INTEGRACIN ECONMICA Y DESARROLLO

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Los cambios en la estructura y en las funciones

de la administracin pblica
Las negociaciones comerciales y la creacin de organismos destinados al
manejo de aspectos operativos del acuerdo de integracin comercial son
reas de accin especfica del gobierno. Asimismo, el nuevo entorno econmico que implica el TLCAN hace necesaria la creacin de un sistema permanente de informacin para los productores mexicanos y para los inversionistas extranjeros. Almismo tiempo, se requiere un mayorentendimiento
de Mxico por parte de las autoridades, de los grupos de inters y del pueblo
estadunidense. Por lo tanto, los mecanismos administrativos han tenido
que disearse para mantener informados a los productores y para mejorar
la imagen de Mxico en el exterior. Para ello, la opinin pblica nacional y
los grupos involucrados han tenido que ser movilizados. Sus opiniones se
han tenido en cuenta, buscando as formas de promocin para la participacin de la iniciativa privada.
Aunque se dio una reduccin del nmero de reas del sector pblico y
de sus niveles de empleo, la estructura central del gobierno permaneci
bsicamente sin cambios, excepto en el interior de algunas secretaras. Se
han dado varias modificaciones desde que la promocin del comercio y de
la inversin extranjera forman parte de las responsabilidades directas de la
Secretara de Comercio y Fomento Industrial. En trminos de su estructura,
los principales cambios se dieron en tomo a la creacin de la Unidad de
Desregulacin Econmica, en febrero de 1989, y de la Oficina para las Negociaciones del TLC, en septiembre de 1990, ambas a nivel de subsecretaras.
Otras reas que adquirieron importancia fueron las representaciones comerciales en las embajadas mexicanas en Estados Unidos y Canad, as
como el resto de las misiones diplomticas, las cuales han incrementado su
papel en la defensa de los intereses de Mxico. Tradicionalmente, Mxico
no intervena en los asuntos internos de Estados Unidos, ni siquiera por el
mecanismo comn del cabildeo. Sin embargo, actualmente se da un nuevo
activismo, partiendo del hecho de que los cambios en las regulaciones internas de Estados Unidos y de Canad pueden tener implicaciones para el
entorno competitivo del TLCAN.
Tambin se cre una comisin gubernamental para coordinar los esfuerzos de la administracin pblica relacionados con la negociacin del TLCAN
de instrumentar medidas que puedan ir ms all. de la responsabilidad de
la Secretara de Comercio. Otros participantes en este proceso son la Secretara de Hacienda y Crdito P\>lico.la Secretada de Relaciones Exteriores, la Secretaria de Tra\la.jo y Previsin Social, la Oficina de la Presidencia y el Banco de Mxico.
La Comisillparala Evaluacjn del Pacto para la Est,abidady el Crec-

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INTERNACIONALIZACIN

miento Econmico, integrada por el mismo grupo de funcionarios mencionados, junto con algunos representantes de los diferentes sectores sociales
y productivos, ampli tambin sus funciones a partir de la puesta en marcha
de medidas antiinfiacionarias, ocupndose as de la asesora de acciones
dirigidas a mejorar el entorno competitivo en el proceso de integracin
econmica.
Representantes de los sectores laboral, agrcola, empresarial y de instituciones acadmicas conforman el Consejo Consultivo del TLCAN, otro nuevo
organismo que contribuye con sus opiniones, diagnsticos, anlisis y perspectivas de avance de las negociaciones.
Como consecuencia del proceso de integracin y de la reforma administrativa, varias reas han experimentado cambios internos a fin de estar ms
acordes con las necesidades del nuevo entorno. Como ejemplo, cabe sealar
que en la Secretara de Comercio y Fomento Industrial algunas reas han
pasado de ser inspectoras de tarifas comerciales, permisos y cuotas a ser
diseadoras de polticas y promotoras comerciales. En el rea de inversin
extranjera, la promocin y la coordinacin se llevan a cabo en un marco
ms simplificado. Al mismo tiempo, la capacidad para la formulacin de
polticas tecnolgicas y de orientacin se ha incrementado, as como la
orientacin en esta materia.
Tambin se han fortalecido otras reas de la administracin pblica, por
lo que sus funciones se han transformado. En particular, se estn fortaleciendo y aplicando ms estrictamente las regulaciones sobre proteccin del
medio ambiente y de los recursos naturales. La capacitacin laboral y la
cultura para la productividad y la calidad estn siendo incluidas en los programas de gobierno.
Otra de las reas en las que el gobierno ha tenido que reforzar su presencia
es en la promocin de nuevas formas de desarrollo y de lucha contra la
pobreza. La magnitud del problema de la pobreza sin duda otorga al gobierno un papel importante en la bsqueda de medios para proveer a esta
poblacin de los bienes y servicios necesarios para la satisfaccin de sus
necesidades bsicas.
Por otra parte, la promocin del desarrollo desempea un importante
papel que requiere adecuarse a los mecanismos administrativos de acuerdo
con la nueva estrategia.
La lucha contra la pobreza incluye la construccin directa de hospitales,
escuelas y viviendas, as como los servicios de agua potable y drenaje, atencin mdica y educacin, entre otros. Sin embargo, la dimensin del problema requiere tambin la movilizacin de amplios sectores de la poblacin,
para conducirla hacia mejores nivelesde vida y para asegurar la satisfaccin
permanente de sus necesidades.
El alejamiento del Estado de la produccin directa y de la distribucin

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de bienes y servicios ha liberado recursos pblicos para el incremento del

gasto social. As, ha habido un aumento de 600!& del gasto social en pesos
reales desde 1988 hasta 1992. Adicionalmente, se ha organizado un amplio
movimiento de solidaridad para alentar la participacin activa de los beneficios de los programas sociales y multiplicar as los efectos obtenidos con
los recursos gastados. Un perfil reducido de la participacin del Estado en
el esfuerzo por impulsar el desarrollo del pas ha reemplazado al anterior
modelo gubernamental de planeacin, organizacin y construccin de infraestructura.
RESUMEN y CONCLUSIONES

El trabajo parte de tres premisas principales. En primer lugar, como ha sido

ampliamente documentado, los avances tecnolgicos y las tcnicas de produccin han facilitado la globalizacin de las actividades econmicas. La
competitividad exige mercados ms amplios para aprovechar economas
de escala sustanciales. En este sentido, la globalizacin y la creacin de
zonas regionales de comercio responden al hecho indiscutible de que las
economas autrquicas son un fenmeno del pasado.
Un segundo aspecto es que los procesos deintegracin van acompaados
de amplias reformas internas que tienen como objetivo central liberar las
fuerzas productivas y facilitar una circulacin ms fluida de bienes, servicios, insumos, componentes, capitales y, a la larga, de mano de obra.
Finalmente, parto del supuesto de que no hay modelos nicos de integracin, por lo que se destacan las diferencia entre la Comunidad Europea
(CE) Yel Tratado de Libre comercio de Amrica del Norte (n.CAN), as como
respecto a la homogeneidad de los grupos de pases incluidos en los acuerdos.
La primera diferencia es obvia. La CE ha vivido un proceso relativamente
largo de casi cinco dcadas de construccin paulatina, con objetivos de largo
plazo, pero tambin con sentido pragmtico para lograr los equilibrios necesarios y producir solidaridades de hecho. En el caso del n.CAN se trata de
un esfuerzo reciente. El acuerdo se firm para entrar en vigencia en 1994.
La segunda diferencia es el alcance. El nCAN ser una zona de libre comercio, lo que supone la reduccin gradual o la eliminacin de barreras
arancelarias entre los pases signatarios. No supone, como en una Unin
Aduanera, la creacin de tarifas uniformes para las importaciones provenientes de terceros pases.
Por su parte, la CE \la mucho ms all. Se encuentra en una zona de
transicin de mercado comn a unin econmica, estadio que puede ser
considerado como el ms avanzado en un proceso de integracin.
La tercera difenmd4 se sita en el origen de la anterior y tiene que ver
con los cimientos histricos, polticos y culturales de la integracin.

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El sueo europeo es viejo y lo han compartido las ms diversas ideologas.

Est presente aun en quienes anhelan una Europa de naciones. La vieja
aspiracin de una federacin europea se ha revelado lenta y difcil, pero
subsiste como proyecto viable. Por el contrario, el TLCAN es producto esencialmente del pragmatismo econmico.
La cuarta diferencia es que en el caso del TLCAN no se prevn polticas
comerciales comunes en relacin con el resto del mundo. Por ejemplo, Mxico ha firmado recientemente acuerdos de complementacin econmica
con Chile y en la actualidad est negociando otros con Venezuela, Colombia
y los pases centroamericanos y del Caribe.
La quinta diferencia es que mientras la CE ha creado un derecho supranacional que se impone a los pases miembros, as como rganos de plena
jurisdiccin para dirimir controversias, ello no est previsto en el TLCAN.
En ste las disputas sern resueltas con la participacin de los signatarios
afectados.
La sexta diferencia es que mientras que la CE ha creado un complejo y
pesado andamiaje institucional para administrar los asuntos comunitarios,
en el TLCAN solamente se prevn mecanismos colegiados de consulta y coordinacin.
La sptima diferencia es el grado de homogeneidad de los pases signatarios. El PIB de los Estados Unidos es 9 veces mayor que el canadiense y ms
de 20 veces superior al de Mxico.
El ingreso per cpta de Canad y de Estados Unidos es similar y se sita
por encima de los 20000 dlares anuales. El de Mxico es de cerca de 3 000.
Sin embargo, la disparidad ms dramtica es en el terreno social. Baste
recordar que 40% de la poblacin mexicana vive en la pobreza. En la CE
slo 4 de los 12 pases (Espaa, Irlanda, Portugal y Grecia) se sitan por
debajo del promedio de ingreso comunitario per cpita.
La octava diferencia es que, en el caso europeo, la disminucin de las
asimetras se considera como una responsabilidad colectiva. Los fondos
estructurales han transferido recursos cuantiosos a los pases menos desarrollados. Es interesante sealar, por ejemplo, que la renta per cpita espaola era ya en 1990 de 7510 del promedio comunitario.
En el TLCAN se ha partido del supuesto implcito de que las fuerzas del
mercado, el propio desarrollo econmico y las polticas sociales atenuarn
progresivamente los desequilibrios.
Por lo que toca al papel de los administradores pblicos en un proceso
de integracin, stos desempean sin duda un papel predominante y delicado en la negociacin y en la puesta en prctica de acuerdos internacionales. Estas tareas requieren tambin la participacin efectiva de los diferentes grupos de la sociedad, as como el diseo de mecanismos para hacer
que esta participacinsea ms efectiva. La propiamovilizacin precisa gran-

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des cantidades de informacin y estrategias de comunicacin para obtener

la participacin de los productores y la aceptacin de los acuerdos. De hecho,
tiene que disearse un mecanismo que unifique acciones entre el gobierno
y la sociedad, y otros que coordinen con mayor eficacia la administracin,
a fin de que todas las actividades complementen los papeles tradicionalmente desempeados por el gobierno en la promocin del desarrollo y de
los programas tendientes a satisfacer las necesidades especiales de grupos
y regiones desfavorecidos.
Las reformas en las instituciones de gobierno son una respuesta a los
cambios en la estrategia y en las polticas econmicas y no un fin en s
mismas. Lo que se busca es la modernizacin de las actividades econmicas,
de manera que el Estado tiene que estar preparado para alcanzar estas
metas. No obstante, para el gobierno es necesario recuperar y fortalecer sus
funciones tradicionales, as como definir el nuevo papel que desempear
en un entorno ms liberalizado y ms intencional. En muchas situaciones
no es el grado de intervencin del gobierno en la economa, sino sus formas
y significados, lo que distingue a las polticas pblicas con xito de las que
no lo tienen.