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No 110.

474/2015-AsJConst/SAJ/PGR

Ao direta
26/DF
Relator:
Requerente:
Interessado:

de inconstitucionalidade por omisso


Ministro Celso de Mello
Partido Popular Socialista (PPS)
Congresso Nacional

CONSTITUCIONAL. ART. 5, XLI e XLII, DA CONSTITUIO DA REPBLICA. CRIMINALIZAO DA HOMOFOBIA E DA TRANSFOBIA. NO CONHECIMENTO
DO PEDIDO DE INDENIZAO POR DANOS A VTIMAS DE HOMOFOBIA. MANDADO DE CRIMINALIZAO DA HOMOFOBIA. CONFIGURAO DE
RACISMO. LEI 7.716/1989. CONCEITO DE RAA. INTERPRETAO CONFORME A CONSTITUIO.
MORA LEGISLATIVA. FIXAO DE PRAZO PARA O
CONGRESSO NACIONAL LEGISLAR.
1. A ao direta de inconstitucionalidade por omisso possui natureza eminentemente objetiva, sendo inadmissvel pedido de
condenao do Estado em indenizar vtimas de homofobia e
transfobia, em virtude de descumprimento do dever de legislar.
2. Deve conferir-se interpretao conforme a Constituio ao
conceito de raa previsto na Lei 7.716, de 5 de janeiro de 1989,
a fim de que se reconheam como crimes tipificados nessa lei
comportamentos discriminatrios e preconceituosos contra a
populao LGBT (lsbicas, gays, bissexuais, travestis, transexuais e
transgneros). No se trata de analogia in malam partem.
3. O mandado de criminalizao contido no art. 5 o, XLII, da
Constituio da Repblica, abrange a criminalizao de condutas homofbicas e transfbicas.
4. Caso no se entenda que a Lei 7.716/1989 tipifica prticas
homofbicas, est em mora inconstitucional o Congresso Naci-

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onal, por inobservncia do art. 5 o, XLI e XLII, da CR. Fixao


de prazo para o Legislativo sanar a omisso legislativa.
5. Existncia de projetos de lei em curso no Congresso Nacional no afasta configurao de mora legislativa, ante perodo excessivamente longo de tramitao, a frustrar a fora normativa da
Constituio e a consubstanciar inertia deliberandi.
6. A ausncia de tutela judicial concernente criminalizao da
homofobia e da transfobia mantm o estado atual de proteo
insuficiente ao bem jurdico tutelado e de desrespeito ao sistema
constitucional.
7. Parecer pelo conhecimento parcial da ao direta de inconstitucionalidade por omisso e, no mrito, pela procedncia do pedido na parte conhecida.

I RELATRIO
Trata-se de ao direta de inconstitucionalidade por omisso
proposta pelo Partido Popular Socialista (PPS), com pedido de
medida cautelar, por inrcia legislativa do Congresso Nacional em
editar lei para criminalizar todas as formas de homofobia e transfobia, nos termos do art. 5o, XLII,1 ou, subsidiariamente, da determinao contida no art. 5o, XLI,2 ou, por fim, do princpio da
vedao da proteo deficiente, decorrente do art. 5 o, LIV, todos da
Constituio da Repblica.3

1 Art. 5o. Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a
inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos seguintes: [...] XLII a prtica do racismo
constitui crime inafianvel e imprescritvel, sujeito pena de recluso, nos
termos da lei; [...].
2 Art. 5o. [...] XLI a lei punir qualquer discriminao atentatria dos
direitos e liberdades fundamentais; [...].
3 Art. 5o. [...] LIV ningum ser privado da liberdade ou de seus bens
sem o devido processo legal; [...].

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Segundo o requerente, a determinao de criminalizao de


todas as formas de racismo, expressa no art. 5o, XLII, da CR,
abrangeria as condutas de descriminao de cunho homofbico e
transfbico, pois seriam espcies do gnero racismo. Consoante
definiu o Supremo Tribunal Federal no julgamento do habeas corpus 82.424/RS, o conceito de racismo no estaria adstrito discriminao por cor da pele, mas abrangeria discriminao por etnia,
procedncia nacional, religio etc. Subsidiariamente, sustenta que a
criminalizao da homofobia encontra suporte no art. 5o, XLI, da
Constituio da Repblica, o qual determina que a lei punir
qualquer discriminao atentatria dos direitos e liberdades fundamentais. Aduz ser inegvel que todas as formas de homofobia e
transfobia, especialmente (mas no exclusivamente) das ofensas (individuais e coletivas), dos homicdios, das agresses, ameaas e discriminaes motivadas pela orientao sexual e/ou identidade de
gnero, real ou suposta, da vtima constitui discriminao atentatria a direitos e liberdades fundamentais, pois: (i) viola o direito
fundamental liberdade, pois implica negao populao LGBT4
de realizar atos que no prejudicam terceiros e que no so proibidos pela lei; (ii) viola o direito fundamental igualdade, pois no
h fundamento lgico-racional que justifique a discriminao [negativa] da populao LGBT relativamente a heterossexuais notransgneros.
A terceira linha argumentativa do requerente no sentido da
inconstitucionalidade da mora legislativa por afronta ao princpio
4 LGBT ou LGBTTT o acrnimo que designa lsbicas, gays, bissexuais,
travestis, transexuais e transgneros.

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da proporcionalidade, na vertente da vedao de proteo deficiente, e ao direito fundamental segurana da populao LGBT
(art. 5o, caput, da CR). Por esses fundamentos, requer: (i) reconhecimento de que o conceito de racismo abrange homofobia e
transfobia, para enquadrar tais condutas na ordem de criminalizao do racismo (art. 5o, XLII, da CR); (ii) declarao da mora inconstitucional

do

Congresso

Nacional

em

criminalizar

especificamente a homofobia e a transfobia; (iii) fixao de prazo


razovel para o Congresso Nacional aprovar legislao naquele
sentido; e (iv) caso o Legislativo no respeite o prazo estipulado:
(iv.1) incluso das prticas discriminatrias fundadas em orientao
sexual na Lei de Racismo (Lei 7.716, de 5 de janeiro de 1989);
(iv.2) tipificao das condutas de homofobia e transfobia, nos moldes que o Supremo Tribunal Federal entender mais adequados, e
(iv. 3) responsabilizao civil do Estado brasileiro, com indenizao
das vtimas de todas as formas de homofobia e transfobia.
Em despacho de 7 de maro de 2014, o relator solicitou informaes Cmara dos Deputados e ao Senado Federal, nos termos dos arts. 6o e 12-E da Lei 9.868, de 10 de novembro de 1999
(pea 21 dos autos eletrnicos).
O Senado Federal posicionou-se por improcedncia do pedido. Destacou que no h, na Constituio, ordem de criminalizao especfica de condutas homofbicas e transfbicas. Invocou a
necessidade de cumprir com cautela os mandados de criminalizao do texto constitucional. Consignou que seria impossvel concluir, com fundamento no julgamento do HC 82.424/RS, que a

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homofobia seria espcie do gnero racismo, pois so fenmenos


sociais distintos. Defendeu inexistncia de mora legislativa, porquanto o tema tem sido objeto de inmeros debates no parlamento (pea 31).
Em breve manifestao, a Cmara dos Deputados reafirmou
seu posicionamento institucional pela aprovao do projeto de lei
5.003, de 7 de agosto de 2001, que determina sanes s prticas
discriminatrias em razo da orientao sexual das pessoas, atualmente sob anlise do Senado Federal (pea 32).
O requerente peticionou com argumentao contrria s informaes do Senado Federal (pea 47).
Requereram ingresso, na qualidade de amici curi, a Associao Eduardo Banks (pea 6); o Grupo Gay da Bahia (pea 34); o
Grupo de Advogados pela Diversidade Sexual e Associao Brasileira de Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais (pea 39)
e a Associao Nacional de Juristas Evanglicos (pea 52).
Em despacho de 9 de maro de 2015, o relator solicitou manifestao da Procuradoria-Geral da Repblica sobre a admissibilidade da presente ao direta de inconstitucionalidade por
omisso, com particular destaque para o pleito que objetiva estender, por via jurisdicional, mediante analogia (in malam partem?), a
Lei 7.716/89 (pea 59).
o relatrio.

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II NO CONHECIMENTO PARCIAL

DA

AO

O Partido Popular Socialista requer: (i) reconhecimento de


que o conceito de racismo abrange homofobia e transfobia, para
enquadrar tais condutas na ordem de criminalizar o racismo (art.
5o, XLII, da CR); (ii) declarao de mora inconstitucional do
Congresso Nacional em criminalizar especificamente homofobia e
transfobia; (iii) fixao de prazo razovel para o Congresso Nacional aprovar legislao naquele sentido, e (iv) caso o Legislativo no
respeite o prazo estipulado: (iv.1) incluso das prticas discriminatrias fundadas em orientao sexual na Lei de Racismo (Lei
7.716, de 5 de janeiro de 1989); (iv.2) tipificao das condutas de
homofobia e transfobia, nos moldes que o Supremo Tribunal Federal entender mais adequados, e (iv.3) responsabilizao civil do
Estado brasileiro, com indenizao das vtimas de todas as formas
de homofobia e transfobia.
Ao direta de inconstitucionalidade por omisso consubstancia instrumento de tutela da Constituio da Repblica, com o
fim de garantir-lhe efetividade, por meio do cumprimento do dever de legislar ou da adoo de providncia de ndole administrativa (art. 12-B, I, da Lei 9.868, de 10 de novembro de 1999).5
Trata-se de ao de ndole nitidamente objetiva, que no se
destina a proteger situaes subjetivas e concretas, conforme ressaltam, em obra doutrinria, GILMAR MENDES e PAULO GONET
BRANCO:
5 Art. 12-B. A petio indicar:
I a omisso inconstitucional total ou parcial quanto ao cumprimento de
dever constitucional de legislar ou quanto adoo de providncia de
ndole administrativa; [...].

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Tal como a ao direta de inconstitucionalidade (ADI), o


processo de controle abstrato da omisso (ADI) no tem outro escopo seno o da defesa da ordem fundamental contra
condutas com ela incompatveis. No se destina, pela prpria
ndole, proteo de situaes individuais ou de relaes
subjetivadas. Mas visa, precipuamente, defesa da ordem jurdica. No se pressupe, portanto, aqui a configurao de
um interesse jurdica especfico ou de um interesse de agir.
Os rgos ou entes incumbidos de instaurar esse processo de
defesa da ordem jurdica agem no como autor, no sentido
estritamente processual, mas como um Advogado do Interesse Pblico ou, para usar a expresso de KELSEN, como um advogado da Constituio. O direito de instaurar o processo de
controle no lhes foi outorgado tendo em vista a defesa de
posies subjetivas. Afigura-se suficiente, portanto, a configurao de um interesse pblico de controle. Tem-se aqui, pois,
para usarmos uma denominao usada por TRIEPEL e adotada
pela Corte Constitucional alem, tpico processo objetivo. 6

Desse modo, o ltimo pedido, de responsabilizao civil do


Estado por prticas homofbicas e transfbicas, incompatvel
com a sistemtica da ao direta de inconstitucionalidade por
omisso. No cabe ao Supremo Tribunal Federal, em controle concentrado de constitucionalidade, condenar o Estado brasileiro a indenizar vtimas desse tipo de conduta, por mais reprovvel que
seja.
A ao direta de inconstitucionalidade por omisso no deve,
portanto, ser conhecida nessa poro.
III MRITO
Na parte a ser conhecida, o pedido deve ser julgado procedente.
6 MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de
Direito Constitucional. 6. ed. So Paulo: Saraiva, 2011, p. 1.289.

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III.1 HOMOFOBIA COMO CRIME RESULTANTE


DE DISCRIMINAO OU PRECONCEITO DE RAA
O constituinte originrio, fundado na metanorma da dignidade do ser humano, dedicou-se especificamente erradicao de
prticas discriminatrias. So exemplos de normas voltadas a essa
finalidade o princpio da igualdade, inscrito no art. 5 o, caput, da
Constituio da Repblica, e a promoo do bem de todos, sem
preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras
formas de discriminao, como objetivo fundamental da Repblica, insculpido no art. 3o, IV, da CR. Alm disso, conferiu lei a
funo de punir discriminao atentatria de direitos e liberdades
fundamentais (art. 5o, XLI, CR) e definiu o racismo como crime
inafianvel e imprescritvel.
Condutas contrrias liberdade de orientao sexual possuem ntido carter discriminatrio e violador da dignidade do ser
humano, em patente confronto com esse conjunto de normas
constitucionais. A homofobia decorre da mesma intolerncia que
suscitou outros tipos de discriminao, como aqueles em razo de
cor, procedncia nacional, religio, etnia, classe e gnero. Consoante explica DANIEL BORRILLO, a lgica perpetrada a mesma, de
inferiorizao de certos grupos e indivduos:
Enquanto violncia global caracterizada pela supervalorizao de uns e pelo menosprezo de outros, a homofobia baseia-se na mesma lgica utilizada por outras formas de
inferiorizao: tratando-se de ideologia racista, classista ou
antissemita, o objetivo perseguido consiste sempre em desumanizar o outro, em torn-lo inexoravelmente diferente.
semelhana de qualquer outra forma de intolerncia, a homofobia articula-se em torno de emoes (crenas, precon-

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ceitos, convices, fantasmas...), de condutas (atos, prticas,


procedimentos, leis...) e de um dispositivo ideolgico (teorias, mitos, doutrinas, argumentos de autoridade...).
O profundo conservadorismo do conjunto das manifestaes de excluso evocadas reside no fato de que todas elas,
por um lado, se inspiram no fundo irracional comum de
uma opinio particularmente orientada para a desconfiana
em relao aos outros e, por outro, elas transformam tal preconceito corriqueiro em doutrina elaborada.7

Mais frente, BORRILLO destaca:


[...] O problema da homofobia supera a questo gay, inscrevendo-se na mesma lgica de intolerncia que, em diferentes
momentos da Histria, produziu a excluso tanto dos escravos e dos judeus quanto dos protestantes; at mesmo os comediantes haviam sido, outrora, excludos do direito ao
casamento.
semelhana do que ocorre em relao diferena cultural
entre nacional e estrangeiro (espcie de eufemismo do racismo), a diferena sexual entre heterossexual e homossexual,
apresentada como um indicador objetivo do sistema desigual de atribuio e de acesso aos bens culturais, a saber, direitos, capacidades, prerrogativas, alocaes, dinheiro, cultura,
prestgio etc. E, embora o princpio da igualdade seja formalmente proclamado, efetivamente em nome das diferenas e ao dissimular precavidamente qualquer inteno
discriminatria, que os dominantes entendem reservar um
tratamento desfavorvel aos dominados. A construo da diferena homossexual um mecanismo jurdico bem rodado
que permite excluir gays e lsbicas do direito comum (universal), inscrevendo-os(as) em um regime de exceo (particular). [...]8

Nessa perspectiva, a prtica de racismo destacada no art. 5 o,


XLII, da CR, abrange atos homofbicos e transfbicos. De acordo
com UADI LAMMGO BULOS, racismo todo e qualquer tratamento
7 BORRILLO, Daniel. Homofobia: histria e crtica de um preconceito. Belo
Horizonte: Autntica, 2010, p. 34-35.
8 BORRILLO, obra citada na nota 7, p. 38-39.

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discriminador da condio humana em que o agente dilacera a autoestima e o patrimnio moral de uma pessoa ou de um grupo de
pessoas, tomando como critrios raa ou cor da pele, sexo, condio econmica, origem etc..9
Conforme destacou o Ministro MAURCIO CORRA, no julgamento do habeas corpus 82.424/RS, limitar o racismo a simples
discriminao de raas, considerado apenas o sentido lxico ou comum do termo, implica a prpria negao do princpio da igualdade, abrindo-se a possibilidade de discusso sobre a limitao de
direitos a determinada parcela da sociedade, o que pe em xeque a
prpria natureza e prevalncia dos direitos humanos.
Nesse contexto, em observncia ao princpio da igualdade, os
crimes previstos pela Lei 7.716, de 5 de janeiro de 1989, abarcam
as condutas homofbicas, isto , os atos de discriminao em virtude de orientao sexual, motivo por que o reconhecimento de
sua incluso naqueles tipos no ofende o princpio da legalidade
em matria penal. O conceito de raa sob o vis biolgico obsoleto, e deve sua interpretao ser conferida de acordo com o princpio da dignidade do ser humano e o Estado Democrtico de
Direito.
No julgamento paradigmtico do HC 82.424/RS, o Ministro
MAURCIO CORRA ponderou:
[...] 85. Como afirmei quando do pedido de vista, revela-se
essencial, na espcie, que se proceda a uma interpretao teleolgica e sistmica da Carta Federal, a fim de conjug-la
9 BULOS, Uadi Lammgo. Constituio Federal anotada. 10 ed. So Paulo:
Saraiva, 2012, p. 253.

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com circunstncias histricas, polticas e sociolgicas, para


que se localize o sentido da lei para aplic-la. Os vocbulos
raa e racismo no so suficientes, por si ss, para se deter minar o alcance da norma. Cumpre ao juiz, como elementar,
nesses casos, suprir a vaguidade da regra jurdica, buscando o
significado das palavras nos valores sociais, ticos, morais e
dos costumes da sociedade, observado o contexto e o momento histrico de sua incidncia. [...]10

Por sua vez, o Ministro CELSO

DE

MELLO destacou que a no-

o de racismo ao contrrio do que equivocadamente sustentado


na presente impetrao no se resume a um conceito de ordem
estritamente antropolgico ou biolgica, projetando-se, ao contrrio, numa dimenso abertamente cultural e sociolgica, alm de
caracterizar, em sua abrangncia conceitual, um indisfarvel instrumento de controle ideolgico, de dominao poltica e de subjugao social.11
A definio de raa e racismo , em realidade, desenvolvida
de acordo com o contexto histrico e varia conforme o tempo e
o local; no depende necessariamente de similaridade fsica entre
as pessoas que compem o grupo racializado. Em outras palavras, o
conceito de raa fluido, de maneira que se tornam possveis o
surgimento de novos grupamentos considerados raas e o desaparecimento de outros grupos racializados.
Sobre o conceito histrico de raa, FABIANO SILVEIRA destaca
que a determinao de um grupamento como raa prescinde de
identidade biolgica e, por outro lado, depende de discurso racia10 Supremo Tribunal Federal. Habeas corpus 82.424/RS. Relator: Ministro
MOREIRA ALVES. Redator para acrdo: Min. MAURCIO CORRA.
17/9/2003, maioria. Dirio da Justia, 19 mar. 2004.
11 STF. HC 82.424/RS, cit. na nota 10.

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lizante que permeia as relaes intergrupais. 12 Segundo o autor,


esse discurso construdo historicamente por quem recebe o
qualificativo racial, ou por quem o manipula exteriormente (ainda
que manipulao sutil e constantemente negada, como no caso
brasileiro), ou por ambos. Como quer que seja, o discurso racializante no se prende s dessemelhanas fsicas entre grupos contrastados, podendo, inclusive, invent-las artificialmente. Assim, as
diferenas fsicas e/ou culturais entre determinados grupos no
criam, elas mesmas, a ideia de raa. Podem ser capturadas, no entanto, por um discurso cujo propsito o de agudizar ao mximo
tais diferenas e de fazer acreditar que elas existem em termos raciais a tnica discursiva, com efeito, poder recair ora sobre o
elemento biolgico, ora sobre o elemento cultural, mas, em maior
ou menor intensidade, ambos tendem a combinar-se.13
Dessa maneira, considerando o conceito histrico de raa e,
por consequncia, de racismo, a homofobia e a transfobia, como
comportamentos discriminatrios voltados inferiorizao do ser
humano simplesmente pela orientao sexual, incluem-se entre os
crimes resultantes de discriminao ou preconceito de raa.
esse o correto entendimento de GUILHERME

DE

SOUZA

NUCCI:
[...] Portanto, raa termo infeliz e ambguo, pois quer dizer
tanto um conjunto de pessoas com os mesmos caracteres somticos como tambm um grupo de indivduos de mesma
origem tnica, lingustica ou social. Raa, enfim, um gru12 SILVEIRA, Fabiano Augusto Martins. Da criminalizao do racismo: aspectos
jurdicos e sociocriminolgicos. Belo Horizonte: Del Rey, 2007, p. 82.
13 SILVEIRA, Da criminalizao do racismo... , ob. cit. na nota 12, p. 82-83.

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po de pessoas que comunga de ideais ou comportamentos comuns, ajuntando-se para defend-los, sem
que, necessariamente, constituam um homogneo
conjunto de pessoas fisicamente parecidas. Alis, assim pensando, homossexuais discriminados podem
ser, para os fins de aplicao desta Lei, considerados
como grupo racial. [...] Ora, se o STF considerou racismo, para efeito de considerar imprescritvel o art. 20 desta
Lei, atitudes de anti-semitismo so imprescritveis, mesmo se
considerando que o judeu o adepto da religio denominada judasmo, podendo ser qualquer pessoa, inclusive o que
nasceu e se formou catlico, mas, posteriormente, converteu-se. Dessa forma, parece-nos possvel, igualmente, considerar racismo a busca da excluso de outros grupos sociais
homogneos, exteriormente identificados por qualquer razo. [...] Parece-nos que racismo, desde que na esteira da
interpretao dada pelo STF, qualquer forma de fobia, dirigida ao ser humano, pode ser manifestao racista. Da por
que, inclui-se no contexto da Lei 7.716/89. Nem se fale em
utilizao de analogia in malam partem. No se est buscando,
em um processo de equiparao por semelhana, considerar
o ateu ou o homossexual algum parecido com o integrante
de determinada raa. Ao contrrio, est-se negando
existir um conceito de raa, vlido para definir qualquer agrupamento humano, de forma que racismo
ou, se for prefervel, a discriminao ou o preconceito de raa somente uma manifestao de pensamento segregacionista, voltado a dividir os seres humanos, conforme qualquer critrio leviano e arbitrariamente eleito, em castas, privilegiando umas em
detrimento de outras. [...] Logo, ser ateu, homossexual,
pobre, entre outros fatores, tambm pode ser elemento de
valorao razovel para evidenciar a busca de um grupo hegemnico qualquer de extirpar da convivncia social indivduos indesejveis. No se pode considerar racismo atacar judeus, unicamente por conta de lamentveis fatos histricos,
como o holocausto, mas, sobretudo, porque todos so seres
humanos e raa conceito enigmtico e ambguo, merecedor, pois, de uma interpretao segundo os preceitos da
igualdade, apregoada pela Constituio Federal, em funo
do Estado Democrtico de Direito.14
14 NUCCI, Guilherme de Souza. Leis penais e processuais penais comentadas. 2
ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 272-273. Sem destaque no

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Portanto, no se trata de defender tipificao por meio de


analogia in malam partem, mas de interpretao conforme a Constituio do conceito de raa, para adequ-lo realidade brasileira
atual, em processo de mutao de conceitos jurdicos o que
plenamente compatvel com o contedo histrico da noo de
racismo.
Dados do Relatrio Sobre Violncia Homofbica no Brasil: ano de
2012, elaborado pela Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica, que abrangem apenas violaes relatadas, revelam a gravidade e a amplitude dos atos discriminatrios praticados
contra a populao LGBT:15
2011

2012

Percentual de
aumento

Denncias

1.159

3.084

166,09%

Violaes

6.809

9.982

46,60%

Vtimas

1.713

4.851

183,19%

Suspeitos

2.275

4.784

110,29%

3,97

3,23

Mdia violao/
vtima

O relatrio ressalta que, a despeito da subnotificao de dados


acerca desse tipo de violncia, os nmeros apontam para um
grave quadro de violncias homofbicas no Brasil: no ano de 2012,
foram reportadas 27,34 violaes de direitos humanos de carter
homofbico por dia. A cada dia, durante o ano de 2012, 13,29

original.
15 Disponvel
em:
< http://bit.ly/violhomo2012 >
< http://www.sdh.gov.br/assuntos/lgbt/pdf/relatorio-violenciahomofobica-ano-2012 > Acesso em 11 jun. 2015.

ou

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pessoas foram vtimas de violncia homofbica reportada no


pas.16
Interpretao atualizada da Constituio da Repblica, calcada nos princpios da igualdade e da dignidade do ser humano,
evidencia que a Lei 7.716/1989 abrange atos discriminatrios e
preconceituosos praticados motivados por orientao sexual e/ou
identidade de gnero.
III.2 OMISSO INCONSTITUCIONAL
Omisso legislativa ocorre quando se verifica inrcia do legislador em elaborar lei regulamentadora necessria concretizao de norma constitucional. Verifica-se nos casos em que no
sejam praticados atos legislativos ou administrativos requeridos
para tornar plenamente aplicveis normas constitucionais (art. 103,
2o). Muitas destas, de fato, requerem uma lei ou uma providncia
administrativa ulterior para que os direitos ou situaes nelas previstos efetivem-se na prtica. Se esses direitos no se realizam porque o legislador no produziu a lei, ou o administrador no criou
o ato, d-se uma omisso inconstitucional, surgindo da o pressuposto
para a propositura de uma ao de inconstitucionalidade por omisso,
visando a obter a elaborao da lei ou a prtica do ato.17
Ao analisar a inrcia legislativa, ANNA CNDIDA

DA

CUNHA

FERRAZ caracteriza-a como um dos processos informais de mutao da Constituio:


16 Idem, ibidem.
17 SILVA, Jos Afonso da. Comentrio contextual Constituio. 7. ed. So Paulo:
Malheiros, 2010, p. 569.

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A inrcia provoca mutao inconstitucional na Constituio


quando a omisso dos poderes constitudos intencional,
provisria mas prolongada, de tal sorte que paralisa a aplicao da norma constitucional, evidentemente no desejada
pelo constituinte. Configura, na verdade, uma inconstitucionalidade por omisso, figura hoje consagrada inclusive na
Constituio Brasileira de 1988. Como modalidade de processo de mutao da constituio a inrcia processo pernicioso, que acarreta consequncias desastrosas vida
constitucional dos Estados. De um lado porque, ao contrrio
dos demais processos de mutao, raramente busca adaptar a
Constituio realidade. De outro, porque arrasta consigo,
quase que invariavelmente, a descrena na Constituio.18

GILMAR MENDES e PAULO GONET BRANCO alertam para a relevncia do tema da omisso inconstitucional, a qual fundamental sobretudo para a concretizao da Constituio como um todo,
isto , para a realizao do prprio Estado de Direito democrtico,
fundado na soberania, na cidadania, na dignidade da pessoa humana, nos valores sociais do trabalho, da iniciativa privada, e no
pluralismo poltico, tal como estabelecido no art. 1 o da Carta
Magna. Assinale-se, outrossim, que o estudo da omisso inconstitucional indissocivel do estudo sobre a fora normativa da Constituio.19
A necessria criminalizao da homofobia e da transfobia no
foi deixada discricionariedade poltica do legislador pela Constituio da Repblica de 1988, a qual disps expressamente a respeito da punio de qualquer discriminao atentatria a direitos e
18 FERRAZ, Anna Cndida da Cunha. Mutao, reforma e reviso das normas constitucionais. In: CLVE, Clmerson Merlin; BARROSO, Lus
Roberto (org.). Direito Constitucional: teoria geral da constituio. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 791.
19 MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de
Direito Constitucional. 6. ed. So Paulo: Saraiva, 2011, p. 1.285.

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liberdades fundamentais, no art. 5, XLI, e, logo em seguida, determinou tratamento penal especfico para a prtica do racismo como
crime inafianvel e imprescritvel, sujeito pena de recluso (art.
5, XLII). verdade que, em ambos os dispositivos, atribui lei a
respectiva disciplina, mas no menos verdade que a Constituio
estabeleceu dever especfico de legislar para proteger tal valor
constitucional. A esse propsito, calha a afirmao de LUIZ CARLOS
DOS

SANTOS GONALVES:
O reconhecimento dos deveres de proteo penal aos direitos fundamentais faz o bem jurdico funcionar como limite
mnimo, aqum do qual no se podem situar as sanes penais, sob o risco de proteger insuficientemente aqueles direitos.20

O texto constitucional, que se refere claramente punio e


ao tratamento penal, no se satisfaz com legislao no criminal
punitiva [que] no tem se mostrado apta a coibir a homofobia e a
transfobia, como aduz o requerente. O art. 5o, XLII, consubstancia mandado de criminalizao, ao qual o Legislativo se encontra
vinculado, de maneira que no est sob sua discricionariedade criminalizar ou no prticas racistas. O bem jurdico a ser protegido
foi determinado pela Constituio da Repblica e deve ser protegido pela atuao legislativa.21
20 GONALVES, Luiz Carlos dos Santos. Mandados expressos de criminalizao
e a proteo de direitos fundamentais na Constituio brasileira de 1988. Belo
Horizonte: Frum, 2007, p. 67.
21 LUCIANO FELDENS, ao comentar essa norma, consigna que o mandado de
criminalizao veicula, portanto, uma relao de natureza impositiva que
tem como destinatrio o legislador, a este competindo a criao de um
abrigo normativo, de carter jurdico-penal, estabelecendo os termos e os
limites dessa tutela, a qual, se por um lado no pode situar-se alm do
constitucionalmente permitido (proibio do excesso), tampouco se pode

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Nesse contexto, razes de equivalncia constitucional, ancoradas no princpio da igualdade, impem criminalizao da discriminao e do preconceito contra cidados e cidads lsbicas, gays,
bissexuais, travestis e transexuais, pois a represso penal da discriminao e do preconceito de raa, cor, etnia, religio ou procedncia nacional j prevista pela legislao criminal brasileira (Lei
7.716/1989) e no h justificativa para tratamento jurdico diverso,
sob pena de intolervel hierarquizao de opresses. No elegante dizer
do Ministro ROBERTO BARROSO: preciso avanar no processo civilizatrio.22
A determinao de editar normas penais para combater homofobia e transfobia , por outro lado, compromisso internacional.
Citem-se alguns documentos pertinentes:
Resoluo 17/19 da Organizao das Naes Unidas
(ONU) sobre Direitos humanos, orientao sexual e
identidade de gnero (14 de junho de 2011), que prev,
no item 2, o estabelecimento de dilogo construtivo,
fundamentado e transparente sobre a questo das leis e
prticas discriminatrias e atos de violncia contra as
pessoas por motivo de sua orientao sexual e identidade de gnero.
Resoluo AG/RES-2435 (XXXVIII-0/08) da Organizao dos Estados Americanos (OEA) sobre Direitos
humanos, orientao sexual e identidade de gnero (3 de
junho de 2008), semelhante anteriormente referida.
estabelecer aqum do constitucionalmente exigido (proibio de proteo
deficiente). FELDENS, Luciano. Comentrio ao art. 5o, XLII. In:
CANOTILHO, J. J. Gomes; MENDES, Gilmar F.; SARLET, Ingo W.;
STRECK, Lenio L. (Coord.). Comentrios Constituio do Brasil. So
Paulo: Saraiva; Almedina, 2013,
22 O direito de amar e de ser feliz. In: FERRAZ, Carolina Valena et alii (coords.). Manual do direito homoafetivo. So Paulo: Saraiva; IDP, 2013, p. 28.

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Recomendao CM/Rec(2010)5 do Comit de Ministros aos Estados-Membros da Unio Europeia sobre


medidas para o combate discriminao devido a orientao sexual ou da identidade de gnero (31 de maro de
2010), que exorta os Governos a assegurar que as vtimas
de discriminao estejam cientes da existncia e tenham
acesso aos meios jurdicos eficazes disponibilizados pelas
autoridades nacionais competentes e que as medidas adotadas para o combate discriminao prevejam, se for caso,
sanes para as infraes, assim como a atribuio de
compensao adequada s vtimas de discriminao.
Resoluo do Parlamento Europeu sobre a homofobia na Europa (Estrasburgo, 16 de janeiro de 2006), cujo
item 9 exorta urgentemente a Comisso a considerar o
recurso a sanes penais em caso de violao das diretivas fundadas no artigo 13 do tratado (que versa sobre o
combate a toda discriminao, inclusive por orientao
sexual).23
Princpios de Yogyakarta (Indonsia, 2006), enunciados pelo painel internacional de especialistas em legislao internacional de direitos humanos, orientao sexual
e identidade de gnero expressamente referidos pelo
Ministro CELSO DE MELLO em voto na ADI 4.277/DF ,
entre os quais figura o direito segurana pessoal, independentemente de orientao sexual ou identidade de
gnero, com o respectivo dever de os Estados tomarem
todas as medidas legislativas necessrias para impor penalidades criminais adequadas a violncia, ameaas de
violncia, incitao violncia e assdio associado, por
motivo de orientao sexual ou identidade de gnero de
qualquer pessoa ou grupo de pessoas em todas as esferas
da vida, inclusive a familiar.
Indica o requerente diversos pases que j possuem leis de incriminao da homofobia e da transfobia ou que a consideram
como fator de agravamento de delitos: Andorra, Blgica, Canad,
23 LANG, Jack; BORRILLO, Daniel. Homossexuels: quels droits? Paris: Dalloz,
2007, p. 81-89.

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Crocia, Dinamarca, Espanha, Estados Unidos, Frana, Grcia, Holanda, Litunia, Luxemburgo, Portugal, Reino Unido, Romnia e
Sucia.
No plano interno, existe compromisso oficial do governo
brasileiro, exteriorizado no Plano Nacional de Direitos Humanos
(PNDH), desde sua segunda verso (Decreto 4.229, de 13 de maio
de 2002 anexo, item 116: Propor o aperfeioamento da legislao penal no que se refere discriminao e violncia motivadas
por orientao sexual) at a atual (Decreto 7.037, de 21 de dezembro de 2009).
As normas criminais existentes, que punem de forma genrica
homicdio, leses corporais e injria, so notoriamente insuficientes
para prevenir e reprimir atos de homofobia e transfobia, os quais se
qualificam pelo desprezo oriundo de preconceito. Segundo afirma a
petio inicial, crimes de dio so socialmente mais graves do que
crimes praticados sem motivao de dio contra as vtimas por conta
do alto grau de intolerncia. Por outro lado, a Constituio (art. 5,
XLI e XLII) e a legislao criminal brasileira (na Lei 7.716/1989) reconhecem explicitamente que preconceito e discriminao so fatores
de justificao para resposta penal especfica.
Proteo insuficiente notria hiptese caracterizadora de inconstitucionalidade por omisso. Trata-se da verso negativa da proporcionalidade, conforme esclarece PAULO GILBERTO C. LEIVAS:
A proibio da no suficincia exige que o legislador [e
tambm o administrador], se est obrigado a uma ao, no
deixe de alcanar limites mnimos. O Estado, portanto, li-

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mitado de um lado, por meio dos limites superiores da proibio do excesso, e de outro, por meio de limites inferiores
da proibio da no suficincia.24

O importante argumento da reserva absoluta de lei (princpio da


legalidade estrita) em matria penal precisa ser interpretado luz da
supremacia da Constituio, das determinaes especficas de legislar
para proteger a dignidade, do controle de constitucionalidade, da previso de mecanismos processuais talhados para enfrentamento da
omisso inconstitucional (como o mandado de injuno e a ao direta de inconstitucionalidade por omisso) e do papel do Supremo
Tribunal Federal na concretizao constitucional.
Ausncia de resposta jurdica eficaz ao comando constitucional
de combate discriminao e ao preconceito contra lsbicas, gays, bissexuais, travestis e transexuais intolervel em quadro social no qual
centenas de indivduos so mortos a cada ano primariamente por
causa de sua orientao sexual.25
Caso se entenda que atos discriminatrios contra homossexuais
no foram criminalizados pela Lei 7.716/1989, deve-se reconhecer
ausncia de norma regulamentadora que inviabiliza o exerccio da liberdade constitucional de orientao sexual e de identidade de g24 Teoria dos direitos fundamentais sociais. Porto Alegre: Livraria do Advogado,
2006, p. 76.
25 Levantamento da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da
Repblica para o ano de 2012 estimou a ocorrncia de 310 homicdios
ligados intolerncia em face da orientao sexual da vtima (Relatrio
sobre violncia homofbica no Brasil: ano de 2012, p. 39; disponvel em
< http://bit.ly/violhomo2012 >
ou
< http://www.sdh.gov.br/assuntos/lgbt/pdf/relatorio-violenciahomofobica-ano-2012 >; acesso em 11 jun. 2015). Esse nmero muito
provavelmente subdimensionado, pelas dificuldades associadas
subnotificao e identificao da homofobia ou transfobia como mvel
da infrao.

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nero, bem como da liberdade de expresso, sem as quais fica inapelavelmente comprometido o livre desenvolvimento da personalidade,
em atentado dignidade do ser humano, que fundamento do Estado democrtico de Direito em que se erige a Repblica Federativa
do Brasil (art. 1, III, da Constituio).
A discriminao e o preconceito contra lsbicas, gays, bissexuais, travestis e transexuais atingem especialmente determinadas pessoas e grupos, o que macula o princpio da igualdade e acarreta
situao especial de grave vulnerabilidade fsica, psquica e social,
em violao ao direito segurana, importantes prerrogativas da
cidadania. Aduza-se componente democrtico, dado pelo paradigma do pluralismo, que segundo LVARO RICARDO SOUZA
CRUZ tem por pressuposto a admisso de respeito e proteo a
projetos de vida distintos daqueles considerados como padro pela
maioria da sociedade.26
Deve ser julgado procedente o pedido de reconhecimento de
mora do Congresso Nacional em editar diploma legal voltado
criminalizao de prticas homofbicas e transfbicas.
Aps mais de treze anos de tramitao, o projeto de lei (PL)
5.003, de 7 de agosto de 2001, aprovado originariamente na Cmara dos Deputados e que se convolou no projeto de lei 122, de
12 de dezembro de 2006, do Senado Federal, foi apensado ao PL
236, de 9 de julho de 2012 (novo Cdigo Penal), tambm do Se-

26 O direito diferena: as aes afirmativas como mecanismo de incluso social de mulheres, negros, homossexuais e pessoas portadoras de deficincia.
2. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2005, p. 71.

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nado, e arquivado em 26 de dezembro de 2015.27 Entretanto, na


proposta original do PL 236/2012, previa-se criminalizao da
homofobia em captulo destinado ao racismo e a crimes resultantes de preconceito e discriminao (arts. 472 e seguintes).
relevante que o Supremo Tribunal Federal intervenha para
acelerar o processo de produo normativa e conferir concretizao aos comandos constitucionais de punio de qualquer discriminao atentatria dos direitos e liberdades fundamentais (art. 5,
XLI) e da prtica do racismo como crime inafianvel e imprescritvel, sujeito pena de recluso (art. 5, XLII), os quais geram claramente dever especfico de legislar.
Encontra-se definitivamente superado o entendimento de
que a existncia de proposta legislativa em discusso no Congresso
Nacional constitui bice ao direta de inconstitucionalidade
por omisso. A inrcia daquela instituio deve ser avaliada no s
quanto inaugurao do processo de elaborao das leis, mas tambm no que tange deliberao sobre processo legislativo j instaurado (inertia deliberandi), porquanto s conferem exequibilidade
a normas constitucionais medidas legislativas actuais e no futuras
ou potenciais.28
O prprio Supremo Tribunal j admitiu configurar-se inrcia
do legislador portanto, omisso inconstitucional mesmo
27 Disponvel
em:
< http://zip.net/bjrqVc >
ou
< http://www.senado.gov.br/atividade/materia/detalhes.asp?
p_cod_mate=79604 >. Acesso em 11 de junho de 2015.
28 MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. 3. ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1996. Tomo II (Constituio e inconstitucionalidade), p.
523.

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quando j tenha atuado, ao propor projeto de lei ou dar incio


sua tramitao. No julgamento da ADI 3.682/MT, cujo objeto
consistiu na omisso do legislador em elaborar a lei complementar
prevista no art. 18, 4o, da Constituio da Repblica, reconheceu
como omisso inconstitucional a demora na deliberao e aprovao do diploma legal:
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
POR OMISSO. INATIVIDADE DO LEGISLADOR
QUANTO AO DEVER DE ELABORAR A LEI
COMPLEMENTAR A QUE SE REFERE O 4 DO
ART. 18 DA CONSTITUIO FEDERAL, NA
REDAO
DADA
PELA
EMENDA
CONSTITUCIONAL N 15/1996. AO JULGADA
PROCEDENTE.
1. A Emenda Constitucional n 15, que alterou a redao do
4 do art. 18 da Constituio, foi publicada no dia 13 de
setembro de 1996. Passados mais de 10 ([...]) anos, no foi
editada a lei complementar federal definidora do perodo
dentro do qual podero tramitar os procedimentos tendentes
criao, incorporao, desmembramento e fuso de municpios. Existncia de notrio lapso temporal a demonstrar a
inatividade do legislador em relao ao cumprimento de
inequvoco dever constitucional de legislar, decorrente do
comando do art. 18, 4, da Constituio.
2. Apesar de existirem no Congresso Nacional diversos projetos de lei apresentados visando regulamentao do art.
18, 4, da Constituio, possvel constatar a omisso inconstitucional quanto efetiva deliberao e aprovao da
lei complementar em referncia. As peculiaridades da atividade parlamentar que afetam, inexoravelmente, o processo
legislativo no justificam uma conduta manifestamente negligente ou desidiosa das Casas Legislativas, conduta esta que
pode pr em risco a prpria ordem constitucional. A inertia
deliberandi das Casas Legislativas pode ser objeto da ao direta de inconstitucionalidade por omisso.
3. A omisso legislativa em relao regulamentao do art.
18, 4, da Constituio acabou dando ensejo conforma-

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o e consolidao de estados de inconstitucionalidade que


no podem ser ignorados pelo legislador na elaborao da lei
complementar federal.
4. Ao julgada procedente para declarar o estado de mora
em que se encontra o Congresso Nacional, a fim de que, em
prazo razovel de 18 ([...]) meses, adote ele todas as providncias legislativas necessrias ao cumprimento do dever
constitucional imposto pelo art. 18, 4, da Constituio,
devendo ser contempladas as situaes imperfeitas decorrentes do estado de inconstitucionalidade gerado pela omisso.
No se trata de impor um prazo para a atuao legislativa do
Congresso Nacional, mas apenas da fixao de um parmetro temporal razovel, tendo em vista o prazo de 24 meses
determinado pelo Tribunal nas ADI n os 2.240, 3.316, 3.489 e
3.689 para que as leis estaduais que criam municpios ou alteram seus limites territoriais continuem vigendo, at que a
lei complementar federal seja promulgada contemplando as
realidades desses municpios.29

Tal ocorre em casos, como o destes autos, em que o processo


legislativo se procrastina h tanto tempo que o efeito prtico o
mesmo daqueles em que inexiste projeto de lei: ausncia de regulamentao legislativa para direito constitucionalmente assegurado
ou para outra matria dela pendente.
Por um lado, no h como mensurar objetivamente o tempo
adequado para durao do processo legislativo, dada a natureza poltica dessa atividade e suas diversas nuanas e variveis, que se intensificam diante de certos temas a serem analisados e
disciplinados. Por outro, mostra-se necessrio juzo de razoabilidade acerca do perodo de elaborao das normas legais, considerando-se a natureza da matria e a urgncia da sua disciplina

29 STF. Plenrio. ADI 3.682/MT. Rel.: Min. GILMAR MENDES. 9/5/2007, maioria. DJe, 5 set. 2007.

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perante os anseios da sociedade e, sobretudo, diante do comando


constitucional que exige interposio do legislador.
Portanto, alm da existncia de processo legislativo para regulamentao do tema, faz-se necessrio agregar critrio para aferir a
caracterizao de omisso inconstitucional do legislador: o da razoabilidade no tempo de tramitao.
No caso, o projeto de lei sobre criminalizao de condutas
atentatrias liberdade de orientao sexual j ultrapassou qualquer lapso aceitvel de tramitao, de modo que se caracteriza
mora legislativa inconstitucional. Relembre-se que a Constituio
imps o dever de regulamentar a matria h mais de um quarto de
sculo.
III.3 PROVIDNCIAS DA MORA LEGISLATIVA
Apesar de confirmada mora legislativa e, portanto, omisso
inconstitucional, o Supremo Tribunal Federal no pode impor ao
Congresso Nacional prazo peremptrio para finalizar as medidas
necessrias ao cumprimento integral da Constituio.
A partir da ADI 2.061/DF, a jurisprudncia da Corte no
sentido de que o prazo de 30 dias para adotar as providncias necessrias, em caso de omisso inconstitucional, previsto no art. 103,
2o, da Constituio, se aplica somente s atribuies administrativas do Chefe do Poder Executivo.30
30 AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSO. ART. 37, X, DA CONSTITUIO FEDERAL (REDAO DA
EC N 19, DE 4 DE JUNHO DE 1998). Norma constitucional que
impe ao Presidente da Repblica o dever de desencadear o processo de
elaborao da lei anual de reviso geral da remunerao dos servidores da

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Tambm certo que a Constituio no pode se submeter


vontade dos Poderes constitudos nem ao imprio dos fatos e das
circunstncias. A supremacia de que ela se reveste enquanto for
respeitada constituir a garantia mais efetiva de que os direitos e
liberdades no sero jamais ofendidos.31
Com base nessa compreenso, a jurisprudncia recente do
Supremo Tribunal tem flexibilizado o entendimento de que a deciso, nessa hiptese, deva limitar-se constatao da omisso inconstitucional. Tanto no controle abstrato32 quanto no concreto,33
vem admitindo fixao de prazo para as providncias necessrias
ao cumprimento dos deveres constitucionais.
Nesse sentido a deciso na ADI 3.682/MT, j mencionada:
Unio, prevista no dispositivo constitucional em destaque, na qualidade de
titular exclusivo da competncia para iniciativa da espcie, na forma prevista no art. 61, 1, II, a, da CF. Mora que, no caso, se tem por verificada,
quanto observncia do preceito constitucional, desde junho/1999,
quando transcorridos os primeiros doze meses da data da edio da referida EC n 19/98. No se compreende, a providncia, nas atribuies de
natureza administrativa do Chefe do Poder Executivo, no havendo cogitar, por isso, da aplicao, no caso, da norma do art. 103, 2, in fine, que
prev a fixao de prazo para o mister. Procedncia parcial da ao. STF.
Plenrio. ADI 2.061/DF. Rel.: Min. ILMAR GALVO. 25/4/2001, un. DJ, 29
jun. 2001.
31 STF. Plenrio. ADI-MC 293/DF. Rel.: Min. CELSO DE MELLO. 6/6/1990,
un. DJ, 16 abr. 1993.
32 Veja-se a ADI 2.240/BA, na qual se declarou a inconstitucionalidade sem
pronncia de nulidade de lei estadual que criou municpio, diante de situao ftica consolidada, em 9 de maio de 2007. No mesmo sentido, as ADIs
3.616 e 3.689/PA, DJ de 29 jun. 2007; e ADI 3.489/SC, DJ de 3 ago.
2007, todas de relatoria do Min. EROS GRAU.
33 No MI 283/DF, rel. Min. SEPLVEDA PERTENCE (DJ, 14 nov. 1991), o STF,
pela primeira vez, estipulou prazo para que fosse preenchida lacuna relativa
mora legislativa, sob pena de assegurar ao prejudicado a satisfao de seus
direitos. No MI 232/RJ, rel. Min. MOREIRA ALVES (DJ, 27 mar. 1992), a
Corte afirmou que, transcorridos seis meses sem que o Congresso Nacional editasse a lei prevista no art. 195, 7, da Constituio, o requerente
passaria a gozar da imunidade pleiteada.

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[...] 3. A omisso legislativa em relao regulamentao do


art. 18, 4, da Constituio acabou dando ensejo conformao e consolidao de estados de inconstitucionalidade
que no podem ser ignorados pelo legislador na elaborao
da lei complementar federal. 4. Ao julgada procedente para
declarar o estado de mora em que se encontra o Congresso
Nacional, a fim de que, em prazo razovel de 18 ([...]) meses,
adote ele todas as providncias legislativas necessrias ao
cumprimento do dever constitucional imposto pelo art. 18,
4, da Constituio, devendo ser contempladas as situaes
imperfeitas decorrentes do estado de inconstitucionalidade
gerado pela omisso. No se trata de impor um prazo para a
atuao legislativa do Congresso Nacional, mas apenas da fixao de um parmetro temporal razovel, tendo em vista o
prazo de 24 meses determinado pelo Tribunal nas ADI n os
2.240, 3.316, 3.489 e 3.689 para que as leis estaduais que
criam municpios ou alteram seus limites territoriais continuem vigendo, at que a lei complementar federal seja promulgada contemplando as realidades desses municpios.34

Dado o entendimento recente da Suprema Corte brasileira


no que se refere s omisses inconstitucionais, cabvel estabelecer
prazo razovel, luz dos parmetros acima, para que o Congresso
Nacional conclua a deliberao acerca das leis apropriadas.
Na hiptese de o prazo estipulado pelo Supremo Tribunal
Federal no ser observado, a omisso legislativa poder ser suprida
normativamente pela prpria Corte, consoante props FLVIA
PIOVESAN:
A ttulo de proposio, sustenta-se que mais conveniente e
eficaz seria se o Supremo Tribunal Federal declarasse inconstitucional a omisso e fixasse prazo para que o legislador
omisso suprisse a omisso inconstitucional, no sentido de
conferir efetividade norma constitucional. O prazo poderia corresponder ao prazo da apreciao em regime de ur34 STF. Plenrio. ADI 3.682/MT. Rel.: Min. GILMAR MENDES. 9/5/2007, maioria. DJe, 5 set. 2007.

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gncia que, nos termos do art. 64, 2, do texto, de quarenta e cinco dias. Pois bem, finalizado o prazo, sem qualquer
providncia adotada, poderia o prprio Supremo, a depender
do caso, dispor normativamente da matria, a ttulo provisrio, at que o legislador viesse a elaborar a norma faltante.
Esta deciso normativa do Supremo Tribunal Federal, de carter temporrio, viabilizaria, desde logo, a concretizao de
preceito constitucional. Estariam ento conciliados o princpio poltico da autonomia do legislador e a exigncia do
efetivo cumprimento das normas constitucionais.35

Nesse sentido, ser possvel acolher o pedido de aplicao da


Lei 7.716/1989 para todas as formas de homofobia e transfobia,
especialmente (mas no exclusivamente), ofensas (individuais e coletivas), homicdios, agresses, ameaas e discriminaes motivadas
por orientao sexual ou identidade de gnero, real ou suposta, da
vtima. Tal pedido repousa na tcnica de interpretao conforme a
Constituio, em que o Supremo Tribunal Federal poder adotar
deciso de perfil moderadamente aditivo a partir da legislao
existente. Ao tempo em que se respeita a vontade manifesta do Poder Legislativo, externada em lei vigente por ele criada, concede-se interpretao extensiva, sintonizada realidade social.
A propsito, est expresso na redao do art. 10 da Lei 9.882,
de 3 de dezembro de 1999 (sobre a arguio de descumprimento
de preceito fundamental) que o Tribunal pode, no momento da
deciso, fixar as condies e o modo de interpretao e aplicao
do preceito fundamental, regime que perfeitamente cabvel para
processos decisrios em questes de constitucionalidade de modo
geral.

Essa

Corte

tem

adotado

decises

intermdias

35 PIOVESAN, Flvia. Proteo judicial contra omisses legislativas: ao direta de


inconstitucionalidade por omisso e mandado de injuno. 2. ed. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 126.

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(manipulativas), nas quais interpreta textos legislativos e confere


maior ou menor extenso literalidade, de que so exemplos significativos, no mbito civil, a contemplao das unies homoafetivas no art. 1.723 do Cdigo Civil (ADI 4.277/DF, relator Ministro
AYRES BRITTO, julgada em 5 de maio de 2011)36 e, na rbita criminal, a excluso, do art. 287 do Cdigo Penal (apologia de crime ou
criminoso), de qualquer exegese que possa ensejar a criminalizao da defesa da legalizao das drogas, ou de qualquer substncia
entorpecente especfica, inclusive atravs de manifestaes e eventos pblicos (ADPF 187/DF, relator Ministro CELSO

DE

MELLO,

julgada em 15 de junho de 2011).


Por fim, pode ser acolhido o pedido maior da ao direta de
inconstitucionalidade por omisso, para que o prprio Supremo
Tribunal Federal proceda regulamentao dos dispositivos constitucionais invocados como carentes de interposio legislativa, enquanto no sobrevier edio de lei especfica pelo Congresso
Nacional. A possibilidade de construo normativa no controle de
constitucionalidade reconhecida no quadro atual da jurisdio
constitucional e expressamente oferecida na Constituio brasileira
por meio do mandado de injuno. Haver a maior extenso possvel aos efeitos do instituto, no sentido do que se convencionou
designar por posio concretista geral.
Importar ento adotar parmetros para atuao normativa
concretizadora do Supremo Tribunal Federal. Seria o caso, por
36 A ementa afirma que a interpretao conforme a Constituio destina-se a
excluir do dispositivo em causa qualquer significado que impea o reconhecimento da unio contnua, pblica e duradoura entre pessoas do
mesmo sexo como famlia.

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exemplo, de utilizar desde logo o contedo do projeto de lei


122/2006 ou dos dispositivos do projeto de Cdigo Penal do Senado (que prev, no art. 487, o racismo e os crimes resultantes de
preconceito e discriminao, quando praticado por motivo de
discriminao ou preconceito de gnero, raa, cor, etnia, identidade ou orientao sexual, religio, procedncia regional ou nacional ou por outro motivo assemelhado, indicativo de dio ou
intolerncia, com pena de priso de um a cinco anos).
Ressalte-se, ainda uma vez, que nenhuma dessas solues a
mais apropriada e a mais compatvel com o sistema jurdico tradicional, mas todas elas se impem como alternativas, diante do
comportamento do Congresso Nacional, que no deu concretizao, h mais de duas dcadas e meia, a comando constitucional expresso.
IV CONCLUSO
Ante o exposto, o parecer pelo conhecimento parcial da
ao direta e, no mrito, pela procedncia do pedido.

Braslia (DF), 15 de junho de 2015.

Rodrigo Janot Monteiro de Barros


Procurador-Geral da Repblica
RJMB/WS/CCC-Par.PGR/WS/2.025/2015