UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS

DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIA POLTICA

ANDREIA REIS DO CARMO

PATRIMONIALISMO
O retorno ao conceito como possibilidade de compreenso do sistema poltico
brasileiro por meio da abordagem da Cultura Poltica

So Paulo
2011

UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS
DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIA POLTICA

PATRIMONIALISMO
O retorno ao conceito como possibilidade de compreenso do sistema poltico
brasileiro por meio da abordagem da Cultura Poltica

ANDREIA REIS DO CARMO

Dissertao de Mestrado apresentada ao

Departamento de Cincia Poltica da Faculdade
de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da
Universidade de So Paulo em cumprimento s
exigncias para a obteno do grau de Mestre
em Cincia Poltica.
ORIENTADOR: Prof. Dr. Jos lvaro Moiss

So Paulo
2011

AGRADECIMENTOS

Agradeo a todos do Departamento de Cincia Poltica pela oportunidade de

aprendizado, em especial, ao meu orientador Jos lvaro Moiss, por ter me guiado
nesta etapa de forma sbia e serena. Devo agradecer tambm ao Prof. Bernardo
Ricpero pelos ensinamentos valiosos e pelas sugestes acrescidas a este texto.
Por fim, gostaria de agradecer minha famlia por ter sido to paciente
comigo, em especial minha filha Alice, pelo apoio e pelas massagens; minha av
Angela, pelas oraes; ao meu av Jake, pela companhia; ao meu pai Jake, pelos
conselhos sbios; minha me Bernadeth, pela descontrao e confiana; e ao meu
irmo Jay, por ser um ombro amigo. Meus amigos tambm tiveram participao
crucial no processo de elaborao deste texto: obrigada Geraldo, Padrinho Paulo,
Maristela e todos os outros que entenderam o afastamento, mas sempre se
prontificaram a serem timas companhias. Agradeo ainda aos meus amigos da
USP, sem os quais esta dissertao certamente no teria sido concluda: San
Romanelli, Lincoln Noronha, Srgio Simoni, Formiga, Renato Franceschini e
Francesca Cricelli. Muito obrigada tambm s queridas revisoras Glenne da Costa
Sousa e Gislaine Maria da Silva, que me ajudaram imensamente. Obrigada!

RESUMO

O tema desta dissertao o patrimonialismo como um estilo poltico ainda atuante

nos dias de hoje. Sob o ponto de vista da cultura poltica, o patrimonialismo pode ser
entendido como um tipo de comportamento que deriva de crenas e valores
tradicionais cultivados na histria brasileira. Alm da sua sobrevivncia por meio da
cultura, argumentado que a ideologia do Estado autoritrio tambm seja um meio
sustentador e disseminador do fenmeno. O estilo poltico patrimonialista
caracterizado pelo poder arbitrrio legitimado por uma tradio em tratar a coisa
pblica como privada. Sustenta e sustentado pela cooptao poltica e pelas
relaes clientelistas e assimtricas entre os atores polticos. Esse comportamento
antirrepublicano e antidemocrtico composto por uma lgica corrupta em sua
essncia podendo ser um estimulador da desmobilizao social (que culmina na
baixa participao poltica) e da reduzida qualidade democrtica em nosso pas. O
objetivo apontar alguns vnculos tericos entre patrimonialismo, cultura poltica,
ideologia do Estado autoritrio, participao poltica e qualidade democrtica.

PALAVRAS-CHAVE: 1. Patrimonialismo; 2. Cultura poltica; 3. Corrupo; 4.

Ideologia do Estado autoritrio; 5. Participao poltica; e 6. Qualidade democrtica.

ABSTRACT

The theme of this dissertation is the patrimonialism as a current political style.

According to the theory of political culture, patrimonialism can be understood as a
type of behavior that derives from traditional beliefs and values maintained alive
during Brazilian history. Besides its survival through culture, it is argumented that the
ideology of the authoritarian State is another way of sustaining and disseminating the
behavior. The patrimonialist political style is characterized by the arbitrary power
legitimated by a tradition used to treat the public as a private matter. It sustains and is
sustained by political co-option and by client-based and asymmetric political
relationships. This anti republican and antidemocratic behavior carries within a
corrupt logic that can stimulate social demobilization (which results in low political
participation) and the reduced democratic quality of Brazil. The objective is to point a
few theoretical ties between patrimonialism, political culture, ideology of the
authoritarian State, political participation and the quality of democracy.

KEYWORDS: 1. Patrimonialism; 2. Political culture; 3. Corruption; 4. Ideology of the

authoritarian State; 5. Political participation; and 6. Quality of democracy.

Sumrio

INTRODUO

p. 7

1. O CONCEITO DE PATRIMONIALISMO
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Introduo
O conceito clssico de patrimonialismo
O patrimonialismo estatal e o patrimonialismo de base societal
Repensando o patrimonialismo
O patrimonialismo como um comportamento antirrepublicano
Concluso: refinamento dos vrios conceitos de patrimonialismo

p. 13
p. 16
p. 20
p. 41
p. 43
p. 43

2. CULTURA POLTICA E TEORIAS INSTITUCIONAIS NA EXPLICAO DO

PATRIMONIALISMO
1.
2.
3.
4.
5.

Introduo
Cultura poltica: conceitos
O patrimonialismo como uma lgica de corrupo procedimental
Um obstculo cultura poltica democrtica
Concluso

p. 47
p. 50
p. 69
p. 77
p. 83

3. IDEOLOGIA DO ESTADO AUTORITRIO E PATRIMONIALISMO

1.
2.
3.
4.
5.

Introduo
A ideologia do Estado autoritrio
Ideologia e cultura poltica
Ideologia e patrimonialismo
Concluso

p. 85
p. 88
p. 100
p. 102
p. 108

4. PARTICIPAO POLTICA E QUALIDADE DEMOCRTICA: AS CONSEQUNCIAS

DO PATRIMONIALISMO
1.
2.
3.
4.
5.

Introduo
Democracia
Qualidade da democracia
Participao poltica
Concluso

p. 112
p. 113
p. 119
p. 124
p. 141

CONSIDERAES FINAIS

p. 143

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

p. 145

Introduo
O objetivo desta dissertao discutir a importncia do patrimonialismo e sua
relao com questes que influenciam o sistema democrtico brasileiro. O tema
central o patrimonialismo que, pensado em termos histricos e tradicionais, pode
colaborar com os estudos sobre corrupo, participao e qualidade democrtica.
Os argumentos procuram mostrar que uma chave explicativa vlida at hoje, e so
baseados nos conceitos registrados por trs autores (Raymundo Faoro, Maria Sylvia
de Carvalho Franco e Simon Schwartzman) e nos instrumentos tericos da cultura
poltica, de modo a se buscar entender a qualidade democrtica do pas, mais
especificamente os baixos ndices de participao poltica.
O patrimonialismo, constitudo por uma lgica que definiremos como
procedimental (relativa a prticas de corrupo), reflete na participao poltica
daqueles que percebem a esfera do pblico como locus de representao de
interesses privados. Tratar o que pblico dessa forma, prtica visvel a qualquer
cidado, leva este a participar minimamente com seu voto e majoritariamente com
sua desconfiana. Sem participao de fato, o que distancia o cidado das
instituies, faz com que ele as desconhea e desconfie de tudo que delas provm.
Tendo em vista esses desdobramentos do patrimonialismo, cujo entendimento ser
auxiliado pela teoria da cultura poltica, discute-se neste texto a qualidade da
democracia brasileira, com o objetivo de colaborar para a compreenso da atual
situao poltica nacional.
A corrupo motivo de inquietao para vrios estudiosos h dcadas. A
preocupao se deve a uma razo bastante relevante: ela um obstculo ao
desenvolvimento poltico, social e econmico de qualquer pas. Diferentes teorias
associam suas causas a nveis de desenvolvimento econmico, s instituies
polticas, tradio histrica e cultural e s polticas de governo (Treisman, 2000).
Sustenta-se, nesta dissertao, que os estudos sobre patrimonialismo podem
auxiliar na investigao das motivaes da corrupo1.

No pode ser dito que o patrimonialismo seja uma causa direta da corrupo; o que se sustenta aqui que o
comportamento patrimonialista pode estimular atos corruptos por operar de acordo com uma lgica corrupta,
sendo uma causa indireta em potencial.

No

Brasil,

os

estudos

sobre

patrimonialismo

se

direcionaram,

primeiramente, para a busca da singularidade do pas. Nesse registro, surgido na

dcada de 1930, o patrimonialismo foi chave explicativa para o atraso em que o pas
se encontrava. Intrpretes brasileiros como Raymundo Faoro, em 1958, Maria Sylvia
de Carvalho Franco, em 1964, e, posteriormente, Simon Schwartzman, em 1988, se
utilizaram do conceito para compreender a situao brasileira. Os trs autores
constataram o peso e o poder excessivo do Estado que, em troca, reduz a
sociedade a um receptor de bens e favores.
O primeiro autor analisa o surgimento e o desenvolvimento do patrimonialismo
desde a formao do Estado brasileiro como colnia de Portugal e seus
desdobramentos at o Brasil-Repblica. Sua anlise se direciona para os efeitos do
fenmeno especificamente nas instituies polticas. O resultado um Estado
governado por um estamento burocrtico que se utiliza dos instrumentos pblicos
como bens pessoais e uma economia regulada politicamente e no pelos preceitos
liberais. Estes eram atuantes s ideologicamente. A linha de interpretao da qual
Faoro faz parte denominada por Werneck Vianna (1999) de patrimonialismo
estatal.
Na

mesma

direo,

Maria

Sylvia

Franco

discute

atuao

do

patrimonialismo, contudo, do ponto de vista da sociedade, que vista como

reprodutora do comportamento patrimonialista, em que rege a dominao
pessoal, desenvolvido em sua essncia. Os homens livres, surgidos no
momento histrico da escravido, depositavam na figura do fazendeiro as
atribuies do Estado. A pobreza material da poca era responsvel pela forma
violenta de relacionamento entre os homens livres, enquanto no Estado essa
pobreza gerava a forma patrimonial de comportamento. Por considerar esses
motivos, essa autora integra o conjunto de estudos designado patrimonialismo
de base societal linha interpretativa que complementa e enriquece a primeira
abordagem.
Trazendo o debate para o campo da cincia poltica, mais prximo de como a
conhecemos hoje, Schwartzman faz uma terceira interpretao do Brasil. Sem
ignorar a relevncia do desenvolvimento histrico da interseco do pblico com o
privado, ele reconhece que mudanas ocorreram e no foram pontuadas no registro
de Faoro. Por essa razo, Schwartzman trabalha o conceito de neopatrimonialismo
8

sistema poltico incapaz de representar os setores sociais; em vez disso, negocia a

incluso ou a excluso dos grupos no recebimento de benefcios e privilgios do
governo. A apropriao das rendas pblicas por setores privados possibilitada
queles que so cooptados politicamente e adentram a rede clientelista de troca de
favores.
A anlise de Schwartzman faz parte da abordagem do patrimonialismo estatal.
Alm do foco institucional de seu registro, essa classificao se deve forma como
preconiza a ruptura com a dominao neopatrimonial, que continua sendo atravs
de reformas polticas. Todavia, ao desenvolver o conceito de patrimonialismo
poltico, o autor relaciona o patrimonialismo da sociedade, na forma em que se
organiza para produzir, distribuir e realocar bens polticos, com a cooptao no nvel
poltico, na forma de seleo, pelo ncleo poltico, dos amigos, scios e parentes
para o funcionalismo pblico. A sociedade, portanto, vista como mantenedora do
patrimonialismo, assim como o Estado. Considerar que ambos tm participao ativa
na reproduo do fenmeno se aproxima mais da realidade atual da sociedade
brasileira.
O registro em que esses trs autores se inserem bastante criticado. Porm,
este trabalho se apoia na relevncia dos fatos histricos e na sua capacidade de
provocar reflexos no presente. A hiptese que as mudanas polticas e sociais no
foram suficientes para superar este velho estilo poltico. Em adio, especula-se que
vinte anos de experincia democrtica podem representar um perodo muito curto de
aprendizagem poltica para os cidados.
O patrimonialismo um estilo poltico originado historicamente e
apresenta efeitos no presente. Sua principal manifestao est na forma como
os polticos e a sociedade entendem o que pblico. Essa forma de
entendimento incompleta ou distorcida em comparao ao conceito normativo
de pblico prprio da tradio republicana. O pblico no patrimonialismo visto
como arena de representao de interesses privados somente por aqueles que
participam e foram cooptados por ela. Enxergar a poltica desse modo faz com
que o cidado no se sinta estimulado a participar politicamente e desconfie dos
resultados e decises advindos dela. Portanto, o patrimonialismo conceituado
aqui como um estilo poltico em que o poder arbitrrio, originado por uma

tradio2 que trata a coisa pblica como privada, que sustenta e

sustentado pela cooptao poltica, relaes clientelistas e assimtricas. O
patrimonialismo

mantm

vivas

caractersticas

antidemocrticas

antirrepublicanas, gerando uma lgica de administrao pblica corrupta,

associada ao favoritismo e troca de favores. Ele funciona em meio a um
hardware democrtico (instituies) e produz um consenso normativo
mnimo (ou cultura poltica pblica) com aspectos autoritrios.
Em conjunto a esse conceito, a teoria da cultura poltica ser usada como
instrumento terico na compreenso da sobrevivncia de valores e atitudes
autoritrias, como as patrimoniais. Definida como um conjunto de padres de
orientao em direo a objetos polticos entre os membros do pas, ela possibilita
incluir na anlise a atuao de atores polticos (alm do funcionamento das
instituies) orientados por valores, crenas, hbitos e costumes. Por sua vez, os
indivduos podem ter suas crenas e valores mudados pela sua experincia pessoal
com as instituies. Pois, no s a tradio da cultura poltica, mas a tradio que
valoriza o desenho e o desempenho das instituies pblicas influi na relao dos
cidados com o regime democrtico (Moiss, 2006a, p. 1).
pressuposto que o ambiente definidor das atitudes e das percepes
intersubjetivas dos indivduos em relao ao regime poltico formado tanto pelas
orientaes valorativas quanto pelas pragmticas. A esfera pragmtica deriva do
julgamento do desempenho das instituies de acordo com a experincia vivida por
cada um. Portanto, os aspectos culturais so considerados como causa de certos
hbitos dos cidados, porm, eles no so vistos como o nico determinante do
comportamento. As atitudes tambm esto associadas experincia poltica dos
cidados e ao uso que fazem das instituies.
Em conjunto com a abordagem culturalista, a anlise do patrimonialismo
complementada pela abordagem da ideologia do Estado autoritrio. Entendida como
a manipulao do sentido para a sustentao e manuteno da dominao poltica
(Silva, 2004, p. 54), este conceito possibilita que o entendimento do patrimonialismo
2

A banca de avaliao desta dissertao, reunida em 20 de setembro de 2011, composta pelo Prof. Edison
Nunes (PUC-SP) e pelo Prof. Bernardo Ricupero (USP), comentou que o patrimonialismo pode ser entendido
como uma forma de dominao racional-legal, por isso que ele descrito aqui como originado e no
legitimado, como afirma Weber. E, acerca da tradio, argumenta-se, no decorrer do texto, que, de fato, ela
tem um papel fraco na dominao patrimonial hoje. Alm disso, Schwartzman aponta semelhanas entre
neopatrimonialismo e a dominao racional-legal. A relao entre esses conceitos, porm, no chegou a ser
aprofundada no presente trabalho.

10

envolva mecanismos de reproduo no presente, reduzindo o papel da tradio na

anlise. Desse ponto de vista, o estilo poltico patrimonial pode ser compreendido
como um fenmeno que se adapta contemporaneidade, podendo ser fruto de certa
intencionalidade dos atores que se beneficiam de tal manipulao de ideias. Os
mecanismos de reproduo do patrimonialismo, sob a tica da ideologia do Estado e
da cultura poltica, ainda so incertos e demandam pesquisas mais aprofundadas.
Contudo, podemos apontar o vnculo entre os conceitos como uma das causas da
desmobilizao social do cenrio poltico brasileiro.
A tradio patrimonialista na poltica uma possvel causa da desmobilizao
que culmina na reduzida participao poltica do cidado. Esse efeito acarreta
consequncias mais preocupantes para a qualidade da democracia. A prevalncia
de eleies e outros elementos prprios da democracia podem conviver com traos
autoritrios, fazendo com que seja necessria a mensurao da democracia na
forma de sua qualidade, pois os pases no trilham o mesmo caminho nesse
processo. Utilizar o conceito para investigar a democracia brasileira significa colocar
em relevncia no apenas o desempenho formal das instituies, mas o fato de o
seu modo de funcionamento frustrar tanto a realizao de valores que orientaram a
escolha do desenho institucional pela sociedade, como os interesses dos cidados
(Moiss, 2005a, p. 8.).
A abordagem da qualidade da democracia consiste em um sistema de valores
e procedimentos institucionais interligados que visa aproximar os sistemas polticos
da democracia ideal. Para alcanar a plena democracia, segundo os autores dessa
abordagem (ODonnell, Cullel e Iazetta, 2004; Levine e Molina, 2011; Diamond e
Morlino, 2005), os pases devem ter oito principais objetivos, um deles a
participao poltica. Esses objetivos guardam relaes complexas de dependncia
e hierarquia entre si, sendo a participao e a competio os motores para se
alcanar alta qualidade democrtica. Inversamente, uma democracia de baixa
qualidade aquela em que a participao e a competio poltica so deficitrias ou
distorcidas, o que tambm afeta negativamente a liberdade. O abuso do poder
pblico para qualquer tipo de benefcio privado um dos mais severos problemas
enfrentados tanto por democracias novas como velhas (Moiss, 2008). Ameaa a
qualidade poltica por distorcer o princpio da igualdade poltica inerente
democracia e implica o fracasso do princpio democrtico que estabelece que
11

ningum esteja acima da lei.

A noo de pblico adquirida ou manipulada ao longo do tempo pode, assim,
afetar a qualidade democrtica de um pas. Apesar de pesquisas apontarem que a
maioria da populao mundial, inclusive a brasileira, prefere o regime poltico
democrtico, um tero da populao apresenta comportamento ambguo em relao
democracia idealizada. Por comportamento ambguo, entende-se que os
indivduos acreditam que a democracia funcionaria melhor sem partidos polticos ou
sem o Congresso Nacional. Acreditar que a democracia possa existir sem os seus
principais pilares de sustentao , no mnimo, paradoxal. Esse tipo de opinio afeta
diretamente a qualidade democrtica, uma vez que os indivduos iro se comportar
de forma negativa em relao a essas instituies. provvel que, por trs dessa
opinio, exista um conceito de pblico originado pela nossa experincia autoritria,
mas modificado tambm pela experincia democrtica. Pois, embora a aceitao da
democracia como ideal seja a majoritria entre a populao, em consequncia de
sua experincia com o autoritarismo e das lutas de resistncia democrtica, isto no
impede que sobrevivam concepes herdadas da tradio autoritria pregressa
(Moiss, 2005a, p. 2)3.
A dissertao est organizada em quatro captulos. No primeiro, temos o
refinamento do conceito de patrimonialismo para apresentar os seus aspectos
histricos institucionais e sociais, argumentando a necessidade de ambas as
abordagens, demonstrando as continuidades entre sociedade e Estado e os
desdobramentos do patrimonialismo. O segundo captulo foca na teoria da cultura
poltica e como o patrimonialismo pode e deve ser estudado por esse arcabouo
terico por representar hbitos, costumes, atitudes, crenas e valores originados no
passado que se prolongam no presente. O terceiro captulo apresenta a ideologia do
Estado autoritrio como uma segunda forma de sobrevivncia do patrimonialismo.
As consequncias dessa lgica corrupta a desmobilizao social e a baixa
qualidade democrtica sero argumentadas no quarto captulo.

Ver tambm a respeito Moiss (1995) e Weffort (1984).

12

Captulo 1
O Conceito de Patrimonialismo
1. Introduo
O patrimonialismo uma forma moderna de dominao e influencia a
percepo dos atores em direo naturalizao da apropriao de bens
pblicos ou a sua utilizao sem considerao aos princpios democrticos ou
republicanos. um estilo poltico que permite o empoderamento de homens
pblicos de forma arbitrria. O poder dado a cada um tambm indiscricionrio
por depender de seu poder econmico, de sua influncia e posio hierrquica do
cargo. Suas caractersticas antirrepublicanas legitimam uma tradio que trata a
coisa pblica como privada, permitindo a cooptao poltica e o clientelismo. O
estilo poltico patrimonial resulta numa lgica corrupta inerente ao funcionamento
da administrao pblica 4. Esperamos que o debate deste conceito seja
proveitoso para entender o dficit de participao popular no Brasil e a limitao
de sua qualidade democrtica (ambos temas do quarto captulo).
O

registro

eminentemente

histrico

que

trata

das

origens

desdobramentos da dominao tradicional no Brasil encontra-se em Os donos do

poder. Segundo a obra, a colonizao portuguesa a principal responsvel pelo
limite tnue entre o pblico e o privado no pas. A estrutura poltica lusa, em
conjunto com suas falhas, transplantada no pas. Dentre essas falhas est a
regulao econmica pela esfera poltica, impossibilitando o desenvolvimento
pleno do capitalismo. A ausncia de liberalismo, em conjunto com o Estado
intervencionista, culmina no que Faoro denomina de capitalismo politicamente
orientado. Outra caracterstica herdada dos portugueses foi a manuteno e a
sustentao do estamento no poder. Essa classe poltica, hermtica, dona do
status quo, era subordinada ao poder central e muitas vezes se ops a ele. Aos
seus membros era permitido o uso dos instrumentos pblicos e administrativos
em

favor

dos

interesses

estamentais

privados,

deflagrando,

ento,

patrimonialismo.
A abordagem estritamente institucional de Faoro sobre o patrimonialismo
4

O objetivo deste captulo discutir o surgimento do conceito no pensamento poltico-social brasileiro. O

patrimonialismo como lgica corrupta ser abordado no captulo posterior.

13

contrasta com a abordagem societal de Maria Sylvia Carvalho Franco, apesar de

ambos se apropriarem do patrimonialismo como chave explicativa do Brasil. Na
leitura de Franco, o papel da sociedade adquire maior relevncia, no sendo
entendida apenas como receptora de bens pblicos. Diferentemente do ponto de
vista de Faoro, a sociedade, de fato, apresenta uma participao poltica
relevante, mesmo que seja atravs da apatia e do distanciamento da arena
poltica.
V-se, portanto, que as caractersticas e formas de organizao da
sociedade so tidas como fundamentos do sistema poltico, que se prolongam e
adentram nela sob a forma da dominao pessoal. Em Homens livres na ordem
escravocrata, Franco mostra como os homens livres eram acostumados a
agradecer o fazendeiro (tido como o representante do Estado) pelo uso da
terra, pelo batizado dos filhos e pelo dinheiro emprestado por meio do voto.
Dada a escassez de recursos, esse grupo social, excludo da sociedade, se v
compelido a criar oportunidades de sobrevivncia se aliando a quem pudesse
lhes prover bens materiais. A poltica se torna a arena principal, tanto da defesa
dos interesses privados, quanto da distribuio desigual dos bens pblicos entre
os membros da sociedade, como numa relao em que o Estado o provedor e
os indivduos, seus clientes.
O patrimonialismo estatal e societal so necessrios para se pensar no
poder explicativo do patrimonialismo hoje. Pois, diferentemente do ponto de vista
de Faoro, a sociedade, de fato, tem uma participao poltica relevante, mesmo
que seja atravs da apatia e do distanciamento da arena poltica 5. Na leitura de
Franco, o papel da sociedade adquire maior relevncia, no sendo entendida
apenas como uma receptora de bens pblicos.
Nesta dissertao, a tese sustentada que algumas caractersticas da
esfera poltica, para serem compreendidas, necessitam ser analisadas em dois
aspectos: o institucional e o cultural 6. As instituies polticas so criaes
humanas e, portanto, foram inventadas para suprir as necessidades sociais.

considerado que o distanciamento social e/ou a omisso quanto aos assuntos polticos uma deciso que
afeta diretamente o processo poltico. No participar da arena poltica uma forma antidemocrtica de
cumprir o papel social e interfere no sistema poltico.
A relao entre instituies e cultura poltica discutida no prximo captulo, restando-nos apenas apontar a
importncia dessa relao para a cincia poltica e para o objeto desta dissertao que tambm deve ser
pesquisado nessas duas vertentes.

14

Nesse sentido, as instituies carregam valores sociais e funcionam por meio

deles. O funcionamento e a escolha dessas instituies podem ser remetidos
cultura

poltica

de

uma

populao

que

compartilha

valores

hbitos

transformando-os em regras sob as quais se vive. Para viver em sociedade,

condio que seus membros concordem e se identifiquem com um conjunto de
valores para permitir a deliberao coletiva concretizada no interior das
instituies. Neste captulo, ser apontado que o patrimonialismo estatal de Faoro
se direciona aos aspectos institucionais surgidos historicamente, e Maria Sylvia
de Carvalho Franco se concentra nos aspectos socioculturais, mostrando que
ambas as abordagens sejam importantes para o estudo do patrimonialismo por
este ser um comportamento que encontra sustentao tanto institucional como
cultural.
Nesse contexto, o conceito de patrimonialismo poltico de Schwartzman
tambm se faz importante para a anlise por representar uma tentativa de
abordar essas duas dimenses que so intrnsecas ao patrimonialismo. O
patrimonialismo poltico composto tanto do patrimonialismo social (dimenso
inerente sociedade) como da cooptao poltica (dimenso estrutural). A
prevalncia do patrimonialismo poltico resulta em uma esfera pblica onde os
atores acreditam ser natural e legtimo a troca de favores entre os homens
pblicos e tambm com a sociedade, a qual tem o seu voto como moeda de
troca. O cargo pblico almejado por todos que enxergam nele a oportunidade
de participar da distribuio dos benefcios pblicos e de ditar os seus caminhos
de acordo com interesses outros que no os sociais.
A influncia desses desdobramentos histricos pode estar resultando em
um estilo poltico sustentado por uma lgica antirrepublicana. possvel que a
poltica ainda guarde semelhanas com a forma descrita pelos autores discutidos
neste captulo uma arena para decidir quem ou qual grupo ser ou no
cooptado, se os aliados dos que esto no poder tero ou no os seus direitos de
participao reconhecidos ou se recebero, ou no, os benefcios pblicos e em
troca do qu. Entender a poltica dessa forma (como uma esfera de negociaes
materiais e particulares) pode estar motivando a populao a participar apenas
com a sua apatia e desconfiana.

15

2. O conceito clssico de patrimonialismo7

Max Weber (1864-1920) foi um dos principais autores que trataram do
patrimonialismo. A presena de suas ideias e conceitos na sociologia e na cincia
poltica brasileira marcante at hoje. Esse socilogo motivou o debate no pas
por volta da dcada de 1930. Esta dissertao se concentra inicialmente em suas
ideias, mostrando os avanos e crticas. Metodologicamente, se pensou ser
importante expor a teoria weberiana por meio da leitura do prprio Weber e de
Reinhard Bendix, para que seja possvel, posteriormente, apresentar as ideias dos
pensadores brasileiros, identificando nelas o pensamento weberiano de forma mais
explcita.
Primeiramente, para Weber, as relaes sociais so descritas partindo do
pressuposto de que a motivao ltima para a relao jaz nos interesses materiais
e ideais. O relacionamento entre indivduos determinado pela autoridade e
obedincia incorporados pelos atores. Na tentativa de impor a sua vontade sobre o
outro, o vitorioso aquele que consegue influenciar o comportamento do outro em
prol das suas necessidades e desejos. O locus do poder se estabelece, ento,
nesta capacidade de influenciar e pode advir de duas fontes: dos interesses que se
desenvolvem nos mercados livres e da autoridade que aloca o direito de
comandar e o dever de obedecer Bendix (1962, p. 290). O conceito de dominao
envolve somente o poder derivado da autoridade, j que o primeiro tipo de poder
deriva, simplesmente, de relaes fundamentadas em interesses materiais e
econmicos.
A dominao, portanto, concretizada na vontade manifestada (ordem) do
dominador que objetiva influenciar a conduta de um ou mais dominados e, de fato,
a influencia, de forma que, quanto mais se comportam de acordo com as ordens do
dominador, mais se sentem realizados. O ato de mandar se apoia na crena, tanto
dos dominados quanto do dominador, de que ele o detentor da autoridade
legtima. Da mesma forma, a obedincia dos dominados fruto da crena de que
as ordens provm de um corpo legtimo de autoridade (ibidem, p. 292).
A dominao se torna duradoura em dois casos: medida que o grupo
dominador cresce e seus membros se distinguem; e com o aumento da
7

Esta seo baseada nas obras do prprio Max Weber (1972 [1956]) e seu intrprete Reinhard Bendix
(1962). Bendix tem uma importncia especfica nesta dissertao por ser o ponto de partida da interpretao
de Simon Schwartzman (1988 [1970]), como ser visto posteriormente.

16

complexidade das funes. As novas estruturas, que derivam desse caso, servem
diretamente

ao

soberano

adquirem

uma

forma

administrativa.

Essa

administrao estruturada ajuda na manuteno direta da dominao, de forma

que, para Weber, toda a administrao significa dominao (Weber apud Bendix,
1962, p. 293). Nas organizaes administrativas, os indivduos esto acostumados
a obedecerem a ordens e so particularmente interessados na continuao desse
tipo de organizao, pois se beneficiam dela. Participam da dominao por meio
da diviso de tarefas (ibidem, p. 293).
De acordo com esses pressupostos, Weber identificou trs tipos de
legitimao que justificam o exerccio do poder nas suas respectivas organizaes
administrativas. A dominao legal um sistema em que as leis judiciais e
administrativas dominam de acordo com princpios previamente estabelecidos e
so vlidas para todos. Os que exercem o poder so superiores apontados ou
eleitos por procedimentos sancionados e usam a sua autoridade para manter a
supremacia da ordem legal. Os indivduos sujeitos a essa ordem so legalmente
iguais, obedecem s leis e no a quem as implementa.
Ao contrrio, a dominao tradicional se fundamenta na crena dos
indivduos na tradio que, por sua vez, legitima a autoridade do soberano pelo
fato de sempre ter existido. O soberano representa o papel de mestre e senhor,
desfrutando de autoridade pessoal. O exerccio do poder submetido aos
costumes, assim como sua arbitrariedade. Estas duas caractersticas (a submisso
aos costumes e poder arbitrrio) fazem com que os indivduos se coloquem numa
posio de seguidores e obedeam motivados por sua lealdade ao mestre e/ou em
respeito ao tempo de existncia da regra.
H duas organizaes possveis na dominao tradicional. A primeira
consiste em uma administrao feita por detentores pessoais (personal retainers):
funcionrios da casa do senhor, parentes e pessoas favoritas do soberano este
o tipo de dominao patrimonialista. Aos detentores pessoais pago uma quantia
para que trabalhem para o senhor quando precisarem. Todos esto sujeitos s
ordens e arbitrariedade do mestre. Contudo, a classe dos dominadores
patrimoniais difere no fato de que sua esfera de atuao se assemelha do
senhor, porm num nvel menor dentro da hierarquia. A segunda organizao
composta por aliados leais e pessoais, como vassalos e nobres esse o tipo de
17

dominao caracterstico das sociedades feudais. Ao contrrio da patrimonialista,

os funcionrios no so dependentes pessoais do senhor feudal, guardando entre
si uma relao contratual.
A dominao carismtica encontra sua fonte no oposto da tradio. O lder,
que pode ser um profeta, um heri ou um demagogo, prova possuir carisma
atravs de seus poderes mgicos, revelaes, herosmo ou outros dons
extraordinrios. Os seguidores compem o grupo de funcionrios-discpulos que
so capazes de se organizar precariamente. Suas atividades e poder de comando
dependem de revelaes, conduta exemplar e de deciso caso a caso. Nesse
sistema, nada previamente estipulado por um corpo de leis ou pela tradio, mas
sim pelo julgamento do lder.
Os trs tipos puros da teoria da dominao weberiana so importantes na
medida em que torna possvel o estudo da realidade caracterizada pela mistura de
seus elementos. Os conceitos puros se opem conceitualmente entre si, tornando
a anlise de todos necessria em cada caso. Essas caractersticas combinadas se
adaptam ou se modificam em configuraes histricas singulares, como, por
exemplo, no Estado moderno. E assim, a prevalncia de um tipo de dominao
sobre o outro relacionada com a histria especfica de cada grupo social. Como
ser visto ao longo deste trabalho, a histria singular do Brasil resulta em uma
mescla de tipos de dominao tambm nica. Na opinio de Fernando Uricoechea
(1978), a natureza poltica brasileira um misto de crescente burocratizao (trao
da dominao legal) e de decrescente patrimonialismo (trao da dominao
tradicional) (Carvalho, 1997).
Cada tipo puro identificado por trs critrios. Como j citado, o primeiro o
contedo da crena, imprescindvel para a sustentao do poder. Na sequncia, o
formato da organizao derivada do tipo de poder exercido; e, por ltimo, a luta
pelo poder que sinaliza a direo das mudanas e das continuidades. A mudana,
ento, possvel de vrias formas. Por exemplo, o soberano pode falhar em
manter sua conduta de acordo com os padres que justificam sua dominao,
enfraquecendo os efeitos da crena; e, na dominao tradicional, o senhor pode
usar seus poderes discricionrios na tentativa de se colocar acima da tradio e
assim pode at mesmo acabar minando sua prpria dominao.

18

2.1. Patrimonialismo
De acordo com a teoria weberiana, patrimonial toda a dominao que
originariamente orientada pela tradio e se exerce em virtude do pleno direito
pessoal (Bendix, 1962, p. 330). Esse tipo de dominao uma extenso do poder
patriarcal para alm dos limites domsticos. Aspecto este claramente retratado por
Maria Sylvia de Carvalho Franco (1964) no caso do Brasil, como ser visto adiante.
Os administradores do governo so, originariamente, representantes pessoais do
soberano, na arena poltica, e, na esfera domstica, esses administradores so
mantidos como membros da famlia.
Sob o patrimonialismo, descreve Bendix (1962, p. 334; traduo minha), o
soberano trata toda a administrao poltica como um assunto pessoal, da mesma
forma em que ele explora a sua posse do poder poltico [considerando-o] um anexo
da sua propriedade privada. O resultado disso a nomeao pessoal de
funcionrios que exercem funes de acordo com a confiana e com o valor que o
soberano atribui a cada um deles. A diviso do trabalho pblico no clara e a
reduo das funes resultado da competio econmica e pessoal entre os
funcionrios. Pensando nessas caractersticas, Bendix afirma que a administrao
patrimonialista uma combinao de administrao, julgamento caso a caso e
autoridade discricionria reunidos em um contexto onde a tradio sagrada e
inviolvel.
O funcionrio patrimonialista era recompensado de vrias formas: com o
simples sustento na mesa do senhor, ou o recebimento de mesadas, at com o uso
de propriedades ou a reteno dos impostos e taxas advindas dela. O emprego
pblico podia ser comprado e posteriormente alugado a terceiros da mesma forma
que a autoridade inerente em cada cargo. Nesse contexto, a eficcia administrativa
a ltima preocupao dos dirigentes. Para Faoro (1976 [1958]), uma caracterstica
da histria brasileira foi a constante luta dos atores pelo poder de nomeao de
cargos pblicos, independente de qualquer necessidade de aprimoramento da
administrao.
Outros elementos tambm podem comprometer a performance administrativa.
H um trade-off na dominao patrimonialista que envolve controle e eficcia.
Quanto maior o controle pessoal exercido pelo senhor condicionado pelo fato de
que seus funcionrios sejam dependentes pessoais mantidos com o seu prprio
19

recurso , menor a eficcia do governo. O controle patrimonial sobre um territrio

vasto aumenta o gasto com recursos pessoais, de forma que a eficcia
administrativa se torna sujeita ao montante despendido pelo soberano, que
eventualmente encontra seu colapso. Alm dos gastos, a delegao de poderes
causa a descentralizao da autoridade pessoal do senhor. Por esses dois motivos,
o controle, em seu pice, se torna uma fraqueza e potencializa os confrontos pelo
poder.
Para Bendix, as condies histricas de dependncia e independncia de
cada pas podem ser esclarecidas com a anlise da relao scio-histrica entre os
funcionrios patrimonialistas e os nobres senhores de terra. Outra justificativa de
Weber para estudar o tema a importncia fundamental da diferena entre a
estrutura patriarcal e a estrutura estatal da dominao tradicional para a sociologia
do Estado como um todo, na poca pr-burocrtica. Esperamos que o
patrimonialismo possa iluminar algumas questes da relao Estado-sociedade.
3. O patrimonialismo estatal e o patrimonialismo de base societal
A teoria weberiana patrimonialista provocou a curiosidade e a inquietao dos
pensadores brasileiros, particularmente de Raymundo Faoro, Maria Sylvia de
Carvalho Franco e Simon Schwartzman. Apesar de ter fundado o debate (e, por isso,
se fez importante essa breve anlise das principais ideias da trade da dominao), a
teoria weberiana sofreu modificaes e desdobramentos ao ser inserida na anlise
do caso brasileiro. Essa insero na interpretao do Brasil acarreta duas linhas
argumentativas: o patrimonialismo estatal e o de base societal. Como representantes
do patrimonialismo estatal, Faoro e Schwartzman sero analisados; e Maria Sylvia
de Carvalho Franco, como principal representante do patrimonialismo societal.
Esses autores devem ser trazidos ao escopo deste trabalho para ampliar o alcance
da anlise ao nvel poltico-social.
O patrimonialismo explica a fundamentao do poder poltico, ou seja, como
este se organiza e se legitima, caracterizando-se pelo poder poltico organizado
atravs do poder arbitrrio/pessoal do prncipe e legitimado pela tradio
(Campante, 2003, p. 3). O poder explicativo do conceito a que Campante se refere
fez com que a sua aplicao ao caso brasileiro fosse bastante difundida, como
mostra Werneck Vianna.
A partir dos anos 1930, a sociologia brasileira se apropria da teoria weberiana
20

aprofundando o debate sobre a situao do pas. Vrias interpretaes surgem se

diferenciando na forma como as ideias weberianas foram recebidas por cada autor.
Apesar da centralidade dos conceitos, cada autor enfatiza aspectos parciais da
teoria weberiana ou os selecionam em funo de seus pressupostos (Campante,
2003, p. 180). Por esse motivo, as diferenas entre as teses, hipteses e concluses
de Faoro, Franco e Schwartzman podem ser remetidas forma distinta que se
apropriam dos conceitos weberianos.
O uso das ideias de Weber era um caminho possvel para interpretar o
atraso8 brasileiro. Por atraso, os socilogos se referiam s condies que
mantinham o pas em um estado de subdesenvolvimento e subordinao aos
pases desenvolvidos. No pensamento de Weber, essas condies so associadas
ausncia de ruptura com as formas privatistas da vida social. A partir desse
momento, o patrimonialismo surge como chave explicativa das mazelas em nosso
pas. Esse seria o motivo principal para ter sido convocado pela sociologia brasileira,
de acordo com Werneck Vianna.
Na busca da singularidade brasileira, alguns autores localizam, de forma
geral, o fenmeno do patrimonialismo como pertencendo ao mundo poltico, e
outros, ao mundo social. Consequentemente, a incorporao do pensamento
weberiano acarreta duas leituras distintas da situao brasileira: uma que parte do
pressuposto de que o patrimonialismo causado e atua dentro do Estado e suas
instituies apenas, e outro que aponta a sociedade como reprodutora do
patrimonialismo atravs das relaes que guarda e reproduz em si. Portanto, as
interpretaes dadas para o subdesenvolvimento brasileiro luz das teorias
weberianas designam-na como patrimonialismo estatal ou patrimonialismo societal. A
interpretao de Schwartzman uma tentativa de aproximao das duas vertentes
(como ser analisado), mas considerada por Werneck Vianna como pertencendo
ao patrimonialismo estatal. Dadas a compreenso e a justificao da necessidade
dos dois polos, seguiremos anlise da interpretao de Faoro no que concerne ao
patrimonialismo estatal.

O debate sociolgico da poca se direcionava para a compreenso das condies que mantinham o Brasil um
pas subdesenvolvido e atrasado democrtica e socioeconomicamente.

21

3.1. O patrimonialismo estatal de Raymundo Faoro

A importncia de Faoro no pensamento poltico-social brasileiro se deve ao
levantamento histrico das origens e do desenvolvimento da formao do Estado
brasileiro. Em conjunto com a leitura histrica da formao, Faoro (1976 [1958])
aponta as origens do patrimonialismo de Estado no pas. Como os autores de sua
poca, ele busca entender os elementos que faziam do Brasil um pas to
incongruente e desordenado. Em resumo, o que explicaria as mazelas brasileiras,
seria, nas palavras de Campante (2003, p. 1), em referncia Faoro,
[...] a estrutura de poder patrimonialista estamental plasmada historicamente pelo Estado
portugus, posteriormente congelada, transplantada para a colnia americana, reforada pela
transmigrao da Corte lusa no incio do sc. XIX e transformada em padro a partir do qual
se organizaram a Independncia, o Imprio e a Repblica do Brasil.

A supremacia do Estado em relao sociedade uma das constataes do

autor em Os donos do poder: a formao do patronato poltico brasileiro (Faoro,
1976 [1958]). O Estado se projeta e surge independente da sociedade de forma que
governo e povo so realidades diversas, que se desconhecem, e, no raro, se
antagonizam (ibidem, p. 48). Na opinio de Ricupero (2008), Faoro torce a histria
para provar a supremacia do Estado perante a sociedade. Sua leitura aponta para
um s aspecto: o poder emanado do centro que, nem sempre, foi o que aconteceu.
De fato, uma parcela da vontade de descentralizao do poder vinha da tradio
brasileira, e no lusa. Entender isso leva reduo do papel do senhoreado rural do
Brasil (que no to explcito em Faoro), pois se existiam foras descentralizadoras,
elas se opunham ao estamento e aristocracia (Werneck Vianna, 1999). Para
Antnio Paim (apud Campante, 2003, p. 10), Faoro radicaliza sua explicao por no
reconhecer o carter modernizador do patrimonialismo e por no reconhecer o
liberalismo de Estado que, de fato, havia.
Alm da descontinuidade entre sociedade e Estado, a singularidade
brasileira tambm jaz na ausncia do sistema feudal na histria do pas (Ricupero,
2008; Werneck Vianna, 1999; Faoro, 1972 [1958]). Inexistiu no pas por dois
motivos: primeiro porque recebe as instituies nos mesmos moldes que as
portuguesas (e estas no haviam passado pelo feudalismo), e por no ter
desenvolvido, independentemente dessa transposio, qualquer sistema parecido.
Faoro dialoga contra alguns autores de sua poca, os quais argumentavam que as
capitanias hereditrias (1530) teriam funcionado nos moldes feudais. Esse sistema
22

em nada se aproximou do feudalismo por quatro motivos: (1) a sesmaria uma

concesso do pblico aos sujeitos privados (ou seja, uma obra do rei, diferente da
colonizao norte-americana9); (2) significou a apropriao pblica da terra; (3) a
explorao dos engenhos era capitalista (onde era necessrio dinheiro, escravos e a
sesmaria); e (4) a metrpole era presente no Governo-geral brasileiro. A relao
contratual feudal entre indivduos (se houvesse existido esse sistema no pas) seria
suficiente para negar a prevalncia de caractersticas patrimonialistas.
Voltando histria lusa, a ausncia de feudalismo em Portugal no rompe
com o patrimonialismo surgido com o comrcio. O Brasil, tendo recebido as
instituies portuguesas prontamente, recebeu tambm suas falhas. Em Portugal, as
condies para o desenvolvimento mercantil foram dadas por D. Fernando e
consolidadas pela Revoluo de Avis, em 1385. A partir desse momento, a
monarquia passou a se apoiar nos funcionrios da burguesia comercial e no mais
nos proprietrios de terra. O salto entre o patriarcalismo agrrio, guerreiro e
amonetrio, para o patrimonialismo estatal, comercial e monetrio, fez com que o
patriarcalismo surgido no primeiro momento se sublimasse em patrimonialismo no
segundo. Essa transformao foi possvel por no ter a intermediao do sistema
feudal, como houve no resto da Europa nesse perodo. O surgimento do comrcio,
com bases bastante modernas para a poca, fez com que as condies para o
feudalismo fossem liquidadas. Dessa forma, o quadro administrativo do rei, formado
por seus sditos, se apropriava do poder e das oportunidades econmicas,
compondo, ento, o estamento.
Os membros do estamento se identificavam entre si por meio da honra
(considerao e estima pessoal) e detinham um modo de vida, um tipo de educao
e prestgio exclusivos. Por isso, importante reconhecer que, alm de serem
grandes detentores de poder econmico, os membros do estamento se
relacionavam atravs de um conjunto de smbolos originalmente pertencentes
nobreza.
De acordo com Campante (2003), o estamento de Faoro no se confunde
com burocracia ( s uma qualidade dela) e nem com elite, nos termos de Pareto,
Mosca e Michels (apud Campante, 2003, p. 2), ao contrrio, uma estrutura social
autnoma e fechada, tpica de um Estado patrcio, em que no h uma circulao
9

Em que os atores eram da sociedade civil e, portanto, o resultado foi a institucionalizao de valores liberais.

23

de baixo para cima. O conceito, criado primeiramente por Weber, surgiu da

necessidade de unir as condies materiais em que grupos sociais se originam com
a influncia de ideias (ou crenas) a que esto expostos (Bendix, 1962, p. 376).
Finalmente, a razo de ser dos estamentos, portanto, a desigualdade calcada na
diferenciao da honra pessoal, no exclusivismo social e na ostentao do consumo
(Campante, 2003, p. 4).
As formas de pensamento desse grupo de poder, como o fanatismo religioso,
a perseguio do lucro fcil e a desvalorizao do ato do trabalho fazem com que a
economia no se desenvolva, permanecendo ligada administrao, criando o que
Faoro denomina capitalismo politicamente orientado. A economia, portanto,
regulada inteiramente pelo Estado (e no pelo interesse privado, como ocorreu em
outros pases) e manipulada para responder aos interesses polticos. Dessa forma, o
rei e o estamento monopolizam atividades, bloqueando o livre desenvolvimento do
comrcio e, consequentemente, das classes.
Outra caracterstica geral da nossa histria a tentativa de criar a realidade a
golpes de decretos (Faoro, 1972 [1958]), evidenciando a precedncia da criao de
leis prpria formao da sociedade. Ponto de vista compartilhado por Oliveira
Vianna (1982, p. 331), em Populaes meridionais do Brasil: nasce-lhes a
populao j debaixo das prescries administrativas. A criao do Estado antes da
sociedade outro aspecto que justifica a ciso entre esses entes. Na leitura de
Faoro, o Estado surge da demanda de integrar a economia nacional ao mercado
externo.
O patrimonialismo estava na forma com que rgos e departamentos de
Estado eram criados para atender demanda por cargos pblicos e incorporar o
estamento ao Estado; e no empreguismo, que era resultado da troca de favores. A
populao brasileira, ento, foi disciplinada no culto ao emprego pblico, fonte de
prestgio e influncia, que transformara o eleitor desvalido em membro do estamento
burocrtico (Faoro, 1972 [1958], p. 192).
Alm dessas caractersticas gerais, dois eventos histricos so importantes
para ilustrar a luta entre as sociedades conflitantes (o estamento e o Estado), que
marcaram a nossa histria e as maneiras de manuteno do poder do estamento
apesar das mudanas. O primeiro deles foi a transmigrao da Coroa Portuguesa,
em 1808, quando o sentimento nacional e a unificao geogrfica adquirem mais
24

fora. Com a vinda da Corte, os senhores rurais brasileiros sairiam de seu

isolamento, encontrando pela frente funcionrios e comerciantes portugueses
(Ricupero, 2008, p. 165; Faoro, 1972 [1958], p. 109 ss.). Os funcionrios do Estado,
ento, rompem com a classe mercantil, fazendo com que o poder dos senhores de
terra prevalecesse em detrimento da autoridade do estamento. Essa situao no
dura muito. O estamento volta ao controle com a promulgao da Constituio de
1824, e se apoia em seus trs principais sustentculos: o Senado vitalcio, o
Conselho de Estado e o Poder Moderador (Ricupero, 2008, p. 165).
Com a Revoluo de 7 de abril de 1831, a busca por uma soluo do conflito
entre liberais e autoritrios causa maior centralizao, revigorando a autoridade
estamental. O patrimonialismo se restaura apoiado nos comerciantes que lucravam
com a produo de caf. A velha unio do dinheiro com a poltica retorna ainda mais
poderosa. A abdicao de D. Pedro I e a volta do conservadorismo fazem com que
parte dos senhores volte para as suas terras, e outra parte seja incorporada ao
estamento, alargando-o. O liberalismo e a centralizao, o federalismo e o
unitarismo, a democracia e a monarquia, o autonomismo e o liberalismo, que atuam
na histria brasileira em sua completude, so, na verdade, a atuao de duas
sociedades distintas: o estamento e a sociedade colonial representada pelos
proprietrios rurais. Na opinio de Faoro, a grande parcela da sociedade brasileira
composta por pessoas comuns no participa desses conflitos.
A Guarda Nacional foi, por excelncia, a principal instituio patrimonialista.
Surgida em 18 de agosto de 1831, mascara a aliana dos proprietrios rurais com o
governo. Criada primeiramente para acalmar os distrbios sociais surgidos aps a
abdicao do imperador, durante a Regncia, foi se tornando grande mecanismo
patrimonial de cooptao dos proprietrios rurais, pois os oficiais da Guarda no
apenas serviam gratuitamente como pagavam pelas patentes e frequentemente
fardavam as tropas com recursos do prprio bolso (Carvalho, 1997, p. 10). A
distribuio de patentes segue a hierarquia social e econmica, colocando nas mos
dos senhores de terra o controle da populao local (idem, ibidem).
Observadora externa do conflito entre proprietrios rurais e o estamento, a
sociedade acreditava que mudanas s seriam possveis por meio da ao do
prprio Estado. A descrena no poder de atuao social se desenvolve nesse
contexto social denominado patrimonialismo estrutural. Nessa interpretao, a
25

populao tem um papel de outsider, por ser incapaz ou impedida de se organizar e

participar politicamente.
Em resumo, o dominante no Brasil no o ambiente domstico, onde se
desenvolve o patriarcalismo, mas o estatal, com o qual est relacionado o
patrimonialismo (idem, p. 169). Por isso, o maior problema brasileiro no era a falta
de poder do Estado, mas, o contrrio, o excesso dele que oprimia a sociedade.
Somente uma ruptura revolucionria poderia dar fim s instituies anacrnicas
ainda presentes no Estado; contudo, na opinio do autor, na segunda edio da obra
(1976), essa ruptura teria perdido suas condies de concretude. Os donos do poder
uma importante interpretao do Brasil, porm limitada e restrita s caractersticas
e modo de funcionamento do Estado. Tratando do mesmo tema, Franco tambm
analisa o pas, mas, dessa vez, d sociedade um papel mais relevante e ativo na
histria.
3.2. O patrimonialismo societal de Maria Sylvia de Carvalho Franco
Esta interpretao do Brasil se faz importante por apontar os aspectos sociais
do surgimento e desenvolvimento do patrimonialismo. A tese que a perpetuao da
lgica patrimonial na poltica se d no seio da sociedade, com seus hbitos,
costumes e imaginrio social. pressuposto que o patrimonialismo adquira meios de
sobrevivncia no Estado atravs da sociedade.
Basicamente, Franco (apud Souza, 2003, p. 94) descreve um universo
ambguo onde
[...] de um lado, tem-se a predominncia de elementos impessoais na produo mercantil; de
outro, a produo direta de meios de vida e o poder privado, que se manifesta inclusive na
apropriao, por parte dos potentados rurais, dos meios administrativos, fazendo com que o
privado se prolongue na vida pblica e nesta mantenha a dominao social.

Em Homens livres na ordem escravocrata, tese de doutoramento escrita em

1964, publicada em 1983, Maria Sylvia de Carvalho Franco tem como principal tema
a dominao pessoal recriada a partir de uma anlise sociolgica.
Pesquisando os processos penais da cidade de Guaratinguet (durante o
sculo XIX, no auge da produo do caf), Franco analisa a estrutura social e
poltica brasileira fora do esquema escravismo-feudalismo-capitalismo, que era a
base das interpretaes da poca e que no do conta da totalidade da realidade
brasileira.
26

O resultado uma leitura do Brasil que apresenta seus elementos

constitutivos, e no seus elementos inexistentes. O que faz o Brasil ser um pas
incompleto a comparao da sua sociedade e Estado com outros formatos
estrangeiros tomados normativamente, o que, em sua opinio, no tem grande
poder explicativo. Atentar para as caractersticas presentes na sociedade brasileira
faz do registro de Franco uma interpretao rica. Dessa forma, a ausncia de
feudalismo ou a artificialidade das ideias liberais (que estiveram presentes s no
plano das ideias) no orienta sua anlise. No Brasil, o moderno e o atraso se
complementam em uma unidade contraditria.
O imaginrio social da populao brasileira um conceito relevante
compreenso dos mecanismos sociais. O conceito diz respeito ao que as pessoas
comuns percebem como sendo seu ambiente social e permite a pr-compreenso
imediata de prticas cotidianas ordinrias permitindo um senso compartilhado de
legitimidade da ordem social (Souza, 2003, p. 94). A pesquisa de Franco parte da
forma como se comportava, se falava e se relacionava de acordo com as vrias
hierarquias sociais e se resume em um mapa social que retrata a conduta dos
indivduos (idem, ibidem).
Esse mapa social, afetado pela escravido, exclui uma parcela da populao
que obrigada a buscar, na figura do fazendeiro, o seu sustento. A importncia da
escravido presente e ao mesmo tempo ausente est na concretizao de
vnculos hierrquicos que une o dependente ao senhor de terra. A presenaausncia da escravido (nos termos da autora) configura uma anlise em que este
elemento no central, mas seus desdobramentos e importncia econmica no
deixam de ser reconhecidos (idem, p. 122 ss.).
Com efeito, uma fonte interna de trabalho (o trabalho livre) inutilizada e
marginalizada devido escravido. Assim, os homens livres surgem como grupo
social, virtualmente e duplamente livres, pois no eram pressionados pelo trabalho
(produziam para si mesmos e no para o mercado externo) e nem pela escravido.
Os homens livres, portanto, so homens a rigor dispensveis, desvinculados
dos processos essenciais sociedade (Souza, 2003, p. 122). Eles no exercem
funes importantes na produo mercantil e sobrevivem s margens do sistema.
Embora formalmente livres, esse grupo dependia inteiramente dos proprietrios
rurais e mantinha com eles uma relao aparentemente voluntria e consensual, o
27

que dispensava o uso de grilhes e algemas, pressupondo um tipo de relao at

mais vantajosa para os fazendeiros.
Entre si, os homens livres se relacionavam atravs da violncia. Para
sobreviver escassez material e motivados tambm pela pobreza moral, espiritual e
simblica, a violncia era a palavra de ordem. Esse cdigo, amplamente aceito,
possibilitava vnculos sociais muito fracos entre eles. Eram solidrios entre si
somente se houvesse condies, mas geralmente competiam por cada benefcio.
Para retribuir o uso das terras do senhor, os homens livres trabalhavam para a
fazenda e muitas vezes ascendiam at serem aceitos pela sociedade senhorial. O
que leva concluso de que a classe dos proprietrios no era hermtica, mas sim
fluida. Mesmo assim, a igualdade no trato entre os dois grupos era s aparente, fato
que caracteriza a dominao pessoal, alm do poder assimtrico entre os atores.
O homem livre no percebe que, na verdade, semelhante ao escravo. A sua
sujeio aparenta ser natural e espontnea, anulando todas as possibilidades de
autoconscincia. Alm da aparente igualdade no trato, seus interesses tambm
pareciam convergir. O subordinado defendia os interesses do senhor e se
identificava com eles. Os favores recprocos mantinham os dois personagens unidos
no sistema de dominao. A fidelidade tambm era uma caracterstica necessria a
esta contraprestao de servios. Dependente do comrcio local e do fazendeiro, o
homem livre aprende os cdigos para participar e sobreviver nos dois mundos.
As relaes sociais dos homens livres so qualificadas, por Franco, como
tradicionais, pelo fato de serem transmitidas pelas geraes. Contudo, a reproduo
de hbitos no um fato dado ou certo, como alguns autores postulavam, inclusive
Faoro. Na transferncia dos costumes entre as geraes, h um julgamento de
valor: os atores sociais repetem o comportamento porque, na opinio deles,
valioso e til. Detentor de iniciativa, o indivduo no repetiria um comportamento
unicamente motivado pela tradio. Portanto, as relaes sociais so reproduzidas,
no s porque foram transmitidas atravs das geraes, mas porque os membros do
grupo acreditavam que fossem valiosas. Qualquer sociedade julga valorativamente
se o elemento transmitido tem carter benfico e merece ser mantido.
Alm da possibilidade do julgamento dos sujeitos determinar a escolha por
comportamentos nem sempre tradicionais, Franco apresenta outro argumento que
reduz o papel da tradio na anlise. Ao contrrio do que relata Faoro, as atividades
28

lucrativas e a regulamentao econmica eram bastante aceitas e difundidas na

sociedade. Franco (1983, p. 221) observa que
[...] a possibilidade de ganhar uma posio economicamente vantajosa e desta traduzir-se em
posio social privilegiada, manteve abertos os estratos superiores, intensificando sua
participao nas atividades mercantis.

Assim, os limites que a velha civilizao do caf encontrou no podem ser

atribudos a um suposto tradicionalismo. Era interessante a busca do lucro por meio
do trabalho, e, de fato, o buscavam.
Seguindo a lgica da troca de favores, o voto era usado pelos homens livres
como forma de agradecer ao senhor pelo dinheiro emprestado, pelo batismo dos
filhos e pelo seu pedao de terra. A falta de conscincia poltica 10 inevitvel neste
cenrio onde a sobrevivncia era o que, obviamente, falava mais alto. A dominao
pessoal que transforma o fazendeiro no prprio Estado aos olhos dos homens livres
impede que ele veja a poltica como arena exclusiva do pblico, da deliberao e da
representao. A poltica era o campo por excelncia do exerccio da lealdade e da
subservincia, percebidas sob a refrao do manto honroso da gratido (Souza,
2003, p. 127).
O poder do senhor de terras, baseado numa trama de fidelidades e lealdades
pessoais, era limitado na arena poltica, pois necessitava do apoio de seus
subordinados. Contrariamente, na esfera econmica, o fazendeiro era autnomo.
Por esse motivo, Franco afirma que entre os homens livres no houve uma relao
patrimonial tpica, pois o dependente era insubstituvel nas lutas polticas. A sujeio
do senhor em prol do apoio poltico era trocada pelo apoio financeiro recebido pelo
subordinado. Era necessrio que o fazendeiro cumprisse suas obrigaes e deveres
para que mantivesse seu poder.
O transbordamento da sociedade para dentro da poltica se d neste
contexto. Da escassez de recursos em que o pas se inseria surge a necessidade de
burocratizao. O servidor pblico dessa poca (1840) orientado pela lgica da
troca de favores que configura o sistema patrimonialista. A pobreza material e moral
surgida do seio da sociedade, configurada por meio da violncia, adentra a poltica e

10

Ser discutido no captulo 3 que a retribuio do eleitor ao candidato por meio do voto no necessariamente
apresenta uma lgica corrupta. Nessa situao, a falta de republicanismo est no sentimento de
obrigatoriedade do voto no candidato em questo, ou na escolha do voto direcionada exclusivamente pelo
recebimento de benefcios pblicos. Esses duas situaes podem derivar da cultura de favor do Estado em
que os cidados no enxergam os provimentos como direitos, mas sim como benesses.

29

configura o sistema de dominao patrimonialista.

O aumento da renda municipal atravs da arrecadao de impostos no
solucionou a pobreza material dos governos locais. Apesar da arrecadao, era
visvel o estado de penria das rendas provinciais. Assim, no foi raro que seus
agentes empregassem seus prprios recursos no reparo ou na realizao de obras
pblicas (Franco, 1983, p. 119). Os senhores de terras utilizavam suas fontes de
riqueza particulares para administrar o pblico. Seus interesses, portanto, eram
vistos como os interesses do prprio Estado que, para serem administrados,
necessitavam de renda, imveis e instalaes. Por isso, era comum que o
fazendeiro administrasse o pblico de dentro da sua prpria casa.
A aristocracia se responsabilizava pelos gastos do Estado e, em troca, se
pagavam com os mesmos recursos. Assim, s se tornavam funcionrios do Estado
aqueles que dispusessem de suas prprias riquezas para gerir o pblico. A
burocratizao se expandia no por causa das necessidades sociais, mas sim pela
necessidade de arrecadao de meios administrativos s encontrados no privado. O
resultado desta situao
[...] foi que, em lugar do funcionrio pblico tornar-se cada vez mais um executivo que apenas
gere os meios da administrao, manteve-se preservada a situao em que ele detinha sua
propriedade. Isto significa, evidentemente, que ele os podia controlar autonomamente, pois se
ele os possua. Seu, era o dinheiro com que pagava obras; seu, o escravo cujos servios
cedia; sua, a casa onde exercia as funes pblicas.
Essa mistura entre a coisa pblica e os negcios privados fundamenta, sem dvida, a
extenso do controle pessoal a todo o patrimnio do Estado. A passagem rpida: o homem
que sustenta com recursos particulares as realizaes prprias do governo est
subjetivamente pronto para considerar como seu o conjunto de bens pblicos confiados sua
guarda. Porque no o faria? (Franco, 1983, p. 121; grifo da autora).

nesse momento que se sobrepem e se mesclam os universos pblico e

privado em um mesmo corpo. Surgido da falta de recursos pblicos, o
patrimonialismo confunde as fronteiras entre o pblico e o privado, estabelecendo a
comunicao entre os cofres da administrao e o bolso dos administradores
(ibidem, p. 125). Portanto, a administrao pblica era somente possvel por meio da
apropriao e utilizao dos bens pblicos para fins privados e, por isso, no se
configurava crime.
Os cargos pblicos eram criados sem atribuies fixas e preenchidos sem
qualquer exigncia. A funo oficial se assemelhava funo da vida privada: o
servidor pblico estende seu poder, num processo de dominao pessoal, com
objetivos particulares. A autoridade do cargo transformada em instrumento pessoal
30

e preservada pela riqueza.

A dominao pessoal, portanto, tornou possvel a interseco do pblico ao
privado; pois era ela que regulamentava as relaes sociais e polticas. Assim, o
patrimonialismo se articulou, historicamente, nos seguintes fatores: (1) debilidade
material da ordem pblica; (2) uso de instrumentos pblicos para fins privados; e (3)
tcnicas pessoais de dominao.
Para Souza (2003, p. 125), a maestria da exposio de Carvalho Franco
reside, precisamente, em revelar a riqueza e as vicissitudes desse tipo ambguo e
velado de exerccio do poder pessoal. O espantoso na relao entre o dependente
e o proprietrio de terras so os mecanismos ocultos na conscincia dos envolvidos
que permitem a heteronomia numa relao social entre formalmente iguais (ibidem,
p. 126).
Nesse contexto, algumas comparaes entre os autores so possveis. O
registro de Faoro e Franco apresenta dois grupos de poder bastante distintos. O
estamento seria condicionado riqueza e a um conjunto de cdigos comuns aos
seus membros que pode ser denominado de honra. Os dois autores concordam que
o elemento honra era o que determinava o estilo de vida especfico do grupo no
poder. Mas, para Franco, o status econmico ainda era o principal critrio para a
participao no poder, de forma que a razo para a negao dos estamentos a de
que o critrio bsico de diferenciao social no era a honra, mas o dinheiro. [...] A
sociedade brasileira no era tradicional, mas instvel, aberta ao recrutamento, no
estereotipada, em que a vulgarizao cultural diminua a distncia social
(Campante, 2003, p. 3). Contrariamente, em Faoro o estamento uma estrutura fixa
e hermtica de poder, enquanto que para Franco a distribuio de bens se dava de
acordo com critrios estritamente sociais e, por isso, era fludo (Franco, 1983, p.
220). A elite poltica foi composta de indivduos enriquecidos num primeiro momento
pela economia e, num segundo momento, pelo Estado, fazendo com que buscassem
comportamentos fora da tradio para a manuteno posterior de seu poder.
O papel da sociedade caracterizado pelo patrimonialismo societal baseia-se
em critrios econmicos plsticos e no rgidos preceitos tico-jurdicos que
regulam os processos de diferenciao social e de participao da cultura (Franco,
1983, p. 219). Os critrios tradicionais so perturbados por critrios econmicos e,
assim, avaliados por cada indivduo no momento em que atuam. Por isso, o
31

latifndio e a economia orientada para o autoconsumo, a dominao pessoal, o uso

direto do aparelho do Estado aparecem vinculados produo mercantil, ao poder
econmico, consolidao das instituies de um Estado soberano (idem, p. 220).
Nesse Estado, o atraso e a modernidade mutuamente alimentam-se, mas ao
mesmo tempo impedem que a sociedade possa ser nitidamente caracterizada como
atrasada ou moderna (Campante, 2003, p. 5).
3.3. A necessidade de usar as duas faces do conceito
As diferenas entre o patrimonialismo estatal e o societal so bastante claras.
Como foi indicado pela anlise dos autores, ambas as abordagens necessitam estar
presentes no estudo do patrimonialismo para que seus efeitos sociais em conjunto
com os polticos sejam compreendidos. Analisar os efeitos do patrimonialismo na
estrutura poltica significa buscar os mecanismos institucionais que possibilitam a
sua sobrevivncia, como foi o caso da Guarda Nacional, em 1831. Entretanto, as
instituies so produzidas pela sociedade que as inventa e institui suas regras,
tornando necessrio que se entenda os valores e as ideias normativas por trs de
cada uma. As instituies so a sistematizao de valores sociais e objetivos
coletivos que tomam a forma de regras e normas.
Entender o Brasil como um conjunto de instituies herdadas de Portugal
insuficiente para entender os desdobramentos polticos modernos, pois explica
somente o surgimento das regras e normas, impossibilitando a compreenso do que
est por trs delas: as pessoas. Da mesma forma, a anlise dos hbitos, atitudes,
valores e comportamentos da populao permanece incompleta sem a interferncia
das instituies. O patrimonialismo estatal tratou especificamente das instituies.
O capitalismo politicamente orientado um conceito que descreve a situao
institucional do pas decorrente da colonizao portuguesa. A herana institucional
lusa, que j estava contaminada pelo patrimonialismo quando transplantada na
colnia, trouxe consigo esse tipo de dominao. O mecanismo de continuidade das
relaes patrimoniais no Brasil, evidenciado pelo patrimonialismo estatal, so as
instituies. Por isso, pode ser dito que o patrimonialismo estatal uma explicao
institucionalista para o fenmeno.
As caractersticas sociais que compem o patrimonialismo de base societal
podem ser estudadas pela cultura poltica. Esse arcabouo terico possibilita
entender os mecanismos sociais de sustentao do fenmeno na sociedade. O
32

imaginrio social, por buscar compreender a percepo das pessoas sobre seu
ambiente e o que elas compartilham como sendo legtimo, a base sobre a qual as
instituies so escolhidas e moldadas11. A relao entre instituies e cultura
poltica ser debatida no prximo captulo, sendo suficiente, neste momento, apontar
que o patrimonialismo estatal representa a abordagem institucionalista e o
patrimonialismo societal representa a cultura social, ambos partes complementares
do conceito. Assim, evitamos descrever o conceito como um conjunto rgido de
padres poltico-culturais dotado de capacidade e continuidade, combinando traos
herdados das razes ibricas do pas isto , um sistema de valores autoritrios,
hierrquicos e plebiscitrios com componentes estatistas e antiliberais resultantes
do processo de formao do Estado (Moiss, 1995, p. 105).
As condies para haver a ruptura com as instituies e comportamentos
patrimonialistas outra diferena entre os autores. Para o autor patrimonialista
estatal, romper com o patrimonialismo significa concretizar trs elementos: (1)
reforma poltica que faa prevalecer os interesses sociais; (2) representao poltica;
e (3) a emancipao desses interesses. Pois,
[...] o patrimonialismo marca do Estado, e no da sociedade, e por isso mesmo, nessa
verso interpretativa, ela no comparece como dimenso analtica, em particular na sua
questo agrria: o argumento cinge-se ao institucional, a reforma na poltica contm em
germe a possibilidade da boa sociedade (Campante, 2003, p. 26).

Como vimos com Maria Sylvia de Carvalho Franco, a reforma poltica no

suficiente para pr fim aos comportamentos patrimonialistas. O patrimonialismo
estatal tender a ocultar as relaes patrimoniais que instituem o tecido da
sociabilidade, perdendo de vista [...] o pas real (Campante, 2003, p. 38), tornando
necessrio que uma abordagem socioculturalista revele estes efeitos.
Se o Estado uma consequncia da sociedade, a ruptura com o fenmeno
patrimonialista s pode estar localizada nas relaes sociais. O problema no mais
o Estado, mas sim o povo. Com efeito, para Franco, a dominao pessoal contida
nas relaes sociais se ope dominao racional. Embora a ruptura, nesse caso,
seja possvel, ela se processaria apenas em um grande espao de tempo.
Bases do autoritarismo brasileiro, de Simon Schwartzman (1988), coloca, lado
a lado, os aspectos sociais e institucionais do patrimonialismo. Esse tipo de registro
se aproxima mais da cincia poltica tal como desenvolvida hoje, entre outros
11

O imaginrio social equivale ao consenso normativo de Moiss, que ser discutido no prximo captulo.

33

motivos, porque acredita que

[...] a busca de um passado idealizado, apesar de provavelmente irrealista e ilusrio em todos
os casos, pode fazer algum sentido em pases com uma histria distinta e uma cultura no
ocidental identificvel. Isto no significa, evidentemente, que no existam especificidades
culturais prprias do pas que no tenham valor e no possam florescer. Mas esta
especificidade, para florescer e adquirir valor universal, h de residir nas maneiras prprias
com que os brasileiros iro inserir-se no mundo moderno, e no no retorno nostlgico a
formas culturais de um passado que no chegou a existir (Schwartzman, 1988, p. 25).

3.4. O patrimonialismo poltico de Simon Schwartzman

A ciso entre Estado e sociedade continua sendo a principal inquietao em
Schwartzman (1988), Bases do autoritarismo. Dessa vez, descrita e sustentada
por uma anlise mais robusta e contempornea, na qual ele sugere que seja dado a
So Paulo um papel poltico equivalente ao seu papel econmico, como forma de
desenvolver o capitalismo no pas. O autor analisa cinco estados brasileiros e
diagnostica o contraste entre o Estado patrimonial, irracional, centralizador,
autoritrio

os

setores

da

sociedade

que

se

pretendem

autnomos,

descentralizadores e representantes do racionalismo privado dos grupos sociais

mais organizados (ibidem, p. 10).
O rompimento com o patrimonialismo, de acordo com Schwartzman,
consistiria em deixar para trs o liberalismo esclerosado, a identificao falaciosa
entre liberdade e privatismo, dando condies para o desenvolvimento e
implantao de um sistema representativo mais real e diversificado. Para ele, essas
mudanas somente so possveis por meio de reforma poltico-institucional.
O antagonismo sociedade-Estado e a consequente necessidade de
aproximao entre os dois entes so comuns em pases de base neopatrimoniais. A
hipertrofia, burocratizao e ineficincia do Estado em nada representa a sociedade
que se mantm dependente, alienada e debilitada. Todas as formas de organizao,
inclusive aquelas geradas pelo prprio sistema, so dependentes e se direcionam
para a obteno de favores do Estado. Por esse motivo, se torna necessrio, alm
do fim da dominao tradicional e da produo de novas formas de organizao, a
criao de instituies pblicas. a partir de instituies solidamente constitudas
que ser possvel colocar freios e contrapesos efetivos tanto volatilidade da
opinio pblica quanto ao abuso de poder do Estado e dos interesses privados
(ibid., p. 24). Dessa maneira, a sociedade poder recuperar a capacidade de
organizao e representao de seus interesses, reduzida anteriormente pelo
34

excessivo poder do Estado.

O que chama a ateno de Schwartzman no tanto o contraste sociedadeEstado, mas justamente a convivncia pacfica entre padres ticos aparentemente
to distintos, sugerindo que ambos fazem parte de uma sndrome comum, prpria
dos sistemas autoritrios de base neopatrimonialista (ibid., p. 35).
A dominao neopatrimonial, origem do suprapoder do Estado, uma
dominao poltica gerada no processo de transio para a modernidade.
Transio esta que no rompe com o tradicional, mas tem sua estrutura
modernizada. Seu sistema burocrtico e administrativo caracteriza-se pela
apropriao de funes, rgos e rendas pblicas por setores privados, que
permanecem, no entanto, subordinados e dependentes do poder central, formando
aquilo que Raymundo Faoro chamou de estamento burocrtico (ibid., p. 14).
Essa forma de dominao, em vez de representar, negocia a incluso ou
excluso dos indivduos no sistema de distribuio de benefcios e privilgios
pblicos. O estamento burocrtico permite que vrios grupos de interesse sejam
includos na administrao do Estado, principalmente os empresrios, de forma a
estabelecerem, dentro do Estado, uma neocorporao, ou, nos termos de Faoro, o
estamento burocrtico. As atividades exercidas pelas neocorporaes consistem em
distribuio de privilgios econmicos a grupos privados que estabelecem alianas
de interesse com o estamento burocrtico (ibid., p. 15). Essas atividades recebem o
nome de neomercantilismo12.
O neocorporativismo se desdobra em dois efeitos, o primeiro o populismo.
Os lderes polticos se relacionam diretamente com a populao sem a
intermediao de instituies de representao, primeiramente porque a sociedade
incapaz de se organizar (no conseguem ter interesses desconectados da ajuda
do Estado); e porque o interesse privado est sendo representado dentro do Estado
pela corporao/estamento, consagrando a velha unio entre o dinheiro e a poltica.
O populismo outra face do autoritarismo (ibid., p. 15).
O segundo efeito a cooptao poltica. Sistematicamente, os membros do
governo so cooptados pelos seus prprios scios, para dentro da administrao
12

Para exemplificar, em artigo recente do Correio Braziliense, intitulado Pblico e privado, juntos (por Lilian
Tahan, 11 jul. 2010, Cidades): 11,4% dos 802 candidatos a deputado distrital (dados das eleies de 2010)
atuam no ramo dos negcios. Na legislatura atual, 25% so empresrios. No sem razo que a autora afirma
que os deputados convivem sem embarao com a misso de legislar e cuidar dos interesses dos negcios da
famlia.

35

pblica. Excludos em outro polo da sociedade esto os no cooptados. Esta parcela

da sociedade, majoritria, compe um sistema de participao poltica dbil,
dependente, controlado hierarquicamente, de cima para baixo (Schwartzman, 1988,
p. 37).
A incorporao de novos grupos na poltica determinada pela capacidade
dos governantes de comprar e incluir esses novos esforos de participao. Os
novos lderes polticos includos guardam uma relao de dependncia poltica com
os detentores do poder. Momento a partir do qual a participao poltica deixa de ser
um direito e se torna um privilgio.
A cooptao tende a ser mais enftica em sociedades que tiveram o aparato
estatal criado antes da mobilizao social. Esse elemento tambm ganha destaque
em Faoro. Em Schwartzman, alm da capacidade explicativa, esse argumento
impede a armadilha da busca pelo passado ilusrio, de forma que a continuidade,
mutabilidade e adaptao dos traos patrimonialistas polticos encontre suas origens
nessa inverso (no caso do Estado criado antes da sociedade). Assim, encontramos
na formao do Estado, ocorrida antes da organizao social, a possvel origem do
patrimonialismo.
Com efeito, quando o Estado a primeira entidade criada, as posies
governamentais so buscadas no tanto como recursos para a implementao de
interesses de tipo econmico, mas como forma de mobilidade social e ocupacional
per se (idem, p. 37). nesse momento que o funcionalismo da administrao
pblica visto como um bem em si mesmo. O servio pblico se torna um
patrimnio competitivamente explorado por todos; o cargo adquire mais importncia
que a prpria funo. Por consequncia, a resposta governamental s demandas da
sociedade ineficiente e no permite uma participao poltica ativa por parte da
populao.
Os excludos do sistema poltico procuram ampliar o escopo do conflito
poltico por meio da sua participao, na tentativa de mudar as relaes de poder. Ao
contrrio, os que tm posies privilegiadas na participao tendem a monopolizlas em conjunto com as regras. Em sociedades marcadas por regras capitalistas e
liberais, em que a burguesia consegue ter ascenso em detrimento da aristocracia
tradicional, os debates polticos alcanam uma parte maior da sociedade, obtendo os
grupos recursos polticos de acordo com sua capacidade de mobilizao. Do lado
36

oposto, o patrimonialista, prevalece o monoplio; as posies de poder so

estabelecidas de forma tal que existe pouco espao para disputas, que, quando
ocorrem, tendem a ser circunscritas e privatizadas por grupos funcionais e
especializados (ibidem, p. 66). Essa a forma corporativa de participao e
organizao poltica.
Nesse contexto, o sistema partidrio pode vir a ser atuante em momentos de
intensa ineficincia administrativa, participao social passiva e enfraquecimento do
populismo. A ativao intermitente dessa estrutura o que faz da cooptao um
fenmeno moderno, que ocorre no Brasil basicamente a partir do ps-guerra, j que
a mobilizao limitada do perodo anterior fazia com que houvesse pouco,
efetivamente, para cooptar (ibid., p. 38). Esse ponto de vista tambm
compartilhado por Maria do Carmo Campello de Sousa (1976) no estudo sobre o
sistema partidrio ps-1945. Seu diagnstico a dificuldade de institucionalizao
do sistema partidrio, gerando uma poltica clientelista, fruto da centralizao da
estrutura estatal antes da criao da sociedade organizada.
Cooptao poltica tambm est ligada ausncia de representao de
interesses no sentido clssico europeu. A poltica originada dessa configurao
social instrumento para competir pela distribuio de riquezas e regular as
relaes de classe. A obteno de mais poder poltico significava maior capacidade
de responder base social que outorgou o poder. Nesse contexto, raramente o
poltico se torna, ideologicamente, um burocrata do Estado, se desgarrando da base
que primeiramente o elegeu. mais comum que se mantenha como burocrata do
partido e se atenha, cada vez mais, aos seus eleitores (Bendix, 1962). A cooptao
institui que quanto maior a fora poltica, maior a participao do indivduo na
burocracia governamental, sendo, contudo, uma participao controlada por ambos
os lados: a base eleitoral controla o poltico por meio dos votos e o poltico negocia a
distribuio de bens para sua base13.
O Estado brasileiro apresenta especificidades e caractersticas prprias que o
ligam sua origem patrimonialista, fazendo com que seja ineficiente sua
classificao no modelo capitalista ocidental. No h dvidas de que o autoritarismo
brasileiro estabeleceu suas bases na formao do Brasil Colnia. Ao contrrio do
13

Em nome das bases, de Marcos Bezerra (1999), constata que os parlamentares, depois de eleitos, legislam
especificamente para sua base eleitoral, quando deveriam legislar para todo o povo brasileiro. O eleitor
espera o exclusivismo de seus candidatos e deputados se comportam da forma esperada em troca do voto.

37

que propunha a literatura sobre a cultura poltica na poca de sua fundao, esses
traos histricos no so congnitos e insuperveis; eles se transformam e se
adaptam com o passar do tempo. Hoje a cincia poltica pode contar com o conceito
de qualidade da democracia14 para compreender, em sua singularidade, os vrios
sistemas polticos democrticos no mundo.
Assim como na interpretao de Faoro, Schwartzman argumenta que a
estrutura centralizada, burocrtica e patrimonialista de governo de Portugal fora
transplantada aqui. O Governo-Geral de 1548 e a vinda da Famlia Real para o Rio
de Janeiro em 1808 foram os eventos que concretizaram o patrimonialismo na
colnia. Apesar da independncia em 1822, a linha de continuidade do
patrimonialismo nunca foi completamente rompida (Schwartzman, 1988, p. 40).
A sobrevivncia histrica das estruturas tradicionais em sociedades
contemporneas representa uma forma bastante atual de dominao poltica por
um estrato social sem propriedades e que no tem honra social por mrito prprio,
ou seja, pela burocracia e a chamada classe poltica (idem, ibidem, p. 59).
Portanto, h uma continuidade histrica da dominao patrimonial na dominao
burocrtica de hoje. Em outros pases onde a emergncia do capitalismo seguiu seu
curso completo, a dominao feudal se desenvolveu resultando na dominao
racional-legal.
O neopatrimonialismo e a dominao racional-legal so sistemas modernos
pelo mesmo motivo: ambos so baseados em normas que, por sua vez, so
elaboradas de acordo com um estatuto legal vlido. As regras neopatrimonialistas
apresentam uma racionalidade diferente e se baseiam em valores distintos da
dominao racional-legal. Contudo, pelo fato de a dominao patrimonial ser
sustentada por leis, possibilita que se institua uma relao de poder moderna, mas,
acima disso, absoluta nos tempos modernos, na opinio de Weber.
O neopatrimonialismo e a dominao racional-legal so sistemas modernos
pelo fato de serem baseados em regras racionais. Contudo, o sistema
neopatrimonial, apesar de racional no apresenta legalidade, enquanto o racionallegal apresenta as duas caractersticas (Schwartzman, 1988, p. 60). Esse tipo de
burocracia racional mas ilegal era o que faltava para a compreenso do
neopatrimonialismo, na opinio do autor, ou seja, faltava a existncia de uma
14

Esse conceito ser abordado no quarto captulo desta dissertao.

38

racionalidade de tipo exclusivamente tcnica, onde o papel do contrato social e da

legalidade jurdica fosse mnimo ou inexistente (idem, ibidem, p. 62)15.
A anlise de Schwartzman fragmenta o patrimonialismo em dois. O primeiro
nvel denominado por ele como estrutural e se refere sociedade. Para evitar
que o termo estrutura tenha um significado ambguo, ser chamando de
socioestrutura e consiste na maneira pela qual a sociedade se organiza para a
produo, distribuio e realocao poltica dos bens escassos (idem, p. 34). Por
realocao poltica, o leitor infere que o ato da sociedade de distribuir, produzir e
alocar bens seja feito de acordo com moldes e regras polticas. A socioestrutura,
portanto, diz respeito forma e organizao das camadas sociais no momento do
recebimento do bem poltico, ou seja, quem recebe primeiro, ou recebe mais, e
como isso justificado e aceito. No Estado neopatrimonialista, os membros da
neocorporao e seus aliados cooptados determinaro o rumo dos bens.
O nvel poltico se refere s maneiras pelas quais os diferentes grupos na
sociedade so ou no convocados e tm ou no, reconhecidos seus direitos de
participao no processo de decises relativas distribuio social da riqueza (ibid.,
p. 35). A relao entre os dois nveis se d sob o patrimonialismo poltico, nas
palavras do autor: h uma relao ntima entre patrimonialismo uma
caracterstica [scio-]estrutural e cooptao poltica elemento prprio do nvel
poltico relao esta sugerida pela expresso patrimonialismo poltico (ibid., p. 37).
O patrimonialismo poltico um sistema composto por uma sociedade que recebe e
distribui seus bens e, portanto, se organiza de forma patrimonialista; e por um
Estado que admite e escolhe seus prprios scios.
A concluso da anlise histrica que no Brasil o impulso econmico externo
se implantou num contexto preexistente de patrimonialismo poltico e dependncia
das atividades produtivas frente ao Estado patrimonial (ibid., p. 91). No campo, o
sucesso agrcola de So Paulo explicado pela converso da mo de obra escrava
para a livre e, em segundo lugar, pela poltica de sustentao de preos ao nvel
internacional. Esse apoio financeiro pblico era concedido sem qualquer lgica
econmica. A interveno do Estado, inicialmente temporria, para superar as
condies adversas do mercado mundial, se torna permanente na economia
15

A racionalidade tcnica, a qual Schwartzman relaciona a um dos mecanismos da ideologia do Estado

autoritrio: a tecnocracia detentora de poder poltico. Por meio dos argumentos tcnicos, a populao
convencida a no se envolver nos negcios do Estado, como ser abordado no terceiro captulo.

39

cafeeira e aumenta a dominao poltica exercida pela oligarquia, garantindo que

seus interesses fossem exclusivamente representados.
A aliana da oligarquia rural com o Estado fez com que os interesses mais
dinmicos do pas no conduzissem a uma poltica de representao de interesses
bem definida. A dominao oligrquica imposta pelas elites agrrias levou
sobreposio entre as ordens pblica e privada (Reis, 1979; Schwartzman, 1988, p.
98). O Estado no se sente obrigado a responder s demandas da sociedade, mas
somente s das oligarquias dominantes. Ao contrrio do que se pensa, essa unio
no deu mais poderes aos cafeicultores, s os manteve na mesma situao de
dependncia.
O Brasil, portanto, entra no sculo XIX em um quadro de dependncia
poltica derivada do status colonial, subordinao econmica a Portugal e Inglaterra,
e centralizao burocrtica para a explorao de uma economia em decadncia [...]
(Schwartzman, 1988, p. 100). Nessas condies, o Estado patrimonial surge para
limitar as oportunidades de organizao e manifestao poltica, possibilitadas pela
atuao de grupos nacionais com base produtiva prpria, por exemplo, industriais,
capitalistas ou trabalhadores. A situao passiva em que se encontravam os grupos
de interesse brasileiros resulta de um contexto de dependncia interna que refletia a
externa em relao aos centros da economia mundial (ibidem, p. 101).
So Paulo no segue a poltica patrimonialista por ter sido excludo
politicamente do sistema. No participar do sistema significa dizer que no lhes eram
dados cargos pblicos, e, portanto, no faziam parte da clientela. Contudo, este no
era o interesse do estado como principal ator econmico, So Paulo via a poltica
como um instrumento para melhorar os negcios, e no como o prprio negcio.
Quando as regras e princpios econmicos preponderam na ordem pblica, a
participao poltica visa ao controle do Estado, do contrrio, a participao visa
representao de interesses. Por isso, a participao de So Paulo no sistema
partidrio apresentou duas tendncias simultneas: (1) desinteresse pela poltica ao
nvel nacional e (2) uma mobilizao crescente num contexto em que proliferam
formas de organizao social e poltica (ibidem, p. 101).
Portanto, o autor diagnostica que o Brasil um sistema poltico de cooptao
sobreposto ao de representao, uma sociedade estamental igualmente sobreposta
estrutura de classes, o primado do direito administrativo sobre o direito civil, a
40

forma de domnio patrimonial-burocrtica e o indivduo como um ser desprovido de

iniciativa e sem direitos diante do Estado (Werneck Vianna, 1999, p. 176).
4. Repensando o patrimonialismo
Para

repensar

patrimonialismo,

necessrio

ter

em

mente

as

caractersticas reunidas no debate dos trs autores analisados. Alm disso, para
isolar e limitar o conceito, proveitoso que este seja tomado em contraste com seus
correlatos mandonismo, coronelismo e clientelismo , de acordo com Jos Murilo
de Carvalho (1997).
Coronelismo o menos complexo: sistema poltico, datado historicamente,
composto por uma complexa rede de relaes que vai desde o coronel at o
presidente da Repblica, envolvendo compromissos recprocos (Carvalho (1997, p.
1). O termo denomina no um conceito, mas um perodo histrico que vai de 1889 a
1930 (Primeira Repblica), em que o Estado se relaciona com a classe proprietria
das terras por meio de barganhas e troca de favores16. Esses atores polticos, velhos
conhecidos da dominao patrimonial, se encontram novamente nesse momento
histrico. Entretanto, o cenrio se inverte no coronelismo, o fazendeiro que
necessita do Estado.
Diferentemente, o mandonismo apenas uma caracterstica de sistemas
polticos tradicionais:
[...] refere-se existncia local de estruturas oligrquicas e personalizadas de poder. O
mando, o potentado, o chefe, ou mesmo o coronel como indivduo, aquele que, em funo
do controle de algum recurso estratgico, em geral a posse da terra, exerce sobre a
populao um domnio pessoal e arbitrrio que a impede de ter livre acesso ao mercado e
sociedade poltica (Carvalho, 1997, p. 2).

O mandonismo existe desde a colonizao, persistindo at hoje em algumas

regies e pode ser uma caracterstica do coronelismo e do clientelismo.
Por ltimo, o conceito de clientelismo indica um tipo de relao entre atores
polticos que envolve concesso de benefcios pblicos, na forma de empregos,
benefcios fiscais, isenes, em troca de apoio poltico, sobretudo na forma de voto
(ibidem, p. 3). Em relao ao mandonismo, o clientelismo se difere por abranger os
dois lados da relao o do provedor do benefcio e o do receptor descrevendo
16

O Prof. Edison Nunes, membro da banca de avaliao desta dissertao, discorda que o coronelismo seja uma
evento histrico superado. O coronelismo ainda se faz presente nos dias atuais, sem necessariamente usar a
terra como moeda de troca. Formas de coronelismo eletrnico (em vez da posse da terra, os polticos tm a
posse dos meios de comunicao) tm sido bastante debatidas hoje. Cf. Santos (2006).

41

um fenmeno bilateral. O locus do mandonismo est nas aes do mando,

portanto unilateral. O clientelismo tambm esteve presente ao longo de toda a
histria brasileira, em alguns momentos com mais fora do que em outros. Nessa
relao, no determinante que uma das partes tenha status econmico traduzido
em poder poltico (como no mandonismo); aqui, o emprego pblico tido como fonte
de renda. Assim, o importante a capacidade de barganhar empregos e benefcios
pblicos em troca do voto.
Jos Murilo de Carvalho no claro quanto ao que seria o significado de
patrimonialismo em comparao aos outros conceitos. A cooptao, o clientelismo, o
populismo e o corporativismo de Estado so produtos derivados do patrimonialismo,
que insuficientemente definido como um estilo poltico. Jos lvaro Moiss,
tambm se refere a um estilo poltico, originado na transio democrtica, em que os
procedimentos

polticos

tm

caractersticas

patrimonialistas

clientelistas,

resultando em uma situao de crise da governabilidade. Nessa situao de crise, a

corrupo associada ao favoritismo se fortalece com a administrao eleitoral da
economia em detrimento da representao partidria, privatizando a prtica poltica
(Moiss e Albuquerque, 1989, p. 158-159).
O mandonismo e o clientelismo fazem parte do sistema de dominao
patrimonial. O primeiro uma forma de relao bastante antiga, apesar de ainda
atuante, pois determinado pelo status econmico para a obteno de poder
poltico17. O clientelismo uma forma mais moderna de relao poltica por ser
condicionado apenas pela obteno do cargo pblico. Uma vez dentro do sistema, a
troca de favores, alianas e conchavos entre seus membros prtica comum.
Alm de estilo poltico, a dominao patrimonialista denomina todo um
sistema de relaes pessoais na arena poltica. um sistema no sentido que seus
atores compartilham a forma de se comportar e de se relacionar uns com os outros.
As atitudes, smbolos e costumes compartilhados tm origem em um passado
histrico que se reflete no presente. As origens histricas das motivaes sociais e
institucionais do patrimonialismo, em conjunto com seus mecanismos modernos18,
17

18

Como mostra a histria poltica de Jos Sarney (descrita em Honorveis bandidos, de Palmrio Dria, 2009),
antigamente o mandonismo era preponderante na poltica brasileira.
Os mecanismos de sustentao do patrimonialismo nos dias de hoje necessita de maiores pesquisas que
fogem do escopo deste trabalho. Contudo, indicamos que a ideologia do Estado autoritrio um desses
mecanismos responsveis pela sua persistncia e modernizao. A ideologia uma alternativa terica que
complementa a path dependence da cultura poltica, permitindo outros caminhos de explicao dominao
patrimonial.

42

o que se tem, de mais concreto, para sustentar a permanncia do fenmeno.

5. O patrimonialismo como um comportamento antirrepublicano
De acordo com o Dicionrio de poltica (Bobbio, Matteucci e Pasquino, 2004,
p. 1107, v. 2), a definio de Repblica construda em contraposio noo de
monarquia. Na monarquia o poder dado ao rei por direito hereditrio, na Repblica
uma s pessoa ou um grupo delas obtm poder por serem eleitas direta ou
indiretamente. Na sua origem, a res publica quer pr em relevo a coisa pblica, a
coisa do povo, o bem comum, a comunidade (idem, ibidem). Ao contrrio, quando
se fala de monarquia, aristocracia, ou democracia, os aspectos governamentais so
realados.
Para Ccero19, a Repblica acentua e funciona mediante o interesse comum
em conformidade s leis por todos legitimadas e reconhecidas. Esses elementos
possibilitam que a sociedade expresse e conviva sob sua prpria noo de justia.
Essa noo faz com que a Repblica seja oposta no somente monarquia, mas a
todos os sistemas polticos injustos.
Com a evoluo do termo, na idade moderna o conceito se estende para
caracterizar outros sistemas polticos, como a monarquia, aristocracia e democracia,
desde que sejam regidas por um droit gouvernement. Essa caracterstica central
na definio de Kant20, pois a forma da Repblica dada pela constituio, de
maneira a permitir que os homens, em relao de influncia recproca, e
possuidores de uma vontade comum, partilhem do que de direito.
Portanto, a Repblica se torna um verdadeiro e autntico ideal da razo
prtica em que o consenso entre os homens se concretiza na constituio. A
dominao patrimonial descrita pelos autores acima impossibilita o desenvolvimento
desse consenso por vrios motivos. Em Faoro, devido concentrao de poder nas
mos do estamento, foi dificultada a organizao social e o seu envolvimento nas
instituies representativas. Socialmente, vimos com Maria Sylvia de Carvalho
Franco que os homens livres defendiam os interesses dos fazendeiros para garantir
a sua prpria sobrevivncia. Essa classe era impedida de manifestar ou de ter
representado seus interesses, concretizando e perpetuando a dependncia social do
Estado no imaginrio social. Em Schwartzman, vimos que a privatizao da
19
20

Matteucci (Dicionrio de poltica, op. cit.) cita Ccero, De Republica, I, p. 25.

Matteucci (idem) cita a Metafsica dos costumes, de Kant.

43

ordem pblica resulta em um processo poltico que visa competio por riquezas, o
que tambm impede a mobilizao social em direo ao consenso e a realizao da
Repblica.
Alm de ser um obstculo ao consenso (veremos que esse conceito
relevante para a cultura poltica), o patrimonialismo impede a igualdade entre os
cidados e, nesse quesito, se aproxima da monarquia, pois, para esse regime a
desigualdade [age] em benefcio de uma nobreza que necessria para a prpria
existncia do poder real (Bobbio, Matteucci e Pasquino, 2004, p. 1108, v. 2). O
sistema de dominao patrimonial antirrepublicano tambm por ter as suas leis
voltadas para a expresso da vontade de um pequeno grupo (o estamento) e por
dificultar a expresso das vontades em comum da populao. Um processo poltico
republicano impediria que o interesse particular se sobrepusesse s demandas
coletivas e pblicas, culminando no que chamamos aqui de interseco do pblico
com o privado.
Portanto,
[...] na Repblica democrtica, a ordem poltica nasce de baixo, mesmo em meio de
dissenses, desde que estas disponham de canais institucionais para se exprimir; na
monarquia vem do alto, do rei, mas numa sntese harmnica que garante a cada classe seu
prprio direito, sua prpria funo (Bobbio, Matteucci e Pasquino, 2004, p. 1108, v. 2).

O sistema poltico brasileiro no funciona, essencialmente, baseado em

caractersticas sociais, e inclusive pode estar se distanciando dela, por ter sido
criado de cima antes da prpria formao da sociedade. Mesmo assim,
considerado um sistema democrtico e republicano, quando se trata das instituies
que vigoram. Porm, por baixo do ttulo de Repblica, os cidados que compem
as instituies podem estar replicando regras e comportamentos antirrepublicanos.
6. Concluso: refinamento dos vrios conceitos de patrimonialismo
As

leituras

patrimonialistas

do

Brasil

obtiveram

uma

popularidade

considervel, tanto na sociologia como na cincia poltica. Apesar disso, o seu xito
intelectual e poltico est muito distante dos resultados prticos previstos nos seus
diagnsticos: a malaise, se muda o cenrio, a mesma e aprofunda-se nos nveis
de excluso e fragmentao social (Werneck Vianna, 1999, p. 190). Por este
motivo, necessrio que voltemos ao conceito para analisar o seu potencial
explicativo hoje.
44

A nfase unilateral (Estado ou sociedade) no registro do patrimonialismo

representava uma limitao que pode ter sido amenizada com a incluso do
patrimonialismo poltico de Schwartzman na anlise. relevante contrabalanar
esses registros com as origens e efeitos sociais acarretadas pelo patrimonialismo de
base societal. Sabe-se que a poltica reflexo da sociedade e vice-versa. O
patrimonialismo societal e estrutural nos permite separar o patrimonialismo em dois
nveis analticos, da mesma forma que o conceito de patrimonialismo poltico.
Por ser um comportamento antirrepublicano, o patrimonialismo pode iluminar
uma parcela das motivaes que levam a atos corruptos. Esse fenmeno ajudou a
criar uma tradio de tratar o pblico como privado e a permanncia e naturalidade
da desigualdade que impede a organizao social e muito menos um consenso
entre os cidados.
O nosso passado nos acostumou com uma ideia de pblico onde possvel e
natural a troca de favores (no sentido clientelista), a busca de emprego pblico como
forma de participar do sistema (cooptao) e a representao dos interesses
privados. Os efeitos dessa forma de funcionamento do pblico so vrios: a
descrena da sociedade que participa passivamente e se distancia do Estado; a
desigualdade na distribuio de bens; o voto tido como moeda de troca, e outros.
Portanto, a corrupo da noo de Estado como esfera do pblico (VlezRodriguez, 2006) possibilita que elementos antirrepublicanos prevaleam no
processo poltico brasileiro, assim como elementos antidemocrticos, como ser
visto na prxima sesso.
Portanto, chamamos de patrimonialismo um estilo poltico em que o poder
arbitrrio, legitimado por uma tradio que trata a coisa pblica como privada, que
sustenta e sustentada pela cooptao poltica e pelas relaes clientelistas e
assimtricas.
Nos dias de hoje, o patrimonialismo pode ser visto na forma de
comportamentos, atitudes e valores disseminados por meio da cultura poltica e por
meio da ideologia do Estado autoritrio. Portanto, o segundo captulo ser dedicado
cultura poltica mostrando como este instrumento terico capaz de revelar os
mecanismos de atuao do patrimonialismo. Posteriormente, sero discutidas as
relaes entre ideologia do Estado autoritrio e patrimonialismo, por ser considerada
uma forma contempornea de manuteno do sistema de dominao. A baixa
45

participao poltica e, no geral, a baixa qualidade da democracia so dois dos

efeitos mais visveis produzidos pelo sistema. Este trabalho ir foc-los como
principais reflexos do patrimonialismo.

46

Captulo 2
Cultura Poltica e Teorias Institucionais na Explicao do
Patrimonialismo
1. Introduo
A cultura poltica um instrumento terico de extrema importncia para o
estudo do comportamento dos atores na arena poltica. Por meio dela, possvel
que um conjunto de orientaes subjetivas de determinada populao seja colocado
no centro da anlise. este o caso das orientaes patrimoniais: so ideias, valores,
sentimentos e crenas especficas, os quais culminam em comportamentos e
decises polticas determinadas, que precisam ser analisados em profundidade.
Essa profundidade somente poder ser alcanada se compreendermos o contexto
que originou esse sistema de relaes pessoais na poltica.
O patrimonialismo um objeto de estudo, em potencial, da cultura poltica. Os
comportamentos corruptos possibilitados pela dominao patrimonial apresentam
motivaes histrico-culturais, como ser debatido, que podem ser evidenciadas
com a ajuda das teorias culturalistas. A lgica corrupta patrimonial21 suportada pela
desigualdade das relaes de poder. Ao mesmo tempo, o estmulo corrupto
sustenta, em troca, a prpria desigualdade. Portanto, as relaes polticas
assimtricas so tanto uma condio como um agravante da dominao patrimonial.
A desigualdade permite que os atores polticos se relacionem guiados pelos
seus interesses pessoais, possibilitando um estilo poltico em que o poder
arbitrrio e originado por uma tradio. A lgica corrupta se esconde atrs da troca
de favores entre aqueles que dela partilham, toleram, aceitam e se comprometem
em retornar os favores. Os atores mais poderosos da poltica se utilizam dos
recursos pblicos para cooptar e privilegiar seus aliados, formando um grupo que
possui maiores oportunidades de participao e maior poder de barganha. Ser
argumentado que, por causa de sua complexidade e nmero de atores envolvidos,
os cidados comuns tm dificuldade em enxergar esse sistema de trocas, e,
quando o enxergam, no o entendem como uma prtica antidemocrtica e/ou
21

Ser argumentado ao longo deste captulo que o patrimonialismo permeado por uma lgica corrupta, por
ser um estilo poltico que apresenta caractersticas antirrepublicanas e antidemocrticas. Por lgica, nos
referimos a uma maneira de lidar com os objetos polticos que podem incentivar atos corruptos. No se
intenciona, no entanto, argumentar que o patrimonialismo seja uma forma de corrupo, mas um estilo
poltico capaz de estimul-la.

47

antirrepublicana. A deliberao, a participao e a distribuio de recursos pblicos

so possveis apenas a essa minoria dona do poder poltico.
Outro

aspecto

analisado

neste

captulo

lado

autoritrio

do

patrimonialismo. Esse sistema de relacionamento poltico compartilha de e

possibilitado por ideias autoritrias, como a centralidade do Estado, a necessidade
da hierarquia como forma de preservar o passado, a importncia da tradio e,
sobretudo, a tolerncia e aceitao da desigualdade. A presena desse tipo de
mentalidade22 discutida nas pesquisas empricas de Moiss (2008), Canache e
Allison (2005) e Doh Chull Shin (2007) sobre a Amrica Latina e o Brasil.
Especificamente entre os brasileiros, Moiss nos alerta para o que ele chama de
comportamento ambivalente dos cidados: 54% da populao no se ope
frontalmente democracia, contudo no esto seguros em escolh-la como the only
game in town. Os ambivalentes so 14% a mais do que os democratas no Brasil,
onde o contingente de ambivalentes o maior da Amrica Latina 23. O
comportamento ambivalente uma caracterstica do que Diamond (2002) denomina
de hybrid regime, como ser visto a seguir.
De incio, este captulo ir qualificar a utilizao do arcabouo terico da
cultura poltica no estudo dos valores e atitudes sociais em direo a objetos
polticos, mais especificamente no estudo da sndrome patrimonialista. Depois de
delimitado o campo da cultura poltica, pesquisas recentes sobre confiana, apoio e
corrupo sero debatidas, mostrando que a corrupo estimulada no quadro do
patrimonialismo poltico. A persistncia de uma lgica autoritria indicada, entre
outras coisas, pela existncia do comportamento ambivalente da populao
representa a continuidade de uma tradio em enxergar a dimenso pblica como
uma esfera de representao de interesses privados. Essa naturalizao da
instrumentalizao do poder pblico pode estar obstruindo a percepo da
corrupo em sua totalidade, ao contrrio do que indicam algumas pesquisas24.
Uma das inquietaes que motivaram esta dissertao , justamente, a
preocupao com a corrupo poltica que aparentemente tem espao significativo
na vida do eleitor, embora no se saiba at que ponto essa percepo concreta.
22

23
24

Nos termos de Linz (1964), como citado no Dicionrio de poltica (op. cit., p. 96), verbete de Mario
Stoppino.
Dados do perodo de 2003/2004 (Moiss, 2006, p. 17).
BBC Brasil (9 dez. 2010) e pesquisas que, usando o Corruption Perception Index (CPI), comprovam que as
pessoas comuns percebem, de fato, a corrupo.

48

Que corrupo esta que as pesquisas mostram ser percebida? Se o eleitor a

percebe de fato, por que isso no reflete no voto, aumentando a accountability
vertical? Uma possvel resposta pode estar na tradio que o patrimonialismo ajudou
a perpetuar, fazendo com que a coisa pblica seja tratada como privada. O contexto
da dominao patrimonial no passado pode ter influenciado as percepes dos
cidados modernos quanto compreenso da coisa pblica hoje.
Como primeira tentativa de explicar os altos nveis de percepo da corrupo
pela populao comum, mas que no tm refletido na sua diminuio concreta,
sugerimos, neste texto, a fragmentao do conceito de corrupo em duas
vertentes: a corrupo simples (de fcil compreenso e percepo) e a corrupo
procedimental (que envolve procedimentos e estratgias mais elaborados, menos
aparentes, e, por isso, menos perceptveis populao).
A corrupo simples, a exemplo do ato de desviar recursos pblicos para
fins privados, por envolver rpida e fcil absoro de informaes simples e
incompletas, percebida de forma mais eficaz pela populao porque faz parte da
dimenso mais imediata da vida das pessoas. As mensagens da mdia, por exemplo,
que (ou simplificam a informao, ou, no caso de relatarem os fatos em sua
completude, no so necessariamente compreendidas pelos receptores) apontam os
culpados pelo desvio de dinheiro ou os responsveis pela distribuio de um bem
pblico so facilmente captadas pelos eleitores. Tomar conhecimento dos resultados
polticos por quaisquer canais presentes no dia a dia das pessoas comuns mais
simples do que entender o caminho ou o processo pelo qual tais resultados foram
alcanados. Essa fragmentao se refere, ento, ao nvel de compreenso da
populao, que, por um lado, se baseia em informaes incompletas e, por outro,
em informaes complexas.
Em contraposio esfera de informao dos resultados imediatos, temos a
corrupo no nvel procedimental. Nessa dimenso, e para entend-la, a corrupo
exige um cidado eleitor mais bem informado. Por isso, ela menos percebida em
meio populao geral. A lgica corrupta patrimonial entra nesse nvel
procedimental.
Para Moiss, a imposio e o predomnio de grupos privados geraram dois
problemas na transio democrtica brasileira: o primeiro foi a incapacidade de
controle de abusos do poder pela legislao eleitoral, que resulta na representao
49

dos poderes econmicos; o segundo problema a concesso do direito de

explorao de canais de rdio e TV a grupos privados que apoiam as foras que
estejam, na ocasio, em funo do governo, configurando um favoritismo que
denuncia o carter privatista da administrao em questo (Moiss e Albuquerque,
1989, p. 137)25. O poder poltico sobre os meios de comunicao pode estar
interferindo na percepo da corrupo na hiptese da lgica corrupta estar sendo
velada ao pblico, apesar de sua prtica na administrao pblica. Assim, possvel
entender a preocupao popular com a corrupo; entretanto, essa preocupao
parece no estar sendo direcionada e nem mobilizada para diminu-la.
2. Cultura poltica: conceitos
De acordo com Almond e Verba (1989b, p. 2), a noo de mudana
proporcionada pelas teorias da cultura poltica so um dos temas mais poderosos
desde a literatura clssica origina-se inclusive dela. Vrios filsofos clssicos
trataram da cultura poltica, a exemplo de Plato nA repblica, em que os tipos de
governos so to numerosos quanto as disposies dos homens, estabelecendo
uma causalidade entre as caractersticas sociais e quase psicolgicas dos homens e
o formato poltico dos diversos grupos sociais. Complexificando mais o tema,
Aristteles relaciona a estratificao social com estrutura e performance poltica no
que ele denomina de governos misturados. Nesses governos, a classe mdia
predominante possibilita a legitimidade e o direcionamento das instituies.
Na anlise de Montesquieu26, a elaborao sobre princpios do governo
pode ser relacionada, tambm, cultura poltica. Na mesma direo, Tocqueville
(1955, 1969) analisa o surgimento e o desenvolvimento do sistema poltico das
sociedades partindo do pressuposto de que os sistemas polticos e legais dependem
diretamente dos costumes de seus habitantes o que ele chama de arte de
associar-se e os hbitos do corao, que resultam no interesse bem
compreendido27. A democracia norte-americana e as origens da Revoluo
Francesa podem ser explicadas pelos hbitos da populao. Rousseau tambm
desenvolve sua teoria poltica baseado na moral, nos costumes e na opinio dos
25

26
27

Uma hiptese apresentada no terceiro captulo que a alta percepo da corrupo pode ser derivada da
atualizao da ideologia do Estado autoritrio.
Em The Persian letters (1964).
Acerca do interesse bem compreendido, esclarece Gabriel Cohn (2000): [...] os indivduos modernos,
incapazes de alcanar por gosto e convico as virtudes sublimes, podem produzir uma prtica social
ordenada na busca (moderada, bem compreendida) de seus interesses privados.

50

grupos sociais (Almond e Verba, 1989b, p. 20-21).

Portanto, a influncia cultural no mundo da poltica sempre esteve presente.
Anterior ao estabelecimento da cultura poltica como se conhece hoje, tnhamos uma
teoria poltica que explicava e justificava o surgimento das instituies e das leis a
partir da natureza humana. Um dos primeiros pensadores a focar nesse elo foi
Graham Wallas, em Human nature in politics (1921), onde mostra a importncia do
afeto e do instinto na capacidade de pensar e atuar politicamente. Na sociologia
europeia, Saint-Simon valorizava mais os fatores ideolgicos e religiosos que os
econmicos para explicar a estabilidade social e o progresso. Da mesma forma,
temos: Comte que definia a sociedade como um grupo de indivduos identificados
por compartilhar o mesmo sistema de ideias morais; Marx que considerava o
domnio poltico por meio da ideologia; e Durkheim com a conscience collective
necessria solidariedade social por ser um sistema de valores, crenas e
sentimentos compartilhados.
Mas foi somente com Max Weber que essas ideias se tornaram tema de
maior relevncia, colocando atitudes, sentimentos e valores como variveis
independentes centrais. A tica protestante na participao do fortalecimento do
capitalismo atesta a importncia das orientaes subjetivas nas mudanas
estruturais. O pensamento sociolgico de Weber parte do pressuposto de que a
ao dos indivduos, em si, no importante, mas sim o que eles pensam dela.
Essas aes so movidas pela razo e pela paixo, fazendo com que os interesses
materiais e ideais dos indivduos sejam os elementos que governam a sua conduta.
No mbito das condutas, encontramos duas formas de reproduo de aes:
aquelas perpetuadas pelo uso, coletivamente, sem que os indivduos sejam
forados a exerc-la; e pela conveno, em que a ao do indivduo esperada
que seja de determinada forma, do contrrio, ele decepciona e provoca o sentimento
de desaprovao em seus pares. A conveno consiste em hbitos to enraizados
na sociedade que os sujeitos agem com pouca conscincia. Causa um senso de
dever e obrigao em seus membros fortalecendo os vnculos, o que pode ser
considerado uma vantagem.
As ideias weberianas tambm consideram que a mudana de valores ocasiona
a transformao do sistema de dominao. Considera tambm que o carter poltico
do homem pblico no depende s de suas capacidades pessoais, mas tambm de
51

um arranjo histrico favorvel. A burocracia, mesmo se composta de homens com

esse carter, pode ser destruda pelo declnio da legitimidade, em outras palavras,
pelo declnio da cultura. Apesar de no tratar diretamente da cultura, sua chave
explicativa (legitimidade) pode ser associada a ela. Como prova disso, Weber afirma
que a universalizao da burocracia se deve transformao da cultura global.
Com essas e outras teorias sociais em adio influncia da psicologia
social, da psicoantropologia e das novas respostas providas pelo mtodo do survey,
a cultura poltica teve sua rea demarcada e estabelecida. A obra The civic culture
(Almond e Verba, 1989a [1980]) utiliza os conceitos weberianos e parsonianos no
estudo da cultura poltica de cinco pases e, assim, funda essa rea de pesquisa na
cincia poltica. Algumas crticas foram condensadas em The civic culture revisited
(Almond e Verba, 1989b [1980]) e mostram que cultura poltica, mais do que um
grupo de variveis, um conceito.
O objetivo de Almond e Verba mostrar a necessidade de uma cultura poltica
condizente com a democracia de forma tal que a sustente plena e duradouramente.
Essa cultura poltica adviria de um conjunto de atitudes, opinies e comportamentos.
Por esses motivos, inevitvel o estudo da cultura poltica em conjunto com as
estruturas sociais, tornando a investigao majoritariamente sociolgica. Portanto, o
termo cultura poltica se refere s orientaes polticas especficas, direcionadas ao
sistema poltico, e s atitudes voltadas ao que se acredita ser o papel do indivduo
na esfera poltica. A cultura poltica forma o contexto da ao poltica e prov o
ambiente para a mudana ou continuao de determinado regime poltico (Renn,
1998, p. 75; Almond e Verba, 1989a, p. 98). Isso possvel pela conexo entre os
nveis micro e macro, ou seja, o elo entre o comportamento individual com o sistema
poltico: so as atitudes e opinies individuais, no apenas polticas, coletadas pelos
surveys, que constituem o material emprico para a definio das caractersticas da
cultura poltica (Renn, 1998; Street, 1993). Dessa forma, a cultura poltica
definida pelos comportamentos individuais tomados de forma agregada que, por sua
vez, esto relacionados ao funcionamento do sistema poltico.
A cultura poltica atua em vrios nveis analticos. A histria de cada pas
elemento determinador dos hbitos e costumes da sociedade na hora de pensar e
atuar politicamente. No nvel subjetivo, possvel a anlise do comportamento
poltico do adulto como resultado de sua socializao na infncia, de sua educao e
52

de sua exposio aos meios de comunicao. H um terceiro nvel analtico, mais

prtico, que diz respeito s experincias adultas com o governo, com a sociedade e
com o desempenho econmico do pas (Renn, 1998, p. 71; Almond e Verba, 1989a,
p. 12). Assim, cada pas apresenta padres culturais distintos, que podem ser
explicados por esses vieses. Os padres culturais so componentes integrais da
ao poltica, se tornando o meio pelo qual se criam as preferncias (Renn, 1998,
p. 716; Almond e Verba, 1989a, p. 105). Seu poder explicativo advm da explicao
detalhada da formao da cultura poltica, que geralmente histrica.
Distinto do modelo de cultura cvica, h o estudo de Eckstein (1966) sobre a
Noruega. Esse autor argumenta que aquele pas uma democracia estvel, mesmo
no se encaixando nos moldes da cultura cvica de Almond e Verba. Apesar de sua
sociedade dividida, considerado democrtico por ter um padro cultural que
permite a congruncia entre Estado e sociedade. Essa congruncia entre os dois
atores resultado da semelhanas entre eles, permitindo que se encaixem e
mantenham um nvel de consenso, possibilitando a estabilidade. O equilbrio
explicado culturalmente por Eckstein como derivado do sentimento comunal
praticado entre seus sujeitos. No basta que os indivduos sejam participativos para
se ter democracia, mas sim que os valores culturais sejam congruentes. Dessa
forma, se conclui que no h um nico modelo compatvel com o sistema poltico
democrtico, mas sim vrios.
A relao entre cultura poltica e democracia continua sendo uma questo no
resolvida plenamente. Vrias pesquisas chegaram a resultados que no sustentam a
relao entre comportamentos e sistema poltico democrtico28. Por isso, preciso
consider-la um instrumento de estudo emprico, mas em desenvolvimento. A cultura
poltica

para

finalidades

descritivas

faz

um

levantamento

de

tipos

de

comportamentos, muitas vezes inconscientes, que resulta em suposies sobre a

vida poltica da sociedade em questo. Por outro lado, pode se tomar a cultura
poltica como uma forma de explicao cultural29, que utiliza os dados sobre
comportamento e opinio junto com caractersticas estruturais para mostrar as
28

29

Castro (2000, p. 36) cita, por exemplo, as pesquisas destes autores: Muller e Selingson (1994); Susan Tiano
(1986); Booth e Selingson (1984).
Uma das principais crticas de Gurza Lavalle (2004) aos estudos de cultura poltica que cultura no
deveria fazer parte da explicao sob a acusao de tornar o argumento circular, ou seja, uma parcela do
prprio problema, a dimenso cultural, acaba emergindo como a explicao do conjunto. Essa crtica
bastante similar apontada por Renn (1998). Para Lavalle, a cultura deve fazer parte somente do problema e
no de sua explicao.

53

diferenas entre as coletividades, de acordo com algumas variveis dependentes

(Moiss, 2008; Castro, 2000, p. 37; Elkins e Simeon, 1979, p. 131). Essa terceira
abordagem (o estudo da cultura poltica e da estrutura poltica) a que utilizaremos
aqui, pois, alm de o patrimonialismo afetar e fazer parte das duas dimenses, a
complexidade da realidade capturada, majoritariamente, nos estudos que renem
as duas dimenses, como proposto no captulo pregresso.
O que est sendo enfatizado nesta dissertao justamente a necessidade
de outras variveis, alm das culturais, para explorar fenmenos como o
patrimonialismo. Renn (1998) cita Elkins e Simeon para dizer que a cultura como
explicao raramente direta e raramente opera sozinha. Ao contrrio, ela
geralmente permissiva e quase sempre atua em conjunto com outras variveis
(Elkins e Simeon, 1979, p. 140 traduo minha)30. Unir a cultura a outras variveis
torna possvel compreender o que h por trs e como se formam as expectativas
dos cidados.
Almond e Verba constataram que instituies e cultura poltica se influenciam
mutuamente, fazendo com que o sentido da causalidade no pudesse ser
determinado. Contudo, as variveis socioculturais tm peso maior sobre a
estabilidade democrtica que as variveis institucionais, levando a cultura poltica a
ocasionar mudanas institucionais. Inglehart e Welzel (2005) comprovam que a
influncia da cultura poltica mais forte, no quesito durao da democracia, que a
das instituies. Para Moiss (2008, p. 11; traduo minha), os valores so
decisivos na determinao da existncia e da durao das instituies democrticas,
esta ltima somente tem uma fraca influncia sobre a criao da cultura cvica no
tempo; de fato, sob a influncia de outras variveis, seus efeitos desaparecem por
completo31.
pressuposto que as mudanas democrticas estejam atreladas a alguma
mudana na cultura poltica (Diamond, 1993, p. 27). Embora cultura no seja o
nico fator, ela exerce um papel fundamental para a consolidao da democracia e
para a sua manuteno por um longo perodo (Castro, 2000; Inglehart e Carballo,
1997). Em troca, as instituies estimulam a manifestao da cultura poltica
30

31

Culture as an explanation is seldom direct and seldom operates alone. Rather, it is generally permissive and
almost always acts in conjunction with other variables.
[] values are decisive in determining the existence and duration of democratic institutions, the latter have
only a weak influence over time in creating a civic culture; indeed under the influence of other variables their
effects disappear altogether.

54

democrtica. Como uma evidncia dessa relao de retroalimentao, em estudo

feito na Argentina, Catterberg (1991; apud Castro, 2000) afirma que as instituies
podem influenciar a criao de hbitos favorecendo rotinas democrticas. Por sua
vez, a estabilidade poltica trazida em parte pelas atitudes em questo, pode facilitar
o crescimento econmico, que, em troca, reforar a estabilidade poltica. Para os
autores fundadores da rea (Almond e Verba), a relao entre cultura e estrutura
amplia a capacidade explicativa da teoria. Para Street (1993), esses dois elementos
s so separados no nvel analtico para permitir o estudo de sua congruncia.
Nesse ciclo de mudanas, h valores que permanecem e resistem ao tempo
compondo um conjunto de valores bsicos em cada cultura (Inglehart, 1988, p.
1204-1207). H crenas persistentes da cultura poltica brasileira que insiste em
enxergar o pblico com olhos antirrepublicanos, tornando-a um instrumento de
representao

de

interesses

pessoais,

apesar

de

as

instituies

serem

democrticas. So essas crenas persistentes que tornam o estudo da cultura

poltica razoavelmente autnomo, sendo necessrio que se conhea o que est por
trs de certos tipos de comportamentos.
Nos seus trinta anos de existncia, essas teorias enfrentaram vrias crticas.
Os tericos da escolha racional so bastante crticos com as teorias culturalistas por
preconizarem a existncia de atores racionais que calculam o custo/benefcio de
cada ao antecipadamente. Os indivduos entendidos como racionais se orientam
pela maximizao dos benefcios em curto prazo, tornando o estudo da cultura
poltica desnecessrio e dispendioso, tendo em vista que as motivaes para a
ao eram sempre definidas pelo clculo de custo/benefcio (Renn, 1998, p. 73).
Mais tarde, a perspectiva da escolha racional buscou contextualizar o modelo
racionalista, estudando instituies, regras, valores e crenas (idem, ibidem).
Outras crticas so endereadas por Chilcote (1994) sobre como a cultura
poltica consiste na comparao dos vrios sistemas com o modelo de democracia
liberal e, por isso, seria reducionista e teria pouco poder explicativo. A cultura poltica
nos termos de Almond e Verba adota o modelo de democracia liberal anglo-saxo,
dificultando a anlise poltica de outros casos. Essa crtica tambm colocada por
Pateman (1989b) ao afirmar que, devido ausncia de um conceito de democracia,
os autores estabelecem somente uma identificao do modelo com a corrente da
democracia liberal.
55

Contudo, Lane (1992; apud Renn, 1998, p. 86), argumenta que cultura
poltica um mtodo de anlise consistente por representar uma estrutura de
variveis que compe um sistema de crenas compartilhado por um grupo. nesse
sistema de crenas que se encontra a motivao dos indivduos, a sua forma de
organizao e distribuio de benefcios e os papis sociais aceitos pelo grupo.
O modelo de racionalidade cultural, desenvolvido por Wildavsky (1987) um
esforo para mostrar que a cultura poltica um tipo de racionalidade que define,
tambm, a ao dos indivduos. O ator escolhe ser guiado por valores de acordo
com as circunstncias em que se insere. A escolha se repetir se for compatvel com
os valores relevantes ao sujeito. Nesse modelo, a ao vista muito mais como fruto
de condicionamento do que da cognio. A cultura poltica resultado, ento, na
internalizao das relaes sociais externas, tornando primordial o estudo das
instituies, j que essas so o locus das relaes sociais. Portanto, a influncia
cultural em direo aos valores polticos reflete nos comportamentos, resultando em
escolhas sociais concretizadas em instituies e, posteriormente, em polticas
pblicas.
Do ponto de vista de Maria Sylvia de Carvalho Franco, a sociedade brasileira
do sculo XIX apresenta essa lgica de racionalidade cultural, fazendo com que a
permanncia de um comportamento ou costume seja perpetuada geracionalmente
somente se for proveitoso ao grupo social. O patrimonialismo um desses
comportamentos que se acreditava ser vantajoso aos homens livres, os quais, ao
perceberem que os proprietrios rurais eram os donos dos meios administrativos, e,
portanto, os controlava de forma autnoma, tambm reconheciam que a chance de
sobrevivncia estava no relacionamento fiel e leal com o fazendeiro.
Hoje essa racionalidade parece servir ao propsito da cooptao poltica e,
com ela, o privilgio de participar e interferir na esfera pblica. A obteno do cargo
pblico sinnimo de vida confortvel e de oportunidades financeiras. Para
participar desse sistema, imprescindvel que se aceitem as regras do jogo
poltico: o clientelismo e a assimetria de poder entre os atores. Essas regras so
racionais por servirem a esse propsito claro, contudo ilegais, como colocado por
Schwartzman (1988). A ilegalidade consequncia de um aparato institucional
democrtico em conjunto com a prevalncia dessas regras tradicionais.
Para Renn, o conceito de racionalidade cultural aumenta a capacidade
56

explicativa da cultura poltica. Em conjunto com a noo de subculturas, j indicada

por Almond e Verba (1989a) e Moiss (1995), aproxima a anlise da realidade na
medida em que reflete o carter heterogneo da sociedade na teoria. Esses
elementos ajudam a pensar na transformao de valores ou na sua perpetuao.
2.1. A cultura poltica hoje
No final dos anos 1990, a cultura poltica volta a ser debatida na tentativa de
explicar a drstica reduo da confiana poltica na Europa e nos Estados Unidos
nos anos 1970 e 1980 e o desafio das democracias recentes em se estabelecer. Em
1999, Pippa Norris, em Critical citizens, combina a abordagem institucional com a
experincia poltica dos cidados, para procurar entender suas atitudes e
comportamento (Norris, 1999). As pesquisas de Rose e Shin (2001) comprovam que
o apoio poltico democrtico um processo de aprendizagem em que os valores e
perspectivas normativas so determinantes, assim como a avaliao pessoal do
funcionamento e desempenho das instituies. Torna-se claro que a experincia
poltica importante na explicao do que o cidado espera das instituies. Essa
experincia afetada pela avaliao racional dos sujeitos sobre o desempenho
poltico e institucional (Moiss, 2008, p. 12).
Com o enraizamento da cultura poltica como rea vlida de pesquisa, as
orientaes subjetivas dos atores polticos se mostram um importante instrumento
para explicar o que os elementos estruturais no conseguem. O registro atual se
concentra em questes como a desconfiana, participao, corrupo poltica e
qualidade da democracia. Buscar comprovar o papel da cultura como varivel
interveniente, ao lado das estruturais, na explicao de tais questes o primeiro
objetivo da cultura poltica; e, em seguida, buscar os fatores que explicariam o
comportamento dos indivduos em direo poltica e suas consequncias para o
processo de democratizao.
A corrupo poltica um comportamento que ganha destaque nas pesquisas
de cultura poltica por ser antidemocrtico e antirrepublicano. Sua recorrncia um
obstculo ao desenvolvimento de uma cultura poltica compatvel com a democracia.
A reincidncia das prticas corruptas ou mesmo a presena de sua lgica nas
relaes polticas mostra que as leis e instituies democrticas so insuficientes
para orientar a ao dos atores na poltica. Os sujeitos necessitam, primeiramente,
ser orientados por valores democrticos de forma que a lei impere, tornando, assim,
57

o aparato institucional congruente com as especificidades sociais seus objetivos,

valores e expectativas. A corrupo exacerbada um obstculo para alcanar essa
congruncia, e pode apresentar causas culturais e estruturais, que discutiremos
adiante.
Como indicado, tratar a abordagem da cultura poltica em termos de
subculturas fez com que fosse refletida a heterogeneidade das sociedades na teoria.
Para Inglehart (2002), as subculturas tomam a forma de sndromes. Esse autor, em
artigo intitulado Cultura e democracia (publicado em 2000, em ingls), analisa a
influncia de conjuntos de valores nas instituies democrticas, argumentando que
o desenvolvimento socioeconmico e poltico acompanhado da mudana
valorativa da populao. O resultado so duas sndromes (materialistas e psmaterialista) que se fragmentam em outras quatro (tradicional versus secular e
sobrevivncia versus autoexpresso). possvel, ento, que as sociedades sejam
agrupadas de acordo com cada sndrome, apresentando uma grande correlao
com as variveis estruturais.
Os pases de valores materialistas so, majoritariamente, os de atividades
agrcolas, podendo se desenvolver para as industriais. Os ps-materialistas so os
de valores que suportam a economia baseada no setor de servios. O
desenvolvimento econmico traz mudanas culturais que demandam eficcia da
democracia. Cinco anos depois, Inglehart junto com Welzel (2005), partindo dos
mesmos pressupostos, reforam a mesma concluso: de fato, o desenvolvimento
socioeconmico conectado com uma sndrome de valores especfica. Nesse
contexto, a cultura varivel interveniente que explica como o desenvolvimento
socioeconmico resulta em mais democratizao: o desenvolvimento desperta a
populao para valores de autoexpresso. Contudo, somente a prosperidade
econmica no suficiente para aumentar os nveis de democracia. Isso ocorre
quando ela resulta numa situao de segurana e autonomia, possibilitando que os
indivduos se preocupem com a necessidade da emancipao humana e da
autoexpresso.
A importncia do conceito de sndrome para esta dissertao est no fato de
que o patrimonialismo possibilitado por um grupo de valores especficos, que se
organizam e funcionam para alcanar o benefcio pblico. Esse conjunto de valores,
originados historicamente, culmina na sobreposio do pblico com o privado.
58

Portanto, em um contexto de valores e regras tradicionais, o patrimonialismo

encontra suas condies de existncia. Essa sndrome se fragmenta conforme o
ponto de vista de trs tipos de atores: os econmicos, os sociais e os polticos.
Os atores econmicos so motivados e guiam suas aes pelo pensamento
de que o Estado controlador da sociedade e suas atividades econmicas. Por esse
motivo, acreditam ser necessrio ter amigos dentro da burocracia estatal e serem
aliados do Estado como forma de obter bons negcios e lucros. Para compensar a
falta da livre competio comercial, a ajuda e a influncia do Estado so buscadas
por meio de laos de amizade, camaradagem, personalismo e troca de favores. Por
exemplo32, hoje em dia, podemos citar as denncias sobre fraudes em licitaes. O
governo, ao demandar servios de empresas privadas, forja o processo licitatrio
para conseguir contratar amigos e parentes, fazendo com que ambos consigam
aumentar as suas rendas.
Socialmente,

os

indivduos

se

distanciam

da

esfera

poltica.

Esse

distanciamento ocasionado pela crena de que o povo no deve se envolver na

administrao pblica, pois um terreno restrito para membros da elite poltica que
supostamente entendem sobre a gerncia da coisa pblica. A poltica no lugar para
pessoas comuns, estas devem procurar cuidar de suas vidas pessoais sem interferir
nos negcios do Estado. Alm da excluso desses sujeitos, acredita-se que mesmo
os interessados politicamente no conseguiriam interferir nas decises polticas por
estarem de fora dela. Se o cidado comum no foi um dos cooptados politicamente
e, portanto, no participa do clientelismo dentro da arena poltica ou fora dela como
um aliado, ele no pode fazer nada a no ser aproveitar o mximo as oportunidades
que, por ventura, surgirem, inclusive com a venda de seu voto. Dada a situao de
distribuio desigual e ineficiente de recursos materiais (referimo-nos aos nveis de
pobreza e misria), a populao disputa as poucas chances de sobrevivncia se
mostrando leal e prestativa aos donos do poder fazendeiros, comerciantes e
polticos , na esperana de algum dia tambm ser cooptada. Pois, acredita-se que
s por meio da poltica que se tem uma vida boa e lucrativa.
O ponto de vista poltico , presumivelmente, um reflexo dos outros dois. O
32

Para citar apenas um exemplo recente, temos o caso do deputado distrital Benedito Domingos que est sendo
indiciado por formao de quadrilha, fraude em licitao e corrupo passiva. O inqurito policial aponta que
o Deputado favoreceu empresas ligadas a familiares em licitaes do governo do Distrito Federal segundo
reportagem do Correio Braziliense (10 maio 2011, por Ana Maria Campos). Notcias dessa natureza nos
meios de comunicao so recorrentes.

59

poltico tem amigos e poder de influncia na rede de troca de favores, por meio da
qual garante e recebe benefcios. A administrao pblica se direciona
representao dos interesses privados e dos negcios, j que a competio
comercial vencida por quem tem mais influncia poltica. Alm de todas essas
intenes que motivam a ao poltica, os atores polticos agem dessa maneira pelo
fato de outros grupos de pessoas tambm terem agido do mesmo modo. Esse hbito
mais bem perpetuado quando se est rodeado de outros funcionrios que so
amigos e parentes e, por isso, o poltico ir coopt-los quando oportuno. Os
membros do governo e seus aliados ganham direta ou indiretamente e, por isso, as
reformas so evitadas. A sociedade no participa e no se envolve, facilitando e
ajudando a perpetuar esse modo de se fazer poltica. Portanto, o que relevante
manter os seus pares polticos satisfeitos e nenhuma mudana em vista.
2.2. Os estudos de cultura poltica em conjunto com variveis estruturais,
corrupo, desconfiana e autoritarismo
Para o estudo do patrimonialismo, a cultura poltica um dos instrumentos
mais importantes para o seu entendimento. Por configurar um tipo de sndrome, o
comportamento patrimonialista apresenta causas culturais que, em conjunto com
variveis estruturais, como PIB per capita e desempenho poltico, podem ajudar a
explicar a sobrevivncia de uma lgica tradicionalista e antidemocrtica por trs das
relaes polticas, mesmo inseridas em instituies democrticas. Esses valores
tradicionais que culminam no patrimonialismo e que so inerentes lgica corrupta,
podem ser uma porta de entrada para a concretizao dos atos corruptos.
Nesta sesso, alm de argumentar que o fenmeno do patrimonialismo pode
e deve ser explicado pela cultura poltica, pretendemos apontar os elementos que
fazem do sistema de dominao patrimonial um fenmeno atual e motivador de uma
lgica corrupta. O objetivo no mensurar o patrimonialismo esta tarefa ainda est
longe de ser concretizada. Contudo, gostaramos de apontar algumas possveis
relaes tericas entre o conceito de patrimonialismo e sua relao com a
corrupo, desconfiana, cultura poltica e institucionalismo. Outra caracterstica
importante do patrimonialismo seu aspecto autoritrio algo que precisa ser
debatido mais detalhadamente.
Os estudos sobre democratizao que apresentam a cultura como varivel
explicativa focam nos termos puramente subjetivos, como os valores, as atitudes,
60

as crenas, as orientaes e os pressupostos subjacentes que predominam entre os

membros de uma sociedade33. Um exemplo o conceito de corrupo usado em
Wealth, culture and corruption (Husted, 1999). Mais detalhado do que na maioria dos
autores que simplesmente a definem como o uso de bens pblicos para fins
privados, Husted refere-se ao arranjo que envolve troca entre dois partidos (um que
demanda e outro que oferece), os quais possuem influncia na alocao de recursos
e se utilizam da responsabilidade pblica ou coletiva para fins privados. A
complexificao do conceito transmite de forma mais eficaz o seu carter
sistemtico e dinmico.
por causa da sistematicidade da corrupo poltica que se faz importante o
papel dos valores. Valor entendido por uma concepo explcita ou implcita
distintiva de um indivduo ou caracterstica de um grupo do que desejvel
(Husted, 1999, p. 340). Por sua vez, o que desejvel em um povo influencia as
escolhas de modo, meio e objetivos de cada ao, se tornando um valor cultural.
Assim como Husted, Treisman (2000, p. 211 traduo minha) detalha o
conceito de corrupo de forma a definir
[...] o mau uso do cargo pblico para ganho privado, onde este ganho pode aumentar para o
indivduo funcionrio pblico ou para os grupos e partidos polticos o qual pertence. A
essncia da transao corrupta focada aqui o ato do cidado privado de presentear com um
suborno um oficial pblico, em troca de um retorno em forma de servio que o oficial deveria
prover de graa ou no prover.

A corrupo no setor pblico apresenta trs formas de acordo com Montaner

(2000, p. 105-106). A primeira delas a clssica e se caracteriza pelo recebimento
de comisses e propinas pelos funcionrios do governo, os quais, em troca,
colaboram com a aprovao de projetos ou com o desrespeito a leis para o benefcio
de outrem. A corrupo clssica ocorre estritamente na arena poltica, e como
discutido no captulo anterior, estabelece uma forma clientelista de atuar
politicamente. O segundo tipo atua de forma indireta. A corrupo beneficia um
aliado do funcionrio pblico, sem que isso o envolva diretamente. Por ltimo, temos
a corrupo clientelista que ocorre na relao sociedade-Estado. a mais
dispendiosa por necessitar de recursos para comprar grandes grupos de eleitores. A
corrupo um problema to significativo na Amrica Latina que o poder dos
servidores pblicos medido pela sua capacidade de violar as leis (idem).
Pensando nestas definies, em conjunto com o conceito de patrimonialismo
33

Prefcio de Samuel Huntington no livro Cultura importa... (Harrison e Huntington, 2002, p. 13).

61

e as teorias da cultura poltica, vemos que a lgica corrupta inerente dominao

patrimonial se perpetua como um valor da cultura poltica. desejvel e aceito na
sociedade brasileira (portanto, um dos seus valores) que os polticos sejam
beneficiados em suas relaes polticas para manter a governabilidade34. provvel
que sem a lubrificao patrimonialista nas engrenagens das relaes polticas
houvessem menos resultados polticos. Talvez os atores polticos no saibam se
relacionar de outra forma. Portanto, o patrimonialismo serve de base para a
perpetuao do valor de que somente possvel governar se os polticos forem
motivados por ganhos pessoais. Esse valor, por sua vez, sustentado por todo um
contexto social provido pela cultura poltica.
A governabilidade facilitada, portanto, pelo comportamento e lgica
patrimonialista de relacionamento entre os atores. Esse motivo justificaria a sua
continuao e renovao no sistema poltico brasileiro por ser um mecanismo que
traz benefcios para os polticos e por j estar inserido na cultura poltica brasileira.
Para resolver essas questes, o ideal , de fato, uma pesquisa emprica, que
no ser realizada nesta dissertao, a qual apenas objetiva levantar hipteses
sobre o assunto.
Supomos que uma parcela da populao enxergue os atos de corrupo
simples (uso do pblico para fins privados desatrelado do patrimonialismo) como
negativos democracia, porm percebem menos a corrupo procedimental,
intrnseca ao patrimonialismo. Essa suposio decorre dos resultados das pesquisas
debatidas a seguir, como ser mais bem argumentado durante o captulo.
As pesquisas sobre nveis democrticos e variveis institucionais e culturais
ganharam destaque com Putnam (2006) nos anos 199035. O autor acompanhou a
instalao dos governos regionais na Itlia e os motivos pelos quais, em algumas
regies, as instituies se desenvolveram plenamente e, em outras, no. A
concluso geral que, mesmo num pas relativamente pequeno, como a Itlia
(301.230 quilmetros quadrados de rea total)36, as regies possuem diferentes
razes histricas, motivando o sucesso ou o fracasso do governo.
O desempenho das instituies moldado pelo contexto social em que
34

35
36

O Prof. Edison Nunes, membro da banca de avaliao desta dissertao, observou que poderia ter sido
abordado o presidencialismo de coalizo, que abriria outros caminhos para o entendimento do
patrimonialismo.
de 1996 a primeira edio de Comunidade e democracia: a experincia da Itlia moderna.
A saber, o Brasil tem cerca de 8,5 milhes de quilmetros quadrados de rea territorial.

62

atuam. Alto desempenho mostra que as instituies tm sucesso na resoluo de

conflitos e demandas da populao nos conformes das regras do jogo. Para que as
instituies sejam eficazes na soluo dos problemas, necessrio que a sociedade
apresente alto grau de confiana interpessoal, entre outras aptides. Putnam
observa que quanto mais cooperam, mais os indivduos confiam e vice-versa. Ele
queria entender porque a histria de uma regio facilitava essa configurao,
diferente de outras.
Alm de perceber que o contexto social e histrico de cada regio influencia
no desempenho das instituies, Putnam confirma o pressuposto institucionalista de
que a mudana nas instituies formais acarreta tambm mudanas nas prticas
polticas. A transformao das prticas polticas afetada pela incapacidade de
confiar ou cooperar. A desconfiana no significa ignorncia ou irracionalidade, mas
sim uma forma de se comportar estimulada pelo passado, pelos hbitos e costumes
que se conflitam com o novo, com o presente.
Um dos atributos essenciais para que as sociedades alcancem alto grau de
democracia seu capital social. As caractersticas da organizao social, como
confiana, normas e sistemas que contribuem para aumentar a eficincia da
sociedade (Putnam, 2006, p. 177) so determinantes do sucesso das instituies
democrticas37.
O indivduo visto por Putnam, nesse contexto, como um ser racional (como
acredita a teoria da escolha racional). Os clculos de custo e benefcio so reais,
contudo podem ser simplificados por hbitos, costumes e aptides que originam
sociedades: ou baseadas na explorao e dependncia, ou baseadas na
cooperao e confiana. Os indivduos detentores de capital social participam
politicamente, so informados e confiveis, fazem parte de uma rede de
relacionamentos e acreditam que ter boa reputao to importante quanto ter
condies financeiras. Ambos os caminhos (o da confiana e o da desconfiana) so
possveis, porm resultam em diferentes nveis de desempenho institucional. As
caractersticas histricas do pas interferem no equilbrio que cada regio
apresenta.
Portanto,
37

bom

desempenho

do

governo

condicionado

pela

Ao contrrio do que postula Mancur Olson (1965) e todos os tericos institucionalistas que acreditam que a
organizao institucional e econmica da comunidade poltica so as responsveis pelo modo de
comportamento coletivo.

63

modernizao socioeconmica, pela comunidade cvica e pela percepo das

pessoas que avaliam o desempenho institucional de forma positiva. Na opinio do
autor, o problema da democracia jaz na pequena quantidade de capital social de
alguns pases. A confiabilidade lubrifica a vida social, fazendo com que as pessoas
interajam frequente e reciprocamente.
A anlise de Putnam tambm relevante (para entender a lgica corrupta
patrimonial) por preconizar os conceitos de reciprocidade especfica e generalizada.
A reciprocidade especfica envolve trocas entre os atores e se encerra com a
concluso da troca. A reciprocidade generalizada mais eficaz no sentido de que
no precisa da retribuio imediata do ator que recebe. Por isso, os sujeitos podem
cumprir mais com os seus deveres quando no esto obrigados a ningum. A lgica
corrupta incentivada no contexto de patrimonialismo poltico permeada pela
reciprocidade especfica. A ausncia de valores democrticos levam os atores
polticos a se orientarem em prol das vantagens pblicas, impedindo, portanto, o
cumprimento eficaz de seus deveres e encerrando o relacionamento entre eles com
a finalizao da troca. A negociao do benefcio pblico no antidemocrtica per
se; contudo, a desigualdade de poder e influncia entre os atores e a representao
dos interesses privados so os elementos que caracterizam esse processo como
parte de uma lgica tradicional e corrupta.
Assim

como

Putnam

observou

importncia

do

desenvolvimento

socioeconmico, uma parcela das pesquisas em cincia poltica conclui que o PIB
per capita o melhor preditor do nvel de percepo da corrupo de um pas. De
acordo com Power e Gonzlez (2003), essa varivel, em conjunto com o nvel de
democratizao, permite explicar 78% da varincia dos ndices de corrupo
contabilizados pelo Corruption Perception Index (CPI)38. As variveis culturais
explicam uma frao da corrupo e, por isso, h slida base para estudar a
corrupo nesses termos.
A corrupo mais alta em pases pobres e autoritrios, onde a confiana
interpessoal baixa e h robusta correlao com a varivel corrupo. A confiana

38

O Corruption Perception Index (CPI) um ndice obtido pelo clculo da mdia de vrios surveys que medem
corrupo e, por isso, chamado por Treisman (2000) de the poll of polls. O pblico entrevistado por todos
os surveys que configuram o CPI composto por executivos e analistas de risco financeiro, ou seja, um
pblico restrito, especialista, altamente escolarizado e envolvido poltico e economicamente. Apesar disso, o
ndice altamente correlacionado com os resultados do World Values Survey que entrevista pessoas comuns,
mostrando que ordinary people are not fools.

64

interpessoal tambm fortemente correlacionada com o nmero de anos de

vigncia do regime democrtico. Porm, o sentido das causalidades no claro, ou
seja, se so os anos de democracia vividos que causam o aumento da confiana
interpessoal ou o contrrio. Welzel e Inglehart (2005) dizem que os anos de
aprendizagem democrtica causam o aumento da confiana interpessoal... A direo
da causalidade dessas variveis na incidncia da corrupo tambm no certa. O
pressuposto geral que, ciclicamente, as mudanas culturais geram mudanas
poltico-econmicas que logo estimulam uma nova rodada de adaptaes culturais a
essas mesmas mudanas, e que, por sua vez, modificam as estruturas.
Baseados nos mesmos pressupostos, Mishler e Rose (2001) tambm
pesquisaram o fenmeno da confiana poltica, buscando entender os motivos pelos
quais os pases ex-comunistas apresentam altos nveis de desconfiana nas
instituies. Partem do pressuposto de que a histria, marcada pelo comunismo,
deixou um legado de desconfiana que dificulta a estabilidade democrtica.
Concluem que a confiana interpessoal (originada pela socializao individual) no
estimula a confiana institucional, ao contrrio do que prev a teoria culturalista de
Power e Gonzlez (2003). A confiana institucional causada pela experincia de
cada sujeito com as instituies. Essa experincia forma a avaliao e opinio
pessoal sobre o desempenho poltico. Portanto, a varivel confiana determinada
institucionalmente; a cultura influencia pouco no quanto os indivduos confiam. O
relevante, ento, a percepo das pessoas do nvel da performance poltica.
nesse sentido que a corrupo diminui a confiana. Por isso, os pases com altos
nveis de corrupo real podem tambm apresentar altos nveis de confiana, pois a
corrupo somente reduz a confiana poltica se percebida pela populao.
Se a causa da desconfiana est no desempenho poltico avaliado pelos
indivduos, qual seriam suas consequncias? Essa questo respondida por Mishler
e Rose (2005) ao analisarem o caso da Rssia: apesar do alto ndice de
desconfiana, a maioria (67%) da populao vai s urnas. O governo de uma
populao cnica apresenta pouca legitimidade, estabilidade e possibilidade de apoio
a regimes no democrticos. Nesse contexto, se a corrupo for fruto da cultura,
mais aceita, portanto, em um grupo social do que em outro, o seu efeito na confiana
institucional e no apoio poltico ao regime nulo.

65

Mishler e Rose (2005), usando as categorias de Easton (1965, 1975)39,

concluem que a desconfiana apresenta consequncias ao apoio especfico, ou
seja, em direo s instituies e ao governo, mas no influencia o apoio do cidado
ao regime como um todo, ou seja, no apoio difuso. Em outras palavras, a avaliao
do desempenho poltico e a percepo da corrupo influenciam o apoio ao governo
vigente (suas instituies e classe poltica); por sua vez, o apoio aos ideais
democrticos no sofrem, por serem determinados pela cultura geral. A falta de
confiana poltica/institucional faz com que os indivduos evitem se envolver e
participar, embora permaneam adeptos aos princpios normativos da democracia.
Por isso, Canache e Allison (2005) afirmam que a Amrica Latina possui as
condies para ter accountability vertical. Em sua pesquisa, primeiramente
comprovam que a percepo da corrupo por pessoas comuns no muito
diferente da corrupo percebida pelos especialistas, confirmando os achados de
Mishler e Rose em outros pases que tambm testaram a correlao do Corruption
Perception Index (CPI) com questes do World Values Survey, concluindo que
ordinary people are not fools. Em segundo lugar, mostram que a percepo da
corrupo na Amrica Latina no direcionada aos princpios normativos
democrticos, pois os ndices de adeso democrtica so majoritrios no mundo,
inclusive na populao latino-americana. A corrupo percebida vista como sendo
de responsabilidade do governo vigente (afetando o apoio especfico) e no da
democracia (ou seja, no afeta o apoio difuso).
As interferncias da desconfiana no apoio poltico se fazem importantes na
medida em que necessria uma reserva de apoio democracia para que, nos
casos de crise, as semidemocracias no regridam a regimes autoritrios ou
diminuam, mais ainda, o pequeno montante de qualidade democrtica. Na opinio
de Norris (1999) e como foi visto em Canache e Allison (2005) , o ideal
democrtico mundialmente aceito; a diferena que os cidados esto se
tornando mais crticos. Esses cidados querem maior participao e proteo de
seus direitos civis, dando em troca a confiana nos governos. Portanto, o apoio
poltico afetado pela percepo do desempenho econmico e poltico do governo
vigente contido na avaliao dos indivduos, expressa em sua opinio.
Shin (2007) tambm conclui que uma reserva de apoio democracia
39

Easton fragmenta o conceito de apoio em apoio comunidade, ao regime e s autoridades.

66

necessria para o processo de transio democrtica. A insuficincia do apoio s

formas democrticas de soluo de conflitos polticos aumenta a probabilidade de os
grupos sociais apoiarem os golpistas de Estado em momentos de crise. Portanto,
para que se concretize o governo pelo povo, o apoio poltico imprescindvel na
superao de seus obstculos.
Para Diamond (2002), a Amrica Latina, continente em que prevalece uma
cultura comum40, instaura a democracia antes de rejeitar o autoritarismo. O
comportamento dos indivduos sob os regimes hbridos ambivalente, nos termos
de Moiss (2008), e se orienta por uma preferncia a alternativas de soluo de
problemas econmicos e situao semelhantes com apelo interveno dos
militares ou a outras alternativas no democrticas (Moiss, 2008, p. 18). A
dificuldade em acabar com os hbitos autoritrios obstrui as condies para o
desenvolvimento de uma democracia plena. As democracias novas, que tendem a
aceitar os princpios democrticos em conjunto com os autoritrios remanescentes,
podem ser chamadas de regimes hbridos (hybrid regimes).
Os

regimes

hbridos

so

compostos

de

instituies

democrticas

(hardware), sendo, porm, seu funcionamento permeado pelos valores autoritrios

praticados pelos atores polticos (software)41. Todos os regimes hbridos so
pseudodemocrticos por apresentarem instituies democrticas formais que
mascaram a dominao autoritria. Esses regimes apresentam certa competio
eleitoral, na maioria das vezes insuficiente, denominado por Diamond (2002, p. 27)
como autoritarismo eleitoral42. Proporcionalmente, as formas autoritrias de
competio eleitoral cresceram mais que as democracias da terceira onda de
democratizao (Huntington, 1991). Por esse motivo, necessrio entender os
mecanismos, causas, limites e possibilidade de mudanas das regras autoritrias
que compem os regimes em processo de democratizao. A manuteno dos
rastros autoritrios se d de formas diferentes e apresenta um dinamismo especfico
em cada pas. Portanto, da mesma forma que as democracias variam entre si,
40

41

42

Como comprovado por Inglehart e Carballo (1997), a Amrica Latina um espao geogrfico que define
regies culturalmente coerentes. A populao latino-americana possui valores e viso de mundo diferentes de
outros continentes, e que podem ser estudados em conjunto. o que os autores chamam de cultura comum:
quando um grupo tende a compartilhar a mesma viso de mundo manifestando um padro de valores
coerente e distinto sobre uma ampla gama de assuntos.
Rose, Mishler e Haerpfer (1998) afirmam que as instituies so apenas o hardware da democracia
representativa e, para oper-lo, necessrio um software que seja congruente com as suas peas.
[] electoral authoritarism: undemocratic, but with multiparty elections and some degree of political
pluralism.

67

variam tambm os regimes autoritrios contemporneos.

Quanto corrupo poltica, consenso entre os autores citados que o PIB
per capita a varivel mais explicativa do fenmeno, sendo tambm relevante o
papel dos valores. Ao testar valores sociais em conjunto com variveis institucionais,
Husted (1999) conclui, em resumo, que a corrupo maior em pases com altas
diferenas salariais, pouco desenvolvimento econmico e com grandes estruturas de
governo que no correspondem necessidade ou ao avano econmico43. As
estruturas de governo tendem a ser maiores onde h mais aceitao da autoridade.
Culturalmente, os pases mais corruptos so aqueles em que h grande
distanciamento do poder poltico, so mais masculinizados e bastante incertos.
A distncia do poder mede quanto os indivduos menos poderosos esperam
e aceitam que o poder seja distribudo desigualmente. Nos pases com alto
distanciamento do poder, os subordinados dependem de seus superiores de forma
paternalista, ou seja, trocam favores e lealdades. A varivel masculinidade mede
quanto a corrupo pode ser atribuda ao desejo de ganhos materiais (valor
supostamente masculino). Pases com alta masculinidade no permitem que os
negcios sejam afetados por questes ticas. Por ltimo, os pases corruptos so
aqueles em que os membros de uma cultura se sentem ameaados pela incerteza
dos procedimentos e das situaes desconhecidas. Como forma de reduzir essa
incerteza, os funcionrios podem aceitar subornos e os indivduos podem se
envolver em comportamentos de alto risco para reduzir a ansiedade.
Esses resultados foram obtidos pela anlise do CPI (Corruption Perception
Index, explicado acima). No entanto, Husted lembra que esse ndice no mede a
atividade corrupta no ambiente privado, somente no pblico. Essa crtica
importante na medida em que torna a corrupo em casa e na sociedade
possveis, o que nos remete ao estudo de caso do municpio paulista de
Guaratinguet, analisado por Maria Sylvia de Carvalho Franco, onde os indivduos
so fracamente vinculados entre si e, devido escassez material da poca,
dependem das oportunidades concedidas pelos fazendeiros. Na anlise da autora,
essas e outras caractersticas sociais se prolongam e adentram a dimenso pblica,
estimulando a corrupo. Portanto, para Husted e, provavelmente, para Franco, a
43

The sheer size of modern government with respect to the economy as a whole creates larger bureaucracies,
and increases the temptation for bureaucrats to misuse funds and exercise discretion in the awarding of
contracts LaPalombara (1994; apud Husted, 1999, p. 342).

68

corrupo nas formas de relacionamento social e na vida privada existem. A

moralidade contida no privado determinante e reflete na poltica.
3. O patrimonialismo como uma lgica de corrupo procedimental
A fundamentao do poder patrimonialista gira em torno do recebimento e da
circulao do benefcio pblico que no distribudo igualmente e desrespeita as
regras democrticas e republicanas de distribuio social. O acesso ao benefcio
restrito a algumas pessoas que foram cooptadas para dentro da poltica e seus
aliados fora dela. Dentro da arena poltica, o estilo patrimonialista permite e
estimula formas clientelistas e personalistas de administrao pblica. Os homens
pblicos mais poderosos e influentes so os que possuem o maior nmero de
pessoas dependentes e leais tanto dentro quanto fora da poltica. O objetivo da
poltica deixa de ser a deliberao para o bem coletivo para se tornar um meio de
recebimento de bens pblicos, de privilgios e de manter ou aumentar o status quo
de alguns poucos.
Alm de entender o ato corrupto como o uso dos meios pblicos para fins
privados, vimos o detalhamento do conceito com autores como Husted (1999),
Treisman (2000) e Montaner (2000). Os trs autores focam ou a corrupo dentro do
Estado (entre partidos e atores polticos), ou, de forma clientelista, entre o Estado e
a sociedade. A dominao patrimonialista se encontra nos dois nveis.
Esse estilo poltico gera, no imaginrio social, certa repulsa aos objetos
polticos. Em Faoro (1958), esse distanciamento em nosso pas causado pelo
formato do sistema poltico, herdado de Portugal, que deposita no estamento toda a
execuo da administrao pblica. A repulsa se deve tambm dependncia
histrica da populao brasileira do Estado, como mostrou Franco (1983). Limitada
ao papel de recebedora do benefcio pblico, a sociedade no desenvolveu a
capacidade de se mobilizar e se organizar, ficando ento sujeita s decises do
Estado. Nas palavras de Moiss, a repulsa pode ser causada tambm pelo
[...] dficit de desempenho de governos e a indiferena ou a ineficincia institucional diante de
demandas sociais, corrupo, fraude ou desrespeito a direitos assegurados por lei [os quais]
geram suspeio, descrdito e desesperana, comprometendo a aquiescncia, a obedincia
e a submisso dos cidados lei, podendo produzir o desapreo dos cidados com relao a
instituies fundamentais da democracia como parlamentos e partidos polticos (Moiss e
Carneiro, 2008, p. 5).

Enxergando a poltica como uma dimenso externa vida cotidiana, a falta de

69

envolvimento poltico faz com que a corrupo seja considerada natural e inerente
aos sistemas polticos que esto de acordo com a tradio. Atualmente, podemos
dizer que esse pensamento est mudando, pois, segundo pesquisa da BBC (9 dez.
2010), os brasileiros so os que mais veem a corrupo como problema grave44.
A questo a ser debatida : que tipo de corrupo essa? o simples desvio
de bens pblicos para o bolso do poltico ou de seu partido, ou o fato de que ele
legisla para a sua base eleitoral, concedendo empregos, isenes ou benefcios
fiscais, em troca de apoio poltico? necessrio fragmentar o conceito de corrupo
para entender o que percebido pela populao brasileira como sendo corrupo e
o que desconhecido como tal.
Nesse sentido, o patrimonialismo contextualiza e estimula uma lgica de
corrupo procedimental, que ocorre tanto dentro do organismo do Estado como
entre este e a sociedade, em que o parlamentar visto como competente por
arrecadar clientelisticamente recursos do governo para beneficiar a populao que o
elegeu. O resultado o favoritismo de certa base eleitoral (de acordo com o poder
de influncia dos representantes) em detrimento da populao como um todo
(Bezerra, 1999), contaminando a relao entre eleitores e polticos com princpios
antirrepublicanos e antidemocrticos. A criao de polticas pblicas e a proposta de
leis podem vir a beneficiar grupos alm da base eleitoral; contudo, este s um
efeito colateral que nem sempre almejado pelo administrador pblico.
H probabilidade de que os eleitores estejam avaliando positivamente o
poltico que apresente bons resultados, no importando muito os meios que utilizou
para alcan-los. Dentro da poltica, a prpria troca de favores clientelista tida
como legtima, se for em funo da base. Apesar de a lgica corrupta ser sutil, ela
elemento em potencial para culminar na posse do pblico pelo privado.
O resultado, ento, a permanncia de polticos que roubam, mas fazem,
no sentido de que os objetivos da ao podem ser muito mais valorizados do que
as formalidades e rituais associados ao pblica (Schwartzman, 2006, p. 3)45.
mais fcil para a populao enxergar os resultados do governo e decidir o voto
baseada nessa informao do que entender como esses objetivos foram
alcanados. Legislar estritamente para uma nica base pode fazer parte do
44

45

A saber, de acordo com a mesma pesquisa, em primeiro lugar est a misria, considerada um problema
gravssimo pela populao brasileira.
Schwartzman explica que a expresso rouba, mas faz se dirigia, provavelmente, ao governo de Adhemar de
Barros, mas ainda hoje esse slogan encontra respaldo.

70

processo poltico republicano; fazer isso, porm, usando instrumentos ou benefcios

pblicos como moeda de troca e/ou para favorecer interesses pessoais no .
Entender o processo poltico nessa completude exige ainda muito aprendizado com
os anos de democracia.
Essa viso do funcionamento do pblico como um espao de troca entre
partidos e polticos para negociar a alocao de recursos em que os polticos mais
influentes so vitoriosos com mais facilidade e frequncia, condicionando a deciso
do voto aos resultados e ganhos pessoais para o eleitor configura um cenrio em
que os polticos mais poderosos tm mais chance de ser eleitos e, portanto, mantm
atuante o estilo poltico patrimonial. Como vimos no captulo anterior com Raymundo
Faoro, Maria Sylvia de Cavalho Franco e Simon Schwartzman, esse procedimento
prevalece na poltica brasileira desde o seu surgimento e por causa de suas
singularidades histricas. Por isso, a dominao patrimonial abriga uma lgica
corrupta derivada da tradio e da forma como a poltica tem sido feita desde o
passado.
Isso reflete, hoje, a necessidade da instituio de leis como a da Ficha
Limpa46 para evitar que candidatos com antecedentes criminais venham a ser
eleitos. Antes da lei, os polticos corruptos, com problemas na justia, ainda
conseguiam se eleger, mostrando que a accountability vertical no funciona de forma
eficaz. A informao de que o poltico j foi corrupto durante sua vida pblica no
suficiente para que o eleitor deixe de dar o seu voto a ele 47. O motivo pode ser
porque o poltico mostrou resultados satisfatrios na opinio do cidado, ou porque o
eleitor ganha, diretamente, com a sua eleio. Possivelmente, os pases da Amrica
Latina tm os ingredientes para esse tipo de accountability, como mostrou Canache
e Allison (2005), mas talvez esteja faltando mistur-los...
Reflete ainda, no nvel social, na venda dos votos. O voto o principal vnculo
entre o cidado comum e a poltica, e, como os outros, as instituies, por exemplo,
no forte. Descrente das decises polticas, distante do poder, nos termos de
Treisman (2000), o eleitor sabe que o poder distribudo desigualmente, e est
46

47

Sancionada em 4/6/2010, a Lei da Ficha Limpa foi iniciativa da sociedade civil brasileira que angariou 1,3
milho de assinaturas pedindo que os critrios de inelegibilidade fossem mais rgidos.
Em artigo publicado no Correio Braziliense (25 mar. 2011, por Izabelle Torres), intitulado Veto aos sujos na
urna, ficou constatado que 63% dos candidatos considerados corruptos pela Lei da Ficha Limpa no
tiveram votos suficientes, tornando desnecessria sua aplicao. Disso, podemos inferir que alguma
accountability, de fato, esteja sendo criada pelo povo brasileiro, embora esse fenmeno seja bastante recente
e necessite de mais pesquisas.

71

consciente de que ter poucas oportunidades para sobreviver sem o benefcio

pblico que chega at ele; guiado por esses valores, o eleitor se orienta por
resultados imediatos e simplificados.
3.1. Hipteses e relaes tericas
Portanto, a corrupo que denominamos procedimental se refere
corrupo na dimenso do processo poltico. Por processo, entendemos que so
os meios e as negociaes envolvidos na deliberao poltica. Nessa esfera, a
lgica corrupta diz respeito a formas antidemocrticas, favoritistas e baseadas na
reciprocidade especfica para a obteno de resultados polticos. A consequncia a
obrigao de retribuir o favor, impossibilitando a reciprocidade generalizada, nos
termos de Putnam (2006).
A corrupo que se refere ao simples desvio do pblico para fins privados,
percebida, majoritariamente, pelos brasileiros como sendo um problema grave, atua
numa esfera mais imediata e prxima do eleitor. Essa dimenso diz respeito aos
resultados polticos, ou seja, que benefcio ou poltica pblica foi feita para quem. O
eleitor percebe, mais facilmente, o resultado de cada governo e isso exige menos
informao dele. Ao contrrio, entender o que acontece dentro do parlamento e dos
partidos polticos uma tarefa complexa que exige do cidado mais informao.
Por esse motivo, a hiptese que os brasileiros percebem a corrupo
simples, que se refere informao obtida sobre os resultados polticos de
forma simplificada ou incompleta, e percebe menos a lgica corrupta
procedimental gerada no processo poltico. Desse modo, possvel explicar
porque h ndices altos de percepo da corrupo, mesmo assim se fazendo
necessria a Lei da Ficha Limpa como forma de impor accountability entre eleitores
e candidatos e tambm de conter os altos ndices de venda de votos48. A venda de
votos evidencia a frouxido do vnculo poltico do eleitor e seu descaso com tudo o
que se relaciona poltica, provavelmente decorrente de ambos os tipos de
corrupo.
Outro indcio que sustenta essa hiptese a porcentagem da populao
brasileira que prefere polticos que roubam, mas fazem (39,6%) e que, de fato,
48

A ONG Transparncia Brasil e a Unio Nacional dos Analistas e Tcnicos de Finanas e Controle registraram
que mais de 8,3 milhes de eleitores brasileiros receberam oferta de dinheiro, bens ou vantagens em troca do
voto (Abramo, 2007).

72

votam nesses polticos por acreditarem que merecem o seu voto (40,9%)49. O apoio
ao poltico que rouba, mas faz demonstra uma opinio ou compreenso baseada
somente em resultados polticos, j que entender como seria possvel o roubo no
interessante ou muito complexo ou uma opinio apenas sobre a poltica em
geral, que no interessa ao cidado. O foco do eleitor que compartilha desse ponto
de vista so os resultados polticos, principalmente aqueles que podem ser vistos,
como grandes obras: pontes, viadutos, edifcios, e no aqueles resultados que tm
de ser lidos nos jornais ou sabido por qualquer outro meio que necessite de maior
cognio dos eleitores. Esses dados mostram que o eleitor brasileiro, em geral,
tolerante a polticos corruptos e, por isso, contribuem para a sua prtica.
Em relao desconfiana, podemos pensar em duas hipteses. No nvel
terico, o patrimonialismo um hbito fortemente enraizado na poltica e tolerado ou
ignorado pela sociedade. Portanto, a primeira hiptese que o patrimonialismo
no influencia os altos nveis de desconfiana no pas, pois uma lgica
corrupta ignorada ou pouco percebida pelos indivduos. Inversamente, a
corrupo simples, que se refere ao mbito dos resultados polticos, mais
percebida pela populao que reage com desconfiana aos objetos polticos. A
corrupo poltica percebida afeta a avaliao do desempenho poltico pelos
sujeitos. Acreditando que a performance do governo seja pobre, o indivduo reage
com cinismo.
Outra questo, a segunda hiptese, de que modo explicar como a
corrupo, de razes culturais, afeta a confiana poltica que, por sua vez,
determinada pela avaliao do desempenho do governo pelo cidado? De fato, a
corrupo afeta a confiana, como ficou evidenciado nas pesquisas discutidas
acima, porm essa corrupo tida como corrupo simples. Tais pesquisas
somente testam esse tipo de corrupo, por isso o debate sobre corrupo abaixo se
refere tambm ao que chamamos de tipo simples.
Um dos motivos para a relao direta e positiva entre desconfiana e
corrupo pode ser o aumento da capacidade crtica dos cidados que, ao
perceberem a corrupo, se afastam e desconfiam dos objetos polticos,
possibilitando, ento, a recorrncia da corrupo poltica. A quantidade de anos de
durao dos regimes democrticos aumenta a chance de os indivduos terem
49

Fonte: Eseb, 2002 (apud Neil, 2006, p. 54).

73

participado e procurado as instituies para a soluo de seus problemas;

entretanto, a desconfiana um obstculo a isso. Os cidados, sob regimes
democrticos recentes, so insuficientemente equipados para entender as funes
das instituies ou distingui-las devido pouca experincia prtica, levando-os a
avaliar as instituies negativamente. O cidado, ento, segue o seguinte
pensamento: eu desconfio porque no conheo, e aprendi, desde criana, que,
quando eu no conheo, eu devo desconfiar. possvel que, se participasse da
vida pblica, entendesse melhor a funo e a necessidade de cada instituio,
confiando nelas. Portanto, podemos levantar a seguinte hiptese: quanto menos h
participao poltica, mais o comportamento dos indivduos ser orientado
pela cultura tradicional do pas, j que sua experincia com as instituies em
vigor reduzida.
A alta percepo da corrupo pode ser fruto dos baixos nveis de
participao poltica. Assim, podemos levantar esta outra hiptese: a corrupo
percebida tem causas estruturais tambm, que dependem do nvel da
participao poltica. A baixa participao pode ser causada por canais de
participao ineficientes ou inutilizados pela sociedade. No podemos determinar o
sentido da causalidade, pois a baixa participao pode estimular a alta percepo de
corrupo e a alta percepo da corrupo pode causar a reao de distanciamento
da poltica, reduzindo a participao.
As hipteses anteriores sobre corrupo e participao so afetadas pela
descoberta de Canache e Allison (2005) de que a percepo das pessoas comuns
prxima da corrupo percebida por especialistas, que, portanto, o que mais se
aproxima da corrupo na realidade50. Se a populao consegue se informar
corretamente sobre o nvel de corrupo poltica, ento o nvel de participao
no influencia na variao da percepo da corrupo. Influencia, sim, na
participao como reao aos altos ndices de corrupo, estabelecendo,
desse modo, uma direo na causalidade. Ou seja, os cidados percebem
corretamente a corrupo se informando de outras formas que no por meio da
participao. O baixo nvel de participao, ento, seria uma causa da alta corrupo
poltica. Como estamos supondo que a corrupo procedimental menos
percebida, ento ela afeta menos o nvel de participao. A corrupo simples, que
50

A literatura sobre corrupo poltica acredita ser impossvel mensurar diretamente esse fenmeno por se
tratar de um ato ilegal. Para tanto, tem-se lanado mo, por exemplo, da pesquisa de opinio pblica.

74

 a testada nos surveys, a que se correlaciona com a participao poltica.

O intuito de preconizar essas hipteses apenas demonstrar as
possibilidades de explicao por trs da vinculao dos conceitos tratados aqui
(cultura poltica, corrupo, patrimonialismo, participao poltica e desconfiana). As
hipteses levantadas, embora no comprovadas ou testadas, possuem potencial
para serem pesquisadas em outras oportunidades. Esperamos que, futuramente,
pesquisas empricas sejam elaboradas, incluindo a fragmentao do conceito de
corrupo poltica, para confirmar (ou no) tais hipteses51.
3.2. O patrimonialismo e seus aspectos autoritrios
As hipteses acima, para serem comprovadas, necessitam levar em
considerao os aspectos antirrepublicanos e antidemocrticos do patrimonialismo.
No captulo pregresso, foi visto que o estilo poltico patrimonialista um obstculo
plena realizao da Repblica, por dificultar que seja colocada em relevo a coisa
pblica, do povo, do bem comum52. A privatizao do pblico, a cooptao poltica e
a desigualdade poltica e material separa a sociedade impedindo que convivam sob
a mesma noo de justia, instituindo entre esses entes uma relao de
dependncia e subordinao.
Alm de suas caractersticas antirrepublicanas, o patrimonialismo apresenta
elementos

antidemocrticos.

caractersticas

autoritrias

Por

que

aspectos

podem

antidemocrticos,

representar

outros

entendem-se
obstculos

ao

desenvolvimento da cultura poltica democrtica brasileira. Portanto, importante

discutirmos as caractersticas autoritrias para compreendermos a sua relao com
o patrimonialismo.
O autoritarismo pode atuar em trs nveis distintos: na tipologia dos sistemas
polticos, no sentido psicolgico e no nvel ideolgico. Porm, nos trs nveis, o
autoritarismo, assim como ditadura e totalitarismo, usado em contraposio
democracia. Ou seja, tudo qualificado como autoritrio carrega em si parmetros
antidemocrticos53.

51

52
53

A argumentao terica em conjunto com a comprovao emprica dessas hipteses seria uma empreitada
para alm do escopo desta dissertao. Contudo, espero ter aguado a curiosidade dos leitores e obtido seu
apoio para a elaborao de futuras pesquisas.
Usando os termos de Matteucci no Dicionrio de poltica (Bobbio, Matteucci e Pasquino, 2004).
Conceitos extrados do Dicionrio de poltica (op. cit.).

75

Em relao ao sistema poltico54, o Brasil no autoritrio. Somos

considerados um pas democrtico pela Freedom House (2005)55. Em relao ao
sentido psicolgico de autoritarismo, no cabe a esta dissertao tratar dessa
dimenso. O relevante o autoritarismo ideolgico que evidencia uma vontade
social, no somente de uma organizao hierrquica criada pela razo humana, mas
sim uma organizao de hierarquias naturais, sancionadas pela vontade de Deus e
consolidadas pelo tempo e pela tradio ou impostas inequivocamente pela sua
prpria fora e energia interna56. A hierarquia autoritria tem a funo de preservar
o passado e se fundamenta na desigualdade natural entre os homens.
O pensamento autoritrio moderno uma reao ideologia liberal e
democrtica, mas, ao mesmo tempo, convive e se adapta a ela. A convivncia das
ideias democrticas e autoritrias , de fato, possvel, como vimos nos artigos de
Doh Chull Shin (2007) e Diamond (2002)57. O Estado tido como o ator principal e o
de maior fora, tanto dentro como fora de seu escopo. A sociedade encarna o papel
de sdita e seu nico dever ou direito a obedincia.
Para Juan Linz, os regimes autoritrios so caracterizados no pela
ideologia, mas por simples mentalidade58. Por mentalidade, Linz quer estabelecer
a diferena entre ideologias de alto e baixo grau de articulao simblica e
conceptual; da mesma forma que faz Converse (1964) ao tratar dos sistemas de
crenas com alta ou baixa coao/estruturao de ideias59.
A sndrome da personalidade autoritria60 se refere a uma srie de atitudes
individuais

condizentes

com

uma

disposio

psicolgica

autoritria:

baixa

sensibilidade em relao s liberdades civis; intolerncia; baixa inclinao para

sustentar um sistema pluripartidrio; intolerncia frente aos desvios dos cdigos
54

55

56
57
58
59

60

O Prof. Bernardo Ricupero, membro da banca de avaliao desta dissertao reunida em 20 de setembro de
2011, afirmou que a relao entre patrimonialismo e autoritarismo no est plenamente estabelecida nesta
sesso. O patrimonialismo (segundo ele, burocracia surgida no patriarcalismo que inova em ter um quadro
administrativo que no se separa dos meios de administrao) em conjunto com o autoritarismo como regime
poltico, resulta na abdicao da representao poltica. Eu escolhi focar os aspectos ideolgicos do
autoritarismo nesta dissertao, portanto no pude trilhar o caminho sugerido pelo Prof. Bernardo. Espero
que sua crtica seja mais bem desenvolvida em trabalhos futuros.
Do total de 192 naes pesquisadas por essa entidade, 119 (62%) foram classificadas como democracias
eleitorais em 2004.
Dicionrio de poltica (op. cit., p. 96), verbete de Mario Stoppino.
Diamond define os regimes hbridos como compostos por elementos autoritrios e democrticos combinados.
Dicionrio de poltica (op. cit., p. 98).
Coao ou estruturao de ideias traduo para o termo constraint. Coao sugerido por Andr
Singer e estruturao por Bolvar Lamounier (1980, p. 42).
Tese de Seymour M. Lipset intitulada autoritarismo da classe trabalhadora, citada no Dicionrio de poltica
(op. cit., p. 99).

76

morais convencionais; propenso para participar de campanhas contra os

estrangeiros etc. Para Lipset, esses comportamentos esto presentes de forma
mais acentuada nas classes baixas e so altamente correlacionados com o baixo
nvel de instruo, participao da vida poltica e associaes voluntrias, seja pelo
isolamento acarretado pela atividade desenvolvida (mineradores, por exemplo); seja
pela insegurana econmica e psicolgica ou ainda pelo carter autoritrio da
prpria famlia.
Os governos autoritrios podem existir na forma de sistemas pluripartidrios
em que os partidos convencionam em competir entre si, produzindo resultados muito
semelhantes aos alcanados pelos sistemas monopartidrios. Alm dessas
coalizes, o autoritarismo pode recorrer aos instrumentos tradicionais de poder
poltico:

exrcito,

polcia,

magistratura

burocracia.

Ligado

burocracia

aparentemente moderna, o autoritarismo tem mais um instrumento a seu servio,

que o estilo poltico patrimonialista.
O grau de autoritarismo que penetra no tecido social depende do atraso da
estrutura econmica e social. A nossa experincia autoritria pregressa em conjunto
com o sistema de dominao esto por trs da noo que temos do que seria o
pblico e de como deveria funcionar61.
4. Um obstculo cultura poltica democrtica
A lgica corrupta e os aspectos autoritrios do patrimonialismo fazem desse
estilo poltico uma barreira ao desenvolvimento de uma cultura poltica democrtica.
As caractersticas antidemocrticas e antirrepublicanas discutidas anteriormente
impedem e retardam o consenso normativo mnimo entre a populao. De acordo
com Moiss (1992; apud Silva, 1999),
[...] embora dispensvel como pr-requisito, a formao do consenso normativo mnimo, que
permite que a democracia se desenvolva e no se interrompa cada vez que um conflito
fundamental emerge, torna-se to importante quanto a formao de um sistema partidrio
eficiente ou a institucionalizao de mecanismos adequados de representao poltica. Esse
consenso, ao qual se refere o conceito de cultura poltica, envolve, entre outras coisas, a
generalizao de um conjunto de valores, orientaes e atitudes polticas tanto dos processos
de socializao, como da experincia poltica concreta dos membros da comunidade poltica.

A cultura poltica tradicional, em que o patrimonialismo se insere, uma das

61

Nas palavras de Moiss, o predomnio das oligarquias no s funo de perodos histricos especficos,
mas o resultado de um sistema de dominao, cuja dinmica procura impedir a estruturao da vida pblica
no pas (Moiss e Albuquerque, 1989, p. 153).

77

causas responsveis por distanciar a sociedade do Estado. Esse diagnstico

insuficiente, pois, dada a ntima ligao entre cultura poltica e instituies,
necessrio rever como a cultura poltica funciona dentro das instituies, pois a
que ela toma forma, produzindo o consenso geral sobre as regras e normas sob as
quais se d o processo poltico. Por trs desse consenso, h os valores
compartilhados pelos grupos da sociedade (idem).
A aceitao de regras, normas e, inclusive, o prprio desenho institucional,
depende do consenso normativo. A necessidade de uma dimenso compartilhada
ou de um sentido comum faz surgirem valores gerais provindos da vida em
sociedade e que a possibilite. A ausncia de valores comuns na convivncia entre os
cidados e a vida em sociedade so comprometidas, pois os indivduos precisam
concordar minimamente sobre algumas questes que permita direcionar o
desenvolvimento coletivo. O valor geral aceito permite o engajamento do conjunto
(ou da maioria) dos membros da sociedade (Lechner, 1984; apud Moiss e
Albuquerque, 1989, p. 128).
As instituies e suas formas tradicionalmente aceitas so a expresso da
existncia de um fundo compartilhado de ideias e princpios implicitamente
reconhecidos que denomina cultura poltica pblica. Para esse autor, as sociedades
podem originalmente ser constitudas por diversas doutrinas de natureza religiosa,
filosfica e moral. Essa cultura (back ground culture) pode se modificar com o
desenvolvimento de uma tradio de pensamento democrtico, impregnando-a com
prticas caracterizadas pela tolerncia e respeito mtuo (Silva, 1999, p. 73).
Portanto, a lealdade do cidado s instituies decorre do reconhecimento
pblico de que estas instituies realizam razoavelmente a concepo pblica de
justia existente na sociedade (idem, ibidem). A lealdade ou confiana poltica nas
instituies prejudicada pela percepo de que a esfera pblica um espao de
troca entre partidos e polticos, que pressupe a assimetria de poder, sendo esse o
critrio definidor das disputas polticas dominantes. J que o poder econmico ou
administrativo o que determina o resultado da negociao entre aqueles que foram
cooptados para o servio pblico, a populao no enxerga como poderia ter um
papel significativo nesse contexto. O poder econmico e administrativo se encontram
acima das regras e normas vigentes nas instituies, resultando no distanciamento
social.
78

A estabilidade de um regime constitucional atribuda, entre outros fatores,

conforme Silva (1999, p. 74)62,
[...] valorizao positiva conferida por parte dos cidados s suas instituies
compartilhadas, que so reconhecidas no somente como criadas para desempenhar
funes instrumentais, que visam evitar o confronto generalizado, ou como sendo teis
apenas para a realizao de fins privados, mas sim como a realizao de princpios
considerados valiosos em si mesmos e que por isso devem ser preservados.

Portanto, quando a fase de indefinies (a que esto sujeitos todos os

regimes democrticos recentes) se prolonga em demasia, ela impede tambm o
desenvolvimento do consenso normativo, direcionando as foras polticas relevantes
a se adaptarem herana da cultura poltica tradicional, inclusive aquela deixada
por regime autoritrio (Moiss e Albuquerque, 1989, p. 170).
No Brasil, o resultado foi a instaurao de uma repblica baseada em uma
srie de prticas tradicionais que tolera o direcionamento da prtica poltica aos
benefcios do clientelismo de Estado, do favoritismo, e do prebendalismo, em vez
da aceitao da competio tipicamente democrtica, quando os resultados so, por
definio incertos (idem, p. 171). A privatizao do espao pblico concretiza e d
condies de sobrevivncia para a dominao oligrquica das elites e para a
supremacia do Estado sobre a sociedade. A cultura poltica em conjunto com os
procedimentos institucionais e mecanismos polticos preservam a existncia de um
sistema oligrquico de dominao. Esse sistema consagra e reproduz o governo de
grupos minoritrios que, utilizando-se privilegiadamente do aparelho do Estado,
usam os recursos pblicos essencialmente para o seu benefcio (idem, ibidem).
A prtica poltica desligada de um sentido comum aceito por todos se torna
instrumento dos interesses pessoais. Dessa forma, possvel entender o
estabelecimento de instituies democrticas em conjunto com a desconfiana,
corrupo, reduo da participao poltica e com o comportamento ambivalente
de parte significativa da sociedade.
4.1. A cultura poltica ambivalente do Brasil
Em estudo emprico sobre as orientaes dos cidados brasileiros em relao

democracia

suas

instituies,

Moiss

(2008)

procura

explicar

duas

caractersticas paradoxais das orientaes polticas da populao. A primeira diz

respeito aos altos ndices de adeso democrtica como um ideal. Ao mesmo tempo,
62

Amparado na obra de Rawls (1993).

79

os brasileiros apresentam um nvel significativo de desconfiana poltica. Partindo do

pressuposto de que, tanto a cultura poltica como o funcionamento das instituies
explicam a variao da adeso democracia e dos ndices de desconfiana, a
pesquisa mostra uma cultura poltica de brasileiros que prefere a democracia;
contudo, uma parcela da populao de aproximadamente um tero acredita que a
democracia deva funcionar sem suas principais instituies representativas sem
partidos polticos e sem o Congresso Nacional.
O bom funcionamento das instituies est relacionado com o entendimento
que o cidado tem da funo de cada uma delas. A funo das instituies s pode
ser compreendida pelo cidado se estiver de acordo com suas convices e ideais.
Sua avaliao positiva do regime, portanto, depende do que ele espera que seja a
democracia. No geral, esperado que a democracia permita que seus direitos
valham para a realizao de seus interesses e preferncias. A opinio do indivduo,
cujo julgamento fruto de suas experincias com as instituies e orientaes
advindas da cultura poltica, explica a sua adeso democrtica, sua satisfao com o
regime e sua confiana.
Institucionalmente, a baixa qualidade democrtica brasileira63 pode ser
atribuda

pela

insuficiente

accountability

vertical,

pela

desigualdade

de

representao proporcional e pelo grande nmero de candidatos. Para ilustrar o

primeiro fator, Moiss (2008) usa o caso do impeachment (1992) do presidente
eleito64 e o caso do Mensalo (2005)65, argumentando que esses episdios no
foram suficientes para o aperfeioamento dos mecanismos institucionais. O segundo
fator

que

representao

poltica

desigual

deriva

do

problema

da

proporcionalidade66. O estabelecimento de tetos mnimos ou mximos de deputados

por estado ignora o tamanho da populao de certas unidades da federao,
possibilitando que os votos de alguns eleitores valham cinco ou seis vezes mais. Por

63
64

65

66

A qualidade da democracia brasileira ser tratada com mais profundidade no quarto e ltimo captulo.
Fernando Collor de Melo foi o primeiro presidente eleito, em 1989, depois da democratizao. Acusado de
corrupo, sofre um processo de impeachment.
No primeiro mandato do governo Lula, muitos de seus integrantes foram acusados de pagar propinas em
troca de apoio poltico no Congresso.
Ponto de vista compartilhado por Neil e Baquero, seu orientador na dissertao de mestrado (Neil, 2006, p.
44). Afirmam que o sistema eleitoral proporcional com votao uninominal de lista aberta adotado no Brasil
incentiva o personalismo poltico e o distanciamento dos eleitores de seus partidos. Contudo, esse mesmo
sistema eleitoral usado na Finlndia e, neste pas, se mostra eficaz. Portanto, mecanismos institucionais
iguais podem apresentar resultados completamente diferentes, e um dos motivos a cultura poltica de cada
sociedade.

80

ltimo, h o problema estrutural das listas de candidatos67 que faz com que a oferta
total de candidatos chegue a centenas ou milhares, elevando o custo de informao
do eleitor.
Esses problemas institucionais afetam a percepo dos cidados68 como a
literatura sobre o tema tem apontado. provvel que a opinio pblica passe a
desconfiar dos partidos polticos e do Congresso e, nessas condies, podem
escolher as orientaes tradicionais de personalismo sobrepondo lideranas
individuais s instituies de representao (Moiss, 2008, p. 21). Entretanto, mais
pesquisas precisam ser feitas para comprovar essas hipteses.
Nesse contexto, a sobrevivncia de aspectos autoritrios na ambivalncia do
comportamento dos brasileiros ntida. Para verificar em que medida as atitudes
dos entrevistados revelam traos autoritrios e como isso influencia na adeso
democracia, Moiss (2008) elabora uma tipologia de comportamentos, analisando os
dados da pesquisa de opinio da Corporao Latinobarmetro entre 2002 e 2004
em dezoito pases latino-americanos.
Os resultados mostram que o continente era composto, naqueles anos, por
53% de cidados considerados democratas. Esses indivduos acreditam que a
democracia o melhor sistema de governo e o preferem a qualquer outro. No Brasil,
esses cidados contabilizam apenas 40%. H democracias recentes, assim como a
do Brasil, que apresentam maior parcela da populao do tipo democrtica.
Portanto, a relao entre os anos de vigncia da democracia com a quantidade de
indivduos democratas no direta e demanda maiores pesquisas. No entanto,
comprova-se que, em pases de maior tradio democrtica (contabilizado pelo
nmero de anos ininterruptos de democracia), a adeso ao regime tende a ser maior
tambm, confirmando, novamente, a hiptese de mtua influncia entre estrutura e
cultura.
Em relao aos indivduos autoritrios, o ndice baixo no continente como
um todo (7,58%), sendo que Paraguai, Equador e Peru so os pases com maior
populao que discorda que a democracia seja o melhor sistema de governo e
acreditam

que

governos

autoritrios

sejam

necessrios

em

determinadas

circunstncias.
67

68

[...] norma legal que autoriza os partidos polticos a apresentarem listas de candidatos nas eleies
proporcionais igual a uma vez e meia o teto mximo de cada distrito eleitoral estadual (Moiss, 2008, p. 19).
Afetam tambm a qualidade democrtica, como ser discutido no ltimo captulo, de acordo com Diamond,
Morlino e ODonnell (2005), entre outros autores.

81

O intrigante a quantidade de cidados classificados como ambivalentes 69.

So aqueles que apresentaram respostas variadas diante das perguntas. Acreditam
que a democracia o melhor sistema de governo, mas que h situaes em que um
governo autoritrio se faz necessrio. Outra resposta ambivalente considera que o
tipo de sistema poltico no seja importante, mas concordam que a democracia seja
prefervel. Os ambivalentes tambm so aqueles que discordam da afirmao a
democracia pode ter problemas, mas o melhor sistema de governo. O perigo
envolvido nesse tipo de comportamento est no fato de que a populao (entre 2002
e 2004) no estava segura de escolher esse sistema de governo como the only
game in town, apesar de no se opor a ele. No continente, contabilizam 40% e, no
Brasil, 54%. Os sujeitos que compartilham dessa opinio so 2,5 vezes mais
propensos em apoiar solues que envolvam intervenes militares e alternativas
no democrticas. Portanto, a pesquisa confirmou a sobrevivncia de traos
autoritrios nas novas democracias latino-americanas. E o brasileiro foi o povo que
apresentou maior probabilidade de se definir como ambivalente do que qualquer
outro povo da Amrica Latina.
Os dados dessa pesquisa so do ano de 2004, portanto se referem s
opinies dos brasileiros h aproximadamente sete anos. Essas percepes se
transformam de acordo com o desempenho do governo e das instituies em
conjunto com as mudanas na prpria cultura poltica. provvel que, nos dias de
hoje, os resultados sejam diferentes.
Insatisfeitos com os resultados da democracia, a populao acredita que o
sistema no est cumprindo com a sua promessa (Moiss, 2008; Shin, 2005) e isso
reflete na participao poltica (Moiss e Carneiro, 2008, p. 25; Baquero, 2003;
Lopes, 2004). As instituies polticas s podem assegurar a qualidade democrtica
se estiverem de acordo com o que os cidados pensam ser o ideal. De cerca de
30% dos entrevistados que preferem uma democracia sem Congresso e sem
partidos, os percentuais aumentam para 45% e 44%70 quando eles se classificam
como ambivalentes ou seja, a ambivalncia poltica est associada ao crescimento
69

70

De acordo com pesquisa organizada pelo Pnud (Programa da Naes Unidas) em 2004, h cinco possveis
diagnsticos para o funcionamento do regime: (1) extremamente favorvel (democratas so maioria e os
ambivalentes esto mais prximos dos democratas); (2) favorvel (democratas so maioria simples); (3)
equilbrio (democratas, ambivalentes e no democratas esto na mesma quantidade); (4) desfavorvel (grupo
dos no democratas maior); e (5) extremamente desfavorvel (os no democratas so maioria e tambm
mais ativos).
De acordo com o modelo 6.2 e 7.2, respectivamente (Moiss e Carneiro, 2008, p. 24).

82

dos percentuais dos que preferem democracias incompletas. O fato de a populao

brasileira acreditar que o regime democrtico possa funcionar sem partidos e sem o
Congresso expressa a falta de entendimento do propsito dessas instituies
(individualmente e para o sistema como um todo) e a falta de sua experimentao,
causando o distanciamento entre a sociedade e o Estado.
O sentimento de insatisfao e desconfiana est associado s atitudes
autoritrias e ambivalentes. Os ndices desses dois tipos de comportamento
crescem em quase todos os pases latino-americanos, se controlados os indicadores
de insatisfao e desconfiana poltica.
O rano autoritrio e o mau funcionamento institucional aumenta a preferncia
por solues margem da lei e das normas democrticas. A tendncia em escolher
meios ilcitos est associada ao desprezo e descrdito direcionados aos
componentes fundamentais da democracia. Portanto, podemos constatar que as
instituies so incapazes de responder s necessidades dos cidados. Seus
direitos de participao e representao, que dependem da igualdade poltica, no
so canais efetivos para enfrentar problemas como a corrupo ou as desigualdades
econmicas. Escolher outros caminhos que no os democrticos podem alimentar
as alternativas antidemocrticas.
provvel que o patrimonialismo esteja por trs do comportamento
ambivalente. A funo do parlamento e dos partidos no faz sentido para um tero
dos cidados comuns, j que eles no enxergam a necessidade dessas instituies
para a democracia, ou acreditam que produzam resultados mnimos ou ineficientes.
A participao poltica outro elemento que perde a sua funo, j que no traz
ganhos reais se o cidado no um dos cooptados.
5. Concluso
O patrimonialismo como uma forma de fazer a poltica, como um estilo
poltico, como uma organizao, envolve uma lgica corrupta e autoritria.
favorecido por um conjunto de valores, surgidos no passado, que permite na poltica
o clientelismo, a cooptao e a representao dos interesses privados; na
sociedade, a pouca participao, a desconfiana e a venda de votos; e, no mundo
econmico, sua preponderncia ao pblico e ao suborno. Os comportamentos
patrimoniais so compartilhados e legitimados por um grupo de polticos que visam
obteno dos benefcios e privilgios pblicos, impedindo o desenvolvimento de um
83

consenso normativo mnimo.

A corrupo como desvio do pblico para o privado est sendo cada vez mais
percebida pelo cidado brasileiro e latino-americano. Contudo, o que ainda no
enxergado pelo eleitor a orientao clientelista do Estado que gira em torno da
troca de favores tanto para benefcio prprio como para arrecadao de recursos
unicamente direcionados sua base eleitoral. Por isso, a lgica corrupta
estimulada pelo estilo poltico patrimonial se localiza no que denominamos de esfera
procedimental do mundo poltico e evidencia o pouco entendimento sobre as
formalidades e rituais polticos democrticos.
O sistema patrimonialista, alm de ser um processo poltico surgido
historicamente, tambm condicionado pela desigualdade de poder entre os
polticos. A percepo desses procedimentos exige maior quantidade de informao
por parte do cidado comum, que simplifica seu clculo de custo/benefcio
enxergando apenas os resultados imediatos de cada governo, ou de cada poltico
individualmente.
Apesar de sermos institucionalmente uma democracia, ainda persiste entre
ns traos de uma mentalidade autoritria. Essa viso da coisa pblica coloca o
Estado como o ator principal que detm o poder e delibera legitimamente sobre tudo
que lhe interessa, principalmente a economia. A sociedade passivamente assiste e
almeja a oportunidade de fazer parte da partilha dos bens pblicos. Alguns desejam
somente receber uma boa oferta em troca de seu voto. Por esses motivos, a lgica
autoritria um obstculo para as mudanas em direo a maior consolidao
democrtica, e aumenta, cada vez mais, a distncia entre Estado e sociedade e a
desigualdade social.
Convencidos de que a coisa pblica funciona dessa forma, 54% da populao
brasileira apresenta um comportamento do tipo ambivalente. Acreditar que a
democracia pode funcionar sem as suas principais instituies representativas ou
no achar importante se o sistema de governo autoritrio ou democrtico reflete na
pouca adeso prtica ao sistema e aumenta a probabilidade de apoio a solues
antidemocrticas. O estudo da sndrome patrimonialista se faz importante para
entendermos a cultura poltica brasileira e para pensarmos em formas de se
aumentar a democratizao do pas e reduzir a chance de um regresso ao
autoritarismo.
84

Captulo 3
Ideologia do Estado Autoritrio e Patrimonialismo71
1. Introduo
No captulo anterior, o patrimonialismo foi analisado sob a tica da cultura
poltica, mostrando sua relao com a prpria cultura, as instituies, a corrupo, a
desconfiana e o autoritarismo. O conceito de corrupo foi fragmentado em duas
lgicas distintas: uma referente corrupo simples, aquela facilmente percebida
pela populao por fazer parte dos resultados polticos mais imediatos e visveis; e
outra, a corrupo procedimental, que ocorre nos procedimentos polticos, e
menos perceptvel por necessitar de maiores nveis de informao e envolvimento
poltico por parte do eleitor.
O estilo poltico evidenciado pelo sistema de dominao patrimonialista
perpassa as fronteiras entre o pblico e o privado. Caracteriza um conjunto de
relaes clientelistas entre polticos e sociedade, resultando no voto do eleitor
quele candidato que, em sua opinio, apresente os melhores resultados. Por
melhores resultados, se entendem os mais imediatos e visveis ao eleitor. At esse
ponto, os eleitores e seus representantes estariam se relacionando de acordo com
as expectativas democrticas. O que o eleitor talvez no perceba que, por trs dos
resultados jaz uma rede de troca de favores, onde os recursos so negociados de
acordo com o poder detido por cada ator. Alm disso, possvel que os recursos
pblicos estejam sendo direcionados para as regies de maior inteno de voto ou
que apresente qualquer outro tipo de benefcio ao poltico. Como se sabe, o ato de
agradecimento da populao ao parlamentar por meio do voto tambm no contm
nenhum aspecto antidemocrtico. Porm, o fato de o parlamentar distribuir bens
pblicos ou elaborar polticas pblicas, determinado pelas suas relaes pessoais
com outros polticos, no segue as regras do jogo democrtico.
A tradio o mecanismo principal da legitimao do patrimonialismo. A
hiptese que ainda continue atuando hoje, com menos fora tem se evidenciado
71

A banca de avaliao desta dissertao (os professores Bernardo Ricupero e Edison Nunes) e o Prof.
Orientador Jos lvaro Moiss foram unnimes em atestar a incompatibilidade e at mesmo a
desnecessidade deste tema no contexto desta dissertao. Conforme o Prof. Ricupero e o Prof. Nunes, as
oportunidades explicativas dadas pela teoria da cultura poltica j seriam suficientes para a investigao do
patrimonialismo. Para o Prof. Jos lvaro Moiss, a ideologia pode ser vista como uma forma de cultura
poltica.

85

 e, provavelmente, em grupos sociais distintos72. A ideologia do Estado autoritrio

permite verificar o fenmeno do patrimonialismo na contemporaneidade, tornando o
seu entendimento mais claro. A tese principal que o sistema de dominao
patrimonial requer, como todos os sistemas de dominao, uma forma de controle no
nvel das ideias, e, portanto, necessita da ideologia do Estado autoritrio 73 para o
seu funcionamento e manuteno, pois tal ideologia direciona e manipula o sentido
para, entre outros objetivos, manter a populao desmobilizada.
Por que a crena na tradio no seria suficiente para a dominao das
ideias? A obedincia imposta pela tradio se baseia, principalmente, na justificativa
da imutabilidade do sistema de relaes. Como veremos, justificar atitudes e
decises dessa forma consiste em si uma estratgia ideolgica e, portanto, apenas
uma forma de dominao no nvel das ideias. Contudo, o patrimonialismo tambm
pode atuar via outras estratgias da ideologia do Estado autoritrio, que possuem
formas mais complexas e condizentes com a atualidade. insuficiente 74 considerar
o patrimonialismo um fenmeno originado unicamente no nosso passado histrico.
Outros modos de operao ideolgicos, alm da exaltao da tradio (que, por
sua vez, envolvem vrias outras estratgias, como ser discutido ao longo do texto),
podem estar atuantes, possivelmente com intensidades diferentes.
At ento, o patrimonialismo apresentava mecanismos de reproduo que
estavam inseridos no contexto da cultura poltica que consistem em hbitos e
costumes da populao, aceitos e praticados ao longo do tempo. No entanto,
possvel que a atuao desses mecanismos seja complementada pela abordagem
da ideologia do Estado autoritrio. Neste captulo, so sugeridas outras formas de
disseminao das ideias por meio da manipulao do sentido para a manuteno
da dominao. Nesse ponto, mais pesquisas so necessrias para comprovar o
peso desses mecanismos, restando-nos a ressalva de que os mecanismos da
72

73

74

Quanto menor a coao/estruturao de ideias, mais o indivduo guiado por sua cultura poltica. Por sua
vez, a baixa participao culmina na menor coao de ideias, sob a forma de desconheo, portanto me
mantenho longe. Hiptese levantada no captulo pregresso, que precisaria ser testada. Diante dessa hiptese,
proposto que aspectos cognitivos sejam inseridos na anlise, no sentido de torn-la um pouco mais
autnoma em relao tradio, como ser explicado ao longo do texto.
Como veremos ao longo do texto, a ideologia do Estado autoritrio definida por Ricardo Silva (2004) como
um sistema de crenas ou de valores, utilizado na luta poltica para influir sobre o comportamento das
massas, para orient-las numa direo e no em outra, para dirigir o consenso, para justificar o poder. A
manipulao do sentido direcionada para justificar a supremacia do Estado, do Poder Executivo sobre o
Legislativo e Judicirio e dos tecnocratas sobre os outros funcionrios pblicos.
Conforme a teoria weberiana que considera a dominao patrimonial orientada exclusivamente pela tradio
(Weber, 1972, v. I, p. 152).

86

cultura poltica e da ideologia do Estado autoritrio sejam dois caminhos possveis

de manuteno da dominao patrimonial.
Entender a dominao patrimonial pelo vis do conceito de ideologia
vantajoso, teoricamente, por quatro motivos. O primeiro motivo refere-se ao papel da
tradio, que enfraquecido, permitindo que outras causas sejam tambm
consideradas, incluindo na anlise os mecanismos de funcionamento do presente e
no somente os originados no passado. Os mecanismos de continuao do
patrimonialismo, imbricados com a ideologia, permitem sua coexistncia com as
transformaes ocorridas contemporaneamente. Segundo, a ideologia do Estado
autoritrio pressupe a atualizao das ideias como uma forma de adaptao a
essas mudanas (sendo, ento, outra forma de transformao dos valores e
costumes, alm dos mecanismos pressupostos pela cultura poltica). O terceiro
motivo a possibilidade de considerar certa intencionalidade nesse contexto do
patrimonialismo como um fenmeno premeditado por grupos sociais 75, em vez de
atribuir sua ocorrncia apenas ao aspecto inevitvel da cultura. Por ltimo, as teorias
ideolgicas apresentam como principal consequncia a desmobilizao social que,
como ser argumentado, tambm um dos efeitos mais alarmantes da dominao
patrimonial.
O formato patrimonial de se fazer poltica, aparentemente natural ou
ignorado pelo cidado, acarreta no desestmulo participao poltica. Este captulo
sugere que a relao entre desmobilizao e patrimonialismo est vinculada ao
contexto mais amplo da ideologia do Estado e seus mecanismos e estratgias.
Consideramos que o patrimonialismo poltico seja tambm um trao da ideologia do
Estado autoritrio. A ideologia se estende aos principais setores da vida o social, o
poltico e o econmico e se refere analiticamente ao nvel das ideias. O
patrimonialismo visto sob a tica da cultura poltica como um tipo de
comportamento, atitude e valor encontra seu locus de funcionamento na poltica,
mas no se limita a ela, reflete na sociedade e na economia, compondo uma
sndrome de valores patrimoniais76.
A relao entre a ideologia do Estado autoritrio e a sndrome patrimonialista
pode apresentar pontos marcantes para o esclarecimento do sistema poltico
75

76

A discusso sobre os possveis responsveis pela ideologia do Estado autoritrio foge do escopo deste
trabalho.
Os atores econmicos se comportam de acordo com a crena de que o Estado que detm o controle da economia;
e, socialmente, os indivduos desacreditam na participao poltica, como visto no captulo 2 desta dissertao.

87

brasileiro77. O objetivo desta dissertao levantar algumas evidncias que

conectam patrimonialismo, ideologia e autoritarismo; porm, os mecanismos pelos
quais esses trs elementos se interligam devem ser frutos de pesquisas futuras.
Acredita-se que os valores patrimonialistas tambm se mantenham vivos
mediante um conjunto de ideias (no somente sob a forma de palavras, discursos
escritos, mas tambm e cada vez mais de smbolos, signos etc.), organizados
em funo do poder ou de um projeto de poder institudo (Silva, 2004). Apesar de
todas as mudanas, tanto estruturais como culturais, os valores persistem na forma
de atualizaes, mantendo a dominao patrimonial sempre ativa, mas velada sob
os complexos procedimentos e relaes pessoais da poltica.
A concluso que o patrimonialismo um comportamento potencializado pela
ideologia do Estado autoritrio, pois ambos servem dominao e permitem
relaes assimtricas de poder em nveis analticos distintos. Dessa forma, o pblico
se torna um espao de deciso sobre quem ou quais grupos so convocados para
participar e receber os benefcios providos pelo Estado. A ideologia ajuda a mascarar
esse clientelismo escondendo do eleitor a lgica corrupta nas deliberaes e
relaes polticas.
2. A ideologia do Estado autoritrio
A eficcia dos sistemas de dominao depende, largamente, da capacidade
das elites em estabelecer um senso comum que seja aceito pelas massas, como
foi argumentado por Gramsci. O sistema de crenas da massa impe e simplifica a
compreenso da realidade a partir dos valores e viso de mundo do grupo
dominador, mantendo-o no poder. A hegemonia, portanto, tem como instrumento a
dominao no nvel das ideias, ou seja, por meio da ideologia.
De acordo com Ricardo Silva (2004, p. 16), a principal caracterstica da
ideologia do Estado autoritrio girar em torno da justificao cientfica de suas
aes polticas. As polticas nacionais so capazes de diagnosticar os problemas do
pas e resolv-los de forma eficaz por ser fruto de anlise cientfica. A justificao do
poder por meio dessas ideias feita, primeiramente, por argumentos sociolgicos e,
posteriormente, por argumentos econmicos. A poltica vista como cincia aplicada
central, tanto no discurso governamental como no debate poltico em geral.
77

A justificativa e a relao entre sndrome e ideologia debatida adiante, neste captulo. Sobre o conceito de
autoritarismo, ver captulo anterior.

88

J dizia Faoro (1994) que o pensamento poltico se expressa, quase sempre,

em uma ou outra manifestao: como ideologia e como filosofia e cincia poltica.
Nas suas manifestaes ideolgicas, o pensamento poltico define um sistema de
crenas ou de valores, utilizado na luta poltica para influir sobre o comportamento
das massas, para orient-las numa direo e no em outra, para dirigir o consenso,
para justificar o poder (Silva, 2004, p. 12).
A impossibilidade de fazer com que a maioria da populao entenda o que
somente pode ser entendido por poucos pode ser vista como uma vantagem pela
elite poltica. Bons argumentos, por exemplo, tanto em prol da restrio da arena
decisria como opostos a isso, sempre existiro e podero ser manipulados de
acordo com os interesses privados. Argumentos relevantes so capazes de
sustentar praticamente quaisquer ideias, como, por exemplo, as que popularizaram o
nazismo. O que est em jogo so as ideias normativas e as expectativas polticas da
populao, que so silenciadas ou desviadas pela manipulao ideolgica.
No primeiro governo da era Vargas, os disseminadores das ideias
autoritrias

eram Alberto

Torres, Azevedo Amaral,

Francisco

Campos

e,

principalmente, Oliveira Vianna. Num segundo momento, Eugnio Gudin e Roberto

Campos, influentes economistas da ditadura militar, atualizaram as ideias polticas
do

momento

pregresso.

Atualizao

significa

conservao

mudana,

simultaneamente, de forma que as transformaes se deem num nvel secundrio,

mantendo a sua essncia intocada. De acordo com Silva, houve mudanas na
estrutura argumentativa do discurso, porm a sua funo se manteve a mesma
legitimao de determinada estrutura de dominao estatal (idem, p. 24).
Mais especificamente, as duas geraes de pensadores buscavam a
legitimao de uma ordem poltica em que (1) o Estado fosse o supremo guardio da
racionalidade, estabelecendo a necessidade de tutelar a sociedade, detentora da
irracionalidade. A ideologia do autoritarismo busca, tambm, (2) justificar a
sobreposio do Poder Executivo sobre o Legislativo e o Judicirio78, e (3)
estabelecer a superioridade das elites tcnicas sobre as elites polticas. Ricardo
78

A supremacia do Poder Executivo sobre os outros uma realidade, como mostra recente debate na mdia. Em
artigo do Correio Braziliense (14 maio 2011), intitulado Seja feita a vossa vontade, Izabelle Torres discute
a subservincia do Legislativo para com o Executivo. Outro exemplo a entrevista de Jos lvaro Moiss
para a rdio CBN (19 maio 2011), em que apresenta dados de sua recente pesquisa: de 2.701 proposies
levadas ao plenrio da Cmara entre 1995 e 2006, 85,5% originaram-se do Poder Executivo e somente 14,5%
do Legislativo. Figueiredo e Limongi j tinham apontado, em obra publicada em 1999, a supremacia do
Executivo sobre o Legislativo.

89

Silva (2004, p. 26) encontra evidncias de que o pensamento desses intelectuais se

direcionava (e era por eles justificado) sustentao da ideia de que do povo
brasileiro nada se pudesse esperar, a no ser a passividade. Portanto, se
pressupem que as ideologias estejam contidas em instituies e se manifestem
diferentemente em cada uma delas. Ou pode haver casos em que uma instituio
seja legitimada por vrias ideologias. A questo saber de que maneira essas
formas simblicas so usadas para estabelecer e sustentar as relaes de poder
(Thompson, 2009 [1990], p. 19)79.
2.1. A definio de ideologia
Uma ideia se torna parte da ideologia no momento em que usada,
sistematicamente, para sustentar relaes polticas de vrias naturezas, inclusive as
assimtricas. Essas formas simblicas agem a servio de certos grupos dominantes,
reproduzindo uma ordem social que os favorece (Thompson, 2009 [1990], p. 90-91).
Para o marxismo, a classe detentora dos meios de produo material a que tem
condies de produzir os meios espirituais. Por enfatizar, demasiadamente, a
supremacia das relaes de produo, o marxismo impossibilita que haja
caractersticas autnomas no sistema simblico. A subordinao da ideologia s
relaes de produo se ope ideia de que ideologia parte ativa da estrutura de
dominao. Sendo assim, o que deve ser aproveitado da teoria marxista a noo
de ideologia como forma de sustentar o sistema de dominao mediante o recurso
a certa tradio, orientando a viso das pessoas para o passado, ao invs de para o
futuro, e desviando-as da busca coletiva da mudana social (Silva, 2004, p. 45). Por
isso, h a necessidade de se estudar as maneiras como o sentido serve para
estabelecer e sustentar relaes de dominao (idem, ibidem).
O conceito de ideologia limitado pela teoria marxista sofreu posteriormente
outras transformaes, porm, em sentido contrrio, passando a tratar da
manifestao simblica dos interesses e valores dos dominadores e dos dominados.
Essa ampliao tambm no eficaz por possibilitar que qualquer sistema simblico
seja denominado de ideologia. Para solucionar esses problemas tericos, Silva
(2004, p. 55) prope que a definio de ideologia seja resumida em quatro
parmetros: (1) no devem ser pensadas como iluses metafsicas; (2) constitui, de
79

Por formas simblicas, Thompson (p. 79) entende um amplo espectro de aes e falas, imagens e textos,
que so produzidos por sujeitos e reconhecidos por eles e outros como construtos significativos.

90

fato, uma realidade de dominao; (3) possui autonomia e eficcia prprias; e (4) a
anlise das ideologias no uma atividade neutra e desinteressada, mas sim uma
atividade crtica norteada pelo ideal de emancipao em relao aos poderes
hipostasiados. A ideologia deve ser vista como mobilizao de sentido para a
legitimao de uma estrutura de dominao j existente ou para o estabelecimento
de uma nova estrutura de dominao.
Da mesma forma que Silva, Thompson (2009 [1990]) evita tratar o conceito de
ideologia restrito ao sentido de cimento social (que estabiliza as sociedades), ou
referente a sistemas simblicos como o conservadorismo, o comunismo etc., ou,
simplesmente, a uma forma de iluso; e, tambm, que o conceito de ideologia
tenda a se relacionar primariamente com as formas de poder institucionalizadas no
Estado moderno. Para a maioria dos indivduos, as relaes de poder a que se
referem esto dentro do contexto social (por exemplo: em casa, no trabalho e na
vizinhana) e podem ser assimtricas e desiguais. Para entender o que ideologia,
necessrio, portanto, focar o contexto social e o poltico na mesma medida.
com o surgimento da comunicao de massa que a ideologia tambm se
torna um fenmeno de massas, ou seja, afeta um grande nmero de pessoas em
diversos lugares. As indstrias de meios de comunicao crescem medida que se
tornam interesse comercial. O desenvolvimento tecnolgico tambm elemento
crucial para a disseminao da ideologia.
2.2. As principais caractersticas e interpretaes da ideologia do Estado
autoritrio
A circulao das ideias no mundo social se d de vrias formas. Uma delas
a persistncia de fragmentos de sistemas simblicos pregressos e tradicionais no
que est vigente, ou ento h o mascaramento dessas ideias adaptadas com a nova
roupagem do cientificismo. Esse fenmeno recebe vrios nomes, mas na realidade
se refere ao mesmo fato: baixa estruturao das ideias, na linguagem de
Converse (1964)80, ideologia secundria, na linguagem de Debrun (1959, 1983,
1989; apud Silva, 2004), ou, nos termos de Linz, mentalidade que pode compor
os regimes autoritrios81.
A ideologia primria o solo comum, ideolgico, engendrado na praxis
80
81

Os sistemas simblicos de Converse pressupe a consistncia de ideias das elites em detrimento das massas.
Tratado no captulo 2, item 3.2. Cf. tambm Dicionrio de poltica (op. cit., p. 98).

91

imediata dos atores, particularmente a dos dominantes, a ideologia secundria a

que legitima essa praxis, ou seja, ela racionaliza e fundamenta o que se remete
ideologia primria. Os pensadores fundamentais (Oliveira Vianna, Azevedo de
Amaral, Alberto Torres, Francisco Campos, Eugnio Gudin e Roberto Campos) da
ideologia do Estado autoritrio se tornaram instrumentos para racionalizar e legitimar
a estrutura de dominao do Estado nesses dois nveis (Silva, 2004, p. 59).
A segunda gerao de idelogos (como os economistas Eugnio Gudin e
Roberto Campos) tinha a seu favor os meios de comunicao de massa. Eles
continuaram operando no nvel da ideologia secundria, diferenciando-se da
primeira gerao de idelogos (Oliveira Vianna, Azevedo de Amaral, Alberto Torres e
Francisco Campos) por no precisarem racionalizar ou fundamentar tudo o que
diziam, pois a mdia colaborava com a exposio de imagens advindas da ideologia
primria. como se a manuteno e permanncia da ideologia primria ficasse sob
a responsabilidade dos meios de comunicao, enquanto aos pensadores cabiam as
justificaes cientficas, baseadas em argumentos dados da situao, plenos de
potencial explicativo, em vez de tomar tais elementos como o fenmeno a ser
explicado (idem, p. 61). Essa leitura do fenmeno, elaborada por Ricardo Silva,
ainda necessita de comprovao emprica. Entretanto, essas ideias podem ajudar a
relacionar a questo dos meios de comunicao com o patrimonialismo, de forma a
tornar possvel a elaborao de hipteses que colaborem na compreenso do
patrimonialismo nos dias atuais.
So, portanto, quatro modelos de interpretao da ideologia do Estado
autoritrio, e todos envolvem as obras e ideias de Oliveira Vianna, Azevedo de
Amaral, Alberto Torres e Francisco Campos. Todas as interpretaes se apoiam
basicamente nas mesmas ideias, diferindo apenas a nfase em uma ou outra.
A primeira delas o modelo classista. Nesse modelo, as ideias so
instrumentos para a modernizao e se direcionam para a catalisao do processo
de industrializao capitalista (idem, p. 78). Essa ideologia prega a necessidade do
Estado autoritrio, j que no Brasil no haveria nenhuma classe ou grupo social
capacitado para organizar e administrar o que pblico. O Estado, portanto, se
antecipa sociedade em prol da concretizao do projeto de modernizao e, para
superar os obstculos implcitos nesse projeto, deve ser autoritrio. O Estado forte e
intervencionista imprescindvel, na opinio dos autores, para representar os
92

interesses das classes sociais burguesas brasileiras, pois, para Oliveira Vianna
(1952; grifo no original; apud Silva, 2004, p. 82), no h nenhuma classe menos
preparada, psicolgica ou culturologicamente, como dos nossos capites de
indstria, para a prtica e realizao do Estado Moderno.
Esse modelo de anlise da ideologia tornou-se, segundo Lamounier (1985;
apud Silva, 2004, p. 69), o senso comum na histria das ideias, por ter um
procedimento padro que
[...] consiste em tomar um autor ou grupo de autores e ajustar ao contedo manifesto de suas
obras os modelos clssicos vale dizer, europeus do sculo XIX do pensamento
conservador, pequeno-burgus, reacionrio, etc. Via de regra, o intrprete que assim
procede, no se v obrigado a explicar de antemo os componentes do modelo, contentandose em reconhec-lo ou presumi-lo sabido e compartilhado pelo leitor.

Tal interpretao da ideologia autoritria no traz muitos esclarecimentos pelo

fato de entender a organizao do poder poltico atravs da desmobilizao dos
setores populares, tomando como certo esse arranjo. A tese era que, se a populao
no participasse, no haveria ningum que se opusesse aos interesses do Estado.
Por isso, sabemos que os autores desenvolviam as ideias autoritrias do ponto de
vista do Estado, e no dos interesses burgueses. Eles dirigiam mensagens
diferentes a grupos sociais diferentes. importante enxergar o Estado no apenas
como um instrumento de dominao de certa classe social. O Estado dotado do
que Poulantzas (1980; apud Silva, 2004, p. 84) chama de materialidade
institucional: as instituies no podem ser entendidas como uma simples resposta
imediata aos interesses especficos de determinados setores da classe dominante.
Para Offe (apud Silva, 2004, p. 140 ss.), o Estado tambm exerce outras funes
que no a simples representao de um grupo social: age tambm para decantar e
homogeneizar os interesses conflituosos das diversas fraes de classe dominante
e para impedir que interesses anticapitalistas se tornem polticas pblicas.
O segundo modelo de interpretao, o autoritarismo instrumental, enfatiza o
carter temporrio do Estado autoritrio e se baseia em anlises dicotmicas como a
de Euclides da Cunha (o serto e o litoral) e a de Alberto Torres e a de Oliveira
Vianna (pas legal e pas real). Tais anlises diagnosticam a incompatibilidade entre
as leis e a realidade da nossa formao econmico-social e cultural. Considerando a
sociedade incapaz de fixar metas para o mximo progresso nacional, o autoritarismo
seria um meio de alcanar a sociedade liberal, de forma a abrir espao para a
proposio de reformas constitucionais adequadas realidade povo-massa
93

(Oliveira Vianna, 1952; apud Silva, 2004, p. 97).

A principal limitao desse modelo est no fato de no separar o pensamento
sociolgico do pensamento ideolgico dos autores, tornando os enunciados
analticos muito prximos e at mesmo iguais aos enunciados normativos. No h
dvida de que esses autores, de fato, mostrem capacidade cientfica para revelar
problemas, colaborando de forma decisiva para a cincia social brasileira. Contudo,
eles se posicionam a favor do modelo de Estado autoritrio como sendo o mais
adequado ao Brasil. A finalidade principal dos estudos de Oliveira Vianna (1974;
apud Silva, 2004, p. 104) seria a de elaborar uma concepo do Estado brasileiro,
enquadrado dentro do Brasil, partindo do pressuposto de que a efetivao da
democracia um processo intencional, controlado e de iniciativa da elite poltica, e
que o fim do Estado autoritrio estaria na afirmao dos direitos de participao
poltica da populao. Assim, o autoritarismo pintado por esses autores pode ser
considerado como politicamente liberal e filosoficamente democrtico.
O terceiro modelo de interpretao, o da ideologia do Estado, parte do
pressuposto de que deve haver o predomnio estatal sobre o mercado. A razo disso
est no fato de as ideologias referentes ao mercado no apresentarem uma proposta
de organizao do Estado, o que, de acordo com Silva (2004, p. 114), inverdico82.
Nessa interpretao, o autoritarismo tido como oposto ao mercado e no
democracia. Na verdade, como vimos no captulo anterior, democracia e
autoritarismo so opostos83, sendo o significado do primeiro fundamental para a
definio do segundo. A noo minimalista schumpeteriana de democracia no
capaz de se opor plenamente ao significado de autoritarismo. O motivo que a
democracia necessita ser definida em relao ao seu contedo efetivo de exerccio
da soberania, sendo insuficiente caracteriz-la com base apenas nos seus
procedimentos. A limitao desse modelo est na suposio da necessidade de
domesticao do mercado pelo Estado e a noo de mercado presente nas relaes
polticas.
A ltima forma de interpretao do Estado autoritrio o autoritarismo
82

83

Para Silva, essa forma de interpretao da ideologia do Estado autoritrio advm principalmente de Bolvar
Lamounier, mas tambm sustentada porAlberto Torres, Azevedo Amaral, Francisco Campos e Oliveira
Vianna, autores tratados aqui. Em seu livro, Silva alega no se ater anlise pormenorizada de cada elemento
da ideologia do Estado, porque esta ficaria um tanto vaga. A interpretao de Lamounier polmica,
restando-nos apenas question-la para investigar futuramente.
O conceito de autoritarismo exposto no Dicionrio de poltica, de Bobbio, Matteucci e Pasquino (2004),
bem claro quanto a essa oposio.

94

desmobilizador. A partir da elaborao dos arqutipos poltico-ideolgicos, Debrun

(1983; apud Silva, 2004, p. 86-87) constata que a conciliao em nvel poltico, no
Brasil, no exatamente uma conciliao pelo fato de no se realizar entre partes
iguais. A conciliao poltica no pas pressupe o desequilbrio, a assimetria dos
parceiros, e no o seu equilbrio. Portanto, os mecanismos de conciliao no foram
desenvolvidos para evitar lutas incertas de custos elevados, mas para formalizar e
regular a relao entre atores desiguais (Silva, 2004, p. 88).
O arqutipo do autoritarismo desmobilizador arrecada o apoio poltico das
massas por meio da elaborao de projetos polticos vazados em termos
ideolgicos, justificados na fraqueza da sociedade e em sua necessidade de
redeno. O liberalismo, outro arqutipo, prega a ideia de que somente os homens
sem preocupaes socioeconmicas so os que devem se dedicar aos problemas
polticos e observar as regras do jogo democrtico. Discurso favorito da poltica
brasileira, possibilitado pela grande desigualdade entre os atores, o liberalismo
podia ser utilizado, e ainda o , como meio de proteo das fraes das elites, e das
suas clientelas, que por uma ou outra razo, inclusive por vontade prpria, eram
excludas dos mecanismos de cooptao Debrun (1983; apud Silva, 2004, p. 143144).
Em conjunto com a conciliao, esse arqutipo domina a cena poltica
brasileira. Essa ideologia caracterizou tanto a ditadura estadonovista como o golpe
de 64, justificada, novamente, no amorfismo e na irracionalidade da sociedade
brasileira. Assim, a desmobilizao dos sditos permite aos tecnocratas estrutur-la
[a sociedade] vontade (Debrun, 1993; apud Silva, 2004, p. 90).
O resultado do autoritarismo desmobilizador a desconfiana em relao a
qualquer forma de mobilizao autnoma da sociedade civil, mormente dos setores
populares,

considerados

depositrios

do

individualismo

exacerbado

da

irracionalidade (Silva, 2004, p. 91). No ncleo desse sistema ideolgico jaz a

suposta debilidade do povo. Nesse contexto, a coero do Estado se justifica na
irracionalidade coletiva da sociedade e exercida em nome do seu prprio bem.
Com isso, o Estado torna-se o responsvel pela organizao social e racional do
mercado.
Os tecnocratas so os responsveis pela manuteno da preponderncia do
Executivo, justificando-a por uma necessidade histrica ou pela realidade da
95

estrutura econmica, poltica, social e cultural. As elites polticas detm o poder, no

pela sua capacidade de representar, mas sim pelo tanto que so conhecedoras, pois
o saber tcnico e cientfico o que habilitaria o bom governante e seus
assessores. As justificativas para a dominao nessa interpretao so as mesmas
dos outros arqutipos; porm, a do arqutipo do autoritarismo desmobilizador
enfatiza, como dito, a debilidade da sociedade, enquanto as dos demais destacam
como principal outras caractersticas. Ao arqutipo em questo, Ricardo Silva no
atribui nenhuma limitao imediata como outros autores84.
Para ser realizado no Brasil, o programa ideolgico do Estado autoritrio
que se caracteriza por ser o organizador da sociedade, pela hipertrofia do Executivo
e pelo poder tecnocrtico dependia e necessitava da desmobilizao social. O
argumento sustentador dessa ideologia que os movimentos e organizaes
sociais, por serem irracionais e carregados de vcios, conduziriam a uma situao
de crise catastrfica, sinnimo de indisciplina social, desordem e caos (Silva, 2004,
p. 302). Para Gudin (1965; apud Silva, 2004, p. 300), as instituies representativas
no seriam capazes de corrigir a incultura dos eleitores nem a demagogia dos
candidatos. Em outro momento, ele apresenta o seguinte argumento: o
subdesenvolvimento da Amrica Latina no das coisas; dos homens (Gudin,
1965; apud Silva, ibid.). Na mesma direo, afirmou que os pases da Amrica
Latina no precisavam criar uma civilizao, pois esta j havia sido criada na Europa
nos ltimos quatro sculos. Caberia a ns assimilarmos essa civilizao (Gudin,
1965; apud Silva, ibid.).
O programa dos idelogos dos anos 1920 e 1930 foi realizado na ditadura
estadonovista. Posteriormente, os novos idelogos, a exemplo dos economistas
Eugnio Gudin e Roberto Campos, tambm presenciaram a concretizao de seus
projetos durante o governo militar, estabelecido com o golpe de 64. Para isso,
tiveram de rearranjar e recolocar as ideias autoritrias. H algumas caractersticas
do pensamento deles que precisam ser ressaltadas.
Gudin e Campos no investigaram sistematicamente o conceito de Estado, o
que no significa que inexista um conceito implcito em suas construes
intelectuais. A ideia implcita e normativa de Estado o que fundamenta as
84

Ricardo Silva explica que os arqutipos de Debrun nunca foram testados empiricamente e, por isso, no
podem ser considerados um estudo sistemtico, contudo suas sugestes so relevantes para os estudos sobre
ideologia.

96

propostas de polticas econmicas. Esses idelogos consideravam que as propostas

deveriam ser de prerrogativa do Estado; portanto, ao exporem essa ideia, Gudin e
Campos colocavam-se na posio de homens do Estado. Para eles, democracia se
refere fora silenciosa e ausente da coero, [que] no Estado autoritrio
abandona seu silncio, fazendo-se presente, efetivamente como ameaa explcita,
em cada manifestao estatal (Silva, 2004, p. 304). Portanto, a diferena entre
Estados autoritrios e democrticos estaria na explicitao da coero do Estado:
naqueles aparente; nestes velada.
Partindo do pressuposto de que o Estado estivesse em crise85 devido
situao de inflao em conjunto com a situao de estagnao (no perodo ps1964), esses pensadores foram bastante coerentes no direcionamento das ideias
para a necessidade do Estado autoritrio. Atualizaram e desenvolveram as ideias j
em voga nos anos 1920 e 1930, no sendo necessrio elaborar a ideologia
autoritria do comeo. No formulam o pensamento autoritrio de modo direto como
a primeira gerao, mas, na opinio de Silva, o desejo de um Estado autoritrio
est, por assim dizer, nas entranhas do pensamento poltico destes autores (Silva,
2004, p. 306).
Roberto Campos tornou-se Ministro do Planejamento do governo Castello
Branco (1964-67), primeiro presidente do regime militar. Nessa poca, seus
argumentos se direcionavam ao ideal do Estado autoritrio e sua segunda
alternativa poltica era o que denominava de ditadura comissionada. Em suas
palavras:
Com notvel instinto de preservao, que lhe garantiu trs sculos de histria, faanha no
desprezvel, a Lex Curiata da Repblica Romana admitia regimes transitrios de exceo
para a soluo de crises. Eram a dictadura rei gerundae causa a ditadura para fazer as
coisas e a dictadura seditionis sedandae a ditadura para debelar a sedio. Nossos Atos
Institucionais, cujos objetivos foram essencialmente semelhantes quebrar um impasse
institucional e expungir a subverso , nada mais so do que uma verso cabocla da lei
curiata (Campos, 1968, p. 87).

Ao ignorar as leis do comportamento econmico, os atores sociais

irracionais, infantis, estpidos e que agem de m-f tornam essencial uma gesto
cientfica da poltica econmica estatal, e a elite tecnocrata estaria frente desse
progresso. Para Thompson (2009 [1990], p. 82-83), essa cadeia de ideias

85

O fato desta crise limite ser real ou imaginria pouco importa para a ideologia do Estado autoritrio,
contanto que fornea o ponto de partida para a legitimao da ampliao e intensificao das funes
repressivas do Estado (Silva, 2004, p. 305).

97

persuade a audincia de que isto digno de apoio.

A ideologia do Estado, vigente no governo militar, foi to eficaz, na opinio de
Silva, que conseguiu instalar um sistema poltico mais autoritrio que o ditatorial:
instalou uma tirania. Como mostra Silva, h trs motivos para considerar que a
revoluo de 64 (recorrendo a uma ideologia bastante popular), foi, de fato, uma
tirania: (1) no constava, em lugar nenhum da Constituio brasileira de 1946, o
dispositivo que possibilitasse a deposio do presidente para dar lugar aos militares;
(2) os militares e os tecnocratas no fixaram, em nenhum momento ou lei, quanto
tempo iria durar a ditadura; e (3) os militares substituram a Constituio de 1946
inteiramente86. Para os romanos, o homem ou grupo social no poder que alterasse o
corpo jurdico do Estado era tido como tirano.
O poder de persuaso da ideologia era tal que, na primeira gerao de
idelogos, acreditava-se na necessidade do Estado autoritrio perene, e, na
segunda gerao, este era visto como um fim em si mesmo. A Constituio de 1967
consolida as instituies do Estado autoritrio, aumentando os poderes do Executivo
e, consequentemente, da tecnocracia, enfraquecendo os parlamentares e a
representao poltica, e ampliando o controle e a desmobilizao dos movimentos
sociais e organizaes autnomas da sociedade civil. O Legislativo, ento, passa a
funcionar como um frum de debates sem poderes independentes. Essa
Constituio foi bastante eficaz em criar mecanismos de desmobilizao dos
setores populares, privando estes setores de direitos e liberdades e operando um
deslocamento da soberania do povo para o Estado (ou para as elites estatais)
(Silva, 2004, p. 318-319).
A censura instituda pela Constituio de 1967 foi um instrumento importante
para a desmobilizao. Justificava-se, de acordo com Campos (1979; apud Silva,
2004, p. 320), na necessidade de impedir que os meios de comunicao se
tornassem subversivos, e, portanto, que espalhassem pnico econmico e
aviltamento das instituies. Simultaneamente, os meios de comunicao
legitimavam o regime ditatorial e fortaleciam o Executivo pondo em prtica a
necessria manipulao da mdia pela elite poltica.
Em conjunto com a censura, havia outros trs instrumentos decisivos para a
86

Silva utiliza os conceitos de tirania e ditadura de Maquiavel e Bobbio; e as trs caractersticas descritas no
texto evidenciam um regime poltico tirnico, de modo que o termo ditadura at ameniza os fatos ocorridos
na poca.

98

desmobilizao da populao: eleies indiretas, Estado de Emergncia e o

alerta militar. As eleies diretas eram tidas como um fator de excitao
personalista, de barganhas impeditivas da coerncia do comando, da formao de
lideranas ressentidas (Campos, 1968; apud Silva, 2004, p. 320), da a adoo de
eleies indiretas. O Estado de Emergncia atuaria quando todos os outros
controles falhassem em manter o uso do poder arbitrrio. Gudin e Campos eram
conscientes de que o domnio militar deveria se restringir aos quartis, pois temiam
que, se os militares ficassem no poder por longo tempo, perder-se-ia de vista a
necessidade de restaurao da disciplina social. Contudo, o elemento militar poderia
ficar latente e alerta de forma que todos os vcios e irracionalidades fossem
liquidados e se estabelecesse um governo tecnocrtico pleno.
Em sntese, os idelogos dos anos 1920 e 1930 estavam armados com a
sociologia, almejavam a organizao da nao e tinham como principal inimigo o
liberalismo. Os idelogos da gerao seguinte (anos 1950 e 1960) se utilizavam das
teorias economicistas com o objetivo de desenvolver e estabilizar a economia, se
opondo aos os polticos populistas. Ambas as geraes procuravam legitimar o Estado
autoritrio como ordem poltica em que o Estado dominasse a sociedade, o Executivo
se sobrepusesse aos outros poderes e a tecnocracia subjugasse o Poder Executivo.
Portanto, o sistema ideolgico estudado aqui desmobilizador por no ter
alimentado qualquer projeto que estimulasse a organizao e mobilizao das
massas. A educao em voga visava obedincia e passividade, pois a
mobilizao popular era impedida por ser sinnimo de crise, desordem e caos. Sob
o pretexto de evitar a irracionalidade, a desmobilizao viria restaurar a ordem
abalada, legitimando a coero do Estado militar e dos controles e suprimindo a
influncia popular no governo. A convivncia desse Estado com as instituies
democrticas era possvel desde que estas no constrangessem a gesto
tecnocrtica das polticas estatais. Assim, a legislao eleitoral foi utilizada para
dificultar o alcance dos cargos executivos pela oposio. A elite poltica tambm
tinha poderes para suspender eleies sob o pretexto de que as massas no
detinham educao poltica compatvel com o direito de sufrgio. O Estado, ento,
deveria proteger o povo de si mesmo, eliminar a autonomia e o conflito poltico em
prol de uma unicidade salvadora encarregada de garantir promessas futuras
(Mafessoli, 1981; apud Silva, 2004, p. 336).
99

3. Ideologia e cultura poltica

A ideologia do Estado autoritrio no Brasil se conecta com a cultura poltica,
mas no se sabe ainda como se d esse vnculo. Pressupomos que a cultura
poltica, por ser mais abrangente, seja o contexto que possibilite e talvez sustente a
ideologia do Estado autoritrio. Contudo, os dois conceitos atuam em nveis
analticos distintos e apresentam formas de funcionamento tambm discrepantes87.
As atualizaes que interferem no mundo das ideias atualizariam tambm
a

cultura

poltica?

Podemos

responder

essa

pergunta

de

duas

formas.

Positivamente, se considerarmos que a cultura poltica de um povo inclui as

movimentaes e transformaes ideolgicas, ento a ideologia modificaria a cultura
poltica. E negativamente, se considerarmos que mecanismos de transformao
distintos atuam nas duas esferas, pois a ideologia serve e pode se modificar de
acordo com os interesses dos dominadores (a cultura poltica neutra nesse
sentido). No se sabe, ao certo, como a cultura poltica e a ideologia se relacionam,
restando-nos apenas uma especulao terica.
O conceito de cultura poltica no envolve a luta pelo poder, mas sim os
traos histrico-sociais, que definem grupos sociais. Por isso, talvez possamos falar
que a cultura poltica engloba a ideologia como mais um trao. nas caractersticas
das ideias que tambm se d a dominao; e a cultura poltica, em maior escopo
que a ideologia, se refere ao comportamento, s atitudes e aos valores dos
indivduos que so os carregadores de ideias. Dessa forma, entre as vrias
caractersticas da cultura poltica brasileira se encontrariam comportamentos
estimulados pela ideologia autoritria do Estado, sendo o comportamento
patrimonialista um deles.
Portanto, o primeiro nvel analtico, o cultural, determinado sciohistoricamente e, por isso, pode implicar certa inevitabilidade por parte dos atores
sociais. A sociedade cria, se envolve e inserida em um conjunto de valores que
giram em torno do consenso normativo88. Nesse contexto, os indivduos tm menos
controle sobre os efeitos culturais, por ser fruto da interao social. Sabemos que
87

88

Apesar de no ser possvel apontar esses mecanismos aqui, relevante estabelecer a relao entre ideologia e
cultura poltica.
Por consenso normativo, nos referimos dimenso compartilhada de valores, crenas, atitudes, princpios e
noes normativas de justia e de sistema de governo. Para viver em sociedade, os indivduos tm de
minimamente concordar com alguns objetivos para que seja possvel a convivncia. A falta ou reduo desse
consenso impede a vida em sociedade (assunto tratado no captulo 2 desta dissertao).

100

cada sujeito tem controle e autonomia sobre seus comportamentos; entretanto, sua
influncia individual no contexto geral da cultura poltica pequena. No nvel
analtico em que atua a ideologia, est em jogo a disputa pelo poder. Os grupos
sociais se organizam para competir pelo poder poltico por meio da manipulao de
ideias. As aes estritamente racionais desses atores instrumentalizam o sentido
para estabelecer e sustentar relaes de dominao. Por isso, nessa dimenso h
intencionalidade por parte de uma elite poltica. Pensar a intencionalidade dos atores
em relao manuteno da dominao patrimonialista pode ajudar na
compreenso das causas do patrimonialismo originadas na prpria ao dos atores
que, em conjunto com a cultura poltica, pode abranger o fenmeno de forma mais
completa.
A perspectiva de mudana no comportamento humano parece tambm
possvel se a direcionarmos para as relaes de poder em vez de sujeit-la somente
ao da cultura. Entender a transformao de valores justificada pela cultura
poltica (j que a cultura path dependent89) pode reduzir a influncia da vontade e
intencionalidade dos atores, retratando-os de forma um tanto impotente em relao
s suas decises. O estudo da ideologia talvez seja vantajoso por contextualizar (de
modo diferente de como a cultura poltica faz) o patrimonialismo dentro da luta pelo
poder na atualidade.
A sobrevivncia de comportamentos tradicionais dentro da cultura poltica se
origina da tradio, como argumentado nos captulos pregressos, e tambm da
ideologia do Estado autoritrio. Os mecanismos de reproduo da ideologia podem
se vincular tradio, mas no necessariamente apresentam essa conexo, o que
possibilita a ideia de que a dominao patrimonial tambm encontre causas
contemporneas. Enfraquecer o papel da tradio na teoria do patrimonialismo,
assim como o da histria na cultura poltica, permite que a anlise tornem aparentes
causas tambm no presente, aproximando-a mais da realidade. Assim, seria
possvel fundamentar de forma mais consistente a coexistncia do patrimonialismo
com as instituies democrticas para alm do argumento da continuao sciohistrica.

89

Ponto de vista compartilhado por Norris em Critical citizens (1999). Por path dependent entende-se que,
segundo Douglas Puffert (2003), a influncia da histria prolongada no presente, mesmo com a mudana
do contexto da ao. Por esse motivo, precisamos voltar histria para entender as causas, em vez de
concentrar a investigao nas condies atuais do fenmeno.

101

4. Ideologia e patrimonialismo
Ideologia o sentido a servio do poder (Thompson, 2009 [1990], p. 16). Por
isso, a dominao patrimonialista, assim como outros tipos de dominao,
sustentada por uma srie de ideias que permitem que a deciso de um grupo social
prevalea sobre a de outros. No entanto, quais seriam exatamente essas ideias e
seus mecanismos interventores no comportamento dos atores sociais no cabe no
escopo deste trabalho, por demandar pesquisas mais aprofundadas. O intuito aqui
apenas estabelecer a necessidade de estudos que considerem esses elos. Motivo
que levou ideologia ser includa nesta anlise para tornar possvel a elaborao
de hipteses que considerem a relao entre ideologia, cultura poltica e
patrimonialismo.
Alm de ser relevante para o estudo do patrimonialismo, o conceito de
ideologia tem potencial crtico na medida em que formula uma interpretao do
cotidiano que difere daquela que os indivduos comuns tm. til para questionar e
revisar a compreenso das formas simblicas cotidianas e das relaes de poder e
dominao em que os indivduos esto envolvidos. Estudar, ento, as formas
simblicas significa apresentar uma crtica da dominao, pois esta se predispe
metodologicamente a estimular uma reao a respeito das relaes de poder. Tal
crtica, segundo Thompson (2009 [1990], p. 38),
[...] toca nos nervos do poder, reala as posies daqueles que mais se beneficiam e
daqueles que menos se beneficiam das relaes sociais existentes, e examina alguns dos
mecanismos simblicos em virtude dos quais estas relaes sociais assimtricas so
estabelecidas e sustentadas no fluxo dirio da vida social.

A anlise do imaginrio social inclui as maneiras como o sentido serve para

estabelecer e sustentar relaes de dominao, possibilitando uma anlise crtica
do sistema de ideias. Porm, essa crtica somente pode ser feita se a ideologia for
analisada no contexto scio-histrico de origem. Por isso, os estudos da ideologia
no podem ser desvinculados da cultura poltica. A mobilizao das ideias para a
sustentao do poder s adquire sentido se vista em seu contexto social. A
ideologia, ento, depende da interao do sentido com o poder em circunstncias
particulares, que evidenciam as maneiras como as ideias so transmitidas e
empregadas.
Os significados somente so compreendidos quando inseridos em processos
socialmente estruturados. Por esse motivo, o contexto parte essencial no estudo
102

das ideias. So vrios os elementos que compe o ambiente no qual a ao

inserida e todos eles fazem parte da prpria ao, no sentido que os indivduos,
rotineira e necessariamente, baseiam-se, implementam e empregam os vrios
aspectos dos contextos sociais no curso de sua ao e interao uns com os outros
(Thompson, 2009 [1990], p. 1 p. 198). No caso da ideologia, caracterstica do
contexto que as partes apresentem diferentes quantidades e tipos de recursos e
oportunidades. A posio que as pessoas ocupam no status quo e as qualidades a
ela atribudas proporcionam aos indivduos diferentes graus de poder. E, sendo
assimtricas as relaes de poder, podemos falar tanto de dominao como de
ideologia.
As ideias que sustentam o poder no so necessariamente falsas e nem
seria o objetivo desta dissertao classificar as informaes como verdadeiras ou
no. Uma ideia pode ser sustentada por argumentos e fatos verdadeiros, contudo
seu propsito pode estar ocultado (Zizek, 1996, p. 13; Thompson, 2009 [1990], p. 77;
Silva, 2004, p. 102). O que nos interessa saber como uma forma simblica serve
ao poder, independentemente de essa ideia ser errnea, ilusria, falsa ou no o
sentido pode servir para manter e reproduzir relaes de dominao atravs de um
contnuo processo de produo e recepo de formas simblicas (Thompson, 2009
[1990], p. 79). O conceito de ideologia proposto por Thompson como discutido na
sesso anterior envolve: (1) a noo de sentido, (2) o conceito de dominao
ambos relacionados profundamente com a cultura e (3) as maneiras como o
sentido pode servir para estabelecer e sustentar relaes de dominao que esto
associadas com os modos gerais de operao da ideologia (idem, p. 82-89),
podendo apresentar cinco formas de funcionamento. Como veremos a seguir, tais
formas no so as nicas atuantes, pois apresentam estratgias que podem se
referir a mais de um modo de operao e no serem necessariamente ideolgicas
(novamente, s se estiverem servindo a um sistema de dominao).
O primeiro modo de operao da ideologia o da legitimao. Com base nas
ideias de Max Weber, podemos dizer que uma relao de dominao legtima
aquela considerada justa e, portanto, digna de apoio. A legitimao pode ser
alcanada mediante uma estratgia de racionalizao das ideias, ou seja, atravs de
uma cadeia racional de argumentos que procura defender, ou justificar, um conjunto
de relaes ou instituies sociais e com isso persuadir uma audincia de que isso
103

digno de apoio (Thompson, 2009 [1990], p. 82-83) (mecanismo semelhante ao

apontado por Silva o cientificismo das ideias). Outra forma a argumentao de
que os interesses de alguns o interesse de todos e, assim, justificar os acordos
institucionais, deixando-os abertos para a participao de todos essa a
estratgia de universalizao. Alm dessas duas estratgias, h ainda a
narrativizao, que colabora com a legitimao do poder dos dominadores,
resgatando histrias do passado que colocam o presente como parte da tradio
imutvel. Embora se saiba que as tradies podem ser facilmente inventadas a fim
de criar um sentido de pertena a uma comunidade e a uma histria que transcende
a experincia do conflito, da diferena e da diviso (idem, p. 83), as histrias
tradicionais contadas no cotidiano das pessoas acabam justificando o exerccio do
poder por alguns indivduos e tambm a falta de poder dos que servem a eles.
As estratgias de legitimao so encontradas nas anlises de vrios autores.
Por exemplo, a estratgia da racionalizao seria uma das mais importantes na
leitura de Ricardo Silva. A ideia que a tecnocracia adquire mais liberdade para
decidir sob o argumento de que as decises polticas necessitam ser cientficas. A
estratgia da universalizao pode ser inferida da relao entre o fazendeiro e o
homem livre descrito por Franco: os homens livres se subordinam a tal ponto que
passam a identificar os interesses dos donos de terra como se fossem seus prprios
interesses. J a estratgia da narrativizao pode estar presente no prprio conceito
de patrimonialismo dominao que originariamente orientada pela tradio e se
exerce em virtude do pleno direito pessoal (Weber, 1972), no caso de essa tradio
ser fantasiada pelos prprios homens.
O segundo modo de operao da ideologia a dissimulao. Nesse caso, a
ideologia inserida nas relaes de poder serve para ocult-las, neg-las e
obscurec-las. As formas simblicas desviam a ateno dos reais interessados das
decises. Com a estratgia do deslocamento, um termo usado para se referir a
outro, transferindo toda a sua negatividade para esse novo contexto. Com o intuito
de dissimular, as ideias tambm podem ser recontadas para valorizar e agregar
aspectos positivos. A eufemizao, outra estratgia desse modo de operao, faz
com que represses violentas sejam vistas como restaurao da ordem. o caso
do golpe de 1964, que visto por alguns como uma revoluo. Outras formas de
ocultar os reais donos do poder esto nas figuras de linguagem: metforas,
104

metonmias e sindoques (Thompson, 2009 [1990], p. 82-89).

Por meio da unificao (terceiro modus operandi da ideologia), as formas
simblicas so manipuladas para interligar os indivduos em uma identidade
coletiva. Negligenciando todas as divises sociais, o discurso poltico se direciona
para a padronizao dos grupos sociais como forma de estabelecer uma linguagem
nacional, com a qual todos possam se identificar, mantendo porm a hierarquia
social legitimada. A unificao social, de acordo com Thompson (2009 [1990]),
tambm pode ser alcanada com o estabelecimento de um smbolo nico.
Simbolizar a unidade uma prtica ligada ao processo de narrativizao, j que
envolve questes de tradio e valorizao de um passado histrico. Nessa
narrativa, se estabelece uma histria e um futuro compartilhado por todos em torno
de um smbolo. Portanto, o sentido manipulado por essas estratgias objetiva
suprimir as diferenas entre as minorias e os grupos majoritrios para sustentar as
relaes de poder.
As formas simblicas tambm podem ser direcionadas para a fragmentao
dos setores sociais. Esse modo de operao, o quarto, ao contrrio do mecanismo
de unificao, procura a disjuno dos grupos sociais com potencialidade para
desafiar os detentores do poder. Os discursos legitimam a diferenciao entre os
grupos e cria um inimigo comum90 para que os diversos grupos resistam
coletivamente e o temam. A manuteno da sociedade em um estado apreensivo
tambm colabora para obter a obedincia mais facilmente.
A ltima forma de operao da ideologia, descrita por Thompson, a quinta, a
reificao. Nesse modelo, as ideias so manipuladas para retratar situaes
transitrias como permanentes, naturais e atemporais. Eternalizar momentos
histricos faz com que estes se esvaziem de sentido por serem imutveis, tornando
coletiva a sensao de impotncia. Faz parte desse modo de operao a
naturalizao das formas simblicas. A interpretao da situao atual dos grupos
sociais pode envolver criaes que tratam os acontecimentos como normais. A
diviso social do trabalho entre homens e mulheres, justificada com base nas
diferenas fisiolgicas, um exemplo disso. Em relao ao patrimonialismo, vemos
que sua sobrevivncia se deve, em grande parte, a esses mecanismos: acontece h
90

Um exemplo a situao de crise (inflao e estagnao) preconizada pelos economistas da segunda gerao
de idelogos. Temendo uma situao catica (inimigo comum a todos), a populao obedece mais
facilmente.

105

muito tempo, sendo difcil mud-lo e tambm, por isso, natural que prevalea nas
relaes polticas.
Pode ser argumentado que os sistemas de dominao sejam sustentados de
vrias maneiras por apatia e indiferena ou pela simples repetio do hbito , no
sendo a interveno ideolgica requisito necessrio para tal. Certamente, a apatia
importante para a submisso da sociedade, assim como as prticas que foram
seguidas durante muito tempo, tornando-se hbitos e rotinas no mais questionados
pela populao. Por isso, possvel que a dominao no necessite de formas
simblicas para sustent-las, pois a situao em si legtima pelo fato de sempre ter
sido dessa maneira. Contudo, a ideologia um fenmeno social digno de
investigao por sua capacidade de evidenciar as formas como o poder
sustentado no presente. Assim, a dominao patrimonial pode ser vinculada,
diretamente,

tanto

tradicionalmente

91

com

apatia

desmobilizao

social

estimulada

como pelas formas ideolgicas produzidas pelos donos do poder.

Como foi argumentado na introduo deste trabalho, entender o patrimonialismo

como fruto da tradio scio-histrica pode ser complementado pela abordagem da
ideologia do Estado autoritrio.
Como visto acima, a noo de sentido e o conceito de dominao (duas partes
essenciais do conceito de ideologia) esto profundamente associados cultura, a qual
est intimamente ligada s relaes de poder. O conceito de cultura deve levar em
conta tanto o carter simblico dos fenmenos culturais como o fato de tais fenmenos
estarem sempre inseridos em contextos sociais estruturados (Thompson, 2009 [1990],
p. 181; grifo do autor). A anlise cultural sugerida para o estudo do patrimonialismo e
sua relao com a ideologia e desmobilizao consiste no
[...] estudo das formas simblicas isto , aes, objetos e expresses significativas de
vrios tipos em relao a contextos e processos historicamente especficos e socialmente
estruturados dentro dos quais, e por meio dos quais, essas formas simblicas so
produzidas, transmitidas e recebidas (idem, ibidem).

Portanto, estamos interessados no contexto do poder. O detentor do poder

aquele que age na busca de seus prprios objetivos e interesses e, ao agir, intervm
em uma sequncia de eventos alterando seu curso. Ou seja, o indivduo que tem
poder aquele que, dentro de um campo, pode tomar decises e realizar seus
91

Referimo-nos aqui tradio de fato, que produz efeitos no presente, sem necessariamente servir ao poder
poltico. importante distinguir essa tradio histrica, das estratgias e modos de operao ideolgicos que
disseminam e eternalizam a tradio em nome da manuteno do poder.

106

interesses, mas que, fora dele, no seria capaz de levar seus planos adiante. essa
caracterstica que se ope a certa inevitabilidade da cultura poltica, permitindo que
o patrimonialismo seja um produto da busca de objetivos e interesses dos atores
polticos.
A assimetria de poder entre as partes possibilita que o mais poderoso exclua
outros indivduos ou grupos, idiossincraticamente. Essa caracterstica do contexto
social constitutiva tanto da produo de formas simblicas como dos modos como
a recepo das formas so recebidas e entendidas. A dinmica da produo e
recepo da forma simblica ativa e resulta na produo de sentidos e significados
no prprio processo. Os indivduos que participam na interpretao e recepo da
informao se envolvem num processo contnuo de constituio e reconstituio
do significado. Esse processo denominado por Thompson como a reproduo
simblica dos contextos sociais e configura um tipo particular de reproduo social
por ser mediada pela compreenso cotidiana das formas simblicas (ibid., p. 201).
As

aes,

opinies

atitudes

podem

apresentar

valores

tambm

assimtricos. O valor simblico aquele que os objetos tm em virtude dos modos

pelos quais, e na extenso em que, so estimados pelos indivduos que os
produzem e recebem isto , por aqueles aprovados ou condenados, apreciados ou
desprezados (ibid., p. 203; grifo do autor). Esse valor maior ou menor,
dependendo da funo e posio do indivduo que emite a forma simblica. Um
indivduo que se encontra no topo da hierarquia pode facilmente valorizar ideias, ou
at mesmo imp-las. por esse motivo que os idelogos, tanto da primeira como da
segunda gerao, analisados por Silva, foram to eficazes alm de serem
intelectuais (e tambm por isso), esses pensadores foram mais ouvidos do que as
pessoas comuns.
A valorizao de um ponto de vista ou viso de mundo o primeiro passo
para a sua legitimao em outros contextos e grupos sociais. A ideia, portanto,
reconhecida e legitimada tanto pelo grupo produtor como pelo receptor, que respeita
e considera a posio daqueles. Nesse processo, as estratgias utilizadas pelos
atores so vrias. A escolha delas depende das posies ocupadas por cada um,
pois a possibilidade de sucesso depende diretamente dos recursos de que dispem
e sua relao com os outros indivduos do mesmo campo. Por isso, a cooptao
como explicado no captulo 1 desta dissertao , nos termos de Schwartzman
107

(1988), to relevante, pois quanto mais aliados (parentes e amigos) se tem dentro
do governo, maior a eficcia de suas estratgias.
Portanto, as estratgias de valorizao simblica, relevantes para o processo
de legitimao de ideias, esto ligadas posio ocupada por cada um posio de
dominantes, intermedirios e subordinados. No contexto patrimonialista, o cargo
ocupado e o status de cada ator poltico determinante para a participao no
processo poltico. possvel que a elite poltica se utilize de tais estratgias
ideolgicas para legitimar e justificar suas aes. Esse nvel analtico, em conjunto
com a influncia das instituies sob o contexto mais amplo da cultura poltica,
poderia gerar hipteses mais abrangentes sobre a dominao patrimonial.
Os mecanismos de valorizao simblica e as estratgias ideolgicas
comentados acima nos levam a conhecer um pouco a amplitude de formas
ideolgicas sob as quais o patrimonialismo pode atuar. Evidentemente, cada uma
dessas formas necessita de pesquisas mais aprofundadas, o que no impede no
momento de percebermos que h relao entre patrimonialismo e manipulao do
sentido para a sustentao do poder, e que essa percepo certamente ir colaborar
para a compreenso da atual situao poltica brasileira.
5. Concluso
Neste captulo, procuramos levantar algumas formas de ligao entre o
patrimonialismo e a ideologia do Estado autoritrio, argumentando que a principal
consequncia desse elo a desmobilizao social. Resta-nos entender as maneiras
como essa opinio disseminada e sustentada nos dias de hoje. Por um lado, o
patrimonialismo potencializado por contextos sociais reprodutores de valores
autoritrios, ou seja, aqueles que resultam na assimetria de poder entre os atores
polticos. De outro, os valores autoritrios sustentam e estimulam a dominao
patrimonial. Tanto o patrimonialismo como a persistncia de valores autoritrios
esto relacionados ideologia do Estado autoritrio.
Isso nos faz pensar que o patrimonialismo atue hoje tambm devido
ideologia do Estado em conjunto com a tradio. A fora do costume pode estar
dividindo sua interferncia com a ideologia do Estado. A prevalncia e
imutabilidade da tradio no explicam inteiramente o dinamismo da sociedade, de
forma que a teoria necessite de outras maneiras para entender a atuao do
comportamento patrimonialista e a compreenso dos cidados determinada pela
108

ideologia do Estado autoritrio, em direo aos objetos polticos. Ao que tudo indica,
a ideologia do Estado tambm tende a guiar o indivduo na escolha do
comportamento patrimonial.
No autoritarismo desmobilizador uma das interpretaes possveis da
ideologia do Estado autoritrio , a conciliao (assimtrica, que formaliza e regula
a relao entre desiguais) se deflagra tambm como cooptao poltica nos termos
de Schwartzman (1988). na arena poltica que se decide a maneira que os
diferentes grupos sociais sero ou no convocados, se tero ou no seus direitos de
participao reconhecidos, se recebero ou no benefcio pblico. O patrimonialismo
(tambm caracterstica social) possibilita a cooptao, que se configura sob o
patrimonialismo poltico (Schwartzman, 1988, p. 35), tornando o corporativismo
instrumento do Estado autoritrio e do patrimonialismo.
A ideologia do Estado autoritrio mascara e legitima o clientelismo das
relaes polticas. Sob o pretexto de ser complexa, a poltica deixada de lado
pelos cidados que apenas conseguem enxergar seus resultados imediatos: obras
na infraestrutura dos municpios, recebimento de cestas bsicas, incluso do
cidado e familiares nos benefcios providos pelas polticas pblicas etc. O
funcionamento poltico tachado como cientfico faz com que os cidados percebam
somente aquilo que afeta diretamente a sua vida particular. comum que os
benefcios sejam considerados uma graa do Estado. Em cartilha (Brasil, 2007, p.
23) feita pelo governo do Presidente Lula, em 2007, explicado que
[...] a efetivao da assistncia social, enquanto poltica de seguridade social de
responsabilidade do Estado, o reconhecimento do direito, da cidadania e da negao da
assistncia social como uma ddiva. Apesar deste perfilhamento legal, ainda percebe-se a
permanncia da cultura do favor. Embora a legislao traduza um momento de afirmao e
reconhecimento do direito, a prtica traz tona a fora ideolgica que submete a populao
benesse. Assim a regulamentao da assistncia social em forma de lei e ao responsvel
do poder pblico afirmam a importncia de existir mecanismos de proteo legal
contrapondo-se s aes voluntaristas.

Portanto, possvel afirmar que a distribuio do benefcio pblico (que

deveria ser entendida como um direito) seja usada de acordo com a lgica corrupta
presente nas relaes polticas.
por esse motivo que a corrupo simples tem sido percebida pela
populao, enquanto a corrupo procedimental, no. Os meios de comunicao
de massa certamente tm participao nessa percepo quanto mais a
corrupo est na mdia, mais percebida , porm, eles no deixam de estar
109

fortemente vinculadas ideologia da dominao patrimonialista. Para Moiss, um

dos principais obstculos para a consolidao democrtica se refere mdia. A
Constituio do pas autoriza que o Poder Executivo conceda o direito de explorao
de canais de rdio e TV por grupos privados. O resultado no diferente o poder
dado a grupos privados que apoiam o governo vigente, configurando um favoritismo
que denuncia o carter privatista da administrao em questo (Moiss e
Albuquerque, 1989, p. 137).
Se a mdia uma propriedade dos atores privados, ento o natural seria no
noticiar e divulgar os episdios da corrupo. Contudo, tal divulgao acontece. Uma
explicao rpida e, portanto, insuficiente para tal, seria a atualizao da ideologia
de Estado que est constantemente se adaptando ao imaginrio social. Podemos
pensar que a sociedade se tornou mais exigente quanto performance poltica,
cobrando mais resultados e procurando se informar mais sobre a corrupo. A mdia
responde a essa demanda, informando o eleitor sobre esse problema que
considerado grave pela populao, majoritariamente92. Entretanto, as relaes
polticas clientelistas e seguidoras da lgica corrupta se mantm veladas.
O fato de a corrupo ser percebida e de preocupar os brasileiros no explica
ou, a priori, tem pouca relao com o processo da escolha do voto, conforme se
pde observar nas ltimas eleies (2010) em que se implantou a Lei da Ficha
Limpa93. Isso implica dizer que, apesar do aumento da percepo da corrupo,
provvel que os eleitores no reconheam quais seriam os reais responsveis por
essa prtica ilcita ou, ainda que os reconhecessem, no mudaram seu voto
motivados pelo recebimento de algum benefcio do Estado, ou por partilhar da
ideologia do rouba, mas faz. Isso s refora a ideia de que, embora a percepo da
corrupo seja alta assunto tratado no captulo anterior , esta ainda no bem
entendida pelos eleitores e a accountability permanece, de fato, comprometida.
O aumento da percepo da corrupo pode ter sido motivado pela ampliao
das instituies democrticas e pelo reconhecimento de seus valores, mas pode
tambm ter sido acarretada pelo mecanismo de atualizao da ideologia vigente.
Comprovar essa hiptese e entender os mecanismos que levaram a tal aumento
requer mais estudos.
92
93

Conforme pesquisa da BBC Brasil citada no captulo pregresso.

De acordo com Canache e Allison (2005), a percepo da corrupo deveria afetar a escolha do voto, tendo a
Amrica Latina os ingredientes para accountability vertical. Mas se olharmos o caso do Brasil, se a
percepo da corrupo afetasse a deciso dos eleitores, no haveria a necessidade da Lei da Ficha Limpa.

110

 necessrio, porm, reconhecer desde j a capacidade da ideologia em se

adaptar a cenrios novos, preservando a essncia de valores velhos. A forma que
a dominao das ideias encontra agregar cientificidade poltica para legitimar
suas ideias, universalizando as demandas que passam a se tornar sociais, sob um
pretexto de que esse seria o nico caminho possvel ou por sempre ter sido dessa
forma. Alm dessas estratgias, outras tambm executam a importante funo de
preservar os dedos e deixar-se levar os anis.
O fim do Estado autoritrio e das suas formas patrimoniais est na afirmao
dos direitos de participao da populao (Silva, 2004). O exerccio dos direitos de
participao leva, justamente, ao fim da ideologia do Estado. O prximo captulo,
portanto, dedicado ao estudo dos efeitos da desmobilizao social na participao
poltica e, por sua vez, os seus efeitos na qualidade da democracia brasileira.

111

Captulo 4
Participao Poltica e Qualidade da Democracia: as
consequncias do patrimonialismo
1. Introduo
Nesta dissertao, vimos que o patrimonialismo pode se configurar hoje como
um estilo poltico em que o poder arbitrrio, legitimado por uma tradio que trata a
coisa pblica como privada. Esse estilo poltico, sustentculo de cooptao poltica e
relaes clientelistas e assimtricas, apresenta, em seu cerne, o que chamamos
aqui de lgica corrupta procedimental, inserida nos contextos da cultura poltica, de
forma mais ampla, e da ideologia do Estado autoritrio, de modo mais restrito.
Sugerimos algumas evidncias sobre como o patrimonialismo, teoricamente,
influencia a percepo dos atores na atual poltica brasileira. Essa influncia gira em
torno da legitimao e naturalizao da apropriao de bens pblicos ou a sua
utilizao sem respeito s normas e regras democrticas e republicanas.
Uma das principais consequncias desse sistema de relaes polticas est
na desmobilizao social, que culmina na inexpressiva participao poltica e na
baixa qualidade democrtica brasileira. impossvel imaginar qualquer tipo de
soluo para sanar os dficits de participao poltica sem o estmulo ao
desenvolvimento de uma cultura poltica (Neil, 2006, p. 7); contudo, veremos que
tambm primordial o desenvolvimento de mecanismos institucionais que
possibilitem a organizao social e, posteriormente, a participao poltica,
reforando a tese de que a estrutura poltica se desenvolve concomitantemente
cultura poltica.
As decises polticas da elite no podem ser apenas justificadas
tecnicamente94 (como faz parte dos mecanismos da ideologia do Estado).
Teoricamente, o indivduo aceita uma deciso pelo fato de se identificar com a
pessoa que delibera a favor de seu melhor interesse e, assim, as deliberaes so
legitimadas democraticamente. Na ausncia dessa identificao, o conhecimento
detido pelos homens pblicos deve ser temido (Reis, 2004, p. 72). Nesse contexto,
ou os representados se identificam com os representantes, ou haver uma forma de
94

A justificao tcnica uma das exigncias da accountability, segundo a teoria da qualidade da democracia,
mas no a nica.

112

controle daqueles em direo a estes, pois as caractersticas do Estado dependem

da distribuio social de poder, e, dessa forma, o Estado dominador ir surgir do
jogo de interesses da sociedade (idem, p. 78). Esse tema ser debatido ao longo
deste captulo.
Antes de discutir a relao entre dominao patrimonial e participao,
necessrio entender a importncia do papel da participao poltica na teoria
democrtica. H autores que reduzem ou at mesmo desprezam essa dimenso
como uma caracterstica necessria democracia. Por isso, uma discusso sobre o
papel

da

participao

no

funcionamento

democrtico

se

faz

necessria.

Argumentamos que, de fato, a participao poltica uma caracterstica essencial ao

funcionamento da democracia e sua alta qualidade.
Uma parte da experincia poltica brasileira ser analisada para mostrar como
certas caractersticas da participao esto relacionadas cultura poltica, algumas
delas originadas na transio democrtica. Empiricamente, alguns dados sero
levantados para constatar que a participao poltica no pas reduzida e que o
patrimonialismo pode estar contribuindo para esse resultado e tambm para a baixa
qualidade democrtica brasileira.
2. Democracia
A participao poltica parte essencial da democracia por vrios motivos. A
relao entre esses dois elementos ser investigada nesta sesso. Para isso, o
primeiro ponto a ser debatido o conceito normativo de democracia, pois dele
depende a definio de qualidade democrtica e desta deriva a compreenso da
participao poltica. O debate sobre democracia e seus conceitos extremamente
relevante, porm demasiadamente extenso, pois cada noo de democracia traz,
para a anlise, questes que no cabem no escopo deste trabalho e no constituem
o cerne de seu objetivo. Por isso, procuraremos apenas citar alguns conceitos
principais a fim de evidenciar a importncia do elemento participao poltica e
suas vrias maneiras de ser compreendido. E, por ltimo, dados sobre a
participao poltica brasileira so apresentados.
Um nmero considervel de cientistas brasileiros95 concorda com o fato de a
sociedade brasileira apresentar uma cultura poltica que permite o clientelismo, o
95

Entre eles, alguns citados nesta dissertao aparecem reunidos na obra Participao e deliberao...,
organizada por Coelho e Nobre (2004). Cf. Vita (2004), Arajo (2004) e Lavalle, Houtzager e Achrya (2004).

113

paternalismo, a cooptao e outras caractersticas do que estamos nos referindo

aqui como patrimonialismo. De fato,
[...] os cidados esto se distanciando das instituies representativas tradicionais, medida
que grupos de interesse ganham controle sobre essas instituies e que a participao passa
a ser impulsionada mais pela lgica do consumo do que por uma postura ativa de cidadania
(Gaventa, 2004, p. 7).

Valores e privilgios do antigo regime autoritrio brasileiro sobreviveram na

ordem poltica atual, acarretando a excluso (de uma parte da sociedade) da
participao e a desigualdade social e poltica. A excluso social indica que a
igualdade perante a lei est limitada pela desigualdade da vida real (Moiss e
Albuquerque, 1989, p. 126). A desigualdade econmica resulta da distino das
estruturas cognitivas, morais e afetivas dos diferentes setores. O Brasil o campeo
da desigualdade em quase todas as mensuraes, como renda, coeficiente de Gini
e curva de Lorenz (Bastos e Silva, 1995; apud Neil, 2006).
Entretanto, menos consensual a ideia de democracia na teoria poltica.
Alguns autores defendem uma democracia com o governo reduzido e formas
neoliberais mais concretas; outros acreditam que fortalecer a democracia significa
intensificar o envolvimento do cidado na tomada de decises; h, ainda, aqueles
para os quais o fortalecimento da democracia significa a promoo da
transformao social. Portanto, importante esclarecer a noo de democracia
para entendermos o lugar que a participao poltica pode ou deve ter no Estado
democrtico de direito, o que configura uma das principais questes da definio
(Nobre, 2004, p. 22).
O conceito de democracia implica, pois, na existncia da participao poltica,
contudo a intensidade dessa participao pode variar em cada modelo terico. Por
exemplo, no modelo da democracia competitivo elitista, considera-se que o regime
seja mais saudvel quando apresenta nveis de participao moderados, os quais se
limitam, basicamente, ao voto. Na democracia elitista, o governo continua sendo do
povo e para o povo, mas exercido somente por uma classe dominante minoritria e
independente dos mecanismos democrticos utilizados, [de forma que a maioria]
no controle a minoria dominante (Baquero, 2002; Schumpeter, 1950). Alm desse
modelo, de acordo com Marcos Nobre, temos outros como o legal96, o

96

Esse modelo normativo, que basicamente prioriza e reala elementos do liberalismo, foi criado por Friedrich
Hayek (1944 e 1960) e, recentemente, por Robert Nozik (1974), segundo Nobre (2004, p. 32).

114

participativo97, o deliberativo98 e o pluralista99. O debate sobre modelos democrticos

bastante extenso e foge do tema desta dissertao. O objetivo, portanto, apenas
estabelecer a relao entre os dois conceitos (democracia e participao),
argumentando que ambos variam entre si (podendo apresentar vrios formatos), e
que essa relao bem compreendida do ponto de vista da qualidade da
democracia.
O cerne do debate sobre democracia o relacionamento da sociedade com o
Estado e como esse relacionamento pode potencializar o bem-estar social. Se
entendermos as instituies representativas como meios de realizao da vontade
social, isso significa que a identificao entre a sociedade e essas instituies tem
de ser real, de modo a diminuir a distncia entre sociedade e Estado. Os
governantes e governados, ento, sustentariam um nico contrato social que institui
um nico corpo poltico (Nobre, 2004, p. 34). Para Moiss, a questo fundamental
da transio democrtica foi enfrentar a distncia histrica que quase sempre
existiu entre as instituies polticas e os processos sociais (Moiss e Albuquerque,
1989, p. 122); entretanto, esta questo ainda no foi inteiramente resolvida. Uma
possvel soluo seria estimular a mobilizao social para a traduo de suas
vontades e, consequentemente, elevar os ndices de participao popular. Mas no
podemos ter certeza de que, aumentando o espao institucional de participao,
teramos mais envolvimento popular. Contudo, como foi tratado no segundo captulo,
as mudanas na cultura poltica devem ser acompanhadas por mudanas
institucionais100. Aumentar, institucionalmente, o espao de participao no surtiria
efeitos positivos em uma sociedade acostumada a no se envolver no processo
poltico; portanto, essa no seria uma soluo eficaz para diminuir as distncias
97

98

99

100

Elaborada por Poulantzas (1968) e Macpherson (1977), segundo Marcos Nobre, no mesmo artigo. Sua
principal preocupao reduzir as desigualdades sociais produzidas pelo liberalismo. Nas palavras do autor,
a igualdade social permite diminuir os dficits de formao poltica da opinio e da vontade que da
resultam, o que significa, antes de mais nada, ampliar a participao nos processos decisrios (p. 33).
Esse modelo concentra-se no processo de discusso e deciso. Segundo Cohen (1997; apud Nobre, 2004, p.
34), tal modelo est organizado em torno de um ideal de justificao poltica: de acordo com este ideal,
justificar o exerccio do poder poltico coletivo proceder com base na argumentao pblica livre entre
iguais.
Elaborado por Dahl (1997), enfatiza a necessidade de competio entre grupos de interesse em conjunto com
a proteo de minorias e a vigncia dos direitos de participao. A preponderncia do rule of law garante a
contestao do poder e assegura as condies de participao dos cidados na escolha dos governos. Para o
autor, a democracia deve preservar: (1) os direitos dos cidados de escolherem governos com a participao
de todos os membros adultos da comunidade poltica; (2) eleies regulares, livres, competitivas e abertas;
(3) a liberdade de expresso, reunio e organizao, em especial de partidos polticos para competir pelo
poder; (4) o acesso a fontes alternativas de informao sobre a ao de governos e poltica em geral.
O debate mais detalhado sobre a relao entre cultura poltica e instituies est no captulo 2.

115

entre sociedade e Estado. Para Levine e Molina (2011, p. 6; traduo minha), o

desafio terico repensar as relaes entre Estado e sociedade, movimentos
sociais e instituies, de forma que se oponham s tendncias de enfraquecimento
do poder dos grupos [sociais] e isolamento institucional.
Os modelos tericos democrticos citados so ineficazes em reduzir a
distncia entre a sociedade e o Estado, pois, de acordo com Nobre, eles cometem o
mesmo erro: reduzem a democracia sua forma de organizao poltico-estatal.
Essas concepes normativas se centralizam nas instituies poltico-estatais,
resultando em noes de democracia centradas no Estado. Por esse motivo, o autor
prope que a concepo de democracia procedimentalista seja considerada como
uma soluo a essa limitao.
Habermas (1995), em Trs modelos normativos de democracia, constri o
conceito debatendo dois modelos clssicos de democracia: o republicanismo e o
liberalismo. A discusso gira em torno da democracia como, primeiramente, guardi
dos direitos humanos e individuais ou como guardi da soberania popular. A questo
a ser respondida : o que mais relevante na democracia? Do ponto de vista do
liberalismo, a resposta so os direitos e vontades individuais; do ponto de vista do
republicanismo, so os direitos e vontades sociais. Esse ltimo modelo concede
precedncia autonomia pblica dos cidados em detrimento das liberdades no
polticas dos indivduos privados (Nobre, 2004, p. 35). O liberalismo, idealizado por
Locke, chama a ateno para o perigo das maiorias tirnicas, desrespeitando os
direitos humanos. Para Habermas, os direitos humanos no devem ser pensados
como um fator que limite o legislador soberano ou como um mero instrumento para
alcanar objetivos individuais.
Para o liberalismo, a democracia tem o objetivo de agregar interesses e
concretizar fins coletivos. Para o republicanismo, um processo de formao da
vontade e da opinio em que se produza uma autocompreenso dos atores
(idem, ibidem). Os cidados, no liberalismo, no se distinguem das pessoas
privadas que defendem seus interesses, muitas vezes contrapostos ao Estado;
enquanto os cidados da Repblica s o so, de fato, praticando a
autodeterminao coletiva.
Como soluo s unilateralidades dos dois modelos, a democracia
procedimentalista prope
116

[...] a teoria do discurso, que associa ao processo democrtico conotaes normativas mais
fortes do que o modelo liberal, porm mais fracas que o modelo republicano, toma elementos
de ambos e os articula de uma forma nova e distinta. Coincidindo com o modelo republicano,
ela concede um lugar central ao processo poltico de formao da opinio e da vontade
comum, mas sem entender como algo secundrio a estruturao em termos do Estado de
Direito (Habermas, 1995; apud Nobre, 2004, p. 36-37).

Alm disso, Habermas afirma ser necessrio que a sociedade civil se distinga
do sistema da ao econmica e da administrao pblica, do mesmo modo que no
modelo liberal. Dessa forma, a importncia do dinheiro, do poder e da solidariedade
reduz-se ou direcionada para satisfazer a necessidade de integrao e de
regulao. A integrao se desenvolve baseada
[...] em espaos pblicos autnomos amplamente diversificados e em procedimentos de
formao democrtica da opinio e da vontade polticas institucionalizadas em termos do
Estado de Direito; e, com base no meio do Direito, deve ser capaz de afirmar-se tambm
contra os outros dois poderes o dinheiro e o poder administrativo (Habermas, 1995; apud
Nobre, 2004, p. 37).

A teoria habermasiana prope uma nova noo de democracia que equilibra

dois objetivos principais e a eles se direciona: as demandas da sociedade e do
indivduo. Buscando dar pesos iguais soberania popular e aos direitos individuais,
a democracia procedimental se sustenta no funcionamento de espaos autnomos
em que opinies so formadas e expressas, portanto, onde se d a integrao da
sociedade. Sobre isso, Levine e Molina (2011, p. 5) concordam que a
disponibilizao de um espao que seja pblico e aberto a todos central para a
participao e envolvimento dos cidados, podendo ser autossustentvel. As formas
as quais os padres de participao pblica e o uso do espao do novo formato ao
significado de representao, tanto informal quanto formal, so questo central para
a anlise.
Entretanto, a formao democrtica da opinio e da vontade poltica por parte
da sociedade somente possvel com um mnimo de mobilizao social que se
direcione para a concretude da participao poltica. Por sua vez, essa mobilizao
s poder ser alcanada com uma cultura poltica que incentive a organizao social
e uma estrutura facilitadora dessa cultura.
Levine e Molina (p. 4) tambm se baseiam no modelo de democracia
procedimental (procedural democracy) nos estudos sobre qualidade da democracia,
especificamente na Amrica Latina. este conceito que iremos adotar aqui, o qual
engloba princpios liberais e pluralistas, de forma a inserir: (1) eleies livres, justas
e frequentes; (2) acesso desimpedido e igualitrio ao voto e s instituies; (3)
117

informao que seja acessvel aos cidados e suficiente para que estes julguem
razoavelmente; (4) atores polticos eleitos e detentores de poder para governar, mas
que sejam tambm responsivos e controlados (no sentido de serem accountable)
pelos constituintes; (5) uma definio inclusiva de cidadania.
A principal vantagem dessa definio o seu direcionamento s maneiras
como as instituies esto situadas dentro de um contexto social de acordo com a
fora da sociedade civil, e, de forma mais ampla, de acordo com as condies de
organizao e acesso vida pblica, assim como as instituies formais de
participao, como o sistema eleitoral, legislaturas e governos locais (idem,
ibidem)101. O acesso e a participao dos indivduos e grupos organizados na esfera
pblica, de forma desimpedida, o que faz o processo poltico ser democrtico.
A qualidade democrtica, baseada nesse conceito, concentra as atenes nos
procedimentos e nos direitos necessrios em conjunto com a accountability para
monitorar e moldar as polticas pblicas. Analisar a qualidade democrtica significa
examinar, na teoria e na prtica, de que maneira os cidados so providos com
amplos direitos, oportunidades, instituies e direitos polticos, de forma a assegurar
que a democracia seja, de fato, uma realidade (idem, ibidem).
Para Levine e Molina, a qualidade democrtica e o sistema polticodemocrtico so dois conceitos intimamente relacionados; contudo, analisar a
qualidade democrtica no significa avaliar exclusivamente a performance do
governo. Os procedimentos democrticos apresentam alta qualidade de acordo com
os direitos envolvidos estritamente no processo de deciso poltica. Outros direitos
como os econmicos, sociais e religiosos fazem parte do desempenho do governo e
da vida social em geral (idem, p. 2).
Atualmente, os intelectuais e comentadores da democracia latino-americana
argumentam que a qualidade desses sistemas baixa pelo fato de no terem
produzido

governos efetivos,

de

no terem

reduzido

substantivamente a

desigualdade e por no terem gerado formas expressivas e gerais de participao

(idem, p. 4). A qualidade depende majoritariamente da capacidade de funcionamento
do sistema em permitir escolhas, controle poltico e influncia nas decises por parte
da populao e no somente na capacidade de governo em solucionar os problemas
101

No original: [] this directs attention to how political institutions are situated within a broader social
context, to the strength of civil society, and even more broadly, to conditions of organization and access to
public life, as well as to forma institutions of participation, such as electoral systems and legislatures and
local governments.

118

nacionais. A abordagem de Levine e Molina sobre essa questo coloca em evidncia

o papel do envolvimento social e as formas participativas no processo poltico
democrtico.
Portanto, para que a democracia procedimental funcione qualitativamente, ela
necessita ter condies para: (1) promover a cidadania inclusiva; (2) dar acesso livre
da arena poltica a todos os indivduos, sujeitos s mesmas regras, que devero ser
claras; (3) assegurar a liberdade de informao e organizao; (4) fornecer meios
formais e informais que garantam a accountability (idem, p. 5). A participao poltica
elemento chave da qualidade, pois, havendo maior participao, mais alta a
probabilidade de que o governo e suas decises sejam responsivos vontade do
povo (idem, p. 9). Outra razo o fato de a participao poltica aprimorar a
qualidade das decises eleitorais: quanto maior a participao, maior a qualidade
das decises.
3. Qualidade da democracia
Conforme visto no item anterior, a participao poltica um elemento chave
na qualidade democrtica, mas no o nico. O conceito composto por outros
fatores que, em conjunto, determinam o procedimento eficaz dos sistemas polticos
democrticos. Diamond e Morlino (2005) definem o conceito de forma mais
abrangente, sem enfatizar uma caracterstica especfica.
Segundo esses autores, a qualidade da democracia composta por oito
caractersticas: cinco procedimentais (o primado da lei, participao, competio,
accountability horizontal e accountability vertical) e trs substantivas (liberdade,
igualdade e responsividade). Essas dimenses se sobrepem e podem ter relaes
diretas ou inversas entre si, fazendo com que seja utpica a democracia que possua
todas as caractersticas com o mximo grau de eficincia ao mesmo tempo.
Entretanto, podemos afirmar, de antemo, que o Estado que limita a liberdade de
seus membros e no tem na lei o seu primado um Estado fraco em todos os outros
requisitos Diamond e Morlino (2005, p. xxxi).
O sistema poltico democrtico apresenta qualidade quando prov:
liberdade, igualdade poltica e controle popular sobre as polticas pblicas e quem as
faz atravs do funcionamento das instituies que so legtimas, estveis e

119

seguidoras das leis Diamond e Morlino (2005, p. xi)102. Como visto acima, a
qualidade, para Levine e Molina, definida de forma mais direta e ambos
apresentam o mesmo ponto de vista. Esse termo (qualidade)103 pode se referir aos
resultados, ao contedo ou aos procedimentos da democracia. Os resultados so
positivos quando os cidados esto satisfeitos com o regime que funciona de forma
legtima. O contedo dessa democracia a liberdade e a igualdade compartilhadas
por seus membros, que avaliam a efetividade (dimenso procedimental) do governo
em prover esse contedo, monitorando as polticas pblicas, instituies etc.
Resultados, contedo e procedimentos eficazes somente so alcanados por
meio do rule of law. Essa dimenso a base sobre a qual todas as outras se
sustentam, pois por meio dela que todos os cidados so iguais perante a lei, e as
prprias leis so claras, publicamente reconhecidas, universais, estveis, no
retroativas e consistentemente aplicadas a todos os cidados por um judicirio
independente. o sistema legal que defende os procedimentos democrticos,
garante os direitos civis e polticos dos cidados e permite que agncias tenham
autoridade sobre outras agncias possibilitando a accountability horizontal
(ODonnell, 1999; apud Diamond e Morlino, 2005, p. 3). Ter eficcia do primado da
lei significa, entre outras coisas, que o Estado supremo, legal, com nveis mnimos
de corrupo e foras policiais profissionais e respeitosas.
Quando as leis no governam, a participao poltica das minorias
suprimida, as liberdades individuais so tnues, grupos civis so incapazes de se
organizar e, muito menos, de atuar. Os grupos privilegiados tm maior acesso
justia e ao poder, preservando seus lugares no topo da hierarquia. No surpreende
que a corrupo e o abuso de poder encontrem, nesse contexto, condies
favorveis, j que as instituies de accountability horizontal so incapazes de
funcionar apropriadamente. A competio poltica e a responsividade tambm so
comprometidas, dificultando o controle dos eleitores sobre os polticos.
A dominao patrimonial encontra condies de sobrevivncia e de adaptao
na ineficcia do rule of law ou na subordinao deste s regras tradicionais. Mais

102

103

Diamond e Morlino se apropriam do conceito de democracia de Dahl (1971), sem uma argumentao sobre
outros modelos democrticos. Acredito que esse seja um debate importante por causa da determinao entre o
conceito de democracia e qualidade.
A palavra qualidade pode ser entendida de trs maneiras: em relao aos resultados (grau de satisfao do
consumidor); em relao aos procedimentos (o produto resultado de um processo controlado e exato), e, em
relao ao contedo (caractersticas estruturais) (Diamond e Morlino, 2005, p. xi).

120

grave que isso, o estilo poltico arbitrrio e tradicional, que coopta e transforma as
relaes polticas no tipo provedor-cliente, pode encontrar no primado da lei um
aliado, no sentido de que as leis podem ser usadas como armas contra opositores.
O ex-presidente Getlio Vargas, quando afirmou aos amigos, tudo; aos inimigos, o
rigor da lei, expressou claramente o potencial do rule of law direcionado para punir
ou afastar os adversrios. nesse contexto que a cultura cvica interfere para se
contrapor ideia de que as leis somente existem para impedir a concretizao de
interesses individuais, tornando-se condio primordial realizao plena de seu
primado.
A participao poltica, como dimenso da qualidade da democracia, no trata
apenas de sua garantia institucional, mas tambm da certeza de que o cidado ir
utilizar esse espao. Em regimes democrticos de qualidade, os grupos sociais
sabem usar os canais de participao, no apenas votando, mas interferindo e se
envolvendo nas polticas pblicas e nas instituies. A condio para isso que os
indivduos sejam iguais entre si, impedindo que a desigualdade material entre eles
possibilite

oportunidades

distintas

privilegiadas104.

fortalecimento

disseminao da participao tambm dependem da educao (alfabetizao) e da

cultura poltica democrtica105. Vimos que a participao deficitria pode encontrar
suas origens nos sentimentos de insatisfao, indiferena, incerteza, na recorrncia
da corrupo na mdia e na falta de competitividade, que torna a participao
arriscada e custosa para o eleitor.
A competio livre, regular e justa, baseada na ordem legal e constitucional,
impede, em tese, que o financiamento de campanha determine o resultado eleitoral,
ou seja, evita que o poder econmico vigore sobre a representao, possibilitando
uma qualidade democrtica significativa. O controle partidrio da administrao
eleitoral outro fator que pode afetar a competio poltica. Esse problema foi
discutido aqui nos termos da cooptao, do clientelismo e da lgica da corrupo
procedimental. Essas prticas so minimizadas pela accountability vertical e a
horizontal, que permitem o controle dos homens pblicos pelas instituies do
Estado e pela prpria sociedade, tornando-se condio para a competio
democrtica.
104
105

O que Tocqueville (1969) denominou de egalit de condition para explicar a democracia norte-americana.
Neil (2006, p. 93) conclui que 81% dos casos de alienao eleitoral dos municpios so determinados pela
baixa taxa de alfabetizao.

121

A accountability vertical se refere capacidade dos eleitos de justificar suas

propostas de acordo com as necessidades sociais e de ter informaes sobre como
transform-las em polticas pblicas. A reeleio do poltico, nesse caso, depende da
sua capacidade em apresentar o que faz e por que faz isso. Essa comunicao
entre eleitor e candidato pode ser mais ou menos eficaz de acordo com as normas e
instituies de participao e competio vigentes. A liberdade, pr-requisito para
que os grupos funcionem, e o rule of law, condio para que eles sejam protegidos,
tambm so condies para a manuteno da accountability vertical. Por sua vez, a
accountability horizontal necessria para sustentar o rule of law e a integridade
desses processos verticais.
A necessidade democrtica de controlar os funcionrios pblicos deve ser
atribuda, tambm, a outros funcionrios e no somente aos cidados, como no caso
da accountability vertical. s instituies autnomas pode ser dada a autoridade
para monitorar, investigar e forar atividades nas agncias de governo. Atores
politicamente iguais podem limitar o poder de quem governa. Essas instituies tm
sua efetividade aumentada quando se conectam e se sobrepem s outras, de
forma que, quando uma falha, outra pode diagnosticar e investigar, compondo,
assim, uma rede de agncias controladoras e fiscalizadoras uma da outra. A
accountability horizontal se origina de um esforo de checks and balances, feito por
entidades pblicas e independentes do governo, pois no competem pelo poder e,
por isso, esto acima da patronagem e do sistema partidrio. O patrimonialismo no
Estado faz com que essas instituies, quando existentes, se voltem para controlar
os benefcios em jogo, em vez de primarem pela eficincia e justeza das agncias. A
fiscalizao entre estas pode vir a configurar uma luta pelo controle da distribuio
dos bens pblicos. A liberdade de informao um elemento importante para a
accountability horizontal, j que a transparncia das aes do governo reduz a
corrupo poltica.
Os procedimentos democrticos devem garantir a igualdade e a liberdade dos
cidados, concentrada nos direitos civis, polticos e sociais, os quais no permitem
excees s suas regras. Tais direitos, protees e acesso justia devem ser
iguais para todos, embora saibamos que, na realidade, h grupos sociais mais
educados e informados e, portanto, mais poderosos e influenciadores. A igualdade
formal entre os indivduos nunca ser alcanada plenamente; no entanto, ela no
122

representa um grande perigo para a democracia quando mantida em nveis

suportveis.
A democracia determina um processo de luta constante por polticas para
influenciar a distribuio de benefcios. Por ser uma luta, no requer um conjunto
de polticas sociais ou econmicas especficas. Nessa batalha, os cidados
precisam ser formalmente iguais, impedindo que seu poder econmico ou
administrativo prepondere sobre o jogo democrtico. Por esse motivo, o alcance dos
direitos sociais tambm um item para avaliar a qualidade democrtica.
A responsividade do governo avaliada por sua capacidade de elaborar e
implementar as polticas pblicas requisitadas pelos cidados, nas quais devem ser
destilados os objetivos sociais, para se tornarem coerentes nacionalmente e, dessa
forma, responderem demanda social, produzindo resultados. Essa dimenso
ineficiente quando os partidos polticos so incapazes de estruturar polticas pblicas
com clareza106. Tambm compromete a eficcia da responsividade a inexistncia de
polticas pblicas que interessem ao cidado. O distanciamento entre o homem
pblico e os representados pode ser motivado pelo sistema eleitoral majoritrio, que
facilita a instituio de polticas pblicas novas, porm dificulta a representao das
minorias. As condies para haver responsividade entre governo e governados so:
sociedade mobilizada, engajada, estabelecida e independente; partidos polticos
com propostas nacionais claras, traduzidas em uma agenda de polticas pblicas
para o Legislativo e o Executivo; uma relao entre partidos polticos e sociedade
civil que agregue preferncias.
A invaso da esfera privada na administrao pblica causa, provoca, gera a
vontade de autonomia dos polticos, que ignoram o dever de responder por suas
aes e de justific-las sociedade civil. Uma situao de recursos materiais
escassos (como argumentado por Maria Sylvia de Carvalho Franco, 1983)
impossibilita que a elite poltica seja responsiva de forma eficaz. A luta pelos poucos
recursos leva muitos grupos sociais a ficarem fora da distribuio de bens.
Diante do exposto, possvel dizer que alta qualidade democrtica
corresponde ao equilbrio das oito dimenses (o primado da lei, participao,
competio, accountability horizontal e accountability vertical, liberdade, igualdade e
106

Como vimos no captulo pregresso, isso pode estar relacionado cientificidade atribuda aos assuntos
pblicos, o que dificulta a compreenso da maioria, podendo ser um aspecto da ideologia do Estado
autoritrio.

123

responsividade) capazes de sintetizar aspectos liberais (a proteo dos direitos

individuais), democrticos (a responsividade) e republicanos (que garantem a
aplicao da lei na preponderncia do interesse pblico). Nesse contexto, os direitos
civis e polticos, a participao e a competio, a accountability vertical e a
responsividade esto intimamente interligados. A relao entre as dimenses so
bastante complexas podem se estimular mutuamente (como no caso do rule of
law, das accountability horizontal e vertical e da liberdade), fazendo com que o
desenvolvimento em uma desenvolva tambm as outras , ou inversas entre si
(como no caso do clssico trade off entre liberdade e igualdade).
4. Participao poltica
De acordo com Nobre, a experincia brasileira mostra que o aumento da
participao, de fato, traz avanos para a democracia. Pensar a participao poltica
como um elemento negativo para a democracia implica o debate sobre outros
regimes polticos que no o democrtico. Dessa forma, a hiptese geral que a
criao de novos mecanismos de participao e deliberao mais diretas e ativas
nos processos de definio de polticas poder levar a formas mais eficazes de
resposta a carncias e necessidades sociais (Nobre, 2004, p. 12), e, dessa
maneira, incrementar a qualidade democrtica.
O sistema partidrio e o sufrgio universal so a essncia do sistema
representativo brasileiro. Segundo Offe (1984; apud Nobre, 2004), esses dois
elementos so produtos da prpria participao da massa que foi capaz de se
organizar burocraticamente em larga escala. Contudo, um exemplo, tirado da
histria brasileira, mostra que a mudana das regras institucionais (como houve na
transio democrtica107) nem sempre so acompanhadas de transformaes
sociais ou de uma vontade poltica em conduzir o pas consolidao democrtica.
Os pactos que deram origem transio democrtica108 indicam que os partidos,
que inicialmente formaram a coalizo governista (PMDB e PFL), estavam mais

107

108

Que foi uma transio pactuada e sem rupturas entre as foras autoritrias e democrticas, denominada por
Moiss como transio por continuidade: processos de transformao do regime autoritrio que resultam
em condies fortemente favorveis continuidade de mecanismos e de orientaes do antigo regime
(Moiss e Albuquerque, 1989, p. 149).
Em artigo publicado no Correio Braziliense (1 maio 2011, por Marcello da Fonseca), intitulado Ideologia
esquecida no Imprio, afirma-se que no incio do perodo republicano, os acordos entre grupos polticos
para se manter no poder tambm prevaleceram. Prevaleceram a troca de favores e arranjos polticos. Com a
rotatividade de uma mesma classe no poder, as eleies se tornaram formalidades.

124

interessados em chegar aos loci de deciso do Estado para control-los do que em

competir por concepes distintas sobre o papel do Estado e da prpria atividade
poltica (Moiss e Albuquerque, 1989, p. 150).
Para Faoro (2000; apud Neil, 2006), o componente patrimonialista da nossa
sociedade o elo perdido dos nossos partidos frgeis. A estrutura ineficiente do
sistema partidrio brasileiro no deve ser o nico culpado pelo carter
patrimonialista da nossa poltica. Como est sendo argumentado, necessria a
anlise dos elementos histricos e culturais que configuram esse quadro. Para
Baquero (2000, p. 56),
[...] o perodo ps-independncia propiciou o surgimento dos primeiros partidos na Amrica
Latina, que, em realidade, eram faces e, portanto, possuam um mecanismo precrio e/ou
ausente de intermediao entre Estado e sociedade civil [...] Distintas faces armadas
aglutinaram-se em grupos polticos sob a liderana e direo de um lder, convertendo-se,
posteriormente, em uma organizao orientada para a conquista do poder, na qual prevalecia
o carter personalista, bem como escassas posturas ideolgicas.

Portanto, podemos afirmar que na Amrica Latina os partidos no surgiram,

de forma geral, como representantes de opinies relevantes, mas sim como
agrupamentos oligrquicos com o intuito de se apropriarem do espao pblico
representado no aparato burocrtico (Neil, 2006, p. 47).
A histria poltica brasileira construiu109 uma tradio em que os indivduos se
veem como dependentes do Estado. Essa ideia de dependncia, direcionada
primeiramente figura do fazendeiro ou coronel e, posteriormente, ao prprio
aparato pblico de governo, reproduzida pela ideologia do Estado autoritrio 110.
Por isso, a sobrevivncia do patrimonialismo implica o desejo de ter a vida interferida
pelo Estado, j que a crena geral que somente por meio dele o indivduo tem a
chance de ter uma vida confortvel.
A pouca participao social ou a ausncia dela impede o desenvolvimento da
cidadania ativa, ou seja, impossibilita o controle do poder poltico pela sociedade
(Benevides, 1991; apud Silva, 1999, p. 57). Paralelamente, limita a confiana poltica, j
que por intermdio da participao e da preponderncia dos direitos civis que h o
aumento da confiana. Com isso, a atuao dos critical citizens impedida111.
109

110

111

Assim como os sistemas polticos so construes humanas e no naturais ou divinas (Moiss e Albuquerque,
1989, p. 120).
Vimos, no captulo pregresso, que uma das caractersticas da ideologia do Estado justificar e legitimar o
estatismo e, dentro dele, a supremacia do Poder Executivo.
No segundo captulo, definimos que os critical citizens querem mais participao e proteo dos seus
direitos civis, e, em troca, confiam politicamente. Cf. Norris (1999, p. 232).

125

De acordo com Nobre (2004, p. 26), dois sculos de luta social foram
necessrios para que a cidadania moderna incorporasse mecanismos de
compensao das desigualdades sociais, resultando nos direitos sociais. Nesse
sentido,
[...] o motor desse processo, que leva do estabelecimento de um conjunto de direitos a outro,
a necessidade de atacar as desigualdades materiais que impedem a efetivao dos direitos
formais garantidos aos cidados.

A criao de direitos polticos serviu para complementar os civis, enquanto os

direitos sociais complementam ambos. Essa dinmica uma tentativa de impedir
que

condies

materiais

desiguais

possibilitem

maiores

oportunidades

de

participao, preservando a igualdade formal dos atores112.

Entretanto, algo alm da criao de direitos se torna necessrio para que os
indivduos sejam iguais. O direito moderno, enquanto lei abstrata, formal e geral, no
alcana a concretude sem que os indivduos decidam pr em prtica o que, na
verdade, s uma folha de papel. Conjuntos de leis podem continuar se
complementando eternamente, sem que nenhum efeito seja atingido. necessrio
que a sociedade viva sob esses direitos e, de fato, faa-os concretos. Esse algo a
mais necessrio materializao dos direitos a cultura poltica democrtica
(Nobre, 2004, p. 26). Esta, alm de superar as barreiras da desigualdade material,
permite que ideias democrticas entrem em vigor, como, por exemplo, o fim dos
preconceitos de classe e o estabelecimento da imparcialidade. Uma sociedade com
instituies democrticas, mas sem a cultura poltica condizente com ela, no raro
institui o sufrgio universal, mas continua dando seu voto a alguns polticos da velha
elite econmica. Portanto, essa quebra do monoplio de classe na poltica exige
tambm uma transformao na cultura poltica da sociedade que no resulta
somente do estabelecimento de novas leis (idem, ibidem).
Segundo Marcos Nobre (ibid.), a instituio da igualdade poltica, entretanto,
apresenta um aspecto negativo: a obrigao do Estado de ser o implementador de
polticas torna o cidado cliente do Estado, como modo de alcanar, ou tentar
alcanar, a igualdade material. O cidado se envolve em uma relao paternalista
com o Estado, que, mediante a instituio de leis, procura regulamentar todos os
aspectos da vida privada e pblica. A regulamentao legislativa prevalece em
112

Segundo Marshall (1964 [1949]), cidadania a participao integral do indivduo na comunidade poltica,
tal participao se manifestando, por exemplo, como lealdade ao padro de civilizao vigente e sua
herana social.

126

detrimento

do

desenvolvimento

consolidao

de

uma

cultura

poltica

113

democrtica

A intensidade da desigualdade material torna difcil que a populao

estabelea um sentido comum que justifique a sua existncia coletiva. A
necessidade de uma dimenso compartilhada, que adquira o sentido de valor
geral, se origina da vida em sociedade e estabelece uma demanda por consenso e
aceitao de algumas ideias pela maioria. O valor geral e aceito instaura o consenso
normativo que, por decorrncia, engaja o conjunto (ou a maioria) dos membros de
uma dada sociedade (Lechner, 1984; apud Moiss e Albuquerque, 1989, p. 128).
Para que se promova a igualdade, de forma a impedir a reproduo das
relaes desiguais entre os homens ou que os privilgios dos cargos pblicos
valham mais do que os direitos humanos, exige-se que os indivduos questionem a
prpria lgica do Estado, criando novas formas de participao nas decises. Nos
movimentos sociais dos anos 1970 e 1980114, evidente que a conquista de novos
espaos de participao foi alcanada pela traduo das demandas sociais em
formas institucionais concretas (Goodin, 2000; apud Nobre, 2004). Portanto, com o
advento da participao que se intensifica a igualdade social por meio da expresso
dos anseios e necessidades da sociedade.
Ao contrrio, a incapacidade social de traduzir as prprias necessidades o
que estamos chamando de desmobilizao social. A ausncia de organizao e de
comunicao ou a reduzida ocorrncia desses elementos, tanto entre os atores
sociais como em relao ao governo, culmina no dficit de participao poltica. No
possibilita nem que a sociedade expresse seus desejos, muito menos que debata
essas demandas para que todos a reconheam como vlida. A tese sustentada
nesta dissertao a de que a sociedade brasileira desconhece a sua
capacidade de mobilizao em decorrncia de um passado histrico e poltico
que

dificultou ou no favoreceu, devido

ideologia do Estado, o

desenvolvimento dessa capacidade. As relaes polticas patrimonialistas podem

estar por trs da desmobilizao social por fazerem parte da cultura poltica
brasileira e da ideologia do Estado autoritrio.
113

114

As leis e a cultura poltica democrtica devem coexistir. Contudo, nessa situao a elaborao de leis vista
como uma soluo para a falta da cultura poltica democrtica. Soluo falaciosa no sentido de que a
cultura poltica necessria para o rule of law.
Movimentos sociais ps-Segunda Guerra Mundial e o estabelecimento do Welfare State, de acordo com
Moiss e Albuquerque (1989).

127

Um sistema democrtico, para ser compatvel com a noo de justia social,

necessita da participao poltica (propiciar sociedade acesso tomada de
decises) e da mobilizao social (possibilitada pela organizao da sociedade).
Dessa forma, o cidado que quiser reformas ou justia social articuladas, mediadas
pelas regras democrticas, ter que prop-las, discuti-las e at realiz-las, j que a
democracia a responsvel por garantir o espao para se concretizar a proposta,
mas no a responsvel por, de fato, realiz-la. Para haver justia social, a
democracia se faz necessria, mas no em si suficiente (Moiss, 1989, p. 136).
Garantir o espao para a realizao de propostas significa a aceitao do jogo
democrtico por todos. As regras imanentes desse sistema de governo tm a funo
de constranger os comportamentos arbitrrios e abusivos por parte do governo ou
de grupos que, por serem privilegiados, possuem diferentes oportunidades de ao.
Isso ser tratado com mais detalhes a seguir.
4.1. Participao e cultura poltica no Brasil
A qualidade democrtica brasileira deixa a desejar em vrios aspectos. O
dficit de participao poltica115 um deles e afeta a responsividade e a
accountability. De forma mais simples, podemos justificar a importncia da
participao tendo como base a noo de democracia, independente do modelo
adotado, que considera essa forma de mobilizao como uma condio para seu
funcionamento. A baixa participao poltica no Brasil pode ser estimulada por
caractersticas de sua cultura poltica que, possivelmente, atuam em conjunto com a
ideologia do Estado autoritrio.
A desmobilizao social como principal objetivo do autoritarismo culmina com
o golpe de 1964116, que praticamente liquida o sistema representativo no Brasil. No
entanto, alguns mecanismos representativos, em conjunto com a existncia de um
partido opositor e com a continuao das atividades legislativas e judicirias, foram
mantidos para mascarar o objetivo antiparticipativo e repressivo do sistema. O
funcionamento do Poder Legislativo em regimes autoritrios tem como objetivo
legitimar as aes do governo via parlamento117. uma caracterstica do sistema de
115
116

117

Mensurado por Neil (2006, p. 15), na verificao de votos brancos, nulos e abstenes.
Segundo Silva (1999) e Shin (2005), a maioria dos pases latino-americanos absorve os princpios
democrticos antes de rejeitar os autoritrios.
A maior parte dos regimes autoritrios instaurados na histria mundial no utilizou o Poder Legislativo para
legitimar aes do governo; o Brasil foi uma exceo.

128

dominao brasileiro, que influenciou os processos de transio poltica e abertura

democrtica do Brasil nos anos 1970 (Silva, 1999; Lamounier, 1990; ODonnell,
1988). Dificultar a organizao social e levar a sociedade a acreditar que seus
interesses so considerados nas decises polticas (por meio da fachada
representativa) possibilitam a manuteno das relaes clientelistas e assimtricas e
do poder poltico como um bem privado.
Durante a transio democrtica, surgiram novas formas de relacionamento
entre a sociedade e o Estado. Uma delas foram os movimentos sociais, tendo sido o
sindicalismo o mais significativo deles. Contudo, no momento seguinte, com a
instaurao e consolidao democrtica, os movimentos sociais perderam a sua
centralidade e aumentou o abismo entre a sociedade e o Estado (Diniz e Boschi,
1989; apud Silva, 1999).
Com tantas mudanas, o principal problema para a consolidao da
democracia no pas foi a incapacidade institucional de se adaptar s novas
mudanas e de absorv-las. A incongruncia do sistema institucional perante as
transformaes sociais pode ser vista como uma herana autoritria e reflete na
incapacidade dos partidos polticos, como canais de agregao de interesses, de
viabilizar a insero poltica dos novos atores emergentes (Silva, 1999, p. 29).
Uma possvel soluo, pensada na poca pelos autnticos do MDB, era
fazer com que a base da populao incorporasse as ideias democrticas, o que
seria alcanado pela participao popular. Em outras palavras, o objetivo dessa
proposta era combater a cultura poltica tradicional que estava se fortalecendo, cada
vez mais, com o regime autoritrio. De fato, o bom funcionamento do sistema
representativo est na integrao entre a democracia tradicional e os mecanismos
institucionais de participao direta (Moiss, 1990). A participao direta se faz
importante pelo fato de proporcionar a educao poltica para a cidadania (Silva,
1999, p. 34).
Segundo Moiss (1990, p. 13), participao poltica se refere ao
[...] conjunto de atividades mediante as quais os cidados de uma determinada sociedade
pretendem influir tanto na escolha dos responsveis pelas decises polticas que afetam esta
sociedade como um todo (e, portanto, nas suas aes) como no processo que conduz s
prprias decises relevantes para a coletividade.

Nas palavras de Silva (1999, p. 35), participao poltica aquela que se

realiza atravs de canais institucionais concebidos para viabilizar a interveno
129

direta [da populao] na atividade de produo de leis e na formulao de polticas

governamentais. A possibilidade da ao direta da populao na poltica esbarra no
rano autoritrio cultural que sobrevive na democracia representativa e na cultura
poltica brasileira, pelo fato de valorizar pouco ou no valorizar a relao entre a
vontade dos cidados e as instituies da representao (Moiss, 1990, p. 35). Sem
participao, no surpresa que o antagonismo entre sociedade e Estado aumente.
Nesse contexto, o Estado visto como o ator regulador e provedor de
direitos; enquanto a sociedade se percebe como incapaz de uma organizao
autnoma, tornando-se mero cliente. Essa oposio entre os dois atores tornou-se
parte da cultura poltica, que interiorizou a ideia de que a sociedade amorfa,
heterognea e catica, necessitando que o Estado a organize e a regule para
possibilitar no s a sua sobrevivncia, mas tambm o seu desenvolvimento.
A transio democrtica, apesar de ter superado o autoritarismo, pode ser
considerada conservadora. Um dos motivos para se afirmar isso est na participao
de parlamentares ligados aos militares e, posteriormente, na sobrevivncia destes
na consolidao democrtica. Esses polticos so os principais sustentculos da
cultura poltica elitista, excludente, tradicional e antiparticipativa dentro da esfera
poltica nos dias de hoje, disseminando-a na populao (Silva, 1999, p. 39).
Estudando as propostas de emendas populares para a Constituio Estadual
de Santa Catarina, em 1989, Clvis P. da Silva argumenta a favor da tese de que a
cultura poltica da regio sofreu transformaes em um rumo democrtico, o que
gerou propostas de emendas que efetivaram e fortaleceram a participao
poltica118. A vontade popular de alterar os instrumentos de participao mostrava
alguma mudana no consenso normativo mnimo, compartilhado pela sociedade,
nos termos de Moiss (1992), ou na cultura poltica pblica, nos termos de Rawls
(1993). Essa mudana no significaria nada se esse canal de participao
(propostas de emendas populares) no existisse a priori. Portanto, o espao
institucional de participao sem cultura poltica democrtica no surte efeito, e o
contrrio, cultura poltica democrtica sem canais de participao, tambm no gera
resultados democrticos.
Os valores tm mudado tambm em direo ao reconhecimento da
118

Foram admitidas 22 emendas populares; a delas metade propunha a criao de espaos institucionais para a
participao de segmentos da sociedade na formulao e implementao de polticas pblicas em reas
especficas (Silva, 1999, p. 57).

130

democracia como um valor geral, ou seja, como forma de organizao poltica e

como modo de convivncia social (Moiss, 1992, p. 136). Essa transformao dos
valores proporciona a rejeio do modo de operao tradicional da poltica formas
antirrepublicanas ou com desempenho insuficiente. Contudo, Silva (1999, p. 82)
relata ainda observar a persistncia de prticas de clientelismo e cooptao que,
todavia marcaram as relaes entre a sociedade e as instituies que sustentam
lideranas ligadas ao autoritarismo e a reproduo desses mesmos vcios no estilo
poltico dos novos polticos. Por esse motivo, pensando em mbito nacional e na
possvel perseverana do patrimonialismo como fora, ainda ativa, na cultura poltica
brasileira e disseminada pela ideologia do Estado, conclui-se que a participao
poltica baixa devido desmobilizao da populao gerada por esses elementos.
De fato, no existe a defesa aberta de prticas antidemocrticas como o
clientelismo ou o prprio patrimonialismo no pas. A preponderncia dos princpios
liberais, principalmente na poltica, ainda continua sendo uma aspirao. Segundo
lvaro de Vita (1993b, p. 102-103), a sociedade brasileira (lembrando que o Brasil
o segundo pas a ter a distribuio de renda mais injusta do mundo) o avesso da
sociedade liberal justa de Rawls: organizada para o mximo benefcio possvel dos
mais privilegiados.
Portanto, complementando o que foi discutido no segundo captulo, o
compromisso com valores que motivam o direito de voto, de eleies livres e
honestas, de informao e associao, so indispensveis para a democracia e para
a tomada de decises coletivas. Decorre desse compromisso a escolha pelas
instituies polticas que seriam capazes de preservar e disseminar os valores em
questo, fato que, por sua vez, depende da tradio de cada sociedade.
Rawls (apud Vita (1993a) distingue entre dois formatos sociais: as sociedades
liberais e as hierrquicas bem ordenadas. Ambas possuem uma concepo de
justia consensual e, a partir da, se d o sistema poltico e institucional de cada
uma119. As sociedades hierrquicas se configuram baseadas em valores especficos
e a participao da sociedade na construo da concepo de justia consensual
tambm depende das caractersticas institucionais e culturais que assegurariam a
legitimidade de suas instituies. Nessas sociedades, o direito de participao
dado a indivduos que so membros de grupos ou associaes, enquanto nas
119

As emendas populares de Santa Catarina, de fato, se baseavam em concepes de justia distintas das
tradicionais, segundo Silva (1999, p. 86).

131

sociedades liberais decorre do fato de serem indivduos livres e iguais.

O sistema de dominao patrimonialista apresenta funcionamento similar ao
das sociedades hierrquicas bem ordenadas. No patrimonialismo, a condio para
ser membro desses grupos (que exercem poder dentro e fora da poltica) ter poder
econmico (condio primordial no passado, talvez no tanto nos dias de hoje) e/ou
ser cooptado, e/ou ser uma famlia tradicional na atuao da poltica, como ainda o
caso da famlia Sarney120 e das famlias donas dos meios de comunicao121.
Somente esses grupos especficos e privilegiados tm o direito de participao
poltica direta no sistema de dominao patrimonialista e as oportunidades geradas
pelo relacionamento deles sob a lgica da corrupo procedimental possibilitada
pelo sistema de dominao patrimonialista.
Aps longos debates e defesa das emendas populares, a maioria dos
membros da Constituinte declarou que as primeiras mudanas necessrias
consolidao democrtica deviam ser localizadas nas instituies polticas,
garantindo a participao popular, como de fato ocorreu122. Entretanto, foi expressa
a preocupao geral com a capacidade de organizao social, pois todas as leis
aprovadas no valeriam nada se a sociedade no se organizasse para impedir que
em seu nome falem apenas grupos minoritrios (Silva, 1999, p. 110). O episdio da
Constituinte de Santa Catarina em 1989 expressa a vontade popular de
institucionalizar canais efetivos de participao, o que indica uma absoro parcial
das mudanas poltico-culturais ocorridas na sociedade pela arena poltica (idem, p.
112). As emendas podem ser vistas como um questionamento s formas de
participao tradicional paternalistas, clientelistas e cooptativas e, por isso, indicam
certa mudana na cultura poltica da regio.
Portanto, h evidncias suficientes para entender que a cultura poltica afeta
diretamente a participao poltica. Parte da cultura poltica brasileira internalizou o
patrimonialismo considerando-o um aspecto natural da poltica, como foi debatido
nos captulos anteriores. Alm de estar contido na cultura poltica, o patrimonialismo

120

121

122

Inclusive, esse poltico fez parte do pacto da transio democrtica no pas, garantindo o seu lugar no novo
regime. Cf. Moiss e Albuquerque (1989, p. 143).
Nove famlias brasileiras, entre elas, Mesquita, Frias, Saad e Marinho, so proprietrias de 95% dos meios de
comunicao no pas, liquidando com um dos elementos principais da democracia: disponibilizao de fontes
de informao variadas.
Foram aprovadas leis para a reclamao acerca do mau funcionamento do servio pblico, para o controle e
fiscalizao dos rgos do poder atravs de conselhos estaduais, compostos por representantes do governo e
da sociedade civil (Dirio da Constituinte, 5 out. 1989, n. 39, p. 4).

132

encontra mecanismos de sobrevivncia tambm na ideologia do Estado autoritrio,

incentivando a desmobilizao social. A relao entre o patrimonialismo e a baixa
participao no direta e nem bvia. Entretanto, a baixa participao causada pela
desmobilizao social vantajosa para a cultura poltica autoritria e facilita a
coisificao do poder pblico.
4.2. Participao e patrimonialismo: algumas questes123
O principal benefcio dominao patrimonial, trazido pela baixa participao
da populao, a manuteno desta num estado de ignorncia quanto s decises
polticas e, portanto, sem controle sobre elas. Evidentemente que, quanto menos a
populao se envolve, menos a corrupo procedimental e o clientelismo124
precisam ser ocultados e, por isso, podem ter suas dimenses aumentadas. Decorre
disso que a populao, desentendida dos acontecimentos da esfera poltica, se
torna uma massa facilmente manipulvel e dominada. Mesmo que o objetivo da
elite fosse traduzir a demanda social em polticas pblicas, a falta de envolvimento
social impede que essa demanda seja conhecida e realizada. Com o tempo e com a
ideologia do Estado, o distanciamento da poltica se naturaliza e se torna habitual. O
no envolvimento com a poltica motivado pela complexificao dos assuntos
pblicos125 (o que Ricardo Silva denomina de tecnocratizao) e pela
desmobilizao social histrica.
O patrimonialismo, como uma caracterstica da cultura poltica brasileira,
interfere ou at mesmo produz um consenso normativo que ignora ou tolera a
soluo de conflitos baseados na desigualdade econmica, social, cultural e poltica.
Nesse contexto, as normas e mecanismos poltico-institucionais aceitos so o pano
de fundo para a concretizao da participao das foras polticas relevantes e da
abertura para a participao de novas foras (Moiss e Albuquerque, 1989, p. 129).
Em outras palavras, as ideias consensuais sustentadas e compartilhadas pela
populao condicionam a forma de participao e simultaneamente gera uma

123

124

125

O Prof. Edison Nunes, membro da banca de avaliao desta dissertao, apontou a necessidade de reinserir o
patrimonialismo no debate democrtico, considerando que o sistema poltico democrtico tambm uma
forma de dominao. Esta dissertao falhou em se aprofundar neste tema.
Como ser mais bem tratado na concluso, o clientelismo somente uma parte da lgica de corrupo
procedimental. Ele define a concesso de benefcios em troca de apoio poltico (geralmente votos),
enquanto a corrupo procedimental pode definir trocas materiais tambm.
Assim como foi debatido no captulo pregresso, a complexificao da poltica um dos objetivos da
ideologia do Estado.

133

demanda por mudana ou continuidade institucional.

A participao traz conhecimento e experincia poltica ao cidado.
participando que se entende melhor dos procedimentos polticos e se percebe que
as mudanas sociais so possveis por meio dela, e no somente atravs do Estado.
Contudo, quando no h canais efetivos para a participao popular, isso pode
significar que no houve uma demanda por parte da sociedade; ou havendo alguma
demanda, ela foi insuficiente ou desorganizada para se concretizar em instituies;
ou, no caso de uma demanda significativa, o poder pblico dificultou a sua
institucionalizao.
Essas trs hipteses necessitam ser testadas; contudo, apesar de ser um
exemplo do mbito regional, temos a experincia de Santa Catarina para nos
mostrar que o canal de participao popular (as emendas populares) possibilitou que
a sociedade expressasse sua necessidade pela efetivao da participao. Dada a
simultaneidade de influncia entre as instituies e a cultura poltica, mais factvel
a garantia institucional da participao poltica por parte do Estado, para que
estimule as transformaes na cultura poltica brasileira em direo a uma cultura
poltica mais democrtica. Por isso, a situao em que o poder pblico dificulta ou
desestimula a participao a mais perigosa para a democracia, pois, sem a chance
de participao, nunca ser sabido se h, de fato, uma demanda social por esse
direito.
H uma grande chance de que os lderes polticos estejam impedindo a
organizao da vida pblica brasileira. Na opinio de Moiss, o predomnio das
oligarquias no s funo de perodos histricos especficos, mas o resultado de
um sistema de dominao, cuja dinmica procura impedir a estruturao da vida
pblica no pas (Moiss e Albuquerque, 1989, p. 153).
A baixa participao tambm encontra outras causas, de acordo com a
literatura da cultura poltica (Baquero e Castro, 1996; Moiss, 1995; Almond e Verba,
1963). A no participao pode ser reflexo do sentimento de ineficcia da
democracia ocasionado pela distncia dos representantes da sociedade. A
inacessibilidade faz com que o cidado acredite que sua participao no seja
relevante, e, portanto, no surtir resultado algum. A decepo com as instituies
representativas aumenta o custo da participao pelo fato de o cidado no controlar
diretamente as decises gerais (Sartori, 1994).
134

O dficit na participao pode ter suas origens tambm na postura de

indiferena do cidado. Essa desmotivao pode ser mais prejudicial para a
democracia do que a primeira. No participar por acreditar que a democracia no
funciona mostra que o cidado tem uma opinio do que talvez fosse mais eficaz para
o regime, ou pelo menos do que o regime no deveria fazer. Quando o indivduo
indiferente, no podemos inferir isso, ou seja, a pessoa no tem uma opinio sobre o
que seria eficaz ou no, e, mais alarmante ainda, o fato de no se interessar e se
distanciar dos assuntos pblicos. Isso pode apontar para a grande falta de educao
poltica da populao em geral.
O aprendizado do eleitor quanto aos procedimentos democrticos tambm
pode ser limitado pelo dficit participativo. Quando o eleitor no adquire novas ideias
e experincias sobre objetos polticos, resta-lhe ser orientado por informaes que j
possua antes em conjunto com quaisquer outras que lhe chegam atravs da mdia.
provvel que, nesse caso, o cidado oriente suas escolhas majoritariamente,
baseado na cultura poltica disponvel126.
Outra questo importante seria investigar at que ponto a participao poltica
influencia a quantidade de corrupo percebida pela sociedade. Como foi visto no
segundo captulo, ficou demonstrado que pessoas comuns so capazes de perceber
a corrupo da mesma forma que especialistas. Isso pode suscitar vrias questes.
Apesar de Canache e Alisson (2005) no discutirem a quantidade de informao,
poderamos pensar que, se percebem a corrupo de forma semelhante, provvel
que tivessem tambm quantidades de informao semelhantes. Se a quantidade de
informao dos dois grupos aproximadamente a mesma, e, pensando nos baixos
ndices de participao da Amrica Latina (que sero abordados na prxima
sesso), podemos inferir que a participao no influencia a percepo da
corrupo, ao contrrio do que postula a teoria (quanto maior a participao, maior a
confiana e, assim, menor a percepo da corrupo). Portanto, de extrema
importncia entender o alcance da influncia da participao.
Para Baquero (1981; apud Neil, 2006, p. 33),
[...] alguns elementos que contribuem para a instabilidade poltica da Amrica Latina (alta
percepo da corrupo, do desemprego e da desigualdade social) resultam em
participaes polticas no convencionais como passeatas, greves, ocupaes de
propriedades pblicas e privadas, vandalismo e uso de violncia. Essas formas de
participao, apesar de democrticas, podem ser baseadas no no reconhecimento dos
126

Hiptese levantada no segundo captulo, no aguardo de ser testada.

135

mecanismos democrticos de representao como forma de realizar mudanas, o que pode

manter os indivduos indiferentes em relao aos rumos da competio poltica e, mais
perigoso, pode servir de apoio para a implementao de polticas francamente
conservadoras.

O descrdito nos mecanismos democrticos impede que as pessoas deixem

o mundo da vida privada para ocupar o pblico, pois o custo para isso muito alto
exige um esforo intenso de informao, de mobilizao e de organizao (idem,
ibidem).
A ciso entre sociedade e Estado motivada por dois problemas originados
na transio democrtica. O primeiro deles a falta de mecanismos de controle dos
abusos de poder econmico durante as eleies, tornando limitada a igualdade dos
atores da competio poltica. O resultado a eleio de candidatos detentores de
poder econmico ou representantes dele. Como temos discutido, essa uma das
bases da sobrevivncia do patrimonialismo no pas. O segundo problema se refere
mdia (como foi argumentado no captulo anterior), que, nas mos de grupos
privados, apoia o governo mostrando seu favoritismo (idem, p. 137).
Esses problemas afetam diretamente a natureza da democracia, negando o
carter aberto do sistema. A consequncia uma grande parcela da populao que,
se sentindo trapaceada, retira o seu apoio ao regime democrtico. Para impedir isso,
a construo democrtica deve ter em vista duas estratgias: a primeira, um plano
que envolve a agregao e o processamento dos interesses dos distintos atores do
sistema poltico (organizaes de interesse, partidos polticos e instituies de
representao), ou seja, o que estamos chamando de mobilizao social; e, a
segunda, o plano onde o poder pblico reconhece legitimidade a essas demandas
(idem, p. 151), que s pode ser concretizada com a participao poltica. Ao
contrrio, as estratgias adotadas no primeiro governo civil eram compostas de
formas extremamente tradicionais de administrao poltica, ampliando o grau de
descontrole governamental sobre o uso dos recursos pblicos127. A adoo de
procedimentos com caractersticas patrimoniais e clientelistas resultam em uma
situao de crise de governabilidade em que um dos seus componentes a
corrupo procedimental que cresce medida que a administrao eleitoral da
economia se fortalece em detrimento da representao social pelos partidos,
127

A primeira estratgia contraditria foi possibilitar a manipulao eleitoral pela administrao econmica
(como ficou evidente no Plano Cruzado I); e segundo, concentrou a ateno pblica em questes como o
tempo de durao dos mandatos do Executivo (Moiss e Albuquerque, 1989, p. 157-158).

136

privatizando a prtica poltica (Moiss e Albuquerque, 1989, p. 158). Esse estilo

poltico se mostra bastante funcional para as oligarquias, mas tambm um
obstculo governabilidade pouco apoio, desconfiana, foco no controle dos
abusos institucionais, em detrimento dos objetivos democrticos e desautorizao
do pblico como espao coletivo de deliberao.
De acordo com Moiss, o movimento das Diretas-J foi um dos poucos, se
no o nico, a se preocupar com o arranjo institucional a vigorar no pas. Entretanto,
essa mobilizao antiautoritria logo se dispersou sem institucionalizar formas
permanentes de participao poltica no regime que estava nascendo.
A cultura poltica brasileira ainda no foi capaz de estabelecer uma distino
ntida entre a esfera da vida pblica e a esfera da vida privada. Os negcios e
deliberaes pblicas ainda so vistos como pertencentes a um mundo alm do
alcance das pessoas comuns. O desenvolvimento de uma cultura poltica
democrtica, que culmina na absoro de certos valores, possibilita que demandas
sociais sejam entendidas como uma pauta importante a ser discutida publicamente
por todos e, dessa forma, fazer com que o sistema de fato funcione.
Portanto, para se tornar mais eficaz, a democracia brasileira precisa enfrentar
essas questes. Sua cultura poltica, ao deixar de ser tradicional, deixaria de ser
tambm antipoltica e motivaria a participao popular em outros eventos alm dos
eleitorais, intensificando, assim, sua representao e eliminando o sentimento de
que a poltica somente uma atividade das elites. A distino entre pas real e
pas formal precisa ser endereada pelas elites e partidos polticos para que as
instituies correspondam s expectativas sociais. Pois, sem canais efetivos de
intermediao da sociedade com o Estado, a democracia no se consolida e a
poltica permanece como algo apartado da vida dos homens comuns (idem, p. 158).
4.3. Alguns dados sobre a participao poltica no Brasil e na Amrica Latina
Sejam quais forem os motivos para a baixa participao (sensao de
ineficcia ou indiferena, motivados por indicadores sociodemogrficos como
escolaridade/analfabetismo; distribuio de renda/desigualdade, incapacidade de
mobilizao social etc. para citar apenas alguns), todos giram em torno do apoio
poltico. Obviamente, precisamos aprofundar as pesquisas para entender o dficit de
participao; contudo podemos ter certeza de que as condies sociais brasileiras
so responsveis por uma parte da apatia poltica. Para Wanderley Guilherme dos
137

Santos (2006), estes dois elementos (as caractersticas da sociedade e o dficit de

participao) tm uma relao de causa e efeito. O que talvez seja incompreensvel
o fato de no estar havendo uma convulso social dada a grande desigualdade
social (Power, 2002).
O apoio poltico prejudicado ou impedido por vrios elementos. Um deles
o sentimento de estar sendo representado, que no Brasil significativamente
baixo. Quase 60%128 da populao no acreditam que os partidos polticos
representam a sua maneira de pensar129 e essa mesma porcentagem afirma que
no existe nenhum partido de que goste, ao menos um pouquinho, e 48% vota sem
considerar o partido poltico do candidato. Esses dados indicam que pode estar
havendo uma corrida eleitoral concentrada somente no alcance do poder,
contrariando as expectativas da populao de ser representada no espao pblico,
como foi discutido acima. A demanda por representao, de fato, existe: 74% da
populao brasileira acredita que os partidos devem representar o conjunto da
populao, em detrimento da representao dos prprios polticos ou de grupos
especficos de pessoas (Eseb, 2002; apud Neil, 2006, p. 50).
Ao cruzar dados sociodemogrficos com participao eleitoral, Michel Neil
(2006) chega a algumas concluses interessantes. Primeiro, que, quanto menos
pobre o municpio, mais sua populao participa. Analisando os vinte municpios
menos pobres do pas, chega a uma taxa de alienao eleitoral (votos brancos,
nulos e abstenes) de 21,3%. A mdia de alienao eleitoral do pas de 26,3%,
ou seja, participam 5% a mais. O eleitor mdio nacional, ento, no se diferencia
muito do eleitor com menores taxas de pobreza quando se trata de anular ou votar
em branco. A diferena est no quesito absteno (j que os votos nulos e brancos
nacionais totalizam 10,4% e, nesses municpios, totalizam 10,3% porcentagens
praticamente iguais), mostrando que os menos pobres comparecem s urnas 5,4% a
mais.
Os vinte municpios mais pobres apresentam taxa de alienao eleitoral de
42,7%, ou seja, 16,5% maior do que a mdia nacional e 21,4% maior do que os vinte

128
129

Fonte: Eseb, 2002 (apud Neil, 2006, p. 42).

Em artigo do Correio Braziliense (1 maio 2011), intitulado Ideologia esquecida no Imprio, por Marcello da
Fonseca, afirma-se que, de acordo com especialistas, o personalismo excessivo nas disputas eleitorais e
interesses particulares de certos grupos atrapalham a construo ideolgica dos partidos e, por isso, o
professor Carlos Ranulfo, da UFMG, conclui que nunca tivemos uma identificao partidria no decorrer da
histria. O atual sistema comeou a partir de 1980, mas j nasceu sem ncora social.

138

municpios menos pobres. Os municpios mais pobres comparecem 10% a menos

que a mdia nacional e tambm votam mais em branco e nulo (10,1%). O
comparecimento s urnas uma varivel com potencial diferenciador da
participao poltica, ao contrrio do que indicava a literatura, esclarecendo outros
motivos para absteno130. O municpio com maior dficit de participao tambm
42% mais pobre se comparado com o municpio de menor dficit de participao.
Portanto, o coeficiente de correlao linear de Pearson para as variveis
intensidade de pobreza e dficit eleitoral de 0,83131, representando uma relao
positiva e significativa. O mtodo de regresso linear mostra que 68% dos casos de
alienao eleitoral podem ser explicados pela intensidade da pobreza.
Em relao aos analfabetos, a populao brasileira era composta por 74% 132
de analfabetos funcionais em 2001. Em relao aos eleitores, eles representam 23%
(quase 30 milhes). Nesse contexto, temos que os municpios com maiores taxas de
alfabetizao comparecem 10% a mais do que os de menores taxas de
alfabetizao. Os vinte municpios com menores taxas de alfabetizao comparecem
s urnas 7,9% menos que a mdia nacional e tm taxa de alienao eleitoral 14,5%
maior (40,7%) do que a mdia nacional (26,3%). Comparando os municpios que
apresentam menores taxas de alfabetizao com as estatsticas nacionais, vemos
que o comparecimento eleitoral pouco diferente (5,2%); porm, a maior diferena
est entre os votos brancos e nulos: 12,4% a mais do que a mdia nacional.
Quando Neil (2006) cruza os dados dos votos com os ndices de pobreza,
percebe que as maiores diferenas so em relao ao absentesmo, enquanto que
quando ele cruza os dados dos votos com as taxas de analfabetismo, a diferena se
mostra nos votos brancos e nulos. Podemos inferir que o analfabetismo limita a
escolha precisa dos candidatos, resultando nos votos brancos e nulos.
O coeficiente entre as duas variveis (analfabetismo e dficit eleitoral) de 130

131

132

A literatura geralmente deixava essa varivel de fora, considerando que a distncia e a mudana de endereo
dos indivduos era a principal responsvel por este fenmeno (Neil, 2006).
O coeficiente de correlao de Pearson mede o grau de correlao entre duas variveis. Quando positivo,
significa que, se aumentarmos a intensidade ou quantidade de uma varivel, isso ir aumentar a da outra
tambm. Se a relao negativa, significa que, ao aumentarmos uma, a outra diminui na mesma proporo.
Quanto mais o resultado se aproxima de zero, menos as variveis se relacionam entre si.
Resultado do primeiro indicador nacional de analfabetismo funcional divulgado em dezembro de 2001 pela
ONG Ao Educativa e pelo Instituto Paulo Montenegro. No resultado, 9% dos brasileiros so analfabetos,
31% s entendem anncios ou ttulos (nvel 1), 34% conseguem encontrar informaes no implcitas em
pequenos textos (nvel 2) e apenas 26% dos brasileiros entre 15 e 65 anos conseguem ler e entender e
interpretar textos (nvel 3). Dos universitrios ou aqueles que terminaram o nvel mdio, 35% no alcanam o
nvel 3 (UnB revista, ano II, n. 5, p. 9) (Neil, 2006, p. 89).

139

0,90. Portanto, quanto maior o nmero de alfabetizados na populao, menor o

dficit eleitoral. O resultado da regresso 0,81, mostrando que os nveis de
alfabetizao explicam 81% da alienao eleitoral. Os dados tambm mostraram
que h um ponto timo de escolaridade cuja participao no se altera se for
superado quando o eleitor concluiu o ensino fundamental II (antigo segundo grau:
de 5 a 8 srie). Mais pesquisas so necessrias para determinar esse ponto timo,
pois depende da qualidade da educao. Nacionalmente, ter cursado o fundamental
pouca influncia tem no comparecimento s urnas, mas o comparecimento aumenta
58,8% na parcela da populao que frequentou o ensino mdio e 76,7% com curso
superior ou mais. Observando as mdias nacionais, Neil chega concluso que a
agregao do conhecimento cognitivo e avaliativo e o desenvolvimento de uma
cultura cvica ocorrem no Brasil, de forma geral a partir do segundo grau.
Entretanto, esse resultado varia bastante conforme as regies; por exemplo, em
Porto Alegre, os ndices de participao no aumentariam caso o nmero de
pessoas com curso superior crescesse, pois de acordo com as pesquisas de Castro
et al. (1997), esses cidados j estariam mais propensos participao ao
alcanarem o antigo segundo grau de escolaridade. Portanto, diferentes tipos e
qualidades de educao afetam de forma distinta a participao poltica.
A concluso de Neil (2006, p. 111) que, no geral, o brasileiro possui uma
participao poltica razovel para uma democracia, mas os valores democrticos
ainda no esto devidamente internalizados na populao. As instituies
democrticas ainda no esto operando de acordo com as expectativas sociais e a
excluso social potencializa a insatisfao e a desiluso com a democracia.
A excluso social, analisada em termos de intensidade de pobreza e
analfabetismo, se relaciona diretamente com a excluso da participao poltica
impedindo que os grupos da populao que mais necessitam de polticas pblicas
fiquem fora de sua elaborao. Portanto, a participao e as necessidades sociais
nunca iro se corresponder sem que as instituies diminuam as desigualdades
socioeconmicas e a distncia entre Estado e sociedade.
Como discutimos no segundo captulo, a desigualdade social impede que a
sociedade chegue a um consenso que baseie e justifique as aes do governo.
Portanto, o primeiro passo rumo a uma participao poltica mais igualitria reduzir
as desigualdades materiais.
140

5. Concluso
Neste captulo, abordamos primeiramente a teoria democrtica e sua relao
com a participao poltica. Foi mostrado, utilizando-se de vrios conceitos, que
essa relao no dada e nem certa. Entretanto, argumentamos que a participao
elemento primordial da democracia e para a sua consolidao, pois os vnculos
entre sociedade e Estado precisam ser fortalecidos, sendo a participao popular
uma forma de concretizar isso.
Aps o debate sobre o papel da participao e o conceito de democracia,
aspectos da democracia e da cultura poltica brasileira foram abordados para uma
breve explanao da situao da participao popular no pas e suas possveis
mudanas. A experincia brasileira aponta para uma cultura poltica desacostumada
ao engajamento poltico e organizao social. As consequncias disso so
inmeras, entre elas est a manuteno do estilo poltico patrimonialista que se
refora e estende suas dimenses na poltica brasileira. Porm, como mostra o
exemplo de Santa Catarina, a cultura poltica brasileira pode se modificar rumo a
valores democrticos mais concretos133.
Teoricamente, vimos onde e como o patrimonialismo pode afetar a
participao poltica, de forma mais direta, para posteriormente analisar alguns
dados que apontam a baixa participao brasileira. Ainda no possvel concluir que
a participao reduzida, como mostrado empiricamente, seja uma consequncia da
dominao patrimonial, ou em que medida, de fato, afeta a participao. O objetivo
era estabelecer um possvel vnculo explicativo entre as duas dimenses, para que
futuramente a relao seja testada.
A representao poltica brasileira obstruda pelo direcionamento do
trabalho dos partidos polticos para obter votos, cargos pblicos e minimamente para
representarem a sociedade civil. A coisificao do poder, motivada pela ineficincia
da representao, permanecer atuante se a desmobilizao social persistir,
impedindo que se concretize sua participao.
Por ltimo, o conceito qualidade da democracia refora a necessidade da
participao para o bom funcionamento deste sistema poltico. A participao
133

Estudos sobre a participao popular no oramento participativo na regio Sul do pas tambm podem ser
direcionados para sua congruncia com uma nova cultura poltica. O oramento participativo um exemplo
real de como a ampliao da participao reduz a patronagem e o clientelismo. Cf. Wampler e Avritzer (2004,
p. 210).

141

predicada pela qualidade da democracia no se limita ao estabelecimento de

canais de participao, mas se trata da certeza de que a sociedade ir fazer uso
desses meios para ter suas demandas ouvidas. Quando a participao
determinada pelo poder econmico e administrativo, a sociedade no tem seus
interesses representados politicamente e desenvolve sentimentos como a apatia e o
cinismo, que a distanciam cada vez mais da esfera pblica.
A qualidade da democracia brasileira afetada pela participao poltica
insuficiente. O engajamento popular encontra dificuldade de se concretizar pela falta
de estmulo poltico e at mesmo seu impedimento pela ao da ideologia do
Estado. Outro motivo est na convivncia da dominao patrimonial com as
instituies democrticas que preserva uma relao clientelista e assimtrica com o
cidado e dentro da prpria comunidade poltica. A ideologia do Estado e o estilo
poltico patrimonialista configuram uma cultura poltica desconfiada, privatista,
personalista e que no se identifica com a classe poltica. O sistema de cooptao
poltica se sobrepe ao de representao, o estamento estrutura de classes e o
primado do direito administrativo ao direito civil, produzindo um cidado desprovido
de iniciativa e de direitos diante do Estado (Schwartzman, 1988, p. 101). O
patrimonialismo continuar a se expressar no desejo de ter a vida interferida pelo
Estado no que se refere ao recebimento de benefcios, pois se acredita que
somente por este meio que se ter uma vida confortvel.

142

Consideraes Finais
O patrimonialismo apresenta vnculos tericos slidos com a cultura poltica, a
corrupo, a ideologia do Estado autoritrio, a participao e a qualidade
democrtica. concretizado por meio de atitudes, crenas e valores originados no
passado, que podem refletir na noo do que seja pblico para os atores polticos.
Esse estilo poltico, configurado pela arbitrariedade do poder, possibilita abusos e
desigualdades na distribuio dos bens pblicos, resultando na privatizao da
esfera poltica. O contexto de dominao patrimonial incapacita o sistema
representativo brasileiro, negociando a incluso ou a excluso de grupos na
participao poltica.
A abordagem da cultura poltica, como um dos seus principais instrumentos
de estudo, permite identificar o patrimonialismo como uma parcela de motivaes
intersubjetivas e culturais estimuladoras da corrupo poltica e da desmobilizao
social, que culminam na baixa qualidade democrtica brasileira. A lgica corrupta
procedimental, que constitui a sua essncia, dificilmente percebida pela
populao como um elemento de subverso da democracia. A presena desse tipo
de comportamento deixa em aberto a possibilidade de um regresso autoritrio no
pas.
Contudo, o patrimonialismo no atua somente mediado por mecanismos
histricos e tradicionais. A abordagem cultural desse fenmeno extremamente
relevante, como foi argumentado, porm no suficiente. A sobrevivncia do
patrimonialismo, nos dias atuais, e, apesar do aparato institucional democrtico,
mais bem compreendida se for corroborada por mecanismos em execuo no
presente. Por esse motivo, a ideologia do Estado autoritrio foi inserida na anlise,
como uma forma de apontar as origens contemporneas. O encaminhamento
poltico dos interesses privados possibilitado por esses dois caminhos: a cultura
poltica brasileira e a manipulao do sentido direcionada justificao e aceitao
desses interesses. O resultado a restrio da arena pblica queles cooptados
para dentro dela, que so os reais detentores do privilgio da participao poltica.
A proposio desses vnculos tericos tem a funo de orientar futuras
pesquisas no sentido de explorar mais a natureza desses vnculos e seus
mecanismos. Seria interessante testar em que medida os sujeitos so orientados
143

pela cultura poltica, resultando em sua insuficiente participao. Importante saber

tambm em que medida se d a percepo da corrupo no pas, de acordo com
suas causas estruturais e culturais, e se o nvel de informao de fato afeta essa
percepo e como a afeta. Quanto ideologia do Estado autoritrio, relevante que
sejam apontados seus mecanismos de reproduo e de manipulao do sentido e
seus efeitos diretos e indiretos na populao. As hipteses apresentadas nesta
dissertao foram pensadas para colaborar no entendimento da fundamentao do
poder poltico no Brasil e seus efeitos na qualidade da democracia do pas. Nesse
sentido, so sugeridas possibilidades de continuidade do estudo e da pesquisa
sobre o tema, por considerarmos necessria a sua realizao.

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