (CNI), da Confederao Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB),
do Conselho Nacional de Instituies da Educao Catlica (Coniec), da
Confederao Interestadual das Escolas Particulares (Fiep), da Confederao
Nacional dos Estabelecimentos de Ensino (Confenen), da Central nica
dos Trabalhadores (CUT), da Fora Sindical, da Confederao Nacional
dos Trabalhadores em Educao (CNTE), da Confederao Nacional dos
Trabalhadores em Estabelecimentos de Ensino (Contee), e associaes
tais como: Educadores da Amrica Latina e do Caribe (Aelac), Nacional
de Educao (Ande), dos Docentes de Instituies do Ensino Superior
(Andes-SN), Brasileira das Mantenedoras de Ensino Superior (Abmes),
Brasileira de educadores de Deficientes Visuais (Abredev) etc.
Dessa mesma forma, estariam ainda as fontes resultantes dos
procedimentos decorrentes da Federao das Universidades Brasileiras
(Fasubra), da Unio Nacional dos Estudantes (UNE), da Unio Brasileira
dos Estudantes Secundaristas (Ubes), da Unio Nacional dos Dirigentes
Municipais de Educao (Undime), do Servio Social da Indstria (Sesi),
da Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia (SBPC), do Conselho
de Reitores das Universidades Brasileiras (Crub) e muitas outras.

Embora a grandeza da malha na qual se tece a poltica educacional


seja uma questo, o problema das fontes se apresenta marcante quanto
ao tratamento, ao trabalho de crtica documental. Afinal, perante tamanha diversidade, a partir de quais elementos podem ser examinadas as
polticas pblicas de maneira rigorosa? Qualquer resposta sensata a esta
indagao necessariamente passar por uma discusso acerca das metodologias e dos procedimentos da pesquisa historiogrfica. Mesmo sem um

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A pesquisa em polticas pblicas de educao numa


perspectiva histrica

exame preciso dos mtodos utilizados atualmente pelos historiadores


possvel organizar em parmetros algumas proposies. Nesse sentido, a
j famosa advertncia de Dominique Julia (2001, p. 19) de que os textos
normativos devem sempre nos reenviar s prticas , seguramente, um
desses parmetros. Ainda que as normas que regem as escolas e os colgios sejam mais fceis de atingir que as realidades dessas instituies,
importa perguntar-se tanto sobre a genealogia desses textos quanto
acerca das resistncias e contradies que atravessam a aplicao de suas
ambies (p. 21-23). Sobretudo nesse mbito de preocupaes, o estudo
das polticas pblicas implica perceber concretamente a distncia entre
a realidade e a ambio inicial e a norma prescrita (p. 36).
Tendo em conta o jogo de representaes sobre o que a escola e
como deve atuar, Diana Vidal (2005, p. 61) previne que, percebidas como
prticas, as representaes de escola e de seus sujeitos confrontam-se com
a materialidade do mundo na composio de corporeidades. Sob essa perspectiva, outro parmetro de abordagem das polticas pblicas diz respeito ao
enfoque das representaes que se produzem nas situaes concretas do fazer
cotidiano. Fundamentada em Certeau e Chartier, Vidal (p. 62) explica que os
saberes tcnicos e as reformas educativas so sempre gestados a partir de
uma luta de representaes. Sua ateno com o que essa luta revela acerca
dos vrios significados sociais da escola e sobre as prticas escolares coloca
em questo que representaes de escola e de seus agentes, praticadas pelos
diferentes grupos sociais, esto em litgio quando se elaboram, se impem e
se resistem s reformas educativas (p. 64). uma contribuio para o estudo
das polticas pblicas, na medida em que considera as representaes sociais
sobre a escola como matrizes de prticas construtoras do prprio mundo
social (p. 63).
Um terceiro parmetro para a investigao das polticas pblicas de
educao numa perspectiva histrica diz respeito diretamente ao que se
considera ser uma histria das polticas educacionais. Sanfelice (2004, p. 103)
no tem nenhuma dvida de que no se trata de outra coisa seno da histria
poltica. De fato, no h mesmo razes para censurar tal definio. Ocorre
que esse mbito dos estudos histricos tem renovado suas preocupaes e
as suas problemticas de pesquisa muito na esteira das perspectivas abertas
pela nova histria cultural. Atualmente, a histria poltica no forosamente
uma histria factual, psicolgica, biogrfica ou ideolgica. Conforme Julliard
(1976) havia vislumbrado e hoje, entre outros, Remond (2003) e Sirinelli
(1998) vm praticando, as questes mais recentemente postas pela histria
poltica observam o estudo do poder e da sua repartio. Mais que os atos
e pensamentos das lideranas polticas, nota-se o interesse pela busca das
respostas que as instituies polticas constituem para continuar funcionando
no contato com instncias sociais de outro tipo. Sobretudo nessa direo, as
contribuies de Foucault (1987, 2003) tm auxiliado a compreenso das
estratgias de governo para definir o que deve ou no ser referido ao Estado,
o que pblico e o que privado, o que estatal e o que no estatal.
Por outro lado, a histria cultural da poltica renovou a abordagem
das relaes entre as instituies polticas e a distribuio do poder.

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Principalmente nas perspectivas de anlise de Sirinelli (1998) e Prost


(1998), trata-se de uma abordagem que contribui para delinear as relaes de diferentes prticas sociais com os poderes em circulao nas
instituies polticas da sociedade. Nesse aspecto, a historiografia tem
apresentado estudos que mostram, de um modo reiterado, as possibilidades de investigao das prticas culturais por meio das tecnologias
de poder, das estratgias e das tticas produzidas para a sua legitimao
(Vidal, 2005; Gomes, 1999; Veiga, 2003).
Com argcia, Peter Burke (2005, p. 163) observou que a recente
preferncia pela nova histria cultural estabeleceu avanos na pesquisa
histrica, cuja vigncia, embora incerta no futuro, j demonstrou as fraquezas dos mtodos empiricistas ou positivistas. Segundo sua compreenso, vrios deles no eram suficientemente sensveis ao simbolismo,
outros muitos tratavam os documentos histricos como transparentes,
dando pouca ou nenhuma ateno sua retrica alm de descartarem
certas aes humanas. Em muitos sentidos, Burke tem razo quando
afirma que qualquer que seja o futuro dos estudos histricos, no deve
haver um retorno a esse tipo de compreenso, sendo mesmo necessrio fazer todo o possvel para que no se percam os ganhos recentes da
percepo histrica, resultados da virada cultural. Nesse caso, tambm
a histria da educao mostra-se um veio propcio para um trabalho de
reinterpretao e reavaliao contnua do que se administra, se reforma
ou se renova no ensino mediante uma ao de governo.

Em torno da cultura escolar como objeto histrico


Uma forma inicial de discutir as polticas educacionais no mbito
da histria cultural da educao examinar a ideia de cultura escolar
como objeto histrico. Propondo-se a analisar historicamente a cultura
escolar, Julia (2001) enfatizou o estudo das prticas escolares e do funcionamento interno das escolas. Sua conferncia no International Standing
Conference for the History of Education (Ische), publicada na Paedagogica
Historica e, em portugus, na Revista Brasileira de Histria da Educao,
um convite aos historiadores da educao a se interrogarem sobre as
prticas escolares cotidianas. No cerne da definio de cultura escolar,
enunciada por Julia (2001, p. 10-11), est a relao entre as noes de
norma e de prtica:
Para ser breve, poder-se-ia descrever a cultura escolar como um
conjunto de normas que definem conhecimentos a ensinar e condutas a
inculcar, e um conjunto de prticas que permitem a transmisso desses
conhecimentos e a incorporao desses comportamentos; normas e
prticas coordenadas a finalidades que podem variar segundo as pocas.
Normas e prticas no podem ser analisadas sem se levar em conta o
corpo profissional dos agentes que so chamados a obedecer a essas
ordens e, portanto, a utilizar dispositivos pedaggicos encarregados de
facilitar sua aplicao, a saber, os professores primrios e os demais
professores.

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A pesquisa em polticas pblicas de educao numa


perspectiva histrica

O que em geral era tratado de modo externalista pela histria das ideias
pedaggicas, das instituies educativas ou das populaes escolares, foi
ento considerado sob uma perspectiva internalista, de acordo com uma
histria das disciplinas escolares (cf. Faria Filho et al., 2004, p. 144). Nesse
sentido, Julia (2001, p. 15) adverte acerca da necessidade de recontextualizar
as fontes das quais se dispe, uma vez que a grande inrcia que percebemos
em um nvel global pode estar acompanhada de mudanas muito pequenas
que insensivelmente transformam o interior do sistema.
Os estudos de Andr Chervel acerca da ortografia (Chervel, BlancheBenveniste, 1969), da gramtica (Chervel, 1977), do ditado (Chervel, 1989)
e da composio francesa (Chervel, 1999) nos sculos 19 e 20, bem como
sua crtica aos esquemas explicativos que tinham a noo da escola como
simples agente de transmisso de saberes elaborados fora dela, foram
extremamente influentes nesse sentido. Tendo por base o arrazoado de
que a escola produz uma cultura especfica, singular e original, Chervel
(1998, p. 190) repensa as consequncias sociais e polticas da escolarizao
a partir da cultura que a escola lega sociedade. Em relao ao estudo
das polticas pblicas de educao, as suas concluses so principalmente
relevantes em dois aspectos. Por um lado, a cultura escolar, em parte,
traduz-se em resultados esperados pelos programas oficiais de ensino.
Por outro, revela efeitos imprevistos, engendrados independentemente
pelo sistema escolar. A Chervel (1990, p. 184) o sistema escolar parece
produzir criaes espontneas e originais, que merecem um interesse
todo particular. Muito em funo disso, sua ateno recai sobre os fatos
prprios e restritos escola e que no puderam em momento algum ser
exatamente referidos s cincias, s artes ou a quaisquer outras prticas
culturais (cf. Chervel, 1998, p. 192).
Contudo, a noo de que a categoria cultura escolar pode ser til para
pensar os resultados das polticas educacionais foi explorada de forma mais
pormenorizada por Viao Frago (1995, 2000, 2001). Fundamentalmente, ele
entendeu que, longe de sugerir uma construo ou estrutura nica, a cultura
escolar mltipla e diversa. A Viao Frago (2001, p. 33-34) pareceu mais
frutfero e interessante falar, no plural, em culturas escolares tanto por compreender cada escola como um caso quanto por considerar a especificidade
cultural de cada centro docente, de cada nvel educativo e de cada um dos
grupos de atores que intervm na vida cotidiana dos estabelecimentos de
ensino. Desde uma perspectiva histrica, observou que as polticas educacionais incidem sobre modos de fazer e pensar j estveis e persistentes nas
instituies escolares. Ainda que reconhea haver reformas sem mudanas
e mudanas sem reformas, Viao Frago mostrou ter um particular interesse
nas mudanas escolares provocadas pelas reformas educativas (p. 46). Sob
sua tica, contudo, a anlise privilegia o carter contextual circunstancial
e s vezes imprevisvel da tarefa educativa, assim como a complexidade
dos sistemas educativos e a conseguinte impossibilidade de ter em conta
todos os fatores ou elementos em jogo (p. 39-40).
Para pensar as circunstncias e os fatores das mudanas educativas
em termos polticos, Viao Frago prope duas adequaes significativas

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noo de cultura escolar. Ele sugere que h uma cultura poltica da escola
que separa reformadores e gestores de professores. Sob esse aspecto, a
ideia bsica de Viao Frago (2001, p. 35) de que a posio e pontos
de vista diferentes de reformadores e professores determina o relativo
fracasso das reformas educativas. Nessa forma de anlise, as diferenas
fundamentais entre as prioridades e preocupaes de gestores e docentes
implicam diferenas culturais que opem um conjunto de crenas,
mentalidades e prticas de interao e trabalho adquiridas, arraigadas e
transmitidas, no sem modificaes, de uma gerao para outra de docentes
aos procedimentos burocrtico-formais das polticas educacionais. Porm,
Viao Frago distingue, na esteira de Escolano, trs culturas da escola (p. 42).
Assim, adverte que na escola coexistem uma cultura do conhecimento
experto, gerada no mundo acadmico; uma cultura poltico-institucional,
produzida no entorno administrativo-burocrtico dos servios educativos;
e uma cultura emprico-prtica, elaborada pelos professores na prtica
da sua profisso, que constitui a memria corporativa da docncia. As
tenses entre expertos, administradores e docentes so cruciais para
explicar as relaes que as polticas de reforma mantm com as culturas
escolares:
[Las instituciones de enseanza] actan dentro de uno marco legal y
de una poltica determinada, que tiene su propria cultura; una cultura
gestionada por reformadores, gestores y supervisores com su propria
y especfica cultura de la escuela concepcin o forma de verla , y
en interaccin com una ciencia o ciencias de la educacin pedagoga,
psicopedagoga y sociologa de la educacin fundamentalmente que
influye en las reformas educativas, que condiciona la cultura escolar y
cuyos protagonistas pedagogos, psiclogos, socilogos se erigen en
detentadores del saber experto y cientfico en el mbito educativo. Esta
doble interaccin, y enfrentamiento, de la cultura de los professores
y maestros com las culturas de los reformadores y gestores y de los
expertos o cientficos de la educacin siempre tentados, cuando las
circunstancias polticas los permiten, a convertirse en reformadores es
la que explica, en buena parte, el fracasso de las reformas educativas.
(Viao Frago, 2001, p. 34-35).

Na acepo deste autor, a categoria cultura escolar aparece, ento,


como um elemento de resistncia s mudanas nas escolas. Nesse sentido, a compreenso de Viao acerca da cultura escolar diversa das
noes enunciadas por Julia (2001) e Chervel (1998), que recorreram ao
conceito para externar suas crenas nas inovaes pedaggicas. Portanto,
cultura escolar uma categoria de anlise que possui significados
concorrentes. Faria Filho et al. (2004) abordaram de forma sistemtica
a especificidade com que o termo empregado em cada autor. No que
concerne ao estudo sobre professores, notam que Viao Frago valoriza a
diferena entre saber docente e tcnico, enquanto Chervel e Julia veem
o professor como aquele que pe em funcionamento os dispositivos escolares de maneira criativa respeitando as normas estabelecidas. Quanto
s mudanas, avaliam que Viao reafirma a pouca permeabilidade da
cultura escolar s transformaes, enquanto Julia e Chervel acolhem

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A pesquisa em polticas pblicas de educao numa


perspectiva histrica

as rupturas em pequena escala, preocupando-se com as inflexes desse


termo. A respeito do impacto da escolarizao sobre a sociedade, Faria
Filho et al. (2004) compreendem o alcance terico da noo de cultura
escolar a partir do argumento de Viao Frago sobre a depreciao social
do analfabeto e mediante o modo como Chervel percebe os estigmas sociais imputados queles que no escrevem corretamente. Nesse mesmo
mbito, Julia remete preocupao com a schooled society (cf. Faria Filho
et al., 2004, p. 149).
A discusso sobre a cultura escolar tem propiciado um repertrio
analtico que abrange desde os impressos pedaggicos at as prticas
da leitura e da escrita, passando, inclusive, pelo estudo das disciplinas
escolares, dos mtodos de ensino e do tempo e espao escolares. Tem
sido registrada uma tendncia crescente a se pensar sobre a cultura escolar como uma categoria para estudar o processo de escolarizao que
se d em um determinado momento (cf. Faria Filho et al., 2004, p. 153;
Vidal, 2005). Do ponto de vista das polticas educacionais, as questes
gerais levantadas nessa tendncia da discusso parecem interligadas,
com pressupostos a respeito da organizao administrativa e pedaggica
do ensino (Viao Frago, 2001; Souza, 1998; Faria Filho, 2000). Dedica-se
cada vez mais ateno cultura escolar tambm no tocante ao governo
e administrao do sistema educativo e escolar, sua estruturao
ou financiamento, ao currculo e ao professorado. Nessas instncias de
abordagem, Vidal (2005, p. 31-32, p. 37-45) identificou tanto as razes
do que chamou de invariante estrutural da escola quanto os indcios da
capacidade produtora ou criadora de configuraes cognitivas originais
que a escola mostra ter. De ambos os modos, como categoria de anlise,
a cultura escolar acrescenta perspectivas de abordagem significativas ao
estudo histrico e sociolgico das polticas educativas.

A respeito das instituies escolares


As mais recentes investigaes acerca das formas de escolarizao
tm mostrado que a escola produziu diferentes efeitos de socializao ao
longo do tempo. Guy Vincent (1980) estudou alguns desses efeitos pesquisando a emerso da escola como um lugar especfico e separado das
outras prticas sociais. Preocupado em compreender as permanncias na
organizao da escola, empregou o termo forma escolar para pesquisar
o que faz a unidade de uma configurao histrica particular. Conforme
explicou Diana Vidal (2005, p. 39), a categoria forma escolar foi gestada
tendo em mira a disseminao de saberes elementares e as relaes
entre mestre e aluno, em um espao e tempo normatizados. Vincent
(1980) e colaboradores (Vincent, Lahire, Thin, 2001) ocuparam-se do
estudo do papel das regras na aprendizagem e da organizao racional do
espao e do tempo da escola primria. Significativamente, eles fornecem
explicaes para o fato de o modo escolar de socializao se estender e
se generalizar a ponto de se tornar o modo de socializao dominante

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das atuais formaes sociais (cf. Vincent, Lahire, Thin, 2001, p. 38). A
lgica escritural, a impessoalidade das condutas, as classificaes e as
temporalidades que a escola impe infncia so compreendidas como
prticas que no s perduram solidamente nas instituies educativas,
mas tambm organizam as relaes sociais contemporneas (p. 45-46).
Tambm para uma histria das permanncias na organizao da escola,
David Tyack e Larry Cuban (1999) cunharam a expresso gramtica da
escola (grammar of schooling). Como Vincent, propuseram-se a analisar
a instituio escolar com base nas invariantes, fixando suas atenes nas
normas e estruturas de funcionamento consagradas. Igualmente, Tyack e
Cuban (1999, p. 85) encontraram as formas estveis da organizao escolar
da educao no formato das salas de aula, na maneira como a escola divide
o espao e o tempo, classifica o aluno e os distribui por classes e separa
o conhecimento por matrias. A expresso gramtica escolar entrou em
suas anlises para explicar que, em sociedades profundamente escolarizadas, como a estadunidense, h a tendncia de se consolidar uma noo
do que seja a escola de verdade e de se recusar tudo que se afastasse do
modelo, impondo obstculos s mudanas. Nessa perspectiva, as continuidades nas prticas de organizao escolar so buscadas em funo
da abordagem das estratgias de estruturao do sistema educativo.
Particularmente na tica de Viao Frago (2001, p. 29), uma abordagem
desse tipo permite dar uma definio e fazer uma caracterizao conjunta
de teoras, ideas, principios, normas, pautas, rituales, inercias, hbitos
y practicas sedimentadas a lo largo del tiempo en forma de tradiciones,
regularidades y regras de juego no puestas en entredicho y compartidas
por sus actores en el senso de las instituciones educativas.
A utilizao de categorias como forma escolar, gramtica da escola
e mesmo cultura escolar auxilia a compreenso dos estabelecimentos
escolares como instituies. Fundamentalmente, essas categorias de anlise podem ajudar a entender as prticas culturais, sociais e polticas, que
criam ou transformam as diferentes partes da instituio escolar. De fato, a
organizao das condies materiais da educao (Souza, 1998; Faria Filho,
2000; Vidal, 2001), bem como dos dispositivos de controle doutrinrio do
magistrio (Carvalho, 2002; Biccas, 2001) e da autoridade e hierarquia administrativa das escolas (Torres, 2005), j possuem estudos a partir dessa
abordagem. No conjunto, tais estudos trouxeram uma efetiva contribuio
para o entendimento histrico das propriedades das instituies escolares e
de seu funcionamento. Oferecem um ngulo de compreenso dos estabelecimentos de ensino a partir da anlise das convices culturais que geraram
ou modificaram as escolas. Conforme coloca Molero Pintado (2000, p. 227):
Las convicciones culturales que genera la escuela terminan proyectado
su influencia sobre los aspectos ms ntimos del aula de clase y de la
vida del centro. Es ste un captulo menos conocido, menos divulgado,
pero que en el momento presente h logrado una gran audiencia entre
el amplio campo de la investigacin histrica. La configuracin de los
modelos estructurales y organizativos de la escuela slo s posible
interpretala desde esta perspectiva.

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A pesquisa em polticas pblicas de educao numa


perspectiva histrica

A capacidade produtora ou criadora de configuraes cognitivas


originais que a escola apresenta tem sido pensada de forma inversa.
Os estudos de Chervel (1990, p. 184; 1998, p. 190) acerca das disciplinas escolares mostram que a cultura legada pela escola sociedade
traz efeitos imprevisveis, engendrados pelo prprio sistema escolar.
Segundo Vidal (2005, p. 27-28), o exemplo tpico disso foi o modo como,
na Frana, o difcil aprendizado da ortografia deu origem elaborao
de uma teoria das funes, puramente escolar e operatria, constituda
no intramuros da escola por mestres em atividade, que respondia s
urgncias do ensino. Nessa perspectiva, o enfoque das mudanas
pretendidas pelas iniciativas de reforma educativa ou por uma poltica
escolar foi alvo de crticas e tachado de redutor, preferindo-se tratar
cmbios impetrados imperceptivelmente nas formas de organizao
do ensino.
Nessa linha, Antoine Prost prope tornar problemtica a relao
entre mudana e reforma quando do estudo dos aspectos estruturais da
escola. De acordo com suas concluses, as alteraes nas prticas escolares no resultam necessariamente de reformas, podendo se efetuar por
consenso tcito, implcito por uma srie de ajustamentos dos contedos
a situaes pedaggicas especficas (cf. Prost, 1996, p. 15). Diana Vidal
([s.d.]) tambm tem decomposto as relaes entre escola, reforma educacional e mudana. Ela salienta que as mudanas se operam no apenas
em funo das premissas pedaggicas, mas espelham as tenses que
se estabelecem na sociedade entre as vrias instituies sociais (p. 18).
Tanto quanto Stephen Ball, ainda que por meios diferentes, Prost (1996,
p. 23) e Vidal ([s.d.], p. 18) percebem as interferncias e controvrsias
do debate pblico como instncias significativas da elaborao poltica
das reformas educativas. Sob essa perspectiva, mais que as normas, os
materiais ou os mtodos escolares, estudam-se as suas apropriaes por
professores, alunos e responsveis administrativos.
Chapoulie e Briand (1994) tambm esto entre os que insistem sobre
o carter analtico da distino entre ambos os conjuntos de efeitos das
polticas educacionais. Todavia, suas preocupaes centram-se no papel
das autoridades administrativas capazes de traduzir decises polticas
em aes institucionais. O interesse das anlises de Chapoulie e Brian
est nos agentes intermedirios dos domnios da deciso poltica e da
ao no interior da instituio escolar e no modo como contribuem para
transformar certos problemas que o funcionamento da instituio engendra em questes publicamente debatidas e, portanto, submetidas a
um trabalho de elaborao poltica (p. 28). Nesse caso, a utilizao da
noo de forma de escolarizao tem levado a uma viso de conjunto sobre
os processos de criaes institucionais no campo educativo que tanto se
refere aos seus princpios de definio e legitimidade quanto diz respeito
s condies de realizao institucional das mudanas. Para aquilo que
Chapoulie e Briand chamam de poltica escolar (p. 32-33), verifica-se
que o termo auxilia a abordagem da transformao do status conferido a
um problema escolar de acordo com a diversidade dos atores, j que tem

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em vista que a contribuio dos adversrios de uma criao ou inovao


nem sempre menor que aquela dos colaboradores.
As contribuies de Chapoulie e Briand para a anlise das polticas
educacionais so maiores em outro mbito de entendimento. Um dos
pontos altos da discusso deles em torno dos processos de escolarizao
a compreenso de que a instituio escolar no contribui somente com
a realizao da poltica escolar por meio da forma como reinterpreta e
coloca em ao as decises ou presses advindas do domnio pblico.
Segundo apontam Chapoulie, (1980), a instituio escolar, mediante a
atuao de seus agentes, constitui certos fatos em problemas escolares
ou sociais, em torno dos quais desenvolvem-se controvrsias pblicas.
Em razo disso, defende-se, sob essa perspectiva, que a anlise da poltica educacional no pode examinar de forma isolada os dois termos que
a definem: a poltica e a instituio (Chapoulie, Briand, Peretz, 1980, p.
28-29; Desaulniers, 1992, p. 99). O que fundamental compreender
as interaes existentes entre ambas as ordens de fatos.
Outras abordagens sobre as instituies escolares tm se mostrado
possveis e significativas para a historiografia da educao. Antnio Nvoa,
por exemplo, props-se analisar a escola enquanto organizao, ressaltando no apenas a histria das ideias sobre educao ao longo das ltimas
cinco dcadas mas, tambm, o emprego de categorias como cultura de
escola e cultura organizacional da escola. Seu estudo sobre as organizaes
escolares aberto ao modelo poltico de Stephen Ball em razo da srie
de conceitos que introduz na anlise das organizaes escolares. Segundo
Nvoa (1995, p. 25), as noes de poder, disputa ideolgica, conflito,
interesse, controle e regulao enriquece o estudo da estrutura formal e
das interaes que se produzem na escola entre grupos com interesses
distintos. Outro modelo de anlise que pauta o estudo de Nvoa acerca
da escola enquanto organizao o simblico. Esse modelo, que vem da
sociologia das organizaes escolares, pe a tnica no significado que os
diversos atores do aos acontecimentos e no carter incerto e imprevisvel
dos processos organizacionais mais decisivos (cf. Borrel Felip, 1989). Sob
essa perspectiva, Antnio Nvoa (1995, p. 25-32) compreende que para
uma anlise das instituies escolares central o estudo tanto das estruturas funcionais da escola (fsica, administrativa e social) quanto do que
ele chama de zonas de invisibilidade (bases conceituais e pressupostos
invisveis) e de visibilidade (manifestaes verbais, conceituais, visuais,
simblicas e comportamentais).
Outra abordagem institucional da escola feita por Justino Magalhes
(1998) a partir de um referencial historiogrfico. Ele percebe o modelo
escolar como uma complexidade espao-temporal, pedaggica e organizacional, onde se relacionam elementos materiais e humanos mediante
papis e representaes diferenciados, entretecendo e projetando atravs
de expectativas institucionais (p. 61). Sob essa perspectiva, a histria
das instituies educativas lhe parece ser um modelo epistmico para a
construo de um sentido histrico das instncias centrais dos sistemas
educativos modernos e contemporneos. Magalhes pensa esse modelo

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A pesquisa em polticas pblicas de educao numa


perspectiva histrica

enquanto um domnio de conhecimento adequado para realizar uma


sntese multidimensional capaz de decodificar um itinerrio pedaggico,
uma identidade histrica, uma realidade em evoluo, um projeto pedaggico (p. 61). Assim, defende que so vrias as dimenses de estudo
necessrias histria das instituies escolares. Desde a dimenso material do empreendimento educativo at a ao educativa dos docentes,
passando pela apropriao que os alunos e a sociedade fazem da escola,
o estudo da criao e das transformaes da organizao da instituio
escolar envolve a articulao de uma srie de eixos de aproximao
dinmica histrica do modelo escolar de ensino (p. 63). No por outra
razo, a histria da escola definida como uma triangulao entre a
materialidade das prticas, a representao discursiva e a apropriao
de atos de direo e deciso (p. 64).
De muitos modos, portanto, a histria das instituies escolares
registra o que reflete o papel do Estado junto ao desenvolvimento da
escola. Seja como investigao das invariantes estruturais da escola ou,
inversamente, da inventividade das prticas escolares, seja para elaborar
uma viso de conjunto sobre as criaes institucionais no campo educativo,
o estudo da organizao escolar constituiu-se num nvel essencial para a
abordagem dos fenmenos educativos. Segundo uma anlise perspicaz
da historiografia da educao, a histria das instituies escolares acaba
por traduzir-se em desafios metodolgicos para a pesquisa em histria
da educao na medida em que coloca questes de produo, circulao
e apropriao culturais (Nunes, Carvalho, 1993, p. 47-49).

As polticas pblicas de educao enquanto


questo historiogrfica
As pesquisas sobre instituies de ensino, os estudos acerca do ciclo
de polticas pblicas, as investigaes a respeito da sociologia poltica das
reformas educativas, as observaes a propsito da cultura escolar contribuem para ressaltar tanto a variedade quanto a fora das interaes entre
todas essas perspectivas de abordagem das polticas educacionais. Portanto,
til trat-las como complementares uma outra, tendo em vista que cada
uma delas salienta algumas caractersticas da ao de governo sobre o ensino em detrimento de outras. As pesquisas sobre as instituies educativas
parecem mais pertinentes compreenso das dinmicas de mudana das
formas de escolarizao e um estudo no mbito da cultura escolar mais adequado ao entendimento tanto das inovaes de pequena abrangncia quanto
das invariantes estruturais do ensino e da escola. Contudo, a sociologia
poltica das reformas educativas to mais afeita a estudos das relaes
estruturadas entre diferentes instituies educativas quanto a abordagem
do ciclo de polticas o em relao ao entendimento dos processos de
formulao e anlise da agenda (agenda setting) de reforma.
O que, de fato, essas perspectivas de abordagem sugerem histria
da educao so novas questes ou, em vez disso, novas respostas a

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perguntas bastante conhecidas. Sobretudo trabalhando com diferentes


duraes de tempo, apoderando-se de processos mais globais de escolarizao, procurando nas prticas cotidianas o entendimento do conjunto
de fazeres ativos no interior da escola e inventariando estratgias, a
histria da educao tem precisado discutir as formas pelas quais as
decises de indivduos ou pequenos grupos exerceram influncia sobre
o desenvolvimento social da educao. A princpio, pe-se a questo das
condies sob as quais se formaram as representaes de escola e os
discursos sobre educao no mbito poltico das aes de Estado (Nunes,
Carvalho, 1993, p. 41-42). H tambm a questo da acentuada distncia
ou incongruncia das prticas escolares em relao aos saberes tcnicos
ou s leis e reformas educativas (Vidal, 2005, p. 63; Prost, 1996, p. 16-17).
No por outra razo, uma diferente questo suscitada pela historiografia
da educao diz respeito s relaes entre macroanlise e micro-histria.
Significativamente, considerar as polticas de organizao escolar como
um nvel da abordagem histrica das mudanas educacionais tem sido
um recurso til para compreender a construo de projetos educativos
entre o nvel macro das reformas estruturais do sistema educativo e o
nvel micro da aplicao de novos mtodos e tcnicas pedaggicas na sala
de aula (cf. Nvoa, 1995, p. 40).
A propsito da concluso, vale a pena citar o que Clarice Nunes (1992,
p. 152) escreveu sobre a recriao de um objeto de pesquisa:
A recriao de um objeto no processo de pesquisa mais complexa
do que parece primeira vista, antes de mais nada, porque um
problema de concepo que enfrenta os mais diversos obstculos: o da
cristalizao das matrizes interpretativas e de sua necessria crtica, o
das fontes de pesquisa, o da reconstruo das categorias analticas, o
da sua narrao. O espao da criao de um novo objeto menos um
campo delimitado com preciso, embora estejamos a todo momento
procurando defini-lo, e mais a tessitura de uma estratgia de desvio
que permita elaborar ngulos mltiplos de construo do prprio objeto
[grifos no original].

Nessa perspectiva, tratar do que o governo faz, ou deixa de fazer, em


educao como poltica pblica talvez seja mais um esforo lgico e poltico
de distinguir uma questo de pesquisa do que, propriamente, o exemplo
mais claro de recriao de um objeto de estudo. No entanto, diante da
grave situao do ensino pblico atual, entender a histria da ao de
governo na educao , sobretudo, aceitar o desafio de lembrar aquilo
que, nas palavras de Hobsbawm (1995, p. 107), os colegas-cidados
desejam esquecer.

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Andr Luiz Paulilo

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Andr Luiz Paulilo, doutor em Educao pela Universidade de So


Paulo (USP), professor da Universidade Municipal de So Caetano do
Sul (USCS) onde coordena o Programa de Estudo e Ensino das Cincias
Sociais (Proeecs).
paulilo@uscs.edu.br
Recebido em 1 de fevereiro de 2010.
Aprovado em 16 de setembro de 2010.

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R. bras. Est. pedag., Braslia, v. 91, n. 229, p. 481-510, set./dez. 2010.