Boletim Internacional011

Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para

aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.
Boletim de
Boletim de Economia e Poltica Internacional
Economia e Poltica
Internacional
11
Nmero 11
Jul. | Set. 2012
Boletim de
Economia e Poltica
Internacional
Nmero 11
Jul. | Set. 2012
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da

Presidncia da Repblica
Ministro Wellington Moreira Franco
Boletim de Economia e
Poltica Internacional
CORPO EDITORIAL
Editor Responsvel
Ivan Tiago Machado Oliveira Ipea
Fundao pblica vinculada Secretaria de

Assuntos Estratgicos da Presidncia da
Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico
e institucional s aes governamentais
possibilitando a formulao de inmeras
polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Membros
Alcides Costa Vaz UnB

Andrew Hurrell Universidade de Oxford
Ana Maria Alvarez UNCTAD
Carlos Mussi Cepal
Luciana Acioly Ipea
Maria Regina Soares de Lima UERJ
Renato Baumann Ipea
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - Ipea 2012

Presidente
Marcelo Crtes Neri
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Diretora de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Luciana Acioly da Silva
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Alexandre de vila Gomide
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas, Substituto
Claudio Roberto Amitrano
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Francisco de Assis Costa
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de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
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e Comunicao, Substituto
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Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Boletim de economia e poltica internacional/Instituto de Pesquisa

Econmica Aplicada. Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais. n.1, (jan./mar. 2010 ). Braslia:
Ipea. Dinte, 2010
Trimestral.
ISSN 2176-9915
1. Economia Internacional. 2. Poltica Internacional. 3. Peridicos.
I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Diretoria de Estudos
e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais.
CDD 337.05
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira

responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o
ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde
que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
EDITORIAL
QUESTES CONCEITUAIS E METODOLGICAS SOBRE

OS ESTUDOS DA COOPERAO BRASILEIRA PARA O
DESENVOLVIMENTO INTERNACIONAL
Rodrigo Pires de Campos

Joo Brgido Bezerra Lima
Manuel Jos Forero Gonzalez
REGIONALISMO NA SIA: DA INTEGRAO
PRODUTIVA INSTITUCIONALIZAO
21
Ricardo Bacelette
FLUXOS DE CAPITAIS NA AMRICA DO SUL
E CRESCIMENTO ECONMICO: UMA ANLISE
DA RELAO ENTRE POUPANA
EXTERNA E INVESTIMENTO
33
Rodrigo Alves Teixeira

Daniela Freddo
A INCLUSO DA REPRESENTATIVIDADE DIRETA
NO PARLAMENTO DO MERCOSUL
49
Bruno Theodoro Luciano

OLHANDO PARA A GUIA: VISES DA OPINIO
PBLICA NO BRASIL E NO MUNDO SOBRE
OS ESTADOS UNIDOS
59
Edison Benedito da Silva Filho

Rodrigo Fracalossi de Moraes
RELAES BRASIL-ESTADOS UNIDOS NO GOVERNO
DILMA: A AGENDA DAS VISITAS PRESIDENCIAIS
OFICIAIS EM 2011 E 2012
77
Walter Antonio Desider Neto

Hevellyn Menezes Albres
DISCORDNCIA INTERAMERICANA:
BRASIL E ESTADOS UNIDOS
Peter Hakim
89
EDITORIAL
O Boletim de Economia e Poltica Internacional no 11, publicao da Diretoria de Estudos e Relaes

Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), d
prosseguimento ao de levar ao pblico temas da agenda econmica e poltica internacional vinculados
a projetos de pesquisa desenvolvidos no mbito dessa diretoria.
A atual edio aberta com o artigo de Rodrigo Pires de Campos, Joo Brgido Bezerra Lima e
Manuel Jos Forero Gonzalez sobre a experincia do Brasil quanto cooperao para o desenvolvimento
internacional. Os autores trazem reflexes conceituais e metodolgicas sobre o tema, tendo por base o
levantamento de gastos pblicos federais com a chamada Cooperao Brasileira para o Desenvolvimento
Internacional (Cobradi). Em seguida, Ricardo Bacelette analisa o regionalismo na sia, explicando como
se deu o processo de integrao asitica nas ltimas duas dcadas.
Rodrigo Alves Teixeira e Daniela Freddo assinam artigo no qual examinam a relao entre os fluxos de
capitais e a dinmica do investimento nas economias da Amrica do Sul, particularmente Brasil, Argentina,
Colmbia e Venezuela. No quarto artigo desta edio Bruno Theodoro Luciano apresenta como se deu
a construo do Parlamento do Mercosul (Parlasul), sua evoluo institucional e suas competncias e
prerrogativas, discutindo como o parlamento poderia exercer um papel de controle democrtico no
quadro da integrao regional.
O artigo de Edison Benedito da Silva Filho e Rodrigo Fracalossi de Moraes traz a anlise da percepo
da opinio pblica em vrios pases acerca dos Estados Unidos e de sua atual influncia no mundo,
abordando as mudanas de percepo advindas da eleio de Barack Obama, particularmente no Brasil.
Em seguida, Walter Antonio Desider Neto e Hevellyn Menezes Albres utilizam a anlise do discurso
para examinar as relaes entre Brasil e Estados Unidos no governo Dilma, abordando ainda a agenda
bilateral em perspectiva comparada quela do governo anterior.
Esta edio conta, por fim, com a ilustre participao de Peter Hakim, que assina um artigo no
qual as relaes bilaterais entre Brasil e Estados Unidos nos ltimos anos so analisadas, examinando
as dificuldades enfrentadas pelos pases na formatao de uma agenda de concertao e cooperao que
seja sustentada e de longo prazo.
Boa leitura!
Ivan Tiago Machado Oliveira
Editor
QUESTES CONCEITUAIS E METODOLGICAS SOBRE OS ESTUDOS DA

COOPERAO BRASILEIRA PARA O DESENVOLVIMENTO INTERNACIONAL
Rodrigo Pires de Campos*
Joo Brgido Bezerra Lima**
Manuel Jos Forero Gonzalez**
RESUMO
Em 2010, a Presidncia da Repblica, por intermdio da Casa Civil, incumbiu o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) de realizar,
em conjunto com a Agncia Brasileira de Cooperao (ABC) do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), o primeiro levantamento de
gastos pblicos federais com a chamada Cooperao Brasileira para o Desenvolvimento Internacional (Cobradi). A experincia acumulada
na identificao, captura, registro e validao de dados primrios oficiais relativos aos gastos do governo com a Cobradi seguiu na esteira
dos esforos governamentais de tornar acessveis e transparentes informaes de interesse do cidado e permitiu suscitar questes de
ordem conceitual e metodolgica merecedoras de maior discusso em mbito nacional. O objetivo deste artigo explicitar tais reflexes
conceituais e metodolgicas a partir da experincia do Brasil com os estudos da Cobradi. Aps a introduo, que apresenta e problematiza
a conjuntura que levou realizao dos estudos, o artigo est organizado em duas partes principais. A primeira parte explora questes
conceituais da literatura sobre cooperao internacional e aponta a complexidade e os desafios de se definir o que vem a ser cooperao para o desenvolvimento internacional. A segunda parte relata como o Brasil enfrentou tal complexidade e desafio conceitual para
operacionalizar os estudos da Cobradi. Por fim, apresentam-se consideraes finais com indicativos de diretrizes para estudos futuros.
Palavras-chave: cooperao para o desenvolvimento internacional; levantamento; Brasil; conceito; mtodo.
ABSTRACTi
In 2010, the Executive Office (Casa Civil) of the Presidency commissioned the Institute of Applied Economic Research (Ipea) to
conducting, in partnership with the Brazilian Cooperation Agency (ABC) of the Ministry of Foreign Affairs, the first national survey on
central government public spending with the so-called Brazilian Cooperation for International Development (Cobradi). All accumulated
experience with identifying, capturing, recording and validating primary governmental official data followed in the awake of efforts to
make central governments data accessible and transparent to Brazilian citizens and it allowed raising conceptual and methodological
issues that deserve further discussion at national level. The objective of this article is to elicit such conceptual and methodological
reflections based upon the recent experience with such surveys. After a few introductory notes on the context that led into the decision
of conducting such surveys, the article is organized in two central parts. In the first part, we explore conceptual issues found in the
literature on international cooperation and highlight the complexity and challenges involved in defining international cooperation
for development. The second part of the article reports how Brazil faced such complexity and conceptual challenges in her efforts to
implement and advance such surveys. In the last part, we present final remarks and propose general guidelines for future studies.
Keywords: international cooperation for development; survey; Brazil; concept; method.
JEL: F35, F59, H5, Z18.
* Bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais
(Dinte) do Ipea. Pesquisador e professor da Universidade Catlica de Braslia (UCB).
** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Dinte/Ipea.
i. As verses em lngua inglesa das sinopses desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea.
The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipeas publishing department.

Questes Conceituais e Metodolgicas sobre os Estudos da Cooperao
Brasileira para o Desenvolvimento Internacional
1 INTRODUO
Em janeiro de 2010, a Presidncia da Repblica, por intermdio da Casa Civil, incumbiu o Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea) de realizar, em conjunto com a Agncia Brasileira de Cooperao do Ministrio das
Relaes Exteriores (ABC/MRE), o primeiro levantamento dos gastos pblicos com a cooperao brasileira
para o desenvolvimento internacional (Cobradi) no quinqunio anterior (2005-2009) junto aos ministrios
e entidades vinculadas ao governo federal. O propsito imediato era sua divulgao durante a 65a Assembleia
Geral das Naes Unidas (AGNU) realizada em Nova Iorque, em setembro de 2010.1
A Cobradi, entendida para os fins do levantamento como gastos do governo federal brasileiro com
pases parceiros ou seus nacionais com o propsito de contribuir para o desenvolvimento internacional, no
novidade no mbito do governo federal. Segundo Puente (2010, p. 103), foi a partir de 1973 que No
mbito interno, assiste-se progressiva convico de que o Brasil deveria aproveitar a experincia adquirida
com a cooperao tcnica para fazer dela, alm de um instrumento de desenvolvimento interno, tambm
uma ferramenta de poltica exterior.
Apesar desse histrico, o governo federal no dispunha, at ento, de registros sistematizados, nomenclatura
padronizada, ou publicaes panormicas de seus gastos em cooperao para o desenvolvimento internacional. Estudos
sobre o tema eram escassos, no enfocavam sobre gastos, restringiam-se a relatrios de atividades de instituies ou
setores especficos do governo, enfrentavam srios obstculos para a identificao e registro de valores, e resultavam
em relatrios predominantemente de uso interno s instituies.2 Em estudo do Ministrio da Cincia e Tecnologia
(MCT) sobre a cooperao internacional do Brasil em biotecnologia, Paula e Alves (2001, p. 1) registraram que:
[...] infelizmente, os resultados dos questionrios no permitem elaborar um quadro adequado da cooperao
internacional em biotecnologia no Brasil, dado o relativamente pequeno nmero de respondentes.
A eventual necessidade de recuperar tais valores para fins de uso oficial em conferncias regionais ou internacionais era suprida por pedidos extemporneos atendidos mediante contatos e consultas informais, clculos
aproximados e predominantemente sem mtodo ou sistematizao adequados. Tais fatores eram limitantes
divulgao desses gastos de forma mais ampla, tanto no plano domstico quanto no plano internacional.3
No obstante tratar-se de gastos do governo federal, com significativa expanso no perodo 2005-2009
(Ipea, 2010), no eram objeto de apropriao ou de acompanhamento no mbito governamental. O prprio
Ipea, em comunicado oficial recente da presidncia sobre as despesas do governo federal no perodo 20012011 no faz meno alguma a gastos com a chamada Cobradi (Ipea, 2011).4
1. Dado o pioneirismo e a complexidade do primeiro levantamento, sua concluso se deu aps a realizao da referida assembleia, o que infelizmente
impediu sua divulgao naquela ocasio.
2. Mesmo ministrios e rgos federais com tradio em registros sistematizados de gastos pblicos, como o Ministrio da Fazenda (MF) e o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) no possuam, at ento, registros panormicos e consolidados da Cobradi, sobretudo de sua
parte no-financeira como a cooperao tcnica.
3. Em seu discurso na abertura do Debate Geral da 65a AGNU, o ento Chanceler, Celso Amorim, fez meno genrica cooperao brasileira ao
afirmar que O Brasil aumentou substancialmente sua ajuda humanitria e multiplicou os projetos de cooperao com pases mais pobres (Amorim,
2010) tendo ilustrado essa meno com exemplos de programas e projetos apoiados pelo Brasil no mundo e no com nmeros oficiais.
4. Vale registrar que o primeiro estudo dessa natureza no mundo foi realizado no mbito da antiga Organizao para a Cooperao Econmica
Europeia (OCEE), hoje Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), e levantou dados da ajuda internacional dos pases-membros da Organizao no perodo de 1956 a 1959. O estudo foi publicado em 1961, e intitulou-se Fluxos de recursos financeiros para pases
rumo ao desenvolvimento (OEEC, 1961).

Os resultados do primeiro estudo (Ipea, 2010) revelou a existncia de dados, a possibilidade de recuperlos e sistematiz-los de forma abrangente e panormica, convert-los em dados oficiais sobre cooperao para o
desenvolvimento internacional, como tambm divulg-los em mbito nacional e internacional. 5 Sobretudo, a
realizao dos estudos da Cobradi possibilitou o contato do Ipea com questes e reflexes de ordem conceitual
e metodolgica merecedoras de maior ateno e discusso no Brasil.
O objetivo deste artigo explicitar tais questes e reflexes conceituais e metodolgicas a partir da experincia do Brasil com os estudos da Cobradi. Para tanto, o artigo est estruturado em trs partes. A primeira
parte explora questes conceituais da cooperao internacional e aponta a complexidade e a dificuldade de
se definir o que vem a ser cooperao para o desenvolvimento internacional. A segunda parte relata como o
Brasil enfrentou tal complexidade e dificuldade conceitual para operacionalizar os estudos da Cobradi. Por
fim, apresentam-se consideraes finais com indicativos de diretrizes para estudos futuros.
2 QUESTES CONCEITUAIS DA COOPERAO INTERNACIONAL

No h, na academia ou entre praticantes da cooperao internacional, parmetros conceituais definitivos
para abordar o tema. O conceito de cooperao internacional recente e embrionrio na academia e mais
particularmente na rea de estudo das relaes internacionais. At meados da dcada de 1980, a cooperao
internacional foi tema marginal na academia. As conjunturas internacionais vigentes, aps o nascimento da
rea na academia, marcadas pela Segunda Guerra Mundial e pelo perodo conhecido como Guerra Fria, no
foram favorveis, por motivos bvios, ao tema nas agendas de pesquisa.
Os primeiros esforos tericos para explicar o fenmeno da cooperao internacional surgiram somente
a partir dos anos 1970 e fundamentaram-se, sobretudo, na Teoria da Estabilidade Hegemnica (Kindleberger,
1973). Em essncia, a teoria explicava a ocorrncia de cooperao internacional entre estados soberanos num
sistema internacional anrquico como resultado da ao de hegemns, pases cujo destacado poder militar e
econmico possibilitava-lhes garantir, em suas zonas de influncia, e por meio do poder, arranjos cooperativos
intergovernamentais.
Em meados de 1980, baseado na observao recorrente de slidos arranjos cooperativos no sistema
internacional, sobretudo em termos comerciais e econmicos, como o Acordo Geral de Tarifas de Comrcio
(GATT) e a Unio Europeia (UE), Keohane (1984) formula nova e influente teoria de cooperao internacional
entre naes (international cooperation among nations), rompendo com a tradicional Teoria da Estabilidade
Hegemnica. Em sua obra, o autor permite-se questionar que fator permitiria manter arranjos cooperativos
em um mundo ps-hegemonia. Conforme o autor, a cooperao no hegemnica possvel e facilitada por
regimes internacionais6 (Keohane, 1984, p. 50).
Advm da obra seminal de Keohane (1984) a definio de cooperao internacional amplamente consensual na academia (Milner, 1992; 1997; ONeill, Balsiger e Vandeveer, 2004), entendida como o ajuste de
5. O estudo tornou-se referncia em importantes publicaes da academia, institutos de pesquisa, think tanks, agncias internacionais, instituies
financeiras e organizaes regionais e internacionais (governamentais e no governamentais), e at mesmo em notcias da mdia nacional e internacional (vide, por exemplo, OECD, 2011a, 2011b; Deustch Bank, 2011; Smith, 2011; Hirst, 2011; Cabral, 2011; The Guardian, 2011a; 2011b; Brazils ...,
2010; Official ..., 2011; Le Monde Diplomatique Brasil, 2011; Antunes, 2011; entre outros).
6. O autor adota a definio clssica de regimes internacionais proposta por Krasner (1982) e ressalva, porm, que regimes contribuem para a cooperao no pela simples implementao de regras a serem seguidas por estados, mas pela mudana do contexto no qual estados tomam decises com
base em seus prprios interesses (Keohane, 1984, p. 13).
10

comportamentos de atores s preferncias reais ou antecipadas de outros atores, por meio de um processo de
coordenao poltica (Keohane, 1984, p. 51-52). Segundo o autor, [] intergovernmental cooperation takes
place when the policies actually followed by one government are regarded by its partners as facilitating realization
of their own objectives, as the result of a process of policy coordination.
Em reviso bibliogrfica seminal sobre o tema, Milner (1992) destaca que desse nico conceito, formulado em meados dos anos 1980, derivaram seis diferentes hipteses tericas exploradas por estudiosos do
tema, baseadas em premissas diversas de anarquia internacional. A autora ainda critica o enfoque sistmico
das hipteses tericas desses estudiosos e aponta a necessidade de incluso da dimenso domstica para compreenso mais ampla de determinantes da cooperao entre naes, tema tratado anos mais tarde pela autora
(Milner, 1997). ONeill, Balsiger e Vandeveer (2004, p. 150), por sua vez, revelam a tentativa de ampliao
da definio, como resultado de avanos de pesquisas sobre regimes internacionais em meio ambiente, para
processos interativos, que continuam alm dos acordos iniciais e resultam em ordens de governana complexas
e duradouras com potencial de mudana social.
Outra vertente de pesquisas acadmicas concentrou-se sobre a questo da ajuda ou assistncia externa
(foreign assistance ou foreign aid). Nesta vertente, porm, no se discute o conceito de ajuda externa, mas temas
correlatos como seu eixo geopoltico (Norte-Sul, Sul-Sul, Leste-Oeste), suas motivaes,7 seus impactos sobre
desenvolvimento8 e, em linhas mais crticas, o prprio sentido atribudo expresso desenvolvimento.9 Nessas
linhas de pesquisa, a academia mais crtica, lacnica, inconclusiva e no dispe de fundamentao terica.
A cooperao internacional entre naes e a ajuda externa so abordadas pela academia no como processos distintos e independentes, mas inter-relacionados e de potencial influncia mtua. Condicionalidades
de reformas polticas impostas por agentes da ajuda externa um exemplo emblemtico dessa relao.10 J
quando observados na perspectiva de regimes internacionais, Keohane (1984, p. 90-91), por exemplo, afirma
que o regime de comrcio internacional
[] is nested within a set of other arrangements, including those for monetary relations, energy, foreign
investment, aid to developing countries, and other issues, which together constitute a complex and interlinked pattern of relations among the advance market-economy countries. These, in turn, are related to
military-security relations among the major states (nfase dos autores).
7. Morgenthau (1962) exercita de forma pioneira a construo de uma teoria poltica sobre o tema, porm reconhece sua incompletude frente s
inmeras possibilidades de motivaes polticas para a oferta da ajuda externa. Desde ento, estudiosos exploraram indcios da relao entre ajuda
externa e interesses polticos, geopolticos, econmicos e financeiros, e at mesmo sociais e humanitrios. Mais recentemente, Dreher, Sturm e
Vreeland (2009) investigaram os painis de votao do Conselho de Segurana da ONU no perodo de 1970 a 2004 e levantaram fortes indcios de
relao entre votos de pases atuantes como membros no permanentes do Conselho e emprstimos que esses pases recebem no mesmo perodo
do Banco Mundial.
8. Vale registrar que, apesar de inmeros esforos de estudiosos da rea, a relao entre ajuda externa e desenvolvimento permanece sem evidncias
cientficas (Cassen & Associates, 1987; Riddel, 2007; Wright e Winters, 2010; entre outros).
9. Nesta frente de estudos crticos, a expresso desenvolvimento relativizada e relacionada com esforos para a manuteno de status quo
de um sistema internacional que segrega pases desenvolvidos de pases no-desenvolvidos e, em casos mais extremos, como expresso
de neocolonialismo. Ver, por exemplo, Crush (2000); Rist (1999); Crewe e Harrison (1999); Escobar (1995); entre outros.
10. Vale ressaltar, porm, que condicionalidades impem ajustes eminentemente unilaterais, no se referindo, portanto, a ajustes mtuos de
polticas entre pases, conforme o conceito clssico de cooperao entre naes de Keohane (1984).

11
A aparente distino entre as expresses ajuda (ou assistncia) internacional e cooperao internacional
tampouco resolve a questo conceitual.11 Se a histrica deciso de substituio da expresso assistncia tcnica por cooperao tcnica no mbito da Organizao das Naes Unidas (ONU), por meio da Resoluo
1.383 (XVI), em 20 de novembro de 1959 (GA, 1959), atendeu s expectativas polticas e ideolgicas em
conjuntura internacional pr-independentista e de articulao Sul-Sul, contribuiu, por outro lado, para a
gerao de um amlgama inacabado que levou ao engessamento de posies sobre o tema.
Com isso, h bem menos consenso conceitual na adoo de uma ou outra expresso, ou ainda expresses
alternativas, no mbito de organizaes internacionais e agncias governamentais de desenvolvimento. Predominam
retricas e definies arbitrrias, por vezes contraditrias, sem fundamentao conceitual. O Banco Mundial
e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) optam pela expresso assistncia tcnica. Agncias
internacionais de governos situam-se entre cooperao internacional, como o caso da Japan International
Cooperation Agency (Jica) Agncia de Cooperao Internacional do Japo e desenvolvimento internacional, como o caso da United States Agency for International Development (USAID) Agncia dos Estados
Unidos para o Desenvolvimento Internacional.
O Comit de Assistncia para o Desenvolvimento (CAD), da OCDE, composto pelos pases da tradicional
comunidade de doadores, por sua vez, adota a expresso ajuda e a define como fluxos que se qualificam
como Assistncia Oficial para o Desenvolvimento (OECD, 2012), esta ltima entendida como:
Flows of official financing administered with the promotion of the economic development and welfare of
developing countries as the main objective, and which are concessional in character with a grant element of at
least 25 percent (using a fixed 10 percent rate of discount). By convention, ODA flows comprise contributions
of donor government agencies, at all levels, to developing countries (bilateral ODA) and to multilateral
institutions. ODA receipts comprise disbursements by bilateral donors and multilateral institutions. Lending
by export credit agencies with the pure purpose of export promotion is excluded (OECD, 2012).
No bojo do chamado dilogo Norte-Sul, e esforos de equilbrio geopoltico, e com o apoio de iniciativas como a United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD), o G-77 e a Conferncia
das Naes Unidas sobre a Cooperao Tcnica entre Pases em Desenvolvimento (CTPD), emerge ainda a
terminologia cooperao Sul-Sul. Sua definio, ainda vigente, amplia o espectro de entendimento do tema
ao referir-se a todos os tipos de intercmbio poltico e econmico entre pases do sul, empresas e organizaes
da sociedade civil, incluindo comrcio, investimento e tecnologia (UN, 2010, p. 71).
A ABC, criada em 1987, adota conceituao de cooperao tcnica internacional de cunho funcional, com
foco sobre seu potencial impacto para o desenvolvimento nacional e internacional. Segundo a ABC (2012a),
A cooperao tcnica internacional constitui importante instrumento de desenvolvimento, auxiliando um
pas a promover mudanas estruturais nos seus sistemas produtivos, como forma de superar restries que
tolhem seu natural crescimento. Os programas implementados sob sua gide permitem transferir conhecimentos, experincias de sucesso e sofisticados equipamentos, contribuindo assim para capacitar recursos
humanos e fortalecer instituies do pas receptor, a possibilitar-lhe salto qualitativo de carter duradouro.
11. As expresses foreign aid (ajuda externa) e international cooperation among nations (cooperao internacional entre naes) referem-se, em
princpio, a sentidos semnticos e processos aparentemente distintos. Segundo o Dicionrio Oxford de Poltica Mundial, a primeira refere-se transferncia de recursos financeiros e conhecimento de pases industrializados para pases subdesenvolvidos, e a segunda, conforme Keohane, aos ajustes
mtuos em polticas de governo (policies) por meio de um processo de coordenao poltica (Oxford Companion to Politics of the World, 2001).
12

Observa-se o mesmo foco na conceituao da Agncia especificamente para a cooperao tcnica entre
pases em desenvolvimento: O Brasil entende a cooperao tcnica internacional como uma opo estratgica de parceria, que representa um instrumento capaz de produzir impactos positivos sobre populaes,
alterar e elevar nveis de vida, modificar realidades, promover o crescimento sustentvel e contribuir para o
desenvolvimento social (ABC, 2012b).
Acrescente-se a tais definies e abordagens aquelas adotadas de forma no menos discricionria no
plano domstico, por rgos federais setoriais. No caso brasileiro, diferentes rgos de governo envolvidos
em cooperao internacional adotam diferentes terminologias sem conexo aparente e no consensuais entre
si. De fato, ministrios e entidades vinculadas ao governo federal, espao definido preliminarmente para a
realizao do estudo, contam com amplo leque de atuao em temas atinentes cooperao internacional
em seu sentido mais amplo, porm com terminologias prprias.12
No havia, e no h, no Brasil, e no mundo, uma conceituao consensual e definitiva de cooperao
para o desenvolvimento internacional: a noo de cooperao Sul-Sul no supre plenamente esta lacuna e,
portanto, deixa de ser instrumental para estudos dessa natureza, e o governo tampouco se alinha a definies
vigentes de organizaes internacionais. A anarquia conceitual sobre o tema exige cautela na determinao
do que vem a ser e do que no vem a ser cooperao13 e aponta para a necessidade, e oportunidade, de se
ampliar e coordenar o debate sobre o tema em mbito nacional.
3 A EXPERINCIA DO BRASIL COM OS ESTUDOS DA COBRADI

O prazo exguo para a realizao e a concluso de estudo pioneiro e indito de tal envergadura exigiu estratgias
combinadas de aproximao, articulao, recuperao e validao de dados oficiais no mbito do governo
federal. Para tanto, adotou-se, de forma consciente, estratgia de aproximao gradual da realidade.
O primeiro e maior desafio foi buscar superar a carncia de delineamento preciso do tema. Decidiu-se,
de antemo, adotar parmetros conceituais e instrumentais preliminares. Sob a premissa de que a realidade
a conhecer seria mais rica e densa do que permitiriam capturar tais parmetros, decidiu-se pela aplicao de
um modelo em construo, um primeiro passo. Conforme prefcio de abertura da primeira publicao, de
autoria do presidente da Repblica,
Trata-se de um modelo ainda em construo, que, apesar de j revelar algumas de suas caractersticas,
ainda carece de maior sistematizao e debate. Este levantamento representa, portanto, o primeiro passo
no sentido de construir uma poltica de cooperao internacional para o desenvolvimento integrada aos
objetivos da poltica externa brasileira, que no esteja sujeita s prioridades de cada governo, mas que
possa contar com uma ampla base de apoio no Estado e na sociedade civil (Ipea, 2010).
12.
Em vrios stios oficiais de internet de ministrios e entidades vinculadas do governo federal consta a apresentao de setores ou reas responsveis pela cooperao internacional, cada qual com definies prprias do termo.
13. Uma das novidades do segundo levantamento da Cobradi, relativo aos gastos do governo federal no ano de 2010, foi a excluso da listagem de
apoio utilizada no primeiro levantamento, referente ao que no era cooperao brasileira para o desenvolvimento internacional.

13
Sem a inteno de propor conceituao definitiva ao tema, estabeleceu-se definio preliminar e eminentemente instrumental da Cobradi, entendida como:
A totalidade de recursos investidos pelo governo federal brasileiro, totalmente a fundo perdido, no governo
de outros pases, em nacionais de outros pases em territrio brasileiro, ou em organizaes internacionais
com o propsito de contribuir para o desenvolvimento internacional, entendido como o fortalecimento das
capacidades de organizaes internacionais e de grupos ou populaes de outros pases para a melhoria
de suas condies socioeconmicas (Ipea, 2010, p. 17).
A opo pela aproximao da realidade via modalidades da Cobradi , vigentes no governo federal,
justificou-se pela expectativa inicial de garantir maior sistematizao aos dados e ainda permitir certa comparabilidade internacional em funo de seu relativo alinhamento com categorias utilizadas em divulgao de
gastos anuais da comunidade internacional de doadores. Essa opo, porm, no atendeu s necessidades de
abordagem de uma realidade mais complexa, interconectada e, por vezes, sobreposta de arranjos intersetoriais
e interinstitucionais da Cobradi, merecedora de maior ateno e amadurecimento.
No que diz respeito aos gastos pblicos com essas modalidades, constatou-se seu crescimento nominal
nos ltimos anos, com crescimento marginal em termos do Produto Interno Bruto (PIB) no perodo 20052011. Estudos sobre os gastos pblicos utilizam dois tipos bsicos de modelo: o macroeconmico que o explica
em termos de tempo e variveis agregadas, tal como o PIB; e o microeconmico, que se vale de fundamentos
do processo de deciso (Wagner, 1958; Peacock e Wiseman, 1967 apud Riani, 1986). Foge ao escopo deste
trabalho analisar essa evoluo, seja pela sua complexidade, seja pelas diversas razes que motivaram as decises para a realizao desses gastos. Sob o enfoque da economia do setor pblico, tais gastos poderiam ser
abordados como investimentos pblicos. Porm, prevalece lacuna sobre a apropriao de tais investimentos
na transio para a dimenso de gastos da cooperao para o desenvolvimento internacional.
Esses gastos pblicos com a Cobradi representam o custo da quantidade e da qualidade dos servidores
e bens providos pela administrao pblica federal, mediante as chamadas despesas correntes (dispndios
com pessoal, manuteno e operao dos servios, dirias, gratificaes, material de consumo, transferncias
intergovernamentais, subvenes econmicas, transferncias operacionais, transferncias s instituies etc.)
que aparecem nas contas oramentrias do governo.
Em princpio, o levantamento considerou todos aqueles gastos do governo federal realizados em cada
uma das modalidades vigentes e que transitam no Oramento Geral da Unio (OGU). Mais especificamente,
observaram-se quatro grandes categorias de despesas, aplicadas mormente cooperao bilateral, a saber: doaes, em espcie e em moeda; horas tcnicas; dirias e passagens areas; e custos administrativos associados.
Para o efetivo registro da despesa, o conceito que prevaleceu foi o de caixa e no o de competncia.
Contribuies regulares para organizaes internacionais; integralizao de capital em bancos de desenvolvimento internacional; e reescalonamento ou perdo de dvidas14 foram considerados, simultaneamente,
modalidades e categorias de despesas. necessrio mencionar que a maioria das contribuies e integralizaes
esto centralizadas nos Ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) e da Fazenda (MF) e
para efeitos do levantamento, trabalhou-se no registro com o critrio de empenhos liquidados, que precede
contabilmente o conceito de pagamento propriamente dito.
14. Os valores referentes ao perdo e o reescalonamento de dvidas pelo governo federal brasileiro, computados nos dois primeiros levantamentos
da Cobradi (2005-2009 e 2010) se alinham ao termo fluxos financeiros, conforme definio utilizada pela OCDE para a Assistncia Oficial para
o Desenvolvimento (AOD).
14

Dentre os gastos do governo federal com a Cobradi, observaram-se gastos predefinidos e aprovados no
OGU, e efetivamente realizados. Dentre os predefinidos e aprovados no OGU, esto os gastos com refugiados
no Brasil, e os gastos com contribuies regulares a organizaes internacionais. Mais especificamente no caso
dos refugiados, no perodo de vigncia do Plano Plurianual (PPA) 2004-2007, foram alocados recursos no
programa oramentrio Migraes e Acordos Internacionais; Apoio a Projetos de Instalao de Albergues para
o Atendimento e Acolhimento de Refugiados. Nos quatro anos de vigncia do PPA 2008-2011, esses recursos
foram destinados para a atividade Apoio a Albergues para Refugiados do programa oramentrio Promoo da
Justia e da Cidadania sob a responsabilidade do Ministrio da Justia (MJ). H perenidade nesses dois tipos
de gastos, ou seja, no havendo crises de grande magnitude, no plano domstico ou internacional, tendem a se
manter no rol de compromissos do Estado brasileiro com a cooperao para o desenvolvimento internacional.
Tais gastos nessas modalidades alinham-se, portanto, com a noo de uma poltica de Estado para a Cobradi.
Os demais gastos do governo federal brasileiro em Cobradi constituem, de fato, despesas correntes no
OGU, executadas diretamente pela Unio, ou mediante parcerias da Unio com organismos internacionais.
Estes, devido a sua natureza, facilmente escapam possibilidade de registro e recuperao de forma sistematizada, e esto sujeitos s vicissitudes polticas, econmicas e sociais conjunturais, distanciando-se, com isso, da
possibilidade de constiturem elementos estruturantes de uma poltica de Estado sobre o tema.
No se pode perder de vista que parte considervel dos gastos do Brasil com a Cobradi so extenses
de polticas pblicas setoriais e intersetoriais orientadas para o desenvolvimento nacional. Por exemplo, a
cooperao do Brasil com um determinado pas parceiro em doena falciforme, ou em construo de casas
populares, ou em qualquer outro tema afeto ao desenvolvimento nacional, espelha a experincia e o conhecimento brasileiro acumulados no tema e, eventualmente, traduzidos em polticas pblicas nacionais.
No perodo de 2005 a 2009, registraram-se gastos da ordem de R$ 2,9 bilhes do governo federal brasileiro com a Cobradi, em todas as suas modalidades (Ipea, 2010). Entretanto, o foco sobre gastos no valora,
por exemplo, aspectos de competncia, conhecimento e fortalecimento institucional dos profissionais locais
e suas instituies na superao de problemas de crescente complexidade que prevalecem no ambiente em
que atuam em seus pases e regies.
A Cobradi ganhou em importncia nos ltimos anos no pelo montante de gastos contabilizados, mas pela
qualidade, flexibilidade e consistncia das respostas acumuladas nas instituies e pela efetiva participao de
rgos e entidades pblicas, universidades, organizaes da sociedade civil e da iniciativa privada e seu potencial de
adaptao realidade de outros pases. Competncias adequadas e interdisciplinares que caracterizam a cooperao
brasileira carregam o potencial de fortalecer as organizaes dos pases no enfrentamento dos problemas locais e
tm merecido grande aceitao. Segundo o balano oficial da poltica externa brasileira no perodo 2003-2010,
Dado que a cooperao tcnica brasileira se concentra na capacitao de recursos humanos e no fortalecimento de instituies locais, ela acaba por tambm contribuir para a estabilidade poltica e o desenvolvimento econmico do continente. A estruturao dos sistemas de atendimento sade, a difuso de
novas tcnicas agrcolas e de programas para a agricultura familiar e a parceria com rgos governamentais
para o melhoramento dos servios pblicos, por exemplo, ajudam a fixar a populao do campo e criam
alternativas de fonte de renda, o que diminui a presso sobre as capitais e confere maior dinmica s
economias (Brasil, 2010).
A aproximao de tais gastos pelo vis de seu peso como percentual do PIB do pas, ndice tradicionalmente usado pela comunidade internacional de doadores na discusso e definio de oramentos para a

15
assistncia oficial para o desenvolvimento,15 parece nos levar concluso de que os gastos com a Cobradi so
marginais, irrisrios. Porm, h que se avanar e amadurecer a reflexo sobre este aspecto. O Brasil, por dcadas,
destinou a cooperao internacional recebida de tradicionais doadores, parte nfima do PIB nacional, para
nichos estratgicos de desenvolvimento e em muitos casos foi bem-sucedido em seus propsitos.16 A prpria
importncia atribuda pelo Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) cooperao tcnica internacional,
por exemplo, emblemtica de sua relevncia para o governo federal:
A cooperao tcnica desenvolvida pelo Brasil foi ampliada seguindo as diretrizes da poltica de adensamento do dilogo sul-sul, como instrumento da poltica externa do Governo Luiz Incio Lula da Silva. Essa
cooperao visa a fortalecer as relaes bilaterais do Brasil com o restante do mundo, elevando o perfil do
pas no cenrio mundial. Como resultado do crescimento econmico recente, o pas vem assumindo posio de maior protagonismo nas discusses internacionais e capitaneando o movimento pela integrao e
fortalecimento dos pases em desenvolvimento. Nesse sentido, a cooperao tcnica tem sido um dos mais
importantes elementos da poltica externa brasileira (Brasil, 2010).
Por fim, vale mencionar que o foco do estudo sobre gastos no permitiu explorar integralmente a prpria
referncia da definio instrumental dimenso do desenvolvimento. O primeiro relatrio, de perfil eminentemente financeiro, no faz menes a essa dimenso, revelando lacuna merecedora de maior ateno no
futuro. Tendncia de se refletir sobre gastos como se fossem ou no de cooperao.
Uma opo implcita nos estudos realizados at o momento foi a de buscar identificar e quantificar gastos da
Cobradi realizados pelo Poder Executivo. Com isso, no foram cobertos gastos das esferas dos Poderes Legislativo
e Judicirio. O foco sobre o mbito federal do governo, porm, no significa que governos e municpios deixem
de realizar a Cobradi. Pelo contrrio, h inmeras iniciativas em andamento, parte delas inclusive financiadas, a
partir de 2011, pela prpria ABC/MRE, e que podem eventualmente compor os estudos futuros.17
Cabe ressaltar que determinados gastos, principalmente aqueles relativos a crditos de exportao e reescalonamento ou perdo das dvidas, assim como as contribuies a organizaes e instituies internacionais
tambm precisam de definies e sistematizaes metodolgicas mais precisas. necessrio discutir mais aprofundadamente, por exemplo, em que situaes e como os crditos s exportaes entrariam no estudo. Do mesmo
modo, podem ser aprofundadas as modalidades de dvidas e seu alvio e, tambm, as prprias contribuies a
organizaes internacionais, especialmente no que diz respeito finalidade das respectivas instituies.
4 CONSIDERAES FINAIS
Para se conhecer a ampla e complexa realidade de cooperao internacional de cada ministrio ou rgo do governo
federal, preciso dar continuidade abordagem gradual dessa realidade. A adoo de definio instrumental preliminar,
com a segmentao da realidade por modalidades para fins dos estudos, trata-se de soluo operacional provisria e,
como tal, no pode e no deve ser confundida como posies definitivas do governo brasileiro sobre o tema.
15. Clemens e Moss (2005) fazem um detalhado resgate das origens histricas da construo da meta mundial de se destinar pelo menos 0,7% do
PIB de pases industrializados para a ajuda internacional.
16. Dentre os programas de referncia nacional que receberam apoio da cooperao internacional esto, por exemplo, a instituio do sistema S
(Senai, Sesi, SENAC) no Brasil e o desenvolvimento da agricultura no cerrado brasileiro.
17. Sobre a cooperao descentralizada, o tema vem recebendo crescente ateno no Brasil, sobretudo a partir da dcada de 2000 (Vigevani, 2004).
No se pode esquecer, ainda, da Cobradi realizada por meio de universidades, principamente as federais e estaduais, e organizaes no governamentais (ONGs), como o caso emblemtico da ONG Alfabetizao Solidria.
16

Estamos cientes da polissemia inerente expresso cooperao internacional e suas variaes, das suas
origens, premissas e circunstncias sociais, econmicas, polticas e culturais, das abordagens conceituais
disponveis na academia, sobretudo oriundas de estudiosos do meio ambiente, e da longa discusso, ainda
manifestamente inconclusa, sobre a relao entre cooperao internacional e desenvolvimento. Cada um
desses temas merece acompanhamento e aprofundamento em pesquisas futuras.
Os estudos da Cobradi foram os primeiros esforos sistematizados e articulados do governo federal
brasileiro rumo identificao e mensurao de seus gastos destinados cooperao para o desenvolvimento
internacional. Com eles, obteve-se no s uma primeira aproximao oficial e predominantemente quantitativa
desses gastos, mas tambm maior clareza sobre o estgio em que se encontravam o registro, o acompanhamento
e o armazenamento dos dados em cada uma das instituies do governo federal brasileiro.
Os desafios intrnsecos aos estudos da Cobradi no retiram a consistncia e a oficialidade dos dados publicados nos estudos. Os dados primrios foram capturados em fontes oficiais do governo federal, registrados em
base de dados do Ipea e validados e referendados por autoridades pblicas. Nessa qualidade, so oficiais, confiveis e permanecem armazenados para disponibilizao a futuras consultas e pesquisas. Pode-se eventualmente
conjeturar sobre a completude desses dados em relao sua totalidade, mas a funo dos estudos, pelo menos
em seu estgio atual, a de garantir aproximao da realidade e no sua expresso total, integral e inequvoca.
O contato com quase uma centena de instituies governamentais federais para a realizao dos estudos Cobradi nos permitiu vislumbrar, como potencial hiptese para estudos futuros, que esse fenmeno se
manifesta por meio de conhecimentos, aes coletivas potencialmente cooperativas, e processos individuais,
organizacionais e institucionais de desenvolvimento e localiza-se em espao dinmico de conjugao de foras
e tenses constantes entre polticas pblicas, poltica externa e polticas internacionais.18 Essa hiptese de
interconexo entre polticas pblicas, poltica externa e polticas internacionais refora a noo de Keohane
(1984) de que a ajuda externa um elemento dentre um conjunto de arranjos que compem ninhos sobre
os quais repousam regimes internacionais e merece ateno em estudos futuros.
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REGIONALISMO NA SIA: DA INTEGRAO PRODUTIVA

INSTITUCIONALIZAO
Ricardo Bacelette*
RESUMO
O presente artigo analisa o processo de formao de integrao econmica asitica nas ltimas duas dcadas, identificando os atores
internacionais centrais nesse processo e suas estratgias. Procura-se, ademais, intuir respostas para indagaes frequentemente feitas
quando se discute a integrao asitica: Por que no ocorreu anteriormente, quando proliferavam pelo mundo instituies e mecanismos
de integrao regional? Por que essa integrao vem ocorrendo de forma intensa na ltima dcada? Para tais fins, ser apresentado breve
histrico emprico-analtico das principais iniciativas integradoras engendradas no processo de conformao do regionalismo na sia.
Palavras-chave: sia; regionalismo; integrao produtiva; comrcio e finanas internacionais; China; instituies regionais.
ABSTRACTi
This article analyzes the process of constructing Asian economic integration in the last two decades, whilst identifies the main international
actors in this process and their strategies. Moreover, answers are sought to frequently asked questions when Asian integration is
discussed: Why didnt it occur earlier, when institutions and mechanisms for regional integration proliferated worldwide? Why has
integration happened so intensively in the last decade? For such purposes, it is presented a brief empirical-analytical history of the
main integration initiatives engendered in the shaping of regionalism in Asia.
Keywords: Asia; regionalism; productive integration; international trade and finances; China; regional institutions.
JEL: F50, F55, F59.
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea.
22

Regionalismo na sia: da integrao produtiva institucionalizao
1 INTRODUO
O processo de integrao econmica por meio de mecanismos interestatais na sia recente e ocorre de
maneira inversa ao processo observado na Amrica do Sul e na Europa. Como asseveram Jank e Tachinardi
(2007), enquanto na Amrica Latina formaram-se mecanismos de integrao regional formais e incompletos voltados para o comrcio, em razo de agendas polticas dos pases participantes; na sia, a integrao
resultante de investimentos empresariais e transferncia de tecnologia intra e entre empresas, cujos objetivos
primordiais estavam voltados, originalmente, aos ganhos de competitividade das firmas, para atuarem em
escala de competio global, cujas exportaes destinavam-se s economias centrais. Nesse sentido, o papel
dos Estados asiticos seria secundrio aos fluxos existentes, facilitando-os em vez de cri-los.
No obstante a peculiar lgica inversa do processo de integrao na sia do Leste,1 so crescentemente observadas, a partir da dcada de 1990, iniciativas governamentais de integrao regional
empreendidas naquele continente, como acordos de livre comrcio, mecanismos de concertao poltica
e criao de organismos regionais, tornando a regio profcua em matria de integrao regional. A
macroestrutura desse processo de integrao institucionalizada naquele continente recente, porm
ocorre em ritmo acelerado e tem sido denominado, na literatura, Novo Regionalismo Asitico. A partir dos anos 2000, nota-se crescente protagonismo da China nesse processo, fomentando arranjos
institucionais de governana regional e modificando algumas das instituies existentes.
O engajamento chins no processo de integrao regional constitui pea central dessa nova
dinmica institucional, pois, alm de exercer funo de catalisador desse processo, tem influenciado
a configurao dessas instituies, como se ver a seguir. Nesse novo contexto asitico, possvel
depreender, preliminarmente, alguns dos objetivos que norteiam as iniciativas de Pequim no que se
refere integrao com os pases circunvizinhos: ampliar a integrao das cadeias produtivas regionais
e, de forma subjacente, adensar a interdependncia econmica, para garantir estabilidade poltica e
segurana em seu entorno.
O presente artigo analisa o processo de formao de integrao econmica asitica nas ltimas
duas dcadas, identificando os atores internacionais centrais nesse processo e suas estratgias. Procurase, ademais, intuir respostas para indagaes frequentemente feitas quando se discute a integrao
asitica: Por que no ocorreu anteriormente, quando proliferavam pelo mundo instituies e mecanismos de integrao regional? Por que essa integrao vem ocorrendo de forma intensa na ltima
dcada? Para tais fins, ser apresentado breve histrico emprico-analtico das principais iniciativas
integradoras engendradas no processo de conformao do regionalismo na sia.
1. Em que pese haver diversas definies geopolticas para a regio, emprega-se livremente o conceito de sia do Leste, difundido na literatura como
aquele que engloba os pases da Associao das Naes do Sudeste Asitico Association of Southeast Asian Nations (ASEAN), alm de China,
Japo, Coreias e a poro oriental da Rssia. Para discusso mais aprofundada sobre o conceito identitrio asitico e seu emprego, ver Terada (2003).

23
2 REGIONALISMO INCIPIENTE: INTEGRAO PRODUTIVA E BAIXA

INSTITUCIONALIDADE
Durante as dcadas de 1980 e 1990, perodo em que se multiplicaram pelo mundo estruturas de integrao e
governana regionais, o conceito de regionalismo tinha pouca aplicao na sia. Para aferirmos anlise desse
processo, h que se distinguir, inicialmente, dois conceitos relacionados integrao regional: regionalizao e
regionalismo. Pagngestu e Gooptu (2002, apud Prez 2008) definem regionalizao como um processo de integrao informal, semelhante ocorrida na sia do Leste, pelas foras de mercado, na ausncia de mecanismos
regulatrios e institucionais. A esse fenmeno, Hurrell e Fawcett (1995) denominam tambm soft regionalism,
vez que as instituies vinculantes so praticamente inexistentes, embora haja densa rede de integrao. J regionalismo, segundo Pagngestu e Gooptu (2000 apud Prez 2008), o processo por meio do qual se constituem
mecanismos formais para estabelecer tratados de integrao e cooperao entre seus membros.
At o final da dcada de 1990, a integrao asitica era predominantemente econmico-comercial, porm as
relaes econmicas se davam ao largo de ideaes de natureza poltico-institucional. Nesse perodo, embora
houvesse forte integrao econmica entre as economias asiticas, praticamente inexistia o regionalismo,
conforme conceito exposto, com exceo da ASEAN.2 Criada em 1967, em contexto de formao dos Estados
nacionais asiticos, originalmente tinha carter poltico restrito s reas de defesa e segurana regionais. A
ASEAN, naquele contexto, visava garantir a independncia ps-colonialismo europeu na regio, preservando
seus membros das disputas hegemnicas da Guerra Fria, bem como manter a estabilidade das relaes entre os
pases da regio. O temor de que a guerra que transcorria na Indochina, entre Vietn do Norte e do Sul que
envolvia tambm Laos e Camboja com o engajamento de potncias bipolares viesse a se repetir em outros
pases da regio foi fator decisivo no estabelecimento dessa organizao. Porm, o nmero limitado de pases
que a compunha e o escopo temtico limitado de atuao da ASEAN, durante as primeiras dcadas de sua
existncia, e a ausncia de outras instituies com atuao regional de espectro temtico mais amplo deixavam
a sia alheia ao fenmeno do regionalismo nesse perodo (Mattli, 1999; Nogueira, 2008; Kahler, 2011).
A integrao asitica durante as dcadas de 1980 e meados da de 1990, portanto, era baseada em cadeias
produtivas regionalizadas, controladas por empresas sediadas no Japo, as quais estavam integradas por meio
de polos de manufatura nos pases da regio, com vistas a aumentar a competitividade de seus produtos, pela
reduo de custos com a produo offshore de manufaturas, inicialmente em direo China e aos pases do
Sudeste Asitico, porm praticamente inexistindo instituies de regionalismo. O processo de transbordamento
da produo japonesa para os pases do entorno foi determinado, principalmente, por foras locacionais, devido elevao de custos na matriz, em funo de vrios fatores, entre os quais se destacam: incremento dos
salrios; custos energticos e de implementao de plantas crescentes; alm da perda de competitividade das
exportaes japonesas devido apreciao do iene, em dois perodos denominados Endaka (iene valorizado),
no incio da dcada de 1970 em funo do Acordo Smithsonian de 1971 e em meados da dcada de
1980 decorrente dos Acordos de Plaza em 1985 que ajustaram a taxa de cmbio japonesa, anteriormente
fixada em padres que favoreciam as exportaes, fazendo-a flutuar e sofrer forte valorizao (Dieter 2006;
Ravenhill, 2012).
2. Originalmente composta por Indonsia, Malsia, Filipinas, Cingapura e Tailndia, aos quais aderiram, na dcada de 1990, Brunei, Camboja, Laos,
Myanmar e Vietn. Alm de preservar-se de possveis disputas do contexto bipolar, a ASEAN tambm constitua instrumento de projeo de poder
das potncias regionais, nomeadamente Indonsia e Filipinas sobre reas de influncia limitada.
24

Nessa rede asitica incipiente, os organismos intergovernamentais eram poucos, com baixo grau de institucionalizao e arcabouo jurdico com pouca vinculao (enforcement), pois o Estado asitico em condies
de exercer o papel de paymaster3 naquele contexto, o Japo, possua fortes vnculos poltico-econmicos com
pases extrarregionais, como os Estados Unidos e membros da Comunidade Europeia. Alm disso, ainda
havia resistncia por parte dos pases asiticos em relao liderana do Japo, em razo de reminiscncias
do expansionismo nipnico durante a Segunda Guerra. Desse modo, as iniciativas de integrao lanadas
tinham o Japo como coprotagonista, sem liderana absoluta no processo, como foi o caso da Cooperao
Econmica sia-Pacfico Asian-Pacific Economic Cooperation (APEC), lanada em 1989. Essa no era iniciativa exclusivamente asitica, pois inclua pases como Estados Unidos que exerciam papel preponderante
nessa proposta Canad, Austrlia, Nova Zelndia, Coreia do Sul, alm de pases sul-americanos banhados
pelo Oceano Pacfico, entre outros. No por mero acaso, o Japo compunha, no plano multilateral, a coalizo
denominada Quad, juntamente com Canad, Estados Unidos e Unio Europeia (UE), que dominou boa
parte das deliberaes da chamada Rodada Uruguai (1986-1995) de negociaes do Acordo Geral de Tarifas e
Comrcio General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), fazendo prevalecer a agenda dos pases de maior
desenvolvimento relativo Least-Developed Countries (LDCs) naquelas negociaes.
Entre seus principais objetivos, a APEC tinha a ambiciosa pretenso de estabelecer uma rea de livre
comrcio entre seus membros na sia, na Amrica do Norte e do Sul, a partir de cronograma gradual estabelecido em 1994. Se levado a cabo como inicialmente almejado, a APEC constituiria uma rea de livre comrcio
que abrangeria 40% da populao mundial e 54% do Produto Interno Bruto (PIB) do planeta.4 Como era
possvel de se imaginar, essa proposta acabou por frustrar-se, devido aos inerentes conflitos de interesses que
congregavam economias to dspares: pases com forte potencial agroexportador, como Austrlia e Estados
Unidos, e outros com fragilidades internas na produo agrcola, de estrutura familiar, como os insulares da
sia. Soma-se s razes do insucesso da proposta livre-cambista da APEC o contexto em que se encontrava
a economia japonesa naquele perodo, que passava por recesso prolongada na dcada de 1990 (Hyun-Seok,
2003). Desse modo, para muitos analistas, embora a APEC continue a existir formalmente, ela foi esvaziada
politicamente, ficando indefinida quanto sua funcionalidade. Suas atividades concentram-se, atualmente,
em promover facilitao de comrcio entre seus membros, por meio da eliminao de entraves burocrticos,
e realizao de cooperao tcnica e intercmbio de melhores prticas.
Entre as iniciativas que antecedem ao estgio atual de integrao asitica, destaca-se o Acordo Comercial
sia-Pacfico Asian-Pacific Trade Agreement (APTA), anteriormente conhecido como Acordo de Bangkok,
firmado em 1975, congregando ndia, Bangladesh, Sri Lanka, Repblica Popular Democrtica do Laos e
Repblica da Coreia (do Sul). Consistia, inicialmente, em instrumento de projeo de poder regional da
ndia sobre pases de sua rbita de influncia, por meio de concesses tarifrias, com tratamento especial e
diferenciado para LDCs. Em relao a regras de origem, por exemplo, o acordo previa exigncia de contedo
local de 45% do valor Free On Board (FOB) para exportaes destinadas rea preferencial, oriundas de
signatrios com economias maiores, porm apenas 35% dos LDCs partcipes do acordo, dado o menor grau
de encadeamento produtivo dessas economias, cujos parques industriais no permitiam maior agregao de
valor local (UNESCAP, 2006).
3. Empregado na literatura de integrao regional, o termo refere-se, nesse contexto, a um pas lder do processo integrador institucional, o qual capaz de
arcar com custos polticos e financeiros da liderana nesse processo e tem essa ambio. Para maiores detalhes do conceito, ver Mattli (1999).
4. Para maiores informaes e dados atualizados referentes aos pases que compem a APEC, ver os Reports peridicos publicados pelo secretariado
da instituio, disponveis em: <http://publications.apec.org/pub-view.php>.

25
A adeso da China ao APTA, em 2001, alterou a equao de poder dessa rea preferencial e fez ampliar e aprofundar a integrao entre seus membros. At o ano de 2006, as concesses tarifrias abrangiam
1.721 produtos, com concesses especiais para os LDCs em 112 produtos. A partir da terceira rodada de
negociaes do APTA, com a decisiva participao da China, foram ampliadas as concesses tarifrias para
4.270 produtos, dos quais so feitas 587 concesses para os LDCs. Com a consolidao de preferncias mais
ambiciosas entre seus membros, que aprofundaram a integrao asitica, decidiu-se por notificar o APTA
Organizao Mundial do Comrcio (OMC), em 2007, em substituio ao antigo Acordo de Bangkok, previamente notificado ao secretariado do GATT, em 1976, porm com escopo reduzido de pases participantes
e com menores concesses tarifrias em porcentagem de alquota e nmero de produtos (UNESCAP, 2006).
Outra iniciativa de integrao na regio digna de nota foi o East Asia Economic Caucus (EAEC), tambm chamado de Grupo Econmico da sia do Leste (EAEG), ou, simplesmente, Comunidade da sia do
Leste. Foi uma ambiciosa proposta elaborada pela Malsia, em 1990, que congregaria os pases da ASEAN e
as trs maiores economias da sia: China, Japo e Coreia. Essa iniciativa foi uma reao do ento primeiroministro malaio, Mahatir Bin Mohamad conhecido por defender ideais pan-asiticos adeso da ASEAN
ao processo de negociao da APEC. Em sua viso, potncias de fora da regio, como os Estados Unidos,
estariam imiscuindo-se no processo em consolidao da integrao asitica, a ASEAN. Segundo a proposta
malaia, seria estabelecida uma ampla rea de livre comrcio na sia, excluindo-se desse processo, no entanto,
pases da Amrica do Norte, a Austrlia e outros, como claro contraponto proposta da APEC, que era bem
mais abrangente. A proposta pan-asitica do EAEC, embora obtivesse amplo apoio entre os pases da regio,
poca em que foi lanada, no prosperou em razo da forte oposio a ela exercida pelos Estados Unidos sobre
esses pases e pelo no apoio do Japo, solidariamente, por no ver contemplado no processo de negociao
seu maior aliado ocidental (Terada, 2003).
Embora no tenha vingado conforme proposto na dcada de 1990, o EAEC foi paradigmtico no processo
de formao do regionalismo na sia, por constituir a maior proposta, em nmero de pases envolvidos, a
ganhar maior impulso entre os pases da regio, para estabelecer uma rea de livre-comrcio exclusivamente
asitica. Essa proposta viria a constituir, futuramente, a base do arranjo institucional que veio a ser denominado
ASEAN + 3 ou ASEAN Plus Three (APT), que ganhou fora na dcada de 2000. Esse arranjo institucional
considerado, na atualidade, espinha dorsal da integrao no Leste da sia, seja pela sua amplitude de pases
os dez membros que compem a ASEAN, alm das trs maiores economias asiticas, China, Japo e Coreia
do Sul , seja pelo peso e dinamismo que as economias que o constituem imprimem ao sistema econmico
internacional contemporneo.
3 RPIDA EVOLUO INSTITUCIONAL E FATORES DE IMPULSO

Os escassos vnculos institucionais e jurdicos entre os pases asiticos, at a dcada de 1990, evidenciavam-se,
sobretudo, pela baixa densidade de acordos comerciais intrarregionais, em contraste com outras regies do
globo, perodo no qual proliferam acordos notificados OMC, processo denominado na literatura Novo
Regionalismo. Estima-se haver em todo o globo, na atualidade, 450 acordos regionais de comrcio, em diferentes graus de integrao.5 Na sia, no entanto, at o ano 2000, havia apenas um acordo preferencial regional
5. Para uma anlise pormenorizada do processo amplo de formao de regimes regionais de comrcio e sua interao com o sistema multilateral
de comrcio, ver Oliveira (2012).
26

em vigncia no Sudeste Asitico, o j mencionado Acordo de Livre Comrcio da ASEAN Agreement of

the ASEAN Free Trade (AFTA) e um acordo envolvendo pases da sia Meridional, o APTA. No obstante
formarem-se tardiamente, em relao a outras regies, a construo dessas instituies tem sido acelerada nas
ltimas duas dcadas. Para se ter ideia da rpida evoluo desse quadro institucional de governana regional,
se, em 2000, apenas dois acordos comerciais vigiam na regio, ao final da mesma dcada, no ano de 2009, j
havia 45 acordos preferenciais de comrcio concludos e em vigncia, tendo pases da regio como signatrios,
e j havia negociaes em curso de nmero equivalente de acordos (Pempel, 2008; Ravenhill, 2012).
Baldwin (2006) estimou acertadamente que em 2010 haveria cerca de noventa acordos preferenciais ou
de livre comrcio em vigncia na sia, em processo que denominou noodle bowl syndrome naquele continente,
em aluso ao termo spaghetti bowl, cunhado por Jagdish Bhagwati, que se refere ao fenmeno do surgimento
de densa e complexa rede de acordos preferenciais de comrcio, ocorrendo, em algumas circunstncias, em
detrimento do sistema multilateral. Baldwin (2006), no entanto, faz ressalvas a respeito da amplitude dos
acordos regionais asiticos, que considera insuficientes em razo da profundidade da reduo tarifria proporcionada e, em matrias no tarifrias, como a incapacidade para gerir regras de origem. Segundo o autor,
cortes unilaterais de tarifas promovidas pelos pases asiticos so os maiores responsveis pela liberalizao
comercial na regio. Em que pesem as crticas, a rpida evoluo normativa na sia j constitui objeto digno
de anlise pormenorizada.
A principal instituio do regionalismo asitico contemporneo, a ASEAN, sofreu grandes transformaes
de seu escopo e mandato. Com o fim da Guerra Fria, ampliou-se o nmero de pases-membros, de cinco
para dez, abarcando naes ex-socialistas como Vietn, Laos e Camboja. Alm disso, converteu-se tambm
em acordo preferencial de tarifas Preferential Trade Agreement (PTA), o AFTA, firmado em 1992, que
previa a liberalizao gradual de tarifas entre seus membros at o ano de 2002. Em processo que poderia ser
analisado por uma perspectiva neofuncionalista das relaes internacionais, porquanto transfigurou-se a finalidade dessa instituio, inicialmente proposta para lidar com temas de segurana e estabilidade regional, por
meio do efeito spill-over6 (Haas, 1971). Foram estabelecidas novas reas de convergncia, distintas daquelas
estabelecidas precipuamente, transcendendo o interesse individual dos Estados, em razo da interdependncia
material integrao produtiva e complementaridade comercial ao regular temas como o sistema financeiro
regional e o comrcio entre os pases que a compem.
Pode-se explicar o rpido crescimento do nmero de acordos e instituies por quatro razes fundamentais:
a crise financeira asitica, em 1997; a ascenso econmica chinesa nos anos 2000; o impasse nas negociaes
multilaterais da Rodada de Doha da OMC, iniciadas em 2001, porm ainda inconclusas; e a atual crise global, iniciada em 2008 (Pempel, 2008). A China, nesse contexto, tem procurado adensar relaes comerciais
com os pases da regio, como instrumento para ampliar mercados para suas exportaes, em alternativa ao
arrefecimento da demanda por parte das economias europeia e norte-americana, e, concomitantemente,
assegurar a competitividade internacional, diminuindo custos de sua produo transfronteiria regionalizada.
A crise asitica em 1997 considerada marco no processo de integrao e convergncia em matria
econmica dos Estados do Leste Asitico. Como consequncia desse fenmeno, estabeleceu-se a dimenso
financeira da cooperao na ASEAN. A crise, que se originou na Tailndia, em 1997, com a forte desvalorizao
do bath (moeda tailandesa) que passou a flutuar devido insuficincia de reservas cambiais para que o banco
6. Termo de difcil traduo, geralmente empregando-se o original em ingls, que se refere a algo como transbordamento dos efeitos obtidos em uma
rea temtica para outras reas, na cooperao entre Estados.

27
central daquele pas pudesse manter a taxa de cmbio fixa, em momento de fuga de capitais logo levou ao
contgio de outros pases da regio, pois investidores internacionais ficaram temerrios quanto capacidade
de solvncias dos pases da regio. No perodo que precedeu a crise, entre 1993 e 1996, a proporo dvida
externa/PIB dos pases da ASEAN passou de 100% do PIB para mais de 160% do PIB (Asian Development
Bank, 2003). Naquele contexto, o Japo props a criao de um fundo regional de estabilizao financeira, o
Fundo Monetrio Asitico, em face da atuao limitada das instituies existentes. Essa proposta no vingou
como propugnada pelo Japo, por falta de acolhida entre os pases da regio, alm da oposio dos Estados
Unidos e do prprio Fundo Monetrio Internacional (FMI), mas ensejaria posteriormente, no ano 2000,
a criao de um mecanismo regional, com o apoio decisivo da China no processo de negociao, durante a
reunio do Banco Asitico de Desenvolvimento, realizada na cidade histrica tailandesa de Chiang-Mai, que
daria nome ao mecanismo de estabilizao regional (Kahler, 2011).
Descontentes com o tratamento dado pelas instituies internacionais multilaterais crise asitica de 1997
a 1998, particularmente o FMI, lderes daquela regio buscaram, nos anos seguintes, alternativas para lidar com
problemas de liquidez de curto prazo e monitorar capitais volteis, aos quais foram atribudos grande responsabilidade pela crise de 1997. O mecanismo cunhado Iniciativa Chiang-Mai (CMI)7 foi lanado em maio
de 2000, durante a 33a Reunio da Conferncia Anual do Banco Asitico de Desenvolvimento juntando-se
rede de instituies de governana asitica. Essa instituio formal consiste em um arranjo multilateral de swap
de divisas, entre os dez pases-membros da ASEAN, alm de China, Japo e Coreia do Sul, em um pool inicialmente estabelecido em apenas US$ 1 bilho, para lidar com problemas de liquidez de curto prazo. Essa quantia
inicial simblica foi gradativamente ampliada em cpulas posteriores, atingindo, durante a cpula da ASEAN
em Manila, em maio de 2012, o valor de US$ 240 bilhes (Henning, 2009; Mochizuki, Ng e Wang, 2012).
Embora tenha sido criada em 2000, o mecanismo Chiang Mai no teve sua eficcia testada, pois nenhum pas o utilizou, devido a limitaes estruturais, como a falta de um sistema de monitoramento regional
prprio. Os pases que excedem em 20% o valor das quotas a que tm direito a tomar emprestado, devem
se submeter s condicionalidades do FMI. Por essa razo, a Coreia do Sul optou por recorrer ao mecanismo
de swap bilateral que mantm com o Federal Reserve (Fed) americano, em 2009, para sanar problemas em
sua balana de pagamentos. Espera-se, no entanto, que a ampliao dos aportes e o estabelecimento de um
mecanismo de vigilncia, intitulado ASEAN Plus Three Macroeconomic Research Office (Amro), conforme
proposto na cpula ASEAN em 2010, venham a sanar as debilidades do Chiang Mai (Zhang e Li, 2010).
Soma-se a essa estrutura institucional o papel estabilizador que a China desempenhou durante a crise asitica,
ao refutar a desvalorizao de sua moeda para recuperar competitividade em relao aos seus vizinhos cujas
moedas sofriam forte desvalorizao , fato que poderia gerar uma corrida de desvalorizaes cambiais na regio
ao estilo beggar-thy-neighbour. Essa iniciativa de no provocar mudanas bruscas no cmbio, que gerariam ainda
mais instabilidade regional, foi encarada pelos pases do Leste Asitico como atitude indutora de confiana, alavancando o status chins na regio, com a melhora de percepo por parte dos vizinhos. Ademais dessa medida
de confience building, encetada em momento crtico para a regio, a China tem sido um dos principais artfices
da arquitetura das instituies regionais que vm se formando naquele continente (Ravenhill, 2012).
7. Como resposta Crise Asitica de 1997, diversas propostas de mecanismos regionais foram aventadas. Alm da mencionada malograda proposta
japonesa da criao do Fundo Monetrio Asitico, foram efetivamente lanados o Manila Framework Group, para intercmbio de melhores prticas
para gerenciar crises financeiras e o ASEAN Surveillance Process (ASP), para coordenar e estreitar polticas macroeconmicas entre os pases-membros da ASEAN, que lanou as bases para a cooperao ASEAN + 3 na Iniciativa Chiang Mai. Para maior detalhamento da evoluo do processo de
cooperao financeira na sia, ver Zhang e Li (2010).
28

Na constituio do fundo Chiang-Mai, por exemplo, a China contribui com US$ 38,4 bilhes, quantia
exatamente igual contribuio do Japo. Esse valor reflete clculo poltico por parte dos pases negociadores,
que revela estratgia de compartilhamento de liderana e seus custos. Assim como o Japo, a China limita a
quantia que poderia tomar emprestado do fundo a cerca da metade do que contribui, US$ 19,5 bilhes, ao
passo que a Coreia empresta US$ 19,5 bilhes, mas pode tomar emprestado a mesma quantia. Pases com
menor desenvolvimento relativo, como Indonsia e Filipinas, contribuem com apenas um tero do potencial
a que podem tomar emprestado e as menores economias da regio, como Brunei, Camboja, Laos e Myanmar
colaboram com um quinto do valor potencial dos emprstimos (Ravenhill, 2012; Mochizuki, Ng e Wang,
2012). A crise asitica de 1997, portanto, trouxe consequncias inesperadas: a crescente interdependncia
econmica e a convergncia poltica entre os pases asiticos. Por tais razes, aquela crise foi considerada marco
no processo de integrao na sia, ao lanar as bases da cooperao e convergncia entre Estados na regio.
Outro evento digno de nota, no que se refere participao asitica na arquitetura global de governana,
ocorreu na mesma cpula da ASEAN em Manila que duplicou o patamar do fundo regional Chiang-Mai,
em maio de 2012. Naquela ocasio, os pases que compem a ASEAN+3 estabeleceram o compromisso de
elevar suas participaes nas quotas do FMI, passando dos atuais 30% para 40% a partir de 2014, aumentando a representatividade asitica naquele organismo multilateral. Essa deciso reflete o crescente grau de
convergncia dos pases asiticos em matria econmica, em que pese ainda haver divergncias em outras
reas, como no caso das disputas territoriais no Mar da China Meridional e em outras questes polticas
(Mochizuki, Ng e Wang, 2012).
Uma nova onda de integrao na sia foi encetada por outra crise internacional, iniciada em 2008.
Dessa vez, no entanto, o epicentro da crise estava fora da sia e as medidas adotadas pelos pases da regio,
bem como a forma de articulao poltica diferiam do contexto da crise de 1997. A questo central, nesse
contexto, era buscar alternativas ao arrefecimento da demanda por partes dos pases desenvolvidos. O ento
ministro do comrcio chins, Chen Deming, declarou preocupao com o fato de as economias mais afetadas, a saber, Estados Unidos, Europa e Japo serem responsveis por mais de 60% das exportaes chinesas
(Ying, 2008). Nesse sentido, para mitigar os efeitos adversos da crise internacional iniciada em 2008 sobre o
comrcio exterior chins, seria necessrio potencializar o comrcio com mercados emergentes.
Esse fator mencionado, a crise internacional atual, estava intrinsecamente relacionado a outra condicionalidade sistmica, qual seja, o impasse nas negociaes para liberalizao multilateral do comrcio
internacional, no mbito da Rodada Doha da OMC, desde o deadlock das negociaes, ocorrido durante a
reunio ministerial de junho de 2008, em Genebra. A falta de convergncia de posies entre os pases nas
negociaes da OMC foi agravada pela crise, despertando desconfianas mtuas de recorrerem retomada do
protecionismo comercial. A alternativa mais factvel seria negociar acordos bilaterais ou minilaterais aqueles
negociados com nmero reduzido de pases ou ainda setoriais limitados a determinadas linhas tarifrias
de bens e servios. Na sia, essa tendncia foi mais evidente, pois a China buscava tambm potencializar
complementaridades das cadeias produtivas j integradas, com vistas a competir, com maior eficincia, em
terceiros mercados, fenmeno semelhante ao observado na dcada de 1980 tendo o Japo como articulador
dessa dinmica, como visto na seo 2. Sob a liderana chinesa, no entanto, alm da complementaridade
produtiva, tem-se buscado adensar a estrutura institucional e a teia de acordos regionais.

29
4 A CHINA E SEU PAPEL PREPONDERANTE NA INTEGRAO ASITICA

O engajamento da China na sia, no incio do sculo XXI, acompanhado do crescimento de sua pujana
econmica, pea central na compreenso do fenmeno do crescente regionalismo, em razo de sua postura
proativa, porm aberta ao dilogo, flexvel e pragmtica, diferente da poltica perifrica das dcadas anteriores,
cunhada por atitudes contumazes, clivadas ideologicamente. Tanto no plano bilateral, quanto no multilateral
regional, a percepo dos pases do entorno da China tem se tornado positiva e sua atuao internacional
vista como benfica na sia, de maneira que muitos pases da regio anseiam pela liderana chinesa e esse
fator a hegemonia chinesa , frequentemente, levado em considerao no processo decisrio dos pases
da regio. Essa tendncia poltica reflete-se nas instituies: emblemtico o fato de constiturem-se, em
praticamente todas as chancelarias asiticas, departamentos inteiros voltados China na ltima dcada, pari
passu os j existentes para Estados Unidos e UE (Shambaugh, 2005).
A inflexo do paradigma de integrao asitica, observado na dcada de 2000 com a ascenso chinesa e a
mudana de conjuntura internacional ps-crise de 1997 e respectiva mudana no padro poltico-institucional
desse processo, so expressas de forma contundente por Pempel (2008, p. 268):
Os laos regionais asiticos j no so mais preponderantemente o produto de conexes de mercado de
baixo para cima. Pelo contrrio, depois da crise [asitica, 1997-98], a maioria dos pases asiticos tem tomado medidas coletivas e individuais para aumentar suas atividades econmicas, inclusive o apelo a uma
arquitetura regional aperfeioada e integrante (...). Hoje, o regionalismo da sia Oriental to governamental e poltico quanto econmico. Um grupo de novas instituies foi criado atravs da sia (...). E o
novo regionalismo mais Chinacntrico (sic) e exclusivamente asitico do que antes.
A estratgia da China para a sia, na ltima dcada, tem sido a de ampliar a integrao com os pases do
seu entorno e, por conseguinte, potencializar a interdependncia dessas economias, como forma de contrabalanar a influncia dos Estados Unidos na regio, de maneira no confrontacional, afastando a hiptese de uma
aliana antiChina em seu entorno. Para tanto, a China tem se esforado para demonstrar que a cooperao
econmica com ela benfica para pases menores. Essa poltica tornou-se evidente durante a negociao
do Acordo de Livre Comrcio China-ASEAN ASEAN-China Free Trade Agreement (ACFTA), em 2002,
quando a China empregou a estratgia early harvest de negociao comercial, na qual se adotam redues
tarifrias mtuas em menor quantidade de produtos, antes de se estabelecer liberalizao mais ampla. As ofertas chinesas no acordo eram mais benficas aos pases da ASEAN, para construir confiana e afastar o temor
desses pases de que a maior competitividade comercial industrial chinesa seria deletria quelas economias,
tornando desejvel, aos pases do entorno, aprofundar laos comerciais com a China (Mingjiang, 2007).
Para a China, fortalecer seu poder regional imperativo na estratgia para alavancar sua influncia global, como atestam declaraes oficiais acerca da chamada poltica perifrica, no 15o e 16o Congressos do
Partido Comunista Chins, ocorridos em 1997 e 2002, respectivamente. Lderes chineses tm conscincia de
que, para se firmar como potncia global, a China deve ter bem definido seu status de potncia regional, com
ampla aceitao dos pases circunvizinhos, como pr-requisito para sua ascenso internacional. Ademais, a
crescente influncia de Taiwan8 no Sudeste Asitico, durante a dcada de 1990, particularmente em matria de
8. Por requisio do governo de Pequim, Taiwan denominada, por organismos internacionais entre os quais Banco Mundial, FMI e OMC Chinese Taipei, embora no esteja listada como membro dos dois primeiros e, no ltimo caso, figure como territrio aduaneiro, ao qual lhe permitido
adeso por fora de seu tratado constitutivo.
30

comrcio e investimentos, tornou-se preocupao premente para Pequim, de forma que tem se buscado ampliar
a interdependncia dos pases da regio com a China, para precaver-se de cenrio de amplo reconhecimento
regional da autonomia do governo de Formosa. No se pretende fazer aqui, no entanto, discusso acerca do
status poltico de Taiwan. Embora o governo de Pequim no reconhea a independncia poltica daquela que
considera uma provncia rebelde, as relaes econmico-comerciais bilaterais so intensas, de tal forma que,
em 2010, China e Taiwan assinaram o histrico Acordo-Quadro de Cooperao Econmica Economic
Cooperation Framework Agreement (ECFA), com vistas reduo de tarifas e barreiras comerciais entre os
dois signatrios (Mingjiang, 2007; Tsai, 2010).
A estratgia de negociao pelo mtodo early harvest, em benefcio das economias menores, observada,
inclusive, nas tratativas para o estabelecimento do ECFA com Taiwan, denotando estratgia sistmica da China
para a regio. Nesse acordo, foi estabelecida lista de ofertas chinesas de reduo tarifria para 539 produtos
e Taiwan reduziu suas tarifas em 267 produtos, de tal modo que se estima que o acordo beneficie Taiwan
em US$ 13,8 bilhes, enquanto a China teria um benefcio em seu fluxo comercial, com os cortes tarifrios
de apenas US$ 2,86 bilhes. Alm de questes tarifrias, a China abrir seu mercado de servios em onze
setores, como hospitalar, bancrio, servios contbeis, seguros e securitizaes, ao passo que Taiwan abrir seu
mercado de servios em apenas sete setores, entre os quais bancrio e audiovisual. Ademais, a assinatura do
ECFA corrobora a tese de que necessrio firmar estabilidade regional para alavancar estratgia de potncia
global da China, ao abrir espao para a melhora do dilogo poltico entre as duas margens do Estreito de
Taiwan (Tsai, 2010; Zhao e Tong, 2009).
Como um latecomer do processo de integrao regional, porm com peso significativo nas relaes
internacionais asiticas, a China foi capaz de remodelar as instituies regionais j existentes, uma vez que
j no havia tanto espao para a criao de novas instituies. Caso paradigmtico foi o da ASEAN, como
discutido na seo 3, em que sua funcionalidade foi alterada em razo da poltica chinesa de aprofundamento
da integrao regional. A participao da China nessas estruturas existentes, no entanto, no ocorre pela mera
aderncia s instituies, mas por meio da transformao desses arranjos institucionais, contemplando-se
clculos estratgicos chineses com relao balana de poder regional. Na concepo do arranjo institucional
que acomodaria as principais potncias asiticas ASEAN, por exemplo, o governo de Pequim foi favorvel
composio ASEAN + 3 que compreende os dez pases integrantes da organizao do Sudeste Asitico,
alm da China, Japo e Coreia do Sul porm, ops proposio de constituir a ASEAN + 6 que abrangeria tambm ndia, Austrlia e Nova Zelndia, por considerar que seu poder seria diludo com a participao
da ndia, alm de haver pases que poderiam servir de veculo s aspiraes americanas na sia (Ravenhill,
2012). Nesse sentido, a estratgia chinesa foi eficaz em estabelecer laos interestatais exclusivamente asiticos
e sinocntricos de interdependncia, como afirmava Pempel (2008).
Embora tenha ocorrido como processo tardio nas relaes econmicas internacionais, o regionalismo asitico
tem sido intenso e profcuo, consoante o rpido crescimento econmico da regio. O milagre asitico, termo
cunhado pelo Banco Mundial em 1993, no terminou com a Crise Asitica de 1997-1998. Ao contrrio,
deu novo mpeto ao crescimento daquela regio, porm sob bases mais sustentveis. A questo contempornea a ser discutida no se a sia ter papel central na economia internacional no sculo XXI, mas como ela

31
exercer seu papel proeminente na arena global (Asian Development Bank, 2008). Concomitantemente, a
crise iniciada em 1997, e a consequente busca por solues e medidas preventivas, fez aprofundar a integrao econmica regional, sob aspectos financeiros e comerciais, ao ressaltar interesses compartilhados e expor
fragilidades institucionais.
Se as lideranas regionais eram reticentes ao modelo de integrao interestatal, durante as dcadas de
1970 a 1990, essa percepo no subsiste na atualidade. Segundo pesquisa realizada pelo Banco Asitico de
Desenvolvimento (2008), com 600 lideranas dos pases que compem a ASEAN +3, quando questionados se
os pases asiticos teriam a ganhar com a criao de uma comunidade econmica asitica, 83% responderam
afirmativamente que haveria grandes benefcios enquanto 13% responderam que os custos no compensariam. Essa mudana de percepo quanto institucionalidade da integrao asitica reflete-se, portanto,
nas iniciativas alcanadas.
A integrao econmica que havia anteriormente, por meio de cadeias produtivas integradas e investimentos transnacionais, nas ltimas trs dcadas, forneceu a base material para a integrao por meio de acordos
interestatais. Os Estados asiticos seguiram o movimento de integrao, inicialmente liderado pelo mercado,
devido conjuno de fatores elencados no texto, entre os quais se destaca a emergncia chinesa e sua ambio
de exercer liderana regional. Esse regionalismo, no entanto, ainda nascente e guarda diversos desafios, tais
como a coordenao de polticas macroeconmicas, em conjuntura de grande instabilidade internacional e
possvel tendncia de protecionismo comercial. Por outro lado, a integrao, por meio de acordos regionais,
traz benefcios, como ganhos de produtividade por meio da complementaridade comercial; estabilidade
financeira ao oferecer meios de soluo para desequilbrios provocados por choques externos; e ganhos
polticos na arena global pelo exerccio de liderana em bloco, em cenrio de maior aprofundamento das
relaes polticas regionais.
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FLUXOS DE CAPITAIS NA AMRICA DO SUL E CRESCIMENTO

ECONMICO: UMA ANLISE DA RELAO ENTRE POUPANA
EXTERNA E INVESTIMENTO
Rodrigo Alves Teixeira*
Daniela Freddo**
RESUMO
Neste artigo, objetiva-se examinar a relao entre os fluxos de capitais e a dinmica do investimento nas economias da Amrica do Sul.
Os pases analisados foram escolhidos de acordo com o volume do produto interno bruto (PIB), em paridade de poder de compra (PPC):
Brasil, Argentina, Colmbia e Venezuela. Sob a perspectiva das contas nacionais, relaciona-se o saldo de transaes correntes com a
demanda agregada dos pases correspondentes e verifica-se a conexo entre aquele saldo, que mostra a capacidade ou necessidade
de financiamento externo, e a formao bruta de capital fixo (FBCF). Nota-se que o fluxo de poupana externa para a Amrica do Sul
foi mais significativo na dcada de 1990. No entanto, no possvel generalizar que a poupana externa foi acompanhada por uma
elevao da FBCF, pois houve, neste perodo, substituio da poupana externa pela interna em alguns pases e tambm instabilidade
dos fluxos de capitais, que conduziram a crises financeiras. No ciclo de crescimento de 2003 a 2008, o crescimento da poupana interna
acompanha a expanso da FBCF, e isso pode ter contribudo para o menor contgio da crise financeira mundial nos pases considerados.
Palavras-chave: investimento; crescimento econmico; poupana externa.
ABSTRACTi
This paper aims to exam the relation between capital flows and investments dynamics on South-American economies. The countries
analyzed were chosen regarding the amount of the Gross Domestic Product (GDP), by parity purchasing power: Brazil, Argentina,
Colombia and Venezuela.Under the perspective of the National Accounts, using the Gross Disposable Income, it is analyzed the relation
between the Current Account and the Aggregate Demand on those countries. More specifically, it will be focused on the dynamics of
gross fixed capital formation, therefore the Current Account of the Balance-of-Payments corresponds to external savings, with the signal
in reverse.The papers hypothesis is that external savings were important in financing the investment on the South-American countries
in the 1990s decade. However, its not possible to generalize this hypothesis to all countries, since there were, in this period, external
savings replacing internal savings in some countries and instability in the external flows, which conducted to several financial crises.
In the growth cycle from 2003 to 2008, the internal savings growth follows the investments expansion which created the objective
conditions to avoid a bigger fall of those economies in the 2008s world financial crisis.
Keywords: gross fixed capital formation; economic growth; external savings.
JEL: E00, E20.
* Diretor-adjunto da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea.

** Mestre em Teoria Econmica pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), doutoranda em Economia na Universidade de Braslia (UnB)
e bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea.
34

Fluxos de Capitais na Amrica do Sul e Crescimento Econmico: uma anlise
da relao entre poupana externa e investimento
1 INTRODUO
Neste artigo, objetiva-se examinar a relao entre os fluxos de capitais e a dinmica do investimento dos pases
da Amrica do Sul ao longo das dcadas de 1990 e 2000. As economias analisadas so aquelas que apresentam
o maior Produto Interno Bruto (PIB), em termos de paridade de poder de compra (PPC) na regio: Brasil,
Argentina, Colmbia e Venezuela.
A metodologia apoia-se nas contas nacionais, relacionando o saldo em transaes correntes (TC), ou
a poupana externa, com a demanda agregada dos pases correspondentes, por meio da Renda Disponvel
Bruta (RDB).
Neste contexto, uma ampla literatura trata da relao entre poupana externa, investimento e crescimento
econmico, concentrando-se em duas vertentes principais: a ortodoxa, que defende a liberalizao financeira
e o uso da poupana externa para o aumento dos investimentos, e a heterodoxa, que busca mostrar como a
liberalizao financeira, ao menos nos pases perifricos, pode conduzir fragilidade financeira e instabilidade, reduzindo o investimento e o crescimento.1
Dentro da vertente ortodoxa, destacam-se os trabalhos de McKinnon (1973) e Shaw (1973). Estes
autores desenvolveram a proposio conhecida como a tese da represso financeira. Sob essa perspectiva, a
liberalizao financeira permitiria que os pases mais pobres, com escassez de poupana e juros mais elevados,
recebessem fluxos de capitais dos pases ricos, os quais poderiam direcionar seu excesso de poupana para opes mais rentveis nas economias subdesenvolvidas. Tais fluxos financiariam o desenvolvimento, permitindo
superar tanto a escassez de poupana quanto a restrio externa dos pases perifricos.
Na literatura heterodoxa, argumenta-se contrariamente abertura financeira irrestrita, pois esta conduziria
aos seguintes riscos: i) elevao do grau de vulnerabilidade externa e a instabilidade macroeconmica, conduzindo a crises financeiras (bancrias e/ou cambiais), devido assimetria entre as moedas no sistema monetrio
internacional (Prates, 2005b); e ii) pode levar substituio da poupana interna pela externa, em um contexto
de apreciao cambial, gerada pelo ingresso de capital, em que a poupana externa teria como contrapartida o
aumento do consumo domstico e no do investimento (Bresser-Pereira, 2004; French-Davis, 2004).
Sob a perspectiva deste debate e por meio da anlise das contas nacionais, investiga-se a relao entre
poupana externa e investimento, nas ltimas duas dcadas para os pases selecionados. Na segunda seo,
delineia-se um panorama do recente ciclo de crescimento dos pases em desenvolvimento em geral e da Amrica do Sul em particular. Na terceira, desenvolve-se a anlise individualizada das relaes entre a poupana
externa e o investimento nos pases selecionados da regio, focando as principais mudanas de mdio e de
longo prazo. Na quarta e ltima seo, apresentam-se as consideraes finais.
2 O CICLO RECENTE DE CRESCIMENTO NA AMRICA DO SUL

A partir de 2003, os pases em desenvolvimento passaram a apresentar taxas de crescimento significativamente
mais elevadas do que os pases desenvolvidos, especialmente, quando se compara com o perodo 1991-2002.
1. Para uma resenha da literatura sobre crises financeiras, no campo da ortodoxia, ver Prates (2005a), e para uma resenha da literatura heterodoxa,
ver Prates (2005b).

35
Os pases da Amrica do Sul seguiram este movimento, ainda que com taxas de crescimento um pouco abaixo
da mdia dos desenvolvidos, como mostra a tabela 1.
TABELA 1
Taxas de crescimento do PIB
(Em %)
1991-2002
2003-2008
2009
2010
2011
Argentina
2,6
8,5
0,9
9,2
8,9
Bolvia
3,5
4,5
3,4
4,1
5,1
Brasil
2,5
4,2
0,3
7,5
2,7
Chile
5,8
4,7
1,0
6,1
6,0
Colmbia
2,6
5,2
1,7
4,0
5,9
Equador
2,4
5,3
0,4
3,6
4,8
Paraguai
1,7
4,6
3,8
15,0
4,0
Peru
3,8
7,0
0,8
8,8
6,9
Uruguai
1,9
5,2
2,4
8,9
5,7
Venezuela
1,4
7,5
3,2
1,5
4,2
Pases desenvolvidos (a)
2,7
2,3
3,7
3,3
1,6
Pases em desenvolvimento (b)
3,9
7,3
2,8
7,5
6,2
(b) (a) (p.p.)
1,2
5,0
6,5
4,2
4,6
Amrica do Sul (c)
2,6
5,3
0,1
6,5
4,6
0,1
3,0
3,6
3,2
3,0
(c) (a) (p.p.)
Fontes: Banco Mundial e Fundo Monetrio Internacional (FMI). Elaborao dos autores.
Para os pases da Amrica do Sul em conjunto,2 o crescimento mdio anual foi de 5,3% em 2003-2008, 3
pontos percentuais (p.p.) acima da taxa mdia dos desenvolvidos, a qual foi de 2,3%. Estes pases distanciaram-se
da mdia do perodo anterior (1991-2002), quando ambas as regies cresceram praticamente mesma taxa,
2,7% e 2,6%, respectivamente. A diferena entre as taxas de crescimento dos pases em desenvolvimento
e dos desenvolvidos chegou a 5 p.p. no segundo perodo, ao passo que era de 1,2 p.p., na dcada anterior.
Em 2009, aps o pico da crise financeira mundial em 2008, enquanto os pases desenvolvidos permaneciam
em recesso (queda de 3,7%), as economias em desenvolvimento cresceram 2,8% em 2009, 7,5% em 2010, e
6,2% em 2011. A Amrica do Sul apresentou queda de 0,3% em 2009, mas acompanhou a trajetria daqueles
pases, com crescimento de 6,5% em 2010 e 4,6% em 2011.
Em 2011, os pases desenvolvidos apresentaram nova desacelerao em consequncia da crise na rea
do euro, e a diferena entre as taxas de crescimento destes e as dos pases em desenvolvimento tornou a
crescer, alcanando 4,6 p.p. As diferenas significativas na taxa de crescimento dos pases desenvolvidos e
em desenvolvimento ao longo da ltima dcada tm suscitado debates a respeito da possibilidade de haver
convergncia das rendas per capita entre estes grupos. Outras teses argumentam sobre a possibilidade de
haver um descolamento do dinamismo dos pases em desenvolvimento em relao ao mundo desenvolvido.
Na dcada de 2000, ocorre forte reduo das dvidas pblica e externa como proporo do PIB, como
tambm um robusto acmulo de reservas internacionais por todos os pases da Amrica do Sul, graas
elevada liquidez internacional, melhora dos termos de troca e queda do risco soberano da maioria destes
2. No se consideram nessa anlise Guiana Francesa e Suriname, pela dificuldade de se encontrar dados.
36

pases. Por outro lado, os influxos de capitais conduziram apreciao das moedas nacionais e aos dficits em
conta-corrente. Objetiva-se analisar se estes dficits foram acompanhados de maior expanso do investimento
ou do consumo agregados. Ou seja, se o investimento foi financiado pela poupana externa, ou se esta apenas
substituiu a poupana interna, que caiu pelo aumento do consumo.
A seguir, investigam-se dados econmicos das quatro maiores economias sul-americanas j mencionadas (Brasil,
Argentina, Colmbia e Venezuela), a fim de estabelecer as relaes entre o investimento e a poupana externa.
3 ANLISE DAS ECONOMIAS SUL-AMERICANAS SELECIONADAS

Nesta seo, busca-se examinar os dados macroeconmicos, das contas nacionais e do balano de pagamentos
das maiores economias da regio nas ltimas duas dcadas.
A metodologia utilizada apoia-se nas contas nacionais, mais precisamente, na RDB das economias selecionadas. Esta dada pelo PIB mais o saldo da balana de rendas (BR) e o saldo das transferncias unilaterais
correntes (TUC): RDB = PIB + BR + TUC.
A demanda agregada dada pela soma do consumo privado domstico (C), o consumo do governo (G)
e o investimento (I), este ltimo sendo a soma da formao bruta de capital fixo (FBCF) e a variao nos
estoques. A partir destas definies, a identidade macroeconmica das contas nacionais pode ser escrita, a
partir da RDB, como: RDB C + I + G + TC.
Definindo a poupana bruta domstica (S) como sendo a diferena entre a RDB e a soma das despesas
com consumo das famlias (C) e governo (G), temos que: S = I + TC, ou S I = TC.
Se o investimento domstico supera a poupana domstica, o saldo negativo em TC indica a necessidade
de financiamento externo do pas. O saldo de TC com sinal invertido chamado de poupana externa.
Cumpre esclarecer que a anlise no pressupe uma determinao causal, por exemplo, a de que maior
poupana gera maior investimento. No sistema de contas nacionais, a identidade entre investimento e poupana
(interna mais externa) uma tautologia, ou seja, deriva das prprias definies destes conceitos, especialmente
na medida em que a igualdade entre oferta e demanda agregadas assegurada pela incluso dos estoques,
junto com a FBCF, no investimento.
Quando se afirma, neste artigo, que a poupana externa pode auxiliar a financiar a FBCF, no se quer
dizer que a poupana preceda o investimento. Considera-se apenas que, se em um ano considerado, o investimento domstico for maior do que a poupana domstica e, portanto, houver dficit em TC, este nvel de
investimento superior s ter sido possvel pelo aumento da poupana externa, quer pelo ingresso de capitais,
quer pela reduo das reservas internacionais.
Caso no houvesse o ingresso de capitais ou volume suficiente de reservas internacionais disponveis,
o dficit externo no teria sido possvel, e o maior investimento como proporo do produto s poderia ser
obtido com a reduo da parcela do consumo privado ou do governo no produto, ou seja, com o aumento
da poupana interna como proporo do produto.
apenas neste sentido que se considera a poupana externa ou a poupana interna como sendo um
recurso para o financiamento do investimento, ou seja, apenas partindo da identidade contbil, sem atribuir
uma noo de causalidade, uma vez que esta no se faz necessria para a anlise.

37
3.1 Brasil
A identidade da RDB demonstrada no grfico 1, em que os componentes da demanda agregada interna
brasileira e o saldo em TC esto em porcentagem da RDB (a soma destes dados 100%).
GRFICO 1
Brasil: componentes da demanda interna e saldo em TC
(Em % da RDB)
Fonte: FMI. Elaborao dos autores.

Obs.: Imagem cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelos autores para
publicao (nota do Editorial).
Os dados permitem visualizar diferenas estruturais entre os perodos 2003-2008 e 1991-2002. Com
relao participao do consumo privado, nota-se nos anos 1990 uma clara elevao. Desconsiderando-se
o perodo recessivo no incio dessa dcada, a participao do consumo privado saltou de 60,4% em 1994,
incio do Plano Real, para 66,7% em 1999, ano em que comea a cair, aps a crise russa. Nos anos 2000, o
consumo estabilizou-se ao redor de 61%-62%. No perodo recente, ainda que o modelo de crescimento, de
acordo com as anlises conjunturais de curto prazo, tenha sido puxado pelo consumo, isso no tem se refletido
num aumento do consumo privado, como proporo da RDB.
O consumo do governo apresentou estabilidade ao redor de 20% da RDB, nas ltimas duas dcadas,
nos anos de 2009 e 2010, elevou-se para 21,5%, devido s polticas anticclicas adotadas no perodo.
A FBCF apresentou mudanas importantes sob a tica do longo prazo. De um pico de 21% em 1994,
com a euforia do plano de estabilizao, a FBCF caiu sistematicamente at o piso de 15,7% em 2003, devido
ao impacto da crise sobre a economia brasileira, a qual apresentou elevada vulnerabilidade externa em face
das diversas turbulncias na economia mundial no perodo. A partir da, h uma retomada que a elevou para
19,6% em 2011.
Em relao ao saldo em TC, nota-se uma tendncia de dficits no perodo 1994-2002, os quais correspondem elevao do consumo privado, indicando um processo de endividamento externo com elevao
do consumo e reduo do investimento. Ou seja, a poupana externa representada pelos dficits em TC no
foi contrapartida de uma expanso dos investimentos, e sim do consumo. De 2003 a 2007, a economia brasileira voltou a apresentar supervits em conta-corrente, inicialmente pela depreciao da taxa de cmbio e,
subsequentemente, pelo chamado efeito-China, que elevou rapidamente o preo das commodities exportadas,
as quais mais do que compensaram a posterior apreciao cambial. Desde 2008, o pas volta a apresentar
dficits externos, pelo aumento do dficit na balana de servios e de rendas.
38

No perodo de 2003 a 2007, interessante notar, pelo grfico 2, que a poupana externa se tornou negativa. Entretanto, a FBCF elevou-se persistentemente. Isso significou um importante aumento da poupana
bruta domstica neste perodo (a poupana bruta domstica define-se pela diferena entre a RDB e os gastos
do consumo privado e do governo; ou a diferena entre a FBCF e a poupana externa).
GRFICO 2
Brasil: poupana bruta domstica, poupana externa e FBCF
(Em % da RDB)

No perodo de 1994 a 1999, nota-se a queda acentuada da poupana interna de 22,2% para 12,4%,
e o aumento da poupana externa. No perodo de 1994 a 2002, observa-se a queda da FBCF, apesar dos
ingressos de poupana externa, o que pode ser explicado pela ocorrncia da substituio da poupana interna
pela externa. Este processo de substituio pode ocorrer quando o ingresso de capitais via conta financeira
aprecia a taxa de cmbio, eleva o consumo de importados e reduz a poupana domstica. Nessas condies,
a abertura financeira e a atrao de poupana externa no so acompanhadas pela elevao do investimento,
mas sim do consumo. Esse parece ter sido o caso brasileiro na dcada de 1990.
J no segundo perodo, de 2003 a 2008, a poupana externa caiu e tornou-se negativa, enquanto a
poupana interna se elevou e superou a FBCF, que tambm estava em trajetria de crescimento. Apesar de
a poupana externa ter sido negativa, houve fortes ingressos de capitais no pas no perodo mais recente,
conforme o grfico 3.
GRFICO 3
Brasil: saldos das contas do balano de pagamentos
(Em % do PIB)


39
Ignorando os erros e omisses, a poupana externa deve ser igual ao saldo da conta capital e financeira (CCF)
subtrada a variao das reservas. Ou, de forma alternativa, pode-se dizer que o saldo dos ingressos de capital pela
CCF pode ser usado como poupana externa (na medida em que financia o dficit em TC) ou para acumular
reservas. Pela anlise do grfico, explicita-se que parcela expressiva dos ingressos da CCF, no perodo de 2003 a
2011, serviu para financiar o aumento das reservas internacionais, especialmente entre os anos de 2007 a 2011.
O grfico 4 detalha os componentes da conta financeira (CF) no perodo recente.
GRFICO 4
Brasil: componentes da CF
(Em % do PIB)

Nota-se que o Investimento Direto Externo (IDE) esteve em queda desde a crise de 2001-2002, em
razo do contgio da crise Argentina e das eleies presidenciais no Brasil. O IDE tornou-se negativo em
2006 (cerca de 1% do PIB), e desde ento passou a se recuperar mesmo aps um breve recuo entre 2009 e
2010, devido crise internacional at atingir o pico de 3% do PIB em 2011. Houve tambm expressivos
ingressos de investimentos em carteira, especialmente de 2005 at o ano da crise, com forte retomada desde
ento. Os saldos de emprstimos e crditos comerciais tambm foram elevados entre 2005 e 2008, mas, por
fora da contrao do crdito internacional, os fluxos lquidos se tornaram negativos a partir de 2009.
Quanto relao entre poupana externa e FBCF, pode-se inferir que, no perodo de 1991 a 2002, aps
a abertura financeira, a elevao da poupana externa no foi estimulada pelo aumento da FBCF, uma vez
que esta caiu no perodo. Isso ocorreu devido substituio da poupana domstica pela externa, em um
contexto de uso da ncora cambial como estratgia de controle inflacionrio, com elevao do consumo de
importados e de sobreapreciao da moeda brasileira.
As sucessivas crises cambiais da dcada de 1990, dada vulnerabilidade externa que se seguiu abertura
comercial e financeira, geraram instabilidade no balano de pagamentos e crises. Alm disso, associadas s
respostas de polticas fiscal e monetria restritivas, produziram um contexto de reduo da atividade econmica
e elevado desemprego. Isso fez com que a demanda por investimento das empresas fosse baixa neste perodo.
Em relao ao recente ciclo de retomada dos investimentos na economia brasileira, de 2003 a 2007, a
contrapartida foi principalmente a elevao da poupana domstica, e no os ingressos de poupana externa.
A entrada de capital pela CF financiou, sobretudo, o acmulo de reservas. Isso fez com que a poupana externa fosse negativa nesse perodo.
A partir de 2008, o dficit em TC deveu-se no elevao dos investimentos sobre a poupana domstica,
mas principalmente ao aumento das importaes de bens de consumo, devido combinao de polticas de
40

estmulo ao consumo (polticas sociais, elevao da massa salarial e do crdito) com o cmbio sobreapreciado. Esta combinao refletiu-se em vazamento da expanso da demanda por consumo para o exterior, o que
explica a manuteno de elevadas taxas de crescimento do consumo varejista ao lado de taxas inexpressivas,
ou mesmo negativas, de crescimento industrial no perodo. O que sinaliza para o risco de um novo perodo
de substituio de poupana domstica pela externa no ps-crise.
Ressalte-se, entretanto, a expanso do IDE desde 2006, que pode ter auxiliado a manuteno dos investimentos, especialmente aps a crise de 2008, quando a poupana domstica caiu. Esta queda ocorreu
pela adoo de polticas anticclicas, com a expanso dos gastos pblicos e o estmulo ao consumo privado.
No perodo recente, a poupana domstica fica abaixo da FBCF e a poupana externa volta a ser positiva. A
FBCF tambm se sustenta, em parte, pelo aumento dos investimentos pblicos.
3.2 Argentina
No grfico 5, constam os componentes da demanda agregada argentina. Entre 1991 e 2002, o consumo
privado manteve-se praticamente estvel em torno de 70% da RDB,3 e, devido crise argentina, caiu consideravelmente em 2002, chegando a 66%. Continuou em queda at se estabilizar entre 59% e 60% da RDB
em 2006, e permaneceu nesse patamar at 2011.
GRFICO 5
Argentina: componentes da demanda interna e saldo em TC
(Em % da RDB)

O consumo do governo tambm se mostrou bastante uniforme em ambas as dcadas, com mudanas
significativas, somente, aps a crise financeira de 2008. Saindo do patamar de 13% para chegar a 15,5% da
RDB em 2009, no qual permanece.
A FBCF apresentou dois ciclos de crescimento e queda bem definidos. O primeiro de 1991 a 2002,
interrompido pela crise financeira que abalou a economia argentina em 2001, cujo pico ocorreu em 1998,
quando esta varivel atingiu a marca de 20,4% da RDB. O segundo ocorreu entre 2003 e 2009, o pico de
24% da RDB atingido em 2006. Em fins de 2008 e incio de 2009, a economia argentina sofreu as consequncias da crise financeira mundial, mas no perdeu o seu vigor. Apesar de a FBCF cair em 2009, ela volta
a crescer em 2010 e, novamente, em 2011.
3. A queda brusca no incio da dcada, dessa varivel, deve-se a decomposio do consumo agregado entre consumo privado e consumo do governo
a partir de 1993.

41
A importncia do saldo em TC no financiamento do investimento ocorreu de forma diversa nesses dois

ciclos de aumento do investimento. No primeiro, de 1991 a 2002, parece ter ocorrido devido ao aumento
da FBCF, uma vez que o saldo foi deficitrio e o consumo agregado privado e do governo mantiveram-se
estveis. J no perodo de 2003 a 2008, mais vigoroso, o saldo em TC no demonstra ter desempenhado o
mesmo papel. Essa anlise pode ser amparada pelo grfico 6.
GRFICO 6
Argentina: poupana bruta domstica, poupana externa e FBCF
(Em % da RDB)

Novamente, os dois ciclos de investimento (de 1991 a 2002 e de 2003 a 2009) so evidenciados no
grfico 6. E, como se sugeriu no pargrafo anterior, no perodo de 1991 a 2002, a poupana externa desempenhou papel fundamental, mostrando-se como um reflexo das oscilaes na FBCF. Entretanto no perodo
entre 2003 e 2011, ocorreu forte relao entre a poupana interna e a FBCF. E, como enfatizado anteriormente
nesse perodo o crescimento do investimento mais robusto.
Condizente com a anlise acerca do impacto dos fluxos de capitais na economia argentina, o acmulo de
reservas no primeiro perodo (1991 a 2002) deveu-se majoritariamente aos supervits em CCF; e, no segundo
perodo (2003 a 2008) aos supervits em TC, conforme o grfico 7.
GRFICO 7
Argentina: saldos das contas do balano de pagamentos
(Em % do PIB)

42

Note-se tambm que, de 2001 a 2004, a economia argentina enfrentou forte sada de capital e perdas
de reservas, devido crise financeira e ao padro de financiamento do perodo anterior. J na crise financeira
de 2008 o impacto no balano de pagamentos no foi to severo quanto no incio desta dcada.
O grfico 8 apresenta a composio da CF para os perodos analisados. De 1991 a 2002, os investimentos
em portflio exerceram maior influncia sobre o saldo da CF. Principalmente, em 1993, quando esses investimentos chegaram a 18% do PIB. A entrada de capital, por meio desta rubrica, cessa em 1999, provavelmente
pelo efeito contgio da crise cambial brasileira. Como consequncias das crises na regio, apenas a partir de
2005, tornou-se positiva novamente. Mas com a crise financeira de 2008, volta a apresentar volatilidade.
GRFICO 8
Argentina: componentes da CF
(Em % do PIB)

J o IDE lquido apresentou uma postura menos voltil para todo o perodo analisado, oscilando em
torno de 2% do PIB, exceto para o ano de 1999, ano em que apresenta um pico de 8,5% do PIB.
Os emprstimos e crditos comerciais lquidos oscilaram significativamente. No perodo de maior
crescimento da FBCF, de 2003 a 2008, tornaram-se positivos apenas em 2007. Apesar da queda em 2009,
voltaram a crescer no perodo recente.
No caso argentino, infere-se pelos dados que o aumento do investimento teve principalmente ingressos de
poupana externa como contrapartida no primeiro perodo analisado, de 1991 a 2002. Neste perodo, existe relao
entre o crescimento da FBCF e da poupana externa. No entanto, este padro de financiamento do investimento contribuiu para a deflagrao da crise financeira em 2001, ao aumentar a vulnerabilidade externa da economia argentina.
Sob essa tica, o padro de financiamento do perodo de 2003 a 2008, por meio de poupana interna,
associa-se a um maior patamar de crescimento da FBCF cuja mdia foi de 21,8% da RDB, enquanto no
perodo anterior (1991 a 2002) alcanou apenas 17,5% da RDB, isso permitiu que a economia argentina
apresentasse a maior taxa mdia de crescimento, 8,5% (tabela 1), dentre os pases da Amrica do Sul. Alm
disso, este padro permitiu um melhor enfrentamento, por parte da economia argentina, das turbulncias
financeiras internacionais do fim da dcada de 2000 em relao ao incio deste decnio.
3.3 Colmbia
Os componentes da demanda agregada colombiana tiveram importantes movimentos estruturais nas ltimas
duas dcadas, conforme se verifica no grfico 9.

43
GRFICO 9
Colmbia: componentes da demanda interna e saldo em TC
(Em % da RDB)

Durante toda a dcada de 1990, o consumo privado ficou estvel ao redor de 66%-67% da RDB, e
a partir de 2000 elevou-se para cerca de 70% de 2000 a 2002, quando passou a cair sistematicamente at
atingir 64% em 2011.
Quanto ao consumo do governo, inicialmente, houve um crescimento persistente que o elevou de
11,9% em 1991 para 22,1% em 1999. Em 2000, contudo, caiu bruscamente para 16,9% do PIB, quando
se estabilizou ao redor de 16%-16,5%.
A FBCF elevou-se no incio da dcada de 1990, de 17,7% em 1991 a 23,4% em 1994. A partir da,
caiu continuamente at 13,2% em 1999. Nos anos 2000, ela cresceu ininterruptamente at atingir o patamar
de 23,7% em 2011.
O saldo em TC foi deficitrio durante a maior parte da dcada de 1990, com dficits ao redor de 5% do
PIB entre 1993 e 1998. Esses dficits coincidiram inicialmente com a elevao da FBCF, indicando financiamento externo do investimento at meados da dcada, mas, posteriormente, o dficit pode ser explicado
pelo aumento do consumo do governo. De 2001 a 2005, o dficit em TC reduziu-se para uma mdia de 1%
do PIB, e, a partir de 2006, elevou-se at alcanar o patamar mdio de 3% do PIB, novamente coincidindo
com o aumento da FBCF.
Visualiza-se, pelo grfico 10, a relao entre as poupanas interna e externa e a FBCF para o caso colombiano. Nota-se que, aps uma elevao inicial nos primeiros anos, a FBCF caiu de 1993 a 1999, mas
permaneceu acima da poupana interna que tambm estava em queda neste interstcio, pelo aumento do
consumo do governo. H indcios de que o excesso de investimento sobre a poupana domstica tenha sido
financiado pela poupana externa no perodo, mas a queda da poupana interna decorrente da diminuio
dos investimentos no foi totalmente suprida pelo ingresso de poupana externa. Aqui, ao contrrio do caso
brasileiro, o argumento de substituio da demanda domstica pela externa no cabe, j que no o consumo
privado que se eleva como consequncia da apreciao cambial, mas o consumo do governo.4
4. De 1992 a 1997, h forte apreciao da moeda colombiana.
44

GRFICO 10
Colmbia: poupana bruta domstica, poupana externa e FBCF
(Em % da RBD)

De 2000 a 2004, a poupana externa ficou estvel ao redor de 1% do PIB, mas a FBCF cresceu juntamente com o crescimento da poupana interna, assentado na reduo sistemtica da parcela do consumo
privado. A partir de 2005, entretanto, a taxa de investimento continuou crescendo e ultrapassou a poupana
domstica. E, ento, a elevao da FBCF tem como contrapartida a expanso tanto da poupana externa
como da poupana domstica.
O grfico 11 permite visualizar que a CCF financiou principalmente o dficit em TC (poupana externa), embora tambm tenha financiado, em menor proporo, o aumento das reservas internacionais da
Colmbia no perodo recente.
GRFICO 11
Colmbia: saldos das contas do balano de pagamentos
(Em % do PIB)

Estes dados reforam o argumento de que, no caso colombiano, o aumento do investimento, na primeira
metade da dcada de 1990 e no ciclo de crescimento a partir de 2005, teve como contrapartida a elevao da
poupana externa. Essa hiptese evidenciada no grfico 12.
Como demonstra o grfico 12, o principal componente da CF no perodo 2003-2008 foi o IDE, que
somente perdeu importncia para os emprstimos e investimentos de carteira em 2010, mas apresentou
recuperao em 2011.

45
GRFICO 12
Colmbia: componentes da CF
(Em % do PIB)

Pelo exposto, o caso colombiano mostra-se bastante diferente do brasileiro, na medida em que h evidncias de que a expanso do investimento teve como contrapartida a expanso da poupana externa, tanto
no perodo recente quanto na dcada anterior.
3.4 Venezuela
Sob a tica da RDB, podem-se observar as mudanas estruturais na demanda agregada da economia venezuelana pelo grfico 13. Verifica-se uma tendncia de queda do consumo privado a partir de 1993, cujo vale
chegou a 46,5% da RDB em 2005. Desde ento, h aumento do percentual desta varivel na composio da
RDB, com pico de 64,9% em 2009, quando volta a cair.
GRFICO 13
Venezuela: componentes da demanda interna e saldo em TC
(Em % da RBD)

O consumo do governo caiu de 1991 a 1996, chegando ao patamar de 5,1% da RDB neste ltimo ano.
Recuperou-se entre 1997 e 2005, desde ento oscilou entre 11% e 13% da RDB, exceto para o ano de 2009.
A FBCF tem dois perodos de crescimento distintos: o primeiro, de 1996 a 2002, cujo pico ocorreu
em 1998, quando esta varivel chegou a 29,5% da RDB; e o segundo, de 2003 a 2008, com valor mximo
de 24,3% da RDB atingido pela FBCF em 2007. No perodo recente, o investimento voltou a crescer na
economia venezuelana.
46

Quanto ao saldo em TC, este foi positivo para quase todos os anos do perodo, exceto em 1992, 1993
e 1998. No entanto, os supervits so mais expressivos de 2002 a 2005, quando comeam lentamente a cair.
Por esse motivo a FBCF foi financiada, sobretudo, pela poupana domstica, na economia venezuelana, ao
longo das duas ltimas dcadas.
Como se pode verificar no grfico 14, a poupana domstica superou a FBCF durante todo o perodo
analisado, exceto para os anos de 1992, 1993 e 1998. No entanto, nos perodos em que o saldo negativo da
poupana externa foi menor, a taxa de investimento mostrou-se maior.
GRFICO 14
Venezuela: poupana bruta domstica, poupana externa e FBCF
(Em % da RBD)

Coerentemente com a anlise nos pargrafos precedentes, o grfico 15 demonstra que o acmulo de
reservas na economia venezuelana resultou, primordialmente, dos saldos positivos em TC.
GRFICO 15
Venezuela: saldos das contas do balano de pagamentos
(Em % do PIB)

Apesar das altas taxas de crescimento, no perodo de 2003 a 2008 (tabela 1) e tambm de FBCF na
economia venezuelana, o saldo de reservas oscila consideravelmente em todo o perodo analisado, sendo financiado pelos saldos positivos em TC. Dentre os pases da Amrica do Sul, a Venezuela um dos que mais
acumulou reservas entre 2001 e 2007, mas tem seu volume reduzido desde 2007.
Conforme se verifica no grfico 16, o ingresso de IDE foi especialmente importante para a economia venezuelana entre 1993 e 2002, o que assegurou as maiores taxas de FBCF, neste perodo. J no perodo de 2003 a
2008, o IDE perdeu o vigor da dcada precedente, e tornou-se negativo em vrios anos do ltimo quinqunio.

47
GRFICO 16
Venezuela: componentes da CF
(Em % do PIB)

Os crditos comerciais e os investimentos em portflio foram bastante volteis, portanto, incapazes de

fornecer financiamento sistemtico economia venezuelana.
Pelos dados apresentados para a economia venezuelana, deduz-se que a poupana externa no desempenhou papel relevante no financiamento da FBCF nas ltimas duas dcadas, exceto em momentos especficos,
como no ano de 1998. Isso, no entanto, no impactou negativamente na taxa de crescimento desta economia,
que, conforme se pde verificar na tabela 1, apresentou o segundo melhor desempenho, ficando atrs apenas
da economia argentina, no perodo de 2003 a 2008.
Sob uma perspectiva de longo prazo, buscou-se, neste artigo, examinar a relao entre os fluxos de capitais
externos e a FBCF, para as maiores economias da Amrica do Sul. Ao se considerar o investimento como
varivel-chave do sistema econmico, essa anlise contribui para o debate acerca do crescimento na regio.
Nos pases estudados, a FBCF teve como contrapartida a elevao da poupana externa na Argentina,
especialmente de 1991 a 2002, e na Colmbia em ambas as dcadas. No primeiro caso, o padro de insero
da economia argentina nos fluxos internacionais, de financiamento da conta-corrente pela conta financeira,
majoritariamente por investimento em carteira, perdurou at a crise financeira de 2001. Aps esse episdio,
cessam os fluxos de capitais para esta economia e os investimentos so financiados pela poupana domstica. Nesta segunda etapa, privilegiam-se os recursos internos no financiamento do investimento e as taxas
de crescimento da FBCF so consideravelmente maiores. A economia Argentina mostra-se mais robusta ao
enfrentar a crise financeira internacional em 2008 e 2009. Evidncia disso que no se verificou nos dados
macroeconmicos recentes do pas as mesmas variaes abruptas que ocorreram no incio da dcada de 2000.
J o desempenho da economia colombiana uma exceo dentre os pases abordados, pois se trata do nico
caso em que, no perodo de 2003 a 2008, a economia experimentou dficits em TC em todos os anos, os
quais guardam relao positiva com o investimento e so supridos por entradas de IDE.
Nas economias brasileira e venezuelana, a poupana externa no parece ter sido relevante para financiar a
FBCF nas ltimas duas dcadas. No caso brasileiro, de 1994 a 2000, ela teve como contrapartida o aumento do
consumo e elevou-se mesmo com a queda do investimento. E, na dcada de 2000, tampouco se pode afirmar
que a FBCF teve como contrapartida a poupana externa. J na economia venezuelana, ela desempenhou um
48

papel menor por ser majoritariamente negativa, no entanto isso no impediu que esta economia alcanasse
altas taxas de investimento no recente ciclo de crescimento, de 2003 a 2008.
Pelas anlises realizadas, observa-se que a poupana externa nem sempre foi absorvida para financiar o
investimento nas economias sul-americanas; em alguns casos, como no brasileiro, teve como principal contrapartida o aumento do consumo. Alm disso, h evidncias de que ela tenha contribudo para aumentar a
vulnerabilidade externa dos pases da regio, notadamente nos casos argentino e brasileiro.
No entanto, o essencial a ser destacado que no recente ciclo de crescimento dos pases da Amrica do
Sul, o maior observado desde a abertura financeira do incio dos anos 1990, a expanso da FBCF teve como
contrapartida o crescimento da poupana domstica e no da externa. Isso ocorreu mesmo no caso da Colmbia, posto que nesta economia a poupana externa tambm tenha desempenhado um papel importante
no financiamento do investimento, especialmente a partir de 2005. O padro de crescimento com elevao
da poupana domstica um dos fatores que contribuiu para uma recuperao mais rpida das economias da
regio, aps a crise financeira deflagrada em 2008, dado que implicou menor contgio destas economias em
relao s oscilaes dos fluxos internacionais de capitais. O melhor desempenho das economias sul-americanas
no perodo recente particularmente visvel quando comparado quele observado durante as turbulncias
financeiras ocorridas durante a dcada de 1990.
REFERNCIAS
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SHAW, E. S. Financial deepening in economic development. Oxford: Oxford University Press, 1973.
A INCLUSO DA REPRESENTATIVIDADE DIRETA NO PARLAMENTO

DO MERCOSUL
Bruno Theodoro Luciano*
RESUMO
O presente artigo busca explorar a construo do Parlamento do Mercosul, sua evoluo institucional (iniciada com o estabelecimento da Comisso Parlamentar Conjunta, nos primrdios da integrao regional) e as competncias e prerrogativas conquistadas
na atualidade. A insero da proporcionalidade, de modo atenuado, identificada como um dos grandes elementos de mudana na
evoluo do Parlamento Regional. Ademais, so mencionados os projetos de lei que regulamentam as eleies dos representantes
do Mercosul, no somente no Brasil, mas incluindo-se o projeto aprovado no Paraguai e as propostas em tramitao na Argentina.
Discute-se que a crescente adoo de decises e instituies relacionadas a temas no estritamente comerciais, como seguridade
social, meio ambiente e educao, demandam a construo de um Parlamento Regional legitimamente eleito, o qual poderia exercer
um papel de controle democrtico dentro da integrao regional.
Palavras-chave: integrao regional; Mercosul; parlamento do Mercosul; proporcionalidade das bancadas nacionais; eleies diretas.
ABSTRACTi
The present paper explores the construction of the Mercosur Parliament, its institutional evolution (which starts with the establishment
of the Joint Parliamentary Commission, in the beginnings of regional integration) and its current competences and prerogatives. The
insertion of proportionality, in an attenuated mode, is identified as one of the great elements of change in the Regional Parliament
evolution. Moreover, it is mentioned the legislative projects which regulate the elections of the Mercosur delegates, not only in Brazil,
but also the project approved in Paraguay and the proposals found in Argentine. Is its discussed that increasing adoption of decisions
and institutions related to non-commercial subjects, as social security, environment and education, demands the construction of a
Regional Parliament elected legitimately, which could present a democratic control role within the regional integration.
Keywords: regional integration; Mercosur; Mercosur parliament; proportionality of national delegations; direct elections.
JEL: F55, F59.
* Mestrando do Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia (IREL-UnB) e bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea.
50

A Incluso da Representatividade Direta no Parlamento do Mercosul
1 INTRODUO
A recente criao de uma instituio de natureza parlamentar no sistema institucional do Mercado Comum
do Sul (Mercosul) e a subsequente previso de incluso de eleies diretas para a escolha de seus membros
indicam a transformao ou a ampliao do perfil da integrao regional do Cone Sul. O processo de integrao
regional, iniciado nos anos 1990, com vis predominantemente econmico e comercial, tem se ampliado para
as esferas polticas e sociais, por meio da criao de novas instncias e instituies regionais, como o Fundo
de Convergncia Estrutural do Mercosul (Focem), o Tribunal Permanente de Reviso e o prprio Parlamento
do Mercosul (Parlasul).
O presente artigo busca explorar a construo do Parlasul, sua evoluo institucional (iniciada com o
estabelecimento da Comisso Parlamentar Conjunta (CPC), nos primrdios da integrao regional) e as
competncias e prerrogativas conquistadas na atualidade. A insero da proporcionalidade, de modo atenuado,
identificada como um dos grandes elementos de mudana na evoluo do Parlamento Regional. Ademais,
so mencionados os Projetos de Lei (PLs) que regulamentam as eleies dos representantes do Mercosul, no
somente no Brasil, mas incluindo-se o projeto aprovado no Paraguai e as propostas em tramitao na Argentina.
Discute-se que a crescente adoo de decises e instituies relacionadas a temas no estritamente comerciais,
como seguridade social, meio ambiente e educao, demandam a construo de um Parlamento Regional
legitimamente eleito, o qual poderia exercer um papel de controle democrtico dentro da integrao regional.
2 A INSTITUCIONALIZAO DO PARLASUL
O primeiro documento que apresenta a incluso da esfera parlamentar na integrao do Cone Sul anterior
criao do Mercosul. O Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento Brasil-Argentina de 1988
instituiu uma CPC de Integrao, responsvel pela apreciao dos acordos negociados entre os executivos dos
dois pases (Mariano, 2011). A sua incluso no foi uma demanda dos parlamentares argentinos e brasileiros,
mas uma opo dos executivos nacionais como forma de tornar mais gil a implementao dos termos acordados entre os Estados. A CPC de Integrao foi uma instncia criada no mbito do Tratado para facilitar a
necessria aprovao ex post das negociaes que ambos os pases tinham a inteno de aprofundar.
Com vistas a esse mesmo objetivo, o Tratado de Assuno, de 1991, que associa Argentina, Brasil, Uruguai
e Paraguai em um processo de desgravao tarifria, em seu artigo 24 define que com o objetivo de facilitar
a implementao do Mercado Comum, estabelecer-se- uma CPC do Mercosul (Mercosul, 1991). A CPC
apresentava a mesma composio e funo expressas no Tratado de Integrao Brasil-Argentina. A CPC no participava da negociao dos acordos, apresentando somente carter consultivo no processo decisrio do Mercosul.
O papel da CPC em seu perodo de consolidao (1991-1994) foi muito limitado, devido tanto
dificuldade no recebimento de informaes dos demais rgos sobre as decises e negociaes na agenda
do Mercosul quanto pela dificuldade em sua prpria organizao, a saber, o no estabelecimento da seo
brasileira da CPC como uma comisso parlamentar permanente no Congresso Nacional (Mariano, 2011).
Esses e outros percalos, como a inexistncia da CPC como um rgo pertencente estrutura institucional do
recm-criado Mercosul, levaram ineficcia do papel da CPC em analisar as normas e decises mercosulinas,
com a finalidade de facilitar a incorporao destas nos ordenamentos jurdicos nacionais.

51
A assinatura do Protocolo de Ouro Preto, em 1994, inseriu a CPC na estrutura institucional do Mercosul.
Ouro Preto inclui como rgos institucionais do Mercosul, alm da CPC, a Comisso de Comrcio do
Mercosul (CCM), o Foro Consultivo Econmico-Social (FCES) e a Secretaria Administrativa do bloco (SAM),
envolvendo-os aos j existentes Conselho Mercado Comum (CMC) e Grupo Mercado Comum (GMC). Acerca
de seu papel no Mercosul, a CPC tambm recebeu competncias mais objetivas, especialmente esclarecendo
seu papel na internalizao e harmonizao das normas regionais. O nico novo elemento incorporado ao
Protocolo de Ouro Preto foi a incluso da possibilidade de a Comisso encaminhar Recomendaes ao Conselho, por intermdio do GMC. De modo geral, o Protocolo de Ouro Preto esclareceu a posio e o papel
da Comisso dentro da estrutura mercosulina.
Na segunda reunio da CPC, j esteve presente o interesse na construo de uma instituio parlamentar
no mbito do Mercosul, com a ideia de unio dos povos mercosulinos (Ribeiro, 2008). Essa intencionalidade
da CPC visvel em seu Regimento Interno (RI), ao indicar como um dos objetivos da Comisso fortalecer
o espao parlamentar no processo de integrao, com vistas a futura instalao do Parlamento do Mercosul
(Comisso Parlamentar Conjunta, 1991). As decises e disposies adotadas pela CPC reforaram esses interesses por parte de seus membros. No entanto, nos anos 1990 essas propostas no chegaram a obter apoio
do CMC, rgo decisor do bloco.
As dificuldades econmicas que Brasil e Argentina passaram a partir do final dos anos 1990 abalaram o
processo de desgravao tarifria e o estabelecimento de um Mercado Comum acordados no incio da dcada.
Essa conjuntura econmica tambm apresentou reflexos na esfera poltica, culminando, nos primeiros anos
do novo sculo, nas vitrias eleitorais dos partidos opositores, associados a uma viso diferenciada quanto
integrao regional. Essa perspectiva da integrao regional considera a impossibilidade de uma construo
regional somente baseada em aspectos econmicos e comerciais, expressando que as trocas comerciais so
insuficientes para garantir a consolidao da integrao (Dri, 2006). Na verdade, segundo esta tica, impossvel distinguir os aspectos econmicos dos polticos e sociais.
Essas transformaes nas configuraes polticas do Cone Sul levaram possibilidade de aprofundamento
das polticas de integrao, especialmente por duas vias: mudanas institucionais e adeso de novos membros
ao bloco (Mariano, 2011). No campo das mudanas institucionais, h a consolidao de duas esferas adicionais
integrao regional: a judiciria, por meio da criao do Tribunal Permanente de Reviso (TPR); e a legislativa,
com a transformao da CPC no Parlasul.
Em outubro de 2003, derivada dessa renovao da poltica integracionista, a demanda dos membros parlamentares que compunham a CPC alcanada pelo Acordo Interinstitucional CPC CMC, o qual previa a futura
implantao de um Parlamento para o Mercosul na estrutura institucional do bloco (Ribeiro, 2008). Pela primeira
vez, o rgo mximo do Mercosul, o CMC, composto pelos representantes dos executivos nacionais, apoiou a
construo do Parlamento do Mercosul, almejada pelos Parlamentares da CPC. O CMC encarregou a CPC de
elaborar o Protocolo Constitutivo dessa nova instituio parlamentar at 2006, para a sua efetiva implementao.
Dessa forma, o grande sucesso da CPC foi a criao de um Parlamento para o Mercosul (Coutinho, 2009).
Em 2005, foi aprovado pelo CMC o projeto de Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul,
entrando em vigor em 2006. O Protocolo Constitutivo o documento-chave para se entender as principais
caractersticas do Parlasul nos seus primeiros anos. Nele esto estabelecidos os princpios norteadores do Parlasul, suas prerrogativas, sua composio, e inserida nesta ltima a incluso do critrio de representatividade
direta no recm-criado Parlamento do Cone Sul.
52

Os princpios e os propsitos do Parlasul esto intrinsecamente conectados s tradies parlamentares.

Sua grande importncia a insero das premissas da democracia parlamentar no mbito regional, limitada
anteriormente pela natureza estritamente intergovernamental do bloco. Inseridos nos Artigos 2o e 3o do Protocolo, podem ser encontradas referncias a valores como representao, pluralidade, democracia, participao,
solidariedade, cooperao, transparncia, proteo dos direitos humanos, repdio discriminao, equidade
e justia (Parlamento do Mercosul, 2005). O papel do Parlasul, baseado nesses artigos, foi o de inserir ou
realar esses valores na estrutura institucional do Mercosul.
No campo das competncias, coube ao Parlasul: (...) emitir pareceres sobre projetos de norma, apresentar anteprojetos que visem harmonizao das legislaes nacionais, promover audincias pblicas, receber
peties de particulares, aprovar seu oramento e elaborar relatrio sobre a situao dos Direitos Humanos
no bloco (Ribeiro, 2008).
As prerrogativas do Parlasul em sua primeira fase se limitaram a um papel consultivo no processo decisrio do Mercosul, por meio dos pareceres sobre os projetos pertencentes s demais instncias do bloco.
O Parlasul, portanto, no escopo legislativo, na formulao e aprovao dos acordos, permanece como esfera
consultiva no Mercosul.
Baseado nos princpios j explicitados, o Parlasul responsvel pela insero da sociedade civil nos debates polticos sobre o Mercosul, alcanando essa meta pelas audincias pblicas e o recebimento de petio
de particulares. Essas ltimas responsabilidades representam o papel de rgo de controle que o Parlasul deve
receber na evoluo institucional do bloco, como garantidor do princpio da transparncia do bloco (Dri,
2006). Tambm relacionado aos propsitos enunciados, o Parlasul deve emitir relatrio anual sobre os Direitos
Humanos nos Estados-membros, reforando a postura de defesa dos direitos humanos e da democracia sob
a gide do Mercosul.
A principal funcionalidade do Parlasul herdada da CPC, a qual era encarregada de auxiliar na incorporao e harmonizao das normas do Mercosul nos legislativos nacionais. Os anteprojetos que visam
harmonizao das normas objetivam garantir a coerncia e a adaptao das leis de cada Estado s decises dos
rgos regionais do Mercosul. Em suma, o Parlasul apresenta: i) um papel consultivo no mbito legislativo;
ii) um papel de controle dos demais mbitos mercosulinos; iii) um papel de defensor dos Direitos Humanos
e da democracia no bloco; e iv) funo de harmonizao das normas regionais com as nacionais, em estrita
cooperao com os legislativos nacionais.
O Parlamento do Mercosul apresentaria, quanto s trs esferas de poderes parlamentares tradicionais
(legislao, representao e escrutnio) (Mariano, 2011): i) um poder de consulta, no entanto pouco institucionalizado, dada a ausncia de um mecanismo formal de consulta, o qual estabeleceria a obrigatoriedade
de consulta ao Parlamento por parte dos demais rgos regionais; ii) um poder de representao, tambm
pouco nivelado, dada a no concluso das eleies diretas em todos os Estados-membros e os fracos canais
de comunicao com os atores sociais (Dri, 2006); e iii) um poder de controle oramentrio ausente, diferentemente de outros parlamentos de integrao como o Parlamento europeu.

53
3 A INSERO DA PROPORCIONALIDADE DAS BANCADAS NACIONAIS

NO PARLASUL
O Parlasul, de acordo com seu Protocolo Constitutivo, composto por representantes dos Estados-membros,
diretamente eleitos pelos seus cidados, com base em legislao eleitoral nacional. Para esse fim, foram includas
no texto do protocolo disposies transitrias, que ordenavam as etapas pelas quais o Parlamento passaria at
alcanar a composio da totalidade de seus membros por representatividade direta.
Segundo o Protocolo, o Parlasul passaria por duas etapas de transio: a primeira seria uma fase transitria, na qual o Parlasul estaria composto por dezoito parlamentares de cada Estado-membro, oriundos dos
legislativos nacionais, quadro similar ao da antiga CPC. Nessa etapa, cujo limite de durao iria at o final
de 2010, seria projetado e aprovado pelo CMC o critrio de representatividade do Parlasul, e consequentemente seriam realizadas as eleies diretas em cada Estado-membro, com vistas completa composio do
Parlamento por representantes escolhidos diretamente pelos seus cidados para ocuparem com exclusividade
a bancada legislativa regional.
A partir da segunda etapa, todos os deputados do Mercosul seriam eleitos diretamente, baseados no critrio
de representao adotado pelo Parlasul. Seria posteriormente adotado o Dia do Mercosul Cidado, no qual
os representantes do Parlasul seriam escolhidos na mesma data em todos os Estados-membros, por sufrgio
universal, direto e secreto. A partir dessa fase no haveria a duplicidade de mandatos dos parlamentares com
cargos legislativos nacionais, consolidando um parlamento em tempo integral. Ainda que possa ser entendida
como simples simbolismo, as eleies diretas consolidariam uma estrutura supranacional no seio do Mercosul,
a partir de membros que no seriam derivados das indicaes das estruturas nacionais. Essa natureza distinta
escaparia da estrutura institucional exclusivamente intergovernamental do Mercosul (Mariano, 2011).
A baixa institucionalidade e a ausncia de poderes do Parlasul indicam uma fraca potencialidade de papel
significativo dessa estrutura parlamentar na integrao regional. A criao formal de um parlamento para o
Mercosul no apresentou a criao de grandes prerrogativas a essa recm-criada instituio. No entanto, a
insero de dois novos processos no Parlasul , ou seja, a proporcionalidade das bancadas nacionais e as eleies
diretas para seus membros pode trazer-lhe novas dinmicas, favorecendo o aumento de suas competncias
e de seus poderes, ao longo do tempo, em quaisquer das trs esferas de poder tradicionais.
A primeira fase do Parlasul foi marcada pela manuteno das estruturas de delegaes nacionais no
mbito regional, nas quais os parlamentares se organizam dentro de seus legislativos nacionais para formular
a composio que atuar no mbito do Mercosul. O grande papel das delegaes nacionais, tanto na antiga
CPC quanto no atual Parlasul, garantir a incorporao e harmonizao das normas regionais nas estruturas
legislativas nacionais, por meio do dilogo dos membros do Parlasul com os Congressos Nacionais. Curiosamente, esses poderes que a CPC e o atual Parlasul receberam esto vinculados s assembleias nacionais, e
no ao nvel regional (Drummond, 2011).
No caso da Delegao Brasileira, vlido dar destaque, no escopo de acrscimo de eficcia e rapidez na
incorporao das normas mercosulinas nos quadros nacionais, a sua posio no Congresso Nacional como
responsvel pela insero das normas do Mercosul, em vez das tradicionais Comisses de Relaes Exteriores
(CREs). Essa atuao garantiu a acelerao da incorporao das normas no ordenamento nacional, tornando
a Representao Brasileira a mais efetiva dentre as Delegaes Nacionais no Mercosul (Drummond, 2011).
54

Um dos elementos necessrios para a construo de um Parlamento do Mercosul diretamente eleito foi a
adoo de um critrio de representao dos membros por Estado-membro. Houve um grande debate na escolha
do sistema de representao adotado no Parlasul. Enquanto o Paraguai manteve a defesa da manuteno do
nmero igualitrio de parlamentares do Mercosul por Estado-membro, os demais pases, especialmente Brasil
e Argentina, defendiam a representao proporcional, como base para a legtima representatividade dos povos
do Mercosul, e no dos Estados Nacionais (Drummond, 2009). Dessa forma, o Artigo 5 do Protocolo estabelece o critrio da representao cidad, baseado nos princpios de proporcionalidade das bancadas nacionais.
Devido grande discrepncia entre as populaes dos Estados do Mercosul, das quais consta entre elas
o Brasil com cerca de 190 milhes de habitantes, no mesmo bloco que Paraguai e Uruguai, compostos por
cerca de 6 milhes e 3 milhes de habitantes respectivamente, a proporcionalidade no poderia ser seguida
risca, causando grandes desequilbrios nas votaes do Parlasul. A representao cidad do Parlasul teve de ser
adotada com base na proporcionalidade atenuada, mesmo princpio existente no Parlamento europeu. A incluso do princpio da proporcionalidade atenuada na representao cidad garante a diferenciao de peso
entre as bancadas nacionais, dando mais cadeiras aos pases mais populosos, respeitando, portanto, a dimenso
populacional dos pases. Ao mesmo tempo, cria um mecanismo de mitigao das disparidades populacionais
entre os Estados, reduzindo as assimetrias no mbito do Parlasul.
A tabela 1, que representa a incorporao do critrio da representao cidad no Parlasul, exibe o nmero
de cadeiras por cada Estado-membro, juntamente com sua populao, relacionadas s etapas expressas no
Protocolo Constitutivo. Tambm considerada na tabela a possibilidade de completa adeso da Venezuela,
ainda dependente da aprovao do Senado paraguaio.1
TABELA 1
Incorporao da representao cidad no Parlasul
Estados-membros
Populao
(aproximada em milhes)
Primeira etapa
(2006-2010)
Segunda etapa I
(2011-2014)
Segunda etapa II
(ps-2014 e adeso da Venezuela)
Uruguai
3,3
18
18
18
Paraguai
6,4
18
18
18
Venezuela
27,6
31
Argentina
41,7
18
26
43
Brasil
203,4
18
37
74
Total
282,4
72
99
184
Fontes: Drummond (2009) e CIA (2011). Elaborao do autor.
Conforme estabelecido nas etapas transitrias do Protocolo, na primeira fase os Estados permaneceriam com
a composio igualitria da CPC, at o estabelecimento do critrio de representatividade e a posterior eleio
direta dos membros do Parlasul em cada Estado. Na segunda etapa transitria, na qual todos os Estados deveriam ter escolhido seus representantes diretamente, inicia-se a adoo gradual da proporcionalidade atenuada,
mantendo-se as delegaes uruguaia e paraguaia com dezoito parlamentares, e a brasileira e argentina passando
para 37 e 26, respectivamente (Segunda Etapa I). Em um segundo momento desta ltima etapa (Segunda Etapa
II), consolida-se a representao cidad, acrescendo para 74 e 43 os nmeros das delegaes brasileira e argentina,
respectivamente. Ademais, com a entrada da Venezuela, somar-se-iam 31 novos membros ao Parlasul.
1. Na reunio do CMC de 29 de junho de 2012 foi aprovada, pelos Estados-membros participantes, a adeso da Venezuela ao Mercosul. Uma
reunio oficial com a finalidade de consolidar a incluso daquele pas deve se realizar em 31 de julho, no Rio de Janeiro.

55
Distintamente do que previa o Protocolo Constitutivo, o critrio de representao adotado pelo Parlasul
somente foi acordado pelo CMC no final de 2010, impossibilitando a aprovao das eleies diretas para o
Parlasul na Argentina, no Brasil e no Uruguai no mbito da primeira etapa transitria. O nico pas que atualmente conta com representantes diretamente eleitos o Paraguai, o qual elegeu dezoito parlamentares para
o Parlasul em 2008. A eleio do Paraguai ocorreu em conjunto s de presidente, governadores, deputados e
senadores, elegendo dezoito parlamentares titulares do Mercosul e dezoito suplentes, adotando circunscrio
nacional (Paraguay, 2007).
A adoo do nmero de dezoito parlamentares como base da representao cidad foi pressionada pelo
adiantamento da delegao do Paraguai em eleger diretamente seus mercodeputados, sem esperar a concluso
das negociaes que estabeleceriam o nmero de vagas a que cada Estado-membro teria direito no Parlamento.
A eleio de dezoito parlamentares paraguaios para o Parlasul fez com que o piso estabelecido para as bancadas
dos scios menores no mesmo mantivesse esse nmero elevado, tendo como consequncia o relevante aumento
do nmero total de cadeiras no Parlasul aps a concluso da adoo da representatividade direta no bloco.
A demora na adoo do critrio de representao desajustou as etapas transitrias do Protocolo, especialmente quanto composio das bancadas do Parlasul por representantes diretamente eleitos em seus pases.
O ano de 2012, desse modo, mantm-se vinculado, segundo a tabela 2, Segunda Etapa I, na qual se inicia
o gradual estabelecimento da representao cidad (Brasil e Argentina passam a ter 37 e 26 membros, respectivamente), no entanto somente uma das delegaes, a paraguaia, composta por representantes diretamente
eleitos, aguardando-se as eleies diretas nos demais Estados do Mercosul.
4 OS PROJETOS DE ELEIES DIRETAS DO PARLASUL NOS ESTADOSMEMBROS

Vale ressaltar a atual tramitao de projetos de lei nestes Estados com vistas ao estabelecimento dos representantes do Parlasul por eleies diretas. Enquanto no Uruguai ainda no foram encontrados projetos de
relevncia em fase de tramitao, Argentina e Brasil apresentam PLs em fase de aprovao, indicando grande
possibilidade de consecuo das eleies diretas para o Parlasul nestes pases nos prximos anos.
O PL do Brasil se encontra em um estgio mais avanado de aprovao que o argentino. O substitutivo
do PL no 5.279 de 2009, que estabelece as eleies para 5 de outubro de 2014 dos parlamentares do Mercosul,
est em fase final de aprovao, tendo sido aprovado na Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional
da Cmara dos Deputados (CREDN), somente aguardando sua votao no Plenrio. O PL estabelece as
regras das eleies de 2014 para 74 deputados do Parlasul no Brasil, levando em conta a adoo dos critrios
da Segunda Etapa II, a ltima etapa de transio do Parlasul.
Esse PL, de autoria do Deputado Carlos Zaratini e relatoria do Deputado doutor Rosinha, apresenta
duas grandes caractersticas. Relacionado ao Mercosul, conforme j explicitado, o projeto estabelece as normas
para as eleies em 2014 dos 74 deputados do Mercosul e no apresenta nenhuma observao quanto atual
composio do Parlasul, de 37 deputados brasileiros. Devido impossibilidade de adoo das eleies em
2010, a bancada brasileira da Segunda Etapa I foi designada pela Resoluo do Congresso Nacional no 1/2011,
que delegou discusso pelos partidos a indicao de membros do Congresso Nacional de 37 parlamentares
para ocuparem assento em Montevidu at a realizao de eleies diretas no pas. O PL da Cmara frisa a
56

consolidao final da representao do Brasil no Parlasul, de 74 deputados, buscando garantir ao menos a

certeza das eleies diretas em 2014, fase final da transio do Parlasul.
Outro elemento relevante no PL a proposta de circunscrio nacional e de lista fechada para as eleies
do Parlasul (Ipea, 2012). Este ltimo ponto pode ser visto como um ensaio de um dos principais elementos da
reforma eleitoral pretendida no pas para os prximos anos. As eleies do Parlasul podem ser uma tentativa
de aplicao do sistema de lista fechada no sistema eleitoral brasileiro, e seu sucesso pode corroborar a sua
futura adoo nos demais pleitos do pas. Quanto fixao da circunscrio nacional, esse segue a mesma
linha das eleies paraguaias, que adotou esse mesmo mbito em vez de dividir as vagas de deputados do
Mercosul entre seus Comcios Departamentales. A circunscrio nacional foge da diviso de vagas entre os
Estados da Federao, segmentao muito difcil, dada a dificuldade na prpria adoo de um critrio de
diviso por Estados e tambm o nmero reduzido de deputados para representar a proporo populacional
de cada Estado, ademais do interesse prioritrio de pases da regio Sul e Sudeste nos cargos do Mercosul,
por serem regies de fronteira com os demais pases do bloco.
tambm vlido mencionar o recente PL apresentando no Senado Federal do Brasil pelo Senador
Lindbergh Farias. O PL no 126 de 2011 previa a eleio dos parlamentares do Mercosul para o ano de 2012,
simultaneamente escolha de prefeitos e vereadores. Passado o tempo hbil para sua aprovao, foi includo
ao mesmo um substitutivo que redireciona a data das eleies mercosulinas para 2014, do mesmo modo que
o PL da Cmara. Esse projeto mantm a ideia de lista fechada, tambm incorporada no PL apresentado pela
Cmara dos Deputados, porm se diferencia quanto circunscrio adotada. No PL apresentado no Senado
Federal h uma composio mista de circunscries eleitorais. Enquanto 48 vagas, das 74 estipuladas para o
Brasil no Parlasul, mantm-se atreladas circunscrio nacional, 27 vagas so distribudas entre os Estados
da Federao e o Distrito Federal, como forma de evitar a inexistncia de representantes de todos os Estados
brasileiros no Parlamento Regional. Esse Projeto representa a tentativa de contribuio do Senado Federal
consolidao das eleies diretas no Brasil.
No caso da Argentina, foram encontrados dois PLs em tramitao, ainda no tendo sido aprovados em
nenhuma instncia. Um de autoria do senador Rodriguez Saa (S-2555/2010) e outro do deputado West Mariano
(D-7116/2010). Ambos os projetos, de modo geral, apresentam as condies essenciais para a votao dos
representantes da Argentina no Parlasul. Um aspecto relevante, no qual ambos os projetos coincidem e se
diferem significativamente dos projetos paraguaio e brasileiro, com relao circunscrio. Enquanto no
Brasil (ainda em fase de aprovao) e no Paraguai favorecida a circunscrio nacional em detrimento das
instncias regionais e estaduais, a Argentina, em ambos os projetos, pretende distribuir seus deputados do
Mercosul por todas as provncias e a cidade autnoma de Buenos Aires de modo igualitrio. De acordo com
os projetos, que apresentam a eleio de 26 membros para o Parlasul, relacionando-se com a Segunda Etapa I
do perodo transitrio, cada provncia e a cidade autnoma escolhero (com base em lista partidria fechada,
como o Brasil) um representante, totalizando 24 mercodeputados, enquanto as demais vagas sero preenchidas
por mbito nacional. Desse modo, o projeto argentino apresenta similaridade com o PL do Senado brasileiro,
com relao incluso da distribuio igualitria das vagas entre as Unidades que compem os pases.
Os projetos argentinos, mesmo que ainda no aprovados, assemelham-se ao brasileiro quanto adoo do sistema de lista fechada, todavia distanciando-se quanto ao sistema de representao das Unidades.
O PL, em estgio mais avanado de aprovao no Brasil, indica a preferncia pela escolha de candidatos
escala nacional, distanciando-se dos modelos adotados tanto pela escolha de deputados federais, estadual e

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proporcional, e de senadores, estadual e igualitria, enquanto a Argentina preza por uma seleo igualitria
entre as Unidades, similar ao modelo de escolha do Senado. Logicamente, no PL da Cmara dos Deputados
do Brasil, as listas partidrias devem conter elementos de diversificao das regies representadas, ou seja,
devem os cinco primeiros lugares de cada lista ser ocupados por candidatos das cinco regies do pas (Sul,
Sudeste, Centro-Oeste, Norte, Nordeste). O PL do Senado demonstra maior preocupao com a garantia
de distribuio da representao, distribuindo igualitariamente uma parte das vagas s Unidades Federativas.
As eleies diretas do Parlasul, ainda inconclusas, comearam a ser gestadas com a criao da CPC no marco
do Tratado de Assuno, de 1991. Em seus primeiros comunicados, a Comisso priorizava a construo de
um Parlamento Regional que tivesse seus membros eleitos diretamente pelos cidados do Mercosul. Devido
natureza intergovernamental do Mercosul, a ampliao das competncias parlamentares foi limitada enquanto
no houvesse apoio dentro dos executivos nacionais. No incio do sculo XXI, com a entrada de governos de
orientao ideolgica de centro-esquerda no Brasil, Argentina e Uruguai, houve o surgimento do apoio dos
executivos ao pleito parlamentar. O grande sucesso da CPC foi a construo do Parlasul, que iniciou os seus
trabalhos em 2006/2007.
A construo da representatividade direta no Mercosul ainda est em fase de implementao com somente a delegao paraguaia apresentando membros diretamente eleitos. Baseado nos critrios adotados pela
representao cidad e nos PLs em andamento na Argentina e Brasil, essa fase transitria deve se consolidar
at 2014. A possvel entrada da Venezuela tambm apresenta alteraes na dinmica do Parlasul. A entrada
de mais uma delegao parlamentar, com um nmero de parlamentares de expresso intermediria, pode
equilibrar as propores entre os Estados no Parlasul, e diminuir o peso relativo da bancada brasileira em
relao ao somatrio das demais, tornando mais complexas as votaes no Parlamento Regional.
A anlise desse novo fenmeno no seio da integrao regional torna-se fundamental, tendo em vista a
crescente incorporao de temas polticos e sociais agenda do Mercosul. Assuntos que afetam diretamente
os cidados dos pases do bloco, tais quais os relacionados a reconhecimento de diplomas, seguridade social,
temas migratrios, passam sucessivamente a ser discutidos no mbito regional. A insero de elementos de
carter democrtico e representativo na integrao regional tem sido apresentada, por polticos e acadmicos,
como um meio de se evitar a presena de um dficit democrtico no processo decisrio regional. A consolidao de um Parlamento diretamente eleito e que tenha seus membros exclusivamente direcionados para
as funes regionais pode ser um modo de garantir legitimidade democrtica e transparncia s discusses
realizadas no Mercosul.
Um Parlamento regional eleito diretamente por seus cidados ter legitimidade para exercer um controle
democrtico da integrao regional. Decises que atualmente so tomadas pelos representantes do CMC e do
GMC podem vir a ser objeto de fiscalizao por parte de uma instituio parlamentar diretamente eleita. As
atividades das comisses e da plenria do Parlasul, caso adotem os padres de audincias pblicas encontrados
nos parlamentos nacionais, podem favorecer maior transparncia s discusses regionais, as quais crescentemente tm alcanado temas de interesse direto da populao.
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REFERNCIAS
CIA. The world factbook. 2011. Disponvel em: <https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/>. Acesso em: 15 mar. 2012.
COMISSO PARLAMENTAR CONJUNTA. Regulamento da Comisso Parlamentar Conjunta do
Mercosul. Montevidu, 6 dez. 1991.
COUTINHO, G. O Parlamento do Mercosul em sua primeira fase: uma anlise preliminar da transnacionalizao da poltica do Cone Sul. Cincias sociais unisinos, v. 45, n. 3, set./dez. 2009.
DRI, C. O poder do parlamento do Mercosul: integrao para alm da economia? Pontes, v. 2, n. 1, jan./
fev. 2006.
DRUMMOND, M. C. Representacin ciudadana en el parlamento del Mercosur: la construccin del acuerdo poltico. Puente @ Europa, ano XII, dez. 2009.
______.The Brazilian parliamentary delegation to Mercosur: its functions in the Brazilian National
Congress. Joint IPSA-ECPR Conference, So Paulo, 16 fev. 2011.
IPEA. Parlamento do Mercosul: anlise das propostas de eleio direta em discusso no Congresso Nacional.
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MARIANO, K. L. P. The parliamentary dimension of Mercosur. Paper apresentado na Joint IPSA-ECPR
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PARAGUAY. Tribunal Superior de Justicia Electoral. Resolucin TSJE no 55/2007. Assuno, 20 ago. 2007.
PARLAMENTO DO MERCOSUL. Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul. Montevidu,
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RIBEIRO, E. O Parlamento do Mercosul como recurso para a construo do direito comunitrio. Revista
universitas jus, Braslia, n. 16, jan./jul. 2008.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
CMARA DOS DEPUTADOS. Substituto ao Projeto de Lei no 5.270, 2009.

SENADO FEDERAL. Projeto de Lei no 126, 2011.
OLHANDO PARA A GUIA: VISES DA OPINIO PBLICA NO BRASIL

E NO MUNDO SOBRE OS ESTADOS UNIDOS
Edison Benedito da Silva Filho*
Rodrigo Fracalossi de Moraes*
RESUMO
O artigo analisa a percepo da opinio pblica em vrios pases acerca dos Estados Unidos e de sua atual influncia no mundo. So
abordadas as mudanas de percepo advindas a partir da eleio de Barack Obama, em novembro de 2008, e de como o chamado
efeito Obama pode indicar desconfiana na percepo sobre os Estados Unidos em alguns pases do Oriente Mdio. Analisa-se,
especificamente, o Brasil e como a percepo da populao do pas sobre os Estados Unidos melhorou aps a eleio de Barack
Obama. Ainda em relao ao Brasil, so analisados dados da pesquisa Sistema de Indicadores de Percepo Social (SIPS) Defesa
Nacional, demonstrando-se que as faixas etrias mais jovens da populao percebem os Estados Unidos mais como possvel ameaa
do que como possvel aliado do Brasil para os prximos vinte anos.
Palavras-chave: Estados Unidos; antiamericanismo; opinio pblica; soft power; diplomacia pblica; Brasil.
ABSTRACTi
This article analyzes the public opinion views in some countries about the United States and its current influence in the world. It examines the changes in perceptions resulting from the election of Barack Obama in November 2008, and how the Obama effect may
indicate distrust of the United States in some Middle Eastern countries. It analyzes, specifically, how the perception of the Brazilian
population over the United States improved after the election of Barack Obama. Also in relation to Brazil, we analyze some data from
the Social Perception Indicators System National Defense, demonstrating that younger age groups of the Brazilian population perceive
the United States more as a possible threat than as a possible ally of Brazil for the next twenty years.
Keywords: United States; anti-americanism; public opinion; soft power; public diplomacy; Brazil.
JEL: F50, F59.
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Olhando para a guia: vises da opinio pblica no Brasil e no mundo
sobre os Estados Unidos
1 INTRODUO
Os Estados Unidos, maior potncia econmica, tecnolgica e militar contempornea, possuem interesses
espalhados por todo o globo. O alcance da presena de governo, Foras Armadas, empresas, organizaes no
governamentais, cultura, bem como de outros aspectos/instituies deste pas ainda no encontra paralelo: a
economia norte-americana permanece a maior do mundo; as empresas do pas operam em todo o planeta; a
maior parte das transaes econmicas internacionais ocorre por meio do dlar norte-americano; os gastos
militares do pas so os maiores do globo; os produtos de sua indstria cultural so amplamente difundidos;
o pas o maior provedor de assistncia oficial para o desenvolvimento (em valores absolutos); e a sua rede
de misses diplomticas no possui equivalentes em termos de alcance global.
Em funo de tal presena/influncia, a opinio pblica na maior parte dos pases geralmente no assume
posies de neutralidade em relao aos Estados Unidos. difcil ser neutro em relao a um pas com tamanho
poder: as opinies geralmente so ou positivas ou negativas. Em parte pelo mesmo motivo, atribui-se aos Estados
Unidos a responsabilidade ou ao menos a corresponsabilidade por diversos fracassos e sucessos econmicos,
polticos, militares e/ou ambientais em diversas partes do mundo, sejam estes locais, nacionais, regionais ou mundiais. E, com o progresso das tecnologias de comunicao de massa e o consequente acesso a informaes da mdia
internacional, cada vez mais a viso a respeito dos Estados Unidos no se restringe sua influncia exercida em
cada nao/regio isoladamente, mas incorpora percepes acerca da forma como aquele pas atua em nvel global.
Do ponto de vista da poltica externa norte-americana, vises positivas so um importante ativo de soft
power para o pas, utilizado para se alcanar objetivos no exterior com menor necessidade de medidas coercitivas, nem sempre eficientes e quase nunca populares junto populao do pas-alvo.
Mas qual exatamente a parcela da populao ao redor do mundo que percebe de forma negativa a
influncia norte-americana? E qual , particularmente, a percepo dos brasileiros em relao aos Estados
Unidos? A eleio de Barack Obama, um democrata afro-americano, provocou impacto sobre a percepo
de cidados de outros pases em relao aos Estados Unidos?
O objetivo deste trabalho ser apontar possveis respostas para estas questes, discutindo a percepo
da populao de pases selecionados (com enfoque no Brasil) em relao aos Estados Unidos. Ademais desta
introduo e das consideraes finais, o trabalho possui quatro sees. A segunda seo explora a importncia
da opinio pblica na determinao do formato da poltica externa dos Estados, relacionando-a aos conceitos
de soft power e diplomacia pblica. A terceira seo analisa os diferentes antiamericanismos a partir dos
trabalhos de Katzenstein e Keohane (2006; 2007). A quarta seo analisa os perfis das posies contrrias aos
Estados Unidos em distintas regies do globo a partir de surveys realizados em vrios pases do mundo. E a
quinta seo analisa a percepo do brasileiro sobre os Estados Unidos a partir de dados obtidos por meio da
pesquisa Sistema de Indicadores de Percepo Social (SIPS) Defesa Nacional, realizada em agosto de 2011
pelo Ipea, e de surveys internacionais.
2 OPINIO PBLICA, SOFT POWER E DIPLOMACIA PBLICA

Um dos tpicos presentes nos debates entre integrantes das escolas Realista e Liberal, no mbito da disciplina
de Relaes Internacionais, refere-se ao papel da opinio pblica na determinao do formato da poltica
externa dos Estados.

61
Para realistas/neorrealistas tal papel deveria ser de pouca ou nenhuma importncia, em funo da volatilidade da opinio pblica e do pouco contato da maioria das pessoas na maior parte dos pases com
os temas de poltica externa. Em alguns casos, admite-se que a opinio pblica de fato poderia se tornar um
obstculo, mas o Estado deveria ignor-la ou buscar mold-la da forma que mais se adequasse ao interesse
nacional, cuja definio e interpretao caberiam ao prprio Estado. Segundo esta percepo, o Estado deveria
ser o lder da opinio pblica, como afirmado por Lippman (1978, p. 16-27), Morgenthau (2003, p. 1.0181.019) e Kennan (1984, p. 61, 93, 158).
Para liberais/neoliberais a opinio pblica possuiria papel relevante nas relaes internacionais, sobretudo
nos regimes democrticos (Holsti, 2004; Nye Jr., 2004, p. 105; Knecht e Weatherford, 2006; Wilson III, 2008,
p. 113). Do ponto de vista interno, ela imporia um limite ao dos governos, que no poderiam ignorar a
opinio dos cidados na formulao da poltica externa, dado o custo poltico interno que isto lhes acarretaria.
Do ponto de vista externo, uma opinio pblica favorvel a um pas estrangeiro (ou seja, a opinio pblica em
um pas B acerca de um pas A) seria um importante ativo de soft power, facilitando as atividades de suas
instituies naquele mesmo pas e ampliando as possibilidades de estabelecimento ou manuteno de relaes
cooperativas. Segundo esta percepo, o Estado seria seguidor (e no lder) da opinio pblica (Guraziu, 2008).
Independentemente da orientao de tendncia mais realista ou liberal da poltica externa de cada nao,
governos buscam obter e manter uma imagem positiva de si prprios junto opinio pblica de outros pases. E
os custos e benefcios associados a essa imagem tendem a se tornar mais relevantes em um cenrio de acesso cada
vez mais disseminado informao e de fortalecimento da participao popular nas polticas governamentais.
No caso dos Estados Unidos, o pas travou contra a Unio Sovitica, durante a Guerra Fria, uma disputa
no apenas pela supremacia militar, econmica, tecnolgica e poltica, mas tambm no campo das ideias. O
governo norte-americano promoveu uma demonizao sistemtica do modelo sovitico, destacando seu
autoritarismo, falta de livre iniciativa e ineficincia, enquanto o governo sovitico destacava a desigualdade,
a ganncia e o racismo presentes no modelo norte-americano. Para promover uma imagem positiva de si
prprio (bem como uma imagem negativa do outro) o governo dos Estados Unidos utilizou diversos instrumentos de diplomacia pblica, coordenados pela Agncia de Informao dos Estados Unidos The United
States Information Agency (Usia), criada em 1953.1 Com este aparato, difundiam-se imagens de grandeza,
riqueza, liberdade, oportunidades profissionais e servios pblicos de qualidade, todas associadas ao modelo
capitalista, enquanto apontava-se que o outro modelo no oferecia tais benesses, que o mesmo rumava na
contramo da histria e que seus valores eram incompatveis com as tradies nacionais.
Contudo, a partir da percepo de que a diplomacia pblica era um resqucio da Guerra Fria, o aparato
desta foi encolhido nos Estados Unidos ao longo dos anos 1990, culminando na desativao da Usia em
1999 (Nakamura e Weed, 2009, p. 2, 20-21). Ademais, como as vises sobre os Estados Unidos naquela
dcada foram majoritariamente positivas em quase todo o mundo ( exceo do Oriente Mdio) (Katzenstein
e Keohane, 2007, p. 10), considerou-se que no havia necessidade de se manter a estrutura de diplomacia
pblica com a dimenso que esta possua at ento.
Aps o 11 de Setembro, no entanto, no bojo da Guerra contra o Terror, a imagem dos Estados Unidos
junto opinio pblica de outros pases deteriorou-se rapidamente, reacendendo o interesse na diplomacia
1. At 1973, a Seo de Assuntos Educacionais e Culturais do Departamento de Estado U.S. Department of State under the Bureau of Educational
and Cultural Affairs (ECA) tambm coordenava a diplomacia pblica no pas, ano no qual esta foi absorvida pela Usia.
62

pblica norte-americana como instrumento de poltica externa (Nakamura e Weed, 2009, p. 6).2 A ForaTarefa sobre Comunicao Estratgica da Junta de Cincias de Defesa Defense Science Board Task Force
on Strategic Communication (DSB) afirmou que a diplomacia pblica do pas estava em crise e destacou
os problemas de imagem que os Estados Unidos estavam enfrentando, particularmente em pases muulmanos (Department of Defense, 2004), concluso semelhante de trabalhos de outras instituies, como:
Rand Corporation (Wolf Jr. e Rosen, 2004); Heritage Foundation (Johnson e Dale, 2003; Johnson, Dale e
Cronin, 2005); Brookings Institution (Amr, 2004); Council on Foreign Relations (2003); Grupo Consultivo
sobre Diplomacia Pblica para o Mundo rabe e Muulmano Advisory Group on Public Diplomacy for
the Arab and Muslim World , criado pelo Departamento de Estado (Advisory Group..., 2003); e Center
for Strategic and International Studies (CSIS, 2007) (Nakamura e Weed, 2009, p. 2-3; Kelley, 2005, p. 1).
Em relao ao Brasil, o Council on Foreign Relations (CFR) j havia apontado a existncia de uma srie
de mal-entendidos na percepo da populao acerca da poltica externa norte-americana, obstaculizando o
aprimoramento das relaes entre os dois pases. Em um memorando de 2000, destinado a orientar os esforos
da Presidncia dos Estados Unidos para o fortalecimento das relaes com o Brasil, a instituio elencou cinco
temas crticos a serem superados por meio do dilogo com a sociedade brasileira:
(...) o legado e a ambiguidade da poltica dos Estados Unidos para o Brasil no passado; o medo no Brasil
(e, para alguns, nos Estados Unidos) de que o livre comrcio no hemisfrio ir prejudic-los; a percepo
no Brasil de que os Estados Unidos visam limitar a soberania brasileira na regio amaznica; a cautela,
tanto interna como entre os vizinhos do Brasil, quanto a uma relao muito prxima entre Brasil e Estados
Unidos; e os elementos de concorrncia, bem como de cooperao, que existem entre Estados Unidos e
Brasil (Council on Foreign Relations, 2000, traduo dos autores).
No entanto, apesar das vozes influentes nos Estados Unidos em torno desta questo, as iniciativas de
diplomacia pblica durante a administrao de George W. Bush (2003-2009) no foram capazes de conter
a deteriorao da imagem dos Estados Unidos e de reverter a imagem unilateralista e militarista da poltica
externa do pas (Nye Jr., 2004; 2005).
Apenas com a eleio de Barack Obama, em novembro de 2008, foi possvel uma ruptura positiva na
imagem dos Estados Unidos. Com uma histria pessoal profundamente diversa da de seu antecessor (democrata, afro-americano, sobrenome rabe, filho de um estudante africano, no serviu s Foras Armadas etc.)
e com um discurso conciliador frente comunidade internacional, Obama representava a anttese da figura
e do governo de George W. Bush. Em seu discurso inaugural, afirmou que seu governo buscaria um novo
caminho nas relaes com o mundo muulmano, ademais de ter se comprometido com a retirada das tropas
norte-americanas do Iraque e com a busca da paz no Afeganisto. No dia seguinte sua posse, comprometeuse ainda a fechar a Base Naval da Baa de Guantnamo e centros de deteno secretos da Agncia Central
de Inteligncia Central Intelligence Agency (CIA). Em maro de 2009, buscando a reconciliao com a
Rssia, afirmou que o projeto do escudo antimsseis balsticos no Leste Europeu seria suspenso. E rejeitou
ainda alguns termos, como guerra global contra o terror e extremismo islmico. Ainda em 2009, Obama
recebeu o Prmio Nobel da Paz.3
2. Outros fatores tambm contriburam para a existncia de vises negativas sobre os Estados Unidos no perodo, tais como: i) o status do pas como
nica superpotncia do mundo; ii) a reao contra a globalizao, muitas vezes interpretada como benfica apenas para os Estados Unidos; iii) a
rejeio do pas em integrar importantes regimes internacionais, como a Conveno de Ottawa, o Protocolo de Quioto e o Tribunal Penal Internacional;
e iv) a aparente incompetncia do pas na resposta a alguns eventos, como o Furaco Katrina (CSIS, 2007, p. 20).
3. Para uma anlise crtica da questo, destacando as mudanas na diplomacia pblica advindas com o governo Obama, mas, ao mesmo tempo, com
sugestes para seu aprimoramento, ver Krause e Evera (2009).

63
Em funo destas e de outras iniciativas/eventos, a imagem dos Estados Unidos no exterior melhorou
substancialmente em seu governo, fenmeno denominado efeito Obama, como analisado na seo 4 deste
trabalho. Isto no ocorreu, contudo, na maior parte do Oriente Mdio, onde a viso do pas manteve-se
negativa. Para compreender esta questo preciso destacar a complexidade das vises da opinio pblica
acerca dos Estados Unidos ao redor do mundo, variando de acordo com o pas/regio observado e o tema em
questo. Este tpico ser tratado na prxima seo.
3 DIFERENTES ANTIAMERICANISMOS: ENTRE A OPINIO E O VIS

Aes de poltica externa dos Estados Unidos esto relacionadas a diversos processos que trouxeram problemas
e solues em vrios temas e em distintas regies do globo. Por um lado, o pas apoiou ou continua apoiando
regimes e grupos autoritrios e/ou associados a violaes de direitos humanos. Tais aes contriburam para
a queda de governos democrticos e/ou para a manuteno no poder de governos no democrticos, tal como
ocorreu: no Ir em 1953; em pases latino-americanos durante as dcadas de 1950 a 1980; na Espanha durante
grande parte do regime de Francisco Franco (1938-1973); no Egito durante o regime de Hosni Mubarak
(1981-2011); ou como ainda ocorre no apoio famlia real da Arbia Saudita. Por outro lado, a recuperao
econmica do Japo, da Coreia do Sul e dos pases da Europa Ocidental no ps-Segunda Guerra Mundial
(aps 1950 no caso da Coreia do Sul), bem como a construo de instituies democrticas na maior parte
destes pases, decorreu, em grande parte, do apoio econmico e militar norte-americano, tornando o pas
pea-chave na defesa, estabilizao e democratizao destas regies.
Contudo, atribui-se muitas vezes aos Estados Unidos a responsabilidade por mazelas ou malogros que
possuem pouca ou nenhuma relao com o governo, as polticas, a populao ou a cultura norte-americanas.
Ao atuarem em outros pases, os Estados Unidos muitas vezes enfrentam intensa oposio, a qual denuncia
frequentemente as supostas conexes entre as aes norte-americanas e supostos interesses escusos que as
motivaram. Tais denncias tambm so observadas quando o pas no age. Tanto a comisso como a omisso
podem igualmente ser atribudas a interesses escusos:
Em todo o mundo, no apenas no Oriente Mdio, quando coisas ruins acontecem, h uma tendncia generalizada de se culpar a Amrica por seus pecados, seja de comisso seja de omisso. Quando a Embaixada
Chinesa em Belgrado bombardeada, os chineses acreditam que isto foi um ato deliberado do governo dos
Estados Unidos; conspiraes terroristas por sditos britnicos so vistas como reflexo do apoio britnico
poltica americana; quando a AIDS assola grande parte da frica, os Estados Unidos so culpados por no
fazer o suficiente para interromp-la (Katzenstein e Keohane, 2006, traduo dos autores).
Contudo, deve-se destacar a complexidade do fenmeno. Certos grupos em alguns pases podem apresentar viso negativa acerca da influncia econmica dos Estados Unidos e, ao mesmo tempo, admirar a
pujana tecnolgica e os produtos de sua indstria cultural. Diferentemente, outros grupos podem expressar
resistncia ou admirao quase incondicional pelos Estados Unidos, rechaando ou absorvendo suas ideias,
informaes e produtos simplesmente por serem provenientes daquele pas ou a ele estarem associados. Tal
fato decorre tanto da complexidade da sociedade norte-americana como das variadas lentes pelas quais
diferentes grupos observam os Estados Unidos e suas aes (Katzenstein e Keohane, 2006).
64

Com o objetivo de clarificar a questo, Katzenstein e Keohane (2006) diferenciam duas formas bsicas
de posies contrrias aos Estados Unidos: a opinio e o vis:
Algumas manifestaes de atitudes desfavorveis refletem apenas opinio: julgamentos desfavorveis
acerca dos Estados Unidos ou das suas polticas. Outros, no entanto, refletem um vis: a predisposio em
acreditar nos relatos negativos sobre os Estados Unidos e em desconsiderar os positivos. O vis implica uma
distoro do processamento de informaes, enquanto a opinio contrria consistente com a manuteno
da abertura para novas informaes que podem levar mudana da opinio de algum (Katzenstein e
Keohane, 2006, traduo dos autores).4
Em parte baseadas em elementos concretos (opinio), em parte por apriorismo (vis), posies contrrias
aos Estados Unidos esto presentes em diversos segmentos das sociedades civis e dos governos em vrios
pases.5 Propostas/aes do governo norte-americano, bem como a atuao de suas empresas e a difuso de
seus produtos culturais, rendem discusses muitas vezes acaloradas entre parlamentares, tcnicos de governo,
acadmicos, imprensa, grupos religiosos e sociedade civil acerca da sua convergncia em relao aos interesses
nacionais. Segundo os autores, contudo, opinio e vis devem ser entendidos no como posies absolutas,
mas como tipos ideais: entre os dois extremos h um continuum de posies, com a desconfiana situando-se
em posio intermediria (Katzenstein e Keohane, 2007).
Apesar destas ressalvas, possvel identificar diferentes padres de percepo acerca dos Estados Unidos
de acordo com as regies do mundo. Por meio das mudanas de opinio observadas antes e depois do incio
da Guerra contra o Terror, pode-se observar que as posies contrrias aos Estados Unidos assumem diferentes
contornos em termos regionais. Segundo a classificao proposta por Katzenstein e Keohane (2006; 2007),
verifica-se que essas posies tendem a ser de desconfiana na maior parte do Oriente Mdio e opinativas na
maior parte da sia, da Europa e da Amrica Latina.
4 VISES SOBRE OS ESTADOS UNIDOS NO MUNDO

Em pesquisas de percepo realizadas em diversos pases, observa-se que a viso da opinio pblica sobre os
Estados Unidos, na atualidade, majoritariamente positiva na maior parte das naes, embora com importantes
variaes regionais. Alm disso, na maior parte do mundo, as vises negativas so decorrentes mais de opinies
do que de desconfiana ou vis, segundo a distino de Katzenstein e Keohane (2006; 2007): ou seja, se alteram
em resposta a mudanas na poltica externa dos Estados Unidos. A tendncia a uma posio de desconfiana ou
vis concentra-se no Oriente Mdio e no Paquisto, onde a viso negativa sobre os Estados Unidos permanentemente alta, independentemente das aes e do perfil do governo norte-americano (Katzenstein e Keohane,
2006). As posies antiamericanas so ali, portanto, mais estruturais que volteis (Chioza, 2007, p. 95).
Na tabela 1, constam dados de pesquisas feitas entre 2002 e 2011 pelo Pew Global Attitudes Project
(2012), no qual se indagou para entrevistados em 56 pases se a viso destes em relao aos Estados Unidos
4. O trecho citado consta de um artigo publicado pelos dois autores em 2006, que serviu de base para um captulo de livro publicado por Katzenstein
e Keohane em 2007. No trabalho de 2007 os autores incluram a desconfiana como uma terceira posio.
5. Ademais da diviso entre opinio, desconfiana e vis, os autores estabelecem uma tipologia com quatro tipos de motivao para o antiamericanismo: i) soberano e nacionalista; ii) liberal; iii) social; e iv) radical. Incluem ainda duas categorias adicionais: i) elitista; e ii) herdado (Katzenstein e
Keohane, 2007). Tais tipologias no sero abordadas neste trabalho por limitaes de escopo e espao. Para uma explicao sinttica de cada uma
destas formas de antiamericanismo, ver Princeton Task Force... (2010, p. 1-2). E para uma viso crtica dessa mesma temtica, ver Zogby International
(2010).
65

era favorvel ou desfavorvel. Os dados esto separados por pases/grupos de pases, ordenados da viso mais
positiva para a menos positiva, quais sejam: frica Subsaariana; sia e Pacfico; Amrica do Norte e Europa;
Amrica Latina; Rssia; e Oriente Mdio e Paquisto.6
TABELA 1
Vises favorveis sobre os Estados Unidos
(Em %)
frica Subsaariana
sia e Pacfico
2002-2003
2004-2005
2006-2007
2008-2009
2010-2011
Mdia total
Qunia
80
87
90
89
87
Gana
83
80
82
Nigria
69
66
72
81
70
Senegal
69
69
frica do Sul
65
60
63
Tanznia
53
46
65
55
Filipinas
90
90
Japo
72
62
55
76
65
Coreia do Sul
49
58
74
79
64
Austrlia
59
46
53
42
41
44
51
45
China
Indonsia
Amrica do Norte e Europa
Amrica Latina
38
38
30
50
57
43
ndia
41
41
Estados Unidos
83
78
86
82
82
Polnia
79
62
61
68
72
69
Canad
68
59
55
68
63
Gr-Bretanha
73
57
54
61
63
61
Itlia
65
53
61
Frana
52
40
39
59
74
53
Alemanha
53
40
34
48
63
47
Espanha
38
41
29
46
63
44
Venezuela
82
56
69
Peru
67
61
64
Brasil
62
62
Mxico
64
56
58
54
57
Argentina
34
16
30
42
30
Rssia
49
49
42
45
57
48
Israel
78
78
71
72
75
Lbano
32
42
47
53
51
45
Egito
Oriente Mdio e Paquisto
26
25
19
23
Jordnia
13
13
18
22
17
17
Paquisto
12
22
21
18
15
17
Turquia
23
27
11
13
14
17
13
15
18
12
Territrios Palestinos
Fonte: Pew Global Attitudes Project (2012, p. 58-60).

Obs.: 1. A pergunta foi feita da seguinte forma: Please tell me if you have a very favorable, somewhat favorable, somewhat unfavorable or very unfavorable opinion
of the United States. [Por favor, me diga se voc tem uma opinio muito favorvel, um pouco favorvel, um pouco desfavorvel ou muito desfavorvel sobre
os Estados Unidos.].
2. A resposta favorvel inclui as opes muito favorvel (very favorable) e um pouco favorvel (somewhat favorable).
6. Em cada um destes grupos foram desconsiderados alguns pases de pouca expresso em relao a pases do mesmo grupo (Eslovquia, Bulgria
e Bolvia, por exemplo).
66

Dos 34 pases listados, vises favorveis tiveram percentuais mdios superiores a 50% em 21 e superiores
a 40% em 28. Observa-se nesta mesma tabela as mudanas advindas a partir da eleio de Barack Obama.
Comparando-se os perodos 2006-2007 e 2010-2011, dos 22 pases com dados disponveis para estes dois
binios, os percentuais de vises favorveis se ampliaram em dezessete deles, com doze pases apresentando
ampliao igual ou maior a 10 pontos percentuais (p.p.).
Os pases da frica Subsaariana onde foram realizadas entrevistas apresentaram, em mdia, as vises
mais favorveis, sobretudo no Qunia e em Gana. H mudanas ao longo do tempo, mas a tendncia de
manuteno de uma viso positiva, destacando-se, contudo, o aprimoramento da imagem norte-americana
na Nigria nos ltimos dois binios.
Em patamar um pouco inferior, situam-se as vises de pases da sia/Pacfico e da Amrica do Norte/
Europa. Na sia/Pacfico destaca-se, por larga margem, a viso favorvel entre os filipinos, a mais alta dentre os
pases entrevistados, superior at mesmo viso dos prprios norte-americanos sobre seu pas (com a ressalva
de que os dados para as Filipinas no so recentes), seguida das vises favorveis de japoneses e sul-coreanos.
No caso da Coreia do Sul, observa-se uma evoluo significativa do percentual entre o primeiro e o ltimo
binio (de 49% para 79%).
Entre os pases da Amrica do Norte/Europa (ademais dos Estados Unidos), destacaram-se as percepes
favorveis de Polnia, Canad, Gr-Bretanha e Itlia. Frana, Alemanha e Espanha apresentaram mudanas
significativas nas percepes ao longo do perodo, chegando a menos de 40% em alguns anos (e menos de
30% no caso da Espanha).7 Nestes trs pases, digna de nota a viso mais favorvel nos perodos 2008-2009
e 2010-2011 em relao aos perodos anteriores, indicando, em grande parte, o chamado efeito Obama.
Na Amrica Latina, exceo da Argentina, as vises mostraram-se positivas.8 Chama ateno a percepo
positiva dos venezuelanos, divergindo da posio do governo do pas em relao aos Estados Unidos. No caso
do Brasil, observa-se percentual elevado de viso favorvel, em patamar prximo ou superior a de importantes
aliados dos Estados Unidos, como Coreia do Sul, Austrlia, Canad e Reino Unido.
Na Rssia, a viso moderadamente positiva, enquanto no Oriente Mdio ela negativa. A percepo
positiva em Israel e moderadamente positiva no Lbano, enquanto nos demais pases se mantm quase
sempre abaixo de 25%. Na Turquia, os percentuais foram baixos durante todo o perodo, chegando a 11%
no binio 2006-2007, mesmo sendo um pas da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) e um
importante aliado dos Estados Unidos. Observa-se, dessa forma, o distanciamento da populao do pas em
relao poltica externa do Estado turco quanto a esta matria.9 Destaca-se tambm o caso do Paquisto,
cujo governo possui uma aliana com o governo dos Estados Unidos que igualmente no reflete a percepo
da populao paquistanesa.10 O Oriente Mdio , de fato, distinto em comparao s demais regies do
mundo. Embora alguns aspectos dos Estados Unidos sejam vistos de forma positiva na regio, estes no so
capazes de produzir nos indivduos uma percepo positiva dos Estados Unidos como um todo. No caso do
Paquisto, por exemplo, mesmo com a ajuda prestada de US$ 600 milhes pelos Estados Unidos aps as
7. Para uma anlise do antiamericanismo na Europa ver GienowHecht (2006).
8. Tanto Katzenstein e Keohane (2006) como Chioza (2007, p. 96) consideram que a Argentina um pas que se aproxima mais do Oriente Mdio
do que do restante da Amrica Latina nesta questo.
9. Para uma anlise do antiamericanismo na Turquia em perodo recente, destacando-se a forma como este tem se transformado em uma fora poltica
no pas, ver Grigoriadis (2010).
10. Para uma anlise das relaes entre Paquisto e Estados Unidos, com nfase na percepo da populao paquistanesa, ver Ajami (2010/2011).
Para uma anlise do antiamericanismo no mundo rabe ver Lynch (2007).

67
enchentes no pas em 2010, a percepo no melhorou (Wike, 2012). Ademais, a opinio pblica na regio
a que possui viso mais negativa em relao a diferentes aspectos dos Estados Unidos, tais como: a democracia
norte-americana; o povo do pas; ideias e costumes; msica, filmes e televiso; confiana no presidente dos
Estados Unidos; entre outros.11
Outra forma de se captar a viso sobre os Estados Unidos indagar acerca da influncia norte-americana
no mundo. Na tabela 2, constam dados de surveys feitos pelo BBC World Service Poll entre 2008 e 2011
sobre esta questo. Com o objetivo de se observar o efeito Obama, constam mdias comparadas para os
perodos 2007-2008 e 2009-2010.
Embora a forma da pergunta e os resultados apresentem algumas divergncias em relao pesquisa
anteriormente analisada, as tendncias se mantm.
A percepo dos Estados Unidos melhorou significativamente desde 2008 em funo do chamado
efeito Obama. Dentre os 21 pases listados e com dados para ambos os binios, ela melhorou em dezessete,
enquanto os percentuais de vises negativas diminuram em vinte pases.
Os pases da frica Subsaariana apresentaram as vises mais positivas, novamente destacando-se Qunia
e Gana. Pases da sia e Pacfico apresentaram vises que foram de moderadamente negativas a moderadamente positivas, destacando-se as vises positivas nas Filipinas e na Coreia do Sul. O Japo, embora tenha
apresentado percentual relativamente baixo de respostas positivas (diferentemente do que consta da tabela 1),
apresentou ao mesmo tempo um percentual baixo de respostas negativas, superior apenas ao das Filipinas,
havendo amplo percentual que se mostrou neutro (o maior entre os pases listados). Nestes pases, observase o crescimento da percepo positiva, indicativa do efeito Obama, demonstrando-se ao mesmo tempo a
existncia de opinio e no de desconfiana ou vis.
Entre os pases da Amrica do Norte e Europa, as vises vo de moderadamente negativas a moderadamente positivas, destacando-se que na Alemanha e, em menor escala, no Canad, os percentuais de respostas
negativas foram superiores aos de positivas. A Frana, particularmente, apresentou no ltimo binio a viso
mais positiva entre os pases listados. Apesar de se manter a tradio na Frana e em outras partes da Europa
Ocidental de se denegrir os Estados Unidos por sua suposta religiosidade e pouco apreo pelas artes, trata-se
de um fenmeno majoritariamente de elite, no encontrando respaldo na maioria da populao (Katzenstein
e Keohane, 2006).12 Refora-se a tese de Katzenstein e Keohane (2006) da no existncia de desconfiana ou
vis na viso de pases europeus sobre os Estados Unidos.
Na Amrica Latina destacaram-se as vises positivas de Brasil e Peru, pouco inferiores, contudo, s da
tabela 1. O percentual da populao brasileira com vises positivas, ainda assim, esteve novamente acima ou
prximo do encontrado junto populao de importantes aliados dos Estados Unidos. Dos 27 pases onde
foram realizadas entrevistas (nem todos listados na tabela 2), o Brasil foi o sexto em termos de vises positivas.
Tambm se observa, neste caso, a melhoria da percepo acerca dos Estados Unidos.
11. Ver dados disponveis em Pew Global Attitudes Project (2012). Para uma anlise destes dados para o ano de 2002, ver Chioza (2007). Para vises
distintas acerca do antiamericanismo no mundo, ver Makdisi (2003) e Blaydes e Linzer (2012).
12.
Ver tambm Anti-americanism ... (2003).
68

TABELA 2
Percepo sobre o carter da influncia dos Estados Unidos no mundo (binios 2007-2008 e 2009-2010)
(Em %)
Binio
Gana
frica
Qunia
Nigria
frica do Sul
Filipinas
Coreia do Sul
Indonsia
sia e
Pacfico
Austrlia
ndia
Japo
China
Estados Unidos
Itlia
Reino Unido
Amrica
do Norte e
Europa
Frana
Canad
Espanha
Alemanha
Brasil
Amrica
Latina
Peru
Mxico
Rssia
Oriente
Mdio e
Paquisto
Turquia
Egito
Paquisto
Fonte: BBC World Service Poll.
2007-2008
2009-2010
2007-2008
2009-2010
2007-2008
2009-2010
2009-2010
2007-2008
2009-2010
2009-2010
2007-2008
2009-2010
2007-2008
2009-2010
2007-2008
2009-2010
2007-2008
2009-2010
2007-2008
2009-2010
2007-2008
2009-2010
2007-2008
2009-2010
2007-2008
2009-2010
2007-2008
2009-2010
2007-2008
2009-2010
2007-2008
2009-2010
2007-2008
2009-2010
2007-2008
2009-2010
2009-2010
2007-2008
2009-2010
2007-2008
2009-2010
2007-2008
2009-2010
2007-2008
2009-2010
2009-2010
Predominantemente positiva
80
78
71
77
66
70
54
80
86
66
33
47
32
41
31
41
25
35
36
31
58
48
47
59
38
47
34
46
33
42
30
41
19
38
39
59
53
11
18
19
32
21
13
14
37
13
Percepo
Neutra
7
13
13
10
7
7
32
11
7
6
13
21
10
20
58
32
41
51
16
21
9
20
16
18
13
14
14
15
9
16
16
24
13
17
21
14
24
34
39
25
28
12
28
21
24
39
Predominantemente negativa
13
9
17
14
28
23
14
12
8
29
49
32
57
39
22
28
34
15
52
49
34
33
37
23
49
39
52
40
59
43
55
36
69
46
40
28
23
55
44
56
41
68
59
66
40
49

69
Nos dois pases do Oriente Mdio listados e no Paquisto predominaram vises negativas, destacando-se, ao
mesmo tempo, a ampla parcela de vises neutras no Paquisto e a melhoria ocorrida no Egito. O BBC World Service
Poll (2009; 2010) destacou a melhora na viso dos egpcios acerca dos Estados Unidos a partir da eleio de Barack
Obama. Contudo, em pesquisa do Pew Global Attitudes Project (2012), a melhora foi bastante inferior e tanto o
governo dos Estados Unidos como outros aspectos da sociedade norte-americana permaneceram impopulares no
pas. Os resultados aparecem contraditrios e, ao se analisar dados de outras pesquisas, como os do World Public
Opinion (2009), do Zogby International (2010; 2011), bem como trabalhos cientficos sobre a questo (Krause e
Evera, 2009; Blaydes e Linzer, 2012), observa-se mais proximidade com os resultados do Pew Global Attitudes Project.
A seguir, ser analisada mais detidamente a percepo dos brasileiros acerca da influncia exercida pelos
Estados Unidos, tomando por base dados recentemente produzidos pelo Ipea e alguns dados do Pew Global
Attitudes Project (2012).
5 PERCEPO BRASILEIRA SOBRE OS ESTADOS UNIDOS: DADOS DA

PESQUISA SIPS DEFESA NACIONAL
A posio dos Estados Unidos no cenrio poltico internacional e a ubiquidade de sua influncia econmica
e cultural podem ter contribudo para a consolidao de uma imagem primeira vista contraditria daquele
pas entre a populao brasileira: observa-se a percepo dos Estados Unidos, por um lado, como possvel
ameaa no futuro e, por outro, como um importante parceiro estratgico.
A pesquisa com a populao brasileira acerca de temas relacionados defesa nacional, realizada no mbito
do Projeto SIPS, produziu resultados que evidenciam essa dualidade ameaa-oportunidade na viso sobre
as relaes do Brasil com os Estados Unidos.
Na pesquisa, perguntou-se aos entrevistados acerca de sua percepo sobre a possibilidade de que algum
pas (a partir de uma lista pr-selecionada) pudesse ser uma ameaa militar para o Brasil nos prximos vinte
anos. A tabela 3 apresenta a percepo dos entrevistados acerca desta questo.
TABELA 3
Percepo de ameaa militar estrangeira (nos prximos vinte anos, por regio do pas)
(Em %)
Centro-Oeste
Nordeste
Norte
Sudeste
Sul
Brasil
Estados Unidos
43,7
36,9
40,9
41,1
20,6
37,1
Argentina
13,3
14,4
22,2
14,6
18,6
15,6
Bolvia
11,9
7,7
24,8
10,6
18,6
12,2
Colmbia
8,5
9,2
20,5
10,0
9,9
10,5
China
9,3
8,1
14,4
10,5
7,9
9,7
Pases da Europa
8,9
7,6
12,8
9,4
5,7
8,6
10,4
9,2
18,1
8,5
4,4
9,0
Paraguai
7,8
6,2
8,1
5,0
3,7
5,6
Venezuela
7,4
7,0
9,4
5,4
2,9
5,9
ndia
1,1
3,3
3,7
1,9
0,7
2,2
Outros
0,4
1,0
2,0
1,5
0,4
1,2
28,5
19,2
14,1
25,3
23,2
22,6
1,8
9,6
2,0
3,9
7,5
5,7
Rssia
Nenhum
No sabe/no respondeu
Fonte: Pesquisa SIPS/Ipea de 2011.

Obs.: Pergunta: (...) o Brasil, atualmente, vive em paz com os outros pases do mundo. Mas e quanto ao futuro? O(a) Sr(a). acha que alguns dos pases listados a
seguir podero, nos prximos vinte anos, ser uma ameaa militar para o Brasil?
70

Os Estados Unidos foram o pas mais citado pelos entrevistados (37,1%) como possvel ameaa ao Brasil
para as prximas duas dcadas. Para efeito comparativo, o segundo mais citado (Argentina) alcanou menos
da metade do percentual norte-americano (15,6%). A tabela mostra tambm as diferenas na percepo da
populao brasileira em termos regionais: a viso dos Estados Unidos como possvel ameaa alcana percentuais
prximos de 40% em todas as regies do pas, com exceo do Sul, onde apenas 20,6% dos entrevistados
consideraram essa ameaa relevante para os prximos vinte anos.
Contudo, possivelmente o dado mais relevante captado pela pesquisa quanto a este tema surge quando
se contrape a percepo de ameaas militares quela de oportunidades em termos de parcerias ou alianas
para as prximas duas dcadas. Conforme consta na tabela 4, os resultados indicam que, longe de haver uma
clara ciso entre pases amigos e inimigos, os pases apontados como principais ameaas tambm figuram
como os mais relevantes parceiros em potencial do nosso pas.
TABELA 4
Percepo de possibilidade de alianas ou parcerias com outros pases (nos prximos vinte anos, por regio)
(Em %)
Norte
Sudeste
Estados Unidos
Centro-Oeste
37,0
32,8
54,7
32,0
18,6
32,4
Argentina
30,7
24,7
34,6
34,0
35,2
31,4
China
21,9
13,8
14,8
19,8
12,0
16,7
Bolvia
21,9
7,7
18,8
17,4
17,5
15,1
Paraguai
22,6
11,3
16,1
17,1
12,0
15,0
Pases da Europa
18,5
12,2
27,9
15,7
6,8
14,6
Colmbia
11,5
5,7
13,1
11,4
8,9
9,6
Venezuela
Nordeste
Sul
Brasil
10,4
6,3
11,7
9,8
4,6
8,3
ndia
7,0
6,1
10,1
6,2
6,6
6,6
Rssia
6,3
4,8
7,4
6,1
3,7
5,5
Outros
2,2
1,6
3,0
1,8
1,6
1,8
12,6
12,5
7,4
17,2
14,8
14,4
2,2
11,5
1,0
6,1
11,7
7,7
Nenhum
No sabe/no respondeu

Obs.: Pergunta: O(a) Sr(a). acha que alguns dos pases listados a seguir sero, nos prximos vinte anos, importantes aliados do Brasil? Ou seja, sero pases amigos/
parceiros do Brasil?
Novamente os Estados Unidos despontaram com o maior nmero de respostas: 32,4% dos entrevistados apontaram este pas como provvel aliado ou parceiro importante, percentual prximo ao alcanado
pela Argentina (31,4%). Em seguida figuraram China (16,7%), Bolvia (15,1%), Paraguai (15%) e pases
da Europa (14,6%).
Verificou-se nas regies Norte e Centro-Oeste a preponderncia de uma viso mais otimista acerca das possibilidades de cooperao estratgica do Brasil com os Estados Unidos para os prximos vinte anos: respectivamente,
54,7% e 37% dos entrevistados dessas regies apontaram aquele pas como um eventual parceiro. A regio Sul
apresentou a percepo mais ctica neste quesito, com apenas 18,6% de apontamentos entre os entrevistados.
Mas em quais segmentos da populao brasileira se concentra a percepo de ameaa e de possibilidade
de aliana com os Estados Unidos?

71
A tabela 5 demonstra que os mais jovens tendem a apresentar maior percepo de ameaa que os mais
velhos. Embora tal fato tambm ocorra em relao a outros pases, a exemplo da Argentina, a diferena de
percepo por faixa etria mais pronunciada no caso dos Estados Unidos. Em relao China no se observam variaes significativas em termos das diferentes faixas etrias.
TABELA 5
Percepo de ameaa militar estrangeira: Estados Unidos, Argentina e China (nos prximos vinte anos, por
idade e escolaridade)
(Em %)
Estados Unidos
Argentina
China
Faixa etria
18 a 24 anos
43,0
17,6
10,6
25 a 34 anos
42,4
17,3
9,6
35 a 44 anos
39,2
14,9
11,5
45 a 54 anos
35,3
13,4
8,6
55 a 64 anos
29,6
12,6
8,6
+ de 64 anos
28,3
17,8
8,3
No escolarizado e fundamental (incompleto/completo)
34,1
16,9
9,2
Ensino mdio (incompleto/completo)
39,5
16,3
9,3
Superior (incompleto/completo)/ps-graduao
40,3
8,0
13,0
Grau de escolaridade
Analisando-se a escolaridade, observa-se que as diferenas so menos acentuadas do que entre as faixas
etrias. Observa-se, contudo, uma ligeira tendncia das pessoas com ensino mdio ou superior em apresentarem maior percepo de ameaa em relao aos Estados Unidos, o que tambm ocorre no caso da China.
Para a Argentina, observa-se uma relao inversa.
Na tabela 6, constam dados acerca da percepo de possibilidade de alianas ou parcerias com os mesmos
trs pases elencados na tabela 5. Observa-se que as variaes entre as faixas etrias tambm se manifestam,
mas as diferenas so menores do que na percepo de ameaas. Ou seja, os mais jovens tendem a perceber
os Estados Unidos mais como ameaa do que como possvel aliado. Em relao Argentina, estas diferenas
entre faixas etrias no so significativas e, no caso da China, h uma leve tendncia a que os mais jovens
enxerguem naquele pas um possvel aliado ou parceiro estratgico.
Acerca da escolaridade, no h diferenas significativas em relao percepo de possibilidade de aliana com os Estados Unidos. No caso da Argentina, entrevistados de nvel superior manifestaram tendncia
ligeiramente superior de enxergarem no pas um possvel aliado ou parceiro. Em relao China, observa-se
que a diferena da percepo positiva entre os entrevistados com nvel superior e os demais maior do que
para Estados Unidos e Argentina.
H tambm que se considerar que as vises dos brasileiros so mais favorveis para alguns aspectos dos
Estados Unidos que outros. Nas relaes bilaterais, ambos os governos podem considerar que o estreitamento
da cooperao bilateral em reas ligadas aos assuntos com percepes mais positivas implicar, possivelmente,
oposio interna menor. Em ordem decrescente, conforme dados do Pew Global Attitudes Project (2012), as
vises positivas dos brasileiros sobre alguns aspectos dos Estados Unidos so as seguintes: quanto aos avanos
72

cientficos e tecnolgicos norte-americanos, 80% dos brasileiros os admiram; quanto s aes antiterroristas lideradas pelos Estados Unidos, 66% disseram aprovar; quanto s msicas, aos filmes e televiso, 60% afirmaram
gostar; quanto s ideias e costumes, 49% afirmaram que so bons; quanto democracia norte-americana, 48%
afirmaram gostar; e quanto forma de norte-americanos fazerem negcios, 45% afirmaram gostar.
TABELA 6
Percepo de possibilidade de alianas ou parcerias: Estados Unidos, Argentina e China (nos prximos vinte
anos, por idade e escolaridade)
(Em %)
Estados Unidos
Argentina
China
18 a 24 anos
33,6
30,9
16,7
25 a 34 anos
35,1
30,9
17,1
35 a 44 anos
34,0
29,6
17,6
45 a 54 anos
31,4
32,8
17,7
55 a 64 anos
27,4
30,8
15,6
+ de 64 anos
30,8
29,3
13,8
No escolarizado e fundamental (incompleto/completo)
30,4
32,0
15,0
Ensino mdio (incompleto/completo)
34,8
28,7
16,9
Superior (incompleto/completo)/ps-graduao
31,7
34,4
22,7
Faixa etria
Grau de escolaridade
Como as vises dos brasileiros so particularmente favorveis (vises positivas iguais ou superiores a dois
teros dos entrevistados) quanto aos avanos cientficos e tecnolgicos e s aes antiterroristas, estes temas
implicariam, possivelmente, menor oposio interna no Brasil ao estreitamento de aes de cooperao (a
depender, claro, das formas pelas quais a cooperao ocorrer na prtica, sobretudo no caso das aes antiterroristas). De fato, se observam aes recentes de cooperao nestes campos, tais como: o Programa Cincia
sem Fronteiras; o Acordo entre Brasil e Estados Unidos sobre cooperao em matria de Defesa (assinado em
abril de 2010); e o Dilogo de Cooperao em Defesa (DCD) Estados Unidos-Brasil.
Desde o incio da Guerra contra o Terror, os Estados Unidos tm buscado aprimorar sua imagem no exterior,
no bojo dos efeitos deletrios das guerras iniciadas na administrao George W. Bush sobre a opinio pblica
em outros pases. Esse esforo ganhou mpeto com a eleio de Barack Obama para a Presidncia dos Estados
Unidos em 2008, baseada numa plataforma de governo que pregava a pacificao dos conflitos armados envolvendo o pas no exterior e a aproximao com os pases em desenvolvimento na busca por interesses comuns.
No obstante o grau de sucesso e efetividade dessas iniciativas ser questionvel, elas produziram, na maior
parte do mundo, no curto prazo, um efeito positivo para a imagem dos Estados Unidos junto s populaes
locais. Uma vez que a influncia sobre a opinio pblica estrangeira constitui uma das bases essenciais para o
acmulo de soft power e, no por acaso, o objetivo declarado da diplomacia pblica norte-americana, de se
esperar uma preocupao cada vez maior deste pas em estreitar seus vnculos diretos de comunicao com a
populao dos pases emergentes, favorecido pela rpida disseminao das novas tecnologias de comunicao.

73
No caso do Brasil, pesquisas recentes de opinio apontam uma percepo favorvel da populao do pas
acerca dos Estados Unidos. Essa viso positiva contrasta, primeira vista, com os resultados levantados pelo
SIPS, que destacam os Estados Unidos como principal ameaa militar ao Brasil. No entanto, esses resultados
revelam-se coerentes quando se consideram os condicionantes metodolgicos dessas pesquisas e os seus diferentes objetivos. O fato de a maior parte dos brasileiros enxergar nos Estados Unidos um importante parceiro
no significa que os Estados Unidos no continuem a ser temidos em funo de sua supremacia blica.
Vises favorveis acerca de um determinado pas, quer digam respeito a sua cultura, economia ou papel
poltico desempenhado no cenrio internacional, implicam menor resistncia interna ao estreitamento das
relaes bilaterais. Do ponto de vista do governo brasileiro, o estreitamento da cooperao com os Estados
Unidos passa a implicar um custo poltico interno menor na medida em que melhora a imagem deste pas
junto populao brasileira. Nesse sentido, a mudana na direo de uma percepo mais favorvel sobre os
Estados Unidos por parte dos brasileiros a partir do incio do governo Obama representa oportunidade para
o aprofundamento das relaes econmicas e polticas entre os dois pases, ainda que seu alcance possa ser
limitado por outros fatores.
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RELAES BRASIL-ESTADOS UNIDOS NO GOVERNO DILMA:

A AGENDA DAS VISITAS PRESIDENCIAIS OFICIAIS EM 2011 E 2012
Walter Antonio Desider Neto*
Hevellyn Menezes Albres**
RESUMO
O objetivo deste artigo observar, a partir da anlise dos componentes da agenda temtica das visitas oficiais trocadas entre os
presidentes do Brasil e dos Estados Unidos, em 2011 e 2012, a influncia de acontecimentos da conjuntura poltica internacional
sobre as abordagens adotadas por ambas as partes para os temas tratados nestes encontros. Com isso, tambm se pretende avaliar
se houve alteraes no padro de relaes entre os dois pases com a inaugurao do governo Dilma (2011-).
Palavras-chave: relaes Brasil-Estados Unidos; poltica externa brasileira; poltica externa americana; diplomacia presidencial; anlise
de discurso.
ABSTRACTi
This paper aims to observe, from the analysis of the thematic agenda components of official visits exchanged between the presidents
of Brazil and the United States, in 2011 and 2012, the influence of international political conjuncture events in the situation on the
approaches adopted by both parties to the topics discussed in these meetings. Thus, it is also intended to assess whether there were
changes in the pattern of relations between the two countries with the inauguration of Dilma administration (2011-).
Keywords: Brazil-US relations; Brazilian foreign policy; American foreign policy; presidential diplomacy; discourse analysis.
JEL: F51, F59.
** Mestranda em Poltica Internacional e Comparada da Universidade de Braslia (UnB) e pesquisadora do Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia
para Estudos sobre os Estados Unidos (INCT INEU).
78

Relaes Brasil-Estados Unidos no Governo Dilma:
a agenda das visitas presidenciais oficiais em 2011 e 2012
1 INTRODUO
De acordo com a sistematizao proposta por Hirst (2006, p. 93), as relaes histricas entre Brasil e Estados
Unidos no sculo XX podem ser analisadas em quatro etapas, cada qual marcada por um padro de relaes
mais ou menos definido. Em primeiro lugar, do incio do sculo at o comeo dos anos 1940, observou-se
uma aliana de facto entre os dois pases. Em seguida, o perodo que vai de 1942 a 1977 caracterizou-se pelo
alinhamento brasileiro s iniciativas da poltica externa americana no mundo. Depois, at 1990, o Brasil passou a assumir uma poltica autnoma em relao superpotncia. Finalmente, aps aquele ano, iniciou-se a
etapa de ajuste destas relaes bilaterais, com posturas mais flexveis em ambos os lados.
No sculo XXI, a partir do governo Lula (2003-2010), teve incio a etapa da afirmao nas relaes
Brasil-Estados Unidos, marcada por posicionamentos altivos que pretendem demarcar os limites das concesses e o alcance das pretenses brasileiras (Hirst, 2006, p. 94). Pecequilo (2010, p. 133), fazendo um
balano destas relaes no mesmo governo, conclui que elas se tornaram mais fortes no perodo, com esforos
para a construo de entendimentos mtuos com vises compartilhadas em algumas questes, respeitando
diferenas de opinio. Sobre a perspectiva brasileira, Milani (2011, p. 80) afirma que no governo Lula o
Brasil defendeu o multilateralismo e o bilateralismo com base na reciprocidade.
No contexto deste breve histrico das relaes bilaterais Brasil-Estados Unidos, o objetivo deste artigo observar,
a partir da anlise dos componentes da agenda temtica das visitas oficiais trocadas entre os presidentes do Brasil e dos
Estados Unidos nos anos de 2011 e 2012, a influncia de acontecimentos da conjuntura poltica internacional sobre
as abordagens adotadas por ambas as partes para os temas tratados nestes encontros. Com isso, tambm se pretende
avaliar se houve alteraes no padro de relaes entre os dois pases com a inaugurao do governo Dilma, em 2011.
O texto se organiza da seguinte forma: aps esta introduo, segue uma seo contendo a metodologia
adotada para a realizao da anlise da agenda dos encontros. Em seguida, com base na literatura especializada, as caractersticas da poltica externa brasileira e das relaes do Brasil com os Estados Unidos ao longo
do governo Lula so tratadas com um pouco mais de detalhamento, a fim de permitir algumas comparaes
com o governo Dilma. Depois, apresenta-se tpico dedicado a analisar o desenvolvimento do tratamento
dado a conjuntos determinados de temas ao longo dos encontros presidenciais bilaterais entre 2011 e 2012.
Por ltimo, com as consideraes finais conclui-se este trabalho.
2 ASPECTOS METODOLGICOS
A anlise das relaes bilaterais recentes entre Brasil e Estados Unidos ter como foco a agenda das visitas presidenciais oficiais trocadas entre a presidenta Dilma Rousseff (daqui em diante, Dilma) e o presidente Barack
Obama (daqui em diante, Obama) em 2011 e 2012. Os componentes da agenda destes encontros, tanto aqueles
de aspecto bilateral como tambm os de carter regional ou global, sero extrados dos discursos oficiais proferidos pelos presidentes dos dois pases nestas ocasies, bem como das declaraes conjuntas delas resultantes.
No Brasil e nos Estados Unidos, os presidentes tm prerrogativas constitucionais que lhes conferem grande
autoridade em poltica externa. Alm disso, marcante nestes pases o carter simblico do cargo, podendo caracteriz-lo de acordo com o modelo hero-in-history, apreciao que se apoia na prtica rotineira de atribuir sucessos
e falhas na poltica externa ao presidente do governo em que ocorreram (Wittkopf, Jones e Kegley Jnior, 2008).

79
Todavia, como ensina Danese (1999), essa diplomacia presidencial no diz respeito apenas ao carter
simblico mencionado. De acordo com o autor,
a importncia dessa diplomacia de mandatrios (...) no est ligada tanto ao aspecto protocolar e simblico
da participao do chefe de Estado ou de governo na poltica externa, mas principalmente s expectativas
que cria, capacidade dos mandatrios de alavancar ou no os itens da agenda, presso poltica que eles
so ou no capazes de gerar com sua atuao e autoridade e visibilidade que eles emprestam aos atos
de que participam ou que referendam com sua presena (Danese, 1999, p. 70).
Sobre a importncia dos discursos e declaraes proferidos pelos mandatrios nestas ocasies, o mesmo
autor defende que
[eles] so, a um tempo, elemento central da interlocuo presidencial com os interlocutores imediatos
e com a opinio pblica , um documento substantivo de poltica externa e parte da memria e registro
da prpria atividade presidencial. Os discursos so a base documental unilateral por excelncia da visita, a
palavra autorizada do presidente, a sua viso de poltica externa e da iniciativa de que est participando.
Muitas vezes, so o que fica de um evento. Eles so poltica e fazem poltica refletida e amadurecida
(Danese, 1999, p. 456, grifos nossos).
Neste artigo, a noo de discurso ser concebida no apenas como texto, mas tambm como prtica
discursiva e prtica social (poltica e ideolgica) (Fairclough, 2001). Consequentemente, tomando os discursos proferidos pelos presidentes dos dois pases nestas visitas como fonte primria e emprica de pesquisa, o
objetivo , quando oportuno, relacionar a anlise textual (vocabulrio, gramtica, coeso e estrutura textual)
com o contexto histrico e poltico no qual os discursos se inserem (as relaes bilaterais histricas entre os
dois pases, os posicionamentos oficiais das duas partes em relao aos temas em debate, bem como a prpria
poltica internacional de uma maneira mais ampla).
As declaraes e os discursos considerados constam na tabela 1. Eles foram selecionados por se caracterizarem pela interlocuo direta entre as administraes burocrticas de poltica externa dos dois pases.
TABELA 1
Declaraes conjuntas e discursos proferidos pelos presidentes do Brasil e dos Estados Unidos na ocasio de
visitas bilaterais oficiais (2011 a 2012)
Visita
Documento
Declarao conjunta da presidenta Dilma e do presidente Obama (Obama e Rousseff, 2011a).
1) Visita oficial do presidente dos Estados

Unidos, Barack Obama, presidenta da
Repblica Federativa do Brasil, Dilma Rousseff,
realizada em Braslia no dia 19 de maro
de 2011
Notas imprensa da presidenta Dilma e do presidente Obama aps encontro realizado em Braslia
(Obama e Rousseff, 2011b).
2) Cerimnia de lanamento da Parceria para

Governo Aberto realizada em Nova York, Estados
Unidos , no dia 20 de setembro de 2011
Discurso da presidenta Dilma (Rousseff, 2011b).
3) Visita oficial da presidenta da Repblica

Federativa do Brasil, Dilma Rousseff, ao presidente dos Estados Unidos da Amrica, Barack
Obama, realizada em Washington, no dia 9 de
abril de 2012
Declarao conjunta da presidenta Dilma e do presidente Obama (Obama e Rousseff, 2012).
Discurso da presidenta Dilma durante almoo oferecido ao presidente Obama (Rousseff, 2011a).
Discurso do presidente Obama durante almoo oferecido pela presidenta Dilma em Braslia (Obama,
2011a).
Discurso do presidente Obama (Obama, 2011b).
Notas imprensa da presidenta Dilma aps o encontro realizado em Washington (Rousseff, 2012).
Notas imprensa do presidente Obama aps o encontro realizado em Washington (Obama, 2012).
Fontes: Universidade da Califrnia de Santa Brbara (UCSB), Estados Unidos da Amrica (http://www.presidency.ucsb.edu) e Presidncia da Repblica Federativa
do Brasil (www.planalto.gov.br). Elaborao dos autores.
80

3 A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA E AS RELAES COM OS ESTADOS

UNIDOS NO GOVERNO LULA (2003-2010)
No que concerne poltica externa brasileira, entre 2003 e 2010, com a chegada ao poder de Luiz Incio Lula
da Silva (daqui em diante, Lula), o modelo de insero internacional adotado pelo Brasil sofreu diversos ajustes,
com o objetivo de conquistar uma presena mais soberana e competitiva do pas no sistema internacional.
De acordo com Cervo (2006), quatro frentes merecem destaque nesta nova atuao externa do Estado
brasileiro. Em primeiro lugar, as negociaes nos foros multilaterais internacionais passaram a ser realizadas
com maior realismo. Nesse ponto, as coalizes polticas com outros pases em desenvolvimento merecem
destaque. Em segundo lugar, buscou-se reduzir a vulnerabilidade externa imposta pelo perodo anterior,
principalmente com relao aos dficits da balana comercial, dependncia tecnolgica e escassa internacionalizao das empresas brasileiras. Em terceiro lugar, o pas voltou-se para a Amrica do Sul, entendendo
que a integrao regional fortaleceria o continente em suas relaes com o centro hegemnico e o mundo. Por
fim, foram recuperados a independncia da insero internacional, o realismo evoludo para pragmatismo e
o desenvolvimento nacional como vetor de poltica externa (Cervo, 2006, p. 29).
Vigevani e Cepaluni (2007, p. 283), por sua vez, defendem que a poltica externa brasileira, com Lula,
passou a buscar a autonomia pela diversificao de parceiros, a qual significou a adeso do pas aos princpios
e s normas internacionais por meio de alianas Sul-Sul, inclusive regionais, e de acordos com parceiros no
tradicionais (China, sia-Pacfico, frica, Europa Oriental, Oriente Mdio etc.)
Portanto, observou-se no governo Lula um processo no qual as relaes do Brasil com os centros tradicionais de poder do sistema internacional com destaque para os Estados Unidos abriram espao para
contatos importantes com novos parceiros. De toda forma, como aponta Pecequilo (2010, p. 133), isso no
significou um enfraquecimento das relaes entre os dois maiores pases da Amrica. Ao contrrio, conforme
argumenta a autora, ainda que no tenha havido convergncia de posies e de interesses em todos os temas,
o relacionamento bilateral foi fortalecido porque ambas as partes buscaram entendimentos, respeitando-se
mutuamente. De acordo com Cervo (2010, p. 29), os dois pases se relacionaram com franqueza e autonomia,
tanto nas concordncias como nas discordncias. Milani (2011, p. 80) defende que as relaes bilaterais permaneceram relevantes (...), porm teriam deixado de ser prioritrias. Em grande parte, o fortalecimento das
relaes foi possibilitado pelo novo perfil internacional conquistado pelo Brasil ao longo destes anos, passando
a ser considerado como uma das mais importantes potncias emergentes do sculo XXI.
Dentre os temas econmicos que envolveram os dois pases, o perodo foi marcado por algumas disputas
no rgo de Soluo de Controvrsias (OSC) da Organizao Mundial de Comrcio (OMC), com destaque para a vitria brasileira no caso do algodo. No mbito da Rodada Doha, os dois pases se colocaram
em posies relativamente opostas, tendo o Brasil, com o apoio do G-20 agrcola, demandado redues no
protecionismo e nos subsdios agrcolas praticados pelos Estados Unidos. De qualquer maneira, apesar dessas
disputas, os dois pases encorajaram o crescimento de sua corrente de comrcio bilateral, com resultados positivos at 2008, quando se iniciou a crise financeira internacional. Desde ento, o fortalecimento do G-20
financeiro como frum primordial de discusso da recuperao econmica global foi fator que permitiu a
aproximao entre os dois pases.

81
A intransigncia do governo de George W. Bush em negociar os temas agrcolas tambm dentro do

projeto da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca), por sua vez, caracterizou-se como um dos principais
motivos apontados pelo Brasil para o congelamento (provavelmente o encerramento definitivo) das conversas
sobre este assunto. Por outro lado, a assinatura de um acordo de cooperao tecnolgica com foco em etanol
e biocombustveis em 2007 demonstrou tambm haver espao para convergncias.
Na esfera poltica, alm do distanciamento brasileiro das iniciativas americanas em torno da Guerra contra
o Terror ao longo do governo Bush, duas questes de divergncia com a administrao de Obama tiveram
relevo: i) o caso do golpe em Honduras em 2009, no qual cada um dos pases apoiou lados opostos da disputa
poltica hondurenha; e ii) a proposta brasileira em 2010, em parceria com a Turquia, de soluo negociada para
a questo nuclear do Ir, atravessando as negociaes em curso promovidas pelas grandes potncias. As duas
situaes se revelaram tentativas brasileiras de demonstrar posies autnomas perante a superpotncia, seja
nos planos regional ou global dentro inclusive da estratgia de buscar um assento permanente no Conselho
de Segurana das Naes Unidas (CSNU). De toda forma, essas dissidncias demonstraram a elevao do perfil
de insero internacional do Brasil, elevao reconhecida pelos americanos no bojo da redistribuio de poder
no sistema internacional intensificada com a crise. Portanto, de certa maneira, tais dissidncias contriburam
para o fortalecimento das relaes, conforme tambm argumenta Pecequilo (2010).
4 A AGENDA DAS VISITAS PRESIDENCIAIS OFICIAIS EM 2011 E 2012

Com a breve caracterizao, realizada na seo anterior, do perfil da poltica externa de Lula e dos temas mais
relevantes, ademais dos mais polmicos, das relaes entre Brasil e Estados Unidos naquele governo, esta
seo, subdividida em trs tpicos, se debrua sobre a exposio e anlise da agenda temtica destas relaes
nos encontros presidenciais de Dilma e Obama em 2011 e 2012.
4.1 Valores compartilhados, defesa dos direitos humanos, promoo

da democracia e Parceria para Governo Aberto
Em todos os documentos analisados, encontram-se logo entre as primeiras palavras afirmaes que ressaltam
os valores compartilhados pelos dois pases e as caractersticas comuns a eles. Dentre os trs encontros, a visita
de Obama ao Brasil primeira viagem oficial do presidente Amrica do Sul e primeiro contato com o governo recm-iniciado de Dilma o momento em que essa questo se faz presente de maneira mais enftica.
De certa forma, alm de fazer parte da etiqueta diplomtica, trazer as afinidades em primeiro lugar cumpre
uma funo essencial para as relaes bilaterais: alicerar a natureza desse relacionamento sobre a confiana
mtua necessria para a parceria global de longo prazo. Portanto, a mensagem subjacente a de que, ainda
que venha a existir divergncia de opinies a respeito de determinadas questes, a relao se baseia em valores
e objetivos amplos comuns. Nesse sentido, explica-se o motivo de estas postulaes receberem maior nfase
e serem reafirmadas no primeiro encontro entre os presidentes.
Os princpios e valores defendidos em comum acordo pelos dois pases podem ser encontrados resumidamente
no incio da Declarao Conjunta Imprensa (Obama e Rousseff, 2011a): o desejo de construir uma ordem
82

mundial inclusiva e justa, o compromisso com a promoo da democracia, o respeito aos direitos humanos, o
entendimento entre as diversas culturas e a defesa da incluso econmica e social ao redor do mundo.
Outros princpios recorrentes nos trs encontros so a liberdade, a igualdade, a justia social, o respeito soberania, o repdio discriminao racial e tnica e a defesa da sustentabilidade ambiental. Rousseff
(2011a), ademais, refora a afinidade entre os dois governos relembrando que as prprias eleies de ambos
os presidentes so marcos para a democracia de seus pases: ela a primeira mulher a alcanar a presidncia
do Brasil, ele o primeiro afrodescendente presidente dos Estados Unidos.
Sobre as caractersticas comuns aos dois pases, na Declarao Conjunta (Obama e Rousseff, 2012)
ressaltado principalmente o fato de serem as duas maiores democracias e as duas maiores economias das
Amricas. Nos demais documentos, so lembradas tambm como fatores similares a dimenso continental
de seus territrios, a riqueza e a diversidade de suas culturas e a configurao multitnica das sociedades. A
construo das relaes sobre estas bases comuns, afinal, confere um tratamento respeitoso e equitativo entre
as partes, o qual s foi definitivamente conquistado pelo Brasil a partir de sua ascenso na poltica internacional impulsionada pelo governo Lula repetidamente reconhecida por Obama nestes encontros de maneira
enrgica, nos quais ele usou adjetivos como extraordinria e maravilhosa para caracteriz-la.
interessante notar que, na visita de Obama, um acontecimento conjuntural contribuiu para que houvesse certa nfase na questo da defesa dos direitos humanos e da promoo da democracia: a crise na Lbia.
De um lado, Obama (2011a) agradeceu o apoio brasileiro resoluo proposta pelos Estados Unidos no
Conselho de Direitos Humanos (CDH) da Organizao das Naes Unidas (ONU) que condenava os abusos
cometidos na Lbia e institua uma Comisso de Investigao naquele pas. Desse modo, o presidente reafirmava a parceria entre os pases nesse rgo da ONU em que os Estados Unidos costumam ser voto vencido.
Por outro lado, Obama (2011a) informou que, ao lado de parceiros europeus e rabes, os Estados Unidos j estavam discutindo o modo como seria empregado o uso da fora na interveno contra o governo do
presidente lbio Muammar al-Gaddafi, aprovada pela Resoluo no 1973 do CSNU.1 Nesse ponto, fica claro
o descontentamento do presidente americano com a absteno brasileira, dois dias antes do encontro, na
votao desta resoluo no CSNU. De todo modo, este tema no voltou a ser lembrado de maneira especfica
nos encontros bilaterais seguintes. Em 2012, os dois pases oficializaram o Dilogo de Cooperao em Defesa
(DCO) (em nvel ministerial e presidencial), com potencial para evitar este tipo de desconforto.
Outra iniciativa que tem relao direta com estes valores compartilhados a Parceria para Governo
Aberto. O estabelecimento deste programa foi uma ideia de Obama, expressa pela primeira vez na ONU em
2010 e lanada oficialmente em 2011. Antes mesmo de seu lanamento, no primeiro encontro bilateral de
2011, tanto na declarao conjunta (Obama e Rousseff, 2011a) como no discurso de Obama (2011a) esto
presentes a importncia da transparncia das contas pblicas e do combate corrupo para o bom exerccio
da democracia.
Em setembro de 2011, a Parceria para Governo Aberto foi oficialmente lanada em Nova York, paralelamente 66a Assembleia Geral das Naes Unidas (AGNU), sob a copresidncia de Brasil e Estados Unidos.
Ela objetiva, resumidamente, compartilhar boas prticas (incluindo o desenvolvimento de novas tecnologias
da informao) que assegurem a prestao de contas dos governos, a fiscalizao de suas atividades e a participao dos cidados na vida pblica.
1. Depois, Obama anunciou oficialmente, ainda em Braslia, o emprego de foras militares aeronuticas americanas na Lbia (Obama, 2011c).

83
O apoio brasileiro a esta iniciativa, do ponto de vista das relaes bilaterais, revela-se como uma atitude
concreta de cooperao com um dos grandes pilares da poltica externa americana global desde o final da
Guerra Fria: a promoo e a exportao da democracia. Nesse sentido, o Brasil procura demonstrar sua disponibilidade para contribuir com a ordem internacional patrocinada pela superpotncia, abrindo espao, de
toda forma, para colocar na agenda suas demandas para com ela. O sucesso da iniciativa, a qual tinha oito
pases fundadores e recebeu a inteno de mais outros quarenta para participar em 2012 (reconhecido inclusive
na visita de Dilma aos Estados Unidos neste ano), fortalece o prestgio brasileiro perante o grande parceiro.
4.2 Transio de poder, crise financeira internacional e reforma das

instituies da governana global
A transio de poder pela qual passa o sistema internacional, relacionada essencialmente com a perda de
dinamismo econmico nos Estados Unidos, na Europa e no Japo e com a ascenso, principalmente, das
potncias pertencentes ao grupo BRICS (Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul), faz-se perceber nos
documentos de todos os encontros analisados por este artigo. De acordo com Lima (2010, p. 155-156),
para definir estas potncias emergentes diversas caractersticas precisam ser consideradas, entre as quais as
capacidades materiais; o comportamento proativo no plano multilateral e regional; e uma medida subjetiva
de autopercepo de importncia na poltica internacional, acompanhada do reconhecimento por parte dos
semelhantes e das grandes potncias. Sobre este ltimo ponto, os documentos analisados tm papel fundamental para a caracterizao do Brasil nesta categoria.
Obama aplaudiu, na primeira Declarao Conjunta (Obama e Rousseff, 2011a), o sucesso brasileiro
em desenvolver polticas e programas para combater a pobreza, a desigualdade e a marginalidade. Destacou
(Obama e Rousseff, 2011b), ainda, que o Brasil no foi selecionado por acaso como seu primeiro destino
na Amrica do Sul: trata-se de um pas que transitou para a democracia, tornou-se uma das economias de
crescimento mais rpido do planeta, retirou dezenas de milhes da pobreza e chamou a ateno do mundo.
Esse destaque obtido pelo Brasil, sobretudo nas gestes de Lula e Dilma, tambm apareceu nos apontamentos feitos pelo presidente americano em 2012. Em Washington, Obama (2012) reafirmou que o Brasil
um lder regional (...) e crescentemente um lder global, um lder mundial e declarou que as relaes
entre os dois pases jamais foram to fortes. Portanto, o reconhecimento americano ascenso do Brasil foi
estabelecido de forma definitiva.
Por sua vez, atenta ao valor que o reconhecimento dos Estados Unidos a esta nova posio brasileira no
sistema internacional tem para legitimar as iniciativas do Brasil nos mais variados foros globais, Dilma (Obama
e Rousseff, 2011b) destacou que a visita do mandatrio americano apresentava um valor simblico. Em
outra ocasio, a presidenta (Rousseff, 2011a) tambm enalteceu a transformao do Brasil proporcionada pelo
governo Lula. Ademais, ela frisou o reconhecimento da posio brasileira tanto pelas potncias semelhantes
como pelas grandes potncias ao mencionar a participao do pas no Frum Ibas (ndia, Brasil e frica do
Sul), nas Cpulas BRICS e nas reunies de cpula entre Amrica do Sul-frica (ASA) e Amrica do SulPases rabes (Aspa),2 alm do status de parceiro estratgico conferido ao Brasil pela Unio Europeia (UE).
2. Tanto a Aspa como a ASA foram iniciativas do governo Lula e tiveram suas primeiras edies em Braslia.
84

No mesmo discurso, Dilma tomou nota dos esforos redobrados do Brasil para a manuteno da
governana regional na Amrica do Sul. Afinal, ela esclareceu que o pas deseja contribuir para uma multipolaridade benigna, fundada numa dinmica de cooperao quer dizer, um mundo multipolar no qual o
multilateralismo seja respeitado. Em 2012, a presidenta, mais uma vez, reforou a importncia dos dois pases
neste mundo multilateral que vem surgindo (Rousseff, 2012).
Como fator que intensifica a percepo a respeito da transio de poder, a crise financeira internacional,
iniciada no mercado hipotecrio dos Estados Unidos em 2008 e intensificada novamente em 2011 com a
crise da dvida soberana de alguns pases da zona do euro, fez-se mencionada na visita de Obama em 2011 e
na de Dilma em 2012. Em 2011, Dilma criticou medidas unilaterais que tm consequncias sobre os pases
emergentes, dando como exemplo a desvalorizao das taxas de cmbio (Obama e Rousseff, 2011b). Tal declarao fazia clara referncia ao segundo afrouxamento quantitativo (quantitative easing, QE2) promovido
pelo Federal Reserve para estimular a economia americana no final de 2010.
Em 2012, Dilma (Rousseff, 2012) voltou a mencionar o problema da expanso monetria desacompanhada de polticas fiscais pr-investimento. Dessa vez, a presidenta referiu-se aos emprstimos do Fundo
Monetrio Internacional (FMI) a pases europeus condicionados a programas de austeridade fiscal que dificultam o crescimento econmico. Alm disso, aproveitou para reafirmar ao grande parceiro a contribuio dos
BRICS para a recuperao global, como responsveis por parte expressiva do crescimento econmico mundial.
Em decorrncia desse contexto, em que as economias avanadas se encontram relativamente mais vulnerveis, outro trao marcante nestes encontros foi, de um lado, a insistncia brasileira pelo apoio americano
reforma de algumas instituies da governana global e, de outro, certa resistncia dos Estados Unidos,
propondo vagamente a modernizao dessas organizaes. No caso do pleito brasileiro por um assento
permanente no CSNU, talvez em funo da absteno do Brasil no caso da interveno na Lbia, de 2011
para 2012 o pas no conquistou nenhum avano, mesmo no campo do discurso, no que concerne ao apoio
americano. Nos dois anos Obama expressou apenas apreciar esta aspirao brasileira (Obama e Rousseff,
2011a). Cabe salientar, ademais, que a iniciativa turco-brasileira de negociar com o Ir, efetuada no governo
Lula, no foi mencionada em nenhum desses encontros. Dessa maneira, possvel afirmar que o afastamento
brasileiro do caso teve como efeito o fim das cobranas do lado americano.
No mbito das instituies de governana econmica, por outro lado, o desenvolvimento foi diverso.
Com relao ao G-20, na primeira declarao conjunta (Obama e Rousseff, 2011a) reiterava-se a importncia
de consolid-lo como coordenador das aes para a cooperao econmica internacional. Na segunda (Obama
e Rousseff, 2012), as duas partes j comemoravam tal consolidao. Dada a baixa institucionalidade que
envolvem os encontros do G-20 (e, portanto, a possibilidade de em algum momento se retornar ao G-7),
esta considerao por parte da superpotncia representa maior conforto para o Brasil sobre sua participao
na governana das questes econmicas globais. Quanto ao FMI, o Brasil conseguiu apenas que se conferisse
maior especificidade naquilo que considerado importante para sua reforma: de um tratamento vago em
2011 para, em 2012, falar-se em cotas e regras de votao.
Por fim, no que tange ao regime multilateral de comrcio, as duas declaraes conjuntas contm apenas
afirmaes vagas sobre a importncia de se chegar a um acordo que conclua a Rodada Doha da OMC. Nos
discursos individuais, destacam-se as queixas brasileiras volatilidade dos preos das commodities e s tarifas
praticadas pelos Estados Unidos contra alguns produtos brasileiros, especialmente os primrios. De toda forma,
vale destacar que na virada de 2011 para 2012 os Estados Unidos no renovaram a tarifa que aplicavam contra
o etanol brasileiro, fato que se apresenta como conquista do Brasil e avano nos entendimentos bilaterais.

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4.3 Demais temas abordados com algum destaque

Dentre os outros tpicos tratados nestas visitas oficiais, tambm tiveram certa nfase: o aumento dos fluxos
de comrcio e de investimentos diretos entre os dois pases; a cooperao em educao, cincia e tecnologia;
e as mudanas climticas, a composio das matrizes energticas, o desenvolvimento sustentvel e afins.
Sobre o primeiro tema, tem destaque a conjuntura de preparao para a Copa do Mundo de 2014 e as
Olimpadas e as Paraolimpadas de 2016. O governo americano deixou claro que tem muito interesse em
cooperar para a sua realizao, seja com a experincia e o conhecimento tcnico para promover este tipo de
megaevento seja com a participao de empresas americanas nos investimentos que sero necessrios para estes
jogos. Alm disso, Obama tambm declarou almejar que empresas americanas participem dos investimentos
da futura extrao do petrleo na faixa do pr-sal, bem como das obras relacionadas a infraestrutura e energia
do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) brasileiro.
A cooperao em educao, cincia e tecnologia, por seu turno, tambm recebeu algum destaque nos encontros. Na vinda de Obama em 2011, Dilma (Obama e Rousseff, 2011b) apontou a educao e a inovao como
assuntos centrais da parceria que os dois pases podem desenvolver, demandando ao grande parceiro uma maior
disponibilidade de bolsas de estudo para programas de intercmbio. Na Declarao Conjunta (Obama e Rousseff,
2011a), ressaltou-se a importncia da cooperao entre entidades estatais de incentivo educao e pesquisa
como a Fundao Fulbright e o Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq).
No ano seguinte, continuando e aprofundando a cooperao nessa rea, os dois presidentes (Obama e Rousseff,
2012) anunciaram o incio das atividades do primeiro grupo de estudantes e pesquisadores no mbito do programa
brasileiro Cincia sem Fronteiras, que une foras com o programa americano U.S. 100,000 Strong in Americas. Em
relao cincia e tecnologia, Obama e Dilma (2011a, 2012) indicaram considerar que a inovao e os investimentos nesse campo so centrais para sustentar a competitividade e o crescimento econmico de seus pases. Nesse
contexto, manifestaram o apoio criao de uma Comisso Conjunta para Cooperao Cientfica e Tecnolgica.
Meio ambiente, mudanas climticas, composio das matrizes energticas e outros assuntos correlatos
tambm estiveram presentes nesta agenda. Na visita de maro de 2011, Dilma (Obama e Rousseff, 2011b)
destacou as polticas adotadas pelo Brasil que lograram reduzir o desmatamento, proteger a biodiversidade,
aumentar a poro renovvel da matriz energtica e ainda criar empregos a partir destas e outras medidas.
Obama, por sua vez, falou na mesma ocasio da busca pela expanso da produo de energia limpa promovida nos Estados Unidos, reconhecendo tambm a importncia do Brasil como lder em fontes renovveis
de energia e importante disseminador de tecnologias de ponta na rea. Dessa forma, notrio o apreo dos
Estados Unidos pelas inovaes brasileiras no campo dos biocombustveis, alm do interesse tambm como
futuro consumidor do petrleo da faixa do pr-sal (Obama, 2012).
Para as mudanas climticas, por outro lado, o tratamento dado foi marcado pela vagueza. Apesar de
mencionarem a assinatura de instrumentos de cooperao para um dilogo mais prximo sobre este tema,
eles apenas mencionaram a necessidade de se discutir uma definio para o conceito de economia verde no
contexto do desenvolvimento sustentvel empreitada que no foi realizada nem pela Conferncia das Naes
Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel (CNUDS) (Rio+20), muito em funo da crise. A respeito da
16a Conferncia das Partes (COP) da Conveno Conveno-Quadro das Naes Unidas em Mudanas
Climticas (CQNUMC) em Cancn, e da 17a em Durban, Dilma e Obama declararam estar satisfeitos
com os acordos delas resultantes e se comprometeram a implement-los.
86

Outro ponto que merece destaque a reiterao, nas duas ocasies, presentes nas declaraes conjuntas e nos
discursos de cada presidente, da importncia da Rio+20 como foro multilateral fundamental para o enfrentamento
dos problemas ambientais. Dilma (Rousseff, 2012) reforou seu convite para que Obama viesse participar da
conferncia pessoalmente. Entretanto, o presidente americano acabou se ausentando deste encontro da ONU,
revelando descompasso na importncia conferida a essa conferncia para o enfrentamento das mudanas climticas.
Por ltimo, cumpre mencionar que as questes sobre defesa apareceram com foco no regime de no proliferao de armas nucleares e desarmamento. Os presidentes (2011a) reafirmaram o uso pacfico da energia
nuclear, comprometendo-se a iniciar as discusses para um Tratado de Materiais Fsseis (TMF) e impulsionar a
implementao do Tratado Amplo de Proibio de Testes Nucleares promessa reiterada em 2012. Note-se que
o fato de o Brasil no possuir armas nucleares visto de forma positiva pelos Estados Unidos e contribui para sua
disposio em reconhec-lo como potncia emergente com responsabilidades globais (Obama e Rousseff, 2011b).
Em sentido mais amplo, merece ser lembrado o anncio do estabelecimento de um novo DCD na segunda
declarao conjunta (Obama e Rousseff, 2012), conforme mencionado anteriormente. Tal iniciativa, inserida
no mbito da Parceria para o Sculo XXI, consiste em consultas regulares entre os ministros da Defesa do Brasil
e dos Estados Unidos, reportadas aos presidentes. O intuito possibilitar o compartilhamento de opinies e a
identificao de oportunidades para colaborao em questes de defesa ao redor do mundo. Este um instrumento
que pode evitar ms interpretaes mtuas, como ocorreu anteriormente no caso do programa nuclear iraniano.
A anlise dos itens presentes na agenda dos encontros oficiais de Obama e Dilma em 2011 e 2012 sugere que
as relaes entre os dois pases no governo Dilma, em comparao com o governo anterior, continuam se
fortalecendo, marcadas pela afirmao de posies, com postura bastante demandante do lado brasileiro no
que concerne participao do pas nos principais foros de governana global. Essa posio do Brasil busca
legitimao na transformao operada na realidade socioeconmica brasileira durante o governo Lula, em
seus esforos para formatar a manuteno da paz e a governana regional na Amrica do Sul, bem como no
papel que o pas tem demonstrado em contribuir, ao lado dos demais BRICS, para a recuperao da economia
global aps a crise financeira de 2008, destacando-se o crescimento econmico de 7,5% observado em 2010.
Na barganha poltica entre as duas maiores economias das Amricas, pode-se afirmar que, no pequeno
perodo analisado, o Brasil demandou o combate guerra cambial, a reforma das instituies da governana
global, a reduo das tarifas agrcolas contra seus produtos e o acesso a tecnologias que lhe permitam inovar e
elevar sua produtividade industrial. Em contrapartida, tem oferecido as oportunidades de investimentos que
envolvem a explorao do pr-sal, a organizao da Copa do Mundo de 2014 e das Olimpadas e Paraolimpadas
de 2016 e as obras do PAC, sua tecnologia avanada em fontes renovveis de energia, a manuteno da ordem
na regio sul-americana e o apoio iniciativa da Parceria para Governo Aberto.
Por sua vez, os Estados Unidos demonstram almejar participar destes investimentos elencados, ter acesso aos
biocombustveis e obter apoio do Brasil a suas iniciativas no Oriente Mdio. Para tanto, ofereceram em reciprocidade o reconhecimento de seu parceiro como potncia regional, emergente e global, a consolidao do G-20
como principal foro de governana econmica mundial, alm de virem aceitando modesta e progressivamente
a ideia de que as demais instituies internacionais da governana precisam ser reformadas e modernizadas.

87
Desse modo, pode-se afirmar que os discursos presidenciais refletiram tanto questes temticas mais consolidadas na agenda entre Brasil e Estados Unidos (democracia, comrcio, cincia e tecnologia etc.) quanto conjunturais
(Rio+20, Copa do Mundo e Olimpadas, interveno na Lbia etc.). Nota-se, tambm, a tentativa brasileira de
fazer presso, por meio da autoridade da presidenta, para que o governo americano confira um papel de destaque
para o Brasil e lhe d sua devida parcela de participao nas instituies de governana global. Se os discursos so
poltica, as declaraes de Obama nesses encontros reiteram que o Brasil um parceiro emergente caminhando a
passos largos para tratar em p de igualdade com os Estados Unidos em mbito bilateral, regional e global.
Na comparao com as relaes bilaterais durante o governo Lula, focando grandes reas temticas individualmente, observa-se tanto continuidades quanto inflexes nas posies tomadas pelo Brasil no governo
Dilma. No que concerne s disputas comerciais, o perfil demandante permaneceu presente na abordagem
brasileira. Ainda que a proteo da economia americana contra o etanol brasileiro tenha chegado ao fim em
2011, o caso do algodo, vitorioso para o Brasil no governo Lula, tem potencial para voltar tona com a
reviso da lei agrcola (farm bill) americana em 2012. Diante disso, a tendncia de continuidade do padro
de relacionamento. O mesmo pode ser afirmado com relao s discusses em torno da Rodada Doha, pois as
fontes das principais diferenas entre as duas partes permanecem em aberto e com chance de recrudescimento,
conforme mencionado. Alm disso, o cenrio de crise econmica mundial e o tratamento vago dado a essas
questes nos documentos dos encontros bilaterais analisados apontam para a mesma direo.
Por sua vez, a cooperao em energia com nfase em etanol e outras fontes de energia renovveis
continuou na pauta da agenda bilateral. De toda maneira, foi priorizada, mormente no encontro de 2012, a
cooperao em educao, cincia e tecnologia de uma forma mais ampla. Desse modo, considera-se apenas
uma leve inflexo nesse tema, uma vez que a nova prioridade correlata e abrangente.
Por fim, com relao aos principais temas de poltica internacional, cumpre destacar a continuidade tanto da
demanda brasileira pelo apoio a um assento permanente no CSNU como a suave disposio americana em somente
apreciar o pleito. O afastamento do Brasil das negociaes para um acordo sobre o programa nuclear iraniano, por
outro lado, revelou-se uma importante inflexo no comportamento do pas no sentido de no se envolver voluntariamente em assuntos de segurana centrais para a superpotncia. Com isso, o caso no foi mencionado nas visitas
analisadas e em 2012 foi estabelecido um instrumento para dilogo especial em temas relacionados defesa. Afinal,
mesmo com convergncias e divergncias de opinies, os dois lados seguem fortalecendo seus laos, respeitando
as posies de cada lado e enfrentando as diferenas com base na diplomacia a qual ganha destaque quando realizada pelos presidentes de cada pas. De acordo com o relatrio de uma fora tarefa independente de acadmicos
americanos, os Estados Unidos tero que se ajustar a um Brasil mais assertivo e independente (Sweig, 2011, p. 5).
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DISCORDNCIA INTERAMERICANA: BRASIL E ESTADOS UNIDOS

Peter Hakim*
RESUMO
Nos ltimos anos, os Estados Unidos e o Brasil no tiveram um perodo fcil um com o outro. Embora as relaes entre os dois pases
no sejam de modo algum antagnicas ou mesmo hostis, eles tm apresentado mais discrdia do que cooperao, tanto regional quanto
globalmente. Mas o problema central para as relaes Brasil-Estados Unidos no tem sido suas discordncias, e sim a incapacidade
de encontrar reas de concerto. Uma relao melhor e mais produtiva entre Brasil e Estados Unidos exigir que ambos identifiquem
agendas e objetivos em que estejam dispostos a se comprometerem com cooperao sustentada de longo prazo. Dado que nenhum
dos pases tem demonstrado essa profundidade no compromisso, h pouca razo para esperar mudanas dramticas no curto prazo.
Por enquanto, eles parecem confortveis com a manuteno do status quo em suas relaes bilaterais. Os dois governos podem ter
aspiraes para reformar instituies e prticas globais e para moldar uma nova ordem internacional, mas nem Brasil nem Estados
Unidos parecem dispostos a investir muito na construo de uma relao mais intensa com o outro.
Palavras-chave: Estados Unidos; Brasil; poltica externa; relaes internacionais.
ABSTRACTi
The United States and Brazil have not had an easy time with each other in recent years. Although relations between the two countries
are by no means adversarial or even unfriendly, they have featured more discord than cooperation both regionally and globally. But
the central problem for Brazil-US relations has not been their disagreements. It has been their inability to find areas of agreement. An
improved, more productive US-Brazilian relationship will require the two countries to identify issues and goals on which they are willing
to commit themselves to sustained long-term cooperation. Given that neither country has demonstrated this depth of commitment,
there is little reason to expect dramatic changes any time soon. For now both nations seem comfortable with maintaining the status quo
in their bilateral relations. The two governments may have aspirations to reshape global institutions and practices and to mold a new
international order, but neither Brazil nor the US appears yet ready to invest much in building a more robust relationship with the other.
Keywords: United States; Brazil; foreign policy; international relations.
JEL: F50, F59.
Presidente emrito e membro snior do Inter-American Dialogue.

*
90

Discordncia Interamericana: Brasil e Estados Unidos
1 INTRODUO
Os Estados Unidos e o Brasil no tm tido uma relao fcil um com o outro nos ltimos anos. Embora as
relaes entre os dois pases no sejam, de modo algum, adversrias ou at mesmo hostis, tm apresentado
mais discrdia do que cooperao tanto regional como globalmente.
Foram, em grande parte, as divergncias entre os Estados Unidos e o Brasil que, na reunio de cpula dos
chefes de Estado do Hemisfrio Ocidental, em 2005, trouxeram um impasse para as vacilantes negociaes
da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca). As diferenas entre os Estados Unidos e o Brasil foram as
principais responsveis por adiar a resoluo da crise poltica hondurenha por quase um ano, aps o golpe
militar de junho de 2009 no pas. Tambm em 2009, as objees brasileiras galvanizaram a oposio entre sulamericanos, bloqueando um acordo militar entre Estados Unidos e Colmbia. Os dois pases permanecem em
desacordo sobre a participao de Cuba nos assuntos hemisfricos e discordam quanto aos papis adequados da
Organizao dos Estados Americanos (OEA) e sua Comisso Interamericana de Direitos Humanos (CIDH).
Ainda mais preocupante foram os confrontos Estados Unidos-Brasil sobre uma srie de questes globais.
Washington tem estado especialmente apreensiva e a relao bilateral mais ferida, devido defesa do Brasil
ao programa nuclear iraniano e sua oposio s sanes da Organizao das Naes Unidas (ONU) ao Ir.
Os dois pases tambm tm tido posies conflitantes sobre a questo de no proliferao nuclear, o conflito
Israel-Palestina e as respostas internacionais primavera rabe. As negociaes comerciais mundiais tm sido
uma questo de conteno para ambas as naes.
No entanto, apesar de suas persistentes divergncias, os Estados Unidos e o Brasil no so antagonistas ou adversrios. Os dois pases tm mantido laos de amizade por anos. Presidentes dos Estados Unidos
e outros altos funcionrios so bem-vindos ao Brasil, e os lderes brasileiros so muito bem recebidos em
Washington. Os governos tm consistentemente encontrado formas de acomodar seus diferentes pontos de
vista e aliviar as tenses e os conflitos. Por exemplo, foi apenas alguns meses aps a sua disputa sobre o pacto
de segurana entre Estados Unidos e Colmbia que o Brasil assinou o seu prprio acordo militar com os
Estados Unidos (apesar de haver sido extremamente limitado). Cada vez mais, Washington rotineiramente
olha para o Brasil na liderana em problemas difceis na Amrica do Sul incluindo as questes relacionadas
com a recente destituio do presidente do Paraguai, Fernando Lugo, pelo Poder Legislativo. Os Estados
Unidos tm apreciado a gesto do Brasil na misso de paz da ONU no Haiti, durante os ltimos sete anos. O
presidente Obama ainda procurou ajuda brasileira para lidar com a delicada questo das ambies nucleares
do Ir embora mais tarde se arrependesse quando o Brasil se uniu Turquia em um papel de negociao
muito mais ambicioso e pblico do que se previa.
Lderes brasileiros e dos Estados Unidos, muitas vezes publicamente, afirmam que sua relao bilateral
to boa ou melhor do que nunca e afirmam que continua a melhorar. Embora mais comumente ouvido de
autoridades norte-americanas, no incomum para qualquer um dos dois governos que se refiram ao outro
como um parceiro global ou regional e sugerem que as duas naes esto buscando uma relao mais robusta
e mesmo estratgica. Nenhum dos dois pases, no entanto, tem feito muito nos ltimos anos para promover
o desenvolvimento de uma relao mais profunda, mais cooperativa.
O fato que as relaes no esto melhorando. Os dois pases no esto cooperando mais hoje do que
o faziam h doze anos, e suas diferenas estendem-se a uma ampla gama de questes. Eles certamente no
tm encontrado muitas reas para uma colaborao produtiva. Dos acordos que tm realizado, a maioria

91
parecia ser insubstancial ou perifrico para o relacionamento, ou no tm sido efetivamente implementados.

Na maioria das frentes, as relaes parecem estar deriva, impulsionadas, em grande parte, pela inrcia, sem
muita direo ou deciso e no h nenhuma razo forte agora para esperar mudanas.
Mesmo quando as duas naes tm identificado objetivos compartilhados que promoveriam interesses
de ambos, raramente tm desenvolvido a cooperao necessria para persegui-los juntos. Os Estados Unidos
e o Brasil tm claramente um conjunto de interesses econmicos comuns. No entanto, eles no tm assinado
um nico pacto econmico importante em mais de duas dcadas um perodo em que Washington chegou
a acordos de livre comrcio com cerca de vinte pases em todo o mundo, onze s na Amrica Latina. Em
2007, os dois pases, que produzem quase 90% de etanol do mundo, concordaram em trabalhar juntos para
estabelecer mercados mundiais para o combustvel e desenvolver tecnologias melhoradas para a sua produo,
entretanto, eles tm feito pouco progresso em qualquer uma das frentes. Mais geralmente, os dois maiores
exportadores de produtos agrcolas do mundo esto bem cientes do seu interesse comum em diminuir as
barreiras comerciais globais para produtos alimentcios, mas nunca tm sido capazes de trabalhar juntos para
alcanar essa meta e as questes de comrcio agrcola continuam a ser uma fonte de disputa. A cooperao
tem sido igualmente evasiva em muitas outras reas de interesse para ambos os governos como a no proliferao, o controle dos desafios transnacionais de drogas e crime, e as mudanas climticas, por exemplo.
2 DE LULA A DILMA
As relaes Estados Unidos-Brasil podem ter chegado a um ponto baixo no ltimo ano do governo do presidente Lula. Em 18 de maio de 2010, a secretria de Estado Hillary Clinton expressou a indignao dos
Estados Unidos com o anncio de Lula, desde Teer, de que ele e sua contraparte turca haviam chegado a um
acordo inovador com o Ir sobre suas atividades de enriquecimento de urnio. Hillary Clinton condenou o
Brasil por se intrometer em uma situao que no compreende completamente, e colocar em risco um frgil
consenso internacional para impor novas sanes ao Ir. O Financial times relatou Hillary Clinton (...) quase
acusou a Turquia e o Brasil de serem ingnues internacionais, instigados a uma operao de espoliao por
parte do Ir. Clinton pode ter reagido exageradamente iniciativa de negociao do Brasil, que inicialmente
tinha sido incentivada pela Casa Branca e que, de acordo com vrios conceituados ex-diplomatas norteamericanos, produziu o que Washington deveria ter reconhecido como um resultado potencialmente til. As
relaes Estados Unidos-Brasil foram seriamente feridas e ainda no se recuperaram totalmente.
A posse de Dilma Rousseff, seis meses depois, em 1o de janeiro de 2011, foi encarada com algum otimismo
em Washington. No momento da sua eleio, em outubro, houve preocupao nos Estados Unidos de que
ela traria para a presidncia uma agenda ideolgica de esquerda, talvez forjada em sua experincia como uma
guerrilheira urbana na dcada de 1970. Mas seus discursos e entrevistas antes de tomar posse (incluindo em
destaque uma entrevista ao jornal Washington post) sugeriam que ela planejava prosseguir uma poltica externa
menos extravagante e menos ambiciosa do que seu antecessor, e se comprometeu a melhorar as relaes com
os Estados Unidos. Ela tambm deixou claro que estava disposta a ser mais crtica em relao ao Ir e a outros
pases que violam direitos humanos.
Autoridades brasileiras enfatizam a continuidade da poltica externa brasileira e sugerem que Dilma
introduziu apenas mudanas modestas, que, principalmente, respondem a um contexto internacional em
evoluo em vez de uma mudana na ideologia ou quadro poltico. Mas Dilma tem adotado uma abordagem
92

mais restrita a assuntos estrangeiros do que Lula, e tem reduzido o perfil internacional do Brasil. Durante
seus dezoito meses no cargo, tem havido uma flexibilizao notvel da tenso nas relaes Estados Unidos-Brasil, e grandes confrontos at agora tm sido evitados. Do ponto de vista de Washington, a mudana mais
importante foi o distanciamento aparente do Brasil de sua relao, uma vez prxima, com o Ir. Dilma no
se encontrou com o presidente Ahmadinejad por ocasio da Conferncia Ambiental das Naes Unidas,
Rio+20, e o Brasil no fez parte do itinerrio do presidente iraniano em suas duas ltimas visitas Amrica
Latina, ambas durante a presidncia de Dilma.
Ainda assim, o Brasil mantm uma relao comercial ativa com o Ir e continua a se opor s sanes da
ONU ao pas, o que os Estados Unidos consideram essencial para deter o desenvolvimento de armas nucleares.
Os diplomatas americanos parecem mais confortveis com Dilma do que com seu antecessor, e geralmente expressam otimismo sobre as perspectivas para relaes mais construtivas e cooperativas. No h iniciativas
dramticas ainda visveis sobre esse ponto, no entanto, a visita de Obama ao Brasil, em maro de 2011, apenas
trs meses aps Dilma ter assumido o cargo, e a viagem de Dilma a Washington, foram importantes janelas
sobre o estado da relao bilateral. Obama foi recebido com entusiasmo pelo povo brasileiro, e segundo todos
os observadores ele e Dilma tiveram um dilogo produtivo. Nenhum progresso real, no entanto, foi feito em
qualquer tema de alta visibilidade e de alta prioridade que afete a relao Estados Unidos-Brasil. Nem os laos
comerciais obtiveram um grande impulso, embora a Casa Branca tenha anunciado a viagem do presidente norteamericano como uma procura pela expanso do comrcio e oportunidades de investimento. Os brasileiros ficaram
desapontados pela omisso de Obama no sentido de endossar a aspirao do Brasil a um assento permanente
no Conselho de Segurana da ONU como ele tinha feito em favor da ndia numa visita anterior a Nova Dli.
A viagem de Dilma aos Estados Unidos foi um assunto mais discreto, que chamou relativamente pouca
ateno. Ela passou apenas um dia em Washington, e fez uma nica apario pblica. A visita da presidente
brasileira foi comparada desfavoravelmente recepo mais elaborada recebida pelo primeiro-ministro da
ndia seis meses antes, vista por muitos como simblico do status relativo dos dois pases em Washington.
3 BRASIL E ESTADOS UNIDOS EM CAMINHOS SEPARADOS

Brasil e Estados Unidos tm, em grande parte, perseguido independentemente seus objetivos de poltica externa, tanto em mbito regional quanto global. Apenas raramente, seus objetivos ou prioridades se cruzaram
e quando o fizeram, o conflito, ao invs de cooperao, foi, muitas vezes, o resultado. Nenhum dos dois
pases tem parecido particularmente atento aos benefcios potenciais do entendimento ou da colaborao.
Ambos tendem a seguir os seus prprios cursos separados, em vez de buscar interesses comuns ou acomodar
suas opes polticas s necessidades ou preferncias do outro.
No incio de 1990, o presidente Bush exps a sua viso de um hemisfrio economicamente integrado, que foi
transformada na Alca e lanada na Cpula das Amricas de 1994. Nunca um entusistico apoiador, o Brasil relutantemente concordou em participar das primeiras rodadas de negociao. Em 2001, em outra cpula, o presidente
Fernando Henrique Cardoso (FHC) expressou em termos vigorosos as reservas do Brasil sobre a iniciativa, e Lula,
posteriormente, desempenhou um papel de liderana em suspender as negociaes de livre comrcio hemisfrico.
Com as negociaes da Alca bloqueadas, Washington, em seguida, desenvolveu uma poltica de liberalizao competitiva que insta aos Estados Unidos negociar acordos de livre comrcio com os pases

93
dispostos a faz-lo. Onze pases assinaram acordos com os Estados Unidos (incluindo Mxico e Chile, que
comearam as negociaes mais cedo), mas o Brasil e seus parceiros no Mercado Comum do Sul (Mercosul)
no procuraram um acordo comercial com Washington. Eles tm negociado comrcio com a Unio Europeia
(UE) por algum tempo, mas ainda parecem estar longe de um acordo.
Desde o incio, o Brasil esteve desconfortvel com as propostas dos Estados Unidos para a integrao
hemisfrica e manteve no Mercosul o foco de sua estratgia de integrao econmica regional, criada em 1991,
antes do Tratado Norte-Americano de Livre Comrcio North America Free Trade Agreement (Nafta), mas
no tem sido particularmente bem-sucedido. Uma dcada depois, em 2000, o presidente FHC convocou a
primeira reunio de presidentes sul-americanos. Quatro anos depois, com o forte apoio do governo Lula, foi
lanada a Comunidade Sul-Americana de Naes. Esta foi a precursora da Unio de Naes Sul-Americanas
(Unasul). A Unasul, desde ento, ganhou credibilidade e autoridade suficientes para lidar com conflitos e
problemas de governana na Amrica do Sul, embora ainda tenha estrutura e recursos limitados, e nenhum
papel significativo nos assuntos econmicos. O Brasil tomou iniciativa importante para o estabelecimento da
Comunidade dos Estados Latino-americanos e Caribenhos (CELAC), um agrupamento hemisfrico criado
em 2010 que incorpora Cuba e exclui Estados Unidos e Canad.
H preocupao em Washington de que essas novas instituies, que no incluem os Estados Unidos
como participante, possam competir com, e potencialmente substituir, a OEA e outras organizaes regionais
tradicionais. Por outro lado, no reconfortante que os diplomatas brasileiros constantemente expressem
dvidas sobre o valor permanente da OEA e das Cpulas das Amricas e, de fato, do conceito de Hemisfrio
Ocidental. No entanto, os Estados Unidos se referem Unasul em seus esforos para lidar com os conflitos
na Amrica do Sul e reconhecem e ainda aplaudem, por vezes, o papel crucial do Brasil nesses esforos. Os
Estados Unidos tm parecido confortvel com a liderana que o Brasil assumiu na Amrica do Sul.
Por sua parte, o Brasil, em grande medida, se refere bem aos Estados Unidos perante o resto da Amrica
Latina, fora da Amrica do Sul, embora deixe claro quando no concorda com as polticas de Washington, como
no caso de Cuba e Honduras. Talvez a experincia mais bem-sucedida de cooperao Estados Unidos-Brasil no
hemisfrio, nos ltimos anos, tenha sido no Haiti, onde as duas naes tm trabalhando em estreita colaborao.
O Brasil tambm tem prosseguido internacionalmente com mnimo apoio ou cooperao dos Estados
Unidos. Diversificou amplamente suas relaes globais, construiu fortes laos com um conjunto de pases
industrializados e em desenvolvimento, e hoje exerce uma influncia considervel em quase todos os fruns
globais, independentemente dos Estados Unidos e, por vezes, em oposio.
4 O BRASIL NO A NDIA
A questo central para as relaes Estados Unidos-Brasil se os dois pases podem encontrar maneiras de
cooperar de forma mais eficaz. Eles podem comear a definir uma relao que lhes permita promover seus
interesses ao unir foras em alguns temas crticos? Podem o Brasil e os Estados Unidos desenvolver uma
parceria sria em algumas reas de alta prioridade? Se o passado recente qualquer guia, no ser uma tarefa
simples. O Brasil alcanou sua estatura e influncia atual, em boa medida, agindo por conta prpria, e ao
dizer no a Washington no por meio da cooperao. E Washington tem desconfiado de um Brasil cada vez
mais poderoso. No est confortvel com a posio do Brasil em muitas questes, e no confia plenamente
no julgamento do Brasil em questes de poltica externa.
94

Uma abordagem para a cooperao o caminho percorrido por Estados Unidos e ndia. Os dois pases
tm desenvolvido o que veem agora como uma relao estratgica, principalmente para lidar com desafios de
segurana e geopoltica. Apesar dos graves obstculos polticos e burocrticos, ambos os pases foram capazes
de fazer as concesses, trade-offs, e compromissos essenciais para alcanar os acordos necessrios. Este, no
entanto, um modelo improvvel para a cooperao entre os Estados Unidos e o Brasil, que no partilham
quaisquer problemas urgentes de segurana, ou questes particularmente prementes de qualquer tipo.
No difcil argumentar que Washington deveria estar tratando o Brasil como trata a ndia que os
Estados Unidos deveriam abandonar sua ambivalncia sobre as ambies diplomticas do Brasil e reconhecer,
mais do que parcialmente, sua emergncia como um pas poderoso. Certamente faz sentido para os Estados
Unidos apoiar a elevao do Brasil a um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU que o
Brasil vai, inevitavelmente, ocupar mais cedo ou mais tarde. Mas os Estados Unidos tambm tm algumas
razes para proceder de forma mais lenta com o Brasil.
Cerca de qunize anos atrs, os Estados Unidos e a ndia concluram que as relaes mais prximas, mais
cooperativas, especialmente focadas em questes de segurana, serviriam aos interesses vitais de ambos os
pases. A deciso seguiu um longo perodo de relaes frias, por vezes, adversrias. Lembremo-nos de que,
durante a Guerra Fria, a ndia se alinhou com mais frequncia a Moscou do que a Washington e, em grande
parte da dcada de 1990, a ndia e os Estados Unidos disputavam sobre questes de proliferao nuclear. A
administrao Clinton imps sanes duras sobre a ndia, quando esta explodiu uma bomba atmica em
1998 coincidentemente o ano em que o Brasil juntou-se ao Tratado de No Proliferao Nuclear (TNP).
A reviravolta nos laos Estados Unidos-ndia no foi to rpida ou completa como cada nao queria,
mas uma transformao substancial tem ocorrido. Os dois pases assinaram um tratado de defesa mtua, em
grande parte direcionada China, e os Estados Unidos so hoje o maior fornecedor de equipamento militar
para a ndia. Washington aceitou plenamente o status da ndia como potncia nuclear e seu direito de enriquecer urnio prprio para a fabricao de armas. E os Estados Unidos agora fornecem tecnologia avanada
para o programa nuclear civil da ndia. Um intercmbio de visitas de Estado nos ltimos dois anos, em que
apenas um punhado de outros pases (Gr-Bretanha, China, Mxico e Canad) tem desfrutado durante a
presidncia de Obama, prova do status que as duas naes atribuem a sua relao bilateral.
Uma transformao semelhante na relao Estados Unidos-Brasil improvvel para qualquer momento em
breve. O problema no que o Brasil e os Estados Unidos discordem em muitas questes crticas. Tambm no
evidente a desconfiana entre os dois pases. As diferenas dos Estados Unidos com a ndia so maiores do que
aquelas com o Brasil em uma srie de questes globais, incluindo preocupaes de alto perfil tais como o TNP, as
relaes com o Ir, os desenvolvimentos polticos no Oriente Mdio e as polticas comerciais internacionais. Confiana mtua nunca apareceu com destaque nas relaes Estados Unidos-ndia. Os dois pases se uniram em torno
de um conjunto de interesses e objetivos comuns que ambos consideram como prioridades de primeira ordem.
Os Estados Unidos e o Brasil no compartem interesses ou propsitos potentes o suficiente para atra-los juntos.
A longa fronteira da China com a ndia foi, provavelmente, um incentivo suficiente para intensificar a
cooperao ndia-Estados Unidos em segurana. A contnua instabilidade e deteriorao no Paquisto vizinho,
com armas nucleares, que est em grande risco de se tornar um Estado fracassado, que no consegue controlar
seu territrio, exrcito, ou populao, outro motivo para relaes mais prximas entre Washington e Nova
Dli. Os problemas do Paquisto j prejudicaram o esforo de guerra dos Estados Unidos no Afeganisto,
e h tambm a ameaa constante de guerra aberta entre Paquisto e ndia. Estados Unidos e ndia podem

95
ter apenas um pequeno nmero de interesses mtuos, mas estes so urgentes e prementes. Trs presidentes
sucessivos dos Estados Unidos Clinton, Bush e Obama tm atribudo a mais alta prioridade para as relaes
Estados Unidos-ndia. No ano passado, o foco central da estratgia militar dos Estados Unidos foi deslocado
para a sia, com a ndia, de acordo com Leon Panetta, secretrio de Defesa, a pedra angular dessa estratgia.
O Brasil est situado num quadro geopoltico muito diferente rodeado por vizinhos amistosos e democrticos. Embora a violncia criminal tenha se tornado um grande problema na Amrica Latina, as naes
da regio esto em paz umas com as outras. Seus exrcitos so pequenos, principalmente com oramentos
limitados. Nenhum deles tem uma arma nuclear ou susceptvel de adquirir uma em breve. Os perigos de
conflito armado so dos mais baixos do mundo. Nem o Brasil nem os Estados Unidos enfrentam quaisquer
ameaas urgentes ou crises na regio. Ningum est brigando por territrio, raa, religio ou ideologia. Pode
haver boas razes para o Brasil e os Estados Unidos buscarem um relacionamento mais estreito, mas essas
razes so muito diferentes daquelas que motivaram a parceria ndia-Estados Unidos. Segurana no ser
uma forte motivao para a cooperao Estados Unidos-Brasil.
5 TAMPOUCO O MXICO
Uma abordagem alternativa seria que os dois pases se concentrassem com vigor na construo de uma relao
econmica mais produtiva, o que funcionrios do governo e lderes empresariais dos dois pases rotineiramente dizem que querem. Isso mais se assemelha deciso dos Estados Unidos e do Mxico em refazer seus
laos econmicos por meio da negociao do acordo de livre comrcio (Nafta). No caso dos Estados Unidos
e Brasil, no entanto, dois obstculos precisam ser abordados: as divergncias acentuadas entre os dois pases
sobre questes econmicas chave e a confiana do Brasil em seu prprio curso econmico (embora isso j
possa ter enfraquecido medida que o crescimento do pas continua a desacelerar).
Os interesses econmicos parecem ser a base mais realista para uma parceria de longo prazo entre o Brasil
e os Estados Unidos. No h dvida de que os Estados Unidos e o Brasil tm muito a oferecer um ao outro.
Tecnologicamente, os Estados Unidos so a maior e mais avanada economia do mundo, que importa mais
bens e servios e investe mais no exterior do que qualquer outra nao. Apesar de hoje corresponder a apenas
cerca de 15% do tamanho da economia dos Estados Unidos, o Brasil possui a sexta ou stima maior economia do mundo e, dentro de uma gerao, prev-se subir para a quarta ou quinta e cada vez mais converge
com a economia dos Estados Unidos em muitas dimenses. Alm do impacto direto de duas vias dos fluxos
de comrcio, investimento e tecnologia, as relaes econmicas Brasil-Estados Unidos afetaro os padres de
comrcio nas Amricas e alm. Atingir a integrao econmica hemisfrica, por exemplo, vai requerer um
acordo entre os Estados Unidos e o Brasil. Assim como o renascimento de negociaes comerciais globais.
Apesar de h trs anos a China ter substitudo os Estados Unidos como parceiro comercial lder do Brasil,
o comrcio dos Estados Unidos com o Brasil floresceu, na ltima dcada, mais que o dobro desde 2003. Os
Estados Unidos respondem por cerca de 16% do comrcio brasileiro e continuam a ser o maior mercado para
as exportaes brasileiras de fabricao e a principal fonte de capital estrangeiro e novas tecnologias todos
crticos para o desenvolvimento industrial contnuo do pas. As exportaes para a China so predominantemente de commodities.
O Brasil ainda desempenha apenas um papel pequeno na economia dos Estados Unidos. Em 2011, era
o oitavo maior parceiro comercial dos Estados Unidos responsvel por apenas 2% do comrcio mundial dos
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norte-americanos, um pouco mais do que a ndia, mas apenas um sexto do comrcio desse pas com o Mxico.
Ainda assim, o Brasil, ano a ano, tem absorvido quantidades crescentes de investimentos e exportaes dos
Estados Unidos, e as suas recentes descobertas de petrleo off-shore devem transformar o Brasil em um grande
fornecedor de energia para os Estados Unidos, superando a Venezuela e o Mxico. O Brasil tambm a sede
da maioria das empresas americanas que fazem negcios em outros lugares na Amrica do Sul.
Com a promessa de sua riqueza petrolfera, o impressionante desempenho econmico do Brasil durante
os ltimos oito anos e sua crescente transformao em uma sociedade de classe mdia tem tornado o pas um
parceiro comercial e financeiro particularmente atraente. Nesse perodo, o pas teve o seu mais rpido ritmo
de crescimento em mais de uma gerao, e sofreu apenas marginalmente com a crise econmica mundial
refletindo, em parte, a qualidade crescente da gesto fiscal e financeira do pas, a fora de suas instituies
financeiras, e sua capacidade de exportao em expanso. Junto com quase todas as outras grandes economias,
o crescimento do Brasil diminuiu no ano passado, mas h pouca dvida de que o pas continuar a ser uma
potncia econmica nos prximos anos, particularmente se for bem-sucedido em lidar com algumas falhas
crticas que o pas j reconhece uma infraestrutura deteriorada, fora dos padres atuais; escolas e universidades medocres; sistemas reguladores e fiscais disfuncionais; cdigos de trabalho arcaicos; e um ambiente de
negcios no qual difcil navegar.
Os Estados Unidos reconhecem claramente a importncia dos laos econmicos Brasil-Estados Unidos.
Eles foram o foco central da visita de Obama ao Brasil em maro de 2010, quando veio acompanhado de
quase toda sua administrao, de principais autoridades econmicas e cinquenta diretores executivos Chief
Executive Officers (CEOs) de empresas lderes nos Estados Unidos. Sua primeira reunio pblica em Braslia foi com quatrocentos CEOs brasileiros. A subsequente viagem de Dilma aos Estados Unidos em abril
de 2012 teve a mesma nfase. A Cmara de Comrcio dos Estados Unidos organizou seu nico encontro
pblico em Washington.
No obstante, h obstculos formidveis para qualquer relao econmica especial entre o Brasil e os
Estados Unidos.
Primeiramente, os dois pases continuam em desacordo sobre uma srie de questes econmicas crticas.
Muitas so de longa durao e profundamente controversas. Ao longo dos anos, as divergncias econmicas
tm impedido acordos de comrcio ou investimento bilateral e levaram ao fracasso da negociao da Alca, e
mantiveram os Estados Unidos e o Brasil longe de unir foras nas negociaes comerciais globais. Houve disputas amargas sobre tarifas e subsdios que tm limitado as vendas agrcolas brasileiras para os Estados Unidos, e
tornam mais difcil para o Brasil competir com as exportaes dos Estados Unidos. Duas das mais controversas,
sobre o algodo e o etanol, foram resolvidas temporariamente, mas os problemas subjacentes continuam por
resolver. Por sua parte, os Estados Unidos tm, por muito tempo, pressionado o Brasil para diminuir as barreiras
de importao de servios e bens manufaturados, e fortalecer a sua proteo da propriedade intelectual. No ano
passado, os Estados Unidos se opuseram s crescentes barreiras do Brasil ao comrcio, enquanto o Brasil tem
criticado veementemente a poltica de quantitative easing do Federal Reserve dos Estados Unidos, denunciando-o
de injusto e protecionista e comparando-o com a desvalorizao persistente da China, da sua moeda.
Estes so obstculos enormes. Ainda assim, segundo um negociador snior do Mxico, os Estados Unidos
e o Mxico, antes do Nafta, estavam mais afastados em relao a questes do que os Estados Unidos e o Brasil
esto hoje. Por que as negociaes do Nafta foram exitosas? Ele sugere que foi porque Washington e Mxico
se comprometeram a chegar a um acordo, e continuaram a negociar at que um acordo fosse alcanado. Nem

97
os Estados Unidos nem o Brasil tm esse nvel de compromisso para uma relao econmica mais estreita.
Ao contrrio, o Brasil e os Estados Unidos tm se contentado em buscar estratgias alternativas. Os Estados
Unidos esto cada vez mais olhando para a sia e o Pacfico para o comrcio e as parcerias econmicas, com
a perspectiva de incorporar muitos dos seus parceiros comerciais hemisfricos nos novos acordos. O Brasil
tem estado muito satisfeito com os seus amplamente diversificados laos econmicos, e parece relutante em
seguir qualquer acordo especial com os Estados Unidos. diferena do Mxico, o Brasil no enfrenta a necessidade geogrfica de tal acordo. Afinal, o Mxico envia quatro quintos de suas exportaes para os mercados
dos Estados Unidos, o Brasil apenas um quinto. Curiosamente, a geografia o fator-chave na definio das
relaes especiais dos Estados Unidos com a ndia e Mxico.
6 ALM DE ECONOMIA E SEGURANA

Existem vrias outras questes globais que podem oferecer oportunidades para uma colaborao Brasil-Estados
Unidos. Os mais frequentemente citados so o TNP e as mudanas climticas, em que os dois pases, pelo
menos superficialmente, parecem ter importantes interesses comuns.
O Brasil assinou o TNP e obrigado a renunciar a armas nucleares por sua prpria Constituio, por
um acordo com a Argentina, e pelo Tratado para a Proscrio das Armas Nucleares na Amrica Latina e no
Caribe (Tlatelolco). Os Estados Unidos no do grande importncia a que o Brasil esteja se preparando
para desenvolver armas atmicas. O Brasil, porm, iniciou um programa de enriquecimento de urnio, no
s para objetivos claramente civis, mas tambm para produzir combustvel para um submarino nuclear,
e se recusou a assinar o protocolo adicional do TNP, que permite a realizao de inspees mais invasivas
de suas instalaes nucleares. Tanto a rejeio do Brasil ao protocolo e sua contnua oposio a sanes
da ONU ao Ir so vistos por Washington como um enfraquecimento de um regime global, j frgil, de
no proliferao. O Brasil, por outro lado, afirma que so os Estados Unidos (e a Rssia), ao continuar
a manter enormes estoques de armas atmicas, os infratores mais perigosos do TNP. A no proliferao,
em suma, uma rea de conteno Brasil-Estados Unidos, no de propsito comum. Isso pode mudar
no futuro como as relaes Estados Unidos-ndia demonstram mas no h sinal de que um ou outro
estejam prontos para um compromisso.
Os Estados Unidos e o Brasil, ambos certamente estaro no centro dos debates internacionais
sobre mudanas climticas e uso de energia. Esforos mundiais para lidar com essas questes sero
fundamentalmente afetados pela forma como o Brasil gerencia a Amaznia e explora suas inexploradas
reservas de petrleo. E dada a dimenso da sua economia, os Estados Unidos continuaro a ser uma
das maiores fontes mundiais de gases de efeito estufa por muitos anos. Mas nenhum dos dois pases
tem desenvolvido poltica prpria para lidar com problemas climticos (de fato, a poltica polarizada
dos Estados Unidos torna uma discusso sria do problema praticamente impossvel). At o Brasil e os
Estados Unidos poderem dizer o que desejam fazer sobre as ameaas climticas, esta no parece ser uma
rea promissora de cooperao bilateral.
98

7 CHEGANDO A UM ACORDO
Certamente, os Estados Unidos e o Brasil devem estar trabalhando duro para resolver as suas divergncias. Mas
isso no o maior desafio confrontando o relacionamento bilateral. De fato, dadas as tremendas aspiraes globais
do Brasil e seu crescente peso econmico e diplomtico, os Estados Unidos e o Brasil devem esperar discordar e se
confrontar em muitas questes. E, at agora, os dois pases tm sido notavelmente bem-sucedidos em acomodar
suas discordncias, mantendo seus confrontos dentro de limites, e sustentando um relacionamento amistoso.
O problema central para as relaes Brasil-Estados Unidos tem sido a incapacidade de encontrarem reas
de consenso. Uma melhorada e mais produtiva relao Estados Unidos-Brasil vai requerer que os dois pases
identifiquem questes e metas sobre as quais estejam dispostos a se comprometer com cooperao sustentada
e de longo prazo. Por enquanto, os dois pases parecem confortveis com o status quo das relaes bilaterais.
Os dois governos mantm boas relaes, mas tendem a se manter a uma distncia segura. Nenhum parece
ainda disposto a investir muito na construo de uma relao bilateral mais robusta.
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
EDITORIAL
Coordenao
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Superviso
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Reviso
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Elisabete de Carvalho Soares
Lucia Duarte Moreira
Luciana Nogueira Duarte
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Editorao eletrnica
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Aeromilson Mesquita
Aline Cristine Torres da Silva Martins
Carlos Henrique Santos Vianna
Maria Hosana Carneiro Cunha
Capa
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Projeto Grfico
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aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.
Boletim de
Economia e Poltica
Internacional
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Nmero 11
Jul. | Set. 2012

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QUESTES CONCEITUAIS E METODOLGICAS SOBRE

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Edison Benedito da Silva Filho

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O Boletim de Economia e Poltica Internacional no 11, publicao da Diretoria de Estudos e Relaes

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