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A comunidade como instncia executora do

planejamento: o caso do oramento participativo


de Porto Alegre*
Jamel Giacomoni**
Swnrio: 1. Introduo; 2. Suporte terico; 3. O processo oramentrio; 4. O modelo do oramento
participativo da PMPA; S. Concluso.
Palavras-chave: oramento pblico; oramento InWcipal; planejamento municipal; processo decisrio; participao popular; CQIltrole social.
Prefeitura Municipal de Porto Alegre. Sistemtica de elaborao de seu plano de investimentos,
compartilhando decises com entidades comunitrias. O presente trabalho compreende: a) rpida

reviso da literatura sobre processo decisrio governamental, em particular sobre limitaes do


planejammlo e do oramento; b) caracterizao do mtodo atravs do qual so geralmente feitas
opes oramentrias no mbito municipal; e c) sucinta da;crio do modelo de oramento
participativo posto em prtica pela prefeitura.

lhe communlty la executlve Inatlnce of pllnnlng: the Clse of the plrtlclpatlve budgetlng of
Porto Alegre
The Prefeitura Municipal of Porto Alegre, capital of Rio Grande do Sul, has developed in lhe \ast
four years a new way of preparing its 8IU1ual investmenl p\an, sharing lhe decisions with representatives of community associations, specially with a cOlDlCil fonned by members e1ected in Imetings
at lhe 16 zones of lhe city. This paper includes: a) a brief revision of lhe literature about public
decision-malting, in particu\ar, about pl8lU1ing and budgeting, and its limitations; b) a description
of lhe municipal budgeting process; and c) a brief demonstration of lhe Participative Budgeting
Model introduced by lhe municipal authority.

1, Introduo

A Prefeitura Municipal de Porto Alegre (pMPA), ao longo da gesto do prefeito Olvio


Dutra - 1989-92 - , aperfeioou um modelo de escolha de prioridades de investimentos,
denominado oramento participativo, onde as decises so compartilhadas com uma nova
"instncia" poltica: o poder comunitrio. I
Ao abrir espao para a discusso, em assemblias comunitrias, dos problemas que
afetam as diversas regies da cidade e que so de responsabilidade do governo local e ao
* &te artigo uma sntese de parte da reviso bibliogrfica e do caso estudado para efeito da elaborao de
dissertao de nr,strado a ser apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Administrao (pPGA) , da
Ulversidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Artigo recebido emjul. e aceito em oul. 1993.

** Professor adj\Dlto do Departamento de Cincias Administrativas da Ulversidade Federal de Santa Maria


(UFSM), em exercicio no Departamento de Cincias Administrativas da Ulversidade Federal do Rio Grande
do Sul (UFRGS). (Endereo: Rua Professor Pedro Santa Helena, 490, Bairro Jardim do Salso, 9141 ~ 150, Porto
Alegre - RS.)

I A expresso pothr comunitrio empregada aqui no mesmo sentido utilizado por Souza ao daiCrever a
experincia de administrao participativa de Boa &perana, pequeno municpio do estado do &prito Santo.
Ver Souza, Herbert Jos de. Municpio de Boa &perana: participao popular e poder local. In: Moiss, J. A.
et alii. Alr~rnarivas populares dJJ democracia; Brasi~ anos 80. Petrpolis, Vozes/Cedec, 1982.

RAP

RIO DE JANEIRO 28(2), 47 59. ARR./JUN. 1994

aceitar as prioridades de atendimento selecionadas por essas comunidades, a administrao municipal adota um modelo decisrio inovador, distante das clssicas formas de
programao e elaborao oramentrias difundidas por uma ala bastante consagrada da
literatura sobre administrao e gerncia. futa, cujas razes esto na doutrina econmica
da utilidade, busca incentivar modelos de deciso em que esteja presente o critrio da
eficincia. Na conceituao de Simon, "o critrio de eficincia determina a escolha de
alternativas que conduzem maximizao de resultados na aplicao de determinados
recursos". 2 A deciso, de conformidade com essa concepo, seria, ento, o coroamento
de um processo "tcnico" de avaliao prvia de custos e resultados.
fuse racionalismo, entretanto, no controla sozinho o terreno das explicaes sobre
o processo decisrio no mbito da administrao pblica. Outras correntes acreditam
que a maior parte das escolhas pblicas resulta da combinao de inmeros fatores,
lgicos ou no, presentes em processos mentais complexos e sutis, pouco suscetveis
de acompanhamento e de aferio sistemtica. 3 Outras, ainda, preocupadas com a
legitimidade do controle exercido pelo aparelho da administrao pblica sobre as
escolhas de interesse coletivo, preferem que o cidado no seja um "objeto" das aes
do governo, mas, sim, um "planejador" ou, na expresso de Offe, uma "instncia
executora do planejamento".4
O presente artigo, alm de descrever as caractersticas gerais do programa participativo posto em prtica pela PMP A, trata de identificar algumas dentre as inmeras questes
tericas que a experjncia forosamente suscita. Assim, tomando o processo decisrio
governamental como ponto de partida, a reviso chama ateno para as limitaes de dois
importantes instrumentos do modelo da racionalidade - o planejamento e o oramento
- e conclui lembrando que, em alguns casos, o processo de escolha de objetivos, de
prioridades e de realizaes pode ser qualificado pela participao direta, aberta e ampla
daqueles diretamente interessados nos objetos da deciso.

2. Suporte terico
A formulao de polticas pblicas ou, mais restritamente, a tomada da maior parte
das decises no mbito governamental se insere em dois paradigmas tericos amplamente
difundidos e consagrados. Na classificao de Braybrooke & Lindblom, os dois paradigmas (modelos A e B) so: o "ideal sintico" e a "estratgia do incrementalismo disjunto",
ambos envolvidos com a produo de pequenas mudanas que, na grande maioria dos
casos, o que resulta das escolhas pblicas. 5
2 Simon, Herbert A. Comportamento administrativo. Traduo de Aluizio Loureiro Pinto. Rio de Janeiro,
FlUldao Getulio Vargas. 1965. p. 209.
3 Braybroo~, David & Lindblom, Ol8rles E. Uma estratgia de deciso social. Traduo de Angela Rosenburg.
Rio de' Janeiro, Zahar, 1972. p. 88.
4 Offe, Claus. Critrios de racionalidade e problemas funcionais de ao politico-administrativa. Traduo de
Brbara Freitag. In: ... Problemas estruturais do Estado capitalista. Rio de Janeiro, Tempo Brasileiro, 1984.
p.228.
5 Na realidade, Braybrooke & Lindblom apresentam mais dois modelos, ambos tratando de dedses que
envolvem grandes mudanas. A distino entre eles reside no grau de compreenso das implicaes detenninadas
pela escolha. Num dos modelos, as decises relativas a guerras, revolues, crises e grandes oportlUudades so
tornadas por fora de circunstncias, apesar do baixo grau de apreenso cognitiva das questes envolvidas. No
outro modelo, necessrio para dar consistncia ao modelo geral, as ded5es sobre grandes mudanas so tomadas
num plano de alta compreenso, o que lUIUl possibilidade apelUls no campo terico.

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RAP21"4

No modelo A, as decises so tomadas com a certeza de que a racionalidade preside


o processo de seleo e escolha da melhor entre as possveis alternativas de ao. Mtodos
de tratamento de informaes, apoiados em formulaes matemticas e estatsticas,
garantem que as polticas pblicas so formuladas com alta compreenso dos efeitos e
conseqncias da deciso.
No modelo B, aquele que toma as decises ou o analista de polticas pblicas, em
geral, trabalha com compreenso limitada das mltiplas e complexas questes envolvidas
nos problemas a serem solucionados. Por isso, opta por alternativas que determinam
pequenas alteraes no status quo e cujos benefcios podem ser efetivamente contabilizados, em detrimento de medidas que visem grandes mudanas e cujos efeitos so, normalmente, imprevisveis. As escolhas aqui geram mudanas incrementais e fragmentadas que,
porm, muitas vezes, por fora do serialismo, podem determinar alteraes expressivas
no longo prazo.

Planejamento e oramento: instrumentos do modelo da racionalidade

Herbert Simon, conhecido por sua dedicao aos estudos sobre a racionalidade do
processo decisrio, sintetiza os modelos que tratam do emprego da razo na soluo de
problemas de escolha na teoria da utilidade subjetiva esperada (USE), por ele rotulada
como "( ... ) uma das extraordinrias conquistas intelectuais da primeira metade do sculo
XX".6 Os componentes da Teoria USE so os seguintes: a) uma funo de utilidade
claramente deflJda, isto , de preferncia expressa de forma quantitativa; b) um conjunto
de estratgias alternativas, cuja clara explicitao condio para facilitar as escolhas;
c) uma distribuio de probabilidade conjunta de futuros eventos em relao a cada
estratgia alternativa; e d) escolha da poltica que maximize a utilidade esperada. 7 J que
"( ... ) no h como distinguir planejamento de outras espcies de processo decisrio", o
planejamento ocupa lugar destacado no modelo A.
Mintzberg observa que o termo poltica empregado no setor pblico com o mesmo
significado que estratgia recebe no setor privado e que, em ambos os casos, domina o
tradicional modelo A: as polticas e estratgias so formuladas conscientemente, de
preferncia de maneira analtica, decididas explicitamente e, por ltimo, formalmente
implementadas. O veculo que conduz as polticas e estratgias o plano, e o conjunto de
procedimentos e de tcnicas analticas empregadas na elaborao e na implementao do
plano rotulado de planejamento. 9
Simon, Herbert A. 11 ralio nas coisas humanas. Traduo de Maria Georgina Segurado. Lisboa, Gradiva,
1989. p. 2l.
7 Id. ibid., p. 22.

March. James G. & Simon, Herbert A. Teoria dos organiwes. Traduo de Hugo Wahrlich. Rio delaneiro,
FlUldao Getulio Vargas, 1967. p. 249.
9 Mintzberg, Henry. Emergem slralegyfor public policy. Otawa, University ofOtawa, 1985. p.4 (Coleo J. J.
Carson Lecture Series). Em outro trabalho, Mintzberg aponta distintos conceitos de planejamento encontrados
na literatura. Para alguns autores, por exemplo, planejamento e, simplesmente, levar o futuro em considerao;
a ~ncia dessa fonna de ver as coisas que haveria planejamento em qualquer ato gerencial, restando a
dificuldade de como identific-lo. A definio do planejamento como processo de consciente ateno visando a
integrar decises entre diferentes reas aperfeioaria o conceito anterior, mas continuaria pouco especfica, pois
no considera as decises infonnalmente tornadas pelo empresrio com base em sua percepo pessoal do futuro.
H, igualmente, o sentido de planejamento como programao, isto , definida a estratgia organizacional, o

ORAMENTO PARTlCIPATlVO

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o planning, programming and budgeting system (PPBS), tambm conhecido por


program budgeting, , por certo, o conjunto de prescries tcnicas que melhor representa
o "ideal sintico" no campo da elaborao dos oramentos pblicos. 10 Segundo um de seus
mais notrios formuladores, o PPBS "( ... ) se caracteriza pela nfase nos objetivos, nos
programas, nos elementos dos programas, tudo estabelecido em termos de produtos". 11
Schultzel2 aponta os seguintes requisitos para a introduo do PPBS: a) especificar,
de forma precisa, os objetivos bsicos de cada programa; b) identificar o produto filUll de
cada programa, de forma a representar adequadamente os objetivos inicialmente traados;
c) medir todos os custos de cada programa, inclusive, se for o caso, extrapolando o
exerccio; d) alUllisar todas as alterlUltivas objetivando identificar aquelas que contribuem
de maneira mais eficaz para o alcance dos objetivos; e e) aplicar o mtodo e suas tcnicas
a todas as unidades do governo.
Apesar de o PPBS e de outras formas mais brandas de oramentos programados terem
sido concebidos nos EUA, onde no so elaborados planos econmicos e administrativos
globais, organismos de apoio tcnico a pases subdesenvolvidos, como ONU/Cepal,
produziram ampla literatura defendendo a inter-relao de planejamento e oramento.
Martner explica assim essa relao: "Oramentar um dos elementos do processo total
de planejamento. A programao implica, primeiro, formulao de objetivos e estudo das
alternativas de ao futura para alcanar os fins. Em segundo lugar, implica reduzir, a um
pequeno nmero, ampla variedade de alternativas e, finalmente, a fixao do curso de ao
adotado, atravs de um programa de trabalho" .13

o incrementalismo oramentrio
o "incrementalismo disjunto ou desarticulado" , geralmente, apontado como a
dissidncia rnais importante com relao eficcia dos mtodos sinticos em geral e do
complexo planejamento-oramento em particular. Schoettle v, nessa formulao, "( ... ) a
mais competente descrio de como opera o processo de formulao de polticas num
sistema democrtico, especialmente, nos EUA". 14
WildavSky1S traz o oramento para o centro da anlise, demonstrando a vocao
incremen~alista e a pouca suscetibilidade do mesmo a alteraes e a consideraes
planejamento representaria a articulao dos procedimentos necessrios para transfonnar em realidade a
estratgia previamente defmida. Ver Mintzberg, Henry. What is p1anning anyway? Strategic Managemenl
Journal2: p. 319-24,1981.
10 Gerado no mbito das instituies norte-americanas de defesa, o PPBS foi formalmente recomendado para
as reas civis do governo nos anos 60 e, aps alguns anos de infrutferas tentativas de ronsolidao, acabou sendo
abandonado. Uma detalhada anlise das dificuldades de implantao do PPBS pode ser encontrada em Schlck,
Allen. Uma morte na burocracia: o passamento do PPB federal. Revista ABOP. Brast1ia, 4 (2): 131-58, maio/ago.
1978.
11 Novick, David. What program budgetings is and is no!. In: ... (org.) Current practice in program budgeting.
New York, Crane Russak, 1973. p. 16.
12 Schultze, Oiarles L. A importncia da anlise de custo-beneficio. In: Hinrichs, H. H. & Taylor, G. M. (orgs.).
Oramento-programa e anlise ch custo-beneficio. Traduo de Carlos Kronauer. Rio de Janeiro, Fundao
Getulio Vargas, 1974. p. 6-9.
13 Martner, Gonzalo. Planificacin y presupuesto por programas. 4.ed. Mxico, Siglo Veintiuno, 1972. p. 61.
14 Schoettle, Enid Curtis Bok. The stateofthe art in policy studies. In: Bauer, R. A. & Gergen, K. J. (orgs.) The
study ofpocyformation. New York, Free Press, 1971. p. 150.
Wildavsky, Aaron. The politics ofthe budgetary processo 2 ed. Boston, Little, Brown and Company, 1974.

I'

50

RAP2/94

"racionais". Segundo esse autor, qualquer oramento constitudo de duas partes: a "base"
- a maior parte do oramento -, fonnada pelos programas e atividades que, ao longo
do tempo, foram sendo includos no oramento e tendem a se manter a, ano aps ano; e
o "incremento", pequena parcela que anualmente colocada disposio para acolher
novos programas ou fmanciar a expanso dos existentes. A proporo entre a "base" e o
"incremento" to substancial que o principal fator determinante do tamanho e do
contedo do oramento de um determinado ano o oramento do ano anterior. 16
O modelo de elaborao oramentria, segundo WildavSky,17 acaba sendo uma
batallia travada entre as agncias no sentido de obterem "incrementos" anuais em seus
respectivos oramentos. Como h grande estabilidade nas alocaes, a falta de uma "base"
histrica constitui-se num grande problema para as novas agncias, e at para a incluso
de novos programas e atividades. A luta por uma "fatia justa" (Jair share) de recursos traz
a elaborao oramentria para uma arena onde se exercitam presses e onde a capacidade
de negociao do tomador de decises mais exigida que sua habilidade em escolher,
racionalmente, as melhores alternativas.

A crise do planejamento
Ajulgar pelo que aconteceu com duas de suas notrias manifestaes, o planejamento
est em crise. No setor pblico, j h bastante tempo, com o "passamento" do PPBS ainda
nos anos 60; e no setor privado, a partir da incapacidade demonstrada pelo "planejamento
estratgico" em lidar com as situaes plenas de instabilidade que se tornaram rotina nos
anos 80.
No caso do planejamento pblico na Amrica Latina, as razes da crise so apontadas
com preciso. Mattos l l considera que os trs traos principais que caracterizaram a
ortodoxia latino-americana de planejamento - voluntarismo utpico oriundo da ideologia
dos tcnicos,19 excessivo reducionismo econmico e nfase nos aspectos formais dos
procedimentos - foram contribuies positivas, mas "C ... ) no menos certo que do ponto
de vista de sua incidncia nos processos decisrios reais, s teve resultados muito modestos
na maior parte dos casos". 20
Waterston,21 consultor com larga experincia em planejamento do desenvolvimento,
tambm considera insatisfatrios os resultados do planejamento, por ele rotulado de
"convencional", seja urbano, seja regional, seja nacional. Para ele, "isso se deve, em parte,
deficincia de mtodo e, em parte tambm, ao ambiente desfavorvel em que com
freqncia o planejamento convencional opera; mas a razo mais importante que o
16 Id. ibid., p.
17

13.
Id. ibid., p. 13-7.

1I Mattos, Carlos A. de. Estado, processos decisrios e planejamento na Amrica Latina. In: Estado e planejamento; sOMOS e realidade. Braslia, Cendec/Ipea/Seplan, 1988. p. 103-4.
19 "No caso latino-americano o planejamento veio a ser cOlISiderado como o illStnunento fundamental para

superar a condio de subdesenvolvimento, lrallSio que supe mudanas illStitucionais e de estrutura econmica
muito profimdas." Trecho de wn docwnento do Cepal{Ilpes, de 1966 (apud Mattos, Carl~ A. de. Op. cit.,

p.104).
20

Id. ibid., p. 112.

21

Waterstoll, Albert. Os dilemas do planejamento. Revista de Adminislrao Municipal. Rio de Janeiro, 20


(117): 38-52, mar./abr. 1973.

ORAMENTO PARTICIPATIVO

51

planejamento convencional no satisfaz s necessidades sociais. Talvez seja neste ltimo


sentido que existem maiores razes para se afumar que o planejamento convencional tem
fracassado, pois a que costuma ser maior o abismo entre as aspiraes e os resultados
obtidos".22

A emergncia de estratgias
Concentrar a ateno no que importante, isto , defmir as prioridades e cuidar para
que sejam alcanadas o que se pode denominar de estratgia.
No modelo de Mintzberg,23 a estratgia realizada, ou seja, a que realmente acontece,
produto de duas vertentes: a) da estratgia deliberada, isto , aquela constante nos planos
e que efetivamente implementada; e b) da estratgia emergente, que, apesar de no ser
formalmente estabelecida, emerge dentro da organizao independentemente da ao
gerencial, por iniciativa coletiva ou individual, de forma espontnea e gradual.
No setor pblico, a idia de se obter com o planejamento um processo exaustivo que
integre objetivos, meios alternativos, metas, custos etc. compreensvel pela prpria
natureza do empreendimento pblico e pela amplitude das instncias deliberativas do
governo. Ocorre que as exigncias formais e metodolgicas do planejamento geram
apenas estratgias consistentes com a lgica funcionalista que impregna o plano.
Para Waterston,24 os objetivos e metas constantes nos planos convencionais so,
geralmente, idealizaes da realidade: se alcanados, resolveriam indiretamente os pr0blemas. Exemplificando: os planos nacionais tendem a definir como objetivo-sntese
determinada taxa de crescimento do pm superior ao crescimento demogrfico; isso
determinaria uma elevao na renda per capita, no resolvendo, todavia, a questo bsica
que a distribuio desigual da renda. No mbito do planejamento urbano, a questo
similar: os planos diretores idealizam a "nova cidade", a ser implantada gradualmente
como resultado de normas e projetos, que, entretanto, no enfrentam os problemas urbanos
mais srios e urgentes.
A soluo, segundo Waterston,25 est no mtodo de planejamento centrado na soluo
de problemas que, conforme demonstra o quadro 1, praticamente inverte a ordem das
etapas do planejamento convencional.

o teste do consenso poltico


A concentrao nos problemas sociais bsicos um tipo de estratgia de difcil
gestao no mbito do planejamento. O compromisso deste com valores "instrumentais e
funcionais" impede-o de considerar os valores "substantivos", implcitos quando se trata
de problemas sociais, para cujo diagnstico e soluo so imprescindveis a percepo e
a participao daqueles diretamente envolvidos. Nessa concepo, o cidado precisaria
deixar de ser o "objeto" da ao governamental, papel que lhe tem sido reservado pelo

22
23
24
25

52

Id. ibid., p. 39-40.


Mintzberg, H. Op. cit., p. 10-2.
Waterston, A. Op. cit. p. 48.
Id. ibid., p. 50.

Quadro 1
Etapas do processo de planejamento
Convencional

Concentrado nos problemas

1. Fstabelecimento de objetivos.

1. Detenninao dos problemas sociais bsicos que


devem ser resolvidos.
2. Adaptao dos mcursos disponveis a esses
problemas.
3. Seleo de projetos e polticas que contribuem
para a resoluo de problemas.
4. Formulao da estratgia para resolver os
problanas.
S. Fixao de metas (e prazos de tempo).
6. Seleo de objetivos gerais cOlonne os
problanas sociais que devem ser resolvidos.

2. Fixao de metas (objetivos quantificados).


3. Formulao da estratgia para alcanar as metas.
4. Seleo de polticas e projetos.
S. Conciliao dos mcursos com as necessidades.
6. Soluo de problanas sociais bsicos.
Fonte: Waterston, A. Op. cit., p. 50.

planejamento funcionalista, e passaria a ser, ele prprio, "instncia executora do planejamento".26


Offe27 defende a existncia de wna racionalidade tridimensional na ao administrativa pblica. Na primeira dessas dimenses, ao vigorarem as condies propostas no
modelo burocrtico de Max Weber, o ato administrativo correto estaria sujeito ao teste da
conformidade legal. As aes dependem de premissas, e essa relao garante a eficincia;
no plano ideal, os outputs so previsveis por resultarem de inputs definidos a priori
(normas jurdicas, cdigos e rotinas). Nwna segunda dimenso, a ao administrativa
passaria pelo teste da efetividade funcional. Aqui os termos da equao invertem-se, na
medida em que determinados objetivos concretos (outputs) so pretendidos e o desafio
administrativo passa a centrar-se na seleo e na obteno dos inputs adequados. Nessa
dimenso, a administrao tende a dominar a cena decisria, mais "programando" as
instituies jurdicas do que sendo por estas "programada". A falta de legitimidade dessa
forma de "politizao da administrao" seria superada a partir de um terceiro critrio de
avaliao da ao administrativa correta: o teste do consenso poltico. A poltica administrativa deveria voltar-se para a base social, buscando harmonizar os interesses da clientela,
dos grupos antagnicos e do "pblico interno" da prpria organizao. Para Offe, "( ... ) a
administrao pblica se v hoje confrontada, em muitos dos seus campos de atuao,
com wna situao em que a execuo de planos e funes estatais no pode mais ser
assumida unicamente pela administrao. O prprio cidado individual e suas organizaes sociais assumem wna funo executiva".28

3. O processo oramentrio
Em linhas gerais, o processo oramentrio pblico compreende quatro fases: a)
elaborao do projeto de lei oramentria anual; b) discusso, votao e aprovao da lei
oramentria; c) execuo do oramento; e d) controle e avaliao da execuo oramentria. As etapas a) e c) desenvolvem-se no mbito do Poder Executivo, e as etapas b) e d)
26

Offe, C. Op. cil., p. 228.

27

Id. ibid., p. 220-32.

28

Id. ibid., p. 226.

ORAMENTO PARTIClPATIVO

S3

dependem, em grande parte, do Poder Legislativo. Fiel s suas origens anglo-saxnicas,


o oramento pblico , assim, wn tpico instrumento das instituies representativas de
govemo.
Em funo de concepes antigas e consagradas de controle das finanas pblicas, o
sistema de classificao de contas oramentrias vigente no Brasil produz wn oramento
que , ao mesmo tempo, analtico e sinttico. analtico quando discrimina a despesa
segundo o objeto imediato do gasto: pessoal, material de conswno, remunerao de
servios pessoais, encargos etc. Por outro lado, sinttico na sua programao por
atividades e projetos, que so aprovados em ttulos gerais, na maior parte dos casos sem
explicitao das obras, servios e realizaes. Nesse sentido, os oramentos brasileiros
no fogem muito do modelo tradicional concebido na forma de autorizao de wn conjunto
de tetos de despesas.
Essa forma de oramentao dispensa o Executivo de elaborar com antecedncia sua
programao de trabalho. Com exceo das obras de maior vulto, cujo processo de deciso
necessita de estudos e avaliaes prvias, que identifiquem custos e fontes de recursos, as
demais realizaes no so destacadas no oramento e suas implementaes so decididas
durante a prpria execuo oramentria. Convm no esquecer que essa flexibilidade
tem especial significado para o Executivo, que fica, assim, dispensado de submeter seu
programa de trabalho discusso e a possveis alteraes no Legislativo.
Se, atravs da discusso da lei oramentria, o Legislativo fica praticamente margem
do processo decisrio sobre a maior parte das realizaes, uma parcela de seus membros,
ou seja, os que integram a coalizo poltico-partidria do Executivo, tem a oportunidade
de influenciar diretamente as defmies administrativas sobre obras e servios a serem
implementados, demandas a serem atendidas etc.
Em linhas gerais, os oramentos pblicos brasileiros, inclusive dos municpios, esto
bem prximos do "incrementalismo" de Wildavsky29 e distantes das formas sofisticadas
de oramentos baseadas em avaliao de programas. O grosso dos recursos do oramento
est sempre comprometido com os encargos fixos - pessoal, despesas de manuteno,
servios da dvida etc. -, que so objeto de poucos questionamentos e poucas avaliaes.
Os recursos restantes, se existirem, acolhero os novos projetos, as ampliaes dos
servios, os melhoramentos etc. Considerando que esses recursos so sempre bastante
escassos frente s necessidades, as decises decorrem do jogo de presses polticas que
se estabelecem junto aos escales superiores da administrao. 30

4. O modelo do oramento participativo da PMPA

A estrutura e o processo
Os elementos bsicos da estrutura e do processo do oramento participativo sero
descritos a seguir, com base em pesquisa conduzida pelo autor durante o ano de 1992, ou

29 Wildavsky, A. Op. cil.


Relatando a experincia dos pases pobres, Caiden & Wildavsky observam que poucos gastos so realizados
de confonnidade com os planos e que "( ... ) as decises alocativas so tomadas pelos administradores e lderes
polticos nos depar1amentos e ministrios de frnanas nwna srie de encontros aLi-hoc atravs do ano". Ver
Caiden, Naomi & Wildavsky, Aaron. Planning and budgl'cing in poor councril's. New York, Wiley-Interscience,
1974, p.IX.
30

54

RAP2J94

seja, por ocasio da elaborao do oramento para 1993. De fonna esquemtica, o


diagrama 1 procura auxiliar, caracterizando o poder comunitrio e sua inter-relao com
o poder pblico.
Primeiro, demandas, reivindicaes e pleitos de interesse dos moradores so propostos, discutidos e aprovados no mbito de reunies e assemblias de entidades e instituies
Diagrama 1
&trutura responsvel pela elaborao do oramento participativo

Poder comunitrio

Poder pblico

Auoci.9H de ~1Idorn
A88OCiB9H comunitriu
Prefeitura
municipal

0~

11 I 1I

B
B
B
GJ

Federll9B. de u8OCiB9H

0 0 0
1 1 1

RegiM

~
I

I
I

Conselho

I
I

Oramento participativo

}-+

Projeto de lei do Oramento

(
Oramento municipal

0-

Cm.... de
vereadore.

+
lei do Oramento

I)

reunie

ORAMENTO PARTlClPATIVO

55

comunitrias - associaes, centros, sociedades de amigos, clubes de mes, associaes


de pais e mestres etc. 31 Tais encontros observam uma dinmica prpria e autnoma em
relao PMP A, bem como calendrios.
Segundo, as demandas aprovadas no nivel de cada entidade e hierarquizadas por
prioridades so trazidas e defendidas em reunies e assemblias de federaes de entidades
- Unio de Vilas, Conselhos Populares, Frum de Entidades - existentes em cada uma
das 16 regies em que a cidade especialmente dividida. Esses encontros so preparados
e organizados visando deflnio das prioridades da regio para efeito do oramento
participativo. Essa etapa tambm se desenvolve independentemente de qualquer relao
formal com a PMPA. O calendrio desses encontros busca, entretanto, compatibilizar-se
com os prazos cruciais a que o prprio oramento municipal est sujeito.
Terceiro, eleies dos representantes no conselho e dos delegados junto ao frum do
oramento participativo so procedimentos em assemblias anuais realizadas em cada
regio, com a participao aberta a todos os moradores, sendo credenciados para efeito
dos eventos eleitorais os maiores de 16 anos. Visando garantir a padronizao dos
procedimentos nas escolhas, a PMPA organiza o calendrio das assemblias e preside o
desenvolvimento de cada uma.
Quarto, as reunies do conselho do oramento participativo so realizadas para que
os representantes comunitrios tomem conhecimento das flnanas municipais e das
projees oramentrias para o exerccio futuro e apresentem e defendam as prioridades
das respectivas regies. O conselho constitudo por 32 conselheiros titulares e por igual
nmero de suplentes, razo de dois titulares e dois suplentes para cada uma das 16 regies
da cidade. As reunies so abertas ao pblico, sendo a palavra assegurada aos conselheiros
titulares e suplentes e o direito de voto apenas aos titulares ou seus substitutos. Desenvolvidas durante alguns meses do ano, essas reunies constituem o principal evento do
processo do oramento participativo.
Quinto, as reunies do frum do oramento participativo movimentam um colegiado
amplo - 614 integrantes em 1992 -, objetivando envolver maiores parcelas da comunidade no processo do oramento participativo, especialmente no acompanhamento da
execuo do plano de investimentos e na prpria flscalizao da execuo das obras e
servios. O frum constitudo por representantes de cada uma das 16 regies, eleitos
razo de um delegado para cada 10 participantes na respectiva assemblia regional.
No mbito da PMPA, trs unidades fazem a interface com os segmentos comunitrios:
a Coordenadoria de Relaes com a Comunidade (CRC), a Coordenadoria de Planejamento Estratgico e Investimentos e a Coordenadoria de Oramento, as duas ltimas integrantes do Gabinete de Planejamento (Gaplan).

Calendrio
Em 1992, os principais eventos integrantes da sistemtica do oramento participativo
foram os seguintes:
31 Segundo estimativas da Coordenadoria de Relaes com a Comunidade (CRC) da Prefeitura Municipal de
Porto Alegre, cerca de 20 mil pessoas, ligadas a 572 entidades do chamado Movimento Popular, participaram,
em 1992, de eventos integrantes do processo do oramento participativo.

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RAP2f94

2-4 - assemblia do fnun do oramento participativo. Presidida pelo prefeito municipal,


a reunio teve como principal finalidade iniciar o processo de divulgao do plano de
investimentos para 1992;
6-4 a 13-5 - assemblias em cada wna das 16 regies, nas quais foi apresentado o plano
de investimentos para o exerccio, com destaque para as realizaes previstas para cada
regio;
16-6 a 16-7 - assemblias em cada uma das 16 regies, tendo como pauta principal a
eleio dos representantes no consellio e dos delegados junto ao fnun do oramento
participativo (item terceiro j citado);
14 a 24-9 - reunies do fnun do oramento participativo, com a finalidade de entrosar
os novos delegados eleitos nas assemblias de junho a jullio, expor o desenvolvimento dos
trabalhadores, o calendrio de reunies do consellio etc.;
18-8 a 22-12 - reunies do consellio do oramento participativo, nos termos do descrito
no item quarto.
Em 1993, no perodo compreendido entre 29 de maro e 29 de abril, o processo foi
retomado com a realizao de reunies nas 16 regies dedicadas divulgao do plano
de investimentos para 1993 e abertura das discusses sobre o oramento para 1994.

Critrios e metodologias de clculo para efeito da alocao de recursos s regies


Para o plano de investimentos de 1993, o consellio do oramento partlclpativo
manteve os critrios e a metodologia empregados nos dois exerccios anteriores. A
sistemtica combina a adoo de quatro critrios gerais, com os respectivos pesos, e
critrios especficos com notas. A multiplicao dos pesos peJs notas fornece os pontos
alcanados por regio em cada wna das reas: pavimentao, saneamento bsico, regularizao fundiria etc. Um exemplo concreto mais esclarecedor. 32
Os critrios gerais e especficos, com os respectivos pesos e notas, tm sido os
seguintes:

Carncia do servio ou da infra-estrutura na regio


(peso 3)

Exemplo de servio: pavimentao (vias no-pavimentadas)


at 10% de carncia: nota O
de 10 a 25%: nota 1
de 25 a 50%: nota 2
de 50 a 75%: nota 3
de 75% em diante: nota 4
32 Ver Prefeitura Municipal de Porto Alegre. Gabinete de Planejamento e Coordenao e Coordenadoria de
Relaes com a Comunidade. Oramento participalivo 1993; metodologia para a aplicao dos investimentos e
outros recursos nas microrregies da cidade. Porto Alegre. s.d. 5p.

ORAMENTO PARllCIPAllVO

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Populao em reas de carncia mxima (vilas populares)


(peso 2)

at 4.999 habitantes: nota 1


5 mil a 14.999 habitantes: nota 2
15 mil a 29.999 habitantes: nota 3
mais de 30 mil habitantes: nota 4

Populao total da regio


(peso 1)

at 49.999 habitantes: nota 1


50 mil a 99.999 habitantes: nota 2
100 mil a 199.999 habitantes: nota 3
mais de 200 mil habitantes: nota 4

Prioridade concedida pela regio


(peso 2)

quarta prioridade: nota 1


terceira prioridade: nota 2
segunda prioridade: nota 3
primeira prioridade: nota 4
Aplicados os critrios, pesos e notas citados, chega-se aos pontos de cada regio em
cada rea de atuao da PMPA (pavimentao, saneamento bsico, etc.). A ttulo de
exemplo, a Regio Ilhas, em 1992, obteve a seguinte pontuao na rea de pavimentao:
Critrios

Peso

Nota

Total

1. Carncia

12

2. Populao carente

3. Populao total
4. Prioridade da regio

25

Pontuao total
---------

------------

Os 25 pontos obtidos pela Regio Ilhas corres ponderam a 8,36% do total de pontos
somados pelas 16 regies na rea da pavimentao. Aplicando-se os percentuais obtidos
por regio no montante de recursos consignado no oramento para investimentos em
pavimentao, chega-se ao total de recursos que cabe a cada regio.
As reunies e assemblias realizadas em cada regio listaram, em ordem de prioridade,
as vias ou trechos de vias a serem pavimentados. Conhecida a metragem dessas vias e

58

RAP2f"4

dividindo-se o montante de recursos alocados regio pelo custo do metro quadrado de


pavimentao, tem-se o total de metros quadrados (e, tambm, de metros lineares) das vias
que passaro a integrar o plano de pavimentao.

5. Concluso
Como foi observado, as definies sobre a realizao de obras e de servios no mbito
mWlicipal, em particular as melhorias locais que possuem especial significado para os
moradores de bairros e vilas, tradicionalmente se do numa arena poltica limitada, onde
pesam as opinies do prefeito, dos secretrios e diretores da rea respectiva, dos vereadores
e de algumas poucas lideranas polticas prximas.
Ao adotar uma metodologia que leva em conta a populao das diversas regies da
cidade, que utiliza critrios empricos de avaliao das carncias de servios e que respeita
as definies de prioridades eleitas em processos participativos, a frmula do oramento
participativo empregada pela PMPA tem embutido um componente de racionalidade no
presente nas sistemticas decisrias tradicionais, que acaba qualificando o processo de
alocao de recursos no mbito do oramento municipal.
A par dos mritos que sempre acompanham as experincias de participao direta das
comWlidades na discusso e encaminhamento de solues de seus problemas e carncias,
o programa posto em prtica pela PMP A parece consistente com o modelo de planejamento concentrado nos problemas recomendado por Waterston. 33 Alm disso, o espao
participativo criado favorece, atravs do comportamento coletivo, a "emergncia de
estratgias"34 e permite que os cidados "assumam uma funo executiva"35 no planejamento pblico, garantindo "consenso poltico" ao processo decisrio.

33
34
35

Waterston, A. Op. cit.


Mintzberg, H. Op. cit., p. 12.
Offe, C. Op. cit., p. 226.

ORAMENTO PARTIClPATIVO

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