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Revista de Direito da Cidade

vol.04, n 01. ISSN 2317-7721

As Restries Convencionais e as Leis Urbansticas no Loteamento


Fbio Severiano do Nascimento1
Introduo; parcelamento do solo urbano;as restries urbansticas
no loteamento; as restries convencionais e as leis
urbansticas;consideraes finais; referncias

Resumo: O presente estudo busca tratar a relao entre as restries urbansticas convencionais
e legais ao direito de construir no loteamento. O que justifica o estudo a necessidade de
combinar a autonomia privada do empreendedor imobilirio preservao do meio ambiente
nas cidades, como meta do Poder Pblico e dos particulares, mediante uma regulao que sirva
como uma pr-conformao jurdica obrigatria. Nestes termos, segue o problema da pesquisa:
tais restries podem ser afastadas ou modificadas pelo Estado, com a edio de controle mais
ou menos rigoroso ao direito de construir? E se cabvel o relaxamento dessas convenes
por lei posterior, menos restritiva, quais seriam os pressupostos e limites para tal? Para
responder essas perguntas, buscou-se realizar um estudo na doutrina, na legislao e em
precedentes judiciais das peculiaridades deste tipo de restrio, sua confrontao com as leis
urbansticas e a ratio decidendi dos tribunais que enfrentaram casos envolvendo estas questes,
com destaque para o leading case do Recurso Especial n 302.906/SP.

Palavras-chave: loteamento; direito de construir; restries convencionais; lei urbanstica.

Abstract: This study seeks to address the relationship between the conventional and the legal
right to build the subdivision urban restrictions . What justifies the study is the need to combine
the autonomy of private real estate developer to preserving the environment in cities , the goal
of the government and individuals, through a regulation that serves as a legally binding pre conformation . Accordingly , the following research problem : such restrictions may be waived
or modified by the State , with the issue of control " more " or "less " strict the right to build ?
And if it is appropriate relaxation of these conventions by subsequent law , less restrictive ,
what are the assumptions and limitations for this? To answer these questions , we sought to
conduct a study in doctrine, legislation and judicial precedents of the peculiarities of this type of
restriction , his confrontation with the urban planning laws and the ratio decidendi of the courts
that have faced cases involving these issues , especially the leading case of the Special Appeal
No. 302.906/SP .
Keywords: allotment , right to build ; conventional restrictions ; urban law.

Fbio Severiano do Nascimento, professor na........... mestre em ......, doutorando no Programa de Ps


Graduao em Direito da Cidade- UERJ pelo convnio DINTER UERJ/UEPB;

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INTRODUO

H nas nossas cidades uma insuficincia de infraestrutura para atender


demanda populacional, com colapso quase total dos sistemas de transportes e de
moradia, precariedade no saneamento bsico, bruscas mudanas climticas, violncia e
desemprego, que tem aguado os conflitos sociais, onde os ricos disputam entre si e
com os pobres, os espaos urbanos para habitao, trabalho e lazer, conduzindo a um
perigoso e indesejado processo de excluso social, notadamente, pela segregao do
espao urbano com a proliferao de condomnios edilcios e loteamentos fechados.
Este criado pelo empreendedor imobilirio como uma alternativa para venda de seus
imveis, no tendo previso legal, pois legalmente temos apenas o loteamento2 e o
desmembramento como forma de parcelamento do solo urbano.
O parcelamento de solo urbano uma atividade que impacta o meio ambiente,
por isso est submetida a normas constitucionais, a limitaes administrativas e a
restries de vizinhana de natureza urbanstica-ambiental. Logo, o projeto de
loteamento resulta da conjuno de esforos tcnicos prprios da engenharia, da rea
ambiental, do urbanismo e jurdicos. Por isso, deve atender s exigncias contidas nos
diversos textos legais incidentes e s diretrizes definidas pelos rgos pblicos, de
maneira a torn-lo vivel em termos tcnicos e jurdicos. Esse procedimento
multidisciplinar exige compatibilizao nos mbitos ambiental e urbanstico, analisando
o imvel com todas as suas interfaces para adequar a situao ambiental da rea.
Dentre as leis que regulam essa atividade, destaca-se a Lei n 6.766, de 19 de
dezembro de 1979, cujo objetivo traar os requisitos e procedimentos legais para um
regular parcelamento do solo urbano. Esta admite que no projeto do loteamento sejam
fixadas, unilateralmente pelo loteador, restries urbansticas convencionais gerais de
vizinhana ao direito de construir, para que haja harmonia com o tipo de uso e com as
condies de esttica previstas no plano de urbanizao do loteamento. Ainda que sejam
expresso da autonomia privada do empreendedor imobilirio, tais convenes devem
harmonia a outras normas e valores, constitucionais e infraconstitucionais.
Nestes termos, segue o problema do presente estudo: tais restries podem ser
afastadas ou modificadas pelo Estado, com a edio de controle mais ou menos
rigoroso ao direito de construir? E se cabvel o relaxamento dessas convenes por lei
2

Que legalmente s pode ser aberto.

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posterior, menos restritiva, quais seriam os pressupostos e limites para tal? Para
responder essas perguntas, buscou-se realizar um estudo na doutrina, na legislao e em
precedentes judiciais das peculiaridades deste tipo de restrio, sua confrontao com as
leis urbansticas e a ratio decidendi dos tribunais que enfrentaram casos envolvendo
estas questes.
Este estudo est dividido em trs captulos. O primeiro apresenta um
delineamento da disciplina jurdica do parcelamento do solo urbano; o segundo aborda
as restries urbansticas, diferenciando-as das limitaes administrativas urbansticas; e
o terceiro coteja a relao entre as restries urbansticas convencionais e as leis
urbansticas, destacando o loteamento City Lapa como leading case3 no Recurso
Especial n 302.906/SP.
A razo de estudar essas questes est na necessidade de que existam aes que
visem combinar a autonomia privada do empreendedor imobilirio preservao do
meio ambiente, utilizando melhor os recursos naturais existentes, ou seja, aliar a livre
iniciativa com a conservao ambiental como meta do Poder Pblico e dos particulares,
mediante uma regulao que sirva como uma pr-conformao jurdica obrigatria para
o desenvolvimento urbano, a concretizao das funes sociais da cidade e a garantia do
bem-estar de seus habitantes, fundada em valores ambientais, ecolgicos, econmicos e
urbansticos.

uma deciso que tenha constitudo em regra importante, em torno da qual outras gravitam e que cria o
precedente, com influncia decisiva para casos futuros.

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1 PARCELAMENTO DO SOLO URBANO

O decreto-lei n 58, de 10/12/1937, foi a primeiro texto legal brasileiro que


tratou de regulamentar a questo do parcelamento do solo para fins urbanos. Entretanto,
esse objetivo foi atingido de forma secundria, uma vez que a meta jurdica dessa norma
era a regulamentao da venda de terrenos a prazo, sem especificaes relativas a
exigncias sanitrias, os espaos pblicos eram somente as ruas, no se exigia
equipamentos urbanos e comunitrios, tais como, faixas non aedificandi e locais
destinados ao lazer, sade e cultura. Os loteamentos s interessavam ao Direito
Civil. Contudo, com o decreto-lei n 271, de 28/02/1967, quase quarenta anos depois,
ocorre uma mudana na perspectiva legal do parcelamento do solo urbano, passando a
enxerg-lo sob uma tica publicista, prevendo incipientemente a interveno dos
Municpios, que poderia, agora, no aprovar, por exemplo, o plano de loteamento. Com
a lei complementar n 14, de 08/06/1973, foi dado um passo urbanstico importante com
a instituio das regies metropolitanas.
Com vistas a estabelecer, nacionalmente, condies mnimas para estruturao
dos loteamentos e diminuir as desigualdades regionais, veio a lei n 6.766/1979, para
dispor sobre o parcelamento do solo para fins urbanos4, autorizando os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios a estabelecer normas complementares relativas ao
parcelamento do solo municipal para adequar o previsto nela s peculiaridades regionais
e locais (art. 1 e seu pargrafo nico da lei n 6.766/1979). A lei n 6.766/1979, que
substituiu o Decreto-lei 58/1937, ao menos em relao ao ato de parcelar, j que o
referido decreto continua regendo os contratos de promessa de compra e venda,
subsidiariamente Lei n 6.766/1979 e ao cdigo civil, para regular as promessas de
compra e venda de imveis no loteados, bem como o parcelamento do solo rural. O
decreto-lei n 271/1967 tambm tratava de loteamentos urbanos e, nesse sentido, no que
se refere concesso de uso como direito real resolvel, continua em vigor, aplicandose especialmente aos loteamentos fechados.

O parcelamento do solo rural est sujeito a lei 4.504/1964.

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A Constituio Federal de 1988 no seu art. 30 estabeleceu a competncia dos


municpios para legislar sobre assuntos de interesse local (inciso I), suplementar a
legislao federal e a estadual no que couber (inciso II) e promover, no que couber,
adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do
parcelamento e da ocupao do solo urbano (inciso VIII). Tal tarefa, contudo, deve
observar os limites externos dos demais entes federativos, de maneira que seja
respeitada a autonomia de cada um. Por esta razo cabe a Unio instituir diretrizes para
o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes
urbanos (art. 21, XX, da CF), legislando de forma concorrente com os Estados e o
Distrito Federal sobre direito urbanstico (art. 24, I, da CF).
Parcelamento do solo urbano gnero do qual so espcies o desmembramento,
o loteamento e o desdobro. O desdobro5 nada mais que a subdiviso de um lote em
lotes, conforme previso em lei municipal, segundo Scavone Junior (2009, p. 112). Os
pargrafos 1, 2 e 4 do art. 2 da lei 6.766/1979 apontam os conceitos de
loteamento, desmembramento e lote, vejamos:
1 - Considera-se loteamento a subdiviso de gleba em lotes destinados a
edificao, com abertura de novas vias de circulao, de logradouros pblicos
ou prolongamento, modificao ou ampliao das vias existentes.
2- Considera-se desmembramento a subdiviso de gleba em lotes
destinados a edificao, com aproveitamento do sistema virio existente,
desde que no implique na abertura de novas vias e logradouros pblicos,
nem no prolongamento, modificao ou ampliao dos j existentes.
[...]
4o Considera-se lote o terreno servido de infra-estrutura bsica cujas
dimenses atendam aos ndices urbansticos definidos pelo plano diretor ou
lei municipal para a zona em que se situe.

A infraestrutura bsica dos parcelamentos, conforme os 5 e 6 do art. 2 da lei


6.766/79, deve ser constituda pelos equipamentos urbanos de escoamento das guas
pluviais, iluminao pblica, esgotamento sanitrio, abastecimento de gua potvel,
energia eltrica pblica e domiciliar e vias de circulao. E quando o parcelamento
ocorrer em zonas habitacionais declaradas por lei como de interesse social (ZHIS), a
infraestrutura bsica dever ser, no mnimo, de: vias de circulao; escoamento das

Para exemplificar, ocorre o seguinte: se um terreno de 6.000 m for desmembrado em dez (10) partes
iguais, na mesma quadra, cada lote possuir 600 m. Se o mnimo mdulo urbano do municpio for 300
m, por exemplo, admite-se o desdobro de cada lote de 600m em dois de 300 m. Esta a diferena entre
desmembramento e desdobro: o primeiro a subdiviso da gleba; o segundo, do lote. O desdobro
(fracionamento), assim como o desmembramento e o loteamento, necessita ser aprovado pela
municipalidade, bem como deve estar previsto em lei municipal.

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guas pluviais; rede para o abastecimento de gua potvel; e solues para o


esgotamento sanitrio e para a energia eltrica domiciliar.
Assim, distingue-se o loteamento do desmembramento, quando na subdiviso da
gleba em lotes aproveitar a malha viria e os equipamentos pblicos j existentes, h um
desmembramento; quando na subdiviso da gleba em lotes h abertura de ruas, vielas,
praas e outros logradouros pblicos, h um loteamento. Gleba a poro de terra que
no tenha sido submetida a parcelamento sob a gide da lei 6.766/79, o que equivale
dizer que estaremos diante de uma gleba se a poro de terra jamais foi loteada ou
desmembrada sob a gide da nova lei (SCAVONE JUNIOR, 2009, p.114). Distinguese ainda do loteamento e do desmembramento o arruamento, como leciona Meirelles
(2011, p.135)

[...] H ainda o arruamento, que unicamente a abertura de vias de circulao


na gleba, como incio de urbanizao, mas que, por si s, no caracteriza
loteamento ou desmembramento, e tanto pode ser feito pelo proprietrio, com
prvia aprovao da Prefeitura e transferncia gratuita das reas das ruas ao
Municpio, como pode ser realizado por este para interligao de seu sistema
virio, caso em que dever indenizar as faixas necessrias as vias pblicas.
Assim, pode haver arruamento sem loteamento ou desmembramento, mas
no pode haver aquele ou este sem vias pblicas, abertas anteriormente ou
concomitantemente com o parcelamento da gleba.

A lei n 6.766/1979 incidir por ocasio de projetos que impliquem o


fracionamento do solo urbano para fins de vendas sucessivas, na forma de terrenos
destinados ao pblico em geral. Envolve a globalidade de uma certa rea ou parte dela
(RIZZARDO, 1987, apud AGHIARIAN, 2009, p.171). A determinao econmica e
social da lei n 6.766/79 a de preservar a funo social da propriedade, como
instrumento urbanstico para uma melhora nas condies de vida.
O art. 4, inciso I, da Lei n 6.766/79 estabeleceu os requisitos necessrios para
implantao de projetos urbansticos em loteamentos, segundo a dimenso e extenso
da rea, tendo em vista um controle da concentrao demogrfica e possveis conflitos
futuros. Este dispositivo foi alterado pelas leis n 9.875/99 e de n 10.932/04, eis o seu
texto atual:
Art. 4. Os loteamentos devero atender, pelo menos, aos seguintes
requisitos:
I - as reas destinadas a sistemas de circulao, a implantao de
equipamento urbano e comunitrio, bem como a espaos livres de uso
pblico, sero proporcionais densidade de ocupao prevista pelo plano
diretor ou aprovada por lei municipal para a zona em que se situem.

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II - os lotes tero rea mnima de 125m (cento e vinte e cinco metros


quadrados) e frente mnima de 5 (cinco) metros, salvo quando o loteamento
se destinar a urbanizao especfica ou edificao de conjuntos habitacionais
de interesse social, previamente aprovados pelos rgos pblicos
competentes;
III - ao longo das guas correntes e dormentes e das faixas de domnio
pblico das rodovias e ferrovias, ser obrigatria a reserva de uma faixa noedificvel de 15 (quinze) metros de cada lado, salvo maiores exigncias da
legislao especfica;
IV - as vias de loteamento devero articular-se com as vias adjacentes
oficiais, existentes ou projetadas, e harmonizar-se com a topografia local.

O 2 do referido artigo considera como comunitrios os equipamentos pblicos


de educao, cultura, sade, lazer e similares. A Associao Brasileira de Normas
Tcnicas (ABNT), no documento NBR 9284, classifica detalhadamente estes
equipamentos urbanos, conceituando como todos os bens pblicos ou privados, de
utilidade pblica, destinados prestao de servios necessrios ao funcionamento da
cidade, implantados mediante autorizao do poder pblico, em espaos pblicos e
privados. So categorias de equipamentos urbanos e comunitrios: circulao e
transporte; cultura e religio; esporte e lazer; infraestrutura; sistemas de comunicao,
energia, iluminao pblica e saneamento; segurana pblica e proteo; abastecimento;
administrao pblica; assistncia social; educao e sade. Assim, tais equipamentos
delinearo escolas, centros sociais de lazer e at, pequenos minimercados e centros de
difuso religiosa, observando a homogeneidade local.
Segundo o art. 5 da lei n 6.766/79, o Poder Pblico competente poder
complementarmente exigir, em cada loteamento, a reserva de faixa non aedificandi
destinada a equipamentos urbanos, sendo estes considerados de abastecimento de gua,
servios de esgotos, energia eltrica, coletas de guas pluviais, rede telefnica e gs
canalizado. As reas livres de uso comum incorporam-se ao domnio do Municpio com
a simples aprovao do loteamento6.

A aprovao do loteamento implica, sim, a

inalienabilidade das reas nele destinadas ao uso comum do povo7.


No sentido de estabelecer uma planificao urbanstica mnima dos lotes,
estabeleceu o legislador que os mesmos no podero ter dimenses menores que 125m
de rea e 5m de testada frontal, salvo quando o loteamento se destinar a urbanizao
especfica ou edificao de conjuntos habitacionais de interesse social, previamente
aprovados pelos rgos pblicos competentes.

6
7

AR 387-4/SP, relator Ministro Barros Monteiro, acrdo publicado em 18/03/1996.


REsp. 33.934/SP, relator Ministro Ari Pargendler, acrdo publicado em 29/11/1999.

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Antes da elaborao do projeto de loteamento, o interessado dever solicitar


Prefeitura Municipal que defina as diretrizes para o uso do solo, traado dos lotes, do
sistema virio, dos espaos livres e das reas reservadas para equipamento urbano e
comunitrio, apresentando, para este fim, requerimento e planta do imvel (art. 6).
Seguindo as diretrizes de planejamento estadual e municipal, a Prefeitura indicar nas
plantas apresentadas: as ruas ou estradas existentes ou projetadas, que compem o
sistema virio da cidade e do municpio, relacionadas com o loteamento pretendido a
serem respeitadas; o traado bsico do sistema virio principal; a localizao
aproximada dos terrenos destinados a equipamento urbano e comunitrio e das reas
livres de uso pblico; as faixas sanitrias do terreno necessrias ao escoamento das
guas pluviais e as faixas no edificveis; a zona ou zonas de uso predominante da rea,
com indicao dos usos compatveis. Os Municpios com menos de cinqenta mil
habitantes e aqueles cujo plano diretor contiver diretrizes de urbanizao para a zona em
que se situe o parcelamento podero dispensar, por lei, a fase de fixao de diretrizes
(arts. 6, 7 e 8 da lei n 6.799/79).
Orientado pelo traado e diretrizes oficiais, quando houver, o projeto ou plano
de loteamento devidamente assinado por um engenheiro ou arquiteto devidamente
habilitado no CREA8, contendo desenhos, memorial descritivo e cronograma de
execuo das obras com durao mxima de quatro anos, ser apresentado Prefeitura
Municipal, ou ao Distrito Federal, quando for o caso, acompanhado de certido
atualizada da matrcula da gleba, expedida pelo Cartrio de Registro de Imveis
competente, de certido negativa de tributos municipais e do competente instrumento de
garantia (art. 9o da lei n 6.799/79). Segundo os 2 e 3 do referido art. 9, os desenhos
no projeto e o memorial descritivo do projeto de loteamento dever conter:
1 - Os desenhos contero pelo menos:
I - a subdiviso das quadras em lotes, com as respectivas dimenses e
numerao;
Il - o sistema de vias com a respectiva hierarquia;
III - as dimenses lineares e angulares do projeto, com raios, cordas, arcos,
pontos de tangncia e ngulos centrais das vias;
IV - os perfis longitudinais e transversais de todas as vias de circulao e
praas;
V - a indicao dos marcos de alinhamento e nivelamento localizados nos
ngulos de curvas e vias projetadas;
VI - a indicao em planta e perfis de todas as linhas de escoamento das
guas pluviais.
2 - O memorial descritivo dever conter, obrigatoriamente, pelo menos:
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Conselho regional de engenharia e arquitetura.

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I - a descrio sucinta do loteamento, com as suas caractersticas e a fixao


da zona ou zonas de uso predominante;
II - as condies urbansticas do loteamento e as limitaes que incidem
sobre os lotes e suas construes, alm daquelas constantes das diretrizes
fixadas;
III - a indicao das reas pblicas que passaro ao domnio do municpio no
ato de registro do loteamento;
IV - a enumerao dos equipamentos urbanos, comunitrios e dos servios
pblicos ou de utilidade pblica, j existentes no loteamento e adjacncias.

Para a aprovao de projeto de desmembramento, o interessado apresentar


requerimento ao Municpio ou ao Distrito Federal, quando for o caso, acompanhado de
certido atualizada da matrcula da gleba, expedida pelo Cartrio de Registro de
Imveis competente. A planta do imvel a ser desmembrado dever conter: a indicao
das vias existentes e dos loteamentos prximos; a indicao do tipo de uso
predominante no local; a indicao da diviso de lotes pretendida na rea (art. 10 da lei
n 6.799/79).
Uma das recentes modificaes introduzidas na lei n 6.799/79 pela Lei n
9.785/99 foi a dispensa do ttulo de propriedade quando se tratar de parcelamento
popular, destinado s classes de menor renda, em imvel declarado de utilidade pblica,
com processo de desapropriao judicial em curso e imisso provisria na posse, desde
que promovido pela Unio, Estados, Distrito Federal, Municpios ou suas entidades
delegadas, autorizadas por lei a implantar projetos de habitao (art. 18, 4 da lei n
6.799/79). Esta modificao representou um avano, pois anteriormente, quando o
Municpio desapropriava um imvel para fins habitacionais populares, mesmo com a
imisso provisria na posse, o ttulo de propriedade s seria obtido aps vrios anos de
processo com a sentena transitado em julgado, impossibilitando a municipalidade a
transferir os lotes aos seus destinatrios (MEIRELLES, 2011).
O projeto de loteamento dever ser aprovado privativamente pelo Municpio, a
quem compete tambm a fixao das diretrizes urbansticas, segundo as prescries da
Unio e disposies sanitrias do Estado, expedindo-se o alvar. vedada a aprovao
de projeto de loteamento em reas de risco definidas como no edificveis, no plano
diretor ou em legislao dele derivada (art. 12 da lei n 6.799/79).
A lei municipal definir os prazos para que um projeto de parcelamento
apresentado seja aprovado ou rejeitado e para que as obras executadas sejam aceitas ou
recusadas. Transcorridos os prazos sem a manifestao do Poder Pblico, o projeto ser
considerado rejeitado ou as obras recusadas, assegurada a indenizao por eventuais
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danos derivados da omisso. Contudo, nos Municpios cuja legislao for omissa, os
prazos sero de 90 (noventa) dias para a aprovao ou rejeio e de 60 (sessenta) dias
para a aceitao ou recusa fundamentada das obras de urbanizao (art. 16 da lei n
6.799/79).
Os Estados tero, de forma excepcional, de aprovar os loteamentos nas seguintes
condies: quando localizados em reas de interesse especial, tais como as de proteo
aos mananciais ou ao patrimnio cultural, histrico, paisagstico e arqueolgico, assim
definidas por legislao estadual ou federal; quando o loteamento localizar-se em rea
limtrofe do municpio, ou que pertena a mais de um municpio, nas regies
metropolitanas ou em aglomeraes urbanas, definidas em lei estadual ou federal;
quando o loteamento abranger rea superior a 1.000.000 m (Art. 13 da lei n 6.799/79).
A Lei n 12.608, de 10 de abril de 2012, alterou o 1 do art. 12 da lei 6.766/79,
definindo que o projeto loteamento aprovado dever ser executado no prazo constante
do cronograma de execuo, sob pena de caducidade da aprovao, como tambm deve
o loteador submet-lo ao registro imobilirio dentro de 180 (cento e oitenta) dias, sob a
mesma pena. Examinada a documentao e encontrada em ordem, o Oficial do Registro
de Imveis encaminhar comunicao Prefeitura e far publicar, em resumo e com
pequeno desenho de localizao da rea, edital do pedido de registro em 3 (trs) dias
consecutivos, podendo este ser impugnado no prazo de 15 (quinze) dias contados da
data da ltima publicao. Findo o prazo sem impugnao, ser feito imediatamente o
registro. Se houver impugnao de terceiros, o Oficial do Registro de Imveis intimar
o requerente e a Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, para que
sobre ela se manifestem no prazo de 5 cinco dias, sob pena de arquivamento do
processo. Com tais manifestaes o processo ser enviado ao juiz competente para
deciso. Registrado o loteamento, o Oficial de Registro comunicar, por certido, o seu
registro Prefeitura. O processo de loteamento e os contratos de depositados em
Cartrio podero ser examinados por qualquer pessoa, a qualquer tempo,
independentemente do pagamento de custas ou emolumentos, ainda que a ttulo de
busca (arts. 18; 19, 1 e 5 e 24 da lei n 6.799/79).
A aprovao do loteamento pelo Municpio, seguida de registro junto ao
Cartrio de Registro de Imveis, produz importantes efeitos. Neste sentido, Meirelles
(2011, p. 138), j havia feito inferncias em algumas decises do Tribunal de Justia de
So Paulo, concluindo que o registro do loteamento produz os seguintes efeitos
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imediatos: legitima a diviso e a venda dos lotes; torna imodificvel unilateralmente o


plano de loteamento e o arruamento; transfere para o domnio pblico do Municpio as
vias de comunicao e as reas reservadas constantes do memorial e da planta,
independente de outro ato alienativo. Ultrapassada essa etapa, no se pode mais taxar
de irregular o loteamento aprovado e devidamente registrado9.
O alvar de licena outorgado presume-se legtimo e definitivo, s podendo ser
revisto e tornado sem efeito pela Administrao pblica mediante: anulao, revogao,
cassao e declarao de caducidade. A anulao decorre da infringncia de exigncias
legais. A revogao decorre quando sobrevier interesse pblico que desaconselhe a
realizao da obra licenciada, quando desaparecem os motivos da outorga da licena ou
surgimento de outros motivos que se na poca existissem a licena no seria dada; ou
ainda, quando adotado novos critrios urbansticos de apreciao no plano diretor, seja
por sua aprovao ou reforma. Na cassao o licenciado descumpre o projeto em partes
essenciais na execuo ou a norma regulamentadora da execuo da obra ou as
exigncias do alvar de licena. Pela caducidade o particular perde a licena pela sua
inrcia no transcurso do tempo nela prevista. Na revogao, os eventuais prejuzos
causados sero indenizados pela Administrao (SILVA, 2012).
O registro do loteamento s poder ser cancelado: por deciso judicial; a
requerimento do loteador, com anuncia da Prefeitura, ou do Distrito Federal quando for
o caso, enquanto nenhum lote houver sido objeto de contrato; a requerimento conjunto
do loteador e de todos os adquirentes de lotes, com anuncia da Prefeitura, ou do
Distrito Federal quando for o caso, e do Estado (art. 23 da lei n 6.799/79). Qualquer
alterao ou cancelamento parcial do loteamento registrado depender de acordo entre o
loteador e os adquirentes de lotes atingidos pela alterao, bem como da aprovao pela
Prefeitura Municipal, ou do Distrito Federal quando for o caso, devendo ser depositada
no Registro de Imveis, em complemento ao projeto original com a devida averbao
(art. 28 da lei n 6.799/79).

2 AS RESTRIES URBANSTICAS NO LOTEAMENTO

REsp 300.181/SP, acrdo da primeira turma do Superior Tribunal de Justia de relatoria da Ministra
Denise Arruda, publicado em 02/05/2006 e republicado em 08/06/2006.

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O loteador ao projetar um loteamento deve observar os mecanismos de controle


do parcelamento urbano, pois so intervenes jurdico-urbansticas na propriedade
imobiliria para adequar seu uso e ocupao aos interesses coletivos, segundo prconformaes estatudas nos planos urbansticos e nas leis de uso e de edificao do
solo. Portanto, h conformidade e no-conformidade de uso10 e de edificao11 no
loteamento.
Oriunda de exigncias sociais, tal regulao objetiva ordenar a cidade no seu
conjunto e controlar tcnica e funcionalmente as construes e ordenamento da cidade.
Este visa o estabelecimento do traado urbano12, do zoneamento e do uso do solo
urbano e urbanizvel. J o controle das construes busca assegurar as condies
mnimas de habitabilidade e funcionalidade edificao, principalmente moradia.
Assim, para equilibrar a concentrao humana com os equipamentos necessrios ao
conforto da populao, h a prescrio normativa sobre zoneamento, loteamento,
densidade demogrfica, coeficientes de edificao (gabaritos de altura, volume e rea
construda), espaos livres e reas verdes.
A lei de uso e ocupao do solo urbano classifica os usos e estabelece sua
conformidade com as respectivas zonas em que se divide o permetro urbano,
estabelecendo as utilizaes nas diversas partes da cidade e as reas adequadas para as
atividades urbanas que afetam a comunidade13, a fim de harmonizar o direito de
propriedade particular com o interesse coletivo. O controle do uso do solo urbano
apresenta-se como uma das mais prementes necessidades em nossos dias, pois

10

O uso conforme o que se enquadra nas categorias de uso estabelecidas para a zona. o uso
permitido e incentivado para cada zona [...] (SILVA, 2012, p.277).
11
[...] o assentamento conforme quando a edificao atenda s restries referentes ao
dimensionamento, recuos, ocupao, aproveitamento e gabarito estabelecidos para o lote.
O assentamento conforme traduz-se em direito subjetivo do titular, quer quanto continuao ou
expanso da edificao j existente, quer quanto sua implantao. Aquela se afere pela posse do
habite-se, que indica que a construo foi realizada na conformidade do modelo de assentamento
previsto para a zona. A implantao averigua-se pela aprovao do projeto e plantas de edificao e a
outorga da respectiva licena para construir, que, segundo a doutrina brasileira, se caracteriza como ato
vinculado, que, por isso, no pode ser recusado ao interessado que preencha todos os requisitos referentes
faculdade de construir (SILVA, 2012, p.281).
12
O traado urbano o desenho geral da cidade; seu levantamento topogrfico, com a indicao do
sistema virio, marcando o arruamento atual e futuro, com os respectivos alinhamento e nivelamento a
serem observados nas construes particulares e pblicas. [...].
[...]
Do traado urbano resultam as imposies de arruamento, alinhamento, nivelamento, circulao,
salubridade, segurana e funcionalidade da cidade (MEIRELLES, 2013, p. 569).
13
Com destaque para os loteamentos como a forma mais comum de expanso da cidade.
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[...] o fenmeno da urbanizao dominou todos os povos e degradou as


cidades mais humanas, dificultando a vida de seus moradores, pela reduo
dos espaos habitveis, pela deficincia de transportes coletivos, pela
insuficincia dos equipamentos comunitrios, pela promiscuidade do
comrcio e da indstria com as reas de residncia e de lazer. Da o crescente
encarecimento dos terrenos para habitao, o que vem impossibilitando sua
aquisio pelos menos abastados e exigindo a interveno do Poder Pblico
no domnio fundirio urbano, para conter a indevida valorizao imobiliria,
quase sempre resultante dos melhoramentos pblicos da rea, custeados por
todos, mas auferidos por alguns (MEIRELLES, 2013, p.575).

Seguindo as lies de Meirelles (2011) pode-se aduzir que tais prconformaes so verdadeiras limitaes14 administrativas15 urbansticas a propriedade
particular, por representar preceitos de ordem pblica destinadas a organizar os espaos
urbanos de modo a propiciar boas condies de vida para a comunidade, exteriorizandose em preceitos de fazer, no fazer ou de deixar de fazer certas atividades, relacionadas
com o uso do solo, as construes, o desenvolvimento urbano e ao cumprimento das
funes sociais da cidade: habitao, trabalho, circulao e recreao.
Apesar dos vocbulos limitao e restrio expressarem a mesma idia de
condicionamento de direitos, quando usados nas locues limitaes administrativas
urbansticas e restries de vizinhana16, seus significados distingue-se nos seguintes
termos:

[...] estas, como j vimos (captulo 3), so estabelecidas nas leis civis para a
proteo da propriedade particular em si mesma e resguardo da segurana,
sossego e da sade dos que a habitam (Cdigo Civil, arts. 1.277 a 1.313) e
aquelas so editadas em normas de ordem pblica leis e regulamentos em
benefcio do bem-estar da comunidade, tendo em vista a funo social da
propriedade (Constituio Federal, art. 170, III) [...].
[...]
[...] as restries civis amparam os vizinhos, reciprocamente considerados
nas suas relaes individuais; as limitaes urbansticas protegem a
coletividade na sua generalidade. Umas e outras condicionam o uso da
propriedade, restringem direitos individuais, coarctam atividades particulares,
tolhem a liberdade de construo, mas em nome de interesses diferentes [...]
(MEIRELLES, 2011, p. 89 e 108).

As limitaes administrativas urbansticas podem gerar obrigaes e direitos aos


vizinhos interessados no seu cumprimento, isto porque o direito de construir insculpido

14

Na tcnica jurdica, os vocbulos limitao e restrio expressam a mesma idia de


condicionamento de direitos (MEIRELLES, 2011, p.88).
15
toda imposio geral, gratuita, unilateral e de ordem pblica condicionadora do exerccio de direitos
ou de atividades particulares s exigncias do bem-estar social (MEIRELLES, 2011, p. 89).
16
toda imposio de ordem privada, pessoal, recproca e gratuita, instituda em benefcio dos
vizinhos (MEIRELLES, 2011, p.48).

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no Cdigo Civil (art. 1.29917) est condicionado s normas de vizinhana e as


limitaes administrativas numa integrao normativa evidente. Ademais, o
descumprimento das limitaes administrativas urbansticas no prejudica apenas a
cidade ou o bairro, mas desvaloriza as propriedades vizinhas, legitimando o vizinho a
processar o dono da obra e a entidade pblica que ilegalmente autorizou18.
As restries de vizinhana so impostas por lei federal (Cdigo Civil, arts.
1.277 a 1.298) ou por conveno dos interessados, as quais s podem ser modificadas
pelos vizinhos, a menos que tenham sido convertidas, por normas administrativas, em
preceitos de ordem pblica19, e o que era de interesse privado se transforma em
interesse pblico, no podendo ser alterado pela vontade das partes.
As restries convencionais ao direito de construir no loteamento podem fixar a
natureza das construes admitidas, assim como altura, o recuo, o afastamento, o tipo de
edificaes e o que mais convier aos confrontantes e ao bairro. Elas podem ser
individuais ou gerais. As individuais nascem de vnculo obrigacional de natureza
pessoal firmado entre as partes, operando entre os contratantes enquanto apenas
vizinhos, cessando seus efeitos com a alienao de qualquer dos imveis a estranhos ao
contrato celebrado.
As restries convencionais gerais20 de vizinhana buscam assegurar ao
loteamento os requisitos urbansticos convenientes sua destinao. Seu contedo pode
ser um fazer, um no fazer ou um permitir. So restries com finalidade nitidamente
coletiva, devendo o primeiro adquirente do lote, ou seus sucessores, estar em
consonncia com ela e com a legislao urbanstica para que haja harmonia com o tipo
de uso e com as condies de esttica previstas no plano de urbanizao do loteamento.
Tais restries so estabelecidas unilateralmente21 pelo loteador no memorial de
loteamento arquivado no Cartrio de Registro pblico de imveis, que sero transcritas
17

O proprietrio pode levantar em seu terreno as construes que lhe aprouver, salvo o direito dos
vizinhos e os regulamentos administrativos.
18
Conforme o art. 45 da lei 6.766/1979 e deciso no RE 49.042.
19
Isto ocorre quando os regimentos internos edilcios repetem em seus textos aquelas mesmas
imposies da lei civil (MEIRELLES, 2011, p. 49).
20
No h unanimidade na doutrina quanto a sua natureza jurdica, para Meirelles (2011, p. 81) [...]
equiparam-se s estipulaes em favor de terceiros, nas quais tanto os estipulantes como os beneficirios
podem exigir o cumprimento do estipulado (Cdigo Civil, art. 436) [...], j para Azevedo (1997, p. 116)
[...] as restries de loteamento, em princpio, devem ser obrigaes propter rem[...]. Contudo, entendo,
as convenes urbansticas gerais do loteamento so estipulaes em favor de terceiro, de natureza
propter rem.
21
Na verdade as restries convencionais num loteamento um processo composto por dois atos: a
previso unilateral pelo loteador no plano de loteamento devidamente registrado e, depois, a

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nas escrituras por ocasio da alienao dos lotes, para serem observados por todos em
defesa do projeto arquitetnico do bairro, inclusive pela Prefeitura que as aprovou, com
legitimidade de qualquer adquirente e do loteador para impugnar qualquer infrao a
elas. A lei 6.766/1979 pe a declarao de seu contedo como documento obrigatrio e
lhe d status de norma supletiva a legislao urbanstica:
Art. 18. Aprovado o projeto de loteamento ou de desmembramento, o
loteador dever submet-lo ao registro imobilirio dentro de 180 (cento e
oitenta) dias, sob pena de caducidade da aprovao, acompanhado dos
seguintes documentos:
[...]
VI - exemplar do contrato padro de promessa de venda, ou de cesso ou de
promessa de cesso, do qual constaro obrigatoriamente as indicaes
previstas no art. 26 desta Lei;
[...]
Art. 26. Os compromissos de compra e venda, as cesses ou promessas de
cesso podero ser feitos por escritura pblica ou por instrumento particular,
de acordo com o modelo depositado na forma do inciso VI do art. 18 e
contero, pelo menos, as seguintes indicaes:
[...]
VII - declarao das restries urbansticas convencionais do loteamento,
supletivas da legislao pertinente.
[...]
Art. 45. O loteador, ainda que j tenha vendido todos os lotes, ou os vizinhos,
so partes legtimas para promover ao destinada a impedir construo em
desacordo com restries legais ou contratuais.

Os atos do loteamento devem ser averbados na matrcula do imvel, sendo nesse


momento em que as restries urbanstico-ambientais convencionais, fixadas pelo
loteador, so publicizadas mediante o arquivando do contrato-padro. As alienaes que
se seguirem so apenas registradas na matrcula junto ao Cartrio de Registro de
Imveis no sendo necessrio repetir todas as informaes da matrcula, inclusive s
restries convencionais, basta mencionar o nmero da matrcula nos termos da Lei n
6.015/1973:

Art. 231 - No preenchimento dos livros, observar-se-o as seguintes normas:


I - no alto da face de cada folha ser lanada a matrcula do imvel, com os
requisitos constantes do art. 176, e no espao restante e no verso, sero
lanados por ordem cronolgica e em forma narrativa, os registros e
averbaes dos atos pertinentes ao imvel matriculado.

Portanto, a omisso do alienante e do adquirente, de no fizer constar as


restries do contrato de compra e venda, no elimina mundo jurdico as obrigaes
concretizao das restries em cada alienao. O primeiro, um negcio jurdico unilateral normativo; o
segundo, um negcio jurdico bilateral, um contrato.

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convencionais fixadas por ocasio do loteamento e constantes na matrcula do imvel.


Logo, quem adquirir um lote, principalmente por sucesso do adquirente originrio,
deve examinar a matrcula do imvel para aferir os nus que incidem sobre ele incidem.
As relaes entre estas restries convencionais urbansticas e as leis
urbansticas, especialmente as supervenientes, suscitaram controvrsias para saber quais
deveriam prevalecer. H quem entenda que as convenes urbansticas particulares so
afastadas pela lei urbanstica posterior, por se tratar de norma de ordem pblica.
Realmente, partindo-se do princpio da prevalncia do interesse pblico sobre o privado,
ao se aceitar a existncia de restries urbansticas convencionais, estas devem
compatibilizar-se com as leis municipais, estaduais, federais e, principalmente, com os
valores constitucionais, sendo isto feito no momento da aprovao do loteamento, que
ao incorporar as restries urbansticas convencionais, as torna ato jurdico perfeito.
Outros entendem que, no confronto entre as leis urbansticas e as restries urbansticas
convencionais, predominariam as que fossem mais restritivas quanto proteo ao meio
ambiente. Vejamos, portanto, como nesta hiptese haver essa prevalncia.

3 AS RESTRIES CONVENCIONAIS E AS LEIS URBANSTICAS


Como visto no captulo 1, no obstante o Decreto-lei n 58/1937 e o Decreto-lei
n 271/1967, pode-se afirmar que at a promulgao da Lei n 6.766/1979, inexistia no
Brasil legislao federal adequada sobre loteamentos. Bairros inteiros que surgiram nas
dcadas anteriores, foram desenhados por meio de convenes, institudas entre loteador
e os compradores de lotes. Logo, a beleza esttica e apelo paisagstico de muitos bairros
de hoje, no so fruto de legislao urbanstica e ambiental da poca da criao dos
loteamentos, nem do empenho de gestores pblicos, e se no fossem muitas dessas
restries contratuais, o caos e a ausncia de reas verdes em cidades seriam a tnica e
um aglomerado de prdios-espiges seria o destino dessas regies. Com a
Constituio Federal de 1988, tais restries urbanstico-ambientais no podem servir
de regulao egostica do loteador22, mas como instrumento de garantia dos vizinhos23
22

As restries urbansticas convencionais do loteamento no podem ser garantidas em si e por si, mas
porque concretiza um interesse pblico primrio merecedor de tutela, especialmente, por terem sido
aprovadas pela municipalidade. E ser abuso de direito uma limitao convencional que afronte esse
interesse pblico.
23
Vizinhos internos (moradores do loteamento) e dos vizinhos externos (moradores do bairro e at da
cidade).

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ao empreendimento da realizao dos valores constitucionais ora vigentes,


especialmente, o do meio ambiente equilibrado.
Perante a Lei n 6.766/1979, as restries urbansticas convencionais do
loteamento, a serem observadas pelo proprietrio do lote e pelo Poder Pblico, so
supletivas da legislao pertinente (art. 26, VII). O vocbulo supletivo conduz a dois
significados: o primeiro, de acrescentar restries ao exerccio do direito de construir j
existentes na legislao, as quais seriam patamares normativos mnimos; e o segundo,
de atuao negocial na lacuna ou na inexistncia da lei, ou seja, no espao que lhes
reservar o Direito comum. Como acrscimo das restries mnimas estabelecidas pelo
legislador, as restries convencionais no podero mitigar ou reduzir ou inviabilizar
aquelas dispostas na lei, pelo contrrio, somente podero acresc-las ou ampli-las,
como tambm, o Poder Pblico pode dilat-las sob o plio da exigncia constitucional
da defesa e preservao do meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes
e futuras geraes (art. 225, caput).
Porm, a controvrsia se o intuito do Poder Pblico for abrandar ou afastar o
campo de incidncia das restries urbanstico-ambientais convencionais. A priori
somente o inequvoco interesse pblico24, incapaz de ser implementado por outro meio
menos oneroso vizinhana, autorizaria, em situaes excepcionais e de forma
plenamente motivada, o Estado a flexibilizar as restries urbanstico-ambientais
convencionais. Essa interveno que o Estado pode fazer estritamente condicionada a
rgidos pressupostos e sindicvel judicialmente, pois segundo o princpio da noregresso (ou da proibio de retrocesso), devido a escassez de espaos verdes,
principalmente nas cidades, os avanos urbanstico-ambientais conquistados no passado
no podero ser negados pela gerao atual. Vejamos os pressupostos para o
afrouxamento ou aniquilamento das restries urbanstico-ambientais convencionais.
Primeiro, ao Poder Legislativo25 cumpre compatibilizar o interesse pblico e os
interesses privados, sendo ele aquele que num processo legislativo democrtico afastaria
as restries convencionais, j que isto atingiria toda a vizinhana, ou seja, os que
vivem no loteamento e a coletividade em geral, como bem firmou Meirelles (2011,
p.81):

24

Certamente no representados pelos interesses polticos de momento ou pelo voraz interesse do capital
especulativo imobilirio.
25
E no pela Administrao Pblica por meio de atos administrativos individualizados.

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Na verdade, o que se tem por objetivo nestas restries gerais ao direito de


construir o interesse de todos na formao e manuteno do bairro com as
condies de conforto e bem-estar idealizadas e procuradas por seus
moradores. Inadmissvel que qualquer vizinho descumpra as imposies
urbansticas, para construir em desacordo com o estipulado a favor dos
moradores do bairro. Alm disso, o desatendimento das restries
urbansticas do bairro lesa patrimonialmente toda a vizinhana,
desvalorizando as propriedades, pela supresso das vantagens previstas no
loteamento e que atuaram como fator valorizante dos lotes adquiridos.

Segundo, a simples edio de uma lei autorizadora no o suficiente, mas deve


haver nela uma especificao cabal e motivada das razes que podem levar o Poder
Pblico a materializar o abrandamento ou a dispensa das restries convencionais
urbansticas, isto porque as tais vinculam a autoridade municipal que aprovou o projeto
de loteamento, s podendo fulminar ou mitigar seus efeitos perante terceiros mediante
ato devidamente motivado.
Terceiro, os motivos determinantes devem ser excepcionais para legitimar a
reduo das restries convencionais urbansticas, ou seja, no podem ser motivos
circunstanciais movidos pela vontade do governante estimulada por outros interesses.
So motivos determinantes excepcionais que transmudam restries vlidas no passado
em nus irrazoveis: quando o prprio disciplinamento do parcelamento do solo passar
por insupervel e irreversvel transformao, a ponto do legislador competente
reformular o recepcionamento das restries convencionais; mudana histrica
irreversvel do bairro ou do local de incidncia das restries convencionais em algo
diferente daquele que as justificou no passado (limitao de residncia unifamiliar em
rea, hoje, majoritariamente comercial); obsoletismo valorativo e tcnico da restrio
urbanstico-ambiental convencional, decorrente da transformao dos valores sociais e
do descompasso cientfico da restrio.
Prevalece, portanto, a norma mais restritiva no sentido daquilo que,
hodiernamente, se entende por qualidade urbanstico-ambiental e cidade sustentvel,
sobretudo em ressaltar os espaos verdes e esttica urbana. Um exemplo da
consagrao do princpio da maior restrio em relao s restries convencionais e a
Legislao de Parcelamento, Uso e Ocupao do Solo foi a sua positivao pelo
Municpio de So Paulo pela Lei n 8.001/1973, alterada pelas Leis n 9.413/81 e n
9.846/85, tornando assim tais restries urbansticas parte da legislao urbanstica
municipal, seno vejamos:

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Art. 39 - As restries convencionais de loteamentos aprovados pela


Prefeitura, referentes a dimensionamento de lotes, recuos, taxa de ocupao,
coeficiente de aproveitamento, altura e nmero de pavimentos das
edificaes, devero ser atendidas quando:
a - as referidas restries forem maiores do que as exigidas pela legislao de
parcelamento, uso e ocupao do solo;
b - as referidas restries estejam estabelecidas em documento pblico e
registrado no Cartrio de Registro de Imveis.
1 - As categorias de uso permitidas nos loteamentos referidos no caput
deste artigo sero aquelas definidas para as diferentes zonas de uso pela
legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo.
2 - As disposies desta artigo aplicam-se apenas as zonas de uso Z 1, Z 9,
Z14, Z15, Z17, Z18 e aos corredores de uso especial Z8-CR1, Z8-CR5 e Z8CR6.
3 - As alteraes das restries convencionais dos loteamentos depender
de acordo entre o loteador e os proprietrios dos lotes atingidos pela
alterao, alm da anuncia expressa do Poder Pblico, atravs de parecer
favorvel da Comisso de Zoneamento, da Secretaria Municipal do
Planejamento.

No entanto, a partir de uma interpretao constitucional valorativa do art. 26,


inciso VII, da Lei n 6.766/1979 a positivao de tal princpio desnecessria, pois
quando o legislador federal afirmou que as restries urbansticas convencionais do
loteamento seriam supletivas da legislao pertinente, ho de ser supletivas para
mais, nunca para menos, atuando para acrescer as restries legais existentes ou para
suprir lacunas da legislao.
Aps a referida lei, na anlise do projeto do loteamento tem o Poder Pblico a
oportunidade de intervir no contedo das convenes urbansticas para compatibilizar
suas regras as normas de ordenamento do solo e as necessidades urbanstico-ambientais
pblicas. Ademais, no existe imutabilidade e sim perenidade das restries
convencionais, pois caso o Estado entenda que as tais ofendem o interesse pblico ou a
funo social da propriedade ou caracterizam-se abuso de direito, pode corrigir a
distoro usando: a desapropriao; o parcelamento ou edificao compulsrios; o
IPTU26 progressivo no tempo; a retificao judicial do registro imobilirio para excluir a
restrio convencional invlida; ou ainda, a discusso e aprovao de lei de uso e
ocupao do solo que afaste, total ou parcialmente, a regra da maior restrio,
observando o princpio da proibio de retrocesso e o ato jurdico perfeito.
Nos tribunais superiores brasileiros h poucos precedentes que enfrentaram a
controvrsia das restries urbansticas convencionais e as legais, vejamos suas
ementas:

26

Imposto predial e territorial urbano.

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LOTEAMENTO DE IMVEL URBANO. CLUSULA PERMISSIVA


APENAS DA UTILIZAO RESIDENCIAL. - CASA COMERCIAL
INSTALADA EM PREDIO CONSTRUIDO NUM DOS LOTES. ALVARA
DE LICENCA DEFERIDO PELO MUNICPIO COM ARRIMO EM LEI
PERMISSIVA DESSA UTILIZAO E COM INFRAO DE
CLUSULA PROIBITORIA ESTABELECIDA NO LOTEAMENTO.
PREVALENCIA DA CLUSULA CONVENCIONAL, UMA VEZ QUE
ELA NO INTERFERE EM INTERESSE DE ORDEM PBLICA E
INTEGRA LOTEAMENTO APROVADO PELA PREFEITURA
MUNICIPAL E INSCRITO NO REGISTRO IMOBILIRIO. LEI
POSTERIOR RESTAURANDO A DESTINAO ORIGINARIA.
AUSNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO DA PROPRIETARIA DO
PREDIO E DA SUA LOCATARIA, DONA DO ESTABELECIMENTO
COMERCIAL, EM RELAO AOS PROPRIETARIOS DOS OUTROS
LOTES. AO COMINATORIA JULGADA PROCEDENTE. RECURSOS
EXTRAORDINRIOS QUE SE NO CONHECE.
(STF, RE 101258, Relator(a): Min. Soares Munoz, Primeira Turma, julgado
em 10/04/1984, DJ 18-05-1984)
CIVIL. LOTEAMENTO. LEI MUNICIPAL SUPERVENIENTE QUE, SEM
DETERMINAR MODIFICAES NO LOTEAMENTO ORIGINRIO,
ADMITE O USO DO SOLO ALM DOS LIMITES PREVISTOS PELAS
RESTRIES CONVENCIONAIS. DIFERENA ENTRE ALTERAO
URBANSTICA DITADA PELO INTERESSE PBLICO E LICENA
PARA CONSTRUIR NO INTERESSE DO PROPRIETRIO. O loteador
est sujeito s restries que imps aos adquirentes de lotes, no podendo dar
aos remanescentes destinao diversa daquela prevista no memorial
descritivo, pouco importando que a lei municipal superveniente permita a
alterao pretendida; as leis urbansticas s se sobrepem aos ajustes
particulares quando j no toleram o status quo hiptese de que no se trata
na espcie, onde tanto o loteamento originrio quanto sua pretendida
alterao esto conformados s posturas municipais. Recurso especial no
conhecido. (STJ, REsp 226.858/RJ, Rel. Ministro Ari Pargendler, Terceira
Turma, julgado em 20/6/2000, DJ 7/8/2000).
ADMINISTRATIVO. RESTRIES CONVENCIONAIS. PREVALNCIA
SOBRE NORMAS QUE INSTITUEM LIMITAES DE ORDEM
PBLICA. IMPOSSIBILIDADE. REPRISTINAO DOS EFEITOS DE
CLUSULAS CONVENCIONAIS APS TRANSCORRIDOS DCADAS
DE SUA APOSIO MANUSCRITA EM ESCRITURA ORIGINAL.
PRINCPIO DA RAZOABILIDADE. REPRISTINAO.
1. Restries convencionais, apostas de forma manuscrita em 1935, em
escritura primitiva de compra e venda de imvel, revogada por fora da
edio do Decreto-lei n. 99/41, que instituiu limitaes de ordem pblica,
no poderiam ter seus efeitos repristinados pela Lei n. 8.001/73, porquanto
inexistentes quando da sua edio.
2. Impossibilidade de normas convencionais se sobreporem limitaes de
ordem pblica. Precedentes.
3. Afrontaria o Princpio da razoabilidade impor ao recorrente a adequao
do imvel s referidas clusulas, aps dcadas de ineficcia, porquanto
conspiraria contra a ratio essendi do art. 39, da Lei n. 8.001/73.
4. Efetuando o recorrente modificaes no imvel, em consonncia com o
Decreto-lei n. 99/41, muito embora em dissonncia com as restries
convencionais, as quais desconhecia porquanto no foram reproduzidas nas
escrituras posteriores original, em nenhuma ilegalidade incorreu.
5. Sob o enfoque da aplicao da lei no tempo, no seria razovel imputar ao
recorrente o cometimento de infrao Lei n. 8.001/73 que, em data
posterior permissibilidade de recuos maiores no imvel, determinou a

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prevalncia das restries pretritas. A Lei n. 8.001/73, semelhana de


todo e qualquer diploma legal, somente passou a produzir os seus efeitos
quanto s restries convencionais existentes em data posterior sua edio.
6. A ausncia de reproduo das clusulas convencionais apostas de forma
manuscrita em 1935 na escritura original, no instrumento de compra e venda
do imvel e no Registro Imobilirio, contraria o art.
26, da Lei n. 6.766/79.
7. Recurso especial parcialmente conhecido e, nesta parte, provido.
(STJ, REsp 289093/SP, Rel. Ministro Milton Luiz Pereira, Rel. p/ Acrdo
Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 02/09/2003, DJ 20/10/2003,
p. 179).

J nos tribunais estaduais temos mais precedentes do que nos superiores sobre o
assunto, suas ementas esto logo abaixo:

Registro de Imveis - Loteamento - Requerimento de averbao de desdobro


de lote - Restrio urbanstica do loteamento publicada no registro predial,
que veda a subdiviso de lotes - Prevalncia da restrio convencional
aprovao municipal do desdobro (Processos CG ns 29/2006 e 453/2006;
CSM, Apelaes Cveis ns 22.300-0/0 e 63.641-0/6) - Irrelevncia da
anuncia do loteador e de sociedade de amigos de bairro, fora do quadro
adequado para alterao ou cancelamento da restrio - Averbao indeferida
- Recurso no provido. (Parecer 236/2007-E, acolhido em 13.7.2007 pelo
Desembargador Gilberto Passos de Freitas, Corregedor-Geral da Justia de
So Paulo).
Registro de Imveis - Averbao de construo para fins no-residenciais
obstada - Vedao constante de clusula - padro do loteamento -Prevalncia
da restrio convencional - Autorizao pela Prefeitura Municipal Irrelevncia - Recursos no providos. (Parecer 160/2006-E, acolhido em
8.5.2006 pelo Desembargador Ruy Pereira Camilo, Corregedor-Geral da
Justia de So Paulo).
Ao demolitria - Principio constitucional da funo social da propriedadeDireito de construir condicionado s restries urbansticas convencionais,
impostas pelo loteador - Prevalncia sobre as leis urbansticas - Edificao
desconforme planta aprovada - Utilizao no licenciada do imvel Recurso improvido.(TJSP, apelao n 9188376-41.2005.8.26.0000, Relator:
Alves Bevilacqua, rgo julgador: 2 Cmara de Direito Pblico, Data do
julgamento: 02/12/2008, por unanimidade).
AO DEMOLITRIA Edificao que no respeitou recuo mnimo imposto
em contrato de compromisso de compra e venda Preliminar de
intempestividade de apelao prematura afastada - Poder de fiscalizao
legitimado em convenio com a Prefeitura Legitimidade da autora em ajuizar
ao em razo da sua obrigao de zelar pela obedincia s normas
constantes do Regulamento das Restries Anistia e auto de regularizao da
obra no tem condo de afastar as restries convencionais ao direito de
construir Pericia confirma construo erigida em recuo obrigatrio - Sentena
mantida
Recurso
desprovido
(TJSP,
Apelao
n
001727431.2004.8.26.0068, Relator(a): Lineu Peinado, rgo julgador: 7 Cmara de
Direito Privado, Data do julgamento: 28/11/2012, por unanimidade)
APELAO CVEL. Reparao de Danos. Proprietrio de imvel
confrontante com viela utilizada com via de passagem de automveis
pesados. Viela restrita a passagem de pedestres. Danos gerados ao imvel de

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propriedade do autor. Obrigao de indenizar caracterizada. Conjunto


probatrio hbil a demonstrar que o requerido utilizava-se de bem de uso
pblico como se particular fosse e Municpio que no exerceu seu dever de
fiscalizao. Responsabilidade concorrente. Restries convencionais so as
que o loteador estabelece no plano de loteamento, arquiva no registro
imobilirio e transcreve nas escrituras de alienao dos lotes como clusulas
urbansticas a serem observadas por todos em defesa do bairro, inclusive o
Poder Pblico que aprovou. Por isso quem adquire diretamente do loteador,
ou de seus sucessores, deve observar todas as restries convencionais do
loteamento, para preservao de suas caractersticas originrias, ainda que
omitidas nas escrituras subsequentes, porque o que prevalece so as clusulas
iniciais do plano de urbanizao, e, consequentemente, todos os interessados.
Sentena de parcial procedncia do pedido mantida. Negado provimento ao
recurso do Instituto e dado parcial provimento ao recurso do Municpio no
tocante aos juros de mora. (TJSP, Apelao n 0002179-55.2004.8.26.0360,
Relator(a): Oswaldo Luiz Palu, rgo julgador: 9 Cmara de Direito
Pblico, Data do julgamento: 04/07/2012, por unanimidade).
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AO DE NUNCIAO DE OBRA
NOVA. EMBARGO. SUSPENSO DA CONSTRUO. DECISO
POSTERIOR DE REVOGAO DA LIMINAR PARA POSSIBILITAR O
PROSSEGUIMENTO DA OBRA. CONSTRUO REALIZADA EM
DESACORDO COM AS NORMAS INTERNAS DO CONDOMNIO.
DECISO REFORMADA. RECURSO PROVIDO. 1. Interposio de
recurso contra deciso singular que revogou a liminar de embargo obra
deferida anteriormente. 2. Antecipao dos efeitos da tutela jurisdicional para
embargar novamente a construo realizada na casa vizinha unidade dos
autores. 3. O acervo probatrio inicialmente produzido traduz a
verossimilhana do direito invocado no sentido de que a obra est sendo
realizada em desconformidade com as regras internas do condomnio, em
abuso s restries convencionais limitadoras do direito de construir. 4.
Urgncia que justifica a antecipao da tutela em face da possibilidade de
consumao do ilcito com o acabamento da construo de acrscimo na
unidade imobiliria dos agravados. 5. Deciso reformada. 6. Recurso
provido, nos termos do art. 557, 1-A, do CPC. (TJRJ, agravo de
instrumento n 0023516-93.2013.8.19.0000, rgo julgador: Des. Elton
Leme Julgamento monocrtico: 06/08/2013 - Decima Stima Cmara
Civel).
RESTRIES URBANSTICAS convencionais legtimas, devidamente
arquivadas no Registro de Imveis e aprovadas pela Prefeitura Municipal.
Compromissrio que se recusa a firmar escritura com incluso dessas
clusulas. Culpa tambm da loteadora, porque no as fez incluir no pr
contrato. Interesse pblico nas restries. Diante do impasse surgido,
rescinde-se o negcio com retorno das partes ao "status quo". Ao
procedente em parte. (3 CC do TJRS, Ap. n 586.013.856, v.u em 21-81986, rel. Des. Galeno Lacerda, RJ-TJRGS 125/254).
ADMINISTRATIVO. DIREITO URBANSTICO. INSTITUIO DE
RESTRIO PARA CONSTRUIR PRDIO RESIDENCIAL OU NO
RESIDENCIAL EM LOTEAMENTO SITUADO NO BAIRRO SO
BENTO, EM BELO HORIZONTE. VALIDADE. TUTELA ANTECIPADA.
CONFIRMAO.
- A restrio contratualmente estabelecida entre o loteador e os proprietrios
de lotes situados em determinadas partes de um bairro vlida quando existe
a inscrio no registro imobilirio e todos a ela aderiram.
- A circunstncia de a Municipalidade haver concedido a licena para
construir no imuniza o proprietrio do direito de continuar observando a
regra convencionada com o loteador. Precedente do STJ.

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Nunciao de obra nova - Embargo de obra - Demora no ajuizamento da ao


- Obra j em fase relevante - Unidades alienadas - Funcionrios e
Empreiteiras contratadas - Paralisao que acarretar nus econmico e
social - Periculum in mora existente em prol da Construtora e no em face da
Associao de Moradores - Restries, ademais, duvidosas, seja pela falta de
aprovao pelo Municpio, seja pela situao do lote em outro imvel, no
zoneamento urbano - Alvar de Construo concedido em setembro de 2010
- Incio das obras - Ao ajuizada apenas em dezembro de 2011 - Existncia
de dano inverso - Embargo cassado - Recurso provido.
1. Se a ao de Nunciao de obra nova, visando o Embargo liminar de obra
de grande vulto, poderia ter sido ajuizada em tempo hbil, evitando maiores
prejuzos e se a demora no ajuizamento da ao, proposta mais de um ano
aps a outorga do alvar de construo e do incio das obras, imputada
Associao dos moradores, que providenciou a ao quando a obra j estava
em fase relevante, muitos meses aps o lanamento e venda do
empreendimento, com todas as Unidades alienadas, alm de Funcionrios e
Empreiteiras contratadas, conclui-se que a paralisao da obra no deve ser
deferida em tais circunstncias, o que acarretar nus econmico e social,
que se reflete em inmeros envolvidos.
2. Existindo o maior Periculum in mora em face da Construtora e dos
adquirentes e no em face da Associao de Moradores, no h que se falar
em
antecipao
de
tutela.
Sendo as Restries convencionais lanadas no Regulamento do Bairro,
ademais, duvidosas, seja pela falta de aprovao pelo Municpio, seja pela
aparente situao do lote em outro bairro, como consta no zoneamento
urbano e no mapeamento municipal, IPTU e Documento de Informao
Bsica, conclui-se pela existncia de dano inverso, o que impe que seja o
Embargo cassado, para possibilitar o prosseguimento da obra, impondo-se a
discusso sob a mais amplo contraditrio e mediante maior dilao
probatria.
(TJMG, Agravo de Instrumento n 1.0024.11.328802-1/001, Relator: Des.
Alberto Vilas Boas , 1 cmara cvel, julgamento em 05/06/2012)

Portanto, para licenciar a construo num loteamento a Municipalidade deve


atentar para o art. 26, inciso VII, da Lei n 6.766/1979 e aos valores constitucionais,
como foi exposto. Do contrrio, a referida licena estar viciada e o servidor pblico
que a expediu agir com desvio de poder ou de finalidade por trs razes: primeira, por
vcio de legalidade, na desateno as diretrizes objetivas estabelecidas pela norma que a
rege; segunda, por vcio de legitimidade, no no emprego dos princpios fundamentais
que regem a moral administrativa e a proteo do interesse pblico; e terceira, por vcio
de competncia, o servidor pblico detm competncia para licenciar construes, no
para desconstituir, por meio de ato administrativo, restries convencionais
recepcionadas em lei federal. Cabendo, certamente, ao Judicirio examinar tais atos para
afastar esses vcios, como bem afirma Pietro (2009, p. 744): Judicirio pode examinar
os atos da Administrao Pblica, de qualquer natureza, sejam gerais ou individuais,
unilaterais ou bilaterais, vinculados ou discricionrios, mas sempre sob o aspecto da
legalidade e, agora, pela Constituio, tambm sob o aspecto da moralidade.
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3.1 O caso do loteamento City Lapa

Em 2010, o Superior Tribunal de Justia se pronunciou num caso emblemtico


que retrata muito bem o papel das restries convencionais urbansticas no loteamento e
na cidade, como tambm, a sua relao com as leis urbansticas, por isso nos
ocuparemos, no apenas em apresentar sua ementa, mas analisar o seu contexto fticoprobatrio:
PROCESSUAL
CIVIL,
ADMINISTRATIVO,
AMBIENTAL
E
URBANSTICO. LOTEAMENTO CITY LAPA. AO CIVIL PBLICA.
AO DE NUNCIAO DE OBRA NOVA. RESTRIES
URBANSTICO-AMBIENTAIS CONVENCIONAIS ESTABELECIDAS
PELO LOTEADOR. ESTIPULAO CONTRATUAL EM FAVOR DE
TERCEIRO, DE NATUREZA PROPTER REM. DESCUMPRIMENTO.
PRDIO DE NOVE ANDARES, EM REA ONDE S SE ADMITEM
RESIDNCIAS UNI FAMILIARES. PEDIDO DE DEMOLIO. VCIO
DE LEGALIDADE E DE LEGITIMIDADE DO ALVAR. IUS
VARIANDI ATRIBUDO AO MUNICPIO. INCIDNCIA DO PRINCPIO
DA NO-REGRESSO (OU DA PROIBIO DE RETROCESSO)
URBANSTICO-AMBIENTAL. VIOLAO AO ART. 26, VII, DA LEI
6.766/79 (LEI LEHMANN), AO ART. 572 DO CDIGO CIVIL DE 1916
(ART. 1.299 DO CDIGO CIVIL DE 2002) E LEGISLAO
MUNICIPAL. ART. 334, I, DO CDIGO DE PROCESSO CIVIL. VOTOMRITO.
1. As restries urbanstico-ambientais convencionais, historicamente de
pouco uso ou respeito no caos das cidades brasileiras, esto em ascenso,
entre ns e no Direito Comparado, como veculo de estmulo a um novo
consensualismo solidarista, coletivo e intergeracional, tendo por objetivo
primrio garantir s geraes presentes e futuras espaos de convivncia
urbana marcados pela qualidade de vida, valor esttico, reas verdes e
proteo contra desastres naturais.
2. Nessa renovada dimenso tica, social e jurdica, as restries urbansticoambientais convencionais conformam genuna ndole pblica, o que lhes
confere carter privado apenas no nome, porquanto no se deve v-las, de
maneira reducionista, to-s pela tica do loteador, dos compradores
originais, dos contratantes posteriores e dos que venham a ser lindeiros ou
vizinhos.
3. O interesse pblico nas restries urbanstico-ambientais em loteamentos
decorre do contedo dos nus enumerados, mas igualmente do licenciamento
do empreendimento pela prpria Administrao e da extenso de seus efeitos,
que iluminam simultaneamente os vizinhos internos (= coletividade menor) e
os externos (= coletividade maior), de hoje como do amanh.
4. As restries urbanstico-ambientais, ao denotarem, a um s tempo,
interesse pblico e interesse privado, atrelados simbioticamente, incorporam
uma natureza propter rem no que se refere sua relao com o imvel e aos
seus efeitos sobre os no-contratantes, uma verdadeira estipulao em favor
de terceiros (individual e coletivamente falando), sem que os proprietriossucessores e o prprio empreendedor imobilirio original percam o poder e a
legitimidade de fazer respeit-las.
Nelas, a sbia e prudente voz contratual do passado preservada, em genuno
consenso intergeracional que antecipa os valores urbanstico-ambientais do
presente e veicula as expectativas imaginadas das geraes vindouras.

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5. A Lei Lehmann (Lei 6.766/1979) contempla, de maneira expressa, as


"restries urbansticas convencionais do loteamento, supletivas da legislao
pertinente" (art. 26, VII). Do dispositivo legal resulta, assim, que as restries
urbanstico-ambientais legais apresentam-se como normas-piso, sobre as
quais e a partir das quais operam e se legitimam as condicionantes
contratuais, valendo, em cada rea, por isso mesmo, a que for mais restritiva
(= regra da maior restrio).
6. Em decorrncia do princpio da prevalncia da lei sobre o negcio jurdico
privado, as restries urbanstico-ambientais convencionais devem estar em
harmonia e ser compatveis com os valores e exigncias da Constituio
Federal, da Constituio Estadual e das normas infraconstitucionais que
regem o uso e a ocupao do solo urbano.
7. Negar a legalidade ou legitimidade de restries urbanstico-ambientais
convencionais, mais rgidas que as legais, implicaria recusar cumprimento ao
art. 26, VII, da Lei Lehmann, o que abriria especulao imobiliria ilhas
verdes solitrias de So Paulo (e de outras cidades brasileiras), como o
Jardim Europa, o Jardim Amrica, o Pacaembu, o Alto de Pinheiros e, no
caso dos autos, o Alto da Lapa e a Bela Aliana (City Lapa).
8. As clusulas urbanstico-ambientais convencionais, mais rgidas que as
restries legais, correspondem a inequvoco direito dos moradores de um
bairro ou regio de optarem por espaos verdes, controle do adensamento e
da verticalizao, melhoria da esttica urbana e sossego.
9. A Administrao no fica refm dos acordos "egosticos" firmados pelos
loteadores, pois reserva para si um ius variandi, sob cuja gide as restries
urbanstico-ambientais podem ser ampliadas ou, excepcionalmente,
afrouxadas.
10. O relaxamento, pela via legislativa, das restries urbanstico-ambientais
convencionais, permitido na esteira do ius variandi de que titular o Poder
Pblico, demanda, por ser absolutamente fora do comum, ampla e forte
motivao lastreada em clamoroso interesse pblico, postura incompatvel
com a submisso do Administrador a necessidades casusticas de momento,
interesses especulativos ou vantagens comerciais dos agentes econmicos.
11. O exerccio do ius variandi, para flexibilizar restries urbansticoambientais contratuais, haver de respeitar o ato jurdico perfeito e o
licenciamento do empreendimento, pressuposto geral que, no Direito
Urbanstico, como no Direito Ambiental, decorrncia da crescente escassez
de espaos verdes e dilapidao da qualidade de vida nas cidades. Por isso
mesmo, submete-se ao princpio da no-regresso (ou, por outra
terminologia, princpio da proibio de retrocesso), garantia de que os
avanos urbanstico-ambientais conquistados no passado no sero diludos,
destrudos ou negados pela gerao atual ou pelas seguintes.
12. Alm do abuso de direito, de ofensa ao interesse pblico ou
inconciliabilidade com a funo social da propriedade, outros motivos
determinantes, sindicveis judicialmente, para o afastamento, pela via
legislativa, das restries urbanstico-ambientais podem ser enumerados: a) a
transformao do prprio carter do direito de propriedade em questo
(quando o legislador, p. ex., por razes de ordem pblica, probe certos tipos
de restries), b) a modificao irrefutvel, profunda e irreversvel do aspecto
ou destinao do bairro ou regio; c) o obsoletismo valorativo ou tcnico
(surgimento de novos valores sociais ou de capacidade tecnolgica que
desconstitui a necessidade e a legitimidade do nus), e d) a perda do
benefcio prtico ou substantivo da restrio.
13. O ato do servidor responsvel pela concesso de licenas de construo
no pode, a toda evidncia, suplantar a legislao urbanstica que prestigia a
regra da maior restrio. luz dos princpios e rdeas prevalentes no Estado
Democrtico de Direito, impossvel admitir que funcionrio, ao arrepio da
legislao federal (Lei Lehmann), possa revogar, pela porta dos fundos e
casuisticamente, conforme a cara do fregus, as convenes particulares
firmadas nos registros imobilirios.

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14. A regra da maior restrio (ou, para usar a expresso da Lei Lehmann,
restries "supletivas da legislao pertinente") de amplo conhecimento do
mercado imobilirio, j que, sobretudo no Estado de So Paulo, foi
reiteradamente prestigiada em inmeros precedentes da Corregedoria-Geral
de Justia, em processos administrativos relativos a Cartrios de Imveis,
alm de julgados proferidos na jurisdio contenciosa.
15. Irrelevante que as restries convencionais no constem do contrato de
compra e venda firmado entre a incorporadora construtora e o proprietrio
atual do terreno. No campo imobilirio, para quem quer saber o que precisa
saber, ou confirmar o que de conhecimento pblico, basta examinar a
matrcula do imvel para aferir as restries que sobre ele incidem, cautela
bsica at para que o adquirente verifique a cadeia dominial, assegure-se da
validade da alienao e possa, futuramente, alegar sua boa-f. Ao contrato de
compra e venda no se confere a fora de eliminar do mundo jurdico as
regras convencionais fixadas no momento do loteamento e constantes da
matrcula do imvel ou dos termos do licenciamento urbanstico-ambiental.
Aqui, como de resto em todo o Direito, a ningum dado transferir o que no
tem ou algo de que no dispe? nemo dat quod non habet.
16. Aberraes fticas ou jurdicas, em qualquer campo da vida em
sociedade, de to notrias e auto-evidentes falam por si mesmas e
independem de prova, especializada ou no (Cdigo de Processo Civil, art.
334, I), tanto mais quando o especialista empresrio, com o apoio do
Administrador desidioso e, infelizmente, por vezes corrupto, alega ignorncia
daquilo que do conhecimento de todos, mesmo dos cidados comuns.
17. Condenar a ordem jurdica desmoralizao e ao descrdito o juiz que
legitimar o rompimento odioso e desarrazoado do princpio da isonomia, ao
admitir que restries urbanstico-ambientais, legais ou convencionais,
valham para todos, exceo de uns poucos privilegiados ou mais espertos.
O descompasso entre o comportamento de milhares de pessoas cumpridoras
de seus deveres e responsabilidades sociais e a astcia especulativa de alguns
basta para afastar qualquer pretenso de boa-f objetiva ou de ao inocente.
18. O Judicirio no desenha, constri ou administra cidades, o que no quer
dizer que nada possa fazer em seu favor. Nenhum juiz, por maior que seja seu
interesse, conhecimento ou habilidade nas artes do planejamento urbano, da
arquitetura e do paisagismo, reservar para si algo alm do que o simples papel
de engenheiro do discurso jurdico. E, sabemos, cidades no se erguem, nem
evoluem, custa de palavras. Mas palavras ditas por juzes podem, sim, estimular
a destruio ou legitimar a conservao, referendar a especulao ou garantir a
qualidade urbanstico-ambiental, consolidar erros do passado, repeti-los no
presente, ou viabilizar um futuro sustentvel.
19. Recurso Especial no provido por maioria. (STJ, REsp 302.906/SP, Rel.
Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 26/08/2010).

Iniciando com uma concisa apresentao histrica do bairro City Lapa, o


projeto de seu loteamento foi inspirado a partir de uma necessria relao entre espao
verde e o construdo, j que seu projetista, o urbanista ingls Barry Parker (1867-1947),
seguiu a risca os primados da Escola inglesa das Cidades-jardins, cujo percursor foi
Ebenezer Howard (1850-1928)27. A loteadora, a Companhia City28, criada em 1912,

27

Howard nasceu em Londres e passou alguns anos nos Estados Unidos. Em 1876, ao voltar para sua
cidade natal, ingressou nos movimentos dos utopistas (Robert Owen) e reformadores sociais. Em 1898,
publicou seu livro mais importante: To-morrow: A peaceful path to real reform, que foi reeditado em
1902 e ficou famoso com o ttulo Garden cities of to-morrow.
[...]

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aportou em So Paulo e passou a comprar terrenos em reas que hoje esto o Pacaembu,
o Alto da Lapa, o Alto de Pinheiros, a Vila Romana, o Jardim Amrica, o Jardim
Europa, o Jardim Paulistano. Em 1913, iniciou nessas reas as obras do loteamento e
prosseguiu at 1929. Visando concretizar o conceito de bairro-jardim, a Cia. City
estabeleceu restries urbansticas convencionais rigorosas para os loteamentos,
consideradas inovadoras poca, que limitavam o uso do solo e o direito de construir29,
com o seguinte teor:

No permitida a construo de prdio para habitao coletiva nos Imveis


localizados no Bairro Bela Aliana, na Rua Jata, n 298, 320 e 324 e Rua
Princesa Leopoldina, n 22, correspondentes, respectivamente, aos lotes de
terrenos n 04, 03 e 02, da Quadra 02, e lote n 13 da Quadra 30, uma vez
que respectivo lotes esto sujeitos s restries contratuais constantes no
'Contrato Typo de Compromisso de Venda de Lotes', depositado junto ao 5
Cartrio de Registro de Imveis da Capital, juntamente com o memorial e
plantas do loteamento, o que se deflui do disposto na alnea 'a', da Clusula 8
do referido contrato, que assim dispe: 'a) no lote compromettido no ser
construda mais de uma casa que, com as respectivas dependncias, se
destinar exclusivamente moradia de uma nica famlia e seus criados, no
sendo permittida a construco de prdio para habitao colletiva.

Este tipo de bairro tem impactado a grande So Paulo, principalmente pelo


diferencial de calor que apresentam em relao s altas temperaturas das demais zonas
da cidade, em funo da irradiao de calor causada pela massa edificada, pela
pavimentao do solo e a ausncia de vegetao. Assim, a defesa da qualidade
ambiental destes bairros no tem importncia somente onde ele est, mas para toda a
cidade, por introduzir nela, graas massa arbrea neles existente, uma mediao
climtica. Essa importncia urbanstica-ambiental, histrica e cultural levou o Conselho
Municipal de Preservao do Patrimnio Histrico, Cultural e Ambiental da Cidade de
So Paulo, atravs da Resoluo n 03/2009, a tombar o bairro City Lapa30.
Howord partia de uma tese simples, reunido em um conceito o de im todos os fatores que
funcionavam como fora de atrao das populao para os centros urbanos, contrapondo os fatores que
julgava mais fracos (do ponto de vista de atrao) do campo. Para solucionar os problemas urbanos da
poca, pretendia descongestionar e sanear as cidades, criando um terceiro plo de atrao (im), para
seduzir as populaes a procurar seu novo modelo urbano [...] (FREITAG, 2006, p.78-79).
28
City of So Paulo Improvements and Freehold Land Company Limited.
29
Como controle de gabarito, afastamentos laterais, recuos de fundo e de frente, e natureza da ocupao.
Para assegurar o uso estritamente residencial unifamiliar, a limitao da rea ocupada nos lotes pelas
respectivas
edificaes, preservando neles como nas caladas e canteiros centrais amplas superfcies permeveis,
ajardinadas e arborizadas, limitao da altura e rea construda, de modo a instituir um padro urbano
dominante de horizontalidade e densidade baixa, permeado por abundante vegetao arbrea.
30
Notcia disponvel em:
<http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/cultura/conpresp/noticias/?p=6863>

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Em agosto de 1995, a Associao de Amigos e Moradores pela Preservao do


Alto da Lapa e Bela Aliana tomou conhecimento da venda para uma Construtora de
uma casa localizada na Rua Princesa Leopoldina, n 207, correspondente ao lote 13 da
quadra 30 do loteamento Alto da Lapa, e em seguida, oficiou ao Secretrio da
Habitao da Prefeitura que havia concretamente um estudo de viabilidade econmica
de incorporao e construo no local de um prdio de habitao coletiva. Tambm,
simultaneamente, notificaram o Oficial do Cartrio de Registro de Imveis do mesmo
fato.
Contudo, em janeiro de 1996, a construtora iniciou a obra, instalando
equipamentos de bate-estacas e introduzindo caminhes para escavao do terreno,
fazendo a mencionada associao ajuizar uma Ao de Nunciao de Obra Nova, cuja
liminar de embargo foi deferida em dezembro de 1996, quando nem mesmo o piso
trreo do edifcio estava concludo, e o Movimento Defenda So Paulo ajuizar Ao
Civil Pblica em outubro de 1996. Em janeiro de 1997 a obra j contava com cinco
andares concludos e um sexto em construo. Em dezembro de 1997, a construtora
pediu autorizao para a realizao de obras de manuteno, a fim de evitar
desmoronamento da obra. Em fevereiro de 1998, a construtora reitera o pedido sob o
fundamento de que o edifcio se encontrava na ltima laje de construo e necessitava

continuar a obra.
Na histria deste processo, merece destaque o cotejo analtico de alguns
precedentes feito pelo Relator, o Ministro Herman Benjamin, notadamente, os Recursos
Especiais n 289.093/SP e n 1.011.581/RS, no sentido de afastar similitude ftica da
tese jurdica, nos seguintes termos: no Recurso Especial n 289.093/SP, questionava-se
o recuo e a taxa de ocupao para construo de imvel na Avenida Brasil em So
Paulo31, onde uma lei municipal especfica alterou as restries convencionais que
incidiam o no-uso pelos vizinhos e pela municipalidade, descaracterizando no decorrer
do tempo sua feio de residencial para comercial, autorizando a no aplicao das
restries convencionais; no Recurso Especial n 1.011.581/RS, restringiu-se discutir a
validade da licena de construo concedida em cidade sem Plano Diretor nem
elaborao de Estudo de Impacto Ambiental e no de restries urbansticas
convencionais.

31

E no a restrio de gabarito e o tipo de uso para construir um espigo.

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As decises de 1 e 2 graus do Tribunal de Justia mantiveram a liminar e


determinaram a demolio da construo, o processo chegou ao Superior Tribunal de
Justia em fevereiro de 2001 pelo Recurso Especial n 302.906/SP, seu julgamento,
mantendo as decises do Tribunal de Justia, ocorreu em agosto de 2010 e somente em
maio de 2013 a deciso foi plenamente cumprida, dezoito anos depois do fato.

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CONSIDERAES FINAIS

Por muito tempo no Brasil parcelou-se o solo urbano sem um disciplinamento


adequado. A Lei n 6.766, que entrou em vigor apenas em 1979, trouxe para o
loteamento um conjunto de normas de observncia obrigatria do loteador, dos
adquirentes dos lotes e do Poder Pblico, como uma pr-conformao a fim de que o
loteamento seja considerado regular. No ordenamento jurdico ela no est sozinha na
regulao urbanstica, alm de outras leis federais, estaduais e municipais, h a decisiva
influncia valorativa e principiolgica da Constituio Federal na aplicao e
interpretao de seus dispositivos.
Deste conjunto normativo, sob o plio da concretizao da funo social da
propriedade, extraem-se as limitaes administrativas urbansticas e as restries de
vizinhana ao direito de construir no loteamento, e destas h aquelas previstas em lei
federal e as que so estabelecidas pelo loteador no projeto de loteamento. Estas
restries convencionais podem fixar a natureza das construes admitidas, assim como
altura, o recuo, o afastamento, o tipo de edificaes e o que mais convier aos
confrontantes e ao loteamento.
Num confrontamento entre as leis urbansticas e as restries convencionais h
de se considerar que o contedo destas no pode tutelar regras e valores inadmitidos
pelo ordenamento jurdico, devendo com este estar compatvel. Em relao s restries
previstas na lei urbanstica, a restrio convencional supletiva, ou seja, pode ser usada
para agravar as restries legais existentes ou de fazer existir uma restrio urbanstica
quando no houver a restrio legal.
Assim, prevalece a norma urbanstica mais restritiva que tutele a promoo da
sustentabilidade ambiental, do meio ambiente equilibrado, dos espaos verdes e da
massificao arbrea no loteamento, no apenas por ser um direito fundamental de
terceira gerao32, mas porque o loteamento est no espao urbano - j to exaustiva e
32

Com efeito, um novo plo jurdico de alforria do homem se acrescenta historicamente aos da liberdade
e da igualdade. Dotados de altssimo teor de humanismo e universalidade, os direito da terceira gerao
tendem a cristalizar-se neste fim de sculo enquanto direitos que no se destinam especificamente
proteo dos interesses de um indivduo, de um grupo ou de um determinado Estado. Tm primeiro por
destinao o gnero humano mesmo, num momento expressivo de sua afirmao como valor supremo em
termos de existencialidade concreta. Os publicistas e juristas j os enumeram com familiaridade,
assinalando-lhe o carter fascinante de coroamento de uma evoluo de trezentos anos na esteira da
concretizao dos direitos fundamentais. Emergiram eles da reflexo sobre temas referentes ao

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exponencialmente degradado, voltado para a verticalizao da moradia, congestionado


com veculos particulares e poludo impondo a uma justa medida do uso dos bens
ambientais nele contidos, que na grande maioria das vezes no consegue ser
adequadamente resguardado atravs dos instrumentos jurdicos tradicionais disponveis.
Portanto, no pode o Poder Pblico afrouxar restries convencionais
urbansticas com esse contedo. A manuteno de suas estipulaes, assentadas no
consensualismo e na realizao de benefcios mtuos por meio de cooperao, favorece
os moradores do bairro e de toda cidade, dando concretude a funo socioambiental da
propriedade, obrigando o proprietrio e ao Poder Pblico a um comportamento ativo,
que envolve defender, reparar e preservar o meio ambiente, no lhe autorizando exercer
o seu direito de forma contrria aos interesses intergeracionais, causando danos
qualidade de vida e ao prprio direito fundamental vida33.
No se pode admitir que restries convencionais urbansticas que quando
criadas visavam proteo do meio ambiente, valor prestigiado pela Constituio
Federal, possam ser mitigadas ou canceladas pela vontade circunstancial de um governo
ou pelas intenes dos especuladores imobilirios, descartando uma conquista que
levou anos para ser implementada plenamente no loteamento.

Isto negar

reconhecimento ao princpio da proibio de retrocesso, admitir que o poder pblico,


mesmo estando vinculado s normas constitucionais em geral, possa livremente decidir,
mesmo em flagrante desrespeito vontade expressa do constituinte, frustrando a
efetividade constitucional.
O Judicirio deve, a partir de uma hermenutica ambiental, interpretar o art. 26,
inciso VII, da Lei n 6.766/1979 a luz do art. 225, caput, da Constituio, para afastar
leis que desprestigie a preservao ambiental. Os tribunais estaduais, principalmente o
de So Paulo, tm enfrentado os casos nestes termos. E em 2010, no caso do bairro
City Lapa, em respeito ao princpio da no regresso ambiental do conceito
implantado de bairro-jardim, o Superior Tribunal de Justia anulou uma licena de

desenvolvimento, paz, ao meio-ambiente, comunicao e ao patrimnio comum da humanidade


(BONAVIDES, 1999, p. 523).
33
O mnimo necessrio a existncia constitui um direito fundamental, posto que sem ele cessa a
possibilidade de sobrevivncia do homem e desaparecem as condies iniciais de liberdade. A dignidade
humana e as condies materiais de existncia no podem retroceder aqum de um mnimo (TORRES,
1990, p. 69). Para Ferraz (2009, p. 75) o mnimo existencial ecolgico impe ao Poder Pblico e
coletividade a necessidade de respeitar o espao vital mnimo necessrio para a garantia de um meio
ambiente equilibrado e essencial para sadia qualidade de vida.

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construo, determinando a demolio de um prdio de morada coletiva (um espigo de


nove andares) e a prevalncia da restrio convencional do loteamento, que na poca do
seu registro imobilirio j era vanguardista, por ser concebida com as lies da Escola
inglesa das Cidades-jardins, e que, mesmo antes do tombamento do referido bairro,
representa para a cidade de So Paulo, um instrumento real de concretizao da funo
socioambiental da propriedade.
No h como negar que existe um processo de produo do espao urbano com
formas, contedos e representaes que se inserem em mltiplos nveis de investigao
numa relao tempo e espao, como explica Salgueiro (2003, p.100) cada poca tem
um modo especfico de experincia do espao e do tempo e produz tempos
(temporalidades) e espaos (espacialidades) no integrados, porque o tempo mantm
vrios ritmos e os espaos vrios atributos. Portanto, no se pode admitir a substituio
do meio ambiente equilibrado nas cidades pela predominncia da produo econmica
do espao urbano pela especulao imobiliria, impelida pela economia de velocidade,
propagadora da instantaneidade, do efmero e da obsolescncia, valorizando certas
reas custa da desvalorizao de outras.

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