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UNIVERSIDADE DO ESTADO DO AMAZONAS

ESCOLA SUPERIOR DE CINCIAS SOCIAIS


PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DIREITO AMBIENTAL

KARYN FERREIRA SOUZA AGUINAGA

ANLISE JURDICA DA GESTO DAS GUAS SUBTERRNEAS NO


MUNICPIO DE MANAUS

Dissertao apresentada ao Programa de PsGraduao


em
Direito
Ambiental
da
Universidade do Estado do Amazonas, como um
dos requisitos para a obteno do ttulo de
Mestre em Direito Ambiental.

ORIENTADORA: Prof. Dr. Solange Teles da


Silva.

Manaus
2007

KARYN FERREIRA SOUZA AGUINAGA

ANLISE JURDICA DA GESTO DAS GUAS SUBTERRNEAS NO MUNICPIO


DE MANAUS

Dissertao apresentada ao Programa de PsGraduao em Direito Ambiental da Universidade


do Estado do Amazonas, como um dos requisitos
para a obteno do ttulo de Mestre em Direito
Ambiental.

ORIENTADORA: Prof. Dr. Solange Teles da


Silva.

Manaus
2007

TERMO DE APROVAO

KARYN FERREIRA SOUZA AGUINAGA

ANLISE JURDICA DA GESTO DAS GUAS SUBTERRNEAS NO


MUNICPIO DE MANAUS

Dissertao avaliada pelo Programa de PsGraduao em Direito Ambiental da Universidade


do Estado do Amazonas, pela Comisso Julgadora
abaixo identificada.

Manaus, 28 de setembro de 2007.

....................................................................................
Presidente: Prof. Dr. Solange Teles da Silva.
Universidade do Estado do Amazonas

.....................................................................................
Membro: Prof. Dr. Ozrio Jos de Menezes Fonseca
Universidade do Estado do Amazonas

......................................................................................
Membro: Prof. Dr. Jos Heder Benatti
Universidade Federal do Par

DEDICATRIA

A minha querida me Maria Perptuo Socorro


da C. Ferreira e meu pai Antnio Marcos da
Silva e Souza
Ao meu esposo Hector J. Hiram Tavares
Aguinaga.
Aos meus familiares e amigos.

AGRADECIMENTOS

A todos que contriburam para a realizao


deste trabalho.
Fundao de Amparo a Pesquisa do
Amazonas, pelo apoio indispensvel.
Aos professores e funcionrios do Programa de
Mestrado

em

Direito

Ambiental

da

Universidade do Estado do Amazonas, por sua


dedicao.
Aos colegas de turma pelo intercmbio
enriquecedor.
Ao Prof. Dr. Osrio Fonseca, por sua valiosa
contribuio.
A Prof. Dr. Solange T. da Silva, orientadora e
companheira
agradecimento
constantes.

de

jornada,

pelo

apoio

um
e

especial
incentivos

"Tudo o que existe e vive precisa ser cuidado


para continuar a existir e a viver: uma planta,
um animal, uma criana, um idoso, o planeta
terra. Uma antiga fbula diz que a essncia do
ser humano reside no cuidado. O cuidado
mais fundamental do que a razo e a vontade."
Leonardo Boff

RESUMO

A Poltica Nacional de Recursos Hdricos Lei 9.433/97, trouxe importantes inovaes para
a gesto dos recursos hdricos no Brasil. Os Estados, enquanto detentores do domnio das
guas subterrneas, so responsveis por sua gesto que, entretanto, deve estar em
consonncia com as disposies da Poltica Nacional. O Estado do Amazonas por meio da
Lei 2.712/01 estabeleceu a Poltica Estadual para os Recursos Hdricos e instituiu o Sistema
Estadual de Gerenciamento de Recursos Hdricos. Entre as diretrizes para implementao da
Poltica Estadual encontra-se a articulao da gesto dos recursos hdricos com a do solo. O
presente estudo tem por finalidade analisar juridicamente a gesto das guas subterrneas no
Municpio de Manaus abordando a questo da articulao da gesto desse recurso com a
gesto do solo, para a preservao da qualidade e disponibilidade dos recursos subterrneos.
Inicialmente realiza-se a anlise do contexto ambiental, social e econmico do espao urbano
objeto do estudo e posteriormente efetua-se o levantamento e anlise da legislao pertinente
ao tema. Constata-se que as normas de gesto das guas subterrneas e do solo apresentam
vrias possibilidades e mecanismos para a sua articulao e que a implementao dessa
articulao se encontra prejudicada por uma percepo ainda limitada e fragmentaria
dominante da gesto pblica.
Palavras chave: Recursos hdricos. guas. Gesto. Manaus. Ordenamento territorial.

ABSTRACT

The National Politics of Hdricos Resources - Law 9,433/97, brought important innovations
for the management of the hdricos resources in Brazil. The States, while detainers of the
domain of underground waters, are responsible for its management that, however, must be in
accord with the disposals of the National Politics. The State of Amazon by means of Law
2,712/01 established the State Politics for the Hdricos Resources and instituted the State
System of Management of Hdricos Resources. It enters the lines of direction for
implementation of the State Politics is the joint of the management of the hdricos resources
with the one of the ground. The present study the joint of the management of this resource
with the management of the ground had for purpos to analyze the management of
underground waters in the City of Manaus approaching, in the direction of the preservation of
the quality and availability of the underground resources. Initially it was become fullfilled
analysis of the ambient context, social and economic of the urban space object of the study
and later was carried through the survey and analysis of the pertinent legislation to the
subject. One evidenced that the norms of management of underground waters and the ground
present some possibilities and mechanisms for the joint and that the implementation of this
joint if finds harmed by a perception still limited and would break up dominant of the public
administration.
Words key: Hdricos resources. Waters. Management. Manaus. Territorial order

SUMRIO

1 Introduo.............................................................................................................................11
2 guas subterrneas: aspectos naturais, sociais e econmicos .........................................15
2.1 Aspectos fsicos e disponibilidade hdrica..........................................................................17
2.1.1 Conceito, ocorrncia e caractersticas..............................................................................18
2.1.2 guas Subterrneas e o ciclo hidrolgico........................................................................23
2.1.3 Aspectos hidrogrficos, hidrogeolgicos e
disponibilidade hdrica na Amaznia: a rea do municpio de Manaus........................27
2.2 O Municpio de Manaus e as guas subterrneas: a questo da urbanizao.....................36
2.2.1 Localizao, populao e economia.................................................................................38
2.2.2 A urbanizao e seus impactos no ciclo hidrolgico e na qualidade
e disponibilidade das guas subterrneas......................................................................42
2.2.3 guas subterrneas e cidades sustentveis......................................................................47
3 guas subterrneas e o Ordenamento Jurdico Brasileiro..............................................50
3.1 guas subterrneas: natureza jurdica................................................................................55
3.2 guas subterrneas e guas minerais..................................................................................59
3.3 guas subterrneas na Constituio de 1988......................................................................65
3.3.1 Dominialidade..................................................................................................................66
3.3.2 A repartio de competncias..........................................................................................69
3.2.2.1 A competncia para legislar sobre guas....................................................................70
3.2.2.2 A competncia material em relao s guas subterrneas........................................72
3.4 guas subterrneas e normas infraconstitucionais.............................................................75
3.4.1 Normas sobre gesto dos recursos hdricos.....................................................................78
3.4.1.1 A Lei 9.433/97..............................................................................................................78
3.4.1.2 A Lei Estadual 2.712/01...............................................................................................84
3.4.2 Normas federais e proteo das guas subterrneas........................................................89
3.5 O Planejamento urbano e o seu papel na proteo das guas subterrneas........................94
3.5.1 O planejamento urbano na Constituio Federal de 1988...............................................95

10

3.5.2 A competncia constitucional em matria urbanstica.....................................................96


3.5.3 Das normas infraconstitucionais em matria urbanstica.................................................97
4 A articulao da gesto das guas subterrneas com a gesto territorial
na rea urbana de Manaus: possibilidades e instrumentos disponveis.................99
4.1 Aspectos gerais de gesto.................................................................................................103
4.2 O espao urbano: conceito e delimitao..........................................................................104
4.2.1 O espao urbano como rea comum de planejamento e implementao
da gesto das guas subterrneas e do solo.................................................................106
4.2.2 Das competncias para a gesto e a necessidade de cooperao
entre os entes da federao..........................................................................................107
4.3 Os instrumentos de gesto disponveis e as possibilidades de articulao
da gesto das guas subterrneas e do solo.................................................................108
4.3.1 Dos instrumentos de gesto das guas subterrneas......................................................109
4.3.1.1 Os Planos de Recursos Hdricos.................................................................................111
4.3.1.2 A outorga dos direitos de uso dos recursos hdricos..................................................112
4.3.1.3 O Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos .................................................113
4.3.2 Dos instrumentos urbansticos.......................................................................................114
4.3.2.1 O Plano Diretor..........................................................................................................117
4.3.2.2 O Zoneamento.............................................................................................................123
4.3.2.3 Disciplina do parcelamento, uso e ocupao do solo ...............................................127
4.4 Articulao da gesto das guas subterrneas e do solo e efetividade..............................130
5 Concluso............................................................................................................................132
Referncias.............................................................................................................................135

11

1 INTRODUO

Na Amaznia a discusso sobre as guas deve adquirir percepo especfica,


considerando a sua disponibilidade e a relao existente no ecossistema entre guas e
florestas. Das guas que chegam com as chuvas as rvores e as outras plantas da floresta
retm a metade para os seus processos fisiolgicos, sendo responsvel pela induo do
equilbrio no ciclo hidrolgico e regulao do clima.1 Nesse processo participam a
evapotranspirao2 e a interceptao3 de gua pelo dossel (interceptao da copa). De igual
modo, a camada de detritos que se forma no cho da floresta possui importante papel no
disciplinamento no excedente de gua das chuvas, pois propicia uma maior absoro de gua
pelo solo. O efeito regulador da floresta no ciclo hidrolgico se verifica na medida em que
mesmo com precipitaes muito irregulares a floresta apresenta vazes de sada de gua
altamente uniformes, efeito este conhecido popularmente como 'esponja', uma vez que
durante os perodos chuvosos a gua se infiltra no solo sendo liberada gradualmente, na
estao seca.4 Dessa forma, a cobertura vegetal constitui um importante fator para a
conservao das guas subterrneas.

TRANCOSO, Ralph; CARNEIRO FILHO, Arnaldo; TOMASELLA Javier. Amaznia, desflorestamento e


gua: a interao entre a floresta tropical e a bacia hidrogrfica do planeta. Cincia hoje, Rio de Janeiro, v. XL,
p. 30-37, julho 2007.
2
Perda de gua, na forma de vapor, pela superfcie das folhas aps sua utilizao nos processos fisiolgicos.
(Trancoso, 2007. p. 32).
3
A interceptao realizada pelo dossel (copa) faz com que a gua chegue ao solo com menos intensidade
(energia), caindo em pingos mais lentos ou escorrendo por galhos e troncos, o que diminui a possibilidade de
eroso dos solos e das margens de cursos dgua, do assoreamento desses cursos e de enxurradas (Trancoso,
2007. p. 32).
4
TRANCOSO, Ralph; CARNEIRO FILHO, Arnaldo; TOMASELLA Javier. op. cit., p. 37.

12

Contudo, a ocorrncia de desmatamentos em vista da expanso desordenada dos


grandes centros urbanos na Amaznia, notadamente Manaus que concentra quase a metade da
populao do Estado5 com o conseqente aumento na demanda por gua, fazem com que os
problemas relacionados disponibilidade desse recurso tornem-se recorrentes. Na realidade,
esse apenas um dos fatores que influem na disponibilidade de qualidade e quantidade de
gua disponvel para a satisfao das necessidades de desenvolvimento e manuteno dos
ciclos qumicos, fsicos e biolgicos.
As guas subterrneas adquirem ento ainda maior importncia, j que suas reservas
so dezenas de vezes superiores ao volume6 de gua doce disponvel na superfcie. Mas
necessrio analisar igualmente sua estreita inter-relao com as guas superficiais, ambas
constituindo alvo de uma crescente poluio, que influi assim em sua qualidade e quantidade.
A concretizao de estratgias de conservao das guas e, em especial, das guas
subterrneas, passa pelo estabelecimento de normas adequadas que regulamentem as questes
de apropriao e proteo do recurso, atravs de mecanismos de gesto que considerem as
variveis ambientais, sociais e econmicas. A gesto deve, portanto, ser planejada de forma
integrada. Desta maneira a forma de uso e ocupao do solo, por ter impactos diretos nas
guas subterrneas, configura-se como elemento indispensvel a ser considerado na gesto
desse recurso.
A Poltica Nacional de Recursos Hdricos - Lei n 9.433/97, marco legal e institucional
em matria hdrica reconhece a necessidade de uma gesto integrada e estabelece em seu art.
3, dentre as diretrizes gerais de ao para a sua implementao, "a articulao da gesto de
recursos hdricos com a do uso do solo;

Com isso, optou o legislador por uma gesto

Populao total do estado e de Manaus


Do total de gua doce do planeta 29,9% so de gua subterrnea e apenas 0,3% esto nos rios e lagos. O
restante encontra-se nas calotas polares e outros reservatrios, com 68,9% e 0,9%, respectivamente. (Rebouas,
2006. p. 8).
7
Inciso V.
6

13

transversal, na medida em que prev espaos necessrios de interlocuo entre as polticas


pblicas, especialmente entre a poltica de recursos hdricos e de ordenamento territorial.
Esse estudo tem por objetivo realizar uma anlise jurdica da gesto das guas
subterrneas de Manaus e para tanto ser abordado de que forma possvel a articulao da
gesto de recursos hdricos com a do solo para a preservao da qualidade e disponibilidade
das guas subterrneas. Entende-se como articulao da gesto de recursos hdricos e do solo
a compatibilizao e associao das aes voltadas para a gesto desses recursos o que
significa, em ltima instncia, analisar a relao que se estabelece entre as respectivas normas
que pautam essas aes.
O primeiro captulo ser dedicado anlise das questes fsicas relativas s guas
subterrneas e ao reconhecimento dos aspectos naturais, sociais e econmicos do Municpio
de Manaus. A finalidade compreender a dinmica natural das guas subterrneas e as
especificidades do espao objeto da anlise, para uma contextualizao geral do presente
estudo.
O segundo captulo examinar o tratamento dispensado as guas subterrneas pelo
ordenamento jurdico brasileiro. Sero estudas, nesse momento, as normas especficas que
tratam das guas subterrneas, bem como outras a elas relacionadas. Ser analisado, ainda,
aspectos da dominialidade e competncia para a gesto, refletindo-se sobre questes
relacionadas a essas matrias. Por fim, ser feito um exame das normas de planejamento
urbano e o seu papel na proteo das guas subterrneas.
A anlise da articulao da gesto das guas subterrneas com a gesto territorial ser
objeto do quarto captulo. A partir da anlise dos instrumentos disponveis para a gesto, de
ambas as polticas, sero realizadas reflexes sobre essa articulao. Os instrumentos
urbansticos do Plano Diretor, zoneamento ambiental e lei de parcelamento, uso e ocupao
do solo, por constiturem instrumentos que direcionam fisicamente a ocupao do espao

14

urbano, concorrem de maneira significativa na proteo das guas subterrneas, razo pela
qual foram eleitos para anlise nesse estudo. No mbito da Poltica de recursos hdricos sero
examinados os Planos de bacia hidrogrfica, a outorga dos direito de uso de recursos hdricos
e o Sistema de Informao sobre recursos hdricos. Complementando esse estudo ser feita
uma anlise quanto s possibilidades dessa articulao e suas formas.

15

2 GUAS SUBTERRNEAS: ASPECTOS NATURAIS, SOCIAIS E ECONMICOS

A anlise jurdica da articulao entre a gesto das guas subterrneas e a gesto do solo
no Municpio de Manaus demanda, preliminarmente, a compreenso de alguns aspectos
tcnicos referentes interao solo/gua, bem como, o conhecimento das caractersticas
fsicas, sociais e econmicos do municpio de Manaus.
A abordagem dos aspectos tcnicos, aqui entendidos como aqueles que adentram outros
ramos do conhecimento, tais como a geologia, hidrologia e hidrogeologia, torna-se relevante
na medida em que possibilita uma maior compreenso da dinmica das guas subterrneas,
auxiliando o estudo dos aspectos normativos.
Alguns impasses no plano jurdico, por outro lado, surgem exatamente da dificuldade do
Direito8 em apreender a complexidade das relaes concernentes ao tema. O uso e
aproveitamento das guas de aqferos, como o caso, por exemplo, de aqferos
transfronteirios,9 tem suscitado variadas questes jurdicas10 quanto a dominialidade das
guas, competncia para gesto, outorga de uso, entre outros. Assim, importante ter um
relativo conhecimento da realidade objetiva que influencia e influenciada pelo Direito.
8

A noo de Direito, aqui referida, reporta-se dimenso positiva, ou seja, Direito como um conjunto de
normas de conduta social, imposto coercitivamente pelo Estado, para a realizao da segurana, segundo os
princpios da justia, reunindo, nesse sentido, trs elementos primordiais: fato, valor e norma. Assim, como
processo de adaptao social, o Direito nasce dos fatos e se destina a disciplinar fatos. A norma jurdica, direta
ou indiretamente, dirige o comportamento social. (Nader, 2003. p. 25)
9
O aqfero Guarani um exemplo marcante. Aqfero Guarani a denominao dada ao sistema
hidroestratigrfico mezozico, constitudo por depsitos de origem flviolacustre/elicos do Trissico (Formao
Pirambia e Rosrio do Sul no Brasil, Buena Vista no Uruguai) e por depsitos de origem elica do Jurssico
(Formao Botucatu no Brasil, Missiones no Paraguai e Tacuaremb no Uruguai e Argentina). Sua rea de
ocorrncia corresponde a 1.195.200 km , abrangendo Argentina (225.300 km ), Brasil (com mais de 839.800
km ), Paraguai (71.700 km ) e Uruguai (58.400 km ). (Rebouas, 2006. p. 127).
10
Ver Conveno sobre a proteo dos cursos d gua transfronteirios e dos lagos internacionais Helsinque
(1992);

16

A opo por um determinado espao (Municpio de Manaus), possibilita o


conhecimento de uma realidade local complexa e temporal, sem comprometer, entretanto, a
abrangncia da anlise jurdica realizada no estudo. Em outras palavras, as reflexes em
matria de normas sobre guas subterrneas aqui realizadas levantam o vu sobre a adequao
das normas jurdicas a diversidade de situaes11 encontradas no Brasil e, em particular na
Amaznia.
Paulo Affonso Leme Machado afirma que ao Direito Ambiental cabe a tarefa de
estabelecer normas que indiquem como verificar as necessidades de uso dos recursos
ambientais12. Edis Milar, com base no ordenamento jurdico, propem uma noo de
Direito do Ambiente13 como um [...] complexo de princpios e normas coercitivas
reguladoras das atividades humanas que, direta ou indiretamente, possam afetar a sanidade do
ambiente em sua dimenso global, visando a sua sustentabilidade para as presentes e futuras
geraes.14
A gua subterrnea, como recurso ambiental,15 est inserida dentro desse contexto para
qual o Direito Ambiental se volta, sendo importante compreender, em um primeiro momento,
suas interaes no plano da natureza, assim como as repercusses das atividades humanas de
forma que se possa, em um segundo momento, analisar de que forma e com que fins essas
relaes so apropriadas pelo direito.
Assim, nos primeiros tpicos sero tratados temas referentes origem das guas
subterrneas, sua participao no ciclo hidrolgico e a descrio fsica da regio onde est
11

Embora o Brasil se destaque no cenrio mundial pela grande descarga de guas doces dos seus rios, cerca de
80% da produo hdrica total esta concentrada em trs grandes unidades hidrogrficas: Amazonas, So
Francisco e Paran, destacando-se a Bacia do Amazonas com uma rea equivalente a 57% da superfcie do Brasil
(Rebouas, 2006. p. 27-28). Em vista disso, tm-se regies com um grande potencial hdrico e de baixa
densidade demogrfica, assim como a situao inversa.
12
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2001.
13
Direito do Ambiente a nomenclatura adotada por Edis Milar em detrimento de outras mais utilizadas como
Direito Ambiental ou Direito do Meio Ambiente, por entender ser de maior abrangncia e apresentar-se
gramaticalmente e juridicamente exata.
14
MILAR, Edis. Direito do ambiente. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001.
15
Art. 3, da Lei 6.938/81: "Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: V recursos ambientais: a
atmosfera, as guas interiores, superficiais e subterrneas, os esturios, o mar territorial, o solo, o subsolo, os
elementos da biosfera, a fauna e a flora."

17

localizado o Municpio de Manaus. Em seguida sero apresentadas as principais


caractersticas quanto ao desenvolvimento econmico e social de Manaus, suas principais
atividades econmicas e indicadores de desenvolvimento humano, principalmente os
relacionados ao acesso a gua tratada, saneamento bsico e habitao.
Por fim, ser feita uma anlise geral dos principais surtos de urbanizao ocorridos no
municpio e sua relao com as guas subterrneas, bem como as aes que devem ser
realizadas, no tocante aos recursos subterrneos, para a consecuo das cidades sustentveis.16

2.1 ASPECTOS FSICOS E DISPONIBILIDADE HDRICA

A gua um mineral17 expresso pela frmula qumica H 2O, com peso molecular 18.
Em atmosfera padro e temperatura ambiente possui ponto de ebulio a 100C e de
solidificao a 0C. No possui cor nem odor, sofre expanso ao congelar e possui uma
densidade mxima aos 4C.18 Do total de gua da Terra 97,5% so gua salgada; dos 2,5%
restantes, 68, 9% esto nas calotas polares, 29, 9% so de gua doce subterrnea, 0,3 %
constituem gua doce de rios e lagos e 0,9% esto em outros reservatrios. 19 Observa-se,
portanto, que as reservas subterrneas constituem a maior parte das guas doces disponveis
para uso no planeta, possuindo, assim, uma grande importncia para os seres humanos em
termos de abastecimento e desenvolvimento das atividades econmicas.

16

A garantia do direito a cidades sustentveis est previsto no art. 2, inciso II, da Lei 10.257/2001 (Estatuto da
Cidade), sendo entendido como direito " terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura
urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes."
17
Mineral um elemento ou um componente qumico, via de regra, resultante de processos inorgnicos, de
composio qumica geralmente definida e encontrada naturalmente na crosta terrestre. Os minerais so
geralmente slidos, sendo que somente a gua e o mercrio se apresentam no estado lquido, em condies
normais de presso e temperatura. (Leinz & Amaral, 2003. p.33).
18
TUNDISI, Jos Galizia. gua no sculo XXI: enfrentando a escassez. So Carlos: RiMa, IIE, 2003. p.03.
19
REBOUAS, Aldo da Cunha. guas Subterrneas. In REBOUAS, Aldo da Cunha; BRAGA, Benedito;
TUNDISI, Jos Galizia (Org. e Coord.). guas Doces do Brasil: capital ecolgico, uso e conservao. So
Paulo: Escrituras Editora, 2006. p. 8.

18

Segundo a classificao mundial das guas, realizada com base nas suas caractersticas
naturais, gua doce aquela que apresenta teor de slidos totais dissolvidos (STD) inferior
a mil mg/l. As guas com STD entre mil e dez mil mg/l so classificadas 20 como salobras e
aquelas com mais de dez mil mg/l so consideradas salgadas. 21

2.1.1

Conceito, ocorrncia e caractersticas

gua subterrnea aquela que se encontra no subsolo da superfcie terrestre. Constitue,


assim, o fluido que ocupa os vazios de um estrato geolgico. Nestes vazios h zonas
saturadas e insaturadas. Na zona insaturada os vazios esto preenchidos por gua e ar,
e podem estender-se da superfcie at profundidades que vo de menos de um metro a
algumas centenas de metros em regies semi-ridas; a zona saturada ocorre logo abaixo da
zona insaturada, onde os espaos esto preenchidos apenas por gua.22
As zonas insaturadas compem unidades do solo onde ocorrem zona das razes, que
so de grande importncia para a agronomia, botnica e cincias do solo. J as zonas
saturadas constituem-se de extrema importncia para obras de engenharia, estudos geolgicos
e sistemas de abastecimento de gua, visto que nessa zona que se concentram os potenciais
de guas subterrneas passveis de explorao.23
O estudo das guas subterrneas requer um conhecimento bsico quanto os principais
fenmenos que envolvem a gua no planeta. Em vista disso, h necessidade de dispor de
20

A resoluo CONAMA n 357/2005, dispe sobre a classificao dos corpos d'gua e diretrizes ambientais
para o seu enquadramento, bem com os padres para lanamento. Segundo esta norma as guas doces so
aquelas com salinidade igual ou inferior a 0,5 %; guas salobras so guas com salinidade superior a 0,5 % e
inferior a 30 % e guas salinas so aquelas com salinidade igual ou superior a 30%.
21
REBOUAS, Aldo da Cunha. guas Subterrneas. op., cit. p. 1.
22
TUNDISI, Jos Galizia. op. cit., p. 12.
23
PARENTE, Ktia Simes; BARBANTI, Nelson Roberto; CAROZZI, Eric Cerqueira. guas Subterrneas no
Estado de So Paulo. In: PHILIPPI JNIOR, Arlindo; ALVES, Alar Caff. Questes de Direito Ambiental.
So Paulo: Signus, 2003. p. 28.

19

conhecimentos de outros ramos do saber, principalmente Hidrologia24, Geologia25 e a


Hidrogeologia26.
Embora o estudo utilize informaes e conhecimentos dessas cincias especializadas,
esse trabalho realizar uma anlise jurdica da gesto das guas subterrneas, partindo da
definio legal destas: considera-se gua subterrnea como aquelas que ocorrem naturalmente
ou artificialmente no subsolo.27
Segundo Aldo da Cunha Rebouas, foi a partir da dcada de 1960 que a denominao
"guas subterrneas" foi considerada a mais apropriada para denominao das guas do
subsolo, visto que, at aquele momento, o termo restringia-se a designar a gua da zona
saturada com possibilidade de abastecer um poo ou outra forma de captao.28
A evoluo dessa abordagem transps o objetivo tradicional, de determinao das
reservas de gua disponveis, para uma perspectiva mais abrangente abarcando suas condies
de uso e proteo, bem como os processos fsicos de filtrao, qumicos e microbiolgicos,
em que a denominao de guas subterrneas passou a se referir a toda gua que venha a
ocorrer abaixo da superfcie de uma determinada rea.29
As guas subterrneas possuem trs origens principais: as metericas, provenientes das
chuvas, neve e neblinas, que caem nos domnios emersos da terra (continentes e ilhas),
constituindo cerca de 97% dos estoques de gua doce dessas terras; as conatas so as que se
24

A Hidrologia o ramo da Geofsica que trata dos fenmenos naturais das guas da Terra, estudando-lhes a
ocorrncia e a circulao em oceanos, continentes, atmosfera e sua relao com o ambiente; subdivide-se em:
Hidrografia, Hidrogeologia, Hidrometria e Hidrometeorologia. A Hidrometria e a Hidrometeorologia reportamse, respectivamente, ao conjunto de tcnicas de medio das variveis de um corpo fluido e a cincia que trata da
gua e seus fenmenos na atmosfera. A Hidrografia, por sua vez, prov descrio cientfica das condies fsicas
dos corpos de gua superficial. (<http://www.abas.org.br> Acesso em 19 de fevereiro de 2007).
25
A Geologia, como cincia, procura decifrar a histria geral da Terra, desde o momento em que se formaram as
rochas at o presente, composto por um conjunto de fenmenos fsico-qumicos e biolgicos. (Leniz & Amaral,
2003. p. 3).
26
A Hidrogeologia consiste no ramo da Hidrologia voltada para o estudo da gua subterrnea, em especial a sua
relao com o ambiente geolgico. A hidrogeologia estuda, com base nas leis da Fsica e da Qumica, as
condies geolgicas e hidrolgicas que regem a origem, a distribuio e as interaes das guas subterrneas.
(<http://www.abas.org.br> Acesso em 19 de fevereiro de 2007).
27
Art. 1, I, da Resoluo n 15, de 11/01/01 do Conselho Nacional de Recursos Hdricos CNRH.
28
REBOUAS, Aldo da Cunha. Op. cit., p.111.
29
REBOUAS, Aldo da Cunha. op. cit., p.116-117.

20

acham retidas desde a poca de formao dos depsitos, herdados dos paleo-ambientes
marinhos de formao, e que possuem um alto teor salino, denominadas, tambm, como
gua de formao, localizando-se na litosfera a profundidades superiores a 4.000 m, com
um volume estimado em 53 milhes de km, podendo, no entanto, ser encontradas a pequenas
profundidades por conta do movimento tectnico das placas; e, finalmente, as juvenis,
originadas dos processos magmticos da terra, estimada em 0,3 km por ano.30
A temperatura da gua subterrnea corresponde comumente temperatura mdia anual
da regio. Eventualmente, sob certas condies geolgicas, a gua pode penetrar a maiores
profundidades e, em funo do grau geotrmico da regio, tornar-se aquecida, ascendendo por
falhas ou diclases31 profundas com a temperatura bem elevada 32. No municpio de Caldas
Novas (GO), por exemplo, essas guas so aproveitadas para fins tursticos, sendo que em
uma delas a temperatura chega a 60C.33
A composio qumica dos solutos da gua subterrnea varia conforme as caractersticas
petrogrficas (grau de dureza) e o grau de alterao intemprica 34 das rochas percoladas. O
grau de dureza est associado ao teor acentuado de certos sais que a tornam desagradvel
para bebida e outros tipos de uso, como para cozinhar alimentos, limpeza corporal e lavagem
de roupas. Os sais que causam a dureza so geralmente os bicarbonatos, sulfatos, cloretos e
nitratos de clcio e magnsio, que do a gua dura um sabor caracterstico.35
Se o teor de sais de clcio ou de magnsio vier a ser relativamente alto, a gua
considerada salobra. As guas salobras no fazem espuma com o sabo e so muito perigosas
quando usadas em caldeiras de mquina de vapor, pois a formao de crostas de carbonato do

30

PARENTE, Ktia Simes; BARBANTI, Nelson Roberto; CAROZZI, Eric Cerqueira. guas Subterrneas no
Estado de So Paulo. op. cit., p. 28.
31
Diclase: uma fratura sem deslocamento dos blocos.
32
LEINZ, Viktor.; AMARAL, Srgio Estanislau do. op. cit., p. 81-82.
33
Ibidem., p.81-82.
34
Intemperismo: conjunto de processos operantes na superfcie terrestre que ocasionam a decomposio dos
minerais das rochas, graas ao de agentes atmosfricos e biolgicos (Leinz & Amaral, 2003. p.16).
35
DACACH, Nelson Gandur. Sistemas urbanos de gua. Rio de Janeiro: Livros Tcnicos e Cientficos Editora
S.A. 1975. p.2.

21

interior da caldeira propicia o superaquecimento, resultando em exploso. 36 gua salgada ou


salina a gua que alm dos sais causadores de dureza contm elevado teor de cloreto de
sdio. Na gua do mar significa, em mdia, 78% dos sais dissolvidos, apresentando, em vista
disso, maiores inconvenientes que a gua dura.37
gua mineral, por sua vez, a que se origina do interior da crosta terrestre, possuindo
substncias em soluo que lhe do valor teraputico.38 O Cdigo de guas Minerais39 define
guas minerais como sendo aquelas provenientes de fontes naturais ou de fontes
artificialmente captadas que possuem composio qumica, ou propriedades fsicas ou fsicoqumicas distintas das guas comuns, que lhes confiram uma ao medicamentosa.
As guas minerais que se originam das camadas profundas da crosta terrestre e que
atingem a superfcie com temperatura elevada, so chamadas termais. Radioativa 40 constitui
toda gua mineral ou termal possuidora de radioatividade natural. Doce gua que apresenta
gosto agradvel e, por excluso, no dura, salgada, mineral ou radioativa.41
A Resoluo CONAMA n. 357/2005, alm de estabelecer a classificao das guas em
doces, salobras e salinas, dispe sobre a classificao e d diretrizes ambientais para o
enquadramento dos corpos de gua superficiais42 indicando, ainda, as condies e padres de
lanamento de efluentes.
A Resoluo CNRH n 12/2000, por sua vez, estabelece os procedimentos para o
enquadramento dos corpos de gua segundo os usos preponderantes, trazendo em seu at. 1,
os conceitos de enquadramento de corpos de gua 43, classificao44 e planos de recursos
36

LEINZ, Viktor; AMARAL, Srgio Estanislau do. op. cit., p.88.


DACACH, Nelson Gandur. op. cit., p.2.
38
Ibid., mesma pgina.
39
Art. 1 do Decreto-Lei n 7.841 de agosto de 1945.
40
Radioatividade: propriedade que tem certos tomos de emitir espontaneamente partculas por efeito de uma
instabilidade de seus ncleos. (Ferreira, Aurlio Buarque de Holanda. Miniaurlio Sculo XXI).
41
DACACH, Nelson Gandur. op. cit., p. 2-3.
42
Encontra-se em fase de discusso no CONAMA proposta de resoluo destinada, especificamente,
classificao das guas subterrneas.
43
Enquadramento de corpos de gua: estabelecimento do nvel de qualidade (classe) a ser alcanado e/ou
mantido em um dado segmento do corpo de gua ao longo do tempo.
44
Classificao: qualificao das guas doces, salobras e salinas com base nos usos preponderantes (sistema de
classes de qualidades).
37

22

hdricos,

45

entre outros. Destaca Edis Milar, a esse respeito, que o enquadramento dos

corpos de gua nessas classes no corresponde, necessariamente, ao estado atual desses


corpos hdricos, e sim aos nveis de qualidade que deveriam ter para garantir os usos que se
lhes quer dar.46
Embora as guas subterrneas apresentem caractersticas prprias,47 se comparadas s
guas superficiais, elas no existem isoladas no meio ambiente, mas fazem parte de uma
dinmica cujo trao marcante a unidade, conhecida como ciclo hidrolgico.

2.1.2 guas subterrneas e ciclo hidrolgico

O ciclo hidrolgico o princpio unificador fundamental de tudo o que se refere gua


no planeta, sendo o modelo pelo qual se representam a interdependncia e o movimento
contnuo da gua nas fases slida, lquida e gasosa.48
So componentes do ciclo hidrolgico a precipitao, evaporao, transpirao,
infiltrao, percolao e drenagem. Na precipitao a gua adicionada superfcie da terra a
partir da atmosfera, podendo ser liquida (chuva) ou slida (neve ou gelo). A evaporao o
processo pelo qual h transformao da gua lquida para a fase gasosa (vapor dgua), sendo
que a partir dos oceanos que se d a maior parte da evaporao, ocorrendo, tambm, nos
lagos, rios e represas. A transpirao seria o processo de perda de vapor dgua pelas plantas,
ou seja, a reintroduo na atmosfera da gua que entra no solo por infiltrao e que

45

Planos de recursos hdricos: planos diretores que visam fundamentar e orientar a implementao da Poltica
Nacional de Recursos Hdricos e o gerenciamento de dos recursos hdricos, obedecido ao que consta nos arts. 6
e 7 da Seo I, Captulo IV, da Lei n 9.433, de 8 de janeiro de 1997.
46
Milar, Edis. op. cit., p. 388.
47
Em relao as guas superficiais as guas subterrneas apresentam vantagens como: no ocupam espao em
superfcie, sofrem menor influncia nas variaes climticas, so passveis de extrao perto do local de uso, tm
temperatura constante, tm maior quantidade de reserva e melhor qualidade e maior proteo quanto aos agentes
poluidores.
48
TUNDISI, Jos Galizia. op. cit., p. 5.

23

retirada pelo sistema radicular dos vegetais. Na evapotranspirao, por sua vez, considera-se a
quantidade de gua transferida da superfcie para a atmosfera, por evaporao das superfcies
(solo e plantas) e por transpirao das plantas 49. A percolao o processo pelo qual a gua
entra no solo e nas formaes rochosas at o lenol fretico e a drenagem seria o movimento
de deslocamento da gua na superfcie durante a precipitao50.
Segundo Jos Augusto Martins infiltrao o fenmeno de penetrao da gua nas
camadas do solo prximas a superfcie do terreno, movendo-se para baixo atravs dos vazios
sob a ao da gravidade, at atingir uma camada-suporte, que a retm, formando ento a gua
do solo.51 Ao se infiltrar no solo a gua est sujeita, principalmente, s foras de atrao
molecular (ou adeso), a tenso superficial (ou efeitos de capilaridade) e atrao
gravitacional. Na zona de aerao, prxima a superfcie, a gua higroscpica (absorvida do
ar), mantida em torno das partculas slidas por adeso, que devido a sua intensidade no
permite o aproveitamento dessa umidade pelas plantas. A gua capilar est presente nos
vazios entre os gros e movimentada pela influncia da tenso superficial, podendo ser
aproveitada pela vegetao. A gua gravitacional a que vence as aes moleculares e
capilares e percola por influncia da gravidade.52
Na fase de circulao, devido ao acmulo de gua so formados os lenis subterrneos,
que podem ser de dois tipos: o lenol fretico que identificado como aquele que possui a
sua superfcie livre e que est sujeito presso atmosfrica e o lenol cativo, quando est
confinado entre duas camadas impermeveis, sendo a presso na superfcie superior diferente
da atmosfrica.53
A intensidade de percolao da gua varia segundo o tipo de terreno encontrado.
Algumas formaes possuem vazios relativamente importantes e contnuos, facilitando o
49

Glossrio Internacional de Hidrologia (http://webworld.unesco.org/water/ihp/db/glossary/glu/aglo.htm).


TUNDISI, Jos Galizia. op. cit., p. 5.
51
MARTINS, Jos Augusto. Infiltrao. In PINTO, Nelson L. de Souza et. al op. cit., p. 44.
52
PINTO, Nelson L. de Souza. guas Subterrneas. In PINTO, Nelson L. de Souza et. al. op. cit., p. 68.
53
MARTINS, Jos Augusto. Ibidem., p.44.
50

24

fluxo descendente. No entanto, se houver camadas menos permeveis a gua ser retardada e,
eventualmente, ocupar todos os interstcios (espaos) da regio sobrejacente, formando,
ento os lenis subterrneos.
Todavia, em certas circunstncias a superfcie do terreno pode interceptar o lenol
fretico ocasionando nessa interseco a sada de gua para a superfcie, surgindo ento as
fontes. Em outras ocasies o surgimento das fontes pode no estar associado ao nvel
hidrosttico, mas condicionado a diferena de permeabilidade existente entre as rochas em
uma regio onde a topografia seja irregular. Uma vez retida pela camada impermevel a
tendncia da gua escoar-se, o que se verifica na interseco do terreno.54
Nas vezes em que esse lenol subterrneo estabelecido em uma formao
suficientemente porosa capaz de reter uma quantidade considervel de gua e permitir o seu
escoamento em condies favorveis de utilizao, recebe o nome de aqfero.55
Conforme a Resoluo CNRH n 15/2001, guas subterrneas so aquelas que
ocorrem naturalmente ou artificialmente no subsolo. Observa-se que a legislao
considera guas subterrneas tanto as resultantes dos processos naturais quanto dos artificiais,
ou seja, daqueles decorrentes da interveno do homem, tratando-as indistintamente.
Aqfero, por sua vez, segundo o inciso III da mencionada Resoluo, o corpo
hidrogeolgico com capacidade de acumular e transmitir gua atravs dos seus poros, fissuras
ou espaos resultantes da dissoluo e carreamento de materiais rochosos. O aqfero
constitui, portanto, a rocha que possui porosidade e permeabilidade para acmulo de uma
quantidade considervel de gua. Assim, "enquanto as guas subterrneas correspondem ao
contedo, os aqferos constituem o suporte onde elas ocorrem no subsolo56.

54

LEINZ, Viktor.; AMARAL, Srgio Estanislau do. op. cit., p. 85-86.


Ibid., p. 70.
56
SILVA, Solange Teles da. Aspectos Jurdicos da Proteo das guas Subterrneas. Revista de Direito
Ambiental. So Paulo, ano 8, n. 32, outubro-dezembro 2003.
55

25

O escoamento das guas subterrneas no subsolo lento, e ocorre dos lugares mais
altos para os mais baixos, desde que no encontre nenhum obstculo impermevel. A
velocidade de escoamento relativamente pequena em razo do atrito nas paredes dos
capilares e dos poros.57 Em condies normais de presso na superfcie da terra, a velocidade
da gua numa areia de cerca de 1m por dia; j no Arenito Botucatu, est por volta de 10cm
por dia e nas argilas chega a ser praticamente nulo.58
As guas subterrneas de origem meterica participam ativamente do ciclo hidrolgico
e possuem uma grande interao com as guas superficiais, sendo responsveis por uma
parcela considervel das descargas nos rios. Na Amrica do Sul a descarga total mdia nos
rios de 10.377 km/ano, sendo que 3.736 km/ano so de fluxos subterrneos.59
Conforme a localizao da superfcie piezomtrica 60, acima ou abaixo do leito61, o rio
ser, ou no, alimentado pelas guas subterrneas. Se a superfcie piezomtrica estiver
localizada abaixo do leito do rio, a infiltrao se dar do rio para as zonas de saturao. Do
contrrio, encontrando-se a superfcie piezomtrica acima do leio do rio este ser tambm
abastecido pelos fluxos de gua subterrnea, desde que no encontre uma camada
impermevel.62
A capacidade de infiltrao est diretamente relacionada porosidade63, ao tamanho das
partculas do solo e ao estado de fissurao das rochas. Assim, quanto maior a porosidade do
solo, maior a capacidade de infiltrao e, por conseqncia, maiores as reservas subterrneas.
Em vista disso, torna-se indispensvel reconhecer as caractersticas geolgicas e
hidrogrficas da regio amaznica, por conta de sua importncia nos processos de infiltrao
57

LEINZ, Viktor.; AMARAL, Srgio Estanislau do. op. cit., p. 81.


Ibid., mesma pgina.
59
REBOUAS, Aldo da Cunha. op. cit., p. 119.
60
Superfcie piezomtrica: superfcie que separa a zona insaturada (ou de areao) da zona saturada; tambm
conhecida por nvel hidrosttico (expresso atualmente em desuso) (Leinz & Amaral, 2003. p. 81).
61
Leito: Parte inferior de um vale fluvial, moldado pelo escoamento, e ao longo do qual se deriva a maior parte
do caudal e dos sedimentos transportados pelo escoamento em perodos entre cheias - Glossrio Internacional de
Hidrologia (http://webworld.unesco.org/water/ihp/db/glossary/glu/aglo.htm).
62
LEINZ, Viktor.; AMARAL, Srgio Estanislau do. op. cit., p. 97.
63
Porosidade: Relao existente entre o volume de vazios de um solo e o seu volume total, expressa geralmente
em porcentagem.
58

26

e abastecimento dos lenis subterrneos, especialmente na rea do municpio de Manaus,


espao onde se focaliza este trabalho.

2.1.3 Aspectos geolgicos, hidrogrficos e potenciais de guas subterrneas na


Amaznia: o municpio de Manaus.

A histria geolgica da Amaznica contada em bilhes de anos, tendo incio nos


primrdios do planeta. Na era Paleozica (h cerca de 420 milhes de anos), a depresso que
originou a atual plancie amaznica estava coberta pelo mar, formando um gigantesco golfo,
aberto para o oceano Pacfico e fechado leste pela ligao da Amrica do Sul com a frica,
sendo limitada ao norte e ao sul por escudos bastante antigos.64 Conforme informa Hebert
Shubart, nessa poca os Andes no existiam e os continentes sul-americanos e africanos ainda
no haviam se separado,65 formando juntamente com os demais continentes a antiga
Pangia.66
No final da Era Mesozica o continente sul-americano separa-se da frica. Com o
levantamento da Cordilheira dos Andes, no Perodo Tercirio (entre 12 e 65 milhes de anos
atrs), houve o bloqueio da sada para o Pacfico, o que formou um imenso lago interior. A
presso do enorme volume de gua acumulada acabou rompendo a barreira mais frgil leste,
na altura de Breves (PA), passando, ento, toda a bacia a desaguar no oceano Atlntico.67

64

SIOLI, Harald. Amaznia. Fundamentos da ecologia da maior regio de florestas tropicais. Rio de Janeiro.
Vozes: 1985. p. 72.
65
SHUBART, Hebert Otto Roger. Ecologia e Utilizao das Florestas. In: SALATI, Enas. et al. op. cit, p. 103.
66
Pangia: Supercontinente do fim da Era Paleozica, incluindo praticamente todas as superfcies terrestres,
inclusive a futura Laursia e Gonduana. Era um grande bloco de terra emersa, que segundo Wegener, constitua o
nico continente que existia at o Perodo Cretceo. (Lima e Silva et. al, 2002. p. 54).
67
CARVALHO, Roberto Migueis. Introduo Geografia do Amazonas. 2001. Manaus: Grfica Real, 2001.
p. 63.

27

O principal rio da Amaznia o Amazonas. O Amazonas nasce dos Andes peruanos, a 5


mil metros de altitude, e percorre cerca de 6.577 km68 at desaguar no oceano Atlntico.
Juntamente com seus inmeros afluentes constitui a maior bacia hidrogrfica 69 do mundo,
com aproximadamente 6 milhes de quilmetros quadrados, 70 limitada ao Norte pelo Escudo
ou Macio das Guianas, e ao Sul pelo Escudo Brasileiro, formados na era Pr-Cambriana, a
aproximadamente 600 milhes de anos.71
A estrutura geolgica da Amaznia pode ser dividida nas seguintes unidades de relevo:
1) Plancies de inundaes atuais, ou vrzeas 72 e igaps73, constitudas por sedimentos
recentes (holocnicos), pouco acima no nvel das guas, e intermitentemente alagadas; 2)
Terraos pleistocnicos (conhecidos comumente como plancie amaznica), formados durante
vrios perodos inter-glaciais; 3) Planalto Amaznico, formado por sedimentos argilosos,
distribudos na bacia sedimentar da Amaznia, encontrada entre os escudos das Guianas e
Brasileiro e 4) Escudos Cristalinos, perifricos, ao norte e ao sul da bacia do Amazonas, onde
predominam altitudes acima de 200 m.74
A anlise dos aspectos geolgicos torna-se relevante na medida em que se considera sua
influncia nos vrios componentes no ciclo hidrolgico75. Assim, a existncia de uma cadeia
montanhosa como os Andes, por exemplo, influencia o regime de chuvas em determinadas
68

Segundo dados preliminares coletados pela Expedio Andes-Amazonas, formado por pesquisadores do INPA
(Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais), IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia Estatstica), ANA (Agncia
Nacional de guas e representante do IGN (Instituo Geogr fico Nacional do Peru), a principal vertente do rio
Amazonas comea no Nevado Mismi, a partir da Quebrada (crrego) Apacheta. Com esta localizao o rio pode
chegar a 6.850 km de extenso, o que faz com que supere o rio Nilo em extenso (http://noticias.terra.com.br).
69
Bacia Hidrogrfica: Conjunto de terras drenadas por um rio principal e seus afluentes (Lima e Silva et. al,
2002. p. 54).
70
SALATI, Enas. et al. Amaznia: Amaznia: desenvolvimento, integrao e ecologia. So Paulo: Brasiliense;
Braslia: Conselho de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico, 1983. p. 11.
71
Ibid., p. 105.
72
Vrzea: reas de inundao de rios de gua clara. Os rios de gua clara apresentam caractersticas fsicoqumicas diversas dos rios de gua preta. Em vista disso, muitas espcies de rvores e plantas ocorrem somente
nas reas inundadas por gua branca ou por gua preta.
73
Igap: rea de inundao do rio Negro e outros rios de gua preta. Destaca-se a ausncia quase total de grandes
quantidades de plantas aquticas flutuantes no igap, reflexo do pH baixo e da falta de nutrientes na gua preta
(ocorrendo exatamente o oposto nas reas de vrzea).
74
75

SHUBAR, Hebert Otto Roger. op. cit., p. 107-108.


Ver item 1.1.2.

28

regies da Amaznia e, por conseguinte, o abastecimento dos lenis subterrneos nessas


mesmas regies. Por sua vez, os fluxos subterrneos abastecem os rios e lagos das regies em
que se encontram, ou podem ter suas guas afetadas pelas infiltraes desses corpos dgua,
conforme o nvel piezomtrico esteja acima ou abaixo do leito do rio.
O clima constitui outro importante fator que alm de interferir no ciclo hidrolgico,
repercute em vrios outros processos ligados ao solo. A mudana climtica global 76, nesse
sentido, apresenta-se como um fator que pode vir a causar impactos extremamente
significativos no suprimento e qualidade das guas doces.77
Alm dos efeitos bem conhecidos da perda e retrao das geleiras, as mudanas
climticas promovem alterao no clima, modificando ventos, chuvas, nuvens, radiao solar
e temperatura, o que influencia no abastecimento dos reservatrios subterrneos, j que as
guas da chuva constituem a principal origem das guas subterrneas.
A forte estiagem ocorrida na regio Amaznica em 2005 levantou grandes
preocupaes quanto aos efeitos da mudana climtica na regio, e embora no se tenha
certeza que a seca tenha sido causada pelo aquecimento global, segundo os cientistas a
probabilidade de um evento como esse se tornar comum vai aumentar, como conseqncia da
mudana do clima induzida pelo homem.78
76

Em fevereiro de 2007, o Painel Intergovernamental de Mudanas Climticas (IPCC, em ingls) divulgou o


primeiro de uma srie de relatrios que formaro o 4 Relatrio de Avaliao (AR4, em ingls). O relatrio
Climate Change 2007: The Physical Science Basis1 (Mudanas Climticas 2007: a Base Cientfica Fsica),
avalia o atual conhecimento cientfico sobre as foras naturais e humanas das mudanas climticas. O relatrio
atesta uma confiana muito maior em relao s avaliaes anteriores de que grande parte do aquecimento
observado nos ltimos 50 anos causado por atividades humanas (uma certeza maior do que 90%) e conclui a
partir das observaes de aumento na mdia global das temperaturas do ar e dos oceanos, derretimento das
calotas polares e aumento na mdia global do nvel do mar que o aquecimento do sistema climtico claro e
patente. O Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas - IPCC foi estabelecido em 1988 pela
Organizao Meteorolgica Mundial - OMM e pelo Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente PNUMA, aps a realizao da Conferncia Mundial sobre Mudanas Atmosfricas, "The Changing Atmosfere:
Implications for Global Security", em Toronto, no Canad.
77
TUNDIDI, Jos Galizia. op. cit., p. 59-61.
78
Segundo alguns cientistas a seca de 2005 no estava relacionada com o fenmeno El Nio, como grande parte
das secas na Amaznia, mas com o aquecimento da superfcie na rea tropical do Atlntico do Norte. A maior
parte da secas na Amaznia acontece no nordeste da floresta, mas a de 2005 comeou no oeste e no sudoeste, e
seu impacto se espalhou at o centro e o leste. Prximo a Manaus, o nvel do rio Amazonas chegou a ficar trs
metros abaixo da mdia. Muitas comunidades dependentes do rio para transporte ficaram ilhadas com a seca dos
afluentes. Pela primeira vez, houve registro de incndios generalizados no sudoeste (Risco de seca na Amaznia
pode ser 10 vezes maior em 2030<http: //agenciact.mct.gov.br/> Acesso em 15 de junho de 2007).

29

O clima quente e mido da regio amaznica favorece, por sua vez, os processos de
intemperizao79 e lixiviao80 dos elementos alcalinos e alcalino-terrosos. A intensidade
desses processos tanto maior, quanto mais grossa for a textura do substrato geolgico,
permitindo fcil drenagem da gua de percolao. Essas duas condies encontram-se em
grandes extenses do planalto amaznico, dos terraos pleistocnicos e dos escudos
cristalinos, o que deu origem a solos profundos, intemperizados, cidos e de baixa fertilidade
qumica. Os solos com essas caractersticas so os diversos tipos de latossolos amarelos ou
vermelhos, de variadas texturas, que ocupam cerca de 70% da rea da regio. 81 Assim,
conforme o tipo de solo e a textura apresentada, haver maior ou menor infiltrao de gua
nos suprimentos subterrneos.
A Amaznia contempornea, do ponto de vista ecolgico-paisagstico, estende-se pelos
territrios do Brasil, Guiana Francesa, Suriname, Guiana, leste e sul da Venezuela, sudeste e
sul da Colmbia, leste do Equador, leste do Peru e norte da Bolvia, caracterizando-se por ser
uma grande regio equatorial de terras baixas, cobertas de florestas ao norte do continente sulamericano. Apesar de ser identificada, s vezes, com a rea coberta de florestas da bacia de
drenagem do rio Amazonas, a Amaznia, como regio natural, se estende para alm de alguns
divisores de gua dessa bacia, embora haja uma superposio entre elas.82
A rede hidrogrfica83 da Amaznia contribui com um quinto da gua doce despejada nos
oceanos, possuindo guas de rios e igaraps, de diferentes composies qumicas,
classificadas em trs tipos principais: 1) rios transparentes de gua preta; 2) rios turvos de
79

Intemperismo: Conjunto de processos fsicos, qumicos e biolgicos que atuam sobre as rochas e minerais
expostos na interface litosfera-atmosfera, desintegrando-os e decompondo-os (Lima e Silva et. al, 2002. p. 57).
80
Lixiviao: Processo sofrido pelas rochas e solos ao serem lavados pelas guas das chuvas (Lima e Silva et. al,
2002. p. 68).
81
SHUBART, Hebert Otto Roger. op. cit. p. 107-108.
82
SALATI, Enas. et al. Amaznia: desenvolvimento, integrao e ecologia. So Paulo: Brasiliense; Braslia:
Conselho de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico, 1983. p. 102.
83
A regio hidrogrfica amaznica a mais extensa rede hidrogrfica do planeta, ocupando uma rea total de
7.008.370 km, desde as nascentes nos Andes peruanos at sua foz no oceano Atlntico, sendo 64,88% inserido
no territrio brasileiro, o que corresponde a 3.843.402 km. Compem a regio hidrogrfica a Colmbia, Bolvia,
Equador, Guiana, Peru e Venezuela. Na poro brasileira os principais formadores do rio Amazonas pela margem
direita so os rios Javari, Purus, Madeira Tapajs, Xingu; e pela margem esquerda so o Ia, Japur, Negro,
Nhamund, Trombetas, Paru e o Jar. (http://pnrh-snrh.gov.br/pag/regioes/amazonica.html).

30

gua branca e 3) rios transparentes de guas claras. A cor branco-turva dos rios Amazonas,
Juru, Purus e Madeira, entre outros, decorrente da carga de sedimentos vinda de suas
nascentes na regio andina e pr-andina84. Seu ndice de acidez quase neutro (pH 6,5 a 7), e
contm grande quantidade de sais minerais.85
Os rios de gua preta, por sua vez, no possuem material em suspenso em grandes
quantidades. So rios que nascem nos escudos arqueanos das Guianas e do Brasil Central, ou
nos sedimentos tercirios da bacia amaznica e que apresentam guas cidas devido
presena de cidos orgnicos. A colorao marrom ou avermelhada dos rios de gua preta
decorrente da decomposio do material orgnico produzidos pelas florestas inundveis
(igaps) nas suas reas de captao, como folhas e galhos, que produzem cidos hmicos e
flvicos, dando cor escura gua. Os rios Negro e Urubu so exemplos de rios de gua preta.
J os rios de gua clara so transparentes de cor esverdeada, como os rios Tapajs, Xingu,
Trombetas, Araguaia, entre outros. 86 Os estudos qumicos demonstram uma heterogeneidade
relativamente grande desses rios, principalmente dos igaraps.87
Como j abordado no presente trabalho88, as guas subterrneas possuem uma grande
interao com as guas superficiais e, dependendo do nvel piezomtrico os rios podero ser
abastecidos pelas guas subterrneas, ou as guas desses percolar para os lenis
subterrneos.
A quantidade e o regime das precipitaes e os fatores geolgicos so, segundo Aldo da
Cunha Rebouas, os dois fatores fundamentais determinantes da importncia das guas
subterrneas de uma rea.89 Os fatores geolgicos dizem respeito s condies de ocorrncia

84

RIBEIRO, Berta G. Amaznia urgente: 5 sculos de historia e ecologia. Belo Horizonte: Itatiaia, 1990. p. 29.
SALATI, Enas. et al. op. cit. p. 50.
86
SALATI, Enas. et al. op. cit. p. 51-52.
87
Igaraps (igara = canoa + p = caminho da gua): cursos d'gua estreitos e de pequena extenso, s vezes
navegveis (Carvalho, 2001. p. 34).
88
Ver item 1.1.2.
89
REBOUAS, Aldo da Cunha. op. cit., p. 115.
85

31

das guas subterrneas e o regime de precipitao determina as taxas e os processos de


recarga.
A distribuio das precipitaes na Amaznia bastante varivel, indo de 6000 mm de
chuva (encostas Andinas) at 1600 mm na interface da Amaznia com o Planalto Central
Brasileiro, sendo a mdia anual de 2200 mm. A gua que se precipita representa o total de
vapor dgua que existe na atmosfera, desde o nvel do solo at as camadas mais altas.
Aproximadamente 50% do vapor dgua que produz as chuvas vm do Oceano Atlntico, os
outros 50% so produzidos na prpria bacia, pela transpirao da floresta o que demonstra a
sua enorme importncia para o balano hdrico e regime de chuvas da regio 90 e,
conseqentemente, o abastecimento dos lenis subterrneos.
Conforme a combinao dos fatores geolgicos, geomorfolgicos e climticos foram
estabelecidas 10 provncias hidrogeolgicas no Brasil, a saber: 1) Escudo setentrional, 2)
Amazonas, 3) Escudo Central, 4) Parnaba, 5) So Francisco, 6) Escudo oriental, 7) Paran, 8)
Escudo ocidental, 9) Centro-Oeste e 10) Costeira.91
Na regio da Amaznia brasileira esto trs grandes provncias hidrogeolgicas
(Escudo setentrional, Amazonas e Escudo central). A provncia hidrogeolgica do Amazonas
formada por rochas sedimentares92, constitudas por seqncias alternadas de arenitos 93,
folhelhos, 94 siltitos95 e misturas em propores variadas, com espessuras mximas entre 2 mil
e 5 mil metros. A idade desses depsitos varia de 438 milhes de anos (Siluriano) a 1,6 milho

90

SALATI, Enas. op. cit., p. 19-20.


REBOUAS, Aldo da Cunha. op. cit., p. 122.
92
Rochas sedimentares so aquelas formadas a partir do material originado da destruio erosiva de qualquer
tipo de rocha, material este que dever ser transportado e posteriormente depositado ou precipitado em um dos
ambientes de sedimentao da superfcie do globo terrestre (Leinz & Amaral, 2003. p. 46).
93
Arenito: rocha sedimentar proveniente da consolidao de areia por um cimento qualquer (Leinz & Amaral,
2003. p. 47).
94
Folhelhos: estratos finos e paralelos esfolheveis, formados por granulaes finssimas de argila endurecida
(Leinz & Amaral, 2003. p. 47).
95
Siltito: so de cor cinza, amarela, vermelho, ligeiramente spero ao tato e de granulao fina (Leinz & Amaral ,
2003. p. 47).
91

32

de anos (Tercirio), sendo que a formao Alter do Cho e a cobertura de sedimentos


continentais Tercirio representam os aqferos mais importantes dessa provncia. 96
Segundo Aldo da Cunha Rebouas, as potencialidades de guas subterrneas so
bastante heterogneas no territrio nacional, sendo que os domnios mais promissores
correspondem aos setores das bacias sedimentares, onde as capacidades especficas 97 so
superiores a 10 m/h/m, atingindo valores intermedirios de 5-10 m/h/m.98
O domnio aqfero da bacia sedimentar do Amazonas, com os sistemas principais de
Alter de Cho e Barreiras, o segundo maior em volume de guas do Brasil, com 32.500 km,
ficando atrs somente da bacia sedimentar do Paran, onde se localiza o Aqfero Guarani e
que possui 50.400 km, conforme ilustra a figura a seguir:

Figura 1. Distribuio dos principais sistemas aqferos do pas.

96

REBOUAS, Aldo da Cunha. op. cit., p. 127.


Capacidade especfica: vazo que poder ser obtida de um poo, por cada metro de rebaixamento do seu nvel
de gua (Rebouas, 2006. p. 127).
98
REBOUAS, Aldo da Cunha. guas Subterrneas. Ibid., p.123.
97

33

Fonte:Agncia Nacional de guas - ANA

O sistema aqfero Alter do Cho do tipo livre e ocorre na regio centro-norte do Par
e leste do Amazonas, ocupando uma rea de 312.574 km, sendo explotado principalmente

34

nas cidades de Manaus, Belm, Santarm e na Ilha de Maraj. 99 O municpio de Manaus est
localizado, portanto, na zona fisiogrfica do mdio Amazonas, a 03 07' S e 59 57' W, a uma
altitude de 67,00 m (IBGE, 2003).
As rochas da formao sedimentar Alter do Cho possuem grandes espaos porosos, o
que permite o armazenamento de grande quantidade de gua. Por outro lado, a descrio do
grau de vulnerabilidade das guas subterrneas aos contaminantes, proporcionada pelo meio
ambiente em funo das condies hidrogeolgicas, varia em diferentes localidades. 100O grau
de atenuao da fonte contaminante se dar conforme os processos hidrulicos, da facilidade
de acesso dos poluentes zona saturada. A camada situada na parte superior do sistema
hidrogelgico (no saturada) constitui uma importante proteo da qualidade das guas
subterrneas, uma vez que agem como um sistema natural de tratamento de dejetos,
constituindo-se em verdadeiros filtros dos aqferos.101
O arenito Manaus, que constitui um nvel de formao do aqfero Alter do Cho
constitudo por depsitos lenticulares com grande descontinuidade lateral distribudos,
aleatoriamente, em todo perfil vertical, que so encontrados desde afloramentos at 180 m de
profundidade.102 As guas subterrneas da cidade de Manaus apresentam assim, caractersticas
que fazem com que tenham potencialidade de uso tanto para o consumo humano quanto o
industrial, tendo em vista as concentraes baixas dos constituintes dissolvidos, estando
dentro dos padres de potabilidade estabelecidos pela legislao.103

99

Caderno de Recursos Hdricos. Panorama da qualidade das guas subterrneas no Brasil.


<http:www.ana.gov.br> Acesso em 25 de agosto de 2007.
100
TANCREDI, Antnio Carlos Felice Nicola Savrio. Recursos hdricos subterrneos de Santarm:
fundamentos para uso e proteo. Belm (PA): UFPA, 1996. Tese de Doutorado em Geologia e Geoqumica,
Centro de Geocincias, Universidade Federal do Par, 1996.
101
Ibidem.
102
SILVA, Mrcio Luiz da. Hidroqumica elementar e istopos de urnio no aqfero de Manaus. So Paulo
(SP): UNESP, 1999. Dissertao de Mestrado em Conservao e Manejo de Recursos, apresentada ao Centro de
Estudos Ambientais, Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho, 1999.
103
SILVA, Mrcio Luiz da. Estudo Hidroqumico dos istopos de urnio nas guas subterrneas em cidades
do Amazonas. So Paulo (SP): UNESP, 2005. Tese de Doutorado apresentada ao Instituto de Geocincias e
cincias exatas da Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho, 2005.

35

O municpio comporta quatro bacias hidrogrficas, todas contribuintes da grande bacia


do rio Negro, sendo que duas acham-se integralmente na malha urbana, bacia do igarap de
So Raimundo e do igarap dos Educandos, e outras duas encontram-se parcialmente
inseridas, a do igarap do Tarum-Au e a do Puraquequara.104
A cidade cortada por inmeros igaraps que recebem descargas poluidoras pelos
bairros por onde passam, o que pode representar uma fonte de poluio para os lenis
subterrneos, em vista da interao das guas superficiais e subterrneas, e influir, portanto,
na potencialidade e disponibilidade do uso dessas jazidas subterrneas.

2.2 O MUNICPIO DE MANAUS E AS GUAS SUBTERRNEAS: A QUESTO DA


URBANIZAO

O fenmeno urbano, no Brasil, insere-se na poltica de ocupao e povoamento


empreendido pela Colnia, estando seu desenrolar intimamente relacionado aos ciclos
econmicos brasileiros. A ocupao da Amaznica brasileira expressa bem essa poltica.
Segundo Engrcia de Oliveira, a ocupao realizada por Portugal, essencialmente poltica,
assumiu trs faces que apesar de no serem distintas, se deram de forma bastante interrelacionada, a saber: 1) a defesa e posse do territrio, atravs de encontros militares,
construo de fortificaes e viagens fluviais; 2) a econmica, em um primeiro momento
voltada para o plantio da cana-de-acar e para extrao das drogas do serto, seguida por
uma experincia agrcola e implantao da agropecuria e a 3) religiosa ou espiritual,
configurada pela catequese e civilizao dos ndios, realizadas pelos missionrios. 105 Assim,

104

Projeto Geo Manaus: relatrio ambiental urbano integrado: informe geo. VELLOSO Rui. (coord.) Rio de
Janeiro: Consorcio Parceria 21, 2002. p. 68.
105
OLIVEIRA, Adlia Engrcia de. Ocupao Humana. In. SALATI, Enas. et al. Amaznia: desenvolvimento,
integrao e ecologia. Braslia: Conselho de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico, 1983. p. 169.

36

na Colnia, os vilarejos ou ncleos urbanos se originaram no da criao espontnea das


massas, mas como derivada de um ato de iniciativa oficial.106
Por outro lado, nem todo ncleo habitacional pode ser considerado urbano. Para que se
caracterize como tal, necessrio que preencha alguns requisitos, tais como: densidade
demogrfica especfica, profisses urbanas suficientemente diversificadas, economia urbana
permanente com relaes especificas com o meio rural e existncia de camada urbana com
produo, consumos e direitos prprios.
Dentro dessa perspectiva, Jos Afonso da Silva destaca trs concepes com relao ao
conceito de cidade: 1) a concepo demogrfica, que considera cidade o conglomerado
urbano com determinado nmero de habitantes; 2) a concepo econmica, que identifica a
cidade a partir do momento que a populao local capaz de satisfazer a uma parte
economicamente essencial de sua demanda diria no mercado local, embasada na doutrina de
Max Weber e 3) a concepo de subsistemas, que entende a cidade como um conjunto de
subsistemas administrativos, comerciais, industriais, e scio-culturais no sistema nacional
regional.107
No Brasil a cidade definida por um conceito jurdico-poltico, aproximando-se mais
da concepo de subsistemas, que tm como caracterstica principal ser um ncleo urbano,
sede do governo municipal.108
Assim, do ponto de vista jurdico, o centro urbano somente chega ao status de cidade,
quando seu territrio se transforma em Municpio, pessoa jurdica de direito pblico interno
que no Brasil constitui um dos entes da federao. 109 Em 24 de outubro de 1848, por fora da
106

SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2000. p. 21.
SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2000. p. 21.
108
Jos Eli da Veiga, levanta importante discusso ao afirmar que o Estatuto da Cidade ao deixar de trazer o
conceito de cidade, permitiu a vigncia de uma aberrao que coloca o Brasil entre os pases mais atrasados do
mundo no que se refere questo territorial: considerar toda sede de municpio como cidade, sejam quais forem
suas caractersticas demogrficas e regionais. Segundo o autor, essa diviso territorial anmala, surgiu com o
Decreto-Lei 311/38, que determinou que a sede do municpio tem a categoria de cidade, embora, nem sempre,
essas cidades apresentem caractersticas urbanas, o que leva o autor a cham-las de cidades imaginrias
(Veiga, 2003. p,25)
109
ROCHA, Jlio Csar da. Funo Ambiental da Cidade: direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado. So Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 1999. p. 5.
107

37

Lei n 147, da Assemblia da Provncia do Par, Manaus passou categoria de cidade com a
denominao de cidade da Barra do Rio Negro. J em 04 de novembro de 1892, com a Lei n
33, dividiu-se o Estado do Amazonas em 23 municpios.110

2.2.1 Localizao, populao e economia do Municpio de Manaus

Localizada s margens do rio Negro, um importante afluente do rio Amazonas, a cidade


de Manaus constitui hoje uma das principais cidades da Regio Norte. Com um clima
predominantemente quente e mido, a capital do maior estado brasileiro recebe os ventos
alsios que sopram do quadrante leste, vindos do Oceano Atlntico. Conforme a classificao
de Kppen, predomina em Manaus o clima Afi. A zona climtica "A" corresponde a clima
tropical, praticamente, sem inverno e com temperatura mdia para o ms mais frio sempre
superior a 18C. O tipo climtico "f" indica a ocorrncia de chuvas com precipitao de 60
mm no ms mais seco; a letra "i" indica isotermia, j que no h grande diferenciao entre o
vero e o inverno, com variaes anuais de temperatura mdia que no chegam a 5C.111
A regio onde est localizada a cidade apresenta duas estaes durante o ano: a) a
chuvosa (inverno), entre os meses de novembro e junho, onde a temperatura mais amena e a
b) seca (vero), de julho a outubro, de sol intenso e temperaturas elevadas, de
aproximadamente 38C, atingindo 40C no ms de setembro, o mais quente do ano. Em
Manaus, a temperatura mdia anual observada de 26,7C, com umidade relativa do ar mdia

110

Evoluo histrica de Manaus. <http:www.amazonas.am.gov.br> Acesso em 25 de agosto de 2007.


Projeto Geo Manaus: relatrio ambiental urbano integrado: informe geo. VELLOSO Rui. (coord.) Rio de
Janeiro: Consorcio Parceria 21, 2002.
111

38

de 80%. A precipitao pluviomtrica anual atinge a 2.286 mm, variando sua densidade a cada
seis meses, sendo o perodo que vai de maio a junho o de maior precipitao, quando ocorrem
as cheias do rio Negro, e os meses de outubro a dezembro o mais seco, de vazante.112
Com uma superfcie de 11.401 km, (0,69% do estado do Amazonas) e uma rea urbana
de 337 km (3,3 % do territrio municipal) 113 Manaus possui uma populao de 1.541.044
habitantes (IBGE, 2007), o que representa quase a metade da populao do Estado, em torno
de 3.232.330 habitantes. Conforme o Decreto Municipal n 2.294/95, a cidade encontra-se
dividida em seis zonas urbanas: Zona Norte, Zona Leste, Zona Centro-Oeste, Zona Sul, Zona
Centro Sul e Zona Oeste.
Com a instalao da Zona Franca de Manaus 114 (1967), houve um grande fluxo de
pessoas para a capital amazonense, tanto do interior quanto de outros estados brasileiros.
Como conseqncia, houve um aumento vertiginoso da populao urbana, que saltou de 300
mil habitantes na dcada de 1970, para cerca de 1 milho e 400 mil na virada do sculo XX.115
Para Deusamir Pereira, a Amaznia inseriu-se no contexto da economia internacional
antes mesmo do restante do pas, fato este ocorrido em vista do interesse exgeno da extrao

112

Ibidem.
Ibidem.
114
A Zona Franca de Manaus foi criada pela Lei 3.173 de 05 de junho de 1957. A Zona Franca de Manaus foi
reformulada pelo Plano Estratgico de Desenvolvimento como "ponto culminante da Operao Amaznia" . O
Estado brasileiro editou ento o Decreto n 288 de 28/02/67, com o objetivo de instituir uma rea de livre
comrcio de importao, exportao e de incentivos fiscais especiais, com a finalidade de criar no interior do
Amazonas um centro industrial, comercial e agro-pecurio, com condies econmicas que permitissem seu
desenvolvimento em face dos fatores locais e da grande distancia em que se encontravam os centros
consumidores de seus produtos.
115
MANAUS, Geo Manaus. op. cit., p. 60.
113

39

de seus recursos naturais116, e que pode ser constatado pela anlise dos dois ciclos econmicos
que antecederam a Zona Franca de Manaus: o ciclo das Drogas Serto117 e o da Borracha118.
Foi graas aos investimentos propiciados pela acumulao de capital, resultado da
economia agrria extrativista-exportadora, especialmente a economia do ltex, que se deu o
primeiro grande surto de urbanizao em Manaus, nos idos de 1890.119
A modernizao e o embelezamento de Manaus, assim como sua conformao s
exigncias econmicas e sociais do tempo da borracha constituiria, naquela poca, as metas a
serem alcanadas pelos administradores locais, de forma a atender e defender os interesses do
grupo que iria administr-la, constitudo pelos extrativistas e aviadores, ligados ao capital
internacional. O processo de transformao fez-se rpido por conta do aumento de rendas do
Estado, da abundncia de dinheiro e da disponibilidade de mo-de-obra, originada da
migrao em grande escala.120
A maior parte dos grandes projetos de transformao da cidade foi executada pelo
capital ingls, como instalaes porturias, transportes urbanos, luz eltrica, abastecimento de
gua. No ano de 1900 foi lavrado o contrato para a instalao da rede de esgotos; no entanto,
s em abril 1906 foi dado incio construo da obra. As primeiras obras para o
abastecimento tiveram incio em 1881, quando o espao urbano ainda era pequeno.121
116

PEREIRA, Deusamir. Amaznia (in) sustentvel: Zona Franca de Manaus estudo e anlise. Manaus:
Editora Valer, 2005.
117
As drogas do serto caracterizavam-se por produtos de grande valor econmico, tais como urucum, cravo,
canela, salsa, parrilha, azeite de andiroba, manteiga de tartarugas, entre outros. O ciclo das Drogas do Serto
correspondeu ao perodo da histria da Amaznia em que predominou a explorao pelos colonizadores
portugueses, por meio de de mo-de-obra indgena, a coleta e comercializao desses produtos naturais; alm, de
plantio de cana-de-acar e tabaco. Segundo Pereira, a grande herana deixada por este ciclo regio, foi a
construo da identidade cabocla de seu povo e o extrativismo como modelo de desenvolvimento regional
(Pereira, 2005. p. 74).
118
O ciclo da Borracha o perodo compreendido entre 1840 e 1910, aproximadamente, em que houve a
expanso da economia gomfera na regio Amaznica, constituindo-se a borracha no principal produto
econmico, o que atraiu para as concentraes populacionais da regio um grande contingente de imigrantes
nordestinos, alm dos estrangeiros. O processo de expanso gomfera est inserido dentro de um contexto mais
amplo, como a dependncia da economia amazonense ao capitalismo monopolista internacional, que empreendia
sua poltica de dominao das fontes de matria-prima e do mercado, em desenvolvimento na segunda metade do
sculo XIX (Oliveira, 1983. p. 125).
119
DIAS, Edinea Mascarenhas. A iluso do fausto: Manaus 1890-1920. Manaus: Valer, 1999. p. 30.
120
Ibidem., p. 48.
121
DIAS, Edinea Mascarenhas. op.cit., p. 45.

40

Em vista do crescimento da cidade, em 1893 foi iniciada a construo do reservatrio


de Moc que, uma vez ligado antiga rede e a casa de mquinas na Cachoeira Grande,
solucionaria o abastecimento de gua de toda cidade. Embora a construo tenha sido
concluda em 1897, e passado a funcionar dois anos depois, o problema de abastecimento de
gua continuou, vez que o sistema no acompanhou o ritmo de crescimento122 da populao.
Em vista disso, eram comuns as reclamaes pela imprensa quanto falta 123 d'gua e
sua pssima qualidade124, alm do problema de gua nos bairros afastados que sempre eram
colocados em segundo plano na questo do abastecimento125. A preocupao maior era em
melhorar o servio na rea central de Manaus, sendo poucos os bairros afastados beneficiados
pelo servio de abastecimento.126 Esses locais abasteciam-se de gua recolhida dos igaraps
ou das torneiras pblicas alocadas em diferentes pontos do bairro.127
Para Edinea Dias, o projeto de urbanizao empreendido em Manaus, do final do sculo
XIX e incio do sculo XX, excluiu a classe trabalhadora dos benefcios da modernizao,
trazendo prejuzos aos seus modos de viver, de morar e de trabalhar, no saneamento, em
transporte, sade e abastecimento e tornando as coisas pblicas privilgios de poucos. 128

122

Em 1852 a cidade de Manaus possua uma populao de 8.500 habitantes, em 1890 j contava com uma
populao de 50.300, tendo o processo migratrio como o principal responsvel por esse crescimento
populacional (Dias, 1999. p. 38).
123
Segundo os responsveis pelo abastecimento a irregularidade na distribuio era em razo da instalao
inadequada do servio de gua, momento em que no se atentou para o desenvolvimento pelo qual passaria a
cidade (Dias, 1999. p. 72).
124
A pssima qualidade da gua era causada pelos defeitos da represa e m instalao das turbinas, que acontecia
em certas pocas do ano em decorrncia do aumento das guas do rio Negro (Dias, 1999. p. 72).
125
At os dias de hoje a cidade de Manaus enfrenta problemas com o abastecimento pblico, principalmente nos
bairros distantes. Em 04/08/06, devido falta de gua nas zonas norte e leste de Manaus, o prefeito municipal
decretou estado de calamidade. Pblica. Foi firmado, ento, um convnio entre a Prefeitura Municipal e o Estado
do Amazonas, no valor de 20 milhes, para a implementao de um "Plano Emergencial", com o objetivo de
minimizar a falta d gua naquelas reas da cidade. Entre as aes do plano estavam as perfuraes de vrios
poos artesianos para o abastecimento das comunidades.
126
Naquela poca o acesso ao servio de abastecimento de gua servida pela canalizao era considerado um
privilgio, tendo em vista que o seu fornecimento era muito caro (Dias, 1999. p. 76).
127
DIAS, Edinea Mascarenhas. op. cit., p. 185.
128
Ibidem.

41

2.2.2 A urbanizao e seus impactos no ciclo hidrolgico e na qualidade e disponibilidade


das guas subterrneas

Nas ltimas dcadas, o Brasil tem experimentado um crescimento significativo da


populao urbana que tem se concentrado nas regies metropolitanas, na capital dos Estados e
cidades plos regionais.129 A cidade de Manaus, com seu plo industrial, enquadra-se nesse
contexto, sendo possvel constatar nos ltimos dez anos um crescimento urbano desordenado,
resultando em expanso de favelas nas regies perifricas da cidade e ao longo dos igaraps,
contribuindo para a degradao ambiental. 130
Os dados constantes no Atlas do Desenvolvimento Humano de Manaus 131 possibilitam
conhecer os nmeros relacionados a essa expanso urbana e identificar as reas que
apresentam deficincias de equipamentos pblicos. Com relao populao o Atlas
apresenta os seguintes dados:

Tabela 1 - Densidade demogrfica

Zona

Zona Centro
Oeste
Zona Centro
129

Populao
residente na
rea rural, 1991

0
0

Populao
residente na rea
rural, 2000

0
0

Populao
residente na
rea urbana,
1991

125.910
91.957

Populao
residente na
rea urbana,
2000

141.022
123.987

Taxa de
crescimento
anual da
populao total

1,28
3,41

TUCCI, Carlos E. M. gua no Meio Urbano. In REBOUAS, Aldo da Cunha; BRAGA, Benedito; TUNDISI,
Jos Galizia (Org. e Coord.). guas Doces do Brasil: capital ecolgico, uso e conservao. So Paulo:
Escrituras Editora, 2006. p. 400.
130
CARVALHO, Roberto Migueis de. Uma introduo geografia do Amazonas. Manaus: Grfica Real, 2001.
p. 63.
131
O Atlas Municipal de Desenvolvimento um instrumento que apresenta indicadores da realidade
socioeconmica de Manaus e permite avaliar de forma sistemtica o ndice de Desenvolvimento Municipal
(IDH-M) de cada Unidade de Desenvolvimento Humano (UDH), conhecendo os resultados das variveis de
forma, tanto espacial quanto temporal, permitindo anlises comparativas com aes e metas programadas frente
aos resultados necessrios a serem alcanados na aplicao das polticas pblicas. Em sntese, permite ao gestor
pblico conhecer, por meio vrios indicadores, as condies de cada zona urbana ou UDH, e direcionar as aes
pblicas nessas localidades segundo suas necessidades. Trata-se de software que a partir de dados-base coletados
dos Censos Demogrficos de 1991 e 2000 - IBGE, apresenta uma srie de indicadores, possibilitando ainda a
criao de tabelas, de grficos e pesquisas. Essa ferramenta foi construda atravs de convnio firmado com o
PNUD, sob a coordenao direta da Fundao Joo Pinheiro (MG), e recebeu parte do suporte de recursos
financeiro e institucional do municpio de Manaus, por meio da cesso de recursos humanos para a composio
da equipe junto SEPLAN Secretaria Estadual de Planejamento.

42

Sul
Zona Leste
Zona Norte
Zona Oeste
Zona Rural
Zona Sul
MANAUS

0
0
0
4.916
0
4.916

0
0
0
9.067
0
9.067

175.495
113.675
194.918
1.103
303.434
1.006.585

340.453
282.083
214.075
2.275
292.873
1.396.768

7,71
10,73
1,06
7,36
-0,40
3,76

Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano em Manaus

Da anlise dos dados se infere que o crescimento da populao, na dcada de 90,


ocorreu tanto na rea rural quanto na rea urbana, sendo que nesta ltima os maiores ndices
de crescimento so os das zonas Norte e Leste da cidade. O crescimento concomitante da
zona urbana e rural nos remete, por outro lado, a constatao de que ainda significativo o
fluxo de pessoas, de outros municpios do Estados e/ou de outros Estados para Manaus, cuja
taxa de crescimento anual chega a 3,76, muitas vezes maior do que a taxa de crescimento
nacional, que de 1991 a 1996 foi de 0,64, e de 1996 a 2000 ficou em 0,50%.132
O crescimento da populao urbana resulta na ocupao de novas reas. A questo do
uso e ocupao do solo, por sua vez, notadamente uma ocupao desordenada, repercute
diretamente sobre o ciclo hidrolgico.
Segundo Carlos Tucci, a impermeabilizao dos solos gera as seguintes alteraes: 1)
reduo da infiltrao do solo; 2) o volume que deixa de infiltrar fica na superfcie,
aumentando o escoamento superficial, ocorrendo, ainda, a reduo do tempo de
deslocamento por conta da construo dos condutos pluviais para o escoamento superficial; 3)
com a reduo da infiltrao o aqfero tende a diminuir o nvel do lenol fretico por falta de
alimentao, reduzindo o escoamento subterrneo; 4) por conta da supresso da cobertura
florestal, ocorre uma reduo da evapotranspirao, uma vez que a superfcie urbana no
retm gua como a cobertura vegetal e no permite a evapotranspirao das folhagens e do
solo.133

132
133

Tabelas do Censo Demogrfico 2000.<http: www.ibge.gov.br >Acesso em 25 de agosto de 2007.


TUCCI, Carlos E. M. gua no meio urbano. op. cit., p. 401.

43

Um estudo divulgado pelo Sistema de Proteo da Amaznia SIPAM134 informa que


j foram desmatados 22% da rea urbana de Manaus; equivalente a 28 mil, de um total de 44
mil hectares135. Para uma das coordenadoras da Pesquisa, as imagens demonstram claramente
a rapidez como cresce a cidade, com um aumento dos desmatamentos de reas verdes.136
O crescimento desordenado das cidades traz, ainda, outros problemas graves para a
proteo das guas subterrneas, uma vez que, dificilmente, a expanso urbana se faz
acompanhar da infra-estrutura bsica de saneamento, que inclui abastecimento e sistema de
esgotamento sanitrio, o que pode vir a constituir fontes de poluio para as guas
subterrneas. Os nmeros referentes ao acesso da populao gua encanada e instalao
sanitria so apresentados a seguir:

Tabela 2 - Domiclios com acesso aos bens e servios bsicos

Zona

Zona Centro Oeste


Zona Centro Sul
Zona Leste
Zona Norte
Zona Oeste
Zona Rural
Zona Sul
MANAUS

Percentual de
domiclios sem
gua
encanada,
1991

7,64
3,87
42,55
50,49
4,15
66,82
7,82
17,81

Percentual de
domiclios sem
gua encanada,
2000

6,70
12,35
44,50
41,78
7,18
78,79
7,06
24,00

Percentual de
domiclios sem
instalao
sanitria, 1991

4,22
1,88
11,71
11,37
4,46
19,85
4,57
6,33

Percentual de
domiclios sem
instalao
sanitria, 2000

1,22
2,80
8,59
8,51
2,25
10,87
1,58
4,89

Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano em Manaus

Os dados demonstram que as zonas Norte e Leste da cidade so aquelas que apresentam
as maiores deficincias no acesso aos servios pblicos de abastecimento e esgotamento
sanitrio. A falta de gua encanada nessas duas zonas urbanas, que so as mais populosas da

134

O estudo foi realizado por oito pesquisadores, entre julho de 2005 e fevereiro de 2006, que analisaram
imagens de satlite Landsat referentes a 1986, 1995 e 2004. O levantamento mapeou a perda e manuteno de
reas verdes em cada uma das seis zonas administrativas na capital do Amazonas (Norte, Sul, Leste, Oeste,
centro-Oeste e Centro-Sul). Estudo divulgado em 22/06/06.
135
<http: www.sipam.gov.br> Acesso em 25/08/06.
136
<http: www.ambientebrasil.com.br> Acesso em 25/08/06.

44

cidade, faz com que seus habitantes busquem nas guas subterrneas a alternativa para o
problema do abastecimento.
Por conta dessa realidade h uma perfurao indiscriminada de poos domsticos pela
cidade sem os devidos cuidados137, o que contribui com a contaminao das reservas
subterrneas. Os estudos tm demonstrado a boa qualidade das guas subterrneas de Manaus
para o consumo humano e industrial, exceto a dos poos rasos (at 50 m) perfurados na zona
urbana que, geralmente, tem apresentado contaminao bacteriolgica.138
A Companhia de Pesquisa em Recursos Minerais (CPRM) informa que a estimativa
de que existam hoje mais de 10 mil poos na cidade de Manaus, entre profundos (acima de
150 metros), condominiais (entre 100 e 150 metros), intermedirios (de 40 a 100 metros) e
rasos (de 5 a 40 metros), que j teriam reduzido em mais de 50 metros o nvel de gua do
aqfero existente na cidade.139
Dessa forma, torna-se relevante aferir as atuais condies das guas subterrneas da
rea urbana de Manaus, principalmente onde o abastecimento tem sido realizado por poos,
de forma a evitar uma super explotao e contaminao dos mananciais subterrneos.
necessrio assinalar ainda que no so somente os poos domsticos que podem
afetar a quantidade e qualidade das guas subterrneas, o prprio sistema de abastecimento
pblico utiliza poos para o fornecimento de gua, principalmente nos bairros perifricos, que
se constituram sem o adequado planejamento urbano.
Os dados relacionados ao esgotamento sanitrio (Tabela 2), referem-se somente aos
domiclios sem instalao sanitria, havendo outros tipos de esgotamento que tambm
constituem grave ameaa as guas subterrneas, conforme se verifica na tabela a seguir:
137

A construo de poos encontra-se regulamentada por duas normas da Associao Brasileira de Normas
Tcnicas ABNT: o projeto do poo regulamentado pela norma ABNT NBR-12.212/1992 e o projeto
executivo deve seguir a ABNT NBR 12.244/90.
138
SILVA, Mrcio Luiz da. Estudo Hidroqumico dos istopos de urnio nas guas subterrneas em cidades
do Amazonas. So Paulo (SP): UNESP, 2005. Tese de Doutorado apresentada ao Instituto de Geocincias e
cincias exatas da Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho, 2005, p. 45.
139
<http: www.abas.org.br> Acesso em 7/04/06.

45

Tabela 3 - Esgotamento sanitrio de domiclios urbanos /2000


Domiclios
Tipo de esgotamento
Rede geral de esgoto ou pluvial
Fossa sptica
Fossa rudimentar
Vala
Corpos d'gua
Outro escoadouro
No tinha banheiro ou sanitrio
Total

Quantidade
106.394
119.847,
44.700
10.598
22.211
5.202
15.752
324.704

Percentual (%)
32,77
36,91
13,77
3,26
6,84
1,60
4,85
100,00

Fonte: IBGE Censo 2000

Observa-se, portanto, que a deficincia no abastecimento e esgotamento da cidade de


Manaus constituem importantes fontes de degradao das guas subterrneas, deficincias
estas que, em ltima anlise, decorrem da expanso urbana sem planejamento.
O Distrito Industrial de Manaus140, especificamente, dispe de sistemas de esgotamento
prprio formado por rede coletora, trs elevatrias, linha de recalque e coletor-tronco. No
entanto, os dejetos que deveriam ser tratados e lanados no rio Negro, por conta das condies
atuais do sistema, esto sendo lanados por muitas indstrias nas redes de drenagem e nos
cursos d'gua, especialmente no Igarap do Quarenta.141

2.2.3 guas subterrneas e o direito a cidades sustentveis

140

O abastecimento do Distrito Industrial realizado a partir de poos profundos. Segundo o Prof. Ozrio
Fonseca, a razo das guas superficiais no serem utilizadas no abastecimento do Plo Industrial de Manaus se
deve ao fato ou de estarem contaminadas com resduos urbanos, ou por serem tpicas dos igaraps de floresta, e
por isso extremamente cidas, o que demanda tratamento que eleva o custo industrial. Por outro lado, as guas
subterrneas so de tima qualidade e no precisam de tratamento para tirar cor e sabor.
141
Geo Manaus: relatrio ambiental urbano integrado. op. cit., p. 35.

46

A questo da sustentabilidade emerge em um momento de grande deteriorao da


qualidade ambiental e globalizao da economia. A explorao desenfreada dos ambientes e
recursos naturais originou uma srie de efeitos destruidores, alterando a estabilidade
planetria e atingindo, contraditoriamente, seu mvel inicial: a economia.142
Ante a constatao da problemtica ambiental sucedeu-se um processo de busca do
conhecimento que fosse capaz de pensar de forma integrada e multivalente os problemas
globais e complexos, assim como a articulao de processos de diferente ordem de
materialidade143. O conceito de ambiente passa, ento, a permear as vrias esferas do
pensamento e do conhecimento, da ao poltica e, tambm, de uma nova economia,
apresentando-se como um importante avano da nossa poca.
Conforme explica Enrique Leff:
A questo ambiental no se esgota na necessidade de dar bases ecolgicas aos
processos produtivos, de inovar tecnologias para reciclar rejeitos contaminantes, de
incorporar normas ecolgicas aos agentes econmicos, ou de valorizar o patrimnio
de recursos naturais e culturais para passar para um desenvolvimento sustentvel.
[...] A gesto ambiental do desenvolvimento sustentvel exige novos conhecimentos
interdisciplinares e o planejamento intersetorial do desenvolvimento; mas
sobretudo um convite ao dos cidados para participar da produo de suas
condies de existncia e em seus projetos de vida. O desenvolvimento sustentvel
um projeto social e poltico que aponta para o ordenamento ecolgico e a
descentralizao territorial de produo, assim como para a diversificao dos tipos
de desenvolvimento e dos modos de vida das populaes que habitam o planeta. 144

Essa nova percepo trouxe contribuies ao estudo do desenvolvimento urbano.


Dentro dessa perspectiva, a sustentabilidade no contexto urbano no pode se circunscrever ao
clculo de entradas de recursos naturais e de sadas de contaminantes e rejeitos, mas deve
relacionar-se com a forma como se extraem e como se transformam os recursos do entorno, o
que se produz e como se produz, o que se consome e como se consome, os custos ambientais

142

O aquecimento global, destruio da camada de oznio e da biodiversidade so exemplos de efeitos dessa


super explorao.
143
LEFF, Enrique. Saber ambiental: sustentabilidade, racionalidade, complexidade, poder. Petrpolis: Vozes,
2001. p. 56-57.
144
LEFF, Enrique. op. cit., p. 57.

47

inerentes satisfao das necessidades bsicas, considerando os indicadores de qualidade de


vida, bem-estar e desenvolvimento humano nas cidades.145
O direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, previsto no caput
do art. 225 da Constituio Federal adquire, assim, uma outra dimenso quando reportado ao
espao urbano que, no obstante adquirir nuances prprias, tem o bem-estar e a qualidade de
vida como referenciais a consecuo da sua sustentabilidade.
O texto constitucional de 1988 tambm dedica questo urbana um captulo especfico,
onde estabelece os objetivos a serem alcanados pela poltica urbana e que tem no Estatuto da
Cidade o principal marco normativo referente ao espao urbano, ou seja, as cidades. no art.
2, inc. I, do Estatuto da Cidade (Lei 10,257/01), que se pode encontrar a garantia do direito a
cidades sustentveis, entendido como direito terra urbana, moradia, ao saneamento
ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao
lazer, para as presentes e futuras geraes. O direito s cidades sustentveis reporta-se, em
ltima instncia, prpria qualidade de vida do citadino, que no pode realizar-se sem as
condies bsicas de existncia, caracterizadas pelo acesso aos servios e equipamentos
pblicos, e, tambm, pela salubridade do espao urbano. Nesse contexto, a gesto das guas
subterrneas tem importante papel ou papis na dinmica urbana, principalmente no que se
refere ao seu potencial para o abastecimento, alm de sua importncia para o desenvolvimento
das atividades econmicas e participao nos ciclos naturais.
Desse modo, a gesto das guas subterrneas se insere nesse contexto maior de
sustentabilidade urbana, constituindo um dos meios de promoo da qualidade de vida da
populao, visto que justamente essa gua que assegura a realizao das atividades humanas
nas cidades. Isso deve realizar-se de forma integrada aos outros instrumentos disponveis,
principalmente os de gesto do solo.

145

Ibid., p. 294.

48

3 GUAS SUBTERRNEAS E O ORDENAMENTO JURDICO BRASILERO

A proteo jurdica das guas subterrneas alcana pocas distantes, demonstrando que
a preocupao com esse elemento natural no recente. Eram diversos os cdigos antigos que
previam rigorosas penalidades para quem prejudicasse captaes de gua utilizadas para o
abastecimento de populaes, alm de trazer recomendaes quanto a prticas higinicas,
muitas ainda atuais. Dentre os mais conhecidos destacam-se: O Cdigo de Manu (ndia), o
Cdigo do rei Hamurbi (Babilnia, 1792-1750 a.C.), o Talmud (dos Hebreus) e o Alcoro
(dos mulumanos).146
No Brasil a captao de guas subterrneas para o abastecimento das populaes
remonta a poca Colonial, em que era comuns a presena dos cacimbes em fortes, igrejas,
conventos e construes do perodo.147 Nessa poca se aplicavam as Ordenaes do Reino e
Regimentos da Colnia, sendo as guas subterrneas captadas livremente pelo proprietrio do
terreno em que estivessem.148 Com a chegada da famlia real portuguesa, em 1808, se passou a
exigir a licena real para a perfurao de poos.
Solange Teles da Silva observa que embora a Constituio do Imprio (de 25 de maro
de 1824) e a Constituio Republicana (de 24 de fevereiro de 1981) no tenham tratado de
forma particular as guas subterrneas e seu regime jurdico, em seus dispositivos

146

REBOUAS, Aldo da Cunha. guas Subterrneas. In: REBOUAS, Aldo da Cunha; BRAGA, Benedito;
TUNDISI, Jos Galizia (Org. e Coord.). guas Doces do Brasil: capital ecolgico, uso e conservao. So
Paulo: Escrituras Editora, 2006. p.112.
147
Ibid., p. 113.
148
SILVA, Solange Teles da. Aspectos jurdicos da proteo das guas subterrneas. Revista de Direito
Ambiental. So Paulo, ano 8, n. 32, outubro-dezembro 2003.

49

consagraram o direito de propriedade em sua plenitude.149 Isso significa que, nessas pocas, as
guas subterrneas poderiam ser utilizadas pelo proprietrio do terreno onde se localizavam,
sendo consideradas como elemento acessrio ao imvel.
O art. 524 do Cdigo Civil de 1916 garantia ao proprietrio o direto de usar, gozar e
dispor de seus bens, informando que a propriedade do solo se estendia ao que lhe estava
superior e inferior, em toda a altura e em toda a profundidade que fossem teis ao seu
exerccio, trazendo em linhas gerais os fundamentos do direito de propriedade das guas
subterrneas.150
O Cdigo de guas151 dedicou um ttulo especfico s guas subterrneas,
estabelecendo no art. 96 que o dono de qualquer terreno poderia se apropriar por meio de
poos, galerias etc., das guas que existissem debaixo da superfcie de seu prdio, desde que
no prejudicasse aproveitamentos existentes, nem derivasse ou desviasse o curso natural de
guas pblicas dominicais, pblicas de uso comum ou particulares. Destaque-se que o Cdigo
de guas classificava as guas em pblicas, comuns e particulares. As pblicas poderiam ser
de uso comum ou dominicais. As guas de uso comum, como o prprio nome j revela, eram
aquelas que estavam disponveis ao uso pblico, tais como os mares territoriais, as correntes,
canais, lagos e lagoas navegveis ou flutuveis e fontes e reservatrios pblicos, entre outros;
152

as dominicais eram aquelas situadas em terrenos que tambm o fossem, ou seja, terrenos

que constituam patrimnio da Unio, Estados ou Municpios, como objeto de direito pessoal
ou real de cada um desses entes,
comuns.

149

154

153

desde que no fosse guas de uso comum ou guas

As guas comuns eram aquelas correntes no navegveis ou flutuveis e as

Aspectos jurdicos da proteo das guas subterrneas. Revista de Direito Ambiental. So Paulo, ano 8, n. 32,
outubro-dezembro 2003. p. 168.
150
Ibid., p. 169.
151
Decreto 24.643, de 10.07.1934.
152
Art. 2 do Cdigo de guas.
153
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 14.ed. So Paulo: Atlas, 2002. p. 541.
154
Art. 6 do Cdigo de guas.

50

particulares as nascentes e todas as guas situadas em terrenos que tambm o fossem, quando
essas no estivessem classificadas entre as guas comuns de todos ou guas comuns.
Os limites estabelecidos pelo Cdigo de guas para a utilizao das guas subterrneas,
se davam com fundamento no direito de vizinhana e no uso ordinrio. 155 Com a Constituio
Federal de 1934, passaram a constar dispositivos nas Constituies tratando de guas em
geral. O texto de 1934 estabeleceu o domnio da Unio e dos Estados sobre os bens que lhes
pertencessem, conforme os termos das leis que estavam em vigor.156 Assim, havendo guas
subterrneas em terrenos da Unio ou dos Estados, essas seriam de domnio federal ou
estadual, conforme a propriedade do terreno. A competncia legislativa privativa da Unio
para legislar sobre bens de domnio federal foi estabelecida pela Constitucional de 1934.
A constituio de 1937 manteve os termos da constituio anterior, prevendo, no
entanto, a possibilidade da Unio delegar aos Estados a competncia de legislarem sobre
determinadas matrias ou suprir as lacunas da legislao federal em temas relativos a interesse
predominante de um ou mais Estados-membros, sendo necessria aprovao do Governo
federal para que a lei estadual entrasse em vigor.157
As Constituies de 1946 e de 1967, assim como a Emenda Constitucional de 1969,
no trataram de guas subterrneas, mencionando apenas o domnio hdrico superficial. 158 Foi,
no entanto, com a Constituio Federal de 1998 que se deram as maiores modificaes no
domnio hdrico, sendo as guas subterrneas, antes sem um titular objetivamente definido,
includas entre os bens dos Estados.
O presente captulo analisa o atual tratamento dispensado s guas subterrneas pelo
ordenamento jurdico nacional, de forma a traar seus principais aspectos e possveis
controvrsias referentes ao tema. Ser realizado, tambm, um estudo das normas que tratam
155

Arts. 97 e 98 do Decreto 24.643/1934.


Art. 20, I e 21, I.
157
SILVA, Solange Teles da. Aspectos jurdicos da proteo das guas subterrneas. Revista de Direito
Ambiental. So Paulo, ano 8, n. 32, outubro-dezembro 2003. p. 170-171.
158
Ibidem., p. 171.
156

51

da gesto territorial, de forma a angariar subsdios para o momento subseqente que abordar,
especificamente, as possibilidades e instrumentos de articulao das normas de gesto das
guas subterrneas com a do solo.
A anlise jurdica ser realizada com base na Teoria do Ordenamento Jurdico. Para
Norberto Bobbio a definio de Direito deve ser estabelecida com fundamento no
ordenamento jurdico e no na norma em particular. Assim, para entender o fenmeno do
Direito tem-se que se voltar para o ordenamento jurdico enquanto complexo orgnico de
normas.159 A mudana de foco, com a ampliao do campo de anlise da norma para o
ordenamento traria, segundo o autor, as condies adequadas para a explicao do fenmeno
jurdico.
A partir dessa percepo Bobbio entende que a teoria do ordenamento jurdico constitui
uma integrao da teoria da norma jurdica, sendo que a definio de Direito deve reporta-se a
um tipo de ordenamento jurdico, e no a norma em si:

Para resumir brevemente tais resultados, digamos que no foi possvel dar uma
definio do Direito do ponto de vista da norma, mas tivemos de alargar nosso
horizonte para a considerao do modo pelo qual uma determinada norma se torna
eficaz a partir de uma complexa organizao que determina a natureza e a entidade
das sanes, as pessoas que devam exerc-las e a sua execuo. Essa organizao
complexa produto de um ordenamento jurdico. Significa, portanto, que uma
definio satisfatria do Direito s possvel se nos colocarmos do ponto de vista
do ordenamento jurdico.160

Assim, partindo do pressuposto que o Direito reporta-se a um determinado tipo de


ordenamento, insta considerar o conceito de ordenamento. De forma geral, define-se
ordenamento jurdico como um conjunto de normas, do qual se infere a condio de
existncia de pelo menos duas normas para a sua configurao. 161 A partir dessa constatao

159

Teoria do ordenamento jurdico. 10.ed. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1999. p. 27-28.
Ibidem., p. 22.
161
A exigncia de, no mnimo, duas normas para a configurao de um ordenamento jurdico tange-se
conceituao acadmica, posto que, como sabemos, os atuais ordenamentos jurdicos so muito mais complexos
e constitudos por uma infinidade de normas
160

52

sobrevm os principais problemas inerentes ao ordenamento jurdico, que so aqueles


oriundos das relaes das diversas normas entre si.162
Nessa perspectiva, Norberto Bobbio identifica quatro questes, quer dizer problemas a
serem tratados em relao teoria do ordenamento jurdico: o primeiro diz respeito unidade
do ordenamento, tendo como elemento fundamental a hierarquia das normas; o segundo
reporta-se, a saber, se, alm da unidade, tambm h um sistema, onde o foco problemtico
recairia nas antinomias jurdicas; a completude outro problema discutido o que nos leva
questo das lacunas do Direito e, por fim, a relao entre os diversos ordenamentos jurdicos
existentes, tendo em vista a naturalidade das relaes que travam entre si.163
O exame do ordenamento jurdico brasileiro no que tange s guas subterrneas, e a
articulao das normas de sua gesto com a do uso do solo, ser realizado considerando os
aspectos acima delineados. No primeiro momento ser estuda a natureza jurdica das guas
subterrneas e a diferenciao legal estabelecida entre essas e as guas minerais; numa
segunda etapa abordar-se- como a Constituio de 1988 tratou da matria, principalmente no
que se refere a dominialidade e competncia para gesto; em seguida sero observadas quais
as principais normas que tratam sobre as guas subterrneas, bem como a legislao que prev
a articulao da gesto das guas com a do solo. Completando esse estudo ser analisada a
gesto territorial disciplinada na Constituio Federal, a competncia para a gesto e as
normas infraconstitucionais nessa matria, especialmente o Estatuto das Cidades.

162
163

Op. cit., p. 34-35.


Ibidem., p.34 -35.

53

3.1 GUAS SUBTERRNEAS: NATUREZA JURDICA

Antes de tratar especificamente da natureza jurdica das guas subterrneas, se faz


necessrio discutir a diferenciao feita por alguns autores entre recursos hdricos e guas.
Para Cid Tomanik Pompeu essa distino deve ser observada, pois o vocbulo gua e a
expresso recursos hdricos no seriam sinnimas. 164 Segundo o autor, gua o elemento
natural descomprometido com qualquer uso ou utilizao. J recurso hdrico a gua como
bem econmico, utilitrio. gua seria o gnero e recurso hdrico a espcie. Para o autor a
utilizao do vocbulo gua nas duas hipteses estaria correta, o que no verificaria do
contrrio, ou seja, do uso indiferente do vocbulo e da expresso.
Maria Luiza Granziera considera penosa a tarefa de distinguir o termo gua da
expresso recurso hdrico.165 Segundo a autora o Cdigo de guas no realizou distino
entre os termos e, tambm, no estabeleceu o uso diferenciado conforme as hipteses de
aproveitamento econmico. Informa que a gua, como elemento natural do planeta, s passa a
ser considerada recurso a partir do momento que se torna necessria para atividades
especficas de interesse do homem. Por outro lado argumenta que a Lei n 9.433/97, no faz
diferena entre os termos gua e recursos hdricos, e que o objeto da Lei de guas a gua
contida nos corpos hdricos, passveis de vrias utilizaes, adotando, portanto, ambas as
terminologias guas e recursos hdricos tanto no singular, quanto no plural.
Embora Paulo Affonso Leme Machado entenda que guas e recursos hdricos no
possuam conceitos absolutamente idnticos, trabalha com os termos indistintamente, pois
argumenta que a lei no os empregou de maneira rigorosa. 166 Considera ainda, que o emprego
da expresso recursos hdricos na Constituio no traduz, necessariamente, o aproveitamento

164

Direito de guas no Brasil. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006. p. 71.
GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito de guas: disciplina jurdica das guas doces. So Paulo:
Atlas, 2001. p. 29.
166
Recursos Hdricos. Direito brasileiro e Internacional. So Paulo: Malheiros, 2002. p. 131.
165

54

econmico do bem. Compartilhamos o entendimento desse ltimo autor. Assim, as expresses


guas subterrneas e recursos hdricos subterrneos sero utilizados sem especfica distino,
sendo o primeiro termo o mais amplo.
Como se viu, antes da Constituio de 1988 o tratamento dispensado s guas
subterrneas era realizado de acordo com a propriedade da rea onde se localizava, ou seja,
essas guas seriam pblicas ou privadas conforme a propriedade do bem, existindo ainda
distino no tratamento das guas pblicas, conforme fossem de uso comum ou dominicais.
Com a promulgao da Constituio Federal de 1988 houve a publicizao do domnio
hdrico, passando todas as guas ao domnio pblico. Segundo Maria Luiza Granziera a
tendncia de um bem a publicizao proporcional importncia desse bem para a sociedade.
Assim, quanto maior sua importncia, maior ser sua tendncia a tornar-se um bem pblico,
de forma a garantir que todos tenham acesso, nos termos estabelecidos pela legislao.167
Cretella Jnior conceitua bens de domnio pblico como sendo o conjunto das coisas
mveis e imveis de que detentora a Administrao, afetados quer a seu prprio uso, quer ao
uso direto ou indireto da coletividade, submetidos a regime jurdico de direito pblico
derrogatrio e exorbitante do direito comum.168 Os bens pblicos podem ser classificados 169
em: a) de uso comum; b) de uso especial170 e c) dominicais.171

167

GRANZIERA, Maria Luiza Machado. op. cit., p. 90.


Apud DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. So Paulo: Atlas, 2002. p. 542.
169
Segundo o Novo Cdigo Civil (Lei 10.046/20002).
170
Bens de uso especial so todas as coisas mveis e imveis, corpreas e incorpreas, utilizadas pela
Administrao Pblica para a realizao de suas atividades e consecuo de seus fins. Ex: os imveis onde esto
instaladas as reparties pblicas, os bens mveis utilizados pela Administrao, museus, bibliotecas, veculos,
terra dos silvcolas e com a Constituio de 1989 as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por aes
discriminatrias, necessrias proteo dos ecossistemas naturais, entre outros. (Di Pietro. Maria Sylvia. Direito
administrativo. p. 540).
171
Os bens dominicais so aqueles que constituem o patrimnio da Unio, Estados e Municpios como, objeto de
direito pessoal ou real dessas entidades. Segundo Di Pietro a doutrina costuma apontar duas caractersticas
principais desses bens: uma funo patrimonial ou financeira, pois se destinam a assegurar renda ao Estado e o
regime jurdico de direito privado. fato, no entanto, que mesmo se tratando de bens dominicais as normas de
direito civil aplicveis sofrem inmeras derrogaes. (Direito administrativo. p. 541).
168

55

Segundo essa classificao as guas subterrneas constituiriam um bem pblico de uso


comum, ou seja, destinado ao uso de toda coletividade, que poderia ser gratuito ou oneroso a
depender de sua localizao, sendo o bem, no entanto, inalienvel.172
necessrio considerar, no entanto, que como componente do meio ambiente as guas
subterrneas integram outra categoria de bens, a dos bens ambientais.173 O meio ambiente,
assim, composto tanto pelos bens ambientais, materiais ou corpreos, como as guas
subterrneas e o solo e, como pelos bens ambientais incorpreos ou imateriais, como os
processos ecolgicos, que no devem ser considerados individualmente, mas como
componentes do ecossistema.174
Dessa forma o meio ambiente deve ser percebido como um bem distinto dos elementos
que o compem. Morato Leite & Arajo Ayla asseveram que o Constituinte ao inserir o meio
ambiente como res communes omnium, no legitimou, exclusivamente, o poder pblico para
sua tutela jurisdicional civil como interesse difuso.175 Em vista disso, afastou o meio
ambiente de uma viso de bem pblico strito senso, indicando que o mesmo possui uma
disciplina jurdica autnoma. Concluem, nesse sentido, que o bem ambiental um bem de
interesse pblico afeto coletividade e, por isso, deve ser separado da definio de bens
pblicos e privados do Cdigo Civil Brasileiro, tendo em vista a divergncia entre a
concepo de bem de uso comum estabelecida na lei civil e na Constituio (art. 225).
Conforme explicita Jos Afonso da Silva, bens de interesse pblico so aqueles subordinados
a um peculiar regime jurdico relativamente a seu gozo e disponibilidade e tambm a um
172

Por conta de sua destinao ou afetao a fins pblicos, os bens de uso comum e os de uso especial esto fora
do comrcio jurdico de direito privado, isso implica dizer que no podem ser objeto de qualquer relao jurdica
regida pelo direito privado, como compra e venda, doao, permuta, hipoteca, penhor, locao, posse, etc. (Di
Pietro. Maria Sylvia. Direito administrativo. p. 546).
173
Art 3. Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: V - recursos ambientais: a atmosfera, as guas
interiores, superficiais e subterrneas, os esturios, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera,
a fauna e flora (Lei n 6.938/81 - Poltica Nacional do Meio Ambiente).
174
SILVA, Solange Teles da. Responsabilidade Civil Ambiental. In: Philippi Jr. Arlindo; ALVES, Alar Caff.
Curso interdisciplinar de direito ambiental. So Paulo: Manole, 2005. p. 431-432.
175
LEITE, Jos Rubens Morato; AYALA, Patryck de Arajo. Novas tendncias e possibilidades do direito
ambiental no Brasil. In: WOLKMER, Antnio Carlos; LEITE, Jos Rubens Morato (Org.). Os novos direitos
no Brasil: natureza e perspectivas. So Paulo: Saraiva, 2003. p. 216.

56

particular regime de polcia, de interveno e de tutela pblica. 176 Sobre essa questo Jos
Heder Benatti argumenta que hoje no se tem a livre esfera de apropriao e de uso dos
recursos naturais, e que a fruio dos mesmos est pautada pelo fim social, sendo as aes
privadas orientadas no sentido de sua proteo. 177 Em vista disso, teramos no ordenamento
jurdico brasileiro, constitucional e infraconstitucional, trs categorias de bens: os bens de uso
comum do povo (meio ambiente e bens ambientais), os bens pblicos (de uso comum, de uso
especial e os dominicais) e os privados.
Analisando os textos normativos que tratam do meio ambiente e dos bens ambientais, 178
especialmente o constitucional, conclui-se pela consistncia da tese defendida pelo ltimo
autor. Esse regime jurdico diferenciado do bem ambiental bem perceptvel no caso das
guas subterrneas, que apresentam uma disciplina jurdica prpria quanto ao seu uso e
acesso, estabelecendo normas inovadoras quanto a sua gesto que deve realizar-se com a
participao da sociedade e de maneira descentralizada. 179 Do exposto, se infere que as guas
subterrneas na condio de bem ambiental, ou seja, de bem de uso comum do povo, no
esto submetidas ao regime convencional dos bens pblicos, no sendo permitido aos
Estados, detentores de seu domnio, delas disporem a sua convenincia.
Como informa Celso Pacheco Fiorillo caber ao ente, no caso o Estado, atuar como um
simples administrador de um bem que pertence coletividade, devendo geri-lo sempre com a
participao direta da sociedade.180 Equacionada a questo das guas subterrneas enquanto
bens ambientais, surge um outro aspecto de grande discusso no meio jurdico, que a

176

SILVA, Jos Afonso da. Direito ambiental constitucional. So Paulo: Malheiros, 2000. p. 80.
O meio ambiente e os bens ambientais. In: RIOS, Aurlio Virglio Veiga (Org.). O direito e o
desenvolvimento sustentvel: curso de direito ambiental. So Paulo: Peirpolis, Braslia, DF: IEB. p. 208.
178
Segundo Benatti bem ambiental sinnimo de recurso ambiental, sendo este ltimo o termo mais utilizado na
legislao embora, embora seja originrio das cincias econmicas, o que por vezes criaria dvidas ou
dificuldades ao interprete do direito.
179
Art. 1, inc. VI, da Lei 9.433/97: a gesto dos recursos hdricos deve ser descentralizada e contar com a
participao do poder Pblico, dos usurios e das comunidades.
180
Fiorillo, Celso Antnio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2004. p. 56
177

57

diversidade de tratamento dispensado as guas subterrneas, ora vistas como recursos


hdricos, ora como recursos minerais, no caso das guas minerais.

3.2 GUAS SUBTERRNES E GUAS MINERAIS

guas minerais, segundo o art. 1 do Decreto-lei 7.841/45 (Cdigo de guas Minerais),


"so aquelas provenientes de fontes naturais ou de fontes artificialmente captadas que
possuam composio qumica ou propriedades fsico-qumicas distintas das guas comuns,
com caractersticas que lhes confiram uma ao medicamentosa", ou seja, que apresentam
benefcios para a sade humana, sendo tambm classificadas como minerais aquelas que,
mesmo sem atingir os limites da classificao estabelecidos nos captulos VII e
VIII do decreto possuam inconteste e comprovada ao medicamentosa. 181
A classificao das guas minerais feita de duas formas: uma com base na composio
qumica182 e outra com base nas caractersticas das fontes.
181

A comprovao realizada no local, mediante observaes repetidas, estatsticas completas, documentos de


ordem clnica e de laboratrio, a cargo de mdicos crenologistas, sujeitas as observaes fiscalizao e
aprovao da Comisso Permanente de Crenologia definitiva no art. 2 do Dec.-lei 7.841/45.
182
Art. 35- Quanto a composio qumica classificam-se em: I - Oligominerais, quando, apesar de no atingirem
os limites estabelecidos neste artigo, forem classificadas como minerais pelo disposto nos 2 e 3, do art. 1 da
presente Lei. II - Radferas, quando contiverem substncias radioativas dissolvidas que lhes atribuam
radioatividade permanente. III - Alcalino-bicarbonatadas, as que contiverem, por litro, uma quantidade de
compostos alcalinos equivalente, no mnimo, a 0,200 g de bicarbonato de sdio. IV - Alcalino-terrosas as que
contiverem, por litro, uma quantidade de compostos alcalino-terrosos equivalente no mnimo a 0,120 g de
carbonato de clcio, distinguindo-se: a) alcalino-terrosas clcicas, as que contiverem, por litro, no mnimo, 0,048
g de cationte Ca, sob a forma do bicarbonato de clcio; b) alcalino-terrosas magnesianas, as que contiverem, por
litro, no mnimo, 0,30 g de cationte Mg, sob a forma de bicarbonato de magnsio.V - Sulfatadas, as que
contiverem, por litro, no mnimo, 0,100 g do anionte SO combinado aos cationtes Na, K e Mg. VI - Sulfurosas,
as que contiverem, por litro, no mnimo, 0,001 g do anionte S.VII - Nitratadas, as que contiverem, por litro, no
mnimo, 0,100 g do anionte NO de origem mineral. VIII - Cloretadas, as que contiverem, por litro, no mnimo,
0,500 g do Cl Na (cloreto de sdio). IX - Ferruginosas, as que contiverem, por litro, no mnimo, 0,05 g do
cationte Fe. X - Radioativas, as que contiverem radnio em dissoluo, obedecendo aos seguintes limites: a)
fracamente radioativas, as que apresentarem, no mnimo, um teor em radnio compreendido entre 5 e 10
unidades Mache, por litro, a 20 C e 760 mm de Hg de presso; b) radioativas, as que apresentarem um teor em
radnio compreendido entre 10 e 50 unidades Mache por litro, a 20 C e 760 mm de Hg de presso; c)
fortemente radioativas, as que possurem um teor em radnio superior a 50 unidades Mache, por litro, a 20 C e
760 mm de Hg de presso. XI - Toriativas, as que possurem um teor em tornio em dissoluo, equivalente em
unidades eletrostticas, a 2 unidades Mache por litro, no mnimo. XII - Carbogasosas, as que contiverem, por
litro, 200 ml de gs carbnico livre dissolvido, a 20 C e 760 mm de Hg de presso. 1 - As guas minerais
devero ser classificadas pelo DNPM de acordo com o elemento predominante, podendo ter classificao mista

58

A classificao segundo as caractersticas da fonte est estabelecida no capitulo VIII,


art. 36 do Dec.-lei 7.841/45.183 A classificao das guas minerais competncia
do Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM), devendo ser
realizada conforme o elemento predominante podendo, no entanto, uma
gua ser classificada como mista quando apresente mais de um elemento
ou substncia digna de nota.184
As guas minerais diferenciam-se, por sua vez, das guas potveis
de mesa. As guas potveis de mesa so aquelas que, embora
proveniente de fontes naturais ou fontes artificialmente captadas,
preenchem to somente as condies de potabilidade 185 da regio.186 Dessa
maneira o trao que as distingue das guas minerais a ao

as que acusarem na sua composio mais de um elemento digno de nota, bem como as que contiverem iontes ou
substncias raras dignas de nota (guas iodadas, arseniadas, litinadas, etc.). 2 - As guas das classes VII
(nitratadas) e VIII (cloretadas) s sero consideradas minerais quando possurem uma ao medicamentosa
definida, comprovada conforme o 3 do art. 1 da presente Lei.
183
Segundo fonte podem ser classificadas em: 1 - Quanto aos Gases: I - Fontes radioativas:a) fracamente
radioativas, as que apresentarem, no mnimo, uma vazo gasosa de 1 litro por minuto (1
l.p.m) com um teor em radnio compreendido entre 5 e 10 unidades Mache, por litro de
gs espontneo, a 20 C e 760 mm de Hg de presso; b) radioativas, as que
apresentarem, no mnimo, uma vazo gasosa de 1 l.p.m., com um teor compreendido
entre 10 e 50 unidades Mache, por litro de gs espontneo, a 20 C e 760 mm de Hg de
presso; c) fortemente radioativas, as que apresentarem, no mnimo, uma vazo gasosa
de 1 l.p.m., com teor em radnio superior a 50 unidades Mache, por litro de gs
espontneo, a 20 C e 760 mm de Hg de presso. II - Fontes toriativas as que
apresentarem, no mnimo, uma vazo gasosa de 1 l.p.m., com um teor em tornio na
emergncia, equivalente em unidades eletrostticas a 2 unidades Mache por litro. III Fontes sulfurosas as que possurem na emergncia desprendimento definido de gs
sulfdrico. 2 - Quanto temperatura: I - Fontes frias, quando sua temperatura for inferior
a 25 C. II - Fontes hipotermais, quando sua temperatura estiver compreendida entre 25 e
33 C. III - Fontes mesotermais, quando sua temperatura estiver compreendida entre 33 e
36 C. IV - Fontes isotermais, quando sua temperatura estiver compreendida entre 36 e
38 C. V - Fontes hipertermais, quando sua temperatura for superior a 38 C.
184
Art. 35, 1 do Decreto-lei 7.841/45 (Cdigo de guas Minerais).
185
A Potabilidade diz respeito gua potvel, ou seja, aquela prpria para consumo humano, cujos parmetros
microbiolgicos, fsicos, qumicos e radioativos no oferecem risco a sade (art 4 da Portaria n 518/04 do
Ministrio de Estado da Sade). Para Dacach, gua potvel aquela inofensiva sade, agradvel aos sentidos e
adequada aos usos domsticos (DACACH, Nelson Gandur. Sistemas urbanos de gua. Rio de Janeiro: Livros
Tcnicos e Cientficos, 1975. p. 5).
186
Art. 3 do Decreto-lei 7.841/45 (Cdigo de guas Minerais).

59

medicamentosa decorrente das caractersticas fsico-qumicas, que as


guas potveis de mesa no possuem.187
Os principais impasses no plano jurdico, no concernente as guas
minerais, originam- se da sua natureza jurdica, ou seja, diversamente do
entendimento comum elas no so consideradas recursos hdricos, mas
recursos minerais, sendo as normas que regulamentam a sua explorao
aquelas do direito minerrio.188
A considerar as guas minerais somente nessa perspectiva, de
recurso mineral, seu uso visto apenas do ponto de vista econmico,
competindo ao DNPM,189 autarquia federal vinculada ao Ministrio de Minas
e Energia, a responsabilidade pela gesto do recurso, com a concesso da
lavra190.
187

A diferena existente entre as guas minerais e as guas potveis de mesa foi objeto de uma Ao Civil
Publica (Processo n 2006.35.00.011128-1) impetrada pela Procuradoria da Republica em Gois em face da
Unio Federal e do DNPM. A partir de uma denncia foi instaurado procedimento administrativo para verificar
irregularidades na classificao aposta nos rtulos das embalagens de gua comercializadas naquele Estado, que
eram irregularmente denominadas "minerais", uma vez que no preenchiam os requisitos legais para se
enquadrarem nessa classificao. A preferncia pela denominao "gua Mineral" seria em vista das vantagens
tributrias que so concedidas a tal gua, que se encontra sujeita ao limite mximo de tributao de 8%,
enquanto que a gua potvel de mesa paga, no mnimo, 16%. O benefcio tributrio concedido pelo Cdigo de
guas minerais justificar-se-ia em razo de serem as guas minerais consideradas pela legislao como
medicamento. Com a incorreta classificao aposta nos rtulos o consumidor estaria sendo enganado e o errio
lesado. A tutela antecipada, na respectiva Ao Civil Publica foi deferida em 09/08/06 para, entre outras coisas,
determinar ao DNPM que, no prazo de 90 dias, revisse e alterasse, quando necessrio, a classificao estampada
em todos os rtulos de guas comercializadas no Estado de Gois. A deciso foi embargada em 25/08/06, sendo
os embargos de declarao rejeitados. O processo encontra-se desde 22/03/07 conclusos para deciso.
188
REIS, Alexandre Magrineli dos. Desatando ns e tecendo novas linhas: em busca de uma gesto integrada das
guas minerais na legislao brasileira. In FREITAS, Vladimir Passos de (Coord.). Direito ambiental em
evoluo 4. Curitiba: Juru, 2005. p. 22.
189
O Departamento Nacional de Produo Mineral DNPM foi criada pela Lei n 8.876, de 2 de maio de 1994,
dotada de personalidade jurdica de direito pblico, com autonomia patrimonial, administrativa e financeira, com
sede e foro em Braslia, Distrito Federal e circunscrio em todo o Territrio Nacional, com a finalidade de
promover o planejamento e o fomento da explorao mineral e do aproveitamento dos recursos minerais e
superintender as pesquisas geolgicas, minerais e de tecnologia mineral, bem como assegurar, controlar e
fiscalizar o exerccio das atividades de minerao em todo o Territrio Nacional, na forma do que dispem o
Cdigo de Minerao; o Cdigo de guas Minerais; os respectivos regulamentos e a legislao que os
complementam.
190
O Decreto-lei 227/67 (Cdigo de Minas) conceitua jazida como sendo "toda massa individualizada de
substancia mineral ou fssil, aflorando superfcie ou existindo no interior da terra e que tenha valor
econmico;" mina definida como a jazida em lavra, ainda que suspensa. O art. 36 do referido diploma legal
conceitua lavra como o conjunto de operaes coordenadas objetivando o aproveitamento industrial da jazida,
desde a extrao das substancias minerais teis que contiver, at o beneficiamento das mesmas.

60

Sobre o tema Patrcia Boson observa que existem municpios 191 onde
a gesto das guas minerais realizada por rgos diferentes conforme o
tipo de uso a que se destinam. 192 Se utilizada para fins comuns so geridas
pelo Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hdricos, se usadas
para fins balnerios ou fins de engarrafamento tem sua explorao
administrada pelo DNPM.
Em geral, o que se observa e que na gesto das guas minerais
tem-se deixado de lado, equivocadamente, a Poltica Nacional de Recursos
Hdricos

(Lei

de

9.433/97),

aplicando-se

uma

poltica

setorial,

desconectada das demais normas e que no se coaduna mais aos


princpios e disposies insertas na Constituio Federal de 1988.
Atualmente, as guas minerais esto sujeitas s normas do direito
minerrio enquanto recurso mineral, s normas ambientais em vista de
sua natureza de bem ambiental, mas no caso especfico do controle
quantitativo e qualitativo de seu uso, no esto sujeitas s normas
relativas gesto de recursos hdricos. A resoluo CNRH n 29/2002, definiu
diretrizes para a outorga de uso dos recursos hdricos para o aproveitamento dos recursos
minerais. No entanto, no seu art. 9, deixa claro a inaplicabilidade das suas disposies
atividade minerria prevista no Decreto-Lei n 7.841, de 8 de agosto de 1945 (Cdigo de
guas Minerais), que dever observar atos normativos que visem integrar as legislaes
mineral, ambiental e de recursos hdricos. Atualmente, encontra-se em discusso na Cmara

191

A autora faz referencia aos municpios do "Circuito das guas", localizados no sul de minas gerais e composto
pelas cidades de Cambuquira, Lambari, Caxambu, So Loureno, onde se concentram instncias hidrotemais.
192
BOSON, Patrcia Helena Gambogi. Quem responsvel pela gesto das guas minerais?
<http://www.scielo.br/pdf/aa/v36n3/v36n3a03.pdf> Acesso em 30 de abril de 2007.

61

Tcnica de guas Subterrneas do CNRH uma proposta de resoluo das diretrizes para
Proteo e Conservao da guas Subterrneas.193
Ocorre que toda regra legal insere-se num ordenamento jurdico,
no existindo sozinha. Em virtude disso, sua aplicao no deve realizar-se
isoladamente, mas considerando todas as demais normas, principalmente
a norma fundamental, de onde procede. Conforme Bobbio:

"[...] a norma fundamental um pressuposto do ordenamento: ela, num sistema


normativo, exerce a mesma funo que os postulados num sistema cientfico. Os
postulados so aquelas proposies primitivas das quais se deduzem outras, mas que,
por sua vez, no so deduzveis. Os postulados so colocados por conveno ou por
uma pretensa evidncia destes; o mesmo se pode dizer da norma fundamental: ela
uma conveno, ou, se quisermos, uma proposio evidente que posta no vrtice do
sistema para que a ela se possa reconduzir todas as demais normas."194

O art. 26, inciso I, da CF/88, ao tratar das guas subterrneas o fez


de forma genrica, no fazendo qualquer restrio s guas minerais.
guas minerais so guas subterrneas e, por conseqncia, recursos
hdricos. No h, portanto, qualquer impeditivo legal para que no se
aplique as guas minerais s normas de gesto relacionadas aos recursos
hdricos.
O cdigo de Minas,195 veio dar nova redao ao Decreto-lei 1.985/40
(antigo Cdigo de Minas), que j a sua poca inclua entre as classes de
jazida, as guas minerais, termais e gasosas (art. 3). Seguindo os passos
do antigo Cdigo de Minas, o Decreto-Lei 227/67 trata as guas minerais
novamente como recurso mineral, bem como o restante da guas
subterrneas, remetendo-se a gesto das mesmas para lei especial (art.
193

REIS, Alexandre Margrineli dos. Desatando nos e tecendo novas linhas: em busca de uma gesto integrada
das guas minerais na legislao brasileira. In Freitas, Vladimir Passos de. Direito ambiental em evoluo 4
(Coord.). Curitiba: Juru, 2005.
194
Op. cit., 62.
195
Decreto-Lei 227/67.

62

10). O Decreto-lei 7.841/45 (Cdigo de guas Minerais), reforando esse


posicionamento estabelece que o aproveitamento comercial de fontes de
guas minerais ou de mesa tem regime de autorizaes, de pesquisa e
lavra, institudos pelo Cdigo de Minas.

A previso das guas minerais

como recursos minerais, conforme se observa, foi realizada em norma


infraconstitucional anterior a Constituio de 1988. A interpretao dessas
normas, portanto, deve ser feita a luz da Constituio de 1988, de forma a
lhes conferir o devido alcance.
Nessa perspectiva, consta-se impossibilidade de se limitar a
abrangncia do texto constitucional por normas infraconstitucionais. A
inteligncia dos dispositivos do Cdigo de Minas e do Cdigo de guas
minerais no pode se sobrepor ao disposto no art. 26, inc. I da CF. Essa
constatao decorre do princpio da hierarquia das normas, segundo o
qual a inferioridade de uma norma legal em relao outra est na menor
fora de seu poder normativo.196
Ainda que se ateste a superioridade constitucional ante a norma
ordinria, o caso das guas minerais parece ser mais de interpretao das
leis frente s inovaes do texto constitucional do que propriamente de
antinomia. Isto porque a compreenso das guas minerais, tambm, como
recursos hdricos, no implica em desconsider-las como recursos
minerais. Significa, sim, que sua gesto dever observar a Poltica
Nacional de Recursos Hdricos (Lei 9.433/97), e ser includas no Sistema
Nacional de Gerenciamento de forma a gesto qualitativa e quantitativa

196

BOBBIO, Norberto. Teoria do Ordenamento Jurdico. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1999.

63

do seu uso, aspectos esses no contemplados nas normas de direito


minrario.
Como informa Jean- Louis Bergel a interpretao deve "[...] inserir-se,
com base nos textos, no esprito do sistema jurdico de que procedem".197
Defende a prevalncia de um "mtodo de interpretao sistemtica,
fundamentada

no

contexto

imediato

das

disposies

serem

interpretadas ou na insero delas no conjunto de uma instituio, at


mesmo no conjunto do sistema jurdico ao qual pertencem.198
O art. 21, inciso XIX, da Constituio Federal, ao atribuir a competncia para que a
Unio viesse instituir um Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos,
consignou um novo modelo de gesto, que avanou no sentido de uma integrao polticoadministrativo e de participao social, como forma de fazer frente s demandas do seu
tempo, relacionadas aos recursos hdricos. Assim, as normas aplicadas s guas minerais,
enquanto recurso mineral, devem, necessariamente, se ater ao "esprito" do ordenamento
jurdico em que se inserem, se integrando as demais normas do sistema, especialmente as de
Poltica e Gesto de Recursos Hdricos.
Embora a Constituio de 1988 seja o foco irradiador das inovaes no campo hdrico e
um marco em vrios outros aspectos, especialmente na seara ambiental, algumas de suas
disposies tem sido alvo de controvrsias e gerado algumas dificuldades no que se refere a
gesto das guas subterrneas.

3.3. GUAS SUBTERRNEAS E A CONSTITUIO DE 1988

197
198

Teoria geral do direito. So Paulo: Martins Fontes, 2001. p. 332.


Ibidem., p. 332.

64

A principal199 referncia feita pela atual Constituio Federal s


guas subterrneas aquela inscrita do art. 26 (inciso I), onde includa
entre os bens de domnio dos Estados. Entretanto, se identificam em
diversas passagens do texto constitucional referncias indiretas s guas
subterrneas, seja na condio de recurso hdrico, ou na de bem
ambiental.
Antes de tudo o direito gua, a se incluindo as guas
subterrneas, constitui um direito vida. 200 O art. 5 da Constituio de
1988, includo no ttulo que trata dos direitos e garantias fundamentais,
garante o direito de todos os brasileiros, e estrangeiros residentes no pas,
a inviolabilidade do direito vida.201
Segundo Paulo Affonso Leme Machado "A existncia do ser humano
por si s garante-lhe o direito a consumir gua e ar. [...]. Portanto,
correto afirmar-se que negar gua ao ser humano negar-lhe o direito
vida;202 O direito a gua, portanto, constitui um direito fundamental203.
Enquanto recurso natural integrante do meio ambiente se aplicam s guas subterrneas
as disposies constantes no art. 225 da Carta Federal, que promove uma poltica preventiva
(inciso IV) e reparatria (inciso VII, 3) para a gesto e proteo do patrimnio ambiental.
Helita Custdio destaca outras normas e princpios de direito ambiental brasileiro aplicveis
proteo das guas que, direta ou indiretamente, relacionam-se com a poltica socioeconmica

199

Principal no sentido de referncia expressa.


Resolution A/RES/61/178 adopted by the General Assembly [on the report of the Third
Committee (A/61/448 and Corr. 2 and 30).
201
Relatrio mundial de desenvolvimento de gua .
202
Recursos hdricos: direito brasileiro e internacional. So Paulo: Malheiros, 2002. p. 13.
203
Direitos Fundamentais, formalmente, so aqueles protegidos pela Constituio ou por tratados internacionais,
assegurando ao individuo ou a grupos de indivduos uma garantia subjetiva ou pessoal.
200

65

(CF, art. 23, IX; 43, 2, IV, e 3), sanitria (CF, art. 23, IX; 200, II, IV, VIII), educacional
(CF, 205), cultural (216, V) e tcnico-cientfica(CF, 218).204
Impende considerar, ainda, a natureza de direito fundamental de que se reveste o direito
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, amplamente reconhecido pela doutrina e que
nas lies de Dino Castro & Costa Neto "[...] caracteriza-se como um corolrio do direito
vida".205 Assim, seja qual for o ponto de vista, o direito a gua visto como direito
fundamental.
Apesar da Constituio Federal de 1988 dispor sobre a dominialidade das guas
subterrneas (art. 26, I), a competncia para legislar sobre guas (at. 22, IV), bem como a
competncia para a proteo do meio ambiente e combate poluio (art. 23, VI), constata-se
que certos aspectos referentes a essas temticas enceram, em princpio, algumas dificuldades,
como veremos a seguir.

3.3.1 Da dominialidade

Conforme visto anteriormente, com a promulgao da Constituio de 1988, as guas


particulares deixaram de existir e o domnio hdrico passou a se concentrar nas mos do Poder
Pblico, o Federal e o Estadual. A Unio coube a dominialidade sobre os lagos, rios e
quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou que banhem mais de um Estado,
sirvam de limites com outros pases, ou se estendam a territrio estrangeiro ou dele
provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais (art. 20, III). As guas

204

CUSTDIO, Helita Barreira. Princpios constitucionais da proteo das guas. In: KISHI, Sandra Akemi
Shimada; SILVA, Solange Teles da; SOARES, Ins Virgnia Prado (Orgs.). Desafios do direito ambiental no
sculo XXI: estudos em homenagem a Paulo Affonso Leme Machado. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 529.
205
CASTRO, Nicolau Dino; COSTA, Neto. A proteo jurdica do meio ambiente. Belo Horizonte: Del Rey,
2003. p. 213.

66

subterrneas e superficiais fluentes, emergentes e em depsito, ressalvadas neste caso, na


forma da lei, as decorrentes de obras da Unio, ficaram sobre o domnio estadual (art. 26, I).
Apesar de no constar no texto constitucional referncia ao domnio hdrico pelos municpios
Machado (1996, p.329) considerada essa possibilidade na hiptese de um curso d' gua nascer
em um municpio e ter sua foz junto ao mar, no territrio do prprio municpio.206
As guas pluviais207 constituem umas das principais origens das guas subterrneas. 208
Como informa Paulo Affonso Leme Machado, apesar das guas da chuva terem relao com
as guas superficiais e subterrneas, sua disciplina jurdica no est atrelada disciplina
daquelas.209 Segundo Cid Tomanik Pompeu "o moderno direito brasileiro no disciplina as
denominas guas metericas ou atmosfricas, que tem origem imediata na chuva ou neve." 210
Assim como Machado, Pompeu consigna que a elas se aplicam s normas sobre guas
pluviais constantes no Cdigo de guas de 1934, bem como as disposies do Cdigo Civil
de 2002 no tocante ao direito de vizinhana.
Segundo o Cdigo de guas 211 consideram-se guas pluviais as que procedem
imediatamente das chuvas (art. 102). O direito de propriedade sobre as guas pluviais
estabelecido "conforme o lugar em que essas carem e conforme o curso que a natureza ditar
para essas guas."

212

Assim, as guas pluviais pertencem ao dono do prdio onde carem

diretamente podendo o mesmo dispor delas vontade, desde que inexista direito em contrrio
(art. 103), sendo proibido o desperdcio em prejuzo dos outros prdios e o desvio de seu
curso natural sem o consentimento dos donos dos prdios que ririam receb-las (art. 103, I,
II). Ao transporem os limites do prdio em que carem, sendo abandonadas pelo proprietrio
do mesmo, so aplicveis, no que couber, as regras ditadas para as guas comuns e para as
206

GRAF, Ana Cludia Bento. A tutela dos Estados sobre as guas. In: FREITAS, Vladimir Passos de. (Coord.).
guas aspectos jurdicos e ambientais. 2ed. Curitiba: Juru, 2003.
207
Consideram-se guas pluviais, as que procedem imediatamente das chuvas. (art. 102 do Cdigo de guas).
208
ver pg. 9.
209
Direito ambiental brasileiro. 9ed. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 418.
210
Direito de guas no Brasil. So Paulo: Editora Revista dos tribunais, 2006. p. 225.
211
Decreto 24.643/34.
212
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 9ed. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 418.

67

guas pblicas (art. 104). As guas pluviais que carem em lugares ou terrenos pblicos de uso
comum so, por sua vez, de domnio pblico de uso comum, sendo lcito a todos apanhar
essas guas (art. 107 e 108).
As guas pluviais antes de se projetarem no solo ou na guas so, segundo Pompeu, res
nullius, ou seja, "coisas de ningum".213
Interessante observar como o direito disciplina a dinmica natural das guas pluviais, se
identificando a dominialidade a partir do destino que essa gua venha a tomar: antes de cair
no solo e na gua, a gua da chuva considerada res nullius; a partir do momento que atinge
o solo, ou a gua, passa a incidir a norma; as guas que caiam em terreno pblico ou
particular podem vir a ser aproveitadas nos termos do Cdigo de guas acima comentado,
podendo ser pblicas de uso comum ou apropriadas pelo dono do prdio; caso percole para os
lenis subterrneos passa a constituir guas subterrneas e, conseqentemente, bens de
domnio do Estado; se carem nos rios e lagos, ou pra eles correrem, sero de domnio federal
ou estadual conforme se enquadrem nos art. 20 (III), ou 26 (I) da Constituio Federal,
respectivamente.
Quanto s guas subterrneas, especificamente, a principal questo diz respeito a
dominialidade dos aqferos que se estendam a mais de um Estado. Discute-se, nesses casos, a
possibilidade da dominialidade ser atribuda a Unio, entendimento fundado em uma
interpretao analgica do art. 20, III, da CF, que determina como bens de domnio da Unio
os lagos, rios e quaisquer correntes de gua que banhem mais de um Estado. No entanto,
adverte Graf (2001, p. 65)214 que no parece ter o texto constitucional permitido essa
interpretao to extensiva a respeito das guas subterrneas. Realmente, no se identifica
qualquer passagem do texto constitucional que possibilite esse entendimento.

213

POMPEU, Cid Tomanik. Direito de guas no Brasil. So Paulo: Editora Revista dos tribunais, 2006. p. 225.
GRAF, Ana Cludia Bento. A tutela dos Estados sobre as guas. In: FREITAS, Vladimir Passos de. (Coord.).
guas aspectos jurdicos e ambientais. 2ed. Curitiba: Juru, 2003.
214

68

A existncia de uma proposta de Emenda Constitucional (PEC n 43) como o objetivo


de transferir do Estado para a Unio o domnio das guas subterrneas adjacentes a mais de
um Estado, ratifica o posicionamento acima. Pode-se afirmar que este no o melhor
caminho a seguir, considerando os fundamentos da Lei 9.433/97, especialmente aquele que
pugna por uma gesto descentralizada e com a participao dos usurios e da comunidade
(art. 1, VI), o que certamente ser prejudicado no caso da gesto desses aqferos passa a ser
realizada de forma centralizada, contraria ao principio da descentralizao da gesto dos
recursos hdricos.
Conclui-se assim que, mesmo no caso das guas subterrneas adjacentes a mais de um
Estado, cabem a esses a dominialidade e, por conseqncia, a responsabilidade pela gesto do
recurso, que dever buscar o compartilhamento215 de aes e polticas entre si.

3.3.2 Da repartio de competncias

Competncia " a faculdade juridicamente atribuda a uma entidade ou a um rgo ou


agente do Poder Pblico para emitir decises."216 Constituem-se, portanto, nas variadas
formas de poder de que se utilizam os rgos ou entidades do estado para realizao de suas
funes.
A repartio de competncias entre os entes inerente ao Princpio 217 Federativo
adotado no Estado democrtico brasileiro. Para Afonso da Silva (2000, p. 69)
215

218

a repartio

O aqfero Guarani um bom exemplo nesse sentido. Alm de adjacente a mais de um Estado brasileiro
(Mato Grosso do Sul, Gois, Minas Gerais, So Paulo, Paran, Santa Catarina e Rio Grande do sul), se espraia
para outros paises (Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai). Hoje anda em curso o projeto Aqfero Guarani, cujo
objetivo apoiar os respectivos pases na elaborao e implementao coordenada de uma proposta de modelo
institucional, legal e tcnico comum para a preservao e o gerenciamento do Sistema Aqfero Guarani - SAG
para as geraes atuais e futuras.
216
SILVA, Jos Afonso da Silva. Curso de direito constitucional positivo. 22.ed. So Paulo: Malheiros, 2003.
p. 477.
217
O Princpio Federativo consiste no mtodo de dividir os poderes, de modo que o governo central e regionais
sejam , cada um dentro da sua esfera, coordenados e independentes.
218
SILVA, Jose Afonso da. Direito ambiental constitucional. So Paulo: Malheiros: 2000.

69

de competncias prevista na Constituio Federal de 1988 bastante complexa, e se


fundamenta na tcnica da enumerao dos poderes da Unio (art. 21 e 22), com poderes
remanescentes para os Estado (art. 25 1) e poderes definidos indicativamente para os
municpios (art. 29 e 30), combinada com reas comuns em que se prevem autuaes
paralelas, da Unio , Estados Distrito Federal e Municpios (art. 23) e campos concorrentes
entre a Unio e os Estados, cabendo a Unio editar poltica, diretrizes e normas gerais e aos
Estados, bem como os municpios, competncia suplementar (art. 24 e 30). Assim, subtraindose as competncias da Unio e dos Municpios, a dos Estados residual. Ao Distrito Federal
so atribudas as competncias legislativas reservadas aos Estados e Municpios.
As competncias, por fim, podem ser classificadas em dois grandes grupos com
subclasses em: a) competncia legislativa, que pode ser exclusiva (art. 25, 1 e 2),
privativa (art. 22), concorrente (art. 24) e suplementar (art. 24, 2); e b) competncia
material, que poder exclusiva (art. 21) e comum (art. 23).219
Em termos de competncia no h referncia expressa as guas subterrneas, sendo
aplicadas, nesse caso, as disposies que se referem s guas de uma forma geral.220

3.3.2.1Competncia para legislar sobre guas e meio ambiente

No mbito legislativo compete a Unio, privativamente, legislar sobre guas (art. 22,
IV), podendo lei complementar autorizar os Estados a legislarem sobre questes especficas
da matria (pargrafo nico). Portanto, legislar sobre o direito de guas, compreendido como
a criao, modificao, alterao e extino de direitos atinentes ao recurso, cabe somente a
219

SILVA, Jos Afonso da Silva. Curso de direito constitucional positivo. 22.ed. So Paulo: Malheiros, 2003.
p. 478.
220
A competncia privativa da Unio para legislar sobre jazidas, minas, e outros recursos minerais (Constituio
Federal de 1988, art. 22), no fala, expressamente, em guas subterrneas, embora ali ela possa ser
compreendida. No entanto, o referido dispositivo trata das guas subterrneas enquanto recurso mineral, e no
recurso hdrico.

70

Unio; como a lei complementar referida ainda no foi edita, a competncia continua
inteiramente com a Unio.221
Maria Luzia Granziera, por outro lado, argumenta ser essa competncia aparentemente
privativa, pois mesmo no havendo a autorizao conferida aos Estados por lei complementar
o art. 25, 1 (competncia remanescente) e 26, I e II da Constituio confeririam essa
possibilidade.222
Cid Tomanik Pompeu lembra que no campo hdrico a Unio tem dupla competncia,
pois cria o direito sobre guas, quando legisla privativamente, e edita normas administrativas
sobre as guas de seu domnio.223 Aos Estados, por outro lado, s cabe editar normas
administrativas sobre as guas de seu domnio. A criao do direito sobre guas pelos Estados
depende da edio da lei complementar acima referida, desde que seja para tratar de questes
especficas. Assim, tanto aos Estados quanto ao Distrito Federal, por analogia, facultada a
competncia administrativa no que tange aos recursos hdricos, ou seja, a competncia para
legislar sobre a gesto. 224
Alm da competncia legislativa privativa temos a competncia legislativa concorrente,
entre a Unio, os Estados e o Distrito Federal (art. 24, CF). Nesse caso, a Unio editar
normas gerais, cabendo aos Estados e ao Distrito Federal legislar complementarmente e ao
Municpio suplementarmente, em vista do disposto no art. 30, II, da Constituio Federal.
Embora existam matrias no art. 24 que estejam estreitamente relacionadas aos recursos
hdricos (VI, VIII), essas competncias embasam a legislao estadual (no que tange aos
recursos hdricos) somente "nos casos em que o tratamento legal das guas est ligado s
hipteses previstas naquele artigo e no como normal geral.". 225 Ou seja, s haver
concorrncia entre a Unio, os Estados e o Distrito Federal, no que tange a edio de normas
221

POMPEU, Cid Tomanik. Direito de guas no Brasil. So Paulo: Editora Revista dos tribunais, 2006.
Op. cit., p. 67.
223
Op. cit., p. 47.
224
Maria Luiza Machado. Direito de guas: disciplina jurdica das guas doces. So Paulo: Atlas, 2001. p. 4546.
225
POMPEU, Cid Tomanik. Direito de guas no Brasil. So Paulo: Editora Revista dos tribunais, 2006. p.49.
222

71

relacionadas aos recursos hdricos, quando estas estiverem relacionas as questes "florestas,
caca, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo
do meio ambiente e controle da poluio"

226

, por exemplo; onde caber aos Estados apenas

suplementar a legislao federal (norma geral).


Dessa forma, a competncia privativa (art. 22 da CF) e a competncia concorrente (art.
24 da CF), "cruzam-se e permanecem entrelaadas", visto que os Estados podem vir a
estabelecer, de forma suplementar a competncia da Unio, as normas de emisso de efluentes
lanados nos cursos de gua, de forma a controlar a poluio e defender o meio ambiente
natural (art. 24, VI, da CF). No entanto, devem se ater s disposies da lei federal no que se
refere aos padres de qualidade das guas e os critrios de classificao das guas de rios,
lagos e lagoas.227

3.3.2.2 Competncia material em relao s guas subterrneas

A competncia material diz respeito ao exerccio de tarefas e servios de natureza


administrativa, poltica, econmica e social, que pode ser exclusiva ou comum. 228 A
competncia material se refere, assim, a realizao de medidas administrativas, "bem como a
tomada de providncias para a sua realizao." 229
O art. 21 da Carta Federal enumera as matrias de competncia exclusiva da Unio. O
art. 30 (III a IX), estabelece a competncia exclusiva dos municpios, assim como a
competncia para atuar quando houver interesse local predominante; aos Estados a
226

POMPEU, op. cit., p. 49.


MACHADO, Paulo Affonso Leme. Recursos hdricos: direito brasileiro e internacional. So Paulo:
Malheiros, 2002. p. 20.
228
LEUZINGER, Mrcia. Recursos hdricos. In: RIOS, Aurlio Virglio Veiga (Org.). O direito e o
desenvolvimento sustentvel: curso de direito ambiental. So Paulo: Peirpolis, Braslia, DF: IEB.
229
KRELL, Andras J. Discricionariedade administrativa e proteo ambiental: o controle dos conceitos
jurdicos indeterminados e a competncia dos rgos ambientais: um estudo comparativo. Porto Alegre: Livraria
do Advogado Editora, 2004.
227

72

competncia remanescente para atuar sobre tudo o que no for competncia exclusiva da
Unio ou dos Municpios.230 Dentre elas encontra-se a competncia exclusiva da Unio para
instituir o sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e para definir os critrios de
outorga de seu uso (XIX), o que foi feito pela edio da Lei de n 9.433/97.
O art. 23 da Constituio, embora no trate especificamente em nenhum de seus
dispositivos sobre guas subterrneas, enumera vrias tarefas setoriais, atribudas aos trs
nveis governamentais da federao, que possuem grande importncia para a gesto dos
recursos subterrneos, sendo elas: a proteo do meio ambiente e o combate poluio em
qualquer de suas formas (VI); a preservao das florestas, fauna e flora (VII); a promoo de
programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de
saneamento bsico (IX) e o registro, acompanhamento e fiscalizao das concesses de
direitos de pesquisa e explorao dos recursos hdricos e minerais (XI).
O pargrafo nico do artigo 23 da CF, no entanto, transfere para lei complementar
(ainda a ser editada) a fixao dos critrios para a cooperao entre os entes federados.231
Deve-se considerar, nesse sentido, que o sistema administrativo brasileiro de
execuo imediata, ou seja, "os quadros de funcionrios mantidos pela Unio, pelos estados e
pelos municpios, respectivamente, executam com poucas excees exclusivamente os
dispositivos legais da prpria esfera.232
Para Jos Afonso da Silva o art. 23, pargrafo nico, caracteriza uma exceo ao
sistema de execuo imediata adotado pela Federao brasileira.233 Andras Krell entende que

230

LEUZINGER, Mrcia. Recursos hdricos. In: RIOS, Aurlio Virglio Veiga (Org.). O direito e o
desenvolvimento sustentvel: curso de direito ambiental. So Paulo: Peirpolis, Braslia, DF: IEB.
231
A matria objeto do PLP 388/2007, apenso ao PLP-12/2003 e est em trmite no Congresso Nacional.
232
KRELL, Andras J. Discricionariedade administrativa e proteo ambiental: o controle dos conceitos
jurdicos indeterminados e a competncia dos rgos ambientais: um estudo comparativo. Porto Alegre: Livraria
do Advogado Editora, 2004. p. 93.
233
Curso de direito constitucional positivo. 22.ed. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 481.

73

o sistema tradicional de separao administrativa foi parcialmente revisto pela Constituio


Federal de 1988234 argumentando, nesse sentido, que:

"A expressa distino entre as competncias legislativas, de um lado, e as


administrativas, de outro, tambm no faria qualquer sentido se cada esfera poltica
continuasse podendo executar meramente as suas prprias normas. [...] Sob o novo
regime jurdico, os municpios devem atuar tambm justamente naquelas reas onde
eles no so competentes para baixar normais legais, em razo de que o art. 24 CF
no os autoriza a tanto. Tambm no possvel que o art. 23 CF se refira meramente
s tarefas de interesse local que j so de competncia exclusiva do municpio,
segundo o art. 30, I, CF, porque, neste caso, o art. 23 no teria nenhum sentido de
existir. Por isso, entendemos que no Brasil o sistema tradicional da separao
administrativa foi parcialmente revisado pela nova Constituio Federal. Nas reas
discriminadas pelo art. 23, agora existe a possibilidade de que as prefeituras executem
tambm normas federais ou estaduais quando julgarem necessrio." 235

Ressalta o autor, por outro lado, que essa liberdade na aplicao da legislao federal e
estadual, no diminuiu a importncia dos convnios 236, tendo em vista que por meio deles
que se estabelecem as regras e condies de execuo do Direito superior, bem como o apoio
tcnico e financeiro.237
Observa-se, assim, no que tange as matrias relacionadas no art. 23, a necessidade de
uma verdadeira cooperao administrativa das trs esferas brasileiras, de forma a possibilitar
o melhoramento na prestao dos servios administrativo aos cidados, o que refletir
positivamente na gesto e conservao das guas subterrneas.

3.4 GUAS SUBTERRNEAS E NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS

234

KRELL, Andras J. Discricionariedade administrativa e proteo ambiental: o controle dos conceitos


jurdicos indeterminados e a competncia dos rgos ambientais: um estudo comparativo. Porto Alegre: Livraria
do Advogado Editora, 2004. p. 96.
235
Ibidem., p. 96.
236
Convnio uma forma de ajuste entre o Poder Publico e entidades pblicas ou privadas para a realizao de
objetivos de interesse comum, mediante mtua colaborao. (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito
administrativo. p. 291).
237
KRELL, Andras J. op. cit., p. 100.

74

Alm das normas que tratam das guas de maneira especfica, identificam-se outros
textos normativos de grande relevncia para a gesto dos recursos subterrneos, tendo em
vista a influncia que neles exercem. Assim, juntamente com as principais normas
infraconstitucionais relacionas as guas subterrneas, sero estudadas algumas normas que,
embora tenham outro objeto, devem ser consideradas na gesto desse recurso.
Antes, porm, torna-se necessrio estudar questo especfica quanto recepo do
Cdigo de guas238 pela Constituio Federal de 1988. Embora j se tenha feito referncias a
essa norma em oportunidades anterior, importante aprofundar o estudo quanto a
aplicabilidade dos dispositivos desse diploma relacionados s guas subterrneas.
O Cdigo de guas est dividido em trs livros: Livro I - guas em geral e sua
propriedade (arts. 1 a 33); Livro II Aproveitamento das guas (arts. 34 a 138) e Livro III
Foras hidrulicas, regulamentao da indstria hidroeltrica. As disposies do Livro III
receberam por meio de leis, regulamentos e outras atos, nos anos seguintes edio do
Cdigo permanentes atualizaes, ao contrrio dos outros dois livros, refletindo a tendncia
da poca voltada para o controle e aproveitamento industrial das guas, particularmente a
energia hidrulica.239
Com a Constituio Federal de 1988 houve profundas mudanas em matria hdrica,
especialmente no que se refere a dominialidade das guas, que passou a ser integralmente
pblica, revogando com isso algumas disposies daquele cdigo.
A teoria da revogao se assenta no entendimento de que as normas infraconstitucionais
anteriores Constituio vigente, e com ela incompatveis, sero automaticamente revogadas.
A revogao, no entanto, alcana somente as disposies anteriores que sejam materialmente
conflitantes com a nova ordem Constitucional, tendo em vista o princpio da continuidade da

238
239

Decreto 24.643/34.
POMPEU, Cid Tomanik. op. cit., p. 151.

75

legislao ordinria.240 Em decorrncia desse princpio temos o fenmeno da recepo, "[...]


pelo qual a nova Constituio adota as leis j existentes, com ela compatveis, dando-lhes
validade [...]",241 sendo que "[...] a nova lei no idntica lei anterior; ambas tm o mesmo
contedo, mas a nova lei tem o seu fundamento na nova Constituio; a razo de sua validade
, ento, diferente."242 Desse modo, as disposies recepcionadas devero sofrer uma releitura
baseada nos princpios e fundamentos da nova Constituio, ou seja, devero ser
reinterpretadas, e somente podero subsistir se estiverem em conformidade com aquela.243
Assim, pode-se dizer, em sntese que "[...] tudo aquilo que no revogado, recepcionado
pela nova ordem constitucional."244
O Cdigo de guas dedicou ttulo especfico (IV), no Livro II, s guas subterrneas,
dispondo sobre a matria do art. 96 ao 101. O artigo 96, que prev a possibilidade de
apropriao pelo dono de qualquer terreno das guas que existam debaixo da superfcie do seu
prdio, por meio de poos, galerias, etc., contanto que no prejudiquem aproveitamentos
existentes, encontra-se revogado, tendo em vista a previso constitucional de dominialidade
pblica das guas subterrneas, que se encontram entre os bens dos Estados (art. 26, I). Por
conta disso, o uso dos recursos hdricos subterrneos ser realizado mediante o regime de
outorga de direito de uso, conforme as disposies da respectiva legislao estadual. Os arts.
97 e 98 que disciplinam, respectivamente, a abertura de poos em relao propriedade
vizinha e as construes para que essas no venham a poluir ou inutilizar as guas de poo,
tratando, portanto, de direito de vizinhana245 que, em no dispondo de modo contrrio a
Constituio de 1988 foram por ela recepcionados. O art. 99 prev a obrigatoriedade de
240

NAGIB, Slaibi Filho. Anotaes Constituio de 1988: aspectos fundamentais. Rio de Janeiro: Forense,
1992, p. 67-68.
241
Ibidem., p. 68.
242
Ibidem., p. 68.
243
BARROSO, Lus Roberto. Interpretao e aplicao da Constituio: fundamentos de uma dogmtica
constitucional transformadora. 6.ed. So Paulo: Saraiva, 2004, p. 67.
244
MOTTA FILHO, Sylvio Clemente da. Controle de Constitucionalidade: teoria, jurisprudncia e questes.
3.ed. Rio do Janeiro: Impetus, 2000. p.30.
245
Os respectivos dispositivos igualmente no conflitam com as disposies dos arts. 1.039 e 1310 do Cdigo
Civil de 2002, que tambm tratam sobre a matria.

76

demolio das construes que violarem os artigos anteriores com perdas e danos, foi
igualmente recepcionado pela Carta Federal, sendo compatvel, ainda, com a Lei 9.433/97 e
com os artigos 186, 927 e 1.312 do Cdigo Civil de 2002. O art. 100, que dispe sobre as
correntes que desaparecem momentaneamente do solo, formando um curso subterrneo, para
reaparecer mais longe, permanece vlido, uma vez que sua condio jurdica relativa ao
domnio da Unio ou dos Estados permanece inalterada. 246 Por fim, o art. 101 trata da
concesso administrativa

247

para a abertura de poos em terrenos de domnio pblico.

248

Considerando que as guas subterrneas na condio de bem ambiental, 249 ou seja, de bem de
uso comum do povo, no esto submetidas ao regime convencional dos bens pblicos, no
sendo permitido aos Estados, detentores de seu domnio, delas disporem a sua convenincia
pode-se concluir que o respectivo dispositivo encontra-se revogado, pois o uso dos recursos
hdricos subterrneos dever realizar-se mediante o regime de outorga de direitos de uso.250
As disposies do Cdigo de guas referentes s guas subterrneas recepcionadas pela
Constituio Federal de 1988, no apresentam repercusso na gesto dos recursos
subterrneos. A gesto dos recursos hdricos ganhou contornos definidos com a edio da Lei
9.433/97, onde se estabeleceu os fundamentos e diretrizes de uma poltica para os recursos
hdricos, incluindo a as guas subterrneas.
3.4.1 Normas sobre gesto dos recursos hdricos

246

Ibidem., p. 201-203.
Concesso: contrato administrativo pelo qual a Administrao confere ao particular a execuo remunerada de
servio ou obra pblica, ou lhe cede o uso de bem pblico, para que o explore por sua conta e risco, pelo prazo e
nas condies regulamentares e contratuais. (DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. p. 273).
248
Em vista do raciocnio desenvolvido anteriormente, no que se refere a natureza jurdica das guas
subterrneas (ver pg. 43 e 44), a aplicabilidade do art. 101 do Cdigo de guas estaria adstrita, a nosso ver, a
compreenso de que a concesso a que se faz referncia no mencionado artigo a relacionada ao uso da
propriedade pblica e no dos recursos subterrneas em si, uma vez que esses possuem disciplina autnoma (Lei
9.433/97), devendo ser afastada as normas que tratam as guas subterrneas na viso de bem pblico strito
senso.
249
Ver item 3.1.
250
Art. 11 da Lei federal 9.433/97 e art. 20 da Lei estadual n 2.712/01.
247

77

A Lei 9.433/97 veio regulamentar o inciso XIX do art. 21 da Constituio Federal,


instituindo a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e criando o Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hdricos. Alm de estabelecer um novo modelo de gesto para os
recursos hdricos, institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, que traz como um de seus
fundamentos o reconhecimento da gua como um recurso natural limitado dotada de valor
econmico (art. 1, II) e de domnio pblico (art. 1, I).
Em que pese s diretrizes e fundamentos nela previstos para a gesto das guas de uma
forma geral, pouco trata da gesto dos recursos subterrneos. Na realidade, a gesto das guas
subterrneas compete aos Estados, enquanto detentores de seu domnio. Dessa maneira,
encontraremos na respectiva legislao estadual o tratamento especfico quanto disciplina
das guas subterrneas. Apesar disso, no h como dispensar a anlise da norma federal, uma
vez , que as normas estaduais com ela tem de guardar pertinncia.

3.4.1.1 A lei 9.433/97

A Lei 9.433/97 constitui um marco legal que incorpora uma nova percepo da gua,
no mais como um recurso infinito, mas de um bem natural que, apesar de renovvel, tem
sofrido em uma escala crescente, de intensidade e velocidades, a depleo da sua qualidade e
quantidade.
Paulo Affonso Leme Machado observa que embora a gua passe a ser mensura dentro
dos valores da economia no significa que se possa, atravs do pagamento de um preo, usar
de forma indiscriminada, ao bel-prazer.251 A atribuio de um valor econmico deve
considerar o preo da conservao, da recuperao e da melhoria do recurso.

251

Op. cit., p. 32.

78

O modelo de gesto institudo pela Lei 9.433/97 deve realizar-se de forma


descentralizada e com a participao dos usurios, das comunidades e do Poder Pblico (art.
1, VI), e ter na bacia hidrogrfica a unidade territorial para implementao da poltica e
atuao do sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos (art. 1, V). Com relao a
esse ltimo aspecto pode-se questionar se as guas subterrneas fazem parte, ou no, da bacia
hidrogrfica.
A Lei 9.433/97, apesar de instituir a bacia hidrogrfica como unidade de territorial de
gesto da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, no trouxe nenhuma definio de bacia
hidrogrfica. Amparando-se nos conceitos tcnicos Solange Teles da Silva diferencia bacia
hidrogrfica, bacia hidrogeolgica e bacia hidrolgica:

"[...] bacia hidrogrfica o 'conjunto de terras drenadas por um rio principal e seus
afluentes', enquanto que a bacia hidrogeolgica constitui 'a unidade geolgica dotada
de pelo menos um aqfero, de extenso significativa', integrando esta as guas
subterrneas. E a bacia hidrolgica a 'rea total dos fluxos de gua e dos recursos
hdricos superficiais e subsuperficiais que participam de uma bacia hidrogrfica. 252

Do exposto, verifica-se que a norma federal no foi muito precisa ao disciplinar sua
unidade bsica de planejamento, visto que considerado o conceito tcnico de bacia
hidrogrfica as guas subterrneas no se incluiriam nesta. Por outro lado, a gesto integrada
das guas prevista no inciso I do art. 32 da mesma lei federal, que trata dos objetivos do
Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos. Posicionamento este ratificado
pela Resoluo CNRH 15, de 11.01.2001, que estabelece a necessidade de se considerar a
interdependncia das guas superficiais, subterrneas e metericas 253 na formulao de
diretrizes para a implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos (art. 2).

252

Aspectos jurdicos da proteo das guas subterrneas. Revista de Direito Ambiental. So Paulo, ano 8, n. 32,
outubro-dezembro 2003. p. 161.
253
guas metericas so aquelas provenientes das chuvas, neve e neblinas, que caem na superfcie da terra e que
ao infiltrarem no solo vo abastecer os aqferos, constituindo a principal origem das guas subterrneas (ver
item 2.1.1).

79

Desse modo, no h como se realizar uma gesto das guas subterrneas sem considerar
sua interdependncia com as guas superficiais e metericas, essas ltimas de grande
importncia para a recarga dos aqferos. Nesse sentido, Solange Teles da Silva (2003, p.
161)254 informa que:
"[...] nas outorgas de direito de uso das guas subterrneas devero ser considerados
critrios, que assegurem a gesto integrada das guas, visando evitar o
comprometimento, qualitativo e quantitativo dos aqferos, e dos corpos de guas
superficiais a ele interligados. Isto significa que em matria de outorga de direito de
uso de guas haver necessidade de uma composio, uma articulao tanto entre
Estados (outorga de direitos de uso de guas subterrneas), como entre Estados
(outorga de direito de uso de guas subterrneas e de guas superficiais) e Unio
(outorga de direito de uso de guas superficiais de domnio da Unio)."255

Assim, embora a gesto dos recursos hdricos tenha como unidade territorial bsica de
planejamento a bacia hidrogrfica deve-se, necessariamente, considerar as guas subterrneas
para a consecuo na gesto integrada dos recursos hdricos, o que significa, tambm, uma
gesto mais eficiente das guas subterrneas.
Depois de tratar das suas diretrizes gerais a lei apresenta, no art. 5, os instrumentos da
Poltica Nacional de Recursos Hdricos, sendo eles: I) os planos de recursos hdricos; II) o
enquadramento dos corpos de gua em classes, segundo os usos preponderantes da gua; III) a
outorga dos direitos de uso dos recursos hdricos; IV) a cobrana pelo uso dos recursos
hdricos; V) a compensao a Municpios e o Sistema de Informaes sobre Recursos
Hdricos.
O Sistema Nacional de Gerenciamento constitudo pelo Conselho Nacional de
Recursos Hdricos (CNRH), pela Agncia Nacional de guas (ANA), pelos Conselhos de
Recursos Hdricos dos Estados e do Distrito Federal, pelos Comits de Bacias Hidrogrficas,
pelos rgos dos poderes pblicos federal, estaduais, do Distrito Federal e municipais, cujas
competncias se relacionem com a gesto dos recursos hdricos e pelas Agncias de gua (art.
33). Ao Conselho Nacional dos Recursos Hdricos CNRH compete, entre outras coisas,
254

SILVA, Solange Teles da. Aspectos jurdicos da proteo das guas subterrneas. Revista de Direito
Ambiental. So Paulo, ano 8, n. 32, outubro-dezembro 2003. p. 161.
255
Op. cit., p. 161.

80

promover a articulao do planejamento de recursos hdricos com os planejamentos nacional,


regional, estaduais e dos setores dos usurios e arbitrar em ltima instncia administrativa os
conflitos existentes entre Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos, alm de estabelecer
diretrizes complementares para a implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos,
aplicao de seus instrumentos e atuao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hdricos (art. 35).
A Agencia Nacional de guas ANA256, segundo a Lei n 9.984/00, cabe supervisionar,
controlar e avaliar as aes e atividades decorrentes do cumprimento da legislao federal
pertinente aos recursos hdricos; disciplinar em carter normativo, a implementao, a
operacionalizao, o controle e avaliao dos instrumentos da Poltica Nacional de Recursos
Hdricos, entre outras atribuies (art. 4). Destaca-se que ao lado da administrao do sistema
nacional de gesto, compete a ANA a gesto dos recursos hdricos de domnio da Unio (art.
4, V). As atribuies dos comits257 de bacia hidrogrfica so: arbitrar em primeira instncia
administrativa os conflitos relacionados aos recursos hdricos, aprovar e acompanhar a
implementao do Plano de Recursos Hdricos da bacia, propor ao conselho nacional e aos
conselhos estaduais de recursos hdricos as acumulaes, derivaes, captaes e lanamentos
de pouca expresso, para efeito de iseno da obrigatoriedade de outorga de direito de uso,
alm de estabelecer mecanismos de cobrana pelo uso dos recursos hdricos e sugerir os
valores a serem adotados (art. 38, da Lei n 9.433/97).
A Agncia de gua ir exercer a funo de secretaria executiva do respectivo, u
respectivos Comits de Bacia Hidrogrfica258 sendo responsvel, entre outras coisas, por
manter o balano de disponibilidade de recursos hdricos atualizado em sua rea de atuao,
256

A Agncia Nacional de guas ANA uma autarquia sob regime especial, com autonomia administrativa e
financeira, vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente, com a finalidade de implementar, em sua esfera de
atribuies, a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, integrando o Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hdricos (art. 3 da Lei n 9.984/00).
257
Os comits de bacia hidrogrfica so rgos colegiados que podem abranger a totalidade de uma bacia, uma
sub-bacia hidrogrfica de tributrio do curso de gua principal da bacia ou tributrio desse tributrio, ou ainda,
um grupo de bacias ou sub-bacias hidrogrficas contguas (art. 49 da Lei n 9.433/97).
258
Art. 41 da Lei n 9.433/97.

81

manter o cadastro dos usurios de recursos hdricos, efetuar, mediante delegao do


outorgante, a cobrana pelo uso dos recursos hdricos, gerir o Sistema de Informaes sobre
recursos hdricos em sua rea de atuao.259
Uma questo importante a ser analisada, diz respeito a abrangncia de algumas
disposies da Lei 9.433/97 quanto a gesto dos recursos. Como visto (item 3.3.2), a
competncia para legislar sobre guas privativa da Unio, cabendo aos Estados somente a
edio de normas administrativas, ou seja, de gesto. A lei federal, portanto, cabe somente
dispor sobre a estrutura administrativa de seus organismos, sendo "[...] inconstitucionais suas
determinaes referentes aos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos [...]."260
A Lei 9.433/97 faz poucas referncias diretas s guas subterrneas, concentradas no
ttulo III da lei que trata das infraes e penalidades. O art. 49 descreve como infrao as
normas de utilizao de recursos hdricos superficiais ou subterrneos: "iniciar a implantao
ou implantar empreendimento relacionado com a derivao ou utilizao de recursos hdricos,
superficiais ou subterrneas, que implique alteraes no regime, quantidade ou qualidade dos
mesmos, sem autorizao dos rgos competentes (II); perfurar poos para a extrao de
guas subterrneas ou oper-los sem a devida autorizao (V).
O Art. 50 dispe sobre as penalidades no caso de infraes de qualquer disposio legal
ou regulamentar referente execuo de obras e servios hidrulicos, derivao ou utilizao
de recursos hdricos de domnio ou administrao da Unio, prevendo no inciso IV o embargo
definitivo, com revogao de outorga , se for o caso, para repor, in continenti, no seu antigo
estado, os recursos hdricos, leitos e margens, nos termos dos arts. 58 e 59 do Cdigo de
guas, ou tamponar os poos de extrao de guas subterrneas.
De todo o exposto no tocante a Lei 9.433/97, pode-se concluir que a referida lei
apresenta-se como uma norma de estrutura ou de competncia, visto que pertence a categoria
259
260

Art. 44 da Lei n 9.433/97.


POMPEU, Cid Tomanik. Direito de guas no Brasil. So Paulo: Editora Revista dos tribunais, 2006. p.229.

82

das "normas que no prescrevem a conduta que se deve ter ou no ter, mas as condies e os
procedimentos atravs dos quais emanam normas de conduta vlidas."261
Com relao s guas subterrneas a norma federal dispe sobre as diretrizes gerais a
serem observadas pelos Estados, detentor da dominialidade dos recursos subterrneos, na
edio das suas normas estaduais de recursos hdricos, visto a necessria congruncia entre as
legislaes para o estabelecimento de uma poltica Nacional para o recurso.
Como afirma Ana Paula Graf optou-se, no Brasil, "por um sistema que congrega
centralizao legislativa e gesto descentralizada e participativa, que pressupe uma
articulao eficiente entre todos os integrantes desse sistema." 262 Isso implica na necessidade
de pertinncia entre as leis estaduais de recursos hdricos e a Lei federal 9.433/97.
Ratifica-se, nesse sentido, que todas as normas estaduais tratam somente do aspecto
administrativo, de gesto dos recursos hdricos (mesmo que sob a forma de lei), tendo em
vista a competncia privativa da Unio para legislar sobre direito de guas, como visto
anteriormente (item 3.3.2.1).
na legislao estadual, portanto, que vamos encontrar uma disciplina especfica para
as guas subterrneas. O Estado do Amazonas, por meio da Lei 2.212/01, institui a Poltica
Estadual de Recursos Hdricos e o Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hdricos,
dispondo de um captulo exclusivo para as guas subterrneas, com se ver a seguir.
3.4.1.2 A Lei Estadual 2.212/01
A Lei estadual, de 28.12.01, possui 79 artigos e est dividida em 4 ttulos: I) da Poltica
Estadual de Recursos Hdricos; II) do Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos
Hdricos; III) das infraes e penalidades e IV) das disposies gerais e transitrias.

261

BOBBIO, Norberto. Teoria do ordenamento jurdico. 10.ed. Braslia: Editora Universidade de Braslia,
1999. p. 33.
262
GRAF, Ana Paula Bento. A tutela dos Estados sobre as guas. In: FREITAS, Vladimir Passos de (Coord.).
guas - aspectos jurdicos e ambientais. 2.ed. Curitiba: Juru, 2003.

83

O captulo I dispe sobre os fundamentos da Poltica Estadual de Recursos Hdricos,


que so os mesmos da Lei federal 9.433/97. Alm dos trs 263 objetivos da Poltica Nacional
previstos em seu art. 2 a lei estadual enumera mais sete objetivos, 264 voltados para a produo
e divulgao de conhecimentos e tecnologias sobre a matria (VI e IX), que assegurem a
qualidade e quantidade das guas (IV, V e VIII), a articulao entre os entes federados (X) e
promoo do desenvolvimento econmico com proteo do meio ambiente (IX).
Dentre as diretrizes gerais de ao da Poltica Estadual de Recursos Hdricos, previstas
no art. 3, destacam-se trs no que se refere s guas subterrneas: a descentralizao da
gesto das guas, mediante o gerenciamento por bacia hidrogrfica, sem dissociao dos
aspectos quantitativos e qualitativos e das fases meterica, superficial e subterrnea do ciclo
hidrolgico, assegurada a participao do poder publico, dos usurios e da comunidade (VIII);
a execuo do mapeamento hidrolgico do Estado do Amazonas, visando ao conhecimento do
potencial hdrico subterrneo e, em particular, dos ambientes favorveis a formao de
reservatrios mineralizados (XIV) e o estabelecimento de cadastro 265 de poos, inventrio e
cadastro de mananciais e de usurios, com vistas racionalizao do uso das guas
subterrneas (XVI). Alm disso, a lei prev de forma expressa a articulao do Estado com a
Unio, para o gerenciamento dos recursos hdricos de interesse comum (art. 4).

263

Art. 2 So objetivos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos: I - assegurar atual e s futuras geraes a
necessria disponibilidade de gua, em padres de qualidade adequados aos respectivos usos; II - a utilizao
racional e integrada dos recursos hdricos, incluindo o transporte aquavirio, com vistas
ao desenvolvimento sustentvel; III - a preveno e a defesa contra eventos hidrolgicos
crticos de origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais.
264
So outros objetivos da Poltica Estadual de Recursos Hdricos: IV garantir a boa qualidade das guas, em
acordo com os seus usos mltiplos; V assegurar o florestamento e o reflorestamento das nascentes e margens
de cursos hdricos; VI estimular a capacidade regional em cincia e tecnologia para o efetivo gerenciamento
dos recursos hdricos; VII disciplinar a utilizao racional das guas superficiais e subterrneas; VIII difundir
conhecimentos, visando a conscientizar a sociedade sobre a importncia estratgica dos recursos hdricos e sua
utilizao racional; IX viabilizar a articulao entre Unio, o Estado, os Municpios, a sociedade civil e o setor
privado, visando integrao de esforos para implementao da proteo, conservao, preservao e
recuperao dos recursos hdricos e XI compatibilizar o desenvolvimento econmico e social com a proteo
do meio ambiente.
265
O Secretrio de Estado do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel e o Diretor-Presidente do Instituto
de Proteo Ambiental do Estado do Amazonas, por meio da Portaria SDS/IPAAM/N001/2005, aprovaram a
norma de Cadastro de Poos Tubulares Profundos e outras Captaes Subterrneas de Recursos Hdricos, de
aplicao obrigatria em todo territrio do Estado do Amazonas.

84

O art. 5 apresenta um elenco variado de instrumentos para a Poltica Estadual de


Recursos Hdricos, alm da outorga dos direitos de uso, da cobrana e do enquadramento de
corpos de gua em classes, a lei estadual traz o Plano Estadual de Recursos Hdricos, os
Planos de Bacia Hidrogrfica, o Fundo Estadual de Recursos Hdricos, o Sistema Estadual de
Informaes sobre Recursos Hdricos, o Zoneamento Ecolgico-Econmico e o Plano
Ambiental do Estado do Amazonas. O art. 15 dispe sobre os Planos de Utilizao de
Recursos Hdricos Subterrneos, que tem por finalidade a utilizao racional de depsitos
naturais de guas subterrneas do Estado e o estabelecimento de diretrizes de proteo dos
aqferos subterrneos sem, no entanto, tecer maiores consideraes a respeito. Informando
apenas que sua criao dever ser em conformidade com o regulamento das guas
subterrneas.
O captulo V todo dedicado s guas subterrneas. Logo no primeiro artigo
ratificada a aplicao s guas subterrneas dos fundamentos, objetivos, diretrizes gerais de
ao e os instrumentos da Poltica Estadual de Recursos Hdricos (art. 45).
O art. 45 (1) conceitua guas subterrneas como sendo as guas que ocorram natural
ou artificialmente no subsolo, de forma suscetvel de extrao e utilizao. Informando, ainda,
que nos regulamentos e normas decorrentes da lei estadual, sero consideradas s interconexo
entre guas subterrneas e superficiais, bem como as interaes com o ciclo hidrolgico (2).
Existe previso de que, quando necessrio conservao ou manuteno do equilbrio
natural das guas subterrneas, dos servios pblicos de abastecimento de gua ou por
motivos hidrogeolgicos ou ambientais, o Poder Executivo poder instituir reas de proteo,
restringir as vazes captadas por poos, estabelecer distncias mnimas entre estes e tomar
outras medidas que o caso requerer (art. 47).
O Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hdricos composto pelo IConselho Estadual de Recursos Hdricos; II- os Comits de Bacia Hidrogrfica; III- Secretaria

85

de Estado do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel e IV- Instituto de Proteo


Ambiental do Amazonas IPAAM (art. 62).266
Com as modificaes introduzidas pela Lei 2.940/04, a poltica e a gesto dos recursos
hdricos do Estado do Amazonas passou a ser de responsabilidade da Secretaria de Estado de
Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel SDS e do Instituto de Proteo Ambiental
do Amazonas IPAAM (art. 66, "caput"), sendo aquele o rgo coordenador da Poltica de
Recursos hdricos (1), e este o rgo executivo do Sistema Estadual de Recursos Hdricos
(2).
Assim, algumas das atividades que eram conferidas ao IPAAM pela Lei n 2.712/01
passaram, com as alteraes da Lei n 2.940/04, a ser de competncia da SDS, sendo
acrescentadas, ainda, outras atribuies tanto para a Secretaria quanto para o Instituto.
Diferentemente do Sistema Nacional, o Sistema de Gerenciamento Estadual de
Recursos Hdricos no prev a figura da Agncia de gua (art. 43 da Lei 9.433/97), que na lei
federal exerce a funo de secretaria executiva do Comit de Bacia Hidrogrfica. Na estrutura
administrativa estadual as atribuies das Agncias de gua so dividias entre a SDS e o
IPAAM. O que se infere das disposies da lei estadual que existe uma concentrao das
principais atividades de gesto nas mos dos entes estaduais, 267 e que destoa dos fundamentos
da Poltica Nacional de Recursos Hdricos.268
Segundo o artigo 66 da Lei 2.212/01 (alterado pela Lei n 2.940/04), compete a
Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel SDS, entre outras:
representar e operacionalizar o Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos no mbito de
266

A Lei n 2.940/04 alterou algumas disposies da Lei 2.712/01. Uma dessas alteraes se deu na constituio
do Sistema Estadual de Recursos Hdricos SERH, que passou a incluir a Secretaria de Estado de Meio
Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel, e excluiu os rgos dos poderes pblicos federal, estadual e
municipais cujas competncias se relacionassem com a gesto de recursos hdricos, previstos anteriormente no
inciso IV.
267
Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel SDS e Instituto de Proteo
Ambiental do Amazonas IPAAM,
268
Segundo o Art. 1, da Lei 9.433/97 a Poltica Nacional de Recursos Hdricos baseia-se nos seguintes
fundamentos: [...] IV a gesto dos recursos hdricos deve ser descentralizada e contar com a participao do
Poder Pblico dos usurios e da comunidade.

86

suas relaes frente aos rgos, entidades e instituies pblicas ou privadas, nacionais ou
internacionais (II); gerir o sistema Estadual de Informaes sobre Recursos Hdricos e manter
cadastro de uso e usurio das guas, considerando os aspectos de derivao, consumo e
diluio do efluente, com a cooperao dos Comits de Bacia Hidrografia (V); promover a
capacitao de recursos humanos para o planejamento e gerenciamento de recursos hdricos
da bacia hidrogrfica (XVIII).
O 2 do art. 66 dispe sobre a competncia do IPAAM estabelecendo, dentre outras
atribuies: outorgar e suspender o direito do uso de gua, mediante procedimentos prprios
(I); o estabelecimento, com base em proposio dos Comits de Bacia Hidrogrfica, as
derivaes, captaes e lanamentos considerados insignificantes, referidos no inciso II do
art. 23 da lei estadual (II); a aplicao de penalidades por infraes previstas na lei, em seu
regulamento e nas normas deles decorrentes, inclusive as originrias de representao formal,
subscritas por unidades executivas descentralizadas (III); implantao, operao e
manuteno de estaes medidoras de dados hidrometereolgicos, em acordo com critrios
definidos nos Planos de Bacia Hidrogrfica ou no Plano Estadual de Recursos Hdricos (VII);
controle, proteo e recuperao dos recursos hdricos nas bacias hidrogrficas do Estado
(VIII);o exerccio do controle do uso da gua, bem como proceder correo de atividades
degradantes dos recursos hdricos superficiais e subterrneos do Estado (X); implantao e
operacionalizao do sistema de cobrana pelo uso da gua (XIII); analise emisso de parecer
sobre os projetos e obras a serem financiadas com recursos gerados pela cobrana do uso de
recursos hdricos, dentro do limite previsto para este fim, disponvel na subconta
correspondente, e encaminh-los instituio financeira responsvel pela administrao
desses recursos (XVIII).
Assim, segundo a organizao administrativa prevista na lei estadual, a
responsabilidade pelas atribuies enumeradas acima, em cada um dos Comits de Bacias

87

Hidrogrficas que vier a se constituir no Estado do Amazonas, ser do Instituto de Proteo


Ambiental do Amazonas IPAAM, que tambm o rgo executor da Poltica Estadual de
Meio Ambiente269.
Verifica-se, por outro lado, que a lei faz referncia no art. 67, inciso XI, as Secretarias
Executivas dos Comits de Bacia Hidrogrfica, apesar de no inclu-las entre os rgos que
compem a estrutura administrativa estadual (art. 62) e nem especificar suas atribuies, alm
daquela prevista no respectivo dispositivo que de efetuar, mediante delegao do outorgante,
a cobrana pelo uso dos recursos hdricos. Os Comits de Bacia Hidrogrfica so colegiados
consultivos e de deliberao circunscrita rea de abrangncia da bacia hidrogrfica,
conforme delimitao aprovada por ato do Chefe do Poder Executivo.270
Por conta da falta de implementao 271 da Poltica Estadual de Recursos Hdricos,
embora j passado seis anos de sua edio, enquanto no estiverem aprovados os Planos de
Bacia Hidrogrfica, as aes e medidas necessrias ao controle do uso dos recursos hdricos
da bacia hidrogrfica correspondente cabero ao Conselho Estadual de Recursos Hdricos (art.
76 da Lei n 2.212/01), que somente em agosto de 2005 teve seu Regimento 272 interno
aprovado.
Em que pese a insipincia da implementao da Poltica Estadual de Recursos Hdricos,
que s a partir de sua regulamentao poder verdadeiramente ganhar efetividade, a anlise da
articulao da gesto das guas subterrneas e do solo apresenta-se relevante na medida em
que constituindo uma das diretrizes implicitamente prevista da norma estadual, devendo,
portanto, pautar a atuao administrativa, mesmo que realizada no presente momento pelo
Conselho Estadual de Recursos Hdricos.
269

<http:www.ipaan.br> acesso em:01/05/07.


Art. 67 da Lei n 2.212/01.
271
A Lei n 2.212/01 ainda no foi regulamentada, o que inviabiliza a implementao efetiva da Poltica Estadual
de Recursos Hdricos.
272
O Regimento do Conselho Estadual de Recursos Hdricos - CERH-AM foi aprovado pela Deliberao
Normativa CERH AM n 1/2005, de 16 de agosto de 2005.
270

88

Alm disso, as questes analisadas podem vir a contribuir para que a norma de
regulamentao da Poltica Estadual contenha previses especficas que viabilizem a
articulao entre a gesto das guas subterrneas e a do solo, resultando em maior eficincia
na conservao do recurso. Alm das normas especficas que tratam da gesto das guas
subterrneas, identificam-se outras legislaes de grande relevncia para a gesto do recurso,
como ser visto a seguir.

3.4.2 Normas federais e a proteo das guas subterrneas

Observa-se que alm da Lei 9.433/97, que trata especificamente sobre a Poltica e
Gesto dos recursos hdricos, existem outras legislaes em mbito federal de grande
importncia para a gesto das guas subterrneas, que tratam de vrios temas a elas
relacionados.
Na seara ambiental pode-se identificar, notadamente, a Lei 6.938/81, a Lei 4.771/65 e a
Lei 9.605/98, como normas importantes na preservao dos recursos hdricos subterrneos.
A Lei de Poltica Nacional de Meio Ambiente (Lei 6.938/81) dispem no seu art. 2,
incisos II e III, sobre a racionalizao do uso do solo, do subsolo, da gua e do ar e o
planejamento e fiscalizao dos recursos naturais, respectivamente. Enumera, expressamente,
as guas subterrneas como recursos naturais (art. 3, V), prevendo, entre outras coisas, a
imposio ao poluidor e ao predador, da obrigao de recuperar e/ou indenizar os danos
causados (art. 4, VIII).
O licenciamento ambiental constitui um importante instrumento previsto na Poltica
Nacional de Meio ambiente,273 que possibilita o controle daquelas atividades potencialmente
ou efetivamente poluidoras. No que se refere s guas subterrneas o adequado licenciamento
273

At. 9, IV.

89

de atividades como postos de gasolina e cemitrios mostra-se indispensvel, haja vista o


potencial poluidor que carregam. Para ambas, o Conselho Nacional de Meio Ambiente CONAMA j editou resolues, disciplinado o licenciamento ambiental dessas atividades.
O licenciamento ambiental de cemitrios deve realizar-se conforme as disposies das
resolues CONAMA n 335/2003 e 368/2006. As referidas normas tratam tanto dos
cemitrios horizontais quanto dos verticais estabelecendo, conforme as caractersticas de cada
um, os procedimento e metragens a serem observados. Em Manaus, existem 11 cemitrios,
sendo apenas um particular.274 Dos cemitrios pblicos,275 seis encontram-se na zona urbana e
quatro na zona rural. A responsabilidade pela gesto dos cemitrios pblicos de competncia
da Secretaria Municipal de Limpeza Urbana (Semulsp), por meio da Coordenadoria de
Cemitrios da cidade.276 Pelos dispositivos das referidas resolues verifica-se que o objetivo
maior evitar a poluio do ambiente, seja por gases ou pelo produto da coliquao (lquido
biodegradvel oriundo do processo de decomposio). Os cemitrios existentes na data de
publicao da resoluo CONAMA 335/2003, dispem do prazo de dois anos para se
adequarem s normas.
A o licenciamento ambiental da comercializao de combustveis regulada pelas
resolues CONAMA n 273/2000, n 276/2001 e n 319/2002. Segundo dados da Agncia
Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP), em Manaus existem 317
revendedores277 varejistas de combustveis automotivos em operao. 278 Alm dos postos

274

Cemitrio Particular Parque Tarum, Zona Oeste.


So Joo Batista, Zona Centro-Sul; Nossa Senhora Aparecida, Zona Oeste; Santa Helena, Zona Oeste; So
Francisco, Zona Sul; Santo Alberto, Zona Leste; Nossa Senhora da Piedade, Zona Oeste; Cemitrio Nossa
Senhora do Carmo - Costa do Rio Paran da Eva; Cemitrio Santa Joana do Puraquequara - Lago do
Puraquequara; Cemitrio Nossa Senhora da Conceio das Lajes; Cemitrio So Jos do Jatuarana - Costa do
Rio Jatuarana.
276
< http://www.cmm.am.gov.br/> Acesso em 27 de agosto de 2007.
277
Segundo a resoluo CONAMA n 273/2000, Posto Revendedor-PR a instalao onde se exera a atividade
de revenda varejista de combustveis lquidos derivados de petrleo, lcool combustvel e outros combustveis
automotivos, dispondo de equipamentos e sistemas para armazenamento de combustveis automotivos e
equipamentos medidores.
278
<http:www.anp.gov.br> Acesso em 24 de agosto de 2007.
275

90

revendedores, os postos de abastecimento,279 instalao de sistemas retalhistas 280 e postos


flutuantes281 de combustveis devem proceder ao licenciamento junto ao rgo ambiental
competente.282 O licenciamento dessas atividades em Manaus realizado pelo Instituto de
Proteo Ambiental do Amazonas IPAAM. No caso dos postos flutuantes, comuns no
Estado do Amazonas que tem seus rios como estradas, uma das condies especificas ao
licenciamento dessa atividade o documento expedido pela Capitania dos Portos, autorizando
a sua localizao, contendo no mnimo um par de coordenadas geogrficas do posto no
respectivo curso d gua e Certificado de Segurana da Navegao CNS, para solicitao da
licena de instalao e um Plano de Contingncia PC, para a licena de operao.283
Como no caso dos cemitrios as resolues que disciplinam as atividades relacionadas
revenda e postos de gasolina, objetiva estabelecer os cuidados indispensveis para que no
ocorra a contaminao do meio ambiente e, em especial, dos recursos subterrneos.
O Cdigo Florestal (Lei 4.771/65) apresenta disposies igualmente importantes no que
se refere aos recursos subterrneos, pois considera a unidade do ciclo hidrolgico. Assim, ao
dispor sobre a proteo das reas de preservao permanente (art. 1, II e 2), por exemplo, o
cdigo indiretamente estar resguardando a qualidade e disponibilidade das guas
subterrneas, na medida em que cuida dos cursos superficiais por meio da proteo a
vegetao ciliar, alm de impedir que haja a eroso da terra em reas vulnerveis, como
nascentes, topos de morro e encostas.(art. 2, c, d, e). Disposies essas que devem ser
279

Posto de Abastecimento-PA: Instalao que possua equipamentos e sistemas para o armazenamento de


combustvel automotivo, com registrador de volume apropriado para o abastecimento de equipamentos mveis,
veculos automotores terrestres, aeronaves, embarcaes ou locomotivas; e cujos produtos sejam destinados
exclusivamente ao uso do detentor das instalaes ou de grupos fechados de pessoas fsicas ou jurdicas,
previamente identificadas e associadas em forma de empresas, cooperativas, condomnios, clubes ou
assemelhados. (art. 2, II, da resoluo CONAMA n 273/2000).
280
Instalao de Sistema Retalhista-ISR: Instalao com sistema de tanques para o armazenamento de leo
diesel, e/ou leo combustvel, e/ou querosene iluminante, destinada ao exerccio da atividade de Transportador
Revendedor Retalhista. .(art. 2, III, da resoluo CONAMA n 273/2000).
281
Posto Flutuante-PF: Toda embarcao sem propulso empregada para o armazenamento, distribuio e
comrcio de combustveis que opera em local fixo e determinado. .(art. 2, IV, da resoluo CONAMA n
273/2000).
282
Art. 1 da da resoluo CONAMA n 273/2000.
283
Requisitos necessrios para o licenciamento ambiental. <http:www.ipaan.gov.am.br> Acesso em 24 de agosto
de 2007.

91

observadas inclusive em reas urbanas (pargrafo nico). Sem a manuteno dessas reas, h
o aumento do escoamento superficial e, por conseqncia, a diminuio da infiltrao e das
reservas subterrneas.
A Lei 9.605/98, por outro lado, ao estabelecer os crimes e infraes administrativas
ambientais constitui um importante instrumento repressivo e pedaggico das aes que
atentem contra a qualidade e disponibilidade das guas. O art. 54, inciso III, por exemplo,
prev pena de recluso, de 1 (um) a 5 (cinco) anos para quem causar poluio hdrica que
torne necessria a interrupo do abastecimento publico de guas de uma comunidade. A
multa administrativa para o mesmo caso pode variar de R$ 1.000,00 (Hum mil reais) a R$
50.000.000,00 (Cinqenta milhes de reais)284.
Em matria de infra-estrutura a Lei 11.445/06, que estabelece as diretrizes nacionais
para o saneamento bsico e para a poltica federal de saneamento, constitui outro importante
diploma a ser observado, uma vez que a falta de saneamento 285 constitui uma importante fonte
de degradao das guas subterrneas.286 O inciso XII do art. 2, estabelece como um de seus
princpios a integrao das infra-estruturas e servios com a gesto eficiente dos recursos
hdricos. Assim, embora os recursos hdricos no integrem os servios pblicos de
saneamento (art. 4), a utilizao desses recursos na prestao dos servios 287, inclusive para a
disposio e diluio de esgotos e outros resduos lquidos, est sujeita a outorga do direito de
uso, nos termos da Lei 9.433/97 (art. 4, nico).
Mesmo no mbito cvel possvel identificar previses que tratam dos recursos
subterrneos. Os dispositivos288 previstos no Cdigo Civil de 2002289 versam sobre a

284

Art. 41, III, do Decreto 3.179/99 (Dispe sobre as especificaes das sanes aplicveis as condutas e
atividades lesivas ao meio ambiente).
285
Saneamento bsico constitui o conjunto de servios, de infra-estrutura e instalaes operacionais de:
abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos e drenagem
e manejo de guas pluviais urbanas. (art. 3 da Lei 11.445/06).
286
TUNDIS, Galizia Jos. gua no sculo XXI: enfrentando a escassez. So Paulo: RIM, 2003. p. 38.
287
ver pg. 31.
288
Artigos 1.288 a 1.296 do novo Cdigo Civil.
289
Lei 10.406/2002.

92

disciplina das guas na perspectiva do direito de vizinhana, dispondo sobre as proibies e


obrigaes, com relao propriedade vizinha, quando do uso das guas do prdio.
Desse modo, verifica-se que embora as guas subterrneas possuam parmetros legais
especficos e determinados no que tange a Poltica a ser desenvolvida e modelo de gesto
adotado, a conservao da qualidade e quantidade do recurso est associado consecuo de
aes em outras reas, tais como a ambiental e de infra-estrutura

3.5 O PLANEJAMENTO URBANO E SEU PAPEL NA PROTEO DAS GUAS


SUBTERRNEAS

A Lei n 2.212/01, tal qual a Lei n 9.433/97 290, estabeleceu entre as diretrizes gerais de
ao da Poltica Estadual de Recursos Hdricos a articulao da gesto de recursos hdricos
com a do uso do solo. Articular significa unir, juntar. Articulao, por sua vez, denota o ato ou
efeito de articular (se); e articulado corresponde ao que se articulou, que revela pensamento
lgico e harmnico. 291
Valendo-se dos conceitos acima delineados na interpretao 292 do dispositivo em
comento, infere-se que para a consecuo da articulao entre as gestes (guas
subterrneas/solo), deve haver paralelismo e harmonia entre as aes dos dois sistemas de
290

Art. 3, V.
FERREIRA, Aurlio Buarque de Holanda. Minidicionrio da Lngua Portuguesa. Rio de Janeiro: Nova
Fronteira, 2001. p. 65.
292
A interpretao gramatical constitui um dos mtodos aplicveis interpretao da norma jurdica, que
juntamente com os elementos histrico, teleolgico e lgico-sistmico possibilitam determinar o sentido e o
alcance de uma prescrio jurdica.
291

93

gesto, ou seja, as gestes devem realizar-se de forma concomitante, considerando,


reciprocamente, o que cada um faz nos seus campos de atuao, uma vez que cada uma possui
objetivos determinados e aes especficas.
Antes, porm, de se passar anlise especfica das possibilidades e formas de
articulao da gesto das guas subterrneas com a gesto do uso do solo, indispensvel o
conhecimento das normas que disciplinam a ocupao do espao urbano no ordenamento
brasileiro.

3.5.1 O planejamento urbano na Constituio Federal de 1988

A Constituio Federal de 1988 trata sobre a Poltica Urbana nos artigos 182 e 183,
captulo II, do ttulo VII, que trata da Ordem Econmica e Financeira. Salta aos olhos, num
primeiro momento, a insero da Poltica Urbana no respectivo ttulo; de outro lado, na
histria no Brasil, observa-se que o fenmeno urbano est estreitamente vinculado poltica
de ocupao e povoamento da Colnia e aos ciclos econmicos brasileiros

293

; alm de se

constituir no espao onde se concentram as atividades administrativas, econmico e scio


culturais, o que poderia justificar sua posio nesse ttulo. Em outro sentido, observa Ferraz
(2003, p. 22)294 que dentre os princpios insertos na poltica urbana est o da funo social da
propriedade urbana, que s cumprida quando atende as exigncias fundamentais de
ordenao da cidade expressas no plano diretor.

293

SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. 3.ed. So Paulo: Malheiros, 2000. p. 21.
CAMMAROSANO, Mrcio. In: DALLARI, Adilson Abreu. FERRAZ, Sergio. Estatuto da cidade:
comentrios Lei Federal 10.257/2001. 1.ed. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 22.
294

94

O objetivo da poltica de desenvolvimento urbano ordenar o pleno desenvolvimento


das funes sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes. 295
Na percepo urbanstica, um centro populacional s adquire caracterstica de cidade296
quando apresenta dois elementos essenciais: 1) unidades edilcias, entendidas como "o
conjunto de edificaes em que os membros da coletividade moram ou desenvolvem suas
atividades produtivas, comerciais, industriais ou intelectuais" ; e os 2) equipamentos pblicos,
que compreendem os "bens pblicos e sociais para servir as unidades edilcias e destinados
satisfao das necessidades de que os habitantes no podem prover-se diretamente e por sua
prpria conta (estadas, ruas, praas, parques, jardins, [...], etc.)"297
A poltica urbana, portanto, se destinar a adequao e o planejamento do conjunto de
edificaes utilizado pelos membros da coletividade em suas atividades, bem como a
promoo dos equipamentos e servios pblicos que devem atender a essas edificaes.
De natureza essencialmente estatal, a poltica de desenvolvimento urbano uma
atividade de responsabilidade do Poder Pblico municipal. O direito cidade e as suas
funes sociais pertence a todos, sendo que a gesto democrtica constitui uma importante
diretriz dessa.298 O plano diretor, obrigatrio299 para as cidades com mais de vinte mil
habitantes, constitui o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso
urbana.300

3.5.2 A competncia constitucional em matria urbanstica


295

Art. 182, "caput", da Constituio Federal de 1988.


Como visto no item 2.2, o conceito de cidade, no Brasil, est atrelado ao aspecto jurdico-poltico. Desse
modo, um centro urbano somente chega ao status de cidade quando seu territrio se transforma em Municpio.
297
SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. 3.ed. So Paulo: Malheiros, 2000. p. 26.
298
Art. 2, II, da Lei 10.257/01 (Estatuto da Cidade).
299
Partindo da percepo que o plano diretor se destina ao planejamento e organizao das cidades, bem como de
sua expanso, entende-se que a obrigatoriedade deveria alcanar todos as cidades, independente do nmero de
habitantes, j que dificilmente o direito as cidades sustentveis se realizar sem a existncia de um instrumento
de organizao e de planejamento a orientar as intervenes urbanas.
300
Art. 182, 1 da CF.
296

95

O art. 21, XX, da Constituio Federal de 1988 declara competir a Unio instituir as
diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transporte
urbano. A competncia da Unio, portanto, se limita ao estabelecimento das linhas gerais em
mbito urbanstico, pois a adaptao e adequao dessa norma a realidade local competncia
municipal, nos termos do art. 30 da Constituio, que confere ao ente municipal a
competncia para legislar sobre assuntos de interesse local (I) e para suplementar a legislao
federal e a estadual no que couber (II).
O art. 24 da Carta federal, por sua vez, prev a competncia da Unio, dos Estados e do
Distrito Federal para legislar, concorrentemente, sobre direito urbanstico. Embora o
municpio no tenha sido includo, as disposies do art. 30, acima comentadas, suprem
qualquer dvida a esse respeito.
Em sntese, se pode concluir que, em matria urbanstica, caber a Unio estabelecer as
normas gerais, aos Estados s normas de interesses regionais e, por fim, aos municpios, nos
termos do art. 30 da CF, estabelecer as normas de interesse local.
No plano material o art. 182 da CF estabelece a competncia do Poder Pblico
municipal para a execuo da poltica de desenvolvimento urbano. O art. 30 (VIII), no mesmo
sentido, diz ser competncia municipal a promoo, no que couber, do ordenamento territorial
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano.
Segundo Afonso da Silva (2000, p.57)301, "o solo qualifica-se como urbano quando ordenado
para cumprir destino urbanstico, especialmente a edificabilidade e o assentamento de sistema
virio." Assim, do municpio a responsabilidade de garantir o ordenamento territorial e,
conseqentemente, que a propriedade urbana cumpra sua funo social.

301

SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. 3.ed. So Paulo: Malheiros, 2000.

96

3.5.3 O Estatuto da Cidade e as normas municipais urbansticas

Foi por meio da edio da Lei federal n 10.257/01, conhecida como o Estatuto da
Cidade, que a Unio estabeleceu as normas gerais em matria urbanstica. O Estatuto da
Cidade, portanto, apresenta as diretrizes gerais para a fixao da poltica urbana, oferecendo,
ainda, os instrumentos necessrios para garantir o atendimento desses postulados, regulando o
exerccio do direito de propriedade e dispondo sobre institutos jurdicos e administrativos
destinados a viabilizar a ao estatal em matria urbanstica.302
Entre as diretrizes gerais previstas na Lei n 10. 257/01 temos a ordenao e o controle
do uso do solo, de forma a evitar, entre outras coisas, a poluio e a degradao ambiental
(VI, "g"); e a proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural, construdo, do
patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico (XII). Previses essas que
se reportam diretamente ao meio ambiente, incluindo-se a as guas subterrneas enquanto
elemento constitutivo desse.
Para a consecuo da poltica urbana, o Estatuto disponibiliza uma variedade de
instrumentos303 , previstos no art. 4, que podem ser classificados em quatro grandes grupos:
de planejamento (I, II, III); institutos tributrios e financeiros (IV), institutos jurdicos e
polticos (V) e instrumentos Ambientais (VI).
302

MOREIRA, Mariana. In: DALLARI, Adilson Abreu. FERRAZ, Sergio (coord.). Estatuto da cidade:
comentrios Lei Federal 10.257/2001. 1.ed. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 30.
303
Art. 4o Para os fins desta Lei, sero utilizados, entre outros instrumentos: I planos nacionais, regionais e
estaduais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social; II planejamento das regies
metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies; III planejamento municipal, em especial: a) plano
diretor; b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupao do solo; c) zoneamento ambiental; d) plano
plurianual; e) diretrizes oramentrias e oramento anual; f) gesto oramentria participativa; g) planos,
programas e projetos setoriais; h) planos de desenvolvimento econmico e social; IV institutos tributrios e
financeiros: a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU;b) contribuio de melhoria; c)
incentivos e benefcios fiscais e financeiros; V institutos jurdicos e polticos: a) desapropriao; b) servido
administrativa; c) limitaes administrativas; d) tombamento de imveis ou de mobilirio urbano; e) instituio
de unidades de conservao; f) instituio de zonas especiais de interesse social; g) concesso de direito real de
uso; h) concesso de uso especial para fins de moradia; i) parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios; j)
usucapio especial de imvel urbano; l) direito de superfcie; m) direito de preempo; n) outorga onerosa do
direito de construir e de alterao de uso; o) transferncia do direito de construir; p) operaes urbanas
consorciadas; q) regularizao fundiria; r) assistncia tcnica e jurdica gratuita para as comunidades e grupos
sociais menos favorecidos; s) referendo popular e plebiscito; VI estudo prvio de impacto ambiental (EIA) e
estudo prvio de impacto de vizinhana (EIV).

97

Dentre os instrumentos de planejamento o plano diretor, a disciplina do parcelamento,


uso e ocupao do solo e o zoneamento ambiental, apresentam-se como planos
fundamentalmente fsicos, ou seja, destinados disciplina dos espaos urbanos; em vista
disso, se destacam na articulao com a gesto das guas subterrneas, e por isso sero
analisados nos prximo captulo.

98

4 A ARTICULAO DA GESTO DAS GUAS SUBTERRNEAS COM A GESTO


TERRITORIAL NA REA URBANA DE

MANAUS:

POSSIBILIDADES

INSTRUMENTOS DISPONVEIS.

Como visto anteriormente,304 a articulao entre a gesto das guas subterrneas e a


gesto do solo no Municpio de Manaus possui expressa previso legal, seja na norma
municipal305 seja na estadual.306 No presente captulo sero analisadas as possibilidades dessa
articulao e de que forma ela pode ser realizada.
Inicialmente sero tratados conceitos e aspectos gerais referentes gesto. Em seguida
se far anlise do ambiente onde sero aplicados esses conceitos, reconhecendo-o como
espao comum de planejamento e implementao de polticas diversas, especialmente a de
recursos hdricos e territorial.
A partir dos instrumentos307 disponveis para a gesto sero examinadas as possveis
formas de articulao entre as gestes setoriais das guas e do solo,

308

fazendo-se ao final

uma anlise quanto a sua efetividade.309

4.1 ASPECTOS GERAIS DA GESTO


304

Ver item 3.5.


Art. 7, III, da Lei municipal n 671/02 (Plano Diretor Urbano do Municpio de Manaus).
306
Art. 3, IV, da Lei Estadual 2.712/02, modificada pela Lei n 2.712/04 (Poltica Estadual de Recursos
Hdricos).
307
Os instrumentos de gesto escolhidos para anlise foram determinados com base na suas interaes e
complementaridades na proteo dos recursos subterrneos.
308
A expresso "gesto do solo" ser usada ao longo do estudo como sinnimo de ordenamento territorial, e
citada tanto na Lei 9.433/97 quanto na Lei 2.212/01.
309
Considerando que a gesto, tanto das guas subterrneas quanto do solo, est a cargo do Poder Pblico
estadual e municipal, respectivamente, a questo da efetividade na articulao ser analisada sob o prisma da
existncia de aes coordenadas e integradas entre os entes, cada um dentro do seu campo de competncia.
305

99

A palavra gesto origina-se do latim gestione310 e significa o ato ou efeito de gerir;


gerncia, administrao.311 Gerenciamento, por sua vez, deriva da palavra gerenciar, e traduz
dirigir como gerente, gerir.312 Considerando os respectivos significados as duas terminologias
sero usadas como sinnimas no presente trabalho.
Assim, pode-se conceituar o gerenciamento ou gesto de um recurso ambiental como:

"[...] a articulao do conjunto de aes dos diferentes agentes sociais, econmicos


ou socioculturais interativos, objetivando compatibilizar o uso, o controle e a proteo
deste recurso ambiental, disciplinando as respectivas aes antrpicas, de acordo com
a poltica estabelecida para o mesmo, de modo a se atingir o desenvolvimento
sustentvel."313

As guas subterrneas, enquanto recurso natural, precisam ser usadas de forma


adequada314 para que se possa ter um determinado equilbrio entre a disponibilidade desse
recurso e a sua demanda diminuindo, com isso, os conflitos pelo seu uso. Por outro lado,
torna-se imprescindvel considerar o aspecto do uso do solo, ou seja, do ordenamento
territorial urbano, podendo-se afirmar, inclusive, que as gestes desses dois recursos so
indissociveis.
Embora a gesto conjunta entre guas subterrneas e o solo se estabelea como uma
necessidade, a sua realizao enfrenta dificuldades na adequao administrativa e
institucional, tendo em vista a diversidade de organismos que tratam desses recursos
ambientais.

310

<http: www.priberam.pt>Acesso em 8 de agosto de 2007.


FERREIRA, Aurlio Buarque de Holanda. Miniaurlio Sculo XXI escolar. 4.ed. Rio de Janeiro: Nova
Fronteira, 2001. p. 347.
312
Ibidem., p. 346.
313
FREITAS, Adir Jos de. Gesto de Recursos Hdricos. In: SILVA, Demtrius David da. Gesto de recursos
hdricos: aspectos legais, econmicos e sociais. Braslia: Secretaria de Recursos hdricos Viosa. Universidade
Federal de Viosa: Porto Alegre. Associao Brasileira de Recursos Hdricos, 2000. p. 4.
314
O uso adequado pode ser entendido como aquele que no comprometa a qualidade e quantidade para os
diversos usos humanos.
311

100

Em matria de recursos hdricos argumenta Adir Jos de Freitas que "no se deve falar
para a bacia hidrogrfica, isoladamente, em gesto ambiental ou gesto de recursos hdricos,
que devem ser tratados globalmente." 315 Segundo o autor certos recursos naturais como a gua
e o solo devem ser estudados numa perspectiva "multifuncional", uma vez que atendem a
funes sociais e ambientais mltiplas.316
Dessa forma ao estabelecer como objetivo a compatibilizaro entre as ofertas dos
recursos naturais e suas respectivas demandas, a sociedade precisa tomar decises polticas e
instituir sistemas jurdico-administrativos adequados, o que implica numa dimenso
interinstitucional do gerenciamento.317
Jos Galizia Tundisi avalia que, "do ponto de vista de planejamento e gerenciamento,
fundamental considerar a mudana de paradigma de um sistema setorial, local e de resposta a
crises para um sistema integrado, preditivo e em nvel de ecossistema."318
Na mesma linha de pensamento Carlos Jos Saldanha Machado defende uma gesto
integrada dos recursos hdricos com uma negociao sociotcnica. Segundo este autor, a
integrao realizada primeira no sentido de abranger os processos relacionados ao ciclo
hidrolgico; segundo no concernente aos usos mltiplos de um corpo dgua; terceiro o
aspecto do inter-relacionamento dos corpos hdricos com os demais elementos do
ecossistema, como o solo, fauna e flora; em quarto est a co-participao entre os gestores,
usurios e populaes locais no planejamento e na administrao dos recursos hdricos e, por
fim, os anseios da sociedade pelo desenvolvimento scio-econmico compatibilizando-o com
a preservao ambiental, no sentido do desenvolvimento sustentvel.319 A negociao

315

FREITAS, Adir Jos de. Gesto de Recursos Hdricos. In: SILVA, Demtrius David da. Gesto de recursos
hdricos: aspectos legais, econmicos e sociais. Braslia: Secretaria de Recursos hdricos Viosa. Universidade
Federal de Viosa: Porto Alegre. Associao Brasileira de Recursos Hdricos, 2000. p. 5.
316
Ibidem., p. 6.
317
Ibidem., p. 6.
318
TUNDISI, Jos Galizia. A gua no sculo XXI: enfrentando a escassez. So Carlos: Rima, IIE, 2003. p. 105.
319
MACHADO, Carlos Jos Saldanha. Gesto de guas doces. Rio de Janeiro: Intercincia, 2004. p. 11-12.

101

sociotcnica320 a orientar a gesto integrada, "significa agir visando ao ajuste de interesses


entre as propostas resultantes do diagnstico tcnico-cientfico e as legtimas aspiraes e
conhecimentos da populao que habita o territrio de uma bacia hidrogrfica."321
Todos os aspectos acima reportados, no que tange a gesto integrada, esto presentes
nos incisos do art. 7 da Lei 9.433/97.322 Assim, a gesto integrada pode ento ser definida
como aquela que dispondo de uma viso conjunta do ciclo hidrolgico e do ecossistema
especfico, da participao da populao local e gestores busca realizar as aspiraes sociais e
econmicas da sociedade, considerando a preservao do meio ambiente. Trata-se, portanto,
de um modelo de gesto que promove vrias interfaces entre as polticas pblicas.
Segundo Maria Paula Bucci, polticas pblicas "so programas de ao governamental
visando a coordenar os meios disposio do Estado e as atividades privadas, para a
realizao de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados." 323 Ou seja, so
as polticas pblicas que devem indicar as linhas mestras ou diretrizes para realizao da
gesto, bem como estabelecer a estrutura administrativa e organizacional para a sua
concretizao.
Deve-se considerar, no entanto, que no Estado social de direito 324 "as polticas pblicas
devem ser concebidas no mais no sentido de interveno sobre a atividade privada, mas 'de
diretriz geral tanto para a ao dos indivduos e organizaes, como do prprio Estado.'"325
A Poltica de Recursos Hdricos adotada no Brasil a partir da edio da Lei 9.433/97,
que instituiu seus fundamentos, objetivos e diretrizes de ao ao mesmo tempo, tambm,
320

Embora o autor reconhea que a negociao sociotcnica, comparada a simples possibilidade de impor, seja
de modo geral, um procedimento dispendioso do ponto de vista poltico, financeiro e emocional, alm de incerto,
afirma que ela tem a vantagem de ajustar melhor as partes entre si, de aprofundar laos e produzir novas
situaes e oportunidades de troca.
321
Ibidem., p. 13.
322
MACHADO, Carlos Jos Saldanha. Gesto de guas doces. Rio de Janeiro: Intercincia, 2004. p. 12.
323
BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e polticas pblicas. So Paulo: Saraiva, 2002.p. 241.
324
No Estado social de direito, inserido na era da ps-modernidade, o direito compreendido como sendo
autnomo, de regras gerais e abstratas, "aplicveis de forma dedutiva pelo sistema jurdico;" (SILVA, Solange
Teles da. Polticas pblicas e estratgias de sustentabilidade urbana).
325
SILVA, Solange Teles da. Polticas pblicas e estratgias de sustentabilidade urbana. Hilia Revista de
Direito Ambiental da Amaznia, n 1/agosto-dezembro 2003, pp. 121-137.

102

estruturou o sistema de gesto a ser implementado, ou seja, este deve observar tais
fundamentos objetivos e diretrizes. Desse modo, ao prever a articulao da gesto dos
recursos hdricos com a do uso do solo, consignou expressamente um modelo de gesto
conjunto, na medida em que sua efetividade est associada a aes de outras esferas de poder
pblico, como ser analisado nesse captulo. Assim, a articulao da gesto das guas
subterrneas com o ordenamento territorial, por serem de competncia do Estado e do
Municpio, respectivamente, demanda um esforo no sentido de atuaes conjuntas.
Assim, alm da integrao das polticas pblicas setoriais deve-se promover a
integrao das polticas pblicas governamentais, o que se verifica especialmente no caso das
guas subterrneas e do solo, em que a gesto de cada um desses recursos naturais se encontra
em distintos mbitos polticos. A complexidade econmica e social do meio ambiente urbano,
por sua vez, se constitui em um fator a mais para o estabelecimento de aes planejadas e
executadas em conjunto pelas vrias esferas de Poder Pblico.
Antes, porm, de se prosseguir no exame da articulao entre a gesto das guas
subterrneas e do solo, se faz necessrio um reconhecimento desse espao urbano, de sua
dinmica e caractersticas, o que ser visto a seguir.

4.2 O ESPAO URBANO: CONCEITO E DELIMITAO

O direito de todos ao meio ambiente326 ecologicamente equilibrado essencial


qualidade de vida,327 ditame que no se circunscreve ao ambiente puramente naturalstico, 328
326

Segundo a Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei n 6.938/81, art. 3), o meio ambiente constitui "o
conjunto de condies, leis, influncias e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica que permite, abriga e
rege a vida em todas as suas formas.
327
Art. 225, "caput", da Constituio Federal.
328
Segundo Rodolfo de Camargo Mancuso o contedo de meio ambiente no mais se resume ao aspecto
naturalstico (= biota), e sim, comporta uma concepo, holstica, de forma a compreender tudo o que cerca (e
condiciona) o homem em sua existncia e no seu desenvolvimento na comunidade a que pertence e na interao
com o ecossistema que o cerca. (Ao civil pblica: em defesa do meio ambiente, do patrimnio cultural e dos

103

mas que alcana outros tantos elementos ou percepes do meio ambiente que so
indispensveis promoo da vida sadia. O espao urbano se apresenta como uma dessas
percepes, em que ao lado dos elementos naturais que o compem, temos a paisagem criada
pelo homem. Desse modo, o espao urbano pode ser considerado "o resultado de uma
produo cultural e histrica de uma natureza humanizada." 329 Assim, a qualificao do meio
ambiente como "urbano", tem o condo de localizar a problemtica ambiental num
determinado espao geogrfico, que so as cidades, e no de compartimentalizao do meio
ambiente. 330
A produo do espao urbano no Brasil, da forma como se realizou, e vem se
realizando, gerou vrios problemas scio-ambientais, dentre eles a ocupao do territrio sem
a preocupao de disponibilidade e gesto de recursos naturais para seu funcionamento, como
a gua em quantidade e qualidade necessrias.331
Deve-se considerar, ainda, que "[...] empiricamente o processo de interao entre os
homens individualmente e/ou em grupo e seus meios ambientes dialtica."332 Ou seja, as
condies ambientais exercem influncia sobre os recursos disponveis para o sistema
produtivo e as suas condies de disponibilidade. Assim, por exemplo, conforme a natureza
do substrato rochoso se ter maior ou menor facilidade na explorao dos recursos hdricos
subterrneos.333
A produo do espao urbano na Amaznia, nessa perspectiva, adquire importante
significado, visto a complexidade ecolgica e social que lhe inerente. Para Emlio Moran o
consumidores. 9 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004. p. 43). O espao urbano, enquanto ambiente de
relaes e produes do homem entre si e com o meio, insere-se nesse conceito de meio ambiente.
329
SILVA, Solange Teles da. Espao urbano e aes civis pblicas. In: SALLES, Carlos Alberto de; SILVA,
Solange Teles da; NUSDEO, Ana Maria de Oliveira. Processos coletivos e tutela ambiental. Santos: Editora
Universitria Leopoldianum, 2006. p. 317.
330
SILVA, Solange Teles da. Polticas pblicas e estratgias de sustentabilidade urbana. Hilia Revista de
Direito Ambiental da Amaznia, n 1/agosto-dezembro 2003, pp. 128.
331
SILVA, Solange Teles da. Espao urbano e aes civis pblicas. op. cit., p. 317.
332
MACHADO, Carlos Jos Saldanha; NAPOLEO, Miranda; PINHEIRO, Ana Amlia dos Santos. A nova
aliana entre Estado e sociedade na administrao da coisa pblica: descentralizao e participao na Poltica
Nacional de Recursos Hdricos. In: MACHADO, Jos Saldanha. Gesto de guas doces. Rio de Janeiro:
Intercincia, 2004. p. 7.
333
Ibidem., p. 7.

104

maior obstculo ao uso das reas tropicais midas a diversidade e complexidade do bioma,
assim como os elevados ndices de pluviosidade, umidade e temperatura ambiente, ausncia
de sazonalidade, e o vigor na sucesso secundria. 334 Para o autor, o impacto causado pela
urbanizao e industrializao merece uma ateno especial, por conta dos grandes danos que
podem resultar desses processos.335 Nesse sentido, para adequada gesto do espao urbano,
deve-se buscar a integrao336 das polticas pblicas. Nesse sentido, a Poltica de ordenamento
territorial tem reflexos diretos na prpria conservao das guas subterrneas.
A rea urbana de Manaus, segundo o seu Plano Diretor Urbano e Ambiental PDU,337
aquela destinada ao desenvolvimento de usos e atividades urbanos, delimitada de modo a
conter a expanso horizontal da cidade, visando otimizar a utilizao da infra-estrutura
existente e atender as diretrizes de Macroestruturao do Municpio. A delimitao da rea
urbana feita pela Lei municipal de permetro urbano, que dispe sobre as condies de uso,
ocupao e modelo espacial de estruturao do solo urbano.338
Embora seja importante a delimitao geogrfica das vrias regies do municpio para o
planejamento urbano, deve-se considerar que a Poltica urbana embora voltada para um
espao determinado no pode deixar de considerar as interfaces com a rea rural e a prpria
rea rural do municpio, tendo em vista a interao existente entre essas regies. Alis, consta
do Estatuto da Cidade que o plano Diretor, instrumento bsico da poltica de desenvolvimento
urbano, dever englobar o territrio do Municpio como um todo.339
Assim, embora o espao escolhido seja o espao urbano, considerado nos termos do
PDU, sero consideradas na anlise da articulao da gesto das guas subterrneas com a do

334

MORAN, Emilio F. Adaptabilidade humana: uma introduo antropologia ecolgica. So Paulo: Editora
da Universidade de So Paulo,1994. p. 368.
335
Ibid., p. 370.
336
Integrao no sentido de coerncia.
337
Art. 47 da Lei municipal n 671/02.
338
Art. 46 da Lei municipal n 671/02
339
Art. 40, 2 da Lei n 10.257/01.

105

solo as interfaces daquele espao com as zonas de transio e a rea rural do municpio,
indispensveis ao planejamento urbano.

4.2.1 O espao urbano como rea comum de planejamento e implementao da gesto


das guas subterrneas e do solo

O espao urbano constitui, assim, um ambiente para onde convergem variadas polticas
e aes pblicas, dos diversos setores e nveis governamentais. Em vista disso, h necessidade
de os Poderes Pblicos atuem de forma prxima, para evitar aes sobrepostas e
contraditrias. No caso da gesto das guas subterrneas e do ordenamento territorial a ao
articulada necessria, considerando a interao e dependncia entre esses dois elementos
naturais, alm de estar expressa prevista nas respectivas legislaes.
Nesse aspecto um dos grandes obstculos a essa articulao reside na viso
fragmentria que, normalmente, domina a gesto pblica. Sobre essa questo Andras Krell
informa que:
"[...] muito difcil verificar uma verdadeira integrao e adaptao entre leis federais
e estaduais e o planejamento local concreto. So rarssimos os municpios que
dispem de informaes e dados atualizados sobre a qualidade do seu solo, da sua
vegetao, do uso agrcola e at das edificaes presentes no seu territrio. A maioria
das cidades somente agora comea a interessar-se por suas prprias condies
geogrficas, a fim de cumprir o mandamento constitucional de elaborar o seu plano
diretor."340

Ainda que o referido autor, no trecho acima, se valha da lente do direito ambiental para
a referida anlise, vez que trata da ausncia de integrao administrativa e legislativa dentro do
Sistema Nacional de Meio Ambiente SISNAMA, observa-se que a situao no diferente
no que se refere articulao da gesto das guas subterrneas com o solo.

340

KRELL, Andras J. A posio dos municpios brasileiros no Sistema Nacional de Meio Ambiente. Revista dos
Tribunais, n 709, p. 7. nov. 1994.

106

Ante esse contexto, verifica-se a necessidade de uma mudana de enfoque da gesto do


solo urbano, de forma a ampliar seu objeto e alcanar os desdobramentos dessa gesto,
especialmente quando se considera as contribuies que pode oferecer para a gesto das guas
subterrneas.
Constata-se, no entanto, que as possibilidades engendradas por essa articulao, no que
tange a preservao da qualidade e quantidade dos recursos subterrneos, enfrenta
dificuldades pela prpria estruturao administrativa e legislativa na qual se inserem,
especialmente no que se refere s respectivas competncias para gesto.

4.2.2 Das competncias para a gesto e a necessidade de cooperao entre os entes


polticos

A gesto das guas subterrneas e do solo, como visto anteriormente, 341 se encontra em
mos diferentes; enquanto a gesto da primeira de competncia material dos Estados a
segunda de competncia material municipal. Observa-se que a previso, nas respectivas
legislaes, da necessidade de articulao entre as polticas deve transcender a simples
participao do representante de uma esfera poltica em rgos colegiados de outra esfera, 342
como ocorre no Conselho Estadual de Recursos Hdricos.
A articulao deve realizar-se em nvel de planejamento, com dilogo entre as duas
esferas polticas; embora a ao gerencial de cada ente ocorra no limite da sua competncia, o
compartilhamento recproco de informaes propiciar maiores condies para a integrao
das aes, concorrendo para maior efetividade na proteo das guas subterrneas.

341

Item 3.3.2 e 3.5.


O art. 64, III, da Poltica Estadual de Recursos Hdricos prev que um dos membros do Conselho ser o
representante dos municpios. (Lei n 2.712/01).
342

107

Nesse sentido, a cooperao entre os vrios nveis de poder, especialmente entre o


Poder Pblico Municipal e Estadual, torna-se indispensvel.

4.3 OS INSTRUMENTOS DE GESTO DISPONVEIS E AS POSSIBILIDADES DE


ARTICULAO DA GESTAO DAS GUAS SUBTERRNEAS E DO SOLO

Tanto a Poltica Estadual de Recursos Hdricos quanto a Poltica Urbana dispem de


instrumentos para a realizao de seus respectivos objetivos. Considerando o ambiente urbano
como espao comum de aplicabilidade desses instrumentos, importa considerar de que forma
eles podem ser manejados na perspectiva de articulao entre as gestes.
Deve-se destacar ainda, que, embora o estudo se volte para a gesto das guas
subterrneas e sua articulao com a gesto do solo, no se pode olvidar a interao daquelas
com as guas superficiais. Assim, embora a problemtica trabalhe a conservao das guas
subterrneas a partir da articulao da sua gesto com a do solo, a anlise no prescindir da
viso de unidade dada pelo ciclo hidrolgico.
A articulao entre a gesto das guas subterrneas e a do solo ser examinada,
portanto, a partir dos instrumentos disponveis para a gesto. O critrio utilizado para a
seleo dos instrumentos a serem examinados residiu na maior possibilidade de integrao e
complementaridades recprocas.
Os instrumentos aplicveis gesto das guas subterrneas que sero objetos de
anlises so: (i) os planos de bacia hidrogrfica; (ii) a outorga dos direitos de uso dos recursos
hdricos e (iii) o Sistema de informaes sobre recursos hdricos. No plano urbanstico os
instrumentos eleitos foram: (iv) o plano diretor; (v) o zoneamento ambiental e (vi) as leis de
parcelamento, uso e ocupao do solo.

108

4.3.1 Os instrumentos de gesto das guas subterrneas

Antes de se passar anlise, propriamente, dos instrumentos dirigidos gesto das


guas subterrneas, apresentados acima, importante tecer algumas consideraes acerca da
unidade territorial estabelecida pela Poltica Estadual de Recursos Hdrico, 343no qual sero
aplicados tais instrumentos, a bacia hidrogrfica.
Como visto no captulo anterior,344 a bacia hidrogrfica constitui o conjunto de terras
drenadas por um rio principal e seus afluentes. Trata-se, portanto, de um espao delimitado a
partir do elemento hdrico superficial, que possui contornos claros e que facilita uma
percepo de integrao. Para Jos Galizia Tundisi, "A bacia hidrogrfica, como unidade de
planejamento e gerenciamento de recursos hdricos, representa um avano conceitual muito
importante e integrado de ao."345 Dentre outras vantagens na adoo das bacias
hidrogrficas como unidade de gesto, apontadas pelo referido autor, temos: a de ser uma
unidade fsica com fronteiras delimitadas; de ser um ecossistema hidrologicamente integrado,
com componentes e subsistemas interativos; permitir que a populao local participe do
processo de deciso e propiciar uma abordagem adequada na elaborao de um banco de
dados sobre componentes biogeofsicos, econmicos e sociais.346 O conceito de bacia
hidrogrfica, nessa perspectiva, significa um avano na direo de um gerenciamento
sistmico e descentralizado.
Embora na gesto dos recursos hdricos se deva considerar a interdependncia entre as
guas metericas, superficiais e subterrneas,347 ao se estabelecer a bacia hidrogrfica como
343

Art. 1, V, da Lei n 2.712/01.


Ver pg. 67.
345
TUNDISI, Jos Galizia. op. cit., p. 107.
346
Ibidem., p. 108.
347
Art. 3, V, da Lei n 2.712/01.
344

109

unidade territorial de planejamento, a gesto dessas ltimas ganhou alguns contornos


diferenciados. Isso porque os lenis e aqferos subterrneos no esto, necessariamente,
circunscritos a uma mesma bacia hidrogrfica. Assim, pode acontecer de um aqfero ser
includo na gesto de duas ou mais bacias hidrogrficas, dependendo da sua extenso. Essa
constatao permite afirmar que a gesto das guas subterrneas demanda um cuidado
especial, em vista das suas caractersticas especficas e da importncia sistmica que possui,
importncia esta, muitas vezes, relegada por no se encontrar " vista" como as guas
superficiais.
Outra questo que merece referncia a necessidade de adequao da gesto das guas
subterrneas s diversidades fsica, biticas, demogrficas, econmicas, sociais e culturais das
diversas regies.348 Falar, portanto, de gesto de guas subterrneas na regio hidrogrfica do
Amazonas, cuja vazo chega ordem de 134.119 m/s (a vazo total do territrio nacional
182.633 m/s)349 e com um volume de reserva subterrnea 350 de 32.500 km, sugere uma linha
de gesto diferenciada daquela que vem sendo implementada em outras regies do pas. Nessa
perspectiva, a gesto dos recursos subterrneos deve voltar-se com mais nfase para a
promoo da qualidade e conservao das guas subterrneas, considerando a disponibilidade
desse recurso na regio. No obstante essa realidade fsica, o fator cultural mostra-se como
uma importante questo a ser trabalhada, tendo em vista a idia ainda comum de infinitude do
recurso, especialmente numa regio como a Amaznia, o que resulta numa cultura de
desperdcio e poluio.
Considerando os aspectos acima delineados, quanto a necessidade de adequao da
gesto as especificidades naturais, econmicas e sociais, sero examinados a seguir os
instrumentos de gesto das guas subterrneas
348

Art. 3, II, da Lei n n 2.712/01.


REBOUAS, Aldo da Cunha. guas doces no Brasil e no mundo. In REBOUAS, Aldo da Cunha; BRAGA,
Benedito; TUNDISI, Jos Galizia (Org. e Coord.). guas Doces do Brasil: capital ecolgico, uso e conservao.
So Paulo: Escrituras Editora, 2006. p. 27.
350
REBOUAS, Aldo da Cunha. guas Subterrneas. op. cit., p. 134.
349

110

4.3.1.1 O plano de bacia hidrogrfica

O plano de bacia hidrogrfica consiste num plano de recursos hdricos, elaborado por
bacia, que visa fundamentar e orientar a implementao da Poltica Estadual de Recursos
Hdricos.351 Caber ao plano descrever a situao socioeconmica e ambiental da bacia, 352
bem como diagnosticar as condies dos recursos hdricos superficiais e subterrneos, 353 a
partir das quais sero estabelecidas as demais aes de gesto.
Um importante elemento que deve constar do plano anlise de alternativas do
crescimento demogrfico, de evoluo das atividades produtivas e modificaes dos padres
de ocupao do solo, o que promove a conexo com a gesto territorial abarcando
informaes que podem subsidiar as duas gestes. O plano poder prever, ainda, propostas
para a criao de reas sujeitas a restrio de uso, com vistas a proteo dos recursos hdricos
subterrneos.354 Constitui parte integrante do plano de bacia hidrogrfica o plano de utilizao
de recursos hdricos subterrneos,355 que estabelecer as diretrizes de proteo dos aqferos,
em conformidade com seu regulamento.356
Os planos de bacias hidrogrficas constituem, assim, um importante instrumento na
gesto das guas subterrneas, pois ao se dirigirem a uma realidade especfica e determinada
dispem de maiores possibilidades para promover aes que garantam a conservao dos
recursos subterrneas, principalmente, quando agrega aspectos de conotao urbanstica o que
amplia a interface com o planejamento territorial.

351

Art. 16 da Lei n 2.712/01.


Art. 12, I, da Lei n 2.712/01.
353
Art. 12, III, da Lei n 2.712/01.
354
Art. 12, XVIII, da Lei n 2.712/01.
355
Art. 15, da Lei n 2.712/01.
356
Art. 16, da Lei n 2.712/01.
352

111

4.3.1.2 A outorga dos direitos de uso

A outorga do direito de uso dos recursos hdricos consiste "no fato de a administrao
pblica atribuir a disposio de certa quantidade de gua bruta, a pedido de um interessado,
para finalidade especfica no ato de atribuio."357
A Poltica Estadual de Recursos Hdricos lei 2.212/01, prev que as subterrneas
somente podero ser objeto de uso, aps outorga pelo Poder Pblico.

358

A outorga tem como

objetivo assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da gua e o efetivo exerccio
dos direitos de acesso gua, assim como a garantia da sobrevivncia das espcies da fauna e
flora estaduais.359
A extrao de gua de aqfero subterrneo para quaisquer consumos, inclusive
abastecimento pblico ou insumo de processo produtivo, est sujeita a outorga. 360 A lei
estadual prev algumas excees como: o uso de recursos hdricos para a satisfao das
necessidades de carter individual ou de pequenos ncleos populacionais, distribudos no
meio rural ou urbano, para atender as necessidades bsicas da vida; as captaes, derivaes e
lanamentos considerados insignificantes e as acumulaes de volumes de gua considerados
insignificante, conforme definidos em regulamento.361
A outorga ser conferida sob a forma de autorizao ou concesso por ato do Presidente
do Instituto de Proteo Ambiental do Amazonas - IPAAM, e entrar em vigor na data de sua
publicao, cabendo ao referido rgo estabelecer as normas e procedimentos para a sua
aquisio. Em decorrncia da falta de regulamentao da lei Estadual de Recursos Hdricos, a
outorga do diretor de uso dos recursos hdricos ainda no esta sendo realizada pelo IPAAM.
357

CAUBET, Christian Guy. A gua, a lei a poltica e o meio ambiente? Curitiba: Juru, 2004. p. 165.
Art. 20, da Lei n 2.712/01.
359
Art. 21, da Lei n 2.712/01.
360
Art. 22, II, da Lei n 2.712/01.
361
Art. 23, da Lei n 2.712/01.
358

112

A outorga do uso das guas subterrneas alm de promover o controle quantitativo e


qualitativo do recurso pode ser aliada ao planejamento urbano ao limitar a outorga de direito
de uso dos recursos subterrneos em determinadas reas urbanas, por conta do uso intensivo,
o que impediria a super explorao e contaminao dos aqferos.

4.3.1.3 O Sistema Estadual de Informaes sobre Recursos Hdricos

O Sistema Estadual de Informaes sobre Recursos Hdricos constitui uma base de


dados informatizada, formada pela coleta, tratamento, armazenamento, recuperao e
disseminao de informaes sobre recursos hdricos e fatores intervenientes em sua gesto,
que deve ser integrado ao Sistema Nacional de Informaes sobre recursos hdricos. 362 Caber
a Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel - SDS a gesto do
sistema,363 que dever operar de modo descentralizado e ser acessvel a tosos os interessados
em planejamento, gesto ou uso dos recursos hdricos.364
A importncia desse instrumento para a gesto das guas subterrneas premente, uma
vez que as informaes sobre a realidade sobre a qual se quer atuar so indispensveis ao
processo de planejamento. Nesse passo, "[...] as reservas hdricas amaznicas constituem um
importante recurso estratgico, cujo gerenciamento e manejo precisam de uma forte base
alicerada no conhecimento."365 Ademais, a incluso de informaes sobre os fatores
intervenientes na gesto dos recursos hdricos garante maiores possibilidades de xito na
gesto, e articulao com outras polticas pblicas, dentre elas a do planejamento urbano.

362

Art. 40, da Lei n 2.712/01.


Art. 40, 1, da Lei n 2.712/01.
364
Art. 40, 4, da Lei n 2.712/01.
365
FONSECA. Osrio Jos de Menezes. Amazonidades. Manaus: Grfica e Editora Silva, 2004. p. 167.
363

113

4.3.2 Os instrumentos urbansticos

Dentre os vrios instrumentos urbansticos previstos no art. 4 do Estatuto da Cidade 366


o plano diretor, a disciplina do parcelamento, do uso e da ocupao do solo e o zoneamento
ambiental destacam-se, por suas caractersticas, em uma possvel articulao com a gesto das
guas subterrneas. O trao comum entre esses trs instrumentos urbansticos assenta-se no
carter de planejamento367 da ocupao do espao fsico urbano, ou seja, todos se destinam a
regular a forma e as condies para que a expanso urbana se realize de forma regular e com
isso oferea qualidade de vida a sua populao.
Conforme elucida Jos Afonso da Silva, antes o planejamento dependia simplesmente
da vontade do administrador, era tido como uma faculdade. "No era, ento, um processo
juridicamente imposto, mas simples tcnica".368 Caso fosse usado deveria ser realizado por
meio de atos jurdicos, que se traduziriam num plano que a materializao do
planejamento.369
Nos dias de hoje o planejamento adquiriu novo status, se transformando no meio
atravs do qual o administrador deve realizar sua atividade governamental, objetivando as
mudanas para a consecuo do desenvolvimento econmico-social. 370 O planejamento

366

Lei Federal n 10.257/2001.


O planejamento, em geral, um processo tcnico instrumentado para transformar a realidade existente no
sentido de objetivos previamente estabelecidos.
368
SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. 3.ed. So Paulo: Malheiros, 2000. p. 85.
369
Ibid., p.86.
370
SILVA, Jos Afonso da. op., cit. p. 86.
367

114

institucionalizou-se, deixando de ser regras puramente tcnicas para se transformar em


normas tcnico-jurdicas, com fundamento371 na Constituio Federal de 1988.372
O plano, instrumento de configurao do planejamento, conforme o disposto no art. 48,
IV, da Constituio Federal,373 adquire natureza jurdica de lei, pois so aprovados por lei das
quais fazem parte integrante.374 Carlos Ari Sundfeld faz referncia ao princpio instrumental
do planejamento previsto no art. 2, inciso IV do Estatuto da Cidade, 375 que deve ser
observado pelo Poder Pblico no desenvolvimento de sua atividade urbanstica.376 Segundo o
autor esse dever se cumpre, num primeiro momento, pela considerao das exigncias
urbansticas quando o Estado realiza seu planejamento geral, seja no planejamento do
desenvolvimento, seja no planejamento ambiental ou no planejamento oramentrio do Poder
Pblico; e, no segundo momento, quando exige a edio de planos urbansticos, como o plano
diretor e a disciplina do parcelamento, do uso e da ocupao do solo.
A maior controvrsia no que tange ao planejamento, diz respeito obrigatoriedade ou
no dos planos. Segundo a doutrina, existem dois tipos de planos relativos obrigatoriedade:
o plano imperativo e o plano indicativo. 377 A caracterstica do primeiro consiste no fato de ter
suas diretrizes impostas coletividade, sendo com isso obrigatrio; enquanto no segundo o

371

A Constituio Federal fala em planejamento em diversas passagens do seu texto; assim temos o art. 30, VIII
e 182 que atribui aos Municpios competncia para estabelecer o planejamento e os planos urbansticos para
ordenamento do seu territrio; o art. 21, IX, que reconhece a competncia da Unio para elaborar executar
planos nacionais e regionais de ordenamento do territrio e desenvolvimento econmico e social; ou, ento, no
art. 174, 1, que inclui o planejamento entre os instrumentos de atuao do Estado no domnio econmico,
dispondo que lei estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o
qual incorporar e compatibilizar os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.
372
SILVA, Jos Afonso da. op., cit. p. 86.
373
Segundo art. 48 da CF "Cabe ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica, no exigida
esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matrias de competncia da Unio,
especialmente sobre: IV Planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento.
374
SILVA, Jos Afonso da. op., cit. p. 86.
375
Segundo o art. 2 a Poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da
cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes: IV- planejamento do desenvolvimento das
cidades, da distribuio espacial da populao e das atividades econmicas do Municpio e do territrio sob sua
rea de influncia, de modo a evitar e corrigir distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o
meio ambiente.
376
SUNDFELD, Carlos Ari. O Estatuto da Cidade e suas diretrizes gerais. In: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ,
Srgio. Estatuto da cidade: comentrios lei federal 10.257/2001. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 56.
377
SILVA, Jos Afonso da. op., cit. p. 87.

115

conjunto de condutas sugerido pelo Poder Pblico, que vem estimular ou desestimular as
aes que se ajustam as sua diretrizes sem, contudo, fazer qualquer tipo de imposio.378
No mbito urbanstico fala-se, preferencialmente, em planos gerais ou planos
preparadores e planos vinculantes, planos especiais, planos particularizados, planos de
urbanizao ou de edificao, em detrimento dos planos imperativo ou indicativo. Sendo que
todos apresentam imperatividade nos limites da sua normatividade, sendo, tambm,
vinculantes em determinada medida considerando seus destinatrios mais diretos.379
Os planos gerais so aqueles mais abstratos e genricos, e por isso vinculam
diretamente o Poder Pblico, ou seja, as autoridades e rgos responsveis pela atividade
urbanstica. Enquanto os planos especiais e os demais apresentam normas concretas de ao,
possuindo natureza executiva e vinculando a todos, tanto os particulares quanto a
Administrao.380
O planejamento urbanstico, assim, s adquire importncia jurdica quando traduzido
em planos urbansticos, que no Brasil devem ser aprovados por lei. A lei, por outro lado, no
constitui um simples ato de aprovao de proposies tcnicas e administrativas, mas
configura uma unidade com aquelas. Desse modo:

"[...] o plano passa integrar o contedo da lei, formando, assim, com esta, uma
unidade legislativa. Em sentido formal, portanto, os planos urbansticos no Brasil
tm natureza de lei, e tambm o tem no sentido material, pois, como j vimos, so
conformadores, transformadores e inovadores da situao existente, integrando o
sistema jurdico que modificam, embora neles se encontrem tambm regras
concretas de naturezas administrativas, especialmente quando sejam de eficcia e
aplicabilidade imediatas e executivas."381

Feitas essas consideraes passaremos a anlise dos trs instrumentos urbansticos


anteriormente identificados plano diretor, disciplina de ordenamento, uso e ocupao do
solo e zoneamento ambiental. Inicialmente se ver as caractersticas gerais e objetivos de cada
378

Ibidem., p. 87.
Ibidem., p.87.
380
Ibidem., p.90.
381
SILVA, Jos Afonso da. op., cit. p. 94.
379

116

instrumento e, posteriormente, ser feita a anlise da possibilidade e forma de sua articulao


com a gesto das guas subterrneas, quando ento se passar ao exame da respectiva lei
urbanstica aplicada ao municpio de Manaus.

4.3.2.1 O Plano Diretor

Indiscutivelmente o Plano Diretor constitui um dos principais, seno o principal,


instrumento de planejamento urbano.382 Seu objetivo est na organizao dos espaos
habitveis em toda rea do Municpio (urbana e rural), devendo ser elaborado de maneira
participativa e de forma a garantir a funo social da propriedade.383
Para Jos Afonso da Silva o Plano Diretor "[...] constitui um plano geral e global que
tem, portanto, por funo sistematizar o desenvolvimento fsico, econmico e social do
territrio municipal, visando ao bem-estar da comunidade local.." 384 Os planos urbansticos
so aprovados por lei, tendo em vista o princpio da legalidade, que no admite a criao de
obrigao ou imposio de constrangimento seno em virtude de lei (art. 5, II, CF). Assim, a
Constituio Federal385 exige a aprovao do Plano Diretor pela Cmara Municipal, cuja
competncia para elaborao do Executivo municipal, que obrigatrio para os municpios
para os municpios com mais de 20 mil habitantes.
Segundo o Estatuto da Cidade, 386 o Plano Diretor obrigatrio tambm para os
municpios que fazem parte de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, nos
municpios que so de especial interesse turstico, ou onde o Poder Pblico pretenda utilizar

382

Art. 181, 1 da Constituio Federal de 1988.


DALLARI, Adilson Abreu. FERRAZ, Srgio. In: DALLARI, Adilson Abreu. FERRAZ, Sergio. Estatuto da
cidade: comentrios Lei Federal 10.257/2001. 1.ed. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 79.
384
SILVA, Jos Afonso da. op., cit. p. 134.
385
Art. 182, 1.
386
Art. 41, incisos I, II, III, IV e V da Lei 10.257/01.
383

117

os instrumentos previstos no 4 do art. 182 da Constituio Federal, 387 ou ainda naquelas


cidades que venham a ser influenciadas por empreendimentos ou atividades de impacto
ambiental significativo, de mbito regional ou nacional.
O contedo do Plano Diretor reporta-se fundamentalmente ao aspecto fsico, com a
ordenao do territrio municipal, devendo equacionar duas questes: a) Os problemas de
localizaes, referente aos equipamentos pblicos e b) o problema das divises em zonas,
referente aos equipamentos privados.388 Em vista disso o plano ter de conter disposies
referentes a trs sistemas gerais vias, zoneamentos e espaos verdes. Alm disso, o plano
ter de projetar, a longo, prazo, a necessidade de solo para fins residenciais, para as vias e
ruas, espaos de lazer, de forma a atender a crescente demanda, segundo previses. 389 O
contedo do plano diretor cuida dos objetivos e diretrizes bsicas do planejamento territorial,
definindo as reas urbanas, as urbanizveis e as de expanso. Dispondo, ainda, sobre as
normas fundamentais de uso do solo, parcelamento, zoneamento e sistema de circulao.390
O plano diretor poder trazer em si todos os elementos para a sua aplicao e eficcia
imediata, ou pode deixar disposies especficas para leis especiais,391 sendo certo, no entanto,
que apresenta eficcia "[....] nos limites de suas determinaes, importando efeitos desde logo
vinculantes para os rgos pblicos e para os particulares que ficam sujeitos as suas
normas."392 Com isso, so nulos os atos administrativos municipais que lhes sejam contrrios,
e as limitaes a propriedade privada operam desde logo.
387

Segundo o art. 182 "A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal,
conforme diretrizes gerais fixadas em l, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais
da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes - 4 facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei
especifica para rea includa no plano diretor, exigir nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no
edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena sucessivamente
de: I parcelamento ou edificao compulsrios; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
progressivo no tempo; III desapropriao com pagamento mediante ttulos da divida publica de emisso
previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas,
assegurados o valor real da indenizao e dos juros legais."
388
SILVA, Jos Afonso da. op. cit., p. 135-136.
389
Ibidem., p. 135-136.
390
Ibidem., p. 135-136.
391
Como, por exemplo, do parcelamento do solo, edificaes, zoneamento ambiental etc.
392
SILVA, Jos Afonso da. op. cit., p. 141.

118

Considerando os aspectos acima analisados, o plano diretor afigura-se como um


importante instrumento de articulao da gesto do solo com a gesto das guas subterrneas,
uma vez que pode direcionar a ocupao do solo municipal de forma evitar e/ou minorar os
impactos na qualidade dos mananciais subterrneos.
Assim, de acordo com a estrutura hidrogeolgica de cada regio o municpio poder
estabelecer os usos mais adequados com vista proteo e conservao das guas
subterrneas, destinando atividades de maior impacto para regies menos frgeis e
resguardando aquelas reas de grande importncia hidrogeolgica, como as reas de recarga
dos aqferos.
A ordenao do territrio no municpio de Manaus disciplinada pela Lei n 671, de 04
de novembro de 2002. A referida norma regulamenta o Plano Diretor Urbano e Ambiental PDU, estabelecendo as diretrizes para o desenvolvimento da cidade, e dando outras
providncias relativas ao planejamento e gesto do territrio do municpio. Essa norma busca
relacionar os aspecto urbanstico e ambiental ao dispor sobre o ordenamento territorial,
dedicando ainda um captulo especfico promoo da economia.393 O contedo da Lei n
671/02, portanto, no se limita apenas aos aspectos puramente urbansticos, 394 dispondo sobre
questes ambientais, tanto naturais quanto culturais, e de promoo econmica.
A lei do Plano Diretor Urbano e Ambiental de Manaus (Lei municipal n 671/02) est
dividida em duas partes. A primeira trata do desenvolvimento do municpio, onde
encontramos os princpios, as estratgias de desenvolvimento, a macroestruturao e a
estruturao do municpio. Pode-se dizer, que essa primeira parte traz uma viso prospectiva e
apresenta os instrumentos395 para a sua consecuo.
393

Captulo III, Ttulo II, da Lei municipal n 671/02.


Uso e ocupao do solo urbano, sistemas de circulao, definio das reas urbanas, urbanizveis e de
expanso urbana.
395
Os instrumentos esto previstos no titulo IV, captulos II, III, IV, V do Plano Diretor Urbano e Ambiental de
Manaus, e podem ser de regulao (normas de uso e ocupao do solo, de parcelamento do solo, obras e
edificaes e normas de postura), de controle urbano (o licenciamento urbano, tendo como instrumentos
complementares o Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana EIV e o Estudo Prvio de Impacto Ambiental
EPIA), de interveno urbana (de parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, do direito de preempo,
394

119

A segunda parte da Lei n 671/02 institui o Sistema Municipal de Planejamento


Urbano,396 incumbido de viabilizar o planejamento e a gesto urbana em Manaus, de acordo
com a estratgia de gesto democrtica.397 Cabe ao Instituto Municipal de Planejamento
Urbano IMPLURB, entre outras coisas, gerir o sistema municipal de planejamento
urbano.398
Dentre as estratgias399 de desenvolvimento previstas no Plano Diretor e Urbano de
Manaus a serem utilizadas pelo Sistema Municipal de Planejamento urbano temos: a
qualificao ambiental do territrio e o uso e ocupao do solo urbano.
A estratgia de qualificao ambiental e cultural do territrio busca tutelar e valorizar o
patrimnio cultural e natural de todo o municpio de Manaus, de forma a priorizar a resoluo
dos conflitos e a mitigao de processos de degradao ambiental decorrentes de usos
incompatveis e das deficincias400 de saneamento.401 No aspecto de qualificao ambiental se
identificam diversas passagens relacionadas gesto das guas subterrneas. Dentre os
objetivos especficos traados pela estratgia de qualificao ambiental, por exemplo, se
encontra a promoo da integridade das guas superficiais e subterrneas do territrio do
Municpio, que dever se realizar atravs da ao articulada com as polticas estadual e
federal de gerenciamento dos recursos hdricos.402

da outorga onerosa do direito de construir ou de alterao do solo, de operaes urbanas consorciadas e de


transferncia do potencial construtivo e das reas de especial interesse), e ainda, instrumentos complementares
(planos de margens dos cursos dgua, do macroplano das orlas do Rio Negro e Amazonas, de saneamento
ambiental, de gerenciamento de resduos slidos, urbansticos, de transporte, alinhamento e passeio e
saneamento e drenagem), respectivamente.
396
O Sistema Municipal de Planejamento Urbano composto pelos rgos da Administrao direta e indireta,
conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e Comisso Tcnica de Planejamento e controle urbano
(art.131 da Lei municipal n 671/02).
397
Art. 129 da Lei municipal n 671/02.
398
Art. 133 da Lei municipal n 671/02.
399
Alm dessas o art. 2 da Lei municipal n 671/02 prev como estratgias de desenvolvimento: a valorizao de
Manaus como Metrpole regional, a promoo da economia, a mobilidade, construo e gesto democrtica da
cidade.
400
Ver item 2.2.1
401
Art. 7, "caput", da Lei municipal n 671/02.
402
Art. 7, III, da Lei municipal n 671/02.

120

A previso expressa de articulao entre as aes de qualificao ambiental e a gesto


dos recursos hdricos abre campo para uma ao mais direcionada do municpio no que tange
a proteo das guas subterrneas, que dever ser realizada, no entanto, sempre no mbito de
competncia municipal que, no caso, se dar na perspectiva urbanstica e ambiental. Ainda
neste captulo da legislao municipal existe a previso de programas de proteo para reas
de fragilidade ambiental e imprprias para ocupao, 403 que constituem importantes
instrumento de preveno.
Dentro do gerenciamento ambiental e cultural integrado, inserido da estratgia de
qualificao ambiental, est previsto o Programa de Gesto dos Recursos Hdricos em que so
estabelecidas aes voltadas para a consolidao do sistema de esgotamento sanitrio, de
controle da qualidade da gua de abastecimento pblico e promoo e articulao intra e
interinstitucional com instituies de ensino e pesquisa para o desenvolvimento integrado de
atividades de monitoramento.404 As aes na gesto de recursos hdricos realizadas pelo
municpio, portanto, so as relacionadas ao saneamento e abastecimento que so de
competncia municipal.
A estratgia de uso e ocupao do solo urbano prope a ordenao e regulao do uso
do solo de forma a garantir a qualidade de vida da populao, com a reconfigurao da
paisagem urbana e valorizao da paisagem no-urbana.405 Um dos objetivos especficos
dessa estratgia o controle da expanso urbana horizontal da cidade, com o objetivo de
preservao dos ambientes naturais do Municpio e a otimizao dos servios e equipamentos
pblicos.406

403

Art. 10, "a", da Lei municipal n 671/02.


Art. 15, III, da Lei municipal n 671/02.
405
At. 24 da Lei municipal n 671/02.
406
Art. 24, I, da Lei municipal n 671/02.
404

121

Os ttulos III e IV da Lei do Plano Diretor Urbano e Ambiental, referentes ao temas da


macroestrutura407do municpio e estruturao408 do espao urbano, respectivamente,
apresentam disposies de grande importncia para a proteo das guas subterrneas. No
primeiro destaca-se a previso de instrumentos complementares voltados para a
macroestruturao do municpio, figurando entre eles o Zoneamento Ambiental institudo
como o instrumento bsico para a qualificao ambiental em todo territrio de Manaus. No
segundo se identifica entre as diretrizes para estruturao do espao urbano uma que faz
referncia expressa as guas subterrneas, e que prev a proteo das reas de fragilidade
ambiental e imprprias a ocupao, sobretudo os fundos de vale e reas de recarga de lenis
de guas subterrneas.
O reconhecimento da necessidade de proteo das reas de recarga dos lenis
subterrneas de suma importncia para a sua proteo e constitui elemento imperioso a ser
considerado na organizao do espao urbano. No entanto, para que venha a ganhar
efetividade torna-se imprescindvel a identificao das reas de recarga existentes no espao
urbano. Nesse mbito o Sistema Estadual de Informaes Sobre Recursos Hdricos teria o
papel de fornecer as informaes necessrias para a ao administrativa nessa matria, e que
traduz mais uma possibilidade de articulao entre a gesto territorial com a gesto das guas
subterrneas.
As normas de uso e ocupao do solo e parcelamento urbano esto includas entre os
instrumentos de regulao da Estruturao do Espao urbano409 e, tal qual o Zoneamento
Ambiental,410 so tratadas em lei municipal especfica.
407

A macroestruturao do municpio visa garantir a ocupao equilibrada do territrio municipal e o


desenvolvimento no predatrio das atividades. Para fins de planejamento integram o territrio do Municpio de
Manaus as seguintes Macroreas: I- as unidades de conservao localizadas integralmente fora da rea urbana e
rea de transio e as unidades de conservao localizadas na rea urbana e na rea de transio; II as reas de
interesse agroflorestal e III- a rea urbana e a rea de transio.
408
A efetivao da Estruturao do Espao Urbano objetiva a qualidade de vida da populao e a valorizao dos
recursos ambientais de Manaus, bem como a otimizao dos benefcios gerados pela cidade. Para sua efetivao
a rea urbana dividida pelo seu modelo espacial em Macrounidades Urbanas e Corredores Urbanos e a rea de
Transio dividida em Unidades Espaciais de Transio.
409
Art. 62 Lei municipal n 671/02.
410
Art. 52 e 138 da Lei municipal n 671/02.

122

4.3.2.2 O Zoneamento Ambiental

O Zoneamento Ambiental constitui um dos instrumentos da Poltica Nacional de Meio


Ambiente, instituda pela Lei federal 6.938/81 (art. 9 inc. II), que com o Estatuto da Cidade
(Lei n 10.257/01) tornou-se, tambm, um instrumento da Poltica de desenvolvimento
urbano.411 Em sentido amplo, pode ser entendido como um instrumento destinado diviso do
territrio para regular o uso da propriedade e dos recursos naturais.412
Segundo Solange Teles da Silva o zoneamento surgiu no direito brasileiro de forma
setorial, estabelecendo diretrizes para determinadas polticas pblicas, tais como a agrria e a
industrial. No entanto, evolui podendo na atualidade ser compreendido como um instrumento
mais amplo de ordenamento territorial do pas, com vistas gesto ambiental integrada.413
O zoneamento ambiental, assim, pode ser entendido como um conjunto de
procedimentos de natureza geoeconmica, visando a integrao sistmica e interdisciplinar da
anlise ambiental de um determinado espao, visando disciplina dos diferentes usos do solo,
de modo a definir a melhor forma de gesto dos recursos naturais e ambientais identificados
na determinada rea.414
O emprego do zoneamento ecolgico pode se dar de maneira mais ou menos ampla.
Utilizado de forma menos ampla ou restritiva se direciona a repartio do territrio no interior
e no entorno dos espaos territorialmente protegidos.415 Quando utilizado de forma abrangente

411

SILVA, Solange Teles da. Zoneamento Ambiental. In: ROCHA, Joo Carlos Carvalho. Poltica nacional de
meio ambiente: 25 anos da Lei n 6.938/81. Belo Horizonte: Del Rey, 2007. p. 159.
412
Ibidem., p. 151.
413
Ibidem., p. 155-154.
414
MILAR, Edis. Direito do Ambiente: doutrina, prtica, jurisprudncia, glossrio. 2.ed. So Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 2001. p. 748.
415
SILVA, Solange Teles da. Zoneamento Ambiental. In: ROCHA, Joo Carlos Carvalho. Poltica nacional de
meio ambiente: 25 anos da Lei n 6.938/81. Belo Horizonte: Del Rey, 2007. p. 158- 159.

123

assumi caractersticas de uma "poltica pblica transversal", 416 com fins ao ordenamento
territorial nacional de forma sustentvel, na condio de zoneamento ecolgico econmico.417
Enquanto o zoneamento ambiental realiza-se a partir da perspectiva do uso do solo e
dos recursos naturais, incluindo a as reas de proteo ambiental e as reas verdes, o
zoneamento urbano418 volta-se para regular os usos do territrio em determinadas reas do
municpio, procurando conciliar as diversas atividades humanas com um espao particular.419
Quanto ao aspecto formal do zoneamento ambiental informa Paulo Afonso Leme
Machado que existem municpios que prevem explicitamente a regulao do Zoneamento
por meio de lei e outros que admitem a disciplina atravs de decreto do prefeito. Nesse
sentido, o referido autor cita as lies de Hely Lopes Meireles, em que o zoneamento no seu
aspecto programtico e normativo deve ser objeto de lei, e na sua fase executiva (em
cumprimento a lei) deve ser objeto de decreto. 420 A iniciativa da lei pode partir tanto do
prefeito quanto da cmara municipal; no entanto, dispondo sobre matria financeira a
iniciativa de lei ser exclusiva do prefeito municipal.421

416

Ibidem., p. 158-159.
Para Jos Heder Benatti o Zoneamento Ecolgico-Econmico ou zoneamento macro est ligado a
"organizao espacial de um pas ou de uma grande Regio, Estado ou Municpio." (BENATTI, Jos Heder.
Posse agroecolgica e manejo florestal. Curitiba: Juru, 2006. p. 166).
418
Segundo Hely Lopes Meirelles "O zoneamento urbano consiste na repartio da cidade e das reas
urbanizveis segundo a sua precpua destinao de uso e ocupao do solo. Na conceituao da Carta dos Andes,
o zoneamento urbano o instrumento legal de que dispem as Municipalidades para controlar o uso do solo
povoado, as densidades de populao, a localizao, a dimenso, o volume dos edifcios e suas utilizaes
especficas, em prol do bem-estar da comunidade. [...]. Nessa repartio de uso e ocupao do solo, o
zoneamento urbano estabelece normalmente as reas residenciais, comerciais e industriais; delimita os locais de
utilizao especfica, tais como feiras, mercados, estacionamentos de veculos e outras ocupaes espaciais
permanentes ou transitrias; dispe sobre as construes e usos admissveis; ordena a circulao, o trnsito e o
trfego no permetro urbano; disciplina as atividades coletivas ou individuais que de qualquer modo afetem a
vida da cidade. Embora no caiba ao Municpio o zoneamento rural, compete-lhe regular o uso e ocupao das
reas destinadas a urbanizao ainda que localizadas fora do permetro urbano, porque estes ncleos iro
constituir as novas cidades ou a ampliao das existentes, e por isso devem ser ordenados urbanisticamente
desde o seu nascedouro, para que no venham a prejudicar a futura zona urbana" (Direito Municipal Brasileiro,
Malheiros, 7a. ed., p. 408).
419
CARVALHO, Pompeu F. de; BRAGA, Roberto (orgs.) Perspectivas de Gesto Ambiental em Cidades
Mdias. Rio Claro: LPM-UNESP, 2001. pp. 111 a 119. (ISBN 85-89154-03-3).
420
MACHADO, Paulo Affonso Leme Machado. Direito Ambiental Brasileiro. 9.ed. So Paulo: Malheiros,
2001. p. 170.
421
Ibidem., p. 170.
417

124

O zoneamento ambiental previsto no Plano Diretor Urbano Ambiental de Manaus


PDU (Lei n 671/02) como o instrumento bsico da estratgia de qualificao ambiental do
territrio municipal,422 e consiste na "definio de reas do territrio do Municpio, de modo a
regular atividades bem como indicar aes para a proteo e melhoria da qualidade do
ambiente, considerando as caractersticas e atributos da rea."423
Segundo o PDU, e nos termos previstos do Cdigo Ambiental de Manaus (Lei n
605/01),

424

o zoneamento ambiental dever: (i) delimitar os diferentes compartimentos

naturais do Municpio; (ii) as condies de proteo destes compartimentos e (iii) estabelecer


as diretrizes e condies para a elaborao e implantao do Zoneamento Agroecolgico 425
municipal.
Alm de elaborar as diretrizes e condies do Zoneamento Agroecolgica, cabe ao
zoneamento ambiental municipal definir o aproveitamento econmico das reas 426 de interesse
agroflorestal, mineral e turstico de Manaus, que dever respeitar as diretrizes estabelecidas
no Zoneamento Estadual Econmico Ecolgico.427
A partir do elenco de matrias visto acima, que deve estar contido no zoneamento
ambiental de Manaus, pode-se afirmar que, na realidade, estamos diante de um verdadeiro
Zoneamento Econmico-Ecolgico municipal. Isto porque alm da definio dos espaos
ambientais e sua proteo, coube ao respectivo instrumento de planejamento localizar e
estabelecer o aproveitamento econmico para determinadas reas.
422

Art. 52.
Art. 28 do Cdigo Ambiental de Manaus (Lei n 605/01).
424
Alm de prever as zonas ambientais do Municpio o Cdigo Ambiental de Manaus determina que o zoneamento
ambiental ser definido por lei e incorporado ao Plano Diretor Urbano PDU.
425
O Zoneamento agroecolgica pode ser definido como a "repartio do territrio a partir de critrios para o
disciplinamento e o ordenamento da ocupao espacial das atividades agropecurias, agroindustriais, pesqueira e
floresta, bem como para a instalao de novas hidreltricas, tendo como unidade bsica de planejamento do uso,
da conservao, e da recuperao dos recursos naturais a bacia hidrogrfica. (SILVA, Solange Teles da.
Zoneamento Ambiental. In: ROCHA, Joo Carlos Carvalho. Poltica nacional de meio ambiente: 25 anos da
Lei n 6.938/81. Belo Horizonte: Del Rey, 2007. p. 158- 159).
426
As reas de interesse agroflorestal, mineral e turstico so as reas do Municpio no abrangidas por reas de
preservao permanente ou por unidades de conservao, destinadas a um aproveitamento sustentvel pelo
desenvolvimento de atividades agrcolas, florestais, minerais e tursticas (Art. 45, da Lei n 671/02).
427
Art. 45, do Plano Diretor Urbano Ambiental.
423

125

Nessa perspectiva, o zoneamento ambiental representa uma grande possibilita na


articulao com a gesto das guas subterrneas, pois, alm de permitir a proteo das reas
de fragilidade ambiental, como aquelas de recarga dos aqferos e promover a implantao e
conservao de reas verdes, que so importantssimas para o processo de infiltrao das
guas, pode localizar as atividades econmicas considerando as condies hdricas
subterrneas permitindo que o uso do territrio se realize em bases sustentveis.
O zoneamento ambiental ao dispor sobre as diretrizes e condies para a elaborao do
zoneamento ecolgico econmico, bem como das reas de interesse agroflorestal, mineral e
turstico do municpio de Manaus, tem na bacia hidrogrfica outra importante forma de
articulao. Assim, a possibilidade do zoneamento ambiental ser realizado a partir da bacia
hidrogrfica428 facilita o planejamento e as intervenes num determinado espao, realizando
o previsto no art. 7 , III , da PDU

429

e com resultados mais favorveis a proteo das guas

subterrneas.

4.3.2.3 A legislao de parcelamento uso e ocupao do solo

A disciplina de parcelamento do solo estabelece, como o prprio nome diz, as normas


de diviso do espao urbano, que devem observar as dimenses e os ndices urbansticos
previstos no plano diretor ou lei municipal, para as reas correspondentes.

428

O zoneamento ambiental a partir da bacia hidrogrfica


So objetivos especficos da estratgia de qualificao ambiental e cultural do territrio: "a promoo da
integridade das guas superficiais e subterrneas do territrio do Municpio, atravs de ao articulada com as
polticas estadual e federal de gerenciamento dos recursos hdricos."
429

126

A disciplina do parcelamento do solo para fins urbanos dada pela Lei federal n
6.766/79, no caso dos municpios no possurem legislao prpria de parcelamento. Caso
contrrio, podem aplicar sua prpria legislao, desde que no seja menos exigente que a
norma federal. O parcelamento pode se dar por loteamento ou desmembramento.
O loteamento consiste na subdiviso das glebas em lotes destinados a edificao, com a
abertura de novas vias de circulao, de logradouros pblicos ou prolongamento, modificao
ou ampliao das vias existentes. O desmembramento ocorre quando h subdiviso das glebas
em lotes destinados a edificao, com o aproveitamento do sistema virio existente, desde que
no implique a abertura de novas vias e logradouros pblicos, nem prolongamento,
modificao ou ampliao dos j existentes.430
Considerando que o parcelamento do solo para fins urbanos, conforme as exigncias
legais, pode refletir significativamente no preo dos terrenos, e com isso influir no acesso da
populao a terra urbana, especialmente a de baixa renda, de grande importncia a
superviso das exigncias para lotear.431
Com isso, abre-se a possibilidade de adequar o tamanho dos lotes as caractersticas de
cada rea, a densidade demogrfica e as obras e servios a cargo do loteador.432 A preocupao
deve ser de no induzir o parcelador a clandestinidade, e nem forar a invaso de terras para
habitao433 o que, muitas vezes, resulta na ocupao sem a infra-estrutura necessria,
especialmente abastecimento e esgotamento sanitrio, com conseqentes prejuzos para os
lenis subterrneos.
No Municpio de Manaus a Lei n 846/05 (regulamenta o parcelamento do solo urbano
no Municpio de Manaus) prev que o parcelamento nas reas de especial interesse social 434
430

Art 2, 1 e 2 da Lei 6.766/79.


AZEVEDO NETO, Domingos Theodoro. Gesto do uso do solo e disfunes do crescimento urbano:
instrumentos de planejamento e gesto urbana em aglomeraes urbanas: uma anlise comparativa. Braslia:
IPEA, 2001. p. 48.
432
Ibidem., p.48.
433
Ibidem., p.48.
434
As reas de especial interesse social so aquelas destinadas regularizao fundiria e urbanstica e a
implantao de polticas e programas para a promoo de habitao de interesse social, na rea urbana do
431

127

podero ser adotados padres inferiores ao mnimo legal quanto destinao de reas
pblicas para equipamentos pblicos435 e comunitrios, e no dimensionamento dos lotes e
quadras. Assim, nessas reas as exigncias urbansticas sero atenuadas, de forma a promoo
da regularizao urbanstica e fundiria..
As zonas ou reas de proteo ambiental, definidas no Cdigo Ambiental de Manaus
ou legislao ambiental complementar, entretanto, no podero ser declaradas reas de
especial interesse social.436 As edificaes localizadas em reas de risco, por outro lado,
estaro sujeitas a relocao quando no for possvel a correo dos riscos para garantir a
segurana da populao residente no local ou na vizinhana.437
Quando no se tratar de reas de especial interesse social o parcelamento do solo dever
ser realizado de acordo com as disposies da Lei municipal 665/02. O parcelamento do solo
para fins urbanos, segundo a mencionada lei, s ser permitido nas terras localizadas na rea
urbana e na rea de transio do municpio, definidas pelo Plano Diretor Urbano e Ambiental
e delimitadas pela lei de permetro urbano, ou ainda nas zonas de urbanizao especficas
delimitas naquela lei.438
Ao lado da lei de parcelamento do solo urbano temos as normas de uso e ocupao do
solo, institudas pela Lei municipal 672/02. As normas de uso e ocupao do solo fundam-se
na utilizao do potencial de adensamento das reas urbanas,439 considerando os aspectos da
preservao das reas de proteo e de fragilidades ambientais, incluindo as nascentes, as
margens dos cursos d guas, as unidades de conservao, os fragmentos florestais e as reas
municpio de Manaus, na forma do art. 105 da Lei n 671/02 (Plano Diretor Urbano e Ambiental de Manaus, que
so especificadas e definidas pelas seguintes condies: (i) de serem reas ocupadas por populao de baixa
renda que apresentam irregularidades urbansticas e/ou fundirias; (ii) reas destinas a promoo da habitao de
interesse social, inseridas em programas municipal, estadual ou federal e (iii) reas destinadas ao reassentamento
de populao de baixa renda que tenha sua moradia em situao de risco devidamente identificada pelo rgo
publico competente (art. 106, da Lei n 671/02).
435
Edificaes ou obras necessrias ao provimento dos servios pblicos de abastecimento de gua potvel,
energia eltrica pblica e domiciliar, recolhimento e tratamento de desgostos e escoamento das guas pluviais, de
acordo com a demanda prevista para o loteamento.
436
Art. 106, 2 da Lei do Plano Diretor Urbano e Ambiental de Manaus (Lei n 671/02).
437
Ibid.
438
Art. 3 da Lei 665/02 (Regulamenta o parcelamento do solo urbano no Municpio de Manaus).
439
Art. 1 da Lei n 672/02.

128

de fundo de vales; a capacidade de infra-estrutura urbana instalada; as condies de


saneamento bsico e a acessibilidade rea central de negcios.440
Trata-se, portanto, de norma voltada para o melhor aproveitamento do espao urbano,
de forma a otimizar o uso dos equipamentos pblicos j instalados, bem como das atividades
a serem estimuladas nas determinadas Unidades de Estruturao Urbana UES.441
Assim, enquanto as normas de parcelamento prendem-se a disciplina do espao urbano
no aspecto propriamente fsico, quanto s metragens, recuos, formas de divises e ocupaes
do espao, entre outros, a norma de uso e ocupao volta-se para o aspecto espacial, da
densidade da ocupao e uso do espao, ambas, no entanto, com significativas repercusses
na gesto das guas subterrneas.
Alm das normas de uso e ocupao estabelecerem como parmetros a preservao das
reas de proteo e fragilidade ambiental podem por meio de estratgias de uso e ocupao
exercer o controle dos usos e atividades, dimensionando com base naquelas em cada UES a
demanda e, conseqentemente, a proteo dos recursos hdricos subterrneos.

4.4 A ARTICULAO DA GESTAO DAS GUAS SUBTERRNEAS E DO SOLO E


EFETIVIDADE

A partir da anlise realizada dos instrumentos de gesto, constata-se que a articulao


da gesto das guas subterrneas com a gesto do uso do solo se faz possvel por vrios
caminhos, seja utilizando os instrumentos urbansticos numa perspectiva de proteo dos
recursos subterrneos, seja conjugando o uso desses com os instrumentos da poltica de
Recursos Hdricos ou ainda integrando-os num planejamento comum.
440

Art. 1, I, II, III, IV da Lei n 672/02.


Para fins de planejamento, gesto e aplicao das normas do solo cada uma das Macrounidades de
Planejamento previstas no Plano Diretor Urbano e Ambiental de Manaus foram divididas em Unidades de
Estruturao Urbana - UES.
441

129

No mbito da Poltica Estadual de Recursos Hdricos a implementao da gesto


encontra-se prejudicada pela falta de regulamentao da norma, o que inviabiliza aes mais
concretas nessa seara. A gesto das guas subterrneas, nesse contexto, tem se limitado ao
cadastramento de poos.442
Em que pese inexistncia de regulamentao da poltica Estadual de Recursos
Hdricos, quando se volta para uma anlise mais detida da articulao entre as duas gestes
observa-se que a necessidade de cooperao entre os nveis polticos e uma gesto pblica
mais integrada apresentam-se como os grandes obstculos a efetividade da articulao dessa
gesto.
A cooperao mostra-se necessrias por que a gesto dos recursos subterrneos e a
gesto territorial so competncias do Estado e do Municpio, respectivamente, e para que
seja possvel a articulao h que haver dilogo entre essas esferas de poder o que, muitas
vezes, inviabilizado pelos interesses polticos. De forma geral, falta Administrao Pblica
uma viso integrada das problemticas urbanas, o que repercute em uma estrutura
administrativa desarticulada e com aes, por vezes, contrastantes.
Desse modo, pode-se afirmar que a maior ou menor efetividade na articulao da gesto
das guas subterrneas com a do solo, est relacionada mais a conduo do gerenciamento
daqueles recursos do que, propriamente, a ausncia de previso legal que possibilite essa
articulao pois, como visto, ela pode realizar-se de vrias perspectivas.

442

Segundo entrevista realizada com a Sr. Rosa Mariette Oliveira Geissler, Analista ambiental e funcionria da
Gerncia de Recursos Hdricos, da Secretaria de desenvolvimento Sustentvel do Amazonas - SDS, o
cadastramento voluntrio institudo pela Portaria /SDS/IPAAM/N 001/2005, teve pouca ressonncia junto a
sociedade. Em vista disso, o levantamento dos poos existentes em Manaus estaria sendo feito de maneira
indireta por meio do licenciamento ambiental, e sua renovao, momento em que informado sobre o uso ou
no de guas subterrneas. De acorso com a funcionria estima-se que hoje existam de 7 a 10 mil poos na
cidade. Destes, apenas 1 mil estariam cadastrados no IPAAM.

130

131

5 CONCLUSO

A Lei n 9.433/97, que estabelece a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e institui o


Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, inaugurou um modelo de gesto
de guas inovador, que transpondo o enfoque setorial e a ao fragmentria do passado
propem uma gesto descentralizada e com participao do Poder Pblico, dos usurios e da
comunidade.
As guas subterrneas, enquanto recursos hdricos, encontram-se inseridas nesse
contexto de gesto, tendo na Lei estadual 2.712/01 que estabelece a Poltica Estadual de
Recursos Hdricos e institui o Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hdricos, o
principal marco jurdico a disciplinar seu uso no Municpio de Manaus. Ao lado do marco
legal devem ser consideradas na gesto do recurso as realidades ambiental, social e
econmica de uma cidade inserida na Amaznia e as dinmicas a ela inerentes. Constata-se,
entretanto, que para uma eficincia maior na gesto dos recursos subterrneos, deve-se
observar a questo da ordenao do territrio, em vista a sua influncia que exerce na
qualidade e disponibilidade das guas subterrneas.
Outro aspecto importante a necessidade de incluso das guas minerais na gesto dos
recursos hdricos. O fato das guas minerais serem consideradas, tambm, como recurso
mineral no deve significar sua excluso da poltica hdrica. Ademais a Constituio Federal
de 1988 no fez qualquer tipo de ressalva nesse sentido. As guas minerais so guas
subterrneas e, por conseqncia, recursos hdricos. No existe, portanto,

132

qualquer impeditivo legal para que no se aplique as guas minerais s


normas de gesto relacionadas aos recursos hdricos, ao contrrio, as
Polticas estadual e federal de recursos hdricos e seus respectivos
sistemas de gerenciamento, defendem uma poltica de integrao sem a
dissociao dos aspectos quantitativos e qualitativos, assim como das
fases do ciclo hidrolgico.
Em que pese o fato da gesto territorial e da gesto das guas subterrneas serem
atribudas a entes federativos diversos, ou seja, ao Estado e ao Municpio, respectivamente,
tem-se que isso no impede a adoo de aes coordenadas ou conjuntas por parte dos
mesmos respeitados, obviamente, o campo de competncia de cada um. Ademais, esse
caminho encontra-se traado nas disposies da Lei federal e estadual, que estabelecem como
uma das diretrizes de ao a articulao da gesto dos recursos hdricos com a gesto do solo.
Ainda sobre essa matria deve-se destacar que as normas estaduais sobre recursos hdricos
dispem apenas sobre os aspectos de gesto, ou seja, no podem criar, alterar ou extinguir
direitos em relao s guas, pois a Unio detm a competncia privativa para legislar sobre
essa matria.
A competncia dos Municpios no que tange a gesto territorial os transforma em um
importante partcipe na gesto das guas subterrneas, apesar de no possurem competncia
em matria hdrica.
A anlise realizada ao longo do estudo, feita com base em alguns instrumentos de
gesto disponibilizados pelas Polticas Hdrica e Urbana, constatou que existem vrias
possibilidades de articulao entre as gestes, o que potencializa as aes na preservao dos
recursos hdricos subterrneas. Assim, pode-se verificar, por exemplo, que o prprio Plano
Diretor urbano Ambiental de Manaus,443instrumento de poltica urbana, alm de consignar a
ao articulada com as polticas estadual e federal de gerenciamento de recursos hdricos, com
443

Lei municipal n 671/02.

133

vistas promoo da integridade das guas superficiais e subterrneas do municpio, disps


em diversas passagens sobre mecanismos concretos de ao nessa matria, como o programa
de monitoramento de reas verdes em loteamentos e condomnios, a possibilidade de criao
de reas de especial interesse ambiental, existindo ainda previso expressa quanto proteo
das reas de recarga dos aqferos. De outro, lado o Sistema Estadual de Informaes sobre
recursos hdricos, apresenta-se como instrumento indispensvel a subsidiar as diversas aes
pblicas, tanto no que se refere gesto dos recursos subterrneos, quanto no campo
urbanstico.
Portanto, as normas referentes gesto das guas subterrneas e do ordenamento
territorial do Municpio de Manaus, apresentam disposies que propiciam e promovem a
aes articuladas entre si. No entanto, observa-se que a implementao dessa articulao
encontra-se prejudicada pela predominncia, ainda, uma percepo limitada e fragmentria da
gesto pblica.

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