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ENSAIO | ESSAY

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Implementao de polticas pblicas:


metodologia de anlise sob o enfoque da
poltica institucional
Implementation of public policies: analysis methodology under the
focus of institutional policy
Eduardo Tonole Dalfior1, Rita de Cssia Duarte Lima2, Maria Anglica Carvalho Andrade3

RESUMO O artigo apresenta uma discusso metodolgica sob o enfoque da poltica institucio-

nal do Grupo Francs Strategor. Prope-se a expor um mtodo de anlise da implementao


de polticas pblicas, visando compreender questes presentes no ambiente institucional,
atravs dos determinantes da poltica institucional. Esse mtodo poder contribuir para
despertar, nos agentes implementadores de polticas e pesquisadores, um olhar mais crtico
sobre as instituies pblicas, visando sanar problemas que perpassam o bom andamento das
polticas pblicas. Busca-se colaborar no sentido de conferir etapa de implementao uma
posio-chave dentro do processo da poltica pblica.
PALAVRAS-CHAVE Polticas pblicas; Polticas pblicas de sade; Anlise qualitativa.
ABSTRACT The article presents a methodological discussion with focus on institutional policy

of the Strategor French Group. We propose to expose a method of analysis of implementation of


public policies in order to understand issues present in the institutional setting, through the determinants of institutional policy. This method could help awakening, in researchers and agents
implementing policies, a more critical eye on public institutions to remedy problems that pervade
the smooth progress of public policies. The aim is to collaborate to confer to the implementation
stage a key position within the public policy process.
KEYWORDS Public policies; Health public policy; Qualitative analysis.

1 Universidade

Federal
do Esprito Santo (Ufes)
Vitria (ES), Brasil.
edutonole@yahoo.com.br
2 Universidade

Federal do
Esprito Santo (Ufes)
Vitria (ES), Brasil.
ritacdl@uol.com.br
3 Universidade

Federal do
Esprito Santo (Ufes)
Vitria (ES), Brasil
geliandrade@hotmail.com

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DOI: 10.5935/0103-1104.2015S005316

SADE DEBATE | RIO DE JANEIRO, V. 39, N. ESPECIAL, P. 283-297, DEZ 2015

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DALFIOR, E. T.; LIMA, R. C. D.; ANDRADE, M. A. C.

Introduo
A anlise de implementao de polticas
pblicas no Brasil apresenta uma trajetria recente. uma rea em consolidao e
com pouca acumulao de conhecimento.
Portanto, compreender o processo de implementao de polticas, pode se traduzir
em um importante elemento de aperfeioamento da ao governamental, uma vez
que se prope a analisar as relaes entre
governos, governantes e cidados. importante destacar que, em uma definio
ampliada, a palavra governo se aproxima do estado moderno e no diz respeito
apenas ao conjunto de pessoas que detm o
poder poltico e que definem a orientao
poltica de determinada sociedade, mas
tambm aos rgos que institucionalmente tm o exerccio do poder (SILVA; MELO, 2000;
VIANA; BAPTISTA, 2009).
No panorama atual das polticas pblicas,
as definies e conceituaes apresentam-se
bastante diversas, mas possvel afirmar que
falar de poltica pblica falar de Estado,
de pacto social, de interesses e tambm de
poder, envolvendo recursos, atores, arenas,
ideias e negociaes (VIANA; BAPTISTA, 2009).
nesse ponto de anlise, no qual reside a
relao entre os diversos sentidos de poltica pblica com a percepo que se tem do
Estado (SERAFIM; DIAS, 2012), que se reconhece a
poltica pblica como um objeto sobre o qual
se lana um olhar que permite refletir sobre
os diferentes interesses, cultura, poder e disputas (LACLAU APUD LOPEZ; MOREIRA, 2013).
Seria simples pensar que toda poltica
de sade visa melhorar as condies sanitrias da populao. No entanto, existem
outros interesses que implicam nos rumos
e no formato dessas polticas, uma vez que
a sua construo perpassa pelos interesses
envolvidos no mbito do poder (COHN, 2009).
dentro desse entendimento que a anlise de
polticas pblicas se mostra um campo complexo e dinmico, exigindo grande conhecimento para que se possa entender e explicar

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o que fazem os governos, como e por que o


fazem (LABRA, 1999).
Dentre os modelos de anlise de polticas pblicas, destaca-se o do ciclo da poltica, que considera o processo poltico como
algo organizado no tempo e composto por
etapas. Nesse modelo, a anlise da poltica
organizada em um ciclo poltico, em que
so identificadas cinco etapas: 1) construo da agenda; 2) formulao de polticas;
3) processo decisrio; 4) implementao de
polticas e 5) avaliao de polticas (BAPTISTA;
REZENDE, 2011; NAJBERG; BARBOSA, 2006; VIANA; BAPTISTA,
2009; RIBEIRO, 2009).

Nas trs primeiras etapas, so definidos os


princpios e diretrizes que nortearo as aes,
e so desenhadas as metas a serem atingidas,
os recursos a serem utilizados e o horizonte temporal da interveno. Durante esse
processo, h invariavelmente embates entre
grupos e posies, e os consensos, sempre
provisrios, expressam as possibilidades
de ao (PINTO; SILVA; BAPTISTA, 2014). O resultado dessas etapas constitui-se na formalizao das decises por meio de leis, decretos,
medidas provisrias e resolues, sendo essa
a fase final do processo decisrio (SERAFIM; DIAS,
2012). No Brasil, a estrutura decisria da poltica de sade est assentada nos mecanismos de participao e controle social (FLEURY;
OUVERNEY, 2008).A fase de implementao tem
sido considerada, de acordo com Pinto, Silva
e Baptista (2014), o momento crucial do ciclo
da poltica, em que as propostas se materializam em ao institucionalizada mediante a
atuao dos agentes implementadores. Essa
etapa o momento de se colocar em prtica
as aes e projetos de governo. Sua discusso
mais ampliada permite analisar esse processo dentro do contexto local. fundamental
essa discusso no nvel da microgesto do
governo micro no mbito do processamento da poltica uma vez que no nvel local
que os ajustes so realizados para alcanar
as prerrogativas anteriormente desenhadas
pelos fazedores de polticas ou no. Nesse
sentido, para que uma poltica pblica seja

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implementada, necessrio traduzi-la como


uma poltica institucional. importante destacar que o termo institucional aqui abordado deve ser entendido como sinnimo de
organizacional.
na etapa da implementao que o papel
dos gestores e o desenho institucional da poltica se tornam crticos, em funo dos atores
envolvidos, dos instrumentos estabelecidos
e do grau de centralizao dos processos.
Salienta-se, ainda, a alta complexidade do
processo de implementao de uma poltica
e, sobretudo, sua capacidade de gerar consequncias sobre o funcionamento das organizaes de sade. No contexto institucional
brasileiro isto especialmente verdadeiro
nos municpios de pequeno porte, nos quais
se destacam a forte diferenciao funcional
e, principalmente, os problemas de coordenao e cooperao intergovernamental
(SILVA; MELO, 2000).
Inicialmente, a ideia de implementao
pode se restringir ao cumpra-se da poltica,
uma vez que se pressupe que a deciso da
autoridade seria automaticamente cumprida.
No entanto, os estudos mostram que a operacionalizao da poltica apresenta inmeros
entraves no nvel local (PRESSMAN; WILDAVSKY
APUD PEREZ, 2006). O processo de implementao
passa a ser entendido como um processo de
aprendizado articulado em uma rede complexa de atores que do sustentao poltica,
formando elos de ligao que sustentam os
programas por meio da coordenao interinstitucional e da capacidade de mobilizar recursos institucionais (SILVA; MELO, 2000).
Apesar da reconhecida importncia da
implementao, este tema mostra-se carente
de metodologias de anlise (CARVALHO ET AL.,
2010). Este artigo objetiva, em linhas gerais,
apresentar uma proposta metodolgica de
anlise do processo de implementao de
polticas em mbito local, com base na obra
Strategor: poltica global da empresa estratgia, estrutura, deciso e identidade,
do Grupo de Estudo Strategor, formado por
professores do Departamento de Estratgia e

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Poltica Empresarial do grupo Hautes tudes


Commerciatres de Jouy-em-Josas, da Frana.
Por meio dos determinantes da poltica institucional do referencial Strategor, prope-se compreender as questes presentes no
ambiente institucional e, assim, constituir-se
em uma ferramenta de anlise do processo
de implementao de polticas pblicas.
Este artigo baseia-se em uma abordagem
terica estruturada para abordar a lgica de
anlise estratgica de Strategor adaptada como
proposta metodolgica para anlise de implementao de polticas pblicas, com nfase nos
quatro determinantes da poltica institucional:
estratgia, estrutura, deciso e identidade.

O referencial de Strategor
A anlise de polticas um assunto vasto e
difcil de condensar, uma vez que a temtica
passa por mudanas de bases conceituais, o
que torna necessrio criar novas variveis
medida que os sistemas polticos e as sociedades se tornam mais complexos (LABRA, 1999).
A apresentao de uma proposta metodolgica inovadora busca lanar um novo olhar
sobre o processo de implementao de polticas pblicas, de forma a compreender os
determinantes intrnsecos deste processo. A
base dessa nova proposta est fundamentada
na adaptao do enfoque da poltica institucional do grupo de gesto estratgica denominado Strategor.
A poltica institucional compreende a
instituio como ator da vida econmica e
social e busca conhecer os seus determinantes internos e externos, com vistas a explicar
seus comportamentos passados, de prever
e, sobretudo, de orientar os seus comportamentos futuros. Considera a instituio em
sua totalidade, incluindo fatores internos
e externos, sendo esse o principal ponto de
vista de uma gesto (STRATEGOR, 2000).
Na rea da sade pblica, um dos mtodos
mais conhecidos de aplicabilidade do enfoque
institucional de Strategor a Demarche

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Strategique. Segundo Rivera (1997), o enfoque


de gesto estratgica de Crmadez e Grateau
de 1997 Dmarche Strategique um
mtodo que supe a adaptao do enfoque
de Strategor ao setor pblico de servios
de sade francs. O mtodo foi desenhado
para hospitais regionais em um contexto de
conteno de recursos pblicos, propondo-se a definir racionalmente a misso de um
hospital, situando-o na perspectiva ideal de
uma rede coordenada de cuidados de sade,
ultrapassando as barreiras internas do jogo de
poder e pactuando, assim, as diretrizes gerais
para o processo de planejamento em nvel
local, com nfase em uma descentralizao
compartilhada (RIVERA, 1997).
No Brasil, o mtodo foi trazido por Rivera
(1997) e vem sendo adaptado e aplicado em
vrias unidades hospitalares pelo Brasil (LOPES,
1997; ARTMANN, 2002A, 2002B; RIVERA, 2003, ARTMANN;
RIVERA, 2003, ANDRADE; ARTMANN, 2009, ARTMANN;
ANDRADE; RIVERA, 2013, ARAJO; ARTMANN; ANDRADE,
2013).

O mtodo se alimenta de diversos enfoques de planejamento e gesto estratgica,


baseados em elementos da microeconomia,
do campo da estratgia e da poltica, e da rea
do desenvolvimento organizacional e cultural, alm de categorias prprias da sade e da
epidemiologia (ARTMANN, 2002B).
Para melhor compreenso, o referencial
Strategor aborda a poltica institucional em
quatro grandes reas, sendo elas: estratgia,
estrutura, deciso e identidade. Esta diviso
em quatro reas no significa que essas
ocorram em momentos distintos e segmentados, mas trata-se de uma diviso metodolgica para melhor entendimento do contedo.
A abordagem de Strategor consolida diversos
mtodos e tcnicas de gesto administrativa,
importantes para orientar, analisar e definir
a poltica institucional (STRATEGOR, 2000).

Estratgia
As instituies perseguem objetivos que
lhes so prprios, por meio dos caminhos

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por elas traados, o que faz com que tenham


liberdade para definir os objetivos que pretendem perseguir e as estratgias que utilizaro para esse fim. justamente a escolha
da estratgia que corresponde ao difcil
exerccio de se colocar em prtica os objetivos gerais (STRATEGOR, 2000). Apesar de esses
objetivos serem previamente definidos nas
polticas pblicas, a sua efetiva implementao depende de uma posio estratgica
por parte dos implementadores da poltica,
pois so eles que contribuem para colocar as
aes em prtica.
Embora exista na literatura um grande
nmero de definies para estratgia, de
acordo com o referencial Strategor (2000),
elaborar a estratgia representa escolher os
campos de atividade em que a instituio
deseje estar presente e aplicar os recursos
para que ela se sustente e desenvolva, ou seja,
o sentido especfico da estratgia est fundamentalmente ligado ideia de vantagem
concorrencial. Assim, definir a estratgia
est relacionado com um autorreconhecimento de suas potencialidades e suas fraquezas, identificando em quais campos ou reas
de atuao possui maior fora. Para isso,
necessrio, tambm, conhecer de forma
especial o ambiente externo, identificando
as ameaas e oportunidades. Aps esse reconhecimento, a estratgia busca orientar
a instituio sobre como melhor aplicar os
seus recursos para se manter e permanecer
competitiva. De forma geral, a estratgia
direciona a instituio para conhecer a sua
misso, sua razo de existncia e, para isso,
aponta diversos mtodos e tcnicas para elaborar a estratgia.
A estratgia possui duas fontes principais de informao, que o conhecimento
do territrio ou ambiente em que esteja inserida e uma boa apreciao das prprias
foras. Para gerar esse conhecimento,
preciso realizar uma anlise contextual na
qual estaro presentes os fornecedores, o
setor empresarial e os clientes/usurios.
A partir disso, podem ser identificadas

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diversas questes que esto envolvidas


nessa relao e que ao final, se bem conduzida e aproveitada pela instituio,
contribuir para identificar a posio concorrencial, ou seja, dessa anlise, pode-se
caminhar para identificar os atributos que
fazem a instituio se destacar das outras e
se manter com elevado desempenho. Essas
variveis constituem-se na vantagem concorrencial (STRATEGOR, 2000).
A vantagem concorrencial, adaptada para
o campo da sade, fundamenta-se no fato de
que os usurios (pacientes ou servios que
os referenciam) reconhecem na oferta de um
dos concorrentes um valor suficiente para
recorrerem a ele (RIVERA; ARTMANN, 2006). Esse
reconhecimento corresponde percepo
de uma maior qualidade relativa, pela qual
o usurio se disporia inclusive a pagar um
preo maior. Em realidades em que o preo
no impera, como no caso do Sistema nico
de Sade (SUS), pode-se apreciar o valor
concedido a um servio pelos esforos feitos
pela clientela para ter acesso a ele (deslocamento, espera consentida etc.).

A misso institucional
A definio da misso pode estar correlacionada aos fatores-chave de sucesso (FCS),
que caracterizam a soma das competncias
postas em jogo pela instituio, e o que essencial, a partir de uma percepo subjetiva
do saber-fazer especfico da instituio. Os
FCS consistem em competncias, recursos e
trunfos que uma instituio deve necessariamente possuir para obter xito em uma dada
atividade e servem para avaliar a capacidade
das instituies para alcanar bons resultados em cada um dos segmentos de atividade
para satisfazer a demanda do servio. Assim,
os FCS correspondem s competncias e/ou
tecnologias que devem ser controladas para
obter xito nas atividades. A identificao
dos FCS requer capacidades especficas de
ordem relacional, tecnolgica, financeira

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ou de competncia, cujo controle garante


posio de destaque (RIVERA; ARTMANN, 2006).
A definio da misso deve associar de
maneira interativa uma anlise interna dos
recursos disponveis, visando relacionar as
suas competncias naturais, fundamentais e
especficas, e uma anlise externa que permita
identificar as caractersticas concorrenciais e
os FCS do setor e das atividades da instituio.
A misso resulta da carta cognitiva, da
constatao dirigente da instituio do que
esses indivduos veem ou no veem, compreendem ou no compreendem, antecipam e intuem no seu ambiente prximo.
medida que abrange longitudinalmente toda
a organizao, constituindo as competncias
fundamentais, os elos que interligam as divises e as unidades estratgicas, igualmente
claro que a misso interage com a estrutura.
O sucesso de uma instituio depende da sua
capacidade de equilibrar e alinhar os quatro
determinantes fundamentais da poltica institucional (estratgia, estrutura, deciso e
identidade). Assim, apenas focar a anlise da
estratgia no daria conta da complexidade
gestora. Ao definir a estratgia, a sua aplicao pressupe diviso de tarefas no interior da instituio. Tal distribuio envolve
muitas pessoas, que so diferentes umas das
outras e possuem competncias diferenciadas, assim como mtodos e maneiras de ver e
realizar as tarefas. Esse aspecto designado
pelo termo estrutura, usualmente simbolizado por um organograma.

Estrutura
Para o Strategor (2000), a estrutura consiste
na distribuio de tarefas, assim como as
ligaes existentes entre os responsveis
pelas tarefas. A estrutura de uma instituio
apresenta trs caractersticas principais: a
especificao, ou seja, o modo e o grau de
diviso do trabalho; a coordenao, que
trata do(s) modo(s) de colaborao institudo entre as unidades; e a formalizao,

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isto , o grau de preciso na definio das


funes e das ligaes.
Com relao ao modo e o grau de diviso
do trabalho, a estrutura de uma instituio
caracteriza-se por sua forma principal de
especializao, que trata do modo como
compe suas atividades, seja por funes
(recursos humanos, financeiro etc.), por
grupo de produtos (exames, cirurgias, vacinao etc.) ou por outras formas. Esse
modo de especializao vai depender da
complexidade da instituio e deve se
adaptar s variadas situaes com que a
instituio confrontada.
No que diz respeito segunda caracterstica da estrutura, a forma clssica de
coordenao dentro de uma instituio
tem sido a hierarquizada, representada
por uma pirmide, na qual os supervisores
esto acima de seus subordinados em uma
relao de cima para baixo. Em uma viso
mais moderna, as relaes verticais de
supervisor-subordinado completam-se por
mecanismos de relaes horizontais, como
comisses, grupos de trabalho e projetos. A
hierarquia assegura a coordenao, seguindo as linhas determinadas pela especializao principal. Alm disso, a coordenao se
apoia em mecanismos de circulao de informao que no se dissociam da estrutura
propriamente dita. Esses mecanismos contribuem para a eficcia e para a flexibilidade das ligaes hierrquicas e horizontais
e constituem, com a estrutura, um todo indissocivel, que se analisa, em ltimo caso,
como um instrumento de tratamento da
informao, com vista tomada de deciso.
Finalmente, a formalizao trata da
existncia da lei escrita. Vrias instituies possuem seus manuais de organizao
que descrevem a estrutura, as funes que
as compem, as ligaes entre unidades e
setores e, por vezes, at as tarefas que cada
um deve realizar, sendo um instrumento
que fixa o quadro de funcionamento. Dessa
forma, os grficos e os organogramas traduzem mais intenes do que realidade. Assim,

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o desenho formal da estrutura representa um


compromisso firmado em um determinado
momento entre os elementos do passado, os
condicionantes do presente e uma viso de
aposta no futuro. A estrutura real o resultado da interao dinmica desses trs componentes, e a sua perenidade depende de sua
capacidade de integrar as necessrias adaptaes ligadas vida da instituio.
Existem diversos modelos de estruturas,
no entanto, todos apresentam limitaes.
Aceitar que existe essa heterogeneidade
conduz a uma nova paisagem organizacional, como tambm a uma renovao das
prticas de gesto e das relaes empregador/empregados e supervisor/subordinado,
passando de uma viso patriarcal para uma
relao de pares, sendo esta relao fortemente privilegiada nas instituies de sade
(ARTMANN, 2002B)

A funo do dirigente evolui para uma


viso estratgica, para o desenvolvimento
da capacidade de mobilizao das sinergias
estruturais e de criao de uma liga cultural que aproxime os fins e as motivaes.
Desvia-se da especificao normalizadora
e orienta-se para a conduo de processos
de assistncia e de resoluo de problemas
(STRATEGOR, 2000).
Para o Strategor (2000), as instituies
devem evitar os reflexos redutores de centralizao, normalizao, uniformizao e
regulamentao, bem como a ambiguidade
tradicional da relao delegao-controle.
No devem confundir uma estruturao
consciente e explcita da cooperao entre
atores com uma espcie de reflexo comunitrio visando fazer assentar a integrao na
fuso de pontos de vista dos atores. Uma vez
admitido que a interdependncia de cooperao entre os atores essencialmente diversificada, pertencer a uma comunidade regida
por valores e por uma forte viso compartilhada dos desafios permite aos indivduos
viver de maneira extremamente positiva.
Os embasamentos tericos sobre estrutura apontam para diversos modelos ditos

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como tradicionais ou normativos que dificultam a comunicao e o enfrentamento de


eventuais problemas que exigem decises
rpidas para melhor adaptao aos cenrios.
Para o referencial Strategor, fica claro que a
estrutura tem relao direta com a estratgia
e vice-versa, pois, em ambos, o entendimento
da misso fundamental. Para que a estrutura responda bem aos objetivos da instituio,
seria melhor lanar mo de uma estrutura
menos normalizada, formalizada com base
em resultados, aproveitando as potencialidades de cada ator dentro do processo.

Deciso
Qualquer escolha tomada no ambiente
institucional constitui-se em termos de
responsabilidade e de poder, e, portanto,
essas escolhas consistem em um espao
de liberdade poltica para aqueles que as
fazem em processos de deciso que no
se explicam pelos problemas colocados
em nvel de estratgia e de estrutura, mas
sim pela maneira como a instituio trata
esses problemas. A deciso a parte menos
visvel da poltica institucional; no entanto,
o seu principal motor, pois por meio dela
que as ideias, os sentimentos e as ambies
dos indivduos transformam-se em aes
estratgicas. A definio de deciso estratgica est assentada ao processo pelo qual a
instituio modifica a sua estratgia real. ,
portanto, por meio dos processos de deciso
que introduzem as mudanas capazes de
levar uma instituio do ponto t para o
ponto t+1. dentro dessa parte da poltica
institucional que assentam as discusses
sobre o planejamento, os processos de decises, o domnio da estratgia e o problema
da formao da estratgia e da sua evoluo
ao longo do tempo (STRATEGOR, 2000).
O planejamento institucional um processo de tomada de deciso que elabora uma
representao pretendida do estado futuro
da instituio e especifica as modalidades

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de concretizao dessa vontade. , portanto,


um processo explcito que se apoia em um
mtodo e que se desenvolve no tempo e no
espao, segundo um programa predeterminado (um plano). um modo de tomada de
deciso que se distingue, em particular, pelo
seu carter formalizado, sem que signifique
que seja inteiramente padronizado. O planejamento, portanto, caracteriza-se por uma
atitude de compromisso baseada na antecipao, na finalizao e na vontade. Requer
o exame prvio de um conjunto de problemas e de aes para avaliar a possibilidade
de se levar aos resultados pretendidos, com
mais segurana e mais eficcia do que decises tomadas aleatoriamente. Determina, de
maneira explcita, um estado desejado ou desejvel em um determinado horizonte e considera necessrio realizar aes para atingir
esse estado desejado, que no est inscrito
no curso natural das coisas (STRATEGOR, 2000).
O processo de deciso, para Strategor
(2000), para muitos, pode se colocar como
uma ao bastante evidente do ser humano.
No entanto, ao discutir a deciso, enquanto
grupo ou instituio, pode-se apontar particularidades curiosas, no sentido de evidenciar problemas provocados pela deciso
coletiva. A deciso estratgica no pode ser
tratada como uma atividade individualista,
e isso demonstra que o processo de deciso
no simples e est implicado por questes
complexas, pois est relacionado com o coletivo. Nesse contexto, importante ressaltar
que as decises tomadas dentro de uma instituio repercutem sobre todas as reas.
Rivera e Artmann (2006) apontam para
caractersticas das instituies do tipo profissional que interferem diretamente sobre
o processo decisrio. A partir da caracterizao de Mintzberg sobre a estrutura institucional tradicional, Crmadez e Grateau
detalham algumas caractersticas das instituies do tipo profissional que interferem
diretamente sobre o processo decisrio.
1) Primazia do centro operacional: os servios de sade compreendem um grande

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nmero de unidades bastante independente,


altamente especializadas, que reconhecem
um ambiente diferenciado. Isso significa
que estas unidades so mais importantes
do que outras instncias institucionais por
reunirem saber e autonomia suficiente para
tomar suas prprias decises. Dessa forma,
cada um desses centros operacionais se diferencia por possuir suas prprias normas,
procedimentos, usurios diferenciados e
pela ligao que possuem com entidades ou
sociedades de especialistas, como sociedade
de cardiologia, sociedade de anestesiologia,
de oftalmologia, entre outros.
2) Debilidade da tecnoestrutura: a tecnoestrutura tem um fraco poder de ingerncia
sobre os processos operacionais da instituio, a no ser na dimenso econmica.
3) A logstica importante: o tipo de coordenao respectiva do tipo procedural e
por resultados e se efetiva de maneira centralizada. A organizao diferenciada do
universo mdico e do logstico pode gerar
problemas de coordenao. Destaca-se que
essa expanso da importncia dos meios logsticos, tipicamente mdicos, como tecnologias hospitalares e equipamentos, resulta
em um conflito de influncias entre os administradores e profissionais da rea mdica,
assim como gera conflitos dentro da prpria
comunidade mdica.
4) Ausncia de linha hierrquica rgida:
a direo no tem capacidade nem competncia para dirigir diretamente os chefes dos
vrios servios. Atua diretamente por meio
da tecnoestrutura e dos servios funcionais
e/ou instncias de negociao.
Essas caractersticas apontam para uma
forte diferenciao, com muitas dimenses:
- Diferenciao entre o mundo administrativo e o mundo assistencial: o administrativo volta-se para instncias de regulao,
persegue objetivos quantitativos e econmicos, em uma perspectiva poltica, articulando o curto e o longo prazo. Por outro lado, o
mundo assistencial percorre objetivos mais
qualitativos, ligados a uma perspectiva de

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mais curto prazo, representada pelas demandas e necessidades dos pacientes. Estas
atividades so exercidas de maneira liberal
e tm uma fraca pertinncia organizacional.
O nvel hierrquico, no mundo assistencial,
est determinado pela competncia.
- Diferenciao entre logstica e centro
operacional: a logstica est organizada de
maneira mecanicista e coordenada segundo
critrios econmicos, de forma centralizada.
J o mundo assistencial descentralizado
e organizado segundo o saber prprio e especializado, especialmente, o saber mdico.
Dessa forma, ocorrem choques entre a administrao e o centro operacional no que diz
respeito ao controle dos equipamentos e das
tecnologias mdicas descentralizadas.
- Diferenciao no centro operacional:
existe uma forte especializao horizontal,
assim como uma diferenciao no interior
de cada servio entre vrias categorias de
profissionais e entre os profissionais mdico
e no mdicos. necessrio respeitar algum
grau de diferenciao, valorizar as diferenas sem buscar homogeneidade ou simetria,
pois a diferenciao fonte de eficcia.
A prtica decisria em organizaes profissionais incrementalista, dado o resultado de suas caractersticas estruturais e
dinmicas, ou seja, as decises so tomadas
em srie, em funo do poder de presso momentneo dos vrios atores institucionais,
sem uma perspectiva de conjunto, havendo
assim uma justaposio de objetivos, no se
verificando um processo de formulao de
uma estratgia anterior. A estratgia seria o
resultado emergente de decises de natureza
mais operacional e pontual. Dessa forma, a
estratgia emergente fruto de uma inflexo
ou de um deslocamento discreto da estratgia anterior sob a influncia de decises
sucessivas, no geradas de forma global na
instituio (ARTMANN; RIVERA, 2003).
Outro ponto a ser destacado sobre a dinmica institucional dos servios de sade
refere-se ao seu fechamento/isolamento
em relao ao ambiente externo e ao baixo

Implementao de polticas pblicas: metodologia de anlise sob o enfoque da poltica institucional

sentimento de pertencimento instituio


por parte dos profissionais de sade. Nesse
contexto, a postura tomada com relao ao
ambiente sempre reativa, pois a instituio
est centrada sobre si mesma. Para inverter
essas tendncias, o processo de deciso estratgia pode contribuir, pois objetiva ajudar
a criar uma cultura em que o ambiente seja
percebido como recurso, no qual se antecipam as tendncias do ambiente de modo
a atuar criticamente sobre ele e no qual a
instituio desenvolva sinergias e parcerias
de modo a trabalhar dentro da premissa de
redes de colaborao (ARTMANN, 2002B).
Em uma abordagem de gesto estratgica,
existe o rompimento entre o estratgico e
o operacional, que objetiva minimizar essa
diviso verticalizada. A gesto estratgica
baseia-se no poder de deciso difundida pela
instituio sobre o aproveitamento de uma
oportunidade, e no em uma deciso centrada no dirigente. A direo d as orientaes,
os valores centrais do projeto institucional,
mas no decide sobre a estratgia, pois esta
depende de todos os atores da instituio
(ARTMANN, 2002A).
Para alm da maneira como se tomam
as decises estratgicas, produz-se um
fenmeno que interfere largamente na estratgia, a ponto de, s vezes, paralis-la.
Trata-se da identidade institucional, que
consiste na imagem coletiva da instituio
para todos os que l trabalham. Identidade
uma imagem infinitamente mais complexa, que no se confunde de forma alguma
com a imagem externa (percebida pelos
clientes, fornecedores, usurios dos servios), que facilmente manipulvel pela
publicidade e pelas relaes pblicas
(STRATEGOR, 2000; ARTMANN, 2002B).

Identidade
A identidade procede de uma cultura interna
da instituio. Nesse entendimento, seja qual
for o modelo adotado em qualquer um dos

291

trs eixos da poltica institucional tratados


anteriormente, a condicionante humana
estar presente em todas elas. Assim, a estratgia tem que ser aplicada por uma coletividade humana. A ao coletiva passa
pelo crebro humano e sofre, portanto, a
filtragem da sua capacidade cognitiva e dos
seus afetos. A ao tambm passa por uma
estrutura, com o jogo de influncias, de coligaes e de manobras. A organizao
composta por pessoas e a ao coletiva, em
uma determinada instituio, encontra-se
geralmente marcada por uma lgica coerente que a distingue de qualquer outra. Essa
lgica constituda e firmada no tempo, d
instituio certa continuidade, permite a
cada pessoa identificar essa instituio e, em
certos casos, identificar-se com ela. o que
se chama identidade (STRATEGOR, 2000).
A palavra identidade institucional um
correlato do conceito de cultura. A cultura
contempla as representaes sociais compartilhadas sobre a instituio e a sua
misso, dada sua histria e seu papel na
sociedade. O conceito de identidade acrescentaria, a esta viso integradora, uma dimenso que est oculta pela cultura: a dos
jogos dos atores e de seus mecanismos psquicos (STRATEGOR, 2000).
Nessa perspectiva, a cultura significante
da identidade, sendo esta entendida como algo
que recupera a funo ideolgica das representaes institucionais. A palavra identidade mais adequada do que a palavra cultura,
embora esta seja mais usada na literatura.
Quando se trata de procurar as vias da liberdade de agir, cultura um termo mais passivo,
mais manipulado, ficando no nvel mais superficial das ideias e valores ou de convices,
como aquilo a que se convencionou chamar
de universo simblico (as ideologias, mitos,
ritos, tabus, normas de comportamento que os
exprimem). A identidade inscreve-se no nvel
das paixes. A noo de identidade interroga
sobre os modos de emergncia dessas imagens
e desses smbolos, e a que se encontra o verdadeiro problema do poder (STRATEGOR, 2000).

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A identidade recupera a funo ideolgica das representaes institucionais e a sua


lgica de poder. Nesse sentido, a identidade
entendida como um tipo de lgica coerente
de uma instituio, uma viso coletiva, partilhada, procedente de influncias internas e
externas. Est assentada na base do contrato
psicolgico entre cada indivduo e a instituio, que define a natureza e a fora de sua
identidade com ela (RIVERA; ARTMANN, 2006).
Uma instituio constri-se sobre valores,
quando no vivida pelos seus membros
como sendo somente um instrumento econmico, mas como sendo tambm fonte direta
de satisfao pessoal, intelectual e afetiva.
Por esse fato, produz uma identidade que os
seus membros podem subscrever, que pode
marcar todos os aspectos da vida da instituio e garantir uma integrao social, que
vai muito alm dos mecanismos formais de
coordenao, particularmente hierrquicos.
A satisfao proporcionada por via dos
ideais pessoais ou imagens de si: orgulho do
que se faz, sensao de realizar algo que faz
sentido, lealdade. A instituio e os lderes
esto presos ideologia que criam, e isso
que faz a eficincia da primeira e a grandeza
dos segundos.
A instituio formada por agentes
sociais. Quando um indivduo vem trabalhar
em uma instituio, ele traz consigo suas
propriedades socioculturais, sua histria e
seus hbitos (STRATEGOR, 2000).
Rivera e Artmann (2006), apoiados em
atores, como Crmadez e Grateau, apontam
que a crise de identidade na sade pblica
est atribuda modificao de determinados paradigmas tradicionais. O resultado
do impacto de mudanas de diversos paradigmas enfraquece o contrato psicolgico que liga os indivduos instituio.
No campo da sade pblica, alguns paradigmas contribuem para criar uma crise
de identidade, sendo eles: a mudanas do
paradigma da medicina, a mudana do paradigma do servio pblico e a mudana do
paradigma profissional.

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Para esses autores, a mudana do paradigma da medicina est relacionada com


a interveno gerencial, em que o estilo
liberal profissional diminui e se intensifica
o controle administrativo da estrutura institucional. Nessa lgica, o trabalho mdico,
por exemplo, se insere nessa estrutura, na
qual a medicina passa a ser vista sob uma
nova perspectiva. Assim, a atuao mdica
eficaz passar a supor uma articulao entre
a medicina orgnica/positivista, e o enfoque
ecolgico perde sentido. Nessa perspectiva, tambm perde sentido o agir isolado do
mdico, as parcerias se tornam indispensveis e a busca da solidariedade entre os
atores passa a ocupar o centro das atenes.
Com relao s mudanas do paradigma
dos servios pblico, os limitados recursos e
as dificuldades em prestar acesso universal e
igualitrio fizeram com que muitos servios
se monopolizassem, atuando com excessiva
independncia. Acredita-se, nessa perspectiva, que o servio pblico deve aceitar a
concorrncia, a avaliao, a necessidade de
escuta dos usurios e a abertura ao ambiente.
O servio pblico deve se tornar competitivo
internamente (racionalizando seus recursos
e trabalhar em rede), privilegiando a ideia de
contratualizao e formas de cooperao e
parcerias (RIVERA; ARTMANN, 2006).
A mudana do paradigma do profissional pauta-se na perspectiva de que a experincia profissional deixa de ser a base
da competncia, uma vez que a renovao
cada vez mais rpida dos conhecimentos e
tecnologias tornam os recursos cognitivos
anteriores obsoletos, o que provoca um crescimento da especializao e uma regresso
da autonomia dos especialistas. Uma maior
interpenetrao entre o tcnico e o econmico provocada pela crescente complexidade
tcnica. Nesse sentido, a formao e atualizao profissional tornam-se elementos-chave da competncia profissional. Assim, a
possibilidade de operar reorientaes profissionais (mudana de especialidades) torna-se primordial tanto para o desempenho da

Implementao de polticas pblicas: metodologia de anlise sob o enfoque da poltica institucional

carreira individual quanto para a eficincia


institucional parcerias (RIVERA; ARTMANN, 2006).
A discusso sobre esses paradigmas coloca
em questo os principais traos da identidade institucional, que seriam:
[...] a no explicao dos projetos organizacionais, a justaposio de objetivos, o isolamento dos profissionais e dos servios, a
recusa avaliao das competncias, o corporativismo profissional, a predominncia
dos critrios tcnicos sobre os econmicos, a
marginalizao da gerncia, a pouca preocupao com o ambiente externo, entre outros.
(ARTMANN, 2002B. P. 73).

Essas mudanas e quebras de paradigmas


resultam em uma crise de identidade, que
acentua sentimentos e reaes negativas,
especialmente pelos grupos dominantes,
como os mdicos. Por outro lado, a instituio tende a se tornar mais reativa em relao
ao ambiente externo, superestima recursos
e encara o futuro com inquietao. Desse
cenrio de crise de identidade, fazem parte
as necessidades de fortalecer a regulao administrativa e a introduo de critrios econmicos de gesto nos centros operacionais,
o que ameaa a sua autonomia parcerias
(RIVERA; ARTMANN, 2006).
Nesse contexto, a gesto estratgica
manifesta-se como uma possibilidade para
enfrentar esse cenrio de crise de identidade e renovar o contrato psicolgico entre
os atores e a instituio. Alguns fatores resultantes desse impacto sobre identidade
institucional seriam: a formulao de um
projeto institucional baseado nas sinergias e
parcerias, o processo de anlise estratgica,
a socializao da informao e a valorizao
da interdependncia institucional. Formular
um projeto institucional estruturado, com
base nas sinergias e parcerias, e induzido
pela gesto estratgica, coloca em evidncia solues que tm impactos psicolgicos
favorveis, possibilitando escolher aqueles
projetos que colaboram para um maior

293

ganho coletivo e que favorecem o compartilhamento de recursos. Nesse caso, a gesto


estratgica permite que estratgias individuais se combinem dentro de uma estratgia de
conjunto. A formalizao da informao, das
anlises e dos planos favorece a apreenso da
instituio pelos atores (STRATEGOR, 2000).
O processo de anlise estratgica possibilitaria a criao de lugares de encontro,
o que estimularia a reflexo coletiva (intra
e intergrupo profissional), distribuindo as
responsabilidades entre os grupos, criando
novas unidades e aumentando as interfaces
externas. O sistema de poder evoluiria para
o estabelecimento de transversalidades e
de interdependncias. A natureza tcnica
e econmica das decises conduziria para
relaes de colaborao entre os gestores e
profissionais de sade, havendo mais integrao e formalizao (ARTMANN, 2002B).
A socializao da informao promove o
conhecimento mtuo, em uma gesto negociada, acentuando a necessidade de sinergias
e parcerias operacionais. Os agentes institucionais passam a se encontrar e a conversar
entre si. Nesse contexto, os valores passam
a ser questionados, trazendo-os tona
como fundamento das decises. Em funo
da possibilidade do encontro, a rigidez das
posies corporativas d lugar a posies
mais flexveis. A instituio evolui para uma
valorizao da interdependncia, em uma
aproximao positiva do sentido de bem coletivo da atividade. Os atores institucionais
apropriam-se da instituio com informao, formalizao e anlise e desenvolvem
uma motivao para a ao.
Considerando a caracterstica processual, adaptvel e detalhada dos projetos dos
vrios servios, necessrio que os diversos atores subscrevam uma carta de intenes estratgicas gerais como meio de dar
unidade s iniciativas locais, tal como ao
grande projeto estabelecido. Assim, como
existe uma distncia importante entre o
discurso e a real modificao de comportamento, torna-se fundamental que se assuma

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a anlise estratgica como um processo exploratrio, interativo e progressivo, como


aprendizagem permanente (STRATEGOR, 2000;
RIVERA; ARTMANN, 2006).

Consideraes finais
A organizao das abordagens apresentadas
por Strategor foi dividida, mas no se pode pretender que, na realidade, os fenmenos apontados classifiquem-se em uma dessas quatro
categorias de maneira estanque. As discusses
renem teorias e modelos, mas no se esgota,
uma vez que se buscou fazer uma abordagem
global da poltica institucional, adaptando-a
a sade pblica. Os quatro determinantes da
poltica institucional no podem ser considerados independentes uns dos outros, mas sim
como um conjunto estruturado.
Para Strategor (2000), a ligao entre a
estratgia e a estrutura muito forte, tal
como a estratgia e a identidade, mas todos
os elementos da poltica institucional esto
ligados uns aos outros. Estratgia e estrutura influenciam-se mutualmente. Existe
tambm uma ligao muito forte entre a
estrutura e os processos de deciso, como,
por exemplo, uma estrutura muito descentralizada ir se adaptar mal s instncias de
deciso do topo da gesto.
A distribuio do poder permite estabelecer uma ligao entre estratgia e deciso.
A relao entre processo de deciso e identidade da mesma natureza que as anteriores.
Processos burocrticos ou formalizados no
permitiro que se desenvolva uma identidade gestora, mas tendero a perpetuar uma
identidade do tipo burocrtica. A implantao de um sistema de planejamento ou de
controle s pode ser validado aps uma reflexo sobre a identidade. Os desafios criam
problemas e exigem transformaes em um
ou em outro sentido. Assim, a importncia do lder como agente de mudana um
dos instrumentos de correspondncia entre
identidade e deciso.

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Na relao existente entre estrutura e


identidade, a estrutura colabora para forjar a
identidade. O organograma pode ser explcito ou implcito, oficial ou oficioso, mas do conhecimento de todos. Nesse contexto, para
transformar a identidade, uma das possveis
solues seria criar uma identidade paralela,
modificando o organograma. Em compensao, a identidade preexistente influencia a
evoluo da estrutura, que pode ser considerada como uma produo simblica da identidade. Associa-se, assim, uma identidade do
tipo gestora a uma estrutura flexvel e descentralizada ao invs de uma identidade do
tipo burocrtica a uma estrutura mecanicista
fortemente hierarquizada.
A utilizao do referencial Strategor apresenta-se como uma potente ferramenta para
lanar um olhar analisador mais ampliado
sobre o processo de implementao de polticas pblicas. Isso seria possvel uma vez
que os quatro determinantes da poltica institucional permitem apontar para questes
pouco visveis e difceis de mensurar por
meio da utilizao de instrumentos de avaliao. O referencial de Strategor possibilita
ampliar o leque de anlise, apontando para
particularidades do processo de tomada de
deciso, da complexidade humana presente
dentro das instituies, na dinmica da estrutura institucional e, como consequncia
disso, uma anlise da estratgia assumida
pela instituio para implementar determinada poltica. A partir dessas possibilidades,
o mtodo adaptado de Strategor apresenta-se
com potencial para dar conta da complexidade de anlise do processo de implementao ao despertar para um olhar voltado para
o modo como uma instituio se organiza
perante a necessidade de implementar uma
poltica pblica. Portanto, o referencial de
Strategor como mtodo de anlise compreende um referencial rico, que seria capaz de
dar conta da complexidade de anlise de implementao de polticas pblicas.
O referencial de Strategor pode se
destacar como instrumento analisador

Implementao de polticas pblicas: metodologia de anlise sob o enfoque da poltica institucional

estruturado, que promove discusses de


carter estratgico e possibilita reflexes
sobre os determinantes da poltica institucional, como uma ferramenta que permite
resgatar a etapa da implementao, ao
ponto de conferir a ela uma posio-chave
para o fortalecimento da ao governamental. Tal estruturao, porm, no deve
ser confundida com normatividade. Longe
de se apresentar como um manual para
anlise de polticas pblicas, esta perspectiva possibilita enfatizar a viso estratgica dos problemas de implementao,
criando polticas e constantemente orientando a elaborao de novas polticas.
Ao lanar mo desse referencial como
foco de anlise, abre-se um amplo campo
de oportunidades que podero apresentar
resultados bastante diversos a depender do
contexto local pesquisado, bem como dos
objetivos de anlise definidos pelo pesquisador. De qualquer maneira, os resultados
apontam para questes at ento pouco discutidas, uma vez que os estudos sobre anlises de polticas pblicas tm direcionado
o seu foco especialmente para as etapas de
formulao de poltica pblica, em especial
definio da agenda poltica, assim como
para a avaliao das polticas pblicas, especialmente na aferio dos resultados
alcanados com base nas metas preestabelecidas. Dessa forma, este mtodo se prope
a abarcar uma viso ampliada do processo
de implementao de polticas.

295

fato que o campo da anlise de polticas amplo e complexo. Buscou-se discutir


aqui uma proposta metodolgica que poder
se mostrar eficiente para esse fim, pois o
mtodo aponta para questes relevantes,
podendo se tornar um importante instrumento analisador do processo de implementao, j que congrega quatro grandes reas
da poltica institucional.
O referencial de Strategor amplo e abre
um campo de oportunidades para compreender a instituio, possibilitando apreender
o desenho de estruturas de incentivo e os arranjos cooperativos em redes de implementao. A proposta metodolgica adaptada desse
referencial direciona o seu foco para a anlise
de implementao de polticas e, para isso,
traz de forma concisa os principais elementos
dos determinantes da poltica institucional,
mas que se mostram teis para viabilizar este
instrumento de anlise.
Por fim, no cessa aqui o aprofundamento desta temtica, mas posto em cena um
novo olhar para analisar o processo de implementao de polticas pblicas brasileiro.
Da formulao at a avaliao dos resultados, uma poltica percorre uma longa cadeia
de atores que esto presentes nas mais diversas instncias e atuam como potncias
que contribuem ou no para o alcance dos
resultados esperados. Esses autores criam
inovaes que podem modificar o sentido ou
mesmo transformar completamente a noo
de resultado da poltica. s

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Recebido para publicao em maio de 2015


Verso final em outubro de 2015
Conflito de interesses: inexistente
Suporte financeiro: no houve

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