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Manaus
2007
Manaus
2007
TERMO DE APROVAO
....................................................................................
Presidente: Prof. Dr. Solange Teles da Silva.
Universidade do Estado do Amazonas
.....................................................................................
Membro: Prof. Dr. Ozrio Jos de Menezes Fonseca
Universidade do Estado do Amazonas
......................................................................................
Membro: Prof. Dr. Jos Heder Benatti
Universidade Federal do Par
DEDICATRIA
AGRADECIMENTOS
em
Direito
Ambiental
da
de
jornada,
pelo
apoio
um
e
especial
incentivos
RESUMO
A Poltica Nacional de Recursos Hdricos Lei 9.433/97, trouxe importantes inovaes para
a gesto dos recursos hdricos no Brasil. Os Estados, enquanto detentores do domnio das
guas subterrneas, so responsveis por sua gesto que, entretanto, deve estar em
consonncia com as disposies da Poltica Nacional. O Estado do Amazonas por meio da
Lei 2.712/01 estabeleceu a Poltica Estadual para os Recursos Hdricos e instituiu o Sistema
Estadual de Gerenciamento de Recursos Hdricos. Entre as diretrizes para implementao da
Poltica Estadual encontra-se a articulao da gesto dos recursos hdricos com a do solo. O
presente estudo tem por finalidade analisar juridicamente a gesto das guas subterrneas no
Municpio de Manaus abordando a questo da articulao da gesto desse recurso com a
gesto do solo, para a preservao da qualidade e disponibilidade dos recursos subterrneos.
Inicialmente realiza-se a anlise do contexto ambiental, social e econmico do espao urbano
objeto do estudo e posteriormente efetua-se o levantamento e anlise da legislao pertinente
ao tema. Constata-se que as normas de gesto das guas subterrneas e do solo apresentam
vrias possibilidades e mecanismos para a sua articulao e que a implementao dessa
articulao se encontra prejudicada por uma percepo ainda limitada e fragmentaria
dominante da gesto pblica.
Palavras chave: Recursos hdricos. guas. Gesto. Manaus. Ordenamento territorial.
ABSTRACT
The National Politics of Hdricos Resources - Law 9,433/97, brought important innovations
for the management of the hdricos resources in Brazil. The States, while detainers of the
domain of underground waters, are responsible for its management that, however, must be in
accord with the disposals of the National Politics. The State of Amazon by means of Law
2,712/01 established the State Politics for the Hdricos Resources and instituted the State
System of Management of Hdricos Resources. It enters the lines of direction for
implementation of the State Politics is the joint of the management of the hdricos resources
with the one of the ground. The present study the joint of the management of this resource
with the management of the ground had for purpos to analyze the management of
underground waters in the City of Manaus approaching, in the direction of the preservation of
the quality and availability of the underground resources. Initially it was become fullfilled
analysis of the ambient context, social and economic of the urban space object of the study
and later was carried through the survey and analysis of the pertinent legislation to the
subject. One evidenced that the norms of management of underground waters and the ground
present some possibilities and mechanisms for the joint and that the implementation of this
joint if finds harmed by a perception still limited and would break up dominant of the public
administration.
Words key: Hdricos resources. Waters. Management. Manaus. Territorial order
SUMRIO
1 Introduo.............................................................................................................................11
2 guas subterrneas: aspectos naturais, sociais e econmicos .........................................15
2.1 Aspectos fsicos e disponibilidade hdrica..........................................................................17
2.1.1 Conceito, ocorrncia e caractersticas..............................................................................18
2.1.2 guas Subterrneas e o ciclo hidrolgico........................................................................23
2.1.3 Aspectos hidrogrficos, hidrogeolgicos e
disponibilidade hdrica na Amaznia: a rea do municpio de Manaus........................27
2.2 O Municpio de Manaus e as guas subterrneas: a questo da urbanizao.....................36
2.2.1 Localizao, populao e economia.................................................................................38
2.2.2 A urbanizao e seus impactos no ciclo hidrolgico e na qualidade
e disponibilidade das guas subterrneas......................................................................42
2.2.3 guas subterrneas e cidades sustentveis......................................................................47
3 guas subterrneas e o Ordenamento Jurdico Brasileiro..............................................50
3.1 guas subterrneas: natureza jurdica................................................................................55
3.2 guas subterrneas e guas minerais..................................................................................59
3.3 guas subterrneas na Constituio de 1988......................................................................65
3.3.1 Dominialidade..................................................................................................................66
3.3.2 A repartio de competncias..........................................................................................69
3.2.2.1 A competncia para legislar sobre guas....................................................................70
3.2.2.2 A competncia material em relao s guas subterrneas........................................72
3.4 guas subterrneas e normas infraconstitucionais.............................................................75
3.4.1 Normas sobre gesto dos recursos hdricos.....................................................................78
3.4.1.1 A Lei 9.433/97..............................................................................................................78
3.4.1.2 A Lei Estadual 2.712/01...............................................................................................84
3.4.2 Normas federais e proteo das guas subterrneas........................................................89
3.5 O Planejamento urbano e o seu papel na proteo das guas subterrneas........................94
3.5.1 O planejamento urbano na Constituio Federal de 1988...............................................95
10
11
1 INTRODUO
12
13
14
urbano, concorrem de maneira significativa na proteo das guas subterrneas, razo pela
qual foram eleitos para anlise nesse estudo. No mbito da Poltica de recursos hdricos sero
examinados os Planos de bacia hidrogrfica, a outorga dos direito de uso de recursos hdricos
e o Sistema de Informao sobre recursos hdricos. Complementando esse estudo ser feita
uma anlise quanto s possibilidades dessa articulao e suas formas.
15
A anlise jurdica da articulao entre a gesto das guas subterrneas e a gesto do solo
no Municpio de Manaus demanda, preliminarmente, a compreenso de alguns aspectos
tcnicos referentes interao solo/gua, bem como, o conhecimento das caractersticas
fsicas, sociais e econmicos do municpio de Manaus.
A abordagem dos aspectos tcnicos, aqui entendidos como aqueles que adentram outros
ramos do conhecimento, tais como a geologia, hidrologia e hidrogeologia, torna-se relevante
na medida em que possibilita uma maior compreenso da dinmica das guas subterrneas,
auxiliando o estudo dos aspectos normativos.
Alguns impasses no plano jurdico, por outro lado, surgem exatamente da dificuldade do
Direito8 em apreender a complexidade das relaes concernentes ao tema. O uso e
aproveitamento das guas de aqferos, como o caso, por exemplo, de aqferos
transfronteirios,9 tem suscitado variadas questes jurdicas10 quanto a dominialidade das
guas, competncia para gesto, outorga de uso, entre outros. Assim, importante ter um
relativo conhecimento da realidade objetiva que influencia e influenciada pelo Direito.
8
A noo de Direito, aqui referida, reporta-se dimenso positiva, ou seja, Direito como um conjunto de
normas de conduta social, imposto coercitivamente pelo Estado, para a realizao da segurana, segundo os
princpios da justia, reunindo, nesse sentido, trs elementos primordiais: fato, valor e norma. Assim, como
processo de adaptao social, o Direito nasce dos fatos e se destina a disciplinar fatos. A norma jurdica, direta
ou indiretamente, dirige o comportamento social. (Nader, 2003. p. 25)
9
O aqfero Guarani um exemplo marcante. Aqfero Guarani a denominao dada ao sistema
hidroestratigrfico mezozico, constitudo por depsitos de origem flviolacustre/elicos do Trissico (Formao
Pirambia e Rosrio do Sul no Brasil, Buena Vista no Uruguai) e por depsitos de origem elica do Jurssico
(Formao Botucatu no Brasil, Missiones no Paraguai e Tacuaremb no Uruguai e Argentina). Sua rea de
ocorrncia corresponde a 1.195.200 km , abrangendo Argentina (225.300 km ), Brasil (com mais de 839.800
km ), Paraguai (71.700 km ) e Uruguai (58.400 km ). (Rebouas, 2006. p. 127).
10
Ver Conveno sobre a proteo dos cursos d gua transfronteirios e dos lagos internacionais Helsinque
(1992);
16
Embora o Brasil se destaque no cenrio mundial pela grande descarga de guas doces dos seus rios, cerca de
80% da produo hdrica total esta concentrada em trs grandes unidades hidrogrficas: Amazonas, So
Francisco e Paran, destacando-se a Bacia do Amazonas com uma rea equivalente a 57% da superfcie do Brasil
(Rebouas, 2006. p. 27-28). Em vista disso, tm-se regies com um grande potencial hdrico e de baixa
densidade demogrfica, assim como a situao inversa.
12
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2001.
13
Direito do Ambiente a nomenclatura adotada por Edis Milar em detrimento de outras mais utilizadas como
Direito Ambiental ou Direito do Meio Ambiente, por entender ser de maior abrangncia e apresentar-se
gramaticalmente e juridicamente exata.
14
MILAR, Edis. Direito do ambiente. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001.
15
Art. 3, da Lei 6.938/81: "Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: V recursos ambientais: a
atmosfera, as guas interiores, superficiais e subterrneas, os esturios, o mar territorial, o solo, o subsolo, os
elementos da biosfera, a fauna e a flora."
17
A gua um mineral17 expresso pela frmula qumica H 2O, com peso molecular 18.
Em atmosfera padro e temperatura ambiente possui ponto de ebulio a 100C e de
solidificao a 0C. No possui cor nem odor, sofre expanso ao congelar e possui uma
densidade mxima aos 4C.18 Do total de gua da Terra 97,5% so gua salgada; dos 2,5%
restantes, 68, 9% esto nas calotas polares, 29, 9% so de gua doce subterrnea, 0,3 %
constituem gua doce de rios e lagos e 0,9% esto em outros reservatrios. 19 Observa-se,
portanto, que as reservas subterrneas constituem a maior parte das guas doces disponveis
para uso no planeta, possuindo, assim, uma grande importncia para os seres humanos em
termos de abastecimento e desenvolvimento das atividades econmicas.
16
A garantia do direito a cidades sustentveis est previsto no art. 2, inciso II, da Lei 10.257/2001 (Estatuto da
Cidade), sendo entendido como direito " terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura
urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes."
17
Mineral um elemento ou um componente qumico, via de regra, resultante de processos inorgnicos, de
composio qumica geralmente definida e encontrada naturalmente na crosta terrestre. Os minerais so
geralmente slidos, sendo que somente a gua e o mercrio se apresentam no estado lquido, em condies
normais de presso e temperatura. (Leinz & Amaral, 2003. p.33).
18
TUNDISI, Jos Galizia. gua no sculo XXI: enfrentando a escassez. So Carlos: RiMa, IIE, 2003. p.03.
19
REBOUAS, Aldo da Cunha. guas Subterrneas. In REBOUAS, Aldo da Cunha; BRAGA, Benedito;
TUNDISI, Jos Galizia (Org. e Coord.). guas Doces do Brasil: capital ecolgico, uso e conservao. So
Paulo: Escrituras Editora, 2006. p. 8.
18
Segundo a classificao mundial das guas, realizada com base nas suas caractersticas
naturais, gua doce aquela que apresenta teor de slidos totais dissolvidos (STD) inferior
a mil mg/l. As guas com STD entre mil e dez mil mg/l so classificadas 20 como salobras e
aquelas com mais de dez mil mg/l so consideradas salgadas. 21
2.1.1
A resoluo CONAMA n 357/2005, dispe sobre a classificao dos corpos d'gua e diretrizes ambientais
para o seu enquadramento, bem com os padres para lanamento. Segundo esta norma as guas doces so
aquelas com salinidade igual ou inferior a 0,5 %; guas salobras so guas com salinidade superior a 0,5 % e
inferior a 30 % e guas salinas so aquelas com salinidade igual ou superior a 30%.
21
REBOUAS, Aldo da Cunha. guas Subterrneas. op., cit. p. 1.
22
TUNDISI, Jos Galizia. op. cit., p. 12.
23
PARENTE, Ktia Simes; BARBANTI, Nelson Roberto; CAROZZI, Eric Cerqueira. guas Subterrneas no
Estado de So Paulo. In: PHILIPPI JNIOR, Arlindo; ALVES, Alar Caff. Questes de Direito Ambiental.
So Paulo: Signus, 2003. p. 28.
19
A Hidrologia o ramo da Geofsica que trata dos fenmenos naturais das guas da Terra, estudando-lhes a
ocorrncia e a circulao em oceanos, continentes, atmosfera e sua relao com o ambiente; subdivide-se em:
Hidrografia, Hidrogeologia, Hidrometria e Hidrometeorologia. A Hidrometria e a Hidrometeorologia reportamse, respectivamente, ao conjunto de tcnicas de medio das variveis de um corpo fluido e a cincia que trata da
gua e seus fenmenos na atmosfera. A Hidrografia, por sua vez, prov descrio cientfica das condies fsicas
dos corpos de gua superficial. (<http://www.abas.org.br> Acesso em 19 de fevereiro de 2007).
25
A Geologia, como cincia, procura decifrar a histria geral da Terra, desde o momento em que se formaram as
rochas at o presente, composto por um conjunto de fenmenos fsico-qumicos e biolgicos. (Leniz & Amaral,
2003. p. 3).
26
A Hidrogeologia consiste no ramo da Hidrologia voltada para o estudo da gua subterrnea, em especial a sua
relao com o ambiente geolgico. A hidrogeologia estuda, com base nas leis da Fsica e da Qumica, as
condies geolgicas e hidrolgicas que regem a origem, a distribuio e as interaes das guas subterrneas.
(<http://www.abas.org.br> Acesso em 19 de fevereiro de 2007).
27
Art. 1, I, da Resoluo n 15, de 11/01/01 do Conselho Nacional de Recursos Hdricos CNRH.
28
REBOUAS, Aldo da Cunha. Op. cit., p.111.
29
REBOUAS, Aldo da Cunha. op. cit., p.116-117.
20
acham retidas desde a poca de formao dos depsitos, herdados dos paleo-ambientes
marinhos de formao, e que possuem um alto teor salino, denominadas, tambm, como
gua de formao, localizando-se na litosfera a profundidades superiores a 4.000 m, com
um volume estimado em 53 milhes de km, podendo, no entanto, ser encontradas a pequenas
profundidades por conta do movimento tectnico das placas; e, finalmente, as juvenis,
originadas dos processos magmticos da terra, estimada em 0,3 km por ano.30
A temperatura da gua subterrnea corresponde comumente temperatura mdia anual
da regio. Eventualmente, sob certas condies geolgicas, a gua pode penetrar a maiores
profundidades e, em funo do grau geotrmico da regio, tornar-se aquecida, ascendendo por
falhas ou diclases31 profundas com a temperatura bem elevada 32. No municpio de Caldas
Novas (GO), por exemplo, essas guas so aproveitadas para fins tursticos, sendo que em
uma delas a temperatura chega a 60C.33
A composio qumica dos solutos da gua subterrnea varia conforme as caractersticas
petrogrficas (grau de dureza) e o grau de alterao intemprica 34 das rochas percoladas. O
grau de dureza est associado ao teor acentuado de certos sais que a tornam desagradvel
para bebida e outros tipos de uso, como para cozinhar alimentos, limpeza corporal e lavagem
de roupas. Os sais que causam a dureza so geralmente os bicarbonatos, sulfatos, cloretos e
nitratos de clcio e magnsio, que do a gua dura um sabor caracterstico.35
Se o teor de sais de clcio ou de magnsio vier a ser relativamente alto, a gua
considerada salobra. As guas salobras no fazem espuma com o sabo e so muito perigosas
quando usadas em caldeiras de mquina de vapor, pois a formao de crostas de carbonato do
30
PARENTE, Ktia Simes; BARBANTI, Nelson Roberto; CAROZZI, Eric Cerqueira. guas Subterrneas no
Estado de So Paulo. op. cit., p. 28.
31
Diclase: uma fratura sem deslocamento dos blocos.
32
LEINZ, Viktor.; AMARAL, Srgio Estanislau do. op. cit., p. 81-82.
33
Ibidem., p.81-82.
34
Intemperismo: conjunto de processos operantes na superfcie terrestre que ocasionam a decomposio dos
minerais das rochas, graas ao de agentes atmosfricos e biolgicos (Leinz & Amaral, 2003. p.16).
35
DACACH, Nelson Gandur. Sistemas urbanos de gua. Rio de Janeiro: Livros Tcnicos e Cientficos Editora
S.A. 1975. p.2.
21
22
hdricos,
45
entre outros. Destaca Edis Milar, a esse respeito, que o enquadramento dos
45
Planos de recursos hdricos: planos diretores que visam fundamentar e orientar a implementao da Poltica
Nacional de Recursos Hdricos e o gerenciamento de dos recursos hdricos, obedecido ao que consta nos arts. 6
e 7 da Seo I, Captulo IV, da Lei n 9.433, de 8 de janeiro de 1997.
46
Milar, Edis. op. cit., p. 388.
47
Em relao as guas superficiais as guas subterrneas apresentam vantagens como: no ocupam espao em
superfcie, sofrem menor influncia nas variaes climticas, so passveis de extrao perto do local de uso, tm
temperatura constante, tm maior quantidade de reserva e melhor qualidade e maior proteo quanto aos agentes
poluidores.
48
TUNDISI, Jos Galizia. op. cit., p. 5.
23
retirada pelo sistema radicular dos vegetais. Na evapotranspirao, por sua vez, considera-se a
quantidade de gua transferida da superfcie para a atmosfera, por evaporao das superfcies
(solo e plantas) e por transpirao das plantas 49. A percolao o processo pelo qual a gua
entra no solo e nas formaes rochosas at o lenol fretico e a drenagem seria o movimento
de deslocamento da gua na superfcie durante a precipitao50.
Segundo Jos Augusto Martins infiltrao o fenmeno de penetrao da gua nas
camadas do solo prximas a superfcie do terreno, movendo-se para baixo atravs dos vazios
sob a ao da gravidade, at atingir uma camada-suporte, que a retm, formando ento a gua
do solo.51 Ao se infiltrar no solo a gua est sujeita, principalmente, s foras de atrao
molecular (ou adeso), a tenso superficial (ou efeitos de capilaridade) e atrao
gravitacional. Na zona de aerao, prxima a superfcie, a gua higroscpica (absorvida do
ar), mantida em torno das partculas slidas por adeso, que devido a sua intensidade no
permite o aproveitamento dessa umidade pelas plantas. A gua capilar est presente nos
vazios entre os gros e movimentada pela influncia da tenso superficial, podendo ser
aproveitada pela vegetao. A gua gravitacional a que vence as aes moleculares e
capilares e percola por influncia da gravidade.52
Na fase de circulao, devido ao acmulo de gua so formados os lenis subterrneos,
que podem ser de dois tipos: o lenol fretico que identificado como aquele que possui a
sua superfcie livre e que est sujeito presso atmosfrica e o lenol cativo, quando est
confinado entre duas camadas impermeveis, sendo a presso na superfcie superior diferente
da atmosfrica.53
A intensidade de percolao da gua varia segundo o tipo de terreno encontrado.
Algumas formaes possuem vazios relativamente importantes e contnuos, facilitando o
49
24
fluxo descendente. No entanto, se houver camadas menos permeveis a gua ser retardada e,
eventualmente, ocupar todos os interstcios (espaos) da regio sobrejacente, formando,
ento os lenis subterrneos.
Todavia, em certas circunstncias a superfcie do terreno pode interceptar o lenol
fretico ocasionando nessa interseco a sada de gua para a superfcie, surgindo ento as
fontes. Em outras ocasies o surgimento das fontes pode no estar associado ao nvel
hidrosttico, mas condicionado a diferena de permeabilidade existente entre as rochas em
uma regio onde a topografia seja irregular. Uma vez retida pela camada impermevel a
tendncia da gua escoar-se, o que se verifica na interseco do terreno.54
Nas vezes em que esse lenol subterrneo estabelecido em uma formao
suficientemente porosa capaz de reter uma quantidade considervel de gua e permitir o seu
escoamento em condies favorveis de utilizao, recebe o nome de aqfero.55
Conforme a Resoluo CNRH n 15/2001, guas subterrneas so aquelas que
ocorrem naturalmente ou artificialmente no subsolo. Observa-se que a legislao
considera guas subterrneas tanto as resultantes dos processos naturais quanto dos artificiais,
ou seja, daqueles decorrentes da interveno do homem, tratando-as indistintamente.
Aqfero, por sua vez, segundo o inciso III da mencionada Resoluo, o corpo
hidrogeolgico com capacidade de acumular e transmitir gua atravs dos seus poros, fissuras
ou espaos resultantes da dissoluo e carreamento de materiais rochosos. O aqfero
constitui, portanto, a rocha que possui porosidade e permeabilidade para acmulo de uma
quantidade considervel de gua. Assim, "enquanto as guas subterrneas correspondem ao
contedo, os aqferos constituem o suporte onde elas ocorrem no subsolo56.
54
25
O escoamento das guas subterrneas no subsolo lento, e ocorre dos lugares mais
altos para os mais baixos, desde que no encontre nenhum obstculo impermevel. A
velocidade de escoamento relativamente pequena em razo do atrito nas paredes dos
capilares e dos poros.57 Em condies normais de presso na superfcie da terra, a velocidade
da gua numa areia de cerca de 1m por dia; j no Arenito Botucatu, est por volta de 10cm
por dia e nas argilas chega a ser praticamente nulo.58
As guas subterrneas de origem meterica participam ativamente do ciclo hidrolgico
e possuem uma grande interao com as guas superficiais, sendo responsveis por uma
parcela considervel das descargas nos rios. Na Amrica do Sul a descarga total mdia nos
rios de 10.377 km/ano, sendo que 3.736 km/ano so de fluxos subterrneos.59
Conforme a localizao da superfcie piezomtrica 60, acima ou abaixo do leito61, o rio
ser, ou no, alimentado pelas guas subterrneas. Se a superfcie piezomtrica estiver
localizada abaixo do leito do rio, a infiltrao se dar do rio para as zonas de saturao. Do
contrrio, encontrando-se a superfcie piezomtrica acima do leio do rio este ser tambm
abastecido pelos fluxos de gua subterrnea, desde que no encontre uma camada
impermevel.62
A capacidade de infiltrao est diretamente relacionada porosidade63, ao tamanho das
partculas do solo e ao estado de fissurao das rochas. Assim, quanto maior a porosidade do
solo, maior a capacidade de infiltrao e, por conseqncia, maiores as reservas subterrneas.
Em vista disso, torna-se indispensvel reconhecer as caractersticas geolgicas e
hidrogrficas da regio amaznica, por conta de sua importncia nos processos de infiltrao
57
26
64
SIOLI, Harald. Amaznia. Fundamentos da ecologia da maior regio de florestas tropicais. Rio de Janeiro.
Vozes: 1985. p. 72.
65
SHUBART, Hebert Otto Roger. Ecologia e Utilizao das Florestas. In: SALATI, Enas. et al. op. cit, p. 103.
66
Pangia: Supercontinente do fim da Era Paleozica, incluindo praticamente todas as superfcies terrestres,
inclusive a futura Laursia e Gonduana. Era um grande bloco de terra emersa, que segundo Wegener, constitua o
nico continente que existia at o Perodo Cretceo. (Lima e Silva et. al, 2002. p. 54).
67
CARVALHO, Roberto Migueis. Introduo Geografia do Amazonas. 2001. Manaus: Grfica Real, 2001.
p. 63.
27
Segundo dados preliminares coletados pela Expedio Andes-Amazonas, formado por pesquisadores do INPA
(Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais), IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia Estatstica), ANA (Agncia
Nacional de guas e representante do IGN (Instituo Geogr fico Nacional do Peru), a principal vertente do rio
Amazonas comea no Nevado Mismi, a partir da Quebrada (crrego) Apacheta. Com esta localizao o rio pode
chegar a 6.850 km de extenso, o que faz com que supere o rio Nilo em extenso (http://noticias.terra.com.br).
69
Bacia Hidrogrfica: Conjunto de terras drenadas por um rio principal e seus afluentes (Lima e Silva et. al,
2002. p. 54).
70
SALATI, Enas. et al. Amaznia: Amaznia: desenvolvimento, integrao e ecologia. So Paulo: Brasiliense;
Braslia: Conselho de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico, 1983. p. 11.
71
Ibid., p. 105.
72
Vrzea: reas de inundao de rios de gua clara. Os rios de gua clara apresentam caractersticas fsicoqumicas diversas dos rios de gua preta. Em vista disso, muitas espcies de rvores e plantas ocorrem somente
nas reas inundadas por gua branca ou por gua preta.
73
Igap: rea de inundao do rio Negro e outros rios de gua preta. Destaca-se a ausncia quase total de grandes
quantidades de plantas aquticas flutuantes no igap, reflexo do pH baixo e da falta de nutrientes na gua preta
(ocorrendo exatamente o oposto nas reas de vrzea).
74
75
28
29
O clima quente e mido da regio amaznica favorece, por sua vez, os processos de
intemperizao79 e lixiviao80 dos elementos alcalinos e alcalino-terrosos. A intensidade
desses processos tanto maior, quanto mais grossa for a textura do substrato geolgico,
permitindo fcil drenagem da gua de percolao. Essas duas condies encontram-se em
grandes extenses do planalto amaznico, dos terraos pleistocnicos e dos escudos
cristalinos, o que deu origem a solos profundos, intemperizados, cidos e de baixa fertilidade
qumica. Os solos com essas caractersticas so os diversos tipos de latossolos amarelos ou
vermelhos, de variadas texturas, que ocupam cerca de 70% da rea da regio. 81 Assim,
conforme o tipo de solo e a textura apresentada, haver maior ou menor infiltrao de gua
nos suprimentos subterrneos.
A Amaznia contempornea, do ponto de vista ecolgico-paisagstico, estende-se pelos
territrios do Brasil, Guiana Francesa, Suriname, Guiana, leste e sul da Venezuela, sudeste e
sul da Colmbia, leste do Equador, leste do Peru e norte da Bolvia, caracterizando-se por ser
uma grande regio equatorial de terras baixas, cobertas de florestas ao norte do continente sulamericano. Apesar de ser identificada, s vezes, com a rea coberta de florestas da bacia de
drenagem do rio Amazonas, a Amaznia, como regio natural, se estende para alm de alguns
divisores de gua dessa bacia, embora haja uma superposio entre elas.82
A rede hidrogrfica83 da Amaznia contribui com um quinto da gua doce despejada nos
oceanos, possuindo guas de rios e igaraps, de diferentes composies qumicas,
classificadas em trs tipos principais: 1) rios transparentes de gua preta; 2) rios turvos de
79
Intemperismo: Conjunto de processos fsicos, qumicos e biolgicos que atuam sobre as rochas e minerais
expostos na interface litosfera-atmosfera, desintegrando-os e decompondo-os (Lima e Silva et. al, 2002. p. 57).
80
Lixiviao: Processo sofrido pelas rochas e solos ao serem lavados pelas guas das chuvas (Lima e Silva et. al,
2002. p. 68).
81
SHUBART, Hebert Otto Roger. op. cit. p. 107-108.
82
SALATI, Enas. et al. Amaznia: desenvolvimento, integrao e ecologia. So Paulo: Brasiliense; Braslia:
Conselho de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico, 1983. p. 102.
83
A regio hidrogrfica amaznica a mais extensa rede hidrogrfica do planeta, ocupando uma rea total de
7.008.370 km, desde as nascentes nos Andes peruanos at sua foz no oceano Atlntico, sendo 64,88% inserido
no territrio brasileiro, o que corresponde a 3.843.402 km. Compem a regio hidrogrfica a Colmbia, Bolvia,
Equador, Guiana, Peru e Venezuela. Na poro brasileira os principais formadores do rio Amazonas pela margem
direita so os rios Javari, Purus, Madeira Tapajs, Xingu; e pela margem esquerda so o Ia, Japur, Negro,
Nhamund, Trombetas, Paru e o Jar. (http://pnrh-snrh.gov.br/pag/regioes/amazonica.html).
30
gua branca e 3) rios transparentes de guas claras. A cor branco-turva dos rios Amazonas,
Juru, Purus e Madeira, entre outros, decorrente da carga de sedimentos vinda de suas
nascentes na regio andina e pr-andina84. Seu ndice de acidez quase neutro (pH 6,5 a 7), e
contm grande quantidade de sais minerais.85
Os rios de gua preta, por sua vez, no possuem material em suspenso em grandes
quantidades. So rios que nascem nos escudos arqueanos das Guianas e do Brasil Central, ou
nos sedimentos tercirios da bacia amaznica e que apresentam guas cidas devido
presena de cidos orgnicos. A colorao marrom ou avermelhada dos rios de gua preta
decorrente da decomposio do material orgnico produzidos pelas florestas inundveis
(igaps) nas suas reas de captao, como folhas e galhos, que produzem cidos hmicos e
flvicos, dando cor escura gua. Os rios Negro e Urubu so exemplos de rios de gua preta.
J os rios de gua clara so transparentes de cor esverdeada, como os rios Tapajs, Xingu,
Trombetas, Araguaia, entre outros. 86 Os estudos qumicos demonstram uma heterogeneidade
relativamente grande desses rios, principalmente dos igaraps.87
Como j abordado no presente trabalho88, as guas subterrneas possuem uma grande
interao com as guas superficiais e, dependendo do nvel piezomtrico os rios podero ser
abastecidos pelas guas subterrneas, ou as guas desses percolar para os lenis
subterrneos.
A quantidade e o regime das precipitaes e os fatores geolgicos so, segundo Aldo da
Cunha Rebouas, os dois fatores fundamentais determinantes da importncia das guas
subterrneas de uma rea.89 Os fatores geolgicos dizem respeito s condies de ocorrncia
84
RIBEIRO, Berta G. Amaznia urgente: 5 sculos de historia e ecologia. Belo Horizonte: Itatiaia, 1990. p. 29.
SALATI, Enas. et al. op. cit. p. 50.
86
SALATI, Enas. et al. op. cit. p. 51-52.
87
Igaraps (igara = canoa + p = caminho da gua): cursos d'gua estreitos e de pequena extenso, s vezes
navegveis (Carvalho, 2001. p. 34).
88
Ver item 1.1.2.
89
REBOUAS, Aldo da Cunha. op. cit., p. 115.
85
31
90
32
96
33
O sistema aqfero Alter do Cho do tipo livre e ocorre na regio centro-norte do Par
e leste do Amazonas, ocupando uma rea de 312.574 km, sendo explotado principalmente
34
nas cidades de Manaus, Belm, Santarm e na Ilha de Maraj. 99 O municpio de Manaus est
localizado, portanto, na zona fisiogrfica do mdio Amazonas, a 03 07' S e 59 57' W, a uma
altitude de 67,00 m (IBGE, 2003).
As rochas da formao sedimentar Alter do Cho possuem grandes espaos porosos, o
que permite o armazenamento de grande quantidade de gua. Por outro lado, a descrio do
grau de vulnerabilidade das guas subterrneas aos contaminantes, proporcionada pelo meio
ambiente em funo das condies hidrogeolgicas, varia em diferentes localidades. 100O grau
de atenuao da fonte contaminante se dar conforme os processos hidrulicos, da facilidade
de acesso dos poluentes zona saturada. A camada situada na parte superior do sistema
hidrogelgico (no saturada) constitui uma importante proteo da qualidade das guas
subterrneas, uma vez que agem como um sistema natural de tratamento de dejetos,
constituindo-se em verdadeiros filtros dos aqferos.101
O arenito Manaus, que constitui um nvel de formao do aqfero Alter do Cho
constitudo por depsitos lenticulares com grande descontinuidade lateral distribudos,
aleatoriamente, em todo perfil vertical, que so encontrados desde afloramentos at 180 m de
profundidade.102 As guas subterrneas da cidade de Manaus apresentam assim, caractersticas
que fazem com que tenham potencialidade de uso tanto para o consumo humano quanto o
industrial, tendo em vista as concentraes baixas dos constituintes dissolvidos, estando
dentro dos padres de potabilidade estabelecidos pela legislao.103
99
35
104
Projeto Geo Manaus: relatrio ambiental urbano integrado: informe geo. VELLOSO Rui. (coord.) Rio de
Janeiro: Consorcio Parceria 21, 2002. p. 68.
105
OLIVEIRA, Adlia Engrcia de. Ocupao Humana. In. SALATI, Enas. et al. Amaznia: desenvolvimento,
integrao e ecologia. Braslia: Conselho de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico, 1983. p. 169.
36
SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2000. p. 21.
SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2000. p. 21.
108
Jos Eli da Veiga, levanta importante discusso ao afirmar que o Estatuto da Cidade ao deixar de trazer o
conceito de cidade, permitiu a vigncia de uma aberrao que coloca o Brasil entre os pases mais atrasados do
mundo no que se refere questo territorial: considerar toda sede de municpio como cidade, sejam quais forem
suas caractersticas demogrficas e regionais. Segundo o autor, essa diviso territorial anmala, surgiu com o
Decreto-Lei 311/38, que determinou que a sede do municpio tem a categoria de cidade, embora, nem sempre,
essas cidades apresentem caractersticas urbanas, o que leva o autor a cham-las de cidades imaginrias
(Veiga, 2003. p,25)
109
ROCHA, Jlio Csar da. Funo Ambiental da Cidade: direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado. So Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 1999. p. 5.
107
37
Lei n 147, da Assemblia da Provncia do Par, Manaus passou categoria de cidade com a
denominao de cidade da Barra do Rio Negro. J em 04 de novembro de 1892, com a Lei n
33, dividiu-se o Estado do Amazonas em 23 municpios.110
110
38
de 80%. A precipitao pluviomtrica anual atinge a 2.286 mm, variando sua densidade a cada
seis meses, sendo o perodo que vai de maio a junho o de maior precipitao, quando ocorrem
as cheias do rio Negro, e os meses de outubro a dezembro o mais seco, de vazante.112
Com uma superfcie de 11.401 km, (0,69% do estado do Amazonas) e uma rea urbana
de 337 km (3,3 % do territrio municipal) 113 Manaus possui uma populao de 1.541.044
habitantes (IBGE, 2007), o que representa quase a metade da populao do Estado, em torno
de 3.232.330 habitantes. Conforme o Decreto Municipal n 2.294/95, a cidade encontra-se
dividida em seis zonas urbanas: Zona Norte, Zona Leste, Zona Centro-Oeste, Zona Sul, Zona
Centro Sul e Zona Oeste.
Com a instalao da Zona Franca de Manaus 114 (1967), houve um grande fluxo de
pessoas para a capital amazonense, tanto do interior quanto de outros estados brasileiros.
Como conseqncia, houve um aumento vertiginoso da populao urbana, que saltou de 300
mil habitantes na dcada de 1970, para cerca de 1 milho e 400 mil na virada do sculo XX.115
Para Deusamir Pereira, a Amaznia inseriu-se no contexto da economia internacional
antes mesmo do restante do pas, fato este ocorrido em vista do interesse exgeno da extrao
112
Ibidem.
Ibidem.
114
A Zona Franca de Manaus foi criada pela Lei 3.173 de 05 de junho de 1957. A Zona Franca de Manaus foi
reformulada pelo Plano Estratgico de Desenvolvimento como "ponto culminante da Operao Amaznia" . O
Estado brasileiro editou ento o Decreto n 288 de 28/02/67, com o objetivo de instituir uma rea de livre
comrcio de importao, exportao e de incentivos fiscais especiais, com a finalidade de criar no interior do
Amazonas um centro industrial, comercial e agro-pecurio, com condies econmicas que permitissem seu
desenvolvimento em face dos fatores locais e da grande distancia em que se encontravam os centros
consumidores de seus produtos.
115
MANAUS, Geo Manaus. op. cit., p. 60.
113
39
de seus recursos naturais116, e que pode ser constatado pela anlise dos dois ciclos econmicos
que antecederam a Zona Franca de Manaus: o ciclo das Drogas Serto117 e o da Borracha118.
Foi graas aos investimentos propiciados pela acumulao de capital, resultado da
economia agrria extrativista-exportadora, especialmente a economia do ltex, que se deu o
primeiro grande surto de urbanizao em Manaus, nos idos de 1890.119
A modernizao e o embelezamento de Manaus, assim como sua conformao s
exigncias econmicas e sociais do tempo da borracha constituiria, naquela poca, as metas a
serem alcanadas pelos administradores locais, de forma a atender e defender os interesses do
grupo que iria administr-la, constitudo pelos extrativistas e aviadores, ligados ao capital
internacional. O processo de transformao fez-se rpido por conta do aumento de rendas do
Estado, da abundncia de dinheiro e da disponibilidade de mo-de-obra, originada da
migrao em grande escala.120
A maior parte dos grandes projetos de transformao da cidade foi executada pelo
capital ingls, como instalaes porturias, transportes urbanos, luz eltrica, abastecimento de
gua. No ano de 1900 foi lavrado o contrato para a instalao da rede de esgotos; no entanto,
s em abril 1906 foi dado incio construo da obra. As primeiras obras para o
abastecimento tiveram incio em 1881, quando o espao urbano ainda era pequeno.121
116
PEREIRA, Deusamir. Amaznia (in) sustentvel: Zona Franca de Manaus estudo e anlise. Manaus:
Editora Valer, 2005.
117
As drogas do serto caracterizavam-se por produtos de grande valor econmico, tais como urucum, cravo,
canela, salsa, parrilha, azeite de andiroba, manteiga de tartarugas, entre outros. O ciclo das Drogas do Serto
correspondeu ao perodo da histria da Amaznia em que predominou a explorao pelos colonizadores
portugueses, por meio de de mo-de-obra indgena, a coleta e comercializao desses produtos naturais; alm, de
plantio de cana-de-acar e tabaco. Segundo Pereira, a grande herana deixada por este ciclo regio, foi a
construo da identidade cabocla de seu povo e o extrativismo como modelo de desenvolvimento regional
(Pereira, 2005. p. 74).
118
O ciclo da Borracha o perodo compreendido entre 1840 e 1910, aproximadamente, em que houve a
expanso da economia gomfera na regio Amaznica, constituindo-se a borracha no principal produto
econmico, o que atraiu para as concentraes populacionais da regio um grande contingente de imigrantes
nordestinos, alm dos estrangeiros. O processo de expanso gomfera est inserido dentro de um contexto mais
amplo, como a dependncia da economia amazonense ao capitalismo monopolista internacional, que empreendia
sua poltica de dominao das fontes de matria-prima e do mercado, em desenvolvimento na segunda metade do
sculo XIX (Oliveira, 1983. p. 125).
119
DIAS, Edinea Mascarenhas. A iluso do fausto: Manaus 1890-1920. Manaus: Valer, 1999. p. 30.
120
Ibidem., p. 48.
121
DIAS, Edinea Mascarenhas. op.cit., p. 45.
40
122
Em 1852 a cidade de Manaus possua uma populao de 8.500 habitantes, em 1890 j contava com uma
populao de 50.300, tendo o processo migratrio como o principal responsvel por esse crescimento
populacional (Dias, 1999. p. 38).
123
Segundo os responsveis pelo abastecimento a irregularidade na distribuio era em razo da instalao
inadequada do servio de gua, momento em que no se atentou para o desenvolvimento pelo qual passaria a
cidade (Dias, 1999. p. 72).
124
A pssima qualidade da gua era causada pelos defeitos da represa e m instalao das turbinas, que acontecia
em certas pocas do ano em decorrncia do aumento das guas do rio Negro (Dias, 1999. p. 72).
125
At os dias de hoje a cidade de Manaus enfrenta problemas com o abastecimento pblico, principalmente nos
bairros distantes. Em 04/08/06, devido falta de gua nas zonas norte e leste de Manaus, o prefeito municipal
decretou estado de calamidade. Pblica. Foi firmado, ento, um convnio entre a Prefeitura Municipal e o Estado
do Amazonas, no valor de 20 milhes, para a implementao de um "Plano Emergencial", com o objetivo de
minimizar a falta d gua naquelas reas da cidade. Entre as aes do plano estavam as perfuraes de vrios
poos artesianos para o abastecimento das comunidades.
126
Naquela poca o acesso ao servio de abastecimento de gua servida pela canalizao era considerado um
privilgio, tendo em vista que o seu fornecimento era muito caro (Dias, 1999. p. 76).
127
DIAS, Edinea Mascarenhas. op. cit., p. 185.
128
Ibidem.
41
Zona
Zona Centro
Oeste
Zona Centro
129
Populao
residente na
rea rural, 1991
0
0
Populao
residente na rea
rural, 2000
0
0
Populao
residente na
rea urbana,
1991
125.910
91.957
Populao
residente na
rea urbana,
2000
141.022
123.987
Taxa de
crescimento
anual da
populao total
1,28
3,41
TUCCI, Carlos E. M. gua no Meio Urbano. In REBOUAS, Aldo da Cunha; BRAGA, Benedito; TUNDISI,
Jos Galizia (Org. e Coord.). guas Doces do Brasil: capital ecolgico, uso e conservao. So Paulo:
Escrituras Editora, 2006. p. 400.
130
CARVALHO, Roberto Migueis de. Uma introduo geografia do Amazonas. Manaus: Grfica Real, 2001.
p. 63.
131
O Atlas Municipal de Desenvolvimento um instrumento que apresenta indicadores da realidade
socioeconmica de Manaus e permite avaliar de forma sistemtica o ndice de Desenvolvimento Municipal
(IDH-M) de cada Unidade de Desenvolvimento Humano (UDH), conhecendo os resultados das variveis de
forma, tanto espacial quanto temporal, permitindo anlises comparativas com aes e metas programadas frente
aos resultados necessrios a serem alcanados na aplicao das polticas pblicas. Em sntese, permite ao gestor
pblico conhecer, por meio vrios indicadores, as condies de cada zona urbana ou UDH, e direcionar as aes
pblicas nessas localidades segundo suas necessidades. Trata-se de software que a partir de dados-base coletados
dos Censos Demogrficos de 1991 e 2000 - IBGE, apresenta uma srie de indicadores, possibilitando ainda a
criao de tabelas, de grficos e pesquisas. Essa ferramenta foi construda atravs de convnio firmado com o
PNUD, sob a coordenao direta da Fundao Joo Pinheiro (MG), e recebeu parte do suporte de recursos
financeiro e institucional do municpio de Manaus, por meio da cesso de recursos humanos para a composio
da equipe junto SEPLAN Secretaria Estadual de Planejamento.
42
Sul
Zona Leste
Zona Norte
Zona Oeste
Zona Rural
Zona Sul
MANAUS
0
0
0
4.916
0
4.916
0
0
0
9.067
0
9.067
175.495
113.675
194.918
1.103
303.434
1.006.585
340.453
282.083
214.075
2.275
292.873
1.396.768
7,71
10,73
1,06
7,36
-0,40
3,76
132
133
43
Zona
Percentual de
domiclios sem
gua
encanada,
1991
7,64
3,87
42,55
50,49
4,15
66,82
7,82
17,81
Percentual de
domiclios sem
gua encanada,
2000
6,70
12,35
44,50
41,78
7,18
78,79
7,06
24,00
Percentual de
domiclios sem
instalao
sanitria, 1991
4,22
1,88
11,71
11,37
4,46
19,85
4,57
6,33
Percentual de
domiclios sem
instalao
sanitria, 2000
1,22
2,80
8,59
8,51
2,25
10,87
1,58
4,89
Os dados demonstram que as zonas Norte e Leste da cidade so aquelas que apresentam
as maiores deficincias no acesso aos servios pblicos de abastecimento e esgotamento
sanitrio. A falta de gua encanada nessas duas zonas urbanas, que so as mais populosas da
134
O estudo foi realizado por oito pesquisadores, entre julho de 2005 e fevereiro de 2006, que analisaram
imagens de satlite Landsat referentes a 1986, 1995 e 2004. O levantamento mapeou a perda e manuteno de
reas verdes em cada uma das seis zonas administrativas na capital do Amazonas (Norte, Sul, Leste, Oeste,
centro-Oeste e Centro-Sul). Estudo divulgado em 22/06/06.
135
<http: www.sipam.gov.br> Acesso em 25/08/06.
136
<http: www.ambientebrasil.com.br> Acesso em 25/08/06.
44
cidade, faz com que seus habitantes busquem nas guas subterrneas a alternativa para o
problema do abastecimento.
Por conta dessa realidade h uma perfurao indiscriminada de poos domsticos pela
cidade sem os devidos cuidados137, o que contribui com a contaminao das reservas
subterrneas. Os estudos tm demonstrado a boa qualidade das guas subterrneas de Manaus
para o consumo humano e industrial, exceto a dos poos rasos (at 50 m) perfurados na zona
urbana que, geralmente, tem apresentado contaminao bacteriolgica.138
A Companhia de Pesquisa em Recursos Minerais (CPRM) informa que a estimativa
de que existam hoje mais de 10 mil poos na cidade de Manaus, entre profundos (acima de
150 metros), condominiais (entre 100 e 150 metros), intermedirios (de 40 a 100 metros) e
rasos (de 5 a 40 metros), que j teriam reduzido em mais de 50 metros o nvel de gua do
aqfero existente na cidade.139
Dessa forma, torna-se relevante aferir as atuais condies das guas subterrneas da
rea urbana de Manaus, principalmente onde o abastecimento tem sido realizado por poos,
de forma a evitar uma super explotao e contaminao dos mananciais subterrneos.
necessrio assinalar ainda que no so somente os poos domsticos que podem
afetar a quantidade e qualidade das guas subterrneas, o prprio sistema de abastecimento
pblico utiliza poos para o fornecimento de gua, principalmente nos bairros perifricos, que
se constituram sem o adequado planejamento urbano.
Os dados relacionados ao esgotamento sanitrio (Tabela 2), referem-se somente aos
domiclios sem instalao sanitria, havendo outros tipos de esgotamento que tambm
constituem grave ameaa as guas subterrneas, conforme se verifica na tabela a seguir:
137
A construo de poos encontra-se regulamentada por duas normas da Associao Brasileira de Normas
Tcnicas ABNT: o projeto do poo regulamentado pela norma ABNT NBR-12.212/1992 e o projeto
executivo deve seguir a ABNT NBR 12.244/90.
138
SILVA, Mrcio Luiz da. Estudo Hidroqumico dos istopos de urnio nas guas subterrneas em cidades
do Amazonas. So Paulo (SP): UNESP, 2005. Tese de Doutorado apresentada ao Instituto de Geocincias e
cincias exatas da Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho, 2005, p. 45.
139
<http: www.abas.org.br> Acesso em 7/04/06.
45
Quantidade
106.394
119.847,
44.700
10.598
22.211
5.202
15.752
324.704
Percentual (%)
32,77
36,91
13,77
3,26
6,84
1,60
4,85
100,00
140
O abastecimento do Distrito Industrial realizado a partir de poos profundos. Segundo o Prof. Ozrio
Fonseca, a razo das guas superficiais no serem utilizadas no abastecimento do Plo Industrial de Manaus se
deve ao fato ou de estarem contaminadas com resduos urbanos, ou por serem tpicas dos igaraps de floresta, e
por isso extremamente cidas, o que demanda tratamento que eleva o custo industrial. Por outro lado, as guas
subterrneas so de tima qualidade e no precisam de tratamento para tirar cor e sabor.
141
Geo Manaus: relatrio ambiental urbano integrado. op. cit., p. 35.
46
142
47
145
Ibid., p. 294.
48
A proteo jurdica das guas subterrneas alcana pocas distantes, demonstrando que
a preocupao com esse elemento natural no recente. Eram diversos os cdigos antigos que
previam rigorosas penalidades para quem prejudicasse captaes de gua utilizadas para o
abastecimento de populaes, alm de trazer recomendaes quanto a prticas higinicas,
muitas ainda atuais. Dentre os mais conhecidos destacam-se: O Cdigo de Manu (ndia), o
Cdigo do rei Hamurbi (Babilnia, 1792-1750 a.C.), o Talmud (dos Hebreus) e o Alcoro
(dos mulumanos).146
No Brasil a captao de guas subterrneas para o abastecimento das populaes
remonta a poca Colonial, em que era comuns a presena dos cacimbes em fortes, igrejas,
conventos e construes do perodo.147 Nessa poca se aplicavam as Ordenaes do Reino e
Regimentos da Colnia, sendo as guas subterrneas captadas livremente pelo proprietrio do
terreno em que estivessem.148 Com a chegada da famlia real portuguesa, em 1808, se passou a
exigir a licena real para a perfurao de poos.
Solange Teles da Silva observa que embora a Constituio do Imprio (de 25 de maro
de 1824) e a Constituio Republicana (de 24 de fevereiro de 1981) no tenham tratado de
forma particular as guas subterrneas e seu regime jurdico, em seus dispositivos
146
REBOUAS, Aldo da Cunha. guas Subterrneas. In: REBOUAS, Aldo da Cunha; BRAGA, Benedito;
TUNDISI, Jos Galizia (Org. e Coord.). guas Doces do Brasil: capital ecolgico, uso e conservao. So
Paulo: Escrituras Editora, 2006. p.112.
147
Ibid., p. 113.
148
SILVA, Solange Teles da. Aspectos jurdicos da proteo das guas subterrneas. Revista de Direito
Ambiental. So Paulo, ano 8, n. 32, outubro-dezembro 2003.
49
consagraram o direito de propriedade em sua plenitude.149 Isso significa que, nessas pocas, as
guas subterrneas poderiam ser utilizadas pelo proprietrio do terreno onde se localizavam,
sendo consideradas como elemento acessrio ao imvel.
O art. 524 do Cdigo Civil de 1916 garantia ao proprietrio o direto de usar, gozar e
dispor de seus bens, informando que a propriedade do solo se estendia ao que lhe estava
superior e inferior, em toda a altura e em toda a profundidade que fossem teis ao seu
exerccio, trazendo em linhas gerais os fundamentos do direito de propriedade das guas
subterrneas.150
O Cdigo de guas151 dedicou um ttulo especfico s guas subterrneas,
estabelecendo no art. 96 que o dono de qualquer terreno poderia se apropriar por meio de
poos, galerias etc., das guas que existissem debaixo da superfcie de seu prdio, desde que
no prejudicasse aproveitamentos existentes, nem derivasse ou desviasse o curso natural de
guas pblicas dominicais, pblicas de uso comum ou particulares. Destaque-se que o Cdigo
de guas classificava as guas em pblicas, comuns e particulares. As pblicas poderiam ser
de uso comum ou dominicais. As guas de uso comum, como o prprio nome j revela, eram
aquelas que estavam disponveis ao uso pblico, tais como os mares territoriais, as correntes,
canais, lagos e lagoas navegveis ou flutuveis e fontes e reservatrios pblicos, entre outros;
152
as dominicais eram aquelas situadas em terrenos que tambm o fossem, ou seja, terrenos
que constituam patrimnio da Unio, Estados ou Municpios, como objeto de direito pessoal
ou real de cada um desses entes,
comuns.
149
154
153
Aspectos jurdicos da proteo das guas subterrneas. Revista de Direito Ambiental. So Paulo, ano 8, n. 32,
outubro-dezembro 2003. p. 168.
150
Ibid., p. 169.
151
Decreto 24.643, de 10.07.1934.
152
Art. 2 do Cdigo de guas.
153
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 14.ed. So Paulo: Atlas, 2002. p. 541.
154
Art. 6 do Cdigo de guas.
50
particulares as nascentes e todas as guas situadas em terrenos que tambm o fossem, quando
essas no estivessem classificadas entre as guas comuns de todos ou guas comuns.
Os limites estabelecidos pelo Cdigo de guas para a utilizao das guas subterrneas,
se davam com fundamento no direito de vizinhana e no uso ordinrio. 155 Com a Constituio
Federal de 1934, passaram a constar dispositivos nas Constituies tratando de guas em
geral. O texto de 1934 estabeleceu o domnio da Unio e dos Estados sobre os bens que lhes
pertencessem, conforme os termos das leis que estavam em vigor.156 Assim, havendo guas
subterrneas em terrenos da Unio ou dos Estados, essas seriam de domnio federal ou
estadual, conforme a propriedade do terreno. A competncia legislativa privativa da Unio
para legislar sobre bens de domnio federal foi estabelecida pela Constitucional de 1934.
A constituio de 1937 manteve os termos da constituio anterior, prevendo, no
entanto, a possibilidade da Unio delegar aos Estados a competncia de legislarem sobre
determinadas matrias ou suprir as lacunas da legislao federal em temas relativos a interesse
predominante de um ou mais Estados-membros, sendo necessria aprovao do Governo
federal para que a lei estadual entrasse em vigor.157
As Constituies de 1946 e de 1967, assim como a Emenda Constitucional de 1969,
no trataram de guas subterrneas, mencionando apenas o domnio hdrico superficial. 158 Foi,
no entanto, com a Constituio Federal de 1998 que se deram as maiores modificaes no
domnio hdrico, sendo as guas subterrneas, antes sem um titular objetivamente definido,
includas entre os bens dos Estados.
O presente captulo analisa o atual tratamento dispensado s guas subterrneas pelo
ordenamento jurdico nacional, de forma a traar seus principais aspectos e possveis
controvrsias referentes ao tema. Ser realizado, tambm, um estudo das normas que tratam
155
51
da gesto territorial, de forma a angariar subsdios para o momento subseqente que abordar,
especificamente, as possibilidades e instrumentos de articulao das normas de gesto das
guas subterrneas com a do solo.
A anlise jurdica ser realizada com base na Teoria do Ordenamento Jurdico. Para
Norberto Bobbio a definio de Direito deve ser estabelecida com fundamento no
ordenamento jurdico e no na norma em particular. Assim, para entender o fenmeno do
Direito tem-se que se voltar para o ordenamento jurdico enquanto complexo orgnico de
normas.159 A mudana de foco, com a ampliao do campo de anlise da norma para o
ordenamento traria, segundo o autor, as condies adequadas para a explicao do fenmeno
jurdico.
A partir dessa percepo Bobbio entende que a teoria do ordenamento jurdico constitui
uma integrao da teoria da norma jurdica, sendo que a definio de Direito deve reporta-se a
um tipo de ordenamento jurdico, e no a norma em si:
Para resumir brevemente tais resultados, digamos que no foi possvel dar uma
definio do Direito do ponto de vista da norma, mas tivemos de alargar nosso
horizonte para a considerao do modo pelo qual uma determinada norma se torna
eficaz a partir de uma complexa organizao que determina a natureza e a entidade
das sanes, as pessoas que devam exerc-las e a sua execuo. Essa organizao
complexa produto de um ordenamento jurdico. Significa, portanto, que uma
definio satisfatria do Direito s possvel se nos colocarmos do ponto de vista
do ordenamento jurdico.160
159
Teoria do ordenamento jurdico. 10.ed. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1999. p. 27-28.
Ibidem., p. 22.
161
A exigncia de, no mnimo, duas normas para a configurao de um ordenamento jurdico tange-se
conceituao acadmica, posto que, como sabemos, os atuais ordenamentos jurdicos so muito mais complexos
e constitudos por uma infinidade de normas
160
52
162
163
53
164
Direito de guas no Brasil. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006. p. 71.
GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito de guas: disciplina jurdica das guas doces. So Paulo:
Atlas, 2001. p. 29.
166
Recursos Hdricos. Direito brasileiro e Internacional. So Paulo: Malheiros, 2002. p. 131.
165
54
167
55
Por conta de sua destinao ou afetao a fins pblicos, os bens de uso comum e os de uso especial esto fora
do comrcio jurdico de direito privado, isso implica dizer que no podem ser objeto de qualquer relao jurdica
regida pelo direito privado, como compra e venda, doao, permuta, hipoteca, penhor, locao, posse, etc. (Di
Pietro. Maria Sylvia. Direito administrativo. p. 546).
173
Art 3. Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: V - recursos ambientais: a atmosfera, as guas
interiores, superficiais e subterrneas, os esturios, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera,
a fauna e flora (Lei n 6.938/81 - Poltica Nacional do Meio Ambiente).
174
SILVA, Solange Teles da. Responsabilidade Civil Ambiental. In: Philippi Jr. Arlindo; ALVES, Alar Caff.
Curso interdisciplinar de direito ambiental. So Paulo: Manole, 2005. p. 431-432.
175
LEITE, Jos Rubens Morato; AYALA, Patryck de Arajo. Novas tendncias e possibilidades do direito
ambiental no Brasil. In: WOLKMER, Antnio Carlos; LEITE, Jos Rubens Morato (Org.). Os novos direitos
no Brasil: natureza e perspectivas. So Paulo: Saraiva, 2003. p. 216.
56
particular regime de polcia, de interveno e de tutela pblica. 176 Sobre essa questo Jos
Heder Benatti argumenta que hoje no se tem a livre esfera de apropriao e de uso dos
recursos naturais, e que a fruio dos mesmos est pautada pelo fim social, sendo as aes
privadas orientadas no sentido de sua proteo. 177 Em vista disso, teramos no ordenamento
jurdico brasileiro, constitucional e infraconstitucional, trs categorias de bens: os bens de uso
comum do povo (meio ambiente e bens ambientais), os bens pblicos (de uso comum, de uso
especial e os dominicais) e os privados.
Analisando os textos normativos que tratam do meio ambiente e dos bens ambientais, 178
especialmente o constitucional, conclui-se pela consistncia da tese defendida pelo ltimo
autor. Esse regime jurdico diferenciado do bem ambiental bem perceptvel no caso das
guas subterrneas, que apresentam uma disciplina jurdica prpria quanto ao seu uso e
acesso, estabelecendo normas inovadoras quanto a sua gesto que deve realizar-se com a
participao da sociedade e de maneira descentralizada. 179 Do exposto, se infere que as guas
subterrneas na condio de bem ambiental, ou seja, de bem de uso comum do povo, no
esto submetidas ao regime convencional dos bens pblicos, no sendo permitido aos
Estados, detentores de seu domnio, delas disporem a sua convenincia.
Como informa Celso Pacheco Fiorillo caber ao ente, no caso o Estado, atuar como um
simples administrador de um bem que pertence coletividade, devendo geri-lo sempre com a
participao direta da sociedade.180 Equacionada a questo das guas subterrneas enquanto
bens ambientais, surge um outro aspecto de grande discusso no meio jurdico, que a
176
SILVA, Jos Afonso da. Direito ambiental constitucional. So Paulo: Malheiros, 2000. p. 80.
O meio ambiente e os bens ambientais. In: RIOS, Aurlio Virglio Veiga (Org.). O direito e o
desenvolvimento sustentvel: curso de direito ambiental. So Paulo: Peirpolis, Braslia, DF: IEB. p. 208.
178
Segundo Benatti bem ambiental sinnimo de recurso ambiental, sendo este ltimo o termo mais utilizado na
legislao embora, embora seja originrio das cincias econmicas, o que por vezes criaria dvidas ou
dificuldades ao interprete do direito.
179
Art. 1, inc. VI, da Lei 9.433/97: a gesto dos recursos hdricos deve ser descentralizada e contar com a
participao do poder Pblico, dos usurios e das comunidades.
180
Fiorillo, Celso Antnio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2004. p. 56
177
57
58
as que acusarem na sua composio mais de um elemento digno de nota, bem como as que contiverem iontes ou
substncias raras dignas de nota (guas iodadas, arseniadas, litinadas, etc.). 2 - As guas das classes VII
(nitratadas) e VIII (cloretadas) s sero consideradas minerais quando possurem uma ao medicamentosa
definida, comprovada conforme o 3 do art. 1 da presente Lei.
183
Segundo fonte podem ser classificadas em: 1 - Quanto aos Gases: I - Fontes radioativas:a) fracamente
radioativas, as que apresentarem, no mnimo, uma vazo gasosa de 1 litro por minuto (1
l.p.m) com um teor em radnio compreendido entre 5 e 10 unidades Mache, por litro de
gs espontneo, a 20 C e 760 mm de Hg de presso; b) radioativas, as que
apresentarem, no mnimo, uma vazo gasosa de 1 l.p.m., com um teor compreendido
entre 10 e 50 unidades Mache, por litro de gs espontneo, a 20 C e 760 mm de Hg de
presso; c) fortemente radioativas, as que apresentarem, no mnimo, uma vazo gasosa
de 1 l.p.m., com teor em radnio superior a 50 unidades Mache, por litro de gs
espontneo, a 20 C e 760 mm de Hg de presso. II - Fontes toriativas as que
apresentarem, no mnimo, uma vazo gasosa de 1 l.p.m., com um teor em tornio na
emergncia, equivalente em unidades eletrostticas a 2 unidades Mache por litro. III Fontes sulfurosas as que possurem na emergncia desprendimento definido de gs
sulfdrico. 2 - Quanto temperatura: I - Fontes frias, quando sua temperatura for inferior
a 25 C. II - Fontes hipotermais, quando sua temperatura estiver compreendida entre 25 e
33 C. III - Fontes mesotermais, quando sua temperatura estiver compreendida entre 33 e
36 C. IV - Fontes isotermais, quando sua temperatura estiver compreendida entre 36 e
38 C. V - Fontes hipertermais, quando sua temperatura for superior a 38 C.
184
Art. 35, 1 do Decreto-lei 7.841/45 (Cdigo de guas Minerais).
185
A Potabilidade diz respeito gua potvel, ou seja, aquela prpria para consumo humano, cujos parmetros
microbiolgicos, fsicos, qumicos e radioativos no oferecem risco a sade (art 4 da Portaria n 518/04 do
Ministrio de Estado da Sade). Para Dacach, gua potvel aquela inofensiva sade, agradvel aos sentidos e
adequada aos usos domsticos (DACACH, Nelson Gandur. Sistemas urbanos de gua. Rio de Janeiro: Livros
Tcnicos e Cientficos, 1975. p. 5).
186
Art. 3 do Decreto-lei 7.841/45 (Cdigo de guas Minerais).
59
A diferena existente entre as guas minerais e as guas potveis de mesa foi objeto de uma Ao Civil
Publica (Processo n 2006.35.00.011128-1) impetrada pela Procuradoria da Republica em Gois em face da
Unio Federal e do DNPM. A partir de uma denncia foi instaurado procedimento administrativo para verificar
irregularidades na classificao aposta nos rtulos das embalagens de gua comercializadas naquele Estado, que
eram irregularmente denominadas "minerais", uma vez que no preenchiam os requisitos legais para se
enquadrarem nessa classificao. A preferncia pela denominao "gua Mineral" seria em vista das vantagens
tributrias que so concedidas a tal gua, que se encontra sujeita ao limite mximo de tributao de 8%,
enquanto que a gua potvel de mesa paga, no mnimo, 16%. O benefcio tributrio concedido pelo Cdigo de
guas minerais justificar-se-ia em razo de serem as guas minerais consideradas pela legislao como
medicamento. Com a incorreta classificao aposta nos rtulos o consumidor estaria sendo enganado e o errio
lesado. A tutela antecipada, na respectiva Ao Civil Publica foi deferida em 09/08/06 para, entre outras coisas,
determinar ao DNPM que, no prazo de 90 dias, revisse e alterasse, quando necessrio, a classificao estampada
em todos os rtulos de guas comercializadas no Estado de Gois. A deciso foi embargada em 25/08/06, sendo
os embargos de declarao rejeitados. O processo encontra-se desde 22/03/07 conclusos para deciso.
188
REIS, Alexandre Magrineli dos. Desatando ns e tecendo novas linhas: em busca de uma gesto integrada das
guas minerais na legislao brasileira. In FREITAS, Vladimir Passos de (Coord.). Direito ambiental em
evoluo 4. Curitiba: Juru, 2005. p. 22.
189
O Departamento Nacional de Produo Mineral DNPM foi criada pela Lei n 8.876, de 2 de maio de 1994,
dotada de personalidade jurdica de direito pblico, com autonomia patrimonial, administrativa e financeira, com
sede e foro em Braslia, Distrito Federal e circunscrio em todo o Territrio Nacional, com a finalidade de
promover o planejamento e o fomento da explorao mineral e do aproveitamento dos recursos minerais e
superintender as pesquisas geolgicas, minerais e de tecnologia mineral, bem como assegurar, controlar e
fiscalizar o exerccio das atividades de minerao em todo o Territrio Nacional, na forma do que dispem o
Cdigo de Minerao; o Cdigo de guas Minerais; os respectivos regulamentos e a legislao que os
complementam.
190
O Decreto-lei 227/67 (Cdigo de Minas) conceitua jazida como sendo "toda massa individualizada de
substancia mineral ou fssil, aflorando superfcie ou existindo no interior da terra e que tenha valor
econmico;" mina definida como a jazida em lavra, ainda que suspensa. O art. 36 do referido diploma legal
conceitua lavra como o conjunto de operaes coordenadas objetivando o aproveitamento industrial da jazida,
desde a extrao das substancias minerais teis que contiver, at o beneficiamento das mesmas.
60
Sobre o tema Patrcia Boson observa que existem municpios 191 onde
a gesto das guas minerais realizada por rgos diferentes conforme o
tipo de uso a que se destinam. 192 Se utilizada para fins comuns so geridas
pelo Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hdricos, se usadas
para fins balnerios ou fins de engarrafamento tem sua explorao
administrada pelo DNPM.
Em geral, o que se observa e que na gesto das guas minerais
tem-se deixado de lado, equivocadamente, a Poltica Nacional de Recursos
Hdricos
(Lei
de
9.433/97),
aplicando-se
uma
poltica
setorial,
191
A autora faz referencia aos municpios do "Circuito das guas", localizados no sul de minas gerais e composto
pelas cidades de Cambuquira, Lambari, Caxambu, So Loureno, onde se concentram instncias hidrotemais.
192
BOSON, Patrcia Helena Gambogi. Quem responsvel pela gesto das guas minerais?
<http://www.scielo.br/pdf/aa/v36n3/v36n3a03.pdf> Acesso em 30 de abril de 2007.
61
Tcnica de guas Subterrneas do CNRH uma proposta de resoluo das diretrizes para
Proteo e Conservao da guas Subterrneas.193
Ocorre que toda regra legal insere-se num ordenamento jurdico,
no existindo sozinha. Em virtude disso, sua aplicao no deve realizar-se
isoladamente, mas considerando todas as demais normas, principalmente
a norma fundamental, de onde procede. Conforme Bobbio:
REIS, Alexandre Margrineli dos. Desatando nos e tecendo novas linhas: em busca de uma gesto integrada
das guas minerais na legislao brasileira. In Freitas, Vladimir Passos de. Direito ambiental em evoluo 4
(Coord.). Curitiba: Juru, 2005.
194
Op. cit., 62.
195
Decreto-Lei 227/67.
62
196
BOBBIO, Norberto. Teoria do Ordenamento Jurdico. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1999.
63
no
contexto
imediato
das
disposies
serem
197
198
64
199
65
(CF, art. 23, IX; 43, 2, IV, e 3), sanitria (CF, art. 23, IX; 200, II, IV, VIII), educacional
(CF, 205), cultural (216, V) e tcnico-cientfica(CF, 218).204
Impende considerar, ainda, a natureza de direito fundamental de que se reveste o direito
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, amplamente reconhecido pela doutrina e que
nas lies de Dino Castro & Costa Neto "[...] caracteriza-se como um corolrio do direito
vida".205 Assim, seja qual for o ponto de vista, o direito a gua visto como direito
fundamental.
Apesar da Constituio Federal de 1988 dispor sobre a dominialidade das guas
subterrneas (art. 26, I), a competncia para legislar sobre guas (at. 22, IV), bem como a
competncia para a proteo do meio ambiente e combate poluio (art. 23, VI), constata-se
que certos aspectos referentes a essas temticas enceram, em princpio, algumas dificuldades,
como veremos a seguir.
3.3.1 Da dominialidade
204
CUSTDIO, Helita Barreira. Princpios constitucionais da proteo das guas. In: KISHI, Sandra Akemi
Shimada; SILVA, Solange Teles da; SOARES, Ins Virgnia Prado (Orgs.). Desafios do direito ambiental no
sculo XXI: estudos em homenagem a Paulo Affonso Leme Machado. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 529.
205
CASTRO, Nicolau Dino; COSTA, Neto. A proteo jurdica do meio ambiente. Belo Horizonte: Del Rey,
2003. p. 213.
66
212
diretamente podendo o mesmo dispor delas vontade, desde que inexista direito em contrrio
(art. 103), sendo proibido o desperdcio em prejuzo dos outros prdios e o desvio de seu
curso natural sem o consentimento dos donos dos prdios que ririam receb-las (art. 103, I,
II). Ao transporem os limites do prdio em que carem, sendo abandonadas pelo proprietrio
do mesmo, so aplicveis, no que couber, as regras ditadas para as guas comuns e para as
206
GRAF, Ana Cludia Bento. A tutela dos Estados sobre as guas. In: FREITAS, Vladimir Passos de. (Coord.).
guas aspectos jurdicos e ambientais. 2ed. Curitiba: Juru, 2003.
207
Consideram-se guas pluviais, as que procedem imediatamente das chuvas. (art. 102 do Cdigo de guas).
208
ver pg. 9.
209
Direito ambiental brasileiro. 9ed. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 418.
210
Direito de guas no Brasil. So Paulo: Editora Revista dos tribunais, 2006. p. 225.
211
Decreto 24.643/34.
212
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 9ed. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 418.
67
guas pblicas (art. 104). As guas pluviais que carem em lugares ou terrenos pblicos de uso
comum so, por sua vez, de domnio pblico de uso comum, sendo lcito a todos apanhar
essas guas (art. 107 e 108).
As guas pluviais antes de se projetarem no solo ou na guas so, segundo Pompeu, res
nullius, ou seja, "coisas de ningum".213
Interessante observar como o direito disciplina a dinmica natural das guas pluviais, se
identificando a dominialidade a partir do destino que essa gua venha a tomar: antes de cair
no solo e na gua, a gua da chuva considerada res nullius; a partir do momento que atinge
o solo, ou a gua, passa a incidir a norma; as guas que caiam em terreno pblico ou
particular podem vir a ser aproveitadas nos termos do Cdigo de guas acima comentado,
podendo ser pblicas de uso comum ou apropriadas pelo dono do prdio; caso percole para os
lenis subterrneos passa a constituir guas subterrneas e, conseqentemente, bens de
domnio do Estado; se carem nos rios e lagos, ou pra eles correrem, sero de domnio federal
ou estadual conforme se enquadrem nos art. 20 (III), ou 26 (I) da Constituio Federal,
respectivamente.
Quanto s guas subterrneas, especificamente, a principal questo diz respeito a
dominialidade dos aqferos que se estendam a mais de um Estado. Discute-se, nesses casos, a
possibilidade da dominialidade ser atribuda a Unio, entendimento fundado em uma
interpretao analgica do art. 20, III, da CF, que determina como bens de domnio da Unio
os lagos, rios e quaisquer correntes de gua que banhem mais de um Estado. No entanto,
adverte Graf (2001, p. 65)214 que no parece ter o texto constitucional permitido essa
interpretao to extensiva a respeito das guas subterrneas. Realmente, no se identifica
qualquer passagem do texto constitucional que possibilite esse entendimento.
213
POMPEU, Cid Tomanik. Direito de guas no Brasil. So Paulo: Editora Revista dos tribunais, 2006. p. 225.
GRAF, Ana Cludia Bento. A tutela dos Estados sobre as guas. In: FREITAS, Vladimir Passos de. (Coord.).
guas aspectos jurdicos e ambientais. 2ed. Curitiba: Juru, 2003.
214
68
218
a repartio
O aqfero Guarani um bom exemplo nesse sentido. Alm de adjacente a mais de um Estado brasileiro
(Mato Grosso do Sul, Gois, Minas Gerais, So Paulo, Paran, Santa Catarina e Rio Grande do sul), se espraia
para outros paises (Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai). Hoje anda em curso o projeto Aqfero Guarani, cujo
objetivo apoiar os respectivos pases na elaborao e implementao coordenada de uma proposta de modelo
institucional, legal e tcnico comum para a preservao e o gerenciamento do Sistema Aqfero Guarani - SAG
para as geraes atuais e futuras.
216
SILVA, Jos Afonso da Silva. Curso de direito constitucional positivo. 22.ed. So Paulo: Malheiros, 2003.
p. 477.
217
O Princpio Federativo consiste no mtodo de dividir os poderes, de modo que o governo central e regionais
sejam , cada um dentro da sua esfera, coordenados e independentes.
218
SILVA, Jose Afonso da. Direito ambiental constitucional. So Paulo: Malheiros: 2000.
69
No mbito legislativo compete a Unio, privativamente, legislar sobre guas (art. 22,
IV), podendo lei complementar autorizar os Estados a legislarem sobre questes especficas
da matria (pargrafo nico). Portanto, legislar sobre o direito de guas, compreendido como
a criao, modificao, alterao e extino de direitos atinentes ao recurso, cabe somente a
219
SILVA, Jos Afonso da Silva. Curso de direito constitucional positivo. 22.ed. So Paulo: Malheiros, 2003.
p. 478.
220
A competncia privativa da Unio para legislar sobre jazidas, minas, e outros recursos minerais (Constituio
Federal de 1988, art. 22), no fala, expressamente, em guas subterrneas, embora ali ela possa ser
compreendida. No entanto, o referido dispositivo trata das guas subterrneas enquanto recurso mineral, e no
recurso hdrico.
70
Unio; como a lei complementar referida ainda no foi edita, a competncia continua
inteiramente com a Unio.221
Maria Luzia Granziera, por outro lado, argumenta ser essa competncia aparentemente
privativa, pois mesmo no havendo a autorizao conferida aos Estados por lei complementar
o art. 25, 1 (competncia remanescente) e 26, I e II da Constituio confeririam essa
possibilidade.222
Cid Tomanik Pompeu lembra que no campo hdrico a Unio tem dupla competncia,
pois cria o direito sobre guas, quando legisla privativamente, e edita normas administrativas
sobre as guas de seu domnio.223 Aos Estados, por outro lado, s cabe editar normas
administrativas sobre as guas de seu domnio. A criao do direito sobre guas pelos Estados
depende da edio da lei complementar acima referida, desde que seja para tratar de questes
especficas. Assim, tanto aos Estados quanto ao Distrito Federal, por analogia, facultada a
competncia administrativa no que tange aos recursos hdricos, ou seja, a competncia para
legislar sobre a gesto. 224
Alm da competncia legislativa privativa temos a competncia legislativa concorrente,
entre a Unio, os Estados e o Distrito Federal (art. 24, CF). Nesse caso, a Unio editar
normas gerais, cabendo aos Estados e ao Distrito Federal legislar complementarmente e ao
Municpio suplementarmente, em vista do disposto no art. 30, II, da Constituio Federal.
Embora existam matrias no art. 24 que estejam estreitamente relacionadas aos recursos
hdricos (VI, VIII), essas competncias embasam a legislao estadual (no que tange aos
recursos hdricos) somente "nos casos em que o tratamento legal das guas est ligado s
hipteses previstas naquele artigo e no como normal geral.". 225 Ou seja, s haver
concorrncia entre a Unio, os Estados e o Distrito Federal, no que tange a edio de normas
221
POMPEU, Cid Tomanik. Direito de guas no Brasil. So Paulo: Editora Revista dos tribunais, 2006.
Op. cit., p. 67.
223
Op. cit., p. 47.
224
Maria Luiza Machado. Direito de guas: disciplina jurdica das guas doces. So Paulo: Atlas, 2001. p. 4546.
225
POMPEU, Cid Tomanik. Direito de guas no Brasil. So Paulo: Editora Revista dos tribunais, 2006. p.49.
222
71
relacionadas aos recursos hdricos, quando estas estiverem relacionas as questes "florestas,
caca, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo
do meio ambiente e controle da poluio"
226
72
competncia remanescente para atuar sobre tudo o que no for competncia exclusiva da
Unio ou dos Municpios.230 Dentre elas encontra-se a competncia exclusiva da Unio para
instituir o sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e para definir os critrios de
outorga de seu uso (XIX), o que foi feito pela edio da Lei de n 9.433/97.
O art. 23 da Constituio, embora no trate especificamente em nenhum de seus
dispositivos sobre guas subterrneas, enumera vrias tarefas setoriais, atribudas aos trs
nveis governamentais da federao, que possuem grande importncia para a gesto dos
recursos subterrneos, sendo elas: a proteo do meio ambiente e o combate poluio em
qualquer de suas formas (VI); a preservao das florestas, fauna e flora (VII); a promoo de
programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de
saneamento bsico (IX) e o registro, acompanhamento e fiscalizao das concesses de
direitos de pesquisa e explorao dos recursos hdricos e minerais (XI).
O pargrafo nico do artigo 23 da CF, no entanto, transfere para lei complementar
(ainda a ser editada) a fixao dos critrios para a cooperao entre os entes federados.231
Deve-se considerar, nesse sentido, que o sistema administrativo brasileiro de
execuo imediata, ou seja, "os quadros de funcionrios mantidos pela Unio, pelos estados e
pelos municpios, respectivamente, executam com poucas excees exclusivamente os
dispositivos legais da prpria esfera.232
Para Jos Afonso da Silva o art. 23, pargrafo nico, caracteriza uma exceo ao
sistema de execuo imediata adotado pela Federao brasileira.233 Andras Krell entende que
230
LEUZINGER, Mrcia. Recursos hdricos. In: RIOS, Aurlio Virglio Veiga (Org.). O direito e o
desenvolvimento sustentvel: curso de direito ambiental. So Paulo: Peirpolis, Braslia, DF: IEB.
231
A matria objeto do PLP 388/2007, apenso ao PLP-12/2003 e est em trmite no Congresso Nacional.
232
KRELL, Andras J. Discricionariedade administrativa e proteo ambiental: o controle dos conceitos
jurdicos indeterminados e a competncia dos rgos ambientais: um estudo comparativo. Porto Alegre: Livraria
do Advogado Editora, 2004. p. 93.
233
Curso de direito constitucional positivo. 22.ed. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 481.
73
Ressalta o autor, por outro lado, que essa liberdade na aplicao da legislao federal e
estadual, no diminuiu a importncia dos convnios 236, tendo em vista que por meio deles
que se estabelecem as regras e condies de execuo do Direito superior, bem como o apoio
tcnico e financeiro.237
Observa-se, assim, no que tange as matrias relacionadas no art. 23, a necessidade de
uma verdadeira cooperao administrativa das trs esferas brasileiras, de forma a possibilitar
o melhoramento na prestao dos servios administrativo aos cidados, o que refletir
positivamente na gesto e conservao das guas subterrneas.
234
74
Alm das normas que tratam das guas de maneira especfica, identificam-se outros
textos normativos de grande relevncia para a gesto dos recursos subterrneos, tendo em
vista a influncia que neles exercem. Assim, juntamente com as principais normas
infraconstitucionais relacionas as guas subterrneas, sero estudadas algumas normas que,
embora tenham outro objeto, devem ser consideradas na gesto desse recurso.
Antes, porm, torna-se necessrio estudar questo especfica quanto recepo do
Cdigo de guas238 pela Constituio Federal de 1988. Embora j se tenha feito referncias a
essa norma em oportunidades anterior, importante aprofundar o estudo quanto a
aplicabilidade dos dispositivos desse diploma relacionados s guas subterrneas.
O Cdigo de guas est dividido em trs livros: Livro I - guas em geral e sua
propriedade (arts. 1 a 33); Livro II Aproveitamento das guas (arts. 34 a 138) e Livro III
Foras hidrulicas, regulamentao da indstria hidroeltrica. As disposies do Livro III
receberam por meio de leis, regulamentos e outras atos, nos anos seguintes edio do
Cdigo permanentes atualizaes, ao contrrio dos outros dois livros, refletindo a tendncia
da poca voltada para o controle e aproveitamento industrial das guas, particularmente a
energia hidrulica.239
Com a Constituio Federal de 1988 houve profundas mudanas em matria hdrica,
especialmente no que se refere a dominialidade das guas, que passou a ser integralmente
pblica, revogando com isso algumas disposies daquele cdigo.
A teoria da revogao se assenta no entendimento de que as normas infraconstitucionais
anteriores Constituio vigente, e com ela incompatveis, sero automaticamente revogadas.
A revogao, no entanto, alcana somente as disposies anteriores que sejam materialmente
conflitantes com a nova ordem Constitucional, tendo em vista o princpio da continuidade da
238
239
Decreto 24.643/34.
POMPEU, Cid Tomanik. op. cit., p. 151.
75
NAGIB, Slaibi Filho. Anotaes Constituio de 1988: aspectos fundamentais. Rio de Janeiro: Forense,
1992, p. 67-68.
241
Ibidem., p. 68.
242
Ibidem., p. 68.
243
BARROSO, Lus Roberto. Interpretao e aplicao da Constituio: fundamentos de uma dogmtica
constitucional transformadora. 6.ed. So Paulo: Saraiva, 2004, p. 67.
244
MOTTA FILHO, Sylvio Clemente da. Controle de Constitucionalidade: teoria, jurisprudncia e questes.
3.ed. Rio do Janeiro: Impetus, 2000. p.30.
245
Os respectivos dispositivos igualmente no conflitam com as disposies dos arts. 1.039 e 1310 do Cdigo
Civil de 2002, que tambm tratam sobre a matria.
76
demolio das construes que violarem os artigos anteriores com perdas e danos, foi
igualmente recepcionado pela Carta Federal, sendo compatvel, ainda, com a Lei 9.433/97 e
com os artigos 186, 927 e 1.312 do Cdigo Civil de 2002. O art. 100, que dispe sobre as
correntes que desaparecem momentaneamente do solo, formando um curso subterrneo, para
reaparecer mais longe, permanece vlido, uma vez que sua condio jurdica relativa ao
domnio da Unio ou dos Estados permanece inalterada. 246 Por fim, o art. 101 trata da
concesso administrativa
247
248
Considerando que as guas subterrneas na condio de bem ambiental, 249 ou seja, de bem de
uso comum do povo, no esto submetidas ao regime convencional dos bens pblicos, no
sendo permitido aos Estados, detentores de seu domnio, delas disporem a sua convenincia
pode-se concluir que o respectivo dispositivo encontra-se revogado, pois o uso dos recursos
hdricos subterrneos dever realizar-se mediante o regime de outorga de direitos de uso.250
As disposies do Cdigo de guas referentes s guas subterrneas recepcionadas pela
Constituio Federal de 1988, no apresentam repercusso na gesto dos recursos
subterrneos. A gesto dos recursos hdricos ganhou contornos definidos com a edio da Lei
9.433/97, onde se estabeleceu os fundamentos e diretrizes de uma poltica para os recursos
hdricos, incluindo a as guas subterrneas.
3.4.1 Normas sobre gesto dos recursos hdricos
246
Ibidem., p. 201-203.
Concesso: contrato administrativo pelo qual a Administrao confere ao particular a execuo remunerada de
servio ou obra pblica, ou lhe cede o uso de bem pblico, para que o explore por sua conta e risco, pelo prazo e
nas condies regulamentares e contratuais. (DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. p. 273).
248
Em vista do raciocnio desenvolvido anteriormente, no que se refere a natureza jurdica das guas
subterrneas (ver pg. 43 e 44), a aplicabilidade do art. 101 do Cdigo de guas estaria adstrita, a nosso ver, a
compreenso de que a concesso a que se faz referncia no mencionado artigo a relacionada ao uso da
propriedade pblica e no dos recursos subterrneas em si, uma vez que esses possuem disciplina autnoma (Lei
9.433/97), devendo ser afastada as normas que tratam as guas subterrneas na viso de bem pblico strito
senso.
249
Ver item 3.1.
250
Art. 11 da Lei federal 9.433/97 e art. 20 da Lei estadual n 2.712/01.
247
77
A Lei 9.433/97 constitui um marco legal que incorpora uma nova percepo da gua,
no mais como um recurso infinito, mas de um bem natural que, apesar de renovvel, tem
sofrido em uma escala crescente, de intensidade e velocidades, a depleo da sua qualidade e
quantidade.
Paulo Affonso Leme Machado observa que embora a gua passe a ser mensura dentro
dos valores da economia no significa que se possa, atravs do pagamento de um preo, usar
de forma indiscriminada, ao bel-prazer.251 A atribuio de um valor econmico deve
considerar o preo da conservao, da recuperao e da melhoria do recurso.
251
78
"[...] bacia hidrogrfica o 'conjunto de terras drenadas por um rio principal e seus
afluentes', enquanto que a bacia hidrogeolgica constitui 'a unidade geolgica dotada
de pelo menos um aqfero, de extenso significativa', integrando esta as guas
subterrneas. E a bacia hidrolgica a 'rea total dos fluxos de gua e dos recursos
hdricos superficiais e subsuperficiais que participam de uma bacia hidrogrfica. 252
Do exposto, verifica-se que a norma federal no foi muito precisa ao disciplinar sua
unidade bsica de planejamento, visto que considerado o conceito tcnico de bacia
hidrogrfica as guas subterrneas no se incluiriam nesta. Por outro lado, a gesto integrada
das guas prevista no inciso I do art. 32 da mesma lei federal, que trata dos objetivos do
Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos. Posicionamento este ratificado
pela Resoluo CNRH 15, de 11.01.2001, que estabelece a necessidade de se considerar a
interdependncia das guas superficiais, subterrneas e metericas 253 na formulao de
diretrizes para a implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos (art. 2).
252
Aspectos jurdicos da proteo das guas subterrneas. Revista de Direito Ambiental. So Paulo, ano 8, n. 32,
outubro-dezembro 2003. p. 161.
253
guas metericas so aquelas provenientes das chuvas, neve e neblinas, que caem na superfcie da terra e que
ao infiltrarem no solo vo abastecer os aqferos, constituindo a principal origem das guas subterrneas (ver
item 2.1.1).
79
Desse modo, no h como se realizar uma gesto das guas subterrneas sem considerar
sua interdependncia com as guas superficiais e metericas, essas ltimas de grande
importncia para a recarga dos aqferos. Nesse sentido, Solange Teles da Silva (2003, p.
161)254 informa que:
"[...] nas outorgas de direito de uso das guas subterrneas devero ser considerados
critrios, que assegurem a gesto integrada das guas, visando evitar o
comprometimento, qualitativo e quantitativo dos aqferos, e dos corpos de guas
superficiais a ele interligados. Isto significa que em matria de outorga de direito de
uso de guas haver necessidade de uma composio, uma articulao tanto entre
Estados (outorga de direitos de uso de guas subterrneas), como entre Estados
(outorga de direito de uso de guas subterrneas e de guas superficiais) e Unio
(outorga de direito de uso de guas superficiais de domnio da Unio)."255
Assim, embora a gesto dos recursos hdricos tenha como unidade territorial bsica de
planejamento a bacia hidrogrfica deve-se, necessariamente, considerar as guas subterrneas
para a consecuo na gesto integrada dos recursos hdricos, o que significa, tambm, uma
gesto mais eficiente das guas subterrneas.
Depois de tratar das suas diretrizes gerais a lei apresenta, no art. 5, os instrumentos da
Poltica Nacional de Recursos Hdricos, sendo eles: I) os planos de recursos hdricos; II) o
enquadramento dos corpos de gua em classes, segundo os usos preponderantes da gua; III) a
outorga dos direitos de uso dos recursos hdricos; IV) a cobrana pelo uso dos recursos
hdricos; V) a compensao a Municpios e o Sistema de Informaes sobre Recursos
Hdricos.
O Sistema Nacional de Gerenciamento constitudo pelo Conselho Nacional de
Recursos Hdricos (CNRH), pela Agncia Nacional de guas (ANA), pelos Conselhos de
Recursos Hdricos dos Estados e do Distrito Federal, pelos Comits de Bacias Hidrogrficas,
pelos rgos dos poderes pblicos federal, estaduais, do Distrito Federal e municipais, cujas
competncias se relacionem com a gesto dos recursos hdricos e pelas Agncias de gua (art.
33). Ao Conselho Nacional dos Recursos Hdricos CNRH compete, entre outras coisas,
254
SILVA, Solange Teles da. Aspectos jurdicos da proteo das guas subterrneas. Revista de Direito
Ambiental. So Paulo, ano 8, n. 32, outubro-dezembro 2003. p. 161.
255
Op. cit., p. 161.
80
A Agncia Nacional de guas ANA uma autarquia sob regime especial, com autonomia administrativa e
financeira, vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente, com a finalidade de implementar, em sua esfera de
atribuies, a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, integrando o Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hdricos (art. 3 da Lei n 9.984/00).
257
Os comits de bacia hidrogrfica so rgos colegiados que podem abranger a totalidade de uma bacia, uma
sub-bacia hidrogrfica de tributrio do curso de gua principal da bacia ou tributrio desse tributrio, ou ainda,
um grupo de bacias ou sub-bacias hidrogrficas contguas (art. 49 da Lei n 9.433/97).
258
Art. 41 da Lei n 9.433/97.
81
82
das "normas que no prescrevem a conduta que se deve ter ou no ter, mas as condies e os
procedimentos atravs dos quais emanam normas de conduta vlidas."261
Com relao s guas subterrneas a norma federal dispe sobre as diretrizes gerais a
serem observadas pelos Estados, detentor da dominialidade dos recursos subterrneos, na
edio das suas normas estaduais de recursos hdricos, visto a necessria congruncia entre as
legislaes para o estabelecimento de uma poltica Nacional para o recurso.
Como afirma Ana Paula Graf optou-se, no Brasil, "por um sistema que congrega
centralizao legislativa e gesto descentralizada e participativa, que pressupe uma
articulao eficiente entre todos os integrantes desse sistema." 262 Isso implica na necessidade
de pertinncia entre as leis estaduais de recursos hdricos e a Lei federal 9.433/97.
Ratifica-se, nesse sentido, que todas as normas estaduais tratam somente do aspecto
administrativo, de gesto dos recursos hdricos (mesmo que sob a forma de lei), tendo em
vista a competncia privativa da Unio para legislar sobre direito de guas, como visto
anteriormente (item 3.3.2.1).
na legislao estadual, portanto, que vamos encontrar uma disciplina especfica para
as guas subterrneas. O Estado do Amazonas, por meio da Lei 2.212/01, institui a Poltica
Estadual de Recursos Hdricos e o Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hdricos,
dispondo de um captulo exclusivo para as guas subterrneas, com se ver a seguir.
3.4.1.2 A Lei Estadual 2.212/01
A Lei estadual, de 28.12.01, possui 79 artigos e est dividida em 4 ttulos: I) da Poltica
Estadual de Recursos Hdricos; II) do Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos
Hdricos; III) das infraes e penalidades e IV) das disposies gerais e transitrias.
261
BOBBIO, Norberto. Teoria do ordenamento jurdico. 10.ed. Braslia: Editora Universidade de Braslia,
1999. p. 33.
262
GRAF, Ana Paula Bento. A tutela dos Estados sobre as guas. In: FREITAS, Vladimir Passos de (Coord.).
guas - aspectos jurdicos e ambientais. 2.ed. Curitiba: Juru, 2003.
83
263
Art. 2 So objetivos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos: I - assegurar atual e s futuras geraes a
necessria disponibilidade de gua, em padres de qualidade adequados aos respectivos usos; II - a utilizao
racional e integrada dos recursos hdricos, incluindo o transporte aquavirio, com vistas
ao desenvolvimento sustentvel; III - a preveno e a defesa contra eventos hidrolgicos
crticos de origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais.
264
So outros objetivos da Poltica Estadual de Recursos Hdricos: IV garantir a boa qualidade das guas, em
acordo com os seus usos mltiplos; V assegurar o florestamento e o reflorestamento das nascentes e margens
de cursos hdricos; VI estimular a capacidade regional em cincia e tecnologia para o efetivo gerenciamento
dos recursos hdricos; VII disciplinar a utilizao racional das guas superficiais e subterrneas; VIII difundir
conhecimentos, visando a conscientizar a sociedade sobre a importncia estratgica dos recursos hdricos e sua
utilizao racional; IX viabilizar a articulao entre Unio, o Estado, os Municpios, a sociedade civil e o setor
privado, visando integrao de esforos para implementao da proteo, conservao, preservao e
recuperao dos recursos hdricos e XI compatibilizar o desenvolvimento econmico e social com a proteo
do meio ambiente.
265
O Secretrio de Estado do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel e o Diretor-Presidente do Instituto
de Proteo Ambiental do Estado do Amazonas, por meio da Portaria SDS/IPAAM/N001/2005, aprovaram a
norma de Cadastro de Poos Tubulares Profundos e outras Captaes Subterrneas de Recursos Hdricos, de
aplicao obrigatria em todo territrio do Estado do Amazonas.
84
85
A Lei n 2.940/04 alterou algumas disposies da Lei 2.712/01. Uma dessas alteraes se deu na constituio
do Sistema Estadual de Recursos Hdricos SERH, que passou a incluir a Secretaria de Estado de Meio
Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel, e excluiu os rgos dos poderes pblicos federal, estadual e
municipais cujas competncias se relacionassem com a gesto de recursos hdricos, previstos anteriormente no
inciso IV.
267
Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel SDS e Instituto de Proteo
Ambiental do Amazonas IPAAM,
268
Segundo o Art. 1, da Lei 9.433/97 a Poltica Nacional de Recursos Hdricos baseia-se nos seguintes
fundamentos: [...] IV a gesto dos recursos hdricos deve ser descentralizada e contar com a participao do
Poder Pblico dos usurios e da comunidade.
86
suas relaes frente aos rgos, entidades e instituies pblicas ou privadas, nacionais ou
internacionais (II); gerir o sistema Estadual de Informaes sobre Recursos Hdricos e manter
cadastro de uso e usurio das guas, considerando os aspectos de derivao, consumo e
diluio do efluente, com a cooperao dos Comits de Bacia Hidrografia (V); promover a
capacitao de recursos humanos para o planejamento e gerenciamento de recursos hdricos
da bacia hidrogrfica (XVIII).
O 2 do art. 66 dispe sobre a competncia do IPAAM estabelecendo, dentre outras
atribuies: outorgar e suspender o direito do uso de gua, mediante procedimentos prprios
(I); o estabelecimento, com base em proposio dos Comits de Bacia Hidrogrfica, as
derivaes, captaes e lanamentos considerados insignificantes, referidos no inciso II do
art. 23 da lei estadual (II); a aplicao de penalidades por infraes previstas na lei, em seu
regulamento e nas normas deles decorrentes, inclusive as originrias de representao formal,
subscritas por unidades executivas descentralizadas (III); implantao, operao e
manuteno de estaes medidoras de dados hidrometereolgicos, em acordo com critrios
definidos nos Planos de Bacia Hidrogrfica ou no Plano Estadual de Recursos Hdricos (VII);
controle, proteo e recuperao dos recursos hdricos nas bacias hidrogrficas do Estado
(VIII);o exerccio do controle do uso da gua, bem como proceder correo de atividades
degradantes dos recursos hdricos superficiais e subterrneos do Estado (X); implantao e
operacionalizao do sistema de cobrana pelo uso da gua (XIII); analise emisso de parecer
sobre os projetos e obras a serem financiadas com recursos gerados pela cobrana do uso de
recursos hdricos, dentro do limite previsto para este fim, disponvel na subconta
correspondente, e encaminh-los instituio financeira responsvel pela administrao
desses recursos (XVIII).
Assim, segundo a organizao administrativa prevista na lei estadual, a
responsabilidade pelas atribuies enumeradas acima, em cada um dos Comits de Bacias
87
88
Alm disso, as questes analisadas podem vir a contribuir para que a norma de
regulamentao da Poltica Estadual contenha previses especficas que viabilizem a
articulao entre a gesto das guas subterrneas e a do solo, resultando em maior eficincia
na conservao do recurso. Alm das normas especficas que tratam da gesto das guas
subterrneas, identificam-se outras legislaes de grande relevncia para a gesto do recurso,
como ser visto a seguir.
Observa-se que alm da Lei 9.433/97, que trata especificamente sobre a Poltica e
Gesto dos recursos hdricos, existem outras legislaes em mbito federal de grande
importncia para a gesto das guas subterrneas, que tratam de vrios temas a elas
relacionados.
Na seara ambiental pode-se identificar, notadamente, a Lei 6.938/81, a Lei 4.771/65 e a
Lei 9.605/98, como normas importantes na preservao dos recursos hdricos subterrneos.
A Lei de Poltica Nacional de Meio Ambiente (Lei 6.938/81) dispem no seu art. 2,
incisos II e III, sobre a racionalizao do uso do solo, do subsolo, da gua e do ar e o
planejamento e fiscalizao dos recursos naturais, respectivamente. Enumera, expressamente,
as guas subterrneas como recursos naturais (art. 3, V), prevendo, entre outras coisas, a
imposio ao poluidor e ao predador, da obrigao de recuperar e/ou indenizar os danos
causados (art. 4, VIII).
O licenciamento ambiental constitui um importante instrumento previsto na Poltica
Nacional de Meio ambiente,273 que possibilita o controle daquelas atividades potencialmente
ou efetivamente poluidoras. No que se refere s guas subterrneas o adequado licenciamento
273
At. 9, IV.
89
274
90
91
observadas inclusive em reas urbanas (pargrafo nico). Sem a manuteno dessas reas, h
o aumento do escoamento superficial e, por conseqncia, a diminuio da infiltrao e das
reservas subterrneas.
A Lei 9.605/98, por outro lado, ao estabelecer os crimes e infraes administrativas
ambientais constitui um importante instrumento repressivo e pedaggico das aes que
atentem contra a qualidade e disponibilidade das guas. O art. 54, inciso III, por exemplo,
prev pena de recluso, de 1 (um) a 5 (cinco) anos para quem causar poluio hdrica que
torne necessria a interrupo do abastecimento publico de guas de uma comunidade. A
multa administrativa para o mesmo caso pode variar de R$ 1.000,00 (Hum mil reais) a R$
50.000.000,00 (Cinqenta milhes de reais)284.
Em matria de infra-estrutura a Lei 11.445/06, que estabelece as diretrizes nacionais
para o saneamento bsico e para a poltica federal de saneamento, constitui outro importante
diploma a ser observado, uma vez que a falta de saneamento 285 constitui uma importante fonte
de degradao das guas subterrneas.286 O inciso XII do art. 2, estabelece como um de seus
princpios a integrao das infra-estruturas e servios com a gesto eficiente dos recursos
hdricos. Assim, embora os recursos hdricos no integrem os servios pblicos de
saneamento (art. 4), a utilizao desses recursos na prestao dos servios 287, inclusive para a
disposio e diluio de esgotos e outros resduos lquidos, est sujeita a outorga do direito de
uso, nos termos da Lei 9.433/97 (art. 4, nico).
Mesmo no mbito cvel possvel identificar previses que tratam dos recursos
subterrneos. Os dispositivos288 previstos no Cdigo Civil de 2002289 versam sobre a
284
Art. 41, III, do Decreto 3.179/99 (Dispe sobre as especificaes das sanes aplicveis as condutas e
atividades lesivas ao meio ambiente).
285
Saneamento bsico constitui o conjunto de servios, de infra-estrutura e instalaes operacionais de:
abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos e drenagem
e manejo de guas pluviais urbanas. (art. 3 da Lei 11.445/06).
286
TUNDIS, Galizia Jos. gua no sculo XXI: enfrentando a escassez. So Paulo: RIM, 2003. p. 38.
287
ver pg. 31.
288
Artigos 1.288 a 1.296 do novo Cdigo Civil.
289
Lei 10.406/2002.
92
A Lei n 2.212/01, tal qual a Lei n 9.433/97 290, estabeleceu entre as diretrizes gerais de
ao da Poltica Estadual de Recursos Hdricos a articulao da gesto de recursos hdricos
com a do uso do solo. Articular significa unir, juntar. Articulao, por sua vez, denota o ato ou
efeito de articular (se); e articulado corresponde ao que se articulou, que revela pensamento
lgico e harmnico. 291
Valendo-se dos conceitos acima delineados na interpretao 292 do dispositivo em
comento, infere-se que para a consecuo da articulao entre as gestes (guas
subterrneas/solo), deve haver paralelismo e harmonia entre as aes dos dois sistemas de
290
Art. 3, V.
FERREIRA, Aurlio Buarque de Holanda. Minidicionrio da Lngua Portuguesa. Rio de Janeiro: Nova
Fronteira, 2001. p. 65.
292
A interpretao gramatical constitui um dos mtodos aplicveis interpretao da norma jurdica, que
juntamente com os elementos histrico, teleolgico e lgico-sistmico possibilitam determinar o sentido e o
alcance de uma prescrio jurdica.
291
93
A Constituio Federal de 1988 trata sobre a Poltica Urbana nos artigos 182 e 183,
captulo II, do ttulo VII, que trata da Ordem Econmica e Financeira. Salta aos olhos, num
primeiro momento, a insero da Poltica Urbana no respectivo ttulo; de outro lado, na
histria no Brasil, observa-se que o fenmeno urbano est estreitamente vinculado poltica
de ocupao e povoamento da Colnia e aos ciclos econmicos brasileiros
293
; alm de se
293
SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. 3.ed. So Paulo: Malheiros, 2000. p. 21.
CAMMAROSANO, Mrcio. In: DALLARI, Adilson Abreu. FERRAZ, Sergio. Estatuto da cidade:
comentrios Lei Federal 10.257/2001. 1.ed. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 22.
294
94
95
O art. 21, XX, da Constituio Federal de 1988 declara competir a Unio instituir as
diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transporte
urbano. A competncia da Unio, portanto, se limita ao estabelecimento das linhas gerais em
mbito urbanstico, pois a adaptao e adequao dessa norma a realidade local competncia
municipal, nos termos do art. 30 da Constituio, que confere ao ente municipal a
competncia para legislar sobre assuntos de interesse local (I) e para suplementar a legislao
federal e a estadual no que couber (II).
O art. 24 da Carta federal, por sua vez, prev a competncia da Unio, dos Estados e do
Distrito Federal para legislar, concorrentemente, sobre direito urbanstico. Embora o
municpio no tenha sido includo, as disposies do art. 30, acima comentadas, suprem
qualquer dvida a esse respeito.
Em sntese, se pode concluir que, em matria urbanstica, caber a Unio estabelecer as
normas gerais, aos Estados s normas de interesses regionais e, por fim, aos municpios, nos
termos do art. 30 da CF, estabelecer as normas de interesse local.
No plano material o art. 182 da CF estabelece a competncia do Poder Pblico
municipal para a execuo da poltica de desenvolvimento urbano. O art. 30 (VIII), no mesmo
sentido, diz ser competncia municipal a promoo, no que couber, do ordenamento territorial
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano.
Segundo Afonso da Silva (2000, p.57)301, "o solo qualifica-se como urbano quando ordenado
para cumprir destino urbanstico, especialmente a edificabilidade e o assentamento de sistema
virio." Assim, do municpio a responsabilidade de garantir o ordenamento territorial e,
conseqentemente, que a propriedade urbana cumpra sua funo social.
301
SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. 3.ed. So Paulo: Malheiros, 2000.
96
Foi por meio da edio da Lei federal n 10.257/01, conhecida como o Estatuto da
Cidade, que a Unio estabeleceu as normas gerais em matria urbanstica. O Estatuto da
Cidade, portanto, apresenta as diretrizes gerais para a fixao da poltica urbana, oferecendo,
ainda, os instrumentos necessrios para garantir o atendimento desses postulados, regulando o
exerccio do direito de propriedade e dispondo sobre institutos jurdicos e administrativos
destinados a viabilizar a ao estatal em matria urbanstica.302
Entre as diretrizes gerais previstas na Lei n 10. 257/01 temos a ordenao e o controle
do uso do solo, de forma a evitar, entre outras coisas, a poluio e a degradao ambiental
(VI, "g"); e a proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural, construdo, do
patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico (XII). Previses essas que
se reportam diretamente ao meio ambiente, incluindo-se a as guas subterrneas enquanto
elemento constitutivo desse.
Para a consecuo da poltica urbana, o Estatuto disponibiliza uma variedade de
instrumentos303 , previstos no art. 4, que podem ser classificados em quatro grandes grupos:
de planejamento (I, II, III); institutos tributrios e financeiros (IV), institutos jurdicos e
polticos (V) e instrumentos Ambientais (VI).
302
MOREIRA, Mariana. In: DALLARI, Adilson Abreu. FERRAZ, Sergio (coord.). Estatuto da cidade:
comentrios Lei Federal 10.257/2001. 1.ed. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 30.
303
Art. 4o Para os fins desta Lei, sero utilizados, entre outros instrumentos: I planos nacionais, regionais e
estaduais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social; II planejamento das regies
metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies; III planejamento municipal, em especial: a) plano
diretor; b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupao do solo; c) zoneamento ambiental; d) plano
plurianual; e) diretrizes oramentrias e oramento anual; f) gesto oramentria participativa; g) planos,
programas e projetos setoriais; h) planos de desenvolvimento econmico e social; IV institutos tributrios e
financeiros: a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU;b) contribuio de melhoria; c)
incentivos e benefcios fiscais e financeiros; V institutos jurdicos e polticos: a) desapropriao; b) servido
administrativa; c) limitaes administrativas; d) tombamento de imveis ou de mobilirio urbano; e) instituio
de unidades de conservao; f) instituio de zonas especiais de interesse social; g) concesso de direito real de
uso; h) concesso de uso especial para fins de moradia; i) parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios; j)
usucapio especial de imvel urbano; l) direito de superfcie; m) direito de preempo; n) outorga onerosa do
direito de construir e de alterao de uso; o) transferncia do direito de construir; p) operaes urbanas
consorciadas; q) regularizao fundiria; r) assistncia tcnica e jurdica gratuita para as comunidades e grupos
sociais menos favorecidos; s) referendo popular e plebiscito; VI estudo prvio de impacto ambiental (EIA) e
estudo prvio de impacto de vizinhana (EIV).
97
98
MANAUS:
POSSIBILIDADES
INSTRUMENTOS DISPONVEIS.
308
fazendo-se ao final
99
310
100
Em matria de recursos hdricos argumenta Adir Jos de Freitas que "no se deve falar
para a bacia hidrogrfica, isoladamente, em gesto ambiental ou gesto de recursos hdricos,
que devem ser tratados globalmente." 315 Segundo o autor certos recursos naturais como a gua
e o solo devem ser estudados numa perspectiva "multifuncional", uma vez que atendem a
funes sociais e ambientais mltiplas.316
Dessa forma ao estabelecer como objetivo a compatibilizaro entre as ofertas dos
recursos naturais e suas respectivas demandas, a sociedade precisa tomar decises polticas e
instituir sistemas jurdico-administrativos adequados, o que implica numa dimenso
interinstitucional do gerenciamento.317
Jos Galizia Tundisi avalia que, "do ponto de vista de planejamento e gerenciamento,
fundamental considerar a mudana de paradigma de um sistema setorial, local e de resposta a
crises para um sistema integrado, preditivo e em nvel de ecossistema."318
Na mesma linha de pensamento Carlos Jos Saldanha Machado defende uma gesto
integrada dos recursos hdricos com uma negociao sociotcnica. Segundo este autor, a
integrao realizada primeira no sentido de abranger os processos relacionados ao ciclo
hidrolgico; segundo no concernente aos usos mltiplos de um corpo dgua; terceiro o
aspecto do inter-relacionamento dos corpos hdricos com os demais elementos do
ecossistema, como o solo, fauna e flora; em quarto est a co-participao entre os gestores,
usurios e populaes locais no planejamento e na administrao dos recursos hdricos e, por
fim, os anseios da sociedade pelo desenvolvimento scio-econmico compatibilizando-o com
a preservao ambiental, no sentido do desenvolvimento sustentvel.319 A negociao
315
FREITAS, Adir Jos de. Gesto de Recursos Hdricos. In: SILVA, Demtrius David da. Gesto de recursos
hdricos: aspectos legais, econmicos e sociais. Braslia: Secretaria de Recursos hdricos Viosa. Universidade
Federal de Viosa: Porto Alegre. Associao Brasileira de Recursos Hdricos, 2000. p. 5.
316
Ibidem., p. 6.
317
Ibidem., p. 6.
318
TUNDISI, Jos Galizia. A gua no sculo XXI: enfrentando a escassez. So Carlos: Rima, IIE, 2003. p. 105.
319
MACHADO, Carlos Jos Saldanha. Gesto de guas doces. Rio de Janeiro: Intercincia, 2004. p. 11-12.
101
Embora o autor reconhea que a negociao sociotcnica, comparada a simples possibilidade de impor, seja
de modo geral, um procedimento dispendioso do ponto de vista poltico, financeiro e emocional, alm de incerto,
afirma que ela tem a vantagem de ajustar melhor as partes entre si, de aprofundar laos e produzir novas
situaes e oportunidades de troca.
321
Ibidem., p. 13.
322
MACHADO, Carlos Jos Saldanha. Gesto de guas doces. Rio de Janeiro: Intercincia, 2004. p. 12.
323
BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e polticas pblicas. So Paulo: Saraiva, 2002.p. 241.
324
No Estado social de direito, inserido na era da ps-modernidade, o direito compreendido como sendo
autnomo, de regras gerais e abstratas, "aplicveis de forma dedutiva pelo sistema jurdico;" (SILVA, Solange
Teles da. Polticas pblicas e estratgias de sustentabilidade urbana).
325
SILVA, Solange Teles da. Polticas pblicas e estratgias de sustentabilidade urbana. Hilia Revista de
Direito Ambiental da Amaznia, n 1/agosto-dezembro 2003, pp. 121-137.
102
estruturou o sistema de gesto a ser implementado, ou seja, este deve observar tais
fundamentos objetivos e diretrizes. Desse modo, ao prever a articulao da gesto dos
recursos hdricos com a do uso do solo, consignou expressamente um modelo de gesto
conjunto, na medida em que sua efetividade est associada a aes de outras esferas de poder
pblico, como ser analisado nesse captulo. Assim, a articulao da gesto das guas
subterrneas com o ordenamento territorial, por serem de competncia do Estado e do
Municpio, respectivamente, demanda um esforo no sentido de atuaes conjuntas.
Assim, alm da integrao das polticas pblicas setoriais deve-se promover a
integrao das polticas pblicas governamentais, o que se verifica especialmente no caso das
guas subterrneas e do solo, em que a gesto de cada um desses recursos naturais se encontra
em distintos mbitos polticos. A complexidade econmica e social do meio ambiente urbano,
por sua vez, se constitui em um fator a mais para o estabelecimento de aes planejadas e
executadas em conjunto pelas vrias esferas de Poder Pblico.
Antes, porm, de se prosseguir no exame da articulao entre a gesto das guas
subterrneas e do solo, se faz necessrio um reconhecimento desse espao urbano, de sua
dinmica e caractersticas, o que ser visto a seguir.
Segundo a Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei n 6.938/81, art. 3), o meio ambiente constitui "o
conjunto de condies, leis, influncias e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica que permite, abriga e
rege a vida em todas as suas formas.
327
Art. 225, "caput", da Constituio Federal.
328
Segundo Rodolfo de Camargo Mancuso o contedo de meio ambiente no mais se resume ao aspecto
naturalstico (= biota), e sim, comporta uma concepo, holstica, de forma a compreender tudo o que cerca (e
condiciona) o homem em sua existncia e no seu desenvolvimento na comunidade a que pertence e na interao
com o ecossistema que o cerca. (Ao civil pblica: em defesa do meio ambiente, do patrimnio cultural e dos
103
mas que alcana outros tantos elementos ou percepes do meio ambiente que so
indispensveis promoo da vida sadia. O espao urbano se apresenta como uma dessas
percepes, em que ao lado dos elementos naturais que o compem, temos a paisagem criada
pelo homem. Desse modo, o espao urbano pode ser considerado "o resultado de uma
produo cultural e histrica de uma natureza humanizada." 329 Assim, a qualificao do meio
ambiente como "urbano", tem o condo de localizar a problemtica ambiental num
determinado espao geogrfico, que so as cidades, e no de compartimentalizao do meio
ambiente. 330
A produo do espao urbano no Brasil, da forma como se realizou, e vem se
realizando, gerou vrios problemas scio-ambientais, dentre eles a ocupao do territrio sem
a preocupao de disponibilidade e gesto de recursos naturais para seu funcionamento, como
a gua em quantidade e qualidade necessrias.331
Deve-se considerar, ainda, que "[...] empiricamente o processo de interao entre os
homens individualmente e/ou em grupo e seus meios ambientes dialtica."332 Ou seja, as
condies ambientais exercem influncia sobre os recursos disponveis para o sistema
produtivo e as suas condies de disponibilidade. Assim, por exemplo, conforme a natureza
do substrato rochoso se ter maior ou menor facilidade na explorao dos recursos hdricos
subterrneos.333
A produo do espao urbano na Amaznia, nessa perspectiva, adquire importante
significado, visto a complexidade ecolgica e social que lhe inerente. Para Emlio Moran o
consumidores. 9 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004. p. 43). O espao urbano, enquanto ambiente de
relaes e produes do homem entre si e com o meio, insere-se nesse conceito de meio ambiente.
329
SILVA, Solange Teles da. Espao urbano e aes civis pblicas. In: SALLES, Carlos Alberto de; SILVA,
Solange Teles da; NUSDEO, Ana Maria de Oliveira. Processos coletivos e tutela ambiental. Santos: Editora
Universitria Leopoldianum, 2006. p. 317.
330
SILVA, Solange Teles da. Polticas pblicas e estratgias de sustentabilidade urbana. Hilia Revista de
Direito Ambiental da Amaznia, n 1/agosto-dezembro 2003, pp. 128.
331
SILVA, Solange Teles da. Espao urbano e aes civis pblicas. op. cit., p. 317.
332
MACHADO, Carlos Jos Saldanha; NAPOLEO, Miranda; PINHEIRO, Ana Amlia dos Santos. A nova
aliana entre Estado e sociedade na administrao da coisa pblica: descentralizao e participao na Poltica
Nacional de Recursos Hdricos. In: MACHADO, Jos Saldanha. Gesto de guas doces. Rio de Janeiro:
Intercincia, 2004. p. 7.
333
Ibidem., p. 7.
104
maior obstculo ao uso das reas tropicais midas a diversidade e complexidade do bioma,
assim como os elevados ndices de pluviosidade, umidade e temperatura ambiente, ausncia
de sazonalidade, e o vigor na sucesso secundria. 334 Para o autor, o impacto causado pela
urbanizao e industrializao merece uma ateno especial, por conta dos grandes danos que
podem resultar desses processos.335 Nesse sentido, para adequada gesto do espao urbano,
deve-se buscar a integrao336 das polticas pblicas. Nesse sentido, a Poltica de ordenamento
territorial tem reflexos diretos na prpria conservao das guas subterrneas.
A rea urbana de Manaus, segundo o seu Plano Diretor Urbano e Ambiental PDU,337
aquela destinada ao desenvolvimento de usos e atividades urbanos, delimitada de modo a
conter a expanso horizontal da cidade, visando otimizar a utilizao da infra-estrutura
existente e atender as diretrizes de Macroestruturao do Municpio. A delimitao da rea
urbana feita pela Lei municipal de permetro urbano, que dispe sobre as condies de uso,
ocupao e modelo espacial de estruturao do solo urbano.338
Embora seja importante a delimitao geogrfica das vrias regies do municpio para o
planejamento urbano, deve-se considerar que a Poltica urbana embora voltada para um
espao determinado no pode deixar de considerar as interfaces com a rea rural e a prpria
rea rural do municpio, tendo em vista a interao existente entre essas regies. Alis, consta
do Estatuto da Cidade que o plano Diretor, instrumento bsico da poltica de desenvolvimento
urbano, dever englobar o territrio do Municpio como um todo.339
Assim, embora o espao escolhido seja o espao urbano, considerado nos termos do
PDU, sero consideradas na anlise da articulao da gesto das guas subterrneas com a do
334
MORAN, Emilio F. Adaptabilidade humana: uma introduo antropologia ecolgica. So Paulo: Editora
da Universidade de So Paulo,1994. p. 368.
335
Ibid., p. 370.
336
Integrao no sentido de coerncia.
337
Art. 47 da Lei municipal n 671/02.
338
Art. 46 da Lei municipal n 671/02
339
Art. 40, 2 da Lei n 10.257/01.
105
solo as interfaces daquele espao com as zonas de transio e a rea rural do municpio,
indispensveis ao planejamento urbano.
O espao urbano constitui, assim, um ambiente para onde convergem variadas polticas
e aes pblicas, dos diversos setores e nveis governamentais. Em vista disso, h necessidade
de os Poderes Pblicos atuem de forma prxima, para evitar aes sobrepostas e
contraditrias. No caso da gesto das guas subterrneas e do ordenamento territorial a ao
articulada necessria, considerando a interao e dependncia entre esses dois elementos
naturais, alm de estar expressa prevista nas respectivas legislaes.
Nesse aspecto um dos grandes obstculos a essa articulao reside na viso
fragmentria que, normalmente, domina a gesto pblica. Sobre essa questo Andras Krell
informa que:
"[...] muito difcil verificar uma verdadeira integrao e adaptao entre leis federais
e estaduais e o planejamento local concreto. So rarssimos os municpios que
dispem de informaes e dados atualizados sobre a qualidade do seu solo, da sua
vegetao, do uso agrcola e at das edificaes presentes no seu territrio. A maioria
das cidades somente agora comea a interessar-se por suas prprias condies
geogrficas, a fim de cumprir o mandamento constitucional de elaborar o seu plano
diretor."340
Ainda que o referido autor, no trecho acima, se valha da lente do direito ambiental para
a referida anlise, vez que trata da ausncia de integrao administrativa e legislativa dentro do
Sistema Nacional de Meio Ambiente SISNAMA, observa-se que a situao no diferente
no que se refere articulao da gesto das guas subterrneas com o solo.
340
KRELL, Andras J. A posio dos municpios brasileiros no Sistema Nacional de Meio Ambiente. Revista dos
Tribunais, n 709, p. 7. nov. 1994.
106
A gesto das guas subterrneas e do solo, como visto anteriormente, 341 se encontra em
mos diferentes; enquanto a gesto da primeira de competncia material dos Estados a
segunda de competncia material municipal. Observa-se que a previso, nas respectivas
legislaes, da necessidade de articulao entre as polticas deve transcender a simples
participao do representante de uma esfera poltica em rgos colegiados de outra esfera, 342
como ocorre no Conselho Estadual de Recursos Hdricos.
A articulao deve realizar-se em nvel de planejamento, com dilogo entre as duas
esferas polticas; embora a ao gerencial de cada ente ocorra no limite da sua competncia, o
compartilhamento recproco de informaes propiciar maiores condies para a integrao
das aes, concorrendo para maior efetividade na proteo das guas subterrneas.
341
107
108
109
110
O plano de bacia hidrogrfica consiste num plano de recursos hdricos, elaborado por
bacia, que visa fundamentar e orientar a implementao da Poltica Estadual de Recursos
Hdricos.351 Caber ao plano descrever a situao socioeconmica e ambiental da bacia, 352
bem como diagnosticar as condies dos recursos hdricos superficiais e subterrneos, 353 a
partir das quais sero estabelecidas as demais aes de gesto.
Um importante elemento que deve constar do plano anlise de alternativas do
crescimento demogrfico, de evoluo das atividades produtivas e modificaes dos padres
de ocupao do solo, o que promove a conexo com a gesto territorial abarcando
informaes que podem subsidiar as duas gestes. O plano poder prever, ainda, propostas
para a criao de reas sujeitas a restrio de uso, com vistas a proteo dos recursos hdricos
subterrneos.354 Constitui parte integrante do plano de bacia hidrogrfica o plano de utilizao
de recursos hdricos subterrneos,355 que estabelecer as diretrizes de proteo dos aqferos,
em conformidade com seu regulamento.356
Os planos de bacias hidrogrficas constituem, assim, um importante instrumento na
gesto das guas subterrneas, pois ao se dirigirem a uma realidade especfica e determinada
dispem de maiores possibilidades para promover aes que garantam a conservao dos
recursos subterrneas, principalmente, quando agrega aspectos de conotao urbanstica o que
amplia a interface com o planejamento territorial.
351
111
A outorga do direito de uso dos recursos hdricos consiste "no fato de a administrao
pblica atribuir a disposio de certa quantidade de gua bruta, a pedido de um interessado,
para finalidade especfica no ato de atribuio."357
A Poltica Estadual de Recursos Hdricos lei 2.212/01, prev que as subterrneas
somente podero ser objeto de uso, aps outorga pelo Poder Pblico.
358
objetivo assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da gua e o efetivo exerccio
dos direitos de acesso gua, assim como a garantia da sobrevivncia das espcies da fauna e
flora estaduais.359
A extrao de gua de aqfero subterrneo para quaisquer consumos, inclusive
abastecimento pblico ou insumo de processo produtivo, est sujeita a outorga. 360 A lei
estadual prev algumas excees como: o uso de recursos hdricos para a satisfao das
necessidades de carter individual ou de pequenos ncleos populacionais, distribudos no
meio rural ou urbano, para atender as necessidades bsicas da vida; as captaes, derivaes e
lanamentos considerados insignificantes e as acumulaes de volumes de gua considerados
insignificante, conforme definidos em regulamento.361
A outorga ser conferida sob a forma de autorizao ou concesso por ato do Presidente
do Instituto de Proteo Ambiental do Amazonas - IPAAM, e entrar em vigor na data de sua
publicao, cabendo ao referido rgo estabelecer as normas e procedimentos para a sua
aquisio. Em decorrncia da falta de regulamentao da lei Estadual de Recursos Hdricos, a
outorga do diretor de uso dos recursos hdricos ainda no esta sendo realizada pelo IPAAM.
357
CAUBET, Christian Guy. A gua, a lei a poltica e o meio ambiente? Curitiba: Juru, 2004. p. 165.
Art. 20, da Lei n 2.712/01.
359
Art. 21, da Lei n 2.712/01.
360
Art. 22, II, da Lei n 2.712/01.
361
Art. 23, da Lei n 2.712/01.
358
112
362
113
366
114
371
A Constituio Federal fala em planejamento em diversas passagens do seu texto; assim temos o art. 30, VIII
e 182 que atribui aos Municpios competncia para estabelecer o planejamento e os planos urbansticos para
ordenamento do seu territrio; o art. 21, IX, que reconhece a competncia da Unio para elaborar executar
planos nacionais e regionais de ordenamento do territrio e desenvolvimento econmico e social; ou, ento, no
art. 174, 1, que inclui o planejamento entre os instrumentos de atuao do Estado no domnio econmico,
dispondo que lei estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o
qual incorporar e compatibilizar os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.
372
SILVA, Jos Afonso da. op., cit. p. 86.
373
Segundo art. 48 da CF "Cabe ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica, no exigida
esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matrias de competncia da Unio,
especialmente sobre: IV Planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento.
374
SILVA, Jos Afonso da. op., cit. p. 86.
375
Segundo o art. 2 a Poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da
cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes: IV- planejamento do desenvolvimento das
cidades, da distribuio espacial da populao e das atividades econmicas do Municpio e do territrio sob sua
rea de influncia, de modo a evitar e corrigir distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o
meio ambiente.
376
SUNDFELD, Carlos Ari. O Estatuto da Cidade e suas diretrizes gerais. In: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ,
Srgio. Estatuto da cidade: comentrios lei federal 10.257/2001. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 56.
377
SILVA, Jos Afonso da. op., cit. p. 87.
115
conjunto de condutas sugerido pelo Poder Pblico, que vem estimular ou desestimular as
aes que se ajustam as sua diretrizes sem, contudo, fazer qualquer tipo de imposio.378
No mbito urbanstico fala-se, preferencialmente, em planos gerais ou planos
preparadores e planos vinculantes, planos especiais, planos particularizados, planos de
urbanizao ou de edificao, em detrimento dos planos imperativo ou indicativo. Sendo que
todos apresentam imperatividade nos limites da sua normatividade, sendo, tambm,
vinculantes em determinada medida considerando seus destinatrios mais diretos.379
Os planos gerais so aqueles mais abstratos e genricos, e por isso vinculam
diretamente o Poder Pblico, ou seja, as autoridades e rgos responsveis pela atividade
urbanstica. Enquanto os planos especiais e os demais apresentam normas concretas de ao,
possuindo natureza executiva e vinculando a todos, tanto os particulares quanto a
Administrao.380
O planejamento urbanstico, assim, s adquire importncia jurdica quando traduzido
em planos urbansticos, que no Brasil devem ser aprovados por lei. A lei, por outro lado, no
constitui um simples ato de aprovao de proposies tcnicas e administrativas, mas
configura uma unidade com aquelas. Desse modo:
"[...] o plano passa integrar o contedo da lei, formando, assim, com esta, uma
unidade legislativa. Em sentido formal, portanto, os planos urbansticos no Brasil
tm natureza de lei, e tambm o tem no sentido material, pois, como j vimos, so
conformadores, transformadores e inovadores da situao existente, integrando o
sistema jurdico que modificam, embora neles se encontrem tambm regras
concretas de naturezas administrativas, especialmente quando sejam de eficcia e
aplicabilidade imediatas e executivas."381
Ibidem., p. 87.
Ibidem., p.87.
380
Ibidem., p.90.
381
SILVA, Jos Afonso da. op., cit. p. 94.
379
116
382
117
Segundo o art. 182 "A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal,
conforme diretrizes gerais fixadas em l, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais
da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes - 4 facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei
especifica para rea includa no plano diretor, exigir nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no
edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena sucessivamente
de: I parcelamento ou edificao compulsrios; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
progressivo no tempo; III desapropriao com pagamento mediante ttulos da divida publica de emisso
previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas,
assegurados o valor real da indenizao e dos juros legais."
388
SILVA, Jos Afonso da. op. cit., p. 135-136.
389
Ibidem., p. 135-136.
390
Ibidem., p. 135-136.
391
Como, por exemplo, do parcelamento do solo, edificaes, zoneamento ambiental etc.
392
SILVA, Jos Afonso da. op. cit., p. 141.
118
119
120
403
121
122
411
SILVA, Solange Teles da. Zoneamento Ambiental. In: ROCHA, Joo Carlos Carvalho. Poltica nacional de
meio ambiente: 25 anos da Lei n 6.938/81. Belo Horizonte: Del Rey, 2007. p. 159.
412
Ibidem., p. 151.
413
Ibidem., p. 155-154.
414
MILAR, Edis. Direito do Ambiente: doutrina, prtica, jurisprudncia, glossrio. 2.ed. So Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 2001. p. 748.
415
SILVA, Solange Teles da. Zoneamento Ambiental. In: ROCHA, Joo Carlos Carvalho. Poltica nacional de
meio ambiente: 25 anos da Lei n 6.938/81. Belo Horizonte: Del Rey, 2007. p. 158- 159.
123
assumi caractersticas de uma "poltica pblica transversal", 416 com fins ao ordenamento
territorial nacional de forma sustentvel, na condio de zoneamento ecolgico econmico.417
Enquanto o zoneamento ambiental realiza-se a partir da perspectiva do uso do solo e
dos recursos naturais, incluindo a as reas de proteo ambiental e as reas verdes, o
zoneamento urbano418 volta-se para regular os usos do territrio em determinadas reas do
municpio, procurando conciliar as diversas atividades humanas com um espao particular.419
Quanto ao aspecto formal do zoneamento ambiental informa Paulo Afonso Leme
Machado que existem municpios que prevem explicitamente a regulao do Zoneamento
por meio de lei e outros que admitem a disciplina atravs de decreto do prefeito. Nesse
sentido, o referido autor cita as lies de Hely Lopes Meireles, em que o zoneamento no seu
aspecto programtico e normativo deve ser objeto de lei, e na sua fase executiva (em
cumprimento a lei) deve ser objeto de decreto. 420 A iniciativa da lei pode partir tanto do
prefeito quanto da cmara municipal; no entanto, dispondo sobre matria financeira a
iniciativa de lei ser exclusiva do prefeito municipal.421
416
Ibidem., p. 158-159.
Para Jos Heder Benatti o Zoneamento Ecolgico-Econmico ou zoneamento macro est ligado a
"organizao espacial de um pas ou de uma grande Regio, Estado ou Municpio." (BENATTI, Jos Heder.
Posse agroecolgica e manejo florestal. Curitiba: Juru, 2006. p. 166).
418
Segundo Hely Lopes Meirelles "O zoneamento urbano consiste na repartio da cidade e das reas
urbanizveis segundo a sua precpua destinao de uso e ocupao do solo. Na conceituao da Carta dos Andes,
o zoneamento urbano o instrumento legal de que dispem as Municipalidades para controlar o uso do solo
povoado, as densidades de populao, a localizao, a dimenso, o volume dos edifcios e suas utilizaes
especficas, em prol do bem-estar da comunidade. [...]. Nessa repartio de uso e ocupao do solo, o
zoneamento urbano estabelece normalmente as reas residenciais, comerciais e industriais; delimita os locais de
utilizao especfica, tais como feiras, mercados, estacionamentos de veculos e outras ocupaes espaciais
permanentes ou transitrias; dispe sobre as construes e usos admissveis; ordena a circulao, o trnsito e o
trfego no permetro urbano; disciplina as atividades coletivas ou individuais que de qualquer modo afetem a
vida da cidade. Embora no caiba ao Municpio o zoneamento rural, compete-lhe regular o uso e ocupao das
reas destinadas a urbanizao ainda que localizadas fora do permetro urbano, porque estes ncleos iro
constituir as novas cidades ou a ampliao das existentes, e por isso devem ser ordenados urbanisticamente
desde o seu nascedouro, para que no venham a prejudicar a futura zona urbana" (Direito Municipal Brasileiro,
Malheiros, 7a. ed., p. 408).
419
CARVALHO, Pompeu F. de; BRAGA, Roberto (orgs.) Perspectivas de Gesto Ambiental em Cidades
Mdias. Rio Claro: LPM-UNESP, 2001. pp. 111 a 119. (ISBN 85-89154-03-3).
420
MACHADO, Paulo Affonso Leme Machado. Direito Ambiental Brasileiro. 9.ed. So Paulo: Malheiros,
2001. p. 170.
421
Ibidem., p. 170.
417
124
424
Art. 52.
Art. 28 do Cdigo Ambiental de Manaus (Lei n 605/01).
424
Alm de prever as zonas ambientais do Municpio o Cdigo Ambiental de Manaus determina que o zoneamento
ambiental ser definido por lei e incorporado ao Plano Diretor Urbano PDU.
425
O Zoneamento agroecolgica pode ser definido como a "repartio do territrio a partir de critrios para o
disciplinamento e o ordenamento da ocupao espacial das atividades agropecurias, agroindustriais, pesqueira e
floresta, bem como para a instalao de novas hidreltricas, tendo como unidade bsica de planejamento do uso,
da conservao, e da recuperao dos recursos naturais a bacia hidrogrfica. (SILVA, Solange Teles da.
Zoneamento Ambiental. In: ROCHA, Joo Carlos Carvalho. Poltica nacional de meio ambiente: 25 anos da
Lei n 6.938/81. Belo Horizonte: Del Rey, 2007. p. 158- 159).
426
As reas de interesse agroflorestal, mineral e turstico so as reas do Municpio no abrangidas por reas de
preservao permanente ou por unidades de conservao, destinadas a um aproveitamento sustentvel pelo
desenvolvimento de atividades agrcolas, florestais, minerais e tursticas (Art. 45, da Lei n 671/02).
427
Art. 45, do Plano Diretor Urbano Ambiental.
423
125
429
subterrneas.
428
126
A disciplina do parcelamento do solo para fins urbanos dada pela Lei federal n
6.766/79, no caso dos municpios no possurem legislao prpria de parcelamento. Caso
contrrio, podem aplicar sua prpria legislao, desde que no seja menos exigente que a
norma federal. O parcelamento pode se dar por loteamento ou desmembramento.
O loteamento consiste na subdiviso das glebas em lotes destinados a edificao, com a
abertura de novas vias de circulao, de logradouros pblicos ou prolongamento, modificao
ou ampliao das vias existentes. O desmembramento ocorre quando h subdiviso das glebas
em lotes destinados a edificao, com o aproveitamento do sistema virio existente, desde que
no implique a abertura de novas vias e logradouros pblicos, nem prolongamento,
modificao ou ampliao dos j existentes.430
Considerando que o parcelamento do solo para fins urbanos, conforme as exigncias
legais, pode refletir significativamente no preo dos terrenos, e com isso influir no acesso da
populao a terra urbana, especialmente a de baixa renda, de grande importncia a
superviso das exigncias para lotear.431
Com isso, abre-se a possibilidade de adequar o tamanho dos lotes as caractersticas de
cada rea, a densidade demogrfica e as obras e servios a cargo do loteador.432 A preocupao
deve ser de no induzir o parcelador a clandestinidade, e nem forar a invaso de terras para
habitao433 o que, muitas vezes, resulta na ocupao sem a infra-estrutura necessria,
especialmente abastecimento e esgotamento sanitrio, com conseqentes prejuzos para os
lenis subterrneos.
No Municpio de Manaus a Lei n 846/05 (regulamenta o parcelamento do solo urbano
no Municpio de Manaus) prev que o parcelamento nas reas de especial interesse social 434
430
127
podero ser adotados padres inferiores ao mnimo legal quanto destinao de reas
pblicas para equipamentos pblicos435 e comunitrios, e no dimensionamento dos lotes e
quadras. Assim, nessas reas as exigncias urbansticas sero atenuadas, de forma a promoo
da regularizao urbanstica e fundiria..
As zonas ou reas de proteo ambiental, definidas no Cdigo Ambiental de Manaus
ou legislao ambiental complementar, entretanto, no podero ser declaradas reas de
especial interesse social.436 As edificaes localizadas em reas de risco, por outro lado,
estaro sujeitas a relocao quando no for possvel a correo dos riscos para garantir a
segurana da populao residente no local ou na vizinhana.437
Quando no se tratar de reas de especial interesse social o parcelamento do solo dever
ser realizado de acordo com as disposies da Lei municipal 665/02. O parcelamento do solo
para fins urbanos, segundo a mencionada lei, s ser permitido nas terras localizadas na rea
urbana e na rea de transio do municpio, definidas pelo Plano Diretor Urbano e Ambiental
e delimitadas pela lei de permetro urbano, ou ainda nas zonas de urbanizao especficas
delimitas naquela lei.438
Ao lado da lei de parcelamento do solo urbano temos as normas de uso e ocupao do
solo, institudas pela Lei municipal 672/02. As normas de uso e ocupao do solo fundam-se
na utilizao do potencial de adensamento das reas urbanas,439 considerando os aspectos da
preservao das reas de proteo e de fragilidades ambientais, incluindo as nascentes, as
margens dos cursos d guas, as unidades de conservao, os fragmentos florestais e as reas
municpio de Manaus, na forma do art. 105 da Lei n 671/02 (Plano Diretor Urbano e Ambiental de Manaus, que
so especificadas e definidas pelas seguintes condies: (i) de serem reas ocupadas por populao de baixa
renda que apresentam irregularidades urbansticas e/ou fundirias; (ii) reas destinas a promoo da habitao de
interesse social, inseridas em programas municipal, estadual ou federal e (iii) reas destinadas ao reassentamento
de populao de baixa renda que tenha sua moradia em situao de risco devidamente identificada pelo rgo
publico competente (art. 106, da Lei n 671/02).
435
Edificaes ou obras necessrias ao provimento dos servios pblicos de abastecimento de gua potvel,
energia eltrica pblica e domiciliar, recolhimento e tratamento de desgostos e escoamento das guas pluviais, de
acordo com a demanda prevista para o loteamento.
436
Art. 106, 2 da Lei do Plano Diretor Urbano e Ambiental de Manaus (Lei n 671/02).
437
Ibid.
438
Art. 3 da Lei 665/02 (Regulamenta o parcelamento do solo urbano no Municpio de Manaus).
439
Art. 1 da Lei n 672/02.
128
129
442
Segundo entrevista realizada com a Sr. Rosa Mariette Oliveira Geissler, Analista ambiental e funcionria da
Gerncia de Recursos Hdricos, da Secretaria de desenvolvimento Sustentvel do Amazonas - SDS, o
cadastramento voluntrio institudo pela Portaria /SDS/IPAAM/N 001/2005, teve pouca ressonncia junto a
sociedade. Em vista disso, o levantamento dos poos existentes em Manaus estaria sendo feito de maneira
indireta por meio do licenciamento ambiental, e sua renovao, momento em que informado sobre o uso ou
no de guas subterrneas. De acorso com a funcionria estima-se que hoje existam de 7 a 10 mil poos na
cidade. Destes, apenas 1 mil estariam cadastrados no IPAAM.
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5 CONCLUSO
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