La historia de las polticas sociales y de salud ha sido clasificada en fases acordes a las etapas

del desarrollo capitalista en la regin. De acuerdo a un modelo de anlisis que busca

identificar
los determinantes de cada poltica de salud, pueden distinguirse cuatro grandes fases de
las m ismas3:
1. La primera etapa del desarrollo estara caracterizada, segn este modelo, por la
orientacin del proceso de acumulacin hacia los intereses hegemnicos de la burguesa
agroexportadora. La modalidad de ejercicio del poder poltico instituida por
esta clase fue denominada Estado liberal, a pesar de sus caractersticas fuertemente
autoritarias y excluyentes. Las demandas sociales emergentes solo fueron absorbidas
por el Estado cuando se trataba de aquellas medidas que podran llegar acomprometer al
propio proceso de trabajo. En esas situaciones se promulgaron leyes
que casi nunca fueron cumplidas con relacin a la jornada laboral, a los accidentes
y al trabajo femenino e infantil.
2. El inicio del proceso de industrializacin inaugura la etapa de crecimiento hacia fuera.
La misma desplaz a la oligarqua agroexportadora dando lugar a una amplia
coalicin que incluye a la burguesa industrial, a los sectores medios y an a los trabajadores
urbanos, dando origen al denominado Estado de Compromiso. En esta
etapa las demandas de los trabajadores urbanos son incorporadas a travs de organismos
de Seguridad Social.
3. La etapa siguiente del desarrollo del capitalismo industrial marcada por la
internacionalizacin
del capital en un proceso de asociacin entre capitales de origen nacional
e internacional, da lugar a un Estado burocrtico-autoritario, empresarial,
militarizado y tecnocrtico; que excluy del poder al movimiento obrero organizado.
En lo que se refiere a la poltica social la misma se subordina a los intereses de
acumulacin dando lugar a dos grandes tendencias: la privatizacin y la
incorporacin de tecnologa.
4. Finalm ente, la crisis econmica reciente del capitalismo mundial, as como la de los
pases socialistas, redefine tanto los patrones de acumulacin como los modelos de
produccin y la divisin internacional del trabajo, configurando grandes bloques. En
los pases industrializados cuya produccin es liderada por los modernos sectores
productivos, se abandona el modelo fordista anteriormente preponderante. Se produce
entonces el agotamiento del Estado Benefactor y se impone el discurso neoliberal.
Este esquema permite, tambin, describir la evolucin del sector salud en la Argentina. De
acuerdo con l podran identificarse bsicamente cuatro modelos de Estado en relacin a
las polticas sociales, y en particular a las de salud. C ada uno involucra un m odelo particular
de ciudadana y privilegia ciertas acciones en desmedro de otras. En conclusin, desde ese
esquema, las etapas o fases de la ev olucin del sector salud argentino son:
1. La polica m dica
2. El Estado de B ienestar
3. El Modelo desarrollista
4. El Modelo Neoliberal1. La polica mdica
Durante una extensa primer fase del desarrollo del sector salud la medicina progresaba de
forma totalmente independiente a las funciones del Estado. Aunque el progreso del
conocimiento
mdico reforzaba la imagen de poder y prestigio de los mdicos, registraba un muy leve
impacto
en la agenda de polticas pblicas. Esto se debe fundamentalmente a que en el Estado
liberal la salud no era considerada un problema pblico sino privado. Las acciones de gobierno
en el rea se limitaban a garantizar la seguridad de la ciudadana y slo fueron expandindose
a
medida que surga una demanda social organizada que presionaba sobre las estructuras de
gobierno para que la m isma expandiera sus responsabilidades sanitarias4.

El prestigio mdico fundamentaba una asimetra de poder entre mdico y paciente que
justificaba
decisiones unilaterales del primero sobre el segundo. Como plantea Susana Murillo: junto
a ese prestigio mdico emergi el valor del espacio como agente de ordenamiento social,
nosolo el del espacio abierto de los intercambios y a partir de all el valor del urbanismo, sino
tambin
el espacio cerrado, al cual se le asign un valor teraputico5. Durante el siglo XIX se institua
un modelo de atencin en salud pblica sobre dos ejes de accin vinculados entre s: Por
un lado la psiquiatra alienista y por el otro el higienismo.
Para el Estado liberal la preocupacin por la salud no se centraba en curar a la poblacin
enferma
sino en evitar la propagacin de las consecuencias negativas (externalidades negativas)
de la enfermedad y en especial de las epidemias. Se trata de un modelo higienista de
intervencin
del Estado pero ms preocupado por aislar a los enfermos que por prevenir las
enfermedades, Este modelo configura un primer rol del Estado con relacin a la salud en el
cual, ms que
como proveedor, financiador o regulador del mercado de salud, pasaba a ejercer funciones de
polica. Entre las responsabilidades de esta polica mdica constaba la de transformar a los
pobres en ms aptos para el trabajo y menos peligrosos para los ricos. Fue necesario quebrar
la
hegemona del modelo higienista para que la salud pasara a integrar los derechos sociales.
Hacia fines del siglo pasado esta modalidad higienista de intervencin del Estado en salud ya
coexista con una segunda modalidad de carcter asistencial ms preocupada por la atencin
mdica a la poblacin enferma. 2. El Estado de Bienestar y la salud
El surgimiento de nuevas amenazas a la calidad de vida, tales como guerras, epidemias y
grandes catstrofes, unido a las expansin de demandas sociales impulsaron una progresiva
incorporacin del Estado en las cuestiones de salud. Por ejemplo, en la Argentina los primeros
hospitales pblicos surgen para atender a ex combatientes de las campaas del desierto
emprendidas
por Juan M anuel de R osas. 2.3 El Estado de Compromiso
En Argentina esta dinmica no sigue exactamente los mismos padrones que en Europa.
Luego de la crisis del 29 aumenta rpidamente la presencia del Estado en diferentes reas de
la
vida social. C omienza entonces la expansin de los servicios de salud asociada a la
ampliacin
de los derechos del ciudadano. H asta 1943 la salud era competencia del D epartamento
Nacional
de Higiene del Ministerio del Interior. Ese mismo ao se dio el primer paso hacia el
reconocimiento
de la Salud Pblica como problema de inters especfico con la creacin de la Direccin
Nacional de Salud Pblica y Asistencia Social que en 1949 se transform en M inisterio.
En el mbito de la salud, la dcada del 40 es escenario de un doble nacimiento: el del Estado
responsable-garante del derecho a la salud, y el de las organizaciones sindicales, estatales y
para-estatales, que m s tarde darn origen al sistema de obras sociales14Como evidencia a
favor de considerar que la Argentina avanz en la incorporacin de un estado
de Bienestar se puede argumentar que entre 1946 y 1951 se construyeron 35 policlnicos
en todo el pas. Esto llev las camas pblicas a ms de 130.000, esto significa 7,4 camas cada
1000 habitantes15. En una dcada prcticamente se triplic la cantidad de enfermeras y la de
mdicos se duplic. En comienzos de los 50 se haba erradicado el paludismo que solo cuatro
aos antes afectaba a trescientos mil argentinos y nuestro pas contaba con una de las
mayores
coberturas del mundo16. Durante los nueve aos de la gestin de Ramn Carrillo al m ando de
la

cartera sanitaria se institucionaliza una concepcin propia de la Medicina Social. Durante el

Primer
Plan Quinquenal de Desarrollo (1947-1951) se sancionan las leyes de sanidad pblica (N
13.012) y de construccin, habilitacin y funcionamiento de servicios de salud (N 13.019). A
travs de las mismas se garantiza la financiacin y sostenibilidad de los servicios pblicos para
ofrecer asistencia mdica, completa, y gratuita al 65% de la poblacin argentina que era
considerada
no pudiente , y para ofrecer servicios a tarifas reducidos a otro 20% de la poblacin en
mejor posicin econmicaEn la dcada del cincuenta se expande
y consolida el sistema de obras sociales estrechamente vinculados con sistemas solidarios
de financiamiento de servicios de atencin mdica; con los gremios profesionales y los
sindicatos
de obreros y em pleados.

respectivos gobiernos provinciales, profundiza las carencias de una red de servicios que
en buena medida se haba conformado bajo el imperio de la discrecionalidad y la
improvisacin
21.
No obstante, la contraccin de la actividad social del Estado no involucra un achicamiento ni
una privatizacin:
Por el contrario, los organismos estatales se expanden, cubriendo nuevos mbitos de
intervencin. C omienza a desarrollarse en su interior una capa tecnoburocrtica, con
vinculaciones
en el sector empresario nacional e internacional, directamente comprometida
en tareas de planificacin del desarrollo a partir del estmulo a la iniciativa privada. El discurso
modernizante y eficientista pone el acento en la distribucin racional de recursos
por definicin insuficientes22.
4 El Estado Neoliberal y la salud
El modelo de Estado burocrtico-autoritario que se instala en la Argentina a partir de 1976
asume caractersticas fundacionales y desarrolla todos sus esfuerzos en erradicar las bases del
Estado de compromiso que asuma funciones de intervencin, de m ediacin de intereses
conflictivos,
con un fuerte rol en la distribucin del ingreso a travs de instrumentos fiscales, que asuma
un compromiso activo con el desarrollo industrial y donde las polticas sociales tenan un
papel fundamental. Las Fuerzas Armadas incorporan el discurso neoliberal que da fundamento
a
su equipo econmico. Esto repercute en la esfera de salud primando los componentes liberales
y tecnocrticos, avalando el desmantelamiento de los servicios sociales en manos del Estado,
y
su traspaso a la actividad privada. Principios modernizadores como la jerarquizacin de la red
sanitaria, el desarrollo de redes y de sistemas locales aparecen esbozados en el discurso
oficial.
Aunque en la prctica esto no ocurre y lo que se opera es una descentralizacin de los
hospitales
que transfiere el conflicto a la esfera provincial liberando al presupuesto fiscal de toda
responsabilidad
por la salud de la poblacin, inclusive del sostenimiento del hospital pblico, al que
se otorga la posibilidad de financiamiento mediante el arancelamiento y la contratacin con
las
obras sociales.