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Necesidades sociales

y desarrollo humano
Un acercamiento
n1etodolgico
Carlos Arteaga
Silvia Sols
(coordinadores)

---------------_ ...-------------l

8
El mbito regional como generador,
soporte y solucin a las necesidades sociales

Felipe Torres Torres


Jos Gasca Zamoral

r.
I

..
;

La importancia de la regin para el diseo


y aplicacin de propuestas de desarrollo social

absqueda de instrumentos y herramientas del desarrollo ha sido una tarea


constante de la sociedad. Sin embargo, la idea del desarrollo es ubicada como
sinnimo de crecimiento econmico. Pocas veces se consideran los componentes social, humano y ambiental o sus especificidades territoriales, aspectos fundamentales de este proceso.
Las polticas pblicas y su aplicacin en los diferentes mbitos de gobiemo no
siempre han tenido efectos positivos para organizar de manera armnica el territorio;
con ello no contribuyen a disminuir las desigualdades regionales. En este plano, la
mayora de las polticas gubernamentales no consideran la vertiente territorial del desarrollo y mucho menos la importancia de impulsar estrategias y procesos diferenciados,
atendiendo las necesidades, demandas y capacidades especficas de las regiones.
La planeacin del desarrollo regional y las estrategias de ordenamiento territorial
que la acompaan en nuestro pas han transitado sobre un camino de avances y retro-

1 Investigadores del Instituto de Investigaciones Econmicas, liNAM. Este trabajo es resultado


parcial del proyec;o "Territorios en reserva: el Plan Puebla-Panam en el Desarrollo Econmico de

Mxico".

221

"

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......

.-.

'P'

----------------~---------------NECESIDADES

SOCIALES

Y DESARROLLO

HUMANO

EL MIlITO

cesos y se sostienen, por ahora, sobre marcos jurdicos e institucionales ambiguos y


poco articulados. La ausencia de una poltica de Estado explcita en materia de desarrollo regional se refleja en la preeminencia de los enfoques sectoriales; a su vez, las
visiones de corto y mediano plazos, ajustadas a los ciclos polticos de la administracin pblica, han predominado sobre los horizontes de largo alcance.
Las polticas pblicas tambin adolecen de un carcter centralizado, donde el
Estado, mediante los aparatos de gobierno y sus instituciones, adems de ejercer un
control vertical en los procesos de planeacin, definen los criterios y beneficiarios
del desarrollo. Por ello, la mayor parte de las polticas de desarroIlo generan efectos
aislados en el territorio y slo son exitosas en periodos reducidos de tiempo. EIlo
explica la debilidad de los procesos de integracin territorial, la pennanencia de las
desigualdades regionales y el escaso aprovechamiento de las potencialidades de un
gran nmero de regiones.

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COMO GENERADOR,

SOPORTE

Y SOLUCIN

A LAS NECESIDADES

SOCIALES

Reoin
V
su significado
e
reoionalizacin:
e
e importancia en los procesos de desarrollo
Existen diferentes posiciones respecto al significado d~ regin y de conceptos afines
que, sin serio, son utilizados como equivalentes ..Co~slderamos que un concepto relacionado que antecede al de regin es el de ~erl'lforlO ..
,
El territorio es un espacio delimitado que mcluye una relaclOn de poder po.r parte
de un individuo o grupo social. Hablar de territorio implica refe:irs~ a lmlt~s de
soberania, propiedad, apropiacin, control. y jurisdi~ci~n. El t~:nton? tras~lte la
idea de delimitacin y dominio de un espacIO. El temtono tamblen esta relaCIonado
con prcticas ligadas con el poder pblico, est.atal o pri~ado en todas sus escalas, por
lo que trasmite la idea de gestin de un espacIo detennmado ...
La territorialidad alude al grado de control de una porcin del espacIO geo.gra~c~
por un individuo, grupo social, empresa, estado o bloque de, esta~os. La te:rJt~nahdad est asociada a la idea de regin, puesto que sta reglO~ahza al t~mtono, es
decir, lo delimita en divisiones de actividad y relacin denommadas regIOnes ..
Las regiones son, asi, subdivisiones del espacio en todas las. escalas: mundl~l,
nacional, subnacional e incluso local. Este proceso otorga un sentIdo de escala multiple al concepto de regin.
"
.
La reain tambin es un concepto polismico, es deCIr, que posee una dIversIdad
de sil!niflcados y es utilizado con diferentes sentidos y propsitos. Para efectos de
este trabajo agrupamos los tres enfoques principales que dan c~enta del conc.epto
de regin y regionalizacin, siendo el ltimo de eIlos el que constituye nuestro eje de
aproximacin al concepto de desarrollo regional.

Los cambios econmicos recientes, adaptados a un modelo de apertura y globalizacin, representan nuevos retos en las condiciones de competencia y competitividad
de las naciones y de sus regiones. Asimismo, la transicin incipiente hacia un rgimen democrtico y de alternancia de los actores polticos configura una nueva geografia del poder y otras actitudes respecto a las polticas de desarroIlo de los estados,
ciudades y municipios.
En un contexto donde el Estado central pierde fuerza como instancia de coordinacin y representacin de la sociedad, las acciones de descentralizacin del poder
poltico revitalizan las estrategias del desarroIlo regional. Las escalas locales y regionales se benefician de este proceso porque representan espacios alternos de pal1icipacin, representacin y empoderamiento de actores sociales y polticos. Los estados
y los municipios se convierten asi en espacios importantes de mediacin para la
construccin de proyectos polticos y la gestin del desarrollo.
Es en tal contexto que el desarroIlo regional asume un nuevo significado, ya que es
articulador de las polticas y las estrategias de desarroIlo de los gobiernos y la sociedad
civil en territorios especficos. El desarroIlo regional otorga sentido a las estrategias y
proyectos en una escala no considerada en las directrices generales de orden estatal y
en los programas que tienen, preferentemente, un impacto sectorial y local.
La planeacin y toma de decisiones. basadas en estrategias de desarroIlo regional,
son reconocidas as como instrumentos importantes en la bsqueda de un desarroIlo
sostenido que promueve la integracin de los diferentes sectores y actores que intervienen en los procesos de desarroIlo. Desde la perspectiva regional es posible articular polticas y programas sobre mbitos territoriales definidos. A partir de eIlo se
pueden emitir respuestas eficientes a las necesidades, problemas, aspiraciones y capacidades de la poblacin de cada regin.

REGIONAL

La regin como objeto de anlisis

Se define a partir de criterios de homogeneidad, integ:~cjn o funcionalidad ..Esta ha


sido la idea ms generalizada y aceptada sobre la reglOn, aunque no ne.cesanamente
la ms adecuada. En este enfoque la regin es entendida como un espacI~ que gu~rda
rasgos similares en un campo de inters detenninado, p~r ejem~lo, de tIp~ ambIental econmico social o cultural, entre otros. Esto pennIte referirse, por ejemplo, a
"r~giones petr~leras", "regiones fisiogrficas", "regi~nes. c~imticas':, "re~i,ones pobres", etc. En este sentido, la regionalizacin es un ejerC1ClOde clasl~caclOn ?e I.os
componentes y/o procesos que penniten caracterizar y diferen.c,iar mblt~s territOrIales respecto de otros, de acuerdo con un cierto grado de relaclOn o semejanza.

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------------------1-----------------NECESIDADES

SOCIALES

Y DESARROLLO

HUMANO

La regin como objeto de intervencin


y organizacin poltica
Este enfoque est relacionado con la idea de territorio y territorialidad, es decir, la
regin conforma un espacio delimitado en funcin de un proceso de apropiacin,
control y ejercicio del poder poltico. A partir de ste se estructuran distintas escalas
del poder politico y las regiones se reconocen como espacios de las acciones de
gobierno y gestin territorial.
La regionalizacin, en ese sentido, est diseada para conformar subespacios de
conveniencia, es decir, unidades territoriales que se estructuran en forma jerrquica
y que son funcionales al espacio mayor. De acuerdo con ello, las regiones son consideradas mbito de interaccin y son receptoras de acciones y de intereses que ejercen
los centros de decisin politica. La regionalizacin desde esta perspectiva resulta un
ejercicio fundamentalmente con fines politicos-administrativos y se ha expresado en
jerarquas territoriales que tienen un reconocimento formal. En el caso de nuestro
pas esto se expresa en mbitos de gobierno a escala municipal, estatal y federal.

La regin como sujeto del desarrollo

EL MBITO REGIOi':AL

COMO GENERADOR,

SOPORTE Y SOLUCiN

A LAS NECESIDADES

SOCIALES

una escala no considerada en las directrices generales de desarrollo, en las polticas


pblicas de orden estatal, o en los programas y proyectos que tienen preferente y
primordialmente un impacto sectorial y local.
En este caso, la regionalizacin sera un medio y las regiones los sujetos para
encauzar
gestin del desarrollo en niveles de decisin con un grado importante de
cohesin. La escala regional facilita articular las demandas individuales de distintas
localidades y municipios, adems permite aprovechar mejor las capacidades de grupos sociales ubicados en mbitos territoriales especficos, por lo que contribuye en la
orientacin de la inversin y los recursos destinados a proyectos productivos con
beneficios comunes o colectivos.
Hacer frente a problemas, retos y oportunidades de una sociedad tiene sentido
cuando se logra articular politicas y programas en entidades territoriales definidas
previamente; cuando se establecen prioridades, atendiendo las diferencias regionales
y, sobre todo, cuando se genera un alto nivel de participacin, cohesin, a.sociacin e
identidad entre los actores de una regin, los cuales son capaces de trabajar, generar
cambios y construir futuros a favor de sus propios espacios.

la

El desarrollo regional como proyecto poltico


y soporte de los procesos de planeacin y gestin

A diferencia del enfoque anterior, en ste la regin se considera como una instancia
para la elaboracin de estrategias de desarrollo. La regin se asume como sujeto
porque adquiere reconocimiento de su capacidad de organizacin y conduccin politica interna, a partir de los actores de ]a regin e instituciones y agencias que partcipan en los procesos de gestin. Su capacidad de organizacin puede pennitr alto
grado de cohesin e identidad para construir proyectos politicos colectivos,. es decir,
transformarse en sujeto de su propio desarrollo.
La regionalizacin desde este enfoque resulta un ejercicio para identificar las
unidades territoriales ms convenientes a propsito de gestin y planificacin, as
como para identificar grupos sociales con un grado importante de cohesin, identidad y participacin colectiva a favor de la regin. Este enfoque es el que interesa
destacar porque es congruente con la filosofa del desarrollo regional.
Para fines de p]aneacin y gestin del desarrollo, las regiones representan un
nivel de agregacin intermedio entre los mbitos formales de la planeacin estatal y
el municipal. Existe una expresin que explica la relevancia de la escala regional:
"las localidades son demasiado pequeas para proyectos grandes, mientras las entidades federativas son demasiado grandes para proyectos pequeos". Esta idea significa que en una regin las estrategias y proyectos adquieren sentido porque representan

Los modelos de planeacin dominantes se han caracterizado por integrar enfoques


centralizados. En las instancias de planeacin y gestin las decisiones, adems de
centralizadas, han presentado un alto grado de atomizacin, lo que se expresa en un
sesgo hacia los enfoques sectoriales del desarrollo, programas y proyectos desarticulados entre s y con las demandas de la sociedad. Este problema ha intentado resolverse, en el mejor de los casos, mediante reformas administrativas dirigidas hacia
una cierta integracin, coordinando dependencias, segn funciones relacionadas, o a
travs de descentralizacin, entendida esta ltima como coordinacin de dependencias en escalas locales o regionales. Estos procesos son esfuerzos importantes, aunque insuficientes para transferir competencias efectivas y ceder capacidade~ para
tomar decisiones politicas que contribuyan a resolver los problemas de la SOCIedad.
La aparicin de distilltas formas de participacin ciudadana y los movimientos de
resistencia social son respuestas politicas a las tensiones y conflictos producidos por
la incapacidad del Estado y los actores politicos convencionales par~ satisfacer .l~s
necesidades de la sociedad, as como por la ausencia de canales efectIVOs de partICIpacin poltica y ciudadana. Esta condicin se agudiza a travs del tiempo por el
fracaso de buena parte de los planes y programas de desarrollo.

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..,., .

NECESIDADES

SOCIALES

Y DESARROLLO

Bajo un contexto donde los procesos de planeacin, las instituciones y los actores
polticos que los encabezan entran en cuestionamiento, el gobierno federal y diversos
gobiernos estatales reconocen ahora la necesidad de incorporar estrategias descentralizadas a escala territorial. Entre estos mecanismos se encuentra un relativo fortalecimiento de los poderes locales a travs de la dotacin de nuevas atribuciones a los
municipios, asi como procesos de regionalizacin para fines de planeacin y desarrollo regional. Estos procesos son considerados como alternativas para aspirar a condiciones de mayor democracia mediante formas de participacin social en decisiones
regionales y locales.
La gestin del desarrollo regional es una actividad que considera responsabilidades y corresponsabilidades para todos los agentes de una regin. Sin embargo, como
poltica pblica se vincula bsicamente con actividades que llevan a cabo las instituciones de planeacin de desarrollo, los actores politicos en escalas locales y los diferentes sectores de la sociedad civil, a travs de sus rganos de representacin. Las
instituciones o agencias de desarrollo de gobierno cumplen funciones de primer orden, toda vez que son instancias encargadas de coordinar acciones entre los actores,
generar informacin, imp]ementar programas y proyectos y monitorear resultados.
Esto se logra bajo la forma de un plan o un programa de desarrollo para cada regin.
Los actores de representacin socia] (corporativos, gremiales, empresariales, organizaciones sociales, etc.) permiten vincular las demandas y necesidades y aportan infonnacin a partir del conocimiento de su propia situacin regional.
E] desarrollo regional considera fundamentalmente tareas de promocin de crecimiento econmico y bienestar de una sociedad sobre una escala territorial definida.
Atiende cambios cualitativos en los planos social, econmico, politico, ambiental y
territorial que suceden al interior de espacios regionales. Se asocia simultneamente
a varios fenmenos como e] crecimiento econmico, las tareas de gobernabilidad,
participacin ciudadana, distribucin de] ingreso, la preservacin del medio ambiente y el uso racional de los recursos naturales, asi como los lazos de identidad y pertenencia a un territorio especfico.
La adopcin de un proceso de desarrollo regional se sustenta, en ltima instancia,
en la construccin de un proyecto poltico de los actores de la propia regin y las
instituciones de gobierno, elementos de conduccin que utilizan medios de planeacin
y gestin para cumplir con estos propsitos.
El desarrollo regional considera cinco dimensiones y se expresa en sentido transversal y horizontal. Transversal porque cruza al menos tres vertientes del desarrollo:
la econmica, la social y ]a ambiental; estos renglones otorgan al concepto un sentido de integridad. En cada uno de estos campos resulta deseable que el desarrollo
fuese de carcter sostenido y duradero en su dimensin econmica, en su dimensin
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EL AMBITO REGIONAL

HUMANO

COMO GENERADOR,

SOPORTE Y SOLUCiN

A LAS NECESIDADES

SOCIALES

socia] que implicara equidad en la fonna de distribucin de los beneficios hacia la


poblacin y que adems fuera de tipo sustentable en lo ambiental, o sea que atienda
el cuidado de los recursos naturales y se minimicen los efectos ambientales negativos actuales y futuros de los procesos de desarrollo.

~
;

.
I

i,

FlGURA

l. Escalas en el proceso de planeacn

\1
t

\
t

Poltica
econmica

Unidad de
planeacin

Programa de
desarrollo por
cada regin

Plan estatal
de desarrollo

Visin estrategica del estado


en el contexto nacional e internacional
Fuente: elaboracin propia.

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NECESIDADES

SOCIALES

Y DESARROLLO

HUMANO

La dimensin horizontal est determinada por los mbitos ten'itoriales de la f.!estin, es decir, el reconocimiento de la regin misma y sus actores como un esp;cio
determinado para el despliegue de estrategias localizadas e integradas. Como se seal, la regin representa un espacio poltico-social que posibilita la convergencia,
implementacin y articulacin de proyectos, estrategias y programas con intereses
compartidos y/o comunes.
El motor de los procesos de desarrollo est ubicado en el centro del diagrama
(ti gura 1) Y se constituye por los diferentes sujetos polticos, es decir, las instituciones y las agencias de desarrollo; los actores sociales y sus espacios de representacin/participacin, as como los procesos operativos e instrumentos que penniten
coordinar la gestin. Aunque muchas veces la planeacin y la gestin son consideradas tareas tcnicas y administrativas, conllevan una carga poltica implcita o explcita significativa.
FIGURA

2. Dimensiones principales del desarrollo regional

AmbilO regional de gesin

EL MBITO

REGIONAL

COMO GENfRADOR,

SOPORTE

y SOLUCiN A LAS NECESIDADES

SOCIALES

Boisier (] 996) reconoce que la idea fundamental del desarrollo regional se refieltima el progreso permanente de la regin, la comunidad regional y de cada indi\'idllo
residente en el/a.
Este concepto resalta la importancia de los sujetos regionales como beneficiarios
primordiales del desarrollo. Sin embargo, coincidiendo con este autor y como lo
explicamos en el diagrama propuesto, el desarrollo regional requiere hacer explcitos
sus componentes ms importantes en aras de satisfacer la idea que alude el concepto.
De acuerdo con este autor, los atributos del desarrollo regional son los siguientes:

re a 1/nproceso localizado de cambio social sostenido que tiene comofina/idad

Crecimiento econmico, que involucra el aumento sostenido en la produccin


de bienes y servicios regionales.
Sostenibilidad, es decir, permanencia y continuidad del incremento de la capacidad productiva regional.
Inclusin social, entendida como equidad en la distribucin de los frutos del
desarrollo y participacin econmica, social y poltica regional, en todas las
divisiones territoriales de la regin.
Sati~faccin de necesidades bsicas, considerada como la provisin de servicios e infraestructura para el desarrollo.
Calidad de vida, referida al mejoramiento de los asentamientos humanos, hbitat
urbano y rural en trminos de servicios prestados a la poblacin, funcionalidad
del sistema de centros urbanos y accesibilidad regional.
Autonoma e identidad regional, definida como creciente capacidad de autodetenninacin poltica regional e identificacin de la poblacin con su propia
regin.
Proteccin del meda ambiente y cuidado de los recursos naturales.
En funcin de lo anterior, reconocemos que el concepto de desarrollo regional adquiere un significado de mayor amplitud. Como tal, llegamos a la siguiente definicin:
El desarrollo regional es un proceso que se constituye con la participacin de los
actores regionales so~iales, pblicos, institucionales e individuales, con la finalidad
de construir, orientar e instrumentar estrategias y acciones acordes con los problemas, necesidades, interescs y aspiraciones de una sociedad regional. Promueve procesos de crecimiento econmico estable y sostenido, con el objeto de elevar y mantener
la calidad de vida y las capacidades de la poblacin. Genera espacios amplios de
participacin social, representacin poltica y toma de decisiones en favor del conjunto de la sociedad regional. El desarrollo regional reconoce y respeta la diversidad
socio-cultural, considera acciones de ordenamiento territorial y uso adecuado de re-

Fuenle: elaboracin propia.

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229

--.
.. ...

NECESIDADES

SOCIALES

Y DESARROLl.O

HUMANO

cursos naturales para la satisfaccin y el mejoramiento de la calidad de vida de la


poblacin regional, en funcin de sus propias racionalidades y demandas.
Cmo generar las condiciones que permitan crear, impulsar y favorecer procesos de desarrollo regional?
No hay criterios universales que permitan contestar esta pregunta. Ello, porque
cada regin posee ciertos recursos y capacidades para detonar un proceso de desarrollo regional, pero depende en mucho de las fuerzas y procesos que contribuyen
realmente en el lanzamiento y coordinacin de un proyecto de desarrollo regional.
Algunos tericos han avanzado en la sistematizacin de un marco referencial donde
sealan que un proceso de gestin del desarrollo regional no es un proceso aleatorio
n espontneo, sino que representa un proyecto que implica diseo, construccin y
ejecucin por parte de sus diferentes actores. Esto significa que un proceso de
desarrollo regional pasa necesariamente por identificar los actores y las funciones
especficas que estos desempean con base en una estrategia integral territorial
del desarrollo.

Procesos, actores y sus funciones que intervienen


en una estrategia de desarrollo regional
El desarrollo regional es un proceso que debe construirse a travs de diferentes acciones, mediante la participacin de sus actores y la identificacin y atribucin de las
funciones que les correspondan. Para propsitos de este trabajo retornamos la propuesta de Boisier (1999), quien considera que el desarrollo de una regin organizada
depende de la existencia y articulacin de seis elementos: a) actores, b) cultura,
c) recursos, d) instituciones, e) procedimientos y f) entomo.
Estos elementos interactan de manera integrada o difusa mediante una fomla
a]eatoria o inteligente y estructurada. El desarrollo se producir si la interaccin es
slida, inteligentemente articulada y mediante un proyecto colectivo o un proyecto
poltico regional; los seis elementos considerados podrian configurar una especie de
"hexgono del desarrollo regional" (ver figura 3); de otra forma, se tiene una especie
de "caja negra", cuyo contenido y operacin se desconocen (ibidem).
Los actores representan agentes del desarrollo y es importante definir su filiacin
por categoras para determinar cules son individuales, corporativos, institucionales
y colectivos. La identificacin de los actores es sumamente importante para la conformacin de los espacios de representacin social, privada y pblica de cada regin,
porque en stos se delegan los procesos de negociacin, concertacin y toma de decisiones.
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EL MBITO REGIONAL

COMO GENERADOR,

SOPORTE Y SOLUCiN

A LAS NECESIDADES

SOCIALES

Lo importante de los actores es determinar lo que se llama el ethos de cada categora de actor, es decir, el conjunto de caractersticas que conforman la conducta de
los actores, por ejemplo, si en el empresariado o en determinados grupos sociales
(indgenas, ONG) existe algn factor conductua] de "lealtad" o "identidad" al lugar
donde opera. Es importante descubrir la "regionaJidad" de las demandas de los distintos sectores y su capacidad para articular acciones colectivas.
La cultura se expresa en dos planos: la "cu]tura de desarrollo" y la cultura regional. La primera asume dos formas: cultura competitiva/individualista
y cultura cooperativa/solidaria. Es importante descubrir cmo se presentan y se combinan ambos
patrones a fin de identificar los alcances en los procesos productivos y fonnas
organizativas de] trabajo. En su caso, resultaria apropiado promover acciones y proyectos que promuevan actitudes y aptitudes hacia la cooperacin y asociatividad,
como prerrequisito para enfrentar problemas de manera colectiva, por ejemplo, para
incursionar en algn mercado especifico.
El otro sentido de cultura se refiere a la "capacidad cultural" del grupo social para
producir autorreferencia, es decir, identificacin de la sociedad con su propio territorio y respecto a los otros. La identidad cultura] es fundamenta] en la construccin de
una regin por que ello permitira potenciar su capacidad de autoorganizacin, transformando una comunidad inanimada, segmentada por intereses sectoriales o individuales, poco perceptiva de su identificacin territorial y pasiva, en otra, organizada,
cohesionada, consciente de su identidad, capaz de movilizarse tras proyectos polticos colectivos.
La identidad cultural puede ser, sin embargo, un elemento complejo, ya que en
muchos casos existen divisiones y tensiones de distinta naturaleza que impiden que
una regin funcione como tal, ya que los factores de desunin pesan ms que los
elementos unificadores. Por ello, el grado de cultura regional depende en mucho de la
capacidad de trasmitir e introducir cdigos referenciales en los mensajes de autoidentificacin socioterritorial.
En los recursos se incluyen cuatro categoras: los recursos materiales (recursos
naturales, equipamiento e infraestructura y capital), recursos humanos en cantidad y
calidad, recursos psicosocia]es que estn relacionados con factores como la autoconfianza
y voluntad colectiva, la perseverancia y la capacidad de llegar a acuerdos y consenSOS; los recursos de conocimientos que se refieran a un acervo de experiencias
y
capacidades tcnicas que permiten potenciar los procesos de desarrollo.
Las instituciones son tambin agentes del desarrollo y participan en las estructuras operativas de los procesos de desarrollo. Dentro de las instituciones, las ms
importantes son los organismos de gobierno y los espacios colegiados de las regiones, es decir, instancias politicas donde se negocia y se establecen acuerdos, tales
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-----------------L----------------NECESIDADES

SOCIALES

Y DESARROLLO

EL \1Blffi

HUMANO

como los consejos regionales. stos son justamente los lugares donde contluyen y se
articulan los espacios institucionales (Gobiemo del Estado) y los espacios de la sociedad; por tanto, en este nivel se estructura la capacidad de conduccin poltica
regional.
Los procedimientos representan esquemas de gestin y planeacin que pennite
organizar y coordinar los procesos operativos y administrativos de las instituciones.
Los procedimientos surgen para responder organizada y racionalmente a las necesidades y demandas de cada regin a travs de planes, programas. estrategias, proyectos e inversiones.
Por ltimo, el entomo se refiere a factores extemos a la regin que influyen y que
no se tiene control sobre ellos. En este caso se puede tratar del entomo nacional o
internacional, por ejemplo, polticas nacionales de carcter territorial, fiscal, acuerdos comerciales internacionales, procesos de inversin fornea. entre otros, que afecten directa o indirectamente el desempeo de una regin. Estos pueden tener distintos
efectos que quiz desencadenaran acciones de cooperacin o situaciones de conflicto.

El desarrollo regional como proyecto poltico


Entorno
Mercado
E.~tado
Relaciones internacionales

Cultural
Competitiva/individualista
Cooperati\'a/Solidaria
Aulorreferencia

Recursos
-Materiales
Humanos
Psicosociales
Conocimientos

A;IQreS

Flexibilidad
Veloddad
olmcligencia
\'irtualidad

r--

-"
-/
AClm
Individual

Corporati\os
Colectivos
Ethos

"'"

--proc-edim-i,ntos~

Gestin
AdminisU'al:in
-Informacin
Modernidad

Fuente: Sergio Boisier (1999), Teoras)' metforas sobre desarrollo lerrilOrial, Santiago de Chile.
232

REGIONAL

COMO GEJ\'ERADOR,

SOPORTE

y SOLUCIN A LAS NECESIDADES

SOCIALES

Las condiciones reales del desarrollo regional en Mxico


Durante el prolongado lapso del modelo de economia protegida, el Estado mexicano
se revel como regulador activo de los flujos de inversin sectorial y regional. Posteriormente, ante los cambios que impuso en la poltica macroeconmica que implican, entre otras medidas, una reduccin del dficit pblico, severas restricciones en
el gasto corriente y el retiro de la actividad econmica, abandon esta funcin y
manej la inversin extranjera directa y el fomento a las exportaciones, como las
principales palancas para la reactivacin econmica interna. La regionalizacin propuesta en el Plan Nacional de Desarrollo y los distintos planes y programas regionales con enfoque sectorial concebidos desde la administracin del presidente De la
Madrid y hasta la presente, apuntan en esa direccin.
Si bien el viraje en la concepcin del desarrollo regional se relaciona con decisiones macroeconmicas, parte de la critica de que el modelo de economa protegida
fue responsable de los desequilibrios regionales acumulados, al fomentar programas
sin bases productivas, carentes de continuidad, donde se canalizaba malla inversin,
debido a la magnitud de una obra pblica sin sentido o utilidad real en un proyecto de
planeacin a largo plazo.
Sin embargo, los resultados sealan que la poltica econmica actual no ofrece
mejores perspectivas de desarrollo ni mejoramiento de los niveles de equilibrio territorial a las que se tuvieron durante la aplicacin del modelo de economa protegida,
las cuales sentaron las bases del ascenso social en Mxico y mejoraron las condiciones de bienestar de la poblacin en general.
Con la apertura comercial de la dcada de los noventa, se presenta una reasignacin
de la actividad econmica hacia el norte y el centro del pas, generando dos efectos:
el rea Metropolitana de la Ciudad de Mxco, sobre todo en la industria manufacturera tradicional, ha disminuido su participacin; en compensacin, crece la industria
manufacturera de alto valor agregado unitario, como la industria electrnica, al igual
que la participacin en la produccin de servicios (Katz, 2002).
Adems, las nuevas estrategias compensatorias de desarrollo regional, tipo el Plan
Puebla-Panam o el de las 250 microrregiones, concebdas con la administracin del
Presidente Fox, han sido diseadas, desde una perspectiva de abatir los rezagos sociales y del combate a la pobreza, lo cual parte de un supuesto irreal, porque no
contienen una perspectiva de crecimiento y desarrollo econmico, y tampoco consideran los nuevos parmetros de la competitividad regional mundial.
Es cierto que el proceso de industrializacin del pas se orient a las tres principales metrpolis y oper como un factor atrayente de mano de obra que descapitaliz

CEPAL.

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SOCIALES

Y DESARROLLO

HUMANO

de este recurso al campo, empobreci a las regiones del pas y despus origin el
fenmeno de la macrocefalia urbana. Igualmente, otras medidas de corte regional,
como el Desarrollo Regional por Cuencas Hidrolgicas, PIDER, Coplamar, etc., generaron el mismo efecto desequilibrado del territorio, al carecer de conectividad, continuidad y dinmica en la inversin, y al no integrarse en trminos comerciales con los
mercados centrales internos, pero al nuevo desarrollo regional interesan slo los espacios con potencial de mercado, infraestructura consolidada o presencia de mano de
obra calificada, con lo que se genera el mismo efecto de atraso y mayor agudizacin
hacia condiciones sociales desiguales.
Si bien la principaljustificante
para la apertura comercial, ms en los trminos del
Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), fue el prolongado estancamiento de la actividad econmica, lo cierto es que los desequilibrios regionales
internos acumulados contribuyeron previamente a ese estancamiento, pero porque
correspondieron a un tipo de desarrollo econmico que ubica a las regiones slo como
proveedoras de recursos naturales o humanos y no como espacios de desarrollo que
puedan resolver sus necesidades sociales en lugar de generarlas. Sin embargo, fuera
del norte, por su cercana con Estados Unidos, en el resto, el centralismo v la sumisin poltica histrica a ste por los gobiernos estatales han operado com~ contenedores del desarrollo regional.
Es obvio que los desequilibrios regionales son de carcter acumulativo y poca
relacin tienen, en trminos de origen, con las crisis econmicas ms recientes y el
recrudecimiento actual de los fenmenos sociales; por tanto, la inercia de la apertura
por s misma no garantizara el equilibrio, ms an si el Estado contina replegado en
la inversin pblica que antes se canalizaba a infraestructura o desarrollo, la cual
todava despus del ciclo de economa protegida oper como un dinamizador regional importante a travs de programas de corte social, tipo Solidaridad.
No obstante, despus de la apertura continan los problemas del centralismo y
la inversin dirigida a regiones ganadoras que caracteriz al ciclo de economa
protegida. Con todo y que a partir del TLCAN se observa una reconfiguracin incipiente hacia el mejoramiento de algunos nichos regionales, las inercias anteriores
todava son dominantes, ya que prevalece el criterio sectorial y no social ni territorial
del desarrollo.
La inversin externa, como punto medular del TLCAN, busca en lo interno los
bene~cios de la proxynidad con los mercados de consumo de bienes, las ventajas
10caclOnales en el sentido de vialidad y conexin con mercados internacionales la
infraestructura en trminos de tecnologa de punta y la integracin a redes inter~acionales de produccin, y la disponibilidad de capital humano con algn grado de
calificacin.
234

EL MBITO REGIONAL

COMO GENERADOR,

SOPORTE Y SOLUCiN

A LAS NECESIDADES

SOCIALES

En ese sentido, el desarrollo regional de Mxico est definido por factores exgenos,
con alto contenido de volatilidad, que en mucho dependen de la reactivacin de los
mercados mundiales y de la capacidad de promocin y desarrollo estatal, para establecer condiciones que permitan competir con otras regiones mundiales que buscan
objetivos similares y mantienen los mismos criterios de desarrollo econmico, pero
con mayores ventajas fiscales y de salarios, siendo la atencin de las necesidades
sociales un asunto regional focalizado hacia ciertas microrregiones.

El TLCAN: sus limitaciones, el desarrollo regional


y el menosprecio inherente a las necesidades sociales
Visto slo por el incremento de las exportaciones y del mayor volumen de flujo de la
inversin extranjera directa, la apertura econmica y concretamente el TLCAN habran cubierto positivamente los objetivos propuestos. Sin embargo, el impacto social y territorial, en trminos de tendencia segn indicadores seleccionados es, en los
ltimos 10 aos, si consideramos a cada entidad federativa, hacia un mayor desequilibrio regional.
En tal caso, no se trata slo de concluir en forma mecnica sobre si una medida de
apertura econmica impacta o no en el desequilibrio o equilibrio territorial y social,
sino de explicar por qu una decisin de poltica econmica que lleva implcito el
fortalecimiento de las regiones ya predefinidas como ganadoras sin suficientes factores compensatorios para las regiones perdedoras no genera desarrollo regional y si,
por el contrario, una fragmentacin territorial que provoca un mayor rezago del pas
dentro de un conjunto regional, por ahora trinacional, pero que con los procesos del
ALCA (Acuerdo de Libre Comercio de Amrica) pretende ser continental.
No es tarea sencilla evaluar los impactos territoriales del TLCAN porque no existe en
ste una concepcin definida de desarrollo y mucho menos de desarrollo intrarregional;
tampoco est implcito un pronstico de impactos territoriales porque la concepcin
es sectorial y orientada a las ramas ms dinmicas de la economa, pero es obvio que
en un espacio de aplicacin asimtrico estos impactos resultarn negativos para los
propsitos planteados.
En tanto se trata de un acuerdo comercial entre pases, donde cada uno de ellos
compite por los mercados regionales, previa eliminacin de barreras arancelarias
para permitir el libre flujo de mercancas, cada pas es responsable de cmo define
los mecanismos de competencia y la estrategia que asigna a cada uno de sus espacios
intrarregionales.
235

--------l.L
NECESIDADES

SOCIALES

Y DESARROLLO

HUMANO

Sin embargo, tal y como inicialmente se previ, los procesos econmicos del TLCAN
demandan requerimientos de inversin en diferentes aspectos, los cuales, por su inercia, provocan impactos territoriales desiguales, sea por una profundizacin de las
asimetras regionales, la exclusin de espacios o la incorporacin de nuevos territorios que no haban sido considerados, pero que cuentan con recursos ahora escasos,
aunque presentan problemas de pobreza que repercuten en el equilibrio social r~ional.
De esa manera, el diagnstico inicial de que el TLCAN reforzara el esquema de
regiones ganadoras y regiones perdedoras ahora es evidente. De cualquier manera,
emergen tambin otras regiones por considerar en la nueva estructura regional de
Mxico, segn el carcter de las estrategias seguidas y el destino sectorial y territorial de las inversiones que soportara el proceso dei TLCAN.
Proyectos como el Plan Puebla-Panam, la Escalera Nutica o la atencin a las
250 microregones cuyos objetivos son aparentemente diferenciados, en realidad
constituyen expresiones claras de que el impacto regional del TLCAN haba sido ya
definido y ahora slo busca consolidar espacios ganadores, explorar territorios nuevos desde una perspectiva de potencialidad de los recursos para generar dinmicas
econmicas temporales, o bien mantener los frgiles equilibrios espaciales mediante
una atencin parcial de la pobreza, los cuales slo podran resolverse al margen de
los criterios de competitividad que impone el esquema del comercio global.
El TLCAN apenas si cuenta con un referente geogrfico que define su ubicacin en
la regin continental de Amrica del Norte, se conforma por tres pases e integra, por
nmero de consumidores potenciales, el mercado ms grande del mundo. El mbito
propiamente regional est definido por las ventajas competitivas que ya de por s
haba acumulado cada regin en cada pas. Se aprovechan as las propias inercias de
cada fragmento territorial, sea dentro de la esfera de la produccin o del consumo, y
segn las ventajas de infraestructura, ubicacin, conectividad.
Ello no significa ausencia de complementariedad regonal respecto a las regiones
ms atrasadas en cuanto al uso de sus recursos naturales, humanos y de inversin en
algunos rubros, pero slo se fomenta un crecimiento aislado y temporal, sin presentar una solucin a] atraso y abonando ms a los desequilibrios acumulados.

El comportamiento de los indicadores


La adopcin del TLCAN como propuesta de reactivacin de la economa mexicana y
la adaptacin de sta a los procesos de cambio econmico mundial no contemplaron
un mejoramiento especfico de los desequilibrios regionales internos; en contraparte,
plantean un proceso dinmico de las actividades econmicas que, de acuerdo con su
236

_
EL MBITO 'REGIONAL

COMO GENERADOR,

SOPORTE Y SOLUCiN

A LAS NECESIDADES

SOCIALES

inercia generara impactos territoriales en aquellas regiones que el modelo de economa ~;otegida habia marginado del desarrollo por fallas en la planeacin y en la
canalizacin de las inversiones gubernamentales.
Se adopt la inversin extranjera directa (IED) como el instrument.o de reacti:vacin,
pero sus efectos positivos habra que buscarlos, hasta ahora, en el ~Ivel s~ct?nal y.no
en el reaional aunque algunos estados del pas presentan una relatIva meJona debIdo
a la inc~rpora'cin de algunos nichos territoriales a esta nueva dinmica de economa
abierta.
De acuerdo con algunos analistas, ]a contribucin de ]a IED a la economa mexicana ha sido compleja y ambigua. Se pre~enta como un fact?r !mportante ~~ra alcanzar
una relativa estabilidad en algunas vanables macroeconomlcas y ta~blen como soporte a las estrategias de desarrollo iniciadas en 19~8. En otro sentIdo genera. una
importante modernizacin de la economa por la ~Ia de las. empresas e~tr~nJeras
asentadas en territorio nacional, que han realizado dIferentes tIpOS de aSOCIaCIones y
fusiones con capital nacional. Sin embargo, la lEO no ha l?grado r~~olver los ~rincipales retos de la economa mexicana: enc~~enamient?s ~ mtegra~lOn productIva regional, empleo, financiamiento y sustentablhdad economlca a medIano y largo plazos.
(Dussel, 2002) ..
' .
Por tanto, desde una perspectiva macroeconmlca, la lEO es la pnnclpal fue.nte de
financiamiento de la nueva estrategia de desarrollo regional y se ha convertldo en
uno de los ms importantes factores que permiten la modernizacin econmica y la
orientacin exportadora de un segmento del sector manufacturero. Previo al TLCAN,
el gobierno de Mxico realiz modificaciones, reformas y leyes para sectore.s que
una vez que el tratado entrara en operacin no se vieran afectados con los flUJOSde
IED' sin embargo, el TLCAN se ha convertido en el "techo" de gobierno ~ara toda
ne;ociacin bilateral o multilateral de comercio y de inversin, sobre todo SIse toma
en"'cuenta que anteriornlente nuestro pas no tena acuerdos de inversin con otras
naciones (Dussel, op. cit.).
Debido a que constituye uno de los factores principales para .~n~nciar el desa;rollo de la economia mexicana y adecuarla a los niveles de competllIvldad que reqUIere
la dinmica de una economa abierta, a partir del TLCAN el gobierno se convirti en el
principal promotor para desregular la inversin extranjera a nivel internacional y
vincularla con el comercio.
Lo anterior implica un alto grado de fragilidad para la economa mexicana, en la
medida que se ve sujeta a las oscilaciones de la econo:nia internaci?na.l, a un alto
grado de dependencia de las crisis financieras de los paIses, o al.nervlOslsmo de los
capitales que tienen repercusiones inmediatas en las perspectIvas del desarrollo
local.
237

NECESIDADES

SOCIALES

Y DESARROLLO

HUMANO

Entre 1994 Y 1999 la lEO presenta profundas oscilaciones como resultado de la


crisis de 1994-1995 y la posterior incertidumbre internacional en torno a la crisis de
Asia, Brasil y Rusia, que presentaron efectos negativos para Mxico hasta 1998.
Alcanza su mximo histrico en 1994 con 14918 millones de dlares, cae 36.5% en
1995, se recupera en 1997 y cae posteriormente como consecuencia de las crisis
internacionales; presenta una tasa de incremento anual de -9.1 % durante 1994-1998,
en 1998 se ubica 31.6% por debajo de su nivel de 1994 (Dussel, op. cit.).
Sin embargo, la lEO contina, hasta ahora, fuera de los mrgenes de regulacin
estatal en cuanto a su destino regional.
Tanto las actividades de maquila como la reinversin de utilidades se han convertido
en el segmento ms dinmico de la lEO, ya que en 1998 representaron ms de 38% de la
lEO. Por s sola, la industria maquiladora ha generado el dinamismo del sector manufacturero, aumentando su participacin de 8.5% del total en 1994 a 29.5% en 1998.
Los subsectores productivos alimentos, bebidas y tabaco, productos metlicos,
maquinaria y equipo, as como servicios financieros, seguros y cobranzas, se convirtieron en el principal destino de la lEO. Entre las 10 principales ramas de mayor
participacin de la lEO, seis se relacionan con el sector manufacturero y cuatro con
servicios; el sector automotriz resulta el de mayor participacin con 9.29%. La lEO se
concentra en un nmero relativamente pequeo de ramas: diez de ellas concentraron
durante el periodo 1994-1988 el 57.11 %. Estados Unidos es la principal fuente de
origen con claras tendencias al incremento, ya durante el periodo 1994-1998 pas de
41.8 a 55%. En este periodo, la participacin de Canad y Estados Unidos juntos fue
de 59.6% y la Unin Europea alcanz 23.7% (Dussel, op. cit.).
Vista por entidad federativa, la lEO contina lo mismo a la concentracin en los
estados ms ricos que hacia un relativo redireccionamiento hacia otras entidades. En
el caso del D.F. disminuye de 7 566 millones de dlares (mdd) en 1994 a 3 384 en
] 998, o bien de 78.6% de la lEO total realizada a 66.4% para el mismo periodo.
Nuevo Len, Chihuahua, Baja California y el Estado de Mxico se benefician de este
proceso desde 1994 a travs de la presencia de empresas maquiladoras, pero adems
se ha incorporado Jalisco dentro de una estrategia similar.
La mayora de los anlisis sobre inversin, realizados desde una base sectorizada,
pero que se abocan a ubicar sus principales impactos territoriales, concluyen ahora
que stas se dirigen a entidades que ofrecen la mayor rentabilidad y son ejecutadas a
travs de empresas con recursos suficientes para competir. Bajo tal supuesto, tendern a localizarse y relocalizarse, segn las condiciones de ajuste dadas por la creciente integracin al mercado internacional. Esta cuestin puede ser oscilante en trminos
ascendentes o descendentes, pero mantiene una inercia positiva en cuanto a preferencia por espacios regionales ya prefigurados desde el ciclo de economa protegida.
238

EL MBITO REGIONAL

COMO GENERADOR,

SOPORTE Y SOLUCiN

A LAS NECESIDADES

SOCIALES

Por ejemplo, el Distrito Federal ha continuado corno el principal destino de la lEO;


le siguen los estados del norte, !!:raciasa su mejor ubicacin geogrfica respecto a los
Estados Unidos; y en tercer lugar se encuentra la Regin del Pacfico (debido a la
presencia de Jalisco y Sinaloa). Aunque el Distrito Federal y sus estados de influencia inmediata presentan ahora una cada relativa en tnninos de participacin, que se
traduce en ganancia para los estados del norte, de todas maneras las condiciones no
cambian hacia las regiones histricamente menos favorecidas del desarrollo.
En efecto, a partir de 1998 ms de una cuarta parte de las empresas maquiladoras se
localizaban ya en el interior del pas, con una fuerte presencia de Yucatn y Guanajuato,
mientras el Distrito Federal perdi participacin, lo cual permite inferir un cambio en
los patrones regionales de produccin y empleo a partir de la implementacin del TLCAN

(Katz,op. cit.).
Sin embargo, resulta claro tambin el efecto territorialmente dispersor del TLCAN
que tiende a una relativa reconfiguracin regional de las actividades econmicas,
pero ello est muy lejos de considerarse como el camino a un mejor equilibrio regional o de mejoramiento de las condiciones sociales en el futuro, particularmente porque slo constituyen burbujas o nichos territoriales en regiones o estados del pas
donde tradicionalmente no haba presencia de lEO, pero esto no forma parte de una
estrategia de planeacin. No existen evidencias que permitan inferir su sostenimiento en el tiempo.
Sin embargo, dicho mecanismo, aun considerndolo como elemento incipiente,
integra eleme~tos nuevos. Durante la vigencia del modelo de economa protegida,
que provoc una inercia concentradora de la actividad econmica en el centro del
pas, con la apertura econmica los patrones de localizacin se modificaron.
En ello tambin intluy la cada del mercado interno a causa de la crisis de la
economia, el impulso al cambio estructural a partir de una mayor competencia, el
repliegue del Estado en la economa, la desregulacin de varios sectores, as como el
incremento de inversiones externas y la reaccin de grupos nacionales de empresarios que invirtieron para competir en el exterior. Todos estos factores disminuyeron
el efecto que antes tena la cercana con los mercados locales nacionales como criterio de localizacin de las empresas, llevando a una reorganizacin de los procesos en
condiciones de cOlJlpetitividad internacional; sin embargo, esto no cambi las
distorsiones regionales y la permanencia de la brecha entre regiones ganadoras y
perdedoras.
Un estudio realizado'con informacin del periodo comprendido entre 1980 y 1999,
concluye que, en cuanto a concentracin de la actividad econmica, el Distrito Federal registr la ms alta en todos estos aos, si bien no se mantuvo constante. Le
siguieron el Estado de Mxico, Nuevo Len y Jalisco. Estas ltimas entidades inclu239

-----------J.---~---------._!_---------.

EL MBITO
NECESIDADES

SOCIALES

Y DESARROLLO

so incrementaron SU participacin segn el criterio de venta de las empresas ms


grandes. A partir de 1986 y hasta 1990 aumentaron su participacin Coahuila, Chihuahua,
Sonora, Tamaulipas y Baja California Norte; en el centro lo hiC.ieron Guanajuato, San
Luis Potos y Tlaxcala, pero ]0 pierden Quertaro y Puebla; Veracruz y Sinaloa se
mantienen sin variacin. Ese comportamiento se presenta de igual manera entre] 99] Y
1999 v se identifica con un patrn de desconcentracin que coincide con la ms baja
participacin de] Distrito Federal. Sin embargo, en ] 994 el Distrito Federal aument
su participacin junto con Nuevo Len y Jalisco en detrimento del Estado de Mxco; ]a participacin de Nuevo Len comenz a ser mejor que ]a del Estado de Mxico
y]a de Ja]isco se encontraba muy cerca de alcanzarlo (Corona, 200).
Otro estudio realizado a travs de] comportamiento registrado por el PlB per cpita
en e] periodo 1993-] 999 muestra un aumento en ]a desigualdad regional bsoJuta a
partir de ] 993, aunque la dispersin relativa no aument. Segn este anlisis, los cambios estructurales a la economa parecen haber tenido dos efectos: a) en el sectorial, la
tasa de crecimiento de] sector manufacturero se ha incrementado sustancial mente a
partir de 1993 y se expandi ms que cualquier otro sector a excepcin del transporte, almacenaje y comunicaciones. Por este efecto crecieron a mayores tasas los estados donde la manufactura representa una elevada proporcin de la produccin; b) en
]0 regional, los estados del norte han tenido un desempeo mejor al esperado, dada la
estructura de su produccin (Messmacher, 2000).
Lo anterior slo expresa las tendencias histricas del desequilibrio, junto con las
limitaciones estructurales para frenado. En 1999 el PIS per cpita del Distrito Federal
era seis veces superior al de los estados ms pobres, por ejemplo, Oaxaca. Las regiones de elevado PlB per cpita son las que se localizan en la frontera norte del pas, el
Distrito Federal v el Estado de Mxico. junto con Quintana Roa. Los estados de
ingresos medios se encuentran en la regin norte, occidente y zona del Golfo; los
estados ms pobres se ubican en la regin sur del pas.
Aunque no est claro que las reformas estructurales a la economa realizados por
el Estado mexicano, junto con el TLCAN, hayan llevado a una dispersin mayor que la
observada en los ltimos 30 aos, el hecho es que no se han reducido las diferencias
regionales, segn los indicadores positivos o de impacto que se analcen. El anlisis
de la evolucin de las determinantes de largo plazo sugiere la posibilidad de un incremento en la desigualdad contrario a lo que las reformas estructurales perciben.
Los estados del norte presentan mejor desempeo, constituyendo una evidencia de
los efectos regionales diferenciados, aunque esto no constituye una novedad, ni antes
ni despus de la implementacin del TLCAN. Los estados del norte del pais crecieron
a tasas mayores que las esperadas, mientras que en los estados del centro y sur e]
registro fue menor (Messmacher, op. cit.).

240

REGIONAL

COMO GENERADOR,

SOPORTE

Y SOLUCIN

A LAS NECESIDADES

SOCIALES

HUMANO

El Plan Nacional de Desarrollo 200] -2006 plantea lograr e] crecimiento con ca]idad con base en tres objetivos: a) promover una insercin ventajosa del pas en el
entorno internacional b) promover mayores flujos de inversin extranjera directa; y
e) fortalecer el mercado interno.
Estos objetivos, sin embargo, debern alcanzarse en una situacin de alta competencia regional mundial que va ms all de la innovacin. Para China la inversin
extranjera se ha logrado captar en los niveles actuales con base en el bajo costo de ]a
mano de obra, estabi]idadfisca]
por 20 aos y un costo cero de] terreno, pero e]
potencial de integracin a la economia regional local es limitada. En Mxico funcion el formato de empresa maquiladora; sin embargo, el costo de la mano de obra, as
como la tenninacin del rgimen para esta empresa, ha provocado el desempleo y la
migracin, principalmente a pases del sureste asitico; el atractivo como destino de
inversin en Mxico se ha deteriorado (Ruiz, 2002).
El Distrito Federal,junto con los estados de Mxico, Nuevo Len, Jalisco, Veracruz
v Puebla concentraron ms de 50% del PIS nacional, donde la regin Centro, si se
~]imina ~] Distrito Federal, Puebla y el Estado de Mxico, queda en una condicin
francamente raquitica y slo presentara su atractivo de amplio mercado de consumo; por esta razn, en el futuro puede ocurrir una gran distorsin y desequilibrio
intrarregional entre una ciudad central poderosa y entidades circundantes en condicin de mavor atraso. Esta misma situacin ocurre en e] norte con e] caso de Nuevo
Len, aunque por el peso especfico que presenta cada estado dentro de la regin,
ayuda a un equilibrio intrarregional ms fuerte.
El Distrito Federal mantiene una amplia jerarqua en cuanto a destino de la lEO,
que si bien canalizada en buena parte a ciertas actividades voltiles, de todas maneras genera una elevada distorsin e inhibe las perspectivas de atraccin de otras entidades y regiones del pas. Tanslo en 1999, que registra el nivel ms bajo, el Distrito
Federal capt 46.02% de toda la IED que ingres al pas; en el 2001 repunt a 76.89%
y en 2002 baj a 57%. Aun as, el Distrito Federal prcticamente no baj de un nivel
de captacin menor a 50% respecto al total nacional.
El comportamiento de flujo regional de la IED se corresponde con el efecto a]
desequilibrio que inducen otros indicadores y que parecen agudizarse a partir del
TLCAN, en tanto las estrategias de inversin derivadas estn dirigidas hacia los servicios para mercados de consumo masivos y concentrados, o bien a sectores de la
produccin con un elevado componente tecnolgico como el automotriz y algunas
ramas manufactureras, los cuales ya tienen una ]ocalizacin bien definida con base
en ventajas de infraestructura acumulada y afinada a lo largo del tiempo.
Si el desarrollo regional seguido hasta ahora en Mxico ha sido hacia el mayor
desequilibrio y atraso de las regiones ms pobres, y si las polticas pblicas no han

24]

---------------------NECESIDADES

SOCIALES

Y DESA"ROLLO

------J---------------------------

HUMANO

sido efectivas para contrarrestar el deterioro de las condiciones de vida de las regiones ms pobres, entonces se requiere un replanteamiento de los objetivos del desarrollo, junto con una mayor consistencia de los instrumentos de planeacin regional
que lleven hacia una mejor atencin de las necesidades sociales presentes en Mxico
antes que desencadenen conflictos sociales desde las regiones.

EL MBITO

REGIONAL

COMO GENERADOR,

SOPORTE

Y SOLUCiN

A LAS NECESIDADES

SOCIALES

Esto requiere transfomlar una comunidad inanimada, segmentada por interese~


sectoriales o individuales, poco perceptiva de su identificacin territorial y pasiva.
en otra on.ranizada, cohesionada, consciente de su identidad, capaz de real izar y mo
vilizarse por proyectos polticos colectivos .

Bibliografa
Reflexin final
Las regiones representan un nivel de agregacin intennedio entre los mbitos de la
planeacin estatal y municipal. Para fines de planeacin y gestin del desarrollo, la regin tiene un gran valor porque muchas de las estrategias y proyectos encuentran su
lugar justamente en esta escala y que tradicionalmente no se considera en las directrices generales de desarrollo, contenidas en las politicas pblicas de orden estatal, ni
en gran parte de los programas sectoriales que rinden beneficios aislados en localidades o grupos sociales focalizados.
La escala regional facilita articular las demandas de distintas localidades y municipios, pennite aprovechar mejor las capacidades de grupos ubicados en mbitos
territoriales especficos y contribuye en la orientacin de la inversin y los recursos
destinados a proyectos productivos con beneficios comunes o colectivos. Las regiones tambin constituyen territorios desde los cuales es posible provocar y detonar
procesos de desarrollo, porque representa una escala donde confluyen e interaccionan
las instituciones y la sociedad.
Las regiones disponen de recursos econmicos, humanos, institucionales y culturales que constituyen elementos para propiciar el desarrollo. Sin embargo, el desarrollo no es un proceso espontneo: es el resultado de cambios inducidos por un
conjunto de procedimientos racionales y acciones de orden poltico y social.
Entrentar problemas, retos y oportunidades de una regin tiene sentido cuando se
logra articular polticas. planes y programas en entidades territoriales definidas, cuando
se establecen prioridades, atendiendo las diferencias regionales y, sobre todo, cuando se genera un alto nivel de participacin, cohesin, asociacin e identidad entre los
actores de una regin, quienes son capaces de trabajar para generar cambios tendientes a construir mejores espacios sociales.
Hacer desarrollo regional significa, por tanto, generar condiciones de organizacin de todos los actores y procesos de un territorio detenninado. Implica disear,
construir y conducir acciones y cambios polticos, institucionales, econmicos y sociales, a fin de cohesionar los intereses del conjunto de una sociedad regional y colectivizar los beneficios.

242

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del Desarrollo Regional, documento indito, (s/f), SDSYH, Gobiemo del Estado de
Guanajuato.

244

Si/via Galeana de la o.
Jos Luis Sainz Villanueva

ara poder definir el contenido sustancial del concepto de promocin social


resulta fundamental analizar definici.ones: ~nfoques y aplicaciones de diversos
autores que nos permitan una aproxlmaclon conceptual, con el fin de perfilar
sus rasgos y caractersticas esenciales, as como su utilidad relevante en procesos de
desarrollo local.
La expresin de promocin se deriva del verbo promover. del latn promovere, y
su significado es mover hacia. mover afavor de, es decir, elevar, il71pulsw: Cuando se
incorpora el trmino social, implicara movilizar, activar, desarrollar a un estado
superior o bien a una situacin que implique ell11ejoramiellTo de indil'iduos o bien
colecliros sociales.
Tanto Jos Diguez como Rafael Reygadas coinciden en ubicar la aparicin del
tl1nino de promocin social en los aos sesenta, el primer autor sita su aplicacin
en la profesin de Trabajo Social, aunque aclara que no es una prctica privativa de
esta profesin, mientras que Reygadas vincula su uso en planes de desarrollo realizados a partir de la Alianza para el Progreso y en la CEPAL, cuya idea sustancial del
trmino promover consista en plantear y desarrollar propuestas tcnicas a travs de
la accin de sujetos promotores.
Entre los estudiosos que marcaron significativamente
los contenidos tericos y
metodolgicos no tan slo de la promocin social sino de Trabajo Social, destaca

245