LA ADMINlSTRACION DEL ESTADO EN LA

CONSTlTUCION POLITlCA

PEDRO PtERRY ARRAU

Universidad ClIt(lica de Valparaso

Universidad de Valparaso

La Co nst itucin Poltica e n varios: artCu los se refiere a diversos

rga nos servicios que configu ran la Administrac in y que podran constituir la base para una clasificacin de los entes administrativo s. Hay que tener pres('n tc, sin embargo, que la mencin
que el constituyente ha ce de los rga nos pblicos parece tener
un signifir.:ado diverso en muchos casos, de aquel que le ha dado
el legislador y, por otra parte, en i:llgunos casos parece no ajustarse a la realidad legisla tiva de nuestro pas de los ltimos treinta
aos.
La Constitucin seala que existir una Administracin (artculo 3 ). Esta administracin recibe el nombre de Administracin
Pblica (artcu lo 38) y de bera propenderse a que sea funcio nal
y terrjt o rialmente uescentralizada (articulo 3).
Seala tambi n la Constitucin , que la Administracin del Estauo corresponde al Presidente de la Repblica (art. 24). El Constituy ente ha distinguido dentro de la Administracin Pblica, diversos rga nos:
1. Fisco
2. Entidades fiscalc:; au tnomas
3. Semifiscales
4. Empresas del Estado
5. Empresas en que el Fisco tiene aportes de capital. Ello en el
artculo 55
6. Municipalidades
Por otra parte, el ;utculo 62 NO 2 Y 62 NO 3, ratifica la idca
de rganos autnomos, scmifiscalcs, empresas del Estad o y Municipalidades. Agrega el concepto de servicio pblico como una
categorl que englobara lo an terior.

411

Por ltimo, la categora especial de rganos autnomos se Vl'

ejemplificada en la COllstitucin con el Consejo Nacional de Radio
y Televisin, definido cumo rgano autnomo y con personalidad
jurdica en el artculo 19 NO 12 Y COIl el Banco Central, al ljue
le dedica el captulo X 11 Y al que definc en su artculo 97 corno
un organismo autnomo, con patrimonio propio. La Comtitucin
entonces, puede decirse ljue distingue entre rganos fiscales, integrados a la personalidad jurdica del Fisco o del Estadu y, rganos que podramos denominar, utilizando el trminu constitucional del artculo 3, descentralizados funcionalmente, constituidos
por las entidades autnomas, los servicios semi-fiscales y las empresas del Estado. Por ltimo, existira descentralizacin territorial, en materia de Municipalidades.
La mencin que se repite tres veces en la CunstitucilI, arculos
55 y 62 NO 2 Y 62 NO 3, de instituciones semifisc<tlcs, Ibma !J
atencin. En efecto, dicho concepto no se ha utilindo por el legislador nacional desde hace muchos aos y puede decirse que
y:i h:i desaparecido del lxico jurdico l1Clcioll:il. Las inslituci()ne~
que nacieron con ese carcter o hall desaparecidu () nuevas ley/es
orgnicas, les hall dadu otra denuminacin. Su formulacin no
aparece clara y es una reminiscencia de inslituciuIles que se formaron con participacin tanto de capitales como en la gestin,
de personas ajenas :i la Administracin. Su idea se confunde con
la de autonoma. Es Tlecesariu CTI todo caso, tener presente que
no puede excluirse liS3 y llanamente por su dohle referencia en
la Constitucin y habr que busc<ule cabida en todu intento de
clasificacin de rganos administrativus.
El proyecto de Ley Orginica de Administr3cin del btadu
omite toda IlIcllcin a la~ instiluciunc~ sCTTlifi~calcs y las cxcluye
simplemente dc la Administracin, hacindolas desaparecer del
ordenamiento jurdico, De aproharse dicha ley' en lus trminm
propuestos, podra llegar a pensarse que hl categurt de semifiscal, ljue no puede Liarse por derogada por una ley, podra ~l'r ulili/.ada por el legisbdor cida vez que desee excluir d un (~rg<ln() de
la aplicacin de dicha ley nrg:nica y' pudr: utilizarse p:ir:i instituciones en qUi..' sill teIlcr cl c.ncter de cmpresas. el Estildo partiC1pC en cunjuntu con entes privados en Sll gestiiln
financi3n11entu. Dcsdc el momento qlle cl proyecto de Ley Chgnica establece quc todos los servicius pblicos centrali/.ildos )' desccntralizadus estar{lll a cargo de UIl jefe superior denomimdo Dircc-

4J2

lOr, que se r de la excl usiva con fi anza del Preside nte de la Repblica, la nica al tern ativa que quedara para instituciones orga ni.
za das en forma diversa y co n participacin de personas jurdicas
privadas , es la fnnula de la institucin semifisca l. Tendra que
ser tam b in la flHm ula que se utiliza re para las U n iversjdad~s
estatale!\, que han sido excl uidas en el proyec to de la aplicac in
de la ley y q ue quedaran al margen de la estru ctura de la Con stitucin de n o aceptarse una idea como la que sei'!alamos 1,
Dicho lo .mterior y excluidas del comenta rio las instituciones
semifi sca les y las Munic ipali d ades, integrantes de la categora aparo
te de en tes descent ralizado s te rritorialmentc, no obstante que la
ley tambin le s da el carc ter de desce ntralizadas fu ncionalmente ,
p odemos obse rvar que la clasificacin de los rganos administra
tivos ap arece como bastante simple , Por una part e, servicios fiscales (1 ccn tnt lizados, como se les denom ina , y por la otra, los rganos o entidades <Jut nomas y las empreS3 S del Estado .
Se ha sc fl alado y con razn que la Constitucin de 1925
solamente me ncionaba a la Administrac in P blica, que inclua
nicamen te a Jo s servic ios y rgan os ce ntralizad os, contemplando como serv ic ios perso nificados a las empresas fiscales e insritu dOlles scmijiscales (artculo 4 5 de la Consliw c i n Poltica , refonn a de 1943)2 ,
Los mismos autores seal an qu e la Constitucin de 1925, en
la reforma de enero de 1970 , re coge el criteri o ju risprudenciaJ
de la Contralo ra General de la Repu blica y se re fi e re en las materias de ley de inicia tiva c xclu:va de l President e de la Rep blica
a la Administracin del Es tado , tanto central como descentralizadas, sin mencionar para nada el concepto de instituciones se
m ifiscales y empresas fiscal es ,
En este pu nto, p<Jrece haber unan im id<Jd de op inio nes. El con
eepto de Administracin Pblica es mucho m s restringido que e l
de Administ racin del Estado, ya que incluy e nicamente a los
servicios fi sc1es integrados a la Administracin Cen tral, que ea-

Con posterio ridad a la prcscntacin de ~ st a ponencia, se public en el Diario Oficial de 5 de diciembre de 1986, la ley nmero 18.575 orgnica co nstitucionat de Bases Genera les de la Administracin del F$tado, En dil:ha
ley no se menciona para n~da a la, imtitu cionc s scmifisca les.
2 Rgim en jurdico de la Admirristrdcin del I:' ~ t:tdo, Gustavo Reyes, Eduardo Soto, pg. 27, Editoria l Jur dica de Chile. 1980,

4 13

recen dc personalidad jurdica propia y regu lan su s gas t u~ l l r a\'e ~

del presupuesto fiscal (dictamen 65.24 1). La Administra cin del
Estado, en cam bio, inc luye al conju nto de institudo nes dcsecn
lralizadas, incl uyendo a las sem ifisca lcs y a las p.lllprcsas. pero
incorporan do adem s, a otras in stitu ciones o corpurJci onc s do t n
das dc pe rsonalidad jurd ica , que han pasado a constit uir la regla
general en la Administracin Naci o nal.
En sin tcs s, ante s de la reform a de 1970 y despus de 1943. IJ
Consti tucin Pol tica consult aba la Adm in is tracin l' hlica CCJItralizadJ po r \lIla parte, y por la o tra las in sti tuciones semifisca les
y las em presas del Estado . Con p osterio ri dad se stlsliluy:: lo anterior p or el m1ino global de Adm inistrac in del Esta do . lj ue in
cJ uye a o tros entes pe rsonificados.
La Const itu ci n de 1980 ha modifcado nuevamente ('ste cs
quem a . Por una part e, no exduye a ninguna insti tucin englubada en el conceplo de AdminiSlr;tc i n del Estado. ya 4 ue cu n o
templ a inst ituciones fi sc ales, scmifi scaJcs. aut nomas y Em presa s
del Estluo, pero al n o e n ~ ob ar todo esto en una categor a . im pllJc
su desarrollo y evolucin y dej a rgida a delenn inauas cafcgor(as
qu e podan desap arecer , comu el caso de las instituciones semifi scales , e im pide el nacimie nl 0 de o tras .
Ms an, corno el artcu lo 38 se refi ere n ic ament e ti la Administracin PU hlic , sealan do que una Ley Orgnica dcterminani su o rgan iLacin, carnbia IIUCVJm ente el concepto sentado
por la jurispru denda de la COl1tra loria General de la Rep blic ;J
y p o r la rc fo nna constituciunal de 1970, ya q ue Jhom tend r;l
que en tenderse necesariamen te com o sin n imo el tnn ino de Administracin P blica con el de Administrac in del lslado. La interp retacin contrana nos llevara a teller que sostener que la Ley
Org n ica Consti tu cional de la Admini ~ tl"a c i n P blic a , nk :.lI11en
te habr de refe rirse a la ~ in stit uciones fisc alcs de la Amninistrac ilf l
Central sin personalidad jurdica , lo qu e liO ten dr;1 en rea lidad
ningn s.c nti do , subt!.' lOdo si se tie lte en consi de racin lj ue la inm ensa mayo ria de las inst it u ciones que la ley hJ creadu en lo s
6/tim o s 20 aus son prcdsamcn tc de las deno mi utldas dc:)Cenl ra
lizadas.
Deber en te nderse com o si nnim u dem s , p or cuan to el mis
mo art culo 3 ~ el] ~ u inciso :,iguiente menc io na a 141 Adm inistra
cin del Estado , scalan do que cualyuie ra pl~ rS ()n a que se,l le siunada en sus dere chos po r ella , tn ldni dCJecho a illdcm n il acioll .

414

Este co ncepto sin nimo de AJminislracin de l Estado y Ad

ministracin P bica , es en todo caso ms restringiJo que el de
la reforma de 1970 , ya que no puede eIltenderse que iIlcluye a
las Municipalida de s, pues lo que d pre cep to se refiere exprcs.amen
te a ellas en fnnn a separa da.
En esta fomla si nnima 10 h'-l en tendido la Comisin de Estud io de las leyes o rg~ lI ic s constI tuc io na les, por c uanto el proyeclO
lit' ley orgnica co nsti tuc ional a q ue se refiere el ar tculo 38 hace
sn nimo am hos conceptos, sea la ndo q ue las expresioncs AdminiHracilI Publica O Adminis tracin del t 's lado comprende a los

scrllido.\ ct:lltralizaJm y a los descentralizado.\". El propio proyecto

ll eva co mo titulo el de Ley Orgnica Constitucional de la Adm in i~ t rad ll del Estado, 10 que no deja de sorprende r atendido el
tex to del art iculu 38 inciso prinlcro 3 .

AL INTERIOR DE LA ADMINISTRACION CENTRAL

Normalmente b s cbsificaciones que se ofrecen de la Administracin del Estado . distin guen entre ;dministracin centralizada y
descent ralizada . Dentro de la prime ra se sefiala , gene ralm ente, que
se in tegra por lus m in isterios y se rvici os depe ndientes. Esta da siticacin, en aparie ncia sencilla , ofrece sin embargo, va rias dificu llades que es necesario dilucida r. En efecto, si por ejemplu se revisa
un organigrama de la Administracin del Estado confeccionado
por la Contralora General Je la Reph li ca . se puede o bservar qu e
en lo que a los enTes cen tralizados se re fie re, se set" alan en recuarlro
aparle, el Ministro. las Subsecretarias, Direcciones y Direccione s
Genera les, Se rvic ios y ot ros, ,Cuando se puede hablar propiamente de servicios cetH r a !e~? i, La~ tlirecc iones de los Min isterios constituyen servici()s'~ Cul es la situ acin de las Subse cretaras'.'
Olras clasificaciones, como la inten tada por Gustavo Rey e~
Kmn y Edu ardo Solu Kloss , en la o bra Rgimen Ju rtli;o de la
Aum inistracin del Estado , bajo el rubro Sefllidos cellfralizados
o J iscale.~ ubican a las Suhsecre taras.
3

L:;. tey orgnica cOll stintcionaJ sohre H ;.~c~ Generales de 1:1 Admirustracin del E,tado , nmerO 18.575 publk:lda lon fecha 5 de diciembre de

1986, se refiere ni camen te a la Admil1i Hracin del EnoJo en varios de

su s ar t Gulo s y no men..:ina en ninguna dhp rn;~cin el t unjno Administracin HihlicQ.

41 5

Las denominaciones al interio r de la Administrac in centralizada son bastante variadas_ La ma yora de las institu ciones , si n
embargo , reciben el nom b re de Direcciones y en un meno r nmero, de servicios; as, entre las primeras tenemos, Direccin Nacional de Front eras y lm ites, Direccin de Industria y Comerci o,
Direccin General de Depo rte s y Rec reacio n , Direcc in General
de Ob ras Pu blicas. Direcc i n Ge neral de C rdito Pren dario, por
ejemplu . Entre las segun das: Servicio Nacional de Pesca, Servic io Nacional tle Meno res, Servicio Aerofo togcam trico de la Fu er'La Area d e Chil e. Hay tam bien ofi cinas, Ofici.n a Nacional de
Emerge ncia; Instituto s, In stitu to Geogrfico Militar; Su perinten d~ nc i as, Supcr inlendenc ia de Servic ius El ctric\ )s y de Gas; C{lO sejos, Conscjll de Defensa del Es tado ; otra s denominaci olles para
caso s inc.lividu ales, Casa de Mo ncd3 de C h ile.
La Co ns tituc in habl a de empleos retribuidos Co n ]"ondo s de l
Fisco, a rt. 55, servic ios p blicos fi scales, art. 62 NO 2: y , por ot ra
pnrte, de Min jSleri o~, en su articulo 33 inciso segu ndo. al sen alar
que la ley det ermina r el numero y organizaci n de lo s Mini steri os.
Ms adelante la Co nsti tu d6n menciOlla a los se rvicios p blicos,
3rt. 100 inei sn segundo y distingue - art. 103 entre Ministerios
y servi cio s pblicos. Par3 la Consti tu ci6 n , por lu ta nt.o , exislcn
Ministerios y Se rvic ios pblicos de ca r<c te r fisc al O cen tralizados .
Esta es la principal distincin que existe al illtcr ill( de la Adm inistrac in ce ntra lizada .
Ahora bien , al interiOr de los Mini sterio s existe una organizac i n propia dentro de la cu al h:.ty di ve rsos b rga n o~ . departame n
tos o secciones , que no pueden identi ficarse con un serv i~' io p blico de carcter cen t ralizado .

NATURALEZA ])E LA S SUBSECRETARIAS

las su bsecretarias fo mlan parle de la organi7. ac in inlerml de cad a
Ministe rio y no constituyen un se rvici o pbli co . Ello se d ~'sprend c
en prim er lugar, del ex amen de las a t ri b u ci o ll~s q ue b ley d to rga
a lo s ~ u bsecr c tar i () s de Estado. Decret o Ley 1.029 que los defin e
co mo coJaho radores inmediato s y directo s d el Minist ro responsables de la adn ni straci n y servicio interno del Minister io. Su s
atribuciones no corresponden a las de Jefes dI.! Serv ic io y ~e limitan a pennitir una labor de apoyo al Ministro . No ohstan te lo
anterio r, la ley org.miza .t veces a la s uhsecretara en la tnna d,'
un verdadero se rvicio, do tndola de una o rganizaci n int erna propia

4 16

y de u na planta. As, por ejemplo , Decreto Ley 2.44 2 que crea

la Subsecre tara de Pesca. integrada por dos departamentos, de
Recu rsos y ue Estu dios y q ue co ntempla una planta de 51 fun c io narios.
En camh io. el Ministerio d e Sa lud , Decreto Ley 2. 763 , integrado
p r el Minis tro, el Suhse cret:lrio , Oficina de Plan ifica ci n y Presup ue sto, tres departam en tos y J:s Secretaras RegionaJe s - art. 5- ,
hacen depender uel Ministro la Ofici na de Planificacin y el Depar.
tamen to de Inspeccin , y de l Sub!)Ccreta rio, el Departamento de
A ~cso ra Jurdica, el Departa mento de Adm ini st l"aci n y Servicio
Interno y las Secreta ras Regionales Ministeriales.
E.. d icha organ izacin no podra en tenderse que la S u bs~c re l a
ria e:s u n se rvic io p ubl ico, ya que se trata de repa rtici n de com petencias 31 inlc rio r de una misma o rga nizac i n.
El Ministerio de Justicia tien e an una organizacin diversa en
lo quc respecta a la Su bsecretaria. Seala el art c ulo 3 del DL.
3.3 46, Ley Orgnica del Mini sterio de Justicia , que Dependen
del Ministerio los siguiell t<!.~ orga/lismos y en seguida enumera diversos servicios centralizados. El artculu 4 in dica que la estructura o rgnica del Minis terio es: a) El ministro y su gabi nete ; b)
La Subsecreta ra; e) La Oficina de Planificacin y Presupues to, y
d) Las See re l:u ias Regio nales Min iste riales. Po r su parte , el art culo 10 seaJa que la Subsecretara est constituida pu r tres divisiones y un departame nto a dmi nistrat ivo .
Similar organizacin tien e el Ministerio de Bie nes NacionaJes en
lo que re specta a la Subsecre taria, Dec reto Ley 3.274.
Una organizacin completamente diversa, por lt imo, tiene el
Ministerio de la Vivienda , que en su ley orgnica , Decreto Ley
1.305 incorpora a la m ayora de la estruc tura del Ministerio dentro Je ella e incluso seala que el Subsecretario "es su representan te como aut oridad su perio r del Servic io", a rt. 9 . La estructura
del Ministerio est compuesta por el Ministro y su ga bine te, la
Subsecretaria , el Com it de Planificaci n y Coordinaci n y las
Sec retarias Regionales M inistc riales. Dedica no ms \le tres articulos il cada uno de lo s rgan os ex cepcin de la Subsecretara qu e
integra con siete divisio nes regulando las atrib ucio nes de ca da
una de ellas .
N o obstan te las diversas fonnus en que la ley organiza a las
Sub sec retaras de lo s diversos Ministerios, estimamos que ellas
no logran la suficien te dcsco nccnlraci6n y conjun to de a tribucio'

417

nes propias, radicadas en el Subsecre lrio , que pue den considerar

se separadas de las del Min istro respectivo, com o para imegrar un

servic io pblico. Hacerlo significara introducir un elemento distorsionador dentro de la eSTructuril min iste ria l y no corre sponde
a la idea genera l de l !egislador, man ife sta da en el Decre to Ley
1.02 9 que regula las atribuciones de lo s subsecre tarios.
LAS DIRECC IONES Y DIRECC IONES CENERA LES

La ley ha creado varias direcciones ge nerale s oto rgndules directa y expresamente el carcter de servicio. En estos caso s, se trata
lgicamente de servicios phlicos depend ientes de la Admin istra
cin cen tral. Su denom inacin hbri:1 sido ms fe liz si hubiem
lleva do el nom bre de Servido y no de Dire cc in, lo qu e parece
equvoco y se presta para co nfundirlo co n la o rganizaci n inter
na del Ministerio. As tenemos, por eje mplo, Artculo I del De
cre ta Ley 25 7 de 1974: Crase la Direccin General del Metro,
cumo Servicio dependien te riel Ministerio de Obras Pblicas.
Otras vece ~ l::1 ley no ha indicado expresamente qu e se trata
de un servic io, pero ~I tex to no Jeja lugar a dudas. As , por ejem
plo: Decreto eon Fuerza de Ley 59 de 19 79 que crea la Direccin
General de Relaciones Eco nmica s Intcrnacionales del Ministerio de Relacion es Exte riores. Art.:ulo 2: 'La Di reccin Genera l
es un orga nismo publico tcnico depen dien te de l Min is teriu de
Relaciones Exteriores, con dom icili o en Santi ago . . ." Esta a cargo de un Director General que ser su representante legal. Art. 6,
y cuenta a su vez en su estructura, co n diversas direcc io ncs , que
lgicame nte la lcy no define como serv icios.
La cuestin no se simplific a sei'ialando que las Direccioncs Generales tienen el carcter de servicios y las denominadas simples
direcciones no lo tienen. Ello no es as. Efee ti va.ilc nte , e n algu
nos casos como el de las lIirccciones de la Direcci n General de
Relaciones Econ micas Int er nacioll a l ~s, no tienen el cark ter dc
servici os y esta ltima S.
Pero en cambio, la Direccin de Edu caci n Prim aria y Nor
mal , de Educacin Secu ndaria, de Educacin Profesiona l, todas
del Ministerio de Educacin, tienen el carcter de servicios po
blicos, no obstant e su den ominacin.
De acuerdo a lo expuesto, la util7.3cin del trmino Direccin
o Direccin Genera l, no sirve para dife re nc iar a un servic io po

4 18

blico de un ente menor de la organizacin interna de un Ministerio

o Servicio. El legislador utiliza estos trminos, como varios ntros,
indistintamente y sin un significJdo preestablecido.
La situacin Jntcrior ohedece evidentemente a rJzones histricas y en muchos casos, concuerda con el perodo en que fue
creado el servicio 4 . Sin embargo, c1legislndor ha continuado utili:rlndo el trmino direccin general en los ltimos aos como lo
demuestran lus ejemplos relativus a la Direccin del Metro y de
Relaciones Econmicas Internaciunales.
Han existido a nivel de proyectos muchos intentos de unifiCJr
la denominacin de los servicios centralizados denominndolos
simplemente servicios, proyectos que hasta la fecha no han prosperado. Llam'-i la atencin sobre este punto, el proyecto sustitutivo aprohado por las comisiones legislativas recientemente, sobre
Ley Org.inica de la Administracin del Estado, que seala que en
la organizacin de los Ministerios, slo podrn existir los niveles
jerrquicos de Divisin, departmnento, seccin y oficina y que
en organizacin interna de los servicios pblicos, s6lo podrn establecerse los niveles de direccin nacional, direcciones regionales, depart::J.mento, subdepartamento, seccin y oficina.
CONCLUSION
Para entender que dentro de la Administracin Central existe una
organizacin a la que pueda denominarse servicio pblico fiscal,
deher necesariamente entenderse que se trata de organi&rnos que
la propia ley otorga el carcter de servki. En cas cuntrariu, esto
es si es la ley orgnicJ del ministerio correspondiente, o si nada se
dice sobre su naturalezJ, hJbr de entenderse que nos encontramos dentro de la estructura nteOla de cada ministerio.
DE LOS ORGANOS O ENTJj)ADES AlITONOMAS
La Constitucin, como se ha seJlldo, ha estahlecido como categora especial, la de los rganos Jutnomos, artculos 55 y 62 NO
1 y 3, y nos proporciona dos ejemplos en el Consejo Nacional de
Radio y Televisin y en el Banco Central, sealando por otra parte, que la Jdministracin hJ de ser descentralizJda funcionalmente.

Rgimen jurdio.:o dt la Administracin del Estado. Obra citada. ~ota 17,

pg. 41.

419

Una prim era cu estin que se plantea al observar la estructura

de la Administracin del Estado chilen.. , en que la inmen sa mayora de los servicios pblicos tienen tal carcter, de acuerdo con
sus respectivas leyes orgnicas, es de si se pod ra soste nerse a primera vista que el legislado r nacional, ya desde hace mucho tiem po
an tes de la Constitucin de 1980, vena prop endie ndo a una descentralizacin funci onal y que ha sido obediente a su mandato,
llegand o incluso a transfurmar en autnomo s a servicios que con stitu an los ejemplos ms tpicos de servicios ccntralizados como
ocurri oon el Servicio Nacional de Aduanas , que es definido en
el artculo 2 del Decreto Ley 3.551 com o una institucin autn o
Ola con personalidad jurdica.
Podra sostenerse que la autonom a de los servicios pblicos
chilen os que [jenen tal ca rc ter por la Icy, cwnplen con la idea
del constituyente? Por otra parte, E s a esa autonoma a que se
refiere la Constitu cin al mencionar al Con sejo Nacional de Te
levisin y al Banco Central15 .
Para dar respuesta a todas las interrogantes que la cuestin
plantea. es necesario hacer varias precisiones.

IDEA DE AUTONOMIA

En primer tnnino, la idea de auton oma, ligada a la de descen

tralizacin funcional, nos llevara en una interpretacin estricta
de la doctrina a la co nclusin que no se cumple para nada con la
disposicin constitucional, Pero, ms an, que la Cun stitucin
adolecerla de un error tcnico que imposibilitara que se cumpliera, ya que si se pretendiera hac er de la Administracin del
Estado, una admin istracin descentralizada fu ncionalmente y en
la que se cwnplieran y se di eran todos los elementos que ello
lleva consigo, no p odran administrarse el pas y se producira un
caos administrativo. La descentralizacin entendida como ve rd<l'
dera au tonom a, particulannente con rgan os propios , que no
dependan del poder centra l, es un fen meno naturalmente excep-

5 El Consejo Nacional de Televisin, creado pr ley 17.377, era dirigidu

-art culo 7- por un Consejo en que el Poder Ejecutivo ten a r~prcscnta
cin minoritaria. Ello cambi CQn la dictacin del Dec reto Ley tl 3 de
19 73. En su Consejo, la mit:ld de los miem bros son de la confianza exclusiva del Presidente de la Rep blica.

420

cional y 4ue debe constituir la excepcin dentro de la administracin. Servicios cuya misin es llevar a cabo las polticas del poder ejecutivo, no pueden estar dotados de una autonoma en el
venJadero sentido del trmino. Ello es concebible para instituciones que cumplan misiones diversas como podran ser las Universidades, algunos organismos de control, alguno~ servicios en
qlle se requiera una participacin conjunta con instituciones privadas.etc.
Si la COTlstitucin propende a una aumillistrlci0n descentralizada funcionalmente, se tiene necesarilmente que referir, para
entender la cuestin en fonna raciunal, a una descentralizacin
de otro tipo y no a la que fluye en forma pura de la doctrina. ;,A
cul entonces y con qu requisitos" Sin embargo, y no obstante
lo anterior, tampoco podemus concluir que la interpretacin que
ha venido haciendo el legislador, antes y despus de la Constitucin Poltica dc 19~O es la que corresponue al concepto de descentralizacin funcional y de aUlOnoml a que se refiere la ConstItucin Poltica.
Antes de entrar a analizar y estudiar cul puede ser la posihle
propusicin para estructurar este punto, examinemos previamente las frmulas generalmente utilizau<.!s por el legislador.
El texto del proyecto aprobado por el Consejo de Estado sobre
el artculo 3 deca: 1:'/ Hstado de (1l1"le es unitario. Su territorio
se diFide en regio/les y su administracin es funcional)' ferritaria/mente descentralizada. El texto aprobado en defInitiva, seala que la ley propender a ello.
Consultadas las actas of1ciales de la Comisin encargada del
estudio de la Constitucin Poltica, puede afinnarse que el problema de la descentralizacin funcional no fue tratado. De ellas
se desprende que el <nimo de la Comisin fue que existiera deseen
tra]jzacin funcional dentro de un Estado unitario y reconociendo que la Adrninistraci6n de ste corresponde al Presidente de la
Rephlica: pero no se discuti la extensin del cOllcepto ni lo que
ello implicaba verdaderamente. A 10 ms, se seal en el debate
que el concepto de descentralizacin no es absoluto, sino que
admite grados. (Actas oficiales de la Comisin Constituyente.
Sesin 40. 14 de mayo 1(74). (Tambin en sesin 48 de 25 de
junio de 1974 donde se debate principalmente si el texto debe
decir que la administracin es o ser descentralizada).
Una primera precisin 4ue se impone. No obstante que la Cons-

421

titu cin Poltica cuando se refiere a o rganisrn os o enti dades au

tnomas, lo hace separadamente de las empresas del Esta do, aro
tculos 55 y 6 2 N0 2, e l legisla do r ha utili7.ado los m ismos t rminos para referirse a ambas, englo bando a las segun das en tal';
prim eras. As, por ejemplo, artculo J inciso segun do de la le y
18.297 . Empresa Nacio nal de Aeronutica de Chile: Tendr la

calidad de empresa del Estado de administracin autn oma. con

patrimonio propio .. Artculo 2 de la le y 18.017 qu e fa culta al
Presid ente ue la Repblica para crear una empresa autnoma del
Estado en reemplazo del Servicio de Correos y Telgrafos, Artculo 1 del Decre to Ley 2 .079 . El Banco del Estado de Ch ile es una
empresa autnoma del Estado, con personalidad juridica J' patrimonio propio. , .
P or o tra parte, tratndose ahora de instituciones descentralizadas que no han sido definidas por el legislado r com o empresas
del Estado, la ley utiliza para refe rirse a ellas una tenninologia
similar, que in cluye indistintamente o copulativamente los tr
minos autnom a y descentralizada , unidos a la existenc ia de personalidad jurdica, As tene mos, por ejemplo :
Dec re to Ley 740 . Artculo J.
Crase el Instituto de Promocin de exportaciones de Chile persona jurdica de derecho p blico autnoma.
Art . 2 Decreto Ley 3 .55 1.
La Fiscala Nacional Econmica, el Servici o Nacional ue Aduanas, la Direccin del Trabajo y la Superintendencia de Segurida d
Social , sern instituciones aut nomas, con personalida d jurdica .
Artculo 1 Decreto Ley 3.5 38.

Crease ifJ Superintendencia de Valores y Seguros, que se regir

por la presente ley, institucin autnuma, con personalidad j/Jn~
dica y patrimonio propio .. .
Artculo 1 del Decreto Ley 2.050.
Crease el Servicio Nacional de Obras Sanitarias com o institucin
autnoma del Estado de derecho pUblico, con personalidad illridica y parrimonio distin to del Fisco . .. Aqu el legislador sei'ial a
que es desconcentrada tem'torialmente lo que es particularmente
extrano desde el punto de vista de lo que la doctrin a entienue
por desco ncentrac in .

Artculo 87 Ley 18.556,

422

Crase el Servicio Electoral, organismo autnomo, con personalidad jur(dica y patrimonio propio ..
Art. 1 Ley 18.348.
Crase la Corporacin Nacional Forestal y de Proteccin de Recursos Naturales Renovahles.. La Corporacin ser una institucin autnoma del Hstado, con personalidad jur"dica y patrimonio propio ...
A veces el \cgislador opta por una frmula diversa indicando
que se trata de instituciones descentralizadas.

As: Decreto 2763 ArL 16 antepenltimo inciso, refirindose a los

Servicios de Salud: Los Servicios seran organismos estatales, funcionalmente descentralizados, dotados de personalidad jur(dica y
patrimonio propio ..
Art. 26 del mismo cuerpo legal
crase el Fondo ]y'acional de Salud, en adelante el Fondo, que ser
un servicio pblico Jimcionalmente descentralizado, dotado de personalidad jundica y pammonto propio. En idnticos trminos, el
artculo 35 y 46 que crean el Instituto de Salud Pblica de Chile
y la Central de Abastecimiento del Sistema Nacional de Servicios
de Salud.
Ar!. 40. Decreto Ley 1.446
Crase el Sen'icio Nacional de Capacitacin y Empleo, organismo
tcnico del Estado, filllcionalmen te descentralizado, con personalidad juridica de derecho pblico ..
Por ltimo, a veces se utilizan incluso otros conceptos como
el de independiente. contenido en Decretos eon Fuerza de Ley que
crean diversas l}niversiuades. As, por ejemplo. los DFL 12, de
1981 para la Universidad de La Serena; 13 para cllnstituto Profesional Academia Superior de Ciencias Pedaggicas de Valparaso;
14 para el Instituto Profesional de Copiap, etc., seftalan en su
artculo I que la institucin que se crea es: ... institucin de Educacin Superior del Estado, independiente, autnoma, con per
sonalidad juridica propia. Lo curioso es que no se sigue idntica
fnnula para otras Universidades y as, por ejemplo los DFL 152
sobre Universidad de Talea y 150 sobre Universidad de Tarapac,
sealan que se trata de: una corporacin de derecho pblico, autnoma, con patrimonio propio.

423

y ms an, el DF l 154 sobre Universidad ue Magallanes , senala simplement e que se trata de: ... una corporacin de derecho

pblico.
Es so bre tres aspectos que, a nuestro juicio debe a l)D f da r~e el
problema de la au tonoma de las in stituciones :.tdminislrativas a
saber: aspectos en maleria de organiza<.:- n , particulaml cnte releridos a la designac in y (ema c ilI de sus au tor idades; ma leria s relativas a las fHn cionc ~ del se rvic io y a su relacin juridk:a con el
gobienlO centr<ll y, por l time1, los aspectos finan ciero s y presupue starios .
Se parte , por su pueslO de la ba!>(' que nos enco n tramos e n pn..' sencia de person<lS ju ridicas separad as del Estado , que, co mo repiten cas i todas las leye s que los crean, cuen tan co n un patrimonio propio y que , por lo tan to , !>on capaces de aduar en el campo
jurdico a tr.tvs de sus rep resentan tes, quienes pueden cele brar
actos y contratos que los obligan a al:tuar ante los Tr ibunale~ de
Justicia . Estos son presupue stos p revios qu e 11 0 e stn en dis~u.
sin , pero que , como ya hemos sel1alado , no bastan para c m cnde r
como autnomos a los organismus en cuestin.
AUTO RIDADES DE LOS ENTES AUTON OMOS
Como uno de los e lementos de la descen tralizacin fun cional cst el que se refi ere a las autoridades del servicio . As como en la
descentralizacin territorial es necesario que las autoridades sean
locales, aqu es necesario que ellas tengan un vnculo cll n el servicio que las transfo nne en re present antes de ste y no de l gobiern o centraL En realidad, no pued e excluir la designacin de
la auto ridad por el Presidente de la Rep blica; es ms bien su vnculo pennanente durante su ejercicio el que interesa .
La casi totalidad de los servicios de nomin ados en Ch ile como
autn omos tien en a la cabeza una autoridad que la prop ia ley se
encarga de sealar que es de la confianza exclusiva del Presidente
de la Republica, lo que podr a bastar para descar tar de inm ed iato
to da idea de auto nom a de los e n tes descenlraLizados chile nus.
Interesante ser a el conocer cul ha sido a trav s de la historia
legisl at iva de los lt imos vein te anos la raz n pa ra ello. Po dra
pensarse que se trata del deseo de mantener la Admin istrac i n de l
Estado bajo el control del Presidente de la Rep blica. Pero ello
no se concilia con la idea de autonoma que parece fluir de las le-

42 4

yes orgnicas de los servicios. Aparece como paradojal que la ma

yora de las leyes, a regln seguido de definir a la institucin
como autnoma, indiquen que su autoridad es de la exclusiva
confianza del Presidente de la Repblica.
Podra sin embargo, existir otra razn y ella es la siguiente:
para que pudiera establecerse que la autoridad del servido no se
encuentra en la situacin de confianza que hemos sealado, es
detenninantc que la ley establezca el control de tutela o supervigilancia. En efecto, mientras la autoridad tenga el carcter de ex
elusiva confIanza, el gobierno podr dirigir el servicio en todos
sus aspectos, incluso en los ms pequeftos, sin ningn contrapeso
y en la misma fonna en que podra hacerlo con una institucin
de la Administracin CentraL La direccin de la institucin y su
administracin no se diferencia en la prctica con la de un servicio central. El gobierno a travs de los Ministros de Estado, Subsecretarios y/o en general, de las autoridades superiores, transmitir las rdenes que estime conveniente a las autoridades de las
instituciones descentralizadas.
Ello facilita la labor al legislador y es as como las leyes orgnicas de los diversos servicios no contemplan simplemente el
control de tutela o supervigilancia, sin perjuicio de hacer mencin a ste en algunos casos. No 10 contemplan, porque no seffalan cules son los casos en que la autoridad de tutela adquiere
facultad para ejercerla. No sealan los casos en que puede ejercerse los actos que a ella se encuentran sometidos.
Examinemos un ejemplo de lo que estamos sosteniendo. Los
Servicios de Salud, creados en el artculo 16 del Decreto Ley 2.763
y al que dicho cuerpo legal le destina los artculos 16 al 25. El
artculo 18 seala que cada Servicio estar a cargo de un director
que ser funcionario de la confianza exclusiva del Presidente de
la Repblica. Seala por otra parte que es un organismo funcionalmente descentralizado. Ahora bien, a pesar que el penltimo
inciso del artculo 16, dice que depender del Ministerio de Salud para someterse a su supervigilancia en su funcionamiento y
a cuyas polticas, normas y planes generales debern sujetarse,
las normas de tutela son tan vagas que aparecen como inexistentes. Adems del artculo 16, el artculo 18 dice que estn sometidos a la supervigilancia y control de los Secretarios Regionales
Ministeriales, que entre las funciones, art. 19, est la de organizar la direccin del Servicio, en confonnidad con el reglamento

425

y normas que le imparta el Minis terio. En sn tesis, salvo aspec-

tos especficos de control de tutela que se encuentran en el artculo 20 y que se refieren a creacin , modificacin y fu sin de cstablec imientos, transacc.iones, enajenacin dc inmuebles y co nvenios, no hay control de tutela sobre aspectos que dicen relacin
con el obje to mismo de la funci n del servicio.
Si la ley no hubiera sealado que la autoridad superior del servicio es de la exclusiva confian7.a, se habra enco llt l"""ddu en la absolut<l necesidad de precisar en detalle, el control de tutela administrativa que la autoridad central puede eje rce r sobre el servicio
descentralizado, para mantener la unidad de la Administracin
y la fac ultad que por la Consti tucin se le entrega al Presidente
de la Repblica.
Ten dramos entonces que afinnar que la opcin para el legislador es de establecer a la aU !oridad como de exclusiva confianza
o lcgislar en delaJ lc so bre e l co nt rol de tutela. Esto tratndose
de servicios de la Admini stracin d~1 Estado que com o hemos
venido diciendo , est encomendada al Presidente de la Repblica.
Esta situacin que hemos descri to no se aplica necesariamente
siempre. As, tenemos qu e, y aunque se trata de descentraliza ,
cin territorial , en la ley orgnica de Municipalidades , Decreto
Ley 1259, se contempla todo el control de tutela que la autoridad cent ral. a travs del Presidente de la Rep blica, Intendente
y Gobernador, eje rce so bre los municipios y, no obst ante eUo,
el Alcalde en dicha leyes un func ionario de co nfianza de l Presidente de la Repblica. Ello es as sin embargo, por razones histricas ya que la ley habia estu diado con ante rioridad este p un to
y la nUeva ley parti de las anteriores. Ademas, en esta materia
la situa cin actual del Alcalde siempre tuvo el carcter de transitoria, lo que la propia Constitucin de 1980 confirm, por lo que
es lgico que ellegis1ador se haya preoc upado del control de tutela .
Un ejemplo inverso lo ofrece sin embargo una ley de reciente
creacin. la Ley 18.566, publicada en el Diario Oficial el o de
octubre de 1986, crea el Servicio Electoral como organi smo autnomo. Su DiIector es nom brado por el Pre sidente de la Repblica con acuerdo del Senad o requirindose el voto confonne de
la mayora de sus miembros en ejercicio. Su remocin, dice el artculo 9 1, se har en igual fonna. Nos encontramos aqu con una
de las raras excepciones en materia de organizacin , a auto ridades
de confianza del Presidente de la Republica. Sin embargo, y esto

426

es verdaderamente sorprendente, prcticamente no existe control

uc tutela por parte uel gobierno central, salvo situaciones muy
excepcionales como por ejemplo enajenacin de bienes races
en que el artculo 93 letra d) indica que para ello requerir autorizacin del Presidente de la Repblica mediante Decreto Supremo.
Sin perjuicio de que el presupuesto del servicio es aquel que
anualmente contemple la Ley de Presupuesto y dio constituye
UIl;J. [urIlla indirecta de control: la existencia de un control ue tutela !lllnimo, y i::J inamovilidad del Director del Servicio, lo transforman en un raro ejemplo de un servicio integrante de la Administracin, veruaderamente autnomo.
CLASIIICACION

Conjugando los tres aspectos que hemos considerado fundamentales para determinar la mayor o menor autonoma de los organismos de la Administracin descentralizada; designacin de sus
autoridades, mayur () menor control de tutela y, por ltimo, financiamiento indepenuiente o 10 que denominaremos una cierta
autollomla financiera 6 , intentaremos una clasificacin, la que
sc hace partiendo ud primer aspecto, que es el que consideramos
ms importante ya que de l va a depender en ltimo trmino, el
manejo del servicio en fonna ms o menos independiente del poder
ecntral.
Distinguirnos entre servicius:
A. COII autoridades no dependientes del Poder Central

Dentro de e~te grupo se encuentran las siguientes situaciones:

<l. Servicios dirigidos por autoridades unipersonales por Consejos, en que el Presidente de la Repblica no interviene en
su design:H.:in.
b. Autoriuadcs unipersonales designadas por el Presidente de
la Rephlica y removidos, con intervencin de otro organismo. Ej. Director del Servicio Electoral.
c. Autoridades unipersonales designadas por el Presidente de
la Repblica, peru que no puede remover a voluntad.
d. Consejos mayoritariamcnte integrados por miembros no
designados por el Presidente de la Rephliea.
6

rrmil1Cl utilizado por Sbino Alvarcz C;endin, Tratadu General de Derecho Administrativo. Tomo 1, pg. 257. Ed. Bosch, 1958.

427

e. Consejos mayoritariamente integrados por miembros no

designados por el Presiuente de la Repblica y por otros
designados pero que no puede renovar. Ej.: Corporacin de
Asistencia Judicial de la Quinta Regin.
B. Con au toridades dependientes del Poder Cen tra!
En este grupo sc encucntran:
a. Consejos mayoritariamente integrados por miembros de la
confianza exclusiva del Presidente ue la Repblica o subordimdm jerrquicamente.
b. Autoridades unipersonales de. la confianza exclusiva del
Presidente de la Repblica.

Al interior de cada uno de los grupos A y B, se uistingue en rela

cin con el control de tutela, entre aqueJ1o~ servicios que tienen
ninguno o muy poco control de tutela establecido en las leyes.
y aquellos que, en cambio tienen sealado un sistema de control
de tutela por parte de la autoridad central.
En el caso de los servicios con autoridades no dependientes
del poder central tendrn mayor autonoma los servicios con muy
poco o ningn control de tutela. Ej.: Servicio Electoral.
En el caso de la letra B, en cambio, teOllrn ms autonoma los
servicios que dispongan de un sistema de control de tutela que aquellos que no lo tengan. Esto dehido a que, tratndose de autoridades
de la confianza del Porler Central, el Gobierno utilizar esta subordinacin en forma amplia, cuando no disponga de otros medios
de control. Disponicndo de ellos en cambio, puede preSllmirse
que se indinar por utilizar esta va. Ejemplo de esto ltimo es
lo que ocurre actualmente con las Municipalidades, en que el Alcalde es de la confianza del Presiuentc de la Rcpblica, pero en
que la ley contempla un detallado sistema de control de tutela.
Por ltimo, en cada uno de los caso~ habr de distinguirse si
los servicios tienen una fonna propia de financiamiento, diversa
de aquel contemplado en la ley de Presupuesto. Financiamiento
que contrbuya realmente al funcionamiento del servicio, ya que
tcnicamente en todos los casos, como por 10 dems sealan las
respectivas leyes, el patrimonio se puede fonnar incluso con donaciones que reciban los servicios, lo que en la prctica no reviste mayor importancia.
Si el financiamiento autnomo del servicio va aparejado con la
posibilidad de disponer de esos ingresos en forma tambin autnoma, este elemento cobra importancia.
428

Utilizando la clasificacin de Carca Trevijanos Fas, del grado

de descentralizadon en Espat1a, en que distingue entre descentrali.-:acin ficticia o simblica; descentralizacin media y descentralizacin plena 7, podramos decir en primer trmino, que los rganos que el Constituyente crea como autnomos, requieren de
descentralizacin plena: entendiendo por tal, dentro de nuestra
clasificacin a los del grupo A, en que no existe o es muy poco el
control de tutela.
Corresponde a la idea de descentrali.-:acin media, aunque ampliando el trmino de Carca Trevijanos, al resto de los rganos
del grupo A y a aquellos dirigidos por autoridades dependientes
del poder central en que existe control de tutela establecido por
la ley.
Tendramos, por ltimo, que estimar que se trata de una descentralizacin ficticia, aquellos en que nada se dice o muy poco
sobre control de tuteb en rganos dirigidos por autoridades de
confianz.a del Presidente de la Repblica. En ellos simplemente
no se cumplira con el trmino constitucional de autnomo.
Los aspectos presupuestarios de la clasificacin no inciden en la
calificacin anterior y slo sirve para determinar el mayor o menor
grado de autonoma de las instituciones.
Nos interesa subrayar como problema, el de fijar y establecer
el contorno de la Administracin del Estado en relacin con otros
entes de derecho pblico, creados por ley y que aparentemente
no han sido considerados como formando parte de ella. Tambin
podra plantearse el problema con algunos organismos creados
bajo el derecho privado pero transformados en personas jurdicas
de derecho pblico y en rgano de la Administracin por las sucesivas facultades que diversas leyes le fueron dando. Esta habra
sido a nuestro juicio, la situacin de la Corporacin Nacional Forestal hasta antes de la dictacin de la ley 18.348 de 1984, a la que
el Decreto Ley 701 sobre fomento forestal, modificado por el
Decreto Ley 945 entreg atribuciones de imperio pblico y a la que
el Decreto Ley 1.263 sobre Administracin financiera del Estado,
incluy entre las instituciones a quienes se aplicaban sus disposiClOnes.
7

Jos Antono Garda Trcvijanos Fas, Tratado de Derecho Administrativo.

Ed. Revista de Derecho Privado, Madrid. Tercera edidn. Tomo 11, volumen 1, pg. 452.

429

Clasificacin de los
enles descentralizados, segn su mayor
o menor au tonoma.

Servicios dirigidos por auroridades

no dependient es del poder central.
3. Aut. unip, o Consejos sin int ervencin Pdt~. de la R. en n ombramien to.
b. Au t. u nip. designadas y removidas por P. de la R. con intervencin de ot ro organismo.
c. Autoridad es designadas por P. de
la R. pero inamovibles.
d. Consej o~ co n mayora de miembros no designados por P. de la

N ingn

o m uy pnco
control de tutela.

Control d~ tu tela estable cido en la ley.

x istencia de algn
finan ciamiento propi o significativo.

~
~

Sn

xisten cia de algn

finan ci amiento prop io signific ativo.
Sm

R.
e. Consejos con mayora de m iembros no designados por P. de la
R. o que n o pue de remov er.

Servicios dirigid oJ por au toridades

dependien tes del poder central.
a. Consejos co n may ora de mie mbros de la confian"l:a o su bordinados al P. de la R.
b. Autoridades unip erson ales d,
confianza del P. de la R.

ont rol de tutela establecid o en la ley.

Nin gn o m uy poco
co n t rol de tute la .

xisten cia de algn

financiamiento propio signific ativo.

~
~

Sin

xistencia

de alg n
finan ciam iento propi O significativo.

Sin

..

Este problema sin embargo no se presenta con frecuencia y podra sos1ayarse adoptando un criterio restringido y excluyendo
lisa y llanamente, de la Administracin a todu rgano que la ley
no haya creado, otorgndole personalidad jurdica.
Nos referiremos especficamente a dos situaciones. La Televisin universitaria y las Corporaciones de Asistencia Judicial.
La Corporacin del Canal de la Universidad de Chile, es una
personalidad jurdica de derechu pblico creada por ley Artculo
2 inciso final Ley 17.377. Tambin lo son las Corporaciones del
Canal de la Universidad Catlica de Chile y Catlica de Val paraso.
Ahora bien, es incuestionable que estos dos ltimos, no pertenecen a la Administracin del Estado, no obstante su similitud con
el primero. En efecto, dependen de personas jurdicas que a su
vez, no forman parte de la Administracin. Se encuentran por lo
tanto en la misma situacin de los antiguos colegios profesionales.
Personas jurdicas de derecho pblico no integrantes de la Administracin. Sin embargo, la situacin de la Corporacin de Televisin de la Universidad de Chile es diversa. La ley la define precisamente como dependiendo de esa Universidad, la que a su vez
pertenece a la Administracin del Estado descentralizada. En realidad, la ley dice que s6lo podrn establecer, operar y explotar
canales de televisin, las diversas universidades que seala, las que
ejercern sus funciones por intermedio de una Corporacin de
Derecho Pblico.
Si una persona jurdica de derecho pblico depende a su vez de
otra, que constituye un rgano descentraliZado de la Administracin, la respuesta aparece como lgica. Nos encontramos en presencia tambin de una institucin de la Administracin, autnoma.
En ella, evidentemente la autonoma con respecto al poder central
ser an mayor que en otras instituciones descentralizadas, pero
no modifica su naturaleza. El vneulo con el poder central, aunque
dbil, existe y se ejerce en forma indirecta a travs de la Universidad de Chile y el control de tutela que el Presidente de la Rep
blica ejerce sobre esa Universidad. Ello por supuesto sin perjuicio
de las atribuciones del Consejo Nacional de Radio y Televisin.
Las tres corporaciones de asistencia judicial creadas por la ley
17.995 con la denominacin de Corporm:in de Asistencia Judicial dt' la Regin Metropolitana de Santiago, Corporacin de Asistencia Judicial de la Regin de Valparaiso y Corporacin de Asistencia Judicial de la Regin del Bio Blo, poseen a nuestro juicio
j

431

personalidad juridic<l de deredw phlico. Ello resulta evidente

si se tiene presente que 1:1 pcrso nalid<Jd jurdi ca ha sido otorgada
expresamen tc por la k y; que se ha fa cu ltado al Preside nte de la
Rep hlica, pa ra dictar los esta t utos de las tres co rpora(,;iones, lo
qu e ha hecho a travs de de':fctos con fue rza de ley; que se cumple
una func in de servido p blico se::!Iada en la propia Consttuclon . En mate ria de e nt idades c readas d ireCl ,UTIerHe p or la ky.
de hemos p resum ir su ca rcter de per sona jurdica de derecho pblico, :l men os de que expresamente se scak 10 contrario. ya que
el nadm ie nl O de las persona s j urlkas de derccho p l" ivadu se encuentra reghullentad o por la ley y la ex pre ~ill comlituira precisamen te u na derogacin exp res:.i a esos preceptos.
Aceptado lo anterior y no p udie ndo por lo tanto fo nTl a r parle
de la d enuminada Administ r:Jcin Invisible del Estado!). la r.u c
esta cunstitui da prc.:i sam en tc p or entes reguladu s de a;u erJ u al
derecho privado, es necesar io dctcrm inar si Cslas Corporaciones
integr<l ll la Adm inistracin del Estado u, como los antiguos CoJegios profesionales y ~l Canal de Tel evisin de la Un iversi dad Catlica de Chile y Cat lk:<l ue Valparaso, pOl" ejemplo, forma n pa rte
de aquellos enles de derechu phlico ajenos a ella y no sujeros por
lo tanto a ningn cont rol por parte del poder cen tra l.
A nuestro juici o, la composicin del Consejo de estas Corpora ciones integrado , como e s el caso por ejem plo de la Rt:gion de Va lparaiso , p or el Secretario Regional Ministerial de Ju sticia y p or el
Abogado Pr ocu rador hscaJ de Valpara so , amhos funcio n arios
sometidos jc r r quicam~n t e al Presidente de la Repblca y de su
confianza, adems de dos mi em bros des ign ados por dos anos po r
el Min isterio de Justicia, entre se is comeje rus ; unido a que su pat rio
m onio est con st ituido c.; asi exclusivamen te por aportes q ue rcc ioc
del Estado <l travs del Ministerio de Jus ticia , y, po r l lim o, de lo
dispuesto en el artculo 13 ]ctra m) de su ley, que setial a entre las
funci one s del Consejo Directivo 1("1 de cumplir y hacer cumplir los

acuerdos e im11Ucdof1cJ

impa,.(ida.~

por el lHilliSlerio de Justir.:ia,

y le o torgan al Poder Ce ntr("l l una re al y deci didu intervencin en

1("1 gestin de las Corp orac iones.

Al respecto, \'er nues tro a.rt cu lo 7"rans!ormot"iollcs f ll la fJrKal/izuciim ad.

ministratil'a del f:stado. Revista de Dllrt!dm. Universid ad Catlic:l de Valp:luso. NO VI, ao 1982.

43 2

Lo :.mtcrior por In dems, se ha manifcstado en la prctica, en

que el Ministerio de Justicia ha acrecentfldo el control ~obre las
Corporaciones, principalmente a trav~ de la asignacin de recursos,
hasta el punto que puede sostenerse que, a lo menos, el control
ejercido equivale a lquel que normalmente se ejerce subre los entes
desccntralizados s()metid()~ ll control de tutela.
Las <ltribuciones del poder central, por 10 tanto, <l travs de los
mecanismos 1cg<lles sefialados, nos llevan a concluir que se trlta de
instituciones que pueden entenderse incorpor<ldas a la denominada Administracin de~cen(ra1izada, constituyendo servicios pblico~ descentralizados. Es evidente en todo caso que estos servicios,
por su composicin de carcter mixto, y por ser el Director General de la confianza del Consejo, integrado como se ha dicho por algunas personas ajenas a la Administracin, son rganos verdaderamente descentraliz3dos funcionalmente, de acuerdo con lo que
dispone el artculo 3 de la Constitucin Poltica.
Llamamos la atencin sobre el hecho que las clasificaciones de
lo~ entes de la Admllstracin, as (omo lo~ organigramas wnfc(cionados por la Contralora Geneml de la Repblica no contcmplan ni a las Corporaciones de Asistencia Judicial ni al Canal de
Televisin de la Universidad de Chile como formando parte de la
Administracin.
De acuerdo con lo que se ha venido exponiendo, el contorno
de los entes descentralizados en Chile debiera delimitarse sefalando que fonnan parte de la Administracin del Estado aquellas institUciones dotadas de personalidad jurdica de derecho pblico,
en que se encuentre ya sea un control de tutela ejercido por el poder centraL directamente o a travs de entes de la Administracin
del E~tado; o bien una participacin en el nombramiento de las
autoridades de dicha institucin en fonna preponderante. La asignacin de recursos por parte del Estado no lo consideramos como
un elemento fundamental, pero s como complementario, de la mayor importancia para decidir la cuestin en caso de duda acerca de
J: extensin de los otros dos elementos mencionados anterionnente.

433