CAMERINI, JCB. Instrumentos Econômicos, Desenvolvimento Sustentável, ICMS Ecológico

Desde a sua fundao, em 1995, o Instituto O Direito por um Planeta Verde cumpre um papel fundamental no
desenvolvimento e consolidao do Direito Ambiental brasileiro. Nesse perodo, o Instituto teve importante participao
na elaborao das leis e normas ambientais aprovadas pelo Congresso Nacional e pelo CONAMA Conselho Nacional
do Meio Ambiente. Reunindo renomados especialistas do pas, o Instituto edita a conhecida Revista de Direito Ambiental
e realiza cursos em todas as regies do pas. Pelo seu trabalho srio e dedicao, tornou-se uma referncia nacional e
internacional.
Senadora Marina Silva
Ex-Ministra do Meio Ambiente
O Instituto O Direito por um Planeta Verde a maior e mais conhecida instituio jurdico-ambiental do Brasil. Integrado
por especialistas de todo o pas, muitos deles professores das melhores universidades brasileiras, o Instituto em poucos
anos se transformou em ator indispensvel e sempre presente nos grandes debates ambientais, tanto no Parlamento,
como na academia. Seja propondo inovaes legislativas, como a Lei dos Crimes contra o Meio Ambiente de 1998, seja
opondo-se s tentativas de enfraquecimento das leis existentes, o Instituto, pela sua credibilidade cientfica e
acadmica, virou ponto de apoio para todos aqueles que se preocupam com a nossa ameaada biodiversidade.
Deputado Jos Sarney Filho
Ex-Ministro do Meio Ambiente
O Brasil conta hoje com uma das mais avanadas legislaes ambientais do mundo. Por outro lado, publica-se mais
sobre Direito Ambiental aqui do que em todos os pases da Amrica Latina somados. No obstante tantos avanos,
continua a degradao dos nossos recursos naturais. Nesse contexto de boa lei e cumprimento insuficiente, o trabalho
do Instituto O Direito por um Planeta Verde imprescindvel. Responsvel por muito do que h de bom no Direito
Ambiental brasileiro, o Instituto, pela excelncia de seu trabalho, sempre encontra as portas abertas por onde passa. Foi
a primeira instituio brasileira a abordar o tema da implementao ambiental. E, mais recentemente, foi tambm
pioneira ao iniciar um Projeto Piloto sobre indicadores de implementao ambiental. O Brasil deve muito aos membros
do Instituto O Direito por um Planeta Verde.
Jos Carlos Carvalho
Since it was founded in 1995, the Law for a Green Planet Institute has played a fundamental role in the development and
consolidation of Brazilian environmental law. In this period, the Institute has participated in the drafting of environmental
laws and regulations enacted by the National Congress and the National Council on the Environment. Bringing together
renowned Brazilian experts, the Institute publishes the prestigious Revista de Direito Ambiental (Journal of
Environmental Law) and conducts capacity-building programs in all regions of the country. Due to its serious and
dedicated work, the Institute has become a national and international reference in the field of Environmental Law.
Senator Marina Silva
Former Minister of the Environment
The Law for a Green Planet Institute is the largest and best known legal-environmental think tank in Brazil. With
members from the entire country, many of them professors at leading Brazilian universities, the Institute in only a few
years has been transformed into an indispensable and always-present participant in the great environmental debates of
our country, as often in Parliament as in the academy. At times proposing legislative innovations, such as the Crimes
against the Environment Act of 1998, or at times opposing efforts to weaken existing environmental laws, the Institute
with its academic and scientific credibility has become a resource for all those who are worried about our endangered
biodiversity.
Congressman Jos Sarney Filho
Brazil today has some of the most advanced environmental legislation in the world. And we publish more on
Environmental Law than in all the countries of Latin America combined. Despite such progress, the degradation of our
natural resources continues. In this context of good law and insufficient implementation, the work of the Law for a Green
Planet Institute is crucial. Responsible for much of what is good about Brazilian environmental law, the Institute, because
of its excellent reputation, always finds doors open to it. Green Planet was the first Brazilian institution to study the
theme of implementation of environmental legislation. And, more recently, it was again a pioneer in initiating a Pilot
Project on environmental compliance and enforcement indicators. Brazil owes much to the members of the Law for a
Green Planet Institute.
Jos Carlos Carvalho
apoio grfico
iniciais VOL II.indd 1
28/05/09 18:17
Criao de Capa: Armando de Lima Sardinha

Imagens da Capa: Galeria National Geographic
Cover Designer: Armando de Lima Sardinha
Cover Images: Gallery National Geographic
Miolo em papel 100% reciclado (Papel Reciclato da Suzano)
Pages printed on 100% recycled paper (Reciclato Suzano Paper)
Coordenadores Cientficos/Academic Coordinators
Antonio Herman Benjamin
Eladio Lecey
Slvia Cappelli
Comisso de Organizao do 14 Congresso Brasileiro de Direito Ambiental
Steering Committee of 14th Brazilian Conference on Environmental Law
Annelise Monteiro Steigleder, Carlos Teodoro Jos Hugueney Irigaray, Cristina Godoy
de Arajo Freitas, Eladio Lecey, Jos Carlos Meloni Scoli, Jos Eduardo Ismael Lutti,
Mrcia Dieguez Leuzinguer, Paulo de Tarso Siqueira Abro, Patryck de Araujo Ayala,
Raquel Hunsche, Rogrio Hetmanek, Rogrio Portanova, Slvia Cappelli,
Solange Teles da Silva, Vansca Buzelato Prestes e/and Vera Lcia Jucovsky
Dados Internacionais de Catalogao na Publicao

Biblioteca do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo
Congresso Internacional de Direito Ambiental (13.: 2009 : So Paulo, SP)
C76m Direito ambiental, mudanas climticas e desastres : impactos nas cidades
e no patrimnio cultural / coords. Antonio Herman Benjamin, Eladio Lecey,
Slvia Cappelli. So Paulo : Imprensa Oficial do Estado de So Paulo, 2009.
2v.
Co-patrocnio do Instituto O Direito por um Planeta Verde e do Centro
de Apoio Operacional das Promotorias de Justia Cveis e de Tutela Coletiva
do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo
Contedo: v.1 Conferncias e teses de profissionais v.2 Teses de
estudantes
Trabalhos apresentados no 13. Congresso Internacional de Direito
Ambiental, 14. Congresso Brasileiro de Direito Ambiental, 4. Congresso
de Estudantes de Direito Ambiental, 4. Congresso de Direito Ambiental
dos Pases de Lngua Portuguesa e Espanhola, realizados em So Paulo
nos dias 31 de maio a 4 de junho de 2009
1. Direito ambiental Congresso internacional. I. Benjamin, Antonio
Herman de Vasconcellos e, coord. II. Lecey, Eladio, coord. III. Cappelli,
Slvia, coord. IV. So Paulo (Estado) Ministrio Pblico. Centro de Apoio
Operacional das Promotorias de Justia Cveis e de Tutela Coletiva.
V. Instituto O Direito por um Planeta Verde . VI.Ttulo.
CDU 349.6(100)(063)
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SECRETARIA DO MEIO
AMBIENTE DE SO PAULO
PROCURADORIA
GERAL DO ESTADO
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RINO
Quem l, viaja pelo mundo.
Viaje para onde a sua imaginao quiser. Basta abrir um livro. O Governo de So Paulo, por meio
da Imprensa Oficial, trabalha para preservar a memria viva do cotidiano brasileiro, editando livros
de relevncia cultural, democratizando o acesso ao conhecimento. So mais de 500 ttulos capazes
de levar novas surpresas, novas experincias, novos universos para voc.
A magia dos livros mais perto de voc.

www.imprensaoficial.com.br/livraria
28/05/09 18:17
AGRADECIMENTOS
O Instituto O Direito por um Planeta Verde agradece Procuradoria-Geral de
Justia de So Paulo pelo apoio ao 13 Congresso Internacional de Direito Ambiental,
fazendo-o nas pessoas dos doutores Fernando Grella Vieira (Procurador-Geral de
Justia), Walter Paulo Sabella, Paulo Hideo Shimizu, Vnia Maria Ruffini Penteado
Balera e Cristina Godoy de Arajo Freitas.
Outras pessoas e instituies contriburam, decisivamente, para o sucesso do
evento, cabendo em especial lembrar:
Governo do Estado de So Paulo (Governador Jos Serra, Secretrio Luiz Antnio
Guimares Marrey, Secretrio Aloysio Nunes Ferreira Filho e Joo Germano
Bottcher Filho)
Superior Tribunal de Justia (Ministro Cesar Asfor Rocha, Ministro Fernando
Gonalves, Ministro Gilson Langaro Dipp e Ministro Antonio Herman Benjamin)
Ministrio da Justia (Ministro Tarso Genro e Rogrio Favreto)
Ministrio do Meio Ambiente (Ministro Carlos Minc, Nilo Diniz e Guilherme Estrada
Rodrigues)
Ministrio das Cidades (Ministro Marcio Fortes de Almeidae Celso Santos Carvalho)
IBAMA (Roberto Messias Franco e Andrea Vulcanis)
Procuradoria - Geral da Repblica (Antonio Fernando Barros e Sandra Cureau)
PNUMA - Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Cristina Montenegro
e Andrea Brusco)
UICN - Comisso de Direito Ambiental (Sheila Abed e Maria del Mar Abed)
INECE - (Durwood Zaelke e Kenneth J. Markowitz)
FMO - Fundao Mokiti Okada (Tetsuo Watanabe, Hidenari Hayashi, Rubens Mazalli,
Hajime Tanaka, Rogrio Hetmanek, Agner Bastoni, Yoshiro Nagae, Fernando Augusto
de Souza, Luis Fernando dos Reis, Edson Matsui, Erisson Thompson de Lima Jr., Yugi
Yaginuma e Rosana Cavalcanti)
Secretaria do Meio Ambiente do Estado de So Paulo (Secretrio Francisco Graziano
Neto, Pedro Ubiratan Escorel de Azevedo e Jaques Lamac)
Secretaria da Agricultura do Estado de So Paulo (Marisa Nittolo Costa, Francisca
Ti Sumita, Joo de Almeida Sampaio Filho e Antonio Batista Filho)
Imprensa Oficial do Estado de So Paulo (Professor Hubert Alqures, Professora Vera
Lucia Wey, Teiji Tomioka, Manoel Carlos de Oliveira Novaes, Ednalva Soares Martins,
Nanci Roberta da Silva, Fernanda Buccelli, Marli Santos de Jesus, Maria de Ftima
Alves Consales, Sandra Regina Brazo e Solange Aparecida Couto Brianti)
Consulado - Geral dos Estados Unidos em So Paulo (Laura Gould, Cezar Borsa,
Karla Carneiro e Eva Reichmann)
Conselho Nacional de Procuradores - Gerais de Justia (Leonardo Azeredo Bandarra)
ENM - Escola Nacional da Magistratura (Eladio Lecey)
AJUFE - Associao dos Juzes Federais do Brasil (Fernando Mattos)
AMB - Associao dos Magistrados Brasileiros (AirtonMozart Valadares Pires)
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ANPR - Associao Nacional dos Procuradores da Repblica (Antonio Carlos Alpino

Bigonha)
CONAMP - Associao Nacional dos Membros do Ministrio Pblico (Jos Carlos
Consenzo)
ABRAMPA - Associao Brasileira do Ministrio Pblico e Meio Ambiente (Jarbas
Soares Junior)
APMP - Associao Paulista do Ministrio Pblico (Washington Epaminondas
Medeiros Barra)
Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio (Rodrigo Janot Monteiro de Barros)
Procuradoria - Geral de Justia do Rio Grande do Sul (Simone Mariano da Rocha
e Delmar Pacheco da Luz)
Procuradoria - Geral de Justia de Minas Gerais (Alceu Jos Torres Marques)
Procuradoria - Geral de Justia do Estado de Pernambuco (Francisco Tadeu Barbosa
de Alencar)
Procuradoria - Geral de Justia do Estado do Acre (Edmar Azevedo Monteiro Filho)
Procuradoria - Geral de Justia do Estado do Cear (Fernando Antnio Costa de
Oliveira)
Procuradoria - Geral de Justia do Estado do Esprito Santo (Rodrigo Rabello Vieira)
Procuradoria - Geral do Municpio de Porto Alegre (Joo Batista Linck Figueira)
Caixa Econmica Federal (Maria Fernanda Ramos Coelho, Antnio Carlos Ferreira
e Clauir Luiz Santos)
Banco do Brasil (Aldemir Bendine, Joaquim Portes de Cerqueira e Csar,
Luis Carlos Guedes Pinto)
Petrobrs (Jos Srgio Gabrielli, Flavio Torres, Jos Aparecido Barbosa)
CNI Confederao Nacional das Indstrias (Armando Monteiro Neto
e Grace Dalla Pria)
University of Texas School of Law (William Powers, Lawrence Sager,
Mechele Dickerson e Jolyn Piercy)
Escola Paulista da Magistratura (Antonio Rulli Junior)
Escola Superior do Ministrio Pblico de So Paulo (Mario de Magalhes Papaterra
Limongi)
Escola Superior da Magistratura do Rio Grande do Sul (Iris Helena Medeiros
Nogueira e Vera Feij)
Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (Padre Jesus Hortal)
FIESP - Federao das Indstrias de So Paulo (Nelson Pereira dos Reis
e Anicia Baptistella Pio)
Editora Revista dos Tribunais (Antonio Bellinello, Carlos Henrique de Carvalho Filho,
Nivia Rocha e Roseli Jonas Cavalcante)
UFRGS - Universidade Federal do Rio Grande do Sul (Claudia Lima Marques)
CNPq (Wrana Maria Panizzi)
BRASILCON - Instituto Brasileiro de Poltica e Direito do Consumidor (Leonardo
Bessa)
Policia Militar Ambiental do Estado de So Paulo (Cel PM Ronaldo Ramos,
Cap. PM Walter Nyakas Junior, Ten. PM Marcelo Robis Francisco Nassaro
e Ten. Wlader Eduardo Santos)
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SPECIAL THANKS
The Law for a Green Planet Institute would like to thank the Office of the
Attorney General of So Paulo for its extraordinary support for the 13th International
Conference on Environmental Law, and especially express its gratitude to Fernando
Grella Vieira (Attorney General), Walter Paulo Sabella, Vnia Maria Ruffini Penteado Balera and Cristina Godoy de Arajo Freitas.
Other institutions and individuals contributed immensely to the success of the
Conference and deserve to be mentioned:
The Governors Office of the State of So Paulo (Governor Jos Serra, Secretary Luiz
Antnio Guimares Marrey, Secretary Aloysio Nunes Ferreira Filho and Joo Germano
Bottcher Filho)
The High Court of Brazil (Chief-Justice Cesar Asfor Rocha, Justice Gilson Langaro
Dipp, Justice Fernando Gonalves and Justice Antonio Herman Benjamin)
The Ministry of Justice of Brazil (Minister Tarso Genro and Rogrio Favreto)
The Ministry of the Environment of Brazil (Minister Carlos Minc and Guilherme
Estrada Rodrigues)
The Ministry of Cities (Minister Marcio Fortes de Almeida and Celso Santos Carvalho)
IBAMA - The Brazilan Protection Agency (President Roberto Messias Franco and
Andrea Vulcanis)
The Federal Office of the Attorney General (The Honorable Antonio Fernando Barros
and Sandra Cureau)
UNEP - The United Nations Environment Program (Cristina Montenegro
and Andrea Brusco)
IUCN - The International Union for Conservation of the Nature, The Environmental
Law Program (Sheila Abed and Maria del Mar Abed)
INECE - The International Network for Environmental Compliance and
Enforcement (Durwood Zaelke and Kenneth J. Markowitz)
FMO - The Mokiti Okada Foundation (Tetsuo Watanabe, Hidenari Hayashi, Rubens
Mazalli, Hajime Tanaka, Rogrio Hetmanek, Agner Bastoni, Yoshiro Nagae, Fernando
Augusto de Souza, Luis Fernando dos Reis, Edson Matsui, Erisson Thompson de Lima
Jr.,Yugi Yaginuma and Rosana Cavalcanti)
State Secretariat of the Environment of So Paulo (Francisco Graziano Neto, Pedro
Ubiratan Escorel de Azevedo and Jaques Lamac)
State Secretariat of Agriculture of So Paulo (Marisa Nittolo Costa, Francisca Ti
Sumita, Joo de Almeida Sampaio Filho and Antonio Batista Filho)
Environment and Sustainable Development Secretariat of Argentina (Homero Bibiloni)
The Official Press of the State of So Paulo (Professor Hubert Alqures, Professora
Vera Lucia Wey, Teiji Tomioka, Manoel Carlos de Oliveira Novaes, Ednalva Soares
Martins, Nanci Roberta da Silva, Fernanda Buccelli, Marli Santos de Jesus, Maria de
Ftima Alves Consales, Sandra Regina Brazo and Solange Aparecida Couto Brianti)
The Consulate General of the United States of America in So Paulo (Laura Gould,
Cezar Borsa, Karla Carneiro and Eva Reichmann)
The National Council of Attorneys General (The Honorable Leonardo Azeredo Bandarra)
The National Judicial School (Justice Eladio Lecey)
AJUFE - The National Association of Federal Judges (Fernando Mattos)
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AMB - The Brazilian Association of State Judges (Airton Mozart Valadares Pires)
ANPR - The National Association of Federal Public Prosecutors (Antonio Carlos Alpino
Bigonha)
CONAMP - The Brazilian Association of Public Prosecutors (Jos Carlos Consenzo)
ABRAMPA - The Brazilian Association of Environmental Public Prosecutors
(The Honorable Jarbas Soares Junior)
APMP - The Association of Public Prosecutors of the State of So Paulo (Washington
Epaminondas Medeiros Barra)
The Federal Public Prosecutors School (Rodrigo Janot Monteiro de Barros)
The Office of the Attorney General of the State of Rio Grande do Sul (Simone
Mariano da Rocha and Delmar Pacheco da Luz)
The Office of the Attorney General of the State of Minas Gerais (The Honorable Alceu
Jos Torres Marques)
The Office of the Attorney General of the State of Pernambuco (The Honorable
Francisco Tadeu Barbosa de Alencar)
The Office of the Attorney General of the State of Acre (The Honorable Edmar
Azevedo Monteiro Filho)
The Office of the Attorney General of the State of Cear (The Honorable Fernando
Antnio Costa de Oliveira)
The Office of the Attorney General of the State of Esprito Santo (The Honorable
Rodrigo Rabello Vieira)
The Office of the Chief Legal Counsel of the City of Porto Alegre (Joo Batista Linck
Figueira)
Caixa Econmica Federal (Maria Fernanda Ramos Coelho, Antnio Carlos Ferreira and
Clauir Luiz Santos)
Banco do Brasil (Aldemir Bendine, Joaquim Portes de Cerqueira e Csar and Luis Carlos
Guedes Pinto)
Petrobrs (Jos Srgio Gabrielli, Flavio Torres and Jos Aparecido Barbosa)
CNI - The National Confederation of Industries (Armando Monteiro Neto and Grace
Dalla Pria)
University of Texas School of Law (William Powers, Lawrence Sager, Mechele
Dickerson and Jolyn Piercy)
The Judicial School of So Paulo (Justice Antonio Rulli Junior)
The School of Public Prosecutors of the State of So Paulo (Mario de Magalhes
Papaterra Limongi)
The Judicial School of the State of Rio Grande do Sul (Vera Feij)
Catholic University of Rio de Janeiro (Father Jesus Hortal)
FIESP - The Chamber of Industries of the State of So Paulo (Nelson Pereira dos Reis
and Anicia Baptistella Pio)
Revista dos Tribunais Publishing Company (Antonio Bellinello, Carlos Henrique de
Carvalho Filho, Nivia Rocha and Roseli Jonas Cavalcante)
UFRGS - The Federal University of the State of Rio Grande do Sul (Claudia Lima Marques)
CNPq (Wrana Maria Panizzi)
BRASILCON - The Brazilian Consumer Law and Policy Institute (Leonardo Bessa)
The Environmental Military Police of the State of So Paulo (Cel PM Ronaldo Ramos,
Cap. PM Walter Nyakas Junior, Ten. PM Marcelo Robis Francisco Nassaro and
Ten. Wlader Eduardo Santos)
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a
a histria do ambientalismo brasileiro, Marina Silva se destaca
como uma das figuras mais extraordinrias. Nascida no Acre,
no seringal Bagao, em plena Amaznia, s foi alfabetizada aos
dezesseis anos. Mesmo assim, logrou graduar-se em Histria pela
Universidade Federal do Acre para, hoje, dar lies de histria e de vida
a todos os brasileiros e ao mundo. Discpula de Chico Mendes, iniciou
sua trajetria poltica nos anos 80, sendo sucessivamente eleita
Vereadora, Deputada Estadual e Senadora da Repblica. No Senado,
onde chegou em 1995 como a mais jovem Senadora da histria brasileira, j
est em seu segundo mandato.
Em todos esses anos de vida pblica, destacou-se pela firmeza de
suas convices, pelo comportamento tico exemplar e pela defesa dos
sujeitos sem-voz, entre eles as geraes futuras (porque no esto aqui
para brandir seus direitos) e as incontveis
formas de vida do Planeta (porque no falam nem reclamam).
Ministra do Meio Ambiente de 2003 a 2008, nunca teve apego ao
cargo. Via-se somente como instrumento de uma nobre e difcil misso:
implantar a Poltica Nacional do Meio Ambiente, prevista na Lei n.
6.938/81, e assegurar o cumprimento da legislao ambiental como um
todo, sobretudo o Cdigo Florestal de 1965, atualizado e reformado pela
MP Sarney Filho.
De volta ao Senado, Marina Silva continua a ser o que sempre
foi e sempre ser: uma cidad brasileira dedicada causa pblica, um
magnfico exemplo para ns, para nossos filhos e para os filhos dos
nossos filhos. Por isso, a merecida homenagem que lhe prestam o
Instituto O Direito por um Planeta Verde, a Comisso de Direito Ambiental da
UICN e os especialistas brasileiros em Direito Ambiental.

Ministro do Superior Tribunal de Justia e Vice-Presidente da Comisso de Direito Ambiental da UICN
Eladio Lecey
Professor, Diretor da Escola Nacional da Magistratura (AMB) e da Escola Brasileira de Poltica e Direito
Ambiental
Sheila Abed
Professora e Presidente do IDEA e da Comisso de Direito Ambiental da UICN
Slvia Cappelli
Professora, Procuradora de Justia (RS) e Presidente do Instituto O Direito por um Planeta Verde
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eckarD

Ministro do Superior Tribunal de Justia e Vice-Presidente da Comisso de Direito Ambiental da UICN
Eladio Lecey
Professor, Diretor da Escola Nacional da Magistratura (AMB) e da Escola Brasileira de Poltica e Direito
Ambiental
Nicholas A. Robinson
Professor, Pace University, ex-Presidente da Comisso de Direito Ambiental e da
Academia de Direito Ambiental, ambas da UICN
Sheila Abed
Professora e Presidente do IDEA e da Comisso de Direito Ambiental da UICN
Slvia Cappelli
Professora, Procuradora de Justia (RS) e Presidente do Instituto O Direito por um Planeta Verde
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D
Eckard Rehbinder is a Professor Emeritus of Economic Law,
Environmental Law and Comparative Law at the Johann Wolfgang Goethe
University at Frankfurt am Main in Germany. An early pioneer in developing the
concepts and the substance of Environmental Law in both Germany and Europe, he
co-founded and served as co-director of the Research Centre for Environmental Law
at the Law Faculty in Goethe University. He is a prolific scholar, with many
Environmental Law publications in several languages. He is a long-time member of
many professional and scholarly societies, including ones in Germany, regionally
such as the European Council of Environmental Law and internationally such as the
International Council of Environmental Law (ICEL) and the IUCN Commission on
Environmental Law. Since the early 1970s, his active academic and political work to
build Environmental law has been most productive.
Prof. Rehbinder served on two academic commissions preparing major
parts of the German Environmental Code in 1987-94, and from 1987-2000 served as
a member of the German Council on Environmental Policy (as chairman from 19962000). In the last decade of the 20the century, he was instrumental in advising
countries with economies in transition in Eastern Europe and the former USSR. He
has served as the Secretary General of the International Court of Environmental
Arbitration and Conciliation (San Sebastian, Frankfurt, Mexico City). His lectures at
prior International Conferences on Environmental law in Sao Paulo, at IUCN
Academy of Environmental Law Colloquia in Nairobi and in New York, where he
delivered the Distinguished Annual Lecture, have been recognized as major analytic
contributions to the understanding of environmental law. His career is exemplary not
only as a scholar, but also as a practicing lawyer who has developed the
law on access to information and on regulation of chemical substances. He is
generous in sharing his expertise with civil society and governments and
intergovernmental organizations, building the egal regime to protect the natural
environment in which all people live.
In a world where Environmental Law still struggles to be recognized and
implemented, Prof. Eckard Rehbinder has been one of the first and strongest voices
advocating change in the way traditional legal regimes treat Nature and future
generations. In doing so he has secured a high ethical and academic position among
the finest scholars that have shaped law and legal theory in the 20th Century.
Justice, High Court of Brazil (STJ), and Deputy-Chair of the IUCN Commission on Environmental Law
Eladio Lecey
Professor, Dean of the Brazilian Judicial School (AMB) and Director of the Brazilian School of Environmental Law and Policy
Nicholas A. Robinson
Professor, Pace Law School, former Chair of the IUCN Commission on Environmental Law and
former President of the IUCN Academy of Environmental Law
Sheila Abed
Professor, President of IDEA and Chair of the IUCN Commission on Environmental Law
Slvia Cappelli
Professor, Environmental Public Prosecutor, and President of Law for a Green Planet Institute
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CARTA DE SO PAULO
12 CONGRESSO INTERNACIONAL DE DIREITO AMBIENTAL
SO PAULO, 1 A 5 DE JUNHO DE 2008
Efeito Estufa: As mudanas climticas

e o risco biodiversidade global
1. Amparados nos relatrios do Painel Intergovernamental sobre Mudanas

Climticas das Naes Unidas, a Conveno-Quadro sobre Mudanas Climticas e o Protocolo de Quioto posicionaram-se no sentido da existncia
de nexo de causalidade entre o aquecimento global e as aes antrpicas
relacionadas ao desmatamento, emisso de gases de efeito estufa e
queima de combustveis fsseis.
2. As modificaes climticas exercem influncia direta sobre o regime pluvial das regies do planeta, perda de biodiversidade, ciclos reprodutivos
de plantas e animais, volume dos oceanos, derretimento das calotas polares, intensidade de tempestades, furaces, inundaes, etc.
3. Os Estados, ainda que tenham o direito soberano de explorar seus prprios recursos, segundo suas polticas ambientais, tm responsabilidade
de assegurar que as atividades sob sua jurisdio ou controle no causem
dano ao meio ambiente de outros Estados ou de reas alm dos limites da
jurisdio nacional.
4. Os Estados tm a obrigao de formular programas nacionais e, conforme o caso, regionais, que incluam medidas para mitigar as mudanas do
clima, enfrentando as emisses antrpicas por fontes e remoo por sumidouros de todos os gases de efeito estufa no controlados pelo Protocolo de Montreal, bem como medidas para permitir adaptao adequada
mudana do clima.
Alteraes climticas e a aplicao do princpio
da responsabilidade comum, porm diferenciada,
no tratamento entre os Pases
1. A Conveno Quadro da ONU sobre Mudanas Climticas adotou o princpio da responsabilidade comum, porm diferenciada, que orienta o tratamento no-equnime entre pases desenvolvidos e aqueles em desenvolvimento nas questes relativas s alteraes climticas.
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2. A aplicao desse princpio adota como critrio o aspecto histrico de

responsabilidade pelo aquecimento global dos pases economicamente
desenvolvidos, dado que estes atingiram tal estgio de desenvolvimento
a partir das emisses de gases causadores do efeito estufa desde o incio
da Revoluo Industrial. Em razo disso, tais pases assumiram responsabilidades adicionais, alm daquelas firmadas pelos pases em desenvolvimento, qual seja o compromisso de priorizar as medidas de reduo e
estabilizao dos nveis de GEEs na atmosfera.
3. A responsabilidade comum, porm diferenciada, que permeia a distribuio dos compromissos e nus entre as Partes, Pases Desenvolvidos (Anexo I) e Pases em Desenvolvimento, na Conveno Quadro e no Protocolo
de Quioto, uma imposio ditada pela equidade, pela tica e pela justia
scioambiental.
4. O princpio da precauo deve nortear todas as iniciativas e estratgias
voltadas ao controle das emisses de gases de efeito estufa.
5. possvel a celebrao de termos de ajustamento de conduta ou mesmo
o ajuizamento de ao civil pblica, prevendo compensaes ambientais
mediante a implementao de um projeto de MDL ou a aquisio, no
mercado, de RCEs, tantas quantas bastarem para a compensao do dano
ambiental, retirando-as do mercado mediante a doao a fundos pblicos,
que podero, depois, revend-las e utilizar o numerrio em projetos ambientais.
6. A neutralizao de emisses futuras de gases de efeito estufa pode ser
inserida como obrigao de fazer nos termos de ajustamento de conduta e
nas aes civis pblicas, independentemente das demais obrigaes voltadas preveno e reparao de danos ambientais.
O Protocolo de Kyoto e o Mecanismo
de Desenvolvimento Limpo
1. Deve-se reconhecer a responsabilidade dos pases quanto ao cumprimento das metas de reduo das emisses de gases de efeito estufa, previstas
no Protocolo de Quioto, o que acarreta o dever de construrem, no plano
dos respectivos ordenamentos jurdicos, mecanismos preventivos e coercitivos voltados implementao desses objetivos.
2. Os Mecanismos de Desenvolvimento Limpo MDL devem continuar a
ser utilizados como forma de induzir que a mitigao das mudanas cli-
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mticas ocorra de forma economicamente mais vivel, ao mesmo passo

que fomentam o desenvolvimento sustentvel nos pases em desenvolvimento.
3. A partir da implementao e certificao de projetos que contribuem para
a reduo das emisses de GEEs por parte dos pases em desenvolvimento, h a emisso de Certificados de Emisses Reduzidas que so crditos
negociveis no mercado global.
4. A negociao desses crditos auxilia os pases desenvolvidos no cumprimento de suas metas de reduo de GEEs e, ao mesmo tempo, permite
que os pases emergentes tenham recursos financeiros adicionais para investir na sustentabilidade como diretriz de seu processo de desenvolvimento econmico.
Preservao Ambiental versus
Desenvolvimento Econmico:
a atuao do Poder Pblico
1. O Poder Pblico exerce importante funo reguladora das atividades

que causam ou que possam causar degradao dos recursos naturais,
no somente pelo dever legal imposto pela Constituio de proteger e
preservar o meio ambiente para as presentes e futuras geraes, como
tambm pelo dever de promover aes que visem o bem comum, a partir
da compatibilizao entre o interesse pblico e os diversos interesses
individuais.
2. Como reflexo do cumprimento desses deveres por parte do Poder Pblico,
tem-se a criao das polticas pblicas ambientais cujo objetivo de atingir a sustentabilidade em qualquer empreendimento, projeto ou atividade
que possa afetar, de alguma forma, a manuteno e integridade do meio
ambiente.
3. A silvicultura atividade potencialmente poluidora e deve se submeter ao
licenciamento do rgo ambiental competente, observando-se a exigncia
de Estudo de Impacto Ambiental para os empreendimentos superiores a
1000 hectares.
4. O estabelecimento do zoneamento ambiental para a atividade de silvicultura imprescindvel para a avaliao dos impactos globais da atividade,
alm de garantir o planejamento responsvel de uma atividade sustentvel.
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5. O princpio da participao popular deve ser observado quando da aplicao de instrumentos voltados ao planejamento das atividades potencialmente poluidoras, como o caso da silvicultura e da cana de acar.
O combate ao aquecimento global e o uso
sustentvel de energia
1. O principal meio de combate ao aquecimento global reduzir as emisses

de gases causadores do efeito estufa cuja principal fonte a matriz energtica proveniente da queima de combustveis fsseis.
2. A escassez dos combustveis fsseis e o impacto ambiental causado pela
sua extrao e utilizao, especialmente o aquecimento do planeta, est
motivando o financiamento de pesquisas em muito pases que buscam
alternativas para suprir suas demandas energticas.
3. As alternativas utilizao desses combustveis como fonte energtica
so as chamadas energias renovveis ou energias limpas que emitem menores quantidades de gases poluentes, GEEs e material particulado na
atmosfera.
4. A eficincia energtica e a energia renovvel e limpa so elementos
essenciais do desenvolvimento sustentvel e do combate s mudanas
climticas.
5. A gerao de energia a partir da decomposio de resduos slidos, que
so produzidos em grandes quantidades crescentes, alm de se apresentar
como alternativa limpa, traz soluo para o problema do aumento dos
depsitos de lixo a cu aberto nas grandes cidades, possibilitando a adequada disposio desses resduos.
6. Outras energias limpas so a elica, a termoeltrica e a energia produzida
por processos geotrmicos e pela queima de biocombustveis.
7. A compensao ambiental prevista no art. 36 da Lei 9985/2000 tem natureza jurdica de reparao de danos ambientais futuros, tidos como certos
em decorrncia de atividade de significativa degradao ambiental.
8. A atividade sucroalcooleira deve ser precedida de avaliao de impacto
ambiental, considerando-se no apenas a planta industrial, mas tambm
a prpria atividade agrcola: a rea de plantio, fertirrigao e queima da
palha.
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9. As empresas dedicadas ao plantio de cana de acar em reas prprias e de

terceiros, em regime de parceria ou arrendamento, so responsveis pelos
passivos ambientais existentes e devem recuperar as reas de preservao
permanente degradadas, demarcar e averbar as reas de reserva legal.
Causas e Solues para o desmatamento
da Amaznia
1. A implementao do cadastro de imveis na Amaznia, georreferenciados, deve ser uma prioridade para o Estado, como ferramenta capaz de
possibilitar o efetivo controle dos desmatamentos.
2. Os incentivos econmicos atualmente existentes no tm logrado xito
para a proteo da floresta (ICMS ecolgico, etc), impondo-se a realizao de ajustes legislativos a fim de criar incentivos econmicos manuteno da floresta amaznica.
3. A concesso de florestas pblicas uma poltica favorvel preservao
da Amaznia, porquanto permite o controle da floresta pelo Estado, pelas
populaes tradicionais e pelas empresas concessionrias.
4. O combate ao desmatamento deve incluir providncias efetivas para responsabilizao de toda a cadeia produtiva associada atividade, incluindo-se no apenas aquele que suprime a vegetao mas tambm o intermediador, o transportador, o proprietrio da rea e o comerciante.
5. A definio da extenso da Amaznia o primeiro problema a ser enfrentado para a implementao de programas de proteo da regio.
6. Os conflitos de uso da terra devem ser equacionados, valorizando-se alternativas econmicas sustentveis que incluam as populaes tradicionais,
indgenas e ribeirinhos.
7. Os programas de incentivo manuteno da floresta devem incluir, como
um instrumento de gesto, o pagamento pelos servios ambientais prestados pela floresta.
Instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente
1. O exerccio da competncia ambiental comum deve se dar mediante definio das atribuies ou da parcela de competncia de cada ente federativo, para possibilitar uma atuao sistmica e cooperativa entre os entes e
no uma atuao de modo conflitante ou contraditria.
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2. Os critrios que poderiam ser utilizados para definir o interesse predominante no licenciamento ambiental so: titularidade/dominialidade dos
bens ambientais afetados; abrangncia e magnitude dos possveis impactos ambientais diretos; localizao da atividade ou empreendimento; tipo
ou natureza da atividade/empreendimento potencialmente poluidor.
3. O rgo que emite a licena ambiental deve fiscalizar o cumprimento das
condicionantes e restries e pode ser responsabilizado solidariamente
com o poluidor em virtude de sua omisso.
4. O critrio do impacto ambiental apresenta dificuldades para a definio
das competncias, pois nem sempre possvel uma previso antecipada
da extenso e localizao dos danos ambientais.
5. Considerando que o Estado brasileiro pressupe descentralizao e subsidiariedade a municipalizao da gesto ambiental deve efetivar-se, assim
como em outros reas temticas, sendo necessrio o amadurecimento dos
mecanismos de controle, procedimentos e participao.
ACESSO JUSTIA E A TUTELA CIVIL DO AMBIENTE
1. A especializao do Judicirio e a instalao de Varas e Cmaras Ambientais so importantes para a interpretao de conceitos jurdicos ambientais
indeterminados e uniformizao das decises na seara ambiental.
2. Tendo em vista as competncias atribudas aos rgos pblicos, quer para
avaliar situaes de carter tcnico ou ftico, quer para a emanao de
medidas concretas de proteo, inegvel a possibilidade de controle judicial das polticas pblicas ambientais diante da omisso, arbitrariedade
ou ilegalidade administrativa.
3. A ao judicial ao popular ou ao civil pblica , vestida de carter mandamental, pode ser endereada ao rgo pblico que, por lei,
foi imbudo de competncia para a adoo das medidas administrativas de preveno, visando inst-lo a adotar medidas aptas cessao
de atos de degradao, ou, na impossibilidade, de restaurao do bem
ambiental, bem como expedio de ordens predispostas a interferir
na esfera privada para o aperfeioamento dos valores clausulados na
legislao.
4. O acesso justia pode ser implementado atravs de outros meios de
pacificao social, como o caso do termo de ajustamento de conduta,
abrindo-se mo do monoplio da funo jurisdicional.
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5. A tutela processual civil do meio ambiente deve reconhecer a incidncia

do princpio da ubiquidade, o que dificulta a formao de certeza quanto
prova do nexo de causalidade. Diante disso, a prova do nexo de causalidade de ser produzida a partir de juzos de probabilidade.
6. O direito probatrio nas aes coletivas ambientais deve contemplar inverso do nus da prova (diante da hipossuficincia tcnica da sociedade
em provar) e distribuio da carga probatria.
7. Na judicializao de conflitos que envolvem as polticas governamentais,
o maior desafio a ponderao entre critrios tcnico-jurdicos (cumprimento dos requisitos constitucionais e legais exigidos) e metajurdicos
(polticos, econmicos, segurana e ordem pblicas).
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Teses de Estudantes de graduao

Papers of Law Students (graduate)
01. O DIREITO INTERNACIONAL DO MEIO AMBIENTE E AS

MUDANAS CLIMTICAS - Brbara Maria Acquarone Colao............ 3
02. O PRINCPIO DA VEDAO DO RETROCESSO COMO
INSTRUMENTO GARANTIDOR DO MNIMO EXISTENCIAL
ECOLGICO LOCAL ATRAVS DO CONTROLE DIFUSO
Bruno Henrique Piatto.................................................................................... 19
03. BIODIESEL X SUSTENTABILIDADE: UM BINMIO POSSVEL?
Daiane Tessaro da Silva, Flavia Trentini....................................................... 27
04. AFERIO DA EFICCIA DO PRINCPIO POLUIDOR-PAGADOR
NO BRASIL, QUANDO DA DESTINAO DE RESDUOS DE
AGROTXICOS POR PRODUTORES ESTRANGEIROS: ESTUDO
DE CASO EM RECIFE/PE - Klaus Ludwig Schilling Maciel, Jos
Mrio Wanderley Gomes Neto. ...................................................................... 39
05. REGULAMENTAO DOS SERVIOS DE LIMPEZA URBANA E
DE MANEJO DE RESDUOS SLIDOS - Larissa Peixoto Carvalho...... 57
06. OS TRATADOS INTERNACIONAIS DE MEIO AMBIENTE E A
EMENDA CONSTITUCIONAL N 45/2004 - Leila Arajo de Medeiros. .. 69
07. DA APLICAO DA TEORIA DA CARGA DINMICA DA PROVA
NAS AES AMBIENTAIS - Ludmila Marcato Miranda........................ 81
08. a responsabilidade civil das instituies
financeiras no financiamento DE atividades
lesivas ao meio ambiente - Mariana Thas Moura,
Zenildo Bodnar................................................................................................. 99
09. POLUIO ATMOSFRICA E A RESOLUO CONAMA 315/02:
LIMITES E POSSIBILIDADES NA CELEBRAO DE
28/05/09 18:17
COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA - Pedro Henrique

Ramos Prado Vasques................................................................................................109
10. A DEVASTAO DA FLORESTA AMAZNICA - Priscilla Regina
da Silva.......................................................................................................................... 125
Teses de Estudantes de Ps-graduao

PhD and Master Students Papers
11. FUNDAMENTO JURDICO PARA IMPLANTAO DAS USINAS
ELICAS NO ESTADO DO CEAR E SEUS IMPACTOS SOBRE
O MEIO AMBIENTE - Alberto Fernandes de Farias Neto,
Jaime Quintas dos Santos Colares............................................................... 139
12. RESPONSABILIDADE PENAL DA PESSOA JURDICA EM
CRIMES AMBIENTAIS - Aline de Santanna Dallagnol........................ 149
13. REAS URBANAS DE PRESERVAO PERMANENTE
OCUPADAS IRREGULARMENTE - Ana Claudia Duarte Pinheiro,
Juliana Barata Procpio................................................................................ 161
14. O EXCESSO DE PROPAGANDA VISUAL NA PAISAGEM URBANA
COMO CRIME AMBIENTAL - Ana Paula Jorge. ..................................... 177
15. COMRCIO E MEIO AMBIENTE NO DIREITO
INTERNACIONAL E A RESPONSABILIDADE POR DANOS
AMBIENTAIS NO PROTOCOLO DE CARTAGENA
Andr Soares Oliveira.................................................................................... 191
16. SUGESTES PARA O ENVOLVIMENTO DA COMUNIDADE
JURDICA NA DISCUSSO SOBRE REDUO DE EMISSES
POR DESMATAMENTO E DEGRADAO FLORESTAL (REDD)
Brenda Brito.................................................................................................... 209
28/05/09 18:17
17. IMPLICAES DAS MUDANAS CLIMTICAS NA

PRESERVAO DO PATRIMNIO ARQUEOLGICO - Carmo
Antnio de Souza, Juliana Monteiro Pedro, Luciana Uchoa Ribeiro.... 227
18. A POLUIO ATMOSFRICA CAUSADA PELA PECURIA
LUZ DOS PRINCPIOS DO DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
Carolina Corra Lougon Moulin................................................................. 241
19. O Direito energia como direito humano
e SUA DIMENSO URBANA - Carolina Dutra, Simone
Lavelle Godoy.................................................................................................. 253
20. RESERVA LEGAL NA LEGISLAO BRASILEIRA:
VIABILIDADE DE IMPLEMENTAO NAS REAS
HABITADAS POR POPULAES TRADICIONAIS E
REAS PROTEGIDAS - Dauana Santos Ferreira..................................... 267
21. REFUGIADOS AMBIENTAIS E CONFLITOS CULTURAIS:
UMA ANLISE LUZ DA NOO DE DVIDA ECOLGICA
Emanuel Fonseca Lima.................................................................................. 277
22. VISO EUROPEia DO DIREITO DAS CATSTROFES - Grace
Ladeira Garbaccio, Mathieu Pageaux. ....................................................... 293
23. OS INSTRUMENTOS JURDICO-ECONMICOS COMO
ESTRATGIAS PARA A CONSTRUO DO DESENVOLVIMENTO
SUSTENTVEL: UMA REFLEXO SOBRE O ICMS ECOLGICO
Joo Carlos Bemerguy Camerini................................................................. 303
24. SUICDIO INDGENA: UMA ANLISE LUZ DO DIREITO
AMBIENTAL BRASILEIRO - Joo Thiago Wohnrath Mele,
Paula Fernanda Alves Leonelli..................................................................... 319
25. AS PARCERIAS ENTRE MADEIREIROS E AGRICULTORES
FAMILIARES COMO DISCURSO LEGITIMADOR DA
DEGRADAO AMBIENTAL E EXPLORAO SOCIAL
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NA AMAZNIA - Josinete Sousa Lamaro, Antonio Edilson

de Castro Sena. ............................................................................................... 337
26. AS REAS DE PRESERVAO PERMANENTE NO ESPAO
URBANO E O DIREITO MORADIA - Kelen Meregali
Model Ferreira................................................................................................ 355
27. RESPONSABILIDADE CIVIL AMBIENTAL DAS MONTADORAS
BRASILEIRAS DE VECULOS AUTOMOTIVOS TERRESTRES E O
PRINCPIO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
Ladilson Costa Moita, Nicolau Eldio Bassalo Crispino......................... 383
28. REAS DE PROTEO AMBIENTAL NO INTERIOR DE
PROPRIEDADES RURAIS REA DE PRESERVAO
PERMANENTE E RESERVA LEGAL - Lus Antnio Coimbra
Borges, Jos Luiz Pereira Rezende, Luiz Moreira Coelho Jnior.......... 397
29. EDUCAO AMBIENTAL, COMPLEXIDADE E DIREITO:
NOVOS CAMINHOS DE PERCEPO DOS DESASTRES
NATURAIS - Luiza Landerdahl Christmann, Luiz Ernani
Bonesso de Araujo. ......................................................................................... 413
30. UMA GOVERNANA GLOBAL FUNCIONAL NO TRATO DAS
QUESTES AMBIENTAIS: LIMITES E POSSIBILIDADES
Mardnio da Silva Giro............................................................................... 427
31. A PROTEO DAS CAVIDADES NATURAIS SUBTERRNEAS
E OS PROBLEMAS TRAZIDOS PELO DECRETO 6.640/ 08
Mariana Miranda Maia Lopes..................................................................... 439
32. CONTRIBUIES DOS INSTRUMENTOS DE GESTO
AMBIENTAL PARA A REALIZAO DO PLANEJAMENTO
URBANO - Mario Roberto Attanasio Jnior, Tatiana e
Silva Bottari..................................................................................................... 455
33. A TRAGDIA EM BLUMENAU: SUAS CAUSAS E A VARIVEL
AMBIENTAL NO REORDENAMENTO DA CIDADE
Marla Karine Borges, Michle Fouquet. .................................................... 469
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34. A MISRIA COMO POLUIDORA DO MEIO AMBIENTE

ARTIFICIAL - Patricia Gonzaga Cesar . .................................................... 479
35. PRESSUPOSTOS PARA A FORMAO DO ESTADO
CONSTITUCIONAL ECOLGICO E A ANLISE DE UM ESTADO
ECOLGICO QUE BUSCA A FELICIDADE - Rafael Luiz
Ferronatto, Diogo Petry................................................................................. 491
36. CIDADE SUSTENTVEL: INSTRUMENTOS ECONMICOS
E MODELOS PARA SUA IMPLANTAO - Yuri Jordy
Nascimento Figueiredo.................................................................................. 501
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Teses de Estudantes de
Graduao
Papers of Law
School Students
graduados e posgraduados.indb 1
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13/05/09 14:45
O DIREITO INTERNACIONAL DO MEIO

AMBIENTE E AS MUDANAS CLIMTICAS
BRBARA MARIA ACQUARONE COLAO
Aluna do Curso de Direito da Puc-Rio e Pesquisadora do Programa

de Iniciao Cientfica do Setor de Direito Ambiental do Nima-Jur1
1. Introduo
As questes ambientais tm tido bastante relevncia nas discusses internacionais devido aos srios problemas enfrentados pela humanidade, decorrentes
dos efeitos do aquecimento global. Desta forma, medidas devem ser tomadas
para conter as aes antrpicas que desde a Revoluo Industrial so responsveis pelo aumento gradativo da temperatura global.
Visando mitigao dos efeitos das mudanas climticas, foram realizados diversos acordos em nvel internacional, tendo seu marco em 1992 com a
Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima. Em 1998, foi
firmado o Protocolo de Kyoto, acordo que ainda enfrenta alguns obstculos para
a sua efetiva implementao pelos atores internacionais.
de extrema importncia a avaliao criteriosa das questes ambientais,
uma vez que os efeitos causados pela degradao do meio ambiente no respeitam limites territoriais, havendo a necessidade, portanto, de se firmar acordos entre os Estados para que estes consigam lidar com essas questes de carter supranacionais. A Chuva cida um exemplo emblemtico de poluio de natureza
transfronteiria, eis que no necessariamente ocorre no local do poluidor j que
tais poluentes, quando lanados na atmosfera, so levados pelos ventos, podendo
causar seus efeitos em regies distantes do seu local de origem.
Logo, v-se que a partir do aparecimento desses episdios de degradao
ambiental de natureza transfronteiria, tornou-se necessria a implementao de
medidas pelos ordenamentos jurdicos, em mbito internacional, de forma a se
buscar a cooperao entre os diversos pases do globo, a fim de frear a degradao do planeta e o consequente prejuzo sobrevivncia humana.
O marco da cooperao internacional em matria ambiental foi a realizao
da Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, em Estocolmo, no ano de 1972. Nesta Conferncia, os atores internacionais aprovaram a Declarao de Estocolmo, que introduziu na agenda poltica internacional questes
referentes ao meio ambiente no que concerne utilizao de recursos naturais e
adoo de um novo modelo de crescimento econmico.
Ncleo Interdisciplinar de Meio Ambiente
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A Declarao de Estocolmo introduziu alguns dos conceitos e princpios que

vieram a se tornar a base de sustentao do Direito Ambiental Internacional, sob
cujos alicerces se fundaria a diplomacia nesta rea.
Outro grande marco na cooperao internacional acerca das questes de
poluio atmosfrica foi a Conferncia realizada no Rio de Janeiro, em 1992,
conhecida tambm como Rio-92 ou Eco-92, onde foi consagrado o termo desenvolvimento sustentvelcujo principal objetivo foi a compatibilizao entre
as dimenses econmica, social e ambiental. Reconheceu-se ainda a necessidade
dos pases em desenvolvimento de receberem apoio tecnolgico e financeiro a fim
de atingirem um maior desenvolvimento sustentvel sem, contudo, isent-los de
suas responsabilidades para com as questes ambientais, baseado no princpio da
responsabilidade comum, porm diferenciada.
O princpio da cooperao internacional, evocado na Declarao sobre o
Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992), de extrema relevncia, pois demonstra a real importncia de haver a cooperao entre os atores internacionais
no que tange s questes ambientais, em especial os assuntos acerca da poluio
atmosfrica.
Desta forma, nota-se que para uma efetiva mudana do quadro referente s
questes climticas imprescindvel a cooperao entre os atores internacionais e
uma modificao em nosso modelo de desenvolvimento para que possamos frear,
de forma eficaz, as consequncias das mudanas climticas em nosso Planeta.
2. Declarao de Estocolmo Conferncia das Naes Unidas sobre o
Meio Ambiente Humano e seus resultados
A Conferncia de Estocolmo, realizada de 5 a 16 de junho de 1972 considerada como o ponto de partida do movimento em busca do desenvolvimento
sustentvel, uma vez que o final da dcada de 60 foi o indicador de que o crescimento econmico e o processo de industrializao predatria estavam trazendo
resultados desastrosos ao planeta.
A Declarao de Estocolmo representa uma conscientizao ambiental mundial, pois anteriormente a este documento, os problemas ambientais haviam sido
tratados de forma espordica, concentrando-se apenas na proteo de determinadas
espcies de animais e vegetais.2 Os principais resultados da Conferncia de Estocolmo foram a criao do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente PNUMA e a aprovao da Declarao sobre o Meio Ambiente Humano, cujo principal
objetivo a cooperao internacional para a proteo do meio ambiente.
O documento base para a criao da Declarao de Estocolmo foi o Only
One Earth: the care and maintenance of a small planet3, redigidos por Barbara
BIATO, Mrcia Fortuna. Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana de Clima. Disponvel em < http://www.
senado.gov.br/web/cegraf/ril/Pdf/pdf_166/R166-15.pdf>. Acesso em 30 jan. 2009.
3
A traduo em portugus do referido documento : Apenas um Planeta Terra: o cuidado e a manuteno de um pequeno
planeta
2
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Teses de Estudantes de Graduao/ Papers of Law School Students
Ward e Ren Dubois, da Organizao das Naes Unidas (ONU), onde se reforava
o debate acerca do controle populacional e da necessidade de reduo do desenvolvimento econmico para que se pudesse atingir o desenvolvimento sustentvel.4
Conforme nos demonstra Guido Fernando Silva Soares5, j nas reunies preparatrias Conferncia de Estocolmo ficara evidente a oposio entre pases desenvolvidos e aqueles em desenvolvimento. O controle populacional e a reduo
de crescimento econmico foram contestados por parte dos pases em desenvolvimento, pois eram vistos como uma ampliao da subordinao internacional dos
pases em desenvolvimento em relao aos desenvolvidos. Nesse sentido, foram
includos na Declarao captulos que tentavam resguardar a soberania dos Estados sobre seus territrios e recursos naturais.
Os pases em desenvolvimento entendiam que os problemas ambientais
eram decorrentes do excesso de produo e consumo dos pases industrializados,
gerando desperdcio e resduos, porm defendiam que o principal problema ambiental era a pobreza, problemas demogrficos e a exausto das terras, e que desse
reconhecimento por parte dos pases desenvolvidos dependia a continuidade da
reunio destinada preparao da Declarao de Estocolmo, uma vez que os pases no-desenvolvidos precisavam sobre-explorar seus territrios para suprir suas
necessidades bsicas em detrimento da proteo do meio-ambiente, conforme
aponta Ricardo Toledo Neder.6
A Assemblia Geral da ONU aceitou a crtica sobre esta divergncia entre
pases desenvolvidos e em desenvolvimento quanto s questes ambientais e recomendou Comisso Preparatria a incluso, nas suas sesses, a discusso de itens
relativos a aspectos econmicos e sociais de interesse dos pases em desenvolvimento, com o objetivo de permitir a estes pases harmonizar seus planos nacionais
de desenvolvimento com uma poltica ambiental mais consciente, conforme nos
demonstra Mrcia Fortuna Biato.7
Geraldo Eullio do Nascimento e Silva8 concorda com a questo abordada
acima e conclui que o maior objetivo alcanado pela Declarao de Estocolmo foi
a de haver reconhecido que os problemas ambientais dos pases em desenvolvimento eram distintos dos pases desenvolvidos. Porm, a existncia de problemas
distintos entre os diversos atores internacionais no pode acarretar a ocorrncia
de regras menos rgidas para os pases em desenvolvimento por possurem uma
menor responsabilidade no quadro em questo. Segundo o princpio da responsabilidade comum porm diferenciada, cada ator internacional possui sua obrigao
ao que concerne ao meio ambiente, conforme o seu grau de responsabilidade, mas
http://www.mudancasclimaticas.andi.org.br/node/90. Acesso em 30 jan. 2009

SOARES, Guido Fernando Silva. Direito Internacional do Meio Ambiente Emergncias, Obrigaes e Responsabilidades.So Paulo: Editora Atlas, 2001, p.54.
6
NEDER, Ricardo Toledo. Crise socioambiental: Estado e Sociedade Civil no Brasil (1982-1998). 1A. So Paulo: Annablume-Fapesp, 2002, v.01, p. 438
7
8
SILVA, Geraldo Eullio do Nascimento. Direito Ambiental Internacional. 2 edio. Rio de Janeiro: Thex Editora, 2002.
p.32
4
5
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nunca haver iseno no cumprimento das normas de proteo ambiental decorrente de um menor grau de desenvolvimento. Logo, necessrio adotar normas
amplas, capazes de permitir a todos os pases acat-las.
Vale ressaltar, conforme destaca Marcia Fortuna Biato, que a partir da Conferncia de Estocolmo, a biosfera foi identificada como algo a ser preservado e
inserido na agenda da poltica nacional e internacional. Alm disso, merece destaque a criao, tambm em Estocolmo, do Programa das Naes Unidas para o
Meio Ambiente (PNUMA), o primeiro programa internacional com um mandato
exclusivamente ambiental.9
A mesma autora cita que a declarao final desta Conferncia apresenta 26
princpios que tratam dos direitos e obrigaes de indivduos e governos no que
tange preservao do meio ambiente e muitos destes princpios foram incorporados a tratados internacionais posteriores, como o direito a um meio ambiente de
qualidade (Princpio 1); a responsabilidade em relao s geraes futuras (Princpios 1, 2 e 5); o direito de um pas explorar seus recursos de acordo com suas
polticas ambientais e obrigao de no provocar prejuzos transfronteirios (Princpio 21); e, ainda, a obrigao dos Estados de cooperar para desenvolver uma
legislao internacional que trate de responsabilidade e indenizao por prejuzos
extraterritoriais (Princpio 22).10
3. Tratados Internacionais Relevantes
Andr Aranha Corra do Lago11descreve que, aps a Declarao de Estocolmo, as negociaes realizadas na rea do meio ambiente adquiriram particular
relevncia para pases em desenvolvimento como Brasil, China e ndia, j que a
obteno de recursos financeiros e a transferncia de tecnologias que favoream o
desenvolvimento sustentvel tendem a entrar em conflito com os interesses econmicos e polticos dos pases desenvolvidos.
Neste sentido, antes mesmo da realizao da Conferncia do Rio12, em 1992,
foram celebrados tratados visando cooperao em nvel internacional a fim de se
obter a conciliao entre estes interesses, favorecendo desta forma o desenvolvimento sustentvel. Os principais tratados que sucederam a Declarao de Estocolmo foram a Conveno de Viena para a Proteo da Camada de Oznio, em 1985,
e o Protocolo de Montreal sobre substncias que destroem a camada de oznio, em
1987, quando este fenmeno at ento desconhecido passou do mbito estritamente
cientfico para passar a contar com importante regulamentao, graas a estes instrumentos internacionais que se tornariam referncia para a diplomacia ambiental.
9
10
11
LAGO, Andr Aranha Corra. As negociaes internacionais ambientais no mbito das Naes Unidas e a posio
brasileira In: Cadernos NAE 03 Mudana do Clima, 2005, v. 1, p. 41.
12
Mais a frente sero analisados os tratados da Conferncia do Rio
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3.1 Conveno de Viena para a Proteo da Camada de Oznio, 1985

A Conveno de Viena para a Proteo da Camada de Oznio possua o
propsito de proibir o uso dos clorofluorcarbonetos, conhecidos como CFCs, encontrados em refrigeradores, condicionadores de ar, espumas isolantes, extintores
de incndio e aerossis, que destroem o oznio na atmosfera. Por se tratar de um
projeto pautado em suposies, tem em vista que no havia ainda qualquer prova
concreta de dano camada de oznio, provocado pelos CFCs, foi adotado pelo
PNUMA um modelo de conveno com princpios genricos que permitiria, ao
longo do tempo, a negociao de metas quantitativas mais especficas.13
A Conveno supracitada, conforme afirma dis Milar, tornou-se um marco no Direito Internacional Ambiental, pois pela primeira vez na histria diversos
pases acordaram em combater um problema ambiental antes que seus efeitos se
tornassem irreversveis e mesmo antes que tais efeitos fossem comprovados cientificamente de forma efetiva, adotando-se tacitamente o Princpio da Precauo.14
3.2 Protocolo de Montreal sobre substncias que destroem a camada de oznio, 1987
A partir dos princpios genricos celebrados na Conveno de Viena para a
Proteo da Camada de Oznio, chegou-se a um acordo sobre a adoo de medidas concretas, tendo sido firmado o Protocolo de Montreal sobre substncias
que destroem a camada de oznio com o objetivo de estabelecer medidas para a
limitao da produo e consumo dessas substncias pelos Estados-Partes.15
Marcia Fortuna Biato aponta que as delegaes dos pases da Unio Europia
passaram a defender solues bem mais severas que aquelas defendidas pelos Estados
Unidos, que, dessa forma, deixaram de ser o pas mais empenhado na adoo de medidas de controle de produo e utilizao dos CFCs. Assim, as partes contratantes se
comprometeram a diminuir a produo e o consumo desses gases em 50%, at 1989.16
Vale ressaltar ainda que as Partes do Protocolo reconheceram que, devido necessidade
de crescimento dos pases em desenvolvimento e seu relativo baixo uso histrico de
CFCs, deveria ser concedido a esses pases um perodo de tolerncia de dez anos a mais
no sentido de realizar a implementao das medidas de reduo e eliminao exigidas.17
Importante ressaltar a ao do governo brasileiro ps-Protocolo de Montreal, visando reduo da produo e consumo das substncias que causam a
destruio da camada de oznio.
13
14
MILAR, dis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprudncia, glossrio. 4 ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
2005. p. 1010-1011.
15
2005. p. 1011.
16
17
2005. p. 1013.
13/05/09 14:45
Em 2003, com o Decreto de 06/03/2003,18 em substituio ao Decreto de

19/09/1995,19 foi institudo o Comit Executivo Interministerial para a Proteo
da Camada de Oznio (PROZON) que tem por misso acompanhar e coordenar
as atividades relativas implementao, desenvolvimento e reviso do Programa
Brasileiro de Eliminao da Produo e do Consumo de Substncias que Destroem a Camada de Oznio (PBCO), implantado em julho de 1994; e ainda as
Resolues CONAMA n 013 de 12/12/1995,20 229, de 20/08/199721 e 267, de
14/09/200022 que visam gradual eliminao dessas substncias.
4. Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima
Como definida na Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre a Mudana do
Clima23 (UNFCCC24, sigla em ingls), a mudana climtica global do Planeta Terra
resulta das emisses lquidas antrpicas de gases de efeito estufa, ou seja, das emisses menos as remoes desses gases, conforme afirma Luiz Gylvan Meira Filho.25
O principal gs de efeito estufa o dixido de carbono, emitido principalmente
pela queima de combustveis fsseis, entre eles, carvo mineral, petrleo e seus
derivados, gs natural, e tambm pelo desmatamento. Ainda podemos citar como
sendo gases de efeito estufa, porm em menor escala, o metano, o xido nitroso e os
clorofluorcarbonos, sendo este ltimo no regulado pela Conveno.26
4.1 Objetivos Principais
Reconhecendo-se a necessidade de se obter informaes cientficas fidedignas e atualizadas sobre as questes referentes s mudanas climticas, a Organizao Meteorolgica Mundial e o PNUMA criaram, em 1988, o Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC27, sigla em ingls), conforme aponta
Mrcia Fortuna Biato.28 A mesma autora ainda afirma que, em 1990, o IPCC emitiu seu primeiro relatrio (first assessment report), estabelecendo a confirmao
de que a ao do homem estaria causando, de forma efetiva, o agravamento do
efeito estufa e recomendando a assinatura de um tratado entre os diversos atores
internacionais para lidar com o assunto em pauta. Assim que foi adotada, por
http://ftp.mct.gov.br/legis/decretos/06032003.htm. Acesso em 02 fev.2009.

http://ftp.mct.gov.br/legis/decretos/190995.htm. Acesso em 02 fev. 2009.
20
http://www.lei.adv.br/013-95.htm. Acesso em 02 fev.2009.
21
http://www.lei.adv.br/229-97.htm. Acesso em 02 fev.2009.
22
http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res00/res26700.html. Acesso em 02 fev.2009.
23
http://www.onu-brasil.org.br/doc_clima.php. Acesso em 02 fev.2009.
24
United Nations Framework Convention on Climate Change
25
MEIRA FILHO, Luiz Gylvan. A Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre a Mudana do Clima. In: Cadernos NAE
Mudana do Clima, 2005, v.1, p.41
26
Mudana do Clima, 2005, v.1, p.41
27
Intergovernmental Panel on Climate Change
28
senado.gov.br/web/cegraf/ril/Pdf/pdf_166/R166-15.pdf>. Acesso em 02 fev. 2009.
18
19
13/05/09 14:45
consenso, a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, que

foi assinada durante a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento (ECO-92), no Rio de Janeiro.29
A Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima foi assinada por 154 pases e por uma organizao internacional de integrao econmica
regional, a Comunidade Europia, e estabeleceu normas para reduzir o lanamento de dixido de carbono na atmosfera, assim como todos os gases causadores do
efeito estufa ainda no regulados pelo Protocolo de Montreal sobre Substncias
que Destroem a Camada de Oznio, de 1990.30
Esta Conveno apresentava a adoo de polticas ambientais, tais como a
reduo de fontes poluentes como emisses industriais e de veculos automotores,
alm de dispositivos especficos sobre a conservao e ampliao de sumidouros
dos gases de carbono, os oceanos e florestas.31
Ana Maria de Oliveira Nusdeo cita que esta Conveno considerada um
tratado-quadro uma vez que contm normas genricas voltadas reduo dos gases de efeito estufa, porm no define com preciso as obrigaes de reduo de
emisses dos pases signatrios, o que deve ser realizado em tratados posteriores
firmados pelas mesmas partes.32
4.2 Estados-Partes e seus deveres: Grau de Industrializao e Contribuio Histrica
A Conveno das Naes Unidas sobre Mudana do Clima consagrou o
princpio ambiental da responsabilidade comum porm diferenciada, que procura
estabelecer deveres diferentes de acordo com o grau de industrializao dos Estados-Partes e suas contribuies histricas nas emisses de gases de efeito estufa,
refletindo a realidade de que a maior parte destas emisses so de responsabilidade dos pases desenvolvidos, devendo estes, portanto, arcar proporcionalmente
com os custos para a sua reduo, como destaca dis Milar.33
29
30
SOARES, Guido Fernandes Silva. Direito Internacional do Meio Ambiente Emergncias, Obrigaes e Responsabilidades. So Paulo: Atlas, 2001, p. 77.
31
SOARES, Guido Fernandes Silva. Direito Internacional do Meio Ambiente Emergncias, Obrigaes e Responsabilidades. So Paulo: Atlas, 2001, p. 77.
32
NUSDEO, Ana Maria de Oliveira. Desenvolvimento Sustentvel do Brasil e o protocolo de Quioto: Revista de Direito
Ambiental, So Paulo, v. 37, p. 150, 2005.
33
2005. p. 1026.
13/05/09 14:45
10
A Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, seguindo este importante princpio ambiental, estabeleceu os compromissos quanto
mitigao da mudana do clima e, para tanto, os pases foram divididos em trs
grupos: os Pases do Anexo II, membros da Organizao para a Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OCDE), que so os pases industrializados e com
economias de mercado; os Pases do Anexo I, que so aqueles do Anexo II mais
os pases com economias em transio, essencialmente os pases do antigo bloco
sovitico; e os pases No-Anexo I, que so os demais pases, essencialmente
aqueles em desenvolvimento.34
Os pases constantes no Anexo I possuem emisses per capita mais altas que as dos pases No-Anexo I, logo, comprometeram-se a adotar medidas que baixem suas taxas de emisses, tendo como ano-base 1990. E, ainda,
aqueles pases pertencentes ao grupo do Anexo II ainda carregam a obrigao
adicional de prestar recursos financeiros aos pases em desenvolvimento para
ajud-los a enfrentar a problemtica das mudanas climticas, como afirma
Mrcia Fortuna Biato.35
A autora complementa que os pases em desenvolvimento, embora possuam tambm a obrigao de apresentar relatrios sobre as medidas tomadas para
a mitigao da emisso dos gases de efeito estufa em seus territrios, possuem
obrigaes e prazos mais flexveis, que no precisam ser apresentados anualmente e, at os dias atuais, apenas uma minoria destes pases j encaminharam
seu primeiro relatrio mundial.36
Edna Cardozo Dias aponta que os Estados-Partes devem proteger o sistema climtico em benefcio das geraes presentes e futuras com base na equidade e em conformidade com suas responsabilidades comuns porm diferenciadas; devendo, portanto, levar em considerao as necessidades especficas
dos pases em desenvolvimento.37
5. Conferncia das Partes e suas principais decises (COPs)
Segundo Eduardo Viola, na I Conferncia das Partes da Conveno-Quadro
das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, realizada em Berlim, em 1995, o
governo norte-americano, na figura de seu ento presidente Bill Clinton, assumiu
uma posio de liderana no sentido de estabelecer metas obrigatrias de reduo
dos gases de efeito estufa para os pases desenvolvidos e metas de reduo da
Mudana do Clima, 2005, v.1, p.63.
35
36
37
DIAS, Edna Cardozo. Conveno do Clima. Frum de Direito Urbano e Ambiental FDUA, Belo Horizonte, ano 3, n.
13, jan/fev 2004, p.1335.
34
13/05/09 14:45
11
taxa de crescimento futuro das emisses para pases emergentes.38 Contudo, esta
posio norte-americana foi contrariada por pases emergentes como o Brasil,
que julgavam no ser apropriado, em uma primeira fase, o estabelecimento de
compromissos por parte dos pases em desenvolvimento, recebendo o apoio de
pases como Japo e Unio Europia, o que selou a posio norte-americana em
relao a essa questo.39
Nesta Conferncia das Partes, a reviso do compromisso de estabilizao
das emisses dos Pases do Anexo I foi realizada e concluiu-se que estes compromissos iniciais no eram adequados ou suficientes sequer para atingir o objetivo
da Conveno. Desta forma, foi adotado um Protocolo denominado Mandato de
Berlim, pelo qual os princpios da Conveno foram reafirmados. Os Pases do
Anexo I assumiram compromissos mais fortes do que o compromisso de estabilizao presente na Conveno por meio de polticas, medidas e metas quantitativas, e no haveria novos compromissos dos Pases No-Anexo I, conforme
explicita Luiz Gylan Meira Filho.40
6. Protocolo de Kyoto
A III Conferncia das Partes COP-III foi realizada em Kyoto, Japo, em
1997, e obedeceu s diretrizes institudas no Mandato de Berlim, incorporando a
deciso em favor da estipulao de metas qualitativas de reduo das emisses de
gases de efeito estufa em detrimento da instituio de polticas e medidas.41
Geraldo Eullio do Nascimento e Silva demonstra que, alm da deciso
acerca do futuro das emisses, foi avaliado nesta Conferncia das Partes o critrio
para a diviso do nus da mitigao entre os Estados-Partes, levando-se em considerao os princpios da responsabilidade comum porm diferenciada e do poluidor-pagador.42 O Protocolo, como ressalta Mrcia Fortuna Biato, transformava as
redues voluntrias em obrigatrias e ainda introduzia mecanismos destinados a
reduzir o custo desses cortes nas emisses.43
No Protocolo de Kyoto foram adotados compromissos mais severos quanto
emisso de gases de efeito estufa. Os Pases pertencentes ao Anexo I (pases
desenvolvidos e aqueles com economia em transio) comprometeram-se a reduzir as emisses dos gases de efeito estufa constantes no Anexo A do Protocolo
(Dixido de carbono, metano, xido nitroso, hidrofluorcarbono, perfluorcarbono
38
VIOLA, Eduardo. As Complexas Negociaes Internacionais para atenuar as Mudanas Climticas. In: TRIGUEIRO, A.
(org) Meio Ambiente no Sculo 21. Rio de Janeiro: Sextante, 2003, p. 191.
39
VIOLA, Eduardo. As Complexas Negociaes Internacionais para atenuar as Mudanas Climticas. In: TRIGUEIRO, A.
(org) Meio Ambiente no Sculo 21. Rio de Janeiro: Sextante, 2003, p. 191.
40
41
42
SILVA, Geraldo Eullio do Nascimento. Direito Ambiental Internacional. 2 edio. Rio de Janeiro: Thex Editora, 2002,
p. 64.
43
13/05/09 14:45
12
e hexafluoreto de enxofre) em nveis, no mnimo, 5% inferiores aos de 1990, no

perodo entre 2008 e 2012 primeiro ano de compromisso.44
Mrcia Fortuna Biato lembra que os pases teriam at 2008 para implementar os programas de reduo da emisso de gases de efeito estufa, e que em 2005
deveriam comear as negociaes para o segundo perodo de compromisso equivalente ao perodo entre 2013 e 2017.45 Para alcanar este objetivo do Protocolo de Kyoto foram determinadas duas importantes diretrizes, conforme destaca
Marcelo Abelha Rodrigues: a substituio das matrizes energticas por fontes
limpasou ambientalmente corretas, alm da promoo do seqestro de carbono a partir da proteo de florestas ou implementao do reflorestamento.46
Arlindo Philippi Jr. e Maria Sulema M. de Budin Pioli demonstram que os Pases no-pertencentes ao Anexo I, entre eles o Brasil, no possuem metas de reduo,
porm deveriam adotar medidas a fim de limitar as emisses de gases de efeito estufa
a partir do auxlio financeiro advindo dos pases desenvolvidos.47 O Protocolo, em seu
artigo 11, estabelece aos pases desenvolvidos a obrigao de prover recursos para
cobrir os custos por elas acordados incorridos pelos pases em desenvolvimento no
cumprimento de suas obrigaes para reduo das emisses de gases de efeito estufa.
De forma a facilitar o cumprimento das metas pelos Estados-Partes, o Protocolo
permite abater do seu total de emisses o volume de gases que so retirados da atmosfera a partir de sumidouros de carbono, o que se d por meio de projetos de mudana do
uso da terra, alm de manejo florestal, gerando crditos conhecidos como Unidades Removidas (Removal Units RMUs) conforme demonstrado por Marcia Fortuna Biato.48
O Protocolo de Kyoto incluiu trs mecanismos de flexibilizao a serem
utilizados para o cumprimento das diretrizes determinadas pela Conveno, com
a finalidade de facilitar o cumprimento das metas pelos pases desenvolvidos. So
eles o Mecanismo de Execuo Conjunta (JI Joint Implementation), o Comrcio de Emisses (Emissions Trade) e o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo
(CDM Clean Development Mechanism), sendo este ltimo o nico a permitir a
participao de pases em desenvolvimento, entre eles o Brasil.49
importante ressaltar que o Protocolo de Kyoto e seus mecanismos adicionais
de implementao necessitavam de regulamentao complementar, que veio a ser
o objeto dos Acordos de Marrakesh, realizados em novembro de 2001, na COP-7.50
2005. p. 1029.
45
46
RODRIGUES, Marcelo Abelha. Protocolo de Kyoto e Mecanismo de Desenvolvimento Limpo Uma Anlise JurdicoAmbiental. Palestra proferida no Congresso Brasileiro de Direito Pblico, realizado em So Paulo-SP, no dia 07-11-2003.
47
PHILIPPI, Arlindo Junior; PIOLI, Maria Sulema Mendes de Budin. Mudanas Climticas e Questes Ambientais
Desafios e Oportunidades. In: FIGUEIREDO, Jos Purvin (org.). Direito Ambiental em Debate. 1 ed. Rio de Janeiro:
Esplanada, 2004,, v.1, p. 59.
48
49
DIAS, Edna Cardozo. Mercado de Carbono. Frum de Direito Urbano e Ambiental FDUA, Belo Horizonte, ano 5, n.
25, p.3041, jan/fev 2006.
50
O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo Guia de Orientao/Coordenao-geral Ignez Vidigal Lopes Rio de
Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 2002, p.11.
44
13/05/09 14:45
13
6.1 Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL)

6.1.1 Histrico e Regulao
Um dos principais mecanismos de flexibilizao criados com a finalidade de
promover a reduo das emisses de gases de efeito estufa foi o Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo (MDL), que teve origem na proposta brasileira de criao do Fundo de Desenvolvimento Limpo, apresentada em maio de 1997 ao Secretrio da Conveno em Bonn, com a finalidade de estabelecer elementos para
a definio do protocolo Conveno, conforme explicita Edna Cardozo Dias.51
O MDL consiste na possibilidade de um pas que possua o compromisso de reduo (Pases do Anexo I) financiar projetos em pases em desenvolvimento como
forma de cumprir parte de seus compromissos, instituindo-se assim, os certificados de redues de emisses.52 Deve-se ressaltar que esta reduo cria incentivos
para o desenvolvimento de novas tecnologias que permitam o desenvolvimento de
formas energticas menos lesivas ao Planeta, logo, a possibilidade de se auferir
lucros a partir da venda de ttulos de crditos de carbono torna mais atrativo o
investimento em tecnologias que possuam o objetivo de reduzir as emisses dos
gases de efeito estufa, conforme cita Ana Maria de Oliveira Nusdeo.53
O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo abordado no artigo 12 do Protocolo de Kyoto, o qual estabelece a possibilidade de os Pases do Anexo I beneficiar-se de projetos implementados em pases em desenvolvimento, podendo servir
de estmulo cooperao internacional, a fim de que os pases em desenvolvimento possam alcanar um desenvolvimento de forma sustentvel.54
Assim sendo, os pases desenvolvidos que no conseguirem atingir as metas
firmadas entre as Partes no Protocolo de Kyoto podem financiar projetos em pases em desenvolvimento e, dessa forma, conseguir cumprir parte de suas obrigaes nos acordos, na medida em que sero emitidos os Certificados de Redues
de Emisses dos projetos aprovados, conforme esclarece Daniel Gaio.55
51
13, p.1337, jan/fev 2004.
52
13, p.1337, jan/fev 2004.
53
NUSDEO, Ana Maria de Oliveira. Desenvolvimento Sustentvel do Brasil e o protocolo de Quioto. Revista de Direito
54
55
GAIO, Daniel. O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) e suas possibilidades de aplicao no Brasil. Revista
Magister de Direito Ambiental e Urbanstico n.13 Ago/Set 2007, p. 43.
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14
6.1.2 Posicionamento do Brasil frente ao Mecanismo de Desenvolvimento Limpo

importante ressaltar que o primeiro projeto certificado de MDL do mundo
o Programa Nova Gerar, da Central de Tratamento de Resduos de Nova Iguau,
demonstrando o pioneirismo do Brasil no mercado de crditos de carbono.56 Ana
Maria de Oliveira Nusdeo afirma que alm de o Brasil possuir grandes vantagens
no que tange ao desenvolvimento de alternativas energticas, devido alta participao da energia hidrulica em sua matriz energtica, no tocante aos projetos
de seqestro de carbono o pas tambm possui grande destaque dada sua extenso
de rea florestal, onde o MDL poderia auxiliar a reverter o quadro preocupante de
desmatamento.57
Contudo, de extrema importncia ressaltar que se deve levar em considerao a existncia de um determinado risco de que a implementao de projetos
por pases desenvolvidos venha a utilizar o territrio de pases em desenvolvimento, como o Brasil, sem o compromisso com a capacitao destes pases a
partir da transferncia de tecnologias. Para tanto, os pases em desenvolvimento
devem exigir o comprometimento desta transferncia pelos pases desenvolvidos
nos projetos de MDL.58 Eduardo Viola aponta que a atuao do Brasil durante a
negociao do Protocolo de Kyoto orientou-se no sentido de afirmar o direito ao
desenvolvimento sustentvel, dando continuidade poltica externa brasileira de
promover uma posio de liderana do Brasil e de evitar o uso indiscriminado das
florestas, principalmente da Amaznia, em projetos de MDL.59
6.2. Anlise da posio norte-americana ao no ratificar o Protocolo de Kyoto.
Geraldo Eullio do Nascimento e Silva aponta a sria divergncia quanto
ratificao do Protocolo de Kyoto por alguns dos Estados-Partes, principalmente
os Estados Unidos, o que frustra as esperanas quanto realizao concreta das
diretrizes firmadas pelo Protocolo.
Os Estados Unidos, por acreditarem que o Protocolo vai de encontro aos
seus interesses nacionais, defendem a posio de que no o ratificaro, ou seja,
no obedecero as metas firmadas neste documento enquanto os pases emergentes, entre eles a China, no tiverem tambm metas obrigatrias de reduo de
gases de efeito estufa.
Porm, cabe ressaltar que a posio de no reduzir as emisses de gases de
efeito estufa no o quadro geral que encontramos atualmente no pas. Muitas
cidades e estados norte-americanos adotaram isoladamente a postura de realizar
GAIO, Daniel. O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) e suas possibilidades de aplicao no Brasil. Revista
Magister de Direito Ambiental e Urbanstico n.13 Ago/Set 2007, p. 43.
57
58
59
VIOLA, Eduardo O regime internacional de mudana climtica e o Brasil. Revista Brasileira de Cincias Sociais Vol.
17 no 50, p.38.
56
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15
a implementao de polticas que visem diminuio destas emisses independentemente da postura adotada pelo Governo Federal. Um estado americano que
se apresenta na vanguarda do combate ao aquecimento global a Califrnia, que
alm de impor medidas para a reduo de gases de efeito estufa, como o dixido
de carbono que contribui para o aquecimento global, estabelecer novos incentivos s empresas que obedecerem aos limites impostos, alm de obrigar as indstrias mais poluidoras a adotarem mecanismos de comercializao de limites de
poluio.60
Outro pas que optou por inicialmente em no ratificar o Protocolo de Kyoto,
foi a Austrlia. Porm, durante a Conferncia de Bali, em 2007, os australianos
reviram a sua posio e ratificaram o acordo.
7. Peak-Oile as Mudanas Climticas
de extrema relevncia, neste ponto, ressaltar a profunda necessidade da
progressiva substituio da matriz energtica baseada nos combustveis fsseis,
como o petrleo, que at ento so a base da economia de muitos pases, e so os
responsveis pelo aumento do aquecimento global, cuja produo encontra-se em
vertiginoso declnio. Atualmente vivencia-se um fenmeno denominado Peak
Oil (Pico da Produo de Petrleo), em que se percebe o crescente esgotamento
da produo de petrleo barato, colocando os pases dependentes economicamente deste tipo de recurso natural em situao muito sensvel.
de suma importncia, portanto, que os pases realizem a substituio de
sua matriz energtica visando reduo dos efeitos do aquecimento global, e consequentemente, evitando a decadncia de suas economias. Este problema global
apontado por Jim Miles que afirma que o consumo energtico est entrando em
uma fase na qual h um aumento na demanda energtica enquanto os recursos
naturais esto em progressivo decrscimo, o que leva a forte necessidade de mudana em nossa sociedade.61 Logo, pode-se afirmar que as medidas que devem ser
adotadas para a busca da soluo de ambos os problemas que assolam a sociedade
contempornea a queda na produo de petrleo e as mudanas climticas esto intrinsecamente relacionados.
A busca de solues para a substituio da matriz energtica base de combustveis fsseis por fontes de energias renovveis, diminui a dependncia econmica do petrleo, reduzindo assim os efeitos deletrios desta reduo no pico
de produo de petrleo barato. Consequentemente, utilizando-se destas energias
renovveis, como a energia elica, solar, nuclear, dentre outras, estar-se- contribuindo de forma eficaz para a reduo das emisses de gases de efeito estufa que
contribuem para o aumento progressivo do aquecimento global.
http://noticias.uol.com.br/ultnot/efe/2006/04/11/ult1809u7892.jhtm. Acesso em 02 mar.2009.

MILES, Jim. The future is now, the end of the cheap oil The Great Resource War is already underway, mainly in the
Middle East <www.aljazeera.com/new/print.php?newid=150102> Acesso em 02 mar. 2009
60
61
13/05/09 14:45
16
8. Ps Kyoto
Eduardo Viola afirma que apesar do clima pessimista causado pelo posicionamento de George W. Bush, o ento presidente dos Estados Unidos da Amrica,
em no ratificar o Protocolo de Kyoto, a maioria das questes pendentes foram
negociadas com sucesso na continuao da Sexta Conferncia das Partes realizada em Bonn, em 2001, suspensa em Haia em 2000.62
Em 2001 foi realizada a Conferncia das Partes em Marraqueche, como aponta Marcia Fortuna Biato, ocasio em que foram aprovados dispositivos que detalham a implementao do Protocolo de Kyoto particularmente importantes para os
pases em desenvolvimento, tendo em vista que visam estimular o desenvolvimento
e a transferncia de tecnologias. E, no mbito da reduo dos gases causadores de
efeito estufa, foram ampliadas as atividades qualificadas para o financiamento e a
criao de trs novos fundos voltados para a transferncia de tecnologias e diversificao econmica dos pases dependentes de combustveis fsseis.63
Em dezembro de 2007 foi realizada em Bali, Indonsia, a 13 Conferncia
das Partes, tendo sido definida a data de 2009 para o final do processo negocial,
com o escopo de definir o quadro de medidas a serem tomadas ps-2012. O plano
inclui o lanamento de um Fundo de Adaptao, primeiro mecanismo financeiro
de apoio adaptao de pases com maior dificuldade de adotar medidas relativas
s mudanas climticas, bem como decises sobre transferncia de tecnologia e
reduo nas emisses de gases de efeito estufa.64 Porm, infelizmente, apesar dos
cientistas proclamarem a necessidade veemente de medidas serem tomadas para
evitar os efeitos colaterais do aquecimento global, as decises tomadas em Bali
ficaram muito abaixo das expectativas dada a urgncia das questes climticas.
9. Perspectivas futuras em relao s questes climticas
Antes mesmo de ser empossado, o atual Presidente dos Estados Unidos da
Amrica, Barack Obama, afirmou que o pas no assumiu a liderana necessria
no que concerne s questes ambientais, mas que seu mandato marcar um novo
captulo no posicionamento da Amrica quanto s mudanas climticas. Para tanto, Obama deseja realizar investimentos em energia limpa como a energia elica,
solar, e na nova gerao de biocombustveis, apostando em tecnologias limpas,
de modo que os Estados Unidos da Amrica no sejam mais dependentes da importao de petrleo. Alm disso, afirmou que qualquer presidente, governador,
empresa ou nao que desejar combater o aquecimento global, ter o completo
apoio do governo norte-americano.65
VIOLA, Eduardo O regime internacional de mudana climtica e o Brasil. Revista Brasileira de Cincias Sociais Vol.
17 no 50, p.41.
63
senado.gov.br/web/cegraf/ril/Pdf/pdf_166/R166-15.pdf>. Acesso em 10 mar. 2009.
64
http://ictsd.net/i/news/pontesquinzenal/5306/ Acesso em 02 mar. 2009.
65
http://planetasustentavel.abril.com.br/blog/redacao/131073_post.shtml. Acesso em 19 fev. 2009.
62
13/05/09 14:45
17
Podemos concluir, a partir do discurso de Barack Obama que h uma forte

tendncia dos Estados Unidos em modificar a sua posio quanto importncia de
se adotar medidas acerca da mitigao dos efeitos do aquecimento global. provvel, a partir desse aumento nos esforos norte-americanos quanto s questes
ambientais, que se aumente a presso para o maior envolvimento de certos pases
em desenvolvimento, principalmente aqueles conhecidos como emergentes, no
esforo global de mitigao como cita Luiz Gylvan Meira Filho.66 O autor aponta
que o Brasil, em particular, especialmente sensvel ao fato de que a maioria de
suas emisses devida ao deflorestamento, que tende a ser visto como algo no
to aceitvel quanto s emisses fsseis associadas gerao de energia.67
Na Conferncia das Partes, realizada em Poznan, Polnia, em dezembro de
2008, ficou acordado que os pases europeus mais desenvolvidos mantero o compromisso de reduzir suas emisses em 20%, em 2020, em relao aos nveis de
1990. O ministro do meio ambiente da Alemanha, Sigmar Gabriel, afirmou ainda
se houver a cooperao dos pases em desenvolvimento em estabelecer metas de
reduo mais concretas, os pases mais desenvolvidos da Unio Europia proporo uma reduo maior, de cerca de 30%, em 2020, em quadro a ser estabelecido
na prxima reunio da Conferncia das Partes, a ser realizada em Copenhague,
Dinamarca, em dezembro de 2009. Para compensar a dificuldade na reduo das
emisses de pases europeus como a Polnia, a Alemanha poderia aprovar uma
meta de reduo dos gases de efeito estufa.68 O Brasil estabeleceu metas de reduo do desmatamento da Amaznia de 70% em 2018.
importante que se compreenda que enquanto a problemtica das mudanas climticas no obtiver a mesma ateno que os problemas econmicos que
assolam em diferentes graus todos os pases do globo, qualquer ao pretendida
nas reunies das Conferncias das Partes no sairo do papel. Essa questo requer
ateno prioritria para que essas medidas realmente se tornem aes e, desta
forma, possa mudar a previso to devastadora que atualmente possu-se acerca
das questes climticas.
Se Poznan no obteve a resposta que o mundo esperava, que a prxima Conferncia das Partes, a ser realizada em dezembro de 2009 em Copenhague, se
mostre mais eficiente para lidar com essas questes.
10. ConclusES ARTICULADAS
10.1 de extrema urgncia que os atores internacionais adotem medidas de mitigao e adaptao para conter os impactos das mudanas climticas ao meio ambiente, pois os efeitos do aquecimento global no interferem diretamente apenas
67
68
Informativo do Comit Brasileiro do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente Brasil PNUMA nmero
104, dez2008/jan 2009, p.1.
66
13/05/09 14:45
18
no meio ambiente; seus impactos esto intrinsecamente relacionados com outros

aspectos, entre eles, a economia e a sociedade de determinado pas.
10.2 Os pases, de forma global, devem cooperar mutuamente e realizar acordos,
devendo honr-los de forma efetiva. Por isso, com grande esperana que se
aguarda que, com a mudana de governo, os Estados Unidos, na figura de seu
novo governante, Barack Obama, mude a sua postura quanto s questes referentes s mudanas climticas e, enfim, adote metas de reduo sem causar qualquer
tipo de obstculo.
10.3 Os pases emergentes, tambm devem envidar esforos para controlar e combater as emisses, uma vez que tm sua parcela de responsabilidade no aumento
da temperatura global. inafastvel a necessidade de que todos os atores internacionais se unam de forma efetiva para que os impactos do aquecimento global
sejam diminudos e as metas estipuladas em acordos internacionais sejam, enfim,
alcanadas.
13/05/09 14:45
O PRINCPIO DA VEDAO DO RETROCESSO

COMO INSTRUMENTO GARANTIDOR
DO MNIMO EXISTENCIAL ECOLGICO
LOCAL ATRAVS DO CONTROLE DIFUSO
BRUNO HENRIQUE PIATTO
Graduando do Centro Universitrio de Rio Preto Unirp
1. O princpio da vedao do retrocesso

1.1 Primeira Anlise e Nomenclatura
Sempre analisaremos o tema proposto com uma viso cosmocntrica.
Desta forma, o princpio da vedao do retrocesso visa proteger o meio ambiente de modo que, caso haja alterao do espao ambiental, esta no ocasione leso aos direitos humanos ou a qualquer outro valor ecolgico.
A vedao do retrocesso apresenta diversas nomenclaturas pela doutrina, tais como vedao da degradao ambiental, retrogradao socioambiental, princpio de proibio de retrogradao socioambiental ou princpio do
retrocesso ambiental1.
1.2 O princpio da proporcionalidade e a vedao do retrocesso
Com a evoluo temporal o alcance dos direitos modifica-se. Por exemplo, pela evoluo genealgica dos direitos humanos no constitucionalismo
contemporneo, antes tnhamos os direitos individuais e somente a eles aplicava-se toda a proteo estatal. Contudo, passamos a reivindicar liberdade
real, via direitos sociais, reclamando reconhecimento e prestaes positivas
do Estado. No sculo XX apontam os direitos coletivos e difusos, isto ,
aplicando-se as normas visando ao bem estar de segmentos especficos e de
toda a sociedade de forma conjunta.
Da mesma forma o papel do Estado, quando toda a interpretao era
feita para um indivduo, a proporcionalidade possua efeito apenas em seu
aspecto de evitar o excesso, isto , a proibio do excesso praticado pelo
Estado. Ao passar do tempo, evoluindo o exerccio dos direitos coletivos, a
proibio de o Estado agir com excesso deixou de ser a nica forma de aplicao da proporcionalidade.
MOLINARO, Carlos Alberto. Direito ambiental: Proibio de retrocesso. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007, p. 67.
13/05/09 14:45
20
Com efeito, no se pode dizer que somente o Estado o responsvel pela

violao dos direitos fundamentais, o particular tambm pode prejudicar esses mesmos direitos, e com impacto em toda a sociedade. Deste modo, no se
pode mais falar da proporcionalidade atuando apenas em seu estado negativo,
visto que o Estado deve garantir a segurana e exerccio pleno de todos os
direitos e garantias fundamentais, independente de modelos classificatrios.
Lenio Luiz Streck, ensinando sobre tal matria, ressalta a importncia da
anlise de Alessandro Baratta: ilusrio pensar que a funo do Direito (e,
portanto, por parte do Estado), nesta quadra da histria, fique restrita proteo contra abusos estatais (aquilo que denominamos de garantismo negativo).
Assim, vemos que a tarefa do Estado a de proteger a sociedade contra seus
prprios abusos e os praticados por terceiros, atravs da aplicao do princpio
da proporcionalidade 2.
Tendo em vista os objetivos desse trabalho, optando pelo critrio da existncia dos aspectos de atuao tanto negativa e positiva, temos que a proporcionalidade divide-se em dois subprincpios: a proteo do excesso (no
aspecto negativo) e a proibio da proteo deficiente (no aspecto positivo).
Seguindo esta linha, a Constituio Federal contm os limites de exerccio do poder estatal, neste caso, a proibio do Estado de agir com excesso
perante o particular. Mas, com o avano do Estado Democrtico de Direito e
o reconhecimento e tutela efetiva dos direitos coletivos societrios, mister se
faz que os bens coletivos e sociais sejam tutelados pelo Estado no somente
em sua forma negativa, isto , evitando-se o excesso do prprio poder estatal. Mas, principalmente, em sua forma positiva, ou seja, no se omitindo
quanto s questes de abuso provocado por terceiros ou pelo prprio Estado.
Assim, na vertente positiva, o Estado proibido de proteger de forma
deficiente os direitos fundamentais individuais e sociais, o que pode desafiar
controle concreto e abstrato tanto por uma inconstitucionalidade quanto pela
omisso estatal, justificada pelo retrocesso de direito conquistado. Situao
esta muito bem exposta por Lenio Luiz Streck ao dizer que a inconstitucionalidade pode ser decorrente de excesso do Estado, caso em que determinado ato
desarrazoado, resultando desproporcional o resultado do seu sopesamento
(Abwgung) entre fins e meios; e ainda, a inconstitucionalidade pode advir de
proteo insuficiente de um direito fundamental-social, como ocorre quando
o Estado abre mo do uso de determinadas sanes penais ou administrativas
para proteger determinados bens jurdicos3.
2
BARATTA, Alessandro. La poltica Criminal y el Derecho Penal de la Constitucin: Nuevas Reflexiones sobre el modelo
integrado de las Ciencias Penales. Revista de la Faculdad de Derecho de la Universidad de Granada, n. 2, 1999, p. 110.
apud STRECK, Lenio Luiz. A dupla face do Princpio da prorcionalidade e o cabimento de Mandado de Segurana em
matria criminal: superando o iderio liberal-individualista-clssico. Revista Eletrnica do MP/RS. Disponvel em < http://
www.mp.rs.gov.br/criminal/doutrina/id385.htm >. Acesso em: 11de maro de 2009.
3
STRECK, Lenio Luiz. A dupla face do Princpio da prorcionalidade e o cabimento de Mandado de Segurana em matria
criminal: superando o iderio liberal-individualista-clssico, Revista Eletrnica do MP/RS disponvel em <http://www.
mp.rs.gov.br/criminal/doutrina/id385.htm>. Acesso em: 11 de maro de 2009.
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21
2. Nova Hermenutica Constitucional

2.1 O Efeito Cliquet (Effet Cliquet)
A hermenutica , sucintamente, o estudo das tcnicas da interpretao, enquanto que a interpretao a aplicao, no caso concreto, das regras estabelecidas pela hermenutica. Para compreenso do tema proposto necessrio ter
em mente a idia da anlise dos textos legais sempre em harmonia com a Carta
Magna, visando uma anlise sistemtica de todo o ordenamento jurdico e no de
elementos isolados.
Desta forma, temos que a interpretao um momento anterior aplicao
do Direito, ou seja, analisa-se a lei ou demais fontes, como texto, para precisar seu
sentido e alcance e dar-lhe aplicabilidade ao caso concreto.
Com efeito, o princpio da vedao do retrocesso verdadeira forma de hermenutica e, mais, baseando-se nas suas peculiaridades e efeitos, vale dizer que
ele representa a nova hermenutica constitucional.
O efeito cliquet tcnica da nova hermenutica veiculada pelo princpio
da vedao do retrocesso com origem na jurisprudncia francesa cliquet antiretour (ou proibio de retrocesso), cujo Conselho Constitucional decidiu4 que,
em matria de direitos fundamentais, o legislador s pode intervir com o objetivo
de torn-los mais efetivos, jamais para suprimi-los ou diminuir-lhes o alcance.5
Na Frana, inclusive, o princpio da vedao do retrocesso (effet cliquet)
aplica-se at mesmo nos direitos de liberdade, no sentido de que no possvel revogao total de uma lei que protege as liberdades fundamentais sem a substituir
por outra que oferea garantias com eficcia equivalente.6
Canotilho, por sua vez, explica que este efeito significa que inconstitucional qualquer medida tendente a revogar os direitos sociais j regulamentados, sem a criao de outros meios alternativos capazes de compensar a anulao desses benefcios7, ou seja, somente seria admitido revogao de direitos
fundamentais se j houve criao de outros mecanismos jurdicos capazes de
compensar essa perda.
Os direitos fundamentais, na medida em que neles se convertem valores
metaindividuais como o meio ambiente, possuem uma srie de caractersticas endgenas e exgenas que atuam como agentes de estruturao e efetivao, funcionando a vedao do retrocesso como um dos dispositivos privilegiados que
garantem sua sustentabilidade no sistema jurdico.
Desta forma, na doutrina brasileira, Jos Adrcio Leite Sampaio, analisando
essas caractersticas dos direitos fundamentais, afirmou que os direitos fundamen-
Decises de 10-11 de outubro de 1984 e nr. 86-210, de 29 de julho de 1986

Joaquim B. Barbosa Gomes. A Quebra de mais um tabu no mundo jurdico: Implantao e Evoluo da Jurisdio Constitucional na Frana, Marjuris, Site Jurdico de Direito Francs, disponvel em <http://www.artnet.com.br/~lgm/down17.
doc>. Acesso em: 16 de maro de 2009.
6
LIMA, George Marmelstein. Efeito Cliquet. Direitos Fundamentais, disponvel em: <http://direitosfundamentais.
net/2008/03/01/efeito-cliquet/> Acesso em: 14 de maro de 2009.
7
CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 5 ed. Coimbra: Almedina, 2002, p. 336.
4
5
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22
tais no admitem retrocesso, ou em outras palavras, a aplicao do efeito cliquet

(vedao do retrocesso) vlida em nosso ordenamento:
revelando-se como um marco de evoluo intangvel. Sobre o legislador de
configurao essa diretiva cria um obstculo s mudanas de conformao
que devem reproduzir, no mnimo, a efetividade ou fruio anterior efeito
cliquet (Favoreu)8.
Assim, o efeito cliquet ou o prprio princpio da vedao do retrocesso,

em que se determina que um direito constitucionalmente conquistado no pode
ser suprimido/eliminado do ordenamento jurdico sem que haja, ao menos, outra
norma garantindo o mesmo direito.
2.2 A Nova Hermenutica e a Relao Ambiental
Antes de tudo, importante ressaltar que a Constituio Federal deve ser analisada sob uma viso sistemtica. Seus valores e normas, princpios e regras, so
elementos integrativos da ordem formal/textual e real/material e devem ser analisados levando-se em considerao todo o conjunto e seus canais recprocos de
comunicao.
A relevncia dessa sistemtica o fato de considerar que a Constituio evoluiu, no mais desempenhando apenas o papel de conjunto aglutinador de normas
polticas de um Estado, mas releva a funo de norteadora da realizao das mesmas, o que enfatiza o plano jurdico e sua fora normativa. Isto , a Carta Magna
aninha e traduz princpios relevantes e essenciais para a formao e transformao do ser humano, via mundo jurdico.
Paulo Bonavides identifica, ainda dentro do plano sistmico constitucional,
a necessidade de integrao de duas debatidas manifestaes constitucionais para
a lubrificao e otimizao das engrenagens do sistema, quais sejam, a constituio normativa e a constituio real, viva9.
Com esse significado, Constituio viva, percebemos que o texto constitucional agrega vrios princpios primordiais, como a dignidade do ser humano,
elemento catalizador ou sobreprincpio, e, a ela conjugada, tendo em vista nosso
trabalho, os princpios ambientais, considerados essenciais e o mnimo necessrio
para a vivncia humana com qualidade.
Desta forma, localizada uma Constituio Ambiental que se pretende viva, o
meio ambiente deve ser considerado um direito fundamental prioritrio. Seja pela
viso antropocntrica, cosmocntrica (biocntrica) ou ecocntrica. Na viso antropocntrica, o meio ambiente um direito fundamental a partir do momento em
que bem essencial para garantir o direito humano vida e respectiva qualidade.
SAMPAIO, Jos Adrcio Leite. A Constituio Reinventada. Belo Horizonte: Del Rey, 2002. p. 672
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 22 ed. So Paulo: Malheiros, 2008. - Por constituio normativa
e real, o autor deseja expressar a idia de Lassalle, ou seja, a forma em que a lei foi escrita numa folha de papel e a forma
em que, de fato, aplicada.
8
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Por uma perspectiva ecocntrica, o meio ambiente possui suas prprias

garantias e prerrogativas e, assim, dada sua fundamentalidade intrnseca, deve
ser preservado em razo do bem estar interativo que alimenta e promove, pensando nas relaes ambientais (seja ambiente natural ou artificial) como titular
e objeto desse direito.
Sob o prisma cosmocntrico, por sua vez considerado como um modelo de
transio entre o antropocentrismo e o ecocentrismo, o meio ambiente tambm
um direito fundamental, pois, alm de ser um titular de direito, essencial nossa
prpria sobrevivncia e, indubitavelmente, em respeito ao princpio constitucional
da intergeracionalidade e desenvolvimento econmico, deve ser protegido e garantido para que se promova o desenvolvimento sustentvel. E, mais importante,
permite a aplicabilidade dos princpios constitucionais que garantiro o mnimo
existencial ecolgico a cada cidado.
Carlos Molinaro nomeia o direito do ambiente como domnio de regulao
do entorno. Este domnio significa que os seres humanos estabelecem convivncia e relacionam-se dento de uma fronteira, o ambiente. Ora, compondo o meio
ambiente a condio de fronteira da humanidade, ele sujeito de direito.
Assim, considerando o ambiente sujeito e objeto de direitos, necessita de
preservao e garantias, alm da implantao de modelos de desenvolvimento
econmico. Vale dizer que o ambiente um bem juridicamente tutelado, seja na
viso antropocntrica de que um bem do e para o ser humano10 ou na
ecocntrica, que possui uma abrangncia maior, integralizadora, colocando o ambiente como um sujeito, atribuindo-lhe uma dignidade autnoma, momento que o
princpio antropocntrico substitudo pelo biocntrico11
Assim, a partir desta idia de que a tutela ambiental para promover um ambiente equilibrado e sustentvel para as presentes e futuras geraes obrigao
incontornvel do Estado e dos demais agentes sociais, aprimorando o foco no espao local, sublinhamos a relevncia das Cidades como campo privilegiado para
a construo da cidadania ambiental.
Considerando ento que nossa Carta Magna busca dar cumprimento aos dispositivos ecolgicos deslocando para o ente federativo municipal o manejo autnomo do
sentido e alcance do interesse ecolgico local, possvel problematizar que o meio ambiente objeto e sujeito de direitos exercitveis na medida em que as Cidades projetarem
e implementarem polticas pblicas ambientais proativas na esfera de sua competncia.
Tais polticas municipais devem interagir com as normas ambientais regionais e federais, justamente porque o federalismo cooperativo que vige em termos
de competncia ambiental exige articulao de todos os rgos polticos ao se
desincumbirem de suas funes ambientais. Por extenso, na mesma geomtrica
e direta proporo os cidados em suas comunidades se sujeitam a um campo e
nveis de leso potencial e efetiva.
MOLINARO, Carlos Alberto. op. cit. p.48

JONAS, Ham. El princpio de responsabilidad. Ensayo de uma tica para La civilizacin tecnolgica. Herder, Barcelona, 1995. Apud MOLINARO, Carlos Alberto. op. cit. p. 48
10
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Portanto, em virtude dessa aproximao, desenham-se, atravs da interpretao constitucional luz da vedao do retrocesso (nova hermenutica),
as primeiras impresses sobre seu papel garante e pragmtico nas complexas questes da cidadania e da Justia ambiental no limite das Cidades, nas
quais pretende alcanar a concretizao do mnimo existencial ecolgico de
seus cidados.
3. A vedao do retrocesso como instrumento local de controle
constitucional pela via difusa
Considerando-se o exposto, e luz da vedao do retrocesso como parmetro instrumental de Justia ambiental, sua utilizao possvel como
argumento judicial que revela um norte desejvel nas questes envolvendo
conflitos ambientais no mbito das Cidades.
certo que a Nova Hermenutica constitucional visa garantir a proteo
ambiental como um de seus objetivos cruciais, franqueando a cada cidado
o seu mnimo existencial ecolgico. A partir do efeito cliquet, a vedao do
retrocesso, como verdadeira tcnica ou ferramenta jurdica, permite sanar as
questes jurdicas e adjudicar com eficincia os direitos ambientais, tanto individuais como coletivos, afastando as crises ecolgicas, solucionando as respectivas ameaas e leses efetivas.
Essa ferramenta jurdica pode e deve ser utilizada nas aes em que se
deduzem pretenses em busca da garantia dos direitos ambientais. Para isso,
em sede de controle difuso, via de exceo, necessrio agitar, incidentalmente, a inconstitucionalidade de normas e atos incompatveis com o sistema
constitucional-ambiental.
Ora, isso disponibiliza a cada cidado, atravs do devido processo legal,
invocar amparo judicial por meio de qualquer ao, buscando, mesmo que
individualmente, benefcios especficos a um direito ambiental seu cujos impactos repercutiro em toda a sociedade, com melhorias indiretas, diretas ou
consolidando precedentes favorveis.
Assim, o cidado, alm das outras ferramentas peculiares de que se pode
valer, tais como a ao popular, a via difusa de controle de constitucionalidade,
com efeitos inter partes, e possibilidade de eventual recurso extraordinrio ampliar os efeitos, pode sanar uma omisso estatal ou uma leso a direito fundamental (no caso, ambiental) que, por sua transindividualidade, refletir a todos.
Julgado recente do Superior Tribunal de Justia utilizou, implicitamente,
o princpio da vedao do retrocesso para condenar o Estado a responder por
danos ambientais. Segundo o STJ, a responsabilidade solidria do Estado nasce quando devendo agir para evitar o dano, mantm-se inerte ou age de forma
deficiente (proibio da proteo deficiente).
A deciso do Tribunal definiu que as entidades de direito pblico podem
ser arroladas no plo passivo de ao civil pblica quando de loteamento irregulares em reas ambientais por omisso, quando falha no dever de vigilncia.
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Essa posio se refora por clusula constitucional que impe ao Poder Pblico
o dever de defender o meio ambiente para presentes e futuras geraes12
Em outra deciso, a concessionria responsvel pelo fornecimento de
gua, suspendeu tal benefcio a um particular por motivos de inadimplncia.
O Magistrado, em sua sentena, determinou a inconstitucionalidade do artigo
40, V, da Lei n 11.445, de 05 de janeiro de 2007.
Esse controle difuso de constitucionalidade considerou que a suspenso de servio essencial para a dignidade da pessoa humana um verdadeiro
retrocesso. Foi alm. Utilizando-se de tcnica hermenutica, explicou que a
dignidade da pessoa humana, sendo um fundamento republicano, no pode ser
violada por norma infraconstitucional.
Necessrio se faz transcrever brilhante colocao pelo Magistrado:
Do exposto, uma legislao infraconstitucional que permite a suspenso do fornecimento de gua potvel ao consumidor, considerando a inexistncia de alternativa, a essencialidade do servio e a imprescindibilidade da
gua para uma existncia digna, significa verdadeiro retrocesso em relao
ao fundamento da repblica e no pode ser amparado pelo Poder Judicirio.
Da mesma forma, no h que se falar em reserva do possvel, visto que o
princpio norteador do saneamento bsico a universalizao do servio
e obrigao da concessionria do servio pblico oferecer tal servio com
regularidade e sem interrupo13
Assim, o princpio da vedao do retrocesso, conforme os julgados transcritos e de tudo o exposto, deve ser utilizado pelo operador do direito como
instrumento jurdico que evita o retrocesso legislativo, garantindo proteo
contra omisso estatal, buscando-se benefcios especficos a um direito ambiental que refletiro em toda a sociedade.
4. Concluses articuladas
4.1 O princpio da vedao do retrocesso surgiu como subprincpio da proporcionalidade, evoluindo-se para instrumento jurdico garantindo efetiva proteo a direitos fundamentais individuais e sociais.
4.2 A nossa Constituio Federal uma Constituio Ambiental viva que, pelo
efeito cliquet, determina que direitos fundamentais de ordem ambiental conquistados no podem ser surpimidos ou eliminada sem que haja outra norma garantidora do mesmo direito.
4.3 O meio ambiente objeto e sujeito de direito, sendo exercitvel com polticas pblicas ambientais proativas estabelecidas no mbito municipal e, desta
12
13
REsp 1071741. STJ 2 Turma. Rel. Min. Herman Benjamin. D.J 24/03/2009
Processo Nmero: 0680/07. Juizado Especial Cvel. Comarca de Conceio do Coit BA. Juiz Gerivaldo Alves Neiva
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forma, alcana a concretizao do mnimo existencial ecolgico de seus cidados refletido atravs da interpretao constitucional luz da vedao do retrocesso (nova hermenutica).
4.4 A vedao do retrocesso permite a qualquer cidado, atravs do devido processo legal de controle constitucional pela via difusa, buscar benefcios a direito
ambiental prprio que repercutiro em toda a sociedade ao mesmo tempo em que
visa evitar o retrocesso legislativo de normas relacionadas com o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, garantindo s presentes e
futuras geraes, sobretudo no mbito das Cidades, o mnimo existencial ecolgico, o que configura condies para a efetiva existncia de um Estado Socioambiental e Democrtico de Direito.
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BIODIESEL X SUSTENTABILIDADE:
UM BINMIO POSSVEL?
DAIANE TESSARO DA SILVA
Acadmica do 7 Semestre de direito, Universidade

Federal da Grande Dourados, Bolsista CNPQ-Brasil
FLAVIA TRENTINI
Professora Adjunta da Universidade Federal

da Grande Dourados, Ps-Doutoranda
Administrao/Economia das Organizaes
FEA/USP, Coordenadora Projeto CNPQ1
1. Introduo
Atualmente os pases utilizam como principal fonte de energia os combustveis derivados de matria prima fssil, tais como: o petrleo, carvo mineral e o
gs natural. Porm, estas fontes alm de no serem renovveis, so responsveis
por grande parte da poluio ambiental tendo como conseqncia, o efeito estufa.2 Visando necessidade de troca da matriz energtica mundial por outra menos
poluente, o Biodiesel surge como possvel alternativa.
O Biodiesel conceituado como combustvel derivado de oleaginosas
(plantas nativas e diversificadas que apresentam alta concentrao de leo) e leos vegetais ou animais, com viscosidade semelhante a do petrleo, porm, com
baixa concentrao de agentes poluentes. A produo do biodiesel alm de uma
grande promessa visa gerar renda a agricultores familiares e em conseqncia
incluso social destes, principalmente no semi-rido brasileiro3.
Diante de tanta expectativa na produo do biodiesel, inegvel que na
mesma proporo surjam questionamentos, assim, o presente trabalho procura discutir um deles, a possibilidade da composio harmnica entre a produo do biodiesel e o novo paradigma para o desenvolvimento, a sustentabilidade. O presente artigo utilizar a mtodo bibliogrfico, por meio de anlises
de textos jurdicos e programas do Governo Brasileiro, bem como, de artigos
cientficos a respeito do tema.
1
Projeto CNPQ/Jovens Pesquisadores 06/2008. Anlise dos contratos e da certificao dos biocombustveis sob o paradigma da sustentabilidade.
2
BIODIESELBRASIL. Disponvel em: http://www.biodieselbrasil.com.br/faq.asp#1. Acesso em: 11 Fev. 2009.
3
O Biodiesel define-se como combustvel alcanado atravs do cultivo e extrao de matria orgnica vegetal e reaproveitamento de leos vegetais e/ou animais. Assim, recebe inmeras denominaes devido suas caractersticas peculiares.
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28
2. Histrico da produo de Biodiesel no Brasil

Em 13 de Janeiro de 2005, o Brasil por meio da Lei 11.097 introduz o conceito jurdico para o Biodiesel, definindo-o em seu artigo 6, inciso XXV:
Biodiesel: biocombustvel derivado de biomassa renovvel para uso em motores a combusto interna com ignio por compresso ou, conforme regulamento para gerao de outro tipo de energia, que possa substituir parcial ou
totalmente combustvel de origem fssil.4
Porm, a histria do biodiesel j era escrita desde a dcada de 20 por meio

do Instituto Nacional de Tecnologia (INT). 5 Este instituto testava combustveis
renovveis e lanava programas para que se chegasse ao desenvolvimento de novas fontes de energia descobertas. Na dcada de 70 surgiu o DENDIESEL6 neste
mesmo instituto e em 1980 o PRODIESEL7, com o envolvimento da Petrobrs e
do Ministrio da Aeronutica.
No ano de 1980 o Professor Expedito Parente, da Universidade Federal do
Cear, registra a primeira patente de biodiesel e de querosene vegetal de aviao. Este feito torna o Brasil pioneiro no registro do biodiesel, uma denominao
genrica para combustveis e aditivos derivados de fontes renovveis, como as
oleaginosas. 8
Em 1982 o Governo Federal, pressionado pela alta do petrleo, lana o
OVEG, Programa de leos Vegetais9, j contando com a participao de indstrias automobilsticas, de fabricantes de peas e de produtos lubrificantes e combustveis. Em 2002 lanou-se o Programa Brasileiro de Desenvolvimento Tecnolgico do Biodiesel (PROBIODIESEL).10 Este tinha como proposta desenvolver
o mercado de produo e o de consumo, estabelecer uma Rede Brasileira de Biodiesel desenvolvendo este setor na economia, atestando a sua viabilidade tcnica,
econmica, social e ambiental.
Porm, isto no o faz pioneiro tambm em sua produo, j que ela s acontece em 2003 quando o Ministrio de Minas e Energia (MME) lana o Programa
Combustvel Verde, Biodiesel, que estabelecia metas de produo em torno de
1,5 milhes de toneladas de biodiesel, destinados ao mercado interno e externo.
4
BRASIL. Lei n 11.097, de 13 de janeiro de 2005. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20042006/2005/Lei/L11097.htm. Acesso em: 30 de Jan. 2009.
5
INT. Instituto Nacional de Tecnologia. Disponvel em: http://www.int.gov.br/Novo/INT/Apresentacao/int_apresentacao.
html. Acesso em: 10 Fev. 2009.
6
DENDIESEL. Disponvel em: http://www.biocombustiveis.com.br/index.php?option=com_content&task=view&id=51
&Itemid=65. Acesso em: 10 Fev. 2009.
7
JORNAL DA FIEC. Outubro, 2002. Ano XII n 174. Disponvel: http://www.fiec.org.br/publicacoes/jornalfiec/edicoes/1002/default.asp?URL=18. Acesso em: 10 Fev. 2009.
8
BRASIL. O biodiesel e a incluso social. Cmara dos Deputados /Consultoria Legislativa. Acesso em: 02 Fev. 2009.
Disponvel em: http://apache.camara.gov.br/portal/arquivos/Camara/internet/publicacoes/estnottec/pdf/2004_676_Estudo.
pdf.
9
UNIO DA INDSTRIA DA CANA-DE-ACAR. Disponvel em: http://www.unica.com.br/opiniao/show.
asp?msgCode=%7B91164BAE-47CC-4C1A-8D6B-08CC6297A404%7D. Acesso em: 10 Fev. 2009.
10
MINISTRIO DA CINCIA E TECNOLOGIA. Disponvel em: http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/14600.
html. Acesso em: 10 Fev. 2009.
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29
Desde j, o projeto viabilizava emprego e renda no campo, alm de reduzir a dependncia do Brasil em relao a combustveis de origem fssil.11
O avano tecnolgico brasileiro e a sua capacidade natural em fornecer matrias primas, incentivam as pesquisas em torno do biodiesel. Conforme estudos realizados nos Estados Unidos e apresentados na Cmara dos Deputados em
maro de 2004, demonstram que o Brasil possui condies de liderar a produo
mundial de biodiesel, chegando a substituir at 60% da produo do leo diesel
consumido no mundo, porm, apesar de se apresentar como uma grande soluo,
esta possvel fonte energtica12, pode no passar de uma audaciosa promessa. 13
Atualmente, o governo formula e comea a aplicar uma poltica de apoio
produo do biodiesel, de forma a integrar agricultores familiares e o cultivo das
matrias primas, com objetivo de fortalecer sua capacidade em gerar renda, atravs de modalidades que evitem o latifndio e que permitam o uso de reas pouco
produtivas e atrativas, at ento.
O Programa Nacional de Produo e Uso de Biodiesel (PNPB) de 23 de
dezembro de 2003,14 como chamado, representa um mercado que comea a se
formar a partir de uma interveno governamental que estimula a participao de
agricultores familiares em sua matriz produtiva, como esclarece Abramovay. 15
Da mesma forma que o PNPB, o Plano Nacional de Agroenergia publicado
no ano de 2005, apresenta princpios semelhantes e ainda inclui os de desenvolver
e transferir conhecimento e tecnologias que contribuam para o desenvolvimento
sustentvel da agricultura de energia e o uso racional da energia renovvel.16 O
que remete sustentabilidade da matriz energtica, gerao de emprego e renda,
formulao de polticas pblicas, competitividade e racionalidade energtica,
conforme exposto no texto do Plano Nacional de Agroenergia.17
Desta forma, a extensa territorialidade aliada ao ecossistema torna o Brasil
vantajoso na produo do biodiesel, como possuidor de um leque de oleaginosas,
tanto nativas quanto cultivveis ricas em leo vegetal, diferentemente de outros
pases produtores deste mesmo combustvel.
No Brasil, esto catalogadas atualmente cerca de 200 espcies de oleaginosas com rica capacidade extrativa de leo vegetal para o biodiesel18, assim,
BRASIL. O biodiesel e a incluso social. Cmara dos Deputados /Consultoria Legislativa. Disponvel em: http://apache.
camara.gov.br/portal/arquivos/Camara/internet/publicacoes/estnottec/pdf/2004_676_Estudo.pdf. Acesso em: 02 Fev. 2009.
12
JORNAL DA FIEC. Outubro. 2002. Ano XIII. n 174. Disponvel: http://www.fiec.org.br/publicacoes/jornalfiec/edicoes/1002/default.asp?URL=18. Acesso em: 10 Fev. 2009.
13
14
PROGRAMA NACIONAL DE PRODUO E USO DE BIODIESEL. Disponvel em: http://www.biodiesel.gov.br/
programa.html. Acesso em: 10 Fev. 2009.
15
ABRAMOVAY, Ricardo et al. O acesso dos agricultores familiares aos mercados de biodiesel. Parcerias entre grandes
empresas e movimentos sociais. Disponvel em: http://www.fipe.org.br/web/publicacoes/discussao/textos/texto_06_2007.
pdf. Acesso em: 02 Jan. 2009.
16
BRASIL. Plano Nacional de Agroenergia. Disponvel em: http://www.biodiesel.gov.br/docs/PLANONACIONALDOAGROENERGIA1.pdf. Acesso em: 24 Mar. 2009.
17
18
PGINA RURAL. Londrina: Termina a Primeira Conferencia Internacional de Agroenergia. Disponvel em: http://
www.paginarural.com.br/noticias_detalhes.php?id=53952. Acesso em: 13 Fev. 2009.
11
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30
recebem destaque dentre as matrias primas utilizadas na produo do biodiesel: - a palma (Norte e Nordeste), o babau (Norte e Nordeste), a soja (Sudeste,
Sul, Centro-Oeste e Nordeste), a mamona (Sudeste, Centro-Oeste e Nordeste), o
algodo (Nordeste, Centro-Oeste, Sul e Sudeste), o girassol (Sudeste, Sul, CentroOeste) e a colza (Sul).
Neste ambiente, surgem estipulaes legais com o intuito de incentivar a
produo, como as decorrentes do Programa Nacional de Produo do Biodiesel
(PNPB). A Lei n 11.097/0519 estabeleceu porcentagens crescentes por meio do
plano de insero de biodiesel na composio do leo diesel comercializado no
Brasil, iniciando em 2% (B2) no ano de 2008 e passando a meta de 5% (B5) em
2013. 20 No entanto, este percentual de 2% (B2) foi alterado para 3%(B3), obrigatoriamente, aps a Resoluo n. 02 do Conselho Nacional de poltica Energtica (CNPE) publicada em maro de 2008.21
Entre os anos de 2005 e de 2007, foi vendido por meio dos leiles realizados
pela ANP um total de 1,26 bilhes de litros de biodiesel puro.22 At o trmino do
ano de 2008 j se realizava o 13 leilo, chegando a uma mdia de venda por leilo
deste mesmo combustvel, de um total de 330 milhes de litros.23
2.1 O incentivo do Governo Brasileiro para produo de biodiesel
Espera-se que por meio da incluso do biodiesel, como fonte renovvel de
energia, que benefcios scio, econmicos e ambientais, possam ser alcanados
nos diferentes nveis de desenvolvimento sob o paradigma da sustentabilidade.
Segundo o Programa Nacional de Produo e Uso de Biodiesel (PNPB), a
extrao de oleaginosas cultivadas em lavouras familiares faz do biodiesel uma
alternativa possvel para a erradicao da misria no pas, j que possibilita a
ocupao de grandes contingentes, principalmente na regio semi-rida brasileira, onde vivem mais de 2 milhes de famlias em pssimas condies de vida.
Da mesma forma a Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados,
exemplificou da seguinte maneira: para um total de 6% de participao da
agricultura familiar no mercado de biodiesel, seriam gerados mais de 1 milho de empregos, j que na agricultura empresarial, em mdia, emprega-se 1
trabalhador para 100 hectares cultivados, enquanto que, na familiar a relao
de apenas 10 hectares por trabalhador.24
19
BRASIL. Lei no 11.097, de 13 de janeiro de 2005. Disponvel em: http://www.biodiesel.gov.br/docs/lei11097_13jan2005.
pdf. Acesso em: 19 Fev. 2009.
20
ABRAMOVAY, Ricardo et al. O acesso dos agricultores familiares aos mercados de biodiesel. Parcerias entre grandes
empresas e movimentos sociais.. Disponvel em: http://www.fipe.org.br/web/publicacoes/discussao/textos/texto_06_2007.
pdf. Acesso em: 02 Jan. 2009
21
AGENCIA NACIONAL DO PETROLEO. O biodiesel obrigatrio. Disponvel em: http://www.anp.gov.br/biocombustiveis/biodiesel.asp. Acesso em: 16 Mar. 2009.
22
AGNCIA NACIONAL DO PETRLEO. Oitavo Leilo de Biodiesel tem participao recorde de produtores. Disponvel em: http://www.anp.gov.br/conheca/noticias_int.asp?intCodNoticia=275. Acesso em: 17 Fev. 2009.
23
BIODIESEL BR. ANP conclui leilo de biodiesel com ressalvas. Disponvel em: http://www.biodieselbr.com/noticias/
biodiesel/anp-conclui-leilao-biodiesel-ressalvas-25-11-08.htm. Acesso em: 17 Fev. 2009.
24
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31
Assim, a incluso social e o desenvolvimento regional so os pontos norteadores dos projetos do Governo, que pretende gerar emprego e renda. Para
tanto a produo e o consumo devem ser promovidos de maneira descentralizada e no-excludente em termos de matrias-primas utilizadas e rotas tecnolgicas. O Governo Federal tem lanado diversas fontes de financiamento
e incentivos tributrios.25 Dentre as fontes, merece destaque a participao
do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDES) 26 em parceria
com Programas de Apoio Financeiro a Investimentos em Energia, meio pelo
qual objetiva aumentar a oferta e aperfeioar o consumo atual do biodiesel e a
atrao de novos investidores. Por sua vez o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), destina apoio atravs de financiamentos do Banco do Brasil aos pequenos produtores de oleaginosas. 27
Porm, para que o biodiesel torne-se competitivo com o leo diesel,
reconhecidamente necessrio que haja forte investimento fiscal, por apresentar custo de produo pelo menos duas vezes maior que a do combustvel de
origem fssil. Seguindo o exemplo da Alemanha, atualmente a maior produtora mundial e a grande consumidora europia de biodiesel 28, tendo iniciado
sua cadeia produtiva nos anos 90, alcanando a capacidade de 2 milhes de
toneladas no ano de 2006 e 4,5 toneladas em 2007.29
Este pas tornou a produo do biodiesel economicamente vivel por
meio da iseno de tributos fiscais em toda a sua cadeia produtiva at o ano de
2006, exatamente no momento em que se tornaria o combustvel mais popular
entre os alemes. 30
Assim, na tentativa de tornar o biodiesel um combustvel competitivo no
Brasil, o Governo Federal adotou algumas medidas redutivas deste fomento,
j que nos combustveis brasileiros so acrescidos pelo menos seis tipos de
impostos, dentre eles o CIDE (Contribuio de Interveno no Domnio Econmico), PIS (Programa de Integrao Social), COFINS (Contribuio para o
Financiamento da Seguridade Social) e o ICMS (Imposto sobre Circulao de
Mercadorias e Prestao de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao). 31
Desta forma o Decreto n. 5.297, de 6 de dezembro de 2004, dispe sobre
os coeficiente de reduo das alquotas da Contribuio para o PIS/PASEP e
da COFINS incidentes na produo e na comercializao de biodiesel, sobre
26
BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO. Disponvel em: http://www.bndes.gov.br/. Acesso em: 10 Fev. 2009
27
PORTAL DO DESENVOLVIMENTO AGRRIO. Disponvel em: http://www.mda.gov.br/portal/index/show/index/
cod/134/codinterno/15607. Acesso em: 11 Fev. 2009.
28
29
BIODIESELBR.COM. Biodiesel na Alemanha: Produo, uso, impostos e usinas. Disponvel em: http://www.biodieselbr.com/noticias/biodiesel/biodiesel-alemanha-producao-uso-impostos-usinas.htm. Acesso em: 11 Fev. 2009.
30
BIODIESELBR.COM. A Alemanha passa a taxar o biodiesel. Disponvel em: http://www.biodieselbr.com/noticias/
biodiesel/alemanha-passa-taxar-biodiesel-03-08-06.htm. Acesso em: 11 Fev. 2009.
31
25
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32
os termos e as condies para a utilizao das alquotas diferenciadas, e d

outras providncias. 32
Art. 4 Os coeficiente de reduo diferenciados da Contribuio para o PIS/
PASEP e da COFINS, previstos no 1 do art. 5 da Medida Provisria n 227,
de 2004, ficam fixados em:
I 0, 775, para o biodiesel fabricado a partir de mamona ou fruto, caroo ou
amndoa de palma produzidos nas regies norte e nordeste e no semi-rido;
II 0, 896, para o biodiesel fabricado a partir de matrias primas adquirido de
agricultor familiar enquadrado no PRONAF;
III um, para o biodiesel fabricado a partir de matrias primas produzidas
nas regies norte, nordeste e no semi-rido, adquiridas de agricultor familiar
enquadrado no PRONAF.
1 Com a utilizao dos coeficientes determinados nos incisos I, II e III do caput deste artigo, as alquotas da Contribuio para o PIS/PASEP e da COFINS
incidentes sobre a receita bruta auferida pelo produtor, na venda de biodiesel,
ficam reduzidas para:
I R$ 27,03 (vinte e sete reais e trs centavos) e R$ 124,47 (cento e vinte e
quatro reais e quarenta centavo), respectivamente, por metro cbico de biodiesel fabricado a partir de mamona ou fruto, caroo ou amndoa de palma
produzidos nas regies norte e nordeste e no semi-rido;
II R$ 12,49 (doze reais e quarenta e nove centavos) e R$ 57,53 (cinqenta
e sete reais e quarenta e sete centavos), respectivamente, por metro cbico de
biodiesel fabricado a partir de matrias-primas adquiridas de agricultor familiar enquadrado no PRONAF; e
III R$ 0,00 (zero), por metro cbico de biodiesel fabricado a partir de matrias-primas produzidas nas regies norte, norte e semi-rido, adquiridas de
agricultor familiar enquadrado no PRONAF.
2 O produtor de biodiesel, para a utilizao do coeficiente de reduo diferenciado de que tratam os incisos II e III do 1 deste artigo, deve ser detentor,
em situao regular, da concesso de uso do selo Combustvel Social de que
trata o art. 2 deste Decreto.
Em anlise do referido Decreto, entende-se que este, coloca em xeque

as notcias vinculadas ao biodiesel no que tange a reduo total do fomento
tributrio, j que conforme artigo 4, 1, inciso III, essa totalidade concedida somente para combustveis produzidos por agricultores familiares das
regies norte, nordeste e semi-rido, enquadrados no PRONAF e detentores
BRASIL. Decreto n 5.297, de 6 de Dezembro de 2004. Disponvel em: http://www.receita.fazenda.gov.br/Legislacao/

Decretos/2004/dec5297.htm. Acesso em: 11 Fev. 2009.
32
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33
da concesso de uso do selo Combustvel Social de que trata o 2 do

mesmo Decreto.
As regies sul, sudeste e centro-oeste so acolhidas por esta cadeia de incentivos na produo do biodiesel atravs do PRONAF, mas, em um parmetro
menor, no usufruindo da iseno dos subsdios tributrios, como pode ser visto
no j mencionado Decreto.
Para fomentar a comercializao do biodiesel, o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio tambm criou o Selo Social 33 e o define atravs da Instruo
Normativa n 02, de 30 de Setembro de 200534:
Art. 1 Para efeito desta Instruo Normativa consideram-se as seguintes definies:
(...)
III - Selo combustvel social: componente de identificao concedido pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio ao produtor de biodiesel que cumpre os
critrios descritos na Instruo Normativa N 01, de 5 de julho de 2005, deste
Ministrio, e que confere ao seu possuidor o carter de promotor de incluso
social dos agricultores familiares enquadrados no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar - Pronaf, conforme estabelecido no Decreto n 5.297, de 06 de dezembro de 2004;
Para concesso do selo combustvel social, o biodiesel deve ser produzido a partir de contratos entre as empresas e os agricultores, com apoio do sindicato de trabalhadores rurais dos municpios de origem das matrias primas,
viabilizando a incluso social por meio da agricultura familiar.
Deste modo, o enquadramento de projetos ao selo combustvel social
destinado a empresas constitudas sob as leis brasileiras e que possuam
um projeto de produo de biodiesel contemplando os critrios mnimos de
incluso social da agricultura familiar (...). 35
Desta forma, a utilizao deste selo um dos critrios para que as usinas
produtoras de biodiesel possam participar dos leiles realizados pela Agncia
Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP).Para tanto, a Instruo Normativa anteriormente citada, determina os percentuais mnimos de
aquisio de matrias primas dos agricultores familiares estabelecidos atravs
dos seguintes nmeros: 50% (cinqenta por cento) para a Regio Nordeste e
semi-rido, 30% (trinta por cento) para as regies Sudeste e Sul e 10 % (dez
por cento) para as regies Norte e Centro-Oeste.
33
Entende-se por Selo Combustvel Social: componente identificador concedido pelo Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio aos produtores de biodiesel que promovam a incluso social e o desenvolvimento regional por meio da gerao de
emprego e de renda para os agricultores familiares enquadrados nos critrios do Pronaf. Disponvel em: http://www.mda.
gov.br/saf/arquivos/0705910308.pdf. Acesso em: 16 Fev. 2009.
34
BRASIL. Instruo normativa n. 02, de 30 de Setembro de 2005. Disponvel em: http://www.biodiesel.gov.br/docs/
IN%2002%20proj%20com_social.pdf. Acesso em: 16 Fev. 2009.
35
BRASIL. Instruo normativa n. 02, de 30 de Setembro de 2005. Disponvel em: http://www.biodiesel.gov.br/docs/
IN%2002%20proj%20com_social.pdf. Acesso em: 16 Fev. 2009.
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34
No entanto, a Instruo Normativa n. 1 de 19 de Fevereiro de 2009, altera

estes percentuais mnimos de aquisio de oleaginosas por regio, para 15% a
partir da safra de 2010/2011 provenientes das Regies Norte e Centro- Oeste e
30% para as regies Sul, Sudeste, Nordeste e o Semi- rido, porm, vigentes
a partir do momento da publicao da instruo normativa.
Portanto, para que o Selo Combustvel Social seja concedido necessrio , primeiramente, a autorizao da ANP, agncia responsvel pela concesso da licena e pelo exerccio das atividades de produo de biodiesel assume
a atribuio de regular e fiscalizar as atividades relativas produo, controle
de qualidade, distribuio, revenda e comercializao do biodiesel.36
Atravs da ANP so realizados leiles objetivando consolidar a mistura
obrigatria de biodiesel prevista em lei. Desta forma a Petrobrs, se destaca
ao garantir a compra de at 95%, em mdia, de biodiesel puro por leilo
destinando formao de estoque, para suprir eventuais problemas de fornecimento das usinas. 37
3. Desenvolvimento sustentvel como novo paradigma da produo
do biodiesel
Diante do aumento da produo de biodiesel e da sua boa perspectiva de
desenvolvimento de mercado, tendo como base o cultivo de oleaginosas, no se
pode deixar de questionar a sua relao com o novo paradigma do crescimento:
o desenvolvimento sustentvel.
Antes de adentrar na sua relao com a sustentabilidade, se faz necessrio
estudar o contexto histrico do nascimento do termo desenvolvimento sustentvel. O qual surge a partir da tomada de conscincia da necessidade de preservao do meio ambiente, mediante a ameaa dos fenmenos fsicos provocados
pela prpria ao humana. Temos como marco histrico desta reao, o evento
internacional de maior repercusso promovido at aquele momento - A Confe-
BRASIL. Resoluo n. 03, de 23 de Setembro de 2005. Disponvel em: http://www.biodiesel.gov.br/docs/ResolucaoCNPEn3de28092005.pdf. Acesso em: 16 Fev. 2009.
Para
a concesso do Selo Combustvel Social e posteriormente a possibilidade de participao em leiles, o produtor deve
receber primeiramente a autorizao da ANP conforme Resoluo n. 03, de 23 de setembro de 2005, emitida pelo Conselho
Nacional de Poltica Energtica (Ministrio de Minas e Energia), em seu artigo 3, mais especificamente em seu 5, que
segue:Art. 3 As aquisies de biodiesel de que trata o art. 2 sero feitas por intermdio de leiles pblicos, realizados pela
ANP, preferencialmente com a utilizao de recursos de tecnologia da informao, segundo regras e condies expressas
em Edital, observadas as diretrizes estabelecidas pelo Ministrio de Minas e Energia. 1 No planejamento e execuo dos
leiles a ANP contar com o assessoramento tcnico de representantes indicados pelos Ministrios de Minas e Energia, da
Fazenda e do Desenvolvimento Agrrio. 2 Podero participar dos leiles como fornecedores: I. produtor de biodiesel
detentor do Selo Combustvel Social; e II. sociedade detentora de projeto de produo de biodiesel reconhecido pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio MDA como possuidores dos requisitos necessrios obteno do Selo Combustvel
Social. 3 A ANP poder realizar leiles que contemplem, exclusivamente, a participao de fornecedores enquadrados
em apenas um dos incisos do 1 deste artigo.(...) 5 A eficcia dos negcios de compra e venda de biodiesel com os
fornecedores enquadrados no inciso II do 1, oriundos dos leiles de que trata o caput, ficar condicionada obteno: I.
de autorizao da ANP para exercer a atividade de produo de biodiesel; e II. do Selo Combustvel Social.
37
REDE DE TECNOLOGIA SOCIAL. Leiles consolidam participao da agricultura familiar na oferta do biodiesel.
Disponvel em: http://www.rts.org.br/noticias/destaque-2/leiloes-consolidam-participacao-da-agricultura-familiar-naoferta-de-biodiesel. Acesso em: 17 Fev. 2009.
36
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35
rncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, realizado pela ONU
e sediado em Estocolmo dos dias 5 a 16 de Junho de 1972.38
Assim, pela primeira vez foi declarado formalmente ser o direito ao meio
ambiente equilibrado um direito fundamental. Conforme seu princpio n. 1
O homem tem o direito fundamental liberdade, igualdade e ao desfrute de
condies de vida adequadas em um meio ambiente de qualidade tal que lhe
permita levar uma vida digna e gozar de bem-estar, tendo a solene obrigao
de proteger e melhorar o meio ambiente para as geraes presentes e futuras
(...). 39
No ano de 1980, a Unio Internacional para Conservao da Natureza

(IUCN) 40 publicou um estudo intitulado Estratgia Mundial para a Conservao, definindo objetivos bsicos para a conservao, manuteno, a preservao
da biodiversidade e a utilizao sustentada de espcies e ecossistemas.41
Por meio, deste estudo que se tem conhecimento da expresso desenvolvimento sustentvel, o qual utiliza pela primeira vez a expresso, tornando-se conhecida mundialmente sete anos depois, atravs da publicao do Relatrio Nosso
Futuro Comum, mais conhecido como Relatrio de Brundtland.42
Este relatrio foi desenvolvido no ano de 1987 pela Comisso Mundial sobre o
Meio ambiente e Desenvolvimento, organismo independente, porm ligado a ONU.
O documento tratou da situao ambiental do planeta e recomendou a realizao de
uma Conferncia Mundial para direcionar assuntos ambientais, o que culminaria
com a Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento
(Rio-92) e traria em seu bojo a clssica definio de desenvolvimento sustentvel,
como aquele capaz de satisfazer s necessidades presentes sem comprometer a
capacidade das geraes futuras de satisfazer as suas prprias necessidades. Este
Relatrio ficou conhecido por este nome, Brundtland, pois a sua Comisso era presidida por Gro Harlem Brundtland, ento primeira-ministra da Noruega.43
Posteriormente, em 31 de agosto de 1981, editada no Brasil a Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente Lei n. 6.93844, a qual objetivava a compatibilizao do desenvolvimento econmico-social com a preservao da qualidade
do meio ambiente e do equilbrio ecolgico.
Tal lei precede a Constituio Federal, esta, porm, publicada no ano de
1988, seguiu a mesma projeo atravs de determinaes para alcanar um am-
ONU. Declarao da Conferncia da ONU sobre o Meio Ambiente. Estocolmo, 5 - 16 de Junho de 1972. Disponvel em:
http://www.mma.gov.br/estruturas/agenda21/_arquivos/estocolmo.doc. Acesso em: 09 Mar. 2009.
39
ONU. Declarao da Conferncia da ONU do Meio Ambiente. Estocolmo, 5 - 16 de Junho de 1972. Disponvel em:
http://www.mma.gov.br/estruturas/agenda21/_arquivos/estocolmo.doc. Acesso em: 09 Mar. 2009.
40
UNIO INTERNACIONAL PARA CONSERVAO DA NATUREZA. Disponvel em: http://www.iucn.org/. Acesso
em: 09 Mar. 2009.
41
LEUZINGER, M.D; CUREAU, S. Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008. p.10
42
43
ONU. Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento. Disponvel em: http://www.ana.
gov.br/AcoesAdministrativas/RelatorioGestao/Rio10/Riomaisdez/index.php.40.html#futurocomum. Acesso em: 09 Mar.
2009.
44
BRASIL. Lei n 6.938, de 31 de Agosto de 1981. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil/Leis/L6938org.htm.
Acesso em: 20 Mar. 2009.
38
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36
biente sadio, compatibilizando ideais de desenvolvimento econmico com a preservao ambiental.

Desta forma, o desenvolvimento nacional traado como objetivo fundamental pela Repblica Federativa do Brasil, mais expressamente em seu Art. 3, inciso
II.45 Porm, a defesa do meio ambiente possuidora de aspecto fundamental, j que
surge como um princpio norteador das atividades econmicas, conforme o art. 170,
mais especificamente em seu inciso VI. O art. 225 CF/8846, o qual traz no bojo do
seu caput determinaes ao Estado e coletividade, com o dever de proteger e preservar o meio ambiente para as geraes presentes e futuras, conferindo base constitucional implementao da sustentabilidade, o qual, Mrcia Dieguez Leuzinger
afirma ser de conceito ainda mais largo do que o de desenvolvimento sustentvel.47
Assim, tendo traado toda a importncia do contexto ambiental dentro da legislao brasileira vigente, mais especificamente em nossa Magna Carta. Cabe-nos
apresentar o conceito de princpios e o seu papel na formulao das polticas pblicas. Portanto, entendem-se como princpios as normas elementares ou os requisitos
primordiais, os quais so tidos como mandamentos ou enunciados que formam o
ncleo de determinado sistema, institudos como base delimitando a interpretao
das normas, a partir do momento que estas se tornam normas-princpio.
Desta forma, entende-se Desenvolvimento Sustentvel como ncleo de uma
norma-princpio que delimita toda a cadeia que regula as questes ambientais em
nvel mundial, atravs de Tratados e Convenes Internacionais. Sendo assim, sua
adoo por determinado pas lhe concede fora de Lei na regulamentao vigente
daquele territrio. Portanto, o Brasil deve observar os princpios constantes da
Constituio na produo do biodiesel de modo a proteger e a favorecer as condies de vida digna, gozando de bem-estar, tendo como obrigao preservar o
meio ambiente para as geraes presentes e futuras.
4. A sustentabilidade nos programas e legislaes do biodiesel
Dentre as inmeras definies encontradas o conceito de sustentabilidade,
entendemos ser, a manuteno quantitativa e qualitativa do estoque de recursos
ambientais, sem danificar suas fontes ou limitar a capacidade de suprimentos futuros, que supram tanto as necessidades atuais quanto as das geraes que viro.48
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/

constituicao/constitui%C3%A7ao.htm. Acesso em: 23 Mar. 2009.
Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e
solidria; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades
sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras
formas de discriminao.
46
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
constituicao/constitui%C3%A7ao.htm. Acesso em: 23 Mar. 2009.
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv- lo para as presentes e
futuras geraes. (...)
47
48
AFONSO, Cintia Maria. Sustentabilidade: Caminho ou utopia? So Paulo: Annablume, 2006. p.11
45
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37
O conceito de sustentabilidade decorre da prpria definio de desenvolvimento sustentvel, e assemelha-se ao publicado pela Comisso Mundial sobre o
Meio Ambiente e desenvolvimento da ONU (CMMAD), em 1987, no relatrio
Nosso Futuro Comum (Relatrio de Brundtland).Assim, a CMMAD caracteriza sustentabilidade como:
Processo de transformao no qual a explorao dos recursos, a direo dos
investimentos, a orientao do desenvolvimento tecnolgico e a mudana institucional se harmonizam e reforam o potencial presente e futuro, a fim de
atender s necessidades e aspiraes humanas. 49
Desta forma, transcreveremos um trecho do exposto por Roberto P. Guimares sobre a sustentabilidade:
Afirmar que os seres humanos constituem o centro e a razo de ser do processo de desenvolvimento significa advogar um novo estilo de desenvolvimento que
seja ambientalmente sustentvel no acesso e no uso dos recursos naturais e na
preservao da biodiversidade; socialmente sustentvel na reduo da pobreza
e das desigualdades sociais e promotor da justia e da equidade; culturalmente
sustentvel na conservao do sistema de valores, prticas e smbolos de identidade que, apesar de sua evoluo e sua reatualizao permanentes, determinam
a integrao nacional atravs dos tempos; politicamente sustentvel ao aprofundar a democracia e garantir acesso e a participao de todos nas decises de
ordem publica. Este novo estilo de desenvolvimento tem por norte uma nova tica
do desenvolvimento, tica na qual os objetivos econmicos do progresso esto
subordinados s leis de funcionamento dos sistemas naturais e aos critrios de
respeito dignidade humana e de melhoria da qualidade de vida das pessoas.
Naturalmente, tal interpretao refere-se a um paradigma de desenvolvimento,
e no de crescimento, por algumas razes fundamentais.50
Desta forma, o ideal seria a materializao da idia de crescimento econmico com a de justia social, chegando conservao do meio ambiente atravs da
compreenso de que a estrutura e os processos sociais esto inteiramente interligados. Como base nessa relao piramidal, encontra-se em sua base, a tecnologia
e como suas colunas as questes ambientais, sociais e mercadolgicas na produo e comercializao do biodiesel.51 Para complementar, salienta-se alguns objetivos especficos traados pelo Plano Nacional de Agroenergia que contribuem
para a produo sustentvel, como:
principais diretrizes que norteiam a agenda de PD&I e TT remetem sustentabilidade da matriz energtica, sustentabilidade e autonomia energtica
49
ONU. Comisso Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento. Nosso Futuro Comum, 2.ed., Rio de janeiro:FGV
, 1991.
50
GILNEY, V.; SILVA, M.; SILVA, N. D. (Orgs.). O desafio da sustentabilidade: um debate socioambiental no Brasil. So
Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2001. p. 55
51
BRASIL. Programa Nacional de Produo e Uso do biodiesel. Disponvel em: http://www.biodiesel.gov.br/programa.
html. Acesso em: 24 Mar. 2009.
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38
comunitria, gerao de emprego e renda, otimizao do aproveitamento

de reas antropizadas, conquista e manuteno da liderana do biotrade,
ao suporte formulao de polticas pblicas, sustentabilidade, competitividade e racionalidade energtica nas cadeias do agronegcio nacional e de
maximizao do aproveitamento de fatores de produo e ao desenvolvimento
de solues que integrem a gerao de agroenergia e a eliminao de perigos
sanitrios ao agronegcio.52
A idia sustentabilidade permeia o Plano Nacional de Agroenergia e o Programa Nacional de Produo e Uso de Biodiesel (PNPB). Assim, esses planos
estratgicos apresentam como objetivo maior a sustentabilidade, porm os instrumentos utilizados para a implantao dos objetivos resumem-se em incluso social dos agricultores familiares e garantia de preos competitivos com qualidade e
suprimento, produzindo biodiesel a partir de diferentes oleaginosas e em regies
diversas, descuidando da proteo do meio ambiente natural (gua, ar, fauna, flora
e solo), requisito integrante do paradigma da sustentabilidade.
5. Concluses Articuladas
5.1 O Biodiesel surge como possvel alternativa de matriz energtica. Os planos
nacionais e as legislaes existentes sobre biodiesel tem como objetivo fomentar
a produo, a incluso social e o desenvolvimento regional, por meio diversas
fontes de financiamento e incentivos tributrios.
5.2 A produo de biodiesel, com base o cultivo de oleaginosas no pode ser analisada de forma isolada, ou seja, sem estabelecer relao com o novo paradigma
do crescimento: o desenvolvimento sustentvel. O Brasil deve observar o princpio do desenvolvimento sustentvel e por conseqncia a idia de sustentabilidade, na produo do biodiesel de modo a proteger e a favorecer condies de vida
digna, gozando de bem-estar, tendo como obrigao preservar o meio ambiente
para as geraes presentes e futuras.
5.3 Os instrumentos utilizados para incentivar a produo de biodiesel resumemse em incluso social dos agricultores familiares e incentivos tributrios, descuidando da proteo do meio ambiente natural e colocando em xeque a sustentabilidade da produo da nova matriz energtica.
52
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AFERIO DA EFICCIA DO PRINCPIO

POLUIDOR-PAGADOR NO BRASIL,
QUANDO DA DESTINAO DE RESDUOS
DE AGROTXICOS POR PRODUTORES
ESTRANGEIROS: ESTUDO DE CASO EM RECIFE/PE
KLAUS LUDWIG SCHILLING MACIEL
Graduando em Direito na Universidade Catlica de

Pernambuco e Tecnlogo em Gesto Ambiental pelo
Centro Federal de Educao Tecnolgica de Pernambuco
JOS MRIO WANDERLEY GOMES NETO
Professor Assistente na Universidade Catlica de Pernambuco.

Mestre em Direito Pblico e Doutorando em Cincia
Poltica pela Universidade Federal de Pernambuco
1. Introduo
Os impactos provenientes dos agrotxicos no se restringem esfera econmica e social, atingindo tambm o meio ambiente, podendo chegar a alterar-lhe o
equilbrio ecolgico ou mesmo inviabilizar sua dinmica sistmica. Dessa forma,
devemos atentar para o fato de que os riscos atrelados s substncias qumicas no
se propagam apenas em sua fase de fabricao, uso e comercializao, perduram
at que aos seus resduos finais seja garantida destinao ambientalmente segura.
Com isso, depreende-se que todo insumo agrcola adquirido ser, um dia,
resduo carente de tratamento especfico com potencial para poluir ou contaminar
solo, ar, gua, homem, etc.
Resguardada a devida responsabilidade do setor primrio (agrcola), a presente tese busca apontar a responsabilidade do setor secundrio (industrial) que
fabrica o produto, principalmente quando se tratar de empresa estrangeira, na
destinao final do resduo de agrotxicos utilizado no Brasil.
Entretanto, sem a preciso dos conhecimentos tcnicos e com a previso
hermtica das normas nacionais e internacionais, nos propomos a estudar caso
correlato, no qual se pode evidenciar uma situao que provoca discusses, qual
seja: quando o produtor do agrotxico utilizado no Brasil for indstria estrangeira, instalada no Brasil (multinacionais) ou no (importao do produto).
Assim, a reviso normativa, conjugada com as constataes fticas, salutar para a aferio da eficcia do princpio do poluidor-pagador na destinao de
resduos de agrotxicos no pas.
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2. Conceitos
Pode-se perceber que o final da II Guerra Mundial tem influncia direta no
aumento exponencial da produo e consumo de agrotxicos, j que as informaes
toxicolgicas dos produtos, quando no desconhecidas, eram desprezadas, na busca
incessante por maior produo de alimentos nas lavouras e culturas agrcolas.
Se, por um lado, a produtividade inicialmente mostrou-se lucrativa e proveitosa, atingindo o xito esperado, por outro, sem a percepo de toda a grandeza da questo, as atividades agrcolas atraam, para si prprias, passivos
ambientais incalculveis que se agregavam ao longo dos anos.
A compreenso do termo passivo ambiental nos remete ao modus operandi realizado em determinada atividade, que despreocupada com sua influncia
no meio scio-ecolgico, desempenha seu papel at esgotar os recursos naturais
que utiliza ou desafia a sustentabilidade ambiental do local onde est inserida.
Contudo, a repercusso dos danos provocados pelos agrotxicos possui
incidncia alm do local onde foram produzidos e ultrapassa fronteiras. Isso,
em virtude de suas prprias caractersticas qumicas aliadas impercia, imprudncia e negligncia presentes desde a sua fabricao at o correto destino
de seus resduos e embalagens. Aplica-se, no caso, a denominao de impacto
transfronteirio, definido pela Conveno sobre Avaliao de Impacto Ambiental num Contexto Transfronteirio, realizada no ano de 1991, na cidade de
Espoo/Finlndia, abaixo transcrita:
Impacto Transfronteirio significa qualquer impacto, no exclusivamente de natureza global, dentro de uma rea sob a jurisdio
de uma Parte, causado por uma atividade controlada, cuja origem
fsica se encontra situada totalmente ou em parte dentro da rea
sob a jurisdio de outra Parte.1
Diante da abrangncia dos efeitos nocivos dos agrotxicos, o Brasil adotou a postura internacional regulamentando todas suas etapas, desde a preocupao em manter a sadia qualidade de vida dos trabalhadores rurais, no
contato imediato com o produto em sua atividade, at evitar qualquer vestgio
de resduos que se agreguem indevidamente ao meio ambiente, prejudicando
o ecossistema e suas inter-relaes.
2.1 Agrotxicos e Resduos
Os ecotoxiclogos, estudiosos dos efeitos sobre o meio ambiente na utilizao de agrotxicos, firmaram esse termo em substituio s antigas denominaes apresentadas por vasta doutrina, como defensivos agrcolas, venenos etc.
SOARES, Guido Fernando Silva. Direito Internacional do Meio Ambiente: Emergncia, obrigaes e responsabilidades.
So Paulo: Atlas, 2001. p.215.
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Ademais, tratar do conceito de agrotxicos no tarefa difcil quando

em um texto normativo vigente tal atribuio foi apreciada. Portanto, o Decreto 4.074/2002, regulamentador da Lei de Agrotxicos (lei n. 7.802/89)
define agrotxicos e afins em seu artigo 1, inciso IV2.
Mediante leitura do texto legal, interpretado pela doutrina, vlido reformular sua ordem de leitura para destacar que a origem do agrotxico parte
de produtos e agentes de processos fsicos, qumicos ou biolgicos, com a
finalidade precpua de impossibilitar a ao danosa de seres vivos considerados nocivos sobre os produtos das atividades agrcolas, provocando, para isso,
alteraes na composio da fauna e flora.
J se pode perceber, em sua prpria denominao, que o impacto ambiental conseqncia presente na utilizao dos agrotxicos em lavouras e
atividades afins, uma vez que alterar a composio da flora e da fauna constitui mtodo de alterao das propriedades fsicas, qumicas e biolgicas do
meio ambiente, implicando conseqncias alarmantes.
Assim, cumpre apresentar brevemente os principais insumos agrcolas definidos como agrotxicos. So, pois, os herbicidas (atuam para impedir o desenvolvimento de determinadas plantas), pesticidas (combatem pragas e pestes
de insetos, fungos etc.) e fertilizantes (voltados a revitalizar solos j saturados).
Ocorre que, a ateno voltada para a substncia txica que compe o
agrotxico no deve ficar restrita aos momentos de fabricao e utilizao do
produto. Afinal, as sobras de agrotxicos merecem destinao adequada, bem
como suas embalagens nas quais foram acondicionados para comercializao.
Portanto, alm da segurana que o recipiente deve proporcionar quando
realizado o envase e o transporte da mercadoria, deve ser garantido e previsto
o seu correto destino quando descartado, sem serventia, ou, mesmo, quando
passvel de reciclagem. Da mesma forma, as sobras de agrotxicos (restos ou
produtos inservveis) que no podem mais ser utilizados nas atividades, em
virtude de vencimento do prazo de validade, depsito irregular, etc.
O Decreto 4.074/2002, ainda em seu primeiro artigo, define embalagens
(IX) e resduos (XLIV) pertinentes ao setor produtivo em comento.
A Norma Brasileira 10.004/87 da Associao Brasileira de Normas Tcnicas definiu resduos slidos3, assim como o Decreto Estadual de Pernambuco n 23.941/2002
que regulamenta a Poltica de Resduos Slidos de Pernambuco (Lei n 12.008/2001),
apresentando o conceito e a classificao (na qual restam inseridos os resduos provenientes da atividade agropecuria, quanto sua origem) dos resduos slidos.
O Decreto Estadual n 23.941/2002, j mencionado, afastou os limites impostos nomenclatura dos resduos slidos, no restritos a resduos unicamen-
IV-agrotxicos e afins - produtos e agentes de processos fsicos, qumicos ou biolgicos, destinados ao uso nos setores
de produo, no armazenamento e beneficiamento de produtos agrcolas, nas pastagens, na proteo de florestas, nativas ou
plantadas, e de outros ecossistemas e de ambientes urbanos, hdricos e industriais, cuja finalidade seja alterar a composio
da flora ou da fauna, a fim de preserv-las da ao danosa de seres vivos considerados nocivos, bem como as substncias e
produtos empregados como desfolhantes, dessecantes, estimuladores e inibidores de crescimento;
3
NBR 10004/87. So resduos no estado slido e semi-slido, que resultam de atividades da comunidade de origem:
industrial, domstica, hospitalar, comercial, agrcola, de servios e varrio.
2
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te nesse estado fsico, estando inserido, em sua prpria definio, os lquidos

no passveis de tratamentos convencionais. Logo, as sobras de agrotxicos
representam tais lquidos, uma vez que a Lei de Agrotxicos (Lei Federal n
7.802/89) apresenta exigncias e mincias com parmetros especficos para o
seu tratamento final.
Portanto, embalagens e sobras de agrotxicos so consideradas resduos
slidos, oriundos de atividades agrcolas, com evidente necessidade de tratamento especfico quando de sua destinao final.
Atravs da anlise do Decreto Estadual 23.941/2002, os resduos slidos
aqui tratados fazem parte da listagem de resduos slidos perigosos (classe I)
e txicos, em virtude do que dispe o art. 3, inciso II, alnea a do referido
instrumento, tambm presentes no item 3.2 da NBR 10004/19874 (incorporada
pela Resoluo CONAMA 37/94) e dos termos da Conveno da Basilia de
1989 em seu Anexo III, que trata das caractersticas perigosas presentes em
certas substncias, conceituando a expresso txica, em seu item 9.H115 e ecotxica, no item 9.H12.
Portanto, dentro do conceito de resduos perigosos podemos encontrar os
resduos txicos, dentre os quais tambm esto presentes os agrotxicos. Em
suma, a maioria das sobras e embalagens de agrotxicos so resduos slidos
especiais, perigosos e txicos.
Quanto a sua destinao, cabe aos fabricantes e rgos ambientais competentes, atravs de parecer, disporem a melhor tcnica a ser empreendida.
3. Responsabilidade ambiental das empresas produtoras a aplicao
do princpio do poluidor-pagador.
Diante dos efeitos de difcil mensurao, complexa valorao sobre os
bens ambientais afetados e at irreversveis, pases desenvolvidos elaboraram
listagem de substncias com princpios ativos proibidos de serem utilizados,
com a finalidade de proteger o homem e resguardar seus recursos naturais.
Contudo, o mesmo nvel de proteo no se mantm quando o produto
ultrapassa as rigorosas regras impostas aos pases desenvolvidos, apresentando realidades alarmantes nos pases em desenvolvimento e subdesenvolvidos.
Dessa forma, o mercado de agrotxicos representa rede com alcance
global, em contrapartida, a incorporao de danos ambientais se mantm
aprisionada nos pases sub e em desenvolvimento, representantes de grande
parcela dos consumidores de agrotxicos do mundo.
4
Resduo perigoso aquele que, em funo de suas propriedades fsicas, qumicas ou infecto-contagiosas, podem apresentar risco sade pblica, provocando ou acentuando, de forma significativa, um aumento de mortalidade ou incidncia de
doenas e/ou riscos ao meio ambiente, quando manuseado ou destinado de forma inadequada.
5
Anexo III Conveno da Basilia (9 H11) - Txicas (Retardadas ou crnicas): Substncias ou resduos que, se inalados ou ingeridos, ou se penetrarem na pele, podem implicar efeitos retardados ou crnicos, inclusive carcinogenicidade.
(9 H12) - Ecotxicas - Substncias ou resduos que, se liberados, apresentem ou possam apresentar impactos adversos
retardados sobre o meio ambiente por bioacumulao e/ou efeitos txicos sobre os sistemas biticos.
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Contudo, com propostas avessas ao que se vem constatando, o princpio do

poluidor-pagador, componente do corpo princpiolgico do Direito Ambiental,
amolda-se perfeitamente situao ora vivenciada. Tal princpio orienta que
os danos ambientais ocasionados por certo produto ou atividade devam ser absorvidos pelo seu preo e pagos por aquele que permitiu ou causou a poluio.
Diante de breves ponderaes, pode-se perceber que o princpio do
poluidor-pagador assenta-se na vocao redistributiva do Direito Ambiental e se inspira na teoria econmica de que os custos sociais externos que
acompanham o processo produtivo precisam ser internalizados. 6
Portanto, para ratificar a relevncia e garantir a eficcia do princpio
do poluidor-pagador, as normas aprovadas no Brasil passaram a incorporlo. De incio, importante mencionar sua previso no texto Constitucional,
mediante o artigo 225, 3.
Nesse mesmo sentido, destaca-se a incluso do princpio na Declarao do
Rio Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (fruto da Conveno de 1992),
atravs de seu princpio 16. Por derradeiro, evidenciando-se os principais dispositivos afins, a Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81) recepcionou o
princpio por meio de seu artigo 4, inciso VII, primeira parte.
Com especfica ingerncia sobre as sobras e embalagens dos agrotxicos, conclui-se que assumir os custos (externalidades) referentes correta
destinao desses resduos a internalizao preventiva, lcita e ecologicamente correta a ser adotada por quem possibilita ou gera danos ambientais
desta natureza.
3.1 Produtores Estrangeiros
Em suma, o processo produtivo dos agrotxicos encontra seu incio ou na
natureza, com a extrao de matrias primas, ou na prpria indstria (substncias base fabricadas artificialmente), partindo para metodologias de elaborao do
agrotxico propriamente dito, seu acondicionamento, quando ento ser comercializado e utilizado, restando-lhes a embalagem e/ou sobras eventuais, algumas
passveis de reutilizao, outras carecedoras de destino final apropriado.
Por isso, a atividade traduz-se em uma empresa inserida no setor industrial
da economia, voltada fabricao e circulao de agrotxicos, visando o lucro
final. Portanto, embalagens e provveis sobras de substncias integram a fase final
do processo produtivo, sendo, pois, resduos previstos e conhecidos por aqueles
que produzem o agrotxico. Assim sendo, tais produtores devem arcar com os
custos ambientais que sabem estar lanando no meio ambiente.
Contudo, podemos observar que a fonte produtora de agrotxicos para as
prticas agrcolas no adstrita unicamente a empreendimentos nacionais, exi-
6
MILAR, Edis. Direito do Ambiente: A Gesto Ambiental em Foco. Doutrina, Jurisprudncia, Glossrio. 5 ed. So
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007. 1280p.
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gindo-se a importao do produto. E, mesmo quando a produo no territrio

brasileiro, podemos nos deparar com investimentos e aes pertencentes a empresrios ou grupos estrangeiros.
Da, surge a necessidade de pincelar a existncia das multinacionais e da
importao no processo de fabricao, comercializao e excluso dos resduos
agrotxicos, na busca por identificar os poluidores a quem princpios e normas
ambientais atribuem os encargos de correto destino e/ou recuperao, independente das demais sanes penais, civis e administrativas.
Portanto, inicialmente, importante demonstrar o intuito final da instalao de
uma multinacional no Brasil e as modalidades com as quais se faz atuante em territrios
estrangeiros. Por isso, sobre as mesmas, seguem explanaes concisas e completas:
A difuso da industrializao em escala mundial prope modelos
de planejamento que comportem a distribuio de inteiras fases do
processo produtivo entre diversos pases, com a decomposio do
produto final em semi-elaborados, atravs da descentralizao das
empresas, visando a alocao dos fatores de produo em funo de
critrios estratgicos de maximizao de lucros por custo mnimo. 7
Assim, resta clara a inteno da maioria das multinacionais em se instalarem no Brasil, uma vez que a maximizao de seus lucros advm, dentre outros
fatores, de que no Brasil a estrutura governamental no dispe de corpo suficiente
para fiscalizao e controle do cumprimento das normas ambientais, como o so
em seus pases de origem.
Outra situao se d com a entrada do produto no pas atravs de sua importao. Nessa ocasio, a Lei 7.802/93 torna o importador brasileiro uma extenso
do produtor exportador responsvel. O que no encontra guarida, diante das condies precrias do Brasil, no tocante s tecnologias para descarte, sem contar que
dessa forma o resduo mantido no pas.
Pelo que se pode perceber, dentre os demais princpios, cujo fim j ilustra
sua aplicabilidade na seara dos agrotxicos, vlido entender que o princpio
da precauo8 exsurge na questo, pois, mecanismos para a segurana do meio
ambiente devem ser antecipados, ainda que a toxicologia e periculosidade das
substncias qumicas exijam estudos e anlises por corpo tcnico capacitado.
Ocorre que, embora possam existir caractersticas e nuances pendentes de
reconhecimento tcnico-cientfico, exige-se, igualmente, a interferncia do princpio da preveno, no intuito de impedir a ocorrncia de riscos e danos, j conhecidos e comprovados, quando do processo produtivo dos agrotxicos.
TRRES, Heleno. Pluritributao Internacional sobre as Rendas de Empresas. 2 ed. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2001. p. 177-185.
8
O princpio da precauo encontra-se firmado no Princpio 15 da Declarao do Rio 92, que assim dispe: Com o fim
de proteger o meio ambiente, o princpio da precauo dever ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com
suas capacidades. Quando houver ameaa de danos graves ou irreversveis, a ausncia de certeza cientfica absoluta no
ser utilizada como razo para o adiamento de medidas economicamente viveis para prevenir a degradao ambiental.
7
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4. Instrumentos normativos internacionais

Apercebidos de que a presena de resduos no Brasil pode se dar, tambm, por
processos produtivos que garantem lucros a empreendimentos estrangeiros, mister
se faz mencionar o trip das convenes internacionais que regulam a prtica de
produo, comercializao e destinao dos agrotxicos e seus produtos finais.
Logo, os alicerces que sustentam as orientaes e proibies nessa rea de
atuao so a Conveno da Basilia, a Conveno de Roterd e a Conveno de
Estocolmo sobre Poluentes Orgnicos Persistentes.
O ano de 1989 concentrou importantes acontecimentos que proporcionaram
a elaborao de atos internacionais voltados aos produtos qumicos perigosos e
agrotxicos. Nesse ano acentua-se a realizao, na cidade da Basilia/Sua, da
Conveno sobre o Controle de Movimentos Transfronteirios de Resduos Perigosos e seu Depsito (Conveno da Basilia). Tal conveno voltou-se proibio de prticas consistentes no chamado trfico do lixo, onde pases desenvolvidos transportavam ou vendiam seus resduos para pases subdesenvolvidos ou
em desenvolvimento, considerando tal conduta como criminosa.
Ainda no ano de 1989, o Programa das Naes Unidas sobre Meio Ambiente
(PNUMA) elaborou a Prior Informed Consent (PIC Prvia Informao para
Consentimento), consistente em orientaes para vetar a disposio, no mercado
internacional, de produtos proibidos ou banidos de alguns Estados, devendo alertar expressamente a situao daqueles eventualmente importados e exportados. A
relao de substncias apresentadas sempre atualizada pelo Comit Interino de
Reviso Qumica (CIRQ).
No ano de 1998, no seio das discusses da Conveno de Roterd/Holanda, fora
garantido aos dispositivos PIC fora de conveno, denominada Conveno sobre Procedimento de Consentimento Fundamentado Prvio para determinados Produtos Qumicos e Agrotxicos Perigosos Objeto do Comrcio Internacional (Conveno PIC).
J em 2001, munidos da Lista suja ou lista de poluentes orgnicos persistentes, elaborada pelo Conselho de Administrao do Programa das Naes
Unidas, os pases plenipotencirios reuniram-se em Conferncia na cidade de Estocolmo/Sucia a fim de tratar minuciosamente de tais substncias que, por sua
persistncia no meio ambiente e alta toxicidade, receberam regramentos no que
ficou conhecido por Conveno de POPs.
Assim, seguem interpretaes e constataes dos referidos textos internacionais, apenas no que se refere destinao de resduos de agrotxicos, avanando diretamente por sobre questes da fase inicial do processo produtivo, como a
exigncia de registros dos produtos e fabricantes, questes de rotulagem e propaganda, critrios de segurana no transporte etc.
Neste sentido, iniciamos com a Conveno da Basilia, promulgada no Brasil pelo Decreto 875/93.
Os dispositivos iniciais da Conveno demonstram o convencimento dos
Estados partcipes de que a administrao de resduos perigosos dever dos Estados, independentemente do local de seu depsito, pontuando-se a responsabilidade objetiva do gerador do resduo e a veemente afirmativa de que a disposio
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final deve se dar, prioritariamente, no Estado em que foram gerados ou mediante

prvia aprovao do Estado receptor, levando-se em considerao que pases em
desenvolvimento tm uma capacidade limitada para administrar resduos perigosos e outros resduos.
Os artigos 1 e 2 da Conveno tratam das conceituaes de resduos perigosos e termos afins, atribuindo a cada Estado a condio de acrescer novos
resduos, considerados perigosos nacionalmente, listagem que o texto apresenta.
As categorias de resduos a serem controlados esto elencadas no Anexo I da Conveno, onde esto inseridos os agrotxicos, conforme itens Y4 e Y59.
Algumas assertivas deste acordo merecem destaque, por se amoldarem situao estudada. Uma delas refere-se proibio de Estados em exportar resduos
aos importadores, sem o prvio consentimento destes.
A idia, contida no artigo 4, pargrafo 1, alnea c, traduz a inteno da
norma em orientar os Estados a conhecerem, quantitativa e qualitativamente, os
resduos que detenham em seu territrio, para que ento possam efetuar o devido
controle sobre os mesmos.
Contudo, tal premissa pode ser descumprida, na medida em que o processo
produtivo de agrotxicos est firmado em estruturas logsticas estrangeiras (tanto
na importao quanto na fabricao interna por multinacionais) que encontram
certas brechas normativas, polticas e institucionais.
Outra questo levantada pela Conveno a eminente necessidade de incluso, nos pases em desenvolvimento, de tecnologias que satisfaam as exigncias
do correto destino final de resduos perigosos, previstas no artigo 4, pargrafo 2,
alnea c, destacando-se sua alnea e e g, assim como seu artigo 10 (cooperao internacional) e artigo 14, pargrafo 8.
Saber as reais condies do pas para onde sero destinados os resduos
comprova as reais intenes do pas que o exporta (gerador) j que assim estar
assegurado da administrao ambientalmente correta, sem apenas desfazer-se do
material sem proveitos.
Da Conveno, tambm nos interessa a cobrana da rastreabilidade do resduo perigoso, exposta em seu artigo 4, pargrafo 7 e artigo 6, na busca por
identificar seus geradores.
Com tamanha relevncia, a previso do instituto da reimportao de resduos, tambm se aproveita ao estudo. O mecanismo defende que, uma vez exportados, se o Estado de destino no puder conceder aos resduos o correto tratamento, podero ser remetidos de volta ao Estado que os enviou. Dessa forma, a
devoluo do resduo abre precedentes para fundamentarmos situaes anlogas, uma vez que a manuteno do equilbrio ecolgico sobressai como elemento
chave no mrito da questo, conforme artigo 4, pargrafo 9 e artigo 8.
Sendo estes os pressupostos acolhidos ao tema abordado no presente estudo,
mencionamos tambm a contnua transmisso de informaes entre as naes
Y4 Resduos oriundos da produo, formulao e utilizao de biocidas e produtos fitofarmacuticos;

Resduos oriundos da fabricao, formulao e utilizao de produtos qumicos utilizados na preservao de madeira.
Y5
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acerca de resduos, no intuito mor de preservar ou recuperar as caractersticas

naturais do meio ambiente.
Por estes e outros preceitos, a situao combatida pela Conveno da Basilia ressaltada a seguir:
Na verdade, o que se tinha observado na prtica corrente era
a total independncia com que as empresas multinacionais ora
transferiam seus resduos da matriz s filiais postadas naqueles
territrios, ora dispunham dos mesmos (em particular nos locais
de minerao), revelia dos Governos locais. [...].10
Ainda que a Conveno aborde tratativas voltadas ao transporte de resduos,

podemos perceber inmeras interfaces com o foco deste trabalho, afinal, o dano
ambiental combatido se d pela disposio ilcita de resduos gerados em um Estado e dispostos em outros, ainda que transferidos por importao ou rede de
transporte sob a fachada das multinacionais.
Adiante, algumas ponderaes sobre a Conveno de Roterd, com promulgao no Brasil, atravs do Decreto 5.360 de 2005.
Embora seu escopo no englobe os resduos, so apresentados os riscos ambientais agregados s formulaes de agrotxicos severamente perigosas, dentre
as quais, a maioria, exposta em seu Anexo III, so pesticidas.
O principal ponto afim da Conveno o reconhecimento internacional da
nocividade de certos agrotxicos veiculadas pelo comrcio internacional, levando
em considerao as circunstncias e necessidades especficas de pases em desenvolvimento e pases com economias em transio, de fortalecer a competncia e
capacidades nacionais no manejo de substncias qumicas, inclusive transferncia de tecnologia, assistncia financeira e tcnica e a promoo da cooperao
entre as Partes.
Entretanto, no princpio da informao que se assentam as bases da Conveno de Roterd, cujo cerne da questo acentua a importncia do consentimento prvio dos Estados para que possa existir o trnsito dos componentes qumicos
contemplados.
Seguindo o instrumento das demais convenes, a Conveno de Estocolmo
sobre Poluentes Orgnicos Persistentes foi promulgada no Brasil pelo Decreto n
5.472, tambm no ano de 2005.
Da presente Conveno, podemos buscar nutrientes teis ao desenvolvimento da seara, ora debatida, pontuando-os de forma objetiva. Dessa maneira, capturamos da Conveno de Estocolmo sobre POPs os seguintes parmetros e posturas: a) o reconhecimento das propriedades nocivas dos orgnicos persistentes,
SOARES, Guido Fernando Silva. Direito Internacional do Meio Ambiente: Emergncia, obrigaes e responsabilidades.
So Paulo: Atlas, 2001. p.106.
10
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com incidncia sobre a sade humana11; b) o dever dos Estados em assegurar que
as atividades que so realizadas sob sua jurisdio ou controle no causem danos
ao meio ambiente de outros Estados ou de reas situadas alm dos limites da jurisdio nacional; c) a responsabilidade ambiental dos fabricantes de POPs12; d)
adotar postura preventiva frente aos efeitos adversos causados, em todas as etapas
do seu ciclo de vida, mediante elaborao de planos de ao preventivos e; e) o
princpio de que aquele que contamina deve arcar com os custos da contaminao.
Alis, o ponto forte da Conveno, conveniente ao momento, justamente
a preocupao de que substncias importadas causam danos em Estados diversos
daqueles onde foram fabricados13.
De certo, no seria afastada a incidncia dos princpios da Declarao do
Rio Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, lanados como resultado da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada
no ano de 1992, na cidade do Rio de Janeiro/Brasil.
Recebem realce os princpios enumerados sobre os nmeros 2; 9; 11; 14; 15;
16 e 19, ainda que j se tenham mostrado presentes (transversal ou diretamente)
nos atos avaliados.
Em suma, os princpios traduzem: a responsabilidade dos Estados em assumirem seus danos e substncias prejudiciais; o reconhecimento da hipossuficincia dos pases em desenvolvimento quando o assunto reporta-se a tecnologias e
conhecimento cientficos; que a legislao ambiental deve condizer com a capacidade econmica e social do pas; a aplicabilidade do princpio da precauo; o
poluidor deve arcar com os custos da poluio e o cmbio permanente de informao, entre Estados, acerca de atividades transfronteirias impactantes.
Compreendida a essncia dos atos normativos internacionais, til ao que se
prope estudar, de suma relevncia apreender, tambm, os dispositivos que nos
permeiam atravs das normas ptrias.
5. Instrumentos Normativos Nacionais
Em resumida avaliao, percorremos as diversas normas brasileiras que se
voltam regularizao dos resduos de agrotxicos.
A hierarquia normativa do pas inseriu a Constituio Federal em seu pice,
na qual, mediante seu artigo 225, 3 encontramos o ditame genrico, que atua
como fundamento aos demais atos, conforme j mencionado anteriormente.
11
Reconhecendo que os poluentes orgnicos persistentes tm propriedades txicas, so resistentes degradao, se
bioacumulam, so transportados pelo ar, pela gua e pelas espcies migratrias atravs das fronteiras internacionais e
depositados distantes do local de sua liberao, onde se acumulam em ecossistemas terrestres e aquticos. Conscientes dos
problemas de sade, especialmente nos pases em desenvolvimento, resultantes da exposio local aos poluentes orgnicos
persistentes, em especial os efeitos nas mulheres e, por meio delas, nas futuras geraes.
12
Salientando a importncia de que os fabricantes de poluentes orgnicos persistentes assumam a responsabilidade de reduzir os efeitos adversos causados por seus produtos e disponibilizem informaes aos usurios, aos governos e ao pblico
sobre as propriedades perigosas dessas substncias qumicas,
13
ZIGLIO, Luciana; COMEGNA, Maria Angela. Segurana Qumica no Brasil: As Convenes de Roterd e Estocolmo.
So Paulo, 2004. Disponvel em: <http://cecemca.rc.unesp.br/ojs/index.php/estgeo/article/viewPDFInterstitial/250/206 .
Acesso em: 17/10/2008>.
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Atravs da Lei Federal 7.802 de 1989, a chamada Lei de Agrotxicos, alterada pela Lei n 9.974/2000, podemos perceber a potencialidade das embalagens
de agrotxicos em gerar danos, uma vez que nelas esto contidas as substncias
perigosas e txicas, exigindo padres e requisitos de segurana, listados em seu
artigo 6. Tanto que apenas as empresas produtoras ou estabelecimentos credenciados podero fracionar ou reembalar agrotxicos.
Mediante interpretao conjunta da Lei de Agrotxicos e seu Decreto
n 4.074 de 2002 a responsabilidade para o destino das embalagens vazias e
dos produtos imprprios para utilizao ou em desuso, reservada s empresas produtoras, comercializadoras e titulares do registro dos agrotxicos.
Deve receber ateno, o texto do pargrafo nico do artigo 59, do Decreto,
no qual fica evidente a atribuio de responsabilidade ao infrator, to somente, quando inviveis ou fadadas ao insucesso, as buscas pelo produtor,
titular do registro e comercializador.
Quanto ao pargrafo 5 do artigo 6, j mencionado, merece meno o esclarecimento de Paulo Afonso Leme Machado:
Utilizar a expresso empresas produtoras e comercializadoras
no quer dizer que haja uma alternncia de responsabilidade pela
destinao final das embalagens, pois a empresa produtora no se
limita a produzir o agrotxico, mas evidentemente o produz para
vender ou ao comerciante ou ao usurio diretamente. 14
Quando o agrotxico provier de fabricao estrangeira, determina a lei e seu decreto, a incumbncia da correta destinao final de resduos pessoa jurdica ou fsica
que o importou, a no ser que o rgo registrante altere tal atribuio, caso o produto,
j no Brasil, passe por novo acondicionamento ou se submeta a processo industrial.
Logo, se o usurio for o importador direto de componente de agrotxico, afirma
o Decreto supra-referido que ser este o responsvel por sua destinao adequada.
Pelo que se percebe, as normas (lei e decreto) sujeitaram os empreendimentos ou usurios, que efetuam a importao do produto, correta destinao de
seus resduos.
Entretanto, vlido ressaltar que em nenhum dispositivo normativo est vetado ao importador voltar-se ao produtor estrangeiro como forma de exercer tal dever. Em outras palavras, a busca pela responsabilidade do fabricante exportador,
poder ser uma das modalidades de destino de que dispe o importador, j que a
manuteno do equilbrio ecolgico e da sade humana a finalidade de todo o
processo de retirada de circulao dos resduos de agrotxicos.
Independente de a fabricao ser nacional ou no, o procedimento para a excluso de resduos do meio ambiente, seqencialmente tratado pela lei de agrotxicos.
Assim, paralela rede de comercializao, deve haver infra-estrutura para a
recepo dos resduos gerados15. Nesse sentido, cada estabelecimento comercial
14
15
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 10 ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2002. p. 592.
Decreto 4074/2002 - Art.54.
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deve possuir condies de receber os resduos, que sero entregues pelos usurios
e recolhidos pelos responsveis por seu encaminhamento final (produtor, titular
de registro e comercializador).
Da mesma forma, ao invs de se dirigirem ao estabelecimento comercial,
podero ser disponibilizados aos usurios, postos ou centros de recolhimento de
embalagens e produtos inteis, arquitetados e mantidos pelos responsveis por
seu tratamento final ou estabelecimentos comerciais.
A parte final do artigo 6, pargrafo 3 da Lei de Agrotxicos, j referenciada, permite que seja retirada do importador a responsabilidade pela destinao de
resduos quando o produto importado for submetido a novo processo industrial
ou acondicionamento. Tal redao permite-nos interpretar que aqueles, munidos
de tecnologia para realizar o novo processo ou acondicionamento, podero ser
responsabilizados pelas embalagens e produtos sem proveito, evidenciando o vnculo essencial existente entre tecnologia e destinao de resduos.
A referida evidncia se fez presente no artigo 31 do Decreto, pelo qual, o produto no receber registro se no houver, no Brasil, mtodo para desativao de seus
componentes. Ainda neste artigo, de forma abrangente, tambm negado registro
ao produto cujas caractersticas causem qualquer dano ao meio ambiente.16
Do mencionado Decreto cumpre ressaltar: a) a competncia administrativa,
no mbito federal, referente aos agrotxicos, que se reparte entre Ministrio da
Sade, Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento e Ministrio do Meio
Ambiente; b) o tratamento garantido aos acordos internacionais e s organizaes
internacionais; c) a fora determinante de estados federados e municpios quando
restringem a utilizao de certas substncias; d) a rastreabilidade dos produtos,
por meio de seus registros, que permitem localizar produtores e; e) os processos
de tratamento aos quais se submetem os resduos para seguirem ao destino final17.
Na esfera estadual menciona-se a Lei de Agrotxicos de Pernambuco (Lei n
12.753/2005), seu Decreto regulamentador (31.246/2007) e a Poltica Estadual de
Resduos Slidos de Pernambuco (Lei n 12.008/2001), tambm regulamentada
por Decreto sobre o n 23.941/2002.
Com relao ao procedimento de destinao dos resduos, as normas estaduais seguem as diretrizes da Lei Federal 7.802/1989. Sob o Decreto n 31.246/2007,
proveitoso destacar alguns conceitos apresentados, como os de lavagem sobre
presso, produto em desuso ou registro de produto18.
Conforme as normas federais determinam, a competncia administrativa
repartida. Portanto, na esfera estadual de Pernambuco os rgos responsveis pelo
gerenciamento de questes pertinentes aos agrotxicos so a Agncia de Defesa
Decreto 4074/2002 - Art.31.

Art. 53. 5 - As embalagens rgidas, que contiverem formulaes miscveis ou dispersveis em gua, devero ser
submetidas pelo usurio operao de trplice lavagem, ou tecnologia equivalente, conforme orientao constante de seus
rtulos, bulas ou folheto complementar.
18
Art. 1 XVII Lavagem sob presso o sistema de lavagem de embalagens vazias integrado ao pulverizador, ou no,
efetuado sob presso; XIX Produto em desuso produto de comprovada ineficcia, com registro cancelado ou fabricao
proibida; XXII - Registro de produto ato privativo do rgo federal competente, que atribui o direito de produzir, comercializar, exportar, importar, manipular ou utilizar agrotxico, componente ou afim;
16
17
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51
e Fiscalizao Agropecuria ADAGRO (Min. da Agricultura), Departamento

estadual da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria ANVISA (Min. da Sade)
e a Agncia Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hdricos CPRH (Min. do
Meio Ambiente).
Como no podia ser diferente, a responsabilidade pela fase final (recolhimento, transporte e destino) dos resduos, insurge-se sobre os produtores, comercializadores e detentores do registro, conforme prescrevem, nos mesmos termos
da lei federal, os artigos 38, 39 e 42 do Decreto Estadual n 31.246/2007 e, mediante tipificao de infrao sujeita sano pela ADAGRO, o cometimento das
atitudes apresentadas no artigo 47, X e XIII19.
A Poltica Estadual de Resduos Slidos e seu Decreto fixam, como um dos
instrumentos da Poltica de Resduos Slidos, a elaborao de Plano de Gerenciamento de Resduos Slidos, sendo a indstria qumica uma das atividades a quem
a lei obriga formular o referido Plano. Nessa situao, interessante observar o
quanto se deve exigir do produtor do agrotxico, ainda que seja estrangeiro, j
que, internamente, as indstrias brasileiras devem assumir o encargo, como garantia de um meio ambiente saudvel.
Contudo, a presente Lei atribuiu ao produtor ou importador de agrotxicos
tal incumbncia. Com isso, alcana-se a compreenso de que a responsabilidade
pelo destino dos resduos na Lei, em concordncia com o princpio do poluidorpagador, tambm so outorgadas aos produtores industriais.
Sobre o Decreto 23.941/2002, convm notificar as denominaes que apresenta para o Plano de Resduos Slidos e para o termo destino final, bem como
a criao da Unidade Gestora de Resduos Slidos do Estado, voltada a dirimir
adversidades ambientais que exijam conhecimento tcnico e malabarismos polticos, referentes aos resduos slidos.
O pice deste Decreto se caracteriza por meio de dois dispositivos - sua seo V (artigos 38 ao 46) e sua Subseo II (artigos 61 e 62).
O primeiro, trata especificamente dos resduos de atividades rurais. Nessa
oportunidade, revela a responsabilidade do fabricante/registrante e importador no
tratamento e destinao dos resduos que gerou, atendendo aos ditames da lei
federal e estadual. Como tambm o faz, quando orienta a seqncia de atos para
o correto tratamento dos resduos, assim resumida: usurio devoluo ao estabelecimento trplice lavagem recolhimento pelo produtor tratamentos especiais
destino final (a depender de normas tcnicas especficas). Quando, entretanto,
houver embalagens no passveis de descontaminao caber CPRH determinar
o andamento final.
J o segundo, refere-se ao tratamento final das embalagens no retornveis,
atribuindo tal responsabilidade aos fabricantes/registrantes e aos importadores de
produtos que utilizem as referidas embalagens.
19
Art. 47. So infraes, passveis de punio pela ADAGRO: X - dispor de forma inadequada as embalagens, os restos e
os resduos de agrotxicos, seus componentes e afins; XIII - dar destinao indevida s embalagens vazias, aos restos e aos
resduos de agrotxicos, seus componentes e afins;
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Avaliadas as normas especificamente voltadas aos agrotxicos e seus resduos podemos entender o porqu da Lei de Crimes Ambientais (Lei 9.605/98)
instituir como crime a conduta prevista em seu artigo 5620.
Uma vez expostas as disposies das principais leis e decretos nacionais e
estaduais, constitudos para regularizar, dentre outras, a destinao de resduos
dos agrotxicos, pode-se complementar o estudo por meio das normas editadas
pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA.
Seguindo ordem cronolgica, o primeiro ato, rapidamente mencionado, a
Resoluo CONAMA 02 de 1991, da qual apreendemos que os agrotxicos, quando em cargas de navios ou aeronaves, sem o proveito correto, consubstanciam o
que a resoluo denomina de cargas deterioradas ou contaminadas, com potencial
risco ao meio ambiente. Tal estrutura normativa imputa a responsabilidade solidria,
pelos danos advindos de tais cargas, ao importador, transportador e embarcador.
A seguir, a Resoluo CONAMA n 23/1996. Nela, esto dispostas as vedaes e restries quanto importao de resduos slidos pelo Brasil, nos termos
da Conveno da Basilia. Como suas tratativas reportam-se apenas ao movimento de resduos, vlido buscar o respeito e eficcia que este texto pretende garantir
Conveno da Basilia, bem como o envolvimento, na seara abordada, da Secretaria do Comrcio Exterior, vinculada ao Ministrio da Indstria, do Comrcio e
do Turismo - SECEX/MICT.
Na ausncia de uma Poltica Nacional de Resduos Slidos, a Resoluo
CONAMA 313/2002 orienta diretrizes nacionais para a criao do Inventrio Nacional de Resduos Slidos Industriais, atravs do qual as atividades de tal setor
econmico apresentaro o gerenciamento voltado aos resduos que produzirem.
Seu artigo 4, inciso III, insere a indstria de fabricao de produtos qumicos no
rol que deve apresentar dito gerenciamento.
Adiante, considerando que as leis federais e estaduais garantem ao usurio
de agrotxico a possibilidade de entrega das embalagens aos centros ou postos
de recolhimento, institudos pelos estabelecimentos comerciais ou responsveis
pela destinao final, a Resoluo CONAMA 334 de 2003 trata do licenciamento
ambiental ao qual esto sujeitos tais locais.
Sem exaurir o corpo normativo vigente disposto a tratar dos resduos slidos e agrotxicos, fazer referncia aos principais atos internacionais, nacionais e
estaduais imprescindvel para mesclar postura tcnica ambientalmente correta
com uma compreenso objetiva do que as normas exigem e permitem.
Assim, saber os principais conceitos e preceitos legais abastece o conhecimento, tornando-nos aptos a analisar criticamente as constataes prticas na
destinao de resduos de agrotxicos.
Lei 9.605/98 Art. 56: Produzir, processar, embalar, importar, exportar, comercializar, fornecer, transportar, armazenar,
guardar, ter em depsito ou usar produto ou substncia txica, perigosa ou nociva sade humana ou ao meio ambiente,
em desacordo com as exigncias estabelecidas em leis ou nos seus regulamentos: Pena recluso, de um a quatro anos,
e multa. 1 Nas mesmas penas incorre quem abandona os produtos ou substncias referidos no caput, ou os utiliza em
desacordo com as normas de segurana. [...].
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6. Destinao final dos resduos slidos agropecurios em Pernambuco:

Estudo de caso. Resultado e Discusso
O caso estudado refere-se a Procedimento Administrativo instaurado
pelo Ministrio Pblico de Pernambuco (PA n 132005PA339-1) em decorrncia de denncia acerca de estabelecimento revendedor de substncias
qumicas em rea urbana, cujos produtos com prazo de validade expirado,
indevidamente armazenados, estavam se deteriorando, a ponto de impactarem a vizinhana local.
A situao envolveu os seguintes rgos estaduais: a Vigilncia Sanitria do
Recife, a Agncia de Defesa e Fiscalizao Agropecuria de Pernambuco ADAGRO, a Agncia Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hdricos CPRH e o
Ministrio Pblico de Pernambuco.
Assim, em contato com o real proprietrio dos produtos armazenados, este
veio a informar que detinha empresa, enquadrada na tipologia de indstria qumica, cuja atividade principal consistia na estocagem e comercializao de produtos
agropecurios (dentre outros) mas, diante de sua insustentvel situao econmico-financeira, viu-se obrigado a encerrar sua atividade. Deparando-se com essa
situao, contactou os fabricantes dos produtos e substncias, no obtendo xito
na devoluo e orientao de destino correto para as mercadorias, que j se apresentavam imprprias para uso e comercializao.
Sobre os auspcios da Promotoria, na tentativa de sanar o problema, foram
realizadas quatro audincias. Na ocasio de uma daquelas, o proprietrio dos resduos apresentou listagem com o nome dos principais fabricantes dos produtos,
constatando-se que, em sua maioria, tratavam-se de indstrias estrangeiras com
filiais em diversos estados do Brasil (multinacionais) ou sem filiais, sendo-lhes
adquiridos os produtos por importao, para revenda no Brasil.
Em terceira audincia, datada de 14/02/2006, fora apresentado, pelo empresrio, a quantidade do material tido em depsito, pelo que se evidenciou a presena de
aproximadamente 03 (trs) toneladas de produtos, o que implicaria gastos de at U$
6.000,00 (seis mil dlares) para o correto destino das substncias e suas embalagens.
No decorrer da audincia, mediante anlise da listagem de fabricantes, pode-se perceber que a maioria correspondia a associados de certa empresa terceirizada, voltada ao tratamento de resduos doravante denominada empresa Y
, restando deliberada sua notificao quanto ao procedimento que seria adotado
frente a estes. Tambm houve deliberao, concedendo ADAGRO prazo para
tomar providncias junto aos demais fabricantes e o alerta da Promotoria para a
busca de mecanismos internacionais, caso no fosse dirimida a situao.
Adiante, j na data de 03/03/2006, a Diretoria de Vigilncia Sade juntou
petio, informando dos trmites acertados com a empresa Y, que se comprometeu a recolher todos os resduos de agrotxicos, efetuando a remessa ao processo de incinerao no Estado de So Paulo, na data de 29/05/2006.
Por fim, ainda que aos resduos de agrotxicos se tenha dado o destino ambientalmente correto, o processo perdurou cerca de 1 (um) ano e 6 (seis) meses para
alcanar tal objetivo e apenas quando da interferncia do Ministrio Pblico Estadual.
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Ou seja, as previses normativas de intercmbio de informao entre os

Estados-nao e o procedimento para destino final tratados entre os rgos pblicos, titular da empresa e fabricantes, no ocorreu como as ordens do texto
legal. Tanto, que os danos ambientais e sociais ocasionados pelos resduos de
agrotxicos atingiram rea urbana, expondo os riscos que proporcionam, alm
da rea rural onde so utilizados.
Como se pode perceber, no caso apresentado, os resduos de agrotxicos
se formaram antes mesmo de seu uso, pelo decurso de tempo que os fizeram
avanar o prazo de validade. Diante desta constatao, os ditames internacionais
e nacionais atraem a responsabilidade do produtor/titular do registro ou importador de tais produtos.
Ocorre que a maior dificuldade para a destinao dos resduos se apresentou justamente quando contactados, produtores/fabricantes e importadores se mostraram dificultosos ou omissos, providenciando atitudes apenas
quando ameaados de possvel procura aos mecanismos internacionais
pertinentes, pela Promotoria de Justia.
Portanto, os principais entraves surgiram quando constatada a fabricao do
agrotxico: a) pelas multinacionais ou; b) por fabricantes estrangeiros que exportaram seus produtos para o pas.
Quanto s multinacionais, o que se nota a repercusso histrica de sua
instalao no pas. Isto , o engessamento de aes fiscalizatrias e leis rigorosas
sobre o movimento de resduos entre os Estados-nao, como efeito colateral,
forou s grandes indstrias a fabricarem o resduo j em territrio estrangeiro,
burlando a regulamentao de movimentos transfronteirios de resduos.
Tal atitude se d, principalmente, por meio das multinacionais que esbanjam tecnologia para fabricao das substncias, propagando as grandes
vantagens e crescimento no setor produtivo do local onde estaro inseridas,
mascarando a sua inrcia quanto aos resduos agregados ao seu produto, utilizando-se, para tanto, de seu poder econmico21.
No investem, pois, na tecnologia para destinao de resduos que sero
fabricados, isentando-se de responsabilidades e nus presentes em seus pases
de origem e se livrando de tratamentos dispendiosos, porm necessrios.
Tamanha irregularidade tambm permitida quando repassadas ao importador as responsabilidades do produtor exportador. Assim, transferir os
custos da destinao de resduos ao importador pode se mostrar vivel ecologicamente, apenas se este detm reais condies na sua empresa e em seu pas
de arcar e dar o fim adequado ao material, retirando-lhe seu proveito22.
Caso contrrio, trata-se de evidente afronta premissa internacional de
se manter no pas produtor seus resduos gerados, sem danificar recursos naturais de Estados alheios. A relevncia do que se expe se destaca quando sabe-
KUCINSKY, Bernardo. O que so multinacionais. So Paulo: Abril Cultural, 1985. 112p.

Ressalta-se que o Decreto 4.074/2002 condiciona o registro do produto, seus componentes e da empresa importadora no
rgo federal competente, para a importao de agrotxicos.
21
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mos que o Brasil j importou, at julho deste ano, mais de 6.000 toneladas
de substncias que foram vetadas pelos prprios pases que as produzem.23
Na realidade, utilizando-nos de hermenutica sistemtica, podemos concluir que a figura do importador representa o vnculo existente entre o pas que
importou e aqueles fabricantes sem representante diretos no pas.
Nesse sentido, uma das formas de garantir o destino correto ao resduo de
agrotxico, pelo importador, poder ser a comunicao ao exportador para que
este, diante das deficincias do pas importador, adote a postura que lhe dever.
O produtor que exporta seu produto, no est, pois, exonerado da responsabilidade sobre seus resduos, o que dificultaria sobejamente o setor brasileiro, tornando ineficazes os dispositivos normativos, sem o amparo de condies que permitiriam sua aplicabilidade.
Outras questes observadas com o acontecimento estudado apontam
dificuldades existentes no Brasil, quando o assunto o destino de resduos
agrotxicos. So elas: a) o valor dos tratamentos finais; b) ausncia de tecnologia e estruturas para o destino e; c) morosidade e impasses institucionais
e polticos dos rgos pblicos competentes sobre a matria, que dispensam
maiores incises.
Da mesma maneira, aqueles mesmos atos normativos firmaram a cooperao tcnica fornecida por pases desenvolvidos aos demais, com a finalidade
bvia de propagar meios para destinao de resduos em todos os Estados.
Todavia, a realidade do estado de Pernambuco evidencia situao avessa aos
dispositivos internacionais, j que, todo seu territrio possui apenas duas centrais
de recolhimento de embalagens de agrotxicos24. A questo se mostra relevante
para todo o Brasil, j que o pas, consome por ano 288.000 toneladas de agrotxicos, acondicionados em cerca de 107.000.000 embalagens, com peso de aproximadamente 23.000 toneladas. 25
Desta forma, a questo exige, alm de discusses, mudanas de paradigmas
e modus vivendis, jamais pronunciados outrora.
7.1 O princpio do poluidor-pagador est inserido nas legislaes, embora seja
ineficaz diante da ausncia de cooperao internacional incisiva, infra-estrutura
dos rgos fiscalizadores precria e omisso normativa acerca da responsabilidade para destinao de resduos quando a produo de agrotxicos, utilizados no
Brasil, seja realizada por empresas estrangeiras.
PINHO, Angela. Brasil importa agrotxico vetado no exterior. Folha de So Paulo. Braslia, 23, agosto, 2008. Disponvel
em: <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/cotidian/ff2308200816.htm>. Acesso em: 24/09/2008.
24
Instituto Nacional de Processamento de Embalagens Vazias INPEV. Disponvel em: www.inpev.org.br .
25
BARREIRA, Luciana Pranzetti, PHILIPPI, Arlindo J. A Problemtica dos Resduos de Embalagens de Agrotxicos no
Brasil. In: Congresso Interamericano de Ingeniera Sanitria y Ambiental, XXVIII, 2002, Cancun/Mxico: Anais. p.9.
Disponvel em <http//www.bvsde.paho.orgbvsaidismexico26iv-001.pdf>: . Acesso em: 22/03/2008.
23
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7.2 Tornar obrigatria, v.g., na fase do licenciamento, na ocasio da identificao

da nacionalidade da indstria de agrotxicos, o conhecimento pleno sobre a sede
no seu pas de origem, viabilizaria quantificar a produo de resduos advindos
desse setor especfico, tornando possvel estabelecer limites para permanncia de
resduos no Brasil.
7.3 Uma cobrana mais incisiva sobre o setor produtivo acarretaria a regularizao em cadeia dos demais responsveis pela destinao de resduos de agrotxicos, quais sejam, os usurios e os estabelecimentos comercializadores.
7.4 Percebe-se, plenamente vivel e urgencial, a previso legal de dispositivos
especficos voltados aos mecanismos de responsabilizao dos produtores estrangeiros, ainda que de forma genrica, aproveitando-se as atuais discusses para
aprovao da Poltica Nacional de Resduos Slidos.
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REGULAMENTAO DOS SERVIOS

DE LIMPEZA URBANA E DE MANEJO
DE RESDUOS SLIDOS
LARISSA PEIXOTO CARVALHO
Centro Universitrio de Braslia UNICEUB

Estudante de Graduao em Direito
1. Introduo
Com a promulgao da Lei Federal n. 11.445, em 05 de janeiro de 2007, que
estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico, a limpeza urbana e
o manejo de resduos slidos passaram a integrar a quadrifsica cadeia produtiva
do saneamento.1
Por definio da Lei supracitada, limpeza urbana e manejo de resduos slidos
o conjunto de atividades, infra-estruturas e instalaes operacionais de coleta,
transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo domstico e do lixo originrio da varrio e limpeza de logradouros e vias pblicas.2 Assim, ao tratar das
matrias de limpeza urbana e de manejo de resduos slidos esta lei o faz de maneira superficial e genrica, sem traar distines significativas entre estes servios
que, ainda que intimamente relacionados, so integrados por atividades distintas.
A regulamentao da limpeza urbana e do manejo de resduos slidos ainda
incipiente no Brasil3, neste sentido, o presente artigo tem por escopo buscar
suportes jurdicos para sustentar as diferenas entre limpeza urbana e manejo de
resduos slidos e sustentar a necessidade de serem elaboradas legislaes especficas para regulamentar essas atividades.
2. Competncia legislativa
A Constituio Federal estabelece como competncia da Unio instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano e de saneamento bsico (XX, art. 21).
Infere-se da que a limpeza urbana e o manejo de resduos slidos, enquanto
OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Saneamento Bsico para os servios de limpeza urbana. Disponvel em: < http://
www.revistacustobrasil.com.br/16/pdf/Artigo%2007%20-%20Infra-estrutura.pdf >. Acesso em: 25 mar. 2009.
2
BRASIL. Lei n. 11.445, de 05 de janeiro de 2007. Alnea c); artigo 3. Disponvel em: www.planalto.gov.br/legislao.
Acesso em: 19 mar. 2009.
3
HOHMANN, Ana Carolina; OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Reestruturao dos servios municipais de limpeza urbana
e de coleta de lixo: novas possibilidades de gesto frente s leis federais n 11.079/04, n 11.107/05 e n 11.445/07. In
Frum de Contratao e Gesto Pblica FCGP, Belo Horizonte, ano 6, n 72, p. 34, dez. 2007.
1
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servios essenciais ao desenvolvimento urbano, devem ter diretrizes gerais estabelecidas pela Unio. Porm, a despeito desta norma constitucional de organizao, o saneamento bsico s veio a ser amparado por legislao especfica no
ano de 2007, e as atividades de limpeza pblica e de manejo de resduos slidos
permanecem, at o momento, desprovidas de legislao especfica que trace suas
diretrizes gerais.
A ausncia de legislao nacional com diretrizes gerais abre espao a uma
prestao de servio pblico no integral e at mesmo com pouca qualidade. Hohmann e Oliveira (2007, p. 31) argumentam que a ausncia de regulamentao da
atividade de saneamento ambiental por mais de 20 anos levou os entes pblicos
titulares pela prestao deste servio a no o executarem de forma integral.
Especificamente quanto ao manejo de resduos slidos importante destacar
que atualmente tramita no Congresso Nacional o Projeto de Lei n. 1991 de 2007
que visa instituir uma Poltica Nacional de Resduos Slidos e traar diretrizes
gerais para o exerccio desta atividade. No entanto, a tentativa de regulamentar
a matria antiga4, o que nos faz crer que h falta interesse poltico para aprovar
legislao neste sentido.
Ainda em relao competncia legislativa, a Constituio Federal em seu
artigo 24 enumera as matrias de competncia concorrente entre Unio, Estados e
Distrito Federal. Por uma interpretao literal deste artigo compreender-se-ia que
os assuntos de direito urbanstico (inc. I) e proteo do meio ambiente (inc. VI),
por exemplo, seriam de competncia exclusiva destes entes, no sendo permitido
aos Municpios legislar sobre estas matrias.
Ocorre, porm, que a interpretao constitucional deve ser sistmica de
modo a relacionar o contedo de seus artigos. Assim, Cureau e Leuzinger (2008,
p. 38) entendem que a correta interpretao do artigo 24 da Constituio Federal
deve considerar ainda os incisos I e II do artigo 30. Decorre desta interpretao
sistmica a percepo de que os Municpios tambm so legtimos para regulamentar estas matrias, possuindo competncia legislativa concorrente e, portanto,
podendo legislar de forma suplementar sobre as matrias do artigo 24 da Constituio Federal, no que houver predominncia do interesse local.
A competncia legislativa concorrente exercida por meio de supresso de
omisses, complementao e pormenorizao do disposto nas normas federais
gerais, porm, em caso de inexistncia de lei federal os demais entes com competncia legislativa concorrente podem legislar plenamente.
com esta compreenso que alguns municpios brasileiros j legislaram
sobre o servio de limpeza urbana e sobre o manejo de resduos slidos, tais como
a Lei n. 3.273/2001 do municpio do Rio de Janeiro e a Lei n. 13.478/2002 e alteraes pela Lei n. 14.752/2008 do municpio de So Paulo.5
4
Existem projetos de lei que tratam de resduos slidos datados de 1993 e que at hoje tramitam no Congresso Nacional
sem que sejam finalmente votados. o caso do PL n. 203 de 1991.
5
HOHMANN, Ana Carolina; OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Reestruturao dos servios municipais de limpeza urbana
e de coleta de lixo: novas possibilidades de gesto frente s leis federais n 11.079/04, n 11.107/05 e n. 11.445/07. In
Frum de Contratao e Gesto Pblica FCGP, Belo Horizonte, ano 6, n 72, p. 35, dez. 2007.
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Neste sentido Hohmann e Oliveira afirmam que;

(...) importante que os municpios trabalhem consoantemente com a atual
tendncia de a municipalidade assumir a limpeza urbana como um servio de
sua titularidade, legislando com vistas a facilitar o trabalho do rgo executivo
na prestao desses servios pblicos. Destarte, tais servios sero executados
de forma adequada e com o grau mximo de eficincia, com a devida concretizao do interesse pblico local. (2007, p. 34)
3. Conceito
Como j apresentado, os servios pblicos de limpeza urbana e de manejo
de resduos slidos atualmente no possuem legislao federal especfica que defina exatamente quais atividades integram estes conceitos.
A Lei Federal n. 11.445/2007 em seu artigo 7 dispe:
Art. 7o Para os efeitos desta Lei, o servio pblico de limpeza urbana e de manejo de resduos slidos urbanos composto pelas seguintes atividades:
I - de coleta, transbordo e transporte dos resduos relacionados na alnea c do
inciso I do caput do art. 3o desta Lei;
II - de triagem para fins de reso ou reciclagem, de tratamento, inclusive por
compostagem, e de disposio final dos resduos relacionados na alnea c do
inciso I do caput do art. 3o desta Lei;
III - de varrio, capina e poda de rvores em vias e logradouros pblicos e
outros eventuais servios pertinentes limpeza pblica urbana.
Tomamos como imprecisa esta definio visto que no so feitas distines

necessrias entre limpeza urbana e manejo de resduos. Assim discorremos a
seguir sobre o que consideramos ser cada um destes servios.
3.1. Limpeza Urbana
Conjunto de atividades de titularidade do Poder Pblico que tem por escopo
assegurar a salubridade, a qualidade ambiental e a beleza esttica dos ambientes
urbanos pblicos, contribuindo assim para a manuteno da sade pblica.
Neste sentido compreendemos que as atividades que integram a Limpeza
Urbana so; desinfetao e desinfeco; limpeza de bueiros; varrio e lavagem
de logradouros pblicos; limpeza e manuteno de praas e jardins; podas; capinao e raspagem; conservao e pintura de monumentos pblicos, pintura de
meio-fio, e outros servios que tenham por natureza a definio aqui apresentada.
Faz-se mister acrescentar que as atividades de limpeza urbana, assim como a maior
parte das atividades humanas, so potencialmente geradoras de resduos que, por sua
vez, devero ser gerenciados conforme o servio pblico de manejo de resduos slidos.
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60
3.2 Manejo De Resduos Slidos

Manejo de resduos slidos o conjunto de atividades integradas com o
objetivo de gerenciar a produo, coleta, transporte e destinao final dos resduos slidos. Quanto titularidade destas atividades, como se ver no tpico
6.2, h espcies de resduos cuja competncia para gerir do gerador.
Ampliando nosso conceito, Saroldi (2005, p.1) aponta que a gesto de
resduos slidos (...) compreende a aplicao de medidas para a reduo da
gerao de resduos, sua reutilizao, tratamento, disposio final adequada e recuperao das reas utilizadas como lixes (Dias, 1999), bem como
a insero social dos catadores como parceiros no sistema de gerenciamento
municipal de resduos slidos
Assim, compreendemos como integradoras do servio de manejo de resduos slidos as atividades de: coleta; transporte; transbordo; triagem; tratamento e disposio final dos resduos slidos.
3.2.1 Resduos Slidos
No que concerne conceituao do servio de manejo de resduos slidos nossa definio permanece com elevado grau de impreciso devido
falta de delimitao do que sejam os resduos slidos. No h lei nacional que
especifique o que sejam os resduos slidos.
A classificao mais difundida e utilizada a apresentada pela Resoluo 005/93 do CONAMA que, considerando a necessidade de definir procedimentos mnimos para o gerenciamento de resduos slidos e com vistas
a preservar a sade pblica e a qualidade do meio ambiente, dispe em seu
artigo primeiro:
Art. 1 Para os efeitos desta Resoluo definem-se:
I- Resduos Slidos: conforme a NBR-n 10.004, da Associao Brasileira de Normas Tcnicas ABNT Resduos nos estados slidos e semislido, que resultam de atividades da comunidade de orgiem: industrial,
domstica, hospitalar, comercial, agrcola, de servios e de varrio. Ficam
includos nesta definio os lodos provenientes de controle de poluio,
bem como determinados lquidos cujas particularidades tornem invivel
seu lanamento na rede pblica de esgotos ou corpos dgua, ou exijam
para isso solues tcnica e economicamente inviveis, em face melhor
tecnologia disponvel.
II (...)
Porm tal definio nitidamente imprecisa j que conceitua valendo-se do

termo a ser conceituado; resduos slidos so resduos nos estados slidos e semi-solidos. Em termos de qualidade jurdica a classificao de um material como
resduo deveria ser integrada ainda pela natureza do material (bem mvel ou im-
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61
vel), pela relao jurdica que envolve o bem (cesso a ttulo gratuito, abandono,
etc) pela conduta obrigatria quanto destinao do material dentre outras.6
4. Natureza jurdica
O conceito de servio pblico teve seu significado historicamente alterado
em razo do tempo e espao, conforme argumenta Di Pietro (2006, p. 110). Assim,
a autora entende por servios pblicos as atividades escolhidas pelo Estado em determinado momento por meio de leis. Os autores Hohmann e Oliveira (2007, p. 30)
complementam que a partir do momento em que passa a existir previso legislativa
a titularidade para a prestao do servio se torna do Estado que prestar em nome
prprio ou delegar sua realizao direta a terceiros, restando ainda ao Estado obrigatoriamente, em razo de sua responsabilidade por ser titular do servio, o desempenho das tarefas de direo, regulao e fiscalizao.
Justen Filho (apud HOHMANN e OLIVEIRA, 2007, p. 30) acrescenta novo
significado definio de servio pblico ao entender que estes devem ser meios
de garantir a eficcia de alguns direitos fundamentais. Partindo desta percepo,
Hohmann e Oliveira (2007, p. 30) compreendem as atividades de limpeza urbana e
manejo de resduos slidos como verdadeiros servios de titularidade do Estado j
que so extremamente necessrios para a existncia e a sobrevivncia dos indivduos da atual e das futuras geraes.
A Lei Federal n 11.445/2007 estabelece que o saneamento bsico um servio
pblico e, conseqentemente, reconhece que a limpeza pblica e o manejo dos resduos
slidos tambm o so. No entanto, reconhecer uma atividade como servio pblico
atribu-la um conceito amplo e vago que carece de definies mais precisas.
Neste sentido, Fernandes (2001, p. 61), em razo da comutatividade entre pagamento e contraprestao Estatal, classifica os servios pblicos como: (i) gerais; aqueles
que decorrem da soma das necessidades das coletividades que compem a sociedade,
decorrendo desta uma satisfao genrica no sendo possvel fazer distino entre os
destinatrios dos servios; (ii) especiais; aqueles que so integrados pelas caractersticas
de individualidade e de divisibilidade que esto diretamente relacionadas com a possibilidade de se distinguir uma coletividade de cidados juridicamente isonmica, estes servios possuem ainda o atributo da reciprocidade, ou seja, quando o poder pblico presta
o servio o particular experimenta um efeito direto e imediato da ao; (iii) especiais
deficitrios; aqueles que possuem o atributo de reciprocidade no absoluto, ou seja,
possuem uma comutatividade razoavelmente presumida entre a prestao dos cidados
e o custo do servio ou a vantagem que se incorpora ao seu patrimnio sem contudo ser
possvel mensurar de forma absoluta esta contraprestao estatal, ou ainda nas palavras
do autor, no transfervel a integralidade do custo ao beneficirio.7
6
SILVA, Solange Teles. Aspectos da Futura Poltica Brasileira de Gesto de Resduos Slidos luz da experincia
europia. In: Revista de Direito Ambiental. Volume 8 n. 30, p. 48-49, abr/jun 2003.
7
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. LIXO, Limpeza Pblica Urbana. Gesto de resduos slidos sob o enfoque do
Direito Administrativo. Del Rey. Belo Horizonte, p. 63, 2001.
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62
Quanto obrigatoriedade de utilizao dos servios pblicos Gasparine

(1995, p. 254) classifica-os em (i) servios compulsrios; que so aqueles que
conforme condies estabelecidas em lei os administrados so obrigados a utilizar
(o autor exemplifica com vacinao obrigatria e servios de coleta de lixo); (ii)
facultativos; consistem nos servios que so colocados disposio dos cidados
sem que seja obrigatria sua utilizao (exemplo: servio de transporte pblico)
Quanto natureza das atribuies do Poder Pblico Meirelles (2000, p. 308)
classifica os servios pblicos em (i) prprios; aqueles que so intimamente relacionados com as atribuies do Poder Pblico como os servios de segurana,
sade pblica e higiene, colocando ainda que por essa essencialidade geralmente so gratuitos para promover a universalizao do acesso; (ii) imprprios; so
aqueles que satisfazem interesses comuns dos cidados sem no entanto serem
essenciais, assim, a Administrao os presta remunerada mente
Quanto fruio dos servios Meirelles (2000, p. 308) classifica os servios
Pblicos em (i) gerais ou uti universi; so os servios prestados para atender
coletividade sem que se tenha usurios determinados; (ii) individuais ou uti
singuli; diz-se dos servios em que os usurios so determinados e a utilizao
particular e mensurvel para cada destinatrio.
Tendo por base as classificaes aqui compiladas, ousamos definir a natureza jurdica dos servios que compem o tema deste trabalho da seguinte maneira:
4.1. Limpeza Urbana
Servio pblico geral ou uti universi, compulsrio, prprio (ainda que
remunerado esse servio essencial sade pblica, assim o classificamos
como prprio).
4.2. Manejo de Resduos Slidos
Servio pblico especial deficitrio, compulsrio e prprio (ainda que
remunerado esse servio essencial sade pblica, assim o classificamos
como prprio).
5. Tributao
Partindo da classificao dos servios pblicos em razo da comutatividade
entre pagamento e contraprestao estatal traada por Fernandes (2001, p. 63) e
aqui j apresentada, tem-se que os servios pblicos gerais, por no guardarem
relao de proporcionalidade entre o recurso despendido pelo contribuinte e o
servio prestado pelo Poder Pblico, devem ser mantidos por impostos (espcie
tributria sem vnculo a contraprestao especfica). Em contra partida, os servios pblicos especiais, pelo seu atributo de reciprocidade, devem ser mantidos por
taxas (espcie tributria vinculada a uma atividade estatal especfica exigida em
razo de servios pblicos especficos e divisveis).
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63
A conceituao anterior doutrinria e jurisprudencialmente pacfica j

que fundamenta-se no prprio Cdigo Tributrio Nacional (artigos 16 e 77 Lei
5.172/1966). No entanto, profundas divergncias existem quanto tributao dos
servios pblicos especiais deficitrios, j que a caracterstica de reciprocidade
no absoluta, no sendo transfervel a integralidade do custo ao beneficirio.8
Neste sentido a constitucionalidade das taxas cobradas para custeio do servio
pblico de coleta, transporte e tratamento de resduos slidos questionada no
Supremo Tribunal Federal (STF) h mais de dez anos.9
Diversos autores como Carneiro (2002) acreditam ser inconstitucional a cobrana desta taxa tanto por entenderem que o servio de coleta de lixo no cumpre
requisito constitucional de especificidade e divisibilidade (inciso II, artigo 145,
CF) quanto por visualizarem nesta cobrana uma afronta determinao constitucional de que as taxas no podem ter base de clculo prpria de impostos (2,
art. 145. CF); para estes autores a base de clculo das taxas de lixo a mesma
do Imposto Predial e Territorial Urbano.
Porm a jurisprudncia predominante no STF aponta em sentido contrrio,
interpretando pela constitucionalidade das taxas de coleta de resduos. Entendo
pela pacificao da matria de mrito na Corte Constitucional Brasileira, em 04 de
dezembro de 2008 o Ministro Ricardo Lewandowski levantou questo de ordem
para suscitar o reconhecimento de existncia de repercusso geral da matria.
Elucida o Min. Lewandowski em seu voto:
Repercusso Geral por Questo de Ordem em Recurso Extraordinrio n.
576.321-8 SP. Tribunal Pleno. Trechos do voto do Ministro Ricardo Lewandowski (relator):
Com efeito, a Corte entende como especficos e divisveis os servios pblicos
de coleta, remoo e tratamento ou destinao de lixo ou resduos provenientes
de imveis, desde que essas atividades sejam completamente dissociadas de outros servios pblicos de limpeza realizados em benefcio da populao em geral
(uti universi) e de forma indivisvel, tais como os de conservao e limpeza de
logradouros e bens pblicos (praas, caladas, vias, ruas, bueiros).
Decorre da que as taxas cobradas em razo exclusivamente dos servios de
coleta, remoo e tratamento ou destinao de lixo ou resduos provenientes
de imveis so constitucionais, ao passo que inconstitucional a cobrana
de valores tidos como taxa em razo de servios de conservao e limpeza de
logradouros e bens pblicos.
No entanto tais colocaes no foram acolhidas por unanimidade pelos

demais Ministros, o que fez com que o relator enfatizasse que estava posicionando-se conforme tese j afirmada em inmeros julgados do Tribunal de que
a taxa que, na apurao do montante devido, adote um ou mais dos elementos
8
9
A exemplo tem-se o julgamento dos Recursos Extraordinrios n. 231.393 e n. 206.777 ambos do ano de 1999.
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64
que compe a base de clculo prpria de determinado imposto, desde que no

se verifique identidade integral entre uma base e a outra, no ofendendo o 2
do art. 145 da CF.
Ao fim do julgamento foi ratificado o entendimento firmado pelo Tribunal a
cerca da constitucionalidade da cobrana de taxas para o servio de coleta, remoo
e tratamento de lixo e ficou reconhecida a existncia de repercusso geral na matria
sendo assim acordado por denegar a distribuio dos demais processos que versem
sobre a matria, determinando a devoluo dos autos origem para a adoo dos
procedimentos previstos no artigo 543-B, 3, do Cdigo de Processo Civil.
O mesmo no ocorre com o servio pblico de limpeza urbana que, embora
ainda no levantada repercusso geral, j foi reconhecido como servio de carter
universal e indivisvel, sendo assim inconstitucional a cobrana de taxas para sua
realizao. o que se compreende da leitura de ementa do julgamento do RE
256.588-ED-EDV/RJ de Relatoria da Min. Ellen Gracie:
SERVIO DE LIMPEZA DE LOGRADOUROS PBLICOS E DE COLETA
DOMICILIAR DE LIXO. UNIVERSALIDADE. COBRANA DE TAXA. IMPOSSIBILIDADE.
Tratando-se de taxa vinculada no somente coleta domiciliar de lixo, mas,
tambm limpeza de logradouros pblicos, que servio de carter universal
e indivisvel, de se reconhecer a inviabilidade de sua cobrana.
Precedente: RE 206.777
Embargos de divergncia conhecidos e providos.
(Plenrio STF, 19/02/2003)
Com base neste entendimento discordamos da colocao do eminente doutrinador Gasparine (1995 p. 254) no que afirma que os servios pblicos compulsrios, quando remunerados, o so por taxa, enquanto os facultativos o so por
tarifa. Isto porque pelo que se mostra o Servio Pblico de Limpeza Urbana
compulsrio, mas sua remunerao no pode ser cobrada por taxa.
6. Execuo
A atuao do Estado na execuo das atividades de limpeza urbana e de manejo dos resduos slidos fundamenta-se no relevante interesse coletivo conforme
disposto no caput do artigo 173 da Constituio Federal.10 No entanto, por tratarse de servios no exclusivos11 tais atividades situam-se num espao de transiti-
10
11
O autor Jorge Ulisses Jacoby Fernandes classifica as funes da Administrao Pblica em quatro ncleos conforme
a maio ou menor titularidade para exerc-los, quais sejam: estratgico; atividades exclusivas; servios no exclusivos e
produo de bens e servios para o mercado.
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vidade entre o pblico e o privado, com base no estabelecimento de alianas estratgicas entre Estado e sociedade, quer para atenuar disfunes operacionais
daquele, quer para maximizar os resultados da ao social geral 12
Neste sentido Hohmann e Oliveira (2007, p.36) entendem que estes servios,
de competncia dos municpios, devem ser prestados em regime de concesso e
permisso de servios pblicos ou em regime de consrcios pblicos e de contratos
de programa, permanecendo o Poder Pblico, por meio de um rgo independente,
com o controle, a regulamentao e a fiscalizao do exerccio destas atividades.
Merece destaque a limitao feita pela Lei Federal n. 11.445/2007 no que
concerne aos instrumentos da prestao indireta destes servios que, conforme seu
artigo 10, obrigatoriamente deve ser o contrato, sendo vedada a utilizao de quaisquer outros instrumentos de natureza precria.13 Art. 10. A prestao de servios
pblicos de saneamento bsico por entidade que no integre a administrao do
titular depende da celebrao de contrato, sendo vedada a sua disciplina mediante
convnios, termos de parceria ou outros instrumentos de natureza precria.
6.2 Manejo de Resduos
Por motivos de ordem tcnica e at mesmo de reduo de custos ou de especializao do tratamento, o manejo de resduos slidos vem sofrendo reduo
de atuao do Poder Pblico. Neste sentido vrios atos normativos transferem
a responsabilidade de manejar os resduos para terceiros (geradores ou consumidores). Os resduos cuja titularidade do manejo parcial ou integralmente
transferida a terceiros variam conforme critrios de gerao, periculosidade e
especialidade (tais como resduos industriais, perigosos, minerais, hospitalares,
radioativos, de servio de transporte etc.). Exemplificamos a seguir alguns destes atos normativos;
6.2.1 Resduos de Servios de Sade
Resoluo 358 de 2005 do CONAMA dispe em seu artigo terceiro que:
Art. 3 Cabe aos geradores de resduos de servios de sade e ao responsvel
legal, referidos no art. 1 desta Resoluo, o gerenciamento dos resduos desde
a gerao at a disposio final, de forma a atender aos requisitos ambientais e
de sade pblica e sade ocupacional, sem prejuzo de responsabilizao solidria de todos aqueles, pessoas fsicas e jurdicas que, direta ou indiretamente,
causem ou possam causar degradao ambiental, em especial os transportadores e operadores das instalaes de tratamento e disposio final nos termos da
Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981.
12
13
Diz-se precrio todo ato que pode ser revisto, desfeito ou refeito a qualquer momento pela Administrao Pblica.
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6.2.2 Resduos Especiais

Conforme classificao de Grippi (2006, p. 25) so lixos especiais os
encontrados em portos, aeroportos, terminais rodovirios ou ferrovirios.
Quanto composio o autor ainda complementa que estes resduos so
geralmente constitudos por materiais de higiene pessoal e restos de alimentao, o que faz com que estes devam ser considerados spticos j que
podem conter agentes patognicos oriundos de um quadro de endemia vrios
outros lugares.
Assim, a resoluo n 5 de 1993 dispe sobre o gerenciamento de resduos slidos gerados nos portos, aeroportos, terminais ferrovirios e rodovirios determina que:
Art. 4 Caber aos estabelecimentos j referidos o gerenciamento de seus
resduos slidos, desde a gerao at a disposio final, de forma a atender
aos requisitos ambientais e de sade pblica.
6.2.3 Construo Civil

A resoluo n 307 de 2002 do CONAMA, ao estabelecer critrio e
procedimentos para a gesto dos resduos da construo civil determina que
os geradores devero ter como objetivo prioritrio a no gerao de resduos
e secundariamente a reduo, reutilizao, reciclagem e a destinao final
(caput art. 4).
Esta resoluo inova ainda ao estabelecer como instrumento da gesto
destes resduos a elaborao de planos e programas municipais e distritais,
criando assim obrigao a estes entes federativos. (art. 5).
A resoluo estabelece ainda como responsabilidade do gerador a qualificao, quantificao, transporte e destinao final dos resduos, devendo
o gerador garantir o acondicionamento dos resduos. (art. 9).
7.1 O Servio de Limpeza Urbana universal e indivisvel, assim inconstitucional a cobrana de taxas para seu custeio. Em contra partida, o Servio
de Manejo de Resduos Slidos divisvel e especfico o que torna constitucional a cobrana de taxas para o custeio das atividades de coleta, transporte
e acondicionamento de resduos slidos.
7.2 Os Municpios e o Distrito Federal so titulares dos servios pblicos de
limpeza urbana e de manejo de resduos slidos. Devem, para tanto, regulamentar estes servios respeitando as diretrizes nacionais.
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7.3 Os servios de limpeza urbana e manejo de resduos slidos podem ser prestados pelo Poder Pblico de forma direta ou de forma indireta. Na forma indireta
so permitidas formas como de consrcio pblico, concesso e permisso desde
que estabelecidas por instrumento contratual.
7.4 A responsabilidade pelo manejo dos resduos slidos pode ser transferida por
ato normativo a terceiros (geradores ou consumidores) em razo de critrios de
gerao, periculosidade e especialidade.
7.5 A Unio deve cumprir sua obrigao constitucional de instituir diretrizes nacionais para os servios de limpeza pblica e manejo de resduos slidos, por
meio de legislaes federais especficas para cada matria.
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OS TRATADOS INTERNACIONAIS DE MEIO

AMBIENTE E A EMENDA CONSTITUCIONAL
N 45/2004
LEILA ARAJO DE MEDEIROS
Aluna do 11 perodo do curso de direito da UFAC, Bacharel

em Engenharia Agrcola pela Unicamp e secretria-geral da
coordenadoria de defesa do meio ambiente do MP/AC
1. INTRODUO
A proposta deste trabalho analisar em que medida os Tratados Internacionais de Meio Ambiente so recepcionados pelo ordenamento jurdico interno,
luz da Emenda Constitucional n 45/2004, que introduziu o pargrafo 3 ao artigo
5 da Carta Magna1, in verbis:
3 Os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos que
forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por
trs quintos dos votos dos respectivos membros, sero equivalentes s emendas constitucionais.
Para tanto, cumpre responder a alguns questionamentos preliminares:

Qual o tratamento constitucional dispensado aos tratados internacionais
de proteo dos direitos humanos?
Qual a relao entre meio ambiente e direitos humanos?
Em que contexto emerge o Direito Internacional do Meio Ambiente?
Como o Direito Internacional dos Direitos Humanos se relaciona com o
Direito Ambiental Internacional?
possvel considerar o direito ambiental como direito humano? Por qu?
E finalmente, possvel aplicar o dispositivo da Emenda Constitucional
n 45/2004 aos Tratados Internacionais de Meio Ambiente, possibilitando
sua recepo no ordenamento jurdico com status de Emenda Constitucional? E com relao aos Tratados j ratificados pelo Brasil anteriormente
EC n 45/2004?
A partir dessas reflexes buscar-se- construir a base de argumentao de
modo a superar o desafio ora colocado: responder questo central aqui proposta.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil: texto constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988,
com as alteraes adotadas pelas Emendas Constitucionais n 1/92 a 46/2005 e pelas Emendas Constitucionais de Reviso
n 1 a 6/94. Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 2005.
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2. A CONSTITUIO BRASILEIRA DE 1988 E OS TRATADOS INTERNACIONAIS DE

PROTEO DOS DIREITOS HUMANOS
No contexto ora em estudo, importa analisar o modo pelo qual a Constituio Federal de 1988 se relaciona com o aparato internacional de proteo dos direitos humanos; como incorpora os tratados internacionais de direitos humanos; e
o status jurdico que ela lhes confere. Para tanto, adotar-se- a concepo contempornea de direitos humanos, segundo a qual estes so concebidos como unidade
indivisvel, interdependente e inter-relacionada, em que os valores da igualdade e
liberdade se conjugam e se completam.2
Cumpre destacar que a Constituio brasileira de 1988 representa um marco jurdico da transio ao regime democrtico, ampliando significativamente os
direitos e garantias fundamentais e, por conseguinte, situando-se entre as Constituies mais avanadas do mundo. Ressalte-se o princpio da prevalncia dos
direitos humanos, como princpio fundamental a reger o Estado nas relaes internacionais.
Segundo Moraes3, so trs as fases para a incorporao de um ato ou tratado
internacional no ordenamento jurdico brasileiro:
1 fase: compete privativamente ao Presidente da Repblica celebrar todos
os tratados, convenes e atos internacionais (CF, art. 84, VIII);
2 fase: de competncia exclusiva do Congresso Nacional resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional (CF, art. 49, I). A
deliberao do Parlamento ser realizada atravs da aprovao de um decreto legislativo, devidamente promulgado pelo Presidente do Senado Federal e
publicado;
3 fase: edio de um decreto do Presidente da Repblica, promulgando o ato
ou tratado internacional devidamente ratificado pelo Congresso Nacional.
nesse momento que adquire executoriedade interna a norma inserida pelo
ato ou tratado internacional, podendo, inclusive, ser objeto de ao direta de
inconstitucionalidade.
Aspecto de extrema relevncia decorre do pargrafo 2 do artigo 5 da Constituio de 19884, a saber:

2 Os direitos e garantias expressos nesta Constituio no excluem outros
decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte.
PIOVESAN, Flvia. Direitos Humanos e o direito constitucional internacional. 7. ed. So Paulo: Saraiva, 2006, p. 13.
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 17. ed. So Paulo: Atlas, 2005, p. 616.
4
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil: texto constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988, com
as alteraes adotadas pelas Emendas Constitucionais n 1/92 a 46/2005 e pelas Emendas Constitucionais de Reviso n 1
a 6/94. Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 2005.
2
3
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71
Assim, a Constituio de 1988 recepciona os direitos enunciados em tratados internacionais de que o Brasil parte, conferindo-lhes natureza e norma
constitucional. Mais: estende a esses direitos o regime constitucional conferido
aos demais direitos e garantias fundamentais.
No que se refere aos Tratados Internacionais de Direitos Humanos, defende
Piovesan5:
Enquanto os demais tratados internacionais tm fora hierrquica infraconstitucional, os direitos anunciados em tratados internacionais de proteo dos
direitos humanos apresentam valor de norma constitucional.
Tal defesa decorre da previso constitucional do artigo 5, pargrafo 2, tendo por fundamento a interpretao sistemtica e teleolgica da Carta Constitucional, especialmente quanto prioridade que atribuiu aos direitos fundamentais e
ao princpio da dignidade da pessoa humana. A opo do constituinte de 1988
justificvel em razo do carter especial dos tratados de direitos humanos e tambm do entendimento de parte da doutrina acerca da superioridade desses tratados
no plano internacional. Observa a autora que a hierarquia infraconstitucional dos
demais tratados internacionais est clara no artigo 102, inciso III, alnea b, da
Constituio Federal6, que confere ao Supremo Tribunal Federal STF a competncia para:
julgar, mediante recurso extraordinrio, as causas decididas em nica ou ltima instncia, quando a deciso recorrida declarar a inconstitucionalidade de
tratado ou lei federal.
Assim, defende-se que os tratados tradicionais tm hierarquia infraconstitucional, mas supralegal. Essa posio doutrinria coaduna-se com o princpio da
boa-f, vigente no direito internacional, o qual tem como reflexo o artigo 27 da
Conveno de Viena, para o qual no cabe ao Estado invocar disposies de seu
direito interno como justificativa para o no-cumprimento de tratado.
Por outro lado, tendo tambm como referncia o citado dispositivo constitucional, uma tendncia da doutrina brasileira passou a interpretar que os tratados
internacionais e as leis federais apresentavam a mesma hierarquia jurdica, sendo,
portanto, aplicvel o princpio lei posterior revoga lei anterior que com ela
seja incompatvel. No entendimento de Piovesan7 essa concepo compromete o
princpio da boa-f e tambm representa uma afronta Conveno de Viena sobre
o Direito dos Tratados.
No obstante as consideraes apresentadas, tal tem sido o entendimento
desde 1977 do STF a defesa da tese de paridade jurdica entre tratado internacional e lei federal. Tal posio, anterior Constituio Federal de 1988, foi
PIOVESAN, Flvia. Direitos Humanos e o direito constitucional internacional. 7. ed. So Paulo: Saraiva, 2006, p. 59.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil: texto constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988, com
as alteraes adotadas pelas Emendas Constitucionais n 1/92 a 46/2005 e pelas Emendas Constitucionais de Reviso n 1
a 6/94. Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 2005.
7
PIOVESAN, Flvia. Direitos Humanos e o direito constitucional internacional. 7. ed. So Paulo: Saraiva, 2006.
5
6
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72
reiterada em 1995, quando do julgamento, em grau de habeas corpus HC

72.131-RJ (22.11.1995) , de caso referente priso civil por dvida de depositrio infiel.
A partir da Emenda Constitucional n 45/2004, os tratados internacionais
de direitos humanos aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois
turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros, passaram a ser equiparados s emendas Constituio.
Logo, para que os tratados internacionais sobre direitos humanos sejam considerados material e formalmente constitucionais devero percorrer o procedimento demandado pelo novo comando legal.
Com o advento da Emenda Constitucional em estudo, possvel afirmar,
segundo Piovesan8, que passaram a coexistir duas categorias de tratados internacionais de proteo de direitos humanos: 1) os materialmente constitucionais; e
2) os material e formalmente constitucionais. Reitere-se que todos os tratados
internacionais que versem sobre direitos humanos so materialmente constitucionais, por fora do pargrafo 2 do artigo 5 da Constituio Federal de 1988. Com
a Emenda Constitucional n 45/2004, alm de serem materialmente constitucionais, agregaram a qualidade de formalmente constitucionais, equiparando-se s
Emendas Constitucionais, no mbito formal.
Em face do exposto, a eminente doutrinadora ressalta que, contrariamente
aos tratados materialmente constitucionais, os tratados material e formalmente
constitucionais no podem ser objeto de denncia. Justifica essa tese considerando que os direitos neles enunciados receberam assento na Carta da Repblica, no
somente pela matria que veiculam, mas pelo grau de legitimidade popular contemplado no rigoroso processo de sua aprovao. como se o Estado houvesse
renunciado prerrogativa do instituto da denncia, tendo em vista a constitucionalizao formal do tratado no mbito interno. Conclui a autora9:
Em suma: os tratados de direitos humanos materialmente constitucionais so
susceptveis de denncia, em virtude das peculiaridades do regime de direito
internacional pblico, sendo de rigor a democratizao do processo de denncia, com a necessria participao do Legislativo. J os tratados de direitos humanos material e formalmente constitucionais so insuscetveis de denncia.
No que toca incorporao dos tratados de direitos humanos no direito brasileiro, tendo por base o princpio da aplicabilidade imediata das normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais, previsto no artigo 5, pargrafo 1,
da Constituio Federal de 1988, Piovesan10 acolhe a sistemtica da incorporao
automtica dos tratados internacionais de direitos humanos, sem que haja a necessidade de ato jurdico complementar para sua exigibilidade e implementao.
Quanto aos demais tratados internacionais aplicvel a sistemtica da incorpora-
PIOVESAN, Flvia. Direitos Humanos e o direito constitucional internacional. 7. ed. So Paulo: Saraiva, 2006.
Ibidem, p. 77.
10
Ibidem.
8
9
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73
o legislativa, pois no so incorporados prontamente no ordenamento jurdico

interno: dependem necessariamente de ato normativo que os implemente.
3. A RELAO MEIO AMBIENTE E DIREITOS HUMANOS
O ser humano depende necessariamente do meio ambiente para sobreviver.
Conseqentemente, para que possa usufruir de seus direitos, especialmente dos
direitos humanos reconhecidos internacionalmente, precisar dispor de um ambiente equilibrado e protegido das agresses promovidas pelo prprio homem.
O marco histrico acerca da conscientizao sobre a relao entre meio ambiente e direitos humanos e do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado remonta Conferncia de Estocolmo, em 1972, que, estabeleceu em seu
artigo 1 o elo entre meio ambiente e direitos humanos, citado por Carvalho11:
O homem tem o direito fundamental liberdade, igualdade e ao desfrute
de condies de vida adequadas, em um meio ambiente de qualidade tal que
lhe permita levar uma vida digna, gozar de bem-estar e portador solene de
obrigao de proteger e melhorar o meio ambiente, para as geraes presentes
e futuras.
Considerando que o ser humano precisa necessariamente de um ambiente

saudvel e ecologicamente equilibrado para que possa exercer os direitos bsicos
reconhecidos pela Declarao Universal dos Direitos Humanos, conclui-se que
inevitvel e evidente a estreita relao entre direitos humanos e proteo do meio
ambiente.
Para ilustrar tal relao Carvalho12 recorre a um dos vrios exemplos existentes:
Dados do Conselho das Naes Unidas para a gua mostram que entre cinco
e dez milhes de pessoas, a maioria mulheres e crianas pobres, morrem anualmente em conseqncia da poluio da gua. A conexo entre degradao
ambiental e direitos humanos foi estabelecida em vrios documentos internacionais, entre eles a Declarao de Viena, que reconhece no art. 11, que o
descarte de substncias txicas e perigosas e de lixo constitui, potencialmente,
uma sria ameaa aos direitos humanos, vida e sade de todos.
Muitos estudiosos e tambm um crescente nmero de rgos da Organizao

das Naes Unidas ONU concordam que h, de fato, uma relao entre meio
ambiente e direitos humanos. Tanto assim que a ONU, atravs da Subcomisso
para a Preveno da Discriminao e Proteo das Minorias, adotou vrias resolues referentes a essa matria, chegando mesmo a indicar um relator especial
para estudar a conexo em questo. O relatrio final da Subcomisso, de autoria
da Relatora Especial Fatma Zohra Ksentini, que foi concludo em agosto de 1994,
11
12
CARVALHO, Edson Ferreira de. Meio ambiente & direitos humanos. Curitiba: Juru, 2005, p. 142-143.
Ibidem, p. 145.
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74
incluiu uma Minuta de Declarao elaborada no Encontro de Especialistas sobre a

matria, em Genebra, Sua, que representa, de acordo com Carvalho13, o primeiro instrumento internacional a tratar do tema. Conclui o autor:
Esse documento foi o primeiro instrumento internacional a tratar desse assunto e a demonstrar que os princpios que embasam a relao entre direitos
humanos e ambiente incorporam o direito de todos segurana, sade e ao
ambiente ecologicamente equilibrado.
Prossegue o douto Professor informando que o Alto Comissariado das Naes Unidas para os Direitos Humanos e o Programa das Naes Unidas para o
Meio Ambiente realizaram um Encontro de Especialistas em Direitos Humanos
e Meio Ambiente, em Genebra, Sua, em janeiro de 2002, quando estudiosos
em direitos humanos reconheceram que o respeito pelos direitos humanos prcondio para o desenvolvimento sustentvel, que a proteo ambiental pr-condio para o efetivo exerccio dos direitos humanos e que a relao entre proteo
do meio ambiente e dos direitos humanos interdependente e inter-relacionada.
Tais concluses foram confirmadas na declarao final resultante do Seminrio
de Especialistas em Direitos Humanos e Meio Ambiente, promovido pela American University, Centro para os Direitos Humanos e o Meio Ambiente (Cedha)
e Centro para o Direito Ambiental Internacional (CIEL), em maro de 2002, em
Washington-DC, EUA.
Enfim, so vrios os instrumentos internacionais de abrangncias regional e
global que reconhecem a conexo entre direitos humanos e meio ambiente.
4. A ORDEM AMBIENTAL INTERNACIONAL E A TRAMITAO DOS ATOS INTERNACIONAIS
NO BRASIL
O sculo XX foi marcado por grandes avanos tecnolgicos e pelo processo
de globalizao, dentro do qual a Questo Ambiental ocupa um papel primordial,
no somente pela necessidade de preservar o Planeta, mas sobretudo pela sua
caracterstica global, j que os efeitos provocados pela degradao do meio ambiente extravasam os limites territoriais de um nico pas, alcanando dimenses
regionais, internacionais ou at mesmo planetrias.
Desertificao, chuva cida, mudanas climticas, reduo da biodiversidade, entre outros problemas ambientais, fazem parte do cotidiano da humanidade
e levaram ao fortalecimento da interdependncia entre as naes que, atravs dos
instrumentos do Direito Internacional, tm buscado formas de cooperao e entendimento para a preservao do Planeta e da prpria espcie humana.
Entre os principais atos internacionais na rea ambiental, todos de cunho
multilateral, ou seja, de carter transnacional ou global, Milar14 destaca:
Ibidem, p. 146-147.
MILAR, dis. Direito do ambiente: doutrina, jurisprudncia, glossrio. 4. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005,
P. 1002-1034.
13
14
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Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, que

produziu a Declarao de Estocolmo (1972).
Conveno sobre Zonas midas de Importncia Internacional (1975).
C
onveno sobre o Comrcio Internacional das Espcies da Flora e Fauna Selvagens em Perigo de Extino CITES (1975).
Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar UNCLOS (1982).
Conveno de Viena para Proteo da Camada de Oznio (1985).
P
rotocolo de Montreal sobre Substncias que Esgotam a camada de Oznio (1989).
C
onveno sobre Controle de Movimentos Transfronteirios de Resduos
Perigosos (Conveno da Basilia - 1989).
C
onferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento CNUMAD (1992), que produziu a Declarao do Rio sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento; a Agenda 21; a Declarao de Princpios
para o Desenvolvimento Sustentvel das Florestas; a Conveno sobre
Diversidade Biolgica CDB; e a Conveno-Quadro sobre Mudana
do Clima.
Protocolo de Kyoto (1997).
Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel (2002).
A tramitao dos atos internacionais que tratam das questes ambientais
a mesma descrita no tpico 2 deste texto e envolve trs fases: a negociao,
concluso e assinatura pelo Presidente da Repblica; a apreciao e aprovao
pelo Poder Legislativo, com a publicao do decreto legislativo; e, finalmente, a
ratificao por meio do depsito da Carta de Ratificao junto ao pas ou rgo
multilateral depositrio, que se incumbe de notificar o fato aos demais signatrios,
seguida da promulgao atravs de decreto assinado pelo Presidente da Repblica
e subscrito pelo Ministro das Relaes Exteriores.
5. A RELAO ENTRE O DIREITO INTERNACIONAL DOS DIREITOS HUMANOS E O DIREITO
AMBIENTAL INTERNACIONAL.
Os direitos em destaque tutelam valores de amplitudes local e planetria,
essenciais ao presente e ao futuro da humanidade. Tanto a violao dos direitos
humanos, como os impactos ambientais negativos representam ameaa paz e ao
desenvolvimento. Problemas ambientais como a destruio da camada de oznio,
o aquecimento global, o esgotamento dos recursos naturais e at mesmo o perigo
de uma guerra ou acidente nuclear ameaam toda a humanidade.
Enquanto o Direito Internacional dos Direitos Humanos, expresso na Declarao Universal dos Direitos Humanos, tem por objetivo a promoo da liberdade,
da justia e da paz no mundo, o Direito Ambiental Internacional tem por finalidade preservar e proteger os recursos biticos e abiticos, renovveis e no-renovveis, bem como os processos ecolgicos que do suporte vida no Planeta Terra.
O Direito Internacional dos Direitos Humanos e o Direito Ambiental Internacional surgiram em momentos e contextos histricos diferentes. O primeiro
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surgiu aps a Segunda Guerra Mundial, em 1945; o segundo, nos anos sessenta,
numa reao da opinio pblica contra a degradao ambiental provocada pelo
uso indiscriminado de pesticidas notadamente o DDT e pelo aumento da poluio industrial.
Por ter surgido primeiro, naturalmente o Direito Internacional dos Direitos
Humanos por vezes influenciou e inspirou o Direito Ambiental Internacional. Ao
observar que os danos ao meio ambiente tambm provocavam danos sade e
vida das pessoas, os estudiosos passaram a explorar a relao existente entre
degradao ambiental e violao dos direitos humanos.
Somente com a Conferncia de Estocolmo sobre o Ambiente Humano, em
1972, verificou-se a primeira tentativa oficial de integrar as duas matrias.
Carvalho15 apresenta o quadro abaixo, referente ao Objeto, objetivos e dimenses do Direito Ambiental Internacional e do Direito Internacional dos Direitos Humanos:
Caracterstica
Direito Ambiental Internacional
Direitos Humanos
1. Objeto
Equilbrio Ecolgico da Terra (Vida e

sade dos ecossistemas):
biodiversidade: milhares de espcies
hidrosfera
atmosfera
pedosfera
interaes que suportam o fluxo da
natureza e os processos ecolgicos
Dignidade humana
Vida, sade e bem-estar de
todo indivduo de uma nica
espcie
2. Objetivos
Assegurar a proteo e conservao

ambiental
Assegurar promoo e
respeito dos direitos dos
indivduos da espcie
humana
3. Dimenso
Espacial
No reconhece fronteiras polticas
Dentro das fronteiras dos

Estados
4. Dimenso
Temporal
Presentes e futuras geraes
Pessoas vivas atuais

No obstante vrios estudiosos acerca do tema reconheam e at mesmo defendam que os direitos humanos e a proteo ambiental sejam interdependentes,
complementares e indivisveis, no h como negar alguns pontos de divergncia,
especialmente no que concerne dimenso temporal. Neste particular importa
enfatizar que o Direito dos Direitos Humanos preocupa-se fundamentalmente
com a proteo dos indivduos e grupos sociais, objetivo denominado eqidade
intrageracional. Por sua vez, o Direito Ambiental Internacional tem por objetivo
15
CARVALHO, Edson Ferreira de. Meio ambiente & direitos humanos. Curitiba: Juru, 2005, p. 152.
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a sustentao da vida em nvel global, buscando o equilbrio entre as necessidades

e capacidades das presentes e futuras geraes de todas as formas de vida, o que
reflete a preocupao com as eqidades intergeracional e entre espcies. Para
Carvalho16:
Juntos, os trs objetivos formam o conceito de Justia Ambiental. No h dvida de que essa ampla concepo de proteo da natureza apresenta grande
possibilidade de conflitar com o exerccio de direitos individuais fundamentais,
como os direitos de propriedade, de reproduo e de consumo.
6. O DIREITO AO MEIO AMBIENTE COMO DIREITO FUNDAMENTAL DA PESSOA HUMANA

Como bem apresenta Machado17, o Supremo Tribunal Federal, em 1995,
atravs do voto do Ministro Celso de Mello, conceituou o direito ao meio ambiente como um tpico direito de terceira gerao que assiste, de modo subjetivamente indeterminado, a todo o gnero humano, circunstncia essa que justifica a
especial obrigao que incumbe ao Estado e prpria coletividade de defendlo e de preserv-lo em benefcio das presentes e futuras geraes.
O Direito do Ambiente pode ainda ser assim definido:
o complexo de princpios e normas coercitivas reguladoras das atividades
humanas que, direta ou indiretamente, possam afetar a sanidade do ambiente
em sua dimenso global, visando sua sustentabilidade para as presentes e
futuras geraes18
Enquanto disciplina jurdica, o direito ambiental compreende uma srie de

princpios e normas especficas, tanto em mbito nacional, como internacional.
Dentre os princpios fundamentais do direito do ambiente, Milar19 apresenta:
Princpio do ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental da pessoa humana.
Princpio da natureza pblica da proteo ambiental.
Princpio do controle do poluidor pelo Poder Pblico.
Princpio da considerao da varivel ambiental no processo decisrio de
polticas de desenvolvimento.
Princpio da Participao comunitria.
Princpio do poluidor-pagador (polluter pays principle).
Princpio da preveno.
Princpio da funo scio-ambiental da propriedade.
CARVALHO, Edson Ferreira de. Meio ambiente & direitos humanos. Curitiba: Juru, 2005, p. 154.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 14. ed. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 118.
18
MILAR, dis. Direito do ambiente: doutrina, jurisprudncia, glossrio. 4. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005,
p. 155.
19
Ibidem, p. 157-174.
16
17
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78
Princpio do usurio-pagador.
Princpio da cooperao entre os povos.
O primeiro princpio, reconhecido pela Conferncia das Naes Unidas sobre o Ambiente Humano de 1972 (Princpio 1), reafirmado pela Declarao do
Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992 (Princpio 1) e pela Carta
da Terra de 1997 (Princpio 4), vem conquistando espao nas Constituies mais
modernas, a exemplo de Portugal (1976) e Espanha (1978).
A percepo de que a problemtica ambiental complexa e coloca em risco
todas as formas de vida em escala mundial foi decisiva para a insero do tema
meio ambiente na esfera de proteo do Direito Internacional dos Direitos Humanos. Assim, por no conhecer fronteiras geopolticas, o meio ambiente deve
necessariamente ser objeto de proteo dos Estados, porm no se restringindo
ao domnio exclusivo da legislao domstica, constituindo um dever de toda a
comunidade internacional. Por abranger a proteo da natureza em todos os seus
aspectos referentes vida humana, especialmente o direito sadia qualidade de
vida, o direito do meio ambiente considerado uma das vertentes dos direitos
fundamentais da pessoa humana.
Gize-se ainda que, como j mencionado neste trabalho, que o direito fundamental ao meio ambiente foi reconhecido no plano internacional pela Declarao
sobre o Meio Ambiente Humano, adotada pela Conferncia das Naes Unidas
sobre o Meio Ambiente Humano, em Estocolmo no ano de 1972, cujos 26 (vinte
e seis) princpios tm o mesmo grau de importncia para os Estados que teve a
Declarao Universal dos Direitos Humanos, adotada em Paris, em 10 de dezembro de 1948, servindo pois de modelo e referencial tico para toda a comunidade
internacional, no tocante proteo internacional do meio ambiente como um
direito humano fundamental de todos.
Mazzuoli20 informa que a inter-relao da proteo ambiental com o efetivo
gozo dos direitos humanos foi reconhecida pela Organizao dos Estados Americanos, em seu relatrio Direitos Humanos e Meio Ambiente, de 4 de abril de
2002, a saber:
O Princpio 1 da Declarao de Estocolmo, de 1972, pode ser a mais antiga declarao direta que vincula direitos humanos e proteo ambiental, ao
afirmar o direito fundamental liberdade, igualdade e a condies de vida
adequadas, num meio ambiente de qualidade tal que permita uma vida de dignidade e bem-estar. A Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente
Humano, de 1972, declarou que o meio ambiente humano, o natural e o artificial, so essenciais para o bem-estar do homem e para o gozo dos direitos
humanos fundamentais, inclusive o direito prpria vida.
Tambm a Conveno sobre a Diversidade Biolgica, de 5 de junho de 2002,

aponta para a responsabilidade dos Estados pela conservao de sua diversidade
20
MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. Curso de direito internacional pblico. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 587.
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biolgica e pela utilizao sustentvel de seus recursos biolgicos. Enfatizou a

importncia e a necessidade da promoo da cooperao internacional, regional
e mundial entre os Estados e as organizaes intergovernamentais e o setor nogovernamental para a conservao da diversidade biolgica e para a utilizao
sustentvel dos recursos naturais.
Assim, com a Conveno de 1992, a questo da biodiversidade passa a fazer
parte do enfoque do desenvolvimento sustentvel de toda a humanidade e a,
na viso de Mazzuoli (2006), que talvez resida o ponto-chave das controvrsias
que envolvem os direitos humanos e o direito ao desenvolvimento. Neste sentido,
Soares21 (2003, p. 174-175) nos aponta a seguinte ponderao:
Dar-se ao desenvolvimento uma dimenso de respeito ao meio ambiente poder, talvez, amenizar os conflitos, mas, a nosso ver, no extirp-los. O abandono de uma postura ancorada numa antropologia unilateral, centrada com
egosmo na vida humana, em benefcio de uma postura baseada em uma antropologia solidria, na qual haja um irrestrito respeito a quaisquer outras formas
de vida, alm da humana, parece-nos ser mais conseqncia de uma postura
tica do que resultante de normas jurdicas existentes, e, portanto, depender
da boa vontade dos Estados e das pessoas.
Enfim, necessrio reconhecer que a prpria vida humana interage com outras formas de vida que precisam ser protegidas para a sobrevivncia daquela. Isso
pressupe o respeito a todas as formas de vida e mais que isso, o uso inteligente e
sustentvel dos recursos naturais.
7. CONCLUSES ARTICULADAS
7.1 Todos os Tratados Internacionais de Direitos Humanos, mesmo os ratificados
anteriormente EC n 45/2004 ingressaram no ordenamento jurdico brasileiro
com status constitucional, por fora do disposto no artigo 5, pargrafo 2 da
Constituio de 1988.
7.2 O direito ambiental deve ser considerado uma das vertentes dos direitos fundamentais da pessoa humana, situando-se num patamar superior aos direitos individuais fundamentais.
7.3 Tanto o Direito Internacional do Meio Ambiente, como o Direito Internacional dos Direitos Humanos tutelam valores de amplitudes local e planetria, os
quais representam condio precpua para as presentes e futuras geraes.
7.4 Por ser considerado um direito fundamental da pessoa humana e por fora da
Emenda Constitucional n 45/2004, os Tratados e Convenes Internacionais de
Meio Ambiente aprovados, segundo o artigo 5, pargrafo 3, da Constituio Fe-
21
SOARES, Guido Fernandes Silva. A proteo internacional do meio ambiente. Barueri, SP: Manole, 2003, p. 174-175.
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80
deral de 1988, sero recepcionados no ordenamento jurdico brasileiro com status

de Emenda Constitucional.
7.5 Os Tratados Internacionais de Meio Ambiente ratificados anteriormente EC
n 45/2004 tambm tm fora de norma constitucional, em razo do artigo 5,
pargrafo 2, da Constituio de 1988.
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DA APLICAO DA TEORIA DA CARGA

DINMICA DA PROVA NAS AES AMBIENTAIS
LUDMILA MARCATO MIRANDA
Acadmica do Curso de Direito da Universidade

Estadual de Maring. Professor Orientador:
Ms. Silvio Alexandre Fazolli.
1. INTRODUO
O Direito Ambiental fruto de uma nova perspectiva do Direito, que somente agora comea a observar o meio ambiente como bem intrnseco ao bemestar humano dar maior ateno sua relevncia e necessidade . Nessa concepo, deparamo-nos com um bem peculiar e que, por isso, exige novas diretrizes
conceituais. E, como toda diversidade encontrada em direito material arrasta inovaes ao direito processual, em tal matria tambm no h diferena.
A prpria evoluo do direito exigiu da matria probatria sua adequao,
assim foram surgindo as diferentes teorias aplicadas prova, coerentes com
o momento histrico que passava a sociedade. Nesta evoluo o processo deixou a concepo arcaica de prova como meio para interveno divina, para dar ao magistrado a possibilidade de uma deciso livre, baseada
unicamente em sua motivao interna, aps, tangenciou outro extremo e
prova passou a ser atribudo valor quase matemtico, eram apreciadas
em volume em vez de veracidade. Somente depois de passar pelos dois
extremos houve a sntese e chegou-se, ento, mdia das teorias que fundia os conceitos de deciso motivada e apreciao valorada que, por sua
vez, passou a ser a teoria adotada por nosso ordenamento, o qual prev
que o magistrado deve motivar sua deciso de forma coerente com o que
foi exposto durante o processo e, partindo desta valorao, colocar de forma expressa quais os argumentos que levaram-no at aquele julgamento.
Neste prima de evoluo probatria surge a teoria que busca atender s necessidades de tutela do ambiente, uma teoria processual inovadora ante ao
Cdigo de Processo Civil, a teoria da carga dinmica da prova. Sua proposta
a de modificar os conceitos probatrios impostos pelo CPC, levando em
considerao a diretriz constitucional de manter a igualdade entre as partes e, mais que isso, cri-la quando verificada sua inexistncia. Com isso,
prope a teoria que o nus da prova seja concedido quele que melhores
condies tem de produzi-la, seja por maior conhecimento tcnico, seja pela
maior capacidade econmica, assim, busca a tese defendida trazer justia
ao processo, impedindo que as limitaes de uma das partes implique na
vitria da outra.
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2. ORIGEM E EVOLUO DO SISTEMA PROBATRIO

2.1 Conceito
Prova, do latim probatio, em sentido geral remete tentativa de confirmar
uma situao ftica, sendo sinnimo de experincia, ensaio ou aprovao. necessria e desenvolvida em todos os ramos da cincia e assim como essencial
para que se prosperem os mais diversos estudos, elemento de emprego vasto
tambm no Direito, ganhando fora e expresso no campo do direito processual.
Nas palavras de Antonio Carlos de Arajo Cintra, a prova no processo seria o instrumento pelo qual se forma a convico do juiz quanto existncia ou no dos
fatos discutidos em juzo. 1
Sob este foco, tem-se o objetivo da prova como a busca pela verdade dos
fatos, todavia, a filosofia clara ao afirmar a intangibilidade da verdade eis que ela
se encontra no plano axiolgico, enquanto s h a concepo dos fatos no plano
ntico. Sendo assim, a busca pela verdade , em essncia, uma utopia, pois ser
sempre fruto de uma valorao, eis que a verdade s nasce aps a interpretao
do fato, o qual ser pleno de carga subjetiva pois estar fundamentado nos valores
de quem o apreende. Tudo isso em decorrncia de a prova, no geral, se construir
sobre um acontecimento passado.
Mesmo evidente a intangibilidade da verdade, o processo a exige, ou ao menos
exige que se adote juzos que permitam uma maior aproximao dela. Dessa forma,
para suprir essa carncia quanto sua acessibilidade, a verdade ganha nova roupagem
quando adentra o campo processual sendo entendida, conforme afirma Robert Alexy,
como o consenso, ou seja, a ideia aceita pela massa sem maiores questionamentos2.
Partindo deste ponto a doutrina costuma considerar a verdade sobre um aspecto do duplo: a verdade formal e a verdade material sendo, na definio de Carreira Alvim, a verdade formal aquela resultante do processo, passvel de aceitao
mesmo sem encontrar correspondncia na realidade. A verdade material por sua
vez corresponderia que atinge o julgador, revelando os fatos tal como ocorrido.
O primeiro tipo dominando os processos civil e trabalhista enquanto o segundo
imperaria no processo penal.3
2.2 Evoluo do Sistema Probatrio
A apreciao das provas passou por diversas mudanas, amoldando-se as
necessidades e costumes das civilizaes. Assim, tivemos a diversificao dos
sistemas em funo temporal:
CINTRA, Antonio Carlos de Arajo. Et all. Teoria Geral do Processo. 24. ed., So Paulo: Malheiros, 2008, p.371
ALEXY, Robert apud MARINONI, Luiz Guilherme. ARENHART, Srgio Cruz. Processo de Conhecimento- Vol. 2.
6.ed., So Paulo: RT, 2007, p. 255
3
ALVIM, J. E. Carreira. Teoria Geral do Processo. 11. ed., Rio de Janeiro: Forense, 2007, p. 279
1
2
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83
2.2.1 Roma
Durante a Repblica as decises judiciais eram pronunciadas em comcios por
centrias ou tribos. Dessa forma, no havia apreciao jurdica das provas, havendo,
porm, uma certa diferena quanto matria probatria na esfera criminal, como afirma Carl Joseph Anton Mittermaier. O autor diferencia em trs pocas a apreciao de
provas em Roma: a primeira durante a Repblica - os juzes so livres para apreciar as
provas, e a confisso ganha carter absoluto, sobrepondo-se sempre a qualquer prova.
Embora a possibilidade ilimitada quanto valorao das provas pelo juiz, surge a regra de no serem aceitos os depoimentos dos indivduos ditos improbi.4
A segunda fase da modificao do sistema probatria romano adveio com o
fim da Repblica que criou preceitos destinados a orientar o magistrado na valorao dos meios de prova.
Por fim, o Imprio trouxe um desenvolvimento dos preceitos desenvolvidos
com o final da Repblica, bem como implantou dispositivos na Constituio que
versavam quanto possibilidade de se aceitar ou no certas provas no processo, e
tambm direes de como proceder sua aprovao.
2.2.2 Sistema Ordlio
Os chamados Juzos de Deus tm pouca relevncia para o Direito, tendo
mais uma riqueza histrica. Nesse sistema o juiz tinha funo de declarar o resultado da prova aps assisti-la, imperando o sentimento religioso e os meios cruis.
O veredicto era guiado pela crena de estar o resultado da prova condicionado a
vontade divina, acreditava-se na interveno divina para imunizar o acusado do
sofrimento dos testes a que era submetido e, dessa forma, se externaria a vontade
de Deus, e livrando-o da dor, conseqentemente comprovar sua inocncia.
Dentre os meios probatrios empregados Fernando Costa Tourinho Filho exemplifica os mais comuns: a) a prova da gua fria: jogado gua fria a inocncia do condenado era definida se submergisse, caso contrrio era declarado culpado; b) ferro em
brasa: o acusado deveria andar descalo sobre brasas, se sasse isento de queimaduras
provada estaria a interveno divina e conseqentemente sua inocncia; por fim c) o
judicium offae: era caracterizado pela ingesto de grande quantidade de alimento - em
geral farinha de trigo, ficando sua inocncia condicionada a sua capacidade de ingeri-la.5
Com o fim das ordlias, ganha o juiz poderes quase ilimitados, abandonando a
posio de mero observador que somente declara o resultado final obtido com a prova.
Agora ele ganha imensa autonomia e, na tentativa de obstar essa autoridade surgem trs
dispositivos: a) a apelao, b) a regra quod non est in actis non est in hoc mundo (se no
faz parte do processo como se se negasse sua existncia) e por ltimo c) a prova legal.6
4
MITTERMAIER, Carl Joseph Anton apud TOZADORI, Andr Camargo. Sistema de Apreciao de Provas no Processo
Penal. Disponvel em: http://jusvi.com/artigos/22660. Acesso em 28 jan. 2009
5
6
TOURINHO FILHO, Fernando Costa. Processo Penal - Vol. 3. 12.ed.,So Paulo: Saraiva, 1990, p. 218
TOURINHO FILHO, Fernando Costa. Op. cit. p. 218
13/05/09 14:45
84
2.2.3 Sistema da Prova Legal

Tambm chamado de Critrio Positivo, nele o juiz deve decidir de acordo
com as provas constantes nos autos, sendo que a lei descrevia a maneira que
se deveria proceder para provar determinados fatos bem como o valor de cada
prova, por isso tambm chamado de sistema tarifrio eis que no podia o
magistrado apreciar e valorar a prova de maneira divergente determinada
pela norma, o que Adalberto Jos Q. T. de Camargo Aranha coloca como o
princpio da certeza moral do legislador.7
Tal previso legal levava a absurdos como exemplifica Fernando Costa
Tourinho Filho reportando-se ao valor atribudo quantidade de testemunhas.
Relata o autor que se em um processo uma testemunha idnea tivesse seu
depoimento confrontado com o testemunho de duas outras, que por sua vez,
declarassem um fato inverossmil, pela regra deveria se dar veracidade ao testemunho falso quele verdadeiro.8
Este sistema deita suas razes sob o Direito Germnico e prevaleceu em
quase toda a Europa em razo da invaso dos povos brbaros e ainda carrega
traos de superstio e religio. Aps, com a vinda do Iluminismo, o sistema
da prova legal modifica-se e, em confluncia com a era das codificaes,
ganha uma feio normativa e deixa de ser um sistema para passar a compreender alguns meios de prova, o que, mais tarde, culminaria com o livre
convencimento do juiz. 9
2.2.4 Livre Convico
De origem romana diametralmente oposto ao sistema anterior, e tem
como marca a total liberdade do juiz para decidir, podendo proferir sentena inclusive sem basear-se nas provas produzidas no processo, valendo-se
somente de suas convices pessoais, diferente da prova legal, o princpio
da certeza moral do juiz.10
O tribunal do jri, expresso no artigo 5, XXXVIII da Constituio
Federal, visa que todo aquele que cometer crime doloso contra a vida seja
julgado por seus semelhantes e, dentro desta esfera constitucional tem assegurado, em especial, o sigilo das votaes e a soberania dos veredictos sendo, por isso, a instituio que at hoje abriga o sistema da livre convico.11
ARANHA, Adalberto Jos Q. T. de Camargo. Da prova no processo penal, So Paulo: Saraiva, 1983, p. 42
TOURINHO FILHO, Fernando Costa. Op. Cit. p. 219
9
OLIVEIRA, Carlos Alberto lvaro apud DIDIER JUNIOR, Fredie. Et all. Curso de Direito Processual Civil. Vol.2.
Salvador: Jus Podivm, 2007, p. 67
10
ARANHA, Adalberto Jos Q. T. de Camargo. Da prova no processo penal. So Paulo: Saraiva, 1983, p. 43
11
MORAIS, Alexandre. Direito Constitucional.17.ed., So Paulo: Atlas, 2005, p. 77
7
8
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85
2.2.5 Persuaso Racional ou Livre Convencimento Motivado

Desenvolvido sobre as idias iluministas do sculo XVII, foi o sistema adotado por nosso CPC em seu artigo 131, bem como no artigo 381, II do CPP, sendo
este expresso em sua exposio de motivos ao colocar a relativizao absoluta
das provas, bem como ao afirmar que ao juiz cabe formar sua convico honesta
e lealmente.
Tal sistema consiste em permitir que o juiz seja livre para apreciar as provas
devendo contudo, por obrigao, colocar de forma expressa os motivos de sua
deciso e ajust-la s regras cientficas (jurdicas), ajudando a regul-lo os Princpios do Contraditrio e do Duplo Grau de Jurisdio.
Neste prisma, Fredie Didier Junior, coloca a deciso judicial condicionada
a trs pontos: s provas produzidas durante o processo, aos fatos sob os quais se
funda a relao jurdica e, por ltimo, norma. O mesmo autor tece interessante
comentrio ao falar da relao entre o CPC e o sistema em questo, e afirma termos, no mbito do Processo Civil, um sistema temperado eis que o CPC impe
certas regras para a adoo das provas, se aproximando, neste ponto, da prova
legal. No sendo, todavia, um impedimento ao magistrado, que livre para a
apreciao do material probatrio e at mesmo requer-lo, funcionando, portanto,
como meio para se garantir a segurana jurdica.12
3. DA PROVA
3.1. Prova como Direito Fundamental
Direito fundamental derivado das garantias constitucionais ao contraditrio
e ao acesso justia, o direito prova permite que se consubstancie o direito de
ao e defesa, bem como a possibilidade de submeter o juiz demonstrao de
sua deciso, estando entre os princpios que a regem, em especial, o Contraditrio
e Ampla Defesa - empregados principalmente no momento da colheita das provas
(art. 5, LIV, LV e LXXVIII, CF); princpio da oralidade - permite que o juiz se
aproxime mais das provas produzidas e, dessa forma, valore-as melhor sendo este
principio diretamente relacionado aos da Identidade Fsica e Imediatividade do
juiz, como se extrai do art. 5, XXXVII e LIII, CF13.
Nesse aspecto o direito fundamental prova figuraria como elemento derivado dos preceitos constitucionais previstos no art. 5, 2 da Constituio Federal
eis que ela apresenta um rol aberto de princpios, sendo que na viso de Fredie
Didier Junior o direito prova se enquadra tanto nos princpios expressamente
adotados pela Constituio, ditos internos, como tambm queles adotados pela
assinatura de tratados internacionais, chamados de externos.14
12
13
14
DIDIER JUNIOR, Fredie. Et all. Curso de Direito Processual Civil. Vol.2. Salvador: Jus Podivm, 2007, p. 68
FILHO, Misael Montenegro. Curso de Direito Processual Civil. So Paulo: Atlas, 2005, p. 473- 480
DIDIER JUNIOR, Fredie, Et all. Curso de Direito Processual Civil- Vol.2. Salvador: Jus Podivm, 2007, p. 70
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86
Os princpios internos podem ser entendidos como desdobramento das garantias processuais da ao, da defesa e do contraditrio, enquanto os externos
enquadram-se no Pacto de So Jos da Costa Rica e Conveno Americana de
Direito Humanos, ambos ratificados pelo Brasil.
Sabendo que a colheita e a acolhida das provas, a princpio, buscaria somente demonstrar a verdade das questes levantadas no processo e que o direito
prova fundamental, no haveria porque limitar os meios para a produo delas,
especialmente porque prova adota-se o critrio da mxima virtualidade e eficcia, o qual procura admitir todas as provas como idneas.15 Todavia, seja pela
falta de base cientfica slida para justificar seu acolhimento, seja porque dariam
abertura a fraudes ou porque feriria preceitos fundamentais, as provas tm sua
admissibilidade e produo condicionadas a certos princpios e regras processuais, devendo as partes respeitar requisitos formais e temporais, evocando-se o
Princpio da Proporcionalidade quando as provas colocarem em choque diferentes
princpios constitucionais.16
Em defesa do Direito Ambiental surge a Ao Civil Pblica que vem para
quebrar o paradigma estabelecido ao se conceituar ao como um direito subjetivo, ou seja, um meio para agir em juzo em defesa de interesses prprios. Ela
prev como titular do direito de ao entes pblicos e privados que visam tutela
de interesses no individuais, sendo expresso amparo constitucional, sendo assim,
o escopo da Ao Civil Pblica fazer atuar a jurisdio buscando tutelar interesses comunitrios.17
Marcelo Abelha Rodrigues, ao comentar a Lei de Ao Civil Pblica, afirma
ser ela um remdio adequado para impor solues do direito material ambiental
que sejam aptas para combater a problemtica da crise jurdica que se forma em
torno da certeza, descumprimento de conduta e situaes jurdicas, pois no se
limita a sua base processual pois possui instrumentos adequados para imposio
de tutela material prevista na norma material ambiental.18
Dessa forma, o processo ambiental, em confluncia com os dispositivos
constitucionais, tambm admite todos os meios de prova exceto, como acima
explicitado, as obtidas por meios ilcitos. Logo, como lembra Celso Antonio
Pacheco Fiorillo, todas as maneiras adotadas para se comprovar o dano ambiental so concebidas como vlidas e hbeis desde que sigam o disposto no
plano do direito constitucional ou nos sistemas dele derivados. Pois o ideal do
direito ambiental atingir a verdade, que migra para os autos como forma de
direcionar o magistrado em sua deciso, devendo ele levar em considerao particularidades dos fatos e at mesmo aqueles no alegadas pela parte, tudo isso
em razo da amplitude do Direito Ambiental, que por seu carter coletivo exige
um tratamento diferenciado. 19
15
16
17
18
19
CAMBI, Eduardo. A prova civil. So Paulo: RT, 2006, p. 35

CINTRA, Antonio Carlos de Arajo. Et all. Teoria Geral do Processo. 24. ed., So Paulo: Malheiros, 2008, p. 374
MILAR, dis. Direito Processual Ambiental. 5.ed., So Paulo: RT, 2007, p. 1003-1004
RODRIGUES, Marcelo Abelha. Ao Civil Pblica e Meio Ambiente. So Paulo: Forense, 2003, p. 19
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 10. ed., So Paulo: Saraiva, 2009, p. 445
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3.2 Objeto da Prova

A doutrina anterior coloca a questo probatria tendo como objeto, os fatos
da causa, conceito expressamente adotado por Misael Montenegro Filho20, definio esta que se encontra desatualizada visto que, como j dito, os fatos situam-se
no plano do ser, o que permite inferir que simplesmente existem ou no, enquanto
a possibilidade de prova diz respeito s alegaes trazidas a tona durante o processo. Sendo assim, seria esta a definio mais adequada, valendo aqui a ressalva
da professora Ada Pellegrini Grinover ao dizer que constituem objeto de prova as
alegaes de fato e no os fatos alegados.21
Ainda sobre as alegaes trazidas como objeto de prova no processo os pontos basilares para se definir a necessidade probatria versam sobre os fatos que
apresentam as caractersticas de serem controvertidos, relevantes e determinados,
havendo ressalva somente em trs hipteses, sendo elas: quando houver reclamao do magistrado, discusso acerca de direito indisponvel ou exigncia legal.
Tais consideraes aplicam-se especialmente aos fatos principais, entretanto
h outra espcie de fatos que tambm podem ser eficientes em matria probatria,
os fatos secundrios. Tambm chamados de indicirios so aqueles incapazes de
demonstrar diretamente a verdade das alegaes mas podendo auxiliar no convencimento do magistrado e diferentemente dos fatos principais, podem ser matria
de prova independente de terem sido alegados na inicial.
H na doutrina, ainda, a possibilidade de se provar o direito. Este caso tem
carter excepcional, afinal afirma a regra que dever do juiz conhecer a normaiura novit curia, no entanto, h uma ressalva quanto ao direito municipal, estadual
e consuetudinrio ou estrangeiro que permitem ao julgador exigir da parte que o
invoca a sua comprovao.
Nesse prisma interessante a crtica de Luiz Guilherme Marinoni quanto
disposio do art. 337 do CPC, colocando o autor a ressalva de que direito, em
verdade, se invoca e no se prova, se tratando este caso, em suma, de mais uma
forma de prova de alegaes de fato.22
No que tange prova no Direito Ambiental seu objetivo trazer tona a
verdade e esclarecer os fatos controvertidos discutidos no processo, tendo como
destinatrio primeiro o processo em si e de secundria o ente julgador, eis que
cabe a ele a deciso sobre a situao discutida.23
Vlida ressalva quanto aos meios probatrios no processo ambiental faz
dis Milar24 ao relembrar que o primeiro bice produo de provas em aes
envolvendo danos ao meio ambiente surge na definio de dano ambiental, visto
que sequer h definio exata para meio ambiente, consequentemente, no h
FILHO, Misael Montenegro. Curso de Direito Processual Civil. So Paulo: Atlas, 2005, p. 461
CINTRA, Antonio Carlos de Arajo. Et all. Teoria Geral do Processo. 24. ed., So Paulo: Malheiros, 2008, p. 375
22
MARINONI, Luiz Guilherme. ARENHART, Srgio Cruz. Processo de Conhecimento- Vol. 2. 6.ed., So Paulo: RT,
2007, p. 262
23
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Op. cit. p. 445
24
MILAR, Edis. Direito do ambiente. 4. ed., So Paulo: RT, 2005, p. 735
20
21
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tambm como caracteriz-lo de maneira objetiva, sendo a definio Paulo Bessa

Antunes25 a mais didtica quando tenta o autor definir dano ambiental como leso a recursos ambientais que tem reflexos negativos ao equilbrio ecolgico e
qualidade de vida.
Da j se percebe a dificuldade em se construir as provas dos danos ambientais. Alm disso a extenso do dano ambiental pode ser sentida tanto na esfera
individual, o denominado de dano ricochete ou reflexo, que pode gerar efeitos
patrimoniais ou extrapatrimonias, quanto na esfera da coletividade, quando atinge
interesses difusos, j que inerente ao Direito Ambiental sua qualidade transindividual, podendo tal coletividade ser passvel de determinao ou no.
4. PRINCPIO DA PROVA ENQUANTO ELEMENTO DE CONVICO DO MAGISTRADO
4.1. Livre Concencimento do Juiz e Prova Atpica
Primeiramente vlida a diferenciao entre os conceitos de provas tpicas
e atpicas. As primeiras so aquelas previamente reguladas em lei e so tambm
chamadas de nominadas, j as provas atpicas ou inominadas so aquelas que
podem ser utilizadas para conhecimento dos fatos da causa mas no encontram
previso legal expressa, porm, mesmo sem a previso expressa o art. 5, LV da
Constituio Federal permite que adotemos as provas atpicas como meios vlidos
no processo desde que sua aceitao no seja incondicionada.26
Vale lembrar a ressalva exposta por Eduardo Cambi, ao estabelecer comparao entre indcios e a prova atpica, afirmando que no porque o raciocnio
probatrio baseado em indcios que todas as provas atpicas devem ser aceitas.
O indcio, a priori, no tem carter definitivo e ganha fora somente com a evoluo processual que com o percurso temporal permite, por meio dos indcios, a
inferncia um dos fatos da causa.27
Nesse prisma a prova atpica surge como indcio e se apresenta como meio atpico de convencimento do juiz, sendo impossvel sua vedao sob pena de se estar
violando um princpio constitucional, todavia, devendo sempre estar respaldada pelos princpios constitucionais e com ressalva quanto sua produo e a forma como
so trazidas em juzo, para que assim se efetive o convencimento do magistrado.
4.2. Poderes Instrutrios do Juiz
Como lembra Jos Carlos Barbosa Moreira h duas correntes quanto
atividade probatria, a primeira guiada pelo princpio dispositivo que afirma
caber s partes em litgio a coleta de provas trata-se do adversarial system o
qual empregado no sistema da common law. A segunda corrente permite ao
25
26
27
ANTUNES, Paulo Bessa. Dano ambiental - uma abordagem conceitual. Rio de Janeiro: Lumem Juris, p. 225
CAMBI, Eduardo. Op. cit. p.43-44
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juiz uma postura mais ativa e denominada inquisitorial system, acolhida no

processo da civil law.28
Ao abrigar-se o sistema adotado no processo common law encontramos seu
principal problema que reside na equidade presumida das partes. No existindo
uma equidade real vem para o processo a fragilidade das decises pois pode o
magistrado admitir um resultado de prova desvirtuado. No Brasil, assim como nos
demais pases latino-americanos adotou-se a tendncia do inquisitorial system
que tende a conferir ao Estado-juiz amplos poderes instrutrios.
A adoo de um posicionamento permissivo como previsto pelo inquisitorial system permitiu que diversas correntes manifestem-se contrrias ao pregado
por ele, ao argumento de que uma maior atividade do juiz estaria violando trs
princpios: o dispositivo, o da isonomia e ainda o da imparcialidade.
Fredie Didier Junior refuta os argumentos ao afirmar que no h ofensa ao
princpio dispositivo eis que declara vetado ao magistrado a possibilidade de impedir a manifestao de vontade das partes entretanto afirma o autor que, como se
admite serem as relaes jurdicas materiais e processuais so distintas, pode-se
inferir que o pedido da tutela e os limites de prestao sejam privados, o modo
como ela prestada no o logo, no que se falar em ofensa a tal princpio.29
A violao ao princpio da isonomia tambm descartada ao afirmar que a
influncia do magistrado seria positiva ao agir minimizando as diferenas entre as
partes quando adentram a investigao probatria.
Por fim, a recusa ao aceitar a quebra do princpio da imparcialidade se solidifica no argumento de estar o juiz somente buscando a verdade dos fatos que foram
evocados no processo e sua atuao na busca probatria seria somente no intuito
de tomar a mais acertada das decises possveis, no influenciando de forma alguma para que desenvolva predileo por qualquer das partes.
Alm da corrente contrria h ainda uma corrente uma segunda corrente que
defende a parcialidade do sistema adotado por nosso pas, essa vertente, adotada
por Cndido Rangel Dinamarco, Nery Junior, Joo Batista Lopes, admite a atuao do juiz somente quando h gritante disparidade entre as partes ou em aes
que versem sobre interesses pblicos ou coletivos.
Na esteira desse novo posicionamento, fundamental se citar a postura do
Anteprojeto de Cdigo Brasileiro de Processos Coletivos, que tem como expoente a professora Ada Pellegrini Grinover, o qual permeado desta nova postura
inquisitiva do juiz e entende, como colocado expressamente na sua exposio
de motivos, ser uma necessidade inerente s aes coletivas a flexibilizao das
tcnicas processuais. mrito do Anteprojeto ter dado tratamento diferenciado
s aes coletivas, em especial as que versam sobre o meio ambiente ou outros
interesses difusos ou coletivos, propondo solues que visam atingir um acesso
ordem jurdica justa.30
28
MOREIRA, Jos Carlos Barbosa apud DIDIER JUNIOR, Fredie, Et all. Curso de Direito Processual Civil- Vol.2. Salvador: Jus Podivm, 2009, p. 20
29
DIDIER JUNIOR, Fredie, Et all. Curso de Direito Processual Civil. Vol.2. Salvador: Jus Podivm, 2007, p. 23/24
30
MILAR, Edis. Direito Processual Ambiental. 5.ed., So Paulo: RT, 2007, p. 1035
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5. VALORAO DAS PROVAS

Com o fim da fase instrutria passa-se ao julgamento, e nele que se d
a avaliao das provas. Valorao esta ato exclusivo do juiz, embora possam as
partes influenciar na apreciao das provas a nica valorao vlida, porm, a
promovida pelo magistrado e a partir dela que se forma o esboo da deciso que
mais tarde se consubstanciar.
O princpio adotado pela legislao brasileira, o do livre convencimento motivado, , definitivamente, o que se mostra mais completo e coerente em relao
apreciao e valorao probatria eis que impe ao magistrado expor de forma
expressa os motivos de sua deciso subjugando-o norma legal quanto possibilidade de admisso das provas produzidas no processo vedando veementemente
uma deciso fundada em provas fora dos autos ou at mesmo uma sentena movida somente com as impresses pessoais do juiz, podendo o magistrado alcanar
trs juzos de conscincia: a certeza, a dvida e a ignorncia.
No processo penal, lembra Adalberto Jos Aranha, a concluso pela certeza
no significa a inexistncia de conflito de provas ou de elementos contrrios, a
certeza permite inferir somente que uma das provas ou um conjunto delas prevaleceu por ser racional e cientificamente superior s demais. 31
Ao que tange duvida tem-se o conflito de provas suficientemente fortes de
ambos os lados o que gera para um julgados uma situao conflitante que o impede de formar um juzo racional com credibilidade, eis que temos os motivos positivos e negativos se igualando, existindo a possibilidade. Na desigualdade desses
motivos num estado de dvida, pode tambm chegar o magistrado probabilidade, quando motivos positivos se sobrepem aos negativos e ao de improbabilidade
quanto se apresenta situao inversa. O ltimo estado o da ignorncia, quando
o estado negativo pleno ou parcialmente pleno, fruto de uma total ineficcia dos
meios probatrios.
Na esfera penal, diferentemente da civil, no h a possibilidade do magistrado decidir pela condenao quando nas situaes em que paira a dvida ou ignorncia pois rege-a sempre as garantias do in dubio pro reu que impede o julgador
de prolatar qualquer deciso contrria ao ru quando em seu favor ainda permanecer a incerteza, j no processo civil h maior liberdade quanto a isso podendo o
juiz agir com maior liberdade para prolatar condenao baseado na probabilidade.
6. NUS DA PROVA
De incio, vlida a considerao de Arruda Alvim, ao buscar diferenciar
obrigao e nus; diz ele se tratar a primeira de uma conduta cujo cumprimento
traz benefcios parte que ocupa o outro plo da relao jurdica, podendo aquele que se recusar a cumpri-la ser coercitivamente obrigado a faz-la e existindo
31
ARANHA, Adalberto Jos Q. T. de Camargo. Da prova no processo penal. So Paulo: Saraiva, 1983, p. 45
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ainda, quando personificado o inadimplemento, a possibilidade da obrigao convertida em pecnia. Por outro lado, a definio de nus no implicaria em qualquer punio extra alm das consequncias negativas que possivelmente podem
ocorrer por seu descumprimento.32 Neste contexto, como lembra Eduardo Cambi,
provar no um dever jurdico, mas uma condio para se alcanar a vitria, o
que, tecnicamente, deve ser entendido como nus da prova, no sendo tal cumprimento, porm, uma garantia de vitria.33
Joo Batista Lopes, antes de adentrar suas consideraes sobre o nus da
prova pontua sobre o nus da alegao, e lembra que cabe parte a alegao dos
fatos e das circunstncias que os envolvem no cabendo ao juiz, em princpio,
investig-los ou complement-los, o que, todavia, no pode ser levado em considerao plenamente, especialmente quando versando sobre direitos indisponveis,
caso aqui do direito ambiental, terminando o autor com a alegao que no
objeto de prova o que no foi alegado.34
A distribuio do nus da prova no Cdigo de Processo Civil pode ser vista
sob dois prismas, um primeiro objetivo - vinculado atividade das partes - e o outro subjetivo - segundo a atividade do juiz. Ambos se tangem quando, no processo,
se estabelece que a cada parte cabe provar o alegado, no podendo o juiz eximir-se
de sentenciar usando do argumento da insuficincia de provas. Tal concepo
fruto da tica adotada pelo Estado Liberal, sendo a postura mais ativa do juiz na
produo de provas admitida apenas em casos excepcionais.
Vlida aqui a considerao de Eduardo Cambi que critica a parte da doutrina
que compreende a possibilidade de ser suprimida a perspectiva subjetiva, visto que,
como h obrigao do magistrado em decidir, mesmo ante a ausncia de provas, seria
relevante, ento, somente a vertente objetiva. Contudo, lembra o autor que mesmo em
sentido objetivo o nus da prova seria suportado por uma das partes, logo, no haveria
porque se falar na dissociao desta dupla perspectiva, at porque, parte que permaneceu inerte durante a fase probatria grande o risco de ver sua pretenso negada.35
A Constituio Federal, por sua vez, expressa ao defender a igualdade. Igualdade esta indiscutivelmente material, busca tratar os desiguais na proporo de sua
desigualdade e os iguais de maneira igualitria. Para tanto, necessria uma postura mais ativa do ente julgador, que deve abandonar a posio predominantemente
passiva e se mostrar de forma mais explicita e atuante, afim de que se materialize a
igualdade pregada constitucionalmente e se atinja um julgamento justo. Constri-se
assim um processo inquisitivo, deixando de lado a postura dispositiva de antes.
Eduardo Cambi coloca a noo de nus como negativa, j que, ao deixar o
encargo probatrio, o litigante tem aumentado seu risco de sofrer com uma deciso desfavorvel. No entanto, lembra o autor, com o advento da Declarao de
Direitos Humanos o direito a prova ganha um carter positivo, que trata a prova
como direito primordial podendo a parte, inclusive, provar fatos que no esto sob
32
33
34
35
ALVIM, Arruda. Manual de Direito Processual Civil- Vol. 2, 10. ed., So Paulo: RT, 2006, p. 436
LOPES, Joo Batista. A prova no direito processual civil. 3.ed., So Paulo: RT, 2007, p. 38
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sua responsabilidade quando entender que isso pode aumentar suas chances para
promover o convencimento do juiz. Logo, a abordagem da prova deve transcender
os limites negativos estabelecidos pela legislao, cuja tutela pode at certo limite
ser exigida do Estado-juiz.36
Sob tal tica, Marcelo Abelha Rodrigues expresso ao colocar o art. 333 do
CPC como violao ao devido processo legal quando no h igualdade real entre
as partes j que, partindo do princpio que a prova ente fundamental para a atestar o direito, assim como para materializar a coisa julgada, no daria s partes as
mesmas chances processuais, e a postura estanque do referido artigo funcionaria,
na verdade, como legitimadora da desigualdade processual.37
Sendo assim, o Cdigo de Processo Civil, por voltar-se tutela de direitos
individuais, inadequado para tutelar bens coletivos como o caso do meio ambiente e, para adaptar esse paradigma, preciso repensar o princpio que rege a
produo de provas, a mxima que o nus subjetivo limita o nus objetivo da
prova.38 Isso implica em afirmar que a faculdade da parte em apresentar ou no
suas provas limita a oferta e a qualidade das provas postas disposio do magistrado para fundamentar sua deciso, devendo ele, ento, para proferir deciso
justa produzir as provas que achar necessrias, tambm dispondo neste sentido o
art. 130 do CPC ao pregar o aspecto publicista da prova.
Tomando os argumentos que embasam o art. 333 do CPC, ou seja, sua
fundamentao no Estado Liberal e numa viso individualista, sua adoo pelo
Estado-juiz atualmente, torna-o injusto, pois entende que a falta de produo de
provas sempre uma disposio de vontade da parte, o que no verdade. Logo,
conclui-se que o referido artigo no guarda qualquer compromisso com a realidade, dando quele que tem maior habilidade no manejo da regra do nus da prova
e da limitao da outra parte a vitria que, por sua vez, fruto de uma injustia.39
Mais uma crtica em relao a este artigo se consubstancia quando h o
questionamento sobre quem deve ser desincumbido da prova, se aquele que sofreu
o dano ou o suposto causador que, por sua vez, dever demonstrar a inexistncia
de causalidade entre sua conduta e o dano implementado. Sobre essa questo
conclui Marcelo Abelha Rodrigues que a prova, nestes casos, caberia ao suposto
causador, pois a parte lesada j estaria onerada com a comprovao do dano, surgindo ento mais uma crtica quando a postura inflexvel do art. 333, CPC que em
casos assim estaria em legitimando uma injustia processual.40
Neste contexto, no s o Cdigo de Processo Civil, mas tambm as disposies da Lei da Ao Civil Pblica combinada ao Cdigo de Defesa do Consumidor formaro as diretrizes processuais adequadas para guiar as aes que versem
sobre o Direito Ambiental.
CAMBI, Eduardo. Direito Constitucional prova no processo. So Paulo: RT, 2001, p. 42/43
GRINOVER, Ada Pelegrini. MENDES, Aluzio Gonalves de Castro. WATANABE, Kazuo. Direito processual coletivo
e o anteprojeto de cdigo brasileiro de processos coletivos. So Paulo: RT, 2007, p. 246
38
GRINOVER, Ada Pelegrini. MENDES, Aluzio Gonalves de Castro. WATANABE, Kazuo. Op. cit. p. 247
39
RODRIGUES, Marcelo Abelha. Processo Civil Ambiental. So Paulo: RT, 2007, p. 131
40
RODRIGUES, Marcelo Abelha. Processo Civil Ambiental. So Paulo: RT, 2007, p. 155/165
36
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7. INVERSO DO NUS DA PROVA

Tcnica de inverso do nus da prova, como define Eduardo Cambi, um
meio para proteger a parte com dificuldade na produo de uma prova ou que est
em uma posio de desigualdade, sendo a parte mais vulnervel. Fruto de uma
das vrias tentativas de tentar adequar as regras processuais s situaes de fato
para proteger de violaes o direito material, faz uso de presunes simples que,
por sua vez, partem de pressupostos estabelecidos pela legislao. Com isso, dse valor probatrio provisrio ao fato alegado e cabe parte contrria demonstrar
a falta de veracidade dele, sob pena deste valor provisrio tornar-se definitivo na
prolao da sentena.41
A Lei 8078/1990 estabeleceu regra quanto inverso do nus da prova para
situaes envolvendo o consumidor (art. 6, VIII), embora para Fredie Didier Junior o CDC, ao permitir a redistribuio do nus probatrio, teria adotado a teoria
da carga dinmica da prova aplicada exclusivamente s causas de consumo.42
Nasce ento a discusso relativa aplicao do art. 6, VIII do CDC, ao
colocar de maneira expressa a possibilidade de se inverter o nus da prova, d
vivncia real aos Princpios constitucionais da Ampla Defesa e Isonomia, j que
tanto a Lei 7347/1985 quanto o CDC adotaram uma postura constitucional, o que
possibilitou a criao de microsistemas processuais que promovessem maior efetivao a tutela de interesses coletivos, difusos e individuais homogneos.
A vertente contrria adoo da regra processual do art. 6, VIII do CDC
pauta-se na interpretao literal do art. 21 da Lei 7347/1985 que por no se reportar em momento algum Lei 8078/1990 no permitiria a inferncia pela admisso
da inverso do nus da prova, pois tal interpretao processual feriria o Princpio
da Legalidade e as regras do direito positivo. Ainda reforando sua tese afirmam
ser a inverso um gravame para o ru, logo, no caberia a aplicao analgica ou
extensiva da norma, pois vedada tal interpretao quando em prejuzo para o
ru. Alm destes, mais um de seus argumentos o fato de a disposio do art. 6,
VIII ter sua base pensada para a aplicao do direito material envolvendo consumidores e fornecedores, sendo assim, no poderia se estender um elemento da
relao jurdica material de consumo s demais demandas coletivas.43
Em contrapartida, os defensores da inverso do nus probatrio argumentam que a previso do art. 21 da Lei 7347/1985 deve ser interpretada de maneira onto e teleolgica, sendo assim, o que deve ser apreendido da disposio
legal que Lei de Ao Civil Pblica devem ser empregados os dispositivos
processuais do CDC, logo, no haveria nenhuma dvida sob a possvel utilizao
do art. 6, VIII, do CDC. Tambm sob a tica defensiva apresenta-se o argumento
de dever o processo ambiental ser regido pelos princpios do Direito Ambiental, o
CAMBI, Eduardo. A prova civil. So Paulo; RT, 2006, p. 410/411

DIDIER JUNIOR, Fredie. SANETI JUNIOR, Hermes. Curso de Direito Processual Civil. Vol. 4, 4.ed., JusPodivm:
Salvador, 2009, p. 310/311
43
MILAR, dis. Direito Processual Ambiental. 5.ed., So Paulo: RT, 2007, p. 1029/1030
41
42
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que permite a deciso fundamentada na probabilidade em lugar da certeza absoluta, tendo em vista a potencialidade destrutiva dos danos ambientais.
Para dis Milar, a postura defensiva seria possvel ante a importncia e
fundamentalidade do meio ambiente, o qual deve ser protegido da forma mais eficiente possvel e, sendo a inverso um meio legal e eficiente para preserv-lo, no
haveria porque, ento, exclu-lo como tcnica processual das Aes Civis Pblicas. Todavia, a violao de postulados como a isonomia e o devido processo legal
no podem ser acolhidos somente em virtude de uma concepo filosfica, como
o caso da tutela dos bens ambientais, e sendo sua adoo uma forma de legitimar
essa postura violadora, defende o autor ento que sua aplicao deveria partir de
uma postura legal expressa, que adote a inverso do nus da prova e assim, tutele
de maneira eficiente o meio ambiente.44
Por fim, interessante a crtica de Marcelo Abelha Rodrigues ao discordar
da adoo da inverso do nus da prova como somente um meio de inverter a injustia, baseado no falso argumento de se estar corrigindo uma desigualdade, ao
que o autor chama de negao da negao, at porque a dificuldade de produo
de prova para uma das partes no significa a facilidade para a outra.45
8. A CARGA DINMICA DA PROVA
A necessidade da concepo dinmica se deu quando, em especial nos casos de processo coletivo, a teoria tradicional da prova no trazia justia para as
decises, como tambm a inverso do nus acabava por ser somente um meio de
inverter o plo atingido pela injustia. Com a proposta da carga dinmica da prova evita-se que, por extrema dificuldade na produo da prova, o demandado se
mantenha inerte em prejuzo dos direitos difusos, coletivos ou individuais homogneos sem tolher do suposto causador do dano o direito de provar o contrrio.46
Para minimizar os efeitos negativos da aplicao do art. 333 do CPC Marcelo Abelha Rodrigues coloca trs tcnicas processuais como adequadas. A primeira
seria a criao de presunes ou fices jurdicas, as quais seriam tomadas como
verdadeiras at o momento em que fossem questionadas pela parte prejudicada
e comprovada que sua aplicao no seria possvel questo discutida, pois a
presuno adviria da prpria atividade de risco, gerando assim a responsabilidade
civil ambiental. A segunda tcnica apresentada seria a inverso do nus da prova
que, por sua vez, j foi abarcada pelo Cdigo de Defesa do Consumidor em seu
art. 6, VIII. Por fim, o autor coloca a carga dinmica da prova que tem como
principal vantagem a ausncia de critrio legal predefinido na distribuio do nus
da prova, lembrando ele, no entanto, que seu emprego somente se dar quando
verificada a hipossuficincia tcnica de uma das partes em relao outra.47
MILAR, dis. Direito Processual Ambiental. 5ed, So Paulo: RT, 2007, p. 1031
RODRIGUES, Marcelo Abelha. Processo Civil Ambiental. So Paulo: RT, 2007, p. 134
46
47
GRINOVER, Ada Pelegrini. MENDES, Aluzio Gonalves de Castro. WATANABE, Kazuo. Direito processual coletivo
e o anteprojeto de cdigo brasileiro de processos coletivos. So Paulo: RT, 2007, p. 248/249
44
45
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A adoo da distribuio dinmica do nus da prova se d nos projetos

das legislaes coletivas, sendo ela defendida por diversos doutrinadores e
comeando, aos poucos, a ganhar relevncia no campo processual.
O primeiro projeto a evocar a teoria foi o CM-GIDI em seus artigos 11,
12 e 13. Nesta direo tambm andaram o Anteprojeto de Cdigo Brasileiro
de Processos Coletivos em seu art. 10 1 c/c art. 23, 5, IV e V, e ainda
seguindo na mesma esteira o Anteprojeto de Cdigos de Processo Coletivo
elaborado em conjunto pelos programas de ps-graduao em Direito da Universidade Estadual do Rio de Janeiro e da Universidade Estcio de So, em
seu art. 19, 1.48
Como dito no tpico referente inverso do nus da prova, as aes
ambientais podem ter sentena motivada em um juzo de probabilidade, de
convencimento quanto existncia do dano e o nexo causal, a aplicao da
denominada Teoria da Causalidade Adequada, e neste passo vem a proposta
da professora Ada Pellegrini Grinover que reconhece uma realidade processual, a de que a dificuldade da produo da prova por uma parte no significa, necessariamente, a facilidade da outra, ficando o autor desincumbido de
produzi-la somente quando parte contrria o fizer com maior facilidade.
Seria, na viso de dis Milar, a substituio do conceito da hipossuficincia pelo da hipersuficincia. 49
Quanto a isso Eduardo Cambi faz interessante considerao ao dispor
que, ao dar a carga probatria quele que mais facilidade tem em demonstrar
o fato, possui mais conhecimentos tcnicos ou informaes especficas, h a
facilitao da prova, eis que essa distribuio de carga se d por fora de lei,
no condicionado apreciao do magistrado que no precisa se prender a
observar se h cumprimento dos pressupostos processuais, como se d, por
exemplo, no caso da inverso. Ainda sobre este aspecto afirma o autor que o
juiz passa a ser um gestor da prova fazendo, ao romper com as regras abstratamente definidas ao nus, que os direitos sejam eficientemente tutelados.50
Ainda da crtica de dis Milar o fato do 2 do art. 10 do Anteprojeto de
Cdigo Brasileiro de Processos Coletivos conceber a inverso do nus da prova
para parte que se verifique hipossuficincia, isso porque a carga dinmica seria
mais ampla e, frente liberdade proposta pelo 1, no haveria porque propor o
2. Sendo interessante aqui a ressalva do autor quanto impossibilidade de ser
o Ministrio Pblico colocado como hipossuficiente em razo de ele poder contar com diversos rgos de apoio e prerrogativas. Vindo o 3 do Anteprojeto
em defesa das regras processuais da ampla defesa e do contraditrio, ao prever
que ao magistrado cabe a faculdade de conceder parte que foi incumbida com a
atividade probatria nova oportunidade de produo destas.51
DIDIER JUNIOR, Fredie. SANETI JUNIOR, Hermes. Curso de Direito Processual Civil- Vol. 4, 4ed., JusPodivm:
Salvador, 2009, p. 308/309
49
MILAR, dis. Direito Processual Ambiental. 5ed, So Paulo: RT, 2007, p. 1033
50
51
MILAR, dis. Op. cit. p. 1033/1034
48
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Na viso de Antonio Janyr DallAgnol Junior a teoria teria quatro pontos fundamentais: i) jamais se repartir o encargo prvia e abstratamente, mas
sim de forma casustica, ii) a distribuio dinmica da prova, no podendo
ser, ento esttica ou inflexvel, iii) as partes ficariam indiferentes na classificao processual, independentes de serem autor ou ru e iv) a natureza
probandi do fato pouco importaria, sendo dado quele que tem melhor condies de produzir a prova o nus de faz-lo.52
A fundamentao da teoria teria suas razes nos Princpios da Igualdade, Lealdade, Boa-f e Veracidade, Solidariedade, Devido Processo Legal e
Acesso Justia. Desta forma, por respeitar os princpios fundamentais, o
juiz poderia aplic-la ao processo exercendo, assim, um papel colaborativo,
o qual deve permear todo o processo e no somente a fase decisria. Nesta
esteira devendo promover a organizao da atividade probatria na audincia preliminar ou no saneador, evitando com isso violar o direito prova
fundamental das partes.
No entanto, diferente do que se concebe, a distribuio dinmica da
carga probatria no , exatamente, uma novidade, sendo empregada no direito brasileiro pela jurisprudncia e doutrina em matria de responsabilidade civil do mdico e com relao em contratos bancrios.
No conceito de Marcelo Abelha Rodrigues a adoo das novas tcnicas probatrias viriam para tirar a prova como bice a materializao do
direito. Para ele, quanto s propostas do Anteprojeto, deveria f icar a regra
do art. 333 do CPC limitada s situaes procedimentais de custo da produo da prova, em especial quando fruto da atividade investigatria do
juiz. Por fim, o autor defende o emprego da carga dinmica em todos os
casos, sendo o nus da prova estabelecido no saneador e, nos casos de non
liquet, o juiz ter a prerrogativa de julgar o mrito em favor do que no se
desincumbiu do nus probatrio, sendo a coisa julgada baseada secundum
eventum probationes. 53
Em confluncia a essa ideia segue o pensamento de Eduardo Cambi,
que entende possvel a aplicao da teoria no somente quando necessrio
tutelar direitos coletivos, difusos ou individuais homogneos, como tambm
em toda situao concreta na qual o direito esteja sendo violado pela valorizao do meio (prova) em detrimento do fim (proteo do direito).54
Assim, apreende-se que ante a dificuldade que se constri na comprovao dos danos ambientais, a carga dinmica viria ao encontro de uma
proposta mais eficiente e justa para tutelar e proteger o meio ambiente diminuindo os bices que se impe na prova dos danos ambientais.
52
DALLAGNOL JUNIOR, Antonio Janyr in DIDIER JUNIOR, Fredie. SANETI JUNIOR, Hermes. Curso de Direito
Processual Civil- Vol. 4, 4.ed., JusPODIVM: Salvador, BA, 2009, p. 310
53
RODRIGUES, Marcelo Abelha. Processo Civil Ambiental. So Paulo: RT,2007 , p. 167
54
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97
9.1 O sistema probatrio teve, assim como o direito substancial, evoluo com
a passagem do tempo. Assim, do sistema romano ao atualmente adotado pelo
ordenamento, vemos apreciao da prova sob diferentes enfoques e valoraes
no processo.
9.2 Como tudo aquilo que permite alcanar decises justas e efetividade do Direito, a questo probatria foi acolhida pela Constituio Federal, sendo toda ela
moldada sob a tica do Contraditrio e da Ampla Defesa.
9.3 No ordenamento brasileiro, em especial no Cdigo de Processo Civil, a prova nus do autor, devendo ele efetu-la sob pena de ver seu pleito negado, no
entanto, para algumas relaes, como a envolvendo o ambiente ou consumidor,
a disposio no eficiente, surgindo novas teorias como a inverso do nus da
prova e a carga dinmica para tentar sanar tais defeitos.
9.4 A carga dinmica da prova se prope a resolver a questo da prova nas aes
ambientais, que por suas peculiaridades no se adequa a teoria geral do nus
da prova nem mesmo inverso do nus, dando possibilidade, atravs de uma
postura menos engessada do juiz, de se prolatar deciso justa e confluente com
o Direito.
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a responsabilidade civil das instituies

financeiras no financiamento DE
atividades lesivas ao meio ambiente
MARIANA THAS MOURA
Bacharel em Direito pela univali

Universidade do Vale do Itaja, Campus Itaja
ZENILDO BODNAR
Juiz Federal e Professor na univali
1. normas ambientais para a concesso de financiamentos

Alm dos riscos econmicos envolvidos nas operaes bancrias de financiamento, as instituies financeiras tambm devem considerar os riscos
ambientais.
Por esse motivo, o Conselho Monetrio Nacional editou normas referentes concesso de financiamentos, cuja fiscalizao est a cargo do Banco
Central do Brasil. Dentre as normas aplicveis concesso de crdito, merecem destaque quelas relativas proteo do meio ambiente, especialmente
nos financiamentos rurais e empresariais. Alm das normas especficas, as
instituies financeiras tambm devem observar as leis ambientais em geral e
especialmente a Constituio que atribui a todos o dever de proteger o meio
ambiente.
As exigncias a serem observadas pelos financiadores abrangem, alm da
concesso do financiamento em si, a fiscalizao criteriosa da utilizao dos recursos e a exigncia de licena ambiental, conforme ser analisado.
1.1 A Exigibilidade da Licena Ambiental
As instituies financeiras, no momento da concesso de crdito, devem
cumprir as normas ambientais vigentes, obrigando que os financiados tambm as
cumpram. Para tanto, devem exigir a documentao necessria a fim de comprovar que a atividade a ser financiada ser desenvolvida de maneira compatvel com
o bem estar ambiental, conforme o artigo 12 da Lei 6.938 de 1981 (Lei da Poltica
Nacional do Meio Ambiente). Preceitua este artigo que:
Art. 12 As entidades e rgos de financiamento e incentivos governamentais
condicionaro a aprovao de projetos habilitados a esses benefcios ao licen-
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100
ciamento, na forma desta Lei, e ao cumprimento das normas, dos critrios e dos
padres expedidos pelo CONAMA1.
Este dispositivo de Lei condiciona a concesso de financiamentos apresentao da licena ambiental por parte daquele que vem a solicitar financiamento,
bem como seu enquadramento nas normas do CONAMA.
Em complemento a este artigo de Lei, tm-se ainda o artigo 23 do Decreto
99.274 de 1990, que estabelece que as entidades governamentais de financiamento ou gestoras de incentivo devero condicionar a concesso de financiamentos comprovao do licenciamento.
Importante ainda ressaltar que a resoluo n. 237 do CONAMA que estabelece quais as atividades empresariais que exigem o licenciamento ambiental e
que, portanto, devero ter este comprovado perante os rgos financiadores.
Alm desta exigncia geral, outras de natureza especfica tambm devero
ser observadas, conforme cada espcie de financiamento pleiteado. o caso, por
exemplo, do financiamento agropecurio no Bioma Amaznia2, regulamentado
pela Resoluo 3.545 do Banco Central. Esta resoluo alterou o Manual de Crdito Rural do Banco Central, impondo certas exigncias para a concesso de crdito rural nos municpios que integram o Bioma Amaznia, como a apresentao
de licena ambiental vigente do imvel onde ser implantado o projeto a ser financiado e de declarao de que no existem embargos vigentes de uso econmico de
reas desmatadas ilegalmente neste imvel, alm da necessidade de que a instituio responsvel pelo financiamento verifique a veracidade de tais documentos
mediante conferncia por meio eletrnico junto ao rgo emissor.
Outro exemplo, so as exigncias feitas s empresas que produzem organismos geneticamente modificados3, reguladas pelo artigo 2, 4 da Lei n. 11.105/05
(atual Lei de Biossegurana). Este artigo impe as instituies financeiras pblicas ou privadas, nacionais ou estrangeiras a necessidade de exigir destas empresas a apresentao do Certificado de Qualidade em Biossegurana, emitido pela
1
CONAMA rgo consultivo e deliberativo do SISNAMA (Sistema Nacional do Meio Ambiente) institudo pela Lei
6.938/81 que preceitua em seu artigo 6: Os rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territrios
e dos Municpios, bem como as fundaes institudas pelo Poder Pblico, responsveis pela proteo e melhoria da qualidade ambiental, constituiro o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, assim estruturado: I - rgo Superior: o
Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, com a funo de assistir o Presidente da Repblica na formulao de
diretrizes da Poltica Nacional do Meio Ambiente;
2
Bioma amaznia Bioma conceituado no mapa como um conjunto de vida (vegetal e animal) constitudo pelo agrupamento de tipos de vegetao contguos e identificveis em escala regional, com condies geoclimticas similares e
histria compartilhada de mudanas, o que resulta em uma diversidade biolgica prpria. [...]Maior reserva de diversidade
biolgica do mundo, a Amaznia tambm o maior bioma brasileiro em extenso e ocupa quase metade do territrio
nacional (49,29%). A bacia amaznica ocupa 2/5 da Amrica do Sul e 5% da superfcie terrestre. Sua rea, de aproximadamente 6,5 milhes de quilmetros quadrados, abriga a maior rede hidrogrfica do planeta, que escoa cerca de 1/5 do
volume de gua doce do mundo. Sessenta por cento da bacia amaznica se encontra em territrio brasileiro, onde o Bioma
Amaznia ocupa a totalidade de cinco unidades da federao (Acre, Amap, Amazonas, Par e Roraima), grande parte de
Rondnia (98,8%), mais da metade de Mato Grosso (54%), alm de parte de Maranho (34%) e Tocantins (9%). (IBGE.
IBGE lana o Mapa de Biomas do Brasil e o Mapa de Vegetao do Brasil, em comemorao ao Dia Mundial da Biodiversidade. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza.php?id_noticia=169>.
Acesso em: 01 nov. 2008.
3
Organismos geneticamente modificados planta ou animal que contm material gentico alterado de modo permanente (ALTIEN, Miguel A. Biotecnologia agricola: mitos, riscos ambientais e alternativas. Porto Alegre : EMATER-RS,
2002. p. 49.)
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CTNBio, sob pena de se tornarem co-responsveis pelos eventuais efeitos decorrentes do descumprimento desta Lei ou de sua regulamentao.
As normas citadas, tanto gerais como especficas, tem o objetivo de atribuir
especial papel preventivo na atuao das instituies financeiras em defesa da
integridade dos bens ambientais, pois o financiador detm o controle econmico
dos investimentos atravs da exigncia da documentao necessria, devendo se
utilizar de tal controle para auxiliar na aplicao da legislao ambiental. Segundo
GRIZZI, O legislador procurou, com isso, o apoio dos bancos para aplicar concretamente a legislao ambiental, indicando a necessidade de atuao conjunta
entre bancos e rgos ambientais de fiscalizao.4
No cumprida a obrigao de exigncia do licenciamento ambiental, bem
como as demais decorrentes da legislao, estar o financiador equiparado a um
verdadeiro causador dos danos, pois ao emprestar recursos sem a observncia
das normas pertinentes descumpre um dever de tutela do meio ambiente e, desta
forma, se equipara quele que causa diretamente a degradao.
Assim, torna-se co-autor com relao aos atos lesivos ao meio ambiente
causados pelo financiado e estar obrigado tambm a arcar com as conseqncias
de dano ambiental ocasionado.
Neste contexto, destaca-se a obrigao das instituies financeiras financiadoras de verificar se o financiamento cumpre a legislao ambiental para somente
ento, decidirem pela sua concesso ou no, ficando coobrigadas a ressarcir os
danos no caso de eventual descumprimento.
Destaque-se ainda que algumas licenas ambientais somente tornam-se efetivas condicionadas a prazos a serem cumpridos pelo requerente do financiamento
caso em que, na opinio de BENTO, dever a instituio financeira aguardar a
expedio do documento final pelos rgos ambientais para, somente aps, ser
procedida a anlise final da concesso ou no do crdito.5
Desta forma o financiador tem o dever de exigir a apresentao da documentao necessria e fazer a anlise da mesma conforme o projeto a ser financiado para
ento conceder o financiamento. No entanto, a instituio financeira no pode, aps
este momento, deixar de controlar as atividades deste financiado, de forma que sua
responsabilidade no pode ser restrita ao instante da concesso do financiamento,
sendo necessrio seu acompanhamento ao longo do desenvolvimento da atividade.
O contrato de financiamento celebrado sem a observncia da normativa ambiental desatende duplamente a Constituio, pois esta alm de estabelecer o dever
geral de tutela do meio ambiente tambm preceitua que o sistema financeiro deve
promover o desenvolvimento equilibrado e servir aos interesses da coletividade.
Importante ainda observar que o desrespeito s regras ambientais contraria
os princpios da Precauo e Preveno, mais um motivo pelo qual enseja a reparao civil.
4
GRIZZI, Ana Luci Esteves et al. Responsabilidade Civil Ambiental dos Financiadores. Rio de Janeiro: Lmen Jris,
2003. p. 53- 54.
5
BENTO, Edivaldo Jos. 2008. Responsabilidade Civil Ambiental dos Financiadores. Dissertao de Mestrado UNAERP, Ribeiro Preto, 2008. p. 138.
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102
Deste modo, ao infringir os ditames legais, ambientais ou econmicos, o

contrato de financiamento torna-se ilcito quanto ao seu objeto e, sendo a licitude
do objeto do contrato um de seus elementos essenciais, torna-se invlido e nulo
de pleno direito.6
1.2 A Responsabilidade pela Fiscalizao da Utilizao dos recursos
Cumpridas as exigncias da legislao ambiental na fase da concesso do
financiamento, ainda assim no podem ficar as instituies financeiras totalmente
exoneradas de responsabilizao pelos atos subseqentes.
Isso porque o financiador tem ainda a obrigao de fiscalizar e acompanhar a
utilizao dos recursos por ele liberados, pois assim estar cumprindo seu dever
constitucional de preservar e defender o meio ambiente ecologicamente equilibrado, essencial sadia qualidade de vida.7 e, caso estes no sejam utilizados de
forma correta a preservar o meio ambiente responder civilmente pela degradao
ocorrida.
O financiador no pode ter sua responsabilidade limitada ao momento da
concesso de um financiamento pois, aps essa fase podero ocorrer diversos
danos ambientais ocasionados ao longo do empreendimento. Desta forma, o papel
do financiador vai muito alm da simples atuao burocracia de exigir a licena
ambiental, tendo tambm um dever de fiscalizao.
Deve, portanto a instituio financiadora acompanhar todas as fases do projeto financiado, no se limitando a fazer as exigncias ambientais somente quando
da liberao do crdito para, posteriormente, eximir-se da sua obrigao de agir
em prol do meio ambiente.
Segundo PESQUEIRA devem ser exigidas todas as licenas determinadas
por lei, bem como se acompanhar cada fase do projeto desenvolvido. O contrato
estabelecido dever ser rompido sempre que irregularidades forem constatadas. 8
Isso ocorre porque, mesmo cumprindo as exigncias ambientais para a concesso de financiamentos, a responsabilidade civil no se exclui pela existncia de
licena ambiental, no ficando a partir dela, autorizada a degradao ambiental,
at mesmo porque as licenas ambientais so peridicas e podem contem novas
exigncias.
Desta forma as instituies financeiras podem ser responsabilizadas civilmente no somente caso de no serem cumpridas as exigncias ambientais
quando da liberao do financiamento pleiteado, mas tambm na hiptese de
ausncia ou falha na fiscalizao da atividade desenvolvida por intermdio do
financiamento.
GRIZZI, Ana Luci Esteves et al. Responsabilidade Civil Ambiental dos Financiadores. p. 57.
BENTO, Edivaldo Jos. Responsabilidade Civil Ambiental dos Financiadores. p. 138.
8
PESQUEIRA, Juliana. Da responsabilidade dos administradores e financiadores por danos ambientais. Disponvel em:
<http://britcham.com.br/dowload/resenha_legal_0608.pdf>. Acesso em: 07 out. 2008.
6
7
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103
2. responsabilidade solidria dos financiadores por danos indiretos

A Lei 6.938/81, em seu artigo 3, IV, traz o conceito de poluidor, como sendo
toda pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado, responsvel, direta ou
indiretamente, por atividade causadora de degradao ambiental.
Esta lei tambm responsabiliza o poluidor indireto, que indiretamente responsvel pela degradao ambiental e, instituiu a responsabilidade solidria em
matria ambiental, ou seja, a responsabilidade concorrente de todos aqueles que
de alguma forma colaboraram com a atividade que causou a degradao.
Assim, a instituio financeira que empresta valores a serem empregados em
atividade que lese indevidamente os bens ambientais, pode ser responsabilizada
por ato de terceiro. A responsabilidade tambm ser solidria, cabendo eventual
ao entre os co-obrigados para aferio de regresso parcial.
Deste modo, resta clara a existncia da responsabilidade solidria das instituies financeiras que financiem atividades nocivas ao meio ambiente, pois que
est explcita ou implcita em vrios dos dispositivos de lei j mencionados.
Assim, a ao civil pblica para reparao dos danos ambientais, poder ser
proposta contra o responsvel direto, o responsvel indireto (no caso as instituies
financeiras), ou ambos, pois, de acordo com RESSUREIO, havendo a responsabilidade solidria os litisconsortes podem ser acionados em litisconsrcio facultativo,
no se exigindo que o autor acione todos os responsveis, mesmo podendo faz-lo.9
2.1 A Desnecessidade de Comprovao da Culpa
Conforme j citado anteriormente, o pargrafo 1 do artigo 14 da Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81) estabelece que a responsabilidade civil, e conseqentemente, a reparao correspondente, em matria ambiental
independente de culpa, ou seja, objetiva.
No entanto, a teoria do risco, que substitui a da culpa em caso de danos
ambientais, divide-se em duas teorias: a teoria do risco integral que no admite
excludentes de responsabilidade, ou seja, qualquer dano ambiental que tenha alguma conexo com a atividade desenvolvida deve ser reparado; a teoria do risco
criado, que admite excludentes de responsabilidade como a culpa exclusiva da
vtima, fatos de terceiro ou fora maior.
No caso especfico da instituio financeira financiadora de atividade que
cause danos ao meio ambiente, a responsabilizao ocorreria com fundamento
na responsabilidade civil ambiental objetiva e solidria, pautada nas diretrizes
ambientais impostas ao setor econmico pela Constituio Federal, na Teoria do
Risco Criado e no Princpio do Poluidor-Pagador.10
RESSURREIO, Mauricio Gaspari. Da co-responsabilidade civil dos bancos por danos ambientais. Jus Navigandi.
Teresina, ano 11, n. 1228, 11 nov. 2006. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=9142>. Acesso em
07 out. 2008.
10
CONSULTOR JURDICO. Financiamento instrumento de controle ambiental. Disponvel em: <http://www.conjur.
com.br/static/text/1708,1>. Acesso em 07 out. 2008.
9
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104
No entanto, outros autores, como RESSUREIO, afirmam que no se funda na teoria do risco criado, ou seja, no admite excludentes de responsabilidade,
de modo que o financiador responde pela reparao in solidum do dano causado
por seu cliente, em face da teoria objetiva do risco integral.11
Apesar da polmica, predomina a orientao de que a responsabilidade objetiva das instituies financeiras deve ser baseada na teoria do risco criado e permitindo-se a utilizao das excludentes de responsabilidade em determinados casos.
Importante ressaltar que a aplicao indiscriminada da teoria do risco integral poderia causar um grande receio por parte das instituies financeiras de
modo a ocasionar uma retrao na oferta de crdito, pois se o risco do financiador
alto, este tende a ser mais criterioso na hora de conceder emprstimos e os juros
aplicados tambm tenderiam ser mais elevados.
Deste modo, entende-se mais vivel a aplicao da teoria do risco criado
como forma de resguardar o meio ambiente sem prejudicar a economia, na busca
do to almejado desenvolvimento sustentvel.
Assim a instituio financeira que respeitar a legislao ambiental e os princpios da preveno e precauo, fazendo as exigncias necessrias ao conceder
o financiamento e fiscalizando corretamente, poder se valer das excludentes de
responsabilidade, quais seja o caso fortuito e a fora maior.
Apesar do posicionamento majoritrio acerca do tema, no sentido de que a
responsabilidade civil das instituies financeiras objetiva, pautada na teoria do
risco criado, alguns autores, como BENTO, que, baseado nas idias de STOCO,
afirma que a responsabilidade nesses casos deve ser subjetiva e dependente de
culpa, pois a atividade bancria no seria atividade de risco.12
Afirma ainda o autor que, caso fosse considerada a responsabilidade objetiva para as instituies financeiras financiadoras, isso acarretaria uma retrao do
crdito e conseqente dificuldade de progresso da indstria e da economia, pois
estas teriam que adotar uma srie de providncias nocivas ao mercado brasileiro
para sua prpria proteo.
Segundo esta idia, tais fatos ocasionariam um desequilbrio na relao entre o desenvolvimento econmico e a preservao ambiental, prejudicando aquele
em detrimento desta e contrariando o princpio do desenvolvimento sustentvel.
Nessa linha, h ainda arresto do TRF da 1 Regio:
[...]6. Quanto ao BNDES, o simples fato de ser ele a instituio financeira
incumbida de financiar a atividade mineradora da CMM, em princpio, por si
s, no o legitima para figurar no plo passivo da demanda. Todavia, se vier a
ficar comprovado, no curso da ao ordinria, que a referida empresa pblica,
mesmo ciente da ocorrncia dos danos ambientais que se mostram srios e
graves e que refletem significativa degradao do meio ambiente, ou ciente do
incio da ocorrncia deles, houver liberado parcelas intermedirias ou finais
RESSURREIO, Mauricio Gaspari. Da co-responsabilidade civil dos bancos por danos ambientais. Jus Navigandi.
Teresina, ano 11, n. 1228, 11 nov. 2006. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=9142>. Acesso em
07 out. 2008.
12
11
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105
dos recursos para o projeto de explorao minerria da dita empresa, a, sim,

caber-lhe- responder solidariamente com as demais entidades-rs pelos danos ocasionados no imvel de que se trata, por fora da norma inscrita no art.
225, caput, 1, e respectivos incisos, notadamente os incisos IV, V e VII, da
Lei Maior.13
Trata-se claramente de caso em que se fez necessria a demonstrao da

culpa do financiador para sua legitimao passiva. Ocorre que a utilizao da
teoria da responsabilidade subjetiva em matria ambiental, est afastada no direito
brasileiro, pois, contraria o disposto no pargrafo 1 do artigo 14 da Lei 6.938/81
que institui a responsabilidade ambiental independente de culpa, ou seja, objetiva,
sem excees.
2.2 Responsabilidade das Instituies Financeiras Pblicas e Privadas
A Lei 6.938/81, em seu artigo 12, disps que as entidades e rgos de financiamento e incentivos governamentais devero condicionar a aprovao de projetos habilitados a esses benefcios ao licenciamento e ao cumprimento das normas,
critrios e padres do CONAMA.
Uma interpretao apenas literal deste artigo conduziria a idia de que a
aplicabilidade seria restrita aos financiamentos com incentivos governamentais,
pois a Poltica Nacional do Meio Ambiente condiciona, expressamente, somente
os bancos oficiais a exigir o licenciamento ambiental para a concesso de financiamentos. Porm, importante ressaltar que a Constituio da Repblica Federativa do Brasil o principal instrumento jurdico brasileiro, servindo de base para o
Estado Democrtico de Direito.
Na Constituio brasileira o dever de tutela ao meio ambiente imposto
coletividade devendo ser observado por todos, sejam entidades pblicas ou privadas, pois estas se equiparam nessa noo de coletividade.
ainda a Constituio Federal que legitima os poderes de interveno do
Estado na economia, bem como os limita e, para tanto, dispe em seu artigo 174:
Art. 174 Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor
privado.
1 - A lei estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporar e compatibilizar os planos
nacionais e regionais de desenvolvimento.
Desta forma, este planejamento deve buscar o desenvolvimento equilibrado

e, segundo as disposies do artigo supramencionado, diretriz que deve ser
13
BRASIL. Tribunal Regional Federal da 1 Regio. Agravo de Instrumento 200201000363291/MG. Relator: Des. Fed.
Fagundes de Deus. DJU 19 dez. 2003 seo II.
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imposta ao setor pblico e diretriz que deve servir de indicativo ao desenvolvimento das atividades econmicas do setor privado14. imperativo que decorre do
princpio da isonomia que as mesmas diretrizes impostas ao setor pblico devero
ser indicativas do comportamento a ser adotado tambm pelas entidades privadas.
Para este motivo que existe o planejamento estatal, para servir de indicativo para o desenvolvimento da economia a ser seguido pela coletividade (pblica
e privada) na busca de um desenvolvimento sustentvel. Deve este planejamento
ser seguido rigorosamente sob pena ferir os princpios da ordem econmica e
financeira. Assim, a responsabilidade civil ambiental dos financiadores atingir
igualmente as instituies financeiras pblicas e privadas.
Essa igualdade de responsabilidade entre as instituies financeiras pblicas
e privadas, foi ainda reforada com a edio do Protocolo Verde, em 1995 que,
conforme leciona BENTO, se consubstancia em uma poltica pblica para o desenvolvimento sustentvel, com vistas a induzir os bancos e rgos pblicos e suas autarquias a efetivamente incorporar a varivel ambiental como critrio indisponvel
no processo de anlise para a concesso de crditos e benefcios fiscais, essencial
ao processo de desenvolvimento sustentvel (economicamente vivel, socialmente
justo e ambientalmente correto) e essencial sadia qualidade de vida.15
Importante ainda ressaltar que a Agenda 21, principal documento oriundo
da Eco-92, (Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento), no Rio de Janeiro, estabeleceu um plano de ao para o alcance do
desenvolvimento sustentvel, que apesar de no nomear expressamente a responsabilidade dos bancos, no deixa de reconhecer a importncia das instituies
financeiras internacionais nesse processo.
Alm disso, a adeso a este documento por parte de diversos pases possibilita a responsabilizao tambm de instituies internacionais de crdito, atravs
de atos de Direito Internacional Pblico
Desse modo, nota-se que a concesso de crdito por instituio financeira,
sendo atividade do setor econmico, deve atender os preceitos constitucionais e
infraconstitucionais que regulam a ordem econmica e buscam o desenvolvimento sustentvel e a qualidade ambiental, alm de obedecer s regras internacionais
das quais o Brasil signatrio.
Assim, no possvel eximir as instituies privadas de responsabilidade
civil, sob pena de se ferir a Constituio brasileira por desrespeito ao planejamento econmico estatal, alm de contrariar as regras internacionais previamente estabelecidas.
3. concluses ARTICULADAS
3.1. As instituies financeiras devem seguir, na concesso de financiamentos, as
normas ambientais vigentes, as orientaes do Conselho Monetrio Nacional e do
14
15
GRIZZI, Ana Luci Esteves et al. Responsabilidade Civil Ambiental dos Financiadores. p. 44.
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107
Banco Central do Brasil, bem como fiscalizar a utilizao adequada dos recursos
emprestados;
3.2. A falta ou deficincia no cumprimento da legislao ambiental, poder ensejar a imputao de responsabilidade civil por eventuais danos ao meio ambiente
de forma objetiva e solidria.
3. 3. A imputao de responsabilidade ambiental s instituies financeiras contribuiu com a concretizao dos princpios da preveno e da precauo e torna estas
instituies parceiras estratgicas na defesa dos bens ambientais estimulando novas aes e atitudes concretas em prol do meio ambiente.
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POLUIO ATMOSFRICA E A RESOLUO

CONAMA 315/02: LIMITES E POSSIBILIDADES
NA CELEBRAO DE COMPROMISSO DE
AJUSTAMENTO DE CONDUTA
PEDRO HENRIQUE RAMOS PRADO VASQUES
Graduando em Direito pela puc-rio
1. Introduo
O presente trabalho tem como objetivo estudar, ainda que de forma preliminar, o instituto do compromisso de ajustamento de conduta e as consequncias
da sua controversa aplicao no acordo que alterou o cronograma fixado pela
Resoluo CONAMA 315/02, que instituiu a fase P-6 do Programa de Controle
da Poluio do Ar por Veculos Automotores (PROCONVE).
O tema aqui abordado merece destaque, uma vez que a poluio atmosfrica
responsvel por milhares de mortes todos os anos no Brasil, especialmente nas
capitais, onde a utilizao de veculos movidos a diesel d-se em larga escala. Assim, o no cumprimento das obrigaes trazidas na Resoluo CONAMA 315/02
afeta diretamente a qualidade de vida de grande parte da populao brasileira.
Deste modo, para melhor analisar as questes aqui apresentadas, o trabalho
foi dividido em trs etapas. Na primeira, traado, ainda que superficialmente,
um esboo do problema da poluio atmosfrica, seu histrico, sua importncia
e consequncias, tanto para vida humana, como para o meio ambiente. Em seguida, o instituto do compromisso de ajustamento de conduta estudado atravs
da apresentao de seus conceitos e principais controvrsias. No terceiro estgio,
as definies tericas apresentadas no ponto anterior so brevemente confrontadas com o acordo responsvel pela alterao do cronograma da fase P-6 do
PROCONVE. Neste momento busca-se analisar se as obrigaes negociadas de
fato respeitaram ou no os limites legais para que fosse possvel a utilizao do
instituto do compromisso de ajustamento de conduta.
2. Meio ambiente e Poluio Atmosfrica
No incio da dcada de 70, aps duas revolues industriais, a preocupao
para com o meio ambiente tornou-se objeto de amplo debate ao redor do globo. A
crescente necessidade de discutir os problemas que vinham surgindo da degradao ambiental culminou com a realizao da Conveno de Estocolmo em 1972.
A partir dos princpios e definies criados em Estocolmo, foi possvel
identificar uma mudana progressiva na orientao das polticas pblicas e priva-
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110
das adotadas em diversos pases que, ao reconhecerem de imediato a importncia

do tema, iniciaram medidas para conter a degradao do meio ambiente. Apesar
da postura adotada pelo Brasil, primeiramente, no ter sido favorvel a um desenvolvimento sustentvel, essa posio foi sendo gradativamente mitigada atravs
do reconhecimento da importncia do bem ambiental pela sociedade brasileira.
A crescente identificao da necessidade de se proteger o meio ambiente
culminou, em mbito nacional, com a edio da Constituio Federal de 1988. Em
seu art. 225 a Carta Magna de 88 elevou o meio ambiente ao status constitucional
e determinou coletividade e ao Poder Pblico o dever de defend-lo e preservlo. O pioneiro dispositivo constitucional definiu responsabilidades especficas ao
Poder Pblico como, por exemplo, controlar a produo, a comercializao e o
emprego de tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a
qualidade de vida e o meio ambiente. Alm disso, estabeleceu que a obrigao de
reparar os danos causados independe das sanes penais e administrativas, que
podem ser imputadas tanto pessoa fsica como jurdica.
Mesmo antes da promulgao da Constituio Federal de 1988, diversos
mecanismos legais procuravam garantir a proteo do meio ambiente, como por
exemplo, a Lei n 6.938, de 31.08.81, que criou a Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA).
A PNMA foi responsvel por definir importantes conceitos. Entre eles destaca-se a prpria definio de meio ambiente: conjunto de condies, leis, influncias e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e
rege a vida em todas as suas formas.1.
Outro ponto fundamental abordado no art. 3 da PNMA foi a criao do
conceito de poluio, possibilitando, j nesse momento, concluir que os nveis de
emisso produzidos pelas fontes poluidoras constituam exemplos de poluio.
A PNMA traz ainda no inciso IV do artigo acima citado a definio de poluidor
como: pessoa fsica ou jurdica, direito pblico ou privado, responsvel, direta
ou indiretamente, por atividade causadora de degradao ambiental. Somente
atravs da solidificao destes e de outros conceitos que foi possvel determinar
diretrizes gerais para traar um caminho no sentido de atingir o equilbrio entre
o desenvolvimento socioeconmico e a proteo ambiental, assim como para determinar os eventuais responsveis pelo descumprimento das exigncias legais.
No que se refere proteo do ar atmosfrico, a PNMA, em seu art. 2 II2,
define a racionalizao do uso ar como princpio a ser seguido. Tamanha a importncia deste bem difuso que o legislador optou por erigir o referido dispositivo
ao grau de princpio, ou seja, instrumento responsvel por nortear a interpretao
das diversas normas ambientais a fim de garantir uma saudvel qualidade do ar.
Identificada a relevncia deste bem ambiental faz-se necessria uma breve intro-
Art. 3, I da Lei n 6.938/81.

Art 2 - A Poltica Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservao, melhoria e recuperao da qualidade
ambiental propcia vida, visando assegurar, no Pas, condies ao desenvolvimento scio-econmico, aos interesses da
segurana nacional e proteo da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princpios: II - racionalizao do uso
do solo, do subsolo, da gua e do ar;
1
2
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111
duo aos inmeros problemas que podem surgir em funo de sua degradao.
Dentre os diversos meios de poluio, a degradao do ar atmosfrico se
destaca por trazer uma srie de consequncias negativas no s para a sade humana, mas tambm para o patrimnio histrico e cultural e para o meio ambiente.
Destaca-se, por exemplo, o agravamento de doenas respiratrias, a alterao na
capacidade de fotossntese dos vegetais e o desencadeamento de fenmenos de
corroso em materiais como o vidro, couro e borracha.
A poluio do ar atmosfrico tem como principais fontes: (i) as fixas, (ou
estacionrias) representadas pela a eliminao de resduos pela indstria em geral,
como por exemplo, nos casos de gerao de energia eltrica, refinarias, siderrgicas, etc.; e (ii) as mveis, identificadas no produto da combusto realizada pelos
veculos automotores. Ambas so responsveis por contribuir para emisso de
poluentes que atinge desde organismos menos complexos at biomas por inteiro.
Apesar as fontes estacionrias tambm responderem por expressiva parte da
emisso de poluentes, este trabalho limita-se a analisar, ainda que de forma breve,
apenas as fontes mveis de degradao do ar atmosfrico. O motivo desta opo
reside no fato de que os veculos automotores representam, hoje, grande parte da
poluio no meio urbano e a regulao dos limites da sua interferncia no meio
ambiente faz-se crucial para garantir melhor qualidade de vida.
O aumento significativo da degradao do ar atmosfrico por fontes mveis
ocorreu em funo do processo de industrializao intesificado aps a Segunda
Guerra Mundial que teve como principal consequncia o aumento da urbanizao
das cidades. O Estado por sua vez, ao vislumbrar o potencial de crescimento socioeconmico investiu maciamente nos setores de infraestrutura necessrios para
dar suporte indstria em geral.
No Brasil, este processo pde ser identificado por meio dos projetos desenvolvimentistas de integrao nacional que promoveram, por exemplo, atravs do
uso de rodovias, projetos de expanso para o Centro-Oeste e para a Amaznia.
Deste modo, a opo do governo brasileiro de priorizar a expanso de estradas aliada ao intensivo processo de urbanizao, realizado ignorando inmeros
aspectos ambientais e urbansticos, culminou no s com a saturao dos espaos
urbanos como tambm provocou a reduo significativa da qualidade de vida nestes ambientes.
A escolha em utilizar rodovias para integrar o pas teve como consequncia
a ampliao do uso de caminhes com a finalidade principal de servir de meio
para escoamento e distribuio da produo brasileira. Estes veculos, aliados aos
demais automotores movidos a diesel que diariamente circulam em ambiente urbano, acabam, em funo do combustvel utilizado, por causar poluio significativamente maior do que a produzida pelos automveis movidos a gasolina e a
lcool.
Apenas para ilustrar a gravidade do problema, destacam-se os trabalhos
cientficos apresentados pelo Ministrio Pblico Estadual de So Paulo na petio
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112
inicial da Ao Civil Pblica n 053.09.006711-03. Os estudos alertam para o

fato de que as partculas atmosfricas emitidas por motores a diesel, nas cidades
de So Paulo, Recife, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, Curitiba e Porto Alegre,
esto associadas mortalidade prematura de 6.100 brasileiros ao ano4 (considerando apenas doenas cardiovasculares e processos obstrutivos crnicos das
vias areas).
Este cenrio, hoje um pouco menos nebuloso, foi tomando forma na medida
em que a falta de cuidado da sociedade para com a proteo do ar atmosfrico
tornou necessria a interveno do Estado para garantir a preservao deste bem
difuso.
O surgimento de um regramento trazido pelo Estado j podia ser identificado
na comunidade internacional desde a dcada de 60 e relacionava essencialmente
transporte saude e qualidade ambiental. Para citar alguns exemplos destaca-se:
(i) na Frana a Lei n 61-842, de 02.08.61, que determinou sanes aos que explorassem instalaes sem as devidas autorizaes; (ii) no Canad, o Clean Air
Act, promulgado no dia 23.06.71, que foi responsvel por criminalizar emisses
acima do padro nacional; (iii) nos Estados Unidos o Clean Air Act, emendado em
1974, que previu diversas penas pecunirias e de priso para quem desrespeitar os
padres estipulados em lei; e finalmente, (iv) a Agenda 21, que em seu Captulo 9
ao ponderar acerca do papel fundamental que o setor de transportes desempenha
no desenvolvimento social e econmico, destacou a necessidade de se analisar os
sistemas de transportes existentes na direo de se obter projetos e gerenciamento
mais eficazes dos sistemas de trnsito e transporte, visto que relevante fonte de
emisses atmosfricas.
A interveno do Estado em terras brasileiras teve incio atravs da criao
da pioneira Portaria n 231, de 27.04.76, do Ministro do Interior, que ao acolher
proposta do Secretrio de Meio Ambiente conceituou e fixou padres para a qualidade do ar.
Dando continuidade poltica brasileira para proteo do meio ambiente,
em especial para o ar atmosfrico, em 1989, foi institudo o Programa Nacional
de Controle da Qualidade do Ar (PRONAR)5, com o objetivo de garantir uma
melhora dos padres at ento estabelecidos. Dentre os diversos instrumentos
criados pelo PRONAR, destaca-se o PROCONVE.
O PROCONVE, criado atravs da Resoluo CONAMA 018, de 06.05.866,
tem como objetivo principal reduzir os nveis de emisso de poluentes por motores veiculares, especialmente nos centros urbanos.
3
A ao civil pblica tem como objetivo questionar o acordo que alterou a fase P-6 do PROCONVE e obrigar que o Estado
de So Paulo cumpra o que est determinado na Resoluo CONAMA 315/2002.
4
Estima-se que apenas para a cidade de So Paulo este nmero seja de 3.000 pessoas/ano. Com base em dados do Programa de Aprimoramento as Informaes de Mortalidade (PROAIM) da Prefeitura de So Paulo, o Ministrio Pblico
Estadual ainda demonstra que a faixa de populao mais suscetvel aos efeitos deste tipo de poluio est contida no grupo
de pessoas abaixo dos cinco anos e acima dos sessenta e cinco anos de idade, faixas etrias estas classificadas como as
mais sensveis no curso da vida humana.
5
Criado por meio da Resoluo CONAMA 005, de 05.06.89.
6
A Resoluo CONAMA 018/86 foi diversas vezes complementada, como por exemplo, pelas Resolues 008/93 e
016/95.
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113
Tendo em vista a impossibilidade de adequao imediata de toda a indstria

automobilstica, foram elaboradas uma srie de etapas a serem cumpridas visando
a gradual reduo da emisso de poluentes pelos novos modelos de veculos automotores comercializados no pas.
A primeira etapa do PROCONVE perdurou at 01.01.90, e teve como principais destinatrios os distribuidores de combustveis e fabricantes de veculos
automotores. A obrigao gerada nesta primeira fase consistia na adequao dos
motores, quando necessrio, alm da estruturao do abastecimento de combustvel ao novo veculo.
Em 28.10.93, foi promulgada a Lei n 8.723 que elevou as Resolues do
CONAMA que tratavam do PROCONVE a um novo patamar. A partir deste novo
dispositivo legal foram traadas metas at 01.01.02, momento este em que a totalidade dos veculos pesados movidos a Diesel comercializados no pas passou a
respeitar os limites definidos no art. 2, 4, II7.
A partir de 1997, com o incio das privatizaes, foi criada a Agncia Nacional do Petrleo (ANP), instituda atravs da Lei n 9.478 de 06.08.97. Dentre
as suas diversas obrigaes, a ANP foi incumbida de regulamentar as diretrizes
fixadas pelo CONAMA para as fases subsequentes do PROCONVE, obrigao
que at hoje persiste.
Ao buscar a continuidade da aplicao das etapas do PROCONVE, o CONAMA, em 29.10.02, editou a Resoluo CONAMA 315, que estabeleceu novos
limites de emisso de poluentes a serem cumpridos at 01.01.09. E obrigou, em
seu art. 15 12, que cem por cento da produo anual, por fabricante ou importador, no ultrapassasse os limites estabelecidos. Esta Resoluo tomou como base
os limites estabelecidos pela Diretiva 1999/96/CE, do Parlamento Europeu e do
Conselho de 13.12.99, que foi responsvel pela implantao do chamado ciclo
Euro 4 na Unio Europia.
A Resoluo CONAMA 315/02 estabeleceu prazos para o cumprimento na
nova etapa (P-6) do PROCONVE. Sua implementao deveria ser iniciada em
01.01.06 garantindo que, em 01.01.09, a concentrao de enxofre fosse reduzida
para 50 ppm.
Todavia, em funo da falta de mobilizao das partes responsveis, ao longo do perodo de implementao da referida Resoluo, a possibilidade de cumprir integralmente as metas estabelecidas em 2002 passou a ser questionada.
Aps uma srie de discusses realizadas no mbito das Aes Civis Pblicas8 ajuizadas pelo Ministrio Pblico Federal, chegou-se a concluso que, a
7
Art. 2 da Lei n 8.723/93. So os seguintes os limites e prazos que se refere o artigo anterior: 4 - Oitenta pr cento
da totalidade de veculos pesados do ciclo Diesel comercializados pelos fabricantes nacionais tero os nveis mximos
de emisso de gases de escapamento reduzido, em duas etapas, conforme os limites e cronogramas especificados abaixo:
II - a partir de 1 de Janeiro de 2000: a) 4,0 g/KWh de monxido de carbono (CO); b) 1,1 g/KWh de hidrocarbonetos
(HC); c) 7,0 g/KWh de xidos de nitrognio (Nox); d) 0,15 g/KWh de partculas, a critrio do Conselho Nacional do Meio
Ambiente CONAMA, at o final de 1994, em funo de sua viabilidade tcnica. 6 - A partir de 1 de Janeiro de 2002,
a totalidade de veculos pesados do ciclo Diesel comercializados no Brasil atender aos membros limites de emisso de
gases de escapamento definidos no 4, II, deste artigo.
8
ACPs n 2007.61.00.034636-2 e n 2008.61.00.013278-0.
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114
partir daquele momento no haveria mais tempo hbil para que a Resoluo CONAMA 315/02 fosse cumprida em sua integralidade. Em virtude desta concluso,
foi encaminhada, ao Ministrio Pblico Federal, proposta para realizao de uma
espcie de acordo judicial, o compromisso de ajustamento de conduta.
3. O instituto do compromisso de ajustamento de conduta
A possibilidade de realizao de compromisso de ajustamento de conduta foi
introduzida no arcabouo jurdico brasileiro atravs do art. 55 da Lei n 8.069/90
Estatuto da Criana e do Adolescente9. No entanto, foi atravs do art. 113 da
Lei n 8.078/90 Cdigo de Defesa do Consumidor (CDC), que incluiu o 610
no art. 5 da Lei n 7.347/85 (LACP)11, que o compromisso de ajustamento de
conduta foi incorporado como meio possvel para garantir a proteo ambiental.
O instituto em questo por ser tomado por termo acaba tambm por ser conhecido no meio jurdico como termo de ajustamento de conduta12.
Conforme o referido artigo, tero legitimidade para tomar o compromisso
de ajustamento de conduta somente os rgos pblicos legitimados para propor
ao civil pblica. Parte majoritria da doutrina entende que o legislador utilizou a
expresso rgos pblicos legitimados em sentido amplo, e ao faz-lo permitiu
o surgimento de algumas dvidas acerca do rol de legitimados para propor o compromisso13. Examinando a lista dos legitimados ativos presentes no art. 5 e 82 do
CDC identifica-se que, alm dos rgos pblicos incontroversamente legitimados
que podem14 e que no podem15 tomar o compromisso, existe um terceiro grupo
composto pelas fundaes pblicas, autarquias, empresas pblicas e sociedades
de economia mista. Quanto s autarquias e fundaes pblicas, deve-se entender
por sua legitimidade, visto que estes entes estatais esto voltados para a prtica de
servios de interesse predominantemente coletivo, com fim social. Por outro lado,
Alguns doutrinadores, entretanto, identificam que o surgimento da possibilidade de realizao de acordos extrajudiciais
teria ocorrido por meio outras normas anteriores Lei 8.069/90, como por exemplo, o art. 55 da Lei 7.244/84, a antiga Lei
dos Juizados Especiais, que determinava que: o acordo extrajudicial, de qualquer natureza ou valor, poder ser homologado, no juzo competente, independentemente de termo, valendo a sentena como ttulo executivo judicial.
10
Art. 5 6 da Lei 7.347/85. Os rgos pblicos legitimados podero tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta s exigncias legais, mediante cominaes, que ter eficcia de ttulo executivo extrajudicial.
11
Cabe uma observao no que se refere ao suposto veto presidencial ao art. 82 2, CDC, que trazia redao idntica
do art. 113, do mesmo diploma legal, sendo que, nas razoes dadas pelo Presidente, este expressamente manifestou que
tambm vetaria este ltimo artigo da lei em comento. Porm, no o fez. Esta peculiar situao permitiu que alguns doutrinadores entendessem que de fato o referido artigo teria sido vetado, no obstante sua publicao. No entanto, os tribunais
encerraram a questo, optando pela vigncia do dispositivo. Neste mesmo entendimento acompanharam os seguintes
julgados do STJ: REsp 443407/SP (DJU 25.04.06); REsp 418395/MA (DJU 16.09.02); REsp 222582/MG (DJU 29.04.02).
Entendeu do mesmo modo o TJSP: AC 782.098-5/8-00 (j. 29.01.09); EI 188.963-5/7-01 (j. 01.08.06); AC 141.771-4 (j.
25.09.02).
12
MAZZILLI, Hugo Nigro. Compromisso de ajustamento de conduta: evoluo e fragilidades e atuao do Ministrio
Pblico. In Revista de Direito Ambiental. Ano 11. vol. 41. p. 93-110.
13
Conforme o entendimento de Carvalho Filho necessrio fazer uma ressalva no que diz respeito ao sentido da expresso
rgos pblicos no texto do art. 5 6 da LACP. Entende o doutrinador que o legislador optou por utilizar a referida
expresso em sentido mais amplo, referindo-se no somente s partes componentes das pessoas pblicas, mas tambm as
pessoas dotadas de personalidade jurdica de direito pblico e o Ministrio Pblico.
14
(i) Ministrio Pblico, (ii) Unio, (iii) Estados, (iv) Municpios, (v) Distrito Federal, e (vi) rgos pblicos, ainda que
sem personalidade jurdica, especificamente destinados defesa de interesses difusos.
15
(i) associaes civis, (ii) sindicatos, e (iii) fundaes privadas.
9
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115
as empresas estatais e as sociedades de economia mista no podem ser considerados rgos legitimados para tomar o compromisso, pois ainda que institudos
e mantidos pelo Poder Pblico, possuem personalidade jurdica de direito privado com finalidade especfica voltada para a explorao de atividade econmica.
Logo, por agir nessa qualidade, no estariam aptos para tomar compromisso de
ajustamento de conduta relacionados a interesses metaindividuais16.
O compromisso de ajustamento de conduta, conforme idealizado, dever
sempre buscar obter os melhores resultados na conciliao entre o meio ambiente
e o desenvolvimento. Deve sempre ser visto como meio para ampliar o acesso
justia coletiva, afastando, em diversas oportunidades o conflito judicial17. O
compromisso jamais poder servir de meio para reduzir esse acesso ou servir de
obstculo para a proteo dos direitos difusos. Deste modo, tem como finalidade
principal conferir tutela metaindividual maior celeridade e eficincia, servindo
como garantia mnima18 em proveito da coletividade e nunca como meio de permitir concesses de direito material em favor do causador do dano.
Deve-se, no entanto, lembrar que apesar de o mecanismo ser inovador e
incentivar uma atuao preventiva por parte do Poder Pblico, o compromisso
de ajustamento de conduta deve necessariamente sofrer um intensivo controle
judicial sobre sua legalidade e validade para que no se distancie de seu objetivo
principal que a proteo dos direitos difusos19.
Ainda que pouco abordado pela doutrina administrativista, o surgimento
do instituto do compromisso de ajustamento de conduta foi possvel somente atravs de uma gradual mudana na interpretao dos princpios do Direito
Administrativo. A relao do Poder Pblico com a sociedade, no que tange ao
exerccio do poder de polcia, era inicialmente, via de regra, regida pela unilateralidade, inviabilizando qualquer discusso ou flexibilizao na sua aplicao.
Hoje, por outro lado, com o surgimento de novos instrumentos para soluo de
conflitos como, por exemplo, o prprio compromisso de ajustamento de conduta, pode-se identificar situaes as quais a unilateralidade mitigada, abrindo
caminhos capazes de afastar, ainda que parcialmente, a obrigatoriedade do exerccio do poder de polcia. Seguindo este entendimento, Di Pietro20 explica que
os meios de coao devem ser utilizados apenas quando no houver outro meio
eficaz para alcanar o mesmo objetivo21. Caso a realizao de compromisso
de ajustamento de conduta se mostre mais eficiente que qualquer outro meio
possvel de ser utilizado pela administrao pblica, o uso do poder de polcia
MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos interesses difusos em Juzo. 21 ed. rev., ampl. e atual. So Paulo: Saraiva, 2008.
p. 400-402.
17
FERNANDES, Rodrigo. Compromisso de ajustamento de conduta ambiental Fundamentos, natureza jurdica, limites
e controle jurisdicional. Rio de Janeiro: Renovar, 2008. p. 54.
18
MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos interesses difusos em Juzo. 21 ed. rev., ampl. e atual. So Paulo: Saraiva,
2008. p 412.
19
ABELHA, Marcelo. Ao civil pblica e meio ambiente. 2 ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2004. p. 91-99.
20
DI PIETRO Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 21 ed. So Paulo: Atlas, 2008. p. 105-113.
21
A doutrina determina que o Poder Pblico dever observar determinadas regras com o fim de no eliminar os direitos
individuais, entre elas destacamos a regra da eficcia, que determina que a medida adota pelo Poder Pblico deve ser adequada para impedir o dano ao interesse pblico.
16
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116
acaba por se tornar ineficaz. Assim, sua eventual aplicao excederia os limites
conferidos aos atos administrativos.
Em relao natureza jurdica do compromisso de ajustamento de conduta
a doutrina diverge em inmeros aspectos. Pode-se exemplificar tal dissonncia
atravs da apresentao do posicionamento de alguns autores: Milar em seu Manual de Direito do Ambiente22 defende a tese de que o instituto em questo foi
consagrado como figura peculiar de transao. No mesmo sentido entende Fink,23
que o identifica como transao de carter contratual, que dever seguir no que
couber, a legislao civil. Machado24 por sua vez, qualifica o compromisso como
uma espcie de acordo, entendido que o termo transao induziria a uma interpretao que possibilitaria o despojamento de direitos indisponveis. Seguindo a
mesma linha, Akaoui25 define o compromisso como espcie do gnero acordo.
J Mazzilli entende que, o instituto deve ser classificado como ato administrativo
negocial atravs do qual apenas o causador do dano se compromete26.
Apesar de todas as teses acima apresentarem argumentos mais que defensveis, o presente trabalho opta por filiar seu entendimento junto ao pensamento de
Carvalho Filho27. Segundo o referido doutrinador, o compromisso de ajustamento
de conduta possuir natureza de ato jurdico unilateral no momento da manifestao volitiva, pois o nimo de realizar um compromisso de ajustamento de conduta
deve partir somente do infrator. Neste sentido, o interessado jamais poder impor
ao Poder Pblico a obrigao de realizar o compromisso. No momento de sua formalizao, entretanto, o clebre autor entende que o ato jurdico ser bilateral28,
pois neste momento participar tanto o promitente quanto o Poder Pblico29.
Cabe ressalvar que, independentemente dos mltiplos posicionamentos doutrinrios aqui apresentados, o Superior Tribunal de Justia tem adotado a corrente
que entende ser o compromisso uma modalidade de transao30.
Visto que o rgo pblico legitimado atuar somente na fase de formalizao do compromisso, deve ficar claro que, em momento algum, se comprometer. Pelo contrrio, quem se assumir obrigaes ser o interessado, que deseja
22
MILAR, dis. Direito do ambiente: doutrina, jurisprudncia, glossrio. 4 ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 2005. p. 954-956.
23
FINK, Daniel Roberto. Alternativa ao civil pblica ambiental (reflexes sobre as vantagens do termo de ajustamento
de conduta). In: MILAR, dis (coord.). Ao Civil Pblica Lei 7.347/85 15 anos. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2001. p. 119-120.
24
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 13 ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Malheiros: 2005.
p. 362-363.
25
AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. Compromisso de ajustamento de conduta ambiental. 2 ed. rev. e atual. So Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 2008. p. 70-71.
26
MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos interesses difusos em Juzo. 21 ed. rev., ampl. e atual. So Paulo: Saraiva,
2008. p. 404.
27
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Ao civil pblica: comentrios por artigo. 7 ed. ampl. e atual. Rio de Janeiro:
Editora Lumen Juris, 2009. p. 219-241.
28
Acompanha este entendimento o acrdo proferido em razo da Apelao Cvel sem Reviso n 788.941-5/0-00 (j.
18.12.2008)
29
Apesar de parte da doutrina acreditar ser o compromisso de ajustamento de conduta uma espcie de transao, essa hiptese, neste trabalho, fica descartada tendo em vista que os rgos pblicos legitimados no possuem poder de disposio
dos direitos ora tratados e conforme o art. 841 do Cdigo Civil de 2002 s ser permitido transacionar quando se tratar de
direitos patrimoniais de carter privado.
30
STJ. 2 T. REsp 299.400/RJ, Rel. Min. Francisco Peanha Martins. j. 01.06.06, DJU 02.08.06.
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117
adequar sua conduta s exigncias legais. Merece observao o fato que, apesar
de parte da doutrina acreditar que a realizao do compromisso implica em uma
verificao expressa de culpa pela prtica da conduta ajustada, este trabalho se
filia a corrente que identifica como desnecessria a assuno de culpa por parte
do interessado31.
Ao longo do processo de negociao do termo de compromisso ser permitido ao rgo pblico legitimado determinar apenas acerca da forma pela qual se
daro as medidas corretivas e o tempo32. No que tange ao contedo do compromisso vedado aos rgos pblicos legitimados deliberar acerca de uma possvel
alterao do dispositivo legal violado.
Esta limitao faz-se necessria, pois como sabido, os interesses difusos
singularizam-se por sua indisponibilidade. Portanto, torna-se impossvel conceber
que interesse metaindividual indivisvel, cujo titular a coletividade, possa ser
negociado por um determinado sujeito em prejuzo dos demais. No permitido,
nesse sentido, que o Poder Pblico ao tomar o compromisso renuncie a direito
material sob pena de desvirtuar o verdadeiro sentido do instituto em debate33. Ou
seja, a celebrao de acordo que determine a reduo da poluio de determinado
rio, a veiculao de propaganda menos enganosa, ou a distribuio de produto
menos prejudicial sade, etc., nitidamente um absurdo34, visto que h que se
garantir a integral proteo, preservao e/ou reparao do bem difuso violado ou
na iminncia de s-lo35.
Ainda que no seja permitido dispor acerca de direitos difusos, a realizao
do compromisso gera uma obrigao implcita ao Poder Pblico de no utilizar o
poder de polcia no que tange quelas condutas objeto do compromisso. Atravs
da realizao do compromisso, o rgo pblico legitimado ir dispor de titulo executivo, lhe faltando, assim, interesse processual para promover eventual ao de
conhecimento36. Por sua vez, a ilicitude das condutas negociadas no compromisso
persistir at que atendam as exigencias legais.
Apesar de o art. 5 6 se referir apenas formao de titulo extrajudicial em
seu texto, a doutrina segue o entendimento que o compromisso poder ser tomado tanto extrajudicialmente, quanto durante a realizao de ao civil pblica37.
No entanto, para que o acordo seja realizado em juzo, ser necessrio que haja
RODRIGUES, Geisa de Assis. Ao civil pblica e o termo de ajustamento de conduta: teoria e prtica. Rio de Janeiro:
Forense, 2006. p. 159-176.
32
AKAOUI, Op. cit. p. 72-77.
33
Importante destacar o Enunciado n 01/2005 da 4 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal,
que em seu enunciado determina: Termos de Ajustamento de Conduta que violem dispositivo legal no so passveis de
homologao, a exemplo dos que visam a regularizar intervenes em rea de Preservao Permanente.
34
Parte da doutrina defende que um acordo que admita o descumprimento expresso ou implcito das obrigaes legais
nulo, logo no possui eficcia. (MACHADO, Paulo Afonso Leme. Op. cit. p. 364.)
35
LENZA, Pedro. Teoria geral da ao civil pblica. 3 ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
2008. p. 74-79.
36
MAZZILLI, Hugo Nigro. Notas sobre o compromisso de ajustamento de conduta. In: BENJAMIN, Antnio Herman
(org.). Anais do 7 Congresso Internacional de Direito Ambiental: direito, gua e vida. v. 1. So Paulo: Imprensa Oficial,
2003.
37
Segundo a doutrina, no existem impedimentos para que o compromisso seja realizado caso o processo judicial j esteja
em segunda instncia.
31
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homologao judicial para que o compromisso seja vlido e forme ttulo executivo
judicial. Se, porventura, o acordo no abranger todos os elementos do interesse protegido, permanecer a possibilidade de ajuizamento de nova ao civil pblica38 por
outro rgo pblico legitimado. A via judicial permanecer aberta, neste caso, pois,
conforme dito anteriormente, o compromisso tem a funo de servir como garantia
mnima, sendo impossvel que este sirva de instrumento para impedir qualquer colegitimado, mesmo aps a realizao, de buscar a defesa de interesse difuso39.
Entende-se que o ncleo central do compromisso ser o cumprimento de
obrigao de fazer ou no fazer. Essas obrigaes devero estar sempre condicionadas ao objetivo principal que a adequao s exigncias legais. Admite-se,
porm, que o instituto possua carter indenizatrio, mas este sempre ter origem
subsidiria e estar vinculado ao compromisso principal, ou seja, a promessa de
que a conduta se adequar lei. Quanto previso pecuniria, entende-se possvel
somente quando esta versar acerca das penas impostas pelo atraso ou no cumprimento do que foi estipulado no compromisso.
Tendo em vista que a reparao do dano ao meio ambiente feita, via de
regra, mediante a recuperao do que foi degradado, dever atingir no s o ressarcimento da leso material, mas tambm da imaterial ou extrapatrimonial40. As
obrigaes contidas no compromisso devem sempre estar orientadas no sentido
de buscar a completa reparao do bem atingido. No entanto, a possibilidade de
se conseguir a esperada reparao integral, permitindo o retorno ao status quo
ante, torna-se impossvel, dependendo da leso. Deste modo, somente quando
verificada a impossibilidade tcnica de ser restaurar o bem degradado ser permitido utilizar medidas compensatrias. Este mesmo raciocnio deve estar presente
durante a negociao de um compromisso de ajustamento de conduta, optando
pela compensao apenas como ltimo meio de soluo.
Aps o compromisso de ajustamento de conduta ter sido tomado, todas as
suas determinaes entram em vigor imediatamente. Contudo, tendo o legislador
optado por garantir uma legitimidade disjuntiva e concorrente para o ajuizamento
da ao civil pblica, cabe aos demais co-legitimados fiscalizar o compromisso
tomado41.
Essa fiscalizao faz-se necessria uma vez que as obrigaes contidas no
termo devem estar condizentes com a pretendida proteo aos direitos difusos. No
caso de haver obrigao que enseje qualquer tipo de ilegalidade ou at mesmo no
caso de o prprio termo ser ilegal, a desconstituio do termo dever ser obtida
judicialmente.
38
FERREIRA, Heline Sivini. Os instrumentos jurisdicionais ambientais na constituio brasileira, In: CANOTILHO, Jos
Joaquim Gomes e LEITE, Jos Rubens Morato (org.). Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. So Paulo: Saraiva,
2007. p. 322-323.
39
Como alternativa ao ajuizamento de nova ao civil pblica, na hiptese de o compromisso no contemplar integral
adequao s exigncias legais, existe possibilidade de se ajustar o acordo incluindo novas obrigaes, garantindo assim
que ele abarque todas as condutas necessrias de ajuste. Esse ajuste poder ser feito pelo prprio ncleo que negociou sua
primeira verso ou por qualquer outro rgo pblico legitimado.
40
LEITE, Jos Rubens Morato. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. 2 ed. rev., atual. ampl. So
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2003. p. 93-104.
41
FERNANDES, Rodrigo. Op cit., p. 101.
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119
Apesar de a doutrina entender que esta desconstituio dever ser buscada

atravs de nova ao civil pblica, ou at mesmo atravs de ao popular existe
deciso judicial no sentido de admitir o recurso de apelao para anular termo de
compromisso42.
Feitas consideraes gerais acerca do instituto do compromisso de ajustamento de conduta, passa-se a debater, ainda que superficialmente, o termo tomado
pelo Ministrio Pblico Federal com o objetivo de adequar a conduta dos interessados aos dispositivos da Resoluo CONAMA 315/02.
4. A aplicao do compromisso de ajustamento de conduta nas aes civis
pblicas ajuizadas pelo Ministrio Pblico Federal
Antes de iniciar uma breve anlise do compromisso apresentado um panorama geral destacando as obrigaes de cada uma das partes do plo passivo das
aes civis pblicas objeto do ajuste.
Como mencionado anteriormente, a edio da Resoluo CONAMA
315/02 deu incio a fase P-6 do PROCONVE. Almejando a continuidade do
sucesso na aplicao do Programa, e tendo em vista a importncia da proteo
do ar atmosfrico, a etapa em questo tornou os limites mais restritos permitindo que fossem atingidos somente se os novos veculos, adaptados para o novo
combustvel, utilizassem leo diesel com especificao de 50 partes por milho
de enxofre43.
Desde 1986, quando foi institudo o PROCONVE, todos os rgos e entidades envolvidos vinham respeitando integralmente o processo de melhoria na
qualidade dos motores e do leo diesel. Entretanto, em 2006, a ANP que, como j
destacado, possua a obrigao de regulamentar s diretrizes fixadas pelo CONAMA, deixou de faz-lo, dando assim o primeiro passo no sentido de inviabilizar o
cumprimento da Resoluo CONAMA 315/02.
Somente diante da presso exercida pela sociedade civil ao denunciar as
consequncias trazidas pela utilizao do leo diesel tipo S500 que, em 2007,
a ANP editou a Resoluo n. 32. Entretanto, a referida resoluo nada regulamentou. Pelo contrrio, a ANP ignorou o calendrio estabelecido pela Resoluo
CONAMA 315/02 desde 2002 e condicionou, em seu art. 344, o fornecimento
do leo diesel S50 adequao logstica. Porm o prazo legalmente determinado
para fornecimento do novo combustvel, em momento algum, foi atrelado a condicionantes estabelecidas por terceiros.
A mencionada alterao realizada pelo art. 3, a ANP, no que diz respeito
data de fornecimento do diesel para testes, tambm ignorou o calendrio da
TRF 4 Regio. 4 T. AC 2005.72.00.12806-9/SC. Rel. Des. Federal Edgard Antnio Lippmann Jnior, j. 17.12.07, DJE
19.02.08.
43
Estudo elaborado pela IPT/SPTrans/Fundao Hewlett demonstrou que a substituio do leo diesel 500 ppm (S500)
pelo diesel 50 ppm (S50) nas frotas antigas em uso reduziu a emisso de material particulado em at 60%.
44
Resoluo ANP 32/2007, Art. 3 O leo diesel S50 estar disponvel comercialmente nos postos revendedores aps a
adequao da logstica para suprimento do novo produto em todo o Pas.
42
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120
Resoluo CONAMA 315/02. Inicialmente, o fornecimento deveria comear em

01.01.06, porm o art. 445 da Resoluo ANP n 32/2007, modificou seu incio
para o dia 16.12.07, extrapolando mais uma vez a competncia da Agncia, que
tem funo apenas de regulamentar diretrizes j fixadas pelo CONAMA e no de
alter-las. No havia qualquer motivo para tanta demora ou alteraes, j que a
fase P-6 idntica a EURO 4 desenvolvida pela Unio Europia e seguia os mesmos passos, no que tange sua aplicao.
Apesar do descumprimento das determinaes do PROCONVE por parte
da ANP, essa absteno jamais poderia servir de libi para os fabricantes de veculos justficarem o descumprimento Resoluo CONAMA 315/02. O contedo da Resoluo que a ANP deixou de regular se refere apenas a procedimentos
internos tomados pela indstria que de forma alguma podem ser considerados
bices no sentido de impedir que direito constitucionalmente garantido seja protegido.
Do mesmo modo que a absteno da ANP no pode servir de obstculo para
defesa do bem difuso aqui defendido, a Petrobrs, sociedade de economia mista,
sob controle da Unio, tambm no poderia se olvidar de cumprir a Resoluo
CONAMA 315/02, tendo em vista a sua importncia no processo de refino e distribuio do diesel no pas. Primeiro, porque deve adequar a qualidade do diesel
aos limites do PROCONVE. Segundo, pois participou das reunies que determinaram a referida Resoluo e tinha pleno conhecimento do que era necessrio
para a implantao da fase P-6.
Em novembro de 2007, a Petrobrs passou a anunciar que iria disponibilizar o diesel S50 somente quando a indstria automobilstica passasse a fabricar
veculos capazes de atingir s exigncias da fase P-6. A companhia alegou que a
utilizao de combustvel de melhor qualidade em veculos com motores antigos
era um erro, entretanto como j indicado neste trabalho, mesmo se utilizado em
automveis antigos, o diesel S50 reduz, se comparado ao S500, em 60% as emisses de material particulado.
Por se tratar de sociedade de economia mista, ou seja, criada e mantida pelo
Poder Pblico, deveria a Petrobrs, que detm 90% do mercado de diesel no Brasil, ter exigido da ANP a regulamentao do combustvel desde o dia 01.01.06,
porm no fez. Agiu, assim, em conluio com a ANP, contribuindo para inviabilizar
o cumprimento da Resoluo CONAMA 315/02.
No que tange responsabilidade das montadoras e fabricantes de veculos
automotores, estas tambm em hiptese alguma poderiam deixar de cumprir as
metas estabelecidas na referida Resoluo CONAMA. Isto se d em funo da Lei
45
Resoluo ANP 32/2007, Art. 4 O leo diesel S50 para testes dever ser disponibilizado pelos produtores ou importadores aos distribuidores para comercializao com os fabricantes de veculos automotores e de componentes em quantidades e frequncia negociadas previamente. Pargrafo nico. Para ajuste ao que se dispe no caput fica concedido prazo
de at 60 dias contados a partir da data de publicao desta Resoluo.
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121
n 8.723/93, determinar no pargrafo nico de seu art. 746 que, na ausncia de fornecimento de combustvel necessrio para realizao dos testes de homologao,
ser permitido aos fabricantes de veculos e motores a importao de leo diesel
de referncia, para ensaios de emisso adequada para cada etapa.
Ao buscar garantir o cumprimento da fase P-6 algumas companhias, at
mesmo antes da Resoluo ANP n 32/07, chegaram a se preparar para atender
s futuras exigncias, demonstrando assim que havia plena condio para que as
demais tambm realizassem esforos no sentido de garantir que a fase seguinte do
PROCONVE fosse integralmente cumprida. Porm, o que de fato aconteceu foi o
aproveitamento, por parte das fabricantes e montadoras de veculos, da omisso
da ANP e da Petrobrs para justificar a impossibilidade de se adequar aos limites
estabelecidos na fase P-6. Pode-se chegar a essa concluso ao se verificar que a
nova fase no to complexa para indstria automobilstica, como foi a P-5, que
exigiu inmeras mudanas nos veculos em questo47 e as mesmas montadoras j
respeitavam essas mesmas exigncias na Europa, quando desde 2005, o limite j
era equivalente nossa fase P-6.
As fabricantes e montadoras de veculos alegaram ainda que seria impossvel
produzir a nova frota de veculos adequados aos novos limites, pois seriam necessrios pelo menos trs anos para realizao de testes e desenvolvimento dos novos
motores. Essa alegao tambm no prospera, pois a obrigao fixada em 2002 jamais foi questionada, e como acima apresentado, independentemente de regulao
Estatal as companhias possuam meios, desde o incio da implementao da Resoluo CONAMA 315/02, para realizar os testes e com isso produzir a nova frota.
Outro argumento que comprova tamanha injustia est presente na conduta
das indstrias, que ao buscarem as novas Licenas para Uso da Configurao do
Veculo ou Motor (LCVM)48 para os modelos referentes ao ano de 2009, no fizeram sequer um nico pedido para homologao de veculos a diesel com a nova
fase (P-6) a ser implantada a partir de 01.01.09. Esta conduta ficou comprovada
atravs do Inqurito Civil Pblico n 1.34.001.000679/2008-12, que constatou
que as indstrias pretendiam se adequar aos limites de emisso de poluentes da
fase P-6 somente ao final de 2010, sob justificativa de que a ANP havia demorado
a editar a Resoluo n 32/07.
Definidas as responsabilidades das partes, cabe nesse momento, ainda que
de forma superficial, estudar o compromisso de ajustamento de conduta tema deste trabalho.
46
Lei n 8.723/93 Art. 7 Os rgos responsveis pela poltica energtica, especificao, produo, distribuio e controle de qualidade de combustveis, so obrigados a fornecer combustveis comerciais, a partir da data de implantao dos
limites fixados por esta lei, e de referncia para testes de homologao, certificao e desenvolvimento, com antecedncia
mnima de trinta e seis meses do incio de sua comercializao. Pargrafo nico. Para cumprimento desta lei, os rgos
responsveis pela importao de combustveis devero permitir aos fabricantes de veculos e motores a importao de
at cinqenta mil litros/ano de leo Diesel de referncia, para ensaios de emisso adequada para cada etapa, conforme as
especificaes constantes no anexo desta lei.
47
Fato este inclusive mencionado na petio inicial da ao civil pblica 2007.00.61.034636-2.
48
Lei n 8.723/1993 art. 5. Somente podem ser comercializados os modelos de veculos automotores que possuam a
LCVM Licena para Uso da Configurao de Veculos ou Motor, emitida pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e
dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA.
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Atravs de uma primeira anlise possvel identificar inmeras medidas

compensatrias adotadas pelas partes, com o objetivo de mitigar os efeitos da no
implementao da Resoluo CONAMA 315/02, como por exemplo: (i) a promoo das atividades do Programa Nacional de Racionalizao do Uso dos Derivados do Petrleo e do Gs Natural (CONPET); (ii) o depsito de um milho de
reais para o programa de fiscalizao de emisso de fumaa preta realizado pela
Companhia de Tecnologia Saneamento Ambiental (CETESB); (iii) a antecipao da aceitabilidade dos motores para funcionarem com teores de biodiesel de
at 5%; e (iv) a realizao de Campanha Educativa sobre Emisses de Veculos a
Diesel.
Como dito anteriormente, a opo de utilizar medidas compensatrias deve
ser sempre a ultima opo, priorizando a reparao do dano, quando este j ocorreu, ou evitando que o dano se realize, quando este ainda est na iminncia de
ocorrer. Ao utilizar inmeras medidas compensatrias poder-se-ia concluir que
at o momento do acordo as possibilidades tcnicas existentes no permitiriam a
adequao norma legal, logo restaria apenas a compensao para tentar recuperar o dano ambiental. Ocorre que esta situao jamais se materializou, ficando demonstrado na verdade que, o adiamento da implantao desta importante etapa do
PROCONVE se deu meramente por convenincia das montadoras, em detrimento
da vida e da sade dos brasileiros e do meio ambiente. Ponto este, exatamente
defendido na petio inicial ao civil pblica 2007.00.61.034636-2 e que com a
realizao do acordo foi nitidamente deixado de lado.
Ao continuar o presente estudo, verifica-se que o ncleo de metas estipulado
pela Resoluo CONAMA 315/02, que teria como prazo para entrar em vigor o
dia 01.01.09 foi postergado em mais de trs anos para determinadas obrigaes.
Fica demonstrado, assim, que o calendrio determinado pela referida Resoluo
foi consideravelmente alterado.
verdade que o compromisso pode dispor acerca do tempo e modo como
as exigncias legais sero cumpridas, porm este tempo no pode ultrapassar os
limites garantidos pelo princpio da tolerabilidade49. Este prazo temporal deve
possuir razes que justifiquem este perodo. Levando em considerao os motivos que levaram ao descumprimento da Resoluo em questo, no possvel
encontrar razes suficientes que nos indiquem que o caminho tomado pelas partes
levou em considerao a sade da populao brasileira e do meio ambiente. Deste
modo, ainda que o compromisso se mostrasse um meio mais adequado do que
a via judicial o seu contedo se revelou completamente dissonante dos valores
elecandos pela Carta Magna de 1988.
Analisando em especfico as obrigaes assumidas pela ANP identifica-se
elevado grau de discricionariedade, que, a princpio, no encontra qualquer justificativa. Pode-se exemplificar tais arbitrariedades atravs da criao de obrigaes
tais como: (i) a edio de resoluo que regulamente o uso do leo diesel S50,
MIRRA, lvaro Luiz Valery. Ao civil pblica e a reparao do dano ao meio ambiente. 2 ed., atual. So Paulo: Editora
Juarez de Oliveira, 2004. p. 106-117.
49
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123
especificamente, para as regies metropolitanas de Belm, Fortaleza e Recife, a

ser ofertado a partir de 01.05.09; (ii) a edio de resoluo que regulamente o uso
do diesel S50 em frotas cativas de nibus urbanos de acordo com localidades e
cronogramas especficos; e (iii) a criao de plano de abastecimento que dever
prever a disponibilizao de combustvel prioritariamente para veculos novos e
somente posteriormente para os demais veculos.
Neste momento, as partes, ao determinarem regies e veculos preferenciais,
violam diretamente a Constituio Federal. Verifica-se o retalhamento completo das obrigaes listadas pela Resoluo CONAMA 315/02, sem que nenhuma
explicao seja dada por qualquer uma das partes, sobre os motivos que as fizeram determinar que uma regio precisa ser abastecida primeiro do que as demais.
Ou seja, foi permitido s partes determinar quais brasileiros iro usufruir melhor
qualidade do ar em detrimento de outros. Em outras palavras, o compromisso privilegia parcela da populao com base em critrios de convenincia estipulados
essencialmente pelos fabricantes e montadores de veculos ignorando completamente que os destinatrios da norma em questo a populao brasileira e no a
indstria de automotores.
Restou Petrobrs, alm de medidas compensatrias, a obrigao garantir a
distribuio dos combustveis nos moldes das obrigaes conferidas a ANP, como
por exemplo: (i) a obrigao de distribuir o leo diesel comercial S50 nas regies
metropolitanas de Belm, Fortaleza e Recife conforme a referida regulamentao
a ser editada pela ANP; e (ii) a obrigao de substituir a oferta de leo diesel S500
pelo diesel S50 para as frotas cativas de nibus urbanos de acordo com localidades e cronogramas especficos.
Ficando evidenciada, novamente, flagrante violao no s ao ordenamento jurdico brasileiro, mas tambm aos princpios basilares que regem sua interpretao.
No que tange s responsabilidades dos fabricantes de veculos o acordo lhes
garantiu novo prazo de trs anos, a partir de 01.01.09, para que realizem a adequao da produo de veculos automotores s condies necessrias para a utilizao dos novos combustveis. Como visto anteriormente, o compromisso poder
versar sobre o prazo para adequao s exigncias legais, porm este prazo no
pode estar alheio realidade sob a qual est sendo negociado.
Ao garantir indstria o referido prazo concluem as partes que nenhuma
medida foi tomada desde 2006, seguindo o cronograma da Resoluo CONAMA 315/02, ou ainda, que nada foi feito desde 2007, aps a Resoluo ANP n
32/07, fato este injustificvel, especialmente sabendo que havia condies para a
implementao das obrigaes, mas que por negligncia dos fabricantes, nada foi
feito. A opo por garantir novo prazo de trs anos para a indstria mais uma vez
demonstra total descompasso entre o contedo do acordo e as necessidades da populao brasileira, que, diante da inrcia dos fabricantes de veculos, v-se obrigada a continuar respirando ar de qualidade superior apenas aos padres africanos.
No se pode deixar de identificar, que por outro lado, o compromisso ajustado foi alm e estabeleceu novo organograma para seja implementado o leo diesel
S10, assim como criou o Plano de Qualidade do Ar, medida compensatria essa
j anteriormente destacada.
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124
As referidas obrigaes so de fato importantes, entretanto no significam

nada alm de concesses realizadas pelas indstrias, que atravs de um processo
de negociao barganharam mais tempo e melhores condies para obrigaes
que j possuam cincia desde 2002. Ao realizar este acordo com o objetivo de
evitar um desastre ambiental, institucional e social o Poder Pblico abriu precedentes para que a norma ambiental seja flexibilizada por motivos muito alm do
que podemos considerar justos.
5.1 O ar atmosfrico bem difuso e a conservao de sua qualidade essencial
para a manuteno no s da vida humana, mas tambm de diversas espcies e
ecossistemas. Deste modo, poluio atmosfrica deve ser vista como um problema de extrema gravidade sendo constantemente combatida atravs no s da
interveno estatal como tambm por meio da participao social.
5.2 Apesar de o compromisso de ajustamento de conduta ser um instrumento
capaz de garantir a tutela ambiental de modo mais clere, para que atinja seu objetivo de forma integral deve prever a adequao por inteiro s exigncias legais,
sob pena de eventualmente se identificar que houve negociao de direito difuso.
5.3 A realizao do compromisso de ajustamento de conduta que alterou o cronograma da Resoluo CONAMA 315/02 no demonstra qualquer vitria por
parte da sociedade. Pelo contrrio, sua existncia vai de encontro aos princpios
e normas que regem o direito brasileiro, ficando demonstrado assim que houve
verdadeira derrota para a sociedade.
5.4 A autoridade pblica ao assinar este acordo se coaduna essencialmente com
os interesses da indstria automobilstica brasileira que, atravs dos argumentos
aqui sucintamente apresentados, demonstra um total descaso para com a nossa sociedade. Assim, fica evidenciada a incapacidade do Poder Pblico de defender os
interesses da populao brasileira que diariamente padece em funo da omisso
do cumprimento desta norma.
5.5. No obstante a realizao da ao civil pblica por parte do Ministrio Pblico Estadual de So Paulo, a populao brasileira assim como os demais rgos
pblicos legitimados, tm o dever, atravs dos meios constitucionalmente garantidos, de questionar o descumprimento da Resoluo CONAMA 315/02, tendo em
vista o compromisso ajustado.
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A DEVASTAO DA FLORESTA AMAZNICA

PRISCILLA REGINA DA SILVA
Aluna do Curso de Direito da Puc-Rio e Pesquisadora

do Programa de Iniciao Cientfica do Setor
de Direito Ambiental do Nima-Jur1*
1. Amaznia Legal, a proteo Constitucional e a participaco popular

A Amaznia Legal2 a parte da Floresta Amaznica que se encontra dentro dos limites territoriais do Brasil; consequentemente est subordinada tutela
jurisdicional do pas. A Amaznia brasileira engloba nove Estados que pertencem Bacia Amaznica; so eles: Acre, Amap, Amazonas, Mato Grosso, Par,
Rondnia, Roraima, Tocantins e parte do Maranho (a oeste do meridiano 44),
correspondendo a cerca de 60% do territrio brasileiro.
Foi a partir da Lei 1.806, de 06.01.1953,3 que a Amaznia brasileira passou
a ser chamada de Amaznia Legal devido o interesse poltico no desenvolvimento
da regio.4 Dessa forma, no se deve confundir a Amaznia Legal com o Bioma
Amaznia. Enquanto a primeira uma rea de interveno de polticas governamentais, em que a diviso no corresponde geografia natural da Amaznia, a
segunda rea representa a delimitao de um tipo especfico de vegetao, correspondendo ao total da Bacia Amaznica.
No que diz respeito legislao brasileira, at a dcada de 70 do sculo
passado a esfera ambiental era tratada somente de forma setorial, a exemplo do
Cdigo de guas e do Cdigo Florestal, em que prevalecia uma perspectiva basicamente economicista. Com a edio da Lei 6938/81, foi instituda a Poltica
Nacional de Meio Ambiente, o que propiciou questo ambiental um tratamento
legislativo mais especfico. A referida lei, dentre outras importantes inovaes,
consagrou a responsabilidade objetiva por danos ambientais. A responsabilidade
objetiva fundamenta-se na teoria do risco (hoje regulamentada no pargrafo nico do Art. 297 do Cdigo Civil de 2002), segundo a qual aquele que, em virtude
Ncleo Interdisciplinar de Meio Ambiente

O Cdigo florestal (Lei no 4.771/65 instituda durante o regime militar) declara em seu Art. 1o que as florestas existentes
no territrio nacional so bens de interesse comum a todos os habitantes do Pas, exercendo-se os direitos de propriedade,
com as limitaes que a legislao em geral e especialmente esta Lei estabelecem.
3
Atravs da Lei 1.806, de 1953, foi criado o conceito de Amaznia Legal (criao da SPVEA Superintendncia do
Plano de Valorizao Econmia da Amaznia). Mais tarde, pela Lei 5.173, de 1966, que tambm dispe sobre o Plano de
Valorizao Econmica da Amaznia exinguiu-se a SPVEA e criou-se a SUDAM (Superintendncia do Desenvolvimento
da Amaznia), que incorporou Amaznia Brasileira o Estado do Maranho, o Estado de Gois e do Mato Grosso. O
conceito de Amaznia Legal reinventado para fins de planejamento.
(
http://www.bcdam.ma.gov.br/pagina.php?IdPagina=156. Acesso em: 15 set. 2008)
4
http://www.ada.gov.br/index.php?Itemid=83&id=114&option=com_content&task=view (Acesso em: 02 set. 2008).
1*
2
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de sua atividade, cria um risco de danos a terceiro, fica obrigado a reparar, sendo
irrelevante que a ao do agente denote imprudncia ou negligncia; no se pergunta a razo da degradao para que haja o dever de indenizar.5
Com a ascendente relevncia internacional das questes ambientais, em
1988 que o assunto atinge patamar constitucional no Brasil. O artigo 225, caput, da
Constituio brasileira passa a garantir um meio ambiente ecologicamente equilibrado para todos, sendo portanto, caracterizado como um direito difuso.6 O artigo
diz que incumbe ao Poder Pblico e coletividade preservar e defender o meio ambiente.7 Neste sentido, todas as unidades federativas tero que realizar aes estratgicas para proteger o meio ambiente. Nenhuma Constituio antes se preocupou em
tratar da questo ambiental. Nas palavras de Jos Afonso da Silva: a Constituio
de 1988 foi a primeira a tratar deliberadamente da questo ambiental.8
No que diz respeito Amaznia, no mesmo artigo 225, 4, o legislador constituinte faz uma referncia Floresta Amaznica brasileira, juntamente com outros
biomas, referindo-se a eles como patrimnio nacional e determinando que a sua utilizao seja feita na forma da lei, em condies que assegurem a preservao do meio
ambiente. A importncia da incluso na Constituio brasileira realar a proteo
legal dos bens institudos como patrimnio nacional, destacar a Unio como soberana
na gesto do bioma9 e tambm reforar o dever de todos perante preservao da floresta, afirmando assim o pricpio da participao na defesa do meio ambiente. Dessa
forma, os cidados partilham a responsabilidade na gesto de interesses coletivos.10
nesse sentido que o Brasil se compromete a monitorar as atividades desenvolvidas e tudo o que est se realizando no espao amaznico, alm do imprescindvel investimento tecnolgico e estmulo a projetos que tenham foco no desenvolvimento sustentvel. Alm disso, por se tratar de um patrimnio nacional, a Floresta
Amaznica no est sujeita a intervenes injustificadas de outros pases.
H, portanto, a proteo especial da floresta amaznica pelo fato de receber
ateno constitucional. Inclusive, compete Unio, Estados e Municpios, que so
entes federativos dotados de autonomia, o dever de proteger o patrimnio nacional,
conforme os Arts. 23, VI e 225, 4o da CRFB/88. Sendo assim, a utilizao da floresta amaznica deve ser feita somente na forma da lei e dentro das condies que
assegurem a preservao do meio ambiente.
A Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente consagra como um de seus objetivos a imposio ao poluidor e ao
predador da obrigao de recuperar e/ou indenizar os danos causados (art. 4o, VII, da Lei 6.938, de 31.8.1981). Alm
disso, possibilita o reconhecimento da responsabilidade do poluidor em indenizar e/ou reparar os danos causados ao meio
ambiente e aos terceiros afetados por sua atividade, independentemente da existncia de culpa (art. 14, 1o, da lei referida).
MACHADO,
Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 10a ed.. So Paulo: Malheiros Editores, 2002. pp. 313 e 314.
6
De acordo com o Art. 81, nico do Cdigo de Defesa do Consumidor a defesa dos interesses e direitos dos consumidores poder ser exercida em juzo individualmente, ou a ttulo coletivo. E a defesa coletiva ser exercida quando se
tratar de interesses ou direitos difusos, os transindividuais, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por
circunstncias de fato.
7
O princpio 10 da ECO 92 enfatiza a participao popular dos cidados nas questes ambientais por meio de incentivo
Estatal.
8
SILVA, Jos Afonso da. Direito ambiental constitucional. 4a ed.. So Paulo: Malheiros Editores, 2002. p. 46.
9
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 11a edio.. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008. p. 496.
10
KISS, Alexandre-Charles apud: MACHADO, Paulo Affoso. Direito Ambiental Brasileiro. 10a ed.. So Paulo: Malheiros
Editores, 2002. p. 78.
5
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2. Planejamento desenvolvimentista na Amaznia

A explorao de Floresta Amaznica iniciou-se de forma emprica. Por causa da
falta do adequado planejamento territorial,11 mesmo havendo restries legais quanto ao
uso da rea, ainda tem ocorrido desmatamento.12
A idia de desenvolvimento planejado na Amaznia foi parte constitutiva dos projetos do governo brasileiro desde os anos 30, mas as polticas pblicas geraram conflitos
entre conservao ambiental e desenvolvimento na regio a partir dos anos 70. Nesse perodo, procurou-se identificar inter-relaes entre as polticas nacionais e os conceitos difundidos internacionalmente, destacando-se a Declarao de Estocolmo,13 que foi assinada
pelos pases participantes, tendo como um desdobramento a criao do PNUMA.14
A preocupao ambiental ganhou mais fora no mbito Federal aps a ocorrncia da
Conferncia de Estocolmo e, mesmo assim, as aes foram restritas. Para Jos Afonso da
Silva foi atravs da Declarao de Estocolmo que foi aberto o caminho para que Constituies supervenientes reconhecessem o meio ambiente ecologicamente equilibrado como
direito fundamental do Homem,15 vinculando direitos humanos e proteo ambiental.
No decorrer do tempo a floresta amaznia passou a ser foco de interesse na esfera
nacional e internacional devido sua riqueza de minerais, biodiversidade e gua. Assim,
com a chegada dos militares no poder, o Estado passa a invervir mais na Amaznia,
tornando-se mais presente, exercendo soberania e protegendo o patrimnio nacional.
Os militares buscavam garantir a segurana das fronteiras e torn-las mais povoadas,
fazendo uma conexo entre as outras regies do pas e a Amaznia a fim de evitar as
invases da fronteira.
O processo de capitalizao acelerou-se na regio Amaznica devido aos projetos
desenvolvimentistas dos diversos pases da bacia amaznica. O Brasil inseriu-se neste
contexto de forma marcante atravs da construo de estradas, hidreltricas, pelotes
militares e pistas de pouso.
O pensamento militar de segurana nacional continuou presente atravs de projetos
como o Calha Norte16 e tambm pela legislao, como o Decreto 4.412/02, que garantiu
que as Foras Armadas e a polcia militar tivessem livre acesso nas reas indgenas.
Isso demonstra uma das razes porque o Brasil demorou a ocupar ordenadamente
o grande espao amaznico: a evidente falta de uma poltica de genuna integrao e a
falta de organizao de medidas voltadas ora para a agricultura ora para o cuidado florestal, ora para as reservas indgenas, e assim por diante.
De acordo com o Art. 1o do Decreto n 95.733/88 o planejamento deve considerar os efeitos ambientais que projetos
e obras federais possam causar ao local considerado, trata-se do exerccio do pricpio de preveno do dano ambiental.
12
MILAR, dis; PEREIRA, Marcio & COIMBRA, Jos. ZONEAMENTO AMBIENTAL: Um Instrumento a Servio da
Amaznia. Em: http://www.milare.adv.br/artigos/zoneamb.htm (Acesso em: 11 dez. 2008).
13
Em Estocolmo, no ano de 1972 ocorreu a reunio da Conferncia das Naes Unidas sobre o Desenvolvimento e Meio Ambiente Humano, conhecida como Conferncia de Estocolmo. Ela chamou a ateno do mundo para a gravidade da situao no
setor ambiental. O Brasil assinou a Declarao e elaborou um decreto que instiuiu a secretaria Especial do Meio Ambiente.
(
http://www2.mre.gov.br/cdbrasil/itamaraty/web/port/meioamb/sitamb/cfestoc/apresent.htm. Acesso em: 09 mar. 2009).
14
PNUMA o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente; foi a primeira agncia ambiental global.
15
SILVA, Jos Afonso da. Direito ambiental constitucional. 4a ed.. So Paulo: Malheiros Editores, 2002; pp. 69 e 70.
16
O Calha Norte foi criado em 1985 no governo Sarney e consistia na ocupao militar em uma faixa do territrio nacional
entre o Rio Solimes e o Rio Amazonas. http://portal.florestas.am.gov.br/noticia.php?cod=1282 (Acesso em: 3 nov. 2008).
11
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3. Terras Indgenas na Amaznia

Por muito tempo a Amaznia foi vista como Terra Nullius, vazia, inabitada; tratava-se de uma negao da presena indgena na rea. O resultado desse
ponto de vista que os recursos biolgicos na Amaznia eram encarados como
sem proprietrios, sendo passveis de explorao ilimitada.17
Aos poucos os ndios conquistaram outros direitos e foram reconhecidos princpios bsicos de respeito aos povos indgenas na legislao brasileira. Assim, a Constituio brasileira de 88, em seu artigo 23118 reconhece aos ndios o direito sobre terras
que tradicionalmente ocupam, sendo de natureza originria. Alm disso, a atual Constituio reconhece aos ndios o direito manuteno do seu modo particular de vida.19
O pargrafo 3o do mesmo artigo da Constituio determina que a extrao
mineral, assim como o aproveitamento de recursos hdricos em terras indgenas,
somente poder ser feita aps aprovao do Congresso Nacional , o que leva, porm, garimpagem clandestina.
A Constituio reconhece que, como bens pblicos de uso especial, as terras
indgenas, alm de inalienveis e indisponveis, por serem anteriores ao prprio
Estado, no podem ser objeto de utilizao por outros que no os prprios ndios.
Segundo o Art. 20, XI da Constituio, as terras tradicionalmente ocupadas pelos
ndios so bens da Unio. Determina-se a absoluta nulidade e extino de qualquer ato jurdico que tenha por objeto a ocupao, o domnio e a posse das terras
indgenas. Contudo, esses direitos continuam sendo violados e omitidos.20
Vale ressaltar que o dever de preservao do meio ambiente estabelecido
do Art. 225 da Constituio brasileira uma imposio a todos os brasileiros
sem distino, inclusive aos prprios ndios. Assim, tanto a extrao de madeira
feita por explorao clandestina como a explorao realizada pelos ndios, ou
com autorizao destes, so vedadas por fora da lei. A vedao acontece porque
essas exploraes em geral so feitas sem qualquer planejamento que vise sustentabilidade da regio explorada.21 Segundo Paulo de Bessa Antunes, se as terras
indgenas so inalienveis, os seus acessrios tambm o so.22
3.1 A Demarcao das Terras Indgenas
A demarcao de terras, competncia atribuda Unio, seria justamente
uma forma de garantir que os direitos dos ndios fossem garantidos. A demarcao estabelece a extenso da rea de usufruto da terra por parte dos ndios
POSEY, Darrel Addison. Princpio de Terra Nullius. In: CAPOZZOLLI, Ulisses. Amaznia: destinos. So Paulo: Duetto
Editorial, 2008. p. 84
18
O Art. 231, caput e 1da CRFB/88 reconhece aos ndios o direito terras que tradicionalmente ocupam, habitadas
por eles permanentemente e as utilizadas para atividades produtivas. Dessa forma, compete Unio realizar a demarcao
dessas terras.
19
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 11a ed.. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008. p. 877.
20
http://pib.socioambiental.org/pt/c/direitos/constituicoes/direito-a-terra (Acessado em: 7 nov. 2008).
21
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 11a ed.. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008; p.p. 887, 888 e 889.
22
ANTUNES, Paulo de Bessa, Ob. Cit; p. 888.
17
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assegurando a proteo dos limites. De acordo com o Art. 67 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, a demarcao deveria ter sido concluda em at
cinco anos aps a promulgao da Constituio Federal, porm, tal determinao
constitucional at hoje no foi concluda.
Assegurar o direito terra para os ndios significa no s assegurar sua subsistncia, mas tambm garantir o espao cultural necessrio atualizao de suas
tradies. As etapas para o processo de demarcao das terras indgenas esto
reguladas no Decreto 1.775/96. A primeira etapa constitui em um estudo sob
orientao da FUNAI23 a fim de identificar a rea em questo como sendo uma
Terra indgena. O relatrio de caracterizao da rea sofre anlise da FUNAI, para
aprovao, sendo feita a declarao dos limites da rea para que possa ocorrer a
demarcao fsica. O procedimento submetido ao Presidente da Repblica para
homologao e, por fim, a terra demarcada e homologada ser registrada no cartrio de imveis.24 Um recente caso sobre demarcao de terras na Amaznia
a regio Raposa/Serra do Sol, em Roraima, a que teve a demarcao de sua rea
declarada constitucional pelo STF.25
4. Conflitos de terras na Regio Amaznica
Em grande parte, o desmatamento na regio amaznica ocorre por conta
da falta de controle das terras no local. Alm disso, os conflitos agrrios ensejam
atritos entre grupos locais que em uma rea indefinida so donos de terras, como
o caso dos ndios e fazendeiros, por exemplo.
A confuso dos limites de terras pblicas ou particulares na Amaznia
teve seu incio nos anos 70, com a poltica de desenvolvimento e colonizao
da rea durante o governo Mdici. O discurso era: Terras sem homens para
homens sem terra26. Houve o surgimento do PIN (Plano de integrao Nacional, criado pelo Decreto-Lei 1106 de 1970.) que, dentre outras iniciativas,
criou a Rodovia Transamaznica.27
Nesse perodo comeavam a se instalar na Amaznia diferentes grupos sociais. De um lado havia aqueles que no tinham legitimidade para se estabelecer
na regio e buscavam ttulos falsificados em cartrio, surgindo assim, a grilagem
de terras na regio,28 alm do problema do proprietrio que comprava o imvel de
boa-f sem saber que os documentos eram forjados. Por outro lado havia aqueles
A Fundao Nacional do ndio (FUNAI) o rgo oficial responsvel pela poltica indigenista no Brasil. http://pib.
socioambiental.org/pt/c/politicas-indigenistas/o-estado/funai (Acesso em: 09 mar. 2009).
24
http://pib.socioambiental.org/pt/c/terras-indigenas/demarcacoes/como-e-feita-a-demarcacao-hoje (Acesso em: 09 mar.
2009).
25
Petio (PET) no 3388. (Acompanhamento processual em: http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?numero=3388&classe=Pet&origem=AP&recurso=0&tipoJulgamento=M . Acesso em: 30 mar. 2009).
26
http://www.globoamazonia.com/Amazonia/0,,MUL75395216052,00TERRAS+DE+NINGUEM+ESTIMULAM+A+O
CUPACAO+ILEGAL+DA+AMAZONIA.html (Acesso em: 15 set. 2008).
27
As Rodovias causam grandes impactos sociais e ambientais na Amaznia desde os anos 70 e podem dificultar o controle
do desmatamento.
28
A grilagem de terras a falsificao de documentos feita de maneira ilegal para tornar-se dono de terras devolutas ou
de terceiros.
23
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que se instalavam na regio da floresta atravs do prprio incentvo gorvernamental para povoar a rea. O garimpo tornou-se uma das atividades mais frequentes, j
que constituia em uma atividade para garantir a sobrevivncia a partir da estrutura
agrria e pecuarista.
Isso tambm prejudicou a situao das terras indgenas na Amaznia,
que eram ignoradas pelos posseiros do local. Muitas vezes, quando se inauguravam reservas e parques por parte da Unio, as reas no eram desapropriadas devidamente o que tornou ainda mais difcil a delimitao de terras
dos proprietrios.
So esses os problemas fundirios enfrentados na Amaznia. Existe
uma grande dificuldade de descobrir quem o dono de qual parcela de terras. O Decreto 5.570/05 29 d nova redao aos dispositivos do Decreto 449,
que dispe sobre o cadastro de imveis perante o Incra, e d outras providncias. O decreto expressa como principal alterao o estabelecimento de
novos prazos para a identificao georreferenciada para imveis rurais com
reas de 500 a 1000 hectares que deveria ser feito at 21 de novembro de
2008 e para imveis rurais com menos de 500 hectares at 21 de novembro
de 2011.
5. Polticas de Unidades de Conservao na Amaznia
O caos fundirio, decorrente da ocupao desordenada na Amaznia gerou desmatamento descontrolado. Apesar disso, o desmatamento ainda muito
menor nas terras indgenas e nas unidades de conservao, o que demonstra a
importncia das dessas para o bioma.
O Art. 2o, I, da Lei 9985/00 define as Unidades de Conservao como o espao territorial e seus recusos ambientais com caractersticas naturais relevantes
protegido pelo Poder Pblico com objetivos de conservao sob regime especial
de administrao. A criao das Unidades de Conservao feita por ato do Poder
Pblico, precedido de estudo tcnico e consulta populao, segundo o Art. 22
da Lei 9985/00.
Uma das finalidades das Unidades de Consevao, alm da proteo ambiental, a pesquisa. Porm, na Amaznia existe uma grande rea de sobreposio de Unidades de Conservao, reas militares, Terras Indgenas e propiedades
privadas; o que dificulta a administrao das terras amaznicas.30
O Brasil tem diversas categorias de Unidades de Conservao, seja a nvel
federal, estadual ou municipal, como determina a Lei Federal 9.985/0031. O art. 7o
indica dois tipos de Unidades de Conservao: as Unidades de Proteo Integral
e as de Uso Sustentvel.
29
ntegra do Decreto no 5.570, de 31 de outubro de 2005: http://www.planalto.gov.br/Ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/
Decreto/D5570.htm (Acesso em: 14 dez. 2008).
30
http://www.wwf.org.br/informacoes/questoes_ambientais/unidades_conservacao/ (Acesso em: 14 dez. 2008).
31
ntegra: http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/L9985.htm (Acessado em:15 dez. 2008).
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131
As Unidades de Proteo Integral tm como objetivo preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais,
com exceo dos casos previstos na Lei. Elas compreendem as seguintes categorias: Estao Ecolgica (ESEC), Reserva Biolgica (REBIO),
Parque Nacional (PARNA), Monumento Natural (MN) e Refgio de Vida
Silvestre (REVIS).
As Unidades de Uso Sustentvel, por sua vez, tm o objetivo de compatibilizar a conservao da natureza com o uso sustentvel de parcela dos
seus recursos naturais. Integram este grupo as seguintes categorias: rea de
Proteo Ambiental (APA), rea de Relevante Interesse Ecolgico (ARIE),
Floresta Nacional (FLONA), Reserva Extrativista (RESEX), Reserva de
Fauna (REFAU), Reserva de Desenvolvimento Sustentvel (RDS) e Reserva
Particular do Patrimnio Natural (RPPN).
Aps a criao de uma Unidade de Conservao deve-se aprovar o Plano de Manejo, que determinar a administrao da rea. O Art. 2o, XVII
da Lei no 9.985/00 define o plano de manejo como sendo um documento
tcnico mediante o qual, com fundamentos nos objetivos gerais de uma
unidade de conservao, estabelecem-se o seu zoneamento e as normas que
devem presidir o uso da rea e o manejo dos recursos naturais, inclusive a
implantao das estruturas fsicas necessrias gesto da unidade.
O Plano de Manejo32 formulado a partir de processos participativos,
integrando organismos governamentais, no-governamentais e representantes da sociedade civil a partir de reunies tcnicas, para estabelecer e revisar
os objetivos do manejo, e oficinas de planejamento.33
Nesse sentido, a fim de promover o auxlio na criao e consolidao
de Unidades de Conservao na Amaznia, o Governo Federal criou, em
2002, o ARPA (Programa reas Protegidas da Amaznia), com durao prevista para dez anos. O Programa institui parcerias e fundos e dessa forma
contribui para manter uma parte do SNUC, promovendo desenvolvimento
sustentvel na regio amaznica.
De acordo com o Art. 8o da CDB (Conveno de Diversidade Biolgica)
os pases signitrios da Conveno devem estabelecer um sistema de reas
protegidas ou reas onde medidas especiais precisem ser tomadas para conservar a diversidade biolgica, e isso que o ARPA corresponde para o Brasil, uma vez que identifica reas que sejam mais importantes para representar
amostras da diversidade da ecologia amaznica e avalia a efetividade das reas
protegidas a partir do monitoramento da diversidade biolgica.34
32
Segundo o Art. 27 da Lei SNUC (Lei 9985/00) todas as Unidades de Conservao devem possuir um plano de manejo,
que definir o zoneamento da Unidade.
33
CHAGAS, Ana Lcia das Graas Amador [et al] (Organizadores). Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis. Roteiro metodolgico para elaborao de plano de manejo para florestas nacionais. Braslia: Editora
IBAMA, 2003. p.p. 15 e 16.
34
http://www.mma.gov.br/port/sca/arpa/ (Acesso em: 15 dez. 2009).
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132
6. Problemas ambientais presentes na Amaznia

Muitas atividades antrpicas so a razo para a extino de espcies e degradao da biodiversidade da Amaznia. As principais delas so: grilagem de
terras, garimpo clandestino, queimadas e extrao ilegal de madeira.
6.1 Da Grilagem de Terras
A grilagem de terras na Amaznia Legal enseja muitos problemas sociais,
como o trabalho escravo e invaso de terras indgenas. Os grileiros so alguns
dos principais responsveis pelo desmatamento nas florestas tropicais; no Brasil,
esto presentes em maior quantidade na Amaznia. Documentos falsos, desmatamento ilegal, corrupo de funcionrios pblicos so alguns dos meios utilizados
pelos grileiros para garantir a posse de terrenos que pertencem Unio.
A Amaznia representa um grande alvo de grileiros pelo fato de ter uma
extensa rea de terras pblicas, como Unidades de Conservao, reas militares,
assentamentos e reservas indgenas. Um problema sobre a questo de grilagem de
terras pblicas na Amaznia hoje enfrentado pela promulgao da Lei 11.763/08
(converso da Medida provisria 422/08),35 que permite a regularizao de at
quinze mdulos rurais (1.500 hectares) na Amaznia Legal, com dispensa de licitao (a MP cria nova redao ao inciso II do 2o B, Art. 17 da Lei das Licitaes, Lei no 8.666/93, que regulamenta o Art. 37, inciso XXI da CF). O objetivo
alegado pelo Ministrio de Desenvolvimento Agrrio para a edio da MP era o
de aumentar o nmero de propriedades regularizadas e garantir um maior controle
na ocupao territorial da regio amaznica.
Na viso de muitos ambientalistas, ao aumentar o limite da rea que pode
ser concedida pela Unio para uso rural sem processo de licitao, a lei acaba estimulando a grilagem de terras, embora a iniciativa fora apresentada inicialmente
como uma forma de combate grilagem de terras e desmatamento. Apesar de
facilitar a legalizao de terras dos posseiros, a lei pode estimular a invaso de
novas reas da Unio, ou regularizar terrenos que foram conquistados de maneira
ilegal. Esse fato pode at ser encarado como uma inconstitucionalidade da lei, j
que ignora o Art. 225, 4o da Constituio, que afirma que a Floresta Amaznica brasileira, a Mata Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a
Zona Costeira so patrimnio nacional, e sua utilizao far-se-, na forma de lei,
dentro de condies que assegurem a preservao do meio ambiente, inclusive
quanto ao uso de recursos naturais (grifos meus).
A despeito da percentagem das terras exigida para Reserva Legal36, o Art.
16, I do Cdigo Florestal, insitudo pela Lei 4.771 (artigo com redao editada
ntegra da Lei: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2008/Lei/L11763.htm (Acesso em: 28 mar. 2009).

Entende-se por Reserva Legal a rea de vegetao que no pode ser suprimida, e dessa forma, podendo apenas ser utilizada sob regime de manejo florestal sustentvel. (http://www.receita.fazenda.gov.br/srf.www/PessoaJuridica/ITR/2005/
pergresp/pr062a096.htm. Acesso em: 28 mar. 2009)
35
36
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133
pela MP 2.166-67/01), exige que toda propriedade rural localizada na floresta

Amaznica deve ser preservada em no mnimo 80% (oitenta por cento) de sua totalidade (rea usada para atividades de manejo florestal). A lei no muito aplicada porque a maioria dos fazendeiros diz que comprou as terras antes que a Medida
Provisria existisse. Portanto, de acordo com a legislao vigente na poca, eles
tm o direito a desmatar 50% da propriedade. Assim, por causa de omisses nas
leis, acordos na Justia e pagamentos de propina, s 2% das multas por excesso
de desmatamento so pagas.37
O maior problema hoje enfrentado no caso da reserva legal das propriedades rurais na Amaznia tramita na Cmara dos Deputados: o PL 6424/200538
(originalmente de autoria do senador Flexa Ribeiro (PSDB-PA) e modificado pela
comisso de agricultura do Congresso), que autoriza a derrubada de at 50% da
vegetao em propriedades privadas na Amaznia, tal como permitia a lei antiga.
A redao do PL desobriga os responsveis por antigos desmatamentos
de recuperarem o que derrubaram permitindo a compensao pelo plantio de
rvores em qualquer outro Estado do Brasil. A questo que com aprovao
do Projeto de lei no Congresso o Brasil permitir que metade da floresta possa
ser destruda legalmente e sem obrigatoriedade de recuperao. J para os ruralistas a proposta boa, pois eles alegam que o projeto incentivar a adeso dos
fazendeiros legislao ambiental pelo fato de a legislao lhes conceder maior
independncia de atuao em suas terras. Porm, isso no o que se constata
na realidade, pois a lei anterior vigente determinava que a percentagem de
Reserva Legal exigida era 50% (a mesma percentagem proposta pelo PL) e essa
norma j no era igualmente repeitada.
6.2 Do Garimpo Clandestino
O Decreto-lei 227, de 28 de fevereiro de 1967, que deu nova redao ao
Decreto-lei 1.985 (Cdigo de Minas), de 29 de janeiro de 1940, define a garimpagem no Art. 70, I no captulo VI (Da Garimpagem, Faiscao e Cata) como
trabalho individual com uso de instrumentos rudimentares para extrair pedras
preciosas, semi-preciosas e minerais metlicos ou no metlicos em certas reas
decritas na lei.
A explorao de minrios na garimpagem muitas vezes ocorre de forma ilegal.39 Porm, desde que respeitadas determinadas regras de extrao, a garimpagem permitida no Brasil. Cabe ao Departamento Nacional de Produo Mineral
(DNPM), autarquia federal vinculada ao Ministrio de Minas e Energia, fiscalizar
as atividades de minerao.40 Assim como tambm cabe ao Conselho de Defesa
Revista Veja, 26 de maro de 2008; p. 102.

Tramitao do PL em: http://www.camara.gov.br/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=310397 (Acesso em: 07 jan. 2009)
ntegra
do Projeto de lei: http://www.camara.gov.br/sileg/integras/365049.pdf (Acesso em 07 jan. 2009)
39
O Art. 174, 3o e 4o da Constituio prioriza a atividade garimpeira nas cooperativas, determinando ao Estado a organizao das atividades garimpeiras e o cuidado ao meio ambiente tambm deve ser observado.
40
http://www.dnpm.gov.br/ (Acesso em: 3 jan 2009).
37
38
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134
Nacional, segundo o 1o do Art. 91, III da CF, propor critrios e condies de

utilizao de terras do territrio nacional a fim de preservar recursos naturais de
qualquer tipo.
O problema que muitos tipos de garimpagem, que so ilegais, podem causar desvio de rios, deformidade da paisagem amaznica, contaminao dos rios
por mercrio, desfalque de certos recursos minerais da regio e, com isso, prejuzos no equilbrio do ecossistema do bioma.
6.3 Das Queimadas
A Amaznia a maior Floresta Tropical do planeta, e a maior parte de sua
extenso se localiza no Brasil, grande emissor de gases estufa; sendo que a maior
parte das emisses de gases advm dos desmatamentos e queimadas.
As queimadas so praticadas para a preparao do solo para a agricultura ou
para renovar pastagens, a plantao de soja a principal razo para a ocorrncia de
queimadas na Amaznia hoje em dia. As queimadas so autorizadas pelo IBAMA
quando esto sob critrios tcnicos, como aceiros, que impedem a propagao do
fogo alm dos limites estabelecidos. Em determinadas situaes o IBAMA pode
proibir as queimadas, que, em muitas vezes, continuam a ocorrer ilegalmente.
6.4 Da Extrao Ilegal de Madeira
O desmatamento da Amaznia brasileira geralmente comea com a abertura
de estradas, atuao ilegal de madeireiros, o crescimento urbano descontrolado
e na rea de agricultura e agropecuria, sendo muitas vezes um desmatamento
ilegal que atinge reas de proteo permanente. O problema justamente quando
o desmatamento se torna ilegal, diferenciando-se daquele autorizado para cada
proprietrio pelo Cdigo Florestal, ocorrendo em terras inapropriadas para agricultura ou pecuria e sendo pouco produtivo j que oferece menos benefcios socioeconmicos quando comparados aos malefcios que traz para o meio ambiente.
Dessa forma, a maior causa da perda de biodiversidade na Amaznia o desmatamento, alm deste ser causa de conflitos sociais e agrrios. O Brasil dispe
das modernas tcnicas de vigilncia por satlite para detectar e medir o desmatamento e queimadas na Amaznia. O sistema Prodes (Programa de Clculo do
Desflorestamento da Amaznia) produz imagens mais precisas usadas no clculo
da taxa anual de desmatamento; e o sistema Deter (Deteco de Desmatamento
em tempo Real), que funciona o ano inteiro, enviando um relatrio ao IBAMA a
cada quinze dias das reas desmatadas que foram detectadas. Ambos os sistemas
so gerenciados pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe).41
Caso a atual taxa de desmatamento na Amaznia seja mantida, haver mudanas climticas globais que contrbuiro para a acelerao o esgotamento da ri-
41
Revista Veja, 26 de maro, 2008; p. 100.
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queza natural do mundo. A degradao ambiental o cerne da questo. Ela ocorre

porque as pessoas no se vem comprometidas com o futuro do meio ambiente,
o tipo de postura que deve mudar. Nesse sentido, h de ser feita uma conexo entre
o bem-estar do indivduo e o do meio ambiente e internaliz-la na conscincia da
populao. A conscientizao deve alcanar o quanto a humanidade depende desse bioma e o papel fundamental que ele exerce como regulador do clima global,
dada sua elevada capacidade de produo de oxignio e rica biodiversidade.
7. Desenvolvimento sustentvel da Floresta Amaznica
O Brasil abriga a maior floresta tropical com cerca de 6.000.000 km2 de extenso e uma extraordinria heterogeneidade ambiental, ela abriga entre 10 e 20%
de todas as espcies que vivem hoje em nosso Planeta. onde esto as maiores
jazidas minerais, enorme potencial energtico, recursos florestais42 madeireiros,
recursos genticos e terras onde a agricultura e a pecuria43 podem ser praticadas
de forma sustentvel. 44
O Art. 10 da CDB45 define o uso sustentvel como sendo a utilizao de
componentes da diversidade biolgica de maneira que no leve, a longo prazo,
diminuio da diversidade biolgica. O objetivo principal manter o potencial
da floresta a fim de atender as necessidades e aspiraes das geraes presentes e
futuras, minimizando os impactos negativos na diversidade biolgica.46 Isso deve
ser feito com apoio a populaes locais na aplicao de medidas corretivas sobre
atividades que degradam o meio ambiente e estimular a cooperao de entidades
governamentais e do setor privado na implantao de medidas que visem atividades sustentveis.
certo que a Amaznia precisa de um novo modelo de desenvolvimento
mas a maior parte do crescimento econmico da regio amaznica (que maior
do que mdia nacional) continua baseado na expanso de atividades tradicionais,
como a explorao de madeira, a minerao, a criao extensiva de gado e a agricultura. Existe a possibilidade de preservar a floresta mantendo-a intacta, apenas
com a utilizao rudimentar de seu potencial, o que pouco beneficiaria as comunidades que habitam a regio amznica e a floresta pouco contribuiria com os seu
recursos para o crescimento de pesquisa o pas.
42
A Amaznia produz aproximadamente 90% da madeira nativa do Brasil, sendo a extrao da madeira a principal atividade econmica de uso do solo na regio, representando cerca de 15% do Produto Intern Bruto (PIB) dos Estados do Par,
Mato Grosso e Rondnia. (SCHNEIDER, R. et al. Amaznia sustentvel: limitantes e oportunidades para o desenvolvimento rural. Braslia, DF: Banco Mundia. Belm: Imazon, 2000. p. 15).
43
A criao de gado bovino o uso dominante das reas devastadas, representando 77% da rea convertida em uso econmico. (SCHNEIDER, R. et al. Ob Cit; p. 15).
44
Fonte: Revista Eco 21, Ano XIII, Edio 80, Julho 2003. (www.eco21.com.br)
45
A Conveno sobre Diversidade Biolgica disciplina a utilizao sustentvel dos recursos ambientais.
46
J o Art. 2o, XI , Lei 9.985/00 define o uso sustentvel como: Explorao do ambiente de maneira a garantir a perenidade
dos recursos ambientais renovveis e dos processos ecolgicos, mantendo a biodiversidade e os demais atributos ecolgicos, de forma socialmente justa e economicamente vivel.
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Nesse sentido, o Plano Amaznia Sustentvel (PAS)47 detalha as diretrizes

estratgicas para o cumprimento de compromissos, como combater o desmatamento ilegal, garantir a conservao da biodiversidade, dos recursos hdricos e
mitigar as mudanas climticas; promover a recuperao das reas j desmatadas,
com aumento da produtividade e recuperao florestal; e implementar o Zoneamento Ecolgico-Econmico e acelerar a regularizao fundiria.48
Assim, considerando que a Lei 6.938/81 (Art. 3o, I) define meio ambiente
como o conjunto de condies, leis, influncias e interaes de ordem fsica,
qumica e biolgica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas,
as aes humanas so definidoras do meio ambiente, fazendo parte constitutiva do
mesmo. Dessa forma, o meio ambiente ecologicamente equilibrado depende das
aes do homem, que devem visar sempre o desenvolvimento sustentvel a fim de
garantir o seu prprio bem-estar.
8.1 A devastao da Floresta Amaznica acontece de forma incessante apesar do
bom acervo normativo brasileiro de proteo ao meio ambiente. Isso demonstra
que o maior problema est na aplicao das leis vigentes. Por parte do Estado, as
normas so mal executadas e por parte dos cidados as normas no so aderidas.
8.2 A devastao da Floresta Amaznica representa uma grande influncia para
o problema das Mudanas Climticas e vice-versa. Por se tratar de uma rea que
abriga uma rica biodiversidade e recursos biolgicos, o seu desequilbrio ecolgico afeta o clima mundial de maneira significantiva.
8.3 Foram constatados como os principais problemas na Floresta Amaznica: o
caos fundirio, que dificulta a demaro de terras; as queimadas e o desmatamento, que aceleram a degradao do meio ambiente; o garimpo clandestino e
grilagem de terras, que causam um aumento da explorao ilegal dos recursos da
Floresta Amaznica.
8.4 Para que haja a efetiva conservao da Floresta Amaznica essencial que
se desenvolva o incentivo educao ambiental a fim de que haja por parte dos
cidados uma maior mobilidade e que tambm procurem garantir seus direitos a
um meio ambiente ecologicamente equilibrado.
8.5 Alm da participao popular e da maior atuao do Estado no sentido de aplicar as normas ambientais, importante que se faa o planejamento da rea que se
procura desenvolver, guiando-se pelo princpio do desenvolvimento sustentvel.
47
O PAS um programa do governo lanado em 2008 que tem como fundamento definir diretrizes para o desenvolvimento
sustentvel na Floresta Amaznica.
48
http://www.amazonia.org.br/arquivos/269485.pdf (Acesso em: 10 mar. 2009).
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Ps-graduao
PhD and Master

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FUNDAMENTO JURDICO PARA IMPLANTAO

DAS USINAS ELICAS NO ESTADO DO CEAR
E SEUS IMPACTOS SOBRE O MEIO AMBIENTE
Alberto Fernandes de Farias Neto
Universidade de Fortaleza UNIFOR
Jaime Quintas dos Santos Colares
Universidade de Fortaleza - UNIFOR
1. INTRODUO
Hodiernamente, a questo ambiental alcanou os olhares atentos da sociedade e dos governos, muito embora a histria da humanidade seja marcada pela
apropriao dos recursos naturais, num primeiro momento, por questo de sobrevivncia e, aps a revoluo industrial, por questes relacionadas a acumulao
de bens e capital.
A apropriao desenfreada desses recursos culminou em danos ambientais
de repercusso mundial. As conseqncias deletrias da ao do homem sobre o
meio ambiente instigaram os dirigentes das naes a repensarem o uso do meio
ambiente, sendo que a Organizao das Naes Unidas (ONU) foi instituio
que provocou o incio do debate mundial sobre os recursos naturais, atravs da
Declarao de Estocolmo, de 1972, na Sucia.
Naquele Tratado Internacional, os pases signatrios comprometeram-se a
usar racionalmente os seus recursos naturais, produzindo o desenvolvimento interno com a obrigao de assegurar que as atividades realizadas dentro da sua
jurisdio ou sob o seu controle no prejudicassem o meio ambiente.1
Infelizmente, os princpios consagrados nos Tratados Internacionais, a
exemplo dos proclamados na Declarao de Estocolmo, no tm sido suficientes
para evitar o quadro de aprofundamento da degradao ambiental que vem comprometendo a prpria existncia humana.
Mostra disto que o relatrio do Painel Intergovernamental de Mudanas
Climticas da ONU (IPCC)2 causou alarde na comunidade cientfica e na sociedade de um modo geral ao divulgar, em fevereiro de 2007, dados cientficos sobre
os impactos desastrosos que a emisso de gases nocivos tem causado na atmosfera, provocando o aquecimento global.
1
2
Princpio 21 da Declarao de Estocolmo de 1972.

http://ipcc-wg1.ucar.edu/wg1/docs/WG1AR4_SPM_Approved_05Feb.pdf
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Segundo o IPCC, no ltimo sculo, a Terra sofreu um aumento em sua temperatura de 0,6 C. Esse aquecimento global pode provocar a elevao do nvel do
mar, j que as calotas polares sofrero processo de derretimento, aumentando o
volume de gua nos oceanos.
Ainda, conforme o relatrio do IPCC, o dixido de carbono (CO2) um dos
principais responsveis pelo aquecimento global e o seu lanamento na atmosfera
advm, sobretudo, da queima de combustveis fsseis, da devastao das florestas
ou desmatamento, dentre outras fontes de poluio.
No que pese as divergncias existentes sobre o aquecimento global, um dos
princpios basilares do Direito Ambiental, qual seja, o da Preveno, deve impulsionar os dirigentes das naes a rediscutirem o modelo de desenvolvimento dos
pases, buscando a diminuio do lanamento de poluentes na atmosfera e freando
os processos de degradao que contribuem para o aquecimento global.
Como citado anteriormente, o lanamento de gases nocivos, especialmente,
o CO2, constitui um dos principais fatores responsveis pelo aumento do aquecimento global. Da porque a matriz energtica, baseada nos combustveis fsseis,
no pode ser a nica fonte de energia, devendo-se buscar novas alternativas de
gerao de energia limpa, a fim de que, em nome do desenvolvimento, no se
sacrifique a existncia dos seres, inclusive da espcie humana.
Nesse sentido, o prprio relatrio da ONU apresenta a energia solar, o potencial energtico advindo da cana de acar, milho, dend, mamona e a energia elica como uma das alternativas frente a energia pautada nos combustveis fsseis.
Durante a Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em 1992 (ECO-92), dentre as negociaes foi inserida a assinatura da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre
Mudana de Clima, por intermdio da qual os Governos creditaram a propulso
de aes mais enrgicas, futuramente, a respeito dos chamados gases causadores
do efeito estufa, viabilizando a adoo de compromissos adicionais em resposta
a mudanas no conhecimento cientfico e nas disposies polticas, mediante um
processo permanente de reviso, discusso e troca de informaes.
O documento impe a reduo das emisses de seis gases causadores de
efeito estufa, responsveis pelo aquecimento do planeta: CO2 (dixido de carbono ou gs carbnico), CH4 (metano), protxido de nitrognio (N2O) e trs
gases flor (HFC, PFC e SF6). O protocolo prev que os pases industrializados
signatrios cortem as emisses dos gases causadores do efeito estufa para que, at
2012, voltem aos nveis de 1990. Naquela poca, s os EUA eram responsveis
por 36,1% das emisses desses gases-estufa.
O principal objetivo do Protocolo a reduo em 5,2%, pelos pases desenvolvidos, das emisses produzidas por combustveis fsseis entre 2008 a 2012,
para evitar mudanas climticas futuras, como o aquecimento global.
A partir de 2012, os pases em desenvolvimento tambm devem comear a
reduo na emisso de poluentes, como, por exemplo, o Brasil, que no momento
tem como obrigao fazer um inventrio da poluio.
Dentro desse enfoque, existe por parte do Governo Federal, incentivos para
produo de energia limpa, visando otimizao das tecnologias existentes e
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Teses de Estudantes de Ps-graduao/ PhD and Master Students Papers
141
descobertas de novos mecanismos de produo energtica, para tanto assegura a

compra de toda energia elica produzida.
No presente trabalho, buscar-se- discorrer sobre esse tipo de matriz energtica, enfatizando as bases jurdicas que a sustentam e, ainda, os aspectos polmicos da implantao dos parques elicos no Estado do Cear.
2. ENERGIA ELICA. Conceito. Aumento da produo no Brasil e no Mundo.
Dentro desse contexto de necessidade premente de investimento no desenvolvimento de novas fontes energticas, surge a energia elica como uma das
principais alternativas, tendo em vista que se utiliza de fonte renovvel e no polui
o meio ambiente.
Segundo texto publicado no site da ANELL:
Denomina-se energia elica a energia cintica contida nas massas de ar em
movimento (vento). Seu aproveitamento ocorre por meio da converso da energia cintica de translao em energia cintica de rotao, com o emprego de
turbinas elicas, tambm denominadas aerogeradores, para a gerao de eletricidade, ou cataventos (e moinhos), para trabalhos mecnicos como bombeamento dgua.3
Assim, trata-se de gerar energia eltrica a partir da fora dos ventos. Portanto, o fator crucial para a produo desse tipo de energia, o potencial dos ventos
de cada regio, alm, evidente, do desenvolvimento de tecnologia que reduza os
custos de produo.
A participao desse tipo de energia na matriz energtica mundial tem aumentado consideravelmente nas ltimas duas dcadas. Conforme dados inseridos
no texto anteriormente mencionado, em 1990, a capacidade instalada no mundo
era inferior a 2.000 MW. Em 1994, ela subiu para 3.734 MW, divididos entre Europa (45,1%), Amrica (48,4%), sia (6,4%) e outros pases (1,1%). Quatro anos
mais tarde, chegou a 10.000 MW e no final de 2002 a capacidade total instalada
no mundo ultrapassou 32.000 MW. O mercado tem crescido substancialmente nos
ltimos anos, principalmente na Alemanha, EUA, Dinamarca e Espanha, onde a
potncia adicionada anualmente supera 3.000 MW (GREENPEACE, 2003).4 Esse
crescimento de mercado fez com que a Associao Europia de Energia Elica
estabelecesse novas metas, indicando que, at 2020, a energia elica poder suprir
10% de toda a energia eltrica requerida no mundo. De fato, em alguns pases e
regies, a energia elica j representa uma parcela considervel da eletricidade
produzida. Na Dinamarca, por exemplo, a energia elica representa 18% de toda a
eletricidade gerada e a meta aumentar essa parcela para 50% at 2030. Na regio
de Schleswig-Holstein, na Alemanha, cerca de 25% do parque de energia eltrica
instalado de origem elica. Na regio de Navarra, na Espanha, essa parcela
3
4
www.aneel.gov.br/aplicaes/atlas
http://www.greenpeace.org
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142
de 23%. Em termos de capacidade instalada, estima-se que, at 2020, a Europa j

ter 100.000 MW (WIND FORCE, 2003).5
Os dados mencionados em relao Dinamarca j esto defasados, pois, em
recente matria jornalstica divulgada no programa Cidades e Solues, da Globonews sobre o desenvolvimento de energias limpas, foi informado que 22% de
toda a energia eltrica produzida nesse pas provm de parques elicos. Assim, a
meta de 50% at 2030 ser obtida bem antes dessa data. A matria tambm mostra
o investimento que o pas nrdico tem feito na instalao de usinas elicas no mar.
No Brasil a participao da energia elica na gerao de energia eltrica
pequena, em setembro de 2003, segundo informaes obtidas no site da Aneel6,
havia apenas 6 centrais elicas em operao no Pas, perfazendo uma capacidade
instalada de 22.075 kW. Entre essas centrais, destacam-se Taba e Prainha, no Estado do Cear, que representam 68% do parque elico nacional.
O nosso litoral considerado um lugar privilegiado para a atividade elica,
em razo do regime de ventos, que podem atingir de 7 a 8 m/s a uma altura de 50
metros da superfcie terrestre.
Segundo recente matria veiculada no jornal Dirio do Nordeste, edio de 18
de novembro prximo passado, At junho de 2009, o Cear ser o Estado brasileiro
com maior potencial elico instalado, somando uma capacidade de 500 MW, mas isso
representa apenas 5% do que os ventos cearenses podem oferecer. Outras usinas j esto sendo planejadas pela iniciativa privada e fbrica de componentes j cogitam serem
implantadas aqui, mas, para concretizar novos investimentos, preciso garantir um planejamento estratgico federal para o setor elico, atravs da manuteno dos leiles.7
Apesar do enorme potencial que a nossa regio tem para produzir energia
elica, um dos grandes entraves para a sua concretizao, o elevado custo de
produo, em comparao com outras fontes, inclusive a hidrulica, que utiliza
fonte renovvel. Segundo Eliane Amaral Fadigas:
a energia elica chega a custar, no mnimo, R$ 180 MW/hora. Segundo a pesquisadora da USP, outras fontes tm preos mais baixos, como o gs (R$ 120) e
a hidrulica (R$ 70 a 80). Para Eliane, se o governo ou setor eltrico quiserem
desenvolver a energia elica preciso esforos para a reduo dos custos a
partir da nacionalizao da instalao e das equipes especializadas no ramo,
alm da escolha dos melhores lugares para a implantao das usinas.8
Pode-se concluir que alguns desafios importantes se apresentam para o aumento de produo dessa importante fonte de energia, tais como: a) investimento
em novas tecnologias visando baratear os equipamentos (transformadores, geradores, ps, turbinas etc.); b) garantia de mercado para a energia produzida; c) ampliao das redes de transmisso; d) garantia de tarifa justa, se possvel, subsidiada.
http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/atlas/pdf/06-Energia_Eolica(3).pdf
www.aneel.gov.br/aplicaes/atlas
7
Jornal Dirio do Nordeste, caderno negcios, edio de 18/11/2008
8
Matria publicada no site http://www.silcon.com.br/2007/07/04/potencial-eolico-do-brasil-nao-e-aproveitado-para-produo-de-energia/
5
6
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Quanto questo da garantia de demanda para a produo das usinas elicas, uma medida importante foi adotada pelo Ministrio das Minas e Energia,
com a criao do Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica PROINFA, criado pela Lei 10.438, de abril de 2002, que visa assegurar a
contratao de 3.300 MW de energia no Sistema Interligado Nacional (SIN), produzidos por fontes elicas, de biomassa e pequenas centrais hidreltricas, sendo
1.100 MW de cada fonte. Este programa proporcionar a reduo da emisso de
gases de efeitos estufa.
3. FUNDAMENTO JURDICO PARA IMPLANTAO DAS USINAS ELICAS
3.1 Aspectos Jurdicos Internacionais
As usinas elicas, como cedio, representam um tipo de matriz enrgica
cujos impactos no ambiente no esto atrelados ao lanamento de efluentes na
atmosfera como acontece, por exemplo, com as matrizes energticas baseadas na
queima dos combustveis fsseis.
Pode-se afirmar que a sua implantao tem fundamento jurdico, precipuamente, nos tratados internacionais voltado aos compromissos que os pases assumiram no que pertine proteo e defesa do meio ambiente com vistas a assegurar o desenvolvimento sustentvel.
No plano internacional, os tratados polticos que versam sobre matrizes
energticas, datam de 1972, quando na Conferncia de Estocolmo firmou-se o
Princpio 6, o qual j estabelecia o fim das descargas de substncias que provocassem a elevao da temperatura atmosfrica. Veja-se, pois:
Princpio 6 - Deve-se por fim descarga de substncias txicas ou de outros
materiais que liberam calor, em quantidades ou concentraes tais que o meio
ambiente no possa neutraliz-los, para que no se causem danos graves ou irreparveis aos ecossistemas.
Deve-se apoiar a justa luta dos povos de todos os pases contra a poluio.
Em 1992, na Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, celebrada no Rio de Janeiro, a carta de princpios originria da
Conferncia, dissertou sobre desenvolvimento sustentvel nos seguintes moldes:
Princpio 8 - Para atingir o desenvolvimento sustentvel e mais alta qualidade de vida para todos, os Estados devem reduzir e eliminar padres insustentveis
de produo e promover polticas demogrficas adequadas.
Sem qualquer observncia aos princpios pactuados nos dois tratados internacionais, o que se viu nas dcadas que sucederam a Declarao de Estocolmo foi poluio atmosfrica desenfreada, ensejando a realizao de novo
pacto internacional, desta feita, com objetivo especfico de tratar das emisses
de gases na atmosfera.
Este tratado foi denominado Protocolo de Kyoto, por ter sido firmado na
referida localidade, com a resistncia de uma das potncias mundiais mais poluidoras do planeta, quais sejam, os Estados Unidos.
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O Protocolo de Kyoto, firmado aos 11 de dezembro de 1997, resultou da

Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas do Clima adotada em
Nova York, em maio de 1992. Atravs desse Protocolo, as naes responsveis
pelo maior nmero de emisses de gases de efeito estufa comprometem-se a
reduzir suas emisses totais desses gases em pelo menos 5% (cinco por cento)
abaixo dos nveis de 1990 no perodo de compromisso de 2008 a 2012 (art. 3 do
Protocolo). Outrossim, todas as naes signatrias, mesmo que no submetidas
meta antes citada, devem formular, implementar, publicar e atualizar regularmente programas nacionais e, conforme o caso, regionais, que contenham
medidas para mitigar a mudana do clima bem como medidas para facilitar uma
adaptao adequada mudana do clima. Tais programas envolveriam, entre
outros, os setores de energia, transporte e indstria, bem como os de agricultura, florestas e tratamento de resduos (Art. 10, letra b, do Protocolo)
3.2 Legislao Infraconstitucional
Na esfera nacional podemos ainda encontrar respaldo jurdico para as instalaes das usinas elicas na Constituio Federal que, no art. 176 4, estabelece:
Art. 176. As jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidrulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito
de explorao ou aproveitamento, e pertencem Unio, garantida ao concessionrio a propriedade do produto da lavra.
4 No depender de autorizao ou concesso o aproveitamento do potencial de energia renovvel de capacidade reduzida.
No mbito da legislao infraconstitucional temos a lei federal n. 10.438,
de 26 de abril de 2002, que trata da expanso da oferta de energia eltrica e criou o
Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica (PROINFA). O
art. 3 da referida norma trata especificamente da criao de um Programa Federal
voltado ao incentivo da produo de energia elica, seno veja-se:
Art. 3 Fica institudo o Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica PROINFA, com o objetivo de aumentar a participao da energia
eltrica produzida por empreendimentos de Produtores Independentes Autnomos,
concebidos com base em fonte elica, pequenas centrais hidreltricas e biomassa,
no Sistema Eltrico Interligado Nacional, mediante os seguintes procedimentos:
Outrossim, os procedimentos atinentes instalao das usinas elicas no Estado do Cear, pressupem a realizao do respectivo licenciamento e do competente Estudo Prvio de Impacto Ambiental, desde que a atividade seja potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, como preceitua
o 1, IV, do art. 225 da Constituio Federal. Tambm a resoluo N 237, de 19
de dezembro de 1997, do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA),
estabelece em seu inciso I do Art. 1 a obrigatoriedade de licenciamento ambiental
para atividades utilizadores de recursos ambientais potencialmente poluidoras ou
que possam causar degradao ambiental:
Art. 1 - Para efeito desta Resoluo so adotadas as seguintes definies:
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I - Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental competente licencia a localizao, instalao, ampliao e a operao de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer
forma, possam causar degradao ambiental, considerando as disposies legais
e regulamentares e as normas tcnicas aplicveis ao caso.
Considerando, portanto, a necessidade mundial de mudana no padro de
desenvolvimento dos pases a fim de assegurar um ambiente saudvel para as
presentes e futuras geraes, pode-se afirmar que a base jurdica para a instalao
das usinas elicas no Brasil e no Estado do Cear, decorrem do fato de ser este
um pas signatrio da Declarao de Estocolmo de 1972, da Declarao para o
Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel, do Protocolo de Kyoto e das disposies expressas no 4 do art. 176 da Constituio Federal e do art. 3 da Lei
Federal N. 10.438, de 26 de abril de 2002.
4. IMPACTOS DECORRENTES DO LICENCIAMENTO
No contexto internacional, verifica-se um movimento em favor de uma economia baseada em energia limpa e no mais no petrleo. Uma nova infraestrutura
de armazenamento, distribuio e uso da energia dever surgir como forma de
distanciar o mundo de um regime energtico baseado em combustveis fsseis,
limitando as emisses de CO2 a apenas duas vezes o nvel pr-industrial, minimizando os efeitos do aquecimento global na biosfera do Planeta.
A energia elica, embora se trate de produo de energia limpa, que fundamental para o equilbrio ambiental do planeta, deve contemplar a proteo de
importantes ecossistemas da nossa zona costeira, tambm essenciais para o equilbrio da vida na nossa regio.
Meireles (2008)9 analisando o caso concreto da instalao de usina elica
na localidade de Cumbe, municpio de Aracati/Ce, aponta os principais impactos
causados ao meio ambiente decorrente dessa obra:
Verificou-se tambm que os estudos realizados para a implantao destes
equipamentos industriais sobre reas de preservao permanente, levaram em
conta somente os indicadores de potencial elico (em escala regional) sem a realizao de estudos para a determinao das interferncias relacionadas com
os aspectos enumerados continuao:
1. Conjunto de impactos negativos provocados por alteraes na morfologia

dos campos de dunas mveis e fixas e interferncias no processo de migrao
desencadeados na fase de implantao dos aerogeradores;
9
Degradao dos Campos de Dunas e Stios Arqueolgicos para implantao de Usinas Elicas, texto do gelogo e
professor do curso de geografia da Universidade Federal do Cear Dr. Jeovah Meireles, includo no DOSSI Degradaes, conflitos e crimes ambientais em Fortaleza e no Estado do Cear, publicado em junho de 2008 por vrias entidades
ambientalistas do nosso Estado.
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2. Conjunto de impactos negativos introduzidos na fase de implantao e

relacionados com a degradao de ecossistemas de preservao permanente associados ao campo de dunas;
3. Conjunto de impactos negativos integrados com as fases de implantao e
operao para viabilizar a continuidade de implantao e monitoramento dos aerogeradores com a construo de uma elevada densidade de vias de acesso (com o
trfego de caminhes, tratores e gruas), manuteno das vias de acesso (utilizadas
na fase de operao para o monitoramento e conservao dos aerogeradores) e as
reas destinadas aos equipamentos de controle e acompanhamento dos aerogeradores;
4. Os impactos negativos relacionados com os rudos dos rotores, os visuais
e interferncias nas rotas de aves migratrias so acrescidos com os promovidos
pelo trfego de veculos (coletas de dados e manuteno dos aerogeradores), de
tratores para a retirada dos corpos dunares que migram na direo dos aerogeradores e vias de acesso e manuteno constante das reas fixadas (impedir a movimentao das areias sobre as vias de acesso e demais edificaes);
5. As evidncias arqueolgicas definidas em vrios campos de dunas sero
profundamente impactadas, com prejuzos incalculveis para as pesquisas relacionadas com a ocupao da zona costeira.
As crticas usuais com referncia a implantao de Parques Elicos (campos
repletos de cataventos gigantes) envolvem aspectos estticos, custo, barulho e temores em relao vida selvagem, porm o impacto climtico por falta de estudos
no so referenciados. No entanto, Somnath Baidya Roy, em estudo publicado
em outubro de 2004no Journal of Geophysical Research10, usou um modelo
hipottico de um parque elico muito maior do que qualquer um j construdo:
10.000 turbinas, com ps medindo 165 ps, numa rede de 60 por 60 milhas ao
centro-norte de Oklahoma nos Estados Unidos da Amrica. O pesquisador concluiu, atravs dessa simulao, que o impacto viria no muito das ps dos cataventos desacelerando o ar, mas da mistura atmosfrica em seu rastro. A mistura
de camadas de ar criaria condies mais quentes e secas na superfcie, conforme
sugere o estudo. Um rpido fluxo noturno de ar nas grandes plancies separa o ar
frio e mido, prximo ao cho, do ar mais seco de cima. A simulao descobriu
que as turbinas pegariam esse jato noturno, com subseqente turbulncia e mistura vertical. Quando a massa de ar superior atingisse a superfcie, o efeito quente e
seco seria significativo, sugere o modelo.
Desse modo, a instalao de usinas elicas no litoral do Estado do Cear,
deve ser precedida de estudos que apontem os possveis impactos ao meio ambiente, tanto na fase de instalao quanto na fase de produo, inclusive indicando
outras alternativas de localizao para a implantao de novos parques elicos e
seu dimensionamento considerando as condicionantes ambientais locais.
10
http://www.ipebj.com.br/index.php?option=com_content&task=view&id=642&Itemid=44>
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Diante do exposto, podem-se enumerar fatores favorveis e desfavorveis
implantao dos parques elicos no Estado do Cear e por extenso no Brasil,
conforme se v, a seguir:
5.1 Fatores Positivos
Utiliza-se fonte renovvel.
No polui o meio ambiente.
Baixo custo de operao.
Baixa emisso de gases.
5.2 Fatores negativos
D
epende do regime dos ventos, tendo como conseqncia a necessidade
de outra fonte de energia estvel para assegurar uma distribuio de forma
segura e continua.
lto custo para implantao e instalao dos equipamentos, encarecendo
A
sobremaneira os custos de produo.
B
aixo incentivo financeiro do poder pblico.
I mpactos ambientais relacionados degradao de ecossistemas de preservao permanente (dunas) e possveis alteraes climticas locais.
5.3 Hoje consenso mundial que urge a adoo de medidas que contribuam para
a mudana da matriz energtica do planeta, substituindo-se, gradativamente, as
fontes que utilizam combustveis fsseis por fontes que utilizam recursos renovveis e no poluidores do meio ambiente, como no caso da energia elica, onde a
prpria legislao brasileira prev institutos jurdicos, que contempla a insero
de novos mecanismos limpos de gerao de energia.
5.4 Pela pesquisa realizada objetivando a produo do presente trabalho, conclui-se que o desenvolvimento de programa de energia elica apresenta, em seu
conjunto, fatores mais positivos que negativos, no que concerne a contribuio
para a reduo do aquecimento global, atravs da mudana da matriz energtica
brasileira, desde que atendidas s exigncias legais preconizadas na constituio
federal e nos regramentos infraconstitucionais. Contudo, a introduo de uma matriz energtica limpa, no pode estar dissociada da preservao de importantes
ecossistemas ambientais da zona costeira, como so os campos de dunas, competindo, pois, s autoridades ambientais, o mximo de cautela no exame de pedidos
de licenciamento para a instalao de usinas elicas, vislumbrando a mitigao
dos impactos decorrentes.
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RESPONSABILIDADE PENAL DA PESSOA

JURDICA EM CRIMES AMBIENTAIS
ALINE DE SANTANNA DALLAGNOL
Advogada, ps-graduanda em Direito Pblico - IDC
1. A responsabilidade penal da pessoa jurdica

A Lei n. 9.605/98 regulamenta o pargrafo 3 do artigo 225 da Constituio Federal, o qual aborda a responsabilizao penal das pessoas jurdicas pelos
crimes ambientais, constatando um avano na nossa legislao. Isto porque os
principais danos ao ambiente geralmente ocorrem no por culpa de pessoas fsicas, e sim por pessoas jurdicas.
Isto suscitou uma certa controvrsia entre os doutrinadores, muitos no concordando com tal mudana ocorrida na legislao brasileira, argumentando no
ser possvel esta responsabilizao, pela inexistncia de conduta humana. A principal justificativa utilizada para explicar o porqu da responsabilidade da pessoa
jurdica reside na dificuldade de determinar o autor do crime.
2. Questo do dolo e da culpa no Direito Penal
Uma das discusses, suscitada a partir do surgimento da responsabilidade
penal da pessoa nos crimes ambientais, se refere capacidade de ao das pessoas jurdicas, como evidenciou Ivan Santiago.1 Outra questo se refere ao dolo,
culpa e a responsabilidade penal objetiva. Segundo Lus Paulo Sirvinnskas2, ao
responsabilizar as pessoas jurdicas, a responsabilidade passa a ser objetiva, no
podendo ser apurado nem o dolo, nem a culpa.
De acordo com Fernando Castelo Branco3, a culpabilidade jurdico-penal
funda-se em trs elementos essenciais: a imputabilidade, conscincia real ou
potencial da ilicitude do fato e a exigibilidade de conduta diversa. A imputabilidade a capacidade de culpa do agente, o princpio da culpabilidade funciona
como o limite da pena e a falta de conscincia da ilicitude torna impossvel que
se forme um juzo de reprovabilidade penal.
Este mesmo autor conclui que: partindo-se desses conceitos bsicos, conclui-se que a responsabilidade penal objetiva, satisfeita com o nexo de causalida-
SANTIAGO, Ivan. Responsabilidade Penal da Pessoa Jurdica na Lei dos Crimes Ambientais. Rio de Janeiro: Lumen
Juris Editora, 2005, p. 84.
2
SIRVINNSKAS, Lus Paulo. Tutela Penal do Meio Ambiente: Breves Consideraes Atinentes Lei n. 9.605, de
122-1998. So Paulo: Saraiva, 2004, p. 56.
3
BRANCO, Fernando Castelo. A Pessoa Jurdica no Processo Penal. So Paulo: Saraiva. 2000, p. 61; 64-65.
1
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de entre o autor da ao e o fato danoso, no vislumbrada pela doutrina clssica

do direito penal. Por fim, ele sustenta que o direito penal fundamentado na culpabilidade no um instrumento eficiente para combater a moderna criminalidade, principalmente a delinqncia econmica e os crimes contra o meio ambiente.
Conforme Alexandre Gaspar de Sousa4, as infraes penais ambientais
podem ser punidas a ttulo de dolo quanto a ttulo culpa. O artigo 15, I do
Cdigo Penal prev que o crime doloso ocorre quando o agente quer ou assume
ou resultado (dolo eventual). J o crime culposo, segundo o art. 15, II do Cdigo
Penal, aquele em que o agente deu causa ao resultado por imprudncia, negligncia ou impercia. O art. 18, pargrafo nico do Cdigo Penal estabelece que
salvo os casos expressos em lei, ningum pode ser punido por fato previsto como
crime, seno quando o pratica dolosamente.
Antes do surgimento da Lei de Crimes Ambientais, a legislao penal ambiental acabava deixando impune vrios danos ambientais, por no prever a forma
culposa, sendo que vrios crimes eram cometidos desta forma. A referida Lei prev a regulamentao do crime culposo, suprindo a lacuna previamente existente.
Lus Paulo Sirvinnskas5 sustenta que a pessoa jurdica tem de ser vista sob uma
tica diferente daquela da doutrina clssica, sendo fundamental a regulamentao
dos crimes culposos.
3. Teorias a respeito da pessoa jurdica
3.1 Teoria da Fico da Pessoa Jurdica
Quando foi editada a Lei 9.605/1998, normatizando a responsabilidade penal da pessoa jurdica nos crimes ambientais, surgiram duas correntes que divergem quanto possibilidade, ou no, dessa responsabilidade ser possvel. Uma
acredita ser possvel a responsabilidade penal da pessoa jurdica, enquanto a outra
afirma que isto impossvel, conforme explica Lus Paulo Sirvinnskas.6
A primeira refere-se teoria da fico, de Savigny. Esta teoria sustenta
que impossvel a pessoa jurdica ser responsvel penalmente por seus atos
e acredita ainda que os responsveis pelos danos ambientais so as pessoas
fsicas que representam a pessoa jurdica. Segundo este pensamento, a pessoa jurdica desprovida de culpabilidade, de conscincia, no podendo ser
sujeito ativo de crime.
Gaspar Alexandre de Sousa7 se insere no grupo dos que defendem esta primeira teoria. Ele cita quatro motivos para as pessoas jurdicas no serem respon-
SOUSA, Gaspar Alexandre Machado de. Crimes Ambientais: Responsabilidade Penal das Pessoas Jurdicas. Goinia:
AB Editora, 2003, pp. 145/146.
5
SIRVINNSKAS, Lus Paulo. Tutela Penal do Meio Ambiente: Breves Consideraes Atinentes Lei n. 9.605, de 122-1998. So Paulo: Saraiva, 2004, p.56.
6
SIRVINNSKAS, Lus Paulo. Tutela Penal do Meio Ambiente: Breves Consideraes Atinentes Lei n. 9.605, de
122-1998. So Paulo: Saraiva, 2004, p. 57.
7
AB Editora, 2003, p. 79.
4
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sabilizadas penalmente por causarem danos ambientais: a incapacidade de ao,

de culpabilidade, de pena e a inutilidade do instituto. A impossibilidade de ao
um dos principais argumentos utilizados para justificar a impossibilidade de se
responsabilizar a pessoa jurdica pelos danos ambientais. Ela se baseia no fato de
a pessoa jurdica no poder ser responsvel penalmente por seus atos, pela impossibilidade de realizar aes, e por no possuir conscincia e vontade prpria.
Somente as pessoas fsicas so capazes de condutas humanas, portanto, apenas
elas podero sofrer as sanes penais.
A incapacidade de culpabilidade da pessoa jurdica, segundo Luiz Rgis Prado8, reside no fato de que a culpabilidade penal, enquanto juzo de censura pessoal
pela realizao do injusto tpico, s pode ser endereada a uma pessoa natural. A
culpabilidade, portanto, poder ter como objeto apenas a conduta humana. Nilo
Batista9 acredita que este princpio entendido como um repdio a qualquer tipo
de responsabilidade objetiva, ou seja, quela espcie de responsabilidade pelo
resultado. Este autor sustenta ainda que impossvel punir as pessoas jurdicas,
por elas no serem capazes de condutas humanas, o que seria essencial para que a
sano penal fosse infligida. 10
Os elementos constitutivos da culpabilidade (a imputabilidade, a potencial conscincia da ilicitude e a exigibilidade de conduta diversa) so apontados por Cezar
Roberto Bitencourt11 para demonstrar a incapacidade de culpabilidade das pessoas
jurdicas. Ele alega que a imputibilidade do agente s existe quando ele apresenta
condies de normalidade e maturidade psquica, e atributos como maturidade e
alteraes psquicas so exclusivos da pessoa natural, impossveis de serem transferidos para as entidades coletivas. Por fim, ele afirma ainda que seria impossvel a
pessoa jurdica ter conscincia dos atos ilcitos de sua empresa, no podendo a mesma
formular um juzo de reprovabilidade em razo da conduta da empresa.
Os doutrinadores que alegam a incapacidade de pena como motivo para
justificar a impossibilidade da responsabilizao penal das pessoas jurdicas sustentam que a imposio dessas penas feriria os princpios da personalidade e da
individualizao da pena, conforme relata Maurcio Antnio Ribeiro Lopes.12 O
artigo 5, XLV, da Constituio Federal de 1988, afirma que: nenhuma pena
passar da pessoa do condenado.. J o artigo 5, XLVI, 1 parte, da Constituio
Federal de 1988, dispe que a lei regular a individualizao da pena (...).
Este mesmo autor sustenta que, atravs do princpio da personalidade da pena se
impede a punio por fato alheio, vale dizer, s o autor da infrao penal pode ser
apenado. O princpio da individualizao da pena, segundo este autor, obriga o
julgador a fixar a pena, conforme a cominao legal (espcie e quantidade) e a
determinar a forma de sua execuo.
PRADO, Luiz Rgis. Curso de Direito Penal Ambiental: Parte Geral. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 162.
BATISTA, Nilo. Introduo crtica ao Direito Penal Brasileiro. 3. ed. Rio de Janeiro: Revan, 1996, p.103.
10
BATISTA, Nilo. Introduo crtica ao Direito Penal Brasileiro. 3. ed. Rio de Janeiro: Revan, 1996, p.103.
11
BITENCOURT, Czar Roberto. Reflexes Sobre a Pessoa Jurdica. IN: GOMES, Luiz Flvio (Coord.). Responsabilidade Penal da Pessoa Jurdica e Medidas Provisrias em Direito Penal. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999. pp. 62/64.
12
LOPES, Maurcio Antnio Ribeiro. Princpios Polticos do Direito Penal. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p.107.
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Atades Kist13 sustenta que as pessoas jurdicas so incapazes de arrependimento, o que impossibilitaria o efeito reeducativo da sano penal. Jos
Antnio Boschi14 acredita que desnecessria a tutela penal, pois a recomposio de danos feita atravs da sano administrativa. Este autor defende
a aplicao da sano penal apenas em casos extremos, como ultima ratio, e
sustenta que tal sano ineficaz no caso das pessoas jurdicas.
Luiz Rgis Prado15 tambm defende a utilizao da sano penal como
ultima ratio legis, na falta absoluta de outros meios jurdicos eficazes e menos gravosos. Ele sustenta ainda que lei penal deveria ser utilizada efetivamente punir das pessoas fsicas que se ocultam atrs das pessoas jurdicas e
se utilizam de seu poder como instrumento para a pratica delitiva. Como se
nota, a teoria da fico no unanimidade entre os doutrinadores, o que torna
difcil a compreenso da pessoa jurdica como ente de fico ou de realidade.
3.2 Teoria da Realidade Orgnica da Pessoa Jurdica
A segunda teoria a da realidade orgnica pessoa jurdica, que entende que pessoa abrange no apenas as pessoas fsicas. As pessoas jurdicas,
neste caso, so consideradas pessoas reais, dotadas de conscincia coletiva,
de acordo com Ivan Santiago16, que afirma ainda que a pessoa jurdica uma
realidade sociolgica, tendo vida prpria e capacidade de querer e de agir.
Damsio Evangelista de Jesus 17 considera a pessoa jurdica na um ser
real, um verdadeiro organismo, tendo vontade que no , simplesmente, a
soma de vontade dos associados, nem o querer dos administradores. Ou
seja, acredita que a pessoa jurdica possui sim vontade prpria, sendo representada por seus scios, acionistas, etc. Os atos so frutos desses atores.
Os problemas das explicaes dadas no item anterior so vrios. O
princpio da incapacidade de ao por parte das pessoas jurdicas combatido por Walter Rothenburg 18, ao afirmar que a teoria da fico ultrapassada.
Este autor sustenta a aceitao de que essas entidades tm vontades prprias,
distintas das pessoas jurdicas que as representam.
O princpio da culpabilidade, segundo Luiz Rgis Prado 19, pode sim
ser aplicado s pessoas jurdicas, pois o principal critrio aventado para
justificar a culpabilidade da prpria pessoa jurdica, seria o da culpabilidade por defeito de organizao. Esta fundamenta a culpabilidade em fato
alheio, uma vez que a responsabilidade da pessoa jurdica estaria baseada na
KIST, Atades. Responsabilidade Penal da Pessoa Jurdica. So Paulo: LED, 1999. pp.112/113.
BOSCHI, Jos Antnio Paganella. A Responsabilidade Penal da Pessoa Jurdica. 4. ed.rev.atual. Porto Alegre: Livraria
do Advogado, 2006 p.139.
15
PRADO, Luiz Rgis. Bem Jurdico Penal e Constituio. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p.68 e 271.
16
SANTIAGO, Ivan. Responsabilidade Penal da Pessoa Jurdica na Lei dos Crimes Ambientais. Rio de Janeiro: Editora
Lumen Juris, 2005, p. 53/54.
17
JESUS, Damsio Evangelista de. Direito Penal. Vol. 1, 23 ed. So Paulo: Saraiva, p. 168.
18
ROTHENBURG, Walter Claudius. A Pessoa Jurdica Criminosa. Curitiba: Editora Juru, 1997, p. 46.
19
PRADO, Luiz Rgis. Curso de Direito Penal Brasileira: Parte Geral. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1998, p.162.
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imputao do fato culpvel de seu rgo ou representante, em uma violao

flagrante do princpio da culpabilidade. A incapacidade de pena, segundo
Fernando Galvo da Rocha20, no se aplica, pois todas as pessoas fsicas so
atingidas, mesmo que indiretamente. Ou seja, quando a pessoa jurdica
considerada culpada por um crime ambiental, a responsabilidade transcende
para os scios dessa empresa, sociedade, etc. Quanto impossibilidade
de apenamento com a provao de liberdade, isso verdade, porm h outras
possibilidades de sanes passveis de serem aplicadas a pessoas jurdicas.
Srgio Salomo Schecaira21 afirma que a penas de apenamento desnecessrio, podendo ser aplicadas medias no institucionais. Walter Rothenburg 22
sustenta que a Constituio Federal no especifica a individualizao da
pena para a pessoa natural. Toda espcie de sujeito deve ter uma adaptao
da pena conforme a respectiva natureza. Tal princpio, portanto, poder ser
aplicado tambm pessoa jurdica, sendo as sanes penais adaptadas a ela.
A explicao de que impossvel a pessoa jurdica arrepender-se do ato
praticado, como forma de se justificar a no incidncia da responsabilidade
penal, completamente implausvel, segundo Srgio Schecaira.23 O referido
autor afirma que um dos principais objetivos da pena o de reprovao da conduta, fazendo com que o restante da sociedade fique intimidado, e no repito
a mesma ao. Ele completa sustentando que a imposio da pena deve ter
como objetivo principal sua relevncia pblica e no objetivos morais.
4. As condicionantes para a responsabilizao da pessoa jurdica
H quatro requisitos para que se efetive responsabilizao penal da pessoa
jurdica: interesse ou benefcio por parte da empresa; a infrao tem que ter sido
praticada por deciso de seu representante legal, por deciso de seu representante
contratual, e por deciso do rgo colegiado.
dis Milar24, a respeito deste primeiro requisito citado acima, aponta a diferena de conseqncia quando o ato praticado visando a satisfazer os interesses do dirigente, sem qualquer vantagem ou benefcio para a pessoa jurdica e
quando a conduta visa satisfao dos interesses da sociedade. No primeiro
caso, a pessoa jurdica deixa de ser o agente do tipo penal e passa a ser meio
utilizado para realizao da conduta criminosa. J no segundo caso, a sociedade deixa de ser meio e passa a ser agente.
20
ROCHA, Fernando A. N. Galvo da. Responsabilidade Penal da Pessoa Jurdica. Revista de Direito Ambiental n. 10,
p.26-34, abr./jun., 1998, p. 28.
21
SCHECAIRA, Srgio Salomo. A Responsabilidade Penal da Pessoa Jurdica. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1998,
p. 91-2.
ROCHA,
Fernando A. N. Galvo da. Responsabilidade Penal da Pessoa Jurdica. Revista de Direito Ambiental n. 10, p.26-34,
abril/junho, 1998, p. 28.
22
ROTHENBURG, Walter Claudius. A Pessoa Jurdica Criminosa: Estudo Sobre a Sujeio Criminal Ativa da Pessoa
Ativa. Curitiba: Editora Juru, 1997, p. 76.
23
SCHECAIRA, Srgio Salomo. A Responsabilidade Penal da Pessoa Jurdica. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1998, p. 92.
24
MILAR, dis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudncia e Glossrio. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004,
p. 780.
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Portanto, como foi explicado acima, para a pessoa jurdica ser responsabilizada penalmente, preciso que sejam cumpridos os requisitos legais. E quanto ao
primeiro requisito (interesse ou benefcio da entidade), a pessoa jurdica precisa
necessariamente ser beneficiada pela conduta criminosa, direta ou indiretamente,
de acordo com Lus Paulo Sirvinnskas. 25
5. As sanes penais aplicadas s pessoas jurdicas
As sanes penais aplicadas s pessoas jurdicas, quando estas cometem
um crime ambiental, esto presentes a partir do artigo 21 da Lei n. 9.605/98,
at o artigo 24. O art. 21 a referida enumera as trs penas possveis a serem
aplicadas s pessoas jurdicas: multa; penas restritivas de direitos; prestao
de servios comunidade.
A pena de prestao de servios comunidade ser realizada por representantes da pessoa jurdica, como por exemplo, algum (s) scio(s), utilizando, para isso, o dinheiro da pessoa jurdica. Outra opo, que utilizada por
muitas entidades, a propaganda da mesma, afirmando sua extrema preocupao com a natureza e o meio ambiente em geral. O art. 22 da Lei n. 9.605/98
cita as penas restritivas de direito:
Em respeito ao inciso I do artigo acima citado, Paulo Affonso Machado26
leciona que a suspenso das atividades de uma entidade revela-se necessria quando a mesma age intensamente contra a sade humana e contra a
incolumidade da vida vegetal e animal. Essa pena se reflete visivelmente
na economia de uma empresa. Este mesmo autor, em relao ao inciso II da
referida Lei, afirma que a interdio equivale ao embargo ou paralisao da
obra, do estabelecimento ou da atividade.
As penas restritivas de direito encontram-se nos artigos 23 e 24 da
referida Lei:
Art. 23. A prestao de servios comunidade pela pessoa jurdica
consistir em:
I - custeio de programas e de projetos ambientais;
II - execuo de obras de recuperao de reas degradadas;
III - manuteno de espaos pblicos;
IV - contribuies a entidades ambientais ou culturais pblicas.
Art. 24. A pessoa jurdica constituda ou utilizada, preponderantemente,
com o fim de permitir, facilitar ou ocultar a prtica de crime definido nesta Lei
ter decretada sua liquidao forada, seu patrimnio ser considerado instrumento do crime e como tal perdido em favor do Fundo Penitencirio Nacional.
SIRVINNSKAS, Lus Paulo. Tutela Penal do Meio Ambiente: Breves Consideraes Atnentes Lei n. 9.605, de
122-1998. So Paulo: Saraiva, 2004, p.64.
26
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 14 ed. rev., atual., e ampl. So Paulo: Malheiros
Editores, 2006, p. 693.
25
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6. Crticas Lei n. 9.605/98

6.1 Questes Controversas da Lei de Crimes Ambientais
A Lei n. 9.605/98 regulamenta o pargrafo 3 do artigo 225 da Constituio
Federal, que afirma que as condutas e atividades lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas, independentemente da obrigao de reparar os danos causados. Uma
questo importante a ser abordada, portanto, como que essa novidade trazida
pela Lei n. 9.605/98 vista de modo negativo e positivo. H alguns aspectos problemticos na referida Lei, sendo que a maioria dos doutrinadores, como se ver a
seguir, critica negativamente a Lei de Crimes Ambientais, de acordo com Gaspar
Alexandre Machado de Sousa. 27
O primeiro refere-se ao fato de que a Lei dos Crimes Ambientais apresenta
diversas normas penais em branco. Lus Paulo Sirvinnskas28 elucida que norma
penal em branco aquela que depende de uma complementao para a perfeita
adequao tpica. A pena est determinada, faltando apenas a complementao
do seu contedo, ou seja, do preceito descritivo. Em relao referida Lei, existe
uma discusso a respeito da possibilidade ou no da aplicao da chamada norma
penal em branco, pois tal norma, de acordo com o doutrinador citado previamente:
causaria uma insegurana enorme, pois se estaria outorgando poderes inconcebveis ao administrador. Este, por sua vez, poderia criar verdadeiros tipos penais,
contrariando o princpio da legalidade ou da reserva legal e o princpio do nullum
crimen sine previa lege Somente a lei poderia criar tipos penais.
De acordo com Luiz Regis Prado29, h, na legislao ambiental, conceitos amplos e indeterminados eivados de impropriedade tcnicas, lingsticas e lgicas permeados por clusulas valorativas, recorrendo excessivamente esfera administrativa. Lus Paulo Sirvinnskas 30 sustenta
que, em relao aos crimes ambientais, h uma necessidade de complementar a lei penal em branco com ato administrativo. Ou seja, nos casos em que
no h cominao penal incriminadora, complementa-se a normal penal
com normas administrativas. Este autor afirma ainda que, em relao proteo ambiental, de extrema importncia tomar medidas rpidas e eficazes
para garanti-la, o que justificaria o uso de atos administrativos.
H tambm a dificuldade da aplicabilidade das normas, pois, como
elucida Lus Paulo Sirvinnskas31, as penas contidas nos tipos penais da
AB Editora, 2003, p.151.
28
SIRVINNSKAS, Lus Paulo. Tutela Penal do Meio Ambiente. 3. ed. revista, atualizada e ampliada. So Paulo: Saraiva,
2004, p. 40/41.
29
PRADO, Luis Regis. Direito Penal Ambiental (Problemas Fundamentais.. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1992, p.48.
30
2004, p.41.
31
2004, p. 68/69.
27
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parte especial so as privativas de liberdade. No constam nos tipos penais

as penas aplicadas s pessoas jurdicas, mas s aquelas destinadas s pessoas fsicas. Deste modo, muitas perguntas surgem quanto aplicao da
pena s pessoas jurdicas, pois essas penas aparentemente foram elaboradas
em referncia s pessoas fsicas.
O referido autor continua, afirmando que a melhor opo seria a criao de um captulo reservado exclusivamente s pessoas jurdicas e suas
penas, pois nem todas as existentes na Lei de Crimes Ambientais se aplicam
a elas.. Em relao dosimetria da pena, o doutrinador sustenta que, escolhido o tipo penal, passa-se escolha da pena. Para ele, o primeiro passo
apurar as conseqncias e a extenso dos danos para depois acolher a
melhor pena dentre as aplicveis pessoa jurdica.
Para Gaspar Alexandre Machado de Souza32, o maior problema desta
Lei reside no fato dela ter um carter muito criminalizador, determinando
que certas condutas e atividades constituam crimes, e no apenas contravenes penais ou infraes administrativas. Portanto, alguns artigos desta
Lei, como o artigo 49, pargrafo nico, no coaduna com o princpio da
interveno mnima e da insignificncia.
Pode se notar tambm que a responsabilidade penal da pessoa jurdica
no foi instituda, sendo apenas enunciada, o que no suficiente, de acordo com Luiz Rgis Prado. 33 Portanto, de extrema importncia apontar as
deficincias na Lei de Crimes Ambientais para que os legisladores possam,
se for o caso, reavaliar a referida Lei e fazer as mudanas necessrias para a
melhor proteo do meio ambiente.
6.2 Consequncias Positivas Decorrentes da Elaborao da Referida Lei
Em contrapartida, h argumentos favorveis a essa nova Lei, apesar de existiram bem menos elogios do que crticas a ela. A Lei n. 9.605/98 com certeza
significou um avano em termos de proteo penal ambiental, apesar das claras
deficincias na legislao. Ivan Santiago34 defende esta posio, ao esclarecer que
este dispositivo o nico que acata a responsabilizao penal dos entes coletivos.
De acordo com dis Milar, houve uma mudana significativa no que diz
respeito ao Direito Penal Ambiental, enquanto a defesa do meio ambiente. As
pessoas jurdicas agora no ficam mais impunes de seus atos lesivos ao meio ambiente.35 As pessoas coletivas podem ser punidas de trs maneiras: multa; penas
restritivas de direitos; prestao de servios comunidade.
33
PRADO, Luiz Rgis. Crime Ambiental: Responsabilidade Penal da Pessoa Jurdica? Boletim do IBCCRIM, N. 65,
So Paulo, abr. 1998, p. 2.
34
SANTIAGO, Ivan. Responsabilidade Penal da Pessoa Jurdica na Lei dos Crimes Ambientais. Rio de Janeiro: Lumen
Juris Editora, 2005, p. 132.
35
MILAR, dis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudncia, Glossrio. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p. 804.
32
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157
7. Da sociedade de risco
7.1 Conceito de Sociedade de Risco
O ltimo ponto a ser analisado diz respeito sociedade de risco e efetividade das normas penais ambientais. pertinente primeiramente conceituar
sociedade de risco, para poder entender a anlise da legislao penal ambiental nesta sociedade em questo.
Para Ulrich Beck36, o termo sociedade de risco significa que vivemos
em um mundo fora de controle. No h nada certo alm da incerteza. O termo risco tem dois sentidos radicalmente diferentes. Aplica-se, em primeiro
lugar, a um mundo governado inteiramente pelas leis da probabilidade, onde
tudo mensurvel e calculvel. Esta palavra tambm comumente usada para
referir-se a incertezas no quantificveis, a riscos que no podem ser mensurados. Para este autor, impossvel no associar o processo de industrializao ao processo de produo de riscos.
Ele complementa, explicando que uma das principais conseqncias do
desenvolvimento industrial justamente a exposio dos indivduos a inmeros riscos, constituindo ameaas para as pessoas e o meio ambiente. Estes
riscos decorrem da industrializao e do desenvolvimento de novas tecnologias e foram gerados sem a certeza de que estes riscos diminuiriam ou seriam
passveis de controle e monitoramento eficazes. Na modernidade clssica,
os riscos eram compreendidos como fixos e restritos a determinados contextos
localizados, e mesmo que atingissem coletividade, estes seriam frutos do
desenvolvimento de novas tecnologias.
A teoria da sociedade mundial do risco, segundo Marta Rodriguez de
Assis Machado37 parece nascer com a percepo social dos riscos tecnolgicos globais e de seu processo de surgimento at ento despercebido.
uma teoria poltica a respeito das mudanas estruturais da sociedade industrial
e tambm do conhecimento da modernidade, que se faz com que a sociedade
se torne crtica de seu prprio desenvolvimento.
A maior questo em relao sociedade mundial do risco diz respeito
mudana em relao aplicabilidade das normas penais em cries ambientais,
ampliando a sua abrangncia. Essa questo nos leva a considerar outras tantas,
como aponta Martha Rodrigues de Assis, como o futuro do direito positivo,
dos meios de controle e do ordenamento poltico da sociedade industrial. Devendo, para tanto, serem analisadas novas formas de resoluo dos conflitos
da chamada sociedade de risco.
BECK, Ulrich. A Reinveno da Poltica. In: Modernizao Reflexiva: Poltica, Tradio e Esttica na Ordem Social
Moderna. Coordenao Anthony Giddens, Ulrich Beck e Scott Lash. So Paulo: UNESP, 1997, pp. 45/69.
37
MACHADO, Martha Rodrigues de Assis. Sociedade do Risco e Direito Penal: Uma Avaliao de Novas Tendncias
Poltico-Criminais. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 31.
36
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7.2 A Anlise da Efetividade das Normas na Sociedade de Risco

importante analisar a chamada criminalizao de condutas e atividades.
At alguns anos atrs, os crimes ambientais eram tutelados apenas pelo Direito
Administrativo, no sendo regulados pelo Direito Penal. Nos ltimos anos, conforme leciona Vladimir Passos de Freitas, o Direito Penal tem exercido uma significativa importncia na sano desses crimes. O que ocorre que h uma divergncia entre aqueles doutrinadores que aceitam essa interferncia, e outros que
acreditam que deveria ocorrer uma diminuio de interferncia penal nos crimes
em geral, s sendo aceito o uso do Direito Penal em ultimia ratio.
O pensamento de utilizar as sanes penais apenas em casos extremos, aplicando-as quando as sanes administrativas forem insuficientes, seguido por
Francisco de Assis Toledo38. O autor defende a aplicao de sanes apenas se
a exposio a perigo do bem jurdico tutelado apresentar uma certa gravidade.
Gaspar Alexandre de Sousa39 se insere no grupo que acredita que a sano penal
dever ser aplicada apenas como medida extrema, quando as sanes civil e administrativa no so o suficiente. Apenas deveriam ter dignidade penal aquelas
condutas insuportveis, que causassem grande gravame social por provocarem
dano ou perigo de dano a bens jurdicos relevantes.
Paulo de Souza Queiroz40 tambm partilha do mesmo pensamento, lecionando que o bom senso recomenda que se racionalize ou que se minimize, tanto
quanto possvel. O mbito de interveno penal, limitando-se quelas situaes
problemticas de absoluta irrenunciabilidade... Luiz Rgis Prado41 afirma que
nem todo bem jurdico requer proteo penal, ou seja, nem todo bem jurdico
deve ser transformado em um bem jurdico-penal. Somente os bens considerados
fundamentais para a vida social devem ser elevados e essa categoria.
Em relao tutela penal ambiental, clara, para a maioria dos doutrinadores, a sua importncia. A proteo dada ao meio ambiente pelo Direito
Civil e Administrativo no tem sido suficiente, por isso muitos reconhecem
a relevncia da proteo penal em relao a esses crimes. Para Paulo Afonso Leme Machado42, a necessidade de se trazer para o processo penal a
matria ambiental encontra-se, principalmente, nas garantias funcionais do
aplicador da sano.
Vladimir Passos de Freitas43 acredita que no se pode aplicar ao Direito Ambiental a descriminalizao de alguns fatos, tal como ocorre em algumas reas
do Direito, pois difcil fazer a reparao ao bem lesado, nesse caso. O sujeito
passivo no apenas um indivduo, e sim toda a coletividade, a sociedade como
TOLEDO, Francisco de Assis. Princpios Bsicos de direito penal. So Paulo: Saraiva, 1982, pp. 13-14.
40
QUEIROZ, Paulo de Souza. Do Carter Subsidirio do Direito Penal 5. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1998, p. 23.
41
PRADO, Luiz Rgis. Bem Jurdico Penal e Constituio. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1997, p. 41.
42
MACHADO, Paulo Afonso Leme Machado. Direito Ambiental Brasileiro. 14. ed. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 100.
43
FREITAS, Vladimir Passos de. A Constituio Federal e a Efetividade das Normas Ambientais. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2000, p. 198.
38
39
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159
um todo. Ele afirma ainda mesmo que: no Brasil, as sanes administrativas e

civis tm sido insuficientes na proteo do meio ambiente.
Portanto, possvel afirmar que a tutela penal do meio ambiente essencial, devido sua alta eficcia na soluo de crimes ambientais, A regulamentao da responsabilizao da pessoa jurdica nos crimes ambientais, feita pela
Lei 9.605/1998, suscitou muita polmica quanto sua possibilidade, aplicao e
pertinncia. Porm, relevante notar que de suma importncia a responsabilizao penal das pessoas jurdicas, por serem as maiores responsveis pelos danos
ao meio ambiente.
8.1 A ideia de que a pessoa jurdica desprovida de conscincia, e que, portanto
no poder ser sujeito ativo de crime descabida, sendo mais pertinente a teoria
da realidade.
8.2 Seria injusto deixar de punir penalmente quem culpado por um crime pelo
simples fato de ser uma pessoa jurdica. A melhor soluo, portanto, de culpar
tal pessoa jurdica, sendo depois analisada a culpa individual de cada pessoa
fsica que faa parte de determinada entidade.
8.3 Apesar de existirem alguns aspectos problemticos na Lei de Crimes Ambientais, prevalecem os aspectos positivos, no sentido de que houve uma mudana significativa no que diz respeito ao Direito Ambiental, enquanto a defesa
do meio ambiente.
8.4 Embora exista um forte movimento para descriminar os fatos penais, as
sanes administrativas no bastam para a regulao dos crimes ambientais,
devendo as sanes penais serem aplicadas, entretanto, apenas em ltimo caso,
como ltimo recurso.
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REAS URBANAS DE PRESERVAO

PERMANENTE OCUPADAS IRREGULARMENTE
ANA CLAUDIA DUARTE PINHEIRO
Mestre em Direito Negocial pela Uel, Professora

de Direito Ambiental e Urbanstico para o
Curso de Direito Da UEL
JULIANA BARATA PROCPIO
Estudante da Especializao em Direito Socioambiental

pela Puc-Pr, Membro da Ong Mae Meio Ambiente
Equilibrado com Sede em Londrina-PR
1. INTRODUO
O presente artigo consiste na reviso da monografia apresentada ao Curso
de Direito da Universidade Estadual de Londrina, como requisito parcial para a
obteno do ttulo de Bacharel em Direito da autora Juliana Barata Procpio, sob
orientao da Professora Mestre Ana Claudia Duarte Pinheiro.
Nas reas de preservao permanente (APPs), em tese, no deveria haver
ocupao, contudo, essa no a realidade constatada em muitas cidades brasileiras. Vrios fatores a serem abordados no desenvolvimento do presente trabalho
explicam esta situao.
So ocupaes que ocorrem sem qualquer planejamento e, por no se enquadrarem nas normas legais, nascem suportando as conseqncias da irregularidade, como carncia de saneamento bsico eficiente e de diversos fatores
de salubridade essenciais; resultados principalmente da falta de polticas pblicas no sentido de elaborar adequado planejamento urbano, e que tendem a se
agravar caso mantenham-se na irregularidade. Por isso, necessrio se faz uma
anlise das causas que explicam esta situao e das possveis solues para os
problemas que se apresentam.
2. PROTEO JURDICA AO MEIO AMBIENTE
A crescente demanda pela utilizao dos bens ambientais e o intenso desenvolvimento econmico propulsou o movimento, que se alastrou mundialmente, a
lutar pela defesa eficaz do uso moderado do meio ambiente para evitar a devastao descontrolada e escassez de seus bens; o que acarretaria na extino das
condies essenciais vida.
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Este impasse ainda se faz presente at os dias atuais e, como bem pondera
Orci Paulino Bretanha Teixeira1:
[...] o desafio da humanidade conciliar o desenvolvimento com a proteo e
a preservao ambiental, para no inviabilizar a qualidade de vida das futuras
geraes, da coletividade e o exerccio de propriedade sobre os bens ambientais.
Diante deste quadro, o Direito ambiental surge, no apenas para regulamentar os elementos ambientais, mas principalmente a qualidade destes.
A conquista por uma vida saudvel consiste na garantia dos bens essenciais
sadia qualidade de vida, que nada mais que a satisfao dos fundamentos
democrticos impostos na Constituio Federal, como o da dignidade da pessoa
humana e da isonomia.
A natureza jurdica do bem tutelado pelo Direito Ambiental classificada
como transindividual e difusa. A primeira por ser direito de cada pessoa e, ao
mesmo tempo, no somente dela, mas de todos. J a natureza difusa por conta
de os titulares serem pessoas indefinidas, uma coletividade indeterminada, no se
esgotando em um nico ser2.
E foi pensando na proteo atribuda ao meio ambiente e a conciliao do
uso dos recursos ambientais pelo homem, que o Direito Ambiental dotou de tutela
especial algumas reas em relao interferncia humana, a fim de garantir a
integridade destas regies, devido importncia ambiental relevante. o caso das
reas de preservao permanente.
3. REAS DE PRESERVAO PERMANENTE
O dispositivo constitucional relativo ao meio ambiente, art. 225, atribui,
em seu 1, III, ao Poder Pblico o dever de definir, em todas as unidades
da Federao, espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente
protegidos, sendo a alterao e a supresso permitidas somente atravs de lei,
vedada qualquer utilizao que comprometa a integridade dos atributos que
justifiquem sua proteo.
Anteriormente Constituio de 1988, o Cdigo Florestal, Lei n 4.771/65,
j previa proteo especial a algumas reas, delimitando seus parmetros.
Verifica-se, por fora da norma inscrita na Carta Magna, que o Constituinte, ao deixar a critrio do legislador infraconstitucional o estabelecimento
dos parmetros de reas especialmente protegidas, recepcionou integralmente
o Cdigo Florestal vigente e constitucionalizou a proteo especial dada a tais
espaos, em razo deste j definir alguns limites3.
1
TEIXEIRA, Orci Paulino Bretanha. O Direito ao Meio Ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental.
Porto Alegre: Livraria do Advogado Ed., 2006, p. 21.
2
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 13. ed. rev. ampl. e atual. So Paulo: Malheiros Editores, 2005, p. 116.
3
MARCHESAN, Ana Maria Moreira. reas de degradao permanente, escassez e riscos. In BENJAMIN, Antnio
Herman V.; MILAR, Edis. Revista de Direito Ambiental, So Paulo, n. 38, ano 10, abr./jun. 2005, p. 28.
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163
O objeto de tutela do Cdigo Florestal so as florestas existentes no territrio

nacional e as demais formas de vegetao, reconhecidas de utilidade s terras que
revestem. A necessidade de proteg-las adveio aps constatar sua crescente degradao. So caracterizadas como bens de interesse comum a todos os habitantes do
Pas, e os direitos de propriedade sobre estas devem ser exercidos ressalvadas as
limitaes impostas pela legislao em geral e pelo Ordenamento Florestal.
E, com fundamento na funo ambiental e social da propriedade que Machado4 destaca:
[...] Sem florestas no haver gua, no haver fertilidade do solo; a fauna
depende da floresta, e ns seres humanos sem florestas no viveremos. As
florestas fazem parte de ecossistemas, onde os elementos so interdependentes
e integrados.
Por isso, o Cdigo Florestal estabeleceu dois instrumentos de proteo a

florestas e algumas vegetaes especficas previstas neste ordenamento: as reas
de preservao permanente (APPs) e as reservas legais5.
A tutela diferenciada dessas reas ocorre em razo da existncia de determinados bens ambientais cuja preservao imprescindvel boa qualidade daquele ecossistema local. So reas situadas onde a vegetao essencial
manuteno de um meio ambiente sadio6, como matas ciliares, em volta
de lagos, lagoas, reservatrios dgua, de nascentes, nos topos e encostas de
morros, nas restingas, etc.
A seca que expulsa as pessoas e os desmoronamentos que matam tm como
uma de suas causas o corte da vegetao de preservao permanente7.
As APPs esto conceituadas, como mencionado anteriormente, no art. 1,
2, II, do Cdigo Florestal e so reas protegidas nos termos dos arts. 2 e 3 do
Cdigo Florestal, cobertas ou no por vegetao nativa. A diferena entre elas
que as inscritas no art. 2 so caracterizadas como legais, imperativas, consideradas pelo s efeito da lei, e s por lei podero ser alteradas ou suprimidas parcial
ou totalmente; j as insertas no art. 3, constituem APPs quando assim declaradas
por ato de Poder Pblico, tambm conhecidas como administrativas8.
No primeiro caso, as reas so tuteladas por sua prpria situao, vegetao
e localidade, que demandam a proteo so estas APPs o objeto da presente
pesquisa -, enquanto que no segundo, a tutela relacionada com a finalidade para
as quais foram protegidas9.
4
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 13. ed. rev. ampl. e atual. So Paulo: Malheiros Editores, 2005, p. 718/719.
5
Machado aponta uma diferena importante entre estes dois institutos: Diferenciam-se no que concerne ao domnio, pois
a Reserva Legal Florestal somente incide sobre o domnio privado, sendo que as reas de Preservao Permanente incidem
sobre o domnio privado e domnio pblico. (MACHADO, 2005, p. 739).
6
ALMEIDA, Washington Carlos de. Direito de propriedade: Limites ambientais no Cdigo Civil. Barueri: Manole, 2006, p. 81
7
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 13. ed. rev. ampl. e atual. So Paulo: Malheiros Editores, 2005, p. 722.
8
ALMEIDA, Washington Carlos de. Direito de propriedade: Limites ambientais no Cdigo Civil. Barueri: Manole, 2006, p. 81
9
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 13. ed. rev. ampl. e atual. So Paulo: Malheiros Editores, 2005, p. 720
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164
A preservao das APPs de suma importncia boa qualidade do meio

ambiente e, consequentemente, sadia qualidade de vida, valores totalmente dependentes e proporcionais observncia e obedincia aos parmetros estipulados
para preservao das mesmas.
A princpio, o ordenamento jurdico foi no sentido de proibir que as caractersticas
destas reas fossem alteradas. Contudo, observou-se a impossibilidade de manter o homem totalmente afastado das APPs, e constataram-se ocupaes irregulares sem qualquer respeito s matas nativas a serem mantidas. Alis, tal fato tem motivo em razo das
dificuldades encontradas para praticar as limitaes estabelecidas no Cdigo Florestal.
E, pensando nisso, que o CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente editou algumas resolues visando elucidar as dvidas percebidas em casos
concretos, fortalecer os limites de APPs a serem observados e, definir, com mais
propriedade, os casos, j previstos em lei, em que aceitvel interveno em
APPs, mas de forma a manter a conservao destas.
A Resoluo do CONAMA n 369 de 28.03.2006 dispe sobre os casos excepcionais, de utilidade pblica, interesse social ou baixo impacto ambiental, que
possibilitam a interveno ou supresso de vegetao em rea de Preservao Permanente APP, e visa normatizar situaes cuja previso legal genrica, e, que
na realidade se fizeram presentes e carentes de regulamentao mais especfica.
Ao implementar um importante aspecto da funo social da propriedade
proteo ambiental das guas as Resolues do CONAMA mencionadas no
inovam o ordenamento legal, apenas conferem eficcia a um dispositivo do Cdigo Florestal que, mngua de regulamentao, no poderia ser aplicado10.
A presente resoluo encontra respaldo no Cdigo Florestal, em seu art. 1, 2,
incisos IV, alnea c, e V, alnea c, em que atribui ao CONAMA a competncia para
prever, em resoluo, os casos de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade
pblica e de interesse social e, no art. 4 que prev a exceo regra, nos casos de utilidade pblica e interesse social, quando preenchidos os requisitos, ou a supresso eventual e de baixo impacto ambiental quando o rgo ambiental competente autorizar.
Esta resoluo, alm de melhorar as exigncias do Ordenamento Florestal,
importante instrumento para direcionar a atuao do Poder Pblico, quanto ao seu
poder de fiscalizao e liberao do uso destas regies.
Por essas e outras razes, a interveno em APPs, caracterizadas pela intocabilidade e vedao de uso econmico direto11, abordada com cautela e
permitida em alguns casos.
4. POLTICAS PBLICAS AMBIENTAIS
Assim, tendo em vista o dever de tutela dos bens ambientais, o papel do Estado
na defesa ambiental de suma importncia. Como sabido, o Estado atua traando
FIGUEIREDO, Guilherme Jos Purvin de. A Propriedade no Direito Ambiental. 2. ed. rev. e ampl. Rio de Janeiro:
Esplanada, 2005, p. 232.
11
Introduo da Resoluo CONAMA n. 369/2006.
10
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165
planos de aes, pelas chamadas polticas pblicas, que abrange etapas educativas,
de coordenao e de realizao. E assim o com a questo ambiental e seus bens.
Afinal, no pode o Estado acreditar que a simples existncia de leis protetoras do meio ambiente ir solver os complexos problemas ambientais. preciso que o debate ambientalista se concretize por meio da implementao do
direito ambiental a partir de posies concretas a serem assumidas pelos atores
a exercerem a ao participativa e comunicativa que a realidade exige12.
No se pode olvidar que os problemas scio-econmicos devem integrar o
planejamento. Afinal, a idia de ordenamento do territrio considerando-o apenas
como espao fsico j est ultrapassada por saber que as mudanas e alteraes
do meio ambiente so constantes devido s atividades humanas, o que implica no
envolvimento das atividades sociais e econmicas.
Para Almeida et al13, a implantao de polticas ambientais no Brasil,
apesar dos esforos institucionais, no tem se efetivado plenamente pela
forma como a questo ambiental vem sendo tratada em razo da prevalncia de interesses econmicos em contraposio com a gesto ambiental. Os
autores assim explicam:
Boa parte das reas a serem protegidas nem ao menos foram demarcadas. O
sistema de combate degradao e poluio ambientais tem-se mostrado
ineficiente. [...] O mais perfeito plano em nada resolver as questes ambientais, se o espao no for entendido como uma instncia social e no como
mero apoio das atividades humanas. O espao fsico o reflexo no apenas dos
processos naturais, como tambm das contradies da sociedade, na medida
em que so os interesses scio-econmicos os determinantes das formas de
apropriao e explorao do espao.
Sobre as reas de preservao permanente situadas em espaos urbanos devem incidir polticas pblicas que garantam a efetividade da proteo
especial atribuda por lei a estes espaos e que delimitem como ser o uso
destas reas.
No arcabouo jurdico brasileiro, encontram-se diversas normas importantes
para auxiliar e instrumentalizar a elaborao de polticas pblicas ambientais mais
eficientes e com poder concreto de viabilizar a boa gesto da vida urbana, como
caso da Lei 10.257/2001, Estatuto da Cidade.
Alm de contemplar pela primeira vez em norma infraconstitucional o
termo planejamento de cidades, esta lei estabelece diretrizes gerais da poltica
urbana, prevendo os instrumentos para o alcance desta, tratando da gesto democrtica da cidade e institui o plano diretor, regulamentando, assim, os arts.
182 e 183 da Lei Maior.
Importante frisar outros instrumentos legais que auxiliam a ordem urbanstica, como a Lei Orgnica, considerada a Constituio do Municpio; a Lei de
12
13
DUARTE, Marise Costa de Souza. Meio ambiente sadio: direito fundamental em crise. Curitiba: Juru, 2003, p. 226.
ALMEIDA, Josimar Ribeiro de, et al. Poltica e Planejamento Ambiental. 3. ed. Rio de Janeiro: Thex Ed., 2004, p. 37.
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166
Diretrizes Oramentrias; o Cdigo de Obras; o Cdigo de Posturas; a Lei de

Parcelamento do Solo.
Esta ltima pretende sistematizar, no plano nacional, o processo de expanso
urbana, que dever ocorrer mediante loteamento ou desmembramento (art. 2, Lei
n 6.766/79).
Jos Afonso da Silva conceitua parcelamento do solo urbano como o processo de urbanificao de uma gleba, mediante sua diviso ou rediviso em parcelas destinadas ao exerccio das funes elementares urbansticas14.
Silva destaca a importncia da fiscalizao pela comunidade do modo
como os loteamentos so aprovados, a fixao de equipamentos pblicos, de
reas verdes, o traado da malha viria, do saneamento bsico, afinal, a qualidade e o atendimento as regras urbansticas e ambientais afetar a qualidade de
vida de toda a populao:
H um inegvel interesse pblico para os cidados em fiscalizar a qualidade
do loteamento. A ausncia de condies sanitrias e a ao dos elementos poluentes tero conseqncias no s sobre os compradores de lotes, mas sobre
toda a comunidade15.
5. IRREGULARIDADES URBANAS E PROBLEMAS AMBIENTAIS

Entretanto, no essa a situao apresentada nas urbes brasileiras, em que
se constata o desatendimento Lei Maior e legislao ptria. Como o caso de
Municpios que no elaboram planejamento e controle adequado do uso, parcelamento e ocupao do solo urbano ou atuam de forma deficitria.
E, por conta disto, permitem ou deixam passar por aprovaes loteamentos
ou desmembramentos eivados de irregularidades, em desacordo, principalmente,
defesa ambiental e a outros direitos imprescindveis, como dignidade da pessoa humana, moradia.
Muito disso se deve ao acelerado processo de urbanizao, que aporta para
as cidades aspiraes sociais de quem vem nela habitar e suas carncias como
cidados, sociais e financeiras, criando um quadro de urbanizao da pobreza.
Ademais, cria-se uma situao em que esta parcela populacional pressiona o Estado para que atenda as demandas e implante infra-estrutura social, como educao,
sade, transporte, moradia, limpeza, segurana.
O surto de urbanizao sem o correspondente crescimento econmico, gerando, com isso, centros urbanos dualistas: de um lado, a cidade formal, expressas nas escrituras pblicas e nas matrculas dos registros de imveis, e de outro,
a cidade informal, visvel pela dura imagem das palafitas, vilas e favelas16.
14
SILVA apud MUKAI, Toshio. Direito urbano-ambiental brasileiro. 2. ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Dialtica,
2002, p. 295.
15
SILVA, Jos Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 2004, p. 416.
16
LOTTI, Armando Antnio. Instrumentos de ordenamento territorial para o desenvolvimento urbano e regularizao de ocupaes. Porto Alegre. Disponvel em: <http://www.mp.rs.gov.br/urbanistico/doutrina/id397.htm>. Acesso em: 07 maio. 2008.
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167
Na viso de Genz17, este processo representa:

Um contnuo aumento de assentamentos informais e precrios, destitudos de
mnimas condies de habitabilidade, em que persiste a carncia de infra-estrutura bsica para quem se submete a esta aventura. O resultado deste tipo
de ocupao a precariedade das condies de vida para todos, e a constante
degradao ambiental.
E ainda explica que o Estado no consegue controlar a acelerao urbana,

caracterizada pela expanso desordenada e descontnua e, em regra sem qualquer
organizao ou planejamento. E muito menos, fiscalizar ou corrigir os defeitos
nascidos com a acelerada urbanizao.
Assim, com a alta presso demogrfica e a inabilidade do Poder Pblico para
sistematizar a expanso das cidades, a ocupao do solo ocorre, com freqncia,
em reas protegidas ambientalmente, advindo da a relao entre destruio de
florestas e demais vegetaes e a pobreza.
Diversos so os fatores que explicam a ocupao em APPs. Dentre eles,
pode-se citar a inexistncia ou mnima conscientizao da populao acerca da
importncia ambiental e da preservao desses espaos, devido falta de educao ambiental; o conhecimento pela populao sobre legislao ambiental
prevendo a intocabilidade das APPs, mas o contnuo desrespeito s leis, devido
falta de sanes ou repreenses significativas que inibam novas prticas18; ou
ainda o desconhecimento das leis ambientais, o que demanda a socializao, a
democratizao do repertrio jurdico brasileiro, a chamada popularizao da
questo ambiental19.
E, por no contar com instrumentos capazes de cumprir com seus deveres
plena e igualitariamente, como garantir a todos o direito moradia, quem, na
maioria das vezes, suporta as conseqncias do desatendimento do Estado so as
camadas economicamente menos favorecidas da populao20.
Alis, soma-se a isto a forte especulao imobiliria, em que interesses privados so sobrepostos a interesses ambientais e sociais; e o descaso do Poder
Pblico a estas situaes.
O ordenamento urbanstico ficou ao sabor de improvisaes e de presses
locais. Constatava-se a tenso entre o interesse privado e o interesse pblico, isto
, a posio do loteador e os interesses atuais e futuros da humanidade21.
As ocupaes irregulares em APPs podem ser constatadas em casos de loteamentos residenciais, clandestinos ou no, para a populao de baixa renda
GENZ, Karin Sohne. O plano diretor como instrumento de poltica urbana. Porto Alegre. Disponvel em: <http://www.
mp.rs.gov.br/urbanistico/doutrina/id492.htm>. Acesso em: 04 maio 2008.
18
A esse respeito, Duarte adverte que o tratamento desigual dado queles que de algum modo infringem a legislao
ambiental, leva muitas vezes a um descrdito da ao estatal (DUARTE, 2003, p. 187).
19
DUARTE, Marise Costa de Souza. Meio ambiente sadio: direito fundamental em crise. Curitiba: Juru, 2003, p. 190
20
MENECHINO, Laila Pacheco; PROCPIO, Juliana Barata; VIANNA, Camillo Kemmer. Loteamentos irregulares em
reas de preservao permanente e seus impactos scio-ambientais. In FERREIRA, Yoshiya Nakagawara et al. (coord.).
Anais do II Seminrio Nacional sobre Regenerao Ambiental de Cidades. Londrina: UEL, 2007.
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objeto do presente estudo , para pessoas com alto poder aquisitivo, como condomnios fechados e de veraneio; e ainda assentamentos, favelas ou habitaes
precrias fruto de invaso da rea.
Sem qualquer planejamento, moradias so edificadas ao redor de nascentes,
marginais a cursos dgua, em encostas de morro, dentre outras, sem haver preocupao em analisar a possibilidade e viabilidade de ali utilizar22.
Para serem adequadas, tais polticas deveriam considerar a implementao
de legislao ambiental, aparelhar rgos ambientais para que cumpram com o
plano diretor, entre outras leis, e atuem utilizando os instrumentos polticos fornecidos no Estatuto da Cidade, por exemplo.
Um possvel caminho apontado por Genz23 para a questo, seria o Poder
Pblico direcionar sua ateno racionalizao e organizao dos espaos fsicos
e demogrficos, objetivando planejar o desenvolvimento da cidade como forma de
garantir populao menos privilegiada o direito qualidade de vida, moradia
digna, salubridade ambiental.
Entretanto, esta racionalizao e organizao se mostram difcil de concretizar
na prtica, pois, as polticas pblicas, que normatizam a relao de apropriao do
espao pelo poder, configuram palcos de relaes conflituosas entre interesses do Estado, de agentes privados, - como empreendedores imobilirios, loteadores, empresas
da construo civil, empreiteiras, proprietrios de terras -, e a populao em geral,
- moradores de bairros, movimentos populares, organizaes no-governamentais, associaes e sindicatos24. MENECHINO, PROCPIO, VIANNA explicam:
As polticas que seriam responsveis pela equidade social tm ficado reiteradamente em segundo plano face ao interesse do capital privado, que vezes se
apropria do territrio para alojar suas redes de interesse.
No plano da distribuio dos espaos, o capitalismo no sustentvel caracteriza-se pela simultnea degradao do meio ambiente e pelo aprofundamento da
desigualdade econmica25.
Comprova-se esta constatao em loteamentos irregulares26, destinados
populao de baixa renda, efetivados em reas de preservao permanente, mui-
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26
Loteamento Irregular aquele que possui algum tipo de registro no Municpio. O responsvel pode ter feito uma consulta prvia ou ter dado entrada com parte da documentao, mas no chegou a aprovar o projeto. Tambm considerado
irregular o loteamento que tem projeto aprovado, mas o loteador deixou de executar as obras previstas ou no registrou
o projeto junto ao Registro de Imveis. O resultado disto uma rea com infra-estrutura incompleta ou sem as mnimas
condies para ser habitada. Loteamento Clandestino aquele executado sem qualquer tipo de consulta Prefeitura e
onde o loteador no respeita nenhuma norma urbanstica. No h garantia, sequer, de que o loteador o proprietrio da
rea. Disponvel em: http://www.rigepar.com.br/estrutura.asp?src=novidades.asp&id=menu=0. Acesso em: 11 maio 2008.
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tas vezes com a anuncia do Poder Pblico, que posteriormente se consolidam em

razo da incapacidade do Estado em resolver a problemtica habitacional.
Transcende o interesse particular do Municpio a estruturao bsica de
um loteamento. Apontar as mesmas condies mnimas de sanidade para todas
as comunidades da Nao tarefa que se fazia improrrogvel, pois, do contrrio, propiciavam-se num mesmo pas pontos de convulso social e locais onde
no se mora, no se habita mas se sobrevive a duras penas. De outro lado, a
continuao da manifesta diferena das exigncias urbansticas para lotear
concorria para aumentar as desigualdades regionais e estimulava a concorrncia entre cidades, possibilitando que poderosos loteadores s investissem onde
menos se exigisse27.
Afinal, devido s diversas restries impostas para garantir a funo ambiental das APPs, criou-se um conceito entre a populao de que o exerccio do
direito de propriedade ali ser limitado. O que explica, em muitos casos, a no
valorizao da rea e a baixa procura pelo setor imobilirio.
H quem sustente que a vedao legal de edificar pode eventualmente
acarretar a reduo do valor comercial de terrenos situados em reas de mananciais. Ao atingir um certo patamar, a vedao legal provoca um desequilbrio no valor de mercado do bem imvel, reduzindo-o a ponto de no mais
justificar a sua guarda. Ocorre, aqui, o chamado esvaziamento do contedo
econmico da propriedade. Nesse caso, os proprietrios simplesmente abandonam suas propriedades, deixando muitas vezes de pagar o imposto predial.
Em outros casos, buscam a sorte em aes indenizatrias propostas em face da
Fazenda Pblica. Numa ou noutra situao, ao arrepio do princpio da funo
social da propriedade28.
E, neste aspecto que se depreende o liame entre a procura de loteadoras e
outros agentes privados no interesse por APPs para fins de loteamentos destinados populao economicamente menos favorecida. Esta parcela populacional
quem depende mais das polticas e auxlio do Poder Pblico, devido as suas
carncias e, quem mais exerce a presso habitacional nas cidades. Por isso,
muitos so os loteamentos feitos irregularmente em APPs, pelo custo ser menor,
e aprovados pelo Estado.
Sob o aspecto econmico e imobilirio, a ocupao humana de reas de
mananciais decorre da presso demogrfica por parte de uma larga faixa da populao economicamente menos favorecida sobre imveis localizados em regies
onde no ocorreu uma valorizao imobiliria suficiente para motivar a proteo
do patrimnio privado pelos interessados, fator que se alia omisso do Poder
Pblico no seu dever de zelar pela incolumidade dessas reas29.
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O certo que, por mais que as ocupaes habitacionais em APPs tenham

sido aprovadas, os licenciamentos obtidos no so confiveis, e os empreendimentos so feitos em desacordo s restries ambientais30.
preciso compreender que o dano ambiental provoca, tambm, esse dano
social, representado pelo tempo durante o qual a coletividade fica privada da fruio do bem ou recurso ambiental afetado pela atividade danosa e do benefcio que
ele proporcionava ao equilbrio ecolgico31.
A interveno nestes espaos, quando no feita sob os ditames legais com
a devida autorizao e preenchidos os requisitos, ocorre irregularmente, o que
contribui e potencializa os problemas scio-ambientais.
Assim, as ocupaes em APPs, por estarem na ilegalidade, carecem de polticas pblicas destinadas a suprir as necessidades bsicas dos moradores e padecem de problemas estruturais, por exemplo, a pssima acessibilidade, inexistentes
ou escassas condies de salubridade, de infra-estrutura bsica e de adequados
equipamentos pblicos, em que faltam postos de sade, escolas, entre outros.
Outrossim, desrespeita-se diretamente preceitos basilares previstos na Constituio Federal, como o direito dignidade da pessoa humana, da sadia qualidade
de vida, vez que estas ocupaes caracterizam verdadeiras reas de risco, sem
condies de salubridade, de habitabilidade em que residncias so repletas de
infiltraes, umidade excessiva e problemas estruturais, situadas em locais com
risco de desabamento.
Ademais, quem adquire lotes ou casas em loteamentos irregulares, ou est
diretamente relacionado s ocupaes irregulares em APP, sofre ainda as seguintes conseqncias32: 1) no poder registr-lo ou mesmo regulariz-lo. Vai ter apenas a posse, mas no ser dono daquilo que pagou; 2) ficar sempre na incerteza
se vai poder permanecer no local; 3) a venda pode ter sido feita por algum que
detm a posse da rea, mas no o proprietrio. Neste caso o verdadeiro dono
poder entrar com uma ao pedindo reintegrao de posse e ser determinada a
desocupao da rea; 4) o comprador ficar na dependncia da boa-vontade do
mau loteador, muitas vezes tendo que morar num local sem uma infra-estrutura
bsica, como gua potvel, energia eltrica, iluminao pblica e redes de esgoto;
5) ter dificuldades de acesso, pois na maioria das vezes as ruas so abertas com
largura inadequada, impedindo a circulao do transporte coletivo; 6) no contar
com praa, escola ou posto de sade prximos de sua casa, pois o mau loteador
no destina uma parte da rea, como prev o Plano Diretor, para colocao destes
equipamentos; 7) no conseguir financiamento junto aos bancos ou outras ins-
31
SAMPAIO apud STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Responsabilidade Civil Ambiental: As dimenses do Dano
Ambiental no Direito Brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado Ed., 2004, p. 168.
32
populaes humanas fazem uso indireto dos ecossistemas. Ao prejudicar essas funes como o desmatamento incontrolado, necessrio restabelec-las por obras de engenharia, a uma condio de custo econmico e social, em geral, elevado
(ALMEIDA et al., 2006, p. 186).
Dados extrados do site da Prefeitura Municipal de Porto Alegre RS. Disponvel em: <http://www2.portoalegre.rs.gov.
br/pgm/default.php?reg=5&p_secao=29>. Acesso em: 17.06.2008.
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tituies financeiras para construir ou reformar sua casa, porque no ter como
apresentar a documentao exigida; e, 8) no ter como demandar melhorias para
o local via Oramento Participativo.
A situao assim explicada por Menechino, Procpio e Vianna33:
A conseqncia deste tipo de poltica a segregao da populao de baixa
renda em sub-habitaes edificadas em locais de preservao ambiental, cuja
funo justamente proteger recursos naturais como o solo e a gua e ser um
refgio para a biodiversidade. Esses locais, por suas caractersticas estruturais, so inviveis para a instalao de vias de circulao e de equipamentos
urbanos. Criam-se reas isoladas, carentes dos servios essenciais como saneamento bsico, gua tratada, galerias de guas pluviais. Tornam-se verdadeiros labirintos de acesso nico, favorecendo inclusive a criminalidade.
A idia de sustentabilidade das cidades implica na satisfao concreta dos

direitos moradia, ao saneamento, a vias de circulao, segurana, democracia,
educao e servios pblicos adequados e infra-estrutura urbana para atender s
demandas sociais. No h que se cogitar a sustentabilidade das cidades sem o
provimento adequado destes equipamentos pblicos a toda populao, vez que
promove a excluso social e fere o princpio da isonomia.
Somente ser possvel pensar em cidades sustentveis quando houver um
movimento no sentido de solucionar os problemas ambientais, cumprindo os passivos ambientais34, evitar os prximos, e quando forem elaboradas polticas palpveis, em que haja ao real e efetiva do Estado para cumpri-las.
Nas ocupaes irregulares em APPs, em que a proteo dada quelas reas
foi rompida, as funes ambientais que se visavam proteger provavelmente esto
minimizadas ou ausentes, caracterizando danos no somente ecolgicos, mas sociais a quem habita e coletividade. Do mesmo modo, que a manuteno de tais
situaes fazem as cidades caminharem na direo contrria sustentabilidade.
Por isso, a necessidade de amenizar as problemticas apresentadas. E, um
instrumento jurdico que guarda simetria como possvel soluo a regularizao
fundiria, conforme previso legal.
No podemos mais fazer de conta que a irregularidade urbana no um
problema ambiental ou que somente deficincia do poder de polcia. Este enfrentamento exige conhecimento da realidade, engajamento das comunidades trabalhadas, e, sobretudo, atuao interdisciplinar e inter-rgos, de modo que os
34
Em definio extrada do Dicionrio Brasileiro de Cincias Ambientais, Vnesca Buzelato Prestes explica que a idia de
passivo ambiental vem das cincias econmicas e implica em valor monetrio, composto basicamente de trs conjuntos de
itens: o primeiro, composto das multas, dvidas, aes jurdicas (existentes ou possveis), taxas e impostos pagos devidos
inobservncia de requisitos legais; o segundo, composto dos custos de implantao de procedimentos e tecnologias que
possibilitem o atendimento s no conformidades; o terceiro, dos dispndios necessrios recuperao de rea degradada
e indenizao populao afetada. Importante notar que este conceito embute os custos citados acima mesmo que eles
no sejam ainda conhecidos; e, pesquisadores estudam como incluir no passivo ambiental os riscos existentes, isto , no
apenas o que j ocorreu, mas tambm o que poder ocorrer (PRESTES, 2007, p. 401).
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mesmos problemas sejam vistos com outro olhar. Um olhar que responsabiliza e
compromete a todos os setores da Administrao Pblica e que possibilite o nascer de estratgias e solues a partir dos casos concretos, tendo como fio condutor
a melhoria das condies urbano-ambientais das reas trabalhadas e a dignidade
da pessoa humana, gerando a to almejada e propagada incluso social35.
6. REGULARIZAO FUNDIRIA URBANA
Quando as intervenes em APPs ocorrem ilegalmente, os bens que se visavam proteger ficam expostos vulnerabilidade das atividades humanas e as
ocupaes nascem padecidas de irregularidades, resultando em danos ao meio
ambiente - qualidade da gua, do solo, das vegetaes, ao fluxo gnico.
A ilegalidade gera, ainda, o no fornecimento de equipamentos pblicos,
infra-estrutura urbana e servios sociais essenciais para suprir as necessidades
bsicas humanas, comprometendo o atendimento a direitos constitucionais.
Assim, os loteamentos irregulares tm ntima relao com a forma como
cada cidade cumpre com as leis e pratica suas polticas pblicas. E tendo em vista
que tais ocupaes no so benficas para as cidades, os danos percebidos nestas
reas devem ser resolvidos o mais rpido possvel a fim de garantir a defesa ambiental e assegurar direito fundamentais populao, e inclusive evitar irregularidades administrativas, quando se constata a atuao ou omisso do Poder Pblico
de forma contrria s legislaes.
A garantia a estes direitos que orientam a adoo pelo Poder Pblico de
quais medidas seria a mais vivel para cada caso, dentro dos instrumentos previstos em legislao, como a regularizao fundiria urbana, por exemplo.
Afinal, a transferncia dessas ocupaes, para que as APPs fossem efetivamente protegidas, em cumprimento ao Cdigo Florestal, para outros locais
muitas vezes de difcil concretizao. Pois, h que se considerar determinados
aspectos sociais e culturais inerentes quela situao, bem como direitos j consolidados, como a liberdade de cada indivduo, para escolher habitar naquele bairro
e no em outro, a vontade de permanecer naquelas redondezas, os costumes similares daquela regio urbana que pode ser diferente dos de outra.
ntida a impossibilidade de remover essas ocupaes e simplesmente distribuir a presso habitacional para outras localidades urbanas. Mesmo que a ocupao fosse totalmente retirada, as conseqncias das ocupaes irregulares permaneceriam visveis, como contaminao hdrica, por despejo de esgoto, eroso
do solo e diminuio da rea verde.
No seria ambientalmente mais adequado identificar o que ainda possvel
proteger e, no restante, investir em urbanizao (tratamento de esgoto, medidas
PRESTES, Vnesca Buzelato. A resoluo CONAMA n. 369/2006 na perspectiva do direito intertemporal: a hiptese
da regularizao fundiria sustentvel. In: BENJAMIN, Antonio Herman; LECEY, Eladio; CAPPELLI, Silvia (orgs.).
Congresso Internacional de Direito Ambiental. Meio ambiente e acesso a Justia: flora, reserva legal e APP. 3v. So
Paulo: Imprensa Oficial do Estado de So Paulo, 2007.
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para conter impermeabilizao, controle das edificaes etc.) para minimizar os

impactos decorrentes da ocupao? 36
Deve-se buscar uma harmonia entre as atividades humanas e a proteo ambiental; pois o homem tem o direito, e o Estado o dever de garantir a dignidade
humana. Por outro lado, para ter vida digna, o ser humano necessita do meio ambiente adequado, em que a qualidade dos bens ambientais se mostre adequada e
compatvel com a harmonia almejada.
Numa primeira anlise do caso poderamos entender que estaria configurada
uma ocupao ilegal de rea incontestvel funo ambiental, que imporia a imediata
e incondicional desocupao da rea. Desenvolvendo uma anlise mais acurada do
problema, [...] seria necessrio no propor uma imediata retirada dos sem-teto,
mas aquilatar as circunstncias concretas da rea protegida, a fim de ser verificada,
por exemplo, se persistem as caractersticas que tornaram tais reas como de preservao ambiental ou se a mesma j foi descaracterizada a tal ponto, por uma massiva urbanizao, que no mais se justifica a sua funo ambiental, ou se ela nunca
chegou a cumprir a funo originalmente prevista, devendo, neste ltimo caso, ser
analisada a possibilidade de implantao de programas de regularizao fundiria37.
A regularizao fundiria sustentvel apresenta-se como medida de harmonizao entre a relao homem e meio ambiente amenizando os efeitos destrutivos destas
ocupaes, seja a degradao ambiental, a irregularidade administrativa, a ilegalidade
da prpria ocupao e os problemas sociais38. E os autores ainda explicam:
O estrago j feito no ser potencializado e os efeitos causados podero ser
mitigados [...] formando certo nvel de conscincia ambiental acerca do modo
com que a interferncia antrpica sem controle prejudica a qualidade de vida
de todos, alterando a prpria existncia do homem e do meio em que vive.
Os autores complementam que a metodologia ser atravs da inibio de

assoreamento de crregos e nascentes, de eliminao irregular de resduos, de
realizao de obras necessrias ao ambiente urbanstico (instalao de galerias e
redes de esgoto adequadas, escoamento adequado de guas pluviais, diminuio
da impermeabilizao do solo urbano).
Betnia de Morais Alfonsin elucidativamente conceitua a regularizao fundiria:
O processo de interveno pblica, sob os aspectos jurdicos, fsico, social que
objetiva legalizar a permanncia de populaes moradoras de reas ocupadas
em desconformidade com a lei para fins de habitao, implicando acessoriamente melhorias no ambiente urbano do assentamento, no resgate da cidadania
e da qualidade de vida da populao beneficiada39.
36
PRESTES, Vnesca Buzelato. Municpios e meio ambiente: a necessidade de uma gesto urbano-ambiental. In: PRESTES, Vnesca Buzelato (org.). Temas de direito urbano-ambiental. Belo Horizonte: Frum, 2006, p. 44.
37
DUARTE, Marise Costa de Souza. Meio ambiente sadio: direito fundamental em crise. Curitiba: Juru, 2003, p. 196-197.
38
39
ALFONSIN apud STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Responsabilidade Civil Ambiental: As dimenses do Dano
Ambiental no Direito Brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado Ed., 2004, p. 61.
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Assim, projetos de regularizao fundiria, considerados como uma forma

de poltica pblica40 destinados a garantir moradia com sustentabilidade, mostram-se plausveis e devem impactar positivamente na relao moradores versus
natureza, com a manuteno dos ocupantes em suas moradias e a remoo daqueles cuja habitao oferecia riscos, investimentos em servios pblicos e melhoria
da rea em geral.
Para Alfonsin, o resultado esperado aps a regularizao fundiria que a
relao da comunidade, ps-interveno, seja menos predatria com os recursos
naturais existentes na regio, at pelos investimentos realizados em termos de
saneamento e infra-estruturao [...] o que previne a poluio ambiental e a contaminao dos solos, crregos e lenis freticos41.
Os processos e procedimentos de regularizao fundiria sustentvel encontra
justificativa dentro do pensamento sobre a reforma urbana, de modo a inserir o
cidado dentro da legalidade urbanstica e jurdica e, bem assim, regular uma
imensa camada da cidade que se encontra hoje alheia ao processo de crescimento oficial da cidade42.
Neste particular, a regularizao fundiria mostra-se como um passivo ambiental, que o Poder Pblico, em dbito com suas obrigaes, deve populao.
O art. 2 da Lei 10.257/2001 prev a regularizao fundiria como um instituto jurdico e poltico. E a Resoluo do CONAMA n 369/2006, tambm a prev
em seu art. 9.
A regularizao fundiria sustentvel prevista na resoluo do CONAMA
aplica-se a reas que estiverem previamente ocupadas. E, sua incidncia ocorre
somente nos casos, determinados no art. 9 da referida Resoluo, que preencherem os requisitos inscritos nesta norma, por exemplo, ser predominantemente de
baixa renda e residenciais, possuir trs itens implantados de infra-estrutura urbana
(como captao de guas pluviais, malha viria, rede de distribuio de energia,
etc), dentre outros.
Ressalte-se que as APPs remanescentes daquela ocupao devem restar intocadas, sem qualquer interveno ou supresso (art. 9, 4 e 5). Tal dispositivo porque nestas hipteses, as caractersticas que definem estas reas como
de preservao permanente ainda se fazem presentes. Prestes pondera acerca da
importncia de gravar as APPs remanescentes:
Com este processo as reas objeto da regularizao passam a integrar a
cidade formal, ou seja, sendo passveis das medidas de poder de polcia e de
Vnesca Buzelato Prestes qualifica a regularizao fundiria sustentvel como poltica pblica em razo de que a dimenso da irregularidade urbana de tal monta que deixa de ser um problema individual para ser um problema difuso, que
afeta toda a coletividade (PRESTES, 2007, p. 402).
41
Alfonsin apud DUARTE, Marise Costa de Souza. Meio ambiente sadio: direito fundamental em crise. Curitiba: Juru,
2003, p. 197
42
AFONSO, Miguel Reis; MINEIRO, Edlson Henrique. reas urbanas consolidadas e as propostas de regularizao
fundiria. In: BENJAMIN, Antonio Herman; LECEY, Eladio; CAPPELLI, Silvia (orgs.). Congresso Internacional de
Direito Ambiental. Meio ambiente e acesso a Justia: flora, reserva legal e APP. 1. v. So Paulo: Imprensa Oficial do
Estado de So Paulo, 2007.
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controle edilcio como existe em toda a cidade. Assim, se forem ocupadas estaro sujeitas s medidas jurdicas pertinentes (demolio, reintegrao de posse,
Ao Civil Pblica etc.43.
E, nas reas identificadas no plano como de risco de inundaes, corrida
de lama, de movimentos de massa rochosa, entre outras consideradas de risco,
vedada a regularizao fundiria de ocupaes, devido instabilidade da regio e
grande possibilidade de ocorrncia de desastres naturais.
Contudo, como bem pontua Genz44, importante que o Poder Pblico, de
forma complementar aos projetos de regularizao fundiria, crie estratgias e
aplique-as para prevenir novas ocupaes irregulares, por meio de ampliao da
oferta de moradias, por exemplo; de forma a evitar futuros casos.
Por fim, Jacqueline Severo da Silva45 partilha do mesmo entendimento:
No basta uma poltica de regularizao fundiria sem a existncia de polticas de produo de habitao de interesse social, motivo pelo qual no seria
imposto limite ao processo de produo de irregularidade. Da mesma forma, de
nada adianta atender as necessidades sociais de moradia sem o reconhecimento da ilegalidade j produzida. Trata-se, portanto, de reconhecer o direito ao
acesso a terra populao de baixa renda, moradora de reas de ocupao,
bem como, o seu direito cidade.
Na cidade de Londrina, tm-se alguns exemplos de loteamentos que padecem de irregularidades, como o Residencial Jos Lzaro Gouveia, Jardim Neman
Sahyun, Jardim Itapo, Jardim Versalhes e o Jardim Vale Verde, em que se constata a interveno em APPs e que padecem de todos os problemas apontados no
presente trabalho.
No Jardim Vale Verde, fala-se em mais de cem (100) casas construdas em
APPs, em cima de nascentes, oferecendo riscos sade e segurana da populao.
Em alguns pontos deste loteamento observa-se a inexistncia de coleta de
lixo adequada e regular; a inexistncia de caladas e vias de acesso; escassa arborizao das vias; redes de gua, esgoto e luz instaladas de forma precria ou inexistente. Isso sem mencionar a inexistente ou deficitria prestao de servios de
educao, creches, postos de sade, transporte, o que deixa a populao daquela
regio totalmente desamparada.
O ideal seria retirar toda a ocupao das reas de preservao permanente e
aloc-las em local apropriado e que o Estado possa fornecer condies essenciais
para viver. H alguns entendimentos jurisprudenciais neste sentido, a saber:
PRESTES, Vnesca Buzelato. A resoluo CONAMA n. 369/2006 na perspectiva do direito intertemporal: a hiptese
da regularizao fundiria sustentvel. In: BENJAMIN, Antonio Herman; LECEY, Eladio; CAPPELLI, Silvia (orgs.).
Congresso Internacional de Direito Ambiental. Meio ambiente e acesso a Justia: flora, reserva legal e APP. 3v. So
Paulo: Imprensa Oficial do Estado de So Paulo, 2007, p. 408.
44
45
SILVA, Jacqueline Severo da. Regularizao Fundiria: avanos e perspectivas, a experincia de Porto Alegre. In Revista
da Procuradoria-Geral do Municpio de Porto Alegre, Porto Alegre, n. 15, dez. 2001. Disponvel em: <http://www2.
portoalegre.rs.gov.br/pgm/default.php?reg=5&p_secao=12>. Acesso em: 08 maio 2008.
43
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Ementa: Parcelamento do solo urbano Dano ambiental Caracterizao Loteamento irregular Ocupao desordenada da rea Inexistncia de planejamento
urbanstico e ambiental Poluio decorrente da conduta dos ocupantes Recomposio da rea de preservao permanente ao estado primitivo que se impe.
(Tribunal de Justia do Estado de Minas Gerais. 2 Cmara. Acrdo. Apelao Cvel 1.0079.00.027194-4/001. Waldir Cardoso Teixeira e Ministrio Pblico.
Relator: Desembargador Brando Teixeira. Belo Horizonte, 23 de maro de 2004)
Contudo, e como j explicitado, muitas vezes tal medida invivel.
Por todo o exposto, a regularizao fundiria apresenta-se como instrumento
de poltica pblica de suma importncia para os municpios brasileiros na busca
pela soluo de problemas urbano-ambientais, como o caso de ocupaes irregulares em APPs, e para garantir a sustentabilidade das cidades.
7.1 As ocupaes irregulares em APPs, como caso de loteamentos destinados
populao de baixa renda, em desateno a diversas normas, criam verdadeiros
adensamentos populacionais ilegais, cujos moradores tm seus direitos constitucionais fundamentais ignorados, comprometendo a incluso destes ao desenvolvimento da cidade.
7.2 Os loteamentos irregulares tm ntima relao com a forma como cada cidade
cumpre com as leis e pratica suas polticas pblicas. O atendimento a direitos fundamentais e a sustentabilidade das cidades esto intimamente relacionados com a
soluo para os problemas ocasionados e decorrentes das ocupaes irregulares.
7.3 E, tendo em vista o malefcio causado por estas ocupaes para as cidades,
a populao deve almejar solues rpidas e o Poder Pblico deve resolver eficazmente os danos ocorridos nestas reas a fim de garantir a defesa ambiental e
assegurar direitos fundamentais comunidade.
7.4 A regularizao fundiria apresenta-se como um passivo ambiental que o
Estado deve cumprir para amenizar os problemas sentidos em loteamentos irregulares, de forma a conciliar certo nvel de proteo s APPs que garanta
a funo ambiental pela qual foi tutelada , com a ocupao em si. De forma a
no retirar as pessoas ocupantes daquela regio, pois tal medida seria de difcil
cumprimento e, em determinados casos, de resistncia pela comunidade, e por
outro lado a propiciar benefcios scio-ambientais, fornecendo servios pblicos eficientes, como educao, sade, transporte; reas de lazer, enfim, condies dignas de habitabilidade.
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O EXCESSO DE PROPAGANDA VISUAL NA

PAISAGEM URBANA COMO CRIME AMBIENTAL
ANA PAULA JORGE
Advogada, Mestranda em Direito pelo Centro Universitrio

Toledo de Araatuba, Professora Universitria Assistente
1. Introduo
O meio ambiente conceituado como o conjunto de condies e interaes
de vrias ordens, que rege e abriga a vida em todas as suas formas, e foi erigido
pela Constituio Federal de 1988 condio de direito fundamental. Na sua
rbita situa-se a qualidade de vida, como freqente constatar hoje a partir do
discurso ambientalista.
Polticas pblicas protetivas do meio ambiente no podem se resumir, como
fcil ver, a normas administrativas. preciso lanar mo de recursos mais severos, entre os quais a legislao criminal uma possibilidade. E, de fato, o Direito
Penal, conservando sua caracterstica de ultima ratio, igualmente veio prestar
tutela s relaes do homem com seu habitat, seja ele natural ou artificial. Para
tanto foi editada, em 12 de fevereiro de 1998, a Lei n. 9605, que traz, entre outras
disposies, a tipificao de condutas tidas como crimes ambientais.
Em um contexto paralelo, observa-se que a sociedade de consumo produz
um cenrio em que o homem se defronta diariamente com um ataque de apelos
comerciais, desfechado pela indstria e pelo comrcio, gerando e induzindo demanda e o convidando a comprar bens e servios.
Esses apelos caracterizam-se muitas vezes por sua natureza visual. notria a sensibilidade humana aos chamamentos visuais, que no pedem resposta
imediata e so facilmente assimilveis pelo crebro.
A pouca, complacente, ou nenhuma regulamentao a respeito dessa espcie de anncios tem permitido ao vendedor de produtos e servios valer-se
cada vez mais de tais recursos. Os painis, faixas, cartazes, tabuletas, de todos
os tamanhos, cores e estilos, uns contendo textos, outros s com imagens, vo
se multiplicando e exercendo um magnetismo que quase chega a impedir que o
possvel consumidor deixe de prestar ateno neles.
Da mesma forma preciso considerar que o uso desses recursos representa
a utilizao de um espao pblico, muito embora no mais das vezes instalados em
mveis ou imveis que civilmente constituem propriedade particular. Mas se a propriedade deve ter uma destinao antes de tudo social e se impossvel ao indivduo que transita em uma via pblica deixar de ser atrado pelo apelo visual que lhe
posto frente, parece ter chegado o momento de extrair dessa realidade um novo
conceito de espao pblico, como sendo aquele que inevitavelmente desfrutado
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por todos, ainda que no o desejem. Trata-se da constatao da existncia de um

bem coletivo - a paisagem urbana - que deve inegavelmente ser objeto de tutela jurdica, para o que necessria a construo de uma doutrina, por ora ainda incipiente.
Nessa perspectiva, a existncia de normas de carter criminal, constantes da
Lei n. 9.605/98, representa uma esperana no sentido de que uma interpretao
mais atual de seus dispositivos venha a lhes dar a necessria utilizao na defesa
dessa paisagem urbana. Questo central , portanto, investigar se o direito penal
ambiental contempla, em algum tipo legal, infraes que podem ser identificadas
com a poluio visual causada pelo excesso de anncios visuais. Para tanto preciso verificar se, e em que medida, o excesso de provocaes visuais atua sobre o
psiquismo do indivduo a ele submetido, produzindo cansao e desateno ao que
mais lhe ocorre ao redor. Tudo isso sem contar o dano esttico ao conjunto urbano.
Objetivando um desenvolvimento claro do tema escolhido, foram buscados
e apresentados conceitos tericos genricos relacionados ao centro da pesquisa,
tanto na seara jurdica quanto, de forma complementar e incidente, nas reas social e econmica. A base da pesquisa bibliogrfica especfica das cincias jurdicas foi a anlise da Constituio Federal, legislao penal e ambiental, jurisprudncia relacionada ao tema, doutrina e pareceres.
Como mtodo, adotou-se o dogmtico jurdico e, ante a necessria adoo
de um mtodo paralelo que o tema exige, tambm o dedutivo - partindo-se de
consideraes gerais sobre o tema, devidamente comprovadas e conhecidas, para
chegar-se a concluses acerca de pontos mais especficos.
2. O crime de poluio
O minidicionrio da Lngua Portuguesa Houaiss define poluio como sendo a degradao das caractersticas qumicas ou fsicas de um ecossistema; conseqncia do ato de sujar, corromper, no sentido fsico ou no. Segundo a mesma
fonte, poluir tornar sujo; tornar (-se) maculado, corrompido 1. O dicionrio Melhoramentos d aos termos os seguintes significados: poluio - ato ou efeito de
poluir (-se); poluir - sujar, manchar, conspurcar 2.
A primeira definio legal do termo poluio foi trazida em 1981, pela Lei
n. 6.938. Poluio, segundo o diploma legal, tida como:
III - [...] a degradao da qualidade ambiental resultante de atividades que
direta ou indiretamente: a) prejudiquem a sade, a segurana e o bem-estar da
populao; b) criem condies adversas s atividades sociais e econmicas; c)
afetem desfavoravelmente a biota; d) afetem as condies estticas ou sanitrias
do meio ambiente; e) lancem matrias ou energia em desacordo com os padres
ambientais estabelecidos.3
HOUAISS, Instituto Antnio. Minidicionrio da lngua portuguesa. Rio de Janeiro: Objetiva, 2001, p. 348.
MELHORAMENTOS. Dicionrio da Lngua Portuguesa. Edio especial, 1988, p. 806.
3
BRASIL. Lei n 6.938/81, de 31 de agosto de 1981. Disponvel em <http://www.planalto.gov.br> Acesso em: 19 de
setembro de 2008.
1
2
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179
Ao definir poluio, a Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente buscou

tutelar, na lio de Paulo Affonso Leme Machado, o homem e a sua comunidade,
o patrimnio pblico e privado, o lazer e o desenvolvimento econmico atravs
das diferentes atividades (alnea b), a flora e a fauna (biota), a paisagem e os
monumentos naturais, inclusive os arredores naturais desses monumentos [...]4.
Em 1998, a Lei dos Crimes Ambientais veio definindo o tipo penal do crime de poluio. Seu artigo 54 dispe: causar poluio de qualquer natureza em
nveis tais que resultem ou possam resultar em danos sade humana, ou que
provoquem a mortandade de animais ou a destruio significativa da flora5. Mas
o artigo 15 da Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente j previa pena ao poluidor que expusesse a perigo a incolumidade humana, animal ou vegetal, ou estivesse tornando mais grave situao de perigo existente.
Como visto, para que seja tido por criminoso, tanto sob a tica do ordenamento de 1981, quanto de acordo com aquele de 1998, o ato de poluir deve ser,
no mnimo, potencialmente danoso sade humana, fauna ou flora. Assim,
enquadra-se na classificao dos crimes de perigo, para os quais basta que a conduta do agente tenha potencial para causar dano. Eventual ocorrncia de dano
efetivo um exaurimento da conduta. Assim agindo, o legislador pretende evitar a
efetiva ocorrncia do dano. Ele tutela o bem de forma preventiva, com o principal
objetivo de que sequer a conduta potencialmente danosa venha a ocorrer.
Paulo Affonso Leme Machado, citando G. Grasso e, em seguida, Noronha,
discorre sobre os crimes de perigo dizendo que a funo do perigo em um sistema
penalmente orientado para a proteo dos bens jurdicos indicada no antecipar
a preveno da ofensa indesejada [...] uma moderna poltica criminal no pode
renunciar ao recurso oferecido pela antecipao da tutela penal atravs da introduo dos casos de perigo6.
O perigo pode ser concreto ou abstrato. Para Mirabete, s vezes a lei exige
o perigo concreto, que deve ser comprovado (arts. 130, 134 etc.); outras vezes
refere-se ao perigo abstrato, presumido pela norma que se contenta com a prtica do fato e pressupe ser ele perigoso (arts. 135, 253 etc.)7. Ou seja, o perigo
concreto precisa ser investigado e provado, enquanto que para o perigo abstrato
a investigao e a prova so dispensveis. Em outras palavras, enquanto que para
a primeira espcie de perigo basta a ao - desde que tida por lei como perigosa
e para a qual se presuma o perigo, no segundo dos casos faz-se necessrio provar
que aquela conduta produziu concretamente o perigo.
Seguem transcritas as ementas de alguns julgados pertinentes, relativos ao crime
de poluio quando ainda tratado pela Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente:
O fato de se expor a perigo a incolumidade humana, animal ou vegetal, pelo
uso de produtos qumicos em atividades industriais, sem as precaes necessrias,
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 1992, p. 263.
BRASIL. Lei n 9.605/98, de 12 de fevereiro de 1998. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br> Acesso em: 19 de
setembro de 2008.
6
MACHADO, op. cit., p. 400.
7
MIRABETE, Julio Fabrini. Manual de direito penal. v. 1. 21. ed. So Paulo: Atlas, 2004, p. 134.
4
5
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caracteriza o delito tipificado no art. 15 da Lei 6.938/81, ainda que no ocorra

dano concreto, visto se tratar de um crime de perigo (TJMG - 1 Cm. - Ap.
161.045-0 - Rel. Gudesteu Biber - Revista Jurisp. Mineira 150/342)8.
Resulta caracterizado o crime ecolgico definido no art. 15 da Lei n.
6.338/81, com a redao emprestada pela Lei 7.804/89, o fato de depositar o lixo
domstico da cidade a cu aberto, em local declarado por lei local rea especial
de preservao de manancial. O crime ecolgico delito de perigo, funcionando
o dano efetivo, representado pela leso corporal grave ou pelo dano irreversvel
fauna, flora ou ao meio ambiente, como causa especial de aumento da pena. O
recolhimento dirio do lixo da cidade em local proibido, alimentando o mesmo
agente poluidor, caracteriza um crime permanente e no concurso material de
delitos ou a continuidade delitiva. Extinto o valor referencial da multa, previsto
no art. 15 da Lei n. 6.938/81, a pena pecuniria deve ser estabelecida como apoio
na regra prevista no art. 49 do CP (TJRS 4 CCrim - Processo Crime 694.122.680
- Rel. Vladimir Giacomuzzi - j. 26.11.1996 - RDAmb 16/310)9.
H casos em que certas atividades, por si, j embutem algum perigo, mas
que, ainda assim, no h como elimin-las totalmente da vida social e econmica.
Para elas, em regra, h autorizao do poder pblico, o que, em tese, demonstra
que o perigo que provocam tolervel. Em tais casos, normalmente o Estado
estabelece padres de aceitao e normas de ajustamento aos quais as atividades
devem se amoldar. Dessa forma, garante-se uma segurana mnima.
Contudo, a tais atividades no se concede um alvar de impunidade, pois,
independentemente da existncia ou no de padres gerais, se constatada a poluio criminosa, ou seja, aquela que afeta ou pode afetar a sade dos indivduos,
ter-se- por caracterizada a infrao penal da Lei dos Crimes Ambientais. Nesse
sentido, tambm a legislao paulista, Lei n. 997/76, da Poltica Estadual do
Meio Ambiente, parte final do artigo 2, conjugada com o artigo 3 do Decreto n
8.468/76, que dispe que independentemente de padres legais, se a atividade do
poluidor provocar degradao dos recursos naturais, afetando o meio ambiente,
haver justa causa para aplicao de medidas interventivas ou corretivas nas respectivas fontes de emisso.
Em se tratando do aspecto processual, pode-se dizer que, em regra, a competncia para julgar crimes ambientais da Justia Estadual. A proteo ao meio
ambiente matria de competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Com a promulgao da Lei n. 9.605/98, inexistindo leso
a bens, servios ou interesses da Unio (art. 109 da CF), o processo e julgamento
de crimes que afetem o meio ambiente da Justia Estadual.
A transao penal instituto de possvel aplicao para os crimes ambientais. Expressa a previso no art. 27 da Lei n. 9.605/98. O artigo uma reproduo do 2, do art. 76, da Lei n. 9.099/65, ao que se acrescenta apenas uma
8
BELO HORIZONTE. Tribunal de Justia. Apelao n 161.045-0. Relator Gudesteu Biber. Revista Jurisp. Mineira
150/342.
9
PORTO ALEGRE. Tribunal de Justia. Processo Crime n 694.122.680. Relator: Vladimir Giacomuzzi. Porto Alegre, 26
de novembro de 1996. RDAmb 16/310.
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181
condio, a existncia de prvia composio do dano ambiental de que trata o art.

74 da mesma lei, salvo em caso de comprovada impossibilidade. Com a alterao
trazida pela Lei n. 11.313/2006, que veio adaptar a Lei dos Juizados Especiais
regra trazida pela Lei dos Juizados Especiais Federais e ampliou o conceito de
crime de menor potencial ofensivo do art. 61 da primeira norma, para alcanar todos quantos a pena mxima no ultrapasse dois anos, o rol dos crimes ambientais
em espcie tidos como de menor potencial ofensivo aumentou consideravelmente.
Outro instituto previsto na Lei dos Crimes Ambientais o da suspenso
condicional do processo. O art. 28 do regramento penal especial, em seu caput,
afirma que as disposies do art. 89 da Lei 9.099, de 26 de setembro de 1995,
aplicam-se aos crimes de menor potencial ofensivo definidos nessa Lei, com as
seguintes modificaes10.
Analisados um a um os crimes em espcie, observa-se que grande maioria
deles possvel aplicar-se ao agente o instituto da transao penal ou, pelo menos, o
da suspenso condicional do processo. Exceo que vale citar, por ter pertinncia com
esta pesquisa, que em qualquer crime doloso enquadrado na Seo III, da poluio e
outros crimes ambientais, de que resulte dano irreversvel flora ou ao meio ambiente
em geral no possvel aplicar-se a transao penal nem o sursis processual, em razo
do quantum de pena, conseqncia da maior gravidade desses crimes.
3. A poluio visual como espcie de poluio
Caracterizada estar a poluio na modalidade visual quando o espao habitado pelo homem, aquele conjunto de meio natural e meio modificado ou artificial,
em razo de determinadas atividades, alterar-se de tal forma que chegue a prejudicar, direta ou indiretamente, a sade, a segurana e o bem-estar da populao. Por
certo, tais atividades que devem provocar essa degradao da qualidade ambiental.
A paisagem das cidades revela a memria coletiva de um povo, o histrico,
aquilo que se foi construindo em cada poca, relacionado com as transformaes
provocadas pelo homem ou com aquelas advindas exclusivamente da fora natural, em determinado espao de tempo. O lugar em que se vive traz em si aspectos
essenciais da cultura, a herana cultural e patrimonial.
Cada prdio, com sua fachada, seus traos caractersticos, que se juntam a
outro, tambm de caractersticas peculiares, e a outros tantos, ao que se somam as
ruas e praas e seus desenhos nicos, suas rvores, vo modelando o horizonte das
pessoas, fazendo com que elas, naquele espao, identifiquem algo seu, com toque
prprio, caracterstico de um determinado grupo. Naqueles lugares encontram
parte de sua identidade como cidado.
Sendo assim, quando, por alguma circunstncia, devido prtica de alguma
atividade, surge o risco de ser afastada aquela identificao do indivduo com seu
meio, quando um determinado lugar beira a transformar-se em um no lugar, em
setembro de 2008.
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um lugar como muitos, se vem afetadas a esttica, a sade, a segurana e o bemestar da populao.
Issao Minami, doutor e docente da faculdade de arquitetura e urbanismo da
USP, e Joo Lopes Guimares Jnior, promotor de justia no Estado de So Paulo,
abordam o tema em artigo publicado eletronicamente:
O recobrimento da fachada dos edifcios por meio de anncios publicitrios e a colocao de anncios cada vez maiores e em grande quantidade mascara a identidade dos espaos da cidade, tornando-os incuos e todos semelhantes, dificultando
a orientao do cidado e escondendo referenciais que fazem com que a cidade se
diferencie de outras (stios naturais, edifcios histricos, praas, parques, etc.). O acmulo de elementos publicitrios nas fachadas de estabelecimentos comerciais e de
servios recobrem inclusive edifcios representativos da cidade . Os anncios passam
a encobrir, ocupar o lugar ou substituir os marcos referenciais dos lugares11.
A paisagem urbana deve ser favorvel para que os habitantes das cidades
possam bem residir, trabalhar, transitar, enfim, bem se desenvolver e ter uma sadia
qualidade de vida, que , como j se afirmou, uma garantia constitucional. Sem
dvida, uma paisagem agradvel torna tambm mais agradvel a vida das pessoas, transmitindo-lhes uma sensao de paz e de tranqilidade.
No parece exagero afirmar-se que a transformao urbana resultante da
proliferao de apelos visuais pode chegar a descaracterizar os espaos urbanos, a
transform-los em cidades sem personalidade. dessa forma que Minami, citado
em trabalho publicado eletronicamente no stio vitruvius trata o tema:
Placas pregadas nas fachadas, ostentando verdadeiras camisas de alumnio. A caracterstica o suporte do suporte, onde grandes painis so utilizados
para zerar a fachada. Muito em breve, todas as cidades se parecero! Tero a
mesma cara das Lojas Cem, Pernambucanas, Ponto Frio e no ser preciso conhecer mais nenhuma delas. Estar numa delas ser um pouco como estar em qualquer
uma delas, ou ainda, estar em nenhum lugar, comentaria o arquiteto Pompeu
Figueiredo de Carvalho12.
A ttulo de ilustrao e para que se comprove a semelhana entre os centros
urbanos provocada pela colocao de placas de anncios e propagandas, mostram-se abaixo quatro fotografias: as duas da esquerda foram tiradas na regio
central da cidade de Bebedouro e as da direita em um outro centro.
Nossos tribunais j tratam da possibilidade de a publicidade poluente provocar danos paisagsticos-ambientais:
Ao civil pblica. Execuo de julgado. Arbitramento de indenizao por
dano paisagstico. Utilizao, como parmetro, do lucro obtido com a publicidade poluente. Inexistncia de equivalncia necessria com o valor estimado para
MINAMI, Issao. GUIMARES Jnior, Joo Lopes A questo da tica e da esttica no meio ambiente urbano ou porque
todos devem ser belezuras. Disponvel em: <http://www.vitruvius.com.br/arquitextos/arq000/esp094.asp> Acesso em: 17
de outubro de 2008.
12
MINAMI, Issao. Paisagem urbana de So Paulo. Publicidade externa e poluio visual. Disponvel em: <http://www.
vitruvius.com.br/arquitextos/arq000/esp074.asp> Acesso em: 17 de outubro de 2008.
11
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esse dano ambiental. Considerao da reversibilidade do dano. Razoabilidade, no

caso, do arbitramento em cinco por cento desse lucro. Razoabilidade da remunerao fixada para o perito. Agravo de instrumento provido em parte (Agravo de
Instrumento, TJ-SP, Cmara Especial de Meio-Ambiente, Acrdo 7549155800,
Relator Antnio Celso Aguilar Cortez, 29/05/2008)13.
Ao civil pblica. Poluio visual. Anncio. Licena prvia. Remoo cabvel. O Ministrio Pblico tem legitimidade para pleitear remoo de anncios
em painis, instalados de maneira irregular e que implicam em dano esttico ao
ambiente onde se encontram instalados a propaganda ou o anncio, sem autorizao prvia para tanto. Recurso negado (Agravo de Instrumento, TJ-SP, 1 Cmara
de Direito Pblico, Acrdo 2680675900, Relator Danilo Panizza, 06/12/2004)14.
Mas a esttica urbana apenas um dos fatores que tm influncia na qualidade de vida das pessoas e assunto que vem despertando a preocupao do Estado.
A boa aparncia das cidades, no dizer de Jos Afonso da Silva, surte efeitos
psicolgicos importantes sobre a populao, equilibrando, pela viso agradvel
e sugestiva de conjuntos e elementos harmoniosos, a carga neurtica que a vida
cotidiana despeja sobre as pessoas que nela ho de viver, conviver e sobreviver15.
Hely Lopes, discorrendo sobre o tema, afirma que
a esttica urbana tem constitudo perene preocupao dos povos civilizados e se acha integrada nos objetivos do moderno Urbanismo, que no
visa apenas s obras utilitrias, mas cuida tambm dos aspectos artsticos,
panormicos, monumentais e histricos, de interesse cultural, recreativo e
turstico da comunidade16.
Como se v, a poluio visual no se restringe questo da esttica e no

este aspecto, e sim aquele relacionado sade e qualidade de vida das pessoas,
o mais preocupante.
Nesse sentido mostra-se o entendimento de Celso Antonio Pacheco Fiorillo.
Para ele, a poluio visual no est restrita esttica urbana, sendo esta apenas
uma das facetas de sua incidncia. Em grau maior, ela prejudica a prpria sade,
e, por decorrncia, a obteno de uma vida saudvel17.
Maior relevncia merece a questo se considerar-se que a desmedida utilizao do
espao urbano e a abusiva atividade propagandstica afetam no s a identidade cvica,
mas provocam ou podem provocar danos qualidade de vida das pessoas e sua sade.
Porm, essas atividades, apenas com base nas ferramentas legais j existentes, podem
ser coibidas, desde haja interesse do poder pblico e conscientizao da populao.
Como j preceituava Paulo Affonso Leme Machado, antes mesmo de promulgada a Lei dos Crimes Ambientais,
SO PAULO. Tribunal de Justia. Agravo de instrumento, acrdo n 7549155800. Relator: Antnio Celso Aguilar
Cortez. So Paulo, 29 de maio de 2008.
14
SO PAULO. Tribunal de Justia. Agravo de Instrumento, acrdo 2680675900. Relator: Danilo Panizza. So Paulo,
06 de dezembro de 2004.
15
SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. So Paulo: Malheiros, 1997, 274.
16
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 11. ed. So Paulo: Malheiros, 1998, 427-428.
17
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 9. ed. So Paulo: Saraiva, 2008, p. 191.
13
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[...] as ferramentas legais estaro aguardando serem sbia e corajosamente

manuseadas pelo Ministrio Pblico e pelo Poder Judicirio. Se estas mos e
estes crebros no se colocarem decididamente ao servio de todos os interesses coletivos - nos quais est inserido o meio ambiente - as leis ficaro mortas
e os brasileiros desassistidos e sem esperana 18.
Esse manuseio sugerido pode muito bem comear com o estabelecimento de uma
relao entre a atividade exercida em razo da propaganda e o efeito danoso ou potencialmente danoso aos indivduos: tal prtica, aparentemente nociva, pode se ver enquadrada como atividade poluente criminosa, conforme se abordar em outro tpico.
4. O excesso de apelos visuais como potencial gerador de dano
Ao se falar em degradao da qualidade ambiental, a poluio visual, mesmo representando um dos principais causadores do ataque de estresse da populao dos grandes centros urbanos no mundo, ainda pouco lembrada.
Por certo, os resultados danosos so mais visveis e identificveis em outras
atividades poluentes, as que afetam as guas, o ar, o solo etc.
Em que pese tal afirmao, no se devem ignorar os possveis males que o
excesso de apelos visuais podem causar nas pessoas que a eles so expostas de
forma constante.
O estresse um deles. Estresse, em uma definio leiga trazida pelo minidicionrio Houaiss, um esgotamento fsico, mental ou emocional19. J o professor e psiquiatra Avelino Rodrigues, em aula postada no stio eletrnico dedicado
psiquiatria em geral, define estresse no como uma doena, e sim como um
conjunto de reaes que o organismo desenvolve frente a situaes que exigem
um esforo de adaptao20.
Em razo do bombardeio de informao que o crebro da pessoa exposta
aos inmeros anncios visuais precisa armazenar e assimilar em curto espao de
tempo, ela pode se sentir cansada e desatenta.
Os elementos naturais e artificiais que compe a paisagem tm de estar em
harmonia. Havendo um desequilbrio - que pode ser provocado pelo excesso de
cartazes, outdoors, fiaes eltricas e de telefonia fixados nos espaos urbanos surge a poluio visual, capaz de atuar sobre o psiquismo do indivduo de modo
a, inclusive, lev-lo a desenvolver molstias, como o j mencionado estresse e a
ansiedade, problemas aos quais as pessoas afetadas dificilmente vinculam como
causa a desarmonia dos elementos urbanos a que so constantemente expostas.
A psicologia e seus estudos que podem determinar a influncia que o meio ambiente exerce sobre as pessoas, as relaes que com ele estabelecem, o modo pelo
qual as pessoas agem, reagem e se organizam.
MACHADO, op. cit., p. 405.

HOUAISS, op. cit., p. 185.
20
RODRIGUES, Avelino Luiz. Stress e trabalho. Disponvel em: <http://www.psiquiatriageral.com.br/> Acesso em: 10
de novembro de 2008.
18
19
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Aproveitam-se aqui dados coletados por Eduardo Lemos, em pesquisa por

ele desenvolvida em tema semelhante. Entrevistados diversos profissionais da
rea da psicologia, alguns no deram importncia ao tema em questo, no valorizando a questo e a importncia da poluio visual e afirmando que a potencialidade lesiva estaria apenas no contedo das mensagens e no no empobrecimento
esttico-paisagstico ocasionado. Mas vrios dos profissionais, dentre eles alguns
portugueses, como se v pelo trecho transcrito do trabalho citado, atentaram para
os prejuzos que a poluio visual pode gerar sade humana:
Entrevistado 02 Considerando o termo poluio como excesso ou inadequao, acredito que a poluio visual possa causar danos psicolgicos sade
humana. A principal via danosa seria o stress subliminar. A estimulao excessiva
ou inadequada a que somos expostos ocorre de maneira massificante, por isso a
percepo desse excesso acaba ocorrendo subliminarmente. Sabemos que o stress
causa vrios distrbios psicolgicos e fsicos, acometendo primeiramente os pontos mais frgeis de cada indivduo. Desse modo, algumas pessoas podem ter a
ansiedade aumentada, dificuldade de concentrao, agitao fsica e emocional,
aumento do consumismo, entre outros.
Entrevistado 03 Sim. Nossa sade depende dos estmulos e da maneira
como reagimos a eles. Entretanto, no um nico estmulo que provoca danos
significativos. Temos que entender que os danos so mais provveis quando h
presena de mltiplos estmulos (sobrecarga). assim que as pessoas experimentam o distress, e que podem desenvolver doenas.
Entrevistado 05 Na minha opinio e tendo em conta a minha experincia
profissional de interveno num bairro carenciado, considero que este nvel de
poluio pode ser nocivo essencialmente para a sade psquica. Ao lotarmos o
espao fsico com estmulos visuais, sobtrecarregamos o processamento de informao pouco relevante para o nosso bem-estar, e consequentemente surje a ansiedade, o stress e a percepo da falta de tempo para realizar outras actividades. Por
outro lado, o excesso de estmulos desta natureza e a construo de torres altas
encurta o espao fsico provocando simultaneamente a noo de claustofobia
e insegurana, uma vez que estes contextos so propcios para que o pnico e
comportamentos anti-sociais (roubos, toxicodependncia, etc.) surjam. Por conseguinte, este dequilbrio a nvel emocional e psicolgico pode ter repercusses
graves na sade fsica, uma vez que o nvel mental/psicolgico e o nvel fsico no
esto dissociados no indivduo.
Entrevistado 06 A poluio visual poder constituir uma ameaada
sade, sendo a sua dimenso fsica afectada por via da influncia sobre a sade
psquica atravs da perturbao do estado de bem-estar (o processo de stress desencadeado e a ansiedade da decorrente podero ser geradores de patologias orgnicas). Esta aco poder ter palco atravs de dois modos: No caso da poluio
visual tomar a forma de vandalismo ou degradao passvel de gerar nos indivduos que com ela tenham de conviver um aumento da percepo de insegurana
passvel de desencadear um processo de stress (perturbador do estado de bemestar); No caso da poluio visual ser uma obstruso ao acesso visual a cenrios
restauradores passveis de promover o recobro cognitivo (recuperao de recursos
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atravs da captao da ateno no focalizada) e assim possibilitar a reduo de

stress desencadeado por outros elementos, (entre os quais podero estar a prpria
percepo de insegurana devido convivncia com um espao circundante com
indcios de vandalismo/meio empobrecido) 21.
Nesse mesmo sentido opinou a psicologia e bebedourense Denise Simes,
em breve entrevista para este trabalho, em 1 dezembro de 2008. Falando dos
malefcios que a extrapolada projeo de cartazes e anncios pelas vias de nossa cidade pode provocar na sade mental dos indivduos, ela destacou que a
cidade um ambiente de vida humana e como tal precisa se respeitado. A paisagem das cidades no pode ficar vinculada somente a interesses econmicos, ela
reflete e contribui para a sade e equilbrio do ser humano22. Sua concluso
de que o bem coletivo no pode se negligenciado em detrimento do individual.
Vale tambm citar aqui informaes obtidas na pgina eletrnica aulasaopaulo, de que na cidade de Barcelona, na Espanha, o Instituto Municipal de Paisagem Urbana e da Qualidade de Vida, criado em 1997, tem como um de seus fins
o de potencializar os valores de civilidade, que fazem as relaes cidads mais
confortveis, justas, socialmente equilibradas e democrticas23. O destaque que a
cidade espanhola d para a importncia de se fazer mais confortveis as relaes
cidads sinaliza que o conforto da populao uma preocupao; por conseguinte, at mesmo o mero desconforto dos cidados com sua paisagem j pode ser
associado possibilidade de um dano.
5. A poluio visual como crime
Em nossa legislao penal no existe uma tipificao exclusiva para o crime
denominado poluio visual. Mas essa espcie de poluio encontra perfeita descrio no artigo 54 da Lei n. 9.605/98, que impe pena de recluso de 1 (um) a 4
(quatro) anos, e multa, a quem causar poluio de qualquer natureza em nveis
tais que resultem ou passam resultar em danos sade humana, ou que provoquem a mortandade de animais ou a destruio significativa da flora24.
Mencionada norma penal, ao dispor sobre a prtica de qualquer forma de
poluio, pode, em tese, abranger tambm aquela poluio que agride e degrada,
no exclusiva, mas majoritariamente, os centros urbanos, afetando e prejudicando
o bem-estar e a qualidade de vida das pessoas e provocando, no mnimo, um dano
em potencial sade humana.
Esse tipo de poluio oriundo da interveno humana, que vai acrescentando paisagem elementos que provocam tamanha desarmonia que podem chegar a
LEMOS, Eduardo Henrique. A tutela penal ao meio ambiente urbano. In: Monografia em pesquisa de iniciao cientfica
apresentada no VIII ENCONTRO DE INICIAO CIENTFICA UNIP/PBIC/CNPq. So Paulo, set/2006, p. 69.
22
Psicloga, em depoimento autora, em consultrio Rua General Osrio, 122, Bebedouro/SP.
23
VIANA, Ferran Ferrer. A paisagem urbana, um ponto de encontro. Disponvel em: <http://www.aulasaopaulo.sp.gov.
br/resumo22.htm> Acesso em: 14 de maio de 2008.
24
setembro de 2008.
21
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187
ser agressivos. Exemplo, como j foi dito, a ampla fixao de anncios, letreiros,
outdoors etc. sobre os espaos urbanos, pblicos privados.
Em sua obra Direito de Construir, Hely Lopes Meirelles, com excelncia,
comenta o tema: nada compromete mais a boa aparncia de uma cidade que o
mau gosto e a impropriedade de certos anncios em dimenses avantajadas e cores gritantes, que tiram a vista panormica dos belos stios urbanos e entram em
conflito esttico com o ambiente que os rodeia25.
Para efeitos penais, o excesso de recursos visuais, por si s, mesmo que em
desacordo com o estabelecido em leis ou regulamentos, no tpico. Entretanto,
pode chegar a ser, desde que comprovado o efetivo dano ou perigo de dano sade humana e, assim, caracterizando a conduta tpica descrita no artigo 54, da Lei
n. 9.605/98, norma legal que objetiva a preservao do meio ambiente ecologicamente equilibrado, que propicie boas condies de desenvolvimento vida e
sade humanas, bem como recursos adequados subsistncia da fauna e da flora,
para geraes presentes e futuras (art. 225 caput da C.F./88)26.
O tema da poluio visual e de sua coibio, visto sob o aspecto criminal,
ainda no chegou aos tribunais. Em regra, quando a poluio visual vem tratada,
est ligada ao urbanismo, arquitetura, comunicao etc.
Plnio Gentil assim observa:
No h tradio jurdica alguma em lanar mo desse dispositivo da lei ambiental para faz-lo incidir sobre atos geradores de poluio visual. Essa categoria
ainda parece em vias de ser descoberta pelos penalistas e, por enquanto, povoa
apenas a preocupao dos estudiosos do urbanismo, da arquitetura, da comunicao e da gesto administrativa dos espaos pblicos de alguns municpios27.
Mas a citada falta de tradio jurdica no significa que invivel a utilizao do dispositivo legal trazido pelo artigo 54 da Lei dos Crimes Ambientais, j
que a possibilidade de se responsabilizar penalmente a conduta poluidora est ligada capacidade de a conduta do agente - daquele que congestione com imagens
e cores o espao urbano - provocar poluio suficiente para desencadear dano ou
perigo de dano sade humana.
O crime de poluio tem como elementares do tipo uma conduta - a de poluir - e um resultado - em nveis tais que resultem ou possam resultar em danos
sade humana. Portanto, a ao de poluir, que representa sujar, manchar, contaminar, conspurcar, deteriorar, devastar, profanar28, pode ser de qualquer espcie,
do ar, da gua, do solo, sonora, eletromagntica, visual etc.
De acordo com a classificao doutrinria, pode ser tido como um crime permanente, que aquele cuja consumao se protrai no tempo, a conduta ilcita se prolonga at que o agente queira cess-la. No caso dos anncios
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito de construir. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 199, p.116.
CONSTANTINO, Carlos Ernani. Delitos ecolgicos. 3. ed. So Paulo: Lemos e Cruz, 2005, p. 217.
27
GENTIL, Plnio Antnio Britto. Poluio visual crime. Revista Jurdica Consulex. Braslia, ano XI, n. 225, p. 48-54,
agosto 2007, p. 51.
28
Ibid., p. 51.
25
26
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188
visuais, do momento em que so afixados at quando retirados, permanecem

gerando, em tese, o dano ou o perigo ao bem-estar e sade das pessoas
a eles expostas continuamente. Mirabete cita como principal caracterstica
dessa espcie de crime a possibilidade de o agente cessar, a qualquer momento, sua atividade delituosa29.
Qualquer pessoa - fsica ou jurdica, pblica ou privada - pode figurar
como autora, e as vtimas sero aqueles indivduos sujeitos ao dano concreto
e tambm a coletividade - quando h somente a exposio a perigo de dano.
Havendo como resultado o dano concreto, estar-se- diante de um crime de
dano; do contrrio, existindo apenas o risco de dano, ter-se- um crime de
perigo. Trata-se de crime de dano aquele que exige a efetiva ocorrncia de
leso ao bem jurdico tutelado. Para a ocorrncia de um furto, necessria a
leso ao patrimnio, para a de um homicdio, necessrio que o bem jurdico
vida seja afetado, e assim por diante. J aos crimes de perigo, como diz o
prprio nome, basta a existncia do perigo de dano, a potencialidade lesiva
da atividade.
O elemento subjetivo o dolo, ao qual suficiente a vontade livre e
consciente de poluir ou contribuir para a poluio visual. Existe igualmente
o dolo quando o agente, mesmo no tendo como fim principal o de causar o
resultado criminoso, contribui para isso, assume o risco de, com sua conduta, ajudar na produo de tal resultado. o chamado dolo eventual, em que
o agente deseja algo diverso do evento com potencial danoso, mas, prevendo
que o evento possa ocorrer, assume ainda assim o risco de caus-lo. No dizer
de Mirabete,
Prevalece em relao ao dolo eventual a teoria do assentimento, ao menos
nos termos em que definido em lei. Justifica-se a equiparao do dolo direto ao
dolo eventual na legislao penal porque arriscar-se conscientemente a produzir
um resultado vale tanto quanto quer-lo30.
O crime de poluio pode ser omissivo ou comissivo. Ser omissivo quando
o agente tiver o dever de evitar o resultado. Aqui vale observar e reconhecer o fundamental papel da administrao pblica na represso ao crime poluio visual.
Investido no poder de garante e, portanto, tendo certo domnio sobre determinada
fonte de perigo - que no caso a fixao dos anncios, cartazes e outdoors nos
limites urbanos -, ao deixar de agir, seja omitindo-se na tarefa de legislar para
regulamentar a matria ou mesmo na de fiscalizar, poder o ente pblico incorrer
em crime comissivo por omisso. Assim leciona William Terra, no manual Temas
de Direito Urbanstico do Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justia do Meio Ambiente:
Nesse caso vigora uma regra fundamental: quem possui sob sua esfera de domnio e controle sobre determinada fonte de perigo para bens jurdicos coletivos
torna-se responsvel e obrigado a que esse perigo no se realize. O membro
29
30
MIRABETE, op. cit., p. 129.

MIRABETE, op. cit., p. 141.
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da administrao est em posio de garante frente ao meio ambiente, pois

tal bem jurdico depende de sua vigilncia para manter-se dentre de nveis de
risco aceitveis 31.
O dispositivo de lei do art. 54 da Lei dos Crimes Ambientais tutela o meio

ambiente urbano e a sade humana, representada pelo equilbrio afetivo-emocional
do homem. Tal dispositivo pode revelar uma figura preterdolosa - aquela em que a
conduta antecedente, a poluio, foi desejada pelo agente, dela advindo um resultado no esperado ou assumido, muito embora previsvel, o dano ou perigo de dano
sade humana; ou simplesmente dolosa - quando ambos os resultados, o de poluir e
o de causar o dano ou perigo, foram queridos. O 1 traz a possibilidade de se cometer o crime na modalidade culposa desde o delito antecedente. De qualquer forma, observe-se que o resultado dano ou perigo deve ser no mnimo previsvel. Caso
contrrio, no havendo dolo ou culpa, no h tipicidade e, portanto, inexiste crime.
A consumao do delito ocorre tanto com a mera exposio ao perigo quanto com o efetivo dano sade.
Quanto prova da materialidade, trs aspectos devem ser analisados: um
referente poluio e os outros dois referentes ao dano e ao perigo.
Em se tratando da poluio, basta a constatao visual. No caso do dano
sade humana, que elementar do tipo, exige-se, segundo o Cdigo de Processo
Penal, a realizao de percia, j que ela indispensvel quando se trata de delitos
que deixam vestgios. Dispensvel o exame pericial quanto ao perigo de dano,
j que a poluio que o provoca , como afirma Plnio Gentil,
delito de perigo comum, cujo sujeito passivo um nmero indeterminado de pessoas, valendo dizer que no perigo individual, como seria na hiptese de atingir
pessoa ou pessoas determinada. Claro que a determinao de alguma vtima no
descaracterizaria o crime, dada a elementar possa resultar em danos sade
humana. O que importa frisar que essa determinao desnecessria 32.
Por fim, cabe ao juiz a tarefa final de verificar se o fato se subsume norma,
ou seja, se a degradao do aspecto urbano atingiu ponto comprometedor sade
humana, e de aplicar a reprimenda dentro dos limites legais.
6.1 O individualismo, prprio da sociedade de consumo, v em categorias de ndole coletiva, das quais o meio ambiente e a paisagem so exemplos, objetos
estranhos lgica mercadolgica. Mas em contraposio est o interesse coletivo,
que tem de prevalecer, por vezes em detrimento do uso exclusivamente individual
da propriedade privada, que, por certo, deve cumprir seu papel social.
OLIVEIRA, William Terra de. A responsabilidade dos agentes da administrao pblica em delitos urbansticos e ambientais. Temas de Direito Urbanstico. Caohurb. Coord. Jos Carlos de Freitas. So Paulo: Imprensa Oficial do Estado de
So Paulo: Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, 2000, p. 308.
32
GENTIL, op. cit. p. 53.
31
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6.2 preciso que o direito coletivo paisagem no seja esquecido, que os espaos
urbanos sejam corretamente utilizados e que a grande quantidade de anncios
visuais no impea nem altere a identificao das cidades. Deve o poder pblico,
junto populao, atuar devidamente e tomar para si parte da responsabilidade
por ter o habitat equilibrado, esteticamente harmnico e agradvel para viver.
6.3 Em consonncia com a Constituio Federal de 1988, o art. 54 da Lei dos
Crimes Ambientais tipificou como criminosa a conduta de causar poluio que
provoque ou possa provocar dano sade humana, e a poluio visual, por ofender a harmonia do espao urbano e a tranqilidade psquica dos indivduos que
dele desfrutam, caracterizadora do delito.
6.4 Para se esclarecer a partir de que momento a exposio aos apelos visuais
passa a ser merecedora de ateno do direito, em especial do penal, os elementos
diferenciadores entre a normalidade e a patologia so o acmulo de matria capaz
de produzir resultado ofensivo sade dos seres vivos ou natureza e a intensidade e quantidade da exposio ou probabilidade de exposio propaganda.
6.5 Por fim, pode-se dizer que o ordenamento jurdico nacional est apto a oferecer ao meio ambiente urbano a proteo de que precisa, inclusive na esfera
criminal, e, em havendo algum confronto entre a aplicao do direito penal ambiental e os interesses individuais, estes ltimos devem ajustar-se necessidade de
observar a funo social da propriedade e de preservar a harmonia da vida urbana
e a sade da coletividade.
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COMRCIO E MEIO AMBIENTE NO

DIREITO INTERNACIONAL E A
RESPONSABILIDADE POR DANOS AMBIENTAIS
NO PROTOCOLO DE CARTAGENA
ANDR SOARES OLIVEIRA
Mestrando em Direito das Relaes Internacionais pela

Universidade Federal de Santa Catarina
1. Introduo
Livre comrcio e proteo ambiental so exigncias emergentes nos
fruns internacionais. Os Estados se mostram incapazes de harmonizlas sob o conceito de desenvolvimento sustentvel. As normas comerciais
orientam-se por termos quantitativos e privilegiam a eliminao de barreiras. As normas ambientais, guiadas pelo imperativo da sustentabilidade,
criam obrigaes que terminam sendo encaradas como barreiras no-tarifrias ao livre comrcio.
Essa dualidade caracteriza a diversificao da sociedade global e a fragmentao do direito internacional, sobrepondo sistemas jurdicos hermticos. O regime comercial encabeado pela Organizao Mundial do Comrcio (OMC) e
o regime ambiental disperso em inmeros e desarticulados tratados e carentes
de institucionalizao representam esse dilema.
O comrcio internacional de organismos geneticamente modificados
(OGM) contrape as normas da OMC, em especial do Acordo sobre a Aplicao de Medidas Sanitrias e Fitossanitrias, s do Protocolo de Cartagena
sobre Biossegurana, constituindo uma nova instncia de embate entre comrcio e meio ambiente. O rgo de Soluo de Controvrsias (OSC) da
organizao comercial j apreciou um caso envolvendo os dois documentos
(EC-Biotech)
Hoje, o estabelecimento de um tratado sobre responsabilidade por danos
ambientais no contexto do Protocolo est em evidncia. Essa negociao reaviva
disputas entre pases exportadores e importadores, pases desenvolvidos e em
desenvolvimento, grupos de empresas de biotecnologia e ambientalistas juntos
aos consumidores.
O presente estudo foca-se na responsabilidade por danos ambientais no
Protocolo de Cartagena, considerando a tenso comrcio e meio ambiente nas
relaes internacionais e as divergncias existentes entre o Protocolo e o Acordo
sobre a Aplicao de Medidas Sanitrias e Fitossanitrias da OMC.
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192
2. Comrcio e Meio Ambiente no Direito Internacional: OMC, Protocolo de

Cartagena e o choque de regimes internacionais
Comrcio e meio ambiente formam correntes opostas nas relaes internacionais. Baseado em elementos caractersticos dos regimes internacionais1, o
regime comercial consubstancia-se na OMC, formal e legalista, com um dos mais
efetivos ordenamentos na seara internacional, amparado por um sistema de soluo de controvrsias tido com o mais ambicioso da histria2. A combinao de regras extensivas e um sistema de soluo de controvrsias obrigatrio faz da OMC
um dos maiores exemplos de governana global na atualidade.
O regime ambiental ganha relevncia nos anos 70 e tem entre seus principais
atores as organizaes no-governamentais, estando disperso em vrios tratados
carentes de institucionalizao forte, uma vez que o Programa das Naes Unidas
para o Meio Ambiente no tem o mesmo impacto que a OMC3.
Quanto ao escopo, ambos visam ao desenvolvimento. Para a organizao
comercial, este ocorre na medida em que se intensificam as trocas comerciais,
preocupando-se em termos quantitativos. No ngulo ambiental, o Relatrio da
Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento condiciona o crescimento econmico a exigncias ambientais mnimas, preocupando-se com as necessidades das geraes futuras e comunidades locais4.
Essa situao desafia o conceito de ordem jurdica internacional, que oscila
entre um direito internacional geral que governa todos os subsistemas e um direito
internacional composto da soma desarmnica e incoerente de regimes. Porm,
impossvel tanto ao direito da OMC quanto aos acordos ambientais viver em isolamento. O direito internacional sistmico, mas incompleto e desorganizado. A
OMC reconhece que seus acordos podem ser interpretados remetendo ao direito
internacional geral5. Nesse sentido, h casos na OMC que remetem aos tratados
ambientais para precisar expresses dos acordos comerciais, como o conceito de
esgotveis no caso camares6 7.
H de se observar que os regimes ambiental e comercial no esto em plena
desarticulao, uma vez que acordos comerciais passam a lhe dar com questes
ambientais e que alguns acordos ambientais tem sido sensveis a essas tenses
HAGGARD, S.; SIMMONS, B.A. Theories of International Regimes. International Organization, Toronto, vol.41, n.3,
p.491-517, 1987.
2
PETERSMAN, E. From the Hobbesian International Law of Coexistence to Modern Integration law: the WTO Dispute Settlement Body. Journal of International Economic Law, Oxford, vol.1, n.2, p. 175-198, 1998.
3
WINHAM, Gilbert R. International conflict in trade and environment: the Biosafety Protocol and the WTO. World
Trade Review, United Kingdom, vol.2, n.2.2, p.131-155, 2003
4
VARELLA, Marcelo Dias. Direito Internacional Econmico Ambiental. Belo Horizonte: Del Rey, 2003.
5
SIMMA, Bruno; PULKOWSKI, Dirk. Of Planets and the Universe: Self-contained Regimes in International Law.
European Journal of International Law, Oxford, vol.17, n.3, p.483-529, 2006.
6
No caso camares, opondo os Estados Unidos ndia, Malsia, Paquisto e Tailndia, o primeiro tomou uma medida
restritiva s importaes de camares dos ltimos, uma vez que a pesca praticada implicava na destruio de tartarugas
marinhas. Um dos fundamentos era que estas seriam recursos naturais esgotveis. Os pases importadores opuseram-se
alegando que as mesmas eram seres vivos e poderiam se reproduzir. O rgo de Apelaes recorreu ento Agenda 21
e Conveno sobre Diversidade Biolgica para precisar que os recursos biolgicos, ainda que seres vivos capazes de
reproduo, so esgotveis
7
VARELLA, Marcelo. op.cit
1
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entre comrcio e meio ambiente, estabelecendo obrigaes que no se choquem

frontalmente com as exigncias do livre comrcio. O princpio 12 da Declarao
do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento8 assevera que o livre-comrcio
deve levar ao crescimento econmico e promoo do desenvolvimento sustentvel, possibilitando um atendimento adequado s questes ambientais, alm de
que as medidas comerciais com finalidades ambientais no devem constituir uma
barreira ao livre-comrcio9.
A prpria organizao comercial preocupa-se com a tenso entre comrcio
e meio ambiente. Em 1971, o ento GATT estabeleceu um Grupo sobre Medidas
Ambientais e o Comrcio Internacional que seria reativado em 1991 com um
mandato limitado compatibilidade do direito do GATT e alguns acordos ambientais multilaterais em evidncia. Em 1994, sob o plio da OMC, estabeleceu-se
um subcomit sobre Comrcio e Meio Ambiente. No mesmo ano, numa Reunio
Ministerial em Marrakesh, adotou-se a Deciso sobre Comrcio e Meio Ambiente, que instituiu nos quadros da OMC o Comit sobre Comrcio e Meio Ambiente.
Alguns aspectos dessa deciso merecem destaque como as consideraes de
que no deve haver nenhuma contradio em garantir e salvaguardar, concomitantemente, um sistema de comrcio internacional aberto, no-discriminatrio e
eqitativo; aes para a proteo do meio ambiente e a promoo do desenvolvimento sustentvel. A coordenao entre as polticas comerciais e ambientais deve
ser feita pela OMC sem exceder sua competncia que se limita s polticas comerciais dos Membros e aos efeitos comerciais relevantes de polticas ambientais10.
No mbito da organizao comercial, as preocupaes ambientais podem embasar medidas restritivas. Essas medidas so enquadradas como uma exceo ao
livre comrcio, nos termos do artigo XX, alnea b do GATT. Essas medidas devem
ser necessrias proteo da sade e da vida das pessoas e dos animais e preservao dos vegetais e no devem ser aplicadas de forma a constituir quer um
meio de discriminao arbitrria, ou injustificada, entre os pases onde existem
as mesmas condies, quer uma restrio disfarada ao comrcio internacional.
De maneira geral, tem-se um regime ambiental identificado em termos cognitivos, enfatizando aes de cooperao e baseadas em princpios, enquanto o
regime comercial apresenta-se em termos formais e legalistas11.
Dentro desse contexto, uma rea na qual preocupaes ambientais tem se
colidido com interesses comercias de Estados e grandes empresas a biotecnologia moderna. O crescente comrcio de organismos geneticamente modificados
(OGM) tem encontrado resistncia nos marcos regulatrios e nos mercados consumidores de vrios pases, notadamente os europeus12.
A seguir referida apenas como Declarao do Rio.

CONFERNCIA SOBRE DIVERSIDADE BIOLGICA. Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Disponvel em http://www.mma.gov.br/port/sdi/ea/documentos/convs/decl_rio92.pdf. Acesso em: 15 jun. 2008
10
WTO. Decision on trade and environment. Disponivel em http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/56-dtenv_e.htm..
Acesso em: 15 jul. 2008
11
WINHAM, Gilbert R. op.cit. p.134 (traduo nossa)
12
FALKNER, Robert. Regulating biotech trade: the Cartagena Protocol on Biosafety. International Affairs, , vol.76, n.
2 p. 299-313, 2000.
8
9
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Essa animosidade entre os Estados Unidos (EUA) seguidos de outros

grandes exportadores de OGM e a Unio Europia (UE) teve incio quando no
comeo dos anos 90 a UE autorizou um nmero de OGM para usos comerciais.
Mais tarde, sob as conseqncias do escndalo sanitrio da doena de Creutzfeldt-Jakob13, osconsumidores europeus comearam a desconfiar e pressionar seus
governos por marcos regulatrios mais rgidos para os produtos da biotecnologia
moderna. Ento, a UE suspendeu novas aprovaes de outubro de 1998 at maio
de 2004, quando se estabeleceu os novos regulamentos14.
Durante esse perodo, entrou em cena a negociao de um protocolo sobre
biossegurana no mbito da Conveno sobre Diversidade Biolgica. Devido aos
vrios interesses em jogo, os pases se agruparam da seguinte maneira: a) Likeminded group: agrupava a maioria dos pases em desenvolvimento, inclusive o
Brasil b) grupo de Miami: reunia os principais exportadores de OGM e derivados
(Argentina, Austrlia, Canad, Chile, Uruguai e Estados Unidos) c) Unio Europia. O Like-minded group pleiteava processos de notificao que dessem aos
pases importadores direitos para recusar toda uma linha de produtos geneticamente modificados, incluindo derivados15, pleiteando assim uma ampla aplicao
do princpio da precauo frente suas incapacidades tcnicas para o manejo de
riscos16.O grupo de Miami estava preocupado com a incluso de todos os produtos
geneticamente modificados no escopo do protocolo, o que paralisaria o comrcio
internacional de OGM. Processos de notificao demasiadamente longos no seriam justificveis para mercadorias que j se sabe no agredirem o meio ambiente
ou a sade humana e animal17.
Em fevereiro de 1999 houve uma sesso fracassada em Cartagena, Colmbia, para aprovar o texto final. Em 29 de janeiro de 2000, em Montreal, o Protocolo foi concludo, entrando em vigor em 11 de setembro de 2003, aps a qinquagsima adeso. 18
3. O tratamento jurdico do comrcio internacional de organismos
geneticamente modificados: entre a OMC e o Protocolo de Cartagena.
O tratamento jurdico dos OGM reflete a tenso entre comrcio e meio ambiente no direito internacional. A partir de agora, procurar-se-, em termos gerais,
expor os principais pontos dos dois acordos que corporificam essa divergncia,
assim como ilustrar as desarmonias entre os dois regimes.
Encefalopatia espongiforme bovina (EEB), popularmente conhecida como mal-da-vaca-louca.

NUFFIELD COUNCIL ON BIOETHICS. Genetticaly modified crops: the ethical and social issues. Nuffield Council
on Bioethics: London, 1999.
15
EGGERS, Barbara; MACKENZIE, Ruth. The Cartagena Protocol on Biosafety. Journal of International Economic
Law, Oxford, vol.3, n.3, p.525-543, 2000.
16
SARFATI, Gilberto. O Terceiro Xadrez: Como as Empresas Multinacionais Negociam nas Relaes Econmicas
Internacionais. Tese de Doutorado em Cincias Polticas na Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo. So Paulo: FFLCH/USP, 2006.
17
EGGERS, B.,MACKENZIE, R.. Op.cit
18
No Brasil, ele foi promulgado pelo Decreto n. 5.705, de 16 de fevereiro de 2006.
13
14
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Iniciar-se- pelo Protocolo de Cartagena, mais recente, para em seguida partir para uma anlise do Acordo sobre a Aplicao de Medidas Sanitrias e Fitossanitrias, destacando os pontos de tenso entre os dois regimes.
3.1 O Protocolo de Cartagena e o Uso da Abordagem Precautria
O Protocolo de Cartagena foca os movimentos transfronteirios intencionais
de organismos vivos modificados (OVM), tendo como elemento-chave o estabelecimento do acordo prvio informado. O artigo primeiro deixa claro que a
abordagem utilizada ser a da precauo, conforme redao do princpio 15 da
Declarao do Rio.
O princpio da precauo, em torno do qual gravitam os desacordos, uma
formulao europia. Do ponto de vista histrico-jurdico, o princpio da precauo foi pela primeira vez invocado no direito germnico, atravs do Ato de
Poluio do Ar, de 1974. Indo alm do direito alemo, logo ele passou a ser utilizado nas legislaes europias ao tratar da preservao ambiental, chuva cida e
aquecimento global19.
No plano internacional, ele aparece na Declarao Ministerial da Segunda
Conferncia do Mar do Norte, na Conferncia Internacional do Conselho Nrdico sobre Poluio dos Mares, de 1989, e na Conveno de Bamako, de 1991.
Na Declarao do Rio de 1992, da Conveno sobre Diversidade Biolgica da
Organizao das Naes Unidas, est presente no enunciado do princpio 15, estabelecendo que
de modo a proteger o meio ambiente, a abordagem precautria deve ser largamente aplicada pelos Estados de acordo com suas capacidades. Onde houver
ameaa de dano srio ou irreversvel, a ausncia de absoluta certeza cientfica
no deve ser utilizada como uma razo para postergar medidas eficazes e economicamente viveis para prevenir a degradao ambiental.
Ateno para algumas palavras-chave para captar o princpio da precauo:

a) ameaa de dano; b) inverso do nus da prova; c) incerteza cientfica e d) medidas de precauo. O princpio da precauo se aplica quando no h certeza
cientfica suficiente que um agente causar ou no um dano ambiental ou sade
humana devido a sua conduta. Diante de um contexto de incidncia, devem ser
tomadas medidas eficazes e economicamente viveis para proteger o meio ambiente20. Cabe ao proponente da atividade, atravs da inverso do nus da prova
e da realizao de estudos prvios de impacto ambiental, garantir a segurana
ambiental daquela atividade e sua capacidade para gerenciar os riscos que mesmo
assim possam advir21.
CEZAR, Frederico Gonalves; ABRANTES, Paulo Csar Coelho. Princpio da precauo: consideraes epistemolgicas sobre o princpio e sua relao com o processo de anlise de risco. Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia,
v.20, n.2, maio/ago.2003.
20
CEZAR, F.G; ABRANTES, P.C.C, op.cit
21
DERANI, Cristiane. Direito ambiental econmico. 3 ed. So Paulo: Saraiva, 2008.
19
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196
O Protocolo aplica-se a todos os organismos vivos modificados resultantes

da biotecnologia moderna que possam ter efeitos adversos na conservao e
no uso sustentvel da diversidade biolgica, levando em conta os riscos para
a sade humana (art. 122). Por organismo vivo modificado deve-se entender
qualquer organismo vivo que tenha uma combinao de material gentico indito obtido por meio de uso da biotecnologia moderna (art. 3 g).
Excluem-se da incidncia do Protocolo os frmacos (art.5) e os OVM em
trnsito e destinados ao uso em conteno (art.6)
O corao procedimental do Protocolo o Acordo Prvio Informado, fixado
nos artigos 7-10 e artigo 12. Ele aplica-se a movimentos transfronteirios intencionais de OVM destinados introduo deliberada no meio ambiente23, o que exclui
os destinados ao uso direto como alimento humano, rao e beneficiamento24. Ele
tambm no se aplica quando a Conferncia das Partes do Protocolo decidir que
aquele OVM provavelmente no tem efeitos adversos na diversidade biolgica.
Primeiramente, a Parte exportadora ou o exportador notificar a Parte importadora com todas as informaes essenciais sobre o OVM. A Parte importadora acusar em 90 dias o recebimento dessas informaes e decidir de acordo
com a legislao interna consistente com o Protocolo ou com o procedimento
para tomada de decises do prprio Protocolo. Esse procedimento para tomada de
decises feito em conformidade com a avaliao de riscos, sendo realizado pela
Parte exportadora ou pela importadora, custa da exportadora.
Juntamente com a notificao de recebimento, a Parte importadora informar que: a) em 90 dias de silncio, o movimento pode prosseguir; b) o movimento
prossegue aps um consentimento escrito no prazo de 270 dias para concesso.
Nesse ltimo caso, dever a Parte importadora comunicar ao Mecanismo de Intermediao de Informaes sobre Biossegurana se: a) aprovou a importao
com ou sem condies; b) a deciso aplicar-se- s importaes subseqentes
do mesmo OVM; c) proibiu a importao; d) solicitou mais informaes Parte
exportadora; e) pediu mais prazo por um tempo determinado.
H um outro processo decisrio em relao OVM destinado ao uso direto.
Nesse caso, uma Parte poder j ter uma deciso definitiva em relao ao uso interno desse OVM, caso em que informar s demais Partes atravs do Mecanismo de
Intermediao de Informaes sobre Biossegurana. Essa deciso poder baseada
no ordenamento jurdico interno compatvel com o objetivo do Protocolo, ou seja, o
uso da abordagem da precauo. No caso da Parte ainda no ter essa deciso, sendo
um pas em desenvolvimento ou uma economia em transio, ela ser tomada em
conformidade com a avaliao de riscos, dentro de um prazo de 270 dias.
O Protocolo estabelece a possibilidade de reviso das decises. A Parte exportadora poder luz de novas informaes cientficas, pedir a reviso de uma
deciso. Todavia, essa possibilidade de reviso se vislumbra apenas no caso do ar-
22
23
24
As referncias legais a seguir, quando no especificado, referem-se ao texto do Protocolo de Cartagena.

A seguir referidos como de uso indireto.
A seguir referidos como de uso direto.
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tigo 10, ou seja, em relao OVM destinado ao uso indireto, no sendo possvel
reviso no que tange aos de uso direto.
Tambm reconhecida a prevalncia de acordos e arranjos bilaterais, regionais e multilaterais, desde que esses assegurem um nvel de proteo igual ou
superior ao do Protocolo, alm de estabelecer normas relativas manipulao,
transporte, embalagem e identificao de OVM. Estabelece tambm o Mecanismo
de Intermediao de Informaes sobre Biossegurana que promove a troca de informaes cientficas, tcnicas, ambientais e jurdicas sobre OVM e experincias
com os mesmos e ajudar os pases a implementar o Protocolo, levando em conta
os pases em desenvolvimento e as economias em transio.
As negociaes acordaram que o procedimento de Acordo Prvio Informado tomaria como base a avaliao de riscos, mas no se acordou sobre os
requisitos dessa avaliao e se a incerteza cientfica poderia ser invocada para
restringir ou proibir importaes. De um lado, a EU e o like-minded group demandaram a incluso do princpio da precauo, enquanto o grupo de Miami
repelia esse posicionamento temendo que essa incluso fosse usada para fundamentar medidas protecionistas25.
Ao final, o artigo 15 do Protocolo estabelece que as avaliaes de riscos sejam conduzidas de maneira cientificamente slida para identificar possveis efeitos adversos para a biodiversidade, levando em conta os riscos para a sade humana. Mas, no artigo 10, 6 (tomada de decises do Acordo Prvio Informado)
e no artigo 11, 8 (procedimento para OVM de uso direto), deixa-se claro que
a ausncia de certeza cientfica, devida insuficincia das informaes e dos
conhecimentos cientficos relevantes sobre a dimenso dos efeitos adversos potenciais de um organismo vivo modificado na conservao e uso sustentvel
da diversidade biolgica na Parte importadora, levando tambm em conta os
riscos para a sade humana, no impedir essa Parte, a fim de minimizar esses
efeitos adversos potenciais, de tomar uma deciso conforme o caso.
3.2 O Tratamento na Organizao Mundial do Comrcio e as Divergncias com o

Protocolo de Cartagena
No mbito da OMC, tratando de aspectos ambientais, os organismos geneticamente modificados incidem no mbito do Acordo sobre a Aplicao de
Medidas Sanitrias e Fitossanitrias26 27. Esse Acordo foi concebido na Rodada
do Uruguai, no auge do caso Hormones entre a UE e os EUA, e visa coibir o uso
discriminatrio e arbitrrio de medidas sanitrias e fitossanitrias que constituem uma exceo ao livre comrcio conforme prev a alnea b do artigo XX do
EGGERS, B.;MACKENZIE,R. op.cit

A seguir, referido apenas como o Acordo, e as remisses a textos legais sem referncia referem-se ao Acordo.
27
QURESHI, Asif H. The Cartagena Protocol on Biosafety and the WTO co-existence or incoherence? International
and Comparative Law Quarterly, United Kingdom, vol.49, n.4, p.835-855, 2000.
25
26
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GATT. Para isso, o Acordo prev requisitos que os pases devem preencher para
manter suas medidas em conformidade com a OMC, sendo a principal o uso de
justificao cientfica28.
Segundo o anexo A do Acordo, as medidas sanitrias e fitossanitrias adotadas visam proteger a sade humana, animal e vegetal de riscos associados a
alimentos, bebidas, rao animal, produtos derivados de plantas e animais, assim
como impedir ou limitar outros prejuzos resultantes.
O Acordo tambm estabelece que a medida restritiva seja tomada na extenso necessria e que seja baseada em princpios cientficos e no seja mantida
sem evidncia cientfica suficiente. (Artigo 2.2, segunda parte). Duas opes
tm os governos para obter justificao cientfica para barreiras comerciais dentro do Acordo.
A primeira recorrer a normas, guias e recomendaes de organismos internacionais reconhecidos, afirma o artigo 3.1. O Acordo reconhece, no artigo 3.4, o
Codex Alimentarius, quando se tratar de segurana alimentar; o Escritrio Internacional de Epizootias (hoje, Organizao Mundial de Sade Animal), se tratando
de sade animal; e o Secretariado da Conveno Internacional sobre a Proteo
Vegetal, nos casos de proteo de plantas.
A segunda opo permite uma exceo, prevista no artigo 3.3, em que os
membros podem tomar medidas baseadas um nvel de proteo maior que o recomendado pelos organismos internacionais, ou no caso em que no existam essas
recomendaes, desde que baseado em justificao cientfica, com um processo
de avaliao de riscos nos termos do artigo 5 do referido Acordo.
O processo de avaliao de riscos pode identificar os perigos sade e suas
conseqncias, mas o Acordo no estabelece um nvel aceitvel de risco. Permitese que os governos determinem o nvel aceitvel de risco, mas ao tomar essa
deciso, o Acordo os obriga a assegurarem que sua aceitao de nveis de riscos
mais altos em um caso, e mais baixos em outro, no uma restrio velada ou
arbitrria ao comrcio 29.
O artigo 5.7 traz a nica exceo ao uso da avaliao de riscos, estabelecendo que um membro possa tomar medidas provisrias nos casos em que a evidncia cientfica seja insuficiente, mas que buscar obter informao adicional
necessria para uma avaliao mais objetiva de risco e revisar, em conseqncia,
a medida em prazo razovel.
Com respeito ao nus da prova, se o membro exportador estiver conforme
os padres internacionais, caber ao membro importador justificar a sua no aceitao do produto com base em padres mais rgidos, em detrimento dos interna-
28
Durante o caso Hormones, a ento Comunidade Europia suspendeu importaes de vitela produzidas a partir de
animais nos quais foram utilizados hormnios para o crescimento alegando no haver prova cientfica suficiente que tais
hormnios seriam incuos sade humana (princpio da precauo). Ento, em 1986 os EUA abriram consulta no GATT e
no ano seguinte invocaram o sistema de soluo de controvrsias. Em 1989 os EUA adotaram medidas retaliativas, como o
aumento em 100% dos impostos sobre uma lista de produtos europeus. O painel foi estabelecido em 20 de maio de 1996.
Em sua defesa, a ento Unio Europia alegou o uso do princpio da precauo com uma nova regra de direito internacional. Esse argumento no foi acolhido e a Unio Europia vencida.
29
SPREIJ, Melvin. The SPS Agreement and Biosafety. FAO legal papers on-line. March 2007. p.10, traduo nossa.
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cionais. Assim, o exportador escaparia da obrigao de provar que um produto

seguro em face de uma medida mantida por apenas um pas importador 30.
De incio, a primeira incongruncia aparece no prembulo do Protocolo, ao
reconhecer que acordos comerciais e ambientais devem se apoiar mutuamente para
a construo de um modelo global de desenvolvimento sustentvel, alm de que o
Protocolo no deve ser utilizado para que se modifiquem direitos e obrigaes que
as Partes j tivessem assumido no plano internacional. Paradoxalmente, afirma que
o Protocolo no deve estar subordinado a nenhum outro acordo internacional.
O Acordo opta pela avaliao de riscos como nica base para medidas sanitrias e fitossanitrias, conforme expe seu artigo segundo. Enquanto isso, a meno
inequvoca do princpio da precauo logo no incio do Protocolo foi uma vitria
das pretenses europias sobre os argumentos dos EUA, uma vez que os negociadores europeus estavam, segundo consta, encantados com a possibilidade de
incluir o princpio da precauo em um acordo significativamente comercial 31.
Mas o Acordo e o Protocolo no so de um todo divergentes. No mbito do
Acordo Prvio Informado os documentos soam unssonos em pontos importantes,
como sobre o uso de medidas restritivas ao comrcio de OGM e derivados. Os
instrumentos propugnam por decises fundamentadas em avaliaes cientficas,
tomadas em tempo determinado e que o manejo de riscos limite-se extenso
necessria para impedir efeitos nocivos. Se caso no momento decisrio no existam informaes cientficas suficientes, os paises podero recorrer ao principio
da precauo32.
Entretanto, diante da ausncia ou insuficincia de provas cientficas para justificar restries e proibies, as semelhanas desaparecem. No Acordo, o artigo
5.7 estabelece que no caso de insuficincia de provas cientficas um Membro poder adotar medidas restritivas ou proibitivas com base em informao pertinente disponvel ou medidas aplicadas por outros membros. Assim, o membro que
aplicou a medida dever obter mais informaes em prazo razovel para revisar a
medida e tornar a avaliao mais objetiva.
Nessa situao, o artigo 12 do Protocolo no estabelece que a Parte tome
uma medida restritiva ou proibitiva dever revisar sua deciso diante de novas
provas, mas a linguagem do Protocolo que a Parte poder revisar sua deciso. O
Protocolo tambm no estabelece meios para que a deciso seja revista conforme
a avaliao cientfica, mas estabelece que essa possa ser feita de acordo com o
ordenamento jurdico interno compatvel com o Protocolo.
A razo dessa incompatibilidade porque, sob o Protocolo, a ausncia de
prova cientfica justificativa do uso de medidas precautrias no requer que o Pas
que a utilize prove que essas medidas no se tratam de medidas restritivas ao
comrcio internacional. Assim o Protocolo no pode assegurar que suas medidas
no sero usadas tumultuar o livre-comrcio com medidas veladas e arbitrrias. 33
30
31
32
33
WINHAM, Gilbert. Op.cit. p.138, traduo nossa.

WINHAM, Gilbert R. op.cit. p.132, traduo nossa.
EGGERS, B; MACKENZIE, R. op.cit
QUERISH, op.cit.
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200
Deve-se atentar que em caso de disputas sobre OGM, a responsabilidade

de solucion-los, caso os dois pases faam parte da organizao comercial,
ser da OMC. De fato, ser prefervel um sistema mais consistente a aquele
provido pela Conveno sobre Diversidade Biolgica. A OMC no poder
negar-se a faz-lo.
Sobre a interpretao dos instrumentos legais envolvidos na disputa,
Acordo e Protocolo, o Entendimento Relativo s Normas e Procedimentos
sobre Soluo de Controvrsias34, da OMC, pode clarear a questo. Ele dispe
que esse sistema de soluo de controvrsias til para trazer segurana e
previsibilidade ao sistema multilateral de comrcio, ao mesmo tempo em que
tem o condo de esclarecer as disposies vigentes dos referidos acordos em
conformidade com as normas correntes de interpretao do direito internacional pblico. (art.3.2).
Essa disposio conduziria ao uso de princpios jurdicos estabelecidos na
Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, de 1969, e de regras de direito
costumeiro, como o lex speciallis (segundo o qual lei especial, no caso o Protocolo, prevalece sobre lei mais geral) e o lex posterior (segundo o qual lei posterior,
o Protocolo, derroga anterior) 35.
Entretanto, o mesmo Entendimento Relativo s Normas e Procedimentos
para a Soluo de Controvrsias estabelece no final de seu artigo 3.2 que as
recomendaes e decises do OSC36 no podero promover o aumento ou a diminuio dos direitos e obrigaes definidos nos acordos abrangidos. Ou seja, se
o uso do princpio da precauo implicar em desconsiderar os acordos da OMC,
esses tero que prevalecer e ser aplicados integralmente.
Em agosto de 2003 os Estados Unidos, Canad e Argentina entraram com
uma reclamao na OMC contra essas medidas que violariam as obrigaes comerciais da UE (caso EC-Biotech). Em 29 de setembro de 2006 o relatrio do
painel fora concludo, sendo adotado pelo rgo de Soluo de Controvrsias
em 21 de novembro. Trata-se de um relatrio denso e de especial significado no
mbito do comrcio internacional de OGM.
Sobre a possibilidade de aplicao do Protocolo, reconheceu-se que um
Membro pode invocar uma outra obrigao internacional para justificar o
inadimplemento de uma obrigao do direito da OMC, mas isso ocorre apenas
quando essa obrigao for aplicvel a todos os envolvidos na disputa, o que
no ocorria no caso. Assim, o painel analisou o caso apenas luz do direito da
OMC, em consonncia com as obrigaes do Acordo sobre a Aplicao de Medidas Sanitrias e Fitossanitrias37.
34
ENTENDIMENTO Relativo s Normas e Procedimentos sobre Soluo de Controvrsias. Disponvel em www.mre.
gov.br/portugues/ministerio/sitios_secretaria/cgc/controversias.doc. Acesso em 15.jan.2008
35
SPREIJ, Melvin. op.cit.
36
OSC - rgo de Soluo de Controvrsias
37
SPREIJ, Melvin. op.cit.
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201
4. Responsabilizao por danos decorrentes de movimentos

transfronteirios de organismos vivos modificados no contexto do
Protocolo de Cartagena
Durante as j conturbadas negociaes do Protocolo de Cartagena, os temas responsabilidade e compensao acirraram ainda mais as discusses. Entre
as propostas, os pases africanos desejavam um modelo de responsabilidade objetiva, imputando ao Estado exportador toda a responsabilidade por danos causados pelos organismos vivos modificados. J outros pases em desenvolvimento
consideravam o direito internacional privado como um modelo inadequado para
promover essa responsabilidade e compensao e desejavam assim um conjunto
normativo mais especfico.
J entre os pases desenvolvidos, havia aqueles que julgavam desnecessrias
normas internacionais para fixar padres de responsabilizao e havia aqueles
que se recusavam a negociar sobre esse ponto38. A soluo encontrada foi adiar
a discusso ao incluir no Protocolo o artigo 27 com o compromisso das Partes
em adotar normas sobre responsabilidade e compensao por danos ambientais
transfronteirios de OVM, considerando os processos em andamento no direito
internacional, em at quatro anos.
De fato, na primeira Conferncia das Partes da Conveno sobre Diversidade Biolgica atuando como Reunio das Partes do Protocolo39 - em 2004, Kuala
Lumpur, Indonsia estabeleceu-se em grupo ad-hoc para apresentar alternativa
a um instrumento sobre responsabilidade e compensao. Em maro de 2008 foi
entregue o Relatrio do grupo de Trabalho ad hoc formado por especialistas tcnicos e jurdicos em responsabilidade e compensao no contexto do Protocolo de
Cartagena40, apresentado esse ano na Reunio das Partes do Protocolo, que props
alguns textos e enfoques possveis para a responsabilizao sob o plio do artigo
27 do Protocolo de Cartagena41. Na 4 Reunio das Partes, que aconteceu em
Bonn Alemanha, de 12 a 16 de maio de 2008, as Partes acordaram trabalhar no
sentido de estabelecer um instrumento jurdico obrigatrio sobre responsabilidade
e compensao que ser discutido em 2010, na prxima Reunio das Partes, em
Nagoya. At l sero realizadas duas reunies preparatrias42.
Entre todos os temas que se ocupa o Direito Internacional Pblico, o tema da
responsabilidade dos Estados o de maior relevncia, uma vez que atravs dela
que se pode garantir um grau de eficcia e efetividade s normas de Direito Inter-
MACKENZIE, Ruth et al. Gua explicativa del Protocolo de Cartagena. Gland/Cambrigde: IUCN, FIELD, WRI, 2003.
A seguir, referida apenas como Reunio das Partes.
40
REPORT of the open-ended ad hoc working group on legal and technical experts on liability and redress in the
context of the Cartagena Protocol on the work of its fifth meeting. Disponvel em :< http://www.cbd.int/doc/meetings/
bs/bswglr-05/official/bswglr-05-03-en.doc>. Acesso em 04.abr.2008 (Os textos propostos pelo Relatrio sero referidos,
daqui em diante, apenas como o Relatrio).
41
Considerando a extenso do Relatrio e os limites desse trabalho, o estudo das proposies do Relatrio ser feito a
partir do projeto da CDI.
42
SECRETARIAT OF CONVENTION ON BIOLOGICAL DIVERSITY. Agreement reached to work towards a legally
binding instrument on liability and redress with regard to GMOs. Disponvel em: http://www.cbd.int/doc/press/2008/
pr-2008-05-16-mop4-en.pdf. Acesso em 17.mai.2008
38
39
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202
nacional. A idia de responsabilidade assenta-se na considerao de que qualquer

sujeito deve manter os compromissos assumidos e reparar os danos injustamente
causados a algum. Com os Estados, no plano internacional, isso no diferente.
De fato, todo o Estado responsvel por todo ato/omisso que acarrete uma violao de suas obrigaes internacionais43.
Nesse sentido, a responsabilidade internacional do Estado pode ser delituosa,
quando decorrer de atos considerados delituosos, ou contratual, quando for gerada
pela inexecuo de obrigaes contratuais. Pode ser tambm direta, quando proveniente de atos do prprio governo e de seus agentes, ou indireta, quando o ato/omisso fora praticado por particulares, mas que possa ser imputado ao governo. Os atos
de particulares no podem acarretar propriamente a responsabilidade do Estado,
surge essa responsabilidade quando o referido Estado no preveniu ou puniu tal ato.
Ainda essa responsabilidade pode ser de danos materiais e/ou morais.
Para que se possa verificar a responsabilidade dos Estados, faz-se necessrio
todos os requisitos comuns responsabilidade. H uma celeuma sobre a natureza
da responsabilidade dos Estados, se baseada na culpa (subjetiva) ou no risco (objetiva). A proposta da primeira que para configurar a responsabilidade do Estado
necessria uma culpa por parte deste, a conscincia da violao de uma norma
internacional. As crticas contra essa corrente concernem em delimitar o alcance
do termo culpa e que esse elemento, por ser psicolgico, no poderia ser mensurado numa pessoa jurdica44.
Alm da responsabilidade dos Estados por atos ilcitos, h ainda a responsabilidade internacional por atos lcitos. De fato, ainda se observa uma indefinio doutrinaria acerca at mesmo da existncia de uma responsabilidade por atos
lcitos dos Estados, mas essa idia de responsabilidade tem ganhado espao no
direito internacional ambiental45.
Os Estados so responsveis pelos danos transfronteirios causados a outro
Estado quando decorrente da violao de uma obrigao. Porm, no unssono
que um Estado possa ser responsvel pelo mesmo tipo de dano quando no advenha de um ato ilcito. Por exemplo, a poluio transfronteiria causada por uma
determinada indstria (cuja atividade perfeitamente lcita) no pode ser normalmente imputada ao Estado, de acordo com as normas de direito internacional.
A responsabilidade do Estado pode ser alegada se este violou uma obrigao de
preveno e controle daquela atividade realizada em seu territrio. O principio 02
da Declarao do Rio estabelece que:
Os Estados, em conformidade com a Carta das Naes Unidas e os princpios
da lei internacional, tm o direito soberano de explorar seus prprios recursos
segundo suas prprias polticas ambientais e de desenvolvimento, e a res-
43
ACCIOLY, Hildebrando. Manual de Direito Internacional Pblico. Revisto pelo Emb. Geraldo Eullio do Nascimento
e Silva. 11 ed. So Paulo: Saraiva,1995.
44
MELLO, Celso D. de Albuquerque. Curso de Direito Internacional Pblico. 12 ed.rev.aum. Rio de Janeiro: Renovar, 2000.
45
ARANTES NETO, Adelino. Responsabilidade do Estado no Direito Internacional e na OMC. 2.ed.rev.atual. Curitiba:
Juru, 2008
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203
ponsabilidade de velar para que as atividades realizadas sob sua

jurisdio ou sob seu controle no causem danos ao meio ambiente
de outros Estados ou de zonas que estejam fora dos limites da jurisdio nacional46.
Acontece que, mesmo que o Estado tenha tomado todas as medidas preventivas, o dano pode ocorrer e no poder ser imputado ao Estado, uma vez que este
no violou sua obrigao de diligncia. nesse momento que surge a figura da
responsabilidade por atos lcitos47. Essa responsabilidade por ato lcito baseia-se
no risco e tem ganhado espao no direito internacional para questes atinentes ao
dano ambiental48.
Esse tipo de responsabilizao ganha relevncia na atmosfera de incertezas
cientficas das novas tecnologias entre as quais a biotecnologia moderna. Est-se
diante de uma sociedade dos riscos, como sendo uma sociedade tecnologicamente
plasmada, na qual a necessidade dessas novas tecnologias para o aprimoramento
dos processos de produo trouxe consigo riscos inerentes. Admite-se a limitao
da cincia para a previsibilidade dos acontecimentos, sendo necessrio coexistir
com esses riscos e procurar minimizar seus impactos49. Nesse instante, o Direito
chamado a colaborar no gerenciamento desses riscos atravs de uma responsabilizao por danos causados por condutas lcitas.
A Comisso de Direito Internacional (CDI) apresentou em 2006 um projeto
de responsabilizao por danos transfronteirios50, de carter residual, que pode
ser utilizado para elucidar a responsabilidade por danos ambientais. O Princpio 1
afirma que o escopo do projeto so os danos transfronteirios causados por atividades perigosas e no proibidas pelo direito internacional.
Em comentrio, a CDI ressalta a diferena entre a responsabilidade por atos
ilcitos do Estado e a responsabilidade por atos lcitos, ao lembrar que os Estados assumem obrigaes de preveno que, quando inadimplidas, fazem surgir
a responsabilidade por ato ilcito. J a responsabilidade por atos lcitos parte do
pressuposto de que se devem suportar certas atividades, ainda que essas apresentem riscos. Porm, apesar da licitude da atividade, quando esta provoque um dano
transfronteirio, esse deve ser reparado, mesmo no havendo uma obrigao que
tenha sido ferida. Nesse sentido,
Grifo nosso
BOYLE, A. E. Globalising environmental liability: the interplay of national and international law. Journal of Environmental Law, Oxford, vol.17, n.1, p. 3-25, 2005.
48
So exemplos: Conveno de Viena sobre Responsabilidade por Danos Nucleares, Conveno Internacional sobre Responsabilidade Civil por Danos Causados por Poluio por leo, Conveno sobre Responsabilidade Internacional por
Danos Causados por Objetos Espaciais e Protocolo de Basilia sobre Responsabilidade e Compensao por Danos Resultantes de Movimentos Transfronteirios de Resduos Txicos e seus Depsitos.
49
HERMITTE, Marie-Angle. A fundao jurdica de uma sociedade das cincias e das tcnicas atravs da crise dos
riscos In: VARELLA, Marcelo Dias (Org). Direito, Sociedade e Riscos: a sociedade contempornea vista a partir da idia
de risco. Rede Latino Americana e Europia sobre Governo dos Riscos. Braslia: UNICEUB, UNITAR, 2006.
50
INTERNATIONAL LAW COMISSION. Draft principles on the allocation of loss in the case of transboundary harm
arising out of hazardous activities with commentaries ( a seguir referido apenas com o Projeto da CDI). Disponvel em
http://untreaty.un.org/ilc/texts/instruments/english/draft%20articles/9_10_2006.pdf. Acesso em: 16 jul. 2008
46
47
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204
reconhece-se que a o dano pode ocorrer apesar da implementao das obrigaes de preveno. O dano transfronteirio pode ocorrer por muitas razes
que no envolvam a responsabilidade do Estado. Porm, pode haver situaes
onde medidas preventivas foram tomadas, mas que no evento mostraram-se
inadequadas ou onde o risco particular que causou o dano transfronteirio no
poderia ser identificado ao tempo da autorizao e por isso as medidas preventivas adequadas no foram planejadas. Em outras palavras, o dano transfronteirio pode ocorrer acidentalmente ou pode ocorrer em circunstncias no
originalmente antecipadas. Alm do mais, o dano pode ocorrer devido a um
acmulo gradual de efeitos adversos num perodo de tempo. Essa distino
deve vir mente por razes de compensao. Devido aos problemas de estabelecer um nexo causal entre a atividade perigosa e o dano ocorrido, reclamaes, no ltimo caso, no so comuns 51 .
A responsabilidade objetiva trata-se de um regime excepcional, em que a obrigao de reparar constitui-se a prpria obrigao primria, rigidamente tipificada,
que prescreve ao Estado a obrigao de indenizar caso determinado dano ocorra52.
No que toca caracterizao do dano, o Projeto da CDI assinala, no Princpio
2, que por dano deve-se entender dano significante causado a pessoas, propriedade
ou ao meio ambiente. Em comentrios, a CDI argumenta que o uso do vocbulo
significante evidencia que no qualquer dano que d causa a uma reclamao,
mas apenas o que provoque uma perda real e considerando aspectos objetivos para
valor-lo. Nesse tipo de responsabilidade o dano deve ser sempre material53.
O dano a que se refere o artigo 27 do Protocolo de Cartagena apenas aquele advindo dos movimentos transfronteirios de organismos vivos modificados.
Ocorre que no mbito das negociaes h disposies que pretendem ampliar essa
disposio. O Relatrio apresenta dois enfoques para a matria: o primeiro pretende elaborar regras que se apliquem aos danos advindos do movimento transfronteirio, incluindo o transporte, trnsito e manuseio de OVM e produtos derivados,
movimentos transfronteirios ilegais e no-intencionais; um enfoque mais restrito
se atm apenas nos danos resultantes dos movimentos transfronteirios.
No que se refere definio do dano, h abordagens que pretendem incluir
para compensao desde apenas os danos conservao e uso sustentvel da diversidade biolgica at danos sade, tantos dos indivduos como sade pblica
da rea afetada em geral, e perdas de carter econmico.
Entre os enfoques utilizados para responsabilizao h aquele tido como
minimalista, quando o Estado em que se localiza a atividade danosa garante s
vitimas estrangeiras o acesso aos mesmos procedimentos judiciais e administrativos que os seus nacionais, ou seja, as vtimas se deslocariam de seus Estados
para pleitear a indenizao. Essa necessidade de deslocamento j representa em
si um entrave, pois as vtimas enquanto partes hipossuficientes poderiam ter
Comentrio n 07 ao Princpio 01 do Projeto da CDI. (traduo nossa).

SOARES, Guido Fernando Silva. Direito Internacional do Meio Ambiente: emergncia, obrigaes e responsabilidades. 2.ed. So Paulo: Atlas, 2003.
53
ARANTES NETO, Adelino. op.cit.
51
52
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205
dificuldades financeiras tcnicas para custear o processo. Alm do mais, as leis

do Estado em que se localiza a atividade danosa podem simplesmente nem prever
uma responsabilizao adequada e suficiente para o dano ocorrido ou um procedimento demasiadamente complexo para esses tipos de caso, apesar de que o
princpio 6.4 do Projeto da CDI estabelece que os Estados devam arcar com os
custos dos processos.
Outra possibilidade facultar s vitimas escolher onde querem processar o
operador responsvel pelo dano (forum shopping). Essa escolha pode recair no
Estado de origem do dano, no Estado das vtimas ou at mesmo em um terceiro
Estado, onde, por exemplo, se localize a sede de determinada empresa e onde as
vtimas tenham mais chances de obter compensao. Essa a melhor opo para
as vitimas, uma vez que elas no necessitariam se deslocar de suas jurisdies ou
poderia escolher jurisdies onde vislumbrassem que suas pretenses seriam mais
bem acolhidas. H, contudo, um inconveniente para o operador, que poderia ser
acionado em diversas jurisdies.
Entretanto, a maioria dos tratados que versam sobre responsabilidade por danos ambientais transfronteirios usa de um sistema harmonizado de responsabilidade civil e compensao. Esse modelo deixa mais claro os direitos e obrigaes dos
autores e dos rus, estabelece um padro comum de responsabilidade a ser aplicado
em todos os pases-membros, diminui os custos dos processos, etc. Podem-se destacar trs aspectos desse modelo de responsabilizao: responsabilizao objetiva,
canalizao da responsabilidade para o operador e esquemas de compensao.
No caso de atividades que comportam grande risco ou at mesmo riscos
ainda no plenamente identificados, como no caso dos OVM, o modelo de responsabilizao mais adequado , de fato, a responsabilidade objetiva (strict liability). Entre as justificativas para essa escolha, pode-se alegar que seria uma tarefa
demasiadamente rdua para as vtimas provarem que o operador da atividade agiu
com culpa e que as jurisdies, quer judiciais ou administrativas, teriam seus trabalhos enormemente facilitados, uma vez que no se exigiria delas um conhecimento tcnico aprofundado para determinar a culpa do operador54. O Projeto da
CDI refere-se responsabilidade objetiva no seu princpio 4.2, e dispe que as excludentes da responsabilidade devem ser consistentes com o objetivo do Projeto:
garantir uma pronta e adequada compensao s vitimas e a proteo ambiental.
A responsabilidade pode ser canalizada sobre o empreendedor da atividade
de maneira solidria com outros agentes -, ou sobre o Estado, de maneira exclusiva
ou subsidiria55. H uma resistncia dos Estados em assumir esse tipo de responsabilidade. A sada encontrada pela CDI foi responsabilizar, num primeiro momento,
os atores diretamente envolvidos com as atividades danosas que so, em regra,
grandes empresas dando ao Estado uma responsabilidade subsidiria56. Essa responsabilizao facilita s vitimas identificar aquele que ser processado
BOYLE, A.E. op.cit

ARANTES NETO, Adelino. op.cit
56
BOYLE, A.E. op.cit
54
55
13/05/09 14:46
206
O Princpio 4.2 do Projeto da CDI afirma que os Estados devero impor a

responsabilidade pelos danos transfronteiros ao operador da atividade, ou, quando apropriado, quaisquer outras entidades ou pessoas. Por operador, o Princpio
2(g) entende o controlador da atividade ao tempo do incidente danosa.
A Conveno Internacional sobre Responsabilidade Civil por Danos Causados por Poluio por leo confere a responsabilidade ao empreendedor, a
Conveno de Viena sobre Responsabilidade Civil por Danos Nucleares imputa
responsabilidade ao empreendedor, tendo o Estado uma obrigao subsidiria e
a Conveno sobre Responsabilidade Internacional por Danos Causados por Objetos Espaciais confere responsabilidade exclusiva ao Estado.
O Relatrio estabelece um modelo de responsabilidade civil e compensao.
A primeira opo no que toca a padres de responsabilidade e canalizao dessa
responsabilidade menciona a responsabilidade objetiva do operador da atividade.
A primeira proposta responsabiliza o operador por danos resultantes do transporte, trnsito, manuseio e/o uso de organismos vivos modificados originados de um
movimento transfronteirio. A segunda opo chama responsabilidade a figura do
notificador em conjunto com o exportador, ao tempo da exportao, sendo que ao
tempo da importao apenas o importador responsvel. No caso, so excludentes
de ilicitude apenas o caso fortuito/fora maior, guerra ou rebelio civil, intervenes de uma terceira pessoa determinante para o dano, quando atividade feitas em
concordncia com medidas compulsrias das autoridades nacionais causar o dano e
quando a atividade danosa tiver sido praticada de acordo com a permisso de uma
atividade por meio da lei aplicvel ou de uma autorizao especfica.
Uma responsabilidade objetiva mitigada aparece como segunda proposta. Nesse
quadrante, usa-se a responsabilidade objetiva apenas quando se tratar de um OVM
identificado como ultra-perigoso ou quando se tratar de um dano biodiversidade
resultante de atos ou omisses em desacordo com a lei nacional ou com as condies
de aprovao. No primeiro caso, a responsvel seria a entidade e no segundo seria o
operador. As excludentes so praticamente as mesmas da responsabilidade objetiva.
A responsabilidade subjetiva se configuraria quando a pessoa que tem o
controle operacional de uma atividade relevante violou uma obrigao legal de
cuidado atravs de uma conduta comissiva ou omissiva intencional, negligente ou
imprudente, resultando num dano atual biodiversidade.
Os tratados estipulam valores de indenizao relativamente baixos, o que
assinala que os operadores no podem arcar totalmente com os custos advindos
do dano. Essa indenizao no busca o restabelecimento do status quo ante, mas
procura apenas prover um montante a titulo de compensao, uma vez que o dano
ambiental , na maioria das vezes, irreversvel. O princpio 4.4 do Projeto da
CDI propugna pelo estabelecimento de fundos custeados pelas indstrias em nvel
nacional e o princpio 4.5 estabelece que, quando as medidas para compensao
sejam insuficientes, o Estado de origem do dano assegure recursos adicionais.
O Relatrio estabelece questes atinentes responsabilidade solidria e sobre
a limitao da responsabilidade no tempo, fixando o termo inicial do prazo para que
os rgos responsveis sejam acionados. As sugestes de prazo alcanam desde 3
15 anos para reclamar compensao. Sobre a compensao, essa deve limitar-se a
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207
valores pr-estabelecidos e aqueles que podem ser responsabilizados devem manter

seguros e outras garantias para o pagamento de uma compensao, conferindo aos
Estados uma responsabilidade subsidiria para fins de compensao.
Em opo a esse modelo, menciona-se o enfoque administrativo, no qual as
autoridades nacionais seriam notificadas do dano e o operador da atividade seria
obrigado a tomar as medidas necessrias para cessar/reparar o dano, ou at mesmo compens-lo, ou as prprias autoridades a fariam custa do operador. Esse
enfoque apresenta vantagens sobre o sistema de responsabilidade civil, como, por
exemplo, o no uso do Judicirio, que pode abrir margem para diminuio dos
custos, alm da agilidade, j que por via administrativa seria logo imputada ao
operador a obrigao de remediar o dano ou pagar os custos para remediao.
A tendncia uma combinao entre os dois modelos. O ltimo seria utilizado no caso de danos ambientais, quando muito sade humana, sendo mais gil
por no envolver o Judicirio, e o modelo de responsabilidade civil seria til para
os demais tipos de danos ou quando as compensaes fossem insuficientes, dando
ao Estado uma responsabilidade subsidiria.
5.1 A conciliao entre comrcio e meio ambiente pelo conceito de desenvolvimento sustentvel ainda constitui uma rdua tarefa para a sociedade contempornea. Nesse jogo, o direito internacional torna-se uma ferramenta para se afirmarem posicionamentos orientados pela lgica da liberalizao comercial e pela
lgica da proteo ambiental, fundando regimes internacionais antagnicos;
5.2 O tratamento jurdico dispensado ao comrcio internacional dos organismos
geneticamente modificados destaca essa duplicidade, opondo o direito da OMC
e o Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana, sobretudo no que se refere aos
casos de incerteza cientifica e aplicao do principio da precauo;
5.3 Assim, sob os atuais acordos da OMC e com as atuais definies do princpio
da precauo, nenhuma conciliao possvel. Dessa maneira, as relaes comerciais internacionais vo se desenhando cada vez mais imprevisveis, abrindo
espao para negociaes baseadas na fora;
5.4 A responsabilidade por atos lcitos ganha relevncia no direito internacional do
meio ambiente. O Protocolo de Cartagena, ao tratar da responsabilidade por danos
ambientais de movimentos transfronteirios, acerta valendo-se desse modelo de responsabilidade, pois ainda pairam incertezas cientificas sobre a biotecnologia moderna, ainda que a negociao desse sistema evidencie fortes interesses comerciais;
5.5 O Brasil tem interesses em jogo, uma vez compelido a assumir novas obrigaes,
adequar sua cadeia produtiva de produtos geneticamente modificados realidade de
instrumento jurdico obrigatrio; preparar seu ordenamento jurdico interno para
processar e julgar as reclamaes, assim como executar os julgados; a responsabilizao subsidiria do Estado, alm de prover recursos financeiros para compensao.
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SUGESTES PARA O ENVOLVIMENTO

DA COMUNIDADE JURDICA NA DISCUSSO
SOBRE REDUO DE EMISSES POR
DESMATAMENTO E DEGRADAO
FLORESTAL (REDD)
BRENDA BRITO
Secretria Executiva e Pesquisadora Adjunta do Instituto

do Homem e Meio Ambiente da Amaznia (Imazon),
Mestre em Cincia do Direito (Stanford, Eua)
1. Introduo1
As mudanas climticas afetam cada vez mais a dinmica dos ecossistemas e o dia-dia de diversos pases. Como exemplo das conseqncias desse
problema possvel citar o aumento de temperatura, derretimento de geleiras,
furaces, tornados e tempestades mais intensas, alm de perodos secos mais
prolongados. H tambm regies do planeta que esto sendo inundadas com o
aumento mdio dos nveis dos oceanos. Na tentativa de mitigarem e de se adaptarem a esse fenmeno, diversos pases ratificaram a Conveno Quadro das
Naes Unidas sobre Mudana doClima de 19922 e o Protocolo de Quioto de
19973, com o objetivo de reduzirem a emisso de gases de efeito estufa (GEE),
que a principal causa do problema.
Na Conveno Quadro do Clima, os pases signatrios se comprometeram a estabilizar o nvel de emisses de GEE para evitar interferncias negativas ao sistema climtico mundial4. Em seguida, o Protocolo de Quioto
avanou no sentido de definir metas de reduo de emisso de GEE para trinta
e sete pases desenvolvidos, listados no Anexo I da Conveno. Nesse sentido,
o Protocolo previu uma reduo mdia de 5% das emisses desses pases em
relao aos nveis de 1990, no perodo entre 2008 e 2012.
Para alcanarem essas metas, os pases do Anexo I devem melhorar a efici-
A autora agradece os comentrios e sugestes de Carlos Souza Jr e Francine Hakim Leal.

Cento e noventa e dois pases ratificaram a Conveno, que entrou em vigor em 21 de maro de 1994. Ver mais detalhes
em: UNFCCC. The United Nations Framework Convention on Climate Change. Disponvel em http://unfccc.int/essential_background/convention/items/2627.php, acesso em 22 de maro de 2009.
3
Cento e oitenta e quatro pases haviam ratificado o protocolo at maro de 2009 e o protocolo entrou em vigor em 16
de fevereiro de 2005. Ver mais detalhes em: UNFCCC. Kyoto Protocol. Disponvel em http://unfccc.int/kyoto_protocol/
items/2830.php, acesso em 22 de maro de 2009.
4
Artigo 2 da Conveno Quadro do Clima.
1
2
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210
ncia no uso de combustveis fsseis, intensificar a produo de energia renovvel, alm de desenvolver tecnologias que evitem emisses de GEE. O Protocolo
de Quioto tambm previu trs mecanismos para facilitar e reduzir o custo do
cumprimento das metas de reduo: a implementao conjunta; o comrcio de
direitos de emisses e o mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL). No entanto, anlises recentes apontam que mesmo com a criao desses mecanismos,
as redues de emisses no acontecero em tempo hbil para evitar o agravamento do aquecimento global. Por isso, necessrio incentivar a reduo de
fontes de emisses que no foram incorporadas pelo Protocolo de Quioto, mas
que contribuem significativamente para o aquecimento global: o desmatamento
e a degradao florestal.
De fato, a destruio dos recursos florestais responsvel por aproximadamente 18% das emisses mundiais de GEE, quantidade maior que aquela
emitida por todo o setor global de transportes5. Vrias estimativas apontam
que eliminar essa fonte de emisses seria mais barato que substituir combustveis fsseis por fontes mais limpas de energia6. Alm disso, o argumento
climtico em prol da reduo do desmatamento e degradao soma-se importncia das florestas na conservao da biodiversidade e na manuteno dos
recursos hdricos. Assim, fundamental inserir nas atuais normas de direito
internacional sobre mudanas climticas uma forma de incentivar a proteo
desses biomas.
nesse contexto que surgiram as discusses sobre Reduo de Emisses
por Desmatamento e Degradao florestal (REDD), que seria uma forma de
recompensar pases que conseguissem reduzir desmatamento e degradao florestal em seu territrio. Esse assunto comeou a ser discutido com mais intensidade em 2005. Desde ento, o avano mais significativo ocorreu em 2007, na
13 Conferncia das Partes (COP-13) da Conveno Quadro de Mudanas do
Clima em Bali, na Indonsia, na qual foi adotado um Plano de Ao (conhecido
como Plano de Ao de Bali). Esse plano estabeleceu, dentre outros temas, que
em 2009 na COP-15 haver uma deciso sobre a incluso de REDD como um
mecanismo adicional para atender os objetivos da Conveno.
No entanto, apesar de ter sido includo oficialmente nas negociaes
internacionais sobre mudanas climticas, REDD ainda no consenso entre os diferentes grupos e atores envolvidos no debate 7. Dentre esses atores,
5
NABUURS, G.J. et al. Forestry. In: METZ, B., et al (Org). Climate Change 2007: Mitigation. Contribution of Working
Group III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge: Cambridge
University Press, 2007.
6
STERN, Nicholas. The Economics of Climate change: the Stern Review. Executive Summary. Cambridge: Cambridge
University Press, 2006; NABUURS, G.J. Op.cit.; CHOMITZ, Kenneth M., et al. At Loggerheads?: Agricultural Expansion, Poverty Reduction, and Environment in the Tropical Forests, World Bank Policy Research Report. [Washington DC]:
World Bank, 2007; ELIASCH, J. Eliasch Review. Climate change: financing global forests. [S.I.]: Crown, 2008.
7
Dentre esses atores, destacamos os pases com florestas tropicais, pases com metas de reduo de emisso de GEE,
organizaes no governamentais de diferentes segmentos (florestas, direitos humanos, meio ambiente), setor industrial
e academia.
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o Brasil possui grande relevncia por no mnimo trs fatores: possui a maior
rea de floresta tropical (Amaznia), mas com as maiores taxas anuais de
desmatamento8; j possui ferramentas de monitoramento de florestas tropicais, pr-requisito para quantificao dos nveis de reduo de emisses de
CO 29; e, finalmente, possui condies institucionais para iniciar em curto
prazo a implementao de um mecanismo de recebimento de recursos pela
reduo de desmatamento e degradao florestal. Outro fator importante no
Brasil a existncia de uma sociedade civil atuante na proteo ambiental,
que pode realizar um monitoramento independente das aes governamentais e garantir maior controle sobre a utilizao de recursos a serem gerados
com REDD.
Assim, o Brasil ter um papel fundamental da definio de um mecanismo de REDD a nvel internacional. Por isso, importante que esse assunto
seja amplamente disseminado para que diferentes setores da sociedade civil
possam compreend-lo e contribuir de forma qualificada para a deciso sobre
a posio oficial do Brasil nesse tema. Assim, esse artigo tem por objetivo
apresentar os elementos essenciais para um mecanismo de REDD, explicar
os principais aspectos em debate que dificultam a definio desse mecanismo
no mbito da Conveno Quadro do Clima, indicar resumidamente a posio
adotada at 2008 pelo governo Brasileiro e apresentar sugestes de como as
instituies da rea jurdica podem contribuir com o debate nacional sobre
REDD e auxiliar na implementao deste mecanismo no pas.
2. Elementos essenciais para um mecanismo REDD
A princpio, a idia de remunerar pases que diminuem emisses de desmatamento e degradao florestal parece ser de fcil aceitao. No entanto, aps trs
anos de discusso desse assunto nas reunies da Conveno Quadro do Clima,
REDD demonstrou ser um tema polmico e que requer vrios requisitos para ser
efetivamente criado e implementado. Esses elementos, explicados abaixo, esto
esquematizados na Figura 1.
8
Dados do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) apontam desmatamento mdio de 18,5 mil quilmetros quadrados por ano no perodo de 2000 a 2008 (INPE. Estimativas Anuais desde 1988 at 2008 (2009). Disponvel em http://
www.obt.inpe.br/prodes/prodes_1988_2008.htm, acesso em 25 de maro de 2009.
9
O dixido de carbono (CO2) o principal gs de efeito estufa.
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212
Figura 1 - Requisitos essenciais para a estrutura de REDD (baseado em Global

Canopy Foundation, 2008)10
Inicialmente, importante estabelecer quais sero as atividades elegveis

para o mecanismo. As propostas apresentadas at 2009 incluam (1) apenas redues de emisses de desmatamento (RED); (2) desmatamento e degradao
florestal (REDD) e (3) os dois anteriores somado ao aumento de reas florestais
(REDD+). Esse ltimo caso poderia implicar em sobreposio com atividades de
aflorestamento e reflorestamento, elegveis atualmente no MDL, e por isso deveria ser criada uma forma de impedir que pases fossem remunerados pelas duas
atividades.
Em seguida, os pases devem definir quais os nveis de referncia para o
monitoramento das emisses, considerando a escala do mecanismo (global, nacional ou subnacional) e o perodo de referncia para adotar uma linha de base, ou
seja, para definir o quanto de CO2 seria emitido se no houvesse incentivos para
diminuir emisses de GEE de fontes florestais. A partir dessa linha de base feito
um controle para avaliar se houve realmente diminuio de emisses de CO2 em
relao ao que era esperado.
A escala e a linha de base possuem grande relevncia para a estimativa de
custos de monitoramento das emisses de CO2 por desmatamento e degradao
PARKER, Charlie; MITCHELL, Andrew. The Little REDD Book. A guide to governmental and nongovernmental proposals for reducing emissions from deforestation and degradation. Oxford: Global Canopy Foundation, 2008. Disponvel
em http://www.globalcanopy.org/main.php?m=4&sm=15&ssm=151 . Acesso em 13 de janeiro de 2009
10
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213
florestal e tambm para definir quais pases sero beneficiados pelo mecanismo.
Por exemplo, se for adotada uma linha de base considerando o histrico de emisses, alguns pases que j apresentam baixas taxas de desmatamento no sero
muito beneficiados, pois tero pouco a reduzir em termos de emisses de CO2.
Em contrapartida, os pases que possuem altas taxas histricas de desmatamento e
degradao sero os mais beneficiados, pois podero reduzir a emisso de grande
quantidade de CO2 e, consequentemente, obter a maior parte dos recursos disponibilizados para esse fim.
Outro aspecto relevante para REDD definir qual a fonte dos recursos que
sero transferidos aos pases que reduzirem suas emisses. As principais opes
em debate so (1) a criao de um mecanismo de mercado no qual haveria a gerao de crditos de carbono pela reduo de emisses, que poderiam ser usados
para compensar emisses de GEE de pases do Anexo I da Conveno; (2) formao de um fundo a partir de doaes voluntrias e (3) a combinao dos anteriores: um mecanismo de mercado no qual parte dos recursos seriam revertidos a um
fundo, que tambm aceitaria doaes de pases, a fim de apoiar as naes que no
conseguirem reduzir as emisses num primeiro momento.
Ainda sobre recursos gerados por REDD, as negociaes devem definir
como eles sero distribudos entre os pases com florestas. Por exemplo, pode
ser estipulado um preo padro por tonelada de carbono a ser distribudo entre os pases. Outra opo estipular um valor diferenciado para cada pas de
acordo com a realidade scio-econmica de cada um, assumindo que os custos
para reduzir desmatamento e degradao florestal seriam variados em diferentes partes do planeta. Ainda sobre a distribuio dos recursos, os pases devem
decidir se apenas aqueles que reduzirem efetivamente as emisses podero ser
beneficiados ou se haver algum incentivo para apoiar a implementao de
programas de combate a desmatamento e degradao, mesmo onde as emisses
continuarem a subir.
Finalmente, o acordo sobre REDD deve prever um mecanismo de avaliao de seu impacto, principalmente considerando o resultado para o clima
global. Por exemplo, se nos primeiros anos de implementao as emisses de
fontes florestais continuarem subindo ou permanecerem nos nveis atuais, o mecanismo ter baixa eficcia para auxiliar as metas globais de reduo de emisso
de GEE. Por isso, importante estabelecer qual ser a freqncia do monitoramento e como ele ser feito.
3. Principais tpicos em debate sobre REDD
Cada um dos elementos apresentados na seo anterior vem sendo extensivamente debatido entre os pases participantes da Conveno Quadro do
Clima. Paralelamente, diversas organizaes no governamentais e institutos
de pesquisa tambm tem contribudo com as discusses sobre REDD, j que a
Conveno admite e incentiva que esses grupos encaminhem suas opinies e
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sugestes sobre o tema11. Ao todo, at dezembro de 2008 ocorreram 10 encontros oficiais da Conveno nos quais houve discusso sobre esse tema e foram
apresentadas mais de 30 propostas de REDD ao Secretariado da Conveno12.
Essa seo resume os principais argumentos apresentados sobre os assuntos
mais polmicos em debate.
3.1 Capacidade de Monitorar e Mensurar Emisses por Desmatamento
e Degradao Florestal
A incluso de um mecanismo de REDD s ser vivel se houver capacidade
de monitorar alteraes na cobertura florestal dos diferentes pases e de mensurar
as emisses de CO2 decorrentes dessas alteraes. Sem esse conhecimento, impossvel saber o quanto de cobertura florestal foi mantida ou perdida e onde isso
ocorreu.
Nesse sentido, durante a COP-13 em Bali foi decidido que a incluso de
REDD no mbito da Conveno deve ser feita com base estimativas de emisses
demonstrveis, transparentes, verificveis e estimadas com consistncia ao longo
do tempo13. H vrios desafios tcnicos para alcanar todos esses requisitos em escala mundial e dentre eles possvel destacar dois aspectos: (1) acessibilidade de
tecnologia de monitoramento da cobertura florestal e (2) existncia de estimativas
confiveis de estoque de carbono nas florestas14.
Em relao s tecnologias de monitoramento florestal, os mtodos que
utilizam imagens de satlite evoluram bastante nos ltimos anos. Atualmente,
especialistas afirmam que possvel usar essas imagens para monitorar mudanas da cobertura florestal ocorridas a partir de 1990. Contudo, o monitoramento de desmatamento est mais consolidado que o de degradao florestal.
Nesse ltimo caso, especialistas reconhecem que algumas formas de degradao florestal so difceis ou impossveis de serem detectadas apenas com
o uso de imagens de satlite. Por exemplo, degradao causada por fogo ou
por extrao de madeira para uso como fonte de energia so difceis de serem
detectadas por imagens de satlite, a no ser que tenham provocado um grande
dano na floresta.
Porm, anlises mais avanadas podem identificar degradao em reas de
explorao madeireira baseado na identificao de aberturas na floresta; de estradas feitas para transportar a madeira de dentro da floresta e ptios constru-
11
Para ser considerado um observador oficial da Conveno e poder participar das diversas sees, bem como submeter
documentos para apreciao, as organizaes da sociedade civil devem passar por um processo de candidatura e aprovao pela conveno. Mais informaes em http://unfccc.int/parties_and_observers/ngo/items/3667.php , acesso em 13 de
janeiro de 2009.
12
PARKER, Charlie. Op. cit.
13
UNFCCC. Decision 2 CP.13. Bali: UNFCCC, 2007. Disponvel em http://unfccc.int/methods_science/redd/items/4615.
php . Acesso em 14 de janeiro de 2009.
14
Conhecer o estoque de carbono fundamental para viabilizar o clculo de emisses por desmatamento e degradao
florestal, pois a destruio da floresta provoca a liberao desse carbono em forma de CO2, o principal gs do efeito estufa.
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dos para armazenar essa madeira15. Contudo, o fato desse tipo de monitoramento
ainda no abranger todas as possveis formas de degradao faz com que alguns
pases, como o Brasil, discordem da incluso dessa atividade no mecanismo de
REDD, privilegiando apenas o desmatamento como atividade elegvel. No entanto, a degradao florestal uma fonte relevante de emisses de CO2 e por isso
precisa ser considerada no mecanismo a ser criado internacionalmente, mesmo
com limitaes iniciais de monitoramento, para que o sistema REDD tenha maior
eficcia na reduo de emisses.
Em relao ao estado atual do conhecimento sobre estoques de carbono florestal, essa informao varia bastante entre pases e depende do detalhamento
dos dados disponveis. Por exemplo, especialistas classificam trs nveis de detalhamento para obteno do estoque de carbono nas florestas: o primeiro segue os
padres gerais indicados pelo IPCC para diferentes tipos de florestas e regies; o
segundo usa informaes de cada pas baseado em dados coletados de inventrios
florestais e monitoramento de reas amostrais na floresta; finalmente, o terceiro
nvel de detalhe usa dados de inventrios subnacionais, coletados frequentemente
ou com o uso de simulaes em modelos cientficos. Considerando que muitos
pases com florestas tropicais esto longe de alcanar o terceiro nvel de detalhamento, especialistas recomendam que as estimativas devem ser bastante conservadoras, ou seja, melhor subestimar do que superestimar os nveis de carbono
estocados e emitidos16.
Devido a essa diferena de capacidade entre os pases com potencial para um
mecanismo REDD nas reas de monitoramento e de conhecimento sobre estoque
de carbono, crescente o consenso de que deve haver um esforo internacional de
transferncia desse conhecimento e de capacitao de profissionais, especialmente nos pases na frica. Alm disso, o mecanismo a ser criado deve ser suficiente
para custear a implantao da estrutura mnima de monitoramento nesses pases
que ainda no a possuem. Algumas estimativas indicam um custo mdio por pas
de U$ 1 milho para instalao de infra-estrutura e U$ 500 mil para manuteno
anual de monitoramento17.
3.2 Adicionalidade e Linha de Base
Nem toda floresta no mundo encontra-se sob forte presso por desmatamento. Em alguns lugares, elas esto protegidas porque sua explorao no economicamente vivel - por exemplo, esto longe dos mercados e o custo de transporte
15
GOFC-GOLD. Reducing Greenhouse Gas Emissions from Deforestation and Degradation in Developing Countries: a
sourcebook of methods and procedures for monitoring, measuring and reporting. [Alberta]: GOFC-GOLD Project Officer,
2008. Disponvel em http://www.gofc-gold.uni-jena.de/redd/ . Acesso em 15 de janeiro de 2009
16
GOFC-GOLD. Op.cit.
17
ANGELSEN, Arild, et al. Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation (REDD): an option assessment report. [Washington DC]: Meridian Institute, 2009. Disponvel em http://www.redd-oar.org//index.html, acesso em
22 de maro de 2009.
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de produtos florestais seria muito alto. Contudo, outras reas encontram-se sob
forte presso e em processo de desmatamento.
Desses dois cenrios, apenas o de florestas sob presso apresentaria adicionalidade para a questo climtica. A lgica simples: se no h presso para desmatar ou degradar, ento no haver emisses. Assim, no faria diferena para o
clima pagar para evitar emisses que no ocorreriam. Por isso, algumas propostas
indicam que florestas sem presso no devem ser contempladas em REDD.
Contudo, outros defendem que todas as florestas (com ou sem presso)
devem ser contempladas no mecanismo de REDD, pois a criao de um mecanismo apenas para florestas ameaadas pode se transformar num incentivo
para desmatar reas conservadas, j que a represso ao desmatamento estaria concentrada em zonas pressionadas. No entanto, a definio de reas sob
presso pode considerar o histrico da floresta ou ainda incluir projees de
desmatamento futuro. Por exemplo, mesmo que uma floresta esteja relativamente conservada, ela pode vir a sofrer desmatamento no futuro e por isso seria
importante estimar se os incentivos que causam desmatamento incidiro nesse
local. Essa discusso est diretamente relacionada com a definio de uma
linha de base para contabilizar as emisses.
Como j foi explicado anteriormente, a linha de base representa o cenrio
das emisses na ausncia de incentivos de REDD, ou seja, o quanto seria emitido
de acordo com as prticas comumente adotadas nos pases18. A linha de base
importante, pois ela definir o quanto cada pas receber, considerando que os
recursos sero vinculados quantidade de emisses de CO2 reduzidas. No entanto, dependendo da forma como essa linha de base calculada, alguns pases no
sero beneficiados mesmo possuindo uma grande rea de floresta.
Em geral, as propostas de linha de base seguem duas abordagens. A primeira tenta estabelecer um histrico de emisses baseado em mdias de desmatamento de um perodo passado (por exemplo, a mdia de desmatamento dos
ltimos dez anos). A desvantagem dessa abordagem que ela prejudica pases
que possuem muita cobertura florestal e baixo ndice de desmatamento. Por esse
mtodo, esses pases no receberiam muitos recursos para apoiar a continuidade da conservao florestal, j que teriam muito pouco a reduzir em termos de
emisses de desmatamento.
Um segundo mtodo considera projees de emisses baseadas em desmatamento e degradao florestal a partir da construo de modelos de cenrios futuros para determinadas regies. Esse tipo de abordagem leva em considerao diferentes variveis que influenciam desmatamento. Por exemplo, no
caso do Brasil, alguns estudos j demonstraram que a abertura de estradas e
18
Relatrios recentes diferenciam a linha de base que considera o que aconteceria sem os incentivos de REDD e uma
linha de base que seria usada para calcular a quantidade de crditos gerados com a reduo de emisses. Idealmente elas
seriam iguais, mas o mecanismo de REDD pode prever uma diferenciao para estimular maiores nveis de reduo. Por
exemplo, a linha de base para crditos pode ser estabelecida abaixo da linha de base do cenrio esperado sem REDD, para
que os pases se esforcem mais para reduzir as emisses de desmatamento e degradao florestal. Sobre essa discusso ver
ANGELSEN et al. Op.cit.
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aumento do preo de commodities so variveis que influenciam a quantidade

de rea desmatada anualmente. As tcnicas de modelagem utilizam esses e outros elementos para projetar qual o possvel cenrio de desmatamento na regio
se no ocorrer nenhuma interveno de REDD. Contudo, uma desvantagem
dos modelos que eles requerem grande quantidade de dados com alta preciso
para se aproximarem da realidade e nem todos os pases possuem bancos de
dados robustos ou mesmo a capacidade de produzirem esses dados no curto e
mdio prazo. Alm disso, os modelos devem ser constantemente atualizados,
assumindo que haveria mudanas nas variveis ao longo do tempo - por exemplo, aumento do preo de commodities, criao de reas protegidas, abertura
de novas estradas, entre outros.
Apesar de envolverem um forte componente cientfico, as discusses sobre
adicionalidade e linha de base so extremamente polticas, pois definiro quais
os pases que podero ser contemplados com um mecanismo de REDD. Nesse
sentido, h uma especial ateno para que a definio dos nveis de referncia
para REDD possam beneficiar os pases que possuem as maiores reas de florestas
tropicais existentes (Brasil, Indonsia e pases da Bacia do Congo).
3.3 Financiamento
Ainda incerto se os recursos para REDD sero financiados por mecanismos de mercado (com gerao de crditos de carbono), por mecanismos voluntrios ou por uma combinao entre essas duas formas. Os defensores do mecanismo mercado acreditam que essa seria a nica forma de gerar recursos suficientes
para financiar a proteo de florestas na escala necessria. De acordo com esse
argumento, se os pases desenvolvidos no puderem utilizar crditos gerados pela
reduo do desmatamento, no haver estmulos econmicos para que eles auxiliem a manuteno das florestas tropicais.
No entanto, outro argumento, do qual o Brasil o principal representante,
defende que a gerao de crditos pode ter vrios efeitos prejudiciais ao equilbrio climtico. Primeiro, a incluso de crditos de REDD no mercado de carbono
aumentaria muito a oferta de crditos e consequentemente diminuiria o valor dos
mesmos, o que reduziria o impacto econmico de REDD. Esse fenmeno chamado de inundao de crditos de carbono no mercado. Nesse cenrio de baixo
preo dos crditos, os pases com florestas tropicais se sentiriam mais atrados
pelo lucro de atividades destruidoras da floresta do que com os valores obtidos
com REDD.
Outro aspecto contra o argumento de mercado seria o temor de que os
pases do Anexo I no seriam pressionados a mudarem sua matriz energtica
para diminuir suas emisses, j que poderiam compens-las com os crditos
de REDD. Dessa forma, no haveria uma real diminuio de emisses de GEE
para a atmosfera. Por isso, os oponentes de um mecanismo de mercado defendem a criao de um sistema voluntrio, no qual haveria um fundo internacional para captar as doaes dos pases desenvolvidos e distribu-las entre os
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218
que reduzissem emisses de CO2 de florestas. De fato, o Brasil j avanou no

desenho dessa proposta ao criar o Fundo Amaznia, que capta recursos de pases que desejam contribuir com a proteo da floresta Amaznica. A aplicao
dos recursos decidida pelo governo brasileiro e no h qualquer gerao de
crditos para os pases contribuintes19.
As duas correntes de argumentao - pr-mercado e pr-fundo voluntrio - possuem limitaes. Em relao ao mercado, possvel criar mecanismos
que limitem a utilizao de crditos de carbono para compensar emisses dos
pases do Anexo I, o que tambm impediria o fenmeno da inundao. Em
relao ao fundo voluntrio, possvel criar um sistema com transparncia
de informaes sobre a aplicao dos recursos para que os pases do Anexo I
entendam com suas contribuies esto sendo aplicadas e se os investimentos
esto resultando em diminuio de emisses. Assim, eles tero incentivos para
contriburem com um possvel fundo.
Para tentar encontrar uma alternativa a essas duas linhas de argumentao
(mercado vs fundo voluntrio) e criar incentivos tanto para pases do Anexo I
quanto para os detentores de florestas, propostas recentes tentam conciliar essas
duas vises. Por exemplo, alguns estudos demonstram que seria necessrio criar
mecanismos mistos, no qual deveria existir um mercado de crditos, mas que tambm seria necessrio complementar com recursos dos governos20. Essas propostas
recentes levam em considerao o fato de que muitos pases com potencial de ingressar em um sistema REDD no possuiriam condies mnimas de governana
para participar de um mecanismo de mercado. Dessa forma, seria necessrio criar
um fundo que pudesse auxili-los a criarem essa capacidade interna - tanto em
relao ao conhecimento cientfico para monitorar emisses como de estrutura
para gerir o mecanismo - para que eles pudessem posteriormente ingressar em um
mecanismo de mercado.
3.4 Requisitos de Governana para Participao do Mecanismo
Algumas propostas defendem que pases com florestas tropicais devem atender requisitos mnimos de governana de florestas, principalmente de respeito
a populaes indgenas e tradicionais, para serem elegveis em mecanismos de
REDD. A preocupao com a governana refere-se ao atendimento de princpios
como: (1) transparncia na tomada de decises sobre recursos florestais, (2) participao pblica nessas decises, (3) coordenao entre diferentes entes governamentais nos processos decisrios e (4) capacidade de diferentes instituies governamentais e no-governamentais para manejarem adequadamente os recursos
florestais e (5) prestao de contas e possibilidade de responsabilizao em caso
de danos causados.
Ver Decreto n 6.527/2008 sobre o Fundo Amaznia.

ANGELSEN et al. Op.cit; THIES, Christoph; CZEBINIAK, Roman. Forests for Climate: developing a hybrid approach
for REDD. Amsterdam: Greenpeace International, 2008.
19
20
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A incorporao desses princpios evitaria que governos utilizassem os recursos florestais de forma inadequada e sem distribuir benefcios obtidos com
REDD com as populaes que habitam e conservam as florestas. Ao adotarem
esses princpios, os pases tambm diminuiriam riscos de corrupo, considerando que mecanismos de REDD podem gerar grande quantidade de recursos financeiros e consequentemente aumentar os riscos de favorecimentos pessoais em sua
utilizao, ao invs de beneficiar os reais protetores das florestas.
No caso especifico das populaes indgenas e tradicionais, a preocupao
em garantir seu reconhecimento e respeito aos seus direitos terra21. As principais
crticas nessa rea referem-se falta de representatividade dessas populaes nas
negociaes internacionais, ausncia de consultas pblicas para informar esses
atores sobre REDD e aos diferentes nveis de reconhecimentos dos direitos dessas
populaes entre os pases participantes da Conveno. A falta de participao e
de compreenso das necessidades dessas populaes pode gerar conseqncias
negativas, como a expulso de comunidades das florestas para que outros grupos
se apropriem de recursos gerados com REDD nessas reas.
Por outro lado, o argumento contra a incluso desse tipo de requisitos no
sistema de REDD seria o de evitar o desvio do foco da negociao. Alguns pases
acreditam que as discusses em torno de REDD na Conveno Quadro do Clima
devem concentrar-se em seu objetivo principal, que a reduo das emisses de
GEE, e que assuntos relacionados governana devem ser tratados internamente
pelos pases. Outro argumento seria que a imposio de requisitos mais rgidos,
principalmente relacionados governana, atrasaria o acesso aos recursos, j
que os pases levariam tempo para se adaptarem, o que tornaria o mecanismo de
REDD ineficiente para a reduo das emisses de CO2 no curto prazo.
No entanto, considerando que o desmatamento e degradao florestal principalmente em florestas tropicais esto associados a falhas de governana por
exemplo, insuficincia de monitoramento e fiscalizao, corrupo em rgos ambientais, falta de planejamento do uso dos recursos florestais importante que
o acordo sobre REDD estimule melhorias nessa rea e reconhea os esforos dos
pases que tentam superar problemas de governana.
Uma forma inicial de tratar desse tema seria reconhecer no futuro acordo
alguns princpios bsicos de governana, como os destacados nessa seo, e criar
dois mecanismos para avaliar a forma de utilizao dos recursos recebidos com
REDD: um ligado aos governos e outro independente. Essa avaliao independente essencial para garantir que a sociedade civil nesses pases possa manifestar
suas opinies e tambm para estimular a maior interao dos governos com esses
grupos. A partir dos resultados das avaliaes, os pases participantes da Conveno poderiam estabelecer medidas adicionais para casos nos quais os recursos
estivessem sendo usados em desrespeito aos princpios e sem beneficiar os reais
21
GRIFFITHS, Tom. Seeing REDD? Forests, climate change mitigation and the rights of indigenous and local communities. [S.I.]: Forest Peoples Programme, 2008.
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protetores da florestas sejam eles populaes tradicionais, indgenas ou ainda

proprietrios privados de reas com florestas.
3.5 Escala de Execuo: Nacional ou Subnacional
O escopo geogrfico de REDD tambm no est definido. A dvida se o
mecanismo deveria apoiar projetos, a exemplo do que ocorre com o mecanismo
de desenvolvimento limpo, ou pases como um todo. No primeiro cenrio, instituies pblicas ou privadas poderiam propor um projeto de REDD para um rgo
a ser definido nas negociaes internacionais. O projeto receberia, ento, recursos
pela reduo de desmatamento e degradao florestal. Uma das grandes desvantagens dessa abordagem seria a dificuldade de controlar o chamado vazamento, que
seria a transferncia do desmatamento desse projeto para outra regio22.
Se for considerada a escala nacional, os pases aplicariam para receber os
recursos pelo total de emisses evitadas em seu territrio. Essa seria uma soluo
mais adequada para controlar o possvel vazamento, a menos que houvesse risco
desse vazamento para pases vizinhos. Ainda nessa abordagem, caberia a cada
pas decidir a forma de aplicao dos recursos e de proteo das florestas. Contudo, esse poderia ser um problema em pases nos quais a governana de florestas
precria e com poucas oportunidades de participao da sociedade na definio
de como gerir os recursos23.
Uma terceira proposta seria permitir as duas abordagens (nacional e por projetos), o que possibilitaria que mais pases participassem do mecanismo em curto prazo.
Um dos riscos dessa abordagem o alto custo de controlar essas duas formas diferentes
de operar o mecanismo. O outro seria o custo de harmonizar os dois formatos e evitar,
por exemplo, dupla contagem das toneladas de carbono no emitidas24.
4. Estado da discusso sobre REDD no Brasil
Como j foi ressaltado, o Brasil tem grande potencial de se beneficiar com a
criao de um mecanismo de REDD em escala internacional. Os recursos obtidos
com esse sistema complementariam os esforos para combater o desmatamento
na Amaznia e para atingir as atuais metas previstas no Plano Nacional de Mudana do Clima, que prev a diminuio de 72% do desmatamento at 201725.
Contudo, o pas no tem apoiado amplamente a incluso de REDD no mbito da
Conveno Quadro de Mudanas Climticas.
Na verdade, o Brasil inicialmente se ops a incluso desse tipo de mecanismo na Conveno, quando o assunto comeou a ser debatido na COP-11 em 2005.
22
ANGELSEN, Arild et al. What is the right scale for REDD? The implications of national, subnational and nested approaches. [S.I.]: CIFOR, 2008.
23
ANGELSEN, Arild. Op.cit. 2008
24
ANGELSEN, Arild. Op.cit. 2008
25
BRASIL. Plano Nacional sobre Mudana do Clima. Brazil, 2008. Disponvel em www.mma.gov.br/estruturas/169/_arquivos/169_29092008073244.pdf
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No ano seguinte, o governo apresentou uma proposta para criao de um fundo

que receberia contribuies voluntrias de pases do Anexo I para apoiar pases
interessados em reduzir emisses de desmatamento, sem considerar degradao
florestal como atividade elegvel. No entanto, pela posio brasileira no haver
gerao de crditos de carbono para compensar emisses26. Essa proposta vem
sendo mantida desde ento e baseado nessa idia o governo federal criou o Fundo Amaznia em 2008, com o objetivo de receber doaes financeiras de outros
pases para apoiar projetos que reduzam emisses de desmatamento na Amaznia27. No incio de 2009, a Noruega fez uma doao inicial ao fundo de U$ 110
milhes e a expectativa do Ministrio do Meio Ambiente de arrecadar at U$
1 bilho, dependendo do desempenho do pas em reduzir as emisses da floresta
Amaznica28.
Apesar do Brasil ter sido proativo em criar o Fundo Amaznia como um
exemplo de mecanismo de REDD, as decises sobre a posio brasileira tem se
concentrado na esfera federal e no tem considerado outras opinies e experincias na regio Amaznica. De fato, alguns estados na regio tomaram outras
iniciativas sobre REDD que no seguem a mesma lgica do governo federal. Por
exemplo, Amazonas, Mato Grosso e Par assinaram um acordo de cooperao
com trs estados dos EUA a fim de estreitar a colaborao no desenvolvimento
de projetos de REDD29. Uma possibilidade futura dessa parceria a utilizao de
crditos de carbono gerados nesses projetos de REDD para compensar emisses
de empresas nos estados americanos.
Alm dessa experincia a nvel estadual, instituies de pesquisa e organizaes no governamentais tambm tem desenvolvido forte discusso nesse tema.
Adicionalmente, o prprio governo federal deveria estar engajado na disseminao dos potenciais de REDD junto a populaes tradicionais e indgenas, que possuem um importante papel na conservao florestal e que devem ser beneficiadas
diretamente por mecanismos REDD.
Contudo, outro grupo de atores importantes nesse contexto no tem atuado mais ativamente no debate sobre REDD no Brasil: a comunidade jurdica.
A princpio, a participao das instituies jurdicas brasileiras nessa discusso
poderia ocorrer apenas aps a definio do mecanismo internacional. A partir
da e da ratificao do acordo sobre o tema, haveria a necessidade de produzir
normas para regular alguns aspectos do acordo a nvel nacional e estadual.
Entretanto, esse artigo defende que esse envolvimento deve acontecer antes da
adoo do mecanismo internacional, para que as instituies estejam familia-
26
FALEIROS, Gustavo. Chegou o momento das florestas. E da?. O Eco. Disponvel em http://www.oeco.com.br/
reportagens/37-reportagens/20677-chegou-o-momento-das-florestas-e-dai, acesso em 25 de maro de 2009. Um exemplo
da posio brasileira pode ser encontrado em http://unfccc.int/resource/docs/2008/awglca4/eng/misc05.pdf, acesso em 25
de maro de 2009.
27
O fundo foi anunciado na COP-13 em Bali, mas foi oficialmente criado com o Decreto 6.527/2008.
28
CONSTNCIO, Paulenir. Fundo Amaznia recebe doao de U$ 110 milhes da Noruega. Disponvel em http://mma.
gov.br/sitio/index.php?ido=ascom.noticiaMMA&idEstrutura=8&codigo=4655, acesso em 25 de maro de 2009.
29
Os estados americanos so California, Illinois e Wisconsin. Mais informaes em http://www.pewclimate.org/
node/6280, acesso em 25 de maro de 2009.
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rizadas com o tema e para que a elaborao de eventuais regulamentaes no

demorem a acontecer. Esse envolvimento antecipado tambm contribuiria com
a disseminao do tema entre profissionais de direito, os quais inevitavelmente iro se deparar com situaes envolvendo a necessidade de aprovao de
projetos de REDD com populaes indgenas, comunidades tradicionais, em
reas protegidas e outras situaes que envolvem diretamente rgos governamentais. A prxima seo detalha como poderia acontecer essa aproximao da
comunidade jurdica com o tema de REDD.
4.1 Sugestes para Participao da Comunidade Jurdica Brasileira no Debate sobre REDD
Algumas instituies possuem um papel chave para promover uma aproximao e efetiva participao da comunidade jurdica com o tema de REDD. Por
exemplo, a Advocacia Geral da Unio (AGU) j possui demanda para atuar no
tema, mesmo antes da definio de REDD no mbito da Conveno Quadro de
Mudanas do Clima, pois h propostas de projetos pilotos a serem avaliadas pelas
procuradorias dos rgos ambientais e da Fundao Nacional do ndio (FUNAI).
Dessa forma, essencial que os procuradores federais atuantes nessas instituies
compreendam as oportunidades e desafios sobre REDD, para orientarem de forma
adequada a participao desses rgos nesses projetos e para garantir a gerao
justa de benefcios para os povos da floresta. Assim, a AGU poderia organizar seminrios de esclarecimento sobre tratados internacionais de mudanas climticas
e negociaes sobre REDD, especialmente para procuradores federais atuantes na
FUNAI, Instituto Chico Mendes e Ibama.
Por sua vez, o Ministrio Pblico (MP) pode contribuir para que a posio
brasileira reconhea a necessidade de incluir princpios orientadores para REDD
que garantam o respeito de populaes tradicionais e indgenas aos seus territrios e distribua a esses grupos parte dos benefcios a serem gerados. O MP tambm deve atuar no acompanhamento de iniciativas pilotos de REDD envolvendo
terras indgenas e unidades de conservao federais. O debate sobre REDD no
MP poderia comear nas Cmaras de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal, especialmente na 4 Cmara30, que trata de assuntos ligados ao meio
ambiente e patrimnio pblico, e a 6 Cmara31, que cuida de temas sobre povos
indgenas e minorias tnicas. Essa iniciativa poderia evoluir para a criao de um
frum entre MPF e MPE dos estados da Amaznia para discutir uma posio em
conjunto.
Em relao ao poder judicirio, possvel que no haja grande demanda
para julgar conflitos sobre REDD antes da definio do mecanismo ou mesmo
durante uma fase inicial de sua implementao. Porm, considerando todos os
30
Ver mais informaes em http://4ccr.pgr.mpf.gov.br/institucional/apresentacao-1/apresentacao, acesso em 31 de maro
de 2009.
31
Ver mais informaes em http://ccr6.pgr.mpf.gov.br/institucional/apresentacao/apresentacao_txt, acesso em 31 de maro
de 2009.
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223
aspectos controversos sobre REDD destacados nesse artigo e falta de maior conhecimento da comunidade jurdica com essa discusso, pode haver casos levados
ao judicirio relacionados a dvidas de implementao de projetos pilotos. Nesse
caso, as Associaes de Magistrados podem exercer uma funo de disseminao
de discusses sobre REDD para juzes atuantes nas comarcas de regies com demandas para esse tipo de projetos pilotos.
Finalmente, a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) poderia criar uma comisso jurdica multi-institucional de acompanhamento do tema visando compreender os impactos que as diferentes propostas podem provocar no sistema jurdico
brasileiro, como a necessidade de alterar leis vigentes ou produzir novas normas.
Caso ocorra uma definio do mecanismo REDD na COP de Copenhagen, esse
grupo estaria apto para produzir rapidamente eventuais sugestes de projetos de
lei e indicar quais os encaminhamentos necessrios para elaborao de regras
administrativas na esfera federal e estadual (a exemplo de instrues normativas
e portarias).
De fato, essa comisso tambm deveria tratar de vrios assuntos pendentes
de regulamentao a nvel nacional relacionados Conveno Quadro do Clima
e o Protocolo de Quioto. Por exemplo, a definio sobre a natureza jurdica dos
crditos de carbono e seu regime de tributao (ou iseno de tributao), bem
como designao da titularidade desses crditos. Esse ltimo tema tambm ter
impacto no sistema de REDD, j que potencialmente haver casos de projetos
dessa natureza em reas pblicas (por exemplo, unidades de conservao) habitadas por terceiros (por exemplo, comunidades tradicionais) e ser essencial definir
quem ter direito a receber recursos gerados pelo projeto (o poder pblico ou as
comunidades).
A tabela 1 resume as sugestes apresentadas nessa seo. Ela pode ser usada
como uma base para o incio das discusses na rea jurdica e ser ampliada medida que sejam identificadas mais instituies e assuntos pendentes.
Para participar da discusso sobre REDD, essas instituies devem acompanhar as decises das principais reunies de 2009 no mbito da Conveno Quadro
do Clima que sero realizadas nas seguintes datas e locais32:
1 a 12 de junho em Bonn, Alemanha
28 de setembro a 09 de outubro em Bangkok, Tailndia
07 a 18 de dezembro em Copenhagen, Dinamarca
Alm disso, h no mnimo trs grupos relevantes a nvel nacional com participao ativa no tema: Frum Brasileiro de Mudanas Climticas, Frum Amaznia Sustentvel e Observatrio do Clima. Para alcanar maior efetividade de
participao, as instituies jurdicas mencionadas nessa seo poderiam atuar
como observadoras ou integrantes desses grupos de discusses, alm de apoiarem
eventuais manifestaes desses grupos em relao a REDD no Brasil.
32
Em 2009 acontecero vrias reunies preparatrias para a COP-15 de Copenhagen, porm o artigo destaca as mais
relevantes. Mais informaes sobre o calendrio oficial de reunies podem ser encontradas em http://unfccc.int/meetings/
unfccc_calendar/items/2655.php, acesso em 27 de maro de 2009.
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Tabela 1 - Sugestes para envolvimento de instituies da rea jurdica no debate

sobre REDD
Instituio
Sugestes de atuao
Advocacia Geral da Unio
- Promover seminrios para procuradores da FUNAI,

Ibama e Instituto Chico Mendes sobre tratados internacionais de mudanas climticas e negociaes sobre
REDD
Ministrio Pblico Estadual

e Federal
- Promover debates sobre REDD nas 4 e 6 Cmaras do

MPF ou criar um frum entre MPF e MPE dos estados
da Amaznia Legal para discutir uma posio conjunta.
- Recomendar que posio do governo brasileiro garanta princpios de distribuies de benefcios e reconhecimento de territrios s populaes tradicionais e
indgenas
- Acompanhar iniciativas pilotos em REDD em terras indgenas e unidades de conservao estaduais e federais
Associaes de Magistrados
- Promover eventos de discusses com juzes atuantes

em regies com demanda de projetos pilotos em REDD
para facilitar soluo de eventuais conflitos
Ordem dos Advogados do Brasil
- Criar comisso multi-institucional para:

- avaliar impacto de diferentes opes para REDD no
sistema jurdico brasileiro e preparar sugestes de adaptao do mesmo aps a definio do mecanismo nas negociaes internacionais
- propor formas de regulamentao de crditos de carbono, incluindo definio de sua natureza jurdica, regime de tributao e titularidade.
5.1 A criao do mecanismo REDD no mbito da Conveno Quadro do Clima
necessria para criar incentivos efetivos para que os pases com cobertura florestal
reduzam desmatamento e degradao das florestas e colaborem ativamente para
reduzir as emisses de GEE em tempo hbil.
5.2 A definio de um sistema de REDD ainda bastante controversa entre os pases participantes da Conveno Quadro do Clima e os principais temas em debate
referem-se a aspectos sobre tipos de atividades elegveis, formas de calcular e monitorar emisses de CO2 da floresta, fontes de financiamento, escala de execuo e
a incluso de requisitos sobre governana para acessar recursos.
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5.3 A posio do governo brasileiro nas negociaes internacionais deve ser amplamente discutida entre a sociedade civil nacional para que as declaraes do
pas nesse tema reflitam o interesse pblico e estejam em sintonia com iniciativas
j existentes na Amaznia.
5.4 As instituies da rea jurdica devem se envolver mais ativamente nas discusses sobre REDD, o que pode iniciar com a criao de uma comisso multi-institucional na OAB, discusses nas Cmaras de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal e criao de um frum com participao do Ministrio Pblico
Estadual, alm da organizao de seminrios por Associao de Magistrados e
pela Advocacia Geral da Unio.
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IMPLICAES DAS MUDANAS CLIMTICAS

NA PRESERVAO DO PATRIMNIO
ARQUEOLGICO
CARMO ANTNIO DE SOUZA
Doutor em Direito pela Puc/SP;

Docente da Universidade Federal do Amap,
Unifap; Desembargador do Tribunal de
Justia do Estado do Amap;
JULIANA MONTEIRO PEDRO
Mestranda em Desenvolvimento Regional pela Universidade

Federal do Amap Unifap; Advogada; Bacharela em
Direito pela Universidade Estcio de S;
LUCIANA UCHOA RIBEIRO
Mestranda em Direito Ambiental e Polticas Pblicas pela

Universidade Federal do Amap, Unifap; Bacharel
em Direito pela Faculdade Seama/Ap
1. INTRODUO
A sobrevivncia do homem marcada pela relao com o meio ambiente
desde os primrdios quando a humanidade precisou conhecer o meio em que
vivia, quando o homem procurou se fixar em locais que ofereciam mais recursos
alimentares, segurana, conforto. Dessa forma, possibilitou sua evoluo e manuteno como espcie no Planeta, os locais escolhidos tinham estreita relao
com as condies ambientais.
A evoluo histrica da relao homem-natureza ocorre de forma dinmica
e progressiva, e conduziu a muitos conhecimentos que foram se acumulando e
se constituem no que hoje se chamamos cincia. A partir da evoluo da prpria
cincia, iniciou-se um processo de apropriao da natureza, e com a cincia
moderna e no seio do positivismo que consagrada a crena nos benefcios da
industrializao, do progresso capitalista e do desenvolvimento tcnico industrial
(avano cientfico) para o alcance do bem-estar social.
Esse paradigma trouxe conseqncias danosas para o mundo, instalando a crise socioambiental no final do sculo XX. A problemtica ambiental
formada a partir do momento em que se comea a perceber a poluio e
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degradao ambiental atrelada a uma crise social. importante lembrar tambm o papel legitimador do vis trazido pelo cartesianismo antropocntrico,
quando ocorreu o desencantamento do mundo natural e das formas de sensibilidade, que abriram caminho para a Razo. A sociedade apresenta uma forma
de consumo excludente e destrutivo. A cultura ocidental comea a dominar o
mundo, principalmente com o avano da globalizao que eleva o capitalismo
apoiado pelo mtodo cientfico e pela Revoluo Industrial, a uma irreversvel
onipresena no mercado mundial.
Com a Revoluo Industrial promovida pelo capitalismo, passou a ocorrer
um aumento na emisso de gases poluentes, conhecidos como gases de efeito estufa (GEE), como tambm dos gases destruidores da camada de oznio. No caso
do efeito estufa ocorre a reteno da radiao solar refletida que fica na superfcie
terrestre devido presena de determinados gases, ocasionando o aquecimento
global, pois o calor fica retido, sem ser liberado para o espao. J a camada de
oznio absorve a maior parte da radiao ultravioleta que atinge a superfcie da
Terra, contudo com sua destruio a radiao afeta o sistema imunolgico do ser
humano, dos animais e atinge as plantas.
O Painel Intergovernamental de Mudanas Climticas1 considera a mudana
climtica como qualquer mudana no clima ao longo do tempo, em decorrncia
da variabilidade natural ou como resultado de uma atividade humana. Dentro desse contexto, os impactos das mudanas climticas, j esto sendo percebidos na
atualidade, com aumento de graus centgrados na temperatura do planeta Terra.
As mudanas climticas apresentam-se ligadas tambm ao patrimnio arqueolgico, uma vez que podem afetar a permanncia e a preservao do stios
e vestgios. A partir do momento que o homem comea a sentir os efeitos dessas
mudanas climticas surgem vrios marcos tericos, tendo como cerne o desenvolvimento sustentvel. No que se refere ao patrimnio arqueolgico no Estado
do Amap2 j foram descobertos vrios stios arqueolgico, inclusive na rea urbana de Macap, capital do Estado. Nesse contexto, o recorte metodolgico indica
uma abordagem descritiva e analisa a interligao entre mudanas climticas, patrimnio arqueolgico no desenvolvimento do Estado do Amap.
Com este estudo pretende-se contribuir para debates e reflexes sobre a
questo das mudanas climticas e do patrimnio cultural arqueolgico no desenvolvimento do Amap, pois se trata de um processo de compreenso e evoluo. Inicialmente, faz-se uma abordagem sobre a perspectiva terica e conceitual
de desenvolvimento sustentvel considerando os marcos tericos, tratam-se dos
aspectos da arqueologia e sua proteo jurdica, em seguida faz-se uma contextualizao de mudanas climticas e patrimnio arqueolgico, e por ltimo apresentam-se as concluses articuladas.
Em Ingls: Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC).

Localiza-se na parte setentrional do Brasil, na encosta leste do macio das Guianas, banhado pelo Oceano Atlntico e
pelo esturio do Rio Amazonas.
1
2
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2. PERSPECTIVAS TERICA E CONCEITUAL SOBRE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

O crescimento e o consumismo exagerado fizeram emergir catstrofes como
a fome, desemprego, a escassez de gua, crise energtica, a proliferao de doenas, epidemias, secas e enchentes, desastres ambientais, bem como esgotamento
dos recursos naturais. Isso so conseqncias da explorao indiscriminada da
natureza, que sente a ausncia de um desenvolvimento racional no uso do potencial existente na natureza.
A partir do surgimento desses problemas, comearam as preocupaes com
o meio ambiente, foram realizados, encontros, debates e acordos. As primeiras
preocupaes com o meio ambiente remontam ao ano de 1960, e se expandiram
nos anos 70, depois da publicao do relatrio denominado limites do crescimento elaborado por um grupo de pesquisadores que formavam o Clube de
Roma. Esse relatrio defendia a tese do crescimento zero. Em 1972, a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente, realizada em Estocolmo, assinalou os limites da racionalidade econmica e os desafios da degradao ambiental
ao projeto civilizatrio da modernidade.
O conceito desenvolvimento sustentvel foi difundido, a partir de 1987, com
a publicao do relatrio Brundtlant ou Nosso futuro comum (1998). Porm sua
legitimao s ocorreu na Conferencia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente
e o Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em 1992.
O desenvolvimento sustentvel tem por escopo satisfazer as necessidades
das geraes presentes, sem comprometer a capacidade das geraes futuras de
satisfazer suas prprias necessidades. Esse conceito surgiu como uma alternativa
mdia entre duas posies antagnicas que se confrontaram na Conferncia de
Estocolmo: o economicismo arrogante e o fundamentalismo ecolgico.
O paradigma do meio, como o denominou Sachs3, previa um outro desenvolvimento endgeno, auto-suficiente, orientado para as necessidades, em
harmonia com a natureza e aberto as mudanas institucionais. Nesse sentido,
aponta-se para a destruio do paradigma econmico da modernidade, sendo fundamentada a necessidade de observncia dos limites das leis da natureza, dos
potenciais ecolgicos, na produo de sentidos sociais e na criatividade humana,
para se ter a construo de futuros possveis4. Trata-se de uma mudana de viso
do modelo de desenvolvimento baseado na razo tecnolgica, passa-se a buscar
uma nova concepo para a vida humana diante da crise socioambiental instalada,
e para lgica da limitao dos recursos da natureza.
A fase dos anos 90 foi marcada pela II Conferncia das Naes Unidas
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento em 1992 (ECO-92), que tratou do
desenvolvimento social e econmico justo, considerando o meio ambiente sustentvel. Participaram dessa Conferncia pases-membro da Organizaes das
Naes Unidas e teve como resultado a Agenda 21 (documento contendo uma
3
4
SACHS, Ignacy. Caminho para o Desenvolvimento Sustentvel. 4 ed. Rio de Janeiro: Garamond, 2002, p. 53.
LEFF, Enrique. Saber Ambiental:Sustentabilidade, racionalidade, complexidade, poder. Petropoles: Vozes, 2001, p.17.
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230
srie de compromisso acordados pelos pases signatrios, que se comprometeram incorporar em suas polticas pblicas, princpios que visam ao alcance do
desenvolvimento sustentvel).
Nesse contexto, as discusses sobre meio ambiente e desenvolvimento sustentvel passaram a ocupar maior espao no meio cientfico, poltico, empresarial
e na mdia. A preocupao com as mudanas climticas foi objeto da ECO-92,
sendo realizado o tratado internacional, conhecido como Conveno-Quadro das
Naes Unidas sobre Mudanas do Clima, os pases comprometeram-se a elaborar uma estratgia global com a finalidade de proteger o sistema climtico para
geraes presentes e futuras. Outro acontecimento que merece destaque foi a III
Conferncia das Naes Unidas em Johannesburgo, na frica RIO +10, com a
finalidade de atrair os empresrios para as problemticas ambientais, em 2002.
Para Guimares5 a sustentabilidade reporta-se a um novo paradigma de desenvolvimento e no de crescimento, contrariando o entendimento de que para
ocorra o desenvolvimento sustentvel tem que haver o crescimento. Nessa linha,
o conceito de desenvolvimento sustentvel s faz sentido para os pases perifricos que ainda precisam se desenvolver. Isso foi demonstrado na Conferncia
de Estocolmo. Aos pases do Norte, j desenvolvidos, detentores das foras da
economia de mercado globalizante, interessam os lucros e a eficincia dos investimentos, alm da manuteno de seus padres de consumo, que so insustentveis.
Para esses pases sustentabilidade representa apenas a manuteno da qualidade
de vida. Desde sua legitimao na ECO-92 o conceito de desenvolvimento sustentvel, vem tentando se manter e ganhar espao dentro do sistema de mercados.
Outro fato importante inserido no contexto da questo ambiental e do desenvolvimento sustentvel o aquecimento global. Esse fenmeno se apresenta
no cenrio mundial no mais como uma previso catastrfica, porm como uma
constatao da extino da biodiversidade e do prprio homem, em razo de as
elites dominantes desse processo degradador no assumirem a responsabilidade
pelas questes ambientais.
Em razo das determinaes firmadas na ConvenoQuadro, foram realizadas diversas Conferncia das Partes (COP), dentre essas destaca-se o Mandato
de Berlim que estabeleceu o calendrio a ser cumprido. Dessa forma, a realizao
da 3 Conferncia (COP-3) no perodo de 1 e 12 de dezembro de 1997, na cidade
de Quioto, Japo, foi celebrado um acordo que estabeleceu metas e prazos referentes reduo ou limitao das emisses futuras de dixido de carbono e outros
gases responsveis pelo efeito estufa. A reduo mdia dever ser de 5,2% de suas
emisses de gases de efeito estufa em relao ao ano de 1990, durante o perodo
de 2008 a 2012. A ratificao do Protocolo de Quioto ocorreu em 2005.
Ressalta-se ainda que, no dia 02 de fevereiro de 2007, em Paris, foi anunciado pelo Painel Intergovernamental de Mudanas Climticas IPCC da Organizao
5
GUIMARES, Roberto P.. Modernidade,meio ambiente tica: um novo paradigma de desenvolvimento. In: Conferncia Internacional Amaznia 21 uma Agenda para um mundo sustentvel. Anais da conferncia Amaznia 21, Braslia:
UNAMAZ, 1998, p. 54.
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231
das Naes Unidas, relatrio sobre o aquecimento global indicando que at 2100
ocorrer uma elevao de 1,8 C a 4 C de temperatura, podendo levar a fortes
ondas de calor, inundaes, furaces, ciclones, desaparecimento de ilhas, reduo
dos recursos de gua potveis, dentre outros desastres ambientais.
No Brasil a preocupao com o meio ambiente se reflete na Constituio
Federal de 1988, em seu artigo 225, estabelecendo a proteo ao meio ambiente
sadio para as presentes e futuras geraes.6 Para Milar7 o Brasil necessita gerar
riquezas para combater as dificuldades das mudanas sociais, que so evidenciados pela taxa de crescimento da populao e a consolidao de uma pobreza
estrutural. Nesse quadro, no se pode realizar um crescimento econmico deixando de ser considerado o meio ambiente. necessrio um planejamento sustentvel para esse crescimento, com equilbrio adequado ao desenvolvimento
econmico-social pautado no resguardo da qualidade ambiental. Essa situao
requer a interveno do Poder Pblico com leis e o poder de polcia para conter
os casos de degradaes e poluies ao meio ambiente, estabelecendo parmetros aos interesses econmicos.
Para a sustentabilidade importante uma construo participativa, que objetive a incluso social e a valorizao das condies de vida, com a reduo da
misria e da pobreza. Nessa perspectiva, conforme assinala Guimares8, o desenvolvimento deve ser sustentvel no aspecto ambiental como no social, fazendo referncia sustentabilidade, ao acesso e uso dos recursos naturais e na preservao
da biodiversidade, com tambm da sustentabilidade para a reduo da pobreza
e das desigualdades sociais, e ainda em um sentido mais amplo, ser sustentvel
na preservao da diversidade cultural, com a preservao de valores, prticas e
smbolos de identidade que determinam a integrao nacional atravs dos tempos.
Dessa forma, fica evidente a importncia de se inserir no contexto do desenvolvimento sustentvel o patrimnio cultural arqueolgico, para que ocorra o resgate dos bens culturais do passado, intervindo no presente, contra o desequilbrio
regional, priorizando o social e assim atendendo aos anseios dos cidados.
O patrimnio cultural arqueolgico intervm no processo de desenvolvimento como um referencial coletivo. necessrio conhecer e valorizar os bens
culturais de natureza arqueolgica de forma a canalizar para o desenvolvimento
regional e local, preservando os vestgios arqueolgicos do passado. H necessidade de implementao de poltica pblica ambiental que contribua para a proteo do patrimnio cultural arqueolgico e que objetivem adoo de medidas
para a construo de alternativas sustentveis para o enfrentamento dos efeitos
causadores das mudanas climticas. Nesse sentido, possvel a elaborao de
BRASIL. Constituio de 1988: Texto Constitucional de 5 de outubro de 1988, com as alteraes adotadas pelas emendas
Constitucionais n. 1/92 a 30/2000 e Emendas Constitucionais de Reviso n. 1 a 6/94 Ed. Atual em dezembro de 2000,
Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 2001, p. 125.
7
MILAR, Edis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprudncia, glossrio. 5 ed. Ref. Atual e ampliada, So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2007, p. 62/ 63.
8
GUIMARES, Roberto P.. Modernidade,meio ambiente tica: um novo paradigma de desenvolvimento. In: Conferncia Internacional Amaznia 21 uma Agenda para um mundo sustentvel. Anais da conferncia Amaznia 21, Braslia:
UNAMAZ, 1998, p. 53/54.
6
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232
polticas pblicas para o desenvolvimento da regio a partir do patrimnio arqueolgico que abranja as aes de reduo dos efeitos das mudanas climticas. Em
alguns stios arqueolgicos necessrio que a preservao seja realizada de forma
intocvel, para que se evite sua destruio e mutilao.
Esses marcos tericos contriburam para as discusses contemporneas das
questes ambientais, que levam a reflexes sobre as mudanas climticas, patrimnio cultural arqueolgico e o desenvolvimento sustentvel.
3. ASPECTOS RELEVANTES SOBRE A ARQUEOLOGIA
O termo arqueologia envolve, em primeiro momento, um carter aventureiro, romntico e at de suspense, o que agua o verdadeiro esprito de fascinao nas pessoas. Trata-se da busca pelo conhecimento produzido pelas pesquisas
arqueolgicas, revelando um interesse comum que o ser humano tem pela sua
histria, seu passado sua origem. Nesse contexto, o significado da palavra Arqueologia, segundo Langer9, teve origem grega arkhaos, significando: antigo, e
logia: discurso. Assim sendo, seria o estudo sistemtico da antiguidade. Ressaltou
ainda que o uso do termo veio do francs erudito Archologie e do Ingls Archaelogy, cuja significao moderna o estudo tcnico dos vestgios do passado, a
partir de final do sculo XVIII.
Como cincia a Arqueologia trata dos aspectos matrias da vida dos grupos
extintos, com a influncia exercida pelos fenmenos da natureza que interferiam no
modo de vida do homem. O estudo arqueolgico realizado com base nos utenslios, ferramentas, o lixo, os fsseis, e demais vestgios, na busca de tentar entender
como era o cotidiano dos diversos grupos que viveram h milhares de anos.
De acordo com Prous o pr-historiador procura estudar as sociedades do
passado mais remoto da humanidade, nos seus aspectos mais diverso: fsico, demogrfico, patolgico, tecnolgico, dieta alimentar, padres de ocupao do territrio e at rituais10. Dessa forma, possvel definir qual o estilo de vida dos
diversos grupos tnicos, dieta alimentar, caractersticas fsicas,e costumes.
Nesse contexto, importante ressaltar que o se considera como stio e vestgios arqueolgicos, o primeiro o local onde determinado grupo social viveu
h milhares de anos. J os vestgios so todos os indcios de atividade humana
presentes nos stios. Prous11 assinala que os vestgios podem ser diretos no caso
de serem visveis (macrovisveis) ou no (microvisveis), como pedras e cermicas, e ainda podem ser indiretos e aqueles cuja estrutura ausente do lugar onde se
poderia esperar que existissem ou que do evidencia de existncia de objetos ou
atividade, cujas marcas no so diretamente encontradas no stios.
Partindo desses aspectos preliminares sobre a Arqueologia, o estudo desses vestgios necessrio para se conhecer os modos de vida dos grupos forma-
Apud NUNES FILHO, Edinaldo Pinheiro. Pesquisa Arqueolgica no Amap. 2. ed., Macap, 2005, p. 16.
PROUS, Andr. Arqueologia Brasileira. Braslia DF: Universidade de Braslia, 1992, p.25.
11
Idem
9
10
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dores da sociedade h milhares de anos, em relao ao clima, vegetao, fauna,

flora, gua e ao solo. Diversas teorias cientficas tentam explicar como o homem
interagia com o meio ambiente, de que forma esse meio ambiente favorecia ou
o impedia de evoluir.
Pela teoria do determinismo ambiental, o desenvolvimento cultural e intelectual estaria condicionando ao meio ambiente que circunda a sua fixao.
Trata-se de uma viso limitadora, uma vez que embora o ambiente influencie
na permanncia do homem em determinados lugares, isso no um fator determinante, pois o homem tem a capacidade de transform-lo e adapt-lo s
suas necessidades.12
Destaca-se ainda, que o patrimnio arqueolgico est inserido entre os bens
socioambientais, com caractersticas vinculadas a fatos da histria possuindo valor excepcional, pois so portadores de referncia identidade, ao, memria
dos diferentes grupos da sociedade brasileira. Esses bens fazem parte do conjunto
do patrimnio cultural.
A valorizao do patrimnio cultural arqueolgico d-se em razo de um
fim transcendente que venha contribuir para o desenvolvimento econmico da
regio. Trata-se de agregar valor econmico a esse patrimnio, no diminuindo
sua significao histrica e arqueolgica. Seguindo esse pensamento, Bastos13
assinala que h necessidade de uma ao poltica para a valorizao do patrimnio cultural arqueolgico, utilizando todos e cada um desses bens de acordo
com a sua natureza e especificidades para que se amplie a cidadania, inclusive
a cidadania cultural. Nesse sentido, o patrimnio arqueolgico importante na
trajetria do processo cultural, onde esto marcadas as razes dos elementos
bsicos para a conservao da identidade.
V-se ento, que a Arqueologia est rompendo com a idia arcaica e burocratizada, requerendo uma nova viso, uma nova reflexo, buscando caminhos
inovadores para a preservao dos bens culturais arqueolgicos.
3.1 Proteo Jurdica do Patrimnio Arqueolgico
A preocupao com a proteo jurdica do patrimnio arqueolgico surgiu
em 1920 com a tentativa de elaborar uma proposta efetiva de preservao do Patrimnio Arqueolgico Brasileiro. A primeira proposta visava proteo do Patrimnio Artstico Nacional caracterizado quase exclusivamente pela preservao
dos stios arqueolgicos. Contudo, o problema desse anteprojeto de lei era a proposta de desapropriao de todos os bens, contrariando a Constituio de 1891,
a qual considerava a propriedade privada intocvel, em benefcio do poder das
oligarquias cafeeiras de latifundirios.
CORDEIRO, Darlan Pereira. Conhecendo arqueologia. Itaja: Ed. do autor, 2006, p. 47/48.
BASTOS, Rossano Lopes. Preservao, arqueologia e representaes sociais: uma proposta de arqueologia social para
o Brasil. Erechim-RS: Habilis, 2007, p. 44
12
13
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A partir de 1930, iniciou-se a formulao do projeto de lei n. 230/30 sobre

patrimnio histrico e artstico nacional. Esse projeto propunha uma efetiva proteo do patrimnio arqueolgico brasileiro mas no teve prosseguimento para se
transformar em lei.
A Constituio de 1934 abriu caminho para a proteo do patrimnio cultural, visto que, essa Constituio Federal inovou ao instituir o princpio da funo
social da propriedade e ao estabelecer limites ao direito de propriedade. Nesse
sentido, instituiu fundamentos com a possibilidade de criao de legislaes de
proteo ao patrimnio histrico, artstico e natural brasileiro, pelas quais o Estado poderia atuar na propriedade privada nos casos de prevalncia de interesse
social ou coletivo, como o caso de patrimnio cultural.
Assim, em 1936 foi elaborado por Mario de Andrade um anteprojeto de lei propondo a criao de um Livro Tombo Arqueolgico e Etnogrfico. Posteriormente esse
projeto sofreu alteraes e foi apresentado Cmara dos Deputados em 15 de outubro
de 1936. Porm no chegou a ser aprovado pelo Congresso Nacional em razo do Golpe de Estado realizado em 10 de novembro de 1937, por Getlio Vargas, que dissolveu
o Congresso Nacional. Nessa perspectiva, o projeto de lei foi institudo por Getlio
Vargas, por meio de Decreto-Lei n. 25, de 30 de novembro de 1937.
O Decreto- Lei n. 25/37, conhecido como Lei de Tombamento, foi recepcionado pela atual Constituio Federal de 1988, considerado o mais importante e
completo instrumento de proteo do patrimnio cultural brasileiro.
Entretanto, na busca de uma lei voltada somente para a Arqueologia, foi
criada a Lei n. 3.924, de 26 de julho de 1961, chamada de Lei dos Sambaquis
ou do Patrimnio Arqueolgico, considerada o instrumento jurdico mais forte
para a preservao do patrimnio arqueolgico, evitando aes danosas aos stios
arqueolgicos possuidores de interesses econmicos. A Lei n. 3.924/61 conferiu ao Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (SPHAN) o encargo
da proteo do patrimnio cultural, sendo o Instituto do Patrimnio Histrico e
Artstico Nacional (IPHAN) atualmente o rgo responsvel por essa proteo.
Essa Lei no supriu a utilizao do Decreto-Lei n. 25/37, mas completa lacunas
deixadas sobre a proteo dos bens culturais.
Esse percurso histrico da proteo do patrimnio arqueolgico refletiu
na Constituio Federal de 1988, que estabeleceu uma viso ampla de meio
ambiente, abrangendo toda natureza original e artificial, bem como os bens culturais correlatos compreendendo, portanto, o solo, a gua, o ar, a flora, a fauna,
as belezas naturais, o patrimnio histrico, artstico, turstico, paisagstico e
arqueolgico. Nesse contexto, o meio ambiente entendido como um conjunto
de elementos dinmicos e em equilbrio e no como uma forma esttica. Por
essa razo deve ser preservado, recuperado e revitalizado, devendo ser objeto de
preocupao do poder pblico.
Ressalta-se ainda, que a Portaria 230/2002 emitida pelo IPHAN exigiu a
elaborao e execuo de um programa de educao patrimonial junto com as
pesquisas arqueolgicas desenvolvidas. Assim os arquelogos brasileiros passaram a ter responsabilidades no s pela produo das informaes cientficas, mas
tambm incluiu o envolvimento da comunidade na gesto do patrimnio.
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235
O modelo de gesto com fundamento no artigo 216, 1 da Constituio

Federal14 deve ser obtido pela cooperao entre Municpio, Estado e Unio, com
a participao da sociedade, em conformidade com as condies estabelecidas
em lei . Em relao ao Estado do Amap, Pardi e Silveira15 elaboraram um modelo estadual para a gesto do patrimnio arqueolgico com aes estratgicas
que envolvem a elaborao de diagnstico da situao, anlise da documentao
legal, administrativa e cientfica e rastreamento das fontes de recursos potenciais
pblicos e privados, ressaltando a necessidade de edio de programas e projetos,
pela consolidao das estruturas e a edio de normas e legislao complementar.
Essa pesquisa mostrou que o Estado do Amap ainda possui dificuldades
que precisam ser superadas para a devida proteo e gesto do patrimnio arqueolgico nacional situado no Estado.
Nesse contexto, o patrimnio arqueolgico constitui testemunho essencial da
sobrevivncia humana do passado, permitindo identificar razes culturais e sociais.
Como instrumento de preservao desse patrimnio existem leis de mbito federal que regem a proteo, tais como a Constituio Federal de 1988, Decreto Lei n.
25/1937 conhecida como Lei de Tombamento, Lei Federal n. 3.924/1961 que trata do
patrimnio arqueolgico, e as Portarias do SPHAN n. 07/1988 (regula procedimentos
administrativos) e do IPHAN n. 230/2002 e n. 28/2003 (tratam das licenas ambientais com os estudos preventivos de arqueologia no licenciamento de empreendimentos
potencialmente capazes de afetar o patrimnio arqueolgico). Entretanto, necessria
a cooperao dos rgos pblicos e tambm da comunidade para sua eficcia.
4. IMPLICAES DAS MUDANAS CLIMTICAS NA PRESERVAO DO PATRIMNIO
ARQUEOLGICO
A reconstruo dos fatos e dos registros da vida, obtidos a partir de estudos
dos stios arqueolgicos e vestgios encontrados, que marcam a presena e as atividades do homem assim como a sua ocupao no espao. Milar16 assinala que
mais do que isso, testemunham as alteraes impostas pelo homem ao ecossistema planetrio, destaca ainda, que no so apenas as causas fsicas naturais, dando seguimento ao aparecimento de mudanas intencionais produzidas pelo homo
sapiens. Nessa perspectiva, revela-se a importncia da Arqueologia, na busca de
conhecimentos sobre o homem e sua relao com o meio ambiente, e conseqentemente de sua interferncia nas mudanas climticas.
Trata-se de um processo dinmico presente no cenrio da humanidade em
que o homem para satisfao de mltiplas necessidades busca os bens da natureza
BRASIL. Constituio de 1988: Texto Constitucional de 5 de outubro de 1988, com as alteraes adotadas pelas emendas Constitucionais n. 1/92 a 30/2000 e Emendas Constitucionais de Reviso n. 1 a 6/94 Ed. Atual em dezembro de
2000, Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 2001, p. 122.
15
PARDI, M. Lucia F. Pardi e SILVEIRA, Odete. Amap: Gesto do Patrimnio Arqueolgico e o Programa Estadual de
Preservao In: XIII Congresso da Sociedade Brasileira de Arqueologia e Simpsio de Arqueologia na Amaznia , 4 a 8
de setembro de 2005, Campo Grande, p. 14/15.
16
MILAR, Edis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprudncia, glossrio, 5 ed. Ref. Atual e ampliada, So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2007, p. 54.
14
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236
que so finitos. Milar17 ressalta que o processo de desenvolvimento dos pases

se realiza basicamente custa dos recursos naturais vitais, provocando a deteriorao das condies ambientais.
Dessa forma, o aquecimento global conforme os relatrios do Painel Intergovernamental de Mudanas Climticas no apenas de um processo cclico da natureza de aquecimento e resfriamento. As aes humanas tambm contribuem significativamente para que ocorram elevadas emisses de dixido de carbono (CO2), gs
metano (CH4) e outros gases, em razo do uso abusivo de combustveis fsseis, da
agricultura, de reas imensas para uso de pastagem, desmatamentos, queimadas da
floresta, crescimento das cidades, todos esses fatores favorecem as mudanas climticas. Os fenmenos climticos no podem ser compreendidos isoladamente, fora
dos demais circundantes. Portanto, quando se tratar de clima todos os elementos
envolvidos no meio ambiente devem ser considerados: natural, artificial e cultural.
Diante das mudanas climticas, a Amaznia tem uma funo relevante,
pois responsvel por parte da absoro do dixido de carbono produzido pelo
homem. Contudo, a Amaznia est dentro de um cenrio difcil, pois est sujeita
aos riscos de impactos das mudanas climticas, com alteraes de vegetao
resultantes das mudanas dos usos da terra, como o desmatamento de florestas
tropicais e dos cerrados, agregado a esse quadro de devastao, a Amaznia est
sendo vitimada com incndios florestais.18 No relatrio do IPCC19 de impactos
das mudanas climticas h previso pelos especialistas de um aumento da temperatura, mudanas nas precipitaes, na elevao do nvel do mar, e crescentes ocorrncias de fenmenos climticos extremos que produzem maior variao
climtica. Os impactos dessas mudanas acarretam modificaes em muitos aspectos da biodiversidade, causando alteraes como, por exemplo, o aumento da
quantidade de incndios, e de doenas.
Milar20 destaca que os efeitos calamitosos das mudanas climticas so
os desastres econmicos que j se fazem sentir e que a Economia no pode
prescindir Ecologia, sob pena do fracasso aps cada ciclo de atentado contra
a natureza. Corroborando esse entendimento Mendes21 tratando do problema
econmico, assinala que o ser humano est diante de duas realidades, a primeira
seria os recursos limitados, e a outra seria a necessidade e os desejos ilimitados.
Dessa forma, o meio ambiente est em conflito com a economia, os estilos de
vida e os modelos de civilizao.
Idem, p. 56
NOBRE, Carlos A, SAMPAIO, Gilvan y SALAZAR, Luis. Mudanas climticas e Amaznia. Cienc. Cult. [online]. jul./
sep. 2007, vol.59, no.3 [citado 02 Diciembre 2007], p.22-27. Disponible en la World Wide Web: <http://cienciaecultura.
bvs.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0009-67252007000300012&lng=es&nrm=iso>. ISSN 0009-6725, p. 24.
19
PAINEL INTERGOVERNAMENTAL DE MUDANAS CLIMTICAS - IPCC. Cambio climtico y biodiversidad:
Documento tcnico 5 del IPCC. Solicitado pelo Convnio das Naes Unidas sobre Biodiversidade, abril 2002. Disponvel
em: <www.ipcc.ch/spanish). Acesso em: 19 nov. 2007.
20
MILAR, Edis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprudncia, glossrio, 5 ed. Ref. Atual e ampliada, So Paulo:
21
MENDES, Judas Tadeu G.. Desafios econmicos no ambiente dos mercados de bens e servios. In: SILVA, Christian
Luiz, et al.(org.), Reflexes sobre o desenvolvimento Sustentvel: agentes e interaes sob a tica multidisciplinar, Petrpolis: Vozes, 2005, p. 89.
17
18
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237
Na busca pelo desenvolvimento sustentvel, torna-se necessria a interveno do governo no campo social, cultural, ambiental e econmico, em benefcio
da sociedade. No que se refere ao campo cultural, preciso considerar a preservao do patrimnio cultural, fazendo parte deste, o patrimnio arqueolgico,
agredido ao longo do tempo, com destruio, causada em geral pela negligncia,
pelos processos desordenados de urbanizao, industrializao e avanos tecnolgicos, fatores que contribuem de forma significativa para as mudanas climticas.
O Estado do Amap rico em stios arqueolgicos, estando registrados 126
stios no IPHAN22, dentre esses, 23 foram descobertos na capital, Macap. As
descobertas de stios arqueolgicos no Amap significam um passo importante
para uma nova concepo que embase a construo de polticas pblicas, de aes
com as comunidades e a sua interligao entre patrimnio cultural e a gesto ambiental, pautados nas legislaes de proteo do patrimnio arqueolgico. Assim,
a valorizao do patrimnio arqueolgico deve ser parte da estratgia poltica de
desenvolvimento sustentvel da regio.
Pesquisa realizada por Pardi e Silveira23 sobre o patrimnio arqueolgico nacional presente no Estado do Amap, observou aspectos importantes como o fato
de ser rico e expressivo, em quantidade e qualidade, e que a escavao irregular
e a circulao de peas no comrcio, d-se em razo da abundncia de vestgios
e de sua beleza plstica. Esse tipo de conduta acarreta destruio acelerada dos
stios, assim como, todo o tipo de impactos esto sendo implantados livremente
sem fiscalizao das obras por parte do Estado e dos Municpios que ignoram a
responsabilidade legal que lhes atribuda.
Essa realidade envolve a preservao e o papel do Estado frente problemtica, em razo de no dispor de legislao especfica para Arqueologia, bem como
de polticas pblicas especficas.
Ressalta-se que o Estado do Amap considerado preservado, possuindo
reas de unidade de conservao e reas de preservao permanente, cita-se como
exemplo o Parque do Tumucumaque. Contudo, no est imune aos efeitos das mudanas climticas, sofrendo com aes antrpicas, acentuadas nas ltimas dcadas.
Com o processo de desenvolvimento econmico surgiram no Estado do Amap
empresas mineradoras em reas de floresta, ocasionando degradao nos ecossistemas, trazendo conseqncias danosas para qualidade de vida da populao.
Os impactos ambientais so inerentes ao homem, mas no se deve ignorar que os aspectos culturais tambm o so. Portanto, preservando o patrimnio
cultural fica garantido o direito memria, do qual depende a sobrevivncia da
histria. A atividade de extrao mineral produz impactos ambientais s vezes
irreversveis ao meio ambiente contribuindo para as mudanas climticas e possveis destruio de stios e vestgios arqueolgicos. Nesse contexto, a Portaria
22
BRASIL. Instituto do Patrimnio Histrico Nacional. IPHAN. Disponvel em: <http://portal.iphan.gov.br/portal/montarResultadoPesquisaSitiosArqueologicos.do>. Acesso em: 28 nov. 2007.
23
PARDI, M. Lucia F.; SILVEIRA, Odete, Amap: gesto do patrimnio arqueolgico e o Programa Estadual de Preservao In: XIII Congresso da sociedade brasileira de arqueologia e simpsio de arqueologia na Amaznia, 4 a 8 de setembro
de 2005, Campo Grande, 2005, p. 12.
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n. 230/2002 do IPHAN passou a exigir licenas ambientais com os estudos preventivos de arqueologia no licenciamento de empreendimentos potencialmente
capazes de afetar o patrimnio arqueolgico.
A tutela do patrimnio arqueolgico encerra o princpio da matriz finita,
fundamentado no artigo 225, 1 da Constituio Federal de 1988, que resguarda
a caracterstica do patrimnio arqueolgico como sendo a finitude de sua base de
dados, da a importncia de se agir com precauo e na concepo de risco, pois o
impacto no patrimnio arqueolgico pode ser irreversvel e irrecupervel24.
O quadro de degradao ambiental exige mudanas profundas na conduta
humana, implicando adequada educao ambiental, envolvendo estudantes e a
comunidade em geral, assim como a criao e aplicao dos instrumentos legais,
considerando que nos interesses econmicos, s o poder pblico capaz de conter, com leis coercivas os abusos de degradao ambiental.
Ressalta-se ainda, que o Estado do Amap inserido no processo de preservao do meio ambiente realizou no perodo de 20 a 22/11 /2007 a III Conferncia
Estadual do Meio Ambiente, na qual foram eleitos delegados para participao da
plenria nacional. As mudanas climticas foram o tema central dessa Conferncia foi, como uma das principais preocupaes do Planeta, na busca de solues
para enfrentar os impactos causados pelo aquecimento global Foi um evento marcante na histria do Amap, pois assegurou a participao da sociedade civil na
elaborao das polticas pblicas ambientais contribuindo para a construo de
uma sociedade mais sustentvel.
Dentro dessa temtica deve se considerar ainda, a ameaa ao patrimnio
arqueolgico pelas mudanas climticas, possibilitando a destruio de stios e
vestgios. O relatrio da UNESCO25 ao estudar os efeitos das mudanas climticas na pequena cidade de Chan Chan, no Peru, constatou que as estruturas de
barro de Chan Chan, foram afetadas pelas as chuvas ocasionadas pelo fenmeno
El Nio. Nesse relatrio so citadas as inundaes e as elevaes do nvel do mar,
consideradas destruidoras dos stios e vestgios arqueolgicos. Nesse aspecto, o
Estado do Amap, inserido no contexto amaznico, possui vrios stios arqueolgicos, os quais podem sofrer conseqncias desastrosas pelos fenmenos das
mudanas climticas, dentre esses, destacam-se os situados na costa do Amap,
alvos potenciais da elevao do nvel do mar.
Portanto, as atividades do homem orientadas pelo paradigma econmico podem afetar diretamente o patrimnio arqueolgico, assim como tambm podem
contribuir para a destruio de stios e vestgios arqueolgicos os fenmenos provenientes das mudanas climticas. H necessidade de se desenvolver a gesto
cooperativa desse patrimnio garantindo a sua preservao, tendo como fundamentao a proteo jurdica. importante a busca do desenvolvimento regional a
partir de um cenrio que envolva o patrimnio arqueolgico como fortalecedor da
SOARES, Ins Virgnia Prado. Proteo jurdica do patrimnio arqueolgico no Brasil: fundamentos para Efetividade
da Tutela em Face de Obras e Atividades Impactantes. Erechim: Habilis, 2007, p. 91 e 90.
25
ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS PARA A EDUCAO, A CINCIA E A CULTURA, UNESCO. Case
studies on climate change and world heritage. Paris: United Nations Foundation, 2007, p. 52 e 56.
24
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239
identidade coletiva, de valorizao e da memria, de maneira a no comprometer

as geraes futuras, e na procura de mecanismos que contribuam para reduo dos
gases que causam o efeito estufa.
5.1 Implementao de poltica pblica ambiental que contribua para a proteo do
patrimnio cultural arqueolgico, objetivando a adoo de medidas alternativas sustentveis para o enfrentamento dos efeitos causadores das mudanas climticas.
5.2 Por meio do estudo arqueolgico h possibilidade de se entender melhor a
relao do homem com o meio ambiente e a interferncia climtica nos modos de
vida do homem ao longo do tempo.
5.3 Necessidade de uma legislao especfica no Estado do Amap que trate da
proteo do patrimnio arqueolgico, para facilitar a cooperao com outros entes
pblicos e privados, e com a comunidade em geral na proteo desse patrimnio.
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A POLUIO ATMOSFRICA CAUSADA

PELA PECURIA LUZ DOS PRINCPIOS
DO DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
CAROLINA CORRA LOUGON MOULIN
Estudante de Ps-Graduao Latu Sensu em
Direito Ambiental no Centro de Atualizao
Em Direito -Cad- Em Belo Horizonte MG
1. INTRODUO
Atualmente muito se tem discutido sobre mudanas climticas, porm pouco se tem falado sobre a contribuio da pecuria neste processo.
Com o intuito de abordar o tema para a evoluo do direito ambiental brasileiro, este artigo versar sobre as emisses de gases de efeito estufa pela pecuria, sendo abordados de duas maneiras. Num primeiro momento ser estudada
a emisso de gases em mbito mundial, tendo como base o relatrio da Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao- FAO-. Num segundo
momento ser analisada a emisso destes gases no Estado de Minas Gerais, tendo
como base o Inventrio de Emisso de Gases de Efeito Estufa produzido pela
FEAM- Fundao Estadual do Meio Ambiente de Minas Gerais.
Aps esta anlise sero estudados alguns princpios do direito ambiental
brasileiro, como o da precauo, preveno, poluidor-pagador e informao.
2. MUDANAS CLIMTICAS
Desde o advento da Revoluo Industrial a concentrao de gases de efeito estufa na atmosfera vem aumentando. Os gases tm este nome uma vez que ao prender
o calor na atmosfera impede que a radiao da superfcie terrestre seja liberada de
volta ao espao, causando, dessa forma, a elevao da temperatura mdia do planeta.
O efeito estufa um fenmeno natural e necessrio para a manuteno na
vida na Terra. Ocorre que este fenmeno tornou-se um problema devido ao grande volume de emisses desde a Revoluo Industrial.
O aumento na temperatura do planeta ocasionar uma srie de mudanas,
como a mudana dos regimes de chuva e padres de vento, derretimento das
geleiras e dilatao trmica dos oceanos causando a sua elevao, aumento da
escassez e gua, dentre outros 1.
LIMA, Andr. O Direito para o Brasil scioambiental. Srgio Antnio Fabris Editor. Porto alegre, 2002, p.395
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242
As emisses de gs carbnico variam de acordo com o Pas e a regio. Nos

pases desenvolvidos a maior parte do carbono emitida por queima de combustveis fsseis. Nos pases subdesenvolvidos, como o Brasil, o desmatamento e
alteraes de uso do solo so as principais fontes de emisso de gs carbnico.
De acordo com LIMA2, existem quatro atividades humanas que mais
contribuem para o aumento das emisses desses gases, quais sejam, queima
de combustveis fsseis e transportes, destruio de florestas e mudanas no
uso do solo, criao de gado e cultivo de arroz, e degradao de resduos em
aterros sanitrios.
De todas essas atividades, a menos discutida a criao de gado, que ser
analisada neste artigo apenas sob o enfoque das emisses de gases de efeito estufa.
3. PECURIA E A SUA CONTRIBUIO PARA AS MUDANAS CLIMTICAS
A mudana climtica o mais srio desafio enfrentado pela raa humana, uma
vez que o aumento da temperatura acarreta o aumento do nvel de gua dos oceanos,
derretimento das calotas e geleiras polares e mudanas das correntes ocenicas.
A atmosfera fundamental para a manuteno de vida na terra. Alm de
prover o ar que respiramos, regula a temperatura, distribui a gua e protege a vida
dos raios infravermelhos. Estas funes esto equilibradas em um frgil processo
dinmico, composto por reaes qumicas e fsicas. H uma grande evidncia que
as atividades humanas esto alterando os mecanismos de equilbrios da atmosfera.
A reteno de raios infravermelhos na atmosfera provoca o aquecimento da
temperatura em volta da terra, ocasionando o efeito estufa. A alta concentrao
de gs carbnico, metano, clorofluorcarbonos e xidos de nitrognio contribuem
para o efeito. Os desflorestamentos e as queimadas das florestas representam uma
grande emisso de gs carbnico.
A poltica nacional contra a poluio centralizou-se apenas nos meios emissores de CFCs, no tratando a questo da pecuria, atividade altamente poluidora.
O tema merece importante ateno, uma vez que a criao de bovinos
cresce a cada dia no Brasil, pas que tem o maior rebanho bovino do mundo,
estimado em duzentos e cinqenta milhes de cabeas3, nmero que supera a
populao brasileira4.
A pecuria contribui maciamente para o efeito estufa, liberando gases para
a atmosfera no decorrer de toda a criao de gado, que engloba a preparao do
pasto para colocar os animais at o produto final para o consumidor, a carne. Este
processo ser analisado nesta parte da pesquisa.
Ibdem, p.394
Disponvel em http://www.portaldo meioambiente. org.br/noticias/ 2008/novembro/ 12/3.asp, acesso em 25 novembro 2008.
4
De acordo com o IBGE, a populao recenseada e estimada segundo as grande regies e unidades de federao em 2007
de 183 987 291 pessoas. Disponvel em : http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/contagem2007/contagem_final/tabela1_1.pdf. Acesso em 25 novembro 2008
2
3
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3.1 Emisso de Gases Poluentes na Atmosfera Devido Criao de Gado

De acordo com o relatrio da FAO sobre os impactos causados pela pecuria, intitulado Livestocks long shadow :Environmental issues and options, a
pecuria uma atividade que contribui fortemente para o aquecimento global,
emitindo cerca de 18% dos gases emitidos no planeta anualmente, levando-se em
conta a energia gasta, a indstria, o uso da terra, a destruio da floresta em pasto
e a agricultura para alimentar o boi5.
De acordo com este relatrio, a pecuria significantemente responsvel pela amplificao do efeito estufa, uma vez que o setor que mais
produz gases componentes do efeito, como o CO2 (dixido de carbono),
cuja produo mais elevada que a do setor de transportes; NO2 (xido
nitroso), proveniente do esterco do boi (o setor produz cerca de 65% deste
gs presente na atmosfera, e contm cerca de 300 vezes mais potencial de
aquecimento global que o CO2) e o metano, gs 23 vezes mais nocivo que o
CO2, produzido pelo arroto das vacas.
De acordo com DAJOZ (2005)6, os bovinos produzem de 300 a 500 milhes de toneladas por ano de metano, uma vez que este gs produzido por seu
aparelho digestivo.
Analisando a quantidade de gases emitidos pela pecuria tem-se que:
Emisso de gs carbnico: A emisso deste gs comea no desmatamento das florestas, em especial da Amaznia, para se fazer o pasto para o boi. De
acordo com o Plano Interministerial de Preveno e Combate ao Desmatamento,
oitenta por cento das reas desmatadas so ocupadas pela pecuria. Levando-se
em conta o desflorestamento para se fazer as pastagens, a terra para alimentao
do animal e a degradao causada pela pastagem, a pecuria um setor que contribui com uma importante quantidade para o aquecimento global, cerca de nove
por cento das emisses mundiais7.
Emisso de metano: Os animais ruminantes como bovinos e caprinos produzem metano atravs da fermentao entrica, um processo digestivo que ocorre no
rmen8. A pecuria emite cerca de trinta e cinco a quarenta por cento das emisses
de metano globais9. A produo de metano d-se tambm a partir dos dejetos
animais, principalmente quando manipulados na forma lquida, em condies de
anaerobiose. As emisses globais de metano provenientes dessa fonte so estimadas em cerca de vinte e cinco milhes de toneladas por ano (IPCC, 1995)10. Alm
do dejetos bovinos produzirem metano, o mal cheiro gerado pela produo agropecuria tem incomodado algumas cidades vizinhas que se encontram prximos
aos centros agropecurios.
5
FAO. 2006. Livestocks long shadow. Environmental issues and options. Food and Agriculture Organization of the United
Nations, Rome Disponvel em: ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/010/a0701e/a0701e.pdf. P.112
6
DAJOZ, Roger.Princpios da Ecologia.Traduo Ftima Murad-7ed. Porto Alegre:Artmed,2005, p.41
7
FAO, op.cit. P.112
8
Disponvel em http://www.cnpma.embrapa.br/projetos/index.php3?sec=agrog:::86. Acesso em 17 outubro 2008.
9
FAO, op.cit. P.112
10
Disponvel em http://www.cnpma.embrapa.br/projetos/index.php3?sec=agrog:::86. Acesso em 17 outubro 2008.
08 poluicao atmosferica.indd 243
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Emisso e xido nitroso: Este gs o mais danoso para o efeito estufa. A sua
contribuio de sessenta e cinco por cento das emisses mundiais11.
Emisso de amnia: Em 2004 as emisses mundiais de amnia estavam estimadas em quarenta e sete milhes de toneladas. Cerca de noventa e quarto por cento
dessas emisses esto na agricultura, dos quais sessenta e oito por cento emitido
pela pecuria ao depositar e aplicar o esterco12. A alta emisso de amnia uma das
causas principais de chuva cida e da destruio das paisagens e habitat naturais13.
De acordo com este respeitvel relatrio da FAO, no Brasil, as emisses de
gs carbnico emitidas somente atravs da mudana do uso da terra so maiores
do que as emitidas pelo setor energtico. As emisses de metano ocorridas na fermentao entrica do boi domina as emisses totais de metano emitidas em todo o
territrio nacional. O solo convertido em pastagem produzem a mais alta emisso
de xido nitroso brasileira, com uma grande contribuio do esterco. A pecuria
vista como um todo, incluindo a criao de animais e a mudana do uso da terra,
responsvel por emitir mais de 60 por cento de todas as emisses de gases do
efeito estufa em todo o territrio nacional14.
Conforme afirma Henning Steinfeld, chefe da FAO, O gado hoje uma das
coisas que mais contribui para os problemas ambientais mais srios da atualidade.
preciso tomar uma ao urgente para remediar esta situao15.
Segundo a FAO, o setor pecuarista gera mais gases de efeito estufa do que os
emitidos por todos os veculos automotores do mundo.
3.1.1 Anlise das Emisses de Gases de Efeito Estufa em Minas Gerais
Em 2005 o Estado de Minas Gerais foi responsvel por 29% de toda a produo de leite nacional, e o rebanho de corte do Estado representava 10,3 % de
todo o rebanho nacional, ficando atrs apenas dos Estados de Mato Grosso e Mato
Grosso do Sul. A principal prtica de manejo destes animais a criao de pastagens a cu aberto16.
De acordo com inventrio17 produzido pela Fundao Estadual de Meio Ambiente do Estado de Minas Gerais- FEAM- sobre as Emisses de Gases de Efeito
Estufa do Estado de Minas Gerais, o setor de Agricultura, Florestas e Uso do Solo,
com destaque para a pecuria, incluindo fermentao entrica e manejo dos dejetos, foi responsvel pela emisso de 57,1% da emisses de gases de efeito estufa,
sendo o setor que mais produziu estes gases. Este inventrio analisou tambm os
setores de Resduos, Processos Industriais e Energia.
FAO, op.cit. P.112

Ibidem p.114
13
MARK, Gold. The Global Benefits of eating less meat. Compassion in World Farming Trust, UK, 2004, p.38
14
FAO, op.cit. P.114
15
Informaes retiradas do jornal O Estado de So Paulo, 30/11/2006.
16
Inventrio de Emisses de Gases de Efeito Estufa do Estado de Minas Gerais. FEAM, Belo Horizonte, 2008, disponvel
em http://www.feam.br/images/stories/arquivos/mudnacaclimatica/inventario_gee%5B1%5D.pdf. Acesso em 20 maro
2009, p. 75
17
Ibdem, p. 33
11
12
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Emisso de dixido de carbono: As emisses deste gs resultaram de diversas atividades, incluindo a converso de florestas para o uso agropecurio e o uso
energtico de combustveis fsseis. O setor Uso do Solo foi o que mais emitiu
esta substncia, com 32,6 do total. A converso de florestas para outros usos, em
particular pela pecuria, foi responsvel pela maior parcela da emisso.
Emisso de metano: Em Minas Gerais a pecuria foi o setor que mais emitiu
metano na atmosfera, 75,6 % das emisses totais, produzidas pela fermentao
entrica do rebanho de ruminantes, principalmente bovino.
Emisses de xido nitroso: A pecuria tambm foi o setor que mais produziu
este gs, incluindo a deposio de dejetos de animais em pastagem, responsvel
por 71% das emisses e a aplicao de fertilizantes em solo agrcola, responsvel
por 13% do lanamento deste gs.
Emisses por valor adicionado: O clculo das emisses por valor adicionado permite que se verifique a quantidade de emisses geradas por quantidade de
riquezas produzidas. Novamente a pecuria foi o setor que teve o maior ndice de
emisso de gases, 3,55 de toneladas de CO2 para cada mil reais de PIB produzidos. Este ndice superior ao produzido pelo setor de indstria, 0,61 de toneladas
de CO2, pelo setor de servios, 0,25 de toneladas de CO2.
O ar est diretamente ligado aos processos vitais de respirao e fotossntese, e a sua poluio gera a alterao das caractersticas fsicas, qumicas ou biolgicas normais da atmosfera, de forma a ocasionar danos ao ser humano, fauna,
flora e aos materiais.
Assim, necessrio que o poder pblico adote medidas para impedir que
a enorme emisso desses gases na atmosfera, que prejudica a biodiversidade e a
qualidade de vida humana.
3.2 Pecuria e Consumo de Energia e Combustvel Fssil
Os animais usados na alimentao consomem muita energia como ser tratado a seguir.
Estudos indicam que a produo de carne consume 10 a 20 vezes mais energia por tonelada processada do que a produo de vegetais.
A maioria do gado alimentada com rao cuja produo utiliza bastante energia. O incremento das colheitas de gros utiliza muita energia para arar,
ceifar, colher, bombear gua, transportar e para produzir e aplicar fertilizantes e
pesticidas. Aps este processo, mais energia gasta para descascar, triturar, moer,
reduzir a umidade e torrar os gros. Finalmente mais energia usada para transformar o gro em rao e no transporte da rao at os rebanhos18.
Aps a alimentao do animal e atingido o seu peso ideal calculado em
arrobas, o gado transportado das fazendas para os abatedouros/frigorficos, o
que demanda milhes de litros de combustvel fssil. A energia utilizada para
18
Impactos sobre o meio ambiente do uso de animais para a alimentao.Sociedade Vegetariana Brasileira.
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246
produzir um quilo de carne de gado alimentado com rao equivalente a 1,7

litros de gasolina.
Produtos a base de carne tendem a gastar muito mais energia em processamento, embalagem, conservao, transporte e refrigerao do que produtos vegetais. Em comparao, muitas hortalias como frutas, verduras, tubrculos requerem pouco ou nenhum processamento e refrigerao, gastando muito menos
energia em sua cadeia produtiva.
Analisando a situao dos Estados Unidos, temos que mais de um tero de
toda energia consumida no pas e metade da energia gasta na agricultura destinada criao de gado19. E a quantidade de combustvel fssil necessria para
produzir protena animal oito vezes maior que a necessria para gerar protena
vegetal20. A quantidade de matria prima usada neste pas para a criao de todos
os animais usados na alimentao 33 por cento do total usado em todo o pas21.
De acordo com o Worldwatch Institute: O leo usado na indstria da
carne como combustvel para transporte e tratores, nos fertilizantes qumicos e
nos pesticidas de uma maneira tal que os produtos animais podem ser considerados subprodutos do petrleo22.
Tendo como base o relatrio da FEAM j citado, a pecuria em Minas Gerais responsvel por 3,7% do consumo total de energia no Estado, tendo como
maior consumo o leo diesel23.I
Assim, necessrio que o Poder Pblico adote medidas para diminuir o
consumo de combustvel fssil, recurso natural finito e vulnervel, que corre o
risco de acabar.
4. PECURIA E OS PRINCPIOS DO DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
Os danos ambientais causados pela pecuria podem ser divididos em dois
momentos. O primeiro como certo o dano atmosfrico causado pela criao de
bovinos, tendo em vista a alta emisso de gases poluentes na atmosfera, conforme
j demonstrado. Num segundo momento como incerto as conseqncias que a
emisso destes gases causar para a vida na Terra, uma vez que no temos certezas
cientficas dos reais efeitos causados pelo aquecimento global.
Em ambos os danos temos princpios do direito ambiental brasileiro que
se encaixam para tentar melhorar a qualidade de vida na terra, quais sejam, o da
preveno e o da precauo.
Alm destes dois princpios encontramos no ordenamento ptrio o princpio
do poluidor-pagador e o princpio da informao, que tambm sero analisados
tendo em vista a sua importncia para o assunto em voga.
WINCKLER, op.cit.p.16
Our food our future: Making a Difference with every bite: the Power of the Fork! EarthSave International. New York,
NY, p.11
21
Ibdem, p.11
22
Disponvel em :http://www.worldwatch.org/. Acesso em: 18 agosto 2008.
23
Inventrio de Emisses de Gases de Efeito Estufa do Estado de Minas Gerais. op.cit. p. 46
19
20
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4.1 Pecuria e Princpio da Preveno

O princpio da preveno trata de riscos ou impactos j conhecidos pela
cincia, ou seja, trabalha com os riscos concretos.
O princpio da preveno essencial em Direito Ambiental, priorizando as
medidas que impedem a origem de atentados ao meio ambiente, de modo a reduzir ou eliminar as causas de aes que possam vir a alterar a sua qualidade.
Este princpio est presentes em vrias convenes e tratados internacionais,
estabelecendo que os problemas ambientais sejam solucionados em tempo adequado, ou seja, desde o seu nascimento.
Este princpio basilar do Direito Ambiental aplicado quando se tem elementos seguros para afirmar que uma determinada atividade efetivamente perigosa, sendo aplicado ao momento anterior consumao do dano.
Como a reparao quase sempre incerta e quando possvel excessivamente onerosa, a preveno a melhor soluo. Como afirma Fbio Feldmann24:
... no podem a humanidade e o prprio direito contentar-se em
reparar e reprimir o dano ambiental. A degradao ambiental,
como regra, irreparvel. Como reparar o desaparecimento de
uma espcie? Como trazer de volta uma floresta de sculos que
sucumbiu sob a violncia do corte raso? Como purificar um lenol
fretico contaminado por agrotxicos?
Tem-se, portanto, que na tica do direito muitos danos ambientais so compensveis, porm sob a tica da tcnica e da cincia os danos ambientais so
irreparveis25.
Est demonstrado que a pecuria uma atividade que causa dano ambiental,
o qual deve ser prevenido, conforme reza o princpio da preveno. Dessa forma,
necessrio que este princpio seja respeitado, tendo em vista que o dano causado
na atmosfera devido s altas emisses de gases causadores do efeito estufa provenientes da pecuria ambientalmente irreparvel.
Conclu-se que o princpio da preveno primordial para instituir uma poltica de preservao do meio ambiente uma vez que a ocorrncia do dano em
matria ambiental pode significar a perda irreparvel de todo um ecossistema.
4.2 Pecuria e o Princpio da Precauo
Na dcada de 80, devido preocupao inicial com a proteo da camada de
oznio existente ao redor do planeta, comeou-se a usar o Princpio da Precauo
em matria ambiental.
24
FELDMAN, Fbio. Apresentao. In BENJAMIN, Antnio Herman V. (coord.). Dano ambiental: preveno, reparao
e represso. So Paulo: RT, 1993.
25
MILAR.Edis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprudncia, glossrio. 5ed.- So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007. P.767
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248
Este importante princpio do direito ambiental brasileiro est presente em duas convenes internacionais assinadas, ratificadas e promulgadas
pelo Brasil, quais sejam, a Conveno da Diversidade Biolgica, promulgada pelo Decreto 2.519 de 16/03/98, e a Conveno Quadro sobre a Mudana
do Clima. Ambas as convenes estabelecem que o princpio da precauo
deve ser usado para evitar ou minimizar os danos ao meio ambiente, sempre
que houver incertezas cientfica ante a ameaa de danos causadores de
mudana do clima 26.
De acordo com o entendimento de Paulo Afonso, acompanhando o pensamento de Cristiane Derani e Gerd Winter, para se colocar em prtica o princpio da precauo deveria se questionar a razo de existir de uma determinada
atividade. Assim, deveria ser esclarecida a razo final do que se produz, a qual
seria o incio de uma poltica cujos objetivos o bem estar da comunidade. Para
exemplificar, nas palavras de DERANI: A participao do Poder Pblico no
se direcionaria exatamente identificao e posterior afastamento dos riscos de
uma atividade. pergunta causaria A um dano? seria contraposta a indagao
Precisamos de A?27. Para Cristiane Derani28, citando Gerd Winter, a realizao de uma atividade teria como critrio geral a sua necessidade, analisando a
melhora na qualidade de vida e no da sua prejudicialidade. Esta anlise deve
ser feita nas atividades humanas mais danosas ao meio ambiente, como a emisso industrial, apropriao de recursos naturais e trnsito de produtos.
MACHADO afirma que: No se trata da precauo que tudo impede ou que tudo
v catstrofes ou males. O princpio da precauo visa durabilidade da sadia qualidade
de vida das geraes humanas e continuidade da natureza existente no planeta.29
Dessa forma, pode-se dizer que este princpio funciona como uma espcie
de princpio in dubio pro ambiente, ou seja, na dvida sobre o prejuzo que uma
certa atividade pode causar ao ambiente, decide-se a favor do meio ambiente e
contra o potencial poluidor30.
Philippe Sands31 discorre que este princpio poder ter uma interpretao
mais ampla, na qual h a inverso do nus da prova. Sob este novo enfoque, as
pessoas que desejam realizar uma atividade devem provar que ela no causar
danos ao meio ambiente, antes da concesso do direito de liberar substncias poluidoras ou realizar a atividade proposta.
Canotilho tambm goza do mesmo entendimento ao afirmar que ... o potencial poluidor que tem o nus da prova de que um acidente ecolgico no vai
ocorrer e de que adoptou medidas de precauo especficas.32
MACHADO, Paulo Affonso Leme.Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo: Editor Malheiros, 2008 P.69.
DERANI, Cristiane.Direito Ambiental Econmico. So Paulo. Ed. Max Limonad, 2008, p.152.
28
Ibdem p. 153
29
MACHADO, op. cit. p.48
30
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes, LEITE, Jos Rubens Morato. Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. So
Paulo: Saraiva, 2007, p.41
31
SANDS, Philippe. O Princpio da Precauo. In: VARELLA Dias Marcelo; PLATIAU, Ana Flvia Barros (Orgs), Belo
Horizonte: Del Rey, 2005, p.37
32
CANOTILHO, op. cit. p.41
26
27
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Conclu-se, portanto, que o princpio da precauo exige uma proteo antecipatria do meio ambiente num momento anterior ao estabelecimento do nexo
causal com uma certeza cientfica absoluta. Ou seja, se pauta na mera possibilidade de risco e incerteza do dano, tendo em vista que, em regra, a degradao
ambiental irreparvel.
4.3 Pecuria e o Princpio do Poluidor-Pagador
De acordo com o jurista Edis Milar, o princpio do poluidor-pagador aquele
no qual busca-se imputar ao poluidor o custo social da poluio por ele gerada, engendrando um mecanismo de responsabilidade por dano ecolgico abrangente dos
efeitos da poluio no somente sobre bens e pessoas, mas sobre toda a natureza. 33
Em suma, este princpio visa internalizar no processo produtivo as externalidades negativas geradas. So chamadas de externalidades uma vez que so recebidas pela coletividade, diferentemente do lucro, que fica com o produtor privado.
Dessa forma, o causador da poluio deve arcar com os custos necessrios
diminuio, eliminao ou neutralizao deste dano. DERANI34 sugere que este
custo pode ser transferido para o preo do produto final, arcando o consumidor
com o custo da utilizao de produtos que no prejudiquem o meio ambiente.
Porm afirma que este procedimento poderia sobrecarregar o mercado, sendo prejudicial justa distribuio de riquezas.
De acordo com o Princpio 16 da Declarao do Rio de 1992:
as autoridades nacionais devem procurar promover a internalizao dos custos ambientais e o uso de instrumentos econmicos,
tendo em vista a abordagem segundo a qual o poluidor deve, em
principio, arcar com o custo da poluio, com a devida ateno
ao interesse pblico e sem provocar distores no comrcio e nos
investimentos internacionais.
Para que haja esta internalizao, os usurios dos recursos ambientais devem
contribuir para a manuteno e melhoria dos prprios recursos, reconhecida a sua
escassez e valorao econmica. necessrio tambm que o poluidor mea o seu
passivo ambiental, que dever ser avaliado jurdico-contabilmente, pelo impacto
de sua atividade e refletindo nos custos finais de sua atividade econmica35.
Este princpio atua antes e independentemente dos danos ao meio ambiente
terem ocorrido, tendo ligao com os princpios da precauo e da preveno.
Kloplfer, citado por DERANI36, assevera que o princpio do poluidor-pagador tm quatros dimenses: objetivo-racional-econmica, a social-tica-normativa, a poltico-ambiental e a jurdico-normativa.
33
34
35
36
MILAR, Edis. Direito do Ambiente, doutrina- jurisprudncia- glossrio. 4 edio, So Paulo, 2008, pg.771
DERANI, op. cit. p. 143
PEDRO, op.cit.p. 10
DERANI, op. cit. p. 146
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250
A primeira dimenso confirma que este princpio deve ser baseado na inteno de afastar o custo decorrente de uma prtica poluidora. A segunda acepo
inclui o Estado no seu papel social, com o intuito de reconhecer o porte de cada
poluidor. A terceira perspectiva rene as duas previamente citadas, para definir
com bastante clareza o poluidor pagador, quem pode ser classificado e responsabilizado. Por fim, o ltimo aspecto apresenta as diversas formas jurdicas de
responsabilizao do poluidor-pagador.
Entende-se, portanto que a determinao do poluidor-pagador uma deciso
poltica. Ou seja, o Estado pode obrigar o poluidor a mudar o seu procedimento ou
a adotar medidas de diminuio da poluio gerada.
Analisando a aplicao deste princpio em outros pases, temos que na Dinamarca e na Irlanda est sendo discutida a possibilidade de se pagar um imposto
pela propriedade de cada vaca como medida para combater o aquecimento global.
O valor do imposto na Irlanda seria de 13 euros (39 reais) e na Dinamarca 80
euros (238 reais) por vaca37.
Para que este princpio seja realmente efetivado, necessrio que os custos
para que os agentes econmicos previnam a poluio seja proporcional aos pagamentos decorrentes desse princpio. Nas palavras de Canotilho 38: S assim os
poluidores so motivados a escolher entre poluir e pagar ao Estado, ou pagar para
no poluir investindo em processos produtivos ou matrias primas menos poluentes, ou em investigao de novas tcnicas e produtos alternativos.
Conclu-se que este princpio necessrio para que se tenha um meio ambiente
ecologicamente equilibrado, devendo estar presente na elaborao de polticas pblicas,
que orientar os empreendedores a uma proteo mais eficaz dos recursos naturais.
4.4 Pecuria e o Princpio da Informao
O art. 5, inc.XIV da Constituio Federal estabelece que assegurado a
todos o acesso informao. Este direito tambm um dos objetivos e um dos
instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei 6938/81), de forma
que a sociedade possa ser informada para ter uma participao ativa na defesa do
nosso patrimnio ambiental.
O Estado Democrtico de Direito tem como postulado bsico o direito
informao, essencial para a comunidade zelar pelo equilbrio ecolgico do planeta, de forma que a melhor maneira de tratar questes ambientais assegurar a
participao de todos os cidados interessados.
Estabelece o Princpio 10 da Declarao do Rio, que cada indivduo deve
ter acesso adequado a informaes relativas ao meio ambiente de que disponham
as autoridades pblicas, de forma que os Estados devem estimular a conscientizao e a participao pblica, colocando a informao disposio de todos.
Informaes retiradas do endereo eletrnico: http://www.24horasn ews.com.br/ index.php? mat=284947. Acesso em

20 maro 2009.
38
CANOTILHO, op.cit.p.49
37
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251
O ser humano, ao compreender o real significado da questo ambiental,

resgatado de sua situao de passividade39, tornando-se apto a discutir os problemas e propor mudanas. Assim, a informao se torna mais que necessria, ela
imprescindvel para que se tenha uma populao consciente de que o simples ato
de comer carne contribui para o aquecimento global.
Tendo em vista este importante princpio do direito ambiental, necessrio
que o Poder Pblico adote polticas de informao sociedade, de forma que esta
atue de forma eficiente, contribuindo para a preservao e a manuteno de um
meio ambiente ecologicamente equilibrado.
5.1 A pecuria significantemente responsvel pela amplificao do efeito estufa,
uma vez que o setor que mais produz gases componentes do efeito, como o dixido de carbono, xido nitroso, metano, e amnia.
5.2 Esta atividade tambm responsvel pelo alto consumo de energia e combustvel fssil, uma vez que os produtos proveniente de animais gastam grande quantidade desses recursos ao serem processados, embalados, conservados, transportados e
refrigerados, de forma que um quilo de carne consome 1,7 litros de gasolina.
5.3 Os princpios da preveno, precauo, poluidor-pagador devem ser respeitados por esta atividade, devendo o Poder Pblico adotas as medidas necessrias
para que o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado seja efetivado.
5.4 necessrio que o Poder Pblico adote polticas pblicas de informao acerca da poluio atmosfrica causada pela pecuria.
39
MILAR, op.cit.p.223
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O Direito energia como direito

humano e SUA DIMENSO URBANA
CAROLINA DUTRA
Mestranda em Direito Ambiental Unisantos

Bolsista Fapesp
SIMONE LAVELLE GODOY
Mestranda em Direito Ambiental Unisantos

Bolsista Pd. Waldemar do Valle Martins Unisantos
1. ENERGIA, MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO: O PROBLEMA

Com efeito, as variadas atividades humanas e o consumo de energia apresentam clara correlao, e mais: permanentemente crescente. Segundo a Agncia
Internacional de Energia1, a demanda mundial por energia primria2 cresce em
mdia 1,6% ao ano, o que representa um aumento esperado de 45% entre 20062030. No Brasil3, essa demanda por energia primria aumentou 5,5% no perodo
de 2006-2007.
At 2015, os 191 Estados-Membros das Naes Unidas, incluindo o Brasil, tero que realizar os compromissos dos Objetivos do Milnio4, ampliando o
acesso a servios essenciais s suas populaes. Energia e gua, por exemplo, so
elementos primordiais para uma vida digna, sem os quais no se pode ter sade,
educao e desenvolvimento. A Organizao das Naes Unidas5 revela que, no
mundo, cerca de 10 milhes de pessoas no tm acesso aos servios de energia
e aproximadamente 1,2 milhes sequer possuem acesso gua potvel, sendo
a maioria dessa massa de excludos composta por mulheres e crianas pobres.
No cenrio brasileiro, o cenrio no diferente: o ltimo censo realizado pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica quantificou que 11 milhes de habitantes, distribudos em 2,5 milhes de domiclios, no possuem acesso energia
OCDE, International Energy Agency (IEA). World Energy Outlook 2008 - Executive Summary. Disponvel: <http://
www.iea.org/Textbase/press/pressdetail.asp?PRESS_REL_ID=275>. Acesso: 22 mar. 2009.
2
Segundo Goldemberg, energia primria pode ser definida como a energia que ingressa no sistema econmico, mensurada antes de transformada ou consumida (GOLBEMBERG, Jos et al. Energia Primria, Final, til, Equivalente e
Atividade Econmica. In: Revista Economia e Energia, ano III, n. 16, set.-out. 1999, p. 01).
3
BRASIL, Empresa de Pesquisa Energtica (EPE). Balano Energtico Nacional 2008: Ano Base 2007. Rio de Janeiro,
2008, p. 07.
4
PNUD, Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento. Objetivos de Desenvolvimento do Milnio. Disponvel:
<http://www.pnud.org.br/odm/index.php?lay=odmi&id=odmi>. Acesso: 02 mar. 2009.
5
UN-Energy, United Nations Energy. Sustainable Energy: a Framework for Decision Makers. Disponvel: <http://esa.
un.org/un-energy/pdf/susdev.Biofuels.FAO.pdf>. Acesso: 20 mar. 2009.
1
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eltrica no pas, o que representa 80% do total nacional da excluso eltrica6. O

engajamento da comunidade internacional na consecuo de metas comuns desenha o contorno de novos direitos indispensveis promoo do desenvolvimento
sustentvel. Logo, o direito energia apresenta-se como uma condio basilar ao
direito ao desenvolvimento, fundamental edificao do direito vida digna para
todos os seres humanos7.
Destarte, embora no tenha sido explicitamente reconhecido na Constituio
Federal Brasileira de 1988, defende-se a existncia na ordem jurdica brasileira do
direito energia como direito humano. Em primeiro lugar, porque a Repblica
Federativa do Brasil8 enunciou, entre seus princpios fundamentais, o valor da
dignidade da pessoa humana, cuja plenitude, na sociedade atual, dificilmente se
concebe sem que ao ser humano seja dado o acesso energia; em segundo, porque dentre os objetivos fundamentais da Repblica9 tambm esto o de garantir
o desenvolvimento nacional e o de reduzir as desigualdades sociais e regionais,
misses essas que dependem do acesso energia. Por essas razes, mesmo no
constando expressamente no rol de direitos e garantias fundamentais, sua deduo decorre da sistemtica constitucional, que lhe confere a fora normativa que
necessita para se tornar um direito. Dessa forma, tanto nas sociedades urbanas
quanto nas comunidades isoladas geograficamente, tal direito influi consideravelmente na realizao de outros direitos fundamentais como o direito alimentao,
sade e ao meio ambiente sadio, e sua negao, em ltima anlise, configura
uma negativa prpria dignidade humana.
2. Direito energia, um novo direito humano?
Como se sabe, o processo histrico de ampliao do contedo jurdico da
dignidade humana tem se formado medida que novos direitos so reconhecidos e agregados ao rol de direitos fundamentais. Os direitos humanos individuais, chamados de direitos de primeira gerao, consistem em direitos de
liberdade, ou seja, direitos cujo exerccio pelo indivduo requer que as demais
pessoas e o Estado se abstenham de turbar. Isto significa que o direito de expresso, de associao, do devido processo e de manifestao do pensamento
poderiam se realizar pelo exerccio da liberdade, com a garantia negativa de que
nenhuma instituio ou cidado ir perturbar seu gozo. J os direitos sociais,
chamados como de segunda gerao, caracterizam-se como direitos-meio, isso
, so as garantias necessrias para que possam as pessoas gozar de seus direitos
individuais, e englobam os direitos econmicos, sociais e culturais. Como seria
possvel manifestar o livre pensamento sem educao, por exemplo? A fim de
6
BRASIL, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Censo e Sociedade: Estatsticas para a Cidadania, 10
ed. Rio de Janeiro: 2000, p. 28.
7
UN-Energy, United Nations Energy. The Energy Challenge for Achieving the Millennium Development Goals. Disponvel:
<http://www.energyandenvironment.undp.org/undp/index.cfm?DocumentID=Library=Document>. Acesso: 20 mar. 2009.
8
BRASIL, Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, 1988. Art. 1, III.
9
Idem, ibidem, Art. 3, III.
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se evitar fices jurdicas, positivou-se nos textos constitucionais e nos documentos internacionais o direito educao. Nessa linha, os direitos de terceira
gerao, como o direito ao meio ambiente equilibrado e o direito ao desenvolvimento, foram criados com o propsito de conferir maior extenso aos direitos
individuais, gerando inclusive efeitos para o futuro, protegendo o direito das
geraes ainda no nascidas10.
Nessa evoluo, observa-se que a fruio dos direitos humanos questo
complexa, que demanda medidas no apenas protetivas, mas tambm concretas
por parte dos Estados no desafio de disciplinar o processo social, visando mitigar
a excludente fora econmica para promover o pleno desenvolvimento da pessoa
humana11, que se traduz em paz e bem-estar.
Embora a noo de direitos fundamentais seja mais antiga que o constitucionalismo, que consagrou a necessidade de insculpir um rol mnimo de direitos em
documento escrito, derivado da vontade popular, passando de documento poltico
para um documento jurdico, tem-se que a exequibilidade de uma Constituio
depende mais do quanto seu texto atende ao equilbrio real de foras polticas e
sociais em determinado momento, do que quais ou quantas so as garantias nela
insculpidas12. Como afirma BUCCI, no basta uma Constituio bem escrita
para que ela seja cumprida e obedecida, mas uma ordem jurdica bem estabelecida pode ser instrumento significativo de melhoria social13.
Nessa linha, o fato de especficos direitos no estarem expressos como fundamentais em uma Constituio no implica o enrijecimento de sua fora normativa. possvel buscar-se, com base na prpria Constituio, a melhoria das
condies sociais, partindo-se da conjectura da mxima abrangncia do exerccio
das garantias nela previstas14. E uma das formas de evoluir nessa arena jurdica
atravs da afirmao de princpios.
Segundo Mello15, princpio o mandamento nuclear de um sistema, seu
alicerce, disposio fundamental que irradia sobre diferentes normas, compondolhes o esprito e servindo de critrio para sua exata compreenso e inteligncia.
Para o autor, os princpios definem a lgica e a racionalidade do sistema normativo, para o qual confere a tnica e d sentido harmnico. Pelo critrio de elucidao de valor, diferem das regras jurdicas, que exprimem dirigidos alinhamentos
de conduta. Princpios e regras compem o gnero normas jurdicas16, que, por
BUCCI, Maria Paula Dallari et al. Direitos humanos e polticas pblicas. So Paulo: Plis, 2001, p. 07-08.
Idem, ibidem, p. 08.
12
MORAES, Alexandre de. Direitos humanos fundamentais: teoria geral, comentrios aos arts. 1o a 5o da Constituio da
Repblica Federativa do Brasil. 6a ed. So Paulo: Atlas, 2005, p. 01.
13
BUCCI, Maria Paula Dallari et al. Ob. cit., p. 09.
14
15
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 15 ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 629-630.
16
Silva apenas define princpios e normas jurdicas, pois no h para o autor distino entre normas e regras jurdicas,
logo princpios e regras jurdicas no so espcies de normas jurdicas. Contudo, apresenta em relao aos princpios a
seguinte tipologia: princpios poltico-constitucionais, que so as normas fundamentais de que derivam logicamente as
normas particulares e traduzem as opes polticas fundamentais conformadoras da Constituio; e princpios jurdicoconstitucionais, como sendo os princpios constitucionais gerais informadores da ordem jurdica nacional, decorrentes
de certas normas constitucionais (SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 27 ed. So Paulo:
Malheiros, 2006, p. 91-92).
10
11
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sua vez, so definidas como o juzo hipottico condicional que prev um fato
jurdico e liga e ele uma consequncia17.
De acordo com Bucci18, os direitos humanos expressam-se em sua maioria atravs de princpios. Na Constituio Federal brasileira de 1988, os direitos
humanos cristalizados nos princpios insculpidos nos artigos 1 ao 5, servem de
critrio para a exata compreenso e inteligncia das demais normas, consistindo base slida para se anunciar a presena do direito energia como um direito
humano na ordem jurdica brasileira. Deste modo, se no plano terico a dicotomia
entre princpios e regras est relativamente sedimentada, de modo a conferir aos
princpios mais do que mero carter programtico, garantindo sua juridicidade, ou
seja, sua fora obrigatria em relao s demais normas do sistema, o problema
que ora se impe a de como concretiz-los.
Bonavides reala as contribuies de Dworkin no tema. Para o segundo autor19, as normas jurdicas desdobram-se, na realidade, em trs espcies: os princpios, as regras e as policies, cuja traduo remete s polticas pblicas. Mas,
questiona Bonavides, como possvel considerar as polticas pblicas uma espcie de norma jurdica?
Consoante Bucci20, se, de um lado, so as normas jurdicas caracterizadas
pela generalidade e abstrao, isto , enunciando o dever-ser de forma no dirigida e sendo aplicveis a indivduos e situaes que a ela se subsumem; por outro
lado, atuam as polticas pblicas preenchendo espaos normativos e concretizando princpios e regras. Diversamente de princpios e regras jurdicas, que baseiam
e descrevem direitos, so as polticas pblicas, ao propor objetivos gerais e abstratos, construdas para a consecuo de objetivos determinados. Tambm em aluso
s palavras de Dworkin, Bucci21 conclui que princpios so proposies que descrevem direitos; polticas (policies) so proposies que descrevem objetivos.
Uma sada para o aparente entrave na enunciao do direito energia,
portanto, revel-lo atravs das polticas pblicas, que representam um instrumento com propsito mais operacional do Direito. Polticas pblicas podem ser
definidas como programas de ao governamental voltados concretizao
de direitos22.Compostas por normas, atos e decises de natureza heterognea,
por vezes dispostas em diferentes espaos normativos, as polticas pblicas programam a execuo de atividades em direo ao imperativo da eficcia, que
o que se aguarda no campo da energia. Esta, alis, tem sido a opo do Estado
brasileiro, como fez com a criao de polticas pblicas como o Programa de
Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica (PROINFA)23 e o Programa
KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. Coimbra: Americo Amado Editor, 1962, apud FERRAZ JR., Trcio Sampaio.
Teoria da Norma Jurdica. Rio de Janeiro: Forense, 1992, p. 74.
18
19
DWORKIN, Ronald. Taking Rights Seriously, p. 90 apud BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional, 20
ed., 2007, p. 252.
20
21
DWORKIN, Ronald. Taking Rights Seriously, p. 90 apud BUCCI, Maria Paula Dallari et al. Ob. cit., p. 11.
22
23
BRASIL, Lei Federal 10.438, de 26 abr. 2002.
17
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Nacional de Produo e Uso de Biodiesel (PNPB)24, que, ao menos no plano do

discurso, vo alm de polticas setoriais. E, como assinala Bucci25, no poderia ser diferente: a tendncia jurdica mxima amplitude na interpretao dos
direitos humanos assegura que todas as polticas pblicas, no necessariamente
relacionadas aos direitos humanos, garantam o gozo da esfera de liberdade a
todos e a cada integrante do povo.
3. Importncia do reconhecimento do direito energia: o direito de acesso
energia
Os debates internacionais tm ressaltado a importncia do reconhecimento
da energia como um direito humano, condio indispensvel ao alcance dos demais direitos humanos. Como visto, sem o acesso equitativo a uma quantidade
mnima de energia, os outros direitos estabelecidos tornam-se inalcanveis.
O direito energia no foi explicitamente reconhecido na Carta Internacional de Direitos Humanos26. Do mesmo modo, a Declarao Internacional de
Direitos Humanos27 e o Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e
Culturais28 no fazem qualquer meno a esse direito, o no significa que ele no
exista. O direito energia guarda sua independncia e se afirma por inferncia
tanto do artigo 25 da Declarao Internacional de Direitos Humanos, que prev
que toda pessoa tem direito a um nvel de vida suficiente para lhe assegurar e
sua famlia a sade e o bem-estar nesse aspecto, a energia se relaciona ao
prprio direito vida, consubstanciado no artigo 3 da Declarao ; como pelo
artigo 11 do Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais,
que determina que se garanta o direito de todas as pessoas a um nvel de vida
suficiente para si e para suas famlias, incluindo alimentao, vesturio e alojamento suficientes, bem como a um melhoramento constante das suas condies
de existncia indicando o termo incluindo que esse rol de direitos no pretende ser exaustivo, mas sim interpretado de forma extensiva, cabendo aos Estados
a adoo de medidas para garant-lo, o que se inicia com a absteno negativa,
arbitrria ou omissa, ao acesso energia em quantidade e qualidade suficientes.
No que tange aos aspectos qualitativos do acesso energia, saliente-se que
a noo de fornecimento deve ser analisada de forma compatvel com a dignidade humana e no em sentido estrito, relacionado a aspectos tcnicos. Sobre esse
ponto, ressalta-se que em 2005 a Assembleia Mundial para Energias Renovveis
produziu como resultado do Terceiro Frum Mundial para Energias Renovveis,
BRASIL, Lei Federal 11.097, de 13 jan. 2005.

26
ONU, Organizao das Naes Unidas. Carta das Naes Unidas, adotada em 26 jun. 1945 e proclamada em
24 out. 1945.
27
ONU, Organizao das Naes Unidas. Declarao dos Direitos Humanos, adotada e proclamada pela Resoluo 217 A
(III) da Assembleia Geral das Naes Unidas, em 10 dez. 1948, assinada pelo Brasil na mesma data.
28
ONU, Organizao das Naes Unidas. Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, 1948,
adotada pela Resoluo 2.200-A (XXI) da Assembleia Geral das Naes Unidas, em 16 dez. 1966, ratificada pelo Brasil
em 24 jan. 1992.
24
25
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realizado em Bonn, na Alemanha, uma declarao final, intitulada O Direito Humano ao Acesso a Energias Renovveis29. Esse importante documento30 parte da
premissa que:
A experincia do sculo XX mostra que o sistema do fornecimento de energia
estabelecido, com a base nas energias fsseis e, em parte, na energia atmica, no capaz de garantir este direito fundamental a todos. Esse direito est
sendo violado milhes de vezes. Por causa do esgotamento prximo das fontes
fsseis de energia e suas dramticas consequncias para o clima e o meio ambiente, ser, no futuro, cada vez mais difcil garantir este direito humanidade
cada vez mais numerosa. O direito somente poder ser cumprido atravs das
energias renovveis.
A ideia prevalecente no momento que as energias renovveis seriam essa

energia de qualidade, cabendo aos Estados promov-la em quantidades aceitveis.
Nesse sentido, cumpre destacar o posicionamento da comunidade internacional
ao imprimir esforos na recente instituio da Agncia Internacional de Energias
Renovveis (IRENA), em 200931. Segundo sua Comisso, visa a IRENA tornarse a fora motriz na rpida transio para a generalizao do uso sustentvel das
fontes renovveis de energia em escala global. Compete IRENA orientar tanto
os pases industrializados como os pases em desenvolvimento aqui no fazendo
distino entre Norte-Sul , ajudando todos no acesso a informaes pertinentes,
incluindo dados sobre o potencial das energias renovveis, as melhores prticas,
os mecanismos financeiros e o estado da arte da especializao tecnolgica, bem
como no aprimoramento dos seus quadros normativos e administrativos32.
A concepo do direito ao acesso s energias sustentveis como um direito
humano, embora no explcita nos documentos e nas normativas internacionais
sobre o tema, depreende-se da atual sistemtica da proteo internacional dos
Direitos Humanos, conjugada com o complexo jurdico voltado promoo do
desenvolvimento da pessoa humana e da especial da proteo ambiental.
Com efeito, a compreenso do meio ambiente como um direito fundamental
do ser humano, e, consequentemente, como um direito humano, teve seu incio
apenas em 198633, quando a Declarao ao Direito do Desenvolvimento34 trouxe
29
WREA, World Renewable Energy Assembly. The Human Right to Renewable Energy. 3rd World Renewable Forum.
November 30th, 2005. Disponvel: <http://www.wrea2005.org/final_communique.php>. Acesso: 20 dez. 2008.
30
Idem, ibidem (livre traduo).
31
Dos 120 pases representados na conferncia, 75 assinaram a fundao da IRENA. O Brasil, a despeito de seu discurso
sobre energias renovveis, em especial sobre os biocombustveis etanol e biodiesel, foi um dos 45 pases que no assinaram
esse documento (IRENA, International Renewable Energy Agency. List of Signatory States, which signed the Statute at
the Founding Conference, 2009; IRENA, International Renewable Energy Agency. List of Delegations, 2009. Disponvel:
<http://www.irena.org/documents.htm>. Acesso: 20 fev. 2009).
32
IRENA, International Renewable Energy Agency. Report of the Conference on the Establishment of the International
Renewable Energy Agency. Disponvel: <http://www.irena.org/irena.htm>. Acesso: 20 fev. 2009.
33
ANNONI, Danielle. Os Rumos do Direito Internacional dos Direitos Humanos, p. 504. In: LIEO, Renato Zerbini Ribeiro (coord.). Os rumos do Direito Internacional dos Direitos Humanos: ensaios em homenagem ao professor Antnio
Augusto Canado Trindade. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Ed. 2005.
34
ONU, Organizao das Naes Unidas. Declarao do Direito ao Desenvolvimento, adotada em 14 dez 1986, por 146
votos a favor, 01 contra (EUA) e oito abstenes (Dinamarca, Finlndia, Repblica Federal da Alemanha, Islndia, Israel,
Japo, Sucia e Reino Unido).
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em seu artigo 2 a ideia de que toda a pessoa humana sujeito central do desenvolvimento. Consolidou-se, no entanto, com a Declarao e Programa de Ao
de Viena de 199335, que trouxe as caractersticas da universalidade, interdependncia e inter-relao como pilares dos direitos humanos, e propugnou pela necessidade de sua proteo imediata em termos do direito democracia e do direito
ao desenvolvimento36, que, a partir daquele momento, passava a ser tratado por
desenvolvimento sustentvel.
Toda essa trajetria proporcionou bases slidas para que a Declarao do Rio
de Janeiro37, juntamente com a Agenda 2138, materializasse o direito fundamental do
ser humano ao meio ambiente e ao desenvolvimento sustentvel, ao dispor que os
seres humanos esto no centro das preocupaes com o desenvolvimento sustentvel. Tm direito a uma vida saudvel e produtiva, em harmonia com a natureza.
Em razo dessa evoluo, possvel se perceber trs formas de tratamento
da relao entre direitos humanos e o meio ambiente desde a primeira grande
conferncia internacional em matria ambiental em Estocolmo no ano de 1972:
primeiramente, compreendeu-se a proteo ao meio ambiente como uma pr-condio garantia dos direitos humanos, em especial vida e sade; uma segunda
viso, presente nos tratados e declaraes aps o ano de 1992, entende que certos
direitos humanos so essenciais para s proteo ao meio ambiente, dentre esses
estariam o direito alimentao, sade, moradia; mais recentemente, surge
uma nova concepo, que v a relao em termos de indivisibilidade, concluindo
que o meio ambiente um direto humano substantivo e independente, com aspectos qualitativos prprios, falando-se, por exemplo, em direito ao meio ambiente
saudvel ou ao meio ambiente seguro39.
Dessa forma, o direito ao acesso s energias sustentveis vem na esteira
das mudanas assumidas na feio do direito energia e de seu reconhecimento
internacional. Antes disso, porm, decorre da evoluo do tratamento do meio
ambiente como um direito fundamental, e, posteriormente, como direito humano
autnomo, balizado, ainda, pelos ideais de desenvolvimento sustentvel.
Em relao ao espao para um novo direito humano, Canado Trindade
refora a ideia da evoluo e da complementaridade dos direitos humanos, pois
juridicamente nada impede que em decorrncia da indivisibilidade dos direitos
humanos determinados direitos passem a compor o ncleo mais enriquecido de
direitos fundamentais e inderrogveis40. Exemplificando seu pensamento, o au-
ONU, Organizao das Naes Unidas. Declarao e Programa de Ao de Viena, adotada em 25 jun. 1993.
ANNONI, Danielle. Ob. Cit., p. 505.
37
ONU, Organizao das Naes Unidas. Declarao do Rio de Janeiro, adotada ao final dos trabalhos da Conferncia das
Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, 03 a 14 jun. 1992.
38
ONU, Organizao das Naes Unidas. Agenda 21, programa de ao adotado adotada ao final dos trabalhos da Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, 03 a 14 jun. 1992.
39
SHELTON, Dinah. Human Rights, Health and Environmental Protection: Linkages in Law and Practice, p. 394-395. In:
LIEO, Renato Zerbini Ribeiro (coord.). Os rumos do Direito Internacional dos Direitos Humanos: ensaios em homenagem ao professor Antnio Augusto Canado Trindade. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Ed. 2005.
40
CANADO TRINDADE, Antonio Augusto. A Justiciabilidade dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais no Plano
Internacional. p. 213. In: GONZALES VOLIO, Lorena. Presente y Futuro de los Derechos Humanos: ensayos em honor a
Fernando Volio Jimnez. San Jos: Instituto Interamericano de Direitos Humanos, 1998.
35
36
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tor cita o direito vida, considerado como o mais fundamental dos direitos, que,
alm do direito a viver e permanecer vivo, abarca o direito s condies de vida,
ou seja, o viver com dignidade41. As condies de vida superam os mnimos
de subsistncia, pois, atualmente, a progresso na temtica dos direitos humanos
indica que, acima de tudo, a vida deve ser digna. Como conceber, portanto, uma
vida digna, sobretudo em meio urbano, quando o ser humano no possui acesso
energia, ou, se possui, se trata de espcie de energia em quantidade insuficiente
ou em qualidade indesejada, que acarrete a ricos e pobres problemas como o de
sade ocasionado pela poluio atmosfrica, por exemplo? Utilizando-se do raciocnio de Canado Trindade o prprio direito energia um direito fundamental
a ser respeitado, pois inerente condio de vida digna.
Atualmente, j no se pode conceber o direito energia dissociado de outros valores, cabe, seno, pens-lo no direito ao acesso s energias renovveis.
Sua natureza de direito humano torna impensvel seu tratamento isolado, sem
compreend-lo sob os aspectos do direito ao meio ambiente equilibrado e do desenvolvimento sustentvel.
O direito ao acesso s energias renovveis, quer pensado em sua face de
elemento do direito vida, quer compreendido como um novo direito humano
possuir o relevo da proteo oferecida aos Direitos Humanos, pois ambos revestem-se da mesma finalidade: buscar a dignidade da pessoa humana.
O reconhecimento desse direito surge ento de uma evoluo dos direitos
humanos j consagrados, prestando-se, tambm, a reforar aqueles j existentes
dos quais surgiu como desdobramento. Alm disso, demonstra a necessidade de
ateno permanente para a garantia de outros direitos que esto por vir. Canado Trindade42 afirma que esses novos direitos no restringem, mas sim ampliam,
aprimoram e fortalecem o corpus dos direitos humanos e contribuem para clarificar o contexto social em que todos os direitos humanos se inserem.
A partir dessa constatao surge um novo desafio: adequar o universo jurdico a essa realidade. Tarefa essa que compreende, segundo Canado Trindade43,
a necessidade de repensar todo o direito em face da complexidade das novas
e mltiplas relaes jurdicas que se apresentam, para fazer frente s novas
exigncias de proteo ao ser humano. A inquestionvel interdependncia entre
direitos humanos e meio ambiente, somada relao que guardam com o direito
ao desenvolvimento, necessrio para o alcance das condies de vida digna, impe que os sistemas de proteo dos direitos humanos e do meio ambiente- sejam
convergentes, o que ainda no uma realidade44.
No entanto, as mudanas nesse cenrio apontam para que essa convergncia ocorra brevemente, considerando que os documentos internacionais desde a
41
CANADO TRINDADE, Antonio Augusto. Direitos Humanos e Meio Ambiente - Paralelo dos Sistemas de Proteo
Internacional. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Ed., 1993, pp. 71-81.
42
CANADO TRINDADE, Antonio Augusto. A Proteo Internacional dos Direitos Humanos: Fundamentos Jurdicos e
Instrumentos Bsicos. So Paulo: Saraiva, 1991. p. 58.
43
Idem, Ibidem. p. 58.
44
ANNONI, Danielle. Ob. Cit., p. 514.
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Declarao do Rio de Janeiro (1992) j apresentam em sua redao a interdependncia entre proteo ambiental, desenvolvimento e paz no mundo. Nos sistemas
regionais de proteo aos Direitos Humanos, os direitos relacionados vida digna
nos centros urbanos, como o direito integrao social, j serviu de fundamento
para proteger o direito humano ao meio ambiente em face, por exemplo, da construo de usinas nucleares45.
4. O DIREITO ENERGIA SUSTENTVEL E SUA DIMENSO URBANA
O espao urbano o espao transformado e transformador no qual e com o
qual se estabelecem relaes e no qual so desenvolvidas as atividades humanas46.
A cidade deve ser compreendida tanto como um espao de vida como um lugar
de passagem, resultado da produo cultural e histrica de uma natureza humanizada. tambm um ecossistema, com potencial de recursos naturais latentes,
subutilizados, mal utilizados ou at desperdiados47. E justamente o modo como
ocorre a humanizao da natureza no processo de produo desse espao pode
gerar problemas scio-ambientais, dentre os quais possvel citar a poluio atmosfrica, das guas e a gerao de resduos.
Os danos ambientais nas cidades podem ser definidos como toda degradao
ambiental que viole direito fundamental de todos a uma sadia qualidade de vida nas
cidades48. Para defender e proteger o meio ambiente, afastando os riscos de danos
e danos ambientais, h instrumentos jurdicos como a responsabilizao civil do
poluidor, que tem carter reparatrio e preventivo. Entretanto, h tambm a possibilidade de adoo de novos mecanismos atravs de inovaes de ordem tecnolgica.
Inovao tecnolgica, nos termos do artigo 2, inciso IV, da Lei 10.973/0449,
definida como a introduo de novidade ou aperfeioamento no ambiente produtivo ou social que resulte em novos produtos, processos ou servios. Para Maciel50, as inovaes tecnolgicas representam o desenvolvimento de novas formas de produzir, aplicar e distribuir o conhecimento.
primeira vista, parece que tais definies resumem inovao tecnolgica a simples tcnica aplicada a determinado conhecimento. Todavia, luz da
previso constitucional, entende-se que as inovaes tecnolgicas representam
significantes mecanismos de transformao da realidade social. Os artigos 218
e 219 da Constituio Federal de 1988 dispem caber ao Estado promover e
incentivar o desenvolvimento cientfico, a pesquisa e a capacitao tecnolgi-
Idem, ibidem, p. 515

SILVA, Solange Teles da. Espao urbano e aes civis pblicas. In SALLES, C. A. de; SILVA, S. T. da; NUSDEO, A. M
de O. Processos coletivos e tutela ambiental. Santos: Leopoldianum, 2006, pp. 315-330.
47
SACHS, Ignacy. Quo vadis, Brasil? In SACHS, Ignacy; WILHEIM, Jorge; PINHEIRO, Paulo Srgio (orgs.). Brasil: um
sculo de transformaes. So Paulo: Companhia das Letras, 2001, p. 498.
48
MIRRA, lvaro Luiz Valery. Ao civil pblica e a reparao do dano ao meio ambiente. So Paulo: Ed. Juarez de
Oliveira, 2002, p. 89.
49
BRASIL, Lei Federal 10.973, de 02 dez. 2004.
50
MACIEL, M. L. Cincia, tecnologia e inovao: ideias sobre o papel das cincias sociais no desenvolvimento. Parcerias
Estratgicas, n.21, p.33-44, dez. 2005, p. 34.
45
46
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262
cas, tendo em vista o bem pblico e do progresso das cincias, de modo que
tais inovaes devero se voltar para a soluo dos problemas brasileiros e para
o desenvolvimento do sistema produtivo nacional e regional. Partilhando esse
entendimento, Silva51 coloca que uma inovao no apenas tecnolgica, ela
constitui igualmente inovao social, poltica e econmica, que decorre de um
conjunto de fatores articulados fatores sociais, culturais e da prpria organizao da sociedade.
A partir dessas leituras, possvel diferenciar dois prismas das inovaes
tecnolgicas: de um lado, o que reflete uma perspectiva conservadora da inovao; e de outro, aquele que a considera um fator de renovao social. Segundo
Silva52, pode-se dizer que:
No primeiro caso, pode ocorrer a substituio de determinado processo ou
dispositivo tecnolgico, o incremento de tecnologias no interior de padres
tecnolgicos j existentes (lock-in) ou a busca de solues quando a cadeia
de inovaes se esgotou, impondo processos tecnolgicos considerados como
de finais de circuito (end of pipe), do tipo curativo tratamento da poluio
a posteriori. No segundo caso, h a busca de estratgias alternativas de inovao a partir de caminhos originais (breakthroughs).
Nessa tica, Andrade53 traduz haver nas trs primeiras vertentes (lock-in,
end of pipe e a posteriori) uma perspectiva linear e conservadora da inovao,
que inclui a lgica substitutiva e o incrementalismo. Para o autor, essa lgica tem
conduzido boa parte das discusses sobre o emprego de inovaes tecnolgicas
no campo da energia e a questo ambiental. Contudo, afirma o autor54 que a substituio de uma fonte de energia por outra ou a adio contnua de componentes e
produtos tecnolgicos no garantem por si um aprimoramento social e tecnolgico. Assim, a busca por alternativas energticas est revestida um carter convencional, claramente substitutivo, pois55:
A crtica s tecnologias ambientais elaborada por estudiosos da inovao vai
no sentido de que elas no requerem novos paradigmas tecnolgicos ou cientficos, mas avanam dentro de direes consagradas do debate ambiental, como
consumo de energia e preservao de recursos, e so marcadas por uma perspectiva finalizadora, de final de circuito (end of pipe), que significa encerrar
toda uma trajetria tecnolgica em nome de sua viabilidade ambiental. Em
outras palavras, ao invs de repensar o panorama econmico e tecnolgico
da sociedade industrial, bastaria substituir uma fonte de energia por outra ou
adicionar um dispositivo paliativo em determinadas mquinas.
SILVA, Solange Teles da. Efetividade do Direito Ambiental diante das inovaes tecnolgicas do sculo XXI. In: Revista
InterfacEHS, v. 1, 2007, p. 02.
52
53
ANDRADE, T. de. Inovao tecnolgica e meio ambiente: a construo de novos enfoques. In: Revista Ambiente e
Sociedade, v. 06, n. 011, jan.-jul. 2003, p. 94.
54
55
ANDRADE, T. de. Ob. cit., p. 98.
51
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Nessa ordem de ideias, para que as inovaes tecnolgicas no campo da energia realmente representem uma renovao, sobretudo no espao urbano, necessrio superar consagradas tendncias, pois limitar-se a recorrer s substituies para
o controle dos riscos ambientais no produzir os avanos substantivos almejados.
Entretanto, indaga Silva56, como determinar as alternativas para responder s necessidades do presente sem comprometer a satisfao das necessidades
das geraes futuras?. Para responder ao questionamento, preciso tambm
avaliar a questo dos riscos. Segundo a autora57:
[...] se por um lado o progresso da cincia, da tecnologia e da inovao promove a prosperidade, criando condies para a melhoria da qualidade de vida
dos seres humanos em sociedade, por outro lado, esse mesmo progresso tambm implica riscos e algumas de suas aplicaes podem trazer consequncias
irreversveis vida no planeta.
De forma contundente, sinaliza Beck58 que a emergncia da sociedade do

risco representa o princpio de uma era de incertezas, em que a cincia e a tecnologia assumem a condio de proeminentes instrumentos sociais. Os riscos,
segundo Delmas-Marty59, nos trazem do espao virtual para o real, representando, de acordo com SILVA60, uma situao de perigo eventual, mais ou menos
previsvel, ou seja, a probabilidade de realizao de uma ameaa ou exposio,
da segurana ou da prpria existncia de uma pessoa ou mesmo de uma coisa.
Ainda de acordo com SILVA61:
certo que o risco zero no existe, e a questo que as sociedades contemporneas enfrentam no a supresso de todos os riscos, j que eles fazem parte
da prpria existncia. A verdadeira questo que se coloca a da adoo de um
procedimento de avaliao desses riscos e da escolha dos riscos que se deseja correr, ou seja, da necessidade de tal atividade para o pleno desenvolvimento dessas
sociedades. Trata-se de distinguir entre os riscos admissveis e os inadmissveis,
qualificao complexa, mas necessria.
A sada para questo, portanto, repousa no controle e na qualificao dos riscos,
a fim de que se possa conciliar inovaes tecnolgicas e a proteo do meio ambiente,
resposta essa oferecida pela cincia jurdica, particularmente pelo Direito ambiental62.
V-se, assim, que todo o potencial de uma inovao tecnolgica no se
realiza de qualquer forma, podendo, ao contrrio, ser ambivalente ou negativo.
Para que uma inovao tecnolgica, como as energias renovveis, represente um
importante vetor para a melhoria da qualidade de vida da sociedade brasileira,
deve sua produo e seu uso ser estimulados pelo Estado, respeitando as balizas
do Direito. Mediante instrumentos jurdicos, especialmente atravs de polticas
SILVA, Solange Teles da. Ob. cit., p. 02.

58
BECK, Ulrich. La Socit Du Risque: sur la voie dune autre modernit. trad. Laure Bernardi. Paris: Ed. Flammarion, 1986, p. 47.
59
DELMAS-MARTY, Mirreile. Les forces imaginantes du droit: le relatif et luniversel. Paris: Ed. du Seuil, 2004, p. 354.
60
SILVA, Solange Teles da. Ob cit., p. 04.
61
62
56
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pblicas, criam-se as condies para conciliar os interesses em jogo: o progresso

scio-econmico gerado pela inovao tecnolgica e a proteo ambiental63.
Nessa ordem de ideias, no apenas no Brasil como em outros pases, o entusiasmo veiculado por Governos e grupos da indstria em relao s energias
renovveis no pode exceder o necessrio um exame cuidadoso das potenciais
consequncias econmicas, sociais e ambientais. No caso brasileiro, h evidncias de que o etanol e o biodiesel podem gerar benefcios ambientais a partir de
sua adoo no setor de transportes, especialmente nos centros urbanos, porm h
igualmente indcios que esses biocombustveis podem levar troca de um conjunto de problemas ambientais por outro64. Surge, assim, a necessidade de ingerncia
da cincia jurdica, que se manifesta pela imposio de normas e instrumentos
que limitam a concretizao dos riscos em danos ambientais, a fim de garantir a
efetividade do direito energia ao direito ao meio ambiente sadio, em um contexto
marcado pela reflexo sobre o modelo de desenvolvimento que est se buscando.
5.1 Seria ingnuo afirmar que o simples reconhecimento do direito energia como
direito humano resolveria o problema de milhes de pessoas que no possuem
acesso a esse recurso. A histria montra que at a expressa previso de um direito
no garante seu cumprimento. O direito alimentao adequada, por exemplo, foi
formalmente declarado, todavia alarma a estimava que milhes de pessoas no
tm acesso a tal direito fundamental65.
5.2 Contudo, a necessidade do suprimento de energia sustentvel tambm to
importante que justifica sua garantia, sobretudo ao se analisar o incerto cenrio
da mudana do clima global. O uso macio de energias sujas, impactantes ao
meio ambiente, contribui intensificao dos fenmenos climticos que assolam
a populao mundial, expondo ricos e pobres, porm obviamente piorando a condio desses.
5.3 Deste modo, a previso expressa desse direito agiria como um instrumento
de presso, incitando a comunidade internacional e os governos a envidar seus
esforos para prover as necessidades bsicas de energia s populaes, o que em
ltima anlise traduziria o direito de acesso energia em quantidade e qualidade
aceitveis em obrigaes e responsabilidades legais, tanto em nvel internacional
como nacional, assim estimulando os Estados a melhorar suas condies de gerenciamento e infra-estrutura de proviso de energia, bem como o aprimoramento
de polticas pblicas energticas com o fim de se garantir um mnimo de energia
de qualidade para todos os seres humanos.

PIMENTEL, David et al. Renewable Energy: Current and Potential Issues. In: BioScience, v. 52, 2002, p. 1.120.
65
FAO, Food and Agriculture Organization. Agriculture, Food and Water, 2003. Disponvel: <http://www.fao.org/>. Acesso: 01 mar. 2009.
63
64
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5.4 Ainda sim, a existncia de delineamento jurdico condizente com a importncia do direito contribuiria para que indivduos e sociedade civil participassem
mais ativamente das questes relacionadas s energias, sobretudo sobre seus impactos no desenvolvimento urbano, considerando as consequncias da adoo de
um ou de outro modelo energtico. Tratar as energias, juridicamente, apenas como
uma espcie de bem no mais condiz com a realidade em que a viso puramente
econmica perdeu espao para a finalidade voltada dignidade humana.
5.5 A compreenso do direito s energias sustentveis como um direito humano tambm possibilita maior fiscalizao na observncia de princpios e normas
ambientais, pois indivduos ou organizaes da sociedade civil podero se valer
dos rgos internacionais de proteo aos direitos humanos, inclusive tribunais,
para buscar a responsabilizao do Estado. No caso do Brasil, que parte na Conveno Interamericana de Direitos Humanos e reconhece a competncia da Corte
Interamericana de Direitos Humanos desde o ano de 1999, seria a Corte de So
Jos um rgo competente para conhecer dos inconvenientes que o direito s energias renovveis, ou melhor, sua inobservncia, poderiam trazer ao meio urbano.
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RESERVA LEGAL NA LEGISLAO BRASILEIRA:

VIABILIDADE DE IMPLEMENTAO NAS
REAS HABITADAS POR POPULAES
TRADICIONAIS E REAS PROTEGIDAS
DAUANA SANTOS FERREIRA
Universidade Federal do Par-Ufpa, Mestranda
1. Introduo
O estudo feito nesse artigo de grande relevncia para a sociedade brasileira, uma vez que nos leva a repensar a forma como o meio ambiente vem sento
tratado pelo homem nas ltimas dcadas e questionar se o modelo de preservao
proposto vem dando certo.
No primeiro tpicos ser feita uma breve abordagem acerca da trajetria
do direito ambiental, assim como as correntes de pensamento que nortearam a
implementao do direito ambiental na Constituio brasileira.
No segundo tpico faz-se uma reflexo em relao proteo do meio ambiente, destacando a Reserva Legal como um dos institutos jurdicos mais importantes e no menos polmico, quando se fala em combate degradao ambiental. Ser questionado at que ponto esse instituto est sendo aplicado de forma
eficiente, apontando algumas falhas na atual legislao, bem como na atuao do
Poder Pblico.
O terceiro tpico Enfatiza a legitimidade da Reserva Legal perante a Constituio Federal de 1988, como destaque a sua importncia de sua obedincia como
um dos requisitos para o cumprimento da funo social da propriedade.
Por fim o quarto e ltimo tpico faz uma abordagem acerca da necessidade
ou no de instituir a Reserva Legal em reas protegidas de uso sustentvel, bem
como em reas habitadas por populao tradicional.
2. Um breve histrico da trajetria do direito ambiental
O Homem, aps sculos utilizando o meio ambiente de maneira insustentvel, a medida que optou por uma postura economicocentrista em relao aos
recursos naturais, qual seja, reduzir o bem ambiental a valores de ordem econmica, fazendo com que qualquer considerao acerca do mesmo, tenha como
ponto central o proveito econmico pelo ser humano (LEITE, PILAT, JAMUND, 2007), causou ao equilbrio ecolgico um impacto de propores irreversveis. Contudo foi apenas no final do Sculo XX, que o homem percebeu a necessidade de modificar sua atuao em relao ao meio ambiente, momento em que
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o assunto passou a ser o ponto cerne de preocupao global, tendo em vista que a
natureza h algumas dcadas j apresentava sinais de que os recursos ambientais
no so inesgotveis e que o ser humano para ter qualidade de vida depende de
um ambiente ecologicamente equilibrado.
Um dos primeiros encontros em que se debateu sobre a questo ambiental foi a Conveno de Estocolmo de 1972, colocou-se em posio antagnica
o desenvolvimento econmico e a preservao do meio ambiente, em meio a tal
dicotomia para amenizar as diferenas entre estes, foi criado na conferncia nos
princpios 5 e 8 a noo de desenvolvimento sustentvel, que se prosperou anos
depois nos princpios da Declarao da Rio/92.
Em meio ao contexto ambiental do final do sculo XX, houve um fenmeno
que se convencionou chamar de esverdeamento1 das Constituies dos Estados,
e a Constituio brasileira tambm aderiu ao referido fenmeno, em que o meio
ambiente assume uma dimenso objetivo2-subjetiva3, influenciada pela tica do
antropocentrismo alargado, em que h o reconhecimento de um direito subjetivo
do indivduo (meio ambiente como indispensvel para a vida humana) e da proteo autnoma ao meio ambiente (tutelado como bem autnomo).
Nas palavras de Oliveira e Guimares (2004: 77-78):
O homem passa a ser visto, a partir de ento, no mais como dono dos
recursos naturais, mais como o seu gestor. Substitui-se dessa forma a viso antropocntrica clssica por uma viso antropocntrica alargada. Na primeira, o
homem o centro da natureza. Na segunda, o homem vislumbrado como um
elemento da natureza. Por isso ela deve ser protegida pelo seu valor intrnseco e
no apenas pela unidade que dela pode advir para o homem (...) A propriedade
passa, nesse contexto, a ter uma funo, a funo ambiental. No se pode mais
encar-la apenas como um meio de resolver os problemas sociais e econmicos,
mais tambm como requisito indispensvel para se garantir uma vida saudvel
a todos os indivduos.
3. A Reserva Florestal na Legislao brasileira
No perodo imperial, o Brasil enquanto colnia j se preocupava com
o desaparecimento de determinas espcies de rvores nativas, contudo isso
no pode ser considerado como uma preocupao ambiental, tendo em vista
que o tipo de matria-prima o qual era protegido seriam as espcies arbreas
utilizadas na fabricao de embarcaes da frota portuguesa. Esse acontecimento levou a Coroa Portuguesa a expedir as cartas rgias, que declaravam
ser de sua propriedade toda a madeira naval, denominada como madeira de
Incorporao do direito ao ambiente equilibrado como um direito fundamental (LEITE, PILAT, JAMUND, 2007:103).
Dimenso objetiva: O direito ao ambiente equilibrado protegido como instituio. Embora a proteo do ambiente
ainda esteja vinculada ao interesse humano, ela se d de forma autnoma, ou seja, sem que confira ao indivduo um direito
subjetivo (LEITE, PILAT, JAMUND, 2007: 104).
3
Dimenso subjetiva: Vislumbra-se um carter to somente antropocntrico, em que o ambiente protegido, no como
bem autnomo, mas a servio do bem-estar do homem (LEITE, PILAT, JAMUND, 2007: 105).
1
2
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lei, nome at os dias atuais utilizado para designar as madeiras nobres em

nosso pas (JOELS, 2002).
Entretanto foi no Sculo XX em 1934, com a elaborao inicial do anteprojeto de Lei que desencadeou no Decreto n 23.793, o qual ficou conhecido
como Cdigo Florestal de 1934, que o Brasil passou a ter sua primeira legislao
exclusivamente ambiental.
Diante das vrias medidas apontadas pelo referido Cdigo, h um destaque
especial ao art. 23, que instituiu a quarta parte, que dispunha sobre a limitao
ao direito de uso da propriedade, pois obrigava os proprietrios rurais a disponibilizar 25% da propriedade para reserva de vegetao nativa da regio em que estava
localizada. A demarcao de tal rea era de competncia do delegado municipal
de florestas, que tinha o papel de definir reas a serem preservadas, para delimitar
a quarta parte da propriedade o delegado deveria consultar o registro de imveis
da comarca, seria realizado ento o levantamento das propriedades existentes at
21 de julho de 1935, data em que o primeiro Cdigo Florestal entrou em vigor
(OLIVEIRA, 2003).
Seguindo o preceito do Cdigo anterior, o atual Cdigo Florestal Brasileiro
promulgado em 15 de setembro de 1965, institudo pela Lei 4771/65, tambm se
preocupou em disponibilizar dentro da posse ou propriedade rural rea, ilesa de
supresso total, a qual se convencionou chamar no mais como quarta parte, mas
como Reserva Legal, conceito estabelecido pela Medida Provisria no 2.166-67,
de 24 de agosto de 2001, no art. 1, III, 2, do Cdigo Florestal:
rea localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada
a de preservao permanente, necessria ao uso sustentvel dos recursos naturais, conservao e reabilitao dos processos ecolgicos, conservao da
biodiversidade e ao abrigo e proteo de fauna e flora nativas.
Reserva legal, uma rea florestada, no caracterizada como APP4 ou de regime
de utilizao limitada, cujo percentual definido por Lei, onde proibido o corte raso5,
com o objetivo de garantir a perenidade dos recursos ambientais. (MARQUES,1999).
Qualquer imvel rural de que se tenha a propriedade ou a posse deve destinar
parte de sua rea Reserva Legal, esta por sua vez deve ser averbada junto a inscrio do registro de imvel da propriedade, j na posse dever ser realizado um TAC
(Termo de Ajustamento de Conduta), entre o possuidor e o rgo ambiental estadual ou federal competente, com fora de ttulo executivo. Uma vez determinada a
Reserva Legal no pode sofrer alterao de sua destinao, desmembramento ou de
retificao da rea, nos casos de transmisso inter vivos ou causa mortis.
A crtica que se faz em relao a dificuldade para que ocorra a averbao,
vez que o nmero de propriedades ou posses rurais que se encontram registradas
no Estado do Par, no reflete o nmero real existente na regio, dado esse cla-
4
rea de preservao permanente: rea coberta ou no por vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os
recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e
assegurar o bem-estar das populaes humanas; (Lei 4771/65, art. 1, 2, II).
5
Corte raso um tipo de corte em que feita a derrubada de todas as rvores, de parte ou de todo um povoamento florestal, deixando o terreno momentaneamente livre de cobertura arbrea, com apoio na Portaria P/1986 IBDF. (MACHADO, 2002: 706).
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ramente constatado pelo atual Registro de Terras Pblicas, institudo pela Lei n
10.267/01, no qual consta que no Estado do Par apenas 29 (vinte e nove) propriedades rurais foram cadastradas segunda a gide dessa lei, outro ponto a ser questionado o que diz respeito ao proprietrio rural ser o responsvel por tomar a
iniciativa em registrar a Reserva Legal , e como no h uma fiscalizao eficiente
do territrio pelos rgo competentes fica difcil a punio dos proprietrias que
no obedecem a legislao.
O art.16, 2 veda o corte raso da mata em rea de Reserva Legal, determinando sua utilizao sob o regime de manejo florestal de uso sustentvel6 e
com a autorizao da autoridade competente. Cabe demonstrar a preocupao do
legislador em punir quem utiliza a Reserva Legal de forma ilegtima, conforme o
disposto nos arts. 38 e 39 do Decreto n 3.179/99.
Art. 38. Explorar vegetao arbrea de origem nativa, localizada em rea de
reserva legal ou fora dela, de domnio pblico ou privado, sem aprovao prvia
do rgo ambiental competente ou em desacordo com a aprovao concedida:
Multa de R$ 100,00 (cem reais) a R$ 300,00 (trezentos reais), por hectare ou
frao, ou por unidade, estreo, quilo, mdc ou metro cbico.
Art. 39. Desmatar, a corte raso, rea de reserva legal:
Multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), por hectare ou frao.
Fao um destaque especial para as sanes aplicadas aos que cometem crimes ambienteis, em se tratando de Reserva Legal, a norma coercitiva se mostra
insignificante aos olhos do proprietrio rural, pois o valor estipulado em termos de
multa por supresso da Reserva Legal muitas vezes compensa o desmatamento,
alm do que no perdem os incentivos dos crditos rurais.
Contudo na prtica essa norma sancionadora pouco tem influenciado para a obedincia da implementao da Reserva Legal, tendo em vista que o principal problema
fica a cargo da no delimitao da Reserva Legal nas propriedades e posses rurais.
Outro ponto importante diz respeito ao proprietrio ou posseiro que suprimiu
toda ou parte da rea de floresta, que a priori deveria ser destinar Reserva Legal,
o titular do imvel fica obrigado a reflorestar ou deixar que a rea se refloreste
atravs dos agentes naturais (somente possvel nos casos em que o processo de
desmatamento deixar restos de vegetao que seja capaz de brotar e desenvolver
nova floresta), podendo ainda compensar a rea de Reserva Legal, nos termos da
lei, conforme prev o art. 44 do Cdigo Florestal.
O questionamento que se tem feito acerca do tempo que a legislao determinou para que essa rea fosse recompensada, estipulou que a cada trs anos o
proprietrio deve recompor o mnimo de um dcimo da rea, o que levaria trinta
anos para que o proprietrio completasse o total da Reserva Legal.
H quem entenda pela Inconstitucionalidade do art. 44 Cdigo do Florestal,
pois julga ser ilegal estabelecer um prazo to alargado para a recomposio da
Reserva Legal, tendo em vista ser a Reserva Legal uma condio inerente pro-
Manejo florestal sustentvel: administrao da floresta para a obteno de benefcios econmicos, sociais e ambientais,
respeitando-se os mecanismos de sustentao do ecossistema objeto de manejo.
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priedade rural, o que nesse caso violaria o art. 225 da Carta Magna, que por ter
elevado o meio ambiente ao de rol de direito fundamental, entende que este deve
ser exercido de imediato, no devendo tal preceito ser desprezado pelo legislador
infraconstitucional (ANTUNES, 2005).
Outro entendimento do dispositivo o de que o Cdigo Florestal, no admite
a supresso da Reserva Legal, a recomposio somente teria aplicabilidade para
supresses ocorridas antes da criao da norma jurdica, tendo em vista que na
ocorrncia de tal fato os proprietrios ou posseiros esto sujeitos a sano disposta em lei (SILVA, 2003). Essa seria a corrente a qual coaduno, se a lei expressa
em delimitar rea de reserva legal, no h que se falar em corte raso da mesma.
O Cdigo Florestal no deixou a Reserva Legal fora da pequena propriedade
rural7, a distino que o legislador faz dessa em relao a grande propriedade, se d
por permitir que seja utilizado para efeito de compute da Reserva Legal o plantio de
rvores frutferas, ornamentais, industriais, desde que sejam plantadas em conjunto
com espcies nativas. Mais uma distino em relao a pequena propriedade, fica a
cargo da gratuidade da averbao da Reserva Legal, bem como do dever do Poder
Pblico em prestar apoio tcnico e jurdico, quando houver necessidade.
vlido elogiar a atitude do legislar ao conceder iseno do ITR (Imposto
Territorial Rural), a rea destinada Reserva Legal que esteja devidamente legalizada, conforme previso do art. 104 da Lei 8171/91, Lei de Poltica Agrcola, bem
como da lei n 9.393/96 que dispe sobre o ITR em seu art. 10, 1, II.
Contudo o que se tem debatido como saber se a rea declarada como sendo
de Reserva Legal pelo proprietrio ou possuidor no ato da inscrio, corresponde
exatamente a rea de fato destinada a tal instituto.
O Cdigo Florestal criou mais uma possibilidade de Reserva Legal, qual
seja, a Reserva Legal em regime condominial, permitindo que duas ou mais propriedades rurais possam fazer a utilizao dessa modalidade de Reserva Legal,
desde que respeite o percentual legal em relao a cada imvel e que esteja presente as devidas averbaes a margem da escritura de cada um.
A ltima modalidade a Reserva Legal coletiva que ocorre no interior de
loteamentos, poder ser agrupada em uma s poro em condomnio entre os
adquirentes. A indagao nesse ponto se por analogia essa modalidade poderia
ser utilizada em reas habitadas por populaes tradicionais, sem desprezar o percentual de Reserva Legal estipulada para cada regio do pas.
O corre que o art. 17 do Cdigo Florestal que faz referncia Reserva Legal
coletiva, encontra-se com problema de referencial, vez que faz referncia a alnea
a, do art. 16, porm esse artigo foi modificado pela Medida Provisria 2.166-67,
de 24 de agosto de 2001, que dentre outros dispositivos retirou a alnea referida no
art. 17. Contudo ao meu ver, tal acontecimento no torna inaplicvel o art. 17 do
Cdigo Florestal. Basta que no compute da Reserva Legal coletiva seja observado
o percentual estipulado para a regio.
Pequena propriedade rural, aquela considera nos arts. 10, 3, e 14, 4 do Dec. n 5.975, de 30-11-2006, que dispe
sobre o pequeno proprietrio rural ou possuidor familiar.
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Um dos pontos mais polmicos quando se aborda a Reserva Legal quando se trata do percentual que deve ser utilizado para o seu compute. Atualmente
temos trs percentuais diferentes que variam de acordo com a localizao da propriedade ou posse no pas, como prev o art. 16 do Cdigo Florestal:
Art. 16. As florestas e outras formas de vegetao nativa, ressalvadas as situadas em rea de preservao permanente, assim como
aquelas no sujeitas ao regime de utilizao limitada ou objeto de
legislao especfica, so suscetveis de supresso, desde que sejam mantidas, a ttulo de reserva legal, no mnimo:
I oitenta por cento, na propriedade rural situada em rea de floresta localizada na Amaznia Legal;
II trinta e cinco por cento, na propriedade rural situada em rea
de cerrado localizada na Amaznia Legal, sendo no mnimo vinte
por cento na propriedade e quinze por cento na forma de compensao em outra rea, desde que esteja localizada na mesma microbacia, e seja averbada nos termos do 7 deste artigo;
III vinte por cento, na propriedade rural situada em rea de floresta ou outras formas de vegetao nativa localizada nas demais
regies do Pas; e
IV vinte por cento, na propriedade rural em rea de campos gerais localizada em qualquer regio do Pas.
O percentual utilizado foi estabelecido pela MP-Medida Provisria n
2.166-67, de 24 de agosto de 2001, percentual esse que vem sendo muito criticado pelos proprietrios rurais, principalmente os que tm seu estabelecimento rural
localizado na Amaznia Legal, tendo em vista que a rea destinada anteriormente
a entrada em vigor da referida MP era de 50%. O questionamento que se faz
se realmente o aumento do percentual da Reserva Legal para 80% na Amaznia
Legal, diminuiu a incidncia de desmatamento?
Pois conforme publicao de Abril de 2008, do IMAZON (Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amaznia), na revista Transparncia Florestal-Amaznia Legal, houve um aumento no desmatamento na Amaznia Legal, no primeiro
trimestre de 2008, quando comparado a dados no mesmo perodo do ano anterior,
conforme a publicao:
Para o perodo de agosto de 2007 a abril de 2008, a rea desmatada
alcanou 3.849 quilmetros quadrados. Registrando um aumento de
10% em relao ao mesmo perodo do ano anterior (agosto de 2006 a
abril de 2007) quanto foram desmatados 3.473 quilmetros quadrados.
Tambm houve aumento de 42% no total desmatado no primeiro quadrimestre de 2008 se comparado ao mesmo perodo de 2007. De fato,
o desmatamento subiu de 292 quilmetros quadrados (janeiro a abril
de 2007) para 415 quilmetros quadrados (janeiro a abril de 2008).
Ento como justificar o crescimento do desmatamento na Amaznia Legal.
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Ao meu ver falta Poltica Pblica (fiscalizao, tcnicos qualificados e interao

entre os rgos ambientais dos entes federados), para fazer valer os mecanismos
jurdicos existentes proteo do meio ambiente, existe tambm a falta de conscientizao dos grandes proprietrios rurais, pois estes olham para o seu imvel
como um investimento de curto prazo, sendo que ele deve ser visto como um
investimento de curto, mdio e longo prazo.
Nesse cerne a Reserva Legal deve ser adequada trplice funo da propriedade rural8, qual seja, econmica, social e ambiental. Usa-se menos a propriedade
para usar-se sempre. A existncia de uma reserva legal, mais do que uma imposio legal um ato de cuidado a si mesmo e a seus descentes (MACHADO, 2002).
Para os Estados localizados na Amaznia Legal, houve a preocupao do legislador em disponibilizar mecanismos para de reduo no percentual da Reserva
Legal, desde que haja o zoneamento ecolgico-econmico. Podendo a Reserva
Legal em caso de recomposio ser no mnimo de 50% do imvel rural segundo
o 5 inciso I do art. 16 do Cdigo Florestal:
5 O Poder Executivo, se for indicado pelo Zoneamento Ecolgico
Econmico ZEE e pelo Zoneamento Agrcola, ouvidos o CONAMA, o Ministrio do Meio Ambiente e o Ministrio da Agricultura
e Abastecimento, poder:
I reduzir, para fins de recomposio, a reserva legal, na Amaznia Legal, para at cinquenta por cento da propriedade, excludas,
em qualquer caso, as reas de Preservao Permanente, os ectonos, os stios e ecossistemas especialmente protegidos, os locais de
expressiva biodiversidade e os corredores ecolgicos;
Em relao ao percentual da Reserva Legal, deve ser estudado e avaliado por
pessoas especializadas, para que realmente se possa chegar a um percentual justo
e vivel para os proprietrios rurais e para o meio ambiente.
4. A funo social da propriedade rural
Nesse novo contexto em que o meio ambiente colocado como um Direito Fundamental de natureza difusa9, a Constituio Federal brasileira de 1988,
garante o direito propriedade, contudo este direito condicionado ao cumpri-
Art. 186. A funo social cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critrios e graus de
exigncia estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I
aproveitamento racional e adequado;
II
utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente;
III
observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho;
IV
explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores.
9
Interesses Difusos: So aqueles indivisveis, cujos titulares so pessoas indeterminadas.
8
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274
mento de sua funo social10 (art. 5 XXII e XXIII da CF). A funo social da
propriedade assegura a populao em geral, que todo o titular de domnio, tem
o compromisso de no cometer atos que possam impedir ou deteriorar o bem da
comunidade, ou seja, o titular tem o dever de cuidar para que a propriedade no
perca sua capacidade produtiva, produzindo dessa forma riqueza ao titular do domnio e satisfazendo as necessidades da populao em geral.
A que tudo indica, a propriedade apesar de ser um direito individual, no
mais exercido de forma absoluta, uma vez que os II e III do art. 170 da CF,
contemplam propriedade privada o princpio da funo social, bem como o
princpio da ordem econmica, sendo tais princpios criados com a finalidade de
assegurar a todos os cidados a existncia digna, conforme os ditames da justia
social (art. 170 caput, CF).
O cumprimento da funo social da propriedade ser o elemento legitimador
do exerccio de direito de propriedade, nesse sentido o art.186 caput e o II da CF,
assegura que:
Art.186. A funo social cumprida quando a propriedade rural, simultaneamente, segundo critrios e graus de exigncias estabelecidos em lei, os seguinte
requisitos:
I-aproveitamento racional e adequado;
II-a utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do
meio ambiente;
Dessa forma o respeito Reserva Legal um dos requisitos para que se cumpra a funo social da propriedade, vez que o proprietrio deve utilizar adequadamente os recursos naturais disponveis em suas terras, visando a preservao
do meio ambiente, tal preceito encontra-se legitimado pela Constituio Federal.
5. Reserva Legal em reas ocupadas por populaes tradicionais e em reas
protegidas.
Ocorre que diferentemente da ocupao territorial dominante, que utiliza a
terra para acumulao de riquezas, as populaes tradicionais ao longo dos anos
tm demonstrado um tratamento diferenciado para com os recursos naturais, vez
que seu contato com a floresta se d atravs da agricultura familiar, do extrativismo vegetal sem contato ou com pouco contato com o mercado, a natureza
utilizada de forma racional para o sustento dessas populaes.
11
Nas sociedades ditas tradicionais e no ceio de certos grupos agroextrativistas, o trabalho encerra dimenses mltiplas, reunindo elementos tcnicos com
o mgico, o ritual, e em fim, o simblico.
Funo social da propriedade urbana, disposto no 2 do artigo 182 da Constituio federal, na qual preleciona que a
propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressa
no plano diretor. A propriedade urbana tambm deve atender sua funo social, uma vez que est inserida no meio ambiente artificial(construdo pelo homem).(SILVEIRA, ?).
11
CASTRO, Edna. Territrios, biodiversidade e saberes de populaes tradicionais. In. Diegues, Antonio Carlos (org.).
Etnoconservao: Novos rumos para a conservao da natureza. So Pulo: Annablume, 2000.
10
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275
As populaes tradicionais no entendimento do capitalismo, no passam de

um entrave ao desenvolvimento do pas, o que desencadeia inmeros confrontos
pela posse e propriedade da terra, seja com proprietrios rurais que visam desenvolver agricultura extensiva, pecuria ou extrao e madeira, seja com multinacionais, que se estabelecem no pas para extrao de minrio.
Nesse sentido h uma denominao especfica para o modelo de ocupao
territorial exercida pelas populaes tradicionais, qual seja, a posse agroecolgica12, em que para ser considerada como tal apresenta algumas caractersticas, em
que o fato objetivo o uso sustentvel da terra. Nesse sentido a terra muda de
foco aos olhos das populaes tradicionais, pois sua utilizao visa a manuteno
da floresta como forma de garantir a sobrevivncia da populao que nela habita.
A titulao da terra para a populao tradicional concedida atravs da associao que representa toda a comunidade, bem como nesse ato h o compromisso de
utilizar a rea de forma sustentvel, obedecendo os planos de manejo florestal e as
caractersticas essenciais do modo de vida da populao tradicional, qual seja, a utilizao da terra sem fins mercantil, agricultura de subsistncia e extrativismo vegetal.
Nesse sentido, em tese no h que se falar em Reserva Legal dentro dessas
reas, j que h um comprometimento de tais populaes com a terra em que vivem e a preocupao da utilizao da explorao em forma de manejo.
Quando se fala de Reserva Extrativista nos moldes do art. 18 da Lei
9.985/2000, uma unidade de conservao de uso sustentvel, que pode ser utilizada por populaes extrativistas tradicionais. A terra continua sendo de domnio
pblico, com uso concedido s populaes extrativistas, estas por sua vez obrigam-se a participar de planos de preservao, manuteno e defesa da unidade de
conservao, esto proibidas de praticar atividades que impeam a regenerao
natural do ecossistema, bem como de usar espcies ameaadas de extino, alm
de respeitar as normas dispostas no plano de manejo da unidade.
Da mesma forma que foi tratado anteriormente, parece ser desnecessria a
implementao da Reserva Legal nessas reas, tendo em vista toda a preocupao
que a legislao citada teve em proteger e gerenciar a explorao dessas reas.
H o entendimento de que toda utilizao que no implique em corte raso
da vegetao e que respeite outras exigncias legais est permitida. Parece-nos
admissvel a coexistncia da reserva Florestal Legal com a Reserva Extrativista (MACHADO, 2002).
Contudo quando abordo a questo das reas quilombolas, no tenho o mesmo entendimento acima exposto, a medida que a propriedade dessas terras saem
do Estado e so repassadas para essas populaes de forma definitiva, devendo o
Estado emitir o ttulo definitivo, conforme o art. 68 Ato das Disposies Constitucionais Transitrias.
Nesse sentido, j que a propriedade repassada na modalidade coletiva para
determinado grupo de quilombolas, e que estes tem a titulao da terra, diferen-
12
Na posse agroecolgica, o fato objetivo o uso sustentvel da terra, pois para ter posse preciso interagir com o meio
(BENATTI, 1999).
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temente do que ocorre com reas indgenas, em que o Estado continua sendo o
titular da terra, h para os quilombolas uma propriedade privada de uso coletivo,
cabendo pois a implementao do art. 17 do Cdigo Florestal que faz referncia
Reserva Legal coletiva.
6.1 A Reserva Legal foi criada como mecanismos de defesa de um bem jurdico
de natureza difusa indispensvel h sobrevivncia da vida humana, qual seja, o
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Contudo o que se percebe
a prevalncia de uma viso economicocntrica do meio ambiente, tendo em vista
que h nos dias de hoje uma grande dificuldade de se fazer valer as normas de
proteo ambiental.
6.2 Entretanto criar novas normas que estabeleam restrio ao uso da propriedade, como bem visualizado, no tem sido a melhor soluo, mas talvez seja por
enquanto a forma mais eficiente de conter os avanos da destruio ambiental.
Falta, no entanto a conscientizao da sociedade, principalmente os empresrios
do setor rural que tem a impresso de que os recursos naturais so inesgotveis
e que uma queimada realizada em seu latifndio no capaz de influenciar negativamente em indeterminados ecossistemas, inclusive na vida humana.
6.3 Por fim, como a conscientizao da importncia do meio ambiente ainda no
observa na postura da sociedade, ainda cabe ao Estado o papel fundamental nessa
proteo, seja atravs da instituio de Polticas Pblicas que cobam a destruio
ambiental, seja atravs de fiscalizao mais enrgicas de seus instrumentos de
proteo ambiental ou ainda da educao da sociedade para a conscientizao da
importncia do meio ambiente para as futuras e presentes geraes.
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REFUGIADOS AMBIENTAIS E CONFLITOS

CULTURAIS: UMA ANLISE LUZ DA NOO
DE DVIDA ECOLGICA
EMANUEL FONSECA LIMA
Advogado, bacharel em Direito pela Universidade

Mackenzie e ps-graduando em Direito Ambiental
e Gesto da Sustentabilidade pela PUC-Sp
1. Introduo
A atuao irresponsvel do homem sobre o meio ambiente contribuiu significativamente para profundas transformaes climticas que, salvo raras excees, traro
conseqncias adversas qualidade de vida em todo o planeta.
Esgotamento do solo, ondas de calor, intensificao de fenmenos extremos
provocaro ondas migratrias de refugiados ambientais.
Entretanto, sabe-se que h grandes distores na pegada ecolgica dos pases
ricos e pobres e que deslocamentos populacionais provocam srios efeitos sobre os
Estados hospedeiros.
Levando-se em conta que os mais atingidos pelos efeitos adversos das mudanas climticas sero justamente os mais pobres que, ironicamente, menor responsabilidade tm sobre tais fenmenos e que os movimentos migratrios sero dirigidos
para os pases desenvolvidos, surge a questo de como ser preservada a identidade
tnica e cultural desses povos forados a deixar seus lares.
buscando, sem querer esgotar a discusso, responder tal questionamento que
o presente trabalho foi elaborado.
2. Transformaes Climticas e os Refugiados Ambientais
A humanidade est perplexa com os recentes eventos climticos: ondas de
calor causando milhares de morte na Europa; Nova Orlens arrasada pelo Katrina
e at mesmo a costa sul do Brasil, supostamente livre de furaces, sendo devastada pelo Catarina.
O aumento da temperatura do planeta no passa despercebido. De acordo com o Intergovernmental Panel on Climate Change(IPCC), em um ranking
cujas medidas remontam a 1850, onze dos ltimos doze anos figuram entre os
anos mais quentes do planeta.1
INTERGOVERNMENTAL PANEL ON CLIMATE CHANGE. Climate Change 2007: Synthese Report. p.30
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As previses para um futuro prximo so preocupantes, devendo a qualidade de vida ser severamente comprometida. Pode-se apontar algumas das
possveis consequncias: diminuio na produo de alimentos em alguns
pases africanos devido escassez de chuva; alagamentos em zonas costeiras do Sul, Sudeste e Leste Asitico; desaparecimento de pequenos pases
insulares da Oceania em razo do aumento do nvel do mar; ondas de calor e incndios florestais no continente europeu; perda de biodiversidade e
mudana de biomas na Amrica Latina e alteraes climticas hostis nos
Estados Unidos da Amrica.2 So apenas alguns dos efeitos previstos por
modelos desenvolvidos pelos cientistas.
Toda populao humana estar exposta a tais efeitos, entretanto, o poder
de mobilizao e reao a estes riscos varia conforme a capacidade de mobilizao de ativos.3 Conforme leciona Roberto Lus do Carmo:
De maneira geral, pode-se dizer que os grupos potencialmente mais
suscetveis aos efeitos das mudanas ambientais globais so aqueles que
j se encontram em situao precria em termos de acesso de infra-estrutura de saneamento e condies de habitao. Estes grupos j esto
expostos a riscos que podero ser amplificados pelas decorrncias da
mudana climtica
Interessante apontar que as reas mais afetadas so justamente as de
maior densidade populacional.4
nesse contexto em que se pode falar em refugiados ambientais, que
podem ser conceituados como pessoas que foram obrigadas a abandonar temporria ou definitivamente a zona tradicional, na qual vivem devido ao visvel
declnio do ambiente prejudicando a qualidade da vida de tal maneira que a
subsistncia dessas pessoas entra em perigo5
Independentemente de maiores digresses a respeito do conceito de refugiados ambientais e sua abrangncia, o fato : pessoas, mormente as oriundas
de pases mais pobres, sero obrigadas a deixar seus lares em virtude das consequncias negativas da degradao ambiental.
Importante ressaltar que tais deslocamentos populacionais provocaro
efeitos de variadas ordens nos pases receptores. Sem pretender esgotar a
questo, passaremos a tecer algumas consideraes sobre as implicaes sociais, culturais e jurdicas dos refugiados ambientais.
IPCC, 2007 p.51-52

CARMO, Roberto Luiz do. Populao e Mudanas Ambientais Globais. Revista Multicincia. Mudanas Climticas.
8ed. Maio 2007. Disponvel em: http://www.multiciencia.unicamp.br/artigos_08/a_04_8.pdf > Acesso em 30 de maro
de 2009 p.75
4
OJIMA, Ricardo; NASCIMENTO, Thais Tartalha do. Meio Ambiente, Migrao e Refugiados Ambientais: Novos Debates, Antigos Desafios. IV Encontro Nacional da ANNPAS. Disponvel em: < http://www.anppas.org.br/encontro4/cd/
ARQUIVOS/GT13-358-132-20080424170938.pdf> Acesso em 30 de maro de 2009 p.04
5
NOGUEIRA, Joana Laura Marinho. Refugiados ambientais: uma categoria das mudanas climticas. Cenrios PUC
Minas. Conjuntura Internacional. Disponvel em: < http://www.pucminas.br/imagedb/conjuntura/CNO_ARQ_NOTIC20070411123256.pdf?PHPSESSID=a37f5e1e24334fb9aff2628d0c9ecc52> Acesso em 30 de maro de 2009p.02
2
3
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279
3. Os Conflitos Sociais, Culturais e Jurdicos

Se esperado um aumento na frequncia de eventos climticos extremos,
interessante que sejam feitas algumas reflexes a respeito de seus impactos na
economia: Como reagiro os empreendedores diante de catstrofes que causaro
danos aos seus estabelecimentos? Sero as indstrias realocadas para regies mais
distantes das reas afetadas? Como tais eventos influenciaro a economia da rea
atingida e do prprio globo?
Eventos como furaces e tsunamis tambm arrasam aes nas bolsas de valores. A instabilidade climtica tambm poder provocar crises econmicas.
nesse cenrio de crise ambiental associada a crises econmicas que devem
ser analisados os impactos das massas de refugiados nos pases receptores.
Tais deslocamentos populacionais provocaro graves consequncias.
Imigrantes exercem presses sobre a infra-estrutura, os recursos naturais e
a economia do Estado hospedeiro. Demandam acesso sade, educao, moradia, segurana pblica, ao mercado de trabalho e seguridade social, no raro
competindo com os nacionais. Isso se torna ainda mais grave quando o Estado
receptor um pas em desenvolvimento.
Frequentemente irregulares, os refugiados ambientais convertem-se mo de
obra barata e no sindicalizada, o que os tornam mais atraentes para ocupar vagas
no mercado que outrora eram destinadas aos nacionais.
Conforme leciona Ashok Swain:
A Competio com a populao local quanto a recursos leva a conflitos
com os imigrantes e traz problemas polticos para o governo do estado receptor. O pas hospedeiro pode tambm se sentir ameaado quando os imigrantes ambientais tentam entrar em seu frgil processo de poltica domstica
e exercer presses sobre o governo. Em algumas situaes, os imigrantes
ambientais podem tornar-se um srio problema de lei e ordem no pas receptor, ou este pode at mesmo encarar a massa de imigrantes em uma rea
em particular como um plano do pas emissor para uma futura conquista ou
imposio de soberania.6
Tal quadro cria um ambiente frtil para o surgimento e crescimento de movimentos e polticas de intolerncia, xenofobia e dominao cultural.
Conforme demonstra o relatrio Sobre Desenvolvimento Humano 2004 do
Programa das Naes Unidas:
Na Europa, partidos de extrema-direita tiveram xitos eleitorais em vrios
pases, obtendo 26,9% dos votos na ustria, em 1999 ()
Na Amrica do Norte e na Europa, os crimes de dio e violncia xenfoba
motivados por preconceitos racistas, tnicos ou religiosos continuam a ser
comuns. Em 2002, houve 12.933 crimes desses na Alemanha e 2.391 na Sucia,
3.957 acusaes no Reino Unido e 7;314 delitos nos Estados Unidos. Estes pa-
6
SWAIN, Ashok. Environmental migration and conflict dynamics: focus on developing regions. Third World Quartely,
Vl.17, n5. Carfax p.269
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280
ses no so os nicos que experimentam intolerncia extrema, esto, porm,

entre os poucos que recolhem esses dados7
H que se ressaltar que as diferenas culturais contribuiro ainda mais para o recrudescimento de tais conflitos. Se antes o outro e seus costumes e religies exticas
estavam a quilmetros de distncia, fora das fronteiras, agora ele passar a viver na casa
ao lado, reivindicando o reconhecimento de sua identidade tnica e liberdade cultural.
Outro ponto a respeito dos refugiados ambientais brilhantemente apontado
pela Professora Susana Borras Pentinat:
Alm de analisar as causas do deslocamento, deve-se analisar algumas de
suas conseqncias mais graves. Uma delas a situao social destes imigrantes, que no s de desraizamento e aculturao, mas tambm de desintegrao
familiar e social, porque muitas vezes, esto obrigados a separar-se de pessoas
muito prximas. Isso tambm provoca seqelas psicolgicas e traumas graves
pela quantidade de perdas que devem enfrentar em pouco tempo.8
Assim, tais pessoas so duplamente vitimizadas: primeiro, por terem de deixar
seus lares por razes que, na esmagadora maioria das vezes, no deram causa e, segundo, pelos problemas de adaptao e choques culturais com os pases receptores.
Entretanto, os refugiados ambientais possuem algumas peculiaridades que
devem ser levadas em conta, principalmente em razo de, ao menos no nosso
entender, imporem deveres no previstos pela Conveno de Genebra sobre os
Refugiados aos pases receptores, conforme ser analisado a seguir.
4. Os Refugiados Ambientais e a Dvida Ambiental
Sabe-se que o crescimento econmico de um pas sempre esteve atrelado ao
consumo e possibilidade de transformao de matrias-primas.
A explorao da cana-de acar na regio da Mata Atlntica, do ouro em
Vila Rica e da prata em Potos financiaram o crescimento econmico dos pases
europeus ao mesmo tempo em que deixaram graves passivos ambientais e humanitrios nas colnias.
Com a Revoluo Industrial, o desenvolvimento s custas da degradao
do meio ambiente tomou propores assustadoras. Desde ento, uma quantidade infindvel de dixido de carbono e outros gases poluentes foi despejada
na atmosfera, o que considerado uma das principais causas dos atuais desequilbrios climticos.
H que se considerar que tal processo foi feito sem qualquer contra-prestao pelos danos ambientais causados, o que inconcebvel mesmo na mais utilitarista e distorcida interpretao do princpio do poluidor-pagador.
Conforme muito bem aponta Joan Martinez Alier:
7
PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO. Relatrio do Desenvolvimento Humano,
2005. Liberdade Cultural num Mundo Diversificado. Lisboa:Mensagem, 2004 p.74
8
PENTINAT, Susana Borras. Aproximacin al concepto de refugiado ambiental: origen y regulacin jurdica internacional. Disponvel em:< http://www.uca.es/web/servicios/uca_solidaria/contenido/formacion/iii_seminario_agentes_cooperacion/ponencias/1_abril_aprox_concepto_refugiado_ambiental.pdf> Acesso em:30 de maro de 2009 p.06
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281
Podemos agregar que a produo de dejetos, como as emisses de dixido

de carbono com custo zero para o mercado, tambm um elemento-chave para
a compreenso do crescimento econmico do Norte9.
O Relatrio de Desenvolvimento Humano 2007-2008 da Organizao das
Naes Unidas aponta que 7 em cada 10 toneladas de CO2 emitidos desde o incio
da era industrial so de responsabilidade dos pases ricos.10
Exemplos colhidos no referido relatrio confirmam tal afirmao:
O Reino Unido (60 milhes de habitantes) emite mais CO2 do que o Egipto,
a Nigria, o Paquisto e o Vietname em conjunto (populao total de 472 milhes)
Os Pases Baixos emitem mais CO2 do que a Bolvia, a Colmbia, o Peru,
o Uruguai e os sete pases de Amrica Central em conjunto.
O estado do Texas (23 milhes de habitantes), nos Estados Unidos, registra
emisses de Co2 na ordem dos 700 Mt ou 12% das emisses totais dos Estados
Unidos. Esta quantia maior do que a pegada de CO2 deixada pela frica Subsaariana uma regio com 720 milhes de pessoas.
O estado de Nova Gales do Sul, na Austrlia (populao dos 6,9 milhes),
tem uma pegada de CO2 de 116 Mt. Esta quantia comparvel soma dos valores
totais do Bangladesh, Cambodja, Etipia, Qunia, Marrocos, Nepal e Sri Lanka
Os 19 milhes de pessoas que vivem no estado de Nova Iorque tm uma
pegada de carbono mais elevada do que os 146 Mt CO2 deixados pelas cerca de
766 milhes de pessoas que vivem nos 50 pases menos desenvolvidos.11
Esses fatos, quando analisados luz de suas consequncias, levam a
uma concluso um tanto quanto incmoda: o desenvolvimento dos pases
industrializados foi feito s custas da qualidade de vida de toda a humanidade. E pior, em razo desse processo, pessoas, que dele no se beneficiaram,
perderam suas vidas ou foram/sero foradas a abandonar seus lares em
carter permanente.
Desmond Tutu, Arcebispo Emrito da Cidade do Cabo e um dos mais renomados humanistas do continente Africano, tece as seguintes consideraes a
respeito da adaptao s mudanas climticas:
A adaptao est a tornar-se um eufemismo da injustia social a nvel
global. Enquanto os cidados do mundo rico esto protegidos contra o mal,
os pobres, os frgeis e os famintos esto expostos, cada dia, dura realidade
das alteraes climticas. Para ser franco, os pobres deste mundo esto a ser
prejudicados devido a um problema pelo qual no foram responsveis. A pegada do malauiano ou do habitante do bairro de lata haitiano quase no deixa
marca na atmosfera terrestre.12
Fala-se em um apartheid da adaptao13, inclusive.
ALIER, Juan Martinez. O Ecologismo dos Pobres: conflitos ambientais e liguagens de valorao. Traduo: Maurcio
Waldman So Paulo: Contexto, 2007, p.292
10
PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO. Relatrio do Desenvolvimento Humano,
2007-2008. Combater as alteraes climticas: Solidariedade humana em um mundo dividido. Lisboa:IPAD, 2007 p.41
11
PNUD.2007, p.43
12
PNUD.2007 p. 168
13
PNUD.2007 p.168
9
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Nesse contexto, mostra-se de suma importncia trazer baila a noo de

dvida ambiental, brilhantemente trabalhada por Joan Martinez Alier. O ilustre
professor esclarece que:
No plano ,internacional, a dvida ecolgica surge a partir de dois conflitos
distributivos diferentes. Primeiro, como veremos, as exportaes de matrias primas e outros produtos de pases relativamente pobres so vendidas a preos que
no incluem a compensao pelas externalidades locais ou globais. Segundo, os
pases ricos utilizam desproporcionalmente o espao e os servios ambientais
sem pagar por eles, inclusive ignorando os direitos dos demais a tais servios, tais
como os reservatrios e os depsitos temporrios de dixido de carbono14
Acrescenta, ainda, que:
quando um pas como o Peru exporta ouro e cobre, sofrendo internamente
muitos danos sociais e ambientais, no apropriado concluir que os valores
sociais dos peruanos fazem com que eles no se importem com a sade nem com
o meio ambiente. Mais precisamente, poderia ser dito que os peruanos no esto
capacitados a defender seus interesses quanto a um meio ambiente e uma sade
de qualidade, em vista de serem relativamente pobres e carentes de poder15
Importante ressaltar que a noo de dvida de carbono tambm aparece no
Relatrio de Desenvolvimento Humano 2007-2008 do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento.16
Assim, pode-se dizer que os refugiados ambientais, mormente os oriundos
dos pases do terceiro mundo, so credores ambientais dos pases mais desenvolvidos, a medida em que o crescimento econmico destes foi promovido mediante a degradao do meio ambiente, cujas consequncias atingiro os primeiros de forma muito mais intensa.
No se pretende aqui atribuir a culpa nica e exclusiva pelos recentes e futuros eventos ambientais aos pases desenvolvidos. Todos os demais Estados contriburam para tanto, entretanto, essa contribuio se deu forma bem menos decisiva.
Tal afirmao pode ser comprovada por meio da anlise das emisses per
capita de dixido de carbono. Embora a ndia figure no quarto lugar entre os
pases que mais emitem dixido de carbono, ao se analisar as emisses per capita
constata-se que elas correspondem a menos de 1/10 dos pases desenvolvidos.17
Nesse sentido, os pases em desenvolvimento, como o caso do Brasil, tambm possuem sua parcela de culpa, ainda que em uma escala bem menor que, por
exemplo, os Estados Unidos da Amrica.
No caso brasileiro, vale ressaltar que os desmatamentos promovidos, principalmente na regio amaznica, tambm tm dado contribuies significativas
para os distrbios no equilbrio climtico do planeta.
Dessa forma, fica claro que os refugiados ambientais, na qualidade de credores de uma dvida ecolgica para com o resto do mundo, devem ter um tratamento
14
15
16
17
Alier, 2007, p.287

Alier, 2007, p.289-290
PNUD.2007 p.43
PNUD.2007, p.43
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283
diferente dos refugiados e imigrantes comuns, com a imposio de mais obrigaes aos pases hospedeiros.
possvel que um pas como os Estados Unidos no se veja como culpado por
um conflito armado no continente africano, mas o mesmo no pode ser dito quanto
escassez de chuvas na frica Subsaariana provocada pelas mudanas climticas.
Os pases receptores no podem simplesmente acolher os refugiados ambientais sob a condio destes se adaptarem s suas leis e cultura, muitas vezes em
detrimento de sua prpria identidade tnica.
Devido parcela de culpa que possuem,tais pases devem promover polticas
pblicas que visem assegurar as liberdades culturais de tais refugiados, de modo a
permitir-lhes um ambiente propcio para o exerccio de tais direitos da forma mais
prxima possvel de suas origens.
evidente que outras questes sero envolvidas e que estas polticas devam
possuir limites que assegurem a coeso dos valores e ordem jurdica dos pases receptores, mas o conceito de Estado-Nao deve ser revisto, dando lugar a Estados
Multitnicos em que possam coexistir diferentes culturas e cosmovises, sem que
uma delas prevalea de forma a aniquilar a outra.
Todos os pases possuem sua parcela de culpa nos atuais e futuros eventos
decorrentes das mudanas climticas, no podendo simplesmente ser ignorada a
dvida ambiental para com milhares de seres humanos que sero forados a abandonar seus lares rumo a uma terra estranha.
J tempo de o movimento pela afirmao e proteo dos direitos humanos evoluir para uma nova fase: a Era das Responsabilidades, em que dvidas histricas, ambientais e humanitrias, especialmente entre pases ricos e pobres, devam ser resgatadas.
Para contornar os choques culturais e assegurar a identidade tnica, sugerese a adoo de algumas polticas que sero explicitadas a seguir.
5. Multiculturalismo, Refugiados Ambientais e Liberdades Culturais
5.1 Multiculturalismo e Unidade Nacional
Se a idia de acolhimento a massas de refugiados ambientais soa assustadora para os pases receptores, o reconhecimento de liberdades culturais
simplesmente aterradora.
As poltica multiculturalistas sempre foram acusadas de ameaar a unidade poltica do Estado, de criar diversas formas de tribalismo e de incentivar o
racismo e os confrontos tnicos. Exemplos como o da Iugoslvia e dos guetos
tnicos dos Estados Unidos da Amrica so frequentemente levantados contra a
idia de um Estado Multitnico.
No entanto, a Histria apresenta inmeros e variados exemplos de experincias pluralistas que no s foram bem-sucedidas, como essenciais para manuteno da coeso nos contextos em que surgiram.
Os romanos, por sua vez, foram notadamente pluralistas. No impunham
aos povos submetidos uma assimilao forada, permitindo que os cidados dos
13/05/09 14:46
284
municpios, bem como os povos aliados, mantivessem suas instituies locais,

seu direito e sua lngua.18 Sabe-se que no dito de Caracala, pelo qual o imperador outorgou a todos os peregrinos o direito da cidade romana, havia uma
clusula de salvaguarda que permitia aos novos cidados a conservao de seu
prprio direito privado e at mesmo de sua organizao administrativa local.19
O Imprio Colonial espanhol tambm pode ser citado como exemplo bem
sucedido, a medida em que admitia, inclusive, a vigncia dos direitos consuetudinrios dos povos conquistados, desde que no conflitantes com as leis espanholas.20
Por outro lado, o unitarismo levou a sociedade a experimentar horrores
inominveis. Foi combatendo a diversidade religiosa que a Santa Inquisio
levou milhes fogueira. Foi em nome da unidade que Hitler, Mussolini e ditaduras cruis combateram o pluralismo poltico e ceifaram inmeras vidas. Da
mesma forma, horrores como os vistos na Alemanha Nazista e na Iugoslvia
foram decorrentes de um combate diversidade tnica.
Os mesmos argumentos utilizados para atacar o pluralismo foram os usados para justificar toda sorte de atrocidades.
quando as comunidades so fracas que h maior chance de serem tentadas por formas de tribalismos que desembocam no racismo e integrismo.21
Vale ressaltar que mesmo os conflitos cujas causas tm sido atribudas a diferenas
tnicas, possuem como razo verdadeira questes de cobia e desigualdades horizontais:
A luta pelo controle de recursos naturais valiosos, como o petrleo bruto ou
diamantes, pode estar no centro da guerra tnica, como na Libria, Serra Leoa ou
Sudo. O que muitas vezes parecer se um conflito tnico pode ser, simplesmente, uma
apropriao de recursos por grupos de elite que manipularam lealdades tnicas22
Assim, evidente que no o reconhecimento da diversidade cultural que
leva a conflitos e desestabilizao poltica, mas sim as tentativas de imposio
de uma cultura dominante aos demais.
Polticas multiculturais so essenciais para a coexistncia harmoniosa da
diversidade em um mesmo Estado.
5.2 Identidade tnica e Liberdades Culturais
5.2.1 Conceito e Importncia do Direito Identidade tnica para Promoo de uma
Sociedade Pluralista
Uma sociedade pluralista, em que grupos culturais possam coexistir de
forma harmoniosa, pressupe o reconhecimento do direito identidade tnica de todos eles.
POUMARDE, Jacques; Stphane Pierr-Caps. Enfoque Histrico do direito das minorias edos povos autctones In:
ROULAND, Norbert. Direito das Minorias e dos Povos Autctones. Braslia: Editora UnB, 2004.p. 52
19
POUMARDE, 2004, p.54
20
SNCHEZ BELLA, Ismael; HERA, Alberto De La; DAZ REMENTERA, Carlos. Historia del derecho indiano.
Madrid: Mapfre, 1992.p.40/43
21
ROULAND, Norbert. Nos Confins do Direito. So Paulo: Martins Fontes, 2003 p. 217
22
PNUD 2004 p.41
18
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285
Entende-se por Direito Identidade o direito fundamental dos grupos tnicos a preservarem e vivenciarem as particularidades culturais que os caracterizam. Abrange aspectos como idioma, religio, modo de vida e organizao social.
necessrio ressaltar que o direito fundamental identidade s tem sentido
em situaes de contato intertnico. Ele possui carter contrastivo, forte teor
de oposio com vistas afirmao individual ou grupal23. a partir da alteridade, em qualquer modalidade, que se forma o senso de identidade e unidade
cultural, o senso do Ns frente ao outro.24
O Direito Identidade permite que o indivduo pertencente a esses grupos
possa se afirmar como tal, vivenciar sua cultura. Dessa forma, sua concepo de
mundo preservada e ele pode construir seus valores, objetivos e forma de se
relacionar consigo, com os demais homens e com o universo. com base nessa
cosmoviso que todas suas relaes sociais e estruturas emocional e psquica sero erigidas. Ela permite a construo da personalidade.
A identidade essencial para a integridade psquica e moral do ser humano.
Priv-lo dela assassinar sua alma, gerando conseqncias desastrosas. Sem
ela o indivduo passa a no ver mais sentido no mundo que se revela diante dele,
no se sente pertencente a ele. Isso gera srios problemas de auto-estima, podendo
levar depresso e, em casos extremos, ao suicdio
H que se ressaltar que tal direito est intimamente ligado liberdade cultural de um indivduo:
A liberdade cultural uma parte vital do desenvolvimento humano, porque a capacidade de uma pessoa escolher a sua identidade quem ela sem
perder o respeito dos outros, ou ser excluda de outras opes, importante
para uma vida plena. As pessoas querem liberdade para praticar abertamente
a sua religio, falar a sua lngua, celebrar a sua herana tnica ou religiosa
sem medo do ridculo, de punies ou da diminuio de oportunidades. As
pessoas querem a liberdade participar na sociedade sem ter de prescindir das
amarras culturais que escolheram25
Deve-se, porm, delimitar bem o direito identidade. Jacques Poumared
ensina que a valorizao da identidade minoritria deve ser modulada e controlada de tal modo que ela no possa desembocar no direito autodeterminao
no sentido do direito independncia26
Assim, de forma alguma ele implica em algum perigo unidade nacional.
Trata-se apenas do reconhecimento de um Estado multitnico, no havendo que
se falar em trade-off entre diversidade e unidade do Estado, at mesmo porque, as
pessoas podem e tm identidades mltiplas e complementares, como a etnicidade,
lngua, religio e cidadania.27
OLIVEIRA, Roberto Cardoso De. Identidade, etnia e estrutura social. So Paulo: Pioneira,1976.p.24
CENTURIO, Luiz Ricardo Michaelsen. Identidade, indivduo & grupos sociais. Curitiba:Juru, 2002 p.42
25
PNUD, 2004, p.1
26
PIERR-CAPS, Stphane. O direito das minorias In: ROULAND, Norbert(org). Direito das Minorias e dos Povos Autctones. Braslia: Editora UnB, 2004.p.280
27
PNUD, 2004, p.02-03
23
24
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286
A respeito de tal direito, Canotilho ensina que:

Como pessoas, no podem reivindicar outra coisa seno a do tratamento
como igual quanto aos direitos fundamentais. Enquanto grupo, pe-se o problema de direitos colectivos especiais dada a sua identidade e forte sentimento de
pertena e partilha(lngua, religio, famlia, escola). Neste sentido se falar de
minorias by will (em contraposio s minorias by force): aquelas que atribuem
valor sua diferena e especificidade relativamente maioria, exigindo a proteco e garantia efectiva desta diferena e especificidade28
Minoria aqui deve ser entendida como sendo:
[...] um grupo de cidados de um Estado, em minoria numrica ou em posio no dominante nesse Estado, dotado de caractersticas tnicas, religiosas ou
lingsticas que diferem da maioria da populao, solidrios uns com os outros e
animados de uma vontade de sobrevivncia e de afirmao da igualdade de facto
e de direitos com a maioria29.
Sua relao com o princpio da dignidade da pessoa humana cristalina,
uma vez que a identidade vai permitir a sade psquica e moral do indivduo, sendo esta elemento caracterizador da dignidade da pessoa humana. inconcebvel
admitir como digna a existncia do homem que privado de sua cultura, modo de
vida e concepes de mundo. Sem identidade no h dignidade.
Insofismvel, portanto, a necessidade de os Estados-Receptores reconhecerem a identidade tnica dos refugiados ambientais, de modo a evitar que eles, ao
terem sua liberdade cultural negada, sejam novamente vitimizados.
Tal dever reforado em razo da previso do aludido direito em convenes e tratados internacionais, conforme ser demonstrado a seguir.
5.2.2 Convenes e Tratados Internacionais Sobre a Identidade tnica
O Direito Identidade inicialmente passou por uma fase de previso nos
Tratados e Convenes Internacionais, para posteriormente ser includo no rol de
direitos fundamentais dos diversos Estados.
O Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos foi o grande pioneiro
na sua regulamentao. Seu artigo 27 serviu de base para importantes instrumentos normativos como a Declarao sobre os Direitos das Pessoas pertencentes a minorias Nacionais ou tnicas, Religiosas e Lingsticas e a Conveno n 169 da Organizao Internacional do Trabalho. Tal artigo prescreve que:
Art. 27 - Nos estados em que haja minorias tnicas, religiosas ou lingsticas, as pessoas pertencentes a essas minorias no podero ser privadas do direito de ter, conjuntamente com outros membros de seu grupo, sua
prpria vida cultural, de professar e praticar sua prpria religio e usar sua
prpria lngua.
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituio. 6. ed.Coimbra: Almedina, 2002
p.387
29
Idem
28
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287
Inspirada nesse dispositivo, a Declarao sobre os Direitos das pessoas

pertencentes a minorias Nacionais ou tnicas, Religiosas e Lingsticas estabeleceu como sendo dever do Estado proteger a existncia e identidade nacional
ou tnica, cultural, religiosa e lingstica das minorias dentro de seus respectivos
territrios, alm de fomentar condies para promoo de identidade.
Prescreve no pargrafo primeiro de seu artigo 2 que:
As pessoas pertencentes a minorias nacionais ou tnicas, religiosas e lingsticas (doravante denominadas pessoas pertencentes a minorias) tero
direito a desfrutar de sua prpria cultura, a professar e praticar sua prpria religio, e a utilizar seu prprio idioma, em privado e em pblico, sem ingerncia
de discriminao alguma.
Podemos citar tambm como exemplo a Conveno n 169 da Organizao
Internacional do Trabalho, que contm disposies a respeito de tal direito em
relao aos povos indgenas e tribais
5.3 O Choque de Ordenamentos: a Via do Pluralismo Jurdico
5.3.1 O Conflito de Tradies Jurdicas
As tradies jurdicas de um povo refletem seus valores e cosmoviso, suas noes de certo e errado, de justo e injusto, assim como seus princpios mais viscerais.
Tudo que permitido ou proibido em uma determinada sociedade o em
virtude do Direito. Este, como na feliz expresso de Miguel Reale, como o Rei
Midas, transformando em ouro tudo aquilo que toca.30
Justamente por isso, pode-se dizer que o Direito, ao contrrio do que costumeiramente se pensa, no se resume a litgios, Fruns abarrotados, formalidades
ou toneladas de leis que nem sempre so aplicadas. Pelo contrrio, diz respeito s
relaes humanas, independentemente de elas serem ou no conflituosas.
Uma vez que permeado por valores e presente onde quer que haja sociedade (ubi
societas, ibi jus) o Direito acaba se tornando indissocivel das variadas cosmovises.
A identidade tnica de um povo engloba tambm suas concepes de mundo, de justo/injusto, certo/errado, bom/mau e a forma como ele disciplina suas
relaes com os demais.
com base nessas concepes e condicionantes estabelecidos por sua organizao social que um indivduo erige sua estrutura moral e psquica.
Nesse sentido, Rodolfo Stavenhagem leciona que:
(...) o direito consuetudinrio geralmente considerado como uma parte da
estrutura social e cultura de um povo, razo pela qual seu estudo um elemento
fundamental para o melhor conhecimento das culturas indgenas do continente
(...) junto com a lngua, o direito (consuetudinrio ou no) constitui um elemento bsico da identidade tnica de um povo, nao ou comunidade. A forte
30
REALE, Miguel. Lies preliminares de direito. 27. ed. ajustada ao novo cdigo civil So Paulo: Saraiva, 2002 p.22
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288
identidade dos povos muulmanos fulcrada, em parte, na importncia que tem

entre eles o direito islmico. O mesmo pode-se dizer de outras grandes religies
que possuem seu prprio sistema jurdico, como o hindusmo e o budismo(...)
Quando um povo perde a vigncia de seu direito tradicional, perde tambm uma
parte essencial de sua identidade tnica, de sua identidade como povo, ainda que
conserve outras caractersticas no menos importantes para sua identidade.31
H que se apontar que a diversidade de povos implica em uma grande variedade de tradies jurdicas, muito distintas entre si.
Norbert Rouland ensina que entre os povos islmicos, a lei tambm se
confunde com a vontade de Deus, revelada aos homens no Alcoro, manifestada
pelo exemplo do Profeta e de seus companheiros (Suna), ou pelo acordo unnime dos doutores (Idjma).32 A lei ento sagrada: situa-se num nvel distinto
das realidades comuns.33
Em muitos povos da frica Negra constata-se um desinteresse pela produo normativa. Uma norma jurdica pode ser flexibilizada e at mesmo tornada
inoperante se dessa forma puder ser evitado um conflito. Ao julgamento, os povos
africanos preferem a conciliao.34
Sobre esses povos, o festejado antroplogo esclarece que:
Atualmente, a maioria dos Estados da frica negra vive em situao de
pluralismo jurdico. O direito oficial, o das codificaes calcadas nos modelos
europeus, o dos grupos dirigentes, a maioria da populao vive segundo
outros direitos, ora consuetudinrios, ora recentes, ignorados ou parcialmente
reconhecidos pelo direito oficial. Os juristas europeus costumam qualificar
de anrquica essa situao. Nada menos verdadeiro: os ajustes entre esses
diferentes sistemas de direito, por vezes vividos simultaneamente pelas populaes, requerem muito cuidado. Ademais, correspondem a essa tradio de
pluralidade do direito.35
A prpria noo de pessoa diferente, podendo englobar tambm a famlia,
os amigos, alguns bens e at mesmo lugares.36
Os povos do Extremo Oriente, como os chineses e os japoneses, no
vem no direito o meio mais confivel para assegurar a ordem social e a justia.37 Em nome desta, pode-se, inclusive, acarretar a desordem, como por
exemplo, ao se permitir que um devedor arque com pagamento de perdas e danos desproporcionais sua posio social ou extenso de seus recursos.38 As leis so modelos de conduta das quais os homens devem se aproxi-
STAVENHAGEM, Rodolfo y ITURRALDE, Diego (orgs.). Entre la ley y la costumbre. El derecho consuetudinario
indgena em Amrica Latina. Mxico, DF: Instituto Indigenista Interamericano y Instituto Interamericano de Derechos
Humanos, 1989. p.28/29 (traduo nossa)
32
Ibid. p.62
33
Idem
34
Ibid. p.78
35
Ibid. p.78
36
Ibid.p.79
37
Ibid.p.79
38
Ibid.p.81
31
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289
mar, sem, no entanto, estarem obrigados a seguir-las em seu sentido literal.39

A preocupao central a harmonia, no o direito:
Essa harmonia deve reger as relaes entre os homens e a natureza: para
reger os acontecimentos da vida pblica e privada, cumpre reportar-se ao ciclo
das estaes, posio dos astros (da a importncia social da astrologia, ainda atualmente). Deve igualmente estabelecer-se nas relaes entre os homens:
estes devem acima de tudo buscar o consenso, evitar tanto quanto o possvel a
idia de punio, que a tradio clssica no Ocidente faz (erradamente) ser o
critrio decisivo do direito. Enfim, o mundo encontra sua coerncia na conjuno dos contrrios (o que lembra o pensamento africano): no se pode pensar
a matria sem o esprito, o racional sem o sensvel, a ordem sem a desordem, o
bem sem o mal, o yin sem o yang.40
Resta claro que estas concepes do Direito chocam-se frontalmente com as
dos povos ocidentais, herdeiros da tradio romana.
Entretanto, os deslocamentos populacionais motivados pelas consequncias
adversas das mudanas climticas acabaro por colocar em conflito tradies jurdicas extremamente destoantes: Como os pases receptores regularo as relaes familiares de casamentos poligmicos contrados antes que os refugiados
adentrassem suas fronteiras? E as relaes jurdicas firmadas sob a gide de um
direito consuetudinrio, muitas vezes sem qualquer tipo de correspondncia com
o direito oficial?
Diante de tais problemas, surgem duas solues antagnicas: a imposio
do direito do pas receptor ou o reconhecimento dos ordenamentos jurdicos dos
refugiados ou ao menos alguns de seus institutos.
A primeira soluo no se coaduna com a promoo da dignidade humana e
das liberdades culturais, a medida em que consiste em uma nova agresso aos refugiados, que, j privados de seus lares, passam a ter sua identidade tnica negada.
O pluralismo mostra-se a alternativa mais razovel, conforme ser demonstrado a seguir.
5.3.2 A Via do Pluralismo Jurdico
O conceito de pluralismo jurdico no unvoco, havendo diversas definies fulcradas em pressupostos muito distintos. Pode-se encontrar pluralistas entre o corporativismo fascista, entre os neoliberais, institucionalistas catlicos e
mesmo sindicalistas revolucionrios41.
Entretanto, para este trabalho ser adotado o conceito formulado por
Norbert Rouland:
A nosso ver, o pluralismo jurdico uma corrente doutrinal que insiste no fato
de pluralidade dos grupos sociais corresponderem sistemas jurdicos mltiplos
39
40
41
Ibid.p.81
Ibid.p.80
REALE, Miguel.Teoria do direito e do estado. 5. ed., rev. So Paulo: Saraiva, 2000. p,265
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290
arranjados segundo relaes de colaborao, de coexistncia, de competio ou

de negao; o indivduo um ator do pluralismo jurdico na medida em que se determina em razo de suas pertinncias mltiplas a essas redes sociais e jurdicas.42
Tambm necessrio estabelecer o conceito de norma jurdica, que de acordo com Norberto Bobbio :
Diremos ento, com base neste critrio que normas jurdicas so aquelas cuja execuo garantida por uma sano externa e institucionalizada. No
pretendemos elevar este critrio a critrio exclusivo. Limitamo-nos a dizer que
ele serve talvez para circunscrever uma esfera de normas, que usualmente so
chamadas de jurdicas, do que outros critrios.43
Assim, fica claro que o Direito no monoplio do Estado, podendo outros
grupos estabelecer normas com sanes externas e institucionalizadas. Os diversos
ordenamentos jurdicos podem coexistir entre si, independentemente de previso no
Direito Estatal, podendo manter com este uma relao de contrariedade, inclusive.
No caso de refugiados ambientais, oriundos de pases com cultura, tradio
e institutos jurdicos muito diferentes daqueles vigentes no Estado receptor, o
reconhecimento do pluralismo jurdico pode ser de grande valia para regular relaes no previstas pelo Direito oficial dos pases hospedeiros.
Pode-se citar, como exemplo, a j mencionada questo dos casamentos poligmicos existentes em algumas culturas. Tal problemtica seria tranquilamente
solucionada com o reconhecimento do direito tradicional, sem maiores prejuzos
para coeso ou soberania do Estado hospedeiro. Muito pelo contrrio, pacificando-se um conflito sem que haja qualquer tipo de violao de liberdades culturais
ou rompimento do tecido social.
Por todo mundo experincias com o pluralismo jurdico tm se mostrado muito
bem sucedidas.Norbert Rouland ensina que mesmo a Frana, tradicionalmente unitarista
e avessa ao reconhecimento das minorias em seu territrio, adota o pluralismo jurdico:
Enfim, em casos limitativos, o direito estatal cede ao pluralismo admitindo a existncia de ordens jurdicas autnomas, conquanto subordinadas, que
expressam a identidade de minorias; a despeito dos grandes princpios, realmente o fato de pertencer a esses grupos que se acha juridicamente constatado.
Citemos, nesse sentido, o regime dos cultos na Alscia-Lorena, onde a lei de
separao entre Igrejas e o Estado no foi introduzida; o reconhecimento do
pluralismo lingstico, operado por uma srie de leis desde a lei Deixonne de
1951, que autoriza os professores primrios a utilizar os dialetos locais, leis
posteriores que privilegiam particularmente as lngua corsa e polinsia; adaptaes - em geral substanciais - das leis e regulamentaes s condies dos
Departamentos de Ultramar; princpio de especialidade legislativa dos Territrios de Ultramar, que lhes vale estatutos particulares que resultam numa
ampla autonomia.44
ROULAND, Norbert. O direito das minorias In: ROULAND, Norbert(org). O direito dos povos autctones. Braslia:
Editora UnB, 2004.,p. 570
43
BOBBIO, Norberto. Teoria da norma jurdica. 3. ed., rev. Bauru: Edipro, 2005, p.160
44
ROULAND, Norbert. Nos Confins do Direito. So Paulo: Martins Fontes, 2003 p.306
42
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291
Igualmente bem sucedida foi a experincia indiana relatada por Yash Ghai:
A aplicao de leis pessoais e a preservao, por essa forma, de prticas
costumeiras ou do direito consuetudinrio, so importantes para a manuteno
da identidade da comunidade. Quando a ndia tentou, durante a redao da sua
constituio, tornar obrigatrio um cdigo civil comum para todo o pas, alguns
lderes muulmanos opuseram-se. Os apoiantes de um cdigo comum alegaram
que eram essenciais leis comuns para a unidade nacional. Os que se opunham
a isso alegaram que isso significaria a opresso das minorias e a perda da sua
identidade comunal. O resultado foi que a Constituio apenas estabeleceu um
cdigo comum como objetivo da poltica estatal, e existe hoje um acordo quanto
aplicao da sharia aos muulmanos enquanto estes o desejarem.45
necessrio, porm, atentar para o fato de que o reconhecimento do pluralismo jurdico no pode se dar de forma absoluta e irrestrita, sob pena de causar
srias rupturas no tecido social do pas receptor e/ou legitimar prticas altamente
atentatrias aos direitos humanos.
Nesse sentido, brilhante deciso proferida pela Corte Constitucional da Colmbia:
(...)A autonomia poltica e jurdica reconhecida s comunidades indgenas
pelo constituinte, por sua vez, devem ser exercidas dentro dos estritos parmetros indicados pelo mesmo texto constitucional: em conformidade com seus usos
e costumes, sempre e quando no sejam contrrios Constituio e a lei, de
forma que seja assegurada a unidade nacional.46
Na mesma esteira, com invejvel preciso, o Relatrio sobre Desenvolvimento Humano de 2004:
A harmonizao do direito consuetudinrio no pode ser vista como uma
autorizao para manter prticas que violam os direitos humanos, independentemente de quo tradicional ou autntico elas reivindicam ser. Numa perspectiva de desenvolvimento humano, todos os sistemas legais sejam unitrios
ou plurais tm de se conformar com os padres internacionais de direitos humanos, incluindo a igualdade entre sexos.47
Dessa forma, conclui-se que o reconhecimento do ordenamento jurdico dos
refugiados ambientais imprescindvel para garantia de sua identidade tnica e
exerccio de sua liberdade cultural, devendo, no entanto, estar condicionado ao
respeito aos direitos e dignidade da pessoa humana.
6.1 A ao do homem provocou conseqncias srias no equilbrio climtico do
planeta, causando efeitos desfavorveis que levaro milhares de pessoas a abandonarem seus lares devido degradao do meio ambiente.
45
GHAI, Yash. Globalizao, Multiculturalismo e Direito. In: SANTOS, Boaventua de Souza.Reconhecer para libertar: os
caminhos do cosmopolitismo multicultural. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira,2003 p.601-602
46
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-254-94 (traduo nossa)
47
PNUD 2004, p.58
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292
6.2 No obstante os efeitos das mudanas climticas afetarem a todos, sero os

mais pobres os mais duramente atingidos por elas.
6.3 Tendo em vista que o processo de industrializao e crescimento econmico
dos pases desenvolvidos foi realizado s custas da degradao do meio ambiente
que afetou de forma mais intensa as populaes do terceiro mundo, pode-se dizer
que estas so credores de uma dvida ambiental para com os primeiros.
6.4 A condio de devedores de uma dvida ambiental impe aos pases desenvolvidos obrigaes no previstas no Estatuto do Refugiado, tais como a implementao de polticas que assegurem plenamente a identidade tnica e as liberdades
culturais dos refugiados ambientais.
6.5 A adoo de polticas que promovam o multiculturalismo no acarreta qualquer tipo de efeito negativo no tocante soberania, segurana ou estabilidade
poltica dos Estados receptores de refugiados ambientais, muito pelo contrrio,
possibilitam a coexistncia pacfica e harmoniosa das diferenas.
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VISO EUROPEia DO DIREITO

DAS CATSTROFES
GRACE LADEIRA GARBACCIO
Doutoranda pelo Crideau Faculdade de Limoges, Frana
MATHIEU PAGEAUX
Doutorando pelo Crideau Faculdade de Limoges, Frana
1. Introduo
Em 1 de novembro de 1755, com o terremoto em Lisboa, iniciou-se uma
discusso entre Rousseau e Voltaire1. Cada pensador teve uma viso do evento
que acarretou milhares de mortos. Voltaire pensou que o destino a origem do
terremoto, vendo-o como uma vingana de Deus. O desastre uma fatalidade
que o homem no pode evitar. Por outro lado, Rousseau mostra que o destino
no pode ser a nica razo da catstrofe, mas que o homem tem a sua parte de
responsabilidade: a natureza no tinha juntado as vinte mil casas de sete a oito
andares [...]. De fato, a urbanizao da cidade foi um elemento fundamental no
que tange ao nmero de vitimas da mesma. Ainda hoje a questo da presena do
homem como parte das catstrofes colocada, mas a questo da influncia das
atividades humanas ainda maior. O direito francs distingue, ento, dois tipos
de riscos: os riscos naturais e os riscos tecnolgicos, e tenta supervisionar as atividades humanas, que podem ser a origem das catstrofes.
A definio clssica da catstrofe tem dois sentidos, encontradas as vises de Rousseau e de Voltaire. Na primeira definio, mais tcnica, a catstrofe uma inverso, uma grande adversidade ou um fim deplorvel. A
catstrofe sinnimo de destruio e de morte. Representa uma perturbao
inesperada e de tal importncia que constitui um choque. A segunda definio
mais de domnio literal. A catstrofe o principal e o ltimo evento de uma
tragdia. Neste caso, no h que se falar em sorte ou m sorte, e sim em uma
organizao do desastre, como a providncia. No incio, a catstrofe no poderia existir sem a presena do homem. Para ser considerado uma catstrofe,
o evento sobre o meio ambiente deveria ter uma influncia direta sobre a vida
humana. Hoje, com a repartio da populao e a interdependncia do meio
Poema sobre o desastre de Lisboa de Voltaire e reposta de Rousseau atravs de uma carta aberta.
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294
ambiente e do homem, segundo o princpio da Declarao de Rio de 1992, as

degradaes importantes e sbitas sobre o meio ambiente podem ser catstrofes. o caso, por exemplo, quando temos a destruio dos recursos naturais
por uma atividade humana.
O Direito Europeu no define o termo catstrofe. Na Diretiva europeia
n 96/82/CE, de 09 de dezembro de 1996, relativa ao controle dos perigos
associados aos acidentes graves que envolvam substncias perigosas, vislumbra-se to somente a definio de acidente grave como um acontecimento tal como, uma emisso, um incndio ou uma exploso de propores
graves resultantes do desenvolvimento incontrolado de processos durante
o funcionamento de um estabelecimento atingido de forma direta, que provoque um perigo grave, imediato ou futuro, para a sade humana, tanto no
interior como no exterior do estabelecimento, e/ou para o ambiente, e que
envolva uma ou mais substncias perigosas, ou seja, um acidente que pode
ter a aparncia de uma catstrofe. Encontramos, no guia francs do Ministrio da Justia, referente aos cuidados fornecidos s vitimas de acidentes
coletivos, a definio de catstrofe como um evento sbito provocado, direta
ou indiretamente, danos corporais ou materiais a vrias vtimas. Neste caso,
a origem do evento deve ser humana. Apesar da presena desta definio, a
mesma continua sendo no oficial, visto sua inexistncia nos textos legais.
Consequentemente sua utilizao no tem fora de lei.
Segundo uma definio material, a catstrofe inicia-se quando a capacidade
de regulao das infra-estruturas e da populao no consiga mais absorver os
danos. Essa definio limita-se ao momento e gesto da catstrofe.
Esse direito, relativo aos perigos e aos acidentes, tem por objeto o risco.
A ideia de risco est totalmente integrada na sociedade. Como explica Ulrich
Beck, na sociedade do risco, a modernidade transforma a sociedade industrial em uma sociedade onde o risco o elemento central das lutas sociais. Os
homens lutam contra um mal invisvel, que tem, inicialmente, efeito nas populaes localizadas nas regies mais pobres, e que vem-se globalizando com
o tempo. Assim, o Direito vem confirmar esta ideia: o risco um objeto do
direito e ele aparece com o tempo em uma multiplicidade de textos. O Direito
necessita antecipar os eventos. Sendo assim, aplica-se o princpio de preveno. A partir dos textos e dos documentos de gesto, hoje podemos falar do
Direito dos riscos ou das atividades a riscos. Caso contrrio, as catstrofes
no tm um direito prprio, no so definidas e no possuem regras que as
abordem. Uma das razes desta situao o emprego da expresso ex post
para referir-se s catstrofes. A sociedade intervm depois da catstrofe, com
uma avaliao aps os eventos. J o risco se traduz pela antecipao. A viso
ex post pode ser entendida como uma negao voluntria ou involuntria da
catstrofe, permitindo o no investimento em meios preventivos.
Esta situao pode ser minimizada quando a catstrofe um evento raro
e quando os pases detm os meios, materiais e humanos, ou o apoio para reagir s catstrofes. Um evento da mesma importncia pode ter resultados bem
12 visao europeia.indd 294
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295
diferentes, como no caso do terremoto na China, com seu interior pobre, e no

Japo preparado.
O balano atual demonstra um aumento em mais de 60% das catstrofes
em 10 anos2. As mudanas climticas aparecem como um fator do crescimento das mesmas, mas o comportamento e as atividades humanas representam
ainda os elementos de maior influncia. Algumas grandes catstrofes, como
a destruio da Nova Orleans pelo furaco Katrina, includa no balano das
mudanas climticas, so, na verdade, de tamanha intensidade em funo da
explorao dos recursos naturais pelo homem: a utilizao do subsolo foi um
fator de ampliao do evento. Todavia, os relatrios do IPCC/ONU - mesmo
havendo certa prudncia na abordagem das questes dos efeitos das mudanas climticas - apresentam uma semi certeza desta influncia em matria de
biodiversidade. Devemos agregar os modelos de previso dos relatrios que,
por serem menos avanados, no inspiram medo nos pases. As catstrofes
podero, ento, apresentar-se de forma qualitativa e quantitativa mais fortes,
e triste a constatao de que o Direito no ocupou seu espao: o Direito
das catstrofes est ausente nos relatrios e no Direito Europeu e ainda no
representa uma preocupao. Assim, iniciar a construo deste Direito como
aceitar a realidade das catstrofes.
Face iminncia ou presena das catstrofes, apresentaremos, de forma
concisa, as possveis respostas do Direito a este evento.
2. As insuficincias do Direito dos riscos
As catstrofes so uma fora criadora de direito, ou seja, uma origem material
indiscutvel do Direito. O Direito dos riscos construiuse em reao s catstrofes. Em nvel internacional, a catstrofe de Chernobyl, em 1986, contribui para a
adoo de duas convenes em seis meses: a Conveno sobre a notificao de
acidente nuclear e a Conveno sobre a assistncia em caso de acidente nuclear ou
de emergncia radiolgica. Aps a catstrofe de Seveso, em 1976, na qual houve o
acidente industrial com disperso de dioxina, uma poltica comum da Comunidade
Europeia, atravs da Diretiva n. 96/82/CE, de 1982, chamada Diretiva Seveso, foi
implementada. Alm desta, aps a exploso da usina AZF, em 2001, modificou-se o
projeto de lei dos riscos naturais para dar lugar lei relativa preveno dos riscos
tecnolgicos e naturais e reparao dos danos, de 30 de julho de 2003.
O Direito dos riscos aborda, em grande parte, os acidentes tecnolgicos.
Entretanto, ele ausente no que tange ao tratamento direto da gesto dos mesmos.
Ele implica na reduo das possibilidades de seus acontecimentos. As instituies
dos pases respondem pelas catstrofes, e sua reparao pouco tratada pelo direito: os tribunais utilizam o direito geral para indenizar suas vitimas.
Passaremos abordagem do Direito de preveno. Neste tpico, trataremos
das limitaes de seu emprego, bem como suas condicionantes.
Relatrio sobre as catstrofes no mundo, Cruz Vermelha, 2007.
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2.1 O Direito de Preveno

A legislao europeia dos riscos refere-se, principalmente, aos riscos industriais. A Diretiva Seveso obriga os exploradores a manter todas as medidas necessrias de preveno e a limitar as consequncias do acidente para o homem e para
a natureza. Os pases tm a misso de controlar e de verificar se as exploraes
possuem todas as condies necessrias. O controle feito atravs do apoio de
um relatrio referente a todas as medidas de resposta da empresa em caso de acidente. Outro relatrio deve ser elaborado contendo aes de urgncia no momento
do acidente. A Diretiva instituiu tambm a obrigao de notificao de todas as
empresas que utilizam produtos perigosos no momento de instalao da explorao. A cada cinco anos, no mximo, a empresa deve apresentar um relatrio de
segurana. Ao final, todos os pases devem criar uma instituio de controle das
instalaes perigosas. Todos os pases devem transpor as obrigaes da referida
Diretiva para o direito interno.
A Unio Europeia possui duas legislaes referentes preveno dos riscos
naturais. A primeira, a Diretiva n. 2007/60/CE, de 27 de outubro de 2007, relativa avaliao e gesto das inundaes. Tal Diretiva apresenta, para 2013, uma
cartografia completa de todos os riscos de inundao. Os pases devem tambm
preparar seus planos de gesto de riscos. A segunda legislao refere-se deciso
n. 2850/2000/CE sobre a poluio marina acidental. A mesma prope a criao de
um programa de gesto de acidentes e organiza a cooperao dos estados membros
da Unio Europeia em caso de acidente. Nas demais legislaes, sobre solos, gesto
de gua ou sobre a biodiversidade, possvel encontrar outras medidas e princpios
visando reduzir os riscos de acidente e de degradao do meio ambiente. Os pases
so sempre os nveis encarregados pela real aplicao da gesto dos riscos.
A Unio Europeia participa tambm das compras de materiais que podem
ser utilizados nas catstrofes. O material no tem qualquer carter de nacional, e
pode ser assim transferido para qualquer pas em funo da necessidade. O trabalho mais importante da Unio diz respeito harmonizao dos direitos nacionais.
Com as diretivas, os direitos nacionais devem aproximar-se e aperfeioar-se. Esta
misso permite tambm a clarificao dos direitos nacionais. No Direito Francs,
impossvel falarmos de clarificao com a multiplicidade de documentos de
preveno dos riscos: plano de preveno dos riscos (PPR), dos riscos tecnolgicos (PPRT), das inundaes, os documentos departamentais de riscos maiores
(DDRM), os documentos comunais sintticos (DCS), os relatrios comunais de
informaes sobre os riscos major (DCRIM), as cartas de riscos com uma carta
para cada risco em funo das regies, os documentos de urbanismo, dentre outros. Os documentos aps a catstrofe tentam responder pela carncia de documentos que antecipem a ocorrncia dos eventos. Desta forma, direitos especiais
so criados. Entretanto, o sistema de preveno torna-se muito complexo inviabilizando a aplicao clara pelo nvel inferior da estrutura poltica francesa, as
comunas, com suas 36 000 unidades em todo territrio francs.
A situao diferente quando h interveno em caso de acidente. Neste
momento, o princpio da subsidiariedade aplica-se, e o Estado representa o n-
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297
vel inferior de responsabilidade. Os pases so responsveis pela gesto da crise.

Existe uma solidariedade entre os pases atravs da ajuda material e humana entre
os vizinhos. Durante o vero, os pases do sul da Europa ajudam-se no combate
aos incndios. A Unio Europeia no intervm na gesto destas catstrofes. Seria
possvel vislumbramos uma interveno das autoridades europeias no que tange
s catstrofes regionais, e que necessitem de uma gesto global.
2.2 As Possibilidades de Reparao dos Danos
Na Europa encontramos dois tribunais bem diferentes. O Tribunal de Justia das Comunidades Europeias e o Tribunal do Conselho da Europa. A Justia da
Unio Europeia trata somente das infraes das Diretivas no que tange aos Direitos
dos riscos. Sua jurisprudncia no pode ser realmente considerada como uma jurisprudncia em relao s catstrofes, e sim uma jurisprudncia referente transposio e aplicao do Direito Europeu. Ao contrrio, o Tribunal do Conselho
da Europa, que reagrupa mais pases, participa no avano de um direito ligado s
catstrofes. Existe a possibilidade de criao de uma Cmara para julgar os acidentes ambientais que acarretem uma catstrofe. Duas decises importantes vo neste
sentido. A primeira, de Mangouras contra Espanha, de 08 de janeiro de 2009, trata
do caso do capito do barco Prestige, que lana 70.000 toneladas de leo. O capito
tinha como interesse demonstrar que o tempo de priso e o valor da fiana foram
demasiados em comparao com a gravidade do evento. Mas o Tribunal considerou
que, tendo em vista a gravidade do crime, no houve violao dos direitos do capito. O Conselho da Europa permite que os pases recebam os responsveis pelos
crimes durante o tempo necessrio de julgamento de uma catstrofe. A segunda
deciso no questiona o procedimento de resoluo do caso, e sim o seu fundamento. Na deciso Tatar contra Roumania, de 09 de dezembro de 2008, os requerentes
alegaram junto ao Tribunal que os procedimentos empregados por uma determinada
empresa pem em risco a vida humana. Na verdade os requerentes apresentaram
como fato a utilizao, por parte da usina de tratamento de ouro, de um lago com
produtos qumicos para a lavagem do referido mineral. O lago no foi impermeabilizado e os produtos atingiram as zonas vizinhas. O Tribunal, em defesa do direito
vida dos requerentes, condenou a usina. O tratado do Conselho da Europa no
apresenta um direito ao meio ambiente. Assim, o Tribunal empregou outro direito,
vida, para defender o meio ambiente contra as possveis catstrofes. Proferidas pela
primeira instncia do Conselho da Europa, estando sujeitas a reviso, as mesmas
no consideraram o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, apresentado por Sarlet3, como de terceira dimenso.
O progresso da jurisprudncia francesa no se fez com a mesma intensidade. O
caso Erika um bom exemplo de avano limitado. Em dezembro de 1999, o barco
Erika partiu-se em dois, vazando entre 7000 e 10 000 toneladas de petrleo no mar.
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. 6 ed. Porto Alegre. Livraria do advogado, 2006.
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298
O plano POLMAR foi ativado visando responder a essa situao, considerada uma
catstrofe. Mesmo com a ativao do plano e de aes de associaes em luta contra
a poluio, o prejuzo ecolgico foi de grandes propores. A Diretiva Europeia n.
2004/35/CE, referente ao dano ecolgico, s foi transposta para o direito interno francs, atravs da Lei n 2008-757, depois de 1 de agosto de 2008. A fundamentao
jurdica utilizada no incio do processo Erika no se referira a essa Lei, e sim ao direito
comum. Em 04 de outubro de 2007, a primeira deciso sobre a referida catstrofe
proferida. O tribunal reconheceu o prejuzo ambiental, mas sem o emprego dos termos jurdicos dano ecolgico. Ao final do processo, as indenizaes vincularam-se
aos danos das vtimas e aos danos materiais frutos da catstrofe sem qualquer indenizao ambiental. O reconhecimento da catstrofe foi incompleto e a indenizao dos
danos ambientais foi realizada via fundo internacional, FIPOL. Em 17 de dezembro
de 2008, a Corte de Cassao, ltima instncia jurisdicional francesa, decidiu pela
participao da empresa Total no pagamento das indenizaes dos danos ambientais, uma vez que o FIPOL no permite a reparao integral. Agora devemos esperar
uma nova deciso, de fato, visto que a primeira foi de fundo, para sabermos se os
proprietrios do petrleo, objeto do dano, devem reparar os danos.
O especfico fundo visando reparao e indenizao de catstrofes foi criado
na Unio Europeia em 1958, com um montante de cinco milhes de euros. Com as
mudanas tecnolgicas e a ampliao das catstrofes naturais, este fundo foi modificado em 2002. Hoje ele conta com um bilho de euros por ano. Esta situao ilustra
bem que os instrumentos jurdicos so mais usados para reparar uma catstrofe (que
j aconteceu) do que para intervier ex-ante ou no momento de seu acontecimento.
Percebe-se, ento, que o Direito, no podendo gerir todas as situaes, limita-se frequentemente reparao e restaurao do equilbrio. E muitas das
vezes, a reparao pode ser complicada e problemtica sua implementao, tendo
em vista as dificuldades de restabelecimento pela natureza do seu status quo. Assim sendo, a preveno vem se tornando um desafio de grande porte, de difcil
aplicao e, sobretudo se ela no representa uma preocupao real das autoridades, acaba sendo empregada como gesto de urgncia em substituio antecipao, mais especificamente, das catstrofes.
3. A inexistncia de um Direito das catstrofes
A desconfiana instaurada sobre a tecnolgica hoje alimentada pela evoluo bastante recente. Nos meios especializados, no somente jurdico, mas sobretudo filosfico e cientfico, os especialistas entendem que o princpio da precauo ainda est em fase de construo.
Em suma, os princpios da precauo e da preveno nos chamam a uma reflexo profunda sobre o Direito e sobre o modo como ele apreende os avanos tecnolgicos. A confiana nunca ser perfeita. A vulnerabilidade da sociedade, face
nanotecnologia ou aos efeitos das mudanas climticas, nos conduz degradao
da confiana em prol da produo e das anlises cientficas. O efeito da pedagogia
da catstrofe tambm constitui outra condio na qual a sociedade est vulnervel.
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As novas polticas de adaptao da sociedade tendem a tornar suportveis

as consequncias das catstrofes. Neste artigo, estaremos abordando os casos da
nanotecnologia e das mudanas climticas.
Uma primeira dificuldade presente a delimitao de um objeto do Direito
das catstrofes. No caso das mudanas climticas, deveramos t-la claramente
definida como um patrimnio da humanidade. Na verdade, a origem da noo de
patrimnio da humanidade foi sugerida e aplicada aos recursos naturais, sejam
eles situados no territrio ou no espao que escapa da jurisdio nacional de um
Estado: a qualificao de patrimnio da humanidade havia, ela mesma, o status
de res communise os recursos que nela se encontram so res communes. Assim,
seria relativamente fcil, no plano jurdico, transformar estes bens, que pertencem
pessoa e que estariam abertos livre utilizao de todos, em patrimnio de um
ser abstrato denominado Humanidade4.
Os recursos naturais representam bens integrantes do patrimnio dos seres
juridicamente identificveis, dotados de personalidade jurdica e de capacidade
de querer e de agir: os Estados, os representantes legais dos povos e das naes.
A segunda dificuldade presente na institucionalizao da atmosfera como
patrimnio da humanidade est intrinsecamente ligada sua prpria noo, ou
seja, vincula-se ao carter evanescente do titular do patrimnio. A humanidade,
situada no tempo, dividida em sua consistncia. No se trata da Humanidade
entendida como o gnero humano em sua perpetuidade, designando o conjunto de
povos presentes na Terra, e sim diramos do gnero humano de hoje e de amanh.
Assim, os recursos naturais so objetos de uma locao natural dos Estados ou de
uma aquisio em certos casos ou da atribuio por afetao territorial ou em funo
da delimitao de fronteiras. Em todos estes casos, seus proprietrios so conhecidos
ou identificveis. Assim, parece-nos difcil vislumbramos a propriedade dos recursos
naturais, tais como a atmosfera, por uma entidade superior, isto a Humanidade.
Apoiando-nos na concepo civilista inspirada no Direito Romano, poderamos, primeira vista, aplicar gesto sustentvel das florestas e de forma ampla
dos recursos naturais a teoria moderna do direito de propriedade tal como ela foi
reconstruda pela doutrina e pela jurisprudncia. Aplicando a teoria do abuso de
propriedade, poderamos, na verdade, desenvolver a ideia de que no seria em
funo da propriedade de recursos naturais situados em determinado territrio
que o Estado teria o poder de geri-los de forma anrquica e ecologicamente irracional. Assim, como nos apresenta Kamto o abuso do direito de propriedade
implica na responsabilidade do proprietrio nos termo do direito comum5.
Mas a quem implicaria esta responsabilidade em nome da Humanidade em
caso de abuso contra a atmosfera? Para responder a essa questo precisaramos
La qualification de patrimoine de lhumanit avait elle-mme le statut de res communis et que les ressources qui
sy trouvent sont des res communes. Il tait donc relativement ais sur le plan juridique de transformer ces biens qui
nappartiennent personne et qui taient ouverts la libre jouissance de tous en patrimoine dun tre abstrait nomm
lHumanit. KAMTO M., Esquisse dune doctrine du patrimoine national dintrt cologique mondial in Le statut
juridique du patrimoine commun, Revue Juridique dAuvergne (Annales de Clermont Ferrand). Les Themiales de RIOM
1998, Les Presses Universitaires de la Facult de Droit de Clermont Ferrand, Numro spcial Volume 98/4, p 73.
5
Labus du droit de proprit engage la responsabilit du propritaire dans le terme du droit commun. Op. cit. p. 76.
4
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300
repensar a noo de Humanidade em prol de uma concepo operacional. A Humanidade est fundamentalmente ligada a uma abordagem tica e no rigorosamente jurdica. Privilegiando a finalidade, Kamto apresenta a existncia jurdica
da Humanidade por sua necessidade e sua utilidade, a saber: a humanidade existe
como sujeito de direito titular de um patrimnio visto que a mesma deve existir
no interesse da gesto sustentvel dos recursos naturais e em nome da teoria do
patrimnio ecolgico intergeracional6.
Estamos nos limitando anlise da atmosfera, pois abordaremos a catstrofe
mudanas climticas nos tpicos seguintes.
3.1 As Incertezas de Novas Catstrofes
O desenvolvimento tecnolgico, os eventos globais ou os fenmenos naturais
podem trazer ou criar elementos que favoream as catstrofes. A incerteza sempre
importante quando o homem precisa analisar as possibilidades de futuro. Ele deve
pensar sem o medo de uma catstrofe e empregar medidas de preveno dos riscos e
dos danos. O Direito Europeu integrou o princpio da precauo no Tratado de Maastricht em 1992. No Direito brasileiro, esse princpio foi reconhecido pela Constituio Federal de 1988, conforme destaca Viegas7. Ele uma incitao s pesquisas,
permitindo a compreenso de todas as consequncias de um determinado elemento.
Em um mundo hoje economicamente instvel, o princpio da precauo, menos
contestvel na sua essncia que na sua aplicao, refora a juridiscionalizao da
sociedade. Face cincia, esta reao no neutra: ela nos leva a um conservadorismo do pensar e do agir que identificam todo progresso a um fator de risco.
A nanotecnologia representa um primeiro elemento de incerteza em funo da
ausncia de legislao. Esta tecnologia utiliza elementos de um milsimo de milmetro. Ela constitui um assunto importante nas pesquisas de medicina, no domnio
da energia e no setor da aeroespacial. Entretanto, ela j est sendo empregada nos
produtos de consumo geral, podendo ser encontrada nas embalagens dos alimentos,
nos produtos de beleza, nos produtos eletrnicos e dentre outros produtos. As pesquisas conhecem bem os efeitos do produto no que tange sua aplicao, funo
principal. Todavia, questes referentes s interaes da nanotecnologia com o ambiente podem surgir. A parte do investimento de pesquisa dedicada a esta questo
estimada em 0,6% do valor total, o que representa uma preocupao quase nula.
O Direito no aborda o assunto nanotecnologia. No existe uma definio jurdica para a mesma e no podemos aproxim-la das legislaes existentes. No
possvel aplicarmos ou interpretarmos a Diretiva Seveso, relativa aos acidentes graves envolvendo substncias perigosas ao caso da nanotecnologia. Da mesma forma, a
Diretiva n. 2006/121/CE, relativa ao quadro regulamentar de gesto das substncias
qumicas (REACH), tambm no pode ser usada para interpretar problemas frutos
6
Lhumanit existe en tant que sujet de droit titulaire dun patrimoine parce quelle doit exister dans lintrt de la gestion
durable des ressources naturelles et au nom dune thorie du patrimoine cologique intergnrationnel. Op. cit. p. 77.
7
VIEGAS, Eduardo Coral. Gesto da gua e princpios ambientais. Caxias do Sul, RS. Educs, 2008.
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301
desta nova tecnologia. Existe uma estratgia europeia referente s poluies. Entretanto, esta limita-se a trs famlias de produtos, e no se aplica situao acima. O nico
documento que pode ser vinculado a esta problemtica o projeto de recomendao
sobre as nanotecnologias. A mesma deve orientar o trabalho das instituies da Unio
Europeia e informar os Estados membros. Vale ressaltar que estas recomendaes no
tm a mesma fora de uma diretiva. O Direito Europeu no aporta qualquer elemento
ligado precauo, preveno ou responsabilidade quando o tema nanotecnologia
tratado nos debates e nas revistas. Fica fcil perguntarmos se no h uma carncia no
emprego do principio de precauo no que tange utilizao dos produtos vinculados
a esta tecnologia limitada em sua pesquisa.
Outro evento/risco que tambm merece nossa ateno as mudanas climticas
e seus efeitos. Passaremos abordagem de tal tema sob o enfoque jurdico e gerencial.
3.2 As Emisses de Gases do Efeito Estufa, Gesto ou Direito?
Como introduzido pelo tpico 3 deste artigo, as novas polticas de adaptao so
interpretadas como atenuao dos efeitos das mudanas climticas, ou seja, de reduo
dos seus riscos. Entretanto, o risco iminente gera novas vulnerabilidades. Assim, os grandes eixos da gesto so as aes preventivas antes, durante e aps algum acontecimento.
A partir da preveno, podemos avaliar os desgastes do meio ambiente.
Tratar-se-ia, em um primeiro momento, de um mtodo monetrio. A este clculo
dever-se-ia incluir o mtodo deliberativo com a participao da sociedade civil.
Estaramos associando a preveno e a gesto da crise. Neste caso, deveramos
seguir os procedimentos de gesto, a saber: acompanhar, prevenir e gerir a crise
(caso ela ocorra). A demanda social deve evoluir no sentindo da exigncia crescente em matria de segurana e rejeitar cada vez mais o conceito de fatalidade.
A ideia de que o estado de conscincia e de que as tcnicas devem permitir o
controle de todos os perigos no totalmente correta; no realista pensar que
podemos impedir todos os acontecimentos nocivos ao meio ambiente. A crise
pode iniciar-se tanto a partir de um incidente leve quanto de um grave. O risco de
uma crise, qualquer que seja, determinado pela vulnerabilidade e pela definio
de medidas a serem tomadas para reduzir e gerir a crise, quando ela acontecer,
objetivando minimizar o impacto de seus efeitos.
Com a ausncia de uma lesgislao aplicvel a cada caso, a gesto do risco
ainda mais complicada. Ento, a preveno ocupa um papel cada vez mais importante. No obstante o papel fundamental de preveno do risco e com ele a crise, no
podemos esquecer dos casos ainda com respostas indefinidas e sem confiabilidade.
Como pronunciou Angel Gurra, secretrio geral da OCDE, na Conferncia
anual de Clube de Madrid, em 21 de outubro de 2006, a mudana climtica um
dos maiores desafios aos quais estamos confrontados, tanto em funo de suas
repercusses potenciais sobre a sociedade e sobre o planeta quanto pela ampla
coordenao e cooperao que sero necessrias a nvel internacional.
O mundo de hoje, modelado pelos avanos da cincia, caracteriza-se pelo
surgimento de novas formaes da sociedade, de crescente complexidade: ne-
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302
tworked society auto organizao. O universo e nele compreendido a espcie

humana somente uma das realizaes possveis das leis da natureza. Segundo
Ilya PRIGOGINE the possible is richer than the actual o possvel mais rico
que o atual. Essa complexidade marcada pelo crescimento do risco, neste caso
especificamente as mudanas climticas.
Estudaremos as principais linhas ligadas ao dinamismo da sociedade, capacidade de novas tecnologias e s incertezas referentes s nossas necessidades futuras.
Sob a tica da reavaliao de nosso saber, teremos que trabalhar com nossa
faculdade de gerir situaes explosivas ligadas ao meio ambiente: as mudanas
climticas e seus efeitos requerem o desenvolvimento desta faculdade. A introduo de novas fontes energticas depende estritamente de fatores intrnsecos
maturao tecnolgica, ao pilares econmicos e ao nosso comportamento. Bons
exemplos desta linha de pensamento so os carros hbridos, a energia solar e elica, dentre outros, cujo custo de explorao ainda elevado, mas, em um horizonte
de 2012-2015, estima-se sua queda em trs vezes. Outra opo, ainda em escala
de teste, a captao e o armazenamento de CO2, bem como a constituio do
mercado mundial de emisses de CO2 quotas mundiais de emisso.
Na verdade, estamos diante de instrumentos de gesto do risco iminente da catstrofe mudanas climticas, mas no podemos afirmar a existncia de um Direito
das catstrofes para responder aos possveis problemas ambientais ligados mesma.
Decises e aes devem ser tomadas at 2010 e 2015, respectivamente, visando reduzir as emisses de gases do efeito estufa at 2050, e evitar o aquecimento planetrio superior a 2C.
4.1 Segundo uma viso pessimista do Direito Europeu, esperamos as catstrofes
acontecerem para acionar uma pedagogia ligada mesma, a fim de criar um direito de novos riscos em reposta aos seus danos, direito frequentemente imperfeito.
Esse tipo de direito a criao tradicional do direito ligado s catstrofes.
4.2 Segundo uma viso otimista do Direito Europeu, antecipamos as catstrofes
utilizando os princpios, como princpio da precauo, e as regras de direito atuais
a fim de organizar um direito das catstrofes, cujos efeitos esto na preveno, na
gesto e na reparao das catstrofes e de seus efeitos.
4.3 Aplicar o direito geral pode representar uma reposta temporria s catstrofes
sem criar direitos derrogatrios.
4.4 Quando falamos de catstrofes ligadas s mudanas climticas, a Humanidade
titular de direito em defesa da gesto sustentvel dos recursos naturais, e em
nome da teoria do patrimnio ecolgico intergeracional.
4.5 Face presena de catstrofes iminentes, necessitamos de um equilbrio entre
o desenvolvimento de mecanismos de gesto (cientficos, administrativos, etc.) e
o desenvolvimento do direito.
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OS INSTRUMENTOS JURDICO-ECONMICOS
COMO ESTRATGIAS PARA A CONSTRUO
DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL:
UMA REFLEXO SOBRE O ICMS ECOLGICO
JOO CARLOS BEMERGUY CAMERINI
Mestrando em Direito Ambiental ela Universidade

do Estado do Amazonas, Bolsista Da Capes
1. Introduo
Projetar um modelo de desenvolvimento econmico que no implique na
negao do direito fundamental da humanidade e das futuras geraes a um meio
ambiente ecologicamente equilibrado , talvez, o maior desafio inteligncia do
homem no sculo XXI.
Parte-se da premissa de que o mercado, guiado unicamente pela lei do lucro,
encerrado em sua lgica de crescimento, no mudar por si. O mercado s sensvel a informaes que possam ser decodificadas na forma de valor monetrio e
a natureza dificilmente se expressar nesta linguagem.
O presente artigo pergunta pelos meios que deve utilizar a sociedade
para realizar esta to necessria relao comunicativa, onde a economia passar a compreender e se desenvolver dentro dos limites impostos pelas bases
naturais da vida.
Certamente o direito um instrumento importante que o Estado dispe para
o cumprimento desta rdua tarefa de remodelao de nosso modo de produo.
Nestas linhas, ser particularmente investigado e refletido o potencial do direito
tributrio para estimular comportamentos econmicos ecologicamente corretos.
Aps a breve exposio da tenso entre a economia e a natureza e do direito como instrumento de administrao desta relao, nossas consideraes se
voltaro para o potencial do direito de transformar as relaes sociais atravs da
elaborao de polticas pblicas voltadas para a efetivao dos objetivos e direitos fundamentais expressos na Constituio Federal, entre os quais se localizam
a meta de uma ordem econmica que promova uma vida digna aos cidados e o
direito de todos a um meio ambiente equilibrado.
No caso do direito tributrio, ser abordada a ideia de extrafiscalidade como
um espao terico favorvel para se pensar a utilizao emancipatria e solidria
dos tributos. Como se defender, o campo tributrio contm boas possibilidades
para se engendrar instrumentos jurdico-econmicos capazes de provocar alteraes espontneas na economia, se assim podemos dizer, por no resultarem de
atuaes coercitivas do Estado.
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Um desses instrumentos jurdico-econmicos, como se pode ver no ttulo do

texto, o designado ICMS ecolgico. A segunda parte deste trabalho destina-se
apresentao deste arranjo jurdico-tributrio-ambiental criado no Brasil, no estado do
Paran, e que tem sido bem recepcionado tambm no cenrio internacional como uma
opo vivel para o desenvolvimento econmico e a conservao da biodiversidade.
Nas explicaes referentes ao ICMS ecolgico, incluiremos a meno sobre
a sua origem atravs de lutas polticas, o seu conceito, seus fundamentos jurdicos
e as linhas gerais de seu funcionamento. Ao final, a exposio de alguns resultados do programa nos estados em que foi implementado permitir, se assim calhar,
a formao de uma viso mais profunda sobre esta ao especfica e sobre os
instrumentos jurdico-econmicos de modo geral.
2. O Estado de direito entre a economia e a ecologia
O problema fundamental da realizao do to almejado desenvolvimento
sustentvel das naes consiste precisamente em como assegurar-se a continuidade de um sistema econmico que necessita usar constantemente recursos naturais
finitos para seu funcionamento. Em outras palavras, deve-se partir da viso de que
a mesma natureza que indispensvel produo da sociedade industrial impe
limites sua expanso.
Um primeiro passo no caminho da superao deste desafio, conforme explica
Cristiane Derani, o reconhecimento de que a dinmica que envolve produo, mercado e meio ambiente constitui um nico processo, sendo descabida qualquer teoria
que sustente a existncia de um necessrio conflito entre economia e ecologia.1
Esta relao visceral entre a economia e a natureza, continua Derani, encontra sua mxima manifestao quando se constata que, em princpio, a garantia
jurdica do bom funcionamento de ambos os sistemas se presta a uma mesma finalidade bsica, qual seja, proporcionar aos seres humanos uma existncia digna.
Assim, a essncia da ordem econmica, a sua finalidade mxima, est em
assegurar a todos existncia digna. Isto posto, a livre iniciativa s se compreende, no contexto da Constituio Federal, atendendo quele fim. Do mesmo
modo, a razo de garantir a livre disposio das presentes e futuras geraes a
um meio ambiente ecologicamente equilibrado tem em vista, em ltima instncia,
a mesma finalidade de uma existncia digna a todos deduzida necessariamente
do fato de que uma sadia qualidade de vida (art. 225) elemento fundamental
para a composio de uma existncia digna.2
O capitalismo industrial, no entanto, em sua busca cega por expanso traduzida pelo crescimento das taxas de lucro, desconsidera as externalidades negativas3 resultantes do sistema industrial e que so suportadas pela natureza e
DERANI, Cristiane. Direito ambiental econmico. 3 ed. So Paulo: Saraiva, 2008, pp. 99-103.
Idem, ibidem, cit., p. 221.
3
Entenda-se por externalidade negativa todos os efeitos prejudiciais da atividade econmica, desde a extrao dos recursos
naturais, sua transformao e consumo, que no so calculados e gerenciados pelo agente econmico, sendo estes custos
monetrios, ambientais e sociais transferidos para a coletividade.
1
2
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305
pela sociedade. Deste modo, distancia-se o mercado do objetivo primordial da

economia e do prprio Estado democrtico de direito que o bem-estar de todos.
Percebe-se, com isto, a impossibilidade de se deixar o mercado entregue
sua prpria dinmica que pode ser resumida como a lei do lucro que opera segundo uma lgica individualista na qual o empresrio-proprietrio considera a natureza como mero recurso (meio) para concretizao de suas expectativas de lucros
crescentes a curto prazo (fim). A ratio capitalista, neste sentido, traz em seu bojo
uma forte tendncia ao utilitarismo imediatista.
Ao Estado Social cabe intervir nesta dinmica do mercado para direcion-la,
tanto quanto possvel, para a realizao do esprito econmico inscrito na Constituio, vale repetir, assegurar a todos uma existncia digna. Lembrando que, entre
outras coisas, a ideia constitucional de dignidade contm o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado como bem essencial a uma sadia qualidade de vida.
O direito constitui, neste contexto, um instrumento de ao do Estado para construo do desenvolvimento sustentvel, o qual compe uma das condies para realizao da dignidade humana. A questo que se coloca como intervir de maneira eficaz.
Segundo Derani, a ordem econmica se realiza como progresso, isto , como
movimento de contnua expanso representada pelo crescimento do lucro, desenvolvimento tcnico, aumento da produo, numa palavra, modernizao.4 Nesta dinmica
do mercado as relaes sociais alcanam um alto nvel de fluidez. Logo, as repercusses ecolgicas das atividades econmicas assumem formas diferentes todos os dias.
Ao lado disto, o fenmeno da globalizao acelera ainda mais as dinmicas
do mercado, frustrando as pretenses de controle estatal sobre a economia. A
seguinte exposio de Scaff e Tupiassu nos fornece uma noo clara das implicaes deste contexto de globalizao econmica atual sobre o Estado nacional:
antiga a expresso que enquadrava o mundo como uma aldeia global. Contudo, apenas hoje, com o progresso dos meios de comunicao que se passa a ter uma plida ideia do que representa esta afirmao. Qualquer alterao das condies econmicas em uma parte
do globo terrestre acarreta influncias imediatas em outros pases.5
Com efeito, este contexto econmico globalizado se comporta como um
sistema independente ao Estado, transcendendo as fronteiras nacionais e apresentando constantes flutuaes. Trata-se, por isto, de uma realidade que no pode
ser apreendida por modelos jurdicos estticos, isto , por conjuntos de normas
produzidas para dar conta de fatos mais ou menos repetitivos.
A vontade de controle caracterstica dos sistemas cientficos modernos
sendo o positivismo jurdico clssico um destes sistemas deve retroceder para
dar lugar a atuaes estratgicas, pois o paradigma tradicional baseado na previ-
DERANI, Cristiane. Direito ambiental econmico. cit., p. 47.

SCAFF, Fernando Facury; TUPIASSU, Lise Vieira da Costa. Tributao e polticas pblicas: o ICMS ecolgico. Hileia:
Revista de Direito Ambiental da Amaznia. ano. 2, n. 2. Manaus: Edies Governo do Estado do Amazonas, Secretaria
de Estado da Cultura, Universidade do Estado do Amazonas, 2004, p. 20.
4
5
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306
so de hipteses de incidncia e imposio de sanes coercitivas encontra, cada

vez mais, seus limites ao se defrontar com a grande contingncia e rapidez dos
acontecimentos do mundo da vida.
No caso do direito ambiental econmico, vrios autores tem ressaltado a ineficcia do uso isolado dos chamados instrumentos de comando e controle que resumem
o poder de polcia (fixao de padres de emisso de poluentes, controle de equipamentos e processos produtivos, proibio ou restrio de certas atividades econmicas
em locais especficos, por meio da concesso de licenas etc.). Embora seja unnime
a viso de que tais instrumentos so necessrios, tambm inegvel que eles apresentam problemas de eficcia derivados da extrema complexidade do objeto ambiental.
Entre os problemas derivados de aes baseadas no princpio do comando e
controle, identificados por Franco e Figueiredo, destacamos aqueles que consideramos os mais relevantes: os instrumentos de comando e controle no consideram
as diferentes estruturas de custos dos agentes privados para reduo da poluio;
seus custos administrativos so muito altos, pois envolvem o estabelecimento de
normas e especificaes tecnolgicas por agncias oficiais, bem como um forte
esquema de fiscalizao por parte das agncias reguladoras e do governo, o que
exige a contratao massiva de recursos humanos e equipamentos.6 Wilson Loureiro tambm chama ateno para a tendncia produo de injustia social que
este modo de poltica apresenta, uma vez que o cumprimento do poder de polcia
causa efeitos muito mais gravosos nas camadas mais carentes da sociedade. O
autor explica que, por no terem acesso a oportunidades de educao e incentivo
ao pr-ativa inclusive em sua prpria defesa , esta parte da populao v
sua marginalizao ser potencializada.7
Tendo em vista estas consideraes, o direito deve recorrer a solues alternativas de modo concorrente aos mecanismos de controle. Ao invs de procurar
to-somente controlar as dinmicas da super-contingente sociedade moderna, o
direito deve procurar lidar com a realidade social estrategicamente.
Tanto o direito econmico como o ambiental devem estar programados para
lidar com conjunturas flutuantes. Mais que isso, devem se concentrar antes em
criar novas conjunturas, dirigindo e incentivando a conformao da realidade aos
objetivos quistos pelo Estado brasileiro. Estes dois campos jurdicos trazem intrnseco sua dinmica este carter modificador e dirigente das relaes sociais,
em razo dos objetos sobre os quais atuam.
A marca principal deste novo modus agendi do direito a substituio
das prescries fechadas e lineares por programas mais abertos comunicao social, baseados numa racionalidade teleolgica caracterstica das normasobjetivo e programticas, a partir das quais o Estado pode elaborar polticas
6
FRANCO, Dcio Henrique; FIGUEIREDO, Paulo Jorge Moraes. Os impostos ambientais (taxao ambiental) no mundo
e no Brasil: o ICMS ecolgico como uma das opes de instrumentos econmicos para a defesa do meio ambiente no
Brasil. Disponvel em: <http://www.fav.br>. Acesso em 15 jan. 2009, p. 250.
7
LOUREIRO, Wilson. Contribuio do ICMS Ecolgico na Conservao da Biodiversidade no Estado do Paran. Curitiba: 2002. Tese de doutorado na rea de concentrao em Economia e Poltica Florestal. Curitiba: Universidade Federal
do Paran, 2002, p. 28.
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pblicas para alcanar as finalidades constitucionais. Neste sentido tambm se

posicionam Scaff e Tupiassu:
O Direito cumpre vrios papis, dentre eles, um dos mais relevantes no mundo contemporneo o de implementar polticas pblicas, atravs da ao ordenada e coordenada da interveno do
Estado na atividade econmica. Assim, o Direito deixou de ser a
cristalizao das realizaes sociais para passar a ser um instrumento de transformao da sociedade, visando a realizao de
suas aspiraes.8
Portanto, embora a funo estrutural-reguladora do direito seja preponderante, ele vem desenvolvendo cada vez mais uma funo conjuntural-transformadora
ligada principalmente efetivao das normas-objetivo constitucionais por meio
da implementao de polticas pblicas, o que nos remete a ideia de uma dupla
instrumentalidade do direito.
Neste contexto de atuao estratgica do direito perante a realidade ambiental,
a defesa da utilizao de instrumentos jurdico-econmicos tem sido uma constante.
O presente texto passar, pois, a explicar o funcionamento destes mecanismos.
3. O uso de instrumentos econmicos para conservao ambiental e o
princpio da extrafiscalidade
No atual cenrio de crise ambiental, o Estado apresenta-se como o principal
agente na resoluo da tenso ambiental resultante do problema das externalidades negativas.9 O Poder Pblico cumpre esta tarefa principalmente atravs do
direito, sendo este o mecanismo corretor das contradies entre o mercado e os
recursos naturais essenciais sadia qualidade de vida.
Para o que interessa neste texto, um dos mecanismos jurdicos de maior importncia na integrao entre atividade econmica e o ambiente o princpio do
poluidor-pagador. Seu objetivo imediato promover a internalizao dos custos
ambientais sociais no contabilizados pelos agentes econmicos privados.
O que se estabelece pelo princpio do poluidor-pagador um canal de
comunicao entre a economia e a natureza. Atravs dele o direito pode enviar
informaes jurdico-ambientais compreensveis ao mercado na medida em que
a linguagem econmica (pagamento de dinheiro) est contida em sua lgica
de atuao, sendo por isto capaz de provocar reaes econmicas favorveis
conservao do ambiente.
Contudo, embora os danos de uma atividade possam ser compensveis monetariamente a nvel local, no h como ter certeza de seus efeitos a nvel global
e a longo prazo. Ademais, como ressalta Derani, est subjacente ao princpio do
8
9
SCAFF, Fernando Facury; TUPIASSU, Lise Vieira da Costa. Tributao e polticas pblicas. cit. p. 21.
Sobre o Estado corretor de externalidades negativas, vide: DERANI, Cristiane. Direito ambiental econmico. cit., p. 90ss.
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poluidor-pagador o pressuposto neoliberal de que o problema da apropriao privada dos recursos naturais poderia ser resolvido segundo as leis do mercado, ou
seja, em termos de pagamento.10
Isto significa que, do ponto de vista ambiental, mais interessante do que
poluir e pagar seria o uso racional dos recursos naturais. Portanto, a verificao
da necessidade (razo final) de uma atividade econmica estaria mais condizente
com princpio da precauo, que traduz o axioma supremo do direito ambiental.
Conforme explica Derani, a racionalidade jurdica compreendida pelo
princpio da precauo est ligada aos conceitos de afastamento de perigo e
segurana das geraes futuras, como tambm de sustentabilidade ambiental
das atividades humanas.11
Outro postulado igualmente competente em estabelecer o dilogo entre o
sistema econmico e o ambiente o denominado princpio do protetor-recebedor.
Trata-se, obviamente, de um desdobramento do princpio do poluidor-pagador,
assim apresentado por Maurcio Andrs Ribeiro:
O Princpio Protetor-Recebedor postula que aquele agente pblico
ou privado que protege um bem natural em benefcio da comunidade
deve receber uma compensao financeira como incentivo pelo servio de proteo ambiental prestado. O Princpio Protetor-Recebedor incentiva economicamente quem protege uma rea, deixando de
utilizar seus recursos, estimulando assim a preservao.12
Observa-se que o princpio jurdico descrito acima foi construdo de forma
muito mais harmnica com a vocao preventiva do direito ambiental. Pode-se dizer que, enquanto o princpio do poluidor-pagador parte de uma perspectiva econmica, o princpio do protetor-recebedor possui sua lgica fundada em alicerces
ecolgicos. Ambos realizam a mesma tarefa de estruturas jurdicas de comunicao entre economia e ecologia, porm partem de pontos de vista diferentes.
Realizado este acoplamento estrutural entre direito ambiental-econmico e
a economia, devem ser elaborados instrumentos capazes de atuar estrategicamente
para direcionar a conjuntura econmica no sentido desejado. Segundo Luhmann,
se habla de acoplamientos estructurales cuando un sistema supone determinadas
caractersticas de su entorno, confiando estructuralmente en ello.13 No caso do
princpio do protetor-recebedor, o direito pressupe que os agentes econmicos
agiro em busca do lucro e orienta sua atuao a partir disto.
Com este objetivo de atuao estratgica, inmeros especialistas (Loureiro,
Ribeiro, Carneiro14) tm insistido na alternativa do uso de instrumentos jurdico-
DERANI, Cristiane. Direito ambiental econmico. cit. p. 148.

12
RIBEIRO, Maurcio Andrs. O princpio protetor recebedor para preservar um bem natural. Revista Eco 21. Disponvel
em: <http://www.eco21.com.br/textos/textos.asp?ID=495>. Acesso em: 26 jan. 2009.
13
LUHMANN, Niklas. El derecho de la sociedad. Formatao eletrnica, verso 5.0. Digitalizado por Joo Protsio
Farias Domingues de Vargas e Marjorie Corra Marona, jan. 2003, p. 316.
14
CARNEIRO, Ricardo. Direito ambiental: uma abordagem econmica. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 97ss.
10
11
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econmicos que visam precisamente produzir mudanas no cenrio econmico

por meio de incentivos e restries. Trata-se, por exemplo, da cobrana de taxas e
tarifas relacionadas a atividades poluentes ou do uso de subsdios para incentivar
prticas econmicas favorveis ao meio ambiente.
Ao invs de simplesmente proibir uma determinada conduta lesiva ao meio
ambiente, criando-se assim um inevitvel quadro de tenso, procura-se tornar
vantajoso, do ponto de vista econmico, a adoo de um comportamento ecologicamente correto.
Espera-se que o uso de instrumentos econmicos juntamente com os instrumentos de comando e controle permitir que a gesto ambiental saia de aes
mitigadoras ou reparadoras das perdas ambientais para atuar de forma preventiva e indutora de usos compatveis com a preservao, podendo tambm gerar
receitas para a implementao de atividades sustentveis.15
Neste sentido, uma das maneiras mais eficazes de colocar em prtica tais
instrumentos econmicos por meio do direito tributrio. A compreenso de
como este ramo do direito pode contribuir para a construo de polticas pblicas
na rea ambiental deve ser feita luz do conceito de extrafiscalidade.
Segundo Hugo de Brito Machado, fala-se em funo extrafiscal do tributo
quando seu objetivo principal a interferncia no domnio econmico, buscando
um efeito diverso da simples arrecadao de recursos financeiros.16
A funo precpua do direito moderno em geral a manuteno de uma determinada ordem social, atravs da expedio de normas jurdicas que garantam
a continuidade das estruturas fundamentais da sociedade. A do direito tributrio
regular, atravs de normas jurdico-tributrias, a arrecadao financeira do Estado. Trata-se de sua funo fiscal.
Por outro lado, como se afirmou, assim como o direito possui, alm desta
funo reguladora do estado de coisas existente na sociedade, um potencial de
transformao social, tambm o direito tributrio, como aspecto integrante do
sistema jurdico, pode ser utilizado como um instrumento para implementao
de polticas pblicas para alcanar as finalidades da sociedade eminentemente
voltadas para o bem comum.17
Entre os objetivos da sociedade brasileira encontra-se a construo de uma
ordem econmica que proporcione a todos uma vida digna e que respeite o meio
ambiente. A implementao de impostos com funo extrafiscal relacionada conservao ambiental tem se mostrado eficiente na promoo destas metas sociais.
Aps termos localizado o direito tributrio como um dos instrumentos para
efetivao do desenvolvimento sustentvel, atravs de polticas pblicas de tributao ambiental, passa-se a explicar o instrumento do ICMS ecolgico que surgiu
neste contexto como uma destas aes de harmonizao entre economia e natureza.
15
16
17
FRANCO, Dcio Henrique; FIGUEIREDO, Paulo Jorge Moraes. Os impostos ambientais... p. 249.
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributrio. 28 ed. rev., atual. e ampl. So Paulo Malheiros, 2007, p. 96.
SCAFF, Fernando Facury; TUPIASSU, Lise Vieira da Costa. Tributao e polticas pblicas. cit. p. 22/23.
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4. O ICMS ecolgico: origem, definio e funcionamento

Uma das experincias mais exitosas de utilizao de instrumento jurdicoeconmico o chamado ICMS ecolgico. Trata-se de uma ao criada no Brasil
ligada utilizao estratgica pelos estados do poder que detm sobre a distribuio dos recursos do imposto estadual sobre circulao de mercadorias e servios
de transporte interestadual e intermunicipal e comunicao (ICMS), como incentivo adoo de prticas de conservao ambiental.18
O suporte jurdico-constitucional do ICMS ecolgico encontra-se no art. 158,
IV, pargrafo nico, II, da Constituio Federal. De acordo com estes dispositivos,
25% das verbas referentes ao ICMS pertencem aos municpios, sendo que um quarto deste percentual ser creditado de acordo com critrios fixados em lei estadual.
A partir desta porta aberta pela Constituio, alguns prefeitos de municpios
do estado do Paran comearam a reivindicar que o repasse mencionado na norma
jurdica em questo fosse efetuado de acordo com critrios ecolgicos.
O argumento principal das prefeituras consistia na alegao de que seus municpios, em razo de possurem em seus territrios unidades de conservao e mananciais abastecedores de localidades vizinhas, ficavam impedidos de utilizar seus
recursos naturais com finalidades econmicas e, consequentemente, de gerar receita.19
Como explica Bonaparte, a luta dos prefeitos justificvel, pois a imperar
unicamente o critrio principal de distribuio, que confere maiores repasses
aos municpios onde ocorre maior circulao econmica (comrcio de mercadorias e dos servios que geram ICMS), medida atravs do valor adicionado
fiscal (VAF), os municpios mais industrializados e com economias causadoras
de maior presso sobre o meio ambiente seriam beneficiados em detrimento dos
municpios menos poluidores.20
Trata-se, ademais, de um argumento visivelmente amparado no princpio do
protetor-recebedor. Ao analisarmos a exposio de Ribeiro sobre qual a finalidade
deste princpio jurdico, fica evidente que o ICMS ecolgico materializa uma de
suas possveis aplicaes.
Para que serve sua aplicao? Serve para implementar a justia
econmica, valorizando os servios ambientais prestados generosamente por uma populao ou sociedade, e remunerando economicamente essa prestao de servios porque, se tem valor econmico,
justo que se receba por ela. Atualmente, no mundo, muitas sociedades prestam servios ambientais gratuitos, ao preservarem reas
indgenas, Parques, Unidades de Conservao, reas de mananciais
sem, entretanto, receberem a justa remunerao por eles.21
Vale ressaltar que os recursos do ICMS constituem a principal fonte de receita prpria dos estados.
LOUREIRO, Wilson. Contribuio do ICMS Ecolgico.... cit., p. 1.
20
BONAPARTE, Priscilla. O ICMS ecolgico. Rio de Janeiro: 2005. Monografia de graduao em direito pela Pontifcia
Universidade Catlica do Rio de Janeiro, p. 35/36.
21
RIBEIRO, Maurcio Andrs. O princpio protetor recebedor para preservar um bem natural. cit.
18
19
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Do modo como foi concebida a poltica do ICMS ecolgico, primeiramente no estado do Paran, em 1991, os recursos eram repassados de acordo com
a superfcie do territrio do municpio abrangida por unidades de conservao,
levando em conta tambm a existncia de mananciais usados para abastecer
outros municpios (art. 1 da Lei Complementar estadual n 59/91). Em 1993,
o art. 2 da mesma lei, conhecida como Lei do ICMS Ecolgico, recebeu nova
redao que incluiu as reas de reservas indgenas na categoria unidades de
conservao (LC/PR n 67/93).
Porm, ao longo de sua difuso por outras unidades da federao,22 o
ICMS ecolgico vem ganhando novos contornos. Alm do critrio principal de
superfcie de unidades de conservao, mantido em todas as verses do programa, h experincias de uso de outros parmetros, como no sistema de Minas
Gerais, que considera, alm das reas protegidas, o tratamento do lixo urbano e
esgoto e a conservao de patrimnios histricos (Lei estadual 13.803/00, Lei
Robin Hood). J no estado de Tocantins, o aspecto institucional do desenvolvimento sustentvel adquiriu especial relevncia, pois foram adotados critrios
que incentivam os municpios a criar leis, decretos e dotaes oramentrias
para estruturao e implementao da Poltica Nacional do Meio Ambiente e da
Agenda 21 local (Lei estadual 1.323/02).
O ICMS ecolgico seria, portanto, uma poltica pblica implementada por
alguns estados brasileiros consistente na distribuio de um percentual dos recursos do ICMS pertencentes aos municpios por mandamento constitucional, de
acordo com critrios ecolgicos, sendo o parmetro principal a superfcie de unidades de conservao em relao rea do territrio municipal.
Quanto denominao do ICMS ecolgico, acrescenta-se que poderia gerar
algum equvoco sobre se tratar de um novo imposto, quando na verdade o que se
estabelece apenas uma forma diferenciada de distribuio das receitas j existentes. Vejamos as oportunas observaes de Pires:
Na verdade no se trata de uma nova modalidade de tributo ou
uma espcie de ICMS, parecendo mesmo que a denominao imprpria a identificar o seu verdadeiro significado, de vez que no
h qualquer vinculao do fato gerador do ICMS a atividades de
cunho ambiental. Da mesma forma, como no poderia deixar de
ser, no h vinculao especfica da receita do tributo para financiar atividades ambientais.
No obstante, a expresso j popularizada ICMS ECOLGICO est a indicar uma maior destinao de parcela do ICMS aos municpios em razo de
sua adequao a nveis legalmente estabelecidos de preservao ambiental e de
22
No Brasil, em catorze estados existem sistemas de ICMS ecolgico implantados ou em implantao, so eles: Paran,
So Paulo, Minas Gerais, Rondnia, Amap, Rio Grande do Sul, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Pernambuco, Tocantins, Acre, Rio de Janeiro, Cear e Gois. Outros dez estados esto atualmente realizando discusses acerca de suas legislaes: Alagoas, Amazonas, Bahia, Esprito Santo, Santa Catarina, Par, Paraba, Sergipe, Piau e Rio Grande do Norte.
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melhoria da qualidade de vida, observados os limites constitucionais de distribuio de receitas tributrias e os critrios tcnicos definidos em lei.23
Igualmente Scaff e Tupiassu se manifestam sobre o teor de impropriedade
tcnica do termo, uma vez que no se trata exatamente de enquadrar a prpria
figura tributria (ICMS) na questo ambiental, e sim os recursos financeiros dela
provenientes atravs de um mecanismo de federalismo fiscal.24
Uma das vantagens da poltica do ICMS ecolgico encontra-se justamente no
baixo custo de sua implementao. Por um lado, no onera a sociedade por no se
tratar de um novo tributo, modificando-se apenas a forma de redistribuio de recursos existentes; por outro, no implica em grandes gastos para o Poder Pblico, uma
vez que sua implantao envolve nus operacionais mnimos. Sobre isso afirma
Loureiro que o custo total de execuo do Programa para o Instituto Ambiental do
Paran (IAP) foi de aproximadamente R$ 56.000,00 (cinquenta e seis mil reais).25
Outro fator positivo em relao ao ICMS ecolgico a relativa simplicidade
das alteraes legislativas necessrias para sua implantao. Pois, uma vez aberta a
possibilidade constitucional para os estados disporem sobre a distribuio das receitas
utilizadas pelo programa, uma lei estadual deve bastar para regulamentar o sistema.26
Explica ainda Loureiro, referindo-se ao caso do Paran, que a distribuio
dos recursos considera aspectos ambientais quantitativos e qualitativos. Do ponto
de vista quantitativo, avalia-se a superfcie da rea protegida na relao com a superfcie total do municpio onde estiver contida, multiplicando-se o resultado por
um ndice que representa o nvel de restrio de uso da rea protegida. A avaliao
da qualidade das reas ambientais considera a existncia de biodiversidade (fauna
e flora) e os recursos (financeiros, materiais, humanos) disponibilizados para a
gesto das unidades de conservao.27
A cota do ICMS destinada ao incentivo da conservao ambiental tambm pode
variar de um estado para outro. Deste modo, no Paran so destinados 5% do ICMS
estadual total para o cumprimento da funo extrafiscal ecolgica do tributo (Lei estadual n 9.491/90), enquanto So Paulo reserva 0,5% (Lei estadual n 8.510/93) das
receitas e o Rio Grande do Sul emprega 7% (Lei Estadual n 11.038/97).
5. Alguns resultados do ICMS ecolgico na conservao ambiental
O ICMS ecolgico considerado pelos especialistas como uma experincia exitosa na conservao ambiental brasileira. A seguir, sero comentados
alguns dos principais resultados positivos do programa, que incluem: aumento
PIRES, derson. Icms ecolgico. Aspectos pontuais. Legislao comparada. Jus Navigandi, Teresina, ano 6, n. 52, nov.
2001. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/-doutrina/texto.asp?id=2328>. Acesso em: 30 jan. 2009.
24
SCAFF, Fernando Facury; TUPIASSU, Lise Vieira da Costa. Tributao ambiental. cit. p. 25.
25
LOUREIRO, Wilson. ICMS Ecolgico: incentivo econmico conservao da biodiversidade, uma experincia exitosa
no Brasil, p. 56. Apud SCAFF, Fernando Facury; TUPIASSU, Lise Vieira da Costa. Tributao ambiental. cit. p. 27.
26
Vale considerar, contudo, a existncia de projetos de lei baseados na ideia do ICMS ecolgico tramitando h vrios anos
em vrios estados brasileiros sem aprovao.
27
LOUREIRO, Wilson. O ICMS ecolgico na biodiversidade. Disponvel em: <http://www.ambiente-brasil.com.br/composer.php3?base=./snuc/index.html&conteudo=./snuc/artigos/icmsm.html>. Acesso em: 20 jan. 2009, p. 4.
23
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da rea e da qualidade da gesto das unidades de conservao nos estados; promoo de justia fiscal; desenvolvimento institucional para proteo ambiental;
avano na efetivao da Conveno da Diversidade Biolgica e do direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado; democratizao do debate sobre
unidades de conservao.
Sem dvida, o principal sucesso do programa advm dos resultados expressivos na evoluo da conservao ambiental nos estados que adotaram o ICMS
ecolgico, tanto no aumento da superfcie de reas protegidas como no aprimoramento da gesto destes espaos.
No caso do Paran, por ser o estado pioneiro, existem melhores informaes.
Desde o incio da ao at junho de 2005, houve um incremento de 160,1287% na
superfcie abrangida por unidades de conservao no estado,28 acompanhado de
uma progresso, nos municpios, do escore que mede a qualidade das reas protegidas. Esta medida de qualidade considera principalmente a disponibilizao de
recursos materiais para a gesto das unidades (pessoal, veculos, financiamentos,
celebrao de termos de compromisso etc.).
Para que se vislumbre o montante de recursos movimentados pelo ICMS
ecolgico, basta dizer que no ano de 2000, os 221 municpios paranaenses cadastrados no sistema receberam aproximadamente R$ 59,6 milhes de reais.29
Em So Paulo, os 169 municpios paulistas que possuem espaos territoriais sob proteo legal do Estado receberam, em 2002, R$ 39,6 milhes por
conta do ICMS ecolgico. Destaque-se que, dentre os nove municpios mais
beneficiados com os repasses, sete esto na regio do Vale do Ribeira, que conta
com uma das mais representativas reas contnuas de Mata Atlntica ainda em
bom estado de conservao. Os municpios desta rea, que sofriam fortes restries econmicas, hoje contam com repasses ligados ao ICMS ecolgico que,
algumas vezes, superam a receita total dos municpios.30
O programa tambm gerou importantes repercusses sociais e ambientais
positivas no estado de Minas Gerais, onde o ICMS ecolgico contribuiu para a
ampliao das reas protegidas institucionalizadas no Estado em 1 milho de hectares, o que significa um incremento de 90%. O sistema mineiro inclui tambm
um critrio de saneamento ambiental que, ao incio do programa, no beneficiou
nenhum municpio. Atualmente, existem 43 municpios habilitados (que abrangem mais de 25% da populao) para o recebimento destes recursos, por possurem sistemas de lixo ou de esgotos sanitrios licenciados e operando.31
LOUREIRO, Wilson. O ICMS ecolgico, um instrumento econmico de gesto ambiental aplicado aos municpios.
Disponvel em:<http://www.sds.am.gov.br>. Acesso em: 20 jan. 2009, p. 4.
29
LOUREIRO, Wilson. Contribuio do ICMS ecolgico.... cit. p. 146.
30
Com uma rea total de 196.400 hectares, o Municpio de Iguap foi o maior beneficiado no ano de 2003, com um montante de R$ 2.195.037,41 de repasse. Em segundo lugar est o Municpio de Barra do Turvo, com R$ 2.006.794,65, seguido
por Eldorado, que recebeu R$ 1.919.357,28. Nos trs casos, o repasse da porcentagem do ICMs Ecolgico supera a receita prpria dos municpios que, respectivamente, soma R$ 2.050.961,00, R$ 113.147,00 e 401.636,00. (BITENCOURT,
Mayra Batista. el. al. Preservao ambiental como fator de desenvolvimento econmico: o ICMS ecolgico em So Paulo.
Disponvel em: <http://www.sober.org.br>. Acesso em: 23 jun. 2009, p. 9.).
31
CAMPOS, Lo Pompeu de Rezende. A reforma tributria e o meio ambiente. Disponvel em: <http://www.amda.org.
br>. Acesso em: 20 jun. 2009.
28
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Estes nmeros comprovam que, ao contrrio das opinies correntes, a conservao ambiental pode representar um fator de crescimento econmico para a
sociedade, desde que haja uma poltica pblica orientada para este resultado.
Outro efeito positivo includo no programa do ICMS ecolgico a construo de corredores de biodiversidade, em razo do crescimento das reas protegidas que acabam se conectando umas as outras. Como explica Loureiro, os corredores de biodiversidade possibilitam a formao de rotas de disperso para as
espcies isoladas em fragmentos naturais e a recolonizao de locais devastados,
aumentando assim a chance de reproduo da biodiversidade.32
Ademais, a poltica pblica em questo tem natureza preventiva e realiza o
princpio do protetor-recebedor, cuja principal finalidade a promoo da justia
fiscal. Como demonstra a experincia com o ICMS ecolgico, os municpios mais
beneficiados com os repasses do programa so municpios pequenos, com baixa
circulao de mercadorias e, portanto, com poucos recursos financeiros, mas que
prestam importantes servios ambientais sociedade.
Outrossim, ao colaborar com a conservao in situ da biodiversidade e promover a compensao justa de sociedades locais por servios ambientais prestados sociedade global, unindo assim proteo da natureza e ganho econmico,
o ICMS ecolgico se harmoniza com os princpios fundamentais do art. 1 da
Conveno da Diversidade Biolgica (CDB), que se referem conservao da
diversidade biolgica, uso sustentvel de seus componentes e a justa repartio
dos benefcios derivados de sua utilizao.
Com efeito, O ICMS ecolgico traduz uma estratgia que utiliza um
sistema tributrio j existente para readapt-lo aos fins da conservao da
biodiversidade e do desenvolvimento econmico no prejudicial qualidade
ambiental. Trata-se, ademais, de uma poltica abrangente e transversal, que
envolve as trs esferas da Administrao Pblica (federal, estadual e municipal) e a sociedade.
A amplitude desta poltica sintoniza-se com o princpio da cooperao e da solidariedade na construo de um meio ambiente ecologicamente
equilibrado. Esta virtude fica evidenciada, no estado do Paran, diante da
constatao de que 100% das Reservas Particulares do Patrimnio Natural
(RPPN) estaduais foram registradas aps o incio do ICMS ecolgico. Em
2000, eram 153 reservas particulares, incluindo RPPNs, faxinais, matas ciliares, reservas legais etc.
O que se obtm, com isto, a conscincia de que a solidariedade o caminho para construo do desenvolvimento sustentvel. Por um lado, os municpios recebem os recursos referentes aos mais de 80 mil hectares de reas
particulares protegidas. Por outro, os proprietrios possuem meios para exigir
investimentos do Poder Pblico no setor. A criao da Associao Paranaense
dos Proprietrios de RPPN, em 1998, reflete desse impulso de auto-organizao
e educao ambiental da sociedade proporcionado pela poltica do ICMS eco-
32
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315
lgico, em que o setor privado e o governo comeam a compreender que a

conservao da biodiversidade tem possibilidades de gerar retorno financeiro.33
O efeito indireto da incluso das RPPNs na avaliao da quantidade de reas
protegidas a democratizao do debate em torno da importncia da conservao
da biodiversidade, o que tem gerado saltos de conscincia ecolgica. Destaca-se,
neste sentido, o grande potencial do ICMS ecolgico em desmistificar a ideia de que
existiria um trade off entre desenvolvimento econmico e conservao ambiental.
Por fim, verifica-se o desenvolvimento institucional da defesa do meio ambiente. A interao entre a sociedade e o Poder Pblico, a substituio de aes baseadas no princpio do comando e controle em favor de mecanismos estratgicos, a
contratao e o treinamento de recursos humanos para anlise da qualidade da gesto dos espaos ambientalmente protegidos, so alguns aspectos que deixam transparecer o grande avano dos rgos ambientais catalisado pelo ICMS ecolgico.
O estado do Tocantins um dos mais avanados nesta dimenso institucional do desenvolvimento sustentvel, uma vez que, como j foi mencionado, um
dos critrios de repasse de verbas liga-se a edio de atos legislativos, regulamentares e dotaes oramentrias para estruturao e viabilizao da Poltica
Nacional do Meio Ambiente e da Agenda 21 local.
Mesmo com todas estas vantagens do ICMS ecolgico, deve-se destacar o alerta de Loureiro de que no se deve depositar todas as esperanas da conservao ambiental unicamente neste instrumento, pois o sistema
carrega um paradoxo interno. Como explica o autor, em tese, caso sejam
mantidos os mesmos percentuais de distribuio, quanto mais municpios se
habilitarem para receber as verbas do programa, menor ser a cota-parte de
cada um. Por isto, o caminho seguro para a conservao da biodiversidade e
para a consolidao do Sistema Nacional de Unidades de Conservao o da
efetiva apropriao social das reas protegidas, atravs de aes de educao ambiental, recreao e pesquisa. A utilizao de instrumentos jurdicoeconmicos no exclui, portanto, o uso de outras estratgias de defesa do
meio ambiente, inclusive do princpio de comando e controle, constituindo
um sistema interligado e de longo prazo. 34
6. O turismo como alternativa econmica viabilizada pelo ICMS ecolgico:
uma opo para a Amaznia?
Entre os estados da regio amaznica, Rondnia, Amap, Tocantins e Acre
j possuem sistemas do tipo ICMS ecolgico em operao. No Par, as discusses
encontram-se emperradas h vrios anos na Assembleia Legislativa. No Amazonas, a proposta nem chegou ao Poder Legislativo. Os dois maiores estados da
regio, bem como Roraima e o Maranho encontram-se atrasados neste processo,
no obstante vivenciem os conflitos ambientais visados pelo programa.
33
34
LOUREIRO, Wilson. Contribuio do ICMS ecolgico.... cit., p. 102.

Idem, ibidem, p. 2/3.
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316
As maiores reas de unidades de conservao esto nos territrios desses

membros da federao,35 juntamente com os mais truculentos conflitos sociais e
problemas de gesto e implementao (extrao de madeira e queimadas dentro
das reas protegidas, falta de regularizao fundira, ausncia de plano de manejo, carncia de recursos humanos e materiais, dificuldade de acesso, sobreposio
com terras indgenas, existncia de populaes tradicionais residentes). Cite-se,
em especial, o caso das grandes reas de terras indgenas de Roraima que sofrem
fortssima presso por agricultores.
Com efeito, a quase totalidade dos municpios do interior dos estados do
Par, Amazonas e Roraima, caracterizam-se por possurem pequenas economias e
fornecerem importantes servios ambientais. Estas localidades seriam certamente
beneficiadas com a implantao do ICMS ecolgico nos estados.
Seria um caminho vivel, talvez, para o desenvolvimento do excelente potencial turstico dos municpios da Amaznia que permanece entravado pela carncia de investimentos em infra-estrutura e saneamento bsico, fundamentais
principalmente para o turismo internacional. As anlises de Loureiro sobre os
municpios que tiveram maior impacto das verbas do ICMS ecolgico em seus
oramentos so esclarecedoras. Destaca-se que, em relao a quatro municpios
analisados, cite-se, So Jorge do Patrocnio, Vila Alta, Fernandes Pinheiro e
Guaraqueaba, que estes dependem fundamentalmente dos recursos do programa e esto tendo a oportunidade de transformar o perfil de suas economias
locais, de atividades centradas apenas na agropecuria, para atividades ligadas
ao turismo ecolgico.36
Nesta esteira, vislumbra-se a possibilidade de transposio destas dinmicas
de redirecionamento da economia para municpios amaznicos, como Santarm,
Aveiro, Belterra e Altamira, no Par, que possuem extensas reas de unidades de
conservao e grande potencial para o turismo ecolgico, mas que, no obstante,
contribuem com o desmatamento crescente da Amaznia devido intensa atividade agropecuria e madeireira.
No caso do Amazonas, municpios como Rio Preto da Eva e Presidente Figueiredo, apesar de no enfrentarem os problemas decorrentes do avano da fronteira agrcola, possuem belezas naturais capazes de gerar riqueza e emprego, mas
que no esto sendo bem exploradas por falta de investimento.
O investimento dos recursos do ICMS ecolgico em turismo nestes municpios pode ser um caminho seguro para dinamizao da economia com repercusses sociais positivas, uma vez que o turismo apontado como o setor que mais
gera emprego e renda sem causar impactos ecolgicos, porquanto a cadeia produtiva do setor turstico extensa e inclui os mais diversos servios (hospedagem,
alimentao, transporte, entretenimento, comrcio), alm de ser um ramo econmico direcionado a um pblico com altas faixas de renda e disposto a gastar.37
No Amazonas, em especial, contabilizando-se somente as unidades de conservao pblicas estaduais e federais, chegase a um total de 39,6 milhes de hectares de reas protegidas (http://www.florestaviva-extrativismo.org.br).
36
37
BITENCOURT, Mayra Batista. et. al. Preservao ambiental. cit., p. 10/11.
35
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317
O compromisso das prefeituras e a organizao da sociedade so condies

para a operacionalizao do ICMS ecolgico. A demora na apresentao e tramitao das propostas sugerem a existncia de interesses polticos e econmicos
contrrios ao programa que devem ser contrapostos atravs da ao e do debate
aberto pela populao e governos a serem beneficiados.
7. Concluses ARTICULADAS
7.1 O direito o principal instrumento estatal de regulao da tenso entre economia e natureza que caracteriza as sociedades capitalistas e globalizadas. O Estado
tem se utilizado cada vez mais de intervenes estratgicas no cenrio socioeconmico com a finalidade de estimular mudanas espontneas no mercado.
7.2 Os denominados instrumentos jurdico-econmicos resultam do acoplamento
estrutural entre a ordem econmica e a ideia de um ambiente ecologicamente
equilibrado. Neste trabalho, o princpio do protetor-recebedor exerce um papel
central de elo de comunicao entre a racionalidade do direito econmico e do
direito ambiental.
7.3 No caso da poltica pblica do ICMS ecolgico, utiliza-se o direito tributrio
como meio de comunicao capaz de enviar informaes que sero traduzidas pelo
mercado da seguinte maneira: preservar a natureza pode gerar retorno financeiro.Isto contribui diretamente para desmistificar o senso comum de existiria uma
contradio inafastvel entre desenvolvimento econmico e conservao ambiental.
7.4 A implementao desta poltica pblica produziu resultados animadores, segundo todos os autores analisados, obtendo graus extremamente satisfatrios de
realizao de seus objetivos, sendo o principal deles o aumento da superfcie e da
qualidade de gesto dos espaos especialmente protegidos.Recomenda-se, a vista
de seus excelentes resultados, a sua extenso urgente a outros estados brasileiros,
como o Amazonas e o Par, que possuem municpios com enormes superfcies
especialmente protegidas e que vivenciam os conflitos ambientais que o programa
visa solucionar.
7.5 As verbas acrescentadas ao oramento dos municpios beneficiados pelo ICMS
ecolgico tm o potencial de dinamizar a economia local, notadamente setores
que possuem vocao para a sustentabilidade, como o turismo ecolgico que, na
Amaznia, possui grande potencial de crescimento e gerao de empregos.
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SUICDIO INDGENA: UMA ANLISE LUZ DO

DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
JOO THIAGO WOHNRATH MELE
Advogado. Estudante do Curso de Tecnologia em

Gesto Ambiental pela Unaerp Guaruj/SP
PAULA FERNANDA ALVES LEONELLI
Estudante do Curso de Tecnologia em Gesto

Ambiental pela Unaerp Guaruj/SP
1. Introduo
O suicdio indgena insere-se, hodiernamente, como uma das mais tormentosas
questes de preservao do meio ambiente e da sade dos povos indgenas brasileiros.
O nmero assustador de casos recentes1 de suicdio entre os ndios vem demonstrar o grave desrespeito e a ausncia de efetividade da legislao de proteo
ao meio ambiente, tanto natural quanto cultural, aptos a assegurar a sobrevivncia
dos grupos tnicos, em espaos territoriais ambientalmente propcios ao modo de
vida peculiar destas comunidades.
Desta forma, objetiva o presente trabalho uma anlise sistmica das inmeras nuances que tm ocasionado as altas taxas de suicdio nas populaes indgenas do Brasil, confrontando-as com o arcabouo legal, especialmente as normas
de direito ambiental e cultural, assim como aquelas que assegurem o direito
vida e ao direito indigenista ptrio.
2. Suicdio indgena
2.1 Conceituao e Aspectos do Suicdio Indgena
O suicdio pode ser definido como a morte intencional auto-infligida.2 Assim,
o ser que busca direta e voluntariamente a prpria morte denominado suicida.3
1
Nos ltimos vinte anos, cerca de 500 ndios da etnia Guarani-Kaiow se suicidaram no Estado de Mato Grosso do Sul.
Entre os Sorowah, do ramo lingustico Araw, que ocupam uma rea demarca prxima ao municpio de Tapau (AM), na
regio do Mdio Purus, a situao dramtica. A comunidade, com 130 habitantes, tem, provavelmente, uma das maiores
estatsticas mundiais, com uma taxa estimada em 1.922 casos por 100 mil habitantes. Disponvel em: <http://www.birdwatchersfilm.com/news/?p=188> e <http://www.hcnet.usp.br/ipq/revista/vol30/n1/4.html>. Acesso em 22 de maro de 2009.
2
KAPLAN, Harold I; SADOCK, Benjamin J.; GREB, Jack A. Trad. Dayse Batista. Compndio de psiquiatria: cincias
do comportamento e psiquiatria clnica. Porto Alegre: Artmed, 1997, 7. ed., p. 753.
3
CAPEZ, Fernando. Curso de Direito Penal. Vol. 2: parte especial. So Paulo: Saraiva, 2004. 4. ed., p. 84.
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320
Trata-se de uma enfermidade multidimensional, na qual o indivduo, com

necessidades frustradas ou no satisfeitas, sentimentos de desesperana e desamparo, padece de conflitos ambivalentes entre a sobrevivncia e um estresse insuportvel, ocasionando um estreitamento das opes percebidas e uma necessidade
de fuga, geradores do ato de auto-aniquilao.4
O suicdio est relacionado a uma gama de fatores, que vo desde os de
natureza sociolgica, econmica, poltica, religiosa, cultural, passando pelos psicolgicos e psicopatolgicos, at os genticos e biolgicos.5
Por ser uma questo que afeta a sade pblica dessas comunidades, deve
o suicdio ser tratado como um problema grave, ocasionador de potenciais
reflexos na estrutura social do meio no qual acontece. Segundo a Organizao
Mundial de Sade,6 para cada suicdio h, em mdia, cinco ou seis pessoas
prximas ao falecido que sofrem intensas consequncias emocionais, sociais
e econmicas.
O problema do suicdio reveste-se de maior magnitude entre as comunidades
tradicionais, especialmente os povos nativos indgenas, os quais possuem as piores estatsticas relacionadas s taxas de suicdio.7
Segundo dados da Fundao Nacional de Sade, a populao indgena brasileira estimada em mais de 460.000 pessoas, pertencentes a cerca de 225 povos,
que perfazem 0,25% da populao nacional e que se comunicam atravs de 180
lnguas identificadas.8 No ltimo levantamento feito pelo Ministrio da Sade,
em 2004, a mdia nacional era de 4,5 suicdios para 100.000 habitantes. J entre
os indgenas, a mdia foi de 98 suicdios para cada 100.000 habitantes, o que demonstra o quadro aflitivo por que passam as etnias nacionais.9
Ocorre que os dados referentes ao suicdio entre os indgenas brasileiros so
bastante escassos e de pouca confiabilidade, visto que a ocorrncia de bitos por
morte auto-infligida, dentro das naes indgenas, muitas vezes no so auferidos
nem registrados pelos rgos governamentais competentes, dada a insuficincia
de profissionais habilitados e a grande disperso geogrfica das tribos brasileiras,
muitas vezes isoladas de qualquer contato com os rgos de proteo ao ndio.
Desta forma, torna-se urgente a necessidade de instrumentos legais aptos
ao monitoramento e divulgao de tais dados pelos rgos oficiais de proteo
ao ndio, especialmente a Fundao Nacional do ndio (FUNAI) e a Fundao
Nacional de Sade (FUNASA).
KAPLAN, Harold I; et al, op cit.

OLIVEIRA, Cleane S. de; NETO, Francisco Lotufo. Suicdio entre os povos indgenas: um panorama estatstico brasileiro. Revista de Psiquiatria do Hospital das Clnicas de So Paulo. n 30, p. 4.
6
Disponvel em: <http://www.projetocomviver.org.br/segunda.htm>. Acesso em 22 de maro de 2009.
7
GROSSMAN, D. C.; MILLIGAN, B. C.; DEYO, R. A. Risk Factors for Suicide Attempts Among the Navajo Adolescents. American J Public Health 81(7): 870-4, 1991. In OLIVEIRA, Cleane S. de; NETO, Francisco Lotufo. Suicdio
entre os povos indgenas: um panorama estatstico brasileiro. Revista de Psiquiatria do Hospital das Clnicas de So Paulo.
n 30, p. 4-10.
8
Disponvel em: < http://www.funai.gov.br/>. Acesso em 28 de maro de 2009.
9
GROSSMAN, D. C.; et al, op cit.
4
5
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321
2.2 Causas do Suicdio Entre os Indgenas Brasileiros

As causas do suicdio entre os indgenas brasileiros so mltiplas, tal
qual a origem do fenmeno de forma geral. Apesar disto, destacam-se cinco
aspectos de grande importncia: a destruio do meio ambiente natural e cultural em que vivem os grupos indgenas; o alcoolismo; a cooptao dos ndios
para o trabalho em lavouras circundantes s reservas em que vivem, assim
como, as incertezas ocasionadas pela ausncia de polticas pblicas efetivas
de demarcao de terras.
Segundo reportado nos dados oficiais do Conselho Indigenista Missionrio
(CIMI),10 em seu relatrio de 2006/2007, soma-se aos fatores que levam ao suicdio, o desemprego, a falta de recursos, a impossibilidade de sustentar a famlia, e
a ausncia de perspectivas de melhora destas situaes, ou seja, o contexto da vida
em que esto vivendo o grande condicionante para o ato.
Em 2006, houve 33 casos de suicdio, contabilizando 33 vtimas. Estes
dados segundo o CIMI referem-se apenas aos Estados do Mato Grosso do Sul,
com 19 casos; Amazonas, com 11 casos; Cear, com 2 casos, e Paran, com 1
caso. Somam-se a estes nmeros 20 tentativas de suicdio por jovens, com idade
entre 13 e19 anos, da etnia Tukano, no municpio de So Gabriel da Cachoeira,
no Amazonas, e 1, de um jovem Guarani-Kaiow, de 18 anos, na aldeia Jaguapiru, em Mato Grosso do Sul. No ano de 2007, o relatrio registrou o nmero de
28 vtimas, sendo os suicdios ocorridos apenas no Mato Grosso do Sul, com 23
vtimas, e Amazonas, com 5 vtimas. O Estado do Mato Grosso do Sul parece
ser o nico cujo ndice de suicdio vem aumentando, se comparado com os anos
anteriores. J segundo relato dos dados da FUNASA no Estado, o nmero de
suicdios chegou a 35. 11
Nota-se, atravs destes dados, que todas as vtimas so do povo GuaraniKaiow e no Amazonas do povo Tikuna. Para uma melhor compreenso do desastre cultural, entende-se que a prtica do suicdio ocorreu principalmente entre
os jovens na faixa etria que varia dos 11 aos 24 anos. Do total dos nmeros de
suicdios ocorridos em 2006, se sabe que apenas 2 eram as vtimas com mais de
40 anos e, do total de 2007, somente 4 tinham mais de 30 anos12.
2.2.1 Destruio do Meio Ambiente Natural
A destruio do meio ambiente natural vem ocorrendo em ritmo acelerado,
acarretando inmeros prejuzos qualidade de vida dos ndios brasileiros, j que
o modo tradicional de sobrevivncia destes povos encontra-se intimamente arraigado explorao sustentvel dos recursos naturais das regies nas quais residem.
10
VIOLNCIA CONTRA OS POVOS INDGENAS DO BRASIL RELATRIO 2006-2007. p. 121. Disponvel em:
<http://www.cimi.org.br/?system=publicacoes&action=publicacoes&cid=15>. Acesso em 15 de maro de 2009.
11
Idem.
12
Idem.
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322
Segundo dados da Agncia das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao (FAO),13 42% do desmate do mundo entre os anos de 2000 e 2005 ocorreu
no Brasil, que continua a ser o pas que mais destri florestas no mundo.
Tais dados so demasiadamente preocupantes, principalmente em tempos de
crise econmica como a vivenciada atualmente pela humanidade, a qual aumenta a vulnerabilidade das florestas e diminui sensivelmente os investimentos em
preservao ambiental, destacando-se, ainda, o fato de que o Brasil ter grandes
dificuldades de frear o desmatamento, diante dos grandes interesses agrcolas e de
expanso da produo do etanol nos anos vindouros.
Acrescenta- se a estes problemas a caa, a pesca predatria, o desmatamento
da vegetao para adquirir madeira ou para instalao de atividades agrcolas ou
minerais, o garimpo, a ocupao desordenada, as queimadas para manuteno e/
ou obteno de pastagens, entre outros.
O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) investigou, na sua
stima edio da Pesquisa de Informaes Municipais (MUNIC), os problemas
relacionados ao meio ambiente, ocorridos nos 5.564 municpios brasileiros nos
ltimos 24 meses. Os temas abordados foram: queimadas, desmatamentos, assoreamento de corpo dgua, poluio do recurso gua, escassez do recurso gua,
contaminao do solo, poluio do ar, degradao de reas legalmente protegidas
e alteraes que tenham prejudicado a paisagem.14
Os resultados apontam que 5.036 municpios (90,5%) informaram a
ocorrncia de impactos ambientais e, em apenas 9,4% no houve a ocorrncia.15 Nota-se que a frequncia da no ocorrncia de impactos se encontra
nas regies com menor populao, de at 5.000 habitantes. Por outro lado,
observa-se de forma geral que, conforme a faixa da populao aumenta, a no
ocorrncia diminui gradativamente.
O percentual de municpios, cuja alterao ambiental afetou as condies de
vida da populao, mostra que os maiores ndices foram apresentados nas Regies
Norte 24,1%, Nordeste 20,3% e Centro- Oeste 15,2%. J os Estados do Amap
(37,5% dos municpios do Estado), Par (35,7%) e Acre (31,8%) apresentaram
maior taxa percentual, todos pertencentes Regio Norte.16
Dentre as degradaes ambientais que incidem nos municpios, as mais citadas foram: as queimadas, com registro em 3.018 municpios (54,2%); o desmatamento, presente em 2.976 municpios (53,5%); e o assoreamento dos corpos
dgua, sofrido por 2.950 municpios (53,0%).17
Analisando a frequncia com que ocorrem os impactos, percebe-se que a
Regio Norte tem predominncia na ocorrncia de queimadas (74,2% dos muni-
Disponvel em: <http://www.funbio.org.br/publique/web/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm?infoid=6380&sid=17>. Acesso

em 17 de maro de 2009.
14
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE. Perfil dos municpios brasileiros: Pesquisa de Informaes Bsicas
Municipais. Rio de Janeiro, 2008. Disponvel em: <www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/2008/default.
shtm>. Acesso em: 28 de maro de 2009. p 89 103.
15
Idem.
16
Idem.
17
Idem.
13
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323
cpios), sucedida pela Regio Centro-Oeste (62,4%). O desmatamento tambm

foi apontado com significativo nmero dos municpios da Regio Norte (71,0%) e
Nordeste (64,8%).18
O desmatamento da Amaznia Legal, em 2008, chegou a 11,9 mil quilmetros quadrados. Para o assoreamento de algum corpo dgua ressaltaram-se
os resultados obtidos para o conjunto de municpios das Regies Centro-Oeste
(63,3% dos municpios da regio) e Sudeste (60,2%). Predominantemente no
Mato Grosso do Sul, 59 dos 78 municpios tiveram este problema nos ltimos
dois anos. As regies mais urbanizadas e economicamente mais desenvolvidas
apresentaram maior incidncia de poluio da gua, no Sudeste (43,6% dos
municpios) e no Sul (43,2%).19
J a escassez de gua foi mais mencionada pelos municpios do Sul
(53,5%) e do Nordeste (52,3%). A contaminao do solo foi relatada principalmente nos municpios das Regies Nordeste (27,1%) e Sul (25,9%),
enquanto a poluio do ar prevaleceu no Norte (36,3% dos Municpios) e no
Centro-Oeste (29%). 20
Finalmente, observa-se que a ocorrncia de alterao que tenha prejudicado
a paisagem tambm foi mais revelada pelos municpios das Regies Norte (28,1%
dos municpios da regio) e Centro-Oeste (23,4%).21
Conforme a anlise do IBGE, possvel supor que a poluio do ar esteja
ligada com a ocorrncia de queimadas e de atividades agropecurias, que propiciam
o lanamento, no ar, de material particulado, como resultado da mecanizao e do
desnudamento do solo. Alm disso, a qualidade do ar pode estar comprometida por
conter resduos oriundos da pulverizao de culturas com agrotxicos.
Ainda de acordo com a pesquisa, uma outra causa provvel pode estar associada existncia de vias no pavimentadas ou em ms condies de uso pelo
trfego pesado, no escoamento da produo agrcola.
So causas de assoreamento de corpo de gua o desmatamento, as queimadas e a degradao da mata ciliar. A poluio do recurso gua (nascentes, rios, lagos, lagoas, enseadas, represas, audes, baas, mares, aquferos
subterrneos, etc.) pode ser causada por resduos orgnicos e pelo desenvolvimento das atividades extrativas e industriais e, tambm, pelas atividades
agropecurias, que fazem uso de agrotxicos e de fertilizantes, muitas vezes
de forma abusiva.
A poluio da gua tem afetado a quantidade do estoque pesqueiro, principalmente para os indgenas, que tm nos rios uma das suas principais fontes de
alimento. A contaminao do solo pode ocorrer por poluentes derivados da agricultura, da minerao, das atividades urbanas e industriais, dos dejetos animais,
do uso de herbicidas ou dos processos de eroso.
18
19
20
21
Idem.
Idem.
Idem.
Idem.
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324
Visto que os solos da floresta tropical so muito vulnerveis (a fertilidade

de seus solos resulta da matria orgnica que ela mesma produz),22 a supresso
da vegetao contribui com a perda de nutrientes, levando a eroso e exausto do
solo, particularmente o mais frtil.
Atravs dos impactos negativos sobre o meio ambiente natural, decorrem,
tambm, impactos prejudiciais nas atividades econmicas. A MUNIC 2008 levantou a ocorrncia de impacto sobre trs atividades econmicas do setor primrio: agricultura, pecuria e pesca. Todas elas dependentes de recursos naturais. O
percentual da presena de pelo menos um impacto na atividade econmica teve
sua culminao nas Regies Norte (52,6% dos municpios da Regio) e Nordeste
(43,7%), ficando acima da mdia nacional (35,7%). A presena simultnea de
todos os impactos econmicos maior, em termos relativos, nas Regies Norte
(6,9% dos municpios), Centro-Oeste (4,3%) e Nordeste (4,1%).
Os resultados obtidos demonstram que principalmente nas Regies CentroOeste, Nordeste e Norte, ocorrem maior nmero e diversidade de impactos, sejam
eles ambientais ou econmicos, provavelmente por se tratar de territrios onde
ainda ocorrem as maiores presses para a expanso das atividades agropecuria
no Pas.
Por fim, deve ser levado em considerao que tais alteraes, esto sendo
realizadas nas Regies onde se encontra a maior taxa de populao indgena,23 a
qual necessita do ambiente para sua subsistncia, onde os efeitos negativos recaem diretamente sobre a qualidade da vida tribal, devido a um ambiente ecologicamente desequilibrado. A posse de uma terra tribal essencial sobrevivncia
dos ndios, para que se torne possvel o desenvolvimento de sua cultura, tradio
e nicho. A perda da biodiversidade florstica, faunstica e tnica figura num desmedido desastre ambiental e de valor inestimveis.24
2.2.2 Demarcao de Terras
Apesar de a Constituio Federal, em seu artigo 231 e pargrafos, reconhecer aos ndios os direitos sobre as terras que tradicionalmente ocupam, tendo-as
como necessrias sua reproduo, fsica e cultural, segundo seus usos, costumes
e tradies, assim como as imprescindveis preservao dos recursos ambientais
necessrios a seu bem-estar e as utilizadas para suas atividades produtivas, temse que a eficcia deste importante dispositivo encontra-se, atualmente, eivada de
significativa problemtica, com diversos exemplos de desrespeito e no-aplicao
da norma em comento.
22
COELHO, Marcos de Amorim; SOARES, Lygia Terra. Geografia do Brasil: Espao natural, territorial e socioeconmico
brasileiro. So Paulo: Moderna, 2002. (Srie sinopse), 5. ed., p 356.
23
Tabela do Instituto Scio Ambiental (ISA). Disponvel em: <http://pib.socioambiental.org/pt/c/quadro-geral>. Acesso
em: 27 de maro de 2009.
24
Os ndios e a Civilizao: A integrao das populaes indgenas no Brasil moderno. So Paulo: Companhia das Letras,
1996. Op. Cit., p. 218.
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325
O recente julgamento25 do caso Raposa Serra do Sol, pelo Supremo Tribunal

Federal, no qual houve demarcao contnua da rea sub judice, com a consequente sada dos no-ndios da rea, apesar das 19 ressalvas feitas pela Corte,
exemplificou, de forma contundente, a litigiosidade que envolve o tema da demarcao das terras indgenas nacionais, com fortes interesses opostos pelo setor
agro-econmico.
A falta de demarcao de muitas terras tradicionalmente ocupadas pelas etnias indgenas nacionais e a usurpao das mesmas para as mais diversas finalidades, tais quais a agricultura, pecuria, explorao de metais nobres e construo
de hidreltricas, tm contribudo para a acentuao de casos de suicdio entre os
ndios brasileiros, j que a identidade destes povos nativos com o meio ambiente
local, bem como suas fontes de subsistncia, esto intrinsecamente ligados posse e ao uso desimpedido da terra, observadas as restries legais.
As terras indgenas, segundo a Constituio Federal,26 pertencem ao patrimnio da Unio, mas tm destinao especial, que a ocupao pelos ndios.
Apesar disto, verifica-se que a questo de demarcao destes espaos no vem
ocorrendo de forma satisfatria, com intensos prejuzos s populaes tradicionais neles residentes.
evidente que tais terras devem garantir a sobrevivncia de seus membros,
assegurando-se o gozo de todos os direitos fundamentais estampados no artigo 5
da Carta Magna brasileira, j que o ndio, nascido no territrio nacional, cidado
brasileiro.
Tal fator no evita a necessidade de inter-relao e convivncia dos indgenas com a sociedade circundante, decorrente das prprias condies da vida
contempornea.
Ocorre que o desrespeito s disposies constitucionais quanto aos direitos
dos ndios e suas comunidades no tem ocasionado qualquer proveito recproco
entre as culturas, mas to somente prejuzos ao modo tradicional em que vive o
indigenato brasileiro, assim como a segurana de suas terras.
As altas taxas de suicdio indgena corroboram a no-existncia prtica do
direito terra destas comunidades, referendada pelo fato de que as autoridades e
rgos pblicos, os quais tm a obrigao constitucional de garantir este direito,
na maioria das vezes agem em sentido oposto, patrocinando interesses dos invasores e at mesmo impedindo que instituies pblicas cumpram o dever funcional
de proteger o direito agredido.
Desta forma, urge a necessidade de proteo efetiva ao direito terra, bem
como seu gozo e usufruto com qualidade, pelos ndios brasileiros, sendo imprescindvel uma maior atuao do Poder Pblico, no sentido de viabilizar instrumentos jurdicos hbeis a assegurar o respeito destes espaos, essenciais ao modo de
vida das comunidades tradicionais, para que os altos ndices de suicdio destes
povos possa recrudescer.
25
26
Petio n 3388. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em 22 de maro de 2009.

Artigo 20, inciso XI.
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326
2.2.3 Alcoolismo
O abuso e a dependncia de lcool so, indubitavelmente, os transtornos
mais comuns relacionados a substncias qumicas27.
Os ndios brasileiros possuem uma alta prevalncia de transtornos relacionados
ao lcool, os quais acarretam, em inmeros casos, atos suicidas entre os mesmos.
Isto se deve ao fato de que a dependncia ao lcool gera preponderantes
distrbios mentais, tais como transtorno de personalidade anti-social, transtorno
de humor e transtorno de ansiedade.
A maioria das estimativas de prevalncia do suicdio entre pacientes com
transtornos relacionados ao lcool varia de 10 a 15%, embora o uso do lcool, em
si mesmo, possa estar envolvido em uma porcentagem muito maior dos suicdios.28
Os fatores que tm sido associados com o suicdio entre pessoas com transtornos relacionados ao lcool incluem a presena de um estado depressivo maior,
fraco sistema de apoio social, uma sria condio mdica coexistente, desemprego e o fato de viver sozinho.
Um dos aspectos da cultura branca que mais foi assimilada culturalmente
por alguns indgenas foi a disseminao do lcool, trazendo consequncias devastadoras, da qual muitos tornaram-se dependentes. Inevitavelmente, o consumo de
lcool vem acompanhado pelo consumo de outras drogas, favorecendo inclusive
a prostituio. O alcoolismo est intimamente ligado ao aumento de violncia
dentro da prpria aldeia, aos assassinatos e suicdios.
O primeiro levantamento de dados sobre o consumo de lcool entre as populaes indgenas foi realizado pela Coordenao Geral da Secretaria Nacional
Antidrogas (SENAD), FUNAI e equipe da Universidade Federal de So Paulo
(UNIFESP),29 em onze comunidades de sete etnias diferentes, compreendendo a
faixa etria de 18 a 64 anos, de ambos os sexos.
Foram 1.455 entrevistados do total de 39.247 ndios, das cinco regies do
pas (Centro Oeste, Mato Grosso do Sul; Nordeste, Bahia; Norte, Amazonas; Sudeste, Minas Gerais; Sul, Paran). Dos entrevistados, 38,4% assumiram consumir
bebidas alcolicas, sendo que destes, quase a metade (49,7%) gostaria de parar
e 46,7% j tentaram, mas no conseguiram, sendo que apenas 8% efetivamente
buscaram ajuda da famlia, do mdico, da igreja ou amigos. A bebida mais consumida a cerveja, em segundo lugar a cachaa e, em ltimo, o vinho.
Do grupo entrevistado, 10,5% j pensou em suicdio, sendo que 43,1%
consomem lcool. Dentre os que pensaram em suicdio, 81,7% efetivamente
tentaram o ato suicida, sendo 41,6% usurios de lcool. Alm disso, foi reportado que 8,8% fazem uso de maconha e 2,9% consomem cocana. Um dos
KAPLAN, Harold I.; et al. op cit, p. 381.

KAPLAN, Harold I.;et al. Op cit, p. 383.
29
I Levantamento Nacional sobre padres de consumo de lcool e outras drogas entre populaes indgenas. Secretaria
Nacional Antidrogas (SENAD), Fundao Nacional do ndio (FUNAI) e a Universidade Federal de So Paulo (UNIFESP). Disponvel em: <http://www.senad.gov.br/rede_de_pesquisa/Redepesquisa/tq/RP05.pdf>. Acesso em 19 de maro
de 2009.
27
28
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aspectos que a idade mdia em que tais grupos tnicos comeam a consumir
alcolicos a partir dos 18 anos, sendo que, nos centros urbanos, os adolescentes brasileiros comeam aos 13 anos de idade.
Tal conjunto de informaes revela a gravidade do problema, o desastre e a
preocupao com esta populao, principalmente devido dificuldade de assistncia em preveno e tratamento.
Foi constatado que 35,6% consomem lcool dentro das terras indgenas
e 57% adquirem a bebida fora das terras nativas, em ncleos urbanos e nas
rodovias, ainda que seja proibida a venda de bebida alcolica aos ndios,
segundo o que institui o artigo 58, inciso III, da Lei Federal n 6.001/1973
(Estatuto do ndio).
De acordo com o Decreto n 6.117, de 22 de maio de 2007, que aprovou a
Poltica Nacional sobre o lcool, dever ser implementada s etnias indgenas o
Projeto de Preveno do Uso de lcool entre as Populaes Indgenas, visando
capacitao de agentes de sade e de educao, assim como das lideranas das
comunidades indgenas, para a articulao e o fortalecimento das redes de assistncia existentes nas comunidades e nos municpios vizinhos30.
Apesar disto, o que vem se observando na prtica que tal Projeto de preveno no tem alcanado os resultados necessrios diminuio do elevado ndice de suicdio entre as populaes indgenas, j que a fiscalizao de estabelecimentos comerciais que vendem bebidas alcolicas, localizadas prximos s
aldeias, no acontece de forma mais repressiva e eficaz. Atitudes educacionais de
preveno e tratamento deste trgico vcio tambm no tem merecido a devida
importncia pelos rgos pblicos incumbidos deste desiderato.
2.2.4 Destruio do Meio Ambiente Cultural Indgena
A transfigurao tnica indgena teve seu incio desde o sculo quinhentista,
com a chegada dos homens brancos, os quais impuseram aos ndios processos de
mudana cultural e aculturao em vrios nveis de interao: ecolgica, bitica,
tecnolgica, socioeconmica, organizacional e ideolgica.
Na dcada de 50, o antroplogo brasileiro Darcy Ribeiro baseou-se na definio elaborada pelos participantes do II Congresso Indigenista Interamericano,
no Peru, em 1949, para assim definir, no texto Culturas e lnguas indgenas do
Brasil, o indgena como:
(...) aquela parcela da populao brasileira que apresenta problemas
de inadaptao sociedade brasileira, motivados pela conservao de
costumes, hbitos ou meras lealdades que a vinculam a uma tradio
pr-colombiana. Ou, ainda mais amplamente: ndio todo o indivduo
reconhecido como membro por uma comunidade pr-colombiana que
Decreto n 6.117/07. Anexo II, 5.3. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Decreto/D6117.htm>. Acesso em 22 de maro de 2009.
30
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se identifica etnicamente diversa da nacional e considerada indgena

pela populao brasileira com quem est em contato. 31
Na mesma esteira, Darcy Ribeiro relata que
os ndios esto vivendo um dramtico processo natural, desencadeado pela conjuno da cultura tribal com a sociedade nacional,
que pode conduzi-los a um colapso, por perda do gosto de viver e
desespero diante do destino que lhes imposto, seguido de desmoralizao e extino. 32
Neste diapaso, os indgenas nacionais so oprimidos por um bombardeio

de ideias, imposies e novas necessidades que antes desconheciam, sendo muitas
vezes obrigados a adotar as formas de falar, vestir, relacionar, casar, comer e viver
das culturas circundantes, como nica forma para que sejam aceitos e se encaixem
no modo de vida de seu entorno.
Assim, a preservao da cultura tradicional das comunidades indgenas brasileiras deve merecer maior ateno e efetividade pelos rgos pblicos de proteo aos
ndios, observando-se que a cultura de referidos povos dinmica, e no imutvel.
Assegurar o respeito cultural destas etnias implica propiciar-lhes meios aptos a garantir suas prprias existncias.
Segundo o Deputado Henrique Afonso (PT-AC), autor do Projeto de Lei n
1.507/2007, que dispe sobre o combate a prticas tradicionais, como o infanticdio, e proteo dos direitos fundamentais de crianas indgenas, bem como
pertencentes a outras sociedades ditas no tradicionais,
a cultura no o bem maior a ser tutelado, mas sim o ser humano,
no intento de lhe propiciar o bem-estar e minimizar seu sofrimento.
Os direitos humanos perdem completamente o sentido de existir se
o ser humano for retirado do centro discurso e da prxis. Portanto,
a tolerncia (no sentido de aceitao, reconhecimento da legitimidade) em relao diversidade cultural deve ser norteada pelo
respeito aos direitos humanos.33
O suicdio indgena, decorrente da destruio do meio ambiente cultural das
etnias nacionais, ocorre principalmente por enforcamento (jejuvy), sendo o mtodo mais adotado para o ato. A palavra tem carga semntica, que pode ser traduzida
como aperto na garganta e sufocao. O envenenamento tambm utilizado, pois
a ingesto de veneno atinge a garganta, mas sua incidncia rara.
O jejuvy, segundo crenas indgenas, interpretado como uma doena ou
um mal contagioso que afeta umas das almas, a alma-palavra, o ayvu, funda-

RIBEIRO, Darcy. Os ndios e a Civilizao: A integrao das populaes indgenas no Brasil moderno. So Paulo:
Companhia das Letras, 1996, 7. ed., p. 215.
33
Projeto de Lei n 1507/2007. In Revista Consulex, ano XII, n 272, 15 de maio de 2008, Braslia: Consulex, p. 36.
31
32
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329
mento constitutivo da pessoa, cuja morada a garganta. O ayvu responsvel,

segundo a crena destes povos, ao nascimento de uma srie de doenas: osusu
(tremores), hajyjeapa, heo o (espcie de cimbra), ataques com perda dos
sentidos (doenas do cerro), e doenas psicolgicas, descritas como estados de esprito intensificados: kyhyje (medo), heseve (teimosia), pochy (raiva), mytueyn
(desassossego), maandu, nhemotin (desgosto, contrariedade).34 So elas que os
ndios matam quando consumam o desejo de se matar. O jejuvy seria, ento, uma
forma de calar, ou sufocar, a alma.35
O ato, consumado principalmente entre os jovens, emerge diante da impossibilidade de serem simplesmente ndios ou de se integrarem e serem aceitos na
sociedade nacional, encontrando no jejuvy a sada vivel para a libertao da alma
e afirmao do modo de ser.
Essa manifestao de certos sentimentos uma pratica ancestral, O jejuvy
um ato complexo, um ato individual, individualizante, mas que obedece a uma
forte motivao cultural, explica o antroplogo Miguel Vicente Foti.36
Desta forma, a destruio do meio ambiente cultural dos povos indgenas
constitui-se em fator preponderante para as elevadas taxas de suicdio em seu
meio, o que avulta a necessidade de preservao de seus valores histrico-sociais,
crenas, ritos, danas e mtodos de sobrevivncia, impondo-se ao Poder Pblico e
coletividade, o dever de preservar e defender as tradies tnicas destes povos.
2.2.5 Cooptao para o Trabalho em Lavouras de Cana-De-Acar
O trabalho indgena em plantaes de cana-de-acar, principalmente no
Centro-Oeste brasileiro, tem levado os ndios a um desastroso quadro de explorao, muitas vezes anloga escravido, gerando, como consequncia, inmeros
casos de suicdio.
O Estado do Mato Grosso do Sul est em segundo lugar no Pas entre os
estados que mais exploram a mo-de-obra anloga escrava, segundo dados do
Ministrio do Trabalho e Emprego. Das 5.968 liberaes de trabalhadores realizadas no ano passado pelo Grupo Especial de Fiscalizao Mvel do Ministrio do
Trabalho e Emprego, 1.634 foram registradas em Mato Grosso do Sul. Os dados
de 2007 superam em 5.500% os registros de 2006, quando 29 trabalhadores foram
resgatados. As principais liberaes acontecem em reas de expanso de cana-deacar e envolvem, em especial, trabalhadores indgenas.37
Somente em Brasilndia (MS), na fazenda Debrasa, unidade da Companhia
Brasileira de Acar e lcool, 1.011 indgenas estavam alojados em condies
precrias. A liberao destes ndios aconteceu no segundo semestre do ano de
2008. No local, os integrantes do Ministrio do Trabalho encontraram alojamen-
FOTI, Miguel Vicenti. A Morte por Jejuvy entre os Guarani do sudoeste brasileiro. Revista de Estudos e Pesquisas.
Braslia: FUNAI, v.1, n.2, dez. 2004, p.45-72
35
FOTI, idem.
36
FOTI, idem.
37
Disponvel em: <http://www.reporterbrasil.org.br/pacto/clipping/view/445>. Acesso em 29 de maro de 2009.
34
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tos sem qualquer condio de habitabilidade, higiene e conforto, com muito lixo
espalhado pelo cho, moscas e outros insetos, alm de restos de comida por todo
o local e esgoto a cu aberto. Os alojamentos lotados exibiam homens assustados,
que dividiam banheiros sem condies sanitrias adequadas. Mesmo diante da
situao, a principal reclamao era a falta dgua constante. No local, os fiscais
constaram que os trabalhadores estavam com o pagamento atrasado e a empresa
no havia depositado o FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Servio).38
Situao semelhante foi encontrada em maro do ano passado, em Iguatemi,
distante 454 quilmetros de Campo Grande. No municpio, 409 trabalhadores,
150 deles indgenas, das tribos Terena e Guarani, foram liberados da Destilaria
Centro Oeste Iguatemi, Ltda. Os indgenas trabalhavam no corte de cana-de-acar. No local ficou constatado atraso no salrio mensal de R$ 400 e risco de morte,
porque havia etnias diferentes abrigadas no mesmo alojamento.39
A desagregao familiar est entre as principais crticas do Ministrio Pblico Federal, do Trabalho e de indigenistas sobre o emprego de indgenas nas
lavouras de cana-de-acar e soja.
Referida cooptao para o trabalho nas lavouras de reas circundantes aos
territrios indgenas fere, indubitavelmente, o disposto no artigo 14, do Estatuto
do ndio,40 o qual preconiza que no haver discriminao entre trabalhadores
indgenas e os demais trabalhadores, aplicando aos mesmos todos os direitos e
garantias das leis trabalhistas e de previdncia social.
Observa-se ainda, em muitos casos, a no aplicao pela FUNAI do disposto
no artigo 16, do mesmo diploma legal susomencionado, isto , a emisso de autorizao prvia para a formulao de contratos de trabalho entre os indgenas e os
empregadores locais, com o exerccio permanente de fiscalizao das condies
de trabalho, denunciando os abusos e providenciando a aplicao das sanes
cabveis em caso de descumprimento das normas de proteo ao hipossuficiente.
Assim, somando-se o fato de o trabalho em tais lavouras ser extremamente penoso, com alto grau de periculosidade sade fsica das comunidades tradicionais
cooptadas para o servio, a falta de fiscalizao e aplicao de medidas de preveno
e proteo ao trabalho indgena, com observncia da legislao trabalhista, acarreta ao
indigenato nacional, como nica soluo vivel para seus males, o suicdio.
3. Legislao de proteo ao ndio problemtica e propostas de inovao
Apesar das inmeras normas de proteo aos ndios brasileiros existentes no
arcabouo jurdico ptrio, as questes jurdicas relacionadas a essas comunidades
tradicionais carecem de efetividade, comprometendo sua sobrevivncia e qualidade de vida.
Idem.
Idem.
40
Lei n 6.001, de 19 de dezembro de 1973. Disponvel em <http://www.lei.adv.br/6001-73.htm>. Acesso em 28 de maro
de 2009.
38
39
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Partindo-se da Constituio Federal, vislumbra-se o esforo da Assembleia

Constituinte no preordenamento de um sistema de normas aptas proteo dos
interesses e direitos destes povos, embasado nos artigos 231 e 232, de referido
diploma legal, mas que, na prtica, no corresponde ao real intento do legislador,
visto que os desmandos, massacres e a imposio cultural dos no-ndios sempre
sobrepujou a dignidade e o modo de vida peculiar destas etnias.
Relativamente questo do suicdio indgena, tal afirmao ganha especial
relevncia, j que os elevados ndices de mortalidade auto-infligida corroboram a
tese de que falta efetividade a toda legislao de proteo sade e bem-estar destas comunidades, assim como legislao de proteo ao meio ambiente natural,
o qual vem sofrendo intensa destruio, impossibilitando o direito fundamental
vida dos ndios da nao.
Inegvel, contudo, que os vrios dispositivos referentes aos indgenas ptrios, presentes na Constituio Federal, representam relativo avano quando confrontados com as legislaes anteriores.
Questes como a propriedade das terras ocupadas pelos ndios, a competncia da Unio para legislar sobre populaes indgenas, a necessidade de autorizao congressual para a explorao de minrios em suas terras, assim como seus
usos, costumes e tradies, sinalizam a preocupao do legislador constituinte no
trato com este intricado e polmico assunto, historicamente vilipendiado pelos
interesses econmicos do colonizador.41
A questo das terras indgenas pode ser considerada o tema central por qual
gravitam os direitos constitucionais dos ndios, visto seu valor de sobrevivncia
fsica e cultural para os povos nelas residentes.
A luta judicial travada nas mais altas instncias julgadoras do pas, sob o
perene argumento de segurana nacional, no se sustenta em argumentos de compatibilidade entre culturas, mas apenas e to somente no desejo vido do lucro,
proporcionado principalmente pela agricultura e pecuria, atividades estas que
beneficiam os produtores no-ndios, em detrimento das etnias originais.
Conforme bem explicitado pelo ex-ministro de Estado e Senador Jarbas Passarinho,
a demarcao ordenada pela Justia no implica abdicao de
qualquer parcela da soberania do Estado sobre as referidas terras,
nem restrio ao dever-poder de velar por sua integridade como
c3. omponente do territrio nacional, cuja defesa a Constituio
atribui, precipuamente, s Foras Armadas. 42
Alis, recomendou o Supremo Tribunal Federal, no recente caso Raposa
Serra do Sol43, que
41
42
43
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 22.ed., So Paulo: Malheiros, 2003, p. 825.
Terras Indgenas e a Constituio. In Revista Consulex, ano XII, n 272. 15 de maio de 2008. Braslia: Consulex, p. 29.
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332
O usufruto dos ndios no se sobrepe ao interesse da Poltica
de Defesa Nacional. A instalao de bases, unidades e postos

militares e demais intervenes militares, a expanso estratgica da malha viria, a explorao de alternativas energticas
de cunho estratgico e o resguardo das riquezas de cunho estratgico a critrio dos rgos competentes (o Ministrio da
Defesa, o Conselho de Defesa Nacional) sero implementados
independentemente de consulta a comunidades indgenas envolvidas e FUNAI.
A Constituio Federal considera as terras indgenas como pertencentes aos
bens da Unio,44 o que cria uma espcie de propriedade vinculada ou propriedade reservada,45 com o fito de garantir os direitos dos ndios sobre elas, tornandoas terras inalienveis e indisponveis, bem como o direito sobre elas, imprescritveis, afirmativa esta referendada pelo Supremo Tribunal Federal.46
Apesar das disposies constitucionais, a prtica vem demonstrar que a espoliao de terras do indigenato brasileiro ocorre com relativa frequncia, bem
como a destruio do meio ambiente natural das reas circundantes, inviabilizando a utilizao das mesmas para suas atividades produtivas e para o aproveitamento dos recursos ambientais necessrios a seu bem-estar, situaes estas que
ocasionam, muitas vezes, o suicdio de suas populaes.
Desta forma, a demarcao administrativa apenas a primeira medida visando proteo das terras indgenas. Concludo este processo, so necessrias
outras aes, visando tanto a prevenir como a sanar as situaes de explorao
econmica indevida e a reintegrao de posse de territrios pelos ndios. Alm
disso, existem as questes que envolvem a proteo dos bens culturais e que se
referem valorizao da identidade tnica, sem o que no possvel assegurar a
cidadania para os ndios.
Outro desafio assegurar a participao das populaes indgenas, para que
se possa garantir a manuteno dos territrios j regularizados, pois s por meio
de um processo de conscientizao a respeito de seus direitos e por intermdio de
medidas de carter preventivo que sero criados os meios para que possam ser
evitadas novas invases e exploraes indevidas de suas terras.47
A defesa do meio ambiente cultural destes povos pelos rgos pblicos competentes, bem como toda a coletividade, um fator de primordial importncia,
j que o patrimnio cultural dos ndios brasileiros uma das facetas do meio
ambiente natural e de sua essencialidade sadia qualidade de vida, ante a necessidade de se assegurar um referencial histrico e cultural revelador da identidade
daqueles que integram o tecido social ptrio.48
Artigo 20, inciso XI, da Constituio da Repblica Federativa do Brasil.

SILVA, Jos Afonso da. Op cit., p.828.
46
47
48
NETO, Nicolao Dino de Castro e Costa. A Proteo do Patrimnio Cultural em Face da Omisso do Poder Pblico. In
Revista de Direito Ambiental. So Paulo: Revista dos Tribunais. Ano 13. Julho-Setembro de 2008, p. 185.
44
45
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333
O Decreto n 3.156, de 27 de agosto de 1999, que dispe sobre a sade dos

povos indgenas, estabelece que o reconhecimento da organizao social e poltica, dos costumes, das lnguas, das crenas e das tradies dos ndios, uma diretriz a ser observada pelos rgos competentes, a fim de se promover a proteo e
a recuperao da sade do ndio.
Portanto, a necessidade de efetividade das normas que regulam as tradies
culturais desses povos, especialmente o artigo 6 da Lei n 6.001/73 (Estatuto do
ndio), que preconiza o respeito aos usos, costumes e tradies das comunidades
indgenas e seus efeitos, nas relaes de famlia, na ordem de sucesso, no regime
de propriedade e nos atos ou negcios realizados entre ndios, deve ser observada
e posta em prtica, prevenindo, assim, os elevados ndices de suicdio em seu seio.
Em relao sade indgena, observa-se que as normas brasileiras esto
aqum do necessrio, fator este que merece a devida importncia do Congresso
Nacional para a tratativa de to essencial temtica. Apenas em 27 de agosto de
1999, com o Decreto n 3.156, os ndios passaram a ter um instrumento jurdico
de maior abrangncia sade.
Referido Decreto outorgou Unio o dever de prestao dos servios de
sade s populaes indgenas nacionais, objetivando a universidade, a integralidade e a equanimidade de tais servios, sem prejuzo do desenvolvimento de
aes neste mbito por parte dos Estados e Municpios.
Ocorre que o objetivo de alcance do equilbrio bio-psico-social, com o reconhecimento do valor e da complementariedade das prticas da medicina indgena,
segundo as peculiaridades de cada comunidade, nos moldes definidos pelo Decreto, no tem sido efetivado de forma satisfatria, necessitando de maior nmero
de profissionais habilitados, principalmente no trato das questes relativas aos
desequilbrios psquicos, ocasionadores do suicdio.
Apesar de constar no Decreto, como uma das diretrizes, a reduo da
mortalidade, especialmente a materna e a infantil, no se tem, especificamente, uma diretriz que assegure o tratamento e a preveno do suicdio destes
povos, fato este que, no atual quadro por que passam as comunidades nacionais, revela-se como sendo de extrema urgncia, juntamente com a aplicao
de uma poltica pblica de salvaguarda da vida dos indgenas com propenso
a este desequilbrio.
A restaurao das condies ambientais, cuja violao se relacione diretamente com o surgimento de doenas e de outros agravos da sade,49 tambm
merece maior efetividade pelos rgos de proteo aos ndios da Nao.
A proteo e a fiscalizao dos remanescentes naturais circundantes s reservas indgenas, desta forma, devem merecer maior ateno por parte do Ministrio
do Meio Ambiente e seus rgos, visto que, apesar de o Brasil possuir uma das
legislaes mais avanadas do mundo em matria ambiental, tais reas vm sofrendo intensa degradao, com prejuzos incontveis s naes indgenas locais.
Artigo 2, inciso V, do Decreto n 3.156, de 27 de agosto de 1999. Disponvel em: < http://www.funai.gov.br/>. Acesso
em 28 de maro de 2009.
49
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334
Constatado que os maiores problemas relacionados destruio ambiental ocorre nas reas do entorno das reservas indgenas, com grave afetao dos
recursos naturais necessrios ao modo de vida tradicional das comunidades
envolvidas, vislumbra-se a necessidade de criao de norma especfica que
disponha sobre a proteo destas reas, particularmente aquelas no entorno de
cidades consolidadas, com limitao ao direito de propriedade, considerandoas como zona de amortecimento, tal qual estabelecido no Sistema Nacional
de Unidades de Conservao. Segundo este dispositivo da Lei n 9.985/2000,
zona de amortecimento
o entorno de uma unidade de conservao, onde as atividades
humanas esto sujeitas a normas e restries especficas, com o
propsito de minimizar os impactos negativos sobre a unidade.50
Tais zonas, normalmente, no fazem parte do domnio pblico. Estando no

domnio privado e, constatada a destruio dos atributos ambientais necessrios
sobrevivncia indgena, deve ser imposta, atravs de lei especfica a ser criada
pelo Congresso Nacional, a limitao do direito de propriedade,
de tal ordem que no inviabilize a propriedade, sob pena de acarretar apossamento administrativo com o consequente dever de indenizar o proprietrio, por parte do poder pblico.51
Se no houver uma separao gradativa entre o meio ambiente antropicamente trabalhado, como as inmeras plantaes de cana-de-acar, que utilizam
agrotxicos e pesticidas, alm de desmatarem grandes reas para a lavoura, e as
reservas indgenas, intrinsecamente dependentes dos recursos naturais, a situao
dos ndios brasileiros tende a um verdadeiro caos, com a continuidade das altas
taxas de suicdio at o presente momento constatadas.
Desta forma, urge a necessidade de criao de norma ambiental que regule
especificamente as reas adjacentes s reservas indgenas nacionais, em especial
aquelas com alto grau de antropizao, o qual gera significativos impactos ao
meio ambiente natural dessas reservas, e no observado o princpio da funo
social da propriedade, em consonncia com a defesa do meio ambiente, para que
s assim, a ordem econmica vigente assegure efetivamente a todos, em especial
os ndios, uma existncia digna, como preconizado no artigo 170, da Carta Constitucional. Importante passo foi dado pelo Brasil ao aprovar, em 13 de setembro de
2007, juntamente com outros 143 pases, a Declarao das Naes Unidas Sobre
os Direitos dos Povos Indgenas.
Esta Declarao preceitua, em seu artigo 7, que
Artigo 2, inciso XVIII, da Lei n 9.985, de 18 de julho de 2000.

SANTOS, SaintClair Honorato. Direito Ambiental: Unidades de Conservao Limitaes Administrativas. Curitiba:
Juru, 2000, In MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2008, 16. ed., p. 831.
50
51
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335
as pessoas indgenas tm direito vida, integridade fsica e

mental, liberdade e a segurana da pessoa.52
Alm disso, dispe em seu artigo 29, que

os povos indgenas tm direito conservao e proteo do meio ambiente e da capacidade produtiva de suas terras, territrios e recursos. Os Estados
devero estabelecer e executar programas de assistncia aos povos indgenas,
para assegurar essa conservao e proteo, sem discriminao alguma.53
Assim, a aplicao de tal Declarao, com completa efetividade quanto aos
direitos indgenas nela preceituados, deve ser observada pelo Brasil, inclusive
com o aprimoramento e a criao de leis especficas que resguardem a cultura, o
meio ambiente e a sade destes povos, sem prejuzo da instituio de cominaes
pelo seu descumprimento.
O Governo Federal, em articulao conjunta com o Ministrio da Sade,
Ministrio do Meio Ambiente, Ministrio da Cultura, Ministrio da Agricultura
e Ministrio da Justia, deve promover um amplo programa de preveno e erradicao do suicdio entre as populaes indgenas nacionais, buscando minorar e
por fim s causas concernentes ao auto-aniquilamento destas vidas, perdidas em
escala acentuada nos ltimos anos.
A legislao de proteo ao ndio tambm deve ser revista, propiciando alteraes que insiram a erradicao do suicdio como objetivo primordial das polticas pblicas relacionadas sade indgena, sempre se respeitando o equilbrio
ambiental e cultural das reas nas quais tais comunidades se inserem.
Desta forma, o Brasil poder se transformar em exemplo para outros pases
do mundo, demonstrando o respeito que dedica sua formao histrica e cultural, em consonncia com a preservao de sua riqueza ambiental.
4.1 Dentre a inmera gama de fatores que ocasionam a morte auto-infligida das
comunidades indgenas brasileiras est a destruio do meio ambiente natural e
cultural, problemas relacionados demarcao de terras, alcoolismo e a cooptao para o trabalho, em situaes anlogas escravido, nas plantaes de canade-acar, principalmente no Centro-Oeste brasileiro.
4.2 A necessidade de preservao das reas no entorno das reservas indgenas,
com elevado grau de antropizao, deve ser objeto de normatizao especfica, que regule de maneira minuciosa esta temtica, nos moldes das zonas de
amortecimento definidas no Sistema Nacional de Unidades de Conservao,
objetivando, assim, o resguardo dos recursos naturais essenciais sobrevivncia das etnias indgenas.
52
NAES UNIDAS. Declarao das Naes Unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas. Rio de Janeiro: Naes Unidas, 2008. Disponvel em: http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/DRIPS_pt.pdf. Acesso em 29 de maro de 2009.
53
Idem.
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336
4.3 O problema da demarcao das terras indgenas necessita de rpida resoluo,

com o envolvimento de todos os setores da sociedade, especialmente o Judicirio
e o Legislativo, evitando-se os conflitos entre as populaes indgenas e as populaes no-ndias circundantes aos seus territrios, como os observados recentemente no caso Raposa Serra do Sol.
4.4 Necessria se faz a criao e implementao de uma ampla poltica pblica de
preveno e erradicao do suicdio entre as populaes indgenas nacionais, a ser
fomentada pelo Governo Federal, com o apoio dos Estados e Municpios, com o
fito de reverter os altos ndices de suicdio apresentados na atualidade.
4.5 A Declarao das Naes Unidas, deve ter seus dispositivos efetivados,
principalmente no tocante proteo vida, sade, cultura e meio ambiente
das populaes indgenas nacionais, estabelecendo, o Congresso Nacional,
atravs de instrumento legal especfico, sanes ao descumprimento de seus
princpios e diretrizes.
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AS PARCERIAS ENTRE MADEIREIROS E

AGRICULTORES FAMILIARES COMO DISCURSO
LEGITIMADOR DA DEGRADAO AMBIENTAL E
EXPLORAO SOCIAL NA AMAZNIA
JOSINETE SOUSA LAMARO
Mestranda do Programa de Ps-Graduao em Direito

Ambiental da Universidade do Estado do Amazonas - Uea
ANTONIO EDILSON DE CASTRO SENA

Mestrando do Programa de Ps-Graduao em
Direito Ambiental da Universidade do Estado
do Amazonas - Uea e Bolsista da Capes
1. Introduo
A Amaznia, hoje, um espao de disputa entre trs frentes. De um lado
pode-se apontar pases e agncias multilaterais que reconhecem e buscam medidas para lidar com os efeitos das mudanas climticas, promovidas pela intensificao do efeito estufa, e buscam nas terras amaznicas uma grande reserva
a ser explorada como crdito de carbono. De outro lado, o mercado global de
commodities agrcolas olha para a Amaznia como terras agricultveis a serem
apropriadas pelos empresrios do agronegcio, a fim de nela expandirem o cultivo de soja, milho, algodo, cana-de-acar, etc. Por fim, por outra frente, os
povos da Amaznia buscam garantir suas terras e recursos naturais atravs do
reconhecimento, pelo Estado, de suas organizaes enquanto grupos tnicos1.
Neste contexto, a reflexo sobre o que representa a atividade madeireira na
Amaznia vai muito alm da discriminao de dados econmicos relacionados
participao na pauta de exportaes ou na composio do Produto Interno
Bruto (PIB), tal como as abordagens neoliberais costumam elaborar. Trata-se de
analisar como ela se apresenta como proposta de viabilizar os projetos de desenvolvimento da Amaznia atualmente em disputa.
Para as agncias internacionais e seus interesses em consolidar um mercado
de crdito de carbono, o setor madeireiro oferece a proposta de atividade madeireira certificada. A certificao florestal consiste na realizao da extrao de
ALMEIDA, Alfredo Wagner Berno de. Uma campanha de desterritorializao: Direitos territoriais e tnicos: a bola da
vez dos estrategistas dos agronegcios. In: Revista Proposta. [?], n. 114, ano [?], 33-36, 2008.
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produto florestal madeireiro atravs de um modelo que responderia positivamente

aos seguintes pontos:
1 - Considerao das pessoas que moram nas florestas ou que dependem dela
para seu sustento;
2 - Extrao de produtos florestais no-madeireiros tais como ltex, leos e
castanhas;
3 - Manuteno dos servios ambientais de origem florestal;
4 - A manuteno da biodiversidade2.
A explorao madeireira na Amaznia, realizada com base em exigncias
de protocolos de certificao florestal ainda muito rara e apresenta como principal dificuldade, a incapacidade de concorrer com a extrao (atividade madeireira) ilegal, que responde por 60% a 80% da realizada na Amaznia3. Alm
disso, existem ainda muitos problemas relacionados avaliao de sustentabilidade das florestas certificadas como, por exemplo, a garantia de preservao dos
processos ecolgicos que estejam alm da rea certificada ou fora do controle
do gestor da rea manejada4.
Em relao s pretenses do Estado brasileiro em responder s presses ambientalistas internacionais, a proposta de atividade madeireira est delineada pela
Lei de Gesto de Florestas Pblicas (Lei n 11.284/06). Trata-se de instrumento
jurdico-econmico de recente implantao e que, em linhas gerais, prope realizar um modelo de explorao madeireira que responda aos mesmos pontos
propostos pela certificao florestal acima apontados.
A concesso de florestas pblicas apesar de estar em um estgio inicial de implementao pode ser apontada como um instrumento que visa disponibilizar os recursos
madeireiros da Amaznia ao mercado. Para isso ela sugere a superao de um obstculo ao setor madeireiro na regio: a falta de regularizao fundiria das reas a que se
destinam os pedidos de aprovao dos planos de manejo aos rgos ambientais5.
Assim, garante-se o direito de apropriao dos recursos naturais ao setor madeireiro sem que este necessite adquirir o direito de propriedade para explorar as
reas florestais, de forma semelhante ao que se passou com a Lei n 9433/97 (Lei
dos Recursos Hdricos) que afirmou domnio pblico sobre as guas, mas garantiu
ao setor privado a possibilidade de sua apropriao para explorao econmica na
medida em que atribuiu a este recurso um valor econmico 6.
VOGT, Kristina A. Forest Certification: roots, issues, challenges, and benefits. Flrida: CRC, 1999.
Segundo Joberto Velo estimativas conservadoras do Ministrio do Meio Ambiente apontam que pelo menos 63% do
total de madeira comercializada no pas so ilegais (MINISTRIO DA CINCIA E TECNOLOGIA. Seminrio Desmatamento na Amaznia: um dilogo necessrio. possvel?. Belm: MTC, 2008). No mesmo sentido, Niro Higuchi, em
dado publicado em 2007, informa: Hoje, menos de 20% da madeira comercializada na Amaznia tem origem de plano de
MFS, aprovados pelo Ibama ou rgo estadual (HIGUCHI, Niro. Manejo Florestal Sustentvel na Amaznia Brasileira.
Revista Opinies. Maro-maio de 2007).
4
VOGT, Kristina A. Forest Certification, Op cit.
5
AZEVEDO, Tasso Rezende de, TOCANTINS, Maria Alice Corra. Instrumentos econmicos da nova proposta para a
gesto de florestas pblicas no Brasil. Megadiversidade. Vol. 02, n 1-2, dezembro de 2006. No mesmo sentido PICOLI,
Fiorelo, O capital e a devastao da Amaznia. So Paulo: Expresso Popular, 2006.
6
SHIRAISHI NETO, Joaquim. Tentativa de compreenso da Lei de Recursos Hdricos: estratgias do capital e novas
formas de privatizao da gua. Revista Jurdica do Minstrio Pblico do Estado do Amazonas. Vol 09, n 01, pp. 225-245,
jan-jul/2007.
2
3
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339
Duas questes relevantes vm sendo levantadas com relao Lei de Concesso de Florestas Pblicas:
1 - A concesso de florestas promover a privatizao do acesso aos produtos florestais madeireiros e no madeireiros;
2 - O aumento da disponibilizao de reas florestais explorao pelo
setor madeireiro no ser acompanhado, na mesma medida, pelo aumento da capacidade dos rgos ambientais realizarem a devida fiscalizao destas reas7;
Em relao aos interesses de disponibilizao de terras agricultveis para a
expanso da fronteira agrcola promovida pelo agronegcio, a atividade madeireira se apresenta na forma mais conhecida na regio, cujas principais caractersticas
so: dependncia de florestas nativas, setor itinerante, pequenos investimentos em
pesquisa, explorao florestal no sustentada e sem reposio florestal8. Some-se
a estas caractersticas o aumento dos registros de trabalho escravo ou em situao
degradante nas empresas madeireiras, principalmente quelas que fazem explorao para produo de carvo vegetal9.
Para o agronegcio a atividade madeireira cumpre a funo de abrir novas
reas a serem apropriadas por pastos e para produo de commodities agrcolas.
irrelevante o fato de como o empreendimento madeireiro vai atuar, se atravs
de grilagem de terras ou no, com ou sem plano de manejo, com o uso ou no de
trabalho escravo. O que importa que ao final do seu ciclo a rea esteja apta a ser
comercializada como terra a ser utilizada para o pasto ou para a produo das j
referenciadas commodities agrcolas.
A compreenso deste processo explica porque tantos fazendeiros (donos
de gado) e latifundirios produtores de gros alegam que no desmatam e no
precisam desmatar, pois aos seus interesses bastaria o uso das reas j degradadas da Amaznia. Trata-se, na verdade, de um mercado de reas degradadas
em que o fazendeiro ou produtor de gros se comprometeria a no desmatar
novas reas para seus usos, mas no estaria impedido da compra daquelas j
desmatadas, independente da origem do desmatamento e das implicaes da
reproduo de tal ciclo.
Para a terceira proposta de desenvolvimento para a Amaznia, quela promovida pelos povos tradicionais e, tambm, semelhante s pretenses dos agricultores familiares que buscam garantir sua incluso nas polticas de reforma agrria
e adquirirem lotes nos assentamentos rurais, a atividade madeireira, em proposta
construda em parceria com Organizaes no-Governamentais ONGs, apresenta-se como oportunidade de parceria com pequenos produtores rurais para explorao madeireira de suas reas. Esta relao ser o enfoque deste trabalho e,
por isso, ser tratado mais detalhadamente a seguir.
TORRES, Maurcio. O discurso ecotecnocrata. Fundao Getlio Vargas FGV. So Paulo, n 17, maro de 2008.
MARQUES, Jos Roque Nunes. Direito ambiental anlise da explorao madeireira na Amaznia. So Paulo: LTr,
1999.
9
COMISSO PASTORAL DA TERRA. Conflitos no campo Brasil 2006. CPT Nacional Brasil, 2006.
7
8
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340
2. Consideraes a respeito de Agricultura familiar

Inicialmente cabe explicar que o termo agricultura familiar pouco apropriado ou, ao menos, no deixa claro o alcance dos sujeitos a que se prope incorporar nesta proposta de relao com a atividade madeireira. Sem adentrar na
complexidade das discusses acerca de definies sobre o que vm a ser agricultores familiares e povos tradicionais, importante ter clareza que os sujeitos
representados por estes dois termos so os destinatrios da idia de parceria entre
agricultores e empresas madeireiras que se pretende analisar.
Em geral entende-se agricultura familiar como uma modalidade praticada
por trabalhadores rurais com pequeno capital, pequena poro de terra e que empregam basicamente a mo-de-obra familiar10. Durante muito tempo, erroneamente, se pensou que ela produzia apenas o mnimo necessrio para a subsistncia
do produtor e de sua famlia, o que fora desmitificado por resultados de pesquisas
como o Censo Agropecurio de 1996, como ser visto adiante11.
Normalmente se faz ligao de agricultura familiar e pobreza o que pode e tem
ocasionado a implantao de polticas pblicas destinadas a resgatar os pequenos
produtores desta suposta situao de misria. No entanto, por trs dessas ajudas
(programas assistenciais), o que se v o favorecimento da agricultura patronal.
Exemplo disso o famoso Fome Zero, que em sua fase inicial entregara em forma
de carto de crdito utilizvel apenas em supermercados, frise-se, a importncia de
cinqenta reais s famlias de agricultores, levando-os a preterir alimentos oriundos
da produo local e forando-os insero no comrcio como consumidores12.
Outro forte indcio do protecionismo agricultura patronal est no fato de a
mesma ser a destinatria de 74,7% dos financiamentos agrcolas, enquanto que
agricultura familiar restam nfimos 25,3%.
Apesar disso, contrariando as leis da lgica, aproximadamente 85% dos estabelecimentos rurais pertencem a agricultores familiares, assim como so estes
os principais geradores de empregos no campo13.
As contradies no param. do mesmo censo a informao de que 5,9%
dos agricultores familiares possuem reas de terras maiores que 100 ha. A maior
parte, ou seja, 39,8% detm menos de cinco hectares para trabalhar e produzir14.
10
De acordo com Resoluo do BACEN n 3.559, de 28.03.2008, Ttulo: Crdito Rural, Captulo: Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), Seo: Beneficirios, so traduzidos como agricultores familiares e fazem jus aos benefcios oriundos do Pronaf, os trabalhadores ou entidades familiares que no disponham, a qualquer ttulo,
de rea superior a 4 (quatro) mdulos fiscais; tenham o trabalho familiar como base na explorao do estabelecimento e
tenham obtido renda bruta familiar nos ltimos 12 (doze) meses que antecedem a solicitao da Declarao de Aptido
ao Pronaf - DAP at R$110.000,00 (cento e dez mil reais), excludos os benefcios sociais e os proventos previdencirios
decorrentes de atividades rurais.
11
SABOURIN, Eric. Que poltica pblica para a agricultura familiar no segundo governo Lula?. Soc. estado., Braslia, v.
22, n. 3,dez. 2007. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S010269922007000300009
&lng=pt&nrm=iso>. Acesso em: 05 dez. 2008. doi: 10.1590/S0102-69922007000300009.
12
Ibidem.
13
BUAINAIN, Antnio Mrcio; ROMEIRO, Ademar R; GUANZIROLI, Carlos. Agricultura familiar e o novo mundo
rural. Sociologias, Porto Alegre, n. 10, 2003. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=
S151745222003000200011&lng=pt&nrm=iso>. Acesso em: 05 dez. 2008. doi: 10.1590/S1517-45222003000200011.
14
Ibidem.
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341
Alm da pequena poro de terra, esses trabalhadores, que nem sempre so proprietrios, ainda enfrentam dificuldades relativas regularizao fundiria e convivem com o eminente risco de serem forados a se retirarem de seus estabelecimentos por atos de grileiros e outros fraudadores.
Tambm falsa, a idia de que a tecnologia no faz parte da agricultura
familiar. Estudos revelaram que mesmo com o resultado do censo demonstrando
o baixo acesso dos agricultores familiares s linhas de crdito oferecidas pelo
governo, isto no o suficiente para priv-los de investir em tecnologia. Tal dado
desmente a impresso de que a agricultura familiar vive alheia aos meios modernos de produo15.
A definio do que vem a ser a agricultura familiar, enfim, est diretamente
relacionado disputa que se trava com aquilo que se entende por agricultura patronal ou agronegcio, pois caractersticas como produtividade, maior distribuio de renda, menor impacto ambiental, por exemplo, so argumentos usados para
reivindicar uma maior ateno das polticas pblicas voltadas ao setor.
3. A proposta de parceria entre atividade madeireira e agricultura
familiar na Amaznia
A construo de uma proposta de parceria entre empresas madeireiras e
agricultores familiares tem por base dois pressupostos fundamentais: a) a de que
os dois sujeitos no disputam, necessariamente, territrios e recursos naturais,
mas podem conciliar e satisfazer interesses atravs da explorao florestal de produtos madeireiros; b) a de que possvel estabelecer uma relao justa entre madeireiros e pequenos agricultores.
A referncia tomada aqui a proposta construda pelo Instituto de Pesquisa
da Amaznia (IPAM) denominada Florestas Familiares e publicada no relatrio
Florestas Familiares: Um pacto scio-ambiental entre a indstria madeireira e a
agricultura familiar na Amaznia16. O contexto scio-econmico que justifica a
implantao da referida proposta descreve o pequeno agricultor familiar em estado de profundo abandono do poder pblico e sobrevivendo em uma situao de
subsistncia atravs de fortes vnculos de dependncia com os recursos naturais
de sua propriedade ou posse.
Reconhece, tambm, que a relao entre empresas madeireiras e agricultores familiares em precrias condies de vida j ocorre, principalmente nas
situaes em que este agricultor familiar tem ttulo de propriedade (como nos
assentamentos), pois a situao fundiria regular requisito para aprovao de
plano de manejo florestal ou autorizao de corte raso. Neste caso respeitando o
limite de 20% da propriedade conforme preceito do Cdigo Florestal. No entanto,
tal relao marcada por profunda desigualdade na distribuio dos benefcios.
Ibidem.
IPAM. Florestas Familiares: Um pacto scio-ambiental entre a indstria madeireira e a agricultura familiar na Amaznia.
Santarm: IBAMA, 2003.
15
16
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342
O ponto central das Florestas Familiares regulamentar esta relao de forma

a torn-la justa, beneficiando a atividade madeireira e o agricultor familiar, bem
como garantir uma explorao sustentvel dos produtos florestais madeireiros.
Assim, ao setor madeireiro oferecida a situao fundiria regular do agricultor familiar (requisito para aprovao de plano de manejo sustentvel e corte
raso para agricultura) e o acesso legal aos recursos madeireiros existentes nas
terras do agricultor familiar.
Ao agricultor familiar oferecida a oportunidade de obter uma renda
com a venda da madeira existente em suas terras, bem como de usufruir da
infra-estrutura construda pela empresa madeireira para realizar suas atividades, tais como estrada, maquinrios em geral, construo de barraco comunitrio, escola, etc.
A sustentabilidade da produo florestal madeireira realizada nesta proposta de Florestas Familiares seria garantida pelo Plano de Manejo Florestal Sustentvel. A oferta de grande quantidade de terras em situao fundiria regular,
pela agricultura familiar, possibilitaria a atividade legal do setor madeireiro que,
pressupe-se, s estaria trabalhando de forma irregular por falta deste requisito
elementar. Tendo em vista a oferta de terras em situao fundiria regular, a proposta do IPAM sugere, explicitamente, a aplicao das Florestas Familiares aos
assentamentos de trabalhadores rurais.
Da mesma forma que a proposta de Florestas Familiares explora o contexto
de abandono do agricultor familiar pelas polticas pblicas, utiliza a situao de
um Estado com pouca capacidade instalada para, de fato, assegurar a governana
da indstria madeireira. Isto refora a adoo da parceria com o setor madeireiro, como bem explica: essa situao indica que o governo poderia aproveitar a
estrutura das relaes existentes para delegar as responsabilidades que tem dificuldades em executar por deficincia tcnica ou financeira 17.
A busca de governana para o setor madeireiro pode ser interpretada como
a superao do quadro de ilegalidade na atuao deste setor, como mencionado
anteriormente. As Florestas Familiares propem a superao deste problema, isto
, a busca de governana da indstria madeireira, tornando as empresas deste
setor, ao lado dos agricultores familiares, sujeitos vitais na promoo de uma
explorao madeireira sustentvel.
Transformar um setor que trabalha de 60% a 80% de forma ilegal em um
setor capaz de alcanar um estgio de governana ou ao menos tornar sustentvel a explorao florestal de produtos madeireiros na Amaznia tem, na proposta
do IPAM, dois elementos essenciais para sua realizao: a) o pressuposto de que
a atuao ilegal do setor madeireiro decorre da falta de regularizao fundiria
das reas a serem exploradas e que isso ser solucionado pelos assentamentos e;
b) a delegao aos agricultores familiares do papel de fiscalizadores da atuao
responsvel das empresas madeireiras, o que seria possvel com uma atuao eficiente (pelo Estado) no combate ao crime e na proteo ao informante.
17
Ibidem, p. 86.
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343
Apesar de falar em delegar responsabilidades ao setor privado nas reas em

que o governo no consegue atuar de forma a garantir o bem-estar social, o IPAM
nega o carter de privatizao que perpassa toda a proposta de Florestas Familiares. Neste ponto, sem fazer consideraes sobre a polmica, vale transcrever a
explicao dos autores:
O lado positivo de aumentar a dependncia do estado em terceiros para executar atividades pblicas que o governo ganha aliados importantes no uso
sustentvel dos recursos florestais. Contudo, perde a habilidade de controlar
as operaes dos seus prprios programas. Nesse caso, as preocupaes tradicionais da administrao pblica recursos humanos, oramentos, estrutura
organizacional e dinmica institucional tornam-se menos importantes para o
sucesso do programa. Assim, as relaes externas das instituies pblicas com
os subcontratados associaes comunitrias, sindicatos rurais, madeireiros,
organizaes no governamentais, universidades, e outros ganham importncia especial no desenvolvimento de um programa governamental.
Ao contrrio das privatizaes, nas quais o setor privado assume os objetivos
do setor pblico, os atores subcontratados so incorporados nos programas
governamentais para realizar atividades especificas. No entanto, os objetivos,
estilo operacional, habilidades, incentivos, e prioridades dos subcontratados
so divergentes. Como conseqncia, a tarefa de orquestrar esses diferentes
interesses e aes tornam-se um grande desafio administrativo 18.
A proposta de Florestas Familiares elaborada pelo IPAM , portanto, uma

tentativa de se promover um setor caracterizado pelas degradaes ambientais na
Amaznia, diga-se, a indstria madeireira, ao sujeito responsvel pela execuo
de um modelo de explorao florestal sustentvel de produtos madeireiros em
conjunto com a agricultura familiar, caracterizada pelo baixo poder de influncia
na definio das polticas pblicas da regio e detentora de elementos vitais para
o setor madeireiro: florestas e terras com situao fundiria regular.
4. Experincias de relaes entre atividade madeireira e agricultura
familiar na Amaznia
Para aprofundar a reflexo sobre a relao entre agricultores familiares e
empresas madeireiras sero tomados dois estudos de caso. O primeiro se desenvolve fora do contexto das polticas pblicas, fugindo, portanto, ao que prope
as Florestas Familiares, mas apresentando aspectos interessantes na garantia da
relao estabelecida entre madeireiros e agricultores, mesmo numa situao de
completa ilegalidade e degradao do ambiente dos prprios agricultores.
O segundo estudo de caso trata da aplicao da parceria entre indstria madeireira e agricultura familiar no mbito das polticas pblicas voltadas para os assentamentos rurais do INCRA no Oeste do Par. Neste contexto foram tomadas as
noes e premissas presentes na construo da proposta das Florestas Familiares.
18
Ibidem, p. 88.
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344
4.1 Comunidade de Quindeua

O estudo sobre as relaes entre indstria madeireira e agricultores da comunidade de Quindeua, localizada no municpio de Ipixuna, Estado do Par, tem
por base o artigo Ocupao cabocla e extrativismo madeireiro no alto capim:
uma estratgia de reproduo camponesa, de autoria de Gabriel Medina, que
inicia seu trabalho a partir da seguinte constatao: O rpido crescimento da
indstria madeireira tem sido garantido, em parte, pelo sucesso dos madeireiros
em convencer pequenas comunidades a vender os direitos de explorao de sua
floresta para a extrao de madeira19.
A comunidade de Quindeua surgiu na dcada de 20 do sculo passado e
desde o incio teve fortes relaes com a explorao madeireira. Ao longo de
sua histria a explorao de madeira foi se intensificando na medida em que
se tornava vivel o transporte das toras e o acesso a equipamentos e tcnicas
de extrao da madeira mais eficiente, pois favoreciam suprimento de maior
demanda do mercado.
Toda atividade de explorao florestal madeireira na comunidade de Quindeua foi realizada de forma ilegal. Nunca houve regularizao fundiria das reas
exploradas nem plano de manejo sustentvel para a atividade. A ilegalidade na atividade madeireira serve-se da lgica de otimizao da explorao em detrimento
de qualquer critrio de sustentabilidade do meio em que realizado. Alm disso,
as negociaes entre agricultores e empresas madeireiras, embora tenha tardado a
apresentar conflitos, sempre resultaram desvantajosas para os primeiros.
Sobre essa especialidade de no conflito, Medina apresenta as seguintes consideraes:
Pode-se afirmar que, ao longo da histria, a floresta representou para a
comunidade do Quindeua uma herana com valor de troca de uso no conflituoso. Herana porque utilizada ao longo do tempo conforme as necessidades e oportunidades de modo a garantir a manuteno e desenvolvimento
do grupo que se estabelecia. Em comparao com outros produtos da mata,
a madeira foi o nico que sempre apresentou valor de troca relativamente
alto. Alm disso, no cabe, pelo menos at o ano de 1997, a idia de conflito
de uso entre extrao madeireira e a coleta de outros produtos para uso local ou para venda. Representada desta forma, a venda da madeira aparece
como uma possibilidade estratgica de melhoria das condies de vida das
famlias da comunidade 20.
O fato de no haver incompatibilidade imediata entre explorao florestal de

produtos madeireiros e de produtos no madeireiros representa um alerta a mais
na conduo de uma parceria nos termos das Florestas Familiares, pois relativiza-
19
MEDINA, Gabriel. Ocupao cabocla e extrativismo madeireiro no alto capim: uma estratgia de reproduo camponesa. Acta Amaz., Manaus, v. 34, n. 2, 2004.Disponvel em:<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0044
672004000200017&lngpt&nrm=iso>. Acesso em: 05 dez. 2008. doi: 10.1590/S0044-59672004000200017.
20
Ibidem, p. 314.
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345
ria o peso da explorao de produtos no madeireiros da floresta pelos agricultores como indicador de sustentabilidade da atividade madeireira.
Alm disso, outro sentido do termo no conflituoso aplicado ao uso da
floresta pela comunidade de Quindeua fica expresso quando o autor aborda as
relaes paternalistas entre agricultores e empresrios. Trata-se de meio pelo qual
o agricultor evita o conflito com a empresa madeireira, o que representaria um alto
risco de perda das suas terras. Esta forma de estabelecer uma relao no conflituosa com o madeireiro melhor compreendida se for considerado o histrico
de expropriao de pequenos agricultores na Amaznia por empresas de grande
poder econmico quando o conflito de interesses entre ambos torna incompatvel
a permanncia num mesmo espao.
Alm da concluso acima descrita, o autor aponta fatores contextuais relevantes para a manuteno da relao entre madeireiros e agricultores, mesmo
aps o conflito entre explorao de produtos florestais madeireiros e no madeireiros tornar-se evidente. So eles: a) as relaes paternalistas; b) dificuldades na
gesto comum dos recursos; c) especializao e dependncia do mercado e; d) o
fetiche do mercado.
As relaes paternalistas configuram uma estratgia dos agricultores
que com pouco poder de barganha frente aos madeireiros buscavam condies vantajosas atravs de outros meios como o uso dos meios de transporte da empresa madeireira, de seus maquinrios para servios comunitrios,
etc. Este carter de estratgia descrito pelo autor seria algo um tanto inconsciente e, nas declaraes dos agricultores da comunidade, prevaleceram
descries do empresrio madeireiro como um sujeito de boas intenes e
prestativo aos comunitrios.
A dificuldade na gesto comum dos recursos refere-se a um perodo em
que a floresta, j no to abundante em recursos, passou a ser considerada como
propriedade coletiva dos comunitrios. Apesar de haver um consenso de que as
negociaes das rvores com valor comercial restantes na floresta deveriam ter
aprovao de todos os comunitrios, o que se verificou foi a venda destas rvores
de forma paralela e particular por alguns comunitrios e a ineficincia da comunidade como um todo em coibir tais atos.
Essa inclinao ao interesse prprio vislumbrada na situao apresentada
pela comunidade de Quindea retrata muito bem a tragdia dos comuns descrita
por Hardin (1968) e o resultado deste comportamento na gesto comum de recursos naturais a runa e a exausto dos bens naturais em questo21.
A especializao e a dependncia do mercado esto relacionadas adoo
da atividade madeireira como nico meio de renda dos agricultores familiares, de
tal forma que estes cheguem a menosprezar, ou mesmo abandonar, a produo
agrcola e passem a adquirir, no mercado, todos os bens necessrios vida familiar atravs, exclusivamente, da renda proveniente da venda de madeira.
21
GARRETT, Hardin. La Tragedia de Los Comunes. 1968. Disponvel em: http://www.eumed.net. Acesso em: 21 jan. 2009.
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346
Fruto desta dependncia, Medina traz o fetiche do mercado no sentido de compreender o atrativo que os produtos modernos exercem sobre os agricultores a ponto
de impor-lhes um esforo para que se consiga dinheiro necessrio para sua aquisio.
O estudo de caso da comunidade de Quindeua, em Ipixuna do Par, traz importantes contribuies para visualizar a relao que se d entre empresas madeireiras e agricultores familiares, independente desta ocorrer no mbito de polticas
pblicas ou fora delas. Destacamos trs:
1) A desigualdade entre o poder de negociao de agricultores e madeireiros
no momento de estabelecer o preo a ser pago pelo recurso madeireiro.
Aos agricultores aceitar o preo imposto pelo madeireiro representa no
apenas uma negociao, mas um meio de evitar um conflito com um
sujeito de grande poder econmico capaz de lhes expropriar todos os bens
naturais dos quais fazem uso;
2) O carter no conflituoso, num momento imediato, entre as exploraes
florestais madeireiras e as exploraes de produtos florestais no madeireiros, estas ltimas feitas pelos agricultores. Este fato pode levar a uma
equivocada percepo de sustentabilidade de uma explorao madeireira
que, apenas tardiamente, mostrar seu real carter degradador do meio;
3) A presena de fatores contextuais que, independente do carter sustentvel ou no, favorecem a explorao madeireira em reas ocupadas por
agricultores familiares, tais como as relaes paternalistas, a dificuldade
de gesto comum dos recursos naturais pelos agricultores e a especializao em um nico produto e conseqente dependncia do mercado.
4.2 O Caso dos Assentamentos do INCRA no Oeste do Par
O estudo de caso sobre a aplicao da idia de Florestas Familiares aos assentamentos rurais no Oeste do Par ter por base o Relatrio Assentamento
de Papel, Madeira de Lei elaborado pela Organizao No Governamental Greenpeace e publicado em 200722.
Neste caso, a adoo da idia proposta pelo IPAM (Florestas Familiares)
se apresentou mais efetiva, principalmente no que diz respeito participao do
Poder Pblico em sua implementao. Em linhas gerais, a parceria entre empresas
madeireiras e agricultores familiares sob a superviso do INCRA envolvia os seguintes atores e, respectivamente, apresentava as seguintes vantagens:
1) E
mpresas madeireiras: ganhariam acesso s reas com situao fundiria
regular e acesso aos recursos florestais madeireiros dos assentamentos;
2) G
overno federal (INCRA): cumpria (formalmente) as metas da reforma
agrria, especificamente no que diz respeito aos nmeros de famlias assentadas, e repassava ao setor madeireiro os custos de infra-estrutura nos
assentamentos (estradas, escolas, poos para captao de gua, etc.)
22
GREENPEACE. Assentamentos de papel, madeira de Lei. Manaus: GREENPEACE, 2007.
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347
3) Agricultores familiares: seriam includos nas listas de beneficirios da reforma agrria, recebendo lotes nos assentamentos. Teriam infra-estrutura
nos assentamentos garantida pelas empresas madeireiras e uma renda proveniente da venda da madeira dos seus lotes a estas.
A promoo da idia de parceria entre empresas madeireiras e agricultores
familiares assentados pelo INCRA na regio Oeste do Par est intimamente ligada crise pela qual passava o setor madeireiro no ano de 2005. Esta crise diz
respeito ao fim do procedimento formal e precrio pelo qual se aprovava planos
de manejo para explorao madeireira na regio.
At dezembro de 2004 os planos de manejo para explorao florestal de
produtos madeireiros aceitavam como comprovante de regularizao fundiria da
rea objeto de extrao madeireira a conhecida Declaraes de Posse feitas pelos interessados na explorao madeireira s quais seguiam anexos ao protocolo
de requerimento de ttulo de propriedade junto ao INCRA.
Esse protocolo apenas iniciava o procedimento administrativo de regularizao
fundiria da terra, portanto, insuficiente para garantir prova de posse mansa e pacifica e
boa-f, a ponto de o requerente poder explorar regularmente a rea objeto do processo.
Para regulamentar tais procedimentos, o Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio e o INCRA expediram a Portaria Conjunta n 10, publicada no Dirio
Oficial em 10 de dezembro de 2004, que trazia em seu artigo 7 a disposio de
que: os documentos cadastrais ou outros expedidos pelo INCRA, referentes a
imveis localizados em terras pblicas federais no fazem prova de propriedade,
posse de boa f ou de direitos a elas relativos 23.
A determinao da Portaria Conjunta n 10 MDA/INCRA foi adotada
pela gerncia do IBAMA em Santarm, responsvel, poca, pela aprovao
dos planos de manejo florestal sustentvel, e iniciou uma verdadeira crise do
setor madeireiro no Oeste do Par, que no dispunha de terras com situao
fundiria regular para explorao.
neste contexto que a idia trazida pelas Florestas Familiares passa a ser
adotada pelo setor madeireiro como reivindicao junto ao Poder Pblico, exaltando, para isso, um tom de atividade ambiental e socialmente responsvel. As
negociaes entre Poder Pblico e setor madeireiro chegam a um consenso ao final de 2005 e no ano seguinte, na rea de atuao da Superintendncia do INCRA
em Santarm foram criados 97 assentamentos para 33.700 famlias, num total de
2,2 milhes de hectares24.
Para o setor madeireiro, mais do que conseguir reas com situao fundiria regular para explorao madeireira, a parceria com o INCRA representou a oportunidade de explorar os recursos madeireiros de reas sob seu
controle (muito provavelmente reas griladas) atravs de doao para que
nelas fossem criados assentamentos.
O assentamento que melhor respondia aos interesses das empresas madeireiras foi o Projeto de Desenvolvimento Sustentvel, por ser uma modalidade que
23
24
MDA, INCRA. Portaria Conjunta n 10. Braslia, 10 de dez de 2004.

GREENPEACE, op. cit., p. 3.
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348
destina maior parte de rea contnua para atividades de manejo sustentvel. Alm
disso, este modelo prev a gesto coletiva dos recursos atravs de uma associao
de assentados, o que facilitava a negociao dos madeireiros sobre toda a rea,
ao invs de negociar com cada famlia individualmente como fazem nos assentamentos com lotes individuais25.
O setor madeireiro tinha tanta influncia nas decises sobre a criao de assentamentos no Oeste do Par que chegava a definir as coordenadas e o tamanho
dos assentamentos a serem criados, o que se pode notar conforme declarao de
Luiz Carlos Tremonte, presidente do Sindicato da Indstria Madeireira do Oeste
do Para (SIMASPA) ao Jornal de Santarm e Baixo Amazonas:
Os prprios empresrios do setor fizeram a proposta de criar os PDS em reas
que atualmente so ocupadas por madeireiros. So reas sob posse mansa e pacfica, diz Tremonte, afirmando que o setor props ao Incra doar mais de 500 mil
hectares para a instalao de projetos na regio, tendo inclusive enviado as coordenadas de uma rea de 30 mil hectares para implantao imediata dos PDS26.
Aos agricultores assentados restava arcar com o nus de toda transao entre
Poder Pblico e empresas madeireiras. Segundo o relatrio do Greenpeace, a situao dos agricultores assentados variava entre os seguintes casos:
1) Agricultores que no sabiam que haviam sido assentados: este fato pode
ser compreendido ao considerar que o INCRA, no intuito maior de cumprir metas de reforma agrria e de ofertar reas regularizadas ao setor madeireiro, criou assentamentos numa celeridade fora do normal, chegando
mesmo a descumprir etapas do procedimento administrativo para tal fim,
como se ver mais adiante. Esta situao tambm est ligada com o que
ficou conhecido na regio como assentamento fantasma, nos quais no
havia agricultores, mas unicamente madeireira;
2) Agricultores que sabiam que estavam assentados, mas no sabiam a localizao dos lotes: seguindo a mesma lgica de atuao do INCRA acima descrita.
Estes casos foram fruto da falta de demarcao dos lotes para os assentados;
3) Agricultores que ao chegarem ao assentamento foram informados de que
estavam endividados com as empresas madeireiras em razo dos servios
de infra-estrutura do assentamento prestados por estas. Uma reproduo
do sistema de aviamento to comum na poca do ciclo da borracha. Numa
verso moderna e supervisionada pelo Poder Pblico. A dvida imposta
aos agricultores deveria ser paga com a venda da madeira do assentamento e sob o preo estipulado pela madeireira prestadora dos servios;
4) Agricultores que foram assentados em reas incompatveis com a presena humana: refere-se ao caso do assentamento que foi criado sobre a rea
do Parque Nacional da Amaznia, no municpio de Itaituba. O Parque
Ibidem, p. 9.
LEAL, Paulo Leandro. PDS na marra: empresrios desmentem superintendente. Jornal de Santarm e Baixo Amazonas, Santarm, 3 a 9 dez. 2005. p. 7.
25
26
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349
Nacional uma unidade de conservao de proteo integral, isto , no

admite ocupao antrpica.
5) Agricultores que aceitavam ser assentados nas condies impostas
pela parceria INCRA-madeireiras. Dentre estes agricultores, muito
mais do que aqueles que simplesmente acharam vlidas as condies
impostas para serem assentados, muitos apoiaram a parceria e mostraram-se muito agradecidos s empresas madeireiras, reproduzindo
relaes paternalistas nos mesmos moldes descritos por Gabriel Medina na Comunidade de Quindea.
Em levantamento feito pela Organizao No Governamental Greenpeace,
os 97 assentamentos criados pela Superintendncia do INCRA em Santarm, no
ano de 2006, apresentaram os seguintes problemas:
- 59% No possui planta de localizao do imvel onde foi criado o assentamento;
- 41% Faltam o mapa do assentamento e do memorial descritivo, ou seja,

sabe-se apenas que h, por exemplo, um PDS Liberdade I, com a dimenso de
450 mil hectares e com capacidade para 3.500 famlias, em algum lugar do
municpio de Pacaj. Nem a definio nem o permetro da rea ou um croqui
do acesso ao local esto no processo de criao do PDS;
- 94% No consta a imagem de satlite com a plotagem do traado do assentamento. O prprio setor de cartografia da SR30, poca da criao dos
assentamentos no dispunha de imagens atualizadas;
- 90% no tm o mapa de prioridade de preservao biolgica;

- 98% falta o mapa temtico de classes de capacidade de uso da terra;
- 72% falta o laudo agronmico, uma pea tcnica preliminar e elementar, a
partir da qual se avalia, em primeiro lugar, a adequao da rea a um projeto
de assentamento. Satisfeito isso, o laudo busca responder qual modalidade de
assentamento mais adequada, quais as vocaes da terra, suas condies
ambientais, logsticas, informaes socioeconmicas da regio etc. Com base
nessas informaes determina-se o tamanho e o traado da rea e, principalmente, a capacidade de famlias suportadas;
- 72% Tiveram suas portarias de criao publicadas (e milhares de famlias

homologadas e computadas nos ndices de cumprimento de metas da Reforma
Agrria) sem avaliao tcnica da adequao da rea para um projeto de
assentamento. Alguns tcnicos encarregados de realizar esses laudos foram
atropelados pela portaria de criao do assentamento antes que finalizassem o estudo de viabilidade 27.
27
GREENPEACE, op. cit., p. 14-15.
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350
A experincia de parceria entre agricultores familiares e empresas madeireiras ocorrida no mbito dos assentamentos do Oeste do Par revelou-se desanimadora para o que prope as Florestas Familiares. O fato de haver participao do
Poder Pblico (INCRA) no garantiu o carter sustentvel da explorao madeireira, nem a relao justa entre madeireiros e agricultores. Ao contrrio do que se
idealizou, a atuao do Poder Pblico foi marcada por fortes indcios de corrupo, de forma a garantir o favorecimento ao setor madeireiro e a construo meramente estatstica de nmeros que apontavam o cumprimento das metas de reforma
agrria do governo federal, o que ensejou medida judicial pelo Ministrio Pblico Federal pleiteando a interdio dos assentamentos criados e o afastamento de
funcionrios da Superintendncia Regional do INCRA em Santarm (incluindo o
superintendente) e foi acatado em liminar pela Justia Federal do Par (Ao Civil
Pblica, processo n 20073902000887-7).
5. Limites efetividade das Florestas Familiares enquanto proposta de
parceria entre madeireiros e agricultores familiares na Amaznia
Considerando os estudos de caso sobre a comunidade de Quindeua e sobre
os assentamentos no oeste do Par, acima analisados, a proposta de parceria entre atividade madeireira e agricultura familiar, desenvolvida pelo IPAM atravs
das Florestas Familiares, apresenta srias limitaes que a inviabilizam na regio
amaznica. So elas:
5.1 O Pressuposto de uma Relao justa entre Madeireiros
e Agricultores Familiares
A realizao do ideal proposto pelas Florestas Familiares parte da premissa
de que haver uma relao justa entre empresas madeireiras e agricultores familiares que se expressaria na diviso igual dos custos e dos ganhos com a venda da
madeira explorada nas reas de assentamento.
A justia na distribuio de benefcios com a venda de madeira seria fruto de
uma negociao onde os agricultores familiares teriam como bem a negociar uma
condio jurdica e formal (terras em situao fundiria regular) e a matria-prima
para a atividade madeireira, enquanto as empresas madeireiras teriam as mquinas e a capacidade tcnica para explorar, transportar e comercializar esta madeira.
Nesta situao ideal haveria uma autonomia entre as partes, uma independncia
que garantiria uma igualdade do poder de negociao entre as partes envolvidas.
Contudo, as experincias estudadas mostraram que exatamente esta ausncia de igualdade no poder de negociao entre as partes que impossibilita
uma relao justa.
No caso da comunidade de Quindeua, o receio dos agricultores em entrar
em conflito com um sujeito que representa um grande poder econmico impossibilita uma situao de igualdade nas relaes comerciais sobre as madeiras de
suas terras. Este receio justificado pela experincia histrica da regio, marcada
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351
por expropriaes de pequenos produtores por grandes empresas, agravada pela

situao de falta de regularizao fundiria das terras ocupadas pelos agricultores
familiares.
Nos assentamentos do oeste do Par, a desigualdade no poder de negociao
entre os sujeitos motivada pela dependncia que os agricultores tm em relao s empresas madeireiras para terem seus assentamentos com infra-estrutura,
de forma a tornar possvel a moradia e a produo rural. Aos agricultores no
h outra oportunidade de se tornar assentado que no incorra nessa condio de
dependncia e explorao por empresas madeireiras, pois esta situao uma
reivindicao do setor madeireiro, reconhecida e garantida pelo Poder Pblico
(INCRA), embora contrarie o ideal de Estado atuando de forma imparcial e em
defesa do interesse comum.
Neste ponto, cabe ressaltar que, ao tratar infra-estrutura como vantagem a
ser usufruda pelos agricultores familiares e ofertada pelas empresas madeireiras numa proposta de parceria, estaria se alterando inadequadamente a natureza
de direitos fundamentais, inegociveis, de servios como transporte, oferta de
gua potvel, acesso eletricidade, escolas e outros, para trat-los como simples
moeda de troca.
5.2 Sustentabilidade da Explorao Madeireira
Conforme proposto pelas Florestas Familiares, a explorao madeireira seria
sustentvel. A idia de sustentabilidade abordada pelo IPAM ressalta um aspecto
conservacionista cujo foco trata apenas da atividade econmica e da natureza.
A partir deste entendimento a sustentabilidade da atividade madeireira seria garantida com um modelo de explorao que no ocasionasse o esgotamento dos
recursos naturais (matria-prima).
O aspecto social da idia de sustentabilidade enquanto realizao de um
ideal de justia social no trabalhada com a mesma relevncia. Isto se reflete nas
negociaes altamente desvantajosas para os agricultores familiares na comercializao da madeira com empresrios madeireiros.
Ainda que tomado apenas sob o aspecto conservacionista, a idia de
sustentabilidade adotada pela proposta de parceria entre atividade madeireira e agricultura familiar deve ser vista com muita cautela, pois as incompatibilidades entre explorao madeireira e explorao de produtos no
madeireiros no so observadas imediatamente, como demonstrou o estudo
na comunidade de Quindeua.
5.3 A fiscalizao Privada da Atuao das Empresas Madeireiras em reas
de Agricultores Familiares
As Florestas Familiares, ao pressuporem uma atuao social e ambientalmente responsvel das empresas madeireiras, trazem como instrumento fundamental para garantia deste compromisso do setor madeireiro, a idia de fis-
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calizao privada. Segundo o IPAM, os agricultores familiares atuariam como

informantes de quaisquer irregularidades na atuao das empresas do ramo. Para
isso, afirma-se a necessidade de uma atuao eficiente do Estado no combate ao
crime e de segurana aos informantes.
Parte-se do pressuposto, mais uma vez, de um Estado que atua de forma
imparcial e em defesa do interesse pblico, algo muito raro na histria de ocupao da Amaznia pelo mercado capitalista.
No estudo da parceria entre atividade madeireira e agricultura familiar
nos assentamentos do oeste do Par, a atuao do Estado pode ser caracterizada como prprio dos Estados totalitrios, pois visou apenas a realizao de
programas do prprio Estado, usando, para isso, os agricultores como meio de
realizar suas metas, isto , transformando-os em simples nmeros estatsticos
para comprovar o cumprimento das metas da reforma agrria.
A participao do Estado na realizao da parceria entre madeireiros e
agricultores familiares nos assentamentos do oeste do Par s foi possvel na
medida em que alcanou interesses comuns ao madeireiro (acesso aos recursos madeireiros atravs dos assentamentos) e ao Poder Pblico (realizar suas
metas de governo), ficando o agricultor familiar na condio de mero instrumento de realizao destes interesses. Desta forma, a garantia de uma explorao madeireira sustentvel foi algo completamente secundrio e irrelevante
para a realizao dos interesses do Estado e do setor madeireiro.
Outra questo importante para compreenso dos limites quanto fiscalizao privada da atividade madeireira pelos agricultores familiares proposta pelas Florestas Familiares o carter paternalista das relaes estabelecidas entre os dois sujeitos, bem como a dependncia dos agricultores em
relao aos madeireiros.
Se A depende de B para viver, pouco provvel que A denuncie crimes
cometidos por B, assim como pouco provvel que A denuncie B quando v
neste um sujeito bondoso e de boa-f que tem lhe prestados diversos favores.
Esta relao foi observada no estudo da comunidade de Quindeua, bem como
no caso dos assentamentos no oeste do Par.
Em suma, a relao entre atividade madeireira e agricultura familiar na
Amaznia marcada pela desigual distribuio de benefcios entre agricultores
e madeireiros e pela incompatibilidade, em longo prazo, de usos de uma mesma
rea para explorao madeireira e explorao de produtos no-madeireiros.
Esta desigualdade na distribuio de benefcios e incompatibilidades de
usos da floresta no incorre, necessariamente, em uma relao conflituosa e
concorrente entre madeireiros e agricultores em razo de fatores contextuais
como o paternalismo e a dependncia destes pelos primeiros.
6. ConclusES ARTICULADAS
6.1 A proposital ligao da agricultura familiar ao estado de pobreza, inclusive
pelo Estado, tem o fim de justificar a adoo de polticas pblicas, como a ideali-
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353
zada pelo IPAM, que supostamente serviriam para resgatar os pequenos produtores desta realidade de misria;
6.1.1 Porm, por detrs dessa iniciativa altrusta, o que se observa um favorecimento da agricultura patronal, que ao contrrio da agricultura familiar,
tem sido vista como a mais recomendada por apresentar alta produtividade,
maior distribuio de renda e menor impacto ambiental por isso devendo ser
sempre incentivada em detrimento desta ltima;
6.2 A formulao de uma parceria entre madeireiros e agricultores familiares no
tem se revelado igualmente benfica para os dois lados, mas principalmente para o
setor madeireiro que passa a ter situao fundiria e regular e acesso aos recursos
florestais madeireiros dos pequenos produtores;
6.3 Das experincias entre agricultores familiares e madeireiros apresentadas
vislumbra-se uma realidade de dependncia entre esses sujeitos. Contudo, aqui
tambm se v um maior favorecimento dos donos de madeireiras e um temor por
parte dos agricultores em perder o acesso ao uso dos recursos naturais caso se
oponham aos interesses da atividade madeira;
6.3.1 Os estudos de caso colacionados e analisados neste trabalho retratam
ainda uma preferncia pela explorao de produtos madeireiros por se apresentar como atividade mais lucrativa para os agricultores familiares, porm,
resultando em srios prejuzos ambientais e pondo em risco a sustentabilidade
da extrao de madeira;
6.4 A relao entre atividade madeireira e agricultura familiar na Amaznia
marcada pela desigual distribuio de benefcios entre agricultores e madeireiros
e pela incompatibilidade, em longo prazo, de usos de uma mesma rea para explorao madeireira e explorao de produtos no-madeireiros.
Pode-se observar do que foi exposto que a construo de uma proposta de
parceria entre a atividade madeireira e a agricultura familiar que se revele justa
e sustentvel ambiental e socialmente deve considerar o desafio de superar, necessariamente, o carter de dependncia e paternalismo entre os dois sujeitos, a
interveno no corrompida do Estado e a desigualdade de distribuio de custos
e benefcios entre agricultores e madeireiros.
Trata-se de temas complexos e longe de serem esgotados num artigo como
este. Entretanto, a gravidade dos problemas aqui expostos impe o carter de urgncia de medidas adequadas para a superao deste quadro, a qual pode se iniciar
com uma alterao legislativa adequada para proibir a explorao madeireira em
reas de assentamento humano rural, organizadas pelo Poder Pblico, antes da
consolidao do processo de auto-sustentao do assentamento, o que significa
infra-estrutura e condies de produo rural antes de qualquer explorao madeireira na rea.
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AS REAS DE PRESERVAO PERMANENTE NO

ESPAO URBANO E O DIREITO MORADIA
KELEN MEREGALI MODEL FERREIRA
Estudante de Ps-Graduao pela Escola
Superior do Ministrio Pblico da Unio,
Bacharel em Direito pela Pucrs
1. INTRODUO
Grande parte da populao (sobre) vive hoje, em condies insalubres, em
lugares que deveriam ser reas protegidas. So ocupaes que alguns defendem
como imprprios para a vivncia humana, lugares onde deveriam estar presentes somente a flora e a fauna, longe do contato com o homem. A discusso
antiga e traz dois argumentos fortes (que constituem coliso de princpios constitucionais, inclusive): direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado
(art. 225o, CF) e direito moradia (art. 6, CF), que sero tema do presente
estudo. Neste primeiro captulo, busca-se mostrar a importncia das reas de
Preservao Permanente dentro de uma poltica ambiental adequada, seguindo
primeiramente proteo que urge e seguindo pelo desenvolvimento sustentvel necessrio a sua aplicao.
2. A PROTEO AMBIENTAL NA ATUALIDADE
O avano tecnolgico trouxe transformaes para o progresso, elevando o
aumento populacional consideravelmente, desde a Revoluo Industrial no sculo XVII e, principalmente, na segunda metade do sculo XX. Em 1950, a populao era de 2,5 bilhes de pessoas. Hoje, estima-se que a populao mundial passe
dos 6,7 bilhes de pessoas, passando a 9,2 bilhes em 2050, conforme Relatrio
da Diviso de Populao do Departamento de Assuntos Sociais e Econmicos da
Organizao das Naes Unidas (ONU)1. Ao longo dos anos, especialmente nos
The world population continues its path towards population ageing and is on track to surpass 9 billion persons
by 2050, as revealed by the newly released 2006 Revision of the official United Nations population estimates and
projections. [] According to the 2006 Revision, the world population will likely increase by 2.5 billion over the
next 43 years, passing from the current 6.7 billion to 9.2billion in 2050. This increase is equivalent to the total size
of the world population in 1950, and it will be absorbed mostly by the less developed regions, whose population is
projected to rise from 5.4 billion in 2007 to 7.9 billion in 2050. In contrast, the population of the more developed
regions is expected to remain largely unchanged at 1.2 billion, and would have declined, were it not for the projected
net migration from developing to developed countries, which is expected to average 2.3 million persons annually.
WORLD Population Will Increase By 2.5 Billion By 2050: People Over 60 To Increase By More Than 1 Billion.
United Nation Press Release, New York, 13. mar. 2007. Disponvel em: <http://www.un.org/News/Press/docs//2007/
pop952.doc.htm>. Acesso em: 27 abr. 2007.
1
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356
ltimos dois sculos, a degradao dos recursos naturais deu-se de forma persistente e gradativa, atingindo todo um ecossistema, mas ser a flora, em especial,
que ser objeto do presente estudo. So as florestas, as reas verdes, que esto
se esvaindo, causando muitos efeitos comprometedores para natureza. No so
poucas as notcias correntes hoje, que j se tornaram parte do nosso cotidiano,
mostrando as alteraes climticas2, as contaminaes atmosfricas, o buraco na
camada de oznio3, o desmatamento4, as espcies extintas. Exemplos nos sobram.
Importa assinalar que para Eugene Odum:
As naes industrializadas conseguiram o sucesso desvinculando temporariamente a humanidade da natureza, atravs da explorao de combustveis fsseis,
produzidos pela natureza e finitos, que esto sendo esgotados com rapidez. Contudo, a civilizao ainda depende do ambiente natural, no apenas para energia
e materiais, mas tambm para os processos vitais para a manuteno da vida,
tais como os ciclos do ar e da gua. As leis bsicas da natureza no foram revogadas, apenas suas feies e relaes quantitativas mudaram, medida que a
populao humana mundial e seu prodigioso consumo de energia aumentaram
nossa capacidade de alterar o ambiente. Em consequncia, a nossa sobrevivncia depende do conhecimento e da ao inteligente para preservar e melhorar a
qualidade ambiental por meio de uma tecnologia harmoniosa e no prejudicial.5
As medidas conservacionistas dos bens ambientais, ainda que recentes, vm

crescendo amplamente uma vez que a conscientizao da limitao global de recursos naturais d conta que a economia no pode depender da expanso contnua
de um bem finito.
rika Mendes de Carvalho aponta que:
No se pode ignorar que o bem-estar da espcie humana encontra-se vinculado
manuteno do equilbrio dos fatores ambientais em torno de si e a sua sobrevivncia depende de um redimensionamento das tcnicas exploratrias, de
forma a harmonizar desenvolvimento e qualidade de vida.6
2
Report to be issued by United Nations Intergovernmental Panel on Climate Change states that it found with high confidence
that greenhouse gas emissions are at least partly responsible for host of climate changes already under way, including longer growing seasons and shrinking glaciers; says it found at least 90 percent chance that most warming since 1950 resulted from continuing
buildup of heat-trapping emissions in atmosphere; describes specific effects of climate changes on people and ecology, identifies
those species and regions at greatest risk, and describes options for limiting risks; [].REVKIN, Andrew C. U.N. Draft Cites
Humans in Current Effects of Climate Shift. The New York Times, New York, 5 abr. 2007. Foreign Desk, Section A, Column 1, p. 6.
3
O buraco na camada de oznio sobre a Antrtida vai crescer neste ano, e atingir o segundo maior nvel j registrado,
alerta a agncia meteorolgica das naes Unidas. O buraco atingir pelo menos tamanho de 27,9 milhes de quilmetros
quadrados, o mesmo registrado em 2003, de acordo com Geir Braathen, especialista da Organizao Meteorolgica Mundial (OMM). BURACO da camada de oznio aumenta e aproxima-se de recorde. Ecofalante, So Paulo, 22 set. 2006.
Disponvel em: <http://ecofalante.terra.com.br/sub/noticias.php?set=1322>. Acesso em: 27 abr. 2007.
4
Desmatamento em Rondnia avana sobre reas protegidas, o que indicam os dados divulgados pelo Instituto Nacional de
Pesquisas Espaciais (Inpe) para o perodo 2003-2004. Somados aos dos anos anteriores, os nmeros mostram que 57% das florestas de Rondnia em reas no protegidas j foram desmatadas. E que o desrespeito s reas protegidas chegou impressionante
cifra de 31,4% de desmatamento, para o qual as UCs estaduais contriburam muito. Os dados revelam como os governantes desse
estado tm tratado suas florestas. DESMATAMENTO em Rondnia avana sobre reas protegidas. Socioambiental, Braslia, 14
jul. 2005. Disponvel em: <http://www.socioambiental.org/nsa/detalhe?id=2046>. Acesso em: 27 abr. 2007.
5
ODUM, Eugene P. Ecologia. Rio de Janeiro: Guanabara,1988. p. 1.
6
CARVALHO, rika Mendes de. Tutela Penal do Patrimnio Florestal Brasileiro. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999.
p. 16-17. 206 p.
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357
A biodiversidade a ser protegida representa uma chance para um futuro

que vislumbramos desesperanado. Alm da beleza visual, podemos encontrar
vida em todas as suas formas e como afirma Antonio Herman Benjamin seus
benefcios para a humanidade so multifacetrios, to diversos quanto essenciais e discretos.7
Por anos a natureza tem sido vista como objeto e no pelo seu valor incondicional para a existncia do homem8, numa viso antropocntrica radical, que
traz a ideia de separao, dominao e submisso da natureza9, sendo que a
biodiversidade presente nela que nos permite sobreviver e sustentar-nos, em todas
as nossas necessidades bsicas.
Para Jos Rubens Morato Leite e Patryck de Arajo Ayala, vivemos num antropocentrismo alargado10, que encontra-se amparado legalmente no direito brasileiro (art. 225, caput, Constituio Federal de 1988 e Lei n. 6.938/1981):
Nesta acepo, constata-se uma responsabilidade social perante o meio ambiente, que deve ser executada no s pelo Estado, mas tambm pela coletividade
como um todo. Esta perspectiva alargada coloca o homem como integrante (art.
3, I, Lei n. 6938/81) da comunidade biota.11
Na perspectiva socioeconmica, Benjamin12 diz que so quatro valores
principais da biodiversidade: de uso econmico direto, de uso indireto, de
opo e existencial.
Dos quatro valores da biodiversidade, somente o valor existencial desvincula a natureza do homem, retirando-a da posio de objeto, onde sempre permaneceu, mas a justape aos seres humanos. Nas demais, permanece subjugada.
Nesse contexto que tentaremos traar a importncia das reas de Preservao Permanente dentro dos espaos urbanos, de forma a manter a natureza em um
estgio de equilbrio seja com a presena do homem, seja sem ela.
7
BENJAMIN, Antonio Herman. Introduo Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao. In: VIO, Antonia
Pereira. [et al.] BENJAMIN, Antonio Herman (Coord). Direito Ambiental das reas Protegidas: o regime jurdico das
unidades de conservao. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2001. p. 276.
8
O antropocentrismo clssico a concepo que considera a humanidade no centro de toda a relao do universo.
Colocando o homem como ser superior a todos os demais. O biocentrismo, contrariando a viso antropocntrica, coloca
todas as formas de vida num mesmo patamar, estabelecendo uma igualdade entre elas, no havendo hierarquias. Hoje
acredita-se num meio termo, o antropocentrismo alargado, [...] Trata-se de um alargamento desta viso que acentua
a responsabilidade do homem pela natureza e justifica sua atuao como guardio da biosfera. Desde modo, faz surgir
uma solidariedade de interesses entre o homem e a comunidade biolgica de que faz parte, de maneira interdependente e
integrante. Nota-se que a responsabilidade pela integridade da natureza condio para assegurar o futuro do homem.
MORATO, Jos Rubens Morato; AYALA, Patryck de Arajo. Direito Ambiental na Sociedade de Risco. Rio de Janeiro:
Forense Universitria, 2002. p. 48.
9
MORATO; AYALA. Ibidem, p. 48.
10
Idem, p. 48.
11
Idem, p. 48.
12
Os valores de uso econmico direto, de uso indireto e de opo so todos instrumentais; neste enfoque, a natureza
resguardada por razes de necessidade, por interessar, de uma forma ou de outra, aos seres humanos. Diversamente, o prisma existencial, tutela-se o meio ambiente como portador de valor intrnseco. Naqueles casos, o Direito opera sobre bases
utilitrias; aqui, informado por uma viso tica e cosmolgica diversa, na qual a natureza libertada, total ou parcialmente,
de sua posio tradicional de objeto, distinta dos seres humanos, que delas se apartam e a ela se sobrepem. BENJAMIN,
Antonio Herman. Introduo Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao. In: VIO, Antonia Pereira. [et al.]
BENJAMIN, Antonio Herman (Coord). Direito Ambiental das reas Protegidas: o regime jurdico das unidades de conservao. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2001. p. 279.
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358
3. CDIGO FLORESTAL: A ORIGEM DAS REAS DE PRESERVAO PERMANENTE NO

BRASIL
Historicamente, um conhecimento mnimo sobre os primrdios do Brasil,
desde o descobrimento pelos europeus, no deixa dvidas quanto ao potencial dos
recursos naturais existentes em nosso pas. A extrao do pau-brasil, da cana-deacar, do ouro e do caf, que tanto enriqueceu nossos colonizadores, demonstra
a riqueza de um lugar saudvel, de natureza farta e abundante na variedade de
formas e belezas.
A viso, at ento, sobre as florestas nativas, era de inesgotabilidade. Uma
vez que sua extenso, exuberncia e capacidade auto-regenerativa no eram questionadas. Porm, com a utilizao indiscriminada notou-se que o recurso florestal
podia esgotar-se, caso no fosse convenientemente manejado, afetando, de modo
irreversvel, todo um ecossistema.
Jos Augusto de Pdua afirma que os primeiros conflitos sobre o uso dos
recursos florestais brasileiros chegaram, ainda no sculo XVI, junto com os descobridores do continente e a escassez dos produtos derivados da extrao do paubrasil. As primeiras leis com o objetivo de regular o setor datam de 1605. Entretanto, as primeiras preocupaes de intelectuais e da opinio pblica acerca
de problemas relacionados mudana no padro de uso dos solos do Brasil s
vieram nos estertores do sculo XVIII.13
Yassu relata que a primeira manifestao poltica surgiu em 1920, quando
o presidente Epitcio Pessoa criou uma comisso para desenhar os contornos de
uma lei de proteo ambiental, o que parecia um absurdo, afinal, terra, mata e
gua era o que o Pas mais tinha em abundncia e, naquele momento, parecia sem
sentido prtico provocar uma discusso sobre a preservao, pois, os recursos
naturais eram vistos como infinitos e o Brasil rural que estava na regio litornea,
comeou a se interiorizar.14
Entretanto, em 1934 foi institudo o primeiro Cdigo Florestal Brasileiro
Lei Federal n. 23.793, cujo precursor foi o Regimento sobre o Pau-Brasil de
1605 e o seu contedo chocou a sociedade. Baseada no Cdigo de Napoleo,
que est na raiz de todas as legislaes ambientais europeias, a lei obrigava o
produtor rural a manter intacta 25% da rea de vegetao de cada propriedade. No diferente do que ocorre atualmente, os produtores rurais protestaram,
pois para eles, ao impor a limitao de uso de suas terras, o governo teria o
direito de propriedade.
De acordo com o texto desse cdigo, o conjunto de florestas localizadas
no territrio brasileiro constitua bem de interesse comum a todos cidados
13
PDUA, Jos Augusto. Um sopro de Destruio: Pensamento Poltico e Crtica Ambiental no Brasil Escravista, 1789
1888. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2002.
14
YASSU, F. Proteo Ambiental. DBO A Revista de Negcios da Pecuria. So Paulo, ano 24, n. 299, p. 80-88, set.
2005. In: Kelly Cristina Tonello, Henrique Quero Polli, Christiany Arajo Cardoso. Funes Ambientais das Florestas e a
Contribuio das reas de Preservao Permanente para Manuteno Hidrolgica De Uma Bacia Hidrogrfica. Disponvel
em: <http://www.cori.rei.unicamp.br/BrasilJapao3/resul_trbs.php?cod=252>. Acesso em: 12 mar. 2007.
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359
do pas, ficando o exerccio do direito de propriedade limitado s regras estabelecidas. Essa primeira verso do cdigo instituiu as reas de Preservao
Permanente atravs da distino entre florestas protetoras, remanescentes,
modelo e de rendimentos.15
De acordo com Yassu16, sancionado pelo presidente Getlio Vargas, o
primeiro Cdigo Florestal no teve a devida importncia nem pelo governo, a
quem cabia aplic-lo e que no montou um aparato adequado de fiscalizao,
nem pelos produtores rurais, uns por no acreditar que a lei os alcanasse,
outros por desconhecer a limitao de uso que a legislao impunha e a maior
parte, afundada no interior do Pas de dimenso continental, por ignorar a
existncia dela.
O prprio governo se encarregou de desmoraliz-la entre as dcadas de
40 e 60, porm desta vez, por motivo nobre (combate malria) e a violao,
teve um padrinho muito respeitado, o mdico Oswaldo Cruz. Por sua sugesto,
o governo autorizou os produtores rurais a desmatar at a rea de 25 % que tinham de preservar nas propriedades localizadas nas regies em que a incidncia
da doena era mais grave. E em 1965, o governo sancionara uma legislao
ambiental ainda mais dura, dando origem ao segundo e atual Cdigo Florestal
Brasileiro Lei Federal n. 4.771 , desdobrando a rea a ser protegida, criando
as reas de Preservao Permanente e a de Reserva Legal, ampliando ainda
mais a restrio de uso da terra.
As reas de Preservao Permanente surgem, tambm, da necessidade de
tutela da natureza. Como parte do Cdigo Florestal de 1965, que anterior Lei
da Poltica Nacional do Meio Ambiente, marco histrico do Brasil para o Direito
Ambiental.
3.1 Natureza Jurdica e Delimitao das reas de Preservao Permanente
A natureza jurdica das reas de Preservao Permanente est explcita no
art. 1, caput e nico, da Lei n. 4.771/65, reconhecendo que:
As florestas existentes no territrio nacional e as demais formas de vegetao, reconhecidas de utilidade s terras que revestem, so bens de interesse
comum a todos os habitantes do Pas, exercendo-se os direitos de propriedade,
com as limitaes que a legislao em geral e especialmente esta Lei estabelecem,
sendo as aes ou omisses contrrias s disposies legais consideradas uso nocivo da propriedade. (grifo nosso)
Tm natureza jurdica administrativa e, assim, em regra, no geram direito
a indenizao. 17
15
URBAN, Teresa. Saudade do Mato: Relembrando a Histria da Conservao da Nutureza no Brasil. Curitiba: Editora
da UFPR; Fundao o Boticrio de Proteo Natureza; Fundao MacArthur, 1998. p. 34.
16
YASSU, Ibidem, p. 2.
17
ARAJO, Suely Mara Vaz Guimares de Arajo. s reas de Preservao Permanente e a Questo Urbana. Consultoria
Legistativa. Cmara dos Deputados. Estudo. Agosto de 2002. p. 4. Disponvel em: <http://www.ida.org.br/artigos/app.
pdf>. Acesso em: 19 maro 2007.
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J as delimitaes das espcies de reas de Preservao Permanente esto

delineadas no art. 2 do Cdigo Florestal18, aplicando-se a topo de morro, ao longo de cursos dgua, nas encostas com declive superior a 45, nas restingas, nas
chapadas, etc., sempre respeitando os limites impostos pela legislao.
So esses pontos traados que esto sendo demasiadamente transgredidos e que sero objeto deste estudo. O crescimento desenfreado da populao no mundo, explcito no primeiro captulo, traz para a atualidade problemas to grandes quantos os bilhes de pessoas espalhados pelo globo, que
em busca de dignidade e qualidade de vida, ocupam lugares que deveriam
ser resguardados.
A busca por uma economia que consiga suprir a necessidade de um volume
to grande de pessoas, vai de encontro a uma vida de equilbrio e sade. As cidades, cada vez maiores e com uma concentrao desmesurada de pessoas, j no
comporta uma harmonia entre homem e natureza. Motivo pelo qual, a degradao
vem sendo banalizada pela construo em reas que deveriam ser protegidas, pela
importncia ambiental e o impacto que causam.
No por nada que as grandes cidades vm sofrendo com desastres que
esto se tornando cada vez mais frequentes19. Aparentemente, um leigo poderia
atribuir o desmoronamento m construo, porm, um observador mais atento,
atribuiria a eroso, juntamente com a falta de informao e capacidade econmica
das pessoas de baixa renda. As enchentes, to comuns nos centros urbanos, onde
o solo, coberto por metros e metros de asfalto tem sua capacidade de absoro
preterida aos interesses do trfego.
As reas de Preservao Permanente exercem fundamentais funes ecolgicas, evitando o deslizamento de terras, protegendo os recursos hdricos, propiciando alimento aos peixes, prevenindo o assoreamento dos rios, etc.
Art. 2 - Consideram-se de preservao permanente, pelo s efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetao
natural situadas:
a) ao longo dos rios ou de qualquer curso dgua desde o seu nvel mais alto em faixa marginal cuja largura mnima ser:
(Redao dada pela Lei n 7.803 de 18.7.1989)
[...]
b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatrios dgua naturais ou artificiais;
c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados olhos dgua, qualquer que seja a sua situao topogrfica,
num raio mnimo de 50 (cinquenta) metros de largura; (Redao dada pela Lei n 7.803 de 18.7.1989)
d) no topo de morros, montes, montanhas e serras;
e) nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45, equivalente a 100% na linha de maior declive;
f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem)
metros em projees horizontais; (Redao dada pela Lei n 7.803 de 18.7.1989)
h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a vegetao. (Redao dada pela Lei n.
7.803 de 18.7.1989)
Pargrafo nico - No caso de reas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos permetros urbanos definidos por lei
municipal, e nas regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, em todo o territrio abrangido, obervar-se- o disposto
nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princpios e limites a que se refere este artigo. (Pargrafo acrescentado pela Lei n 7.803 de 18.7.1989)
19
A chuva que cai em So Paulo na tarde deste domingo deixou a cidade em estado de ateno, gerou 14 pontos de
alagamento e provocou o desmoronamento de uma casa na zona norte Chuva provoca desmoronamento de casa na zona
norte de SP. Folha Online, So Paulo, 22 abr. 2007. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/ cotidiano/ult95u134496.shtml>. Acesso em: 27 abr. 2007.
18
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361
3.2 A Recepo do Cdigo Florestal pela Constituio Federal de 1988

O legislador, no art. 225 da Constituio Federal de 1988, adotou a postura
na qual incumbe ao Poder Pblico, a fim de assegurar a todos o direito ao meio
ambiente equilibrado, preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e
promover o manejo ecolgico das espcies e ecossistemas. 20
Nesse tpico, subentendida est a proteo fauna e flora presentes em
todos os complexos vegetacionais. Alm disso, no inciso III do mesmo artigo,
assegura que o Poder Pblico deve definir, em todas as unidades da Federao,
espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo
a alterao e sua supresso permitidas somente atravs de lei, vedada qualquer
utilizao que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteo, outorgando ao legislador que demarcasse espaos protegidos.
A recepo do Cdigo Florestal pela Constituio Federal de 1988, pode ser
entendida uma vez que esclarecida a teoria da recepo, que, em poucas palavras,
significa que as normas anteriores vigncia de uma nova ordem constitucional,
quando no conflitem materialmente com a nova Constituio, so por esta recepcionadas, passando a ter seu fundamento na nova ordem. Ao contrrio, quando as
normas anteriores conflitam materialmente com a nova Constituio, as normas
so tidas como revogadas.21
O Cdigo Florestal, promulgado 23 anos antes da Constituio Federal vigente, como legislao que visa proteger os recursos naturais, encontra-se amparado pela Carta Magna, que trouxe, inclusive, o direito ao meio ambiente como
direito fundamental a todas os cidados.
Encadeando-se a est ideia de constitucionalidade, trazemos a anlise das
reas de Preservao Permanente, que mais que meros lugares protegidos, so
uma precauo para o futuro, uma vez que o vertiginoso crescimento populacional
e a crescente habitao indiscriminada, entre outros fatores, como detalharemos
durante o trabalho, tm tido efeitos devastadores para as existentes no permetro
urbano. As reas de Preservao Permanente previstas pelo Cdigo Florestal Federal, j na dcada de 60, (Lei n. 4.771/65) conceituada no art. 1, 2, como:
[...] a rea protegida nos termos dos arts. 2 e 3 do Cdigo Florestal, coberta
ou no por vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos
hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico
da fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas.
Da podemos depreender a amplitude que nos repassada pelo legislador, que
conforme Paulo Affonso Leme Machado22, antecipou-se noo de interesse
difuso, e foi precursor da Constituio Federal quando conceituou meio ambiente como bem de uso comum do povo.
VADE MECUM SARAIVA / obra coletiva de autoria da Editora Saraiva com colaborao de Antonio Luiz Toledo Pinto,
Mrcia Cristina Vaz Santos Windt e Lvia Cspedes. 2. ed. Atual. e ampl. So Paulo: Saraiva, 2006. Constituio Federal, p. 67.
21
Fenmeno pelo qual o ordenamento jurdico anterior nova constituio preservado no que for materialmente compatvel. As leis permanecem aps a sua promulgao (so recepcionadas).
22
MACHADO, Paulo Afonso Lemme. Direito Ambiental Brasileiro. 12. ed. So Paulo: Malheiros, 2004. p. 697.
20
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Na Constituio Federal de 1988 previsto, tambm, no caput do art. 225,

indicando que:
[...] todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de
uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
O interesse difuso, entendido como aquele que vai alm da esfera individual,
uma das principais caractersticas na defesa do meio ambiente.
4. OS DESAFIOS DA PRESERVAO DAS APPs NAS REAS URBANAS
A intensa urbanizao no Brasil nas ltimas dcadas a uma das principais
fontes dos desafios atuais que estamos enfrentando no que concerne preservao das reas de Preservao Permanente. um problema a ser enfrentado,
juntamente com a falta de comprometimento do Estado, a falta de eficincia na
busca de melhores condies para resolver os problemas poltico-econmicos e
jurdico-sociais no que diz respeito ao meio ambiente.
Jacques Tvora Alfonsin, afirma que
o princpio constitucional que mais diretamente diz com a responsabilidade do
Estado a eficincia; com a responsabilidade do exerccio de direitos sobre
latifndios rurais e urbanos o da funo social da terra; com a responsabilidade de toda a sociedade civil o da cidadania. Todos os trs podem ser
sintetizados no respeito devido dignidade humana.23
As reas de Preservao Permanente formam, para muitas cidades, grande

parte do seu relevo, e so os desafios de preserv-la que comeam juntamente com
a propriedade e sua funo social.
A Constituio Federal, artigo 5, no inciso XXII, garante o direito de propriedade, mas, logo em seguida, no inciso XXIII diz que a propriedade atender
a sua funo social. Logo, o direito de posse e propriedade existem e devem ser
garantidos e protegidos, entretanto somente quando atendida a funo social
que ser merecedora desta garantia e proteo.24
No Cdigo Florestal, em seu artigo primeiro, o direito propriedade vem
explcito:
Art. 1 As florestas existentes no territrio nacional e as demais formas de vegetao, reconhecidas de utilidade s terras que revestem, so bens de interesse comum
ALFONSIN, Jacques Tvora. Do diga que eu no estou relao entre pobreza e funo social da terra no Brasil. In:
FERNANDES, Edsio; ALFONSIN, Betnia. Direito Urbanstico: estudos brasileiros e internacionais. Belo Horizonte:
Del Rey, 2006. p. 166.
24
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes:
XXII
- garantido o direito de propriedade;
XXIII
- a propriedade atender a sua funo social;
23
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363
a todos os habitantes do Pas, exercendo-se os direitos de propriedade, com as

limitaes que a legislao em geral e especialmente esta Lei estabelecem.
Pargrafo nico. As aes ou omisses contrrias s disposies deste Cdigo
na utilizao e explorao das florestas so consideradas uso nocivo da propriedade (art. 302, XI b, do Cdigo de Processo Civil).25
Marchesan26 aduz que a expresso funo social da propriedade presente na

Constituio Federal, no foi empregada por acaso e passa uma ideia operacional, pr-ativa, impondo ao proprietrio no somente condutas negativas (ex. no
poluir, no emitir odores para alm dos limites de sua propriedade) como tambm
positivas (ex. obrigao de recompor a mata ciliar, obrigao de recompor a vegetao que recobria as encostas de um morro).
A rea urbana distingue-se fortemente da rural pela grande concentrao
populacional, pelo elevado consumo e grande produo e consumo industrial em
grande escala. No meio urbano tem-se tambm menos acesso ao ambiente natural.
As grandes construes, as vias asfaltadas, o aumento das populaes sublocadas
em ambientes imprprios, a falta de saneamento, contrastam com o ar menos
poludo dos campos, a fauna e a flora densa encontradas em resqucios da mata
atlntica, nos animais silvestres que ainda podem ser observados em locais mais
afastados dos grandes centros.
A difcil compatibilizao do adensamento demogrfico e a ocupao desordenada tornam difcil conciliar o exerccio do direito moradia, o direito livre
circulao e o desenvolvimento das atividades econmicas com o ideal da preservao do meio ambiente. Os conflitos dos que buscam a regularizao fundiria
das favelas e dos que colimam a proteo ambiental atual e vem destacado por
Suely Mara Vaz Guimares de Arajo quando informa que so frequentes os
atritos entre atores envolvidos com a regularizao fundiria de favelas e os atores
que lutam pela proteo do ambiente. 27
Acomodar as pessoas nos centros urbanos e equilibrar este fator com
um meio ambiente equilibrado e saudvel torna-se o grande cerne da questo.
No que tange a vegetao das reas de Preservao Permanente, como bem
escreve Marchesan,
a importncia das reas de Preservao Permanente, tambm por tratar-se de vegetao anti-erosiva. Nas alneas d a h, o art. 2 do Cdigo
Florestal elenca hipteses de proteo flora que recobre espcies de
relevo, destinada ao combate de eroso. Conquanto esse Cdigo silencie
sobre o tamanho das faixas de proteo das encostas e elevaes, com
exceo das altitudes superiores a 1800 metros. Essas coberturas vege-
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4771.htm>.Acesso em 10 mai. 2007.

MARCHESAN, Ana Maria Moreira. reas de degradao permanente, escassez e riscos. In. Revista de Direito Ambiental. Ano 10. n. 38. abr./jun. 2005. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. p. 23-49.
27
ARAJO, Suely Mara Vaz Guimares de Arajo. s reas de Preservao Permanente e a Questo Urbana. Consultoria
Legistativa. Cmara dos Deputados. Estudo. Agosto de 2002. p. 8.Disponvel em: <http://www.ida.org.br/artigos/app.pdf>.
Acesso em: 19 mar. 2007.
25
26
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364
tais, especialmente as previstas nas alneas d e e do art. 2 do Cdigo

Florestal, so por demais importantes na preservao dos morros que
aparecem em reas urbanas.
Ao corroborar tal afirmao basta que se assista aos principais telejornais

durante cada perodo de precipitaes das chuvas nas principiais cidades brasileiras. Destruies de moradias, leses patrimoniais e corporais e at mesmo mortes
so comuns devido eroso de morros causadas pelo solapamento da vegetao
que os revestia.
A histria mostra que as nascentes de rios, foram, ao longo dos sculos, o
bero das construes das cidades, pelo abastecimento de gua potvel e pelo
fcil acesso das embarcaes. Demonstrando-se assim que o mau hbito de degradar os mananciais vem de muitos anos e um mal arraigado que precisa, com
urgncia, ser extinto.
5. DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL E A PROTEO DA FLORA
O desenvolvimento sustentvel passou a ser meta em 1992, duas dcadas
depois da Conferncia das Naes Unidades sobre o Meio Ambiente, realizada em Estocolmo, em 1972. A Declarao do Rio e a Agenda 21, passou
a ser diretriz buscada e respeitada por todos os pases, analisando-se sempre
os dados culturais e ecolgicos, sendo guiada pela busca de um crescimento
planejado e equilibrado.
Ricardo Domingos Ranhel cita como princpios da vida sustentvel:
[...] respeitar e cuidar da comunidade dos seres vivos; melhorar a qualidade da
vida humana; conservar a vida e a diversidade do planeta Terra; modificar atitudes e prticas pessoais; permitir que as comunidades cuidem de seu prprio
meio ambiente, gerar uma estrutura nacional para a integrao de desenvolvimento e conservao; e constituir uma aliana global. 28
O homem pertence natureza, recproca que no verdadeira, apesar de

no ser compreendida por todos. O meio ambiente direito difuso, pertencente
a todo o cidado: direito a respirar ar puro, direito a beber gua potvel, direito a
observar uma bela paisagem, direito a colher frutos de rvores frutferas. Desse
direito provm deveres: dever de plantar rvores para manter o ar em condies
saudveis, dever de economizar gua para poder beb-la, dever de manter a paisagem limpa para podermos observ-la, dever de cuidar das plantas e rvores para
usufruir sempre o prazer de poder colher os frutos. Neste sentido, o legislador
incluiu no rol dos direitos constitucionais o Direito a um Meio Ambiente Ecologicamente Equilibrado.
28
RANHEL, Ricardo Domingos. Direito Ambiental: incidncia do percentual da rea de preservao permanente na
reserva florestal legal. Revista de Direito Ambiental. Ano 10. n. 40. out./dez. 2005. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2005. p. 164-185.
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365
Dvida resta quando este meio ambiente onde vivemos colide com o princpio do direito moradia. Ora, todos os cidados tm direito a um local para morar,
constituir famlia, crescer. Nem todos, de fato, tm condies de habitar um local
adequado, onde consiga sobreviver com dignidade, qualidade de vida, saneamento bsico e a assistncia necessria para uma evoluo.
As reas que deveriam ser preservadas nos espaos urbanos encontram-se
cada vez mais sob ameaa. O vertiginoso crescimento das cidades, aliado poluio, aos prejuzos ambientais, determinam o que podemos considerar um grande
problema para o ambiente.
E sobre esta perspectiva que passaremos a verificar a zona urbana sob a
tica do direito moradia: se a sustentabilidade tem como ocorrer, inclusive com
a populao mais carente, segregada em reas de preservao e as que necessitam
de uma maior ateno por parte do Estado.
6. O DIREITO MORADIA E A ORDENAO DO SOLO URBANO

6.1 Consideraes Iniciais
O Cdigo Florestal no previu de forma eficiente o desenvolvimento dos
grandes centros urbanos.29 Isso fica evidenciado quando se nota os crescentes, e
j permanentes, assentamos irregulares nas encostas de morros e beiras de rios.
Influenciando, como mostra Rosangela Staurenghi que:
Inmeros casos de regularizao fundiria esbarram em protees legais a
reas ambientalmente sensveis. Trabalhos recentes tendem a sustentar a preponderncia do direito social moradia em detrimento da proteo ambiental,
particularmente nas reas urbanas, onde a concentrao de pessoas, de investimentos produtivos e a concentrao de poluio seria um empecilho natural
preservao dos recursos naturais. 30
Como vimos, o rpido crescimento populacional e a grande concentrao

nos centros urbanos esto afetando, ao longo do tempo, a paisagem nas cidades,
que apesar de serem o centro da civilizao e atividades econmicas por milhares
de anos, nunca atraram mais que um pequeno percentual da populao global, at
o ltimo sculo. Agora, no comeo do sculo 21, tornaram-se um fator dominante
no quadro social, econmico, cultural e poltico.
29
BRAZILIAN National Report for the General Assembly of the United Nation Istambul +5. ISTANBUL+5 : Special Session of United Nations General Assembly for An Overall Review and Appraisal of the Implementation of Habitat Agenda
(6-8 June 2001, New York). Disponvel em: <http://www.un.org/ga/Istanbul+5/> . Acesso em 20 abr. 2007.
30
STAURENGHI, Rosangela. Regularizao Fundiria De Assentamentos Informais. Disponvel em: http://www.mp.sp.
gov.br/pls/portal/docs/PAGE/CAO_URBANISMO_E_MEIO_AMBIENTE/BIBLIOTECA_VIRTUAL/ARTIGOS/URBANISMO/REGULARIZA%C3%87%C3%83O%20FUNDI%C3%81RIA%20DE%20ASSENTAMENTOS%20INFORMAIS.DOC> . Acesso em 30 abr. 2007.
13/05/09 14:47
366
neste contexto que pretendemos demonstrar a relao do meio ambiente

urbano com o direito moradia. Sobrecarregadas com todos os problemas do
crescimento, as cidades so, cada vez mais, o centro das dramaticidades, especialmente em pases em desenvolvimento. Desemprego, degradao ambiental,
deteriorao da infra-estrutura existente, falta de acesso a terra, financiamento e
abrigos adequados, esto entre as maiores preocupaes.
O Relatrio da Assembleia Geral das Naes Unidas (United Nation Centre
for Human Settlements) de 2001, diz que:
A populao em pases altamente industrializados coincide com o alto ndice de desenvolvimento urbano em mais de 70% e a urbanizao cai para menos
de 30% em pases que so classificados como menos desenvolvidos ou com um
baixo desenvolvimento humano. Este ltimo, apresenta-se mais alto quando h
proviso de servios urbanos, infra-estrutura para todos os cidados e baixo ndice de pobreza. 31
A problemtica das reas de Preservao Permanente no se limita ao espao urbano, uma vez que presente tambm em territrios rurais, no litoral,
em todos os lugares onde a vegetao protegida, conforme a legislao vigente,
porm, na rea urbana que esto concentrados os maiores problemas, uma vez
que a populao localizada nesses espaos substancial e interfere diretamente no
equilbrio que tentamos buscar.
Os assentamentos informais, to comumente notados, principalmente em
encostas de morros e beiras de rios, j passam de 5 milhes32, em cidades como
Rio de Janeiro. Segundo dados das Naes Unidas33, atualmente, quase 1 bilho
de pessoas um sexto da populao mundial vivem em favelas.
O Relatrio Situao Mundial das Cidades 2006/7, publicado pela UN-Habitat traz a informao de que
Los asentamientos urbanos tambin estn amenazados por riesgos naturales y
medioambientales, y las personas que viven en la pobreza en cualquier lugar,
pero especialmente en las zonas urbanas, corren ms riesgo. Las viviendas de
mala calidad, las tcnicas de construccin inadecuadas, la carencia de infraestructura, la falta de tenencia segura, el uso inapropiado de la tierra y los ambientes cada vez ms degradados dejan a amplios sectores de las comunidades
ms pobres en situaciones crnicamente vulnerables.34
Desta forma, nota-se que
31
There is a strong, positive link between national urbanization and national levels of human development. Urban population, as a share of total national population in both highly industrialized countries (HIC) and those countries with a high
Human Development Index (HDI1), is above 70 percent. Urbanization falls to less than 30 percent in countries that are
classified as Least Developed Countries (LDC) or have a low HDI. All HICs score high in their provision of urban services
and infrastructure to all citizens and low in incidence of absolute poverty. Development and urbanization, thus, proceed
handin glove. Without substantial investment in the infrastructure and services that support both, neither can occur.
UNITED Nation Centre for Human Settlements. Report. 2001. Disponvel em: <http://www.un.org/ga/Istanbul+5/10-11.
pdf> . Acesso em: 25 mar. 2007.
32
Disponvel em: <http://www.unhabitat-rolac.org/anexo/190620061531414.pdf>. Acesso em: 30 abr. 2007.
33
Idem.
34
Idem.
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367
a regularizao dever corrigir as distores do crescimento urbano e seus

efeitos negativos sobre o meio ambiente (art. 2o., inciso IV), evitar o uso excessivo ou inadequado em relao infra-estrutura urbana (art. 2o., inciso
VI), garantir a oferta de equipamentos urbanos e comunitrios, transporte e
servios pblicos adequados aos interesses e necessidades da populao (art.
2o., inciso V)[...]35
Trabalhar sobre bases j consolidadas, mesmo que em ndices desatualizados, trazem aos aplicadores do direito uma difcil situao. Uma vez que necessitam zelar pela preservao do meio ambiente natural e construdo e ainda proteger
os direitos fundamentais vigentes.
A importncia desse direito no passou despercebida aos legisladores da
Constituio Federal de 1988, que incluram o direito moradia no rol dos direitos fundamentais, deixando este de ser uma poltica privada, relao do indivduo
com o Estado, para ser poltica pblica, relao do Estado com o indivduo, como
detalharemos no item seguinte.
6.2 A Garantia do Direito Moradia na Constituio Federal de 1988
Desde 1948 o direito moradia estava previsto na Declarao Universal dos
Direitos Humanos, em seu artigo 25, inciso I, que diz:
Todo o homem tem direito a um padro de vida capaz de assegurar a si e a sua
famlia sade e bem-star, inclusive alimentao, vesturio, habitao, cuidados mdicos e os servios sociais indispensveis, e direito segurana em caso
de desemprego, doena, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda de
meios de subsistncia em circunstncias fora de seu controle.36 (grifo nosso)
No Brasil este direito foi tardio. Somente atravs da Emenda Constitucional

n. 26, de 14 de fevereiro de 2000, este direito foi introduzido na norma constitucional, em seu artigo 6, constituindo mais um dos direitos sociais elencados,
passando a figurar formalmente no expressivo rol de direitos fundamentais demonstrando o reconhecimento do direito moradia como direito fundamental
qualidade de vida humana.
Art. 6o So direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o
lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a
assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio.37 (grifo nosso)
No se pode fugir muito desta realidade. Moradia mais que uma casa para
onde se morar, um lugar para se habitar, trata-se de direito fundamental protegido
STAURENGHI, Rosangela. Regularizao Fundiria De Assentamentos Informais. Disponvel em: http://www.mp.sp.

gov.br/pls/portal/docs/PAGE/CAO_URBANISMO_E_MEIO_AMBIENTE/BIBLIOTECA_VIRTUAL/ARTIGOS/URBANISMO/REGULARIZA%C3%87%C3%83O%20FUNDI%C3%81RIA%20DE%20ASSENTAMENTOS%20INFORMAIS.DOC> . Acesso em 30 abr. 2007. p. 4.
36
DECLARAO dos Direitos do Homem e do Cidado (aprovada no dia 26 de agosto de 1789, na Frana) Disponvel
em: < http://www.milenio.com.br/ingo/ ideias/hist/ddhc.htm >. Acesso em: 27 mai. 2007.
37
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF: Senado Federal, 1988. p. 13.
35
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368
constitucionalmente para garantir o direito ao cidado de uma vida digna. Deve

constar com infra-estrutura bsica saneamento bsico, gua potvel, energia
eltrica, coleta de lixo para se dizer o mnimo, numa habitao de qualidade.
Entretanto, dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica38 de 2000,
demonstraram que aproximadamente 41,8 milhes de brasileiros (sete anos atrs)
eram carentes desses servios em suas casas. Uma vez que os dados oficiais no
incluem os moradores de palafitas, barracos e outras habitaes desprovidas de
mnima segurana e infra-estrutura bsica, pode-se supor, agregando-os aos nmeros originais, que o dficit nacional de habitao pode atingir a de 55 milhes
de brasileiros.39 Hoje este nmero deve ser ainda maior.
A dignidade da pessoa humana, assim como a cidadania, so mandamentos
constitucionais para a proteo e satisfao do direito moradia. Nelson Saule
Jnior, nesse sentido, diz que assegurar a cidadania das pessoas no restringe-se
ao exerccio dos direitos civis e polticos, abrange tambm o exerccio dos direitos
econmicos, culturais e sociais, como o direito moradia. [...] O comando deste
fundamento constitucional trazer as pessoas que esto vivendo esta desigualdade para um patamar mnimo de condies de vida digna, no qual se inclui o acesso
a uma moradia adequada.
E, ainda, Ingo Wolfgang Sarlet, vem afirmar sobre a dignidade da pessoa
humana frente ao direito moradia, escrevendo que
[...] sempre haveria como reconhecer um direito fundamental moradia como
decorrente do princpio da dignidade humana (art. 1o, inciso III da Constituio Federal), j que este reclama, na sua dimenso positiva, a satisfao
das necessidades bsicas para uma vida com dignidade, podendo servir at
mesmo como fundamento direto e autnomo para o reconhecimento de direitos
fundamentais no expressamente positivados, mas inequivocamente destinados
proteo da dignidade.40
Sabe-se que os problemas so srios e muito mais profundos. A desigualdade que impera no Brasil e o problema da renda so pontos cruciais quando se
trata de polticas de planejamento urbano, mas h instrumentos que podem ser
utilizados, desde que com boa vontade e boa dose de ousadia.
6.2.1 A Poltica Urbana na Constituio Federal
Dada a intensidade, complexidade e variedade de implicaes na sociedade,
o processo de urbanizao um fenmeno contemporneo de grande relevncia
a ser discutido.
INSTITUTO Brasileiro de Geografia e Estatstica. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/> Acesso em: 25 abr 2007.
MIRANDA, Nilmrio. Moradia e Direitos Sociais. Disponvel em: <http://www.dhnet.org.br/ direitos/militan tes/nilmario/novos/moradia_dh.htm> Acesso em: 25 abr 2007.
40
SARLET, Ingo. O Direito Fundamental Moradia na Constituio: algumas anotaes a respeito de seu contexto, contedo e possvel eficcia. In: MELLO, Celso de Albuquerque; TORRES, Ricardo Lovo (Diretores). Arquivos de Direitos
Humanos 4. Rio de Janeiro: Renovar, 2002. p. 151.
38
39
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A Constituio Federal de 1988 inovou ao contemplar captulo sobre a poltica urbana, que, segundo Edsio Fernandes, revolucionaram a ordem jurdica
brasileira ao reconhecer que o Brasil j se encontra plenamente urbanizado, e que
as formas de organizao socioeconmica e poltico-territorial do pas eram de
outra ordem que no aquelas reconhecidas no Cdigo Civil de 1916. 41
Grazia de Grazia realizando um breve histrico, diz que
[...] a luta foi iniciada em meados dos anos 60, porm retomada e afirmada
nos anos 80, com o Movimento Nacional pela Reforma Urbana. Essa retomada se
inicia de forma mobilizada, especialmente mo Sudeste e Sul do pas, em setores
do Nordeste, do Norte e do Centro-Oeste. Em 1987, formou-se uma articulao
do conjunto dos atores sociais urbanos envolvidos na negociao da Emenda Popular pela Reforma Urbana, dentro do processo de participao que se deu durante a elaborao da nova Constituio Brasileira. Esta Emenda foi responsvel pela
criao do captulo urbano e contm um eixo fundamental que a funo social
da propriedade e da cidade.42
Inserido nos artigos 182 e 183, do Captulo II, sobre a Poltica Urbana, a
Carta Magna situa a poltica urbana em cumprimento as funes sociais da propriedade e da cidade.
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar
o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de
seus habitantes.
1 - O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para
cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de
desenvolvimento e de expanso urbana.
2 - A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor.
3 - As desapropriaes de imveis urbanos sero feitas com prvia e justa
indenizao em dinheiro.
4 - facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para
rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do
solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificao compulsrios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de
emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at
dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais.
FERNANDES, Edsio. A nova ordem jurdico-urbanstica no Brasil. In: FERNANDES, Edsio; ALFONSIN, Betnia.
Direito Urbanstico: estudos brasileiros e internacionais. Belo Horizonte: Del Rey, 2006. p. 7.
42
DE GRAZIA, Grazia. Estatudo da Cidade: uma longa histria com vitrias e derrotas. In: OSORIO, Letcia Marques.
Estatuto da Cidade e Reforma Urbana: novas perspectivas para as cidades brasileiras. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris,
2002. p. 15.
41
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370
Art. 183. Aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que
no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
1 - O ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos ao homem
ou mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.
2 - Esse direito no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
3 - Os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio.
Estabelece deveres ao ente municipal, deixando subentendido a proteo a
moradia e estabelece funes em busca de uma sustentabilidade urbana. E, conforme afirma Vansca Buzelato Prestes, a insero do art. 183 no captulo da
poltica urbana tem uma finalidade, qual seja, a consagrao do direito moradia
nas cidades brasileiras. Tanto isto verdade que apenas adquire o direito aqueles
que residem diretamente ou mantm a sua famlia, numa clara vinculao da finalidade do instituto com o direito moradia. 43
Entretanto, o caput do artigo constitucional deixa para diretrizes gerais fixadas em lei o ordenamento da poltica de desenvolvimento urbano, norma essa
que foi instituda em 2001, conforme detalharemos a seguir.
6.3 O Estatuto da Cidade e a Regularizao Fundiria como Instrumento de Garantia do
Direito Moradia
O Estatuto da Cidade, norteador da poltica urbana, surgiu como a Lei Federal de desenvolvimento urbano, com sua instituio pelo Congresso Nacional em
10 de julho de 2001, sob a Lei n. 10.257, trazendo as normas do direito urbanstico, regulamentando os artigos 182 e 183 da Constituio Federal e estabelecendo
as diretrizes gerais da poltica urbana.
Edsio Fernandes enfatiza que o Estatuto da Cidade suporte jurdico inequvoco ao dos governos municipais no enfrentamento das questes urbanas,
sociais e ambientais quando diz que
A nova lei, com certeza, vai prestar a dar suporte jurdico ainda mais consistente s estratgias e aos processos de planejamento urbano, e, sobretudo, ao
daqueles governos municipais que tm se desempenhado no enfrentamento das graves questes urbanas, sociais e ambientais, que tm diretamente afetado a vida da
enorme parcela 82% da populao total de brasileiros que vivem em cidades.44
O Estatuto da Cidade defende o direito urbanstico como ramo econmico
autnomo do direito que regula as normas constitucionais sobre a poltica urbana,
43
PRESTES, Vansca Buzelato. A Concesso Especial para fins de Moradia na Constituio Federal e no Estatuto da
Cidade: da constitucionalidade da Medida Provisria n. 2.220 de 04 de setembro de 2001. In: ALFONSIN, Betnia; FERNANDES, Edsio. Direito Moradia e Segurana da Posse no Estatuto da Cidade: diretrizes, instrumentos e processos de
gesto. Belo Horizonte: Frum, 2004. p. 208.
44
FERNANDES, Edsio. O Novo Cdigo Civil de 1916 ao Estatuto da Cidade: algumas notas sobre a trajetria do direito
urbanstico no Brasil. MATOS, Liana Portillo (Org.). Estatuto da Cidade Comentado. Belo Horizonte: Mandamentos,
2002. p. 31.
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371
disciplina os meios adequados para o desenvolvimento urbano, o regime de propriedade urbano, estabelece a responsabilidade dos agentes pblicos pelos atos,
leses e omisses dos deveres institudos ao Poder Pblico para assegurar meios
do direito a cidades sustentveis, dentre eles a moradia. inovadora, no sentido
de que abre possibilidades para o desenvolvimento de uma poltica que considere
tanto os aspectos urbanos quantos os sociais e polticos nas cidades.
A referida lei contribui para que haja uma compreenso adequada do princpio da funo social da propriedade, de modo a vincular o exerccio da propriedade urbana com o direito moradia, dispondo, sem seu art. 39, que:
A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidados quanto qualidade de
vida, justia social e ao desenvolvimento das atividades econmicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2o desta Lei. (grifo nosso)
Ou seja, para que atenda a sua funo social, a norma aponta as diretrizes
da ordenao e controle do solo no inciso VI do artigo 2, que visa a evitar a utilizao inadequada dos imveis urbanos, a proximidade de usos incompatveis
ou inconvenientes, o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou
inadequados em relao infra-estrutura urbana, a instalao de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como plos geradores de trfego, sem a
previso da infraestrutura correspondente, a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua subutilizao ou no utilizao, a deteriorao das reas
urbanizadas e a poluio e a degradao ambiental.45
Nelson Saule Jnior aponta que
Das diretrizes previstas no art. 2 do Estatuto da Cidade segundo as quais
deve ser respeitada a garantia do direito a cidades sustentveis entendida
como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer,
para presentes e futuras geraes, resulta o entendimento de ser a moradia
uma das necessidades do cidado que precisa ser atendida por meio da funo
social da propriedade. A interpretao mais adequada ao atendimento dos objetivos da poltica urbana do art. 39 do Estatuto da Cidade segundo a qual, a
propriedade urbana cumpre sua funo social quando for destinada a atender
s necessidades do cidado quanto qualidade de vida, com a diretriz da po-
Art. 2o A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:...
VI
ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar:
a)
a utilizao inadequada dos imveis urbanos;
b)
a proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes;
c)
o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou inadequados em relao infra-estrutura urbana;
d)
a instalao de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como plos geradores de trfego, sem a previso
da infra-estrutura correspondente;
e)
a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua subutilizao ou no utilizao;
f)
a deteriorao das reas urbanizadas;
g)
a poluio e a degradao ambiental;
45
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372
ltica urbana de garantir o direito a cidades sustentveis, estabelecida no art.

2, inciso I do Estatuto da Cidade e com o direito moradia, previsto no art. 6
da Constituio como um direito fundamental a de serem, tanto o direito a
cidades sustentveis quanto o direito moradia, o contedo do devido respeito
funo social da propriedade urbana.46
Busca-se, assim, garantir o direito a cidade sustentvel, adequando-se moradia, por meio da regularizao fundiria de populaes de baixa renda.
6.3.1 Da Regularizao Fundiria
A regularizao fundiria uma das polticas pblicas que assumiu relevo
nos ltimos tempos, deixando de ser uma relao individual entre o morador de
rea irregular e o Estado, ou o proprietrio que deixou o bem ser ocupado, para
ser uma poltica pblica assumida pelo Poder Pblico como prioritria, dada a
dimenso da irregularidade nas cidades. Este no um fenmeno brasileiro, ocorrendo em escala mundial, sendo que um dos compromissos firmados pelo pases
signatrios da Agenda HabitaRosangela Staurenghi, quando introduz o assunto,
diz que regularizar significa colocar de acordo com a lei. Fundirio relativo a
terrenos. Colocar terrenos em situao de legalidade, atualmente, exige no s a
correo de aspectos dominiais, mas tambm urbansticos e ambientais. 47
A regularizao fundiria tem sua base legal XIV, do art. 2 do Estatuto da
Cidade, quando adota como diretriz da poltica urbana, a regularizao fundiria e
urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao.
Para tornar efetiva a proteo ao direito moradia, o Estatuto da Cidade traz
como instrumento da poltica de regularizao fundiria, nos termos do inciso V,
do artigo 4, as Zonas Especiais de Interesse Social, compostas pela concesso
real de uso, concesso de uso especial para fins de moradia, usucapio especial
de imvel urbano e assistncia tcnica e jurdica gratuita para as comunidades e
grupos sociais menos favorecidos.
6.3.2 Dos Instrumentos da Regularizao Fundiria: Zona Especial de Interesse Social
A regularizao fundiria tem por objetivo legalizar a permanncia de populaes que moram em reas urbanas ocupadas margem da lei. Trata-se de
processo de interveno pblica, implicando, acessoriamente, em melhorias no
ambiente urbano do assentamento, no resgate da cidadania e da qualidade de vida,
e, por consequncia, melhorando o acesso ao meio ambiente sadio.
SAULE JUNIOR, Nelson. A Proteo Jurdica da Moradia nos Assentamentos Irregulares. Porto Alegre: Sergio Antonio
Fabris, 2004. p. 215-216.
47
STAURENGHI, Rosangela. Regularizao Fundiria de Assentamentos Informais. Disponvel em: http://
www.mp.sp.gov.br/pls/portal/docs/page/cao_urbanismo_e_meio_ambiente/biblioteca_virtual/artigos/urbanismo/
regulariza%c3%87%c3%83o%20fundi%c3%81ria%20de%20assentamentos%20informais.doc Acesso em: 3 mai. 2007.
46
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373
a partir da aplicao dos instrumentos jurdicos da regularizao fundiria,

com a possibilidade de reverter o quadro da informalidade, que ser possvel aos
municpios melhorar a precariedade da ocupao e uso do solo.
O instrumento da Zona Especial de Interesse Social est previsto na alnea
f , do inciso V do art. 4 do Estatuto da Cidade. uma zona urbana especfica,
que pode conter reas pblicas ou particulares ocupadas por populaes de baixa renda, onde h interesse pblico de promover urbanizao ou a regularizao
urbanstica e jurdica, sendo utilizadas para habitao de interesse social, para
salvaguardar o direito moradia.48
Deve ser aplicado para atender os dois objetivos da poltica habitacional:
regularizar e urbanizar reas para populao de baixa renda, simplificando o uso e
ocupao do solo, dentro de um planejamento urbanstico e a ampliao da oferta de moradia adequada para populaes sem condies. Culminando com uma
transferncia da cidade informal-ilegal cidade legal.
Isto porque, conforme bem afirma Vansca Prestes
o Estatuto da Cidade a expresso legal da poltica pblico urbano-ambiental,
que cria um sistema que interage com os diversos agentes construtores das cidade, que reconhece como matria a ser enfrentada por aqueles que constroem
a cidade. A irregularidade urbana passa a ser poltica pblica a ser desenvolvida por entes federativos, dada a dimenso que atingiu nas cidades brasileiras
e a relevncia poltico jurdica do seu enfrentamento para a ordem urbanstica
da cidade sustentvel.49
Nas reas pblicas, pode-se utilizar da concesso de uso para fins de moradia, introduzido pela Medida Provisria 2.220, de 4 de setembro de 2001, em
nosso ordenamento jurdico. Tem natureza polmica e fruto de muitos debates,
uma vez que tem sua constitucionalidade questionada, pelo entendimento de alguns de que fere a autonomia dos entes federados para dispor e administrar bens
e, por outros, pela inalienabilidade dos bens pblicos. O direito concesso especial para fins de moradia um direito subjetivo cuja implementao depende de
procedimentos prvios de anlise dos requisitos para adimplemento do direito e
da outorga do respectivo bem pblico. O direito existe, porm h procedimentos
a serem adotados por cada ente federativo no mbito da sua competncia. Tratase de situao consolidada, uma vez que as pessoas que passaro a pleitear o uso
j estarem morando no bem pblico, possibilitando a transferncia de um bem
pblico pela Administrao Pblica para os particulares promoverem um uso que
atenda ao interesse pblico e social, como o uso para fins de moradia de populao de baixa renda.
Fabris, 2004. p. 363.
49
PRESTES, Vansca Buzelato. A Concesso Especial para fins de Moradia na Constituio Federal e no Estatuto da
Cidade uma exegese da Medida Provisria n. 2.220 de 4 de setembro de 2001.
48
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374
interessante observar, como aponta Nelson Saule50, que a concesso de

uso foi adotada na Constituio para assegurar o cumprimento do princpio da
igualdade de conferir populao de baixa renda que vive em favelas o mesmo
tratamento quanto garantia do direito moradia, independentemente de viverem numa rea particular ou pblica, que atendam aos requisitos constitucionais
quanto posse da rea que utilizam para sua moradia. Destarte essas terras, em
sua grande maioria, serem reas de Preservao Permanente, como no Rio de
Janeiro, por exemplo, onde a massa das favelas vivem em morros que deveriam
so de preservao permanente, causando a, para anlise, problema de coliso
de diretos. Legalizar ou no uma rea que deveria ser de proteo permanente em
detrimento ao direito moradia da populao de baixa renda?
Nas reas privadas, pode-se utilizar do usucapio especial de imvel urbano
e a regularizao de loteamentos. No usupio especial de imvel urbano, nos servimos para garantir de uma destinao social para imveis urbanos privados, pode
ser individual ou coletivo. Previsto nos artigos 9o ao 14 do Estatuto da Cidade, regulamenta o art. 183 da Constituio Federal. forma originria de aquisio de
propriedade urbana e legalmente reconhecida s pessoas que tm posse pelo prazo
fixado em lei. Sendo que a aquisio do domnio deve ser registrada em cartrio,
em nome do posseiro, sendo esta declarada pelo Poder Judicirio, reconhecendo,
neste caso, uso, gozo e disponibilidade, desde que respeitada a sua funo social.
O usucapio urbano cumpre simultaneamente duas finalidade. [...] A primeira, como um instrumento de regularizao fundiria, assegurar o direito
moradia desses segmentos sociais. A segunda finalidade garantir o cumprimento
da funo social da propriedade por meio da promoo de uma poltica de regularizao fundiria.51
Com relao a concesso de direito real de uso, esta foi instituda em 1967,
pelo Decreto-lei 271 que dispe sobre loteamento urbano e concesso de espao
areo. Tanto pode ser aplicado em terrenos pblico, quanto em particulares, pode
ter carter gratuito ou oneroso e vrios fins, sejam de urbanizao, edificao, cultivo de terra, etc, desde que tenha interesse social. Trata-se de relao de vnculo
entre o imvel e a pessoa que tem a posse do imvel e que dispe deste para fins
de moradia. Condiciona-se autorizao do legislativo, avaliao prvia e licitao, na modalidade concorrncia.
Ademais, o ltimo instrumento da Zona Especial de Interesse Social, a Assistncia Jurdica Gratuita (AJG) garantia constitucionalmente prevista, na defesa e proteo dos direitos sociais previstos, permitindo a todos o acesso justia. Baseia-se no art. 5o, LXXIV, da Constituio Federal, garantindo assistncia
gratuita aos que comprovarem poucos recursos.
Uma forma para garantir a destinao das Zonas Especiais de Interesse
Social, instituir programas de intervenes nessas zonas atravs do Execu-
Fabris, 2004. p. 393.
51
Fabris, 2004. p. 376.
50
13/05/09 14:47
375
tivo Municipal, como em programas de urbanizao e regularizao fundiria

de lotes urbanizados e de construo de moradias populares por sistemas de
ajuda mtua, atravs de mutires.
6.4 Os Desafios de Implementao do Estatuto da Cidade
O Estatuto da Cidade uma ferramenta que pode ser usada diariamente para
melhorar as condies de vida em nossas cidades, o que implica ser usada para
melhorar as condies de moradia das pessoas que as habitam. A grande concentrao de pessoas pobres e a escassez de oferta de terra e moradia em nossas cidades so indicadores do grande desafio que temos para encontrar solues sociais
a serem atendidas para minimizar as desigualdades sociais.
A sustentabilidade da propriedade urbana somente ir se concretizar seu
uso em prol do bem coletivo, da segurana e do bem estar dos cidados, bem
como do equilbrio ambiental, como bem aponta o pargrafo nico do art. 1o
do Estatuto da Cidade.
7. O (APARENTE) CONFLITO ENTRE O DIREITO AMBIENTAL E O DIREITO MORADIA
7.1 Consideraes Iniciais
necessrio ter uma viso global para verificar que existe uma plena sintonia entre a aplicao do princpio das funes sociais da cidade vinculado
ao desenvolvimento urbano, conforme caput do art. 182 com o direito ao meio
ambiente, estabelecido no art. 225 da Constituio.
Saule acredita que essa vinculao garante o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para presentes e futuras geraes, atendendo
aos objetivos constitucionais fundamentais da poltica urbana de combater e eliminar a pobreza e reduzir as desigualdades sociais nas cidades. 52
Neste captulo, iremos fazer um cotejo entre o direito moradia e o direito ao meio ambiente equilibrado, tentando trazer um equilbrio para o problema
urbano-ambiental presente na atualidade.
7.2 Conflito Urbano-Ambiental nas reas de Preservao Permanente
A interao direito ao meio ambiente e direito moradia ocorre em dois aspectos aparentemente incompatveis. De um lado, as normas de proteo ambiental tm sido dificultadoras quando se tenta concretizar as polticas urbanas com a
finalidade de colocar em prtica o direito fundamental moradia, por exemplo,
Fabris, 2004. p. 223-224.
52
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atravs da concesso especial para fins de moradia. Pode-se citar, em especial, o

5 do art. 22553 da Constituio Federal, que estabelece a indisponibilidade das
reas necessrias proteo dos ecossistemas naturais, em se tratando de reas
pblicas, bem como a usucapio e a regularizao de loteamentos, em se tratando
de reas privadas, objeto de regularizao.
De outro, as regularizaes ocorrem sem avaliar integralmente os aspectos
ambientais, no demonstrando qual a efetiva melhoria da qualidade ambiental
nas reas objeto de regularizao fundiria, prejudicando o direito fundamental
sadia qualidade de vida e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Principalmente no que concerne rea de Preservao Permanente, nosso
enfoque principal, no podemos perder de vista que, historicamente, as cidades
no destinaram reas para populao de baixa renda, seja por falta de previso,
seja pela falta de um mercado que produzisse habitao popular regular que pudesse ser adquirida por grande parcela da populao e, ainda, e de grande relevncia, que as reas de Preservao Permanente foram sendo ocupadas com a
conivncia do Poder Pblico e em muitos locais j estavam ocupados antes de se
tornarem legalmente reas de Preservao Permanente.
Vansca Prestes afirma que
A ineficcia das normas ambientais contribui para o descontrole atual que leva
milhes de brasileiros a morar na ilegalidade, colocando em contraposio o
direito moradia com o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como se fossem antagnicos e no interdependentes. O meio ambiente, no
espao urbano, pressupe a presena do homem. No possvel ignorar esta
realidade, sob pena de deixar margem elemento fundamental de anlise. O
espao construdo no prepondera sobre o ambiente natural, porm parte
integrante de um mesmo contexto. As decises urbano-ambientais a serem tomadas precisam avaliar esta universalidade e a interao entre os objetos.
Do ponto de vista jurdico, tanto a moradia, como a preservao dos recursos

naturais, tm proteo constitucionais como direitos fundamentais. necessrio
observar que no h sobrevivncia de pessoas sem gua, ar e solos limpos e o meio
para garantir a integridade da flora e da fauna controlar as atividades poluentes.
Sob esse ponto de vista, ganha relevncia o planejamento urbano, identificando os ecossistemas, evitando ou induzindo o crescimento das cidades em
funo de suas restries ambientais. No se pode, pois, negar o efeito nefasto das
ocupaes desordenadas sobre o meio ambiente natural e a qualidade de vida das
pessoas com a impermeabilizao excessiva do solo, a ocupao das encostas, o
desmatamento indiscriminado, a ocupao na beira de rios.
53
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial
sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes
e futuras geraes....
5 - So indisponveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por aes discriminatrias, necessrias proteo
dos ecossistemas naturais.
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7.3 A Regularizao Fundiria em reas de Preservao Permanente: Possvel?

H quem sustente que o fato das populaes ocupantes das reas de Preservao Permanente estarem morando na rea h muitos anos e constitudo ali sua
moradia, direito subjetivo de posse e propriedade, e uma vez que usufruem do
local, pressupe-se que a biota j no seja mais mesma, e, j bastante alterada, no
seria o caso de mudar a populao localizada e sim, adequ-las as condies do
meio, tornando o ambiente urbano desta localidade mais apropriado e condizente
com um meio ambiente equilibrado, proporcionando condies saudveis de vida
e de bem estar bsicos.
Neste sentido, Vansca Prestes questiona
Quanto ao dispositivo constitucional citado em epgrafe [ 5 do art. 225, CF],
note-se que se refere a terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados por intermdio de aes discriminatrias, para o fim da proteo dos ecossistemas.
A concesso, a usucapio e a possibilidade de regularizao de loteamentos
para fim de moradia pressupem que as pessoas j estejam morando no local. Ou seja, a rea, no mnimo, j est ocupada, portanto no guarda as caractersticas que a fizeram necessria proteo do ecossistema. O mesmo
raciocnio se aplica s reas de preservao permanente. Ser que uma rea
densamente ocupada, com as todas interaes decorrentes (esgoto, produo
de resduos slidos, destinao de guas servidas, impermeabilizao do solo,
etc.) permanece com as caractersticas que lhe gravaram como APP? No seria
ambientalmente mais adequado identificar o que ainda possvel proteger e, no
restante, investir em urbanizao (tratamento de esgoto, medidas para conter
impermeabilizao, controle das edificaes, etc.) para minimizar os impactos
decorrentes da ocupao? Veja-se que no estamos tratando de situaes individuais, localizadas, mas de um contexto que prepondera na maior parte das
cidades brasileiras de portes mdio e grande.
Entretanto, inegvel a presena de norma que contradiz essa tica em nossa Carta Magna. Sendo nesse ponto o grande cerne da questo: como fazer com
que o desenvolvimento da cidade se d em harmonia com o desenvolvimento
ambiental, sendo que ambos so importantes para a sobrevivncia do homem e
sua vida com dignidade.
7.4 O Caso da Represa Billings em So Bernando do Campo
A Represa Billings o maior reservatrio de gua da Regio Metropolitana de So Paulo. Tem aproximadamente 100 Km e sua bacia hidrogrfica
estende-se por mais de 500 km, nos municpios de Ribeiro Pires, Diadema,
Rio Grande da Serra, So Bernardo do Campo, Santo Andr e So Paulo. A
represa surgiu em 1925 para gerar energia eltrica e movimentar as principais
indstrias de So Paulo.
Na poca, a carncia de gua e de recursos energticos eram preocupantes.
Para solucionar o problema, os engenheiros F. Hyde e Asa Billings desenvolveram
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o Projeto Serra, desviando o fluxo do Rio Tiet para o canal do Rio Pinheiros, a
fim de movimentar as guas em direo ao reservatrio Billings e gerar energia
na usina de Cubato. No entanto, diversos fatores, como a exploso demogrfica,
causaram uma srie de inundaes e a poluio das guas da represa.
Em 1988 a reverso das guas poludas foi paralisada por trs anos. Em
1992, as Secretarias de Recursos Hdricos e Meio Ambiente decidiram que o
bombeamento das guas do Rio Pinheiros seria realizado somente em algumas
situaes, como controle das cheias. A gua da represa melhorou, porm h um
outro fator que ameaava sua existncia: a crescente ocupao irregular e desordenada ao seu redor.
Aproximadamente 700 mil pessoas vivem no entorno da Represa Billings,
gerando problemas ambientais devido ao lanamento de esgotos domsticos e o
desmatamento de reas verdes e de preservao permanente.54
Foi neste contexto, que a Promotoria de Meio Ambiente, Habitao e Urbanismo de So Bernardo do Campo, municpio do ABC paulista, segundo maior
PIB do Estado de So Paulo, que possui 52,67% de seu territrio55 em rea de
proteo aos manaciais da represa Billings, teve papel atuante e marcou o incio
de um trabalho slido que serve de parmetro para mostrar a possibilidade de se
conseguir um equilibrio, real e necessrio, entre a sociedade e o meio ambiente.
Em So Bernando, reas de mananciais da represa Billings j vinham sendo ocupadas h decadas por atividades extrativistas ou para lazer. A partir de
1988, porm, houve um intenso processo de ocupao desordenada por loteamentos clandestinos destinados populao de baixa renda. Os principais danos
ambientais verificados foram o desmatamento, a impermeabilizao do solo e a
gerao de esgotos. A urbanizao desordenada gerou ocupaes em reas de
risco e insalubres e insuficincia de reas verdes e institucionais. Implantados em
desacordo com as leis estaduais de proteo aos mananciais, que no permitem a
regularizao desses loteamentos, a populao neles instalada sobre com a falta
de infra-estrutura e com a violncia tpica da ausncia do Poder Pblico.56
A de ser levado em conta que o desinteresse da preservao dessas reas em
vista ao uso pouco nobre das guas do reservatrio com o fim de gerar energia, que
como ocorre normalmente, so essas reas, como as encostas de morros, por exemplo, que no possuem um valor imobilirio alto devido a dificuldade de construo,
que ao longo dos anos foram sendo ocupadas, em detrimento necessidade da vegetao anti-erosiva, ao bem ambiental e ao ecossistema que ali existia. So glebas
sujeitas a severas restries ambientais, mas com baixo valor econmico.
A Promotora de Justia de So Bernardo do Campo esclarece que as primeiras aes civis visando a paralisao da atividade ilegal e recuperao ambiental
54
Disponvel em: < http://www.sabesp.com.br/CalandraWeb/CalandraRedirect/?temp=4&proj=sabesp&p ub=T&db=&
docid=1A79663C3EE0D06D832571AE006ED94B>. Acesso em: 12 mai. 2007.
55
STAURENGHI, Rosangela. O trabalho da Promotoria de Meio Ambiente, Habitao e Urbanismo em So Bernardo do
Campo. In: ALFONSIN, Betnia. [et. Al.] Congresso BRASILEIRO DE DIREITO URBANSTICO, 2., 2002, Porto
Alegre. Anais... Porto Alegre: Evangraf, 2002. p. 326.
56
STAURENGHI, Ibidem, p. 326.
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atravs do desfazimento so de 1989. Decises judiciais no foram cumpridas pelos loteadores e administradores pblicos municipais, constando, algumas vezes,
obras pblicas para implementao de um bairro s vsperas das eleies.
Em ao conjunta, integrando os rgos de fiscalizao ambiental e as polcias civil e militar ambiental, loteamentos novos foram identificados e autuados, e
mesmo aps essas providncias, as obras prosseguiram, culminando com a demolio de um loteamento em fase de construo de casas em 1998.
A atitude drstica gerou efeitos positivos: foram raras as tentativas de implantao de novos loteamentos clandestinos. Para a Promotora, era necessrio
recuperar os loteamentos implantados e punir os envolvidos. Outro efeito gerado
foi a presena das comunidades na Promotoria, com medo de sofrerem o mesmo
tipo de sano do loteamento destrudo.
Por volta de 1998, uma deciso judicial que determinada a recuperao ambiental de um loteamento clandestino de grandes propores, passou a ser executada pelo municpio. Alm da demolio de algumas casas situadas em rea de
preservao permanente, a deciso determinava a criao de reas de permeabilidade. A comunidade local foi estimulada para a construo de caladas gramadas
e arborizao urbana. O resultado esttico proporcionado pelas caladas gramadas
estimulou a repetio espontnea pelos bairros vizinhos e o projeto transformouse em programa de governo municipal denominado Bairros Ecolgicos.57
Neste diapaso, mais que estimular a execuo de caladas e arborizao
urbana pela populao, visa informar e capacitar o morador da rea de proteo
sobre a importncia ambiental do local. Ao final, so formados Termos de Ajustamento de Conduta, entre moradores, Ministrio Pblico e Poder Pblico Executivo tendo por objetivo a recuperao ambiental e urbanstica dos assentamentos.
Em So Paulo, o primeiro compromisso de ajustamento de conduta previu
um congelamento de lotes, criao de reas de permeabilidade nas caladas, arborizao urbana e gesto de uma rea de preservao permanente do loteamento;
as discusses avanaram para a aquisio de reas livres, particularmente para
bairros que no contavam com reas verdes e para o tratamento de esgotos local, custados pelos prprios moradores, sendo que em comunidades em situaes
mais complexas foram estimuladas a contratarem projetos tcnicos de recuperao ambiental para a celebrao do termo.
Aconteceu uma sinergia entre o direito urbano e o direito ambiental, neste
caso do Municpio de So Bernardo do Campo. Houve a interao da comunidade
e ampla participao dos moradores no desenvolvimento da cidade sustentvel
que visa-se construir com as polticas pblicas. Obriga-se os envolvidos a discutirem o assunto, e mesmo gerando polmica, obrigam o debate de deveres e direitos
necessrios a um Estado baseado na democracia.
ALFONSIN, Betnia. [et. Al.]. O trabalho da Promotoria de Meio Ambiente, Habitao e Urbanismo em So Bernardo
do Campo. Congresso BRASILEIRO DE DIREITO URBANSTICO, 2., 2002, Porto Alegre. Anais... p. 325-333.
Porto Alegre: Evangraf, 2002. p. 327.
57
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380
7.5 Efetivao do Direito Moradia em rea de Preservao Permanente

Para que se exera o direito fundamental moradia, necessrio que sejam praticadas aes destinadas a combater e reduzir as desigualdades sociais
e territoriais, a combater e eliminar a pobreza, a promover a justia social, a
satisfazer os direitos fundamentais das pessoas de terem condies de vida
digna e a um meio ambiente sadio. No h como dividir essas funes entre
pessoas e grupos pr-estabelecidos uma vez que o seu objeto indivisvel meio
ambiente indivisvel.
Assim, tem-se por objetivo final neste trabalho, mostrar que uma interao
entre direitos fundamentais possvel, desde que haja esforo e cooperao simultneos. Sempre quando tratamos de coliso de princpios, o assunto tornase delicado e assim como h ambientalistas que defendem o ambiente acima de
qualquer coisa, tambm encontraremos pessoas com a convico firme, no que
diz respeito aos direitos humanos, segundo sempre as basilares da justia social e
dignidade da pessoa humana.
Saule cr que na medida que forem efetivadas, nas cidades brasileiras, as
diretrizes e instrumentos de poltica urbana, adotadas pelo Estatuto da Cidade,
sero recuperadas as reas de preservao ambiental. 58
No h como promover mudanas significativas e estruturais desse padro de
excluso social, segregao territorial, degradao ambiental e ilegalidade urbana
que caracteriza o processo de urbanizao no Brasil, se no for tambm mediante uma reforma do Direito, com o envolvimento sistemtico dos operadores do
Direito nas parcerias acadmicas e politico-institucionais que tem-se formado.59
So iniciativas de pessoas que tm uma viso mais integrada que tm condies de buscar nos rgos pblicos maneiras de efetivao desse direito previsto
na Constituio Federal.
Prope-se, inclusive, que para a soluo pacfica destes conflitos deve ser
aplicado o princpio das funes sociais da cidade de forma conjunta com os demais princpios voltados soluo de litgios e controvrsias, como o princpio da
igualdade e razoabilidade.
8.CONSIDERAES ARTICULADAS
8.1 Sendo a moradia uma das necessidades bsicas a todos os cidados, que
precisa ser atendida por meio da funo social da propriedade e sendo que esta
s satisfeita atendendo a necessidade dos cidados quanto h qualidade de
vida, que por sua vez alcanada por meio de um meio ambiente saudvel e
equilibrado, podemos concluir a partir da a forte vinculao existente entre
Fabris, 2004. p. 221.
59
FERNANDES, Edsio. A nova ordem jurdico-urbanstica no Brasil. In: FERNANDES, Edsio; ALFONSIN, Betnia.
Direito Urbanstico: estudos brasileiros e internacionais. Belo Horizonte: Del Rey, 2006. p. 5.
58
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381
os direitos moradia e meio ambiente e tentamos demonstrar que possvel

fazer com que haja uma inter-relao entre eles, de forma a conviver o homem
em harmonia com a natureza.
8.2 Parte-se da ideia de que numa rea de moradia situada em rea de Preservao Permanente, onde haja uma populao h muitos anos no local, criando para
os moradores uma identidade cultural e social, importante para sua atuao como
indvduo-cidado, pode chegar a ser uma rea de meio ambiente equilibrado e
saudvel, desde que com a integrao e as aes necessrias, tanto do governo, em
todos os seus nveis, quanto da comunidade e sociedade civil em geral, aplicandose ali o direito terra urbana, ao saneamento ambiental, infra-estrutura, ao servios pblicos, ao trabalho, ao lazer, s reas verdes, reflorestando-as, de acordo
com um plano ambiental adequado.
8.3 No exemplo de So Bernardo do Campo os prprios moradores, organizados
em associaes, buscaram informaes e custearam sua prpria rede de esgoto.
Juntamente com a Promotoria de Justia e Organizaes No Governamentais,
buscaram legalizar suas moradias. Mais que papis de posse, o significado de propriedade trouxe um sentido de pertencer localidade onde habitavam. Tornaramse cidados vistos tambm pelo municpio, pagando impostos e exercendo seus
direitos e deveres.
8.4 Nem sempre uma rea de Preservao Permanente pode ser restabelecida,
mas pode, sim, ser grandiosamente restaurada, se for implantados sistemas ambientalmente adequados para o desenvolvimento e educao ambiental.
8.5 O desenvolvimento da cidade somente poder ser considerado sustentvel
se estiver voltado para eliminar a pobreza e reduzir as desigualdades sociais.
Pensar na melhora do meio ambiente significa buscar o pleno entendimento do
objetivo de enfrentar as causas da pobreza, que afeta a maioria da populao
que vive nas cidades.60
60
PRESTES, Vansca Buzelato (Org.). Temas de Direito Urbano-Ambiental. Belo Horizonte: Frum, 2006. p. 43.
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RESPONSABILIDADE CIVIL AMBIENTAL DAS

MONTADORAS BRASILEIRAS DE VECULOS
AUTOMOTIVOS TERRESTRES E O PRINCPIO
DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
LADILSON COSTA MOITA
Mestrando em Direito Ambiental e Polticas Pblicas da

Universidade Federal do Amap Unifap, Bacharel e
Licenciado em Geografia e Bacharel em Direito/Unifap
e Scio do Instituto O Direito por um Planeta Verde
NICOLAU ELDIO BASSALO CRISPINO
Doutor em Direito Civil pela Usp, Professor Doutor do Curso

de Mestrado em Direito Ambiental e Polticas Pblicas e
do Curso de Graduao em Direito da Universidade
Federal do Amap Unifap, Procurador de Justia do Ministrio
Pblico do Estado do Amap e Scio da Abrampa
Associao Brasileira do Ministrio Pblico do Meio Ambiente
1. INTRODUO
A cincia jurdica desempenha uma importante funo que a de estruturar a produo humana de tecnologia, ao tentar adequ-la aos fins sociais e aos
valores ticos presentes na sociedade. Para isso, necessrio se faz discutir o uso
de descobrimentos cientficos e das inovaes tecnolgicas, e a consequente distribuio equilibrada dos recursos sociais e ambientais, o que nem sempre ocorre.
Nesse sentido, na busca de recuperar a destruio e os danos causados natureza, primando-se por um desenvolvimento que tenha o carter intergeracional
de preocupar-se com as geraes presentes e futuras, forma-se, recentemente, no
Brasil, uma conscincia protetora do meio ambiente. Surge com uma legislao
rigorosa, atribuindo punio ao infrator, bem como, obrigando-o reposio do
status quo na seara ambiental, a chamada responsabilidade civil ambiental, que
tem como um de seus fundamentos um princpio do Direito Ambiental alicerado
na Constituio Federal, o princpio do desenvolvimento sustentvel.
O caso da produo de veculos automotivos terrestres, pelas montadoras situadas no Brasil analisado a partir dos pressupostos que fundamentam
a responsabilidade civil ambiental e sua estreita correlao com o princpio do
desenvolvimento sustentvel. Inicia-se com as noes gerais de meio ambiente,
conceituando-se, em seguida, o termo responsabilidade civil ambiental, discor-
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rendo-se sobre o princpio do desenvolvimento sustentvel e demonstrando-se o

quadro de produo da indstria automobilstica nacional, apontando-se, ao final,
alternativas para minorar a produo efetivada sem o rigor mnimo de proteo
ao meio ambiente.
2. NOES GERAIS DE MEIO AMBIENTE
Edis Milar1 afirma que a expresso Meio Ambiente (milieu ambiant), ao
que lhe parece, foi utilizada pela primeira vez pelo naturalista francs Geoffroy de
Saint-Hilaire na obra tudes progressives dun naturaliste, de 1835, tendo sido
perfilhada por Augusto Comte em seu Curso de filosofia positiva.
Custdio2 ressalta que o vocbulo meio, substantivo do latim medium
(meio, centro, espao), significa o meio, ou o centro, a parte que se acha
equidistante dos diversos pontos de uma periferia ou de qualquer ponto de uma
rea que no seja nos extremos. O termo ambiente destaque nos comentrios
da autora, ao afirmar trata-se de um adjetivo do latim ambiens, proveniente do
particpio presente derivado do verbo ambire (latim), ou seja, andar ao redor,
rodear, cercar por todas as partes. Permanecendo a fidelidade semntica etimologia do vocbulo, na medida em que se pode entender ambiente como o mbito
em que vive o ser humano.
Observa-se que Custdio3 destaca que muitas tm sido as tentativas no sentido de oferecer uma noo ou definio satisfatria do meio ambiente, demonstrando-se a variao de noes correlatas, particularizadas em certos bens ali integrantes, diante de determinadas situaes genricas.
Milar4 nos lembra que no h acordo entre os especialistas sobre o que
seja meio ambiente. Nesse sentido, em sua obra Direito do Ambiente, buscou
examinar a expresso em suas diferentes acepes. Assim, passou a afirmar que
nenhum desses termos unvoco (detentor de um significado nico), mas ambos
so equvocos (mesma palavra com significados diferentes). Para ele, meio pode
significar: aritmeticamente, a metade de um inteiro; um dado contexto fsico ou
social; um recurso ou insumo para alcanar ou produzir algo. J ambiente pode
representar um espao geogrfico ou social, fsico ou psicolgico, natural ou artificial. No entanto, a expresso est consagrada na lngua portuguesa, pacificamente usada pela doutrina, pela lei e pela jurisprudncia de nosso Pas, que falam
em meio ambiente, em vez de ambiente apenas.
Na linguagem tcnica, de acordo com Bernard J. Nebel, citado por Milar, meio
ambiente a combinao de todas as coisas e fatores externos ao indivduo ou populao de indivduos em questo. Mais exatamente, constitudo por seres biticos e
1
MILAR, dis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprudncia, glossrio. 5. ed. ref., atual. e ampl., So Paulo: Editora
2
CUSTDIO, Helita Barreira. Responsabilidade civil por danos ao meio ambiente. Campinas/SP: Millennium,
2006, p. 360.
3
Ibid., p. 361.
4
Op. cit., p. 109/110.
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385
abiticos e suas relaes e interaes. No se traduzindo em mero espao circunscrito,

mas em uma realidade complexa, marcada por mltiplas variveis.
Juridicamente, temos duas perspectivas capazes de distinguir o conceito
mais usado de meio ambiente, uma estrita e outra ampla. Na viso estrita, Milar
aponta que o meio ambiente nada mais do que a expresso do patrimnio natural
e as relaes com e entre os seres vivos. Essa noo despreza aquilo que no diga
respeito aos recursos naturais. Em uma concepo mais ampla, vai alm dos limites estreitos fixados pela Ecologia tradicional, abrangendo toda a natureza original
(natural) e artificial, assim como os bens culturais correlatos.
Fiorillo5, verificando que a prpria terminologia empregada no termo meio
ambiente, relaciona-se a tudo aquilo que nos circunda, destaca que se costuma
criticar tal termo, porque pleonstico, redundante, em razo de ambiente j trazer
a idia de mbito que circunda, sendo desnecessria a complementao pela palavra meio. O autor enfatiza que o legislador infraconstitucional tratou de definir o
meio ambiente de acordo com o disposto no artigo 3, inciso I, da Lei n. 6.938/81,
a qual, com o advento da Constituio Federal de 1988, teve o seu conceito recepcionado, pelo fato da referida Constituio ter buscado tutelar no s o meio
ambiente natural, mas tambm o artificial, o cultural e o do trabalho.
Portanto, temos, no sentido jurdico (Lei 6.938/81, 2008), o meio ambiente
evidenciando-se como [...] o conjunto de condies, leis, influncias e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e rege a vida em
todas a suas formas..
Jos Afonso da Silva6 afirma que o objeto de tutela jurdica no tanto o
meio ambiente, considerado nos seus elementos constitutivos, uma vez que o Direito visa proteger a qualidade do meio ambiente, em funo da qualidade de
vida, optando o constituinte por estabelecer dois objetos de tutela ambiental: um
imediato, que a qualidade do meio ambiente; e outro mediato, que a sade,
o bem estar e a segurana da populao, que se vem sintetizando na expresso
qualidade de vida.
Em consideraes finais acerca do termo meio ambiente, Fiorillo7 destaca que a definio do termo ampla, tendo o legislador optado por trazer um
conceito jurdico indeterminado, a fim de criar um espao positivo de incidncia
da norma.
Tecendo suas observaes baseadas nas puras fontes latinas, Custdio8, chega a concluso de que o meio ambiente, expressando espao qualificado e juridicamente protegido de todos os lados, constitui expresso adequada no vernculo,
j pacificamente consagrada perante a doutrina, a lei, a constituio e a jurisprudncia de nosso Pas.
5
6
7
8
FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2008, p. 19.
SILVA, Jos Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 7 Ed. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 81.
Op. cit., p. 19.
Op. cit., p. 360.
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386
3. A RESPONSABILIDADE CIVIL
Para Lemos9, os contornos atuais da responsabilidade civil ocorreram no
direito francs, com o aperfeioamento das regras do direito romano, estabelecendo um princpio geral da responsabilidade civil, com o abandono ao critrio
da enumerao dos casos de composio obrigatria e generalizando o princpio
aquiliano de que a culpa, ainda que levssima, obriga a indenizar.
Silva10 enfatiza que a Responsabilidade Civil a expresso usada na linguagem jurdica, em distino a responsabilidade criminal ou penal. Designa a obrigao de reparar ou de ressarcir o dano, quando injustamente causado a outrem,
resultando da ofensa ou da violao de direito, que redunda em dano ou prejuzo
a outrem. No seu Vocabulrio Jurdico, o autor leciona ainda, que a expresso
universalizou-se, no somente para a distino da responsabilidade penal, mas
porque, embora derivada de crime ou delito, a responsabilidade civil trazida
discusso em juzo civil, onde indagada, litigada e decidida. No entendimento
dele, os princpios jurdicos em que se funda a responsabilidade civil, para efeito
de determinar a reparao do dano injustamente causado, provm da velha mxima romana inserta no neminem laedere (traduzindo: no lesar ningum).
Algumas vezes a expresso empregada para designar a responsabilidade
gerada pela inexecuo das obrigaes, que se tenham assumido contratualmente.
Esta responsabilidade, para Silva11, a propriamente contratual ou convencional,
distinguindo-se, por isso, da responsabilidade fundada no ato ilcito. Para o autor
a responsabilidade civil a que se apura para que se possa exigir a reparao civil,
que a pena imposta ao agente ou responsvel pelo ato ilcito.
Custdio12 salienta que a doutrina dominante, em matria de responsabilidade civil, defende que a sua fonte a violao de qualquer dever legal, de que
resulte prejuzo a outrem, quer se trate de violao de um direito subjetivo ou de
uma norma geral em virtude da qual surgiu o dever de ser respeitada por todos,
quer se trate da leso de um bem jurdico ou interesse legtimo por infrao legal
ou transgresso do dever geral do neminem laedere. Segundo ela, a responsabilidade civil consiste:
[...] na efetivao da reparabilidade abstrata do dano em relao a um sujeito
passivo da relao jurdica que se forma. A reparao e o sujeito passivo compem o binmio da responsabilidade civil, nada importando se o fundamento
a culpa, ou se independente desta. Pondo em evidncia o dano e a obrigao
de indenizar [...] (CUSTDIO, 2006, p. 107)
9
LEMOS, Patrcia Faga Iglecias. Direito Ambiental: responsabilidade civil e proteo ao meio ambiente. 2. ed. Reform. e
atual. da obra Responsabilidade civil por dano ao meio ambiente. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2008, p, 102.
10
SILVA, De Plcido e. Vocabulrio Jurdico - Atualizadores: Nagib Slaibi Filho e Glucia Carvalho. 26. ed. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2005. p. 1222.
11
Op. cit., p. 1223.
12
Op. cit., p. 107.
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387
Pontes de Miranda13 leciona que a teoria da responsabilidade pela reparao dos danos no se h de basear no propsito de sancionar, de punir, as culpas,
a despeito de se no atribuir direito indenizao por parte da vtima culpada.
Para ele, o fundamental no direito contemporneo est no princpio de que o dano
sofrido tem que ser reparado e a tcnica legislativa, partindo da causalidade, h
de dizer o critrio, na espcie, para se apontar o responsvel. A restituibilidade
que se tem por fito, afastando qualquer elemento de vingana. Custdio14,
citando Pontes de Miranda, discorre que a tcnica legislativa, de forma oportuna,
resolveu com atitudes inspiradas em exames a posteriori, os problemas que foram
surgindo. Ora se atende ao elemento volitivo de quem h de ser responsvel, ora
sua conduta, ora atividade perigosa ou dos seus dependentes, ora situao
mesma da coisa. A imputabilidade, a atribuio do dever de prestar indenizao,
nem sempre coincide com a antijuridicidade, pois nem sempre h o ato com ilicitude, havendo a responsabilidade pelo ato ilcito e a responsabilidade pelo risco.
preciso saber quais so os elementos fundamentais do suporte ftico.
O Cdigo Civil de 1916, apontava exclusiva consagrao a regra da responsabilidade civil fundada na culpa. Com a reformulao pelo Cdigo Civil de
2002, mais atento crescente complexidade das relaes presentes na moderna
sociedade brasileira, introduziram-se importantes modificaes nas normas que
disciplinam a responsabilidade civil, adotando um sistema dualista, incluindo a
responsabilidade sem culpa, baseada no risco da atividade.
O desenvolvimento industrial, o surto de progresso e a multiplicao dos danos acabaram por propiciar o surgimento de novas teorias, tendentes a possibilitar
maior proteo s vtimas, sendo que, nos ltimos tempos, vem ganhando terreno
a denominada teoria do risco que, sem substituir a teoria da culpa, cobre muitas
hipteses em que o apelo s concepes tradicionais se revela insuficiente para a
proteo da vtima.
Apontam-se duas teorias fundamentais, existentes no Direito Positivo brasileiro sobre a responsabilidade civil, quais sejam: a Teoria tradicional da responsabilidade subjetiva ou por culpa e a Teoria da responsabilidade objetiva ou por
risco, a fim de se reportar aos argumentos e aos preceitos relativos aos atos ilcitos
e lcitos, considerados, respectivamente, como fatos geradores de responsabilidade subjetiva ou objetiva, as quais sero utilizadas de parmetro para descortinar
uma terceira tendncia, denominada de ecltica, que sustenta a conciliao das
duas primeiras teorias na seara da responsabilizao civil ambiental.
Helita Barreira Custdio15 nos lembra que a Teoria tradicional da responsabilidade subjetiva ou por culpa, sustenta que no h responsabilidade sem culpa,
evidenciando que a obrigao de indenizar s se impe quando o agente, ilicitamente, causa prejuzo a outrem, quer intencionalmente (por dolo, como culpa
lato sensu), que por ao ou omisso culposa (culpa strito sensu, por negligncia,
13
MIRANDA, Pontes de. Tratado de Direito Privado Parte Especial. Direito das Obrigaes, v. 53, 3. Ed. So Paulo:
Editora Revista dos Tribunais/RT, 1984, p. 207.
14
Op. cit., p. 107.
15
Op. cit., p. 220 e 227.
13/05/09 14:47
388
imprudncia ou impercia). A autora cita ainda, que a Teoria da responsabilidade

objetiva ou por risco, sustenta que, ao invs de se basear na culpa, o fundamento
da responsabilidade se assenta em um risco.
Para Carlos Roberto Gonalves16, a teoria do risco se subsume na idia do
exerccio de atividade perigosa como fundamento da responsabilidade civil. J a
responsabilidade objetiva funda-se num princpio de eqidade, existente desde o
direito romano: aquele que lucra com uma situao deve responder pelo risco ou
pelas desvantagens dela resultante. O autor, afirma ainda, que a responsabilidade
civil se assenta, segundo a teoria clssica, em trs pressupostos: um dano, a culpa
do autor do dano e a relao de causalidade entre o fato culposo e o mesmo dano.
4. A ATUAL RESPONSABILIDADE CIVIL AMBIENTAL
No sistema jurdico brasileiro, segundo Lucas Abreu Barroso17, o critrio
de valorao da determinao da responsabilidade civil ambiental, estaria estabelecido no artigo 14, 1 da Lei n. 6.938/81, conforme a seguir transcrito: Sem
obstar a aplicao das penalidades previstas neste artigo, o poluidor obrigado,
independentemente de existncia de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade, trazendo-se,
claramente, a responsabilidade objetiva, em se tratando de reparao por dano
ambiental.
O disposto na mencionada lei, foi depois convalidado pela Constituio Federal de 1988, ao dispor genericamente no 3 do artigo 225, o seguinte: As
condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas, independente da obrigao de reparar os danos causados.
Barroso18 afirma que o princpio da responsabilidade, est intimamente
atrelado ao princpio do poluidor pagador. Pode-se depreender, ainda, a partir
de uma interpretao do transcrito dispositivo constitucional, que est alicerado na teoria do risco integral. Em virtude disso, o autor destaca que se est
diante de responsabilidade de natureza solidria, uma vez que devem ser aplicadas
subsidiariamente Lei n. 6.938/1981, as regras contidas no artigo 942, caput,
segunda parte e pargrafo nico, do Cdigo Civil, conforme transcrio:
Art. 942. Os bens do responsvel pela ofensa ou violao do direito de outrem
ficam sujeitos reparao do dano causado; e, se a ofensa tiver mais de um
autor, todos respondero solidariamente pela reparao.
Pargrafo nico. So solidariamente responsveis com os autores os co-autores e as pessoas designadas no art. 932.
16
GONALVES, Carlos Roberto. Responsabilidade civil. 9. ed. rev. de acordo com o novo Cdigo Civil (Lei n. 10.406,
de 10-1-2002). So Paulo: Saraiva, 2005, p. 7 e 4.
17
BARROSO, Lucas Abreu. A obrigao de indenizar e a determinao da responsabilidade civil por dano ambiental. Rio
de Janeiro: Forense, 2006, p. 83.
18
Ibid., p. 84.
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389
Descarta-se a necessidade, para fins de reparao, que a leso ao meio ambiente resulte de atividade ilcita, isto , mesmo em caso de licitude da atividade
desenvolvida tem-se o dever de indenizar caso se verifiquem os pressupostos da
responsabilidade civil em matria ambiental. Assim, que dis Milar19 afirma
que o abuso na utilizao de qualquer dos componentes passa a qualificar-se como
agresso ao meio ambiente.
Na leitura de Barroso20, a reparao por danos ambientais pode apresentar
uma vertente patrimonial de cunho econmico, bem como uma vertente extrapatrimonial de feio subjetiva, caracterizando-se essa diviso, como a classificao
do dano ambiental quanto a sua extenso. O fundamento legal dessas categorias estaria no artigo 1 da Lei n. 7.347/1985 (com a redao dada pela Lei n.
8.884/1994), o qual assim dispe: Art. 1. Regem-se pelas disposies desta Lei,
sem prejuzo da ao popular, as aes de responsabilidade por danos morais e
patrimoniais causados: I ao meio ambiente; (...).
H dois tipos de reparao dos danos ambientais atravs da responsabilidade
civil, quais sejam: a indenizao e a recomposio ao estado anterior (art. 225,
1, I, e 2, da Constituio Federal; art. 9, 2, da Lei n. 6.902/1981; em diversos
dispositivos da Lei n. 9.605/1998), que por sua vez, compreendem ainda dois setores, a reparao coletiva do dano ambiental e a reparao na esfera do patrimnio particular atingido. Barroso21 constata que h uma bifurcao na classificao
do dano ambiental, quanto a reparabilidade e aos interesses jurdicos envolvidos,
em dano ambiental coletivo e dano ambiental privado, ambos os casos disciplinados pela sistemtica do Direito Ambiental (Lei n. 6.938/1981).
No que tange competncia legislativa, Barroso22 aponta que sobre a responsabilidade, na seara do Direito Civil, competncia privativa da Unio legislar
sobre a matria (art. 22, I, da Constituio Federal). J a competncia para legislar
sobre responsabilidade por dano ao meio ambiente concorrente da Unio, dos
Estados e do Distrito Federal (art. 24, VIII, da Constituio Federal). Contudo,
isso no significa que os Estados e o Distrito Federal estejam autorizados a legislar ampla e irrestritamente acerca do tema, seno de forma suplementar ( 1 e
2, do art. 24, da Constituio Federal), para que no ofendam os pilares estabelecidos pela norma geral sobre o assunto, no caso o 1 do artigo 14 da Lei n.
6.938/1981.
5. O PRINCPIO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
A Conferncia das Naes Unidas sobre o Ambiente Humano, realizada em
Estocolmo em 1972, constituiu o primeiro grande frum internacional de discusso entre pases ricos e pobres e entre diferentes grupos de interesses. O debate
19
20
21
22
Op. cit., p. 897.

Op. cit., p. 84.
Op. cit., p. 87-88.
Op. cit., p. 84.
13/05/09 14:47
390
naquela conferncia centralizou-se no estabelecimento de um programa de conteno e preveno da poluio industrial, num quadro de equilbrio de prioridades entre o desenvolvimento econmico e a imprescindvel proteo ambiental.
Da Conferncia de Estocolmo que termina com uma forte declarao no sentido
se reduzir ao mnimo possvel as ameaas ambientais, resulta a criao do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) cuja misso a de tratar
exclusivamente das questes relativas gesto ambiental. Somente em 1987, a
partir da Comisso Mundial para o Ambiente e Desenvolvimento, presidida por
Gro Harlem Brundtland, primeira ministra da Noruega, foi que surgiu uma determinao efetiva de enfrentar as questes emergentes do necessrio equilbrio
entre desenvolvimento e ambiente.
Consolidando as concluses da comisso e, apesar de no ter sido pacificamente aceito, o Relatrio Brundtland constitui um documento fundamental
como princpio orientador das futuras estratgias de crescimento econmico e
de desenvolvimento humano. A degradao ambiental, at ento entendida como
resultado do desenvolvimento industrial, passa, a partir do Relatrio Brundtland,
a ser reconhecida como uma questo intrinsecamente associada espiral do declnio econmico e ecolgico. Pela primeira vez o mundo assume claramente, por
meio das Naes Unidas, que j no faz sentido dissociar as polticas de proteo
ambiental da necessria integrao com o desenvolvimento das populaes. A
poltica anterior que preconizava uma reduo substancial ou mesmo estagnao
do crescimento, agora substituda por uma dinmica de Desenvolvimento Sustentvel. Assim, vinte anos aps a conferncia de Estocolmo e discutindo a complexa dinmica entre o desenvolvimento econmico e a preservao ambiental,
a Conferncia do Rio (ECO-92) ou Conferncia da Terra, como passou tambm
a ser designada, representou um acontecimento sem precedentes, na conscientizao internacional para a necessidade do estabelecimento de uma verdadeira
poltica de desenvolvimento sustentvel global.
A Constituio Federal de 1988 define o meio ambiente como um bem
comum de toda a populao e atribui ao Estado e sociedade novas responsabilidades, dentro da qual, de acordo com o artigo 225, assim ficou disciplinado:
Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder
Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e
futuras geraes.
Fiorilo23 destaca como inadmissvel que as atividades econmicas se desenvolvam alheias ao fato de que os recursos ambientais no so inesgotveis. Devendo-se buscar a coexistncia harmnica entre economia e meio ambiente. Para
ele, o princpio do desenvolvimento sustentvel tem por contedo a manuteno
das bases vitais da produo e reproduo do homem e de suas atividades.
23
Op. cit., p. 27-28.
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391
Para Santos e Romeiro24, o direito ao desenvolvimento sustentvel baseado, essencialmente, em normas capazes de instrumentalizar polticas de desenvolvimento e consiste em trs metas indispensveis: a possvel conciliao entre
desenvolvimento, preservao do meio ambiente e melhoria da qualidade de vida.
Portanto, o desenvolvimento sustentvel consiste no crescimento econmico sem afetar (ou afetando minimamente, com os recursos da tcnica) o meioambiente, mantendo-o ecologicamente equilibrado para uma sadia qualidade de
vida para a gerao presente e para as futuras. O texto da Constituio Federal,
ao exigir meio-ambiente ecologicamente equilibrado, encontra antecedentes em
declaraes, tratados e convenes internacionais.
6. CONTEXTO DA INDSTRIA AUTOMOBILSTICA BRASILEIRA
No anurio da indstria automobilstica brasileira do ano de 200825, observase a evoluo na produo automobilstica nos ltimos cinqenta anos, onde se
pode constatar que ocorreu um grande salto nessa produtividade, pois, no ano de
1957, a produo nacional atingiu a marca de trinta mil, quinhentas e quarenta e
duas (30.542) unidades. No ano de 2007, cinqenta anos depois, a produo brasileira anual chegou a atingir a casa de dois milhes, novecentos e setenta e sete
mil e cento e cinquenta (2.977.150) unidades, resultantes da soma de automveis,
veculos comerciais leves, caminhes e nibus.
Apesar de parte dessa produo estar direcionada para o mercado de consumo
externo (exportaes), pela planilha apresentada do montante de licenciamento de
veculos novos (ANFAVEA, 2008, p. 64), verifica-se que, somente no ano de 2007,
o Brasil ultrapassou a casa de dois milhes de unidades novas de veculos licenciados (2.462.728), muito acima da marca do ano anterior de 2006, quando foram
licenciadas um milho e novecentas e vinte e sete mil, setecentas e trinta e oito unidades (1.927.738), o que representa um crescimento nacional, que em mdia ficou
na casa dos vinte e um, vrgula, setenta e dois pontos percentuais (21,72%).
A primeira vez que o Brasil ultrapassou a produo de dois milhes de unidades (2.069.703) foi em 1997, sendo que naquele ano, foram licenciadas um milho, novecentas e quarenta e trs mil, quatrocentos e cinquenta e oito (1.943.458)
unidades novas de veculos.
A ttulo de exemplo, no caso do Estado do Amap, o anurio26 da ANFAVEA aponta um crescimento no nmero de veculos novos licenciados, saltando
da casa das cinco mil oitocentos e oitenta e duas (5.882) unidades em 2006, para
sete mil e setenta e trs (7.073) unidades em 2007, nelas includos os automveis,
os veculos comerciais leves, caminhes e nibus, resultando em um acrscimo
24
SANTOS, Nivaldo dos & ROMEIRO, Viviane. Inovao Tecnolgica e Desenvolvimento Sustentvel: o papel das empresas. In.: Direito Ambiental e Desenvolvimento Sustentvel. Coordenadora Maria Cristina Vidotte Blanco Tarrega. So
Paulo: RCS Editora, 2007, p. 132.
25
ASSOCIAO NACIONAL DOS FABRICANTES DE VECULOS AUTOMOTORES ANFAVEA. Anurio da Indstria Automobilstica Brasileira. So Paulo, 2008, p. 54.
26
Op. cit., p. 74.
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392
de veculos novos licenciados em torno de vinte, vrgula vinte e cinco pontos

percentuais (20,25%), bem prximos da mdia nacional, que ficou no montante
aproximado dos vinte e um, vrgula setenta e dois pontos percentuais (21,72%),
conforme afirmado anteriormente.
Em trabalho publicado nos anais do 12 Congresso Internacional de Direito
Ambiental e 13 Congresso Brasileiro de Direito Ambiental, Vladimir Passos de
Freitas27 afirma que A indstria automobilstica encontra no Brasil mercado propcio ao seu desenvolvimento. A instalao de fbricas precedida de concesso
de benefcios fiscais. A produo acompanha o aquecimento da economia. O Jurista chega a essa concluso a partir da constatao de que a aquisio de veculos
facilitada por financiamentos que, muito embora longos (chegam a ter 7 anos de
durao), tm o atrativo das prestaes baixas. Para ele, Lucram as empresas, o
Estado, pelo recolhimento de tributos, os trabalhadores, face criao de milhares de empregos diretos e indiretos e, por fim, a populao, principalmente a de
menor poder aquisitivo, que tem acesso a veculos novos e modernos.
Freitas28 ressalta que o preo que se paga por esse desenvolvimento elevado, em razo das recentes dificuldades criadas com o aumento da frota de veculos, tais como, os congestionamentos nas cidades mdias e grandes do Brasil e o
aumento da poluio ocasionada pela emisso de gases poluentes pelo sistema de
escapamento dos veculos automotivos terrestres (carros, motos, etc), aliados aos
problemas relacionados ao sistema de transporte coletivo que insatisfatrio na
maioria das cidades.
Continuando sua anlise, Freitas destaca que:
O resultado do agravamento dos problemas do trnsito urbano, do ponto de
vista psicolgico, pouco conhecido. Mas evidente que o estresse agrava as
relaes humanas, com sensvel perda da cordialidade, solidariedade e outros
atributos do bom viver em sociedade. O prejuzo econmico tambm indescritvel, fruto de compromissos adiados e metas descumpridas. [...].(FREITAS,
2008, p. 510)
Para Freitas, o recrudescimento do problema importa em gastos elevados da rede pblica de sade com as vtimas da poluio atmosfrica.
O autor chega a citar como exemplo o Municpio de So Paulo, que veio
a adquirir um sensor de raios infravermelhos e ultravioletas que processa
imediatamente o nvel de poluio e, se este for superior ao permitido, tira
uma foto da placa do veculo, no com o fim de multar, mas com a inteno
de exigir uma nova avaliao no licenciamento anual e retirar do trnsito os
veculos poluidores.
27
FREITAS, Vladimir Passos de. Trfego de veculos, poluio e aquecimento global. In.: Congresso Internacional de Direito Ambiental Mudanas climticas, biodiversidade e uso sustentvel de energia. Coords. Antnio Herman Benjamin,
Eldio Lecey, Slvia Cappelli. So Paulo: Imprensa Oficial do Estado de So Paulo, 2008. 2v. vol. 1. p. 510.
28
Ibid., p. 510.
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393
De acordo com o jornal Folha de So Paulo29, o governo federal anunciou no

incio de novembro de 2008, em plena crise econmica mundial, a liberao de
quatro bilhes de reais do Banco do Brasil para os bancos das montadoras, para
irrigar o crdito do setor. Na mesma semana a Nossa Caixa, por determinao
do governo do Estado de So Paulo, tambm liberou quatro bilhes de reais com
o mesmo objetivo. Isso demonstra que a preocupao com a manuteno dos empregos no setor uma prioridade tanto do governo federal como dos governos
estaduais.
Avalia-se que essa seria uma boa oportunidade para condicionar a liberao
de crditos estatais ao respeito das normas ambientais, com as montadoras assumindo o compromisso de direcionarem os crditos para os veculos ecologicamente corretos, que estejam adaptados aos padres estabelecidos no Programa de
Controle da Poluio do Ar por Veculos Automotores (PROCONVE), com menor
consumo de combustvel e controle reduzido nas emisses de poluentes, baseados
no princpio do desenvolvimento sustentvel.
O PROCONVE foi institudo pela Resoluo do Conselho Nacional do Meio
Ambiente (CONAMA) n. 18 de 06 de maio de 1986, quando constatou-se que a
grave poluio ambiental dos grandes centros urbanos era causada, em grande
parte, pelos poluentes atmosfricos gerados pela queima de veculos automotivos.
O principal objetivo do programa visa reduzir os nveis de emisso de poluentes
dos veculos automotivos, incentivando o desenvolvimento de tecnologia nacional, tanto na engenharia automotiva, como em mtodos e equipamentos para a
realizao de ensaios e medies de poluentes. Para isso foi prevista a aplicao
de tecnologias e de sistemas que otimizassem o funcionamento dos motores para
proporcionar uma queima perfeita de combustvel e a conseqente diminuio das
emisses e do consumo de combustvel.
7. RESULTADOS PRELIMINARES DA INVESTIGAO
Verificou-se a falta de material de pesquisa relacionado diretamente ao assunto, principalmente, no que tange a responsabilidade civil ambiental das montadoras brasileiras de veculos automotivos terrestres pela emisso de gases poluentes na atmosfera da Terra.
A legislao nacional, quando trata da responsabilidade das montadoras e
dos fabricantes de combustveis, no estabelece sano para o descumprimento
dos prazos estabelecidos em lei para aes que visem reduo das emisses de
gases poluentes na atmosfera da Terra e ao equilbrio ecolgico.
Comprovou-se o aumento em mais de vinte pontos percentuais (20%) dos
novos veculos licenciados no Brasil e no Estado do Amap, de acordo com
dados da Associao Nacional dos Fabricantes de Veculos Automotivos, o que,
29
CAMACHO. Karen. Montadoras tm 300 mil veculos e R$ 12 bi parados nos ptios. Folha de So Paulo - Folha On
line. Dinheiro. 4 dez. 2008. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u475290.shtml> Acesso:
30 mar. 2009.
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394
por consequncia, amplia a margem de emisso de gases poluentes de efeito

estufa na atmosfera da Terra.
Inicialmente, procurou-se discorrer acerca dos conceitos bsicos que nortearam a pesquisa, trazendo-se as noes gerais sobre o meio ambiente, partindo
para a concepo do termo responsabilidade civil, discorrendo, em seguida, sobre
a atual responsabilidade civil ambiental e, ainda, acerca do princpio do desenvolvimento sustentvel.
Contextualizado o tema, abordou-se acerca da indstria automobilstica brasileira, fazendo a correlao entre a produo dos veculos automotivos e a poluio atmosfrica, onde ficou demonstrado o aumento significativo no Brasil e no
Estado do Amap da frota de veculos automotivos, por meio de dados da indstria automobilstica brasileira. Alm disso, foi exposto que a situao do aumento
na aquisio de veculos proporcionada pelo crdito prolongado em prestaes
ao consumidor e pelos incentivos concedidos s montadoras instaladas no Brasil.
Levantou-se como questo norteadora principal da elaborao desta tese, a
correlao entre a responsabilidade civil ambiental das montadoras de veculos
automotivos terrestres e o princpio do desenvolvimento sustentvel. Apontouse para adoo de polticas de fomento para o desenvolvimento de novas tecnologias que possam assegurar atividade industrial sustentvel das montadoras,
com respeito ao meio ambiente, buscando-se evitar o enfoque somente social da
gerao de empregos.
Constatou-se, ainda, como no caso das montadoras, que estas recebem incentivos ficais e financeiros para o incremento de sua produo, mas que o governo federal e os governos estaduais, como no caso do Estado de So Paulo, no
desenvolvem polticas pblicas que possam condicionar a produo automotiva
ao desenvolvimento de novas tecnologias que diminuam os impactos ao meio ambiente e a sade da populao, causados principalmente pelas emisses de gases
poluentes emitidos por veculos automotivos terrestres.
Nesse sentido, afirmar-se que possvel efetivar a responsabilidade civil
solidria ambiental das montadoras de veculos automotivos terrestres do Brasil,
pelos danos ambientais, em razo da emisso de gases poluentes, de acordo com
o ordenamento Constitucional e Infraconstitucional brasileiro, embasado principalmente no princpio do desenvolvimento sustentvel.
8.1 A Responsabilidade Civil Ambiental das montadoras brasileiras de veculos
automotivos terrestres, pelos veculos produzidos e colocados no mercado, em
razo das emisses de gases poluentes pelo seu sistema de escapamento, de natureza solidria, levando em considerao o ordenamento jurdico nacional;
8.2 As polticas pblicas de incentivo produo e comercializao de veculos
automotivos devem adotar o princpio do desenvolvimento sustentvel, visando direcionar crditos para a produo de veculos ecologicamente corretos,
13/05/09 14:47
395
adaptados aos padres estabelecidos no Programa de Controle da Poluio do Ar

por Veculos Automotores (PROCONVE), com menor consumo de combustvel e
controle reduzido nas emisses de poluentes;
8.3 Devem ser elaboradas normas com objetivo de impor s montadoras brasileiras de veculos automotivos terrestres, o implemento de aes especficas visando
o estudo acerca da utilizao de combustveis alternativos menos poluentes;
8.4 Deve-se exigir, por meio de normas gerais, a elaborao de polticas pblicas
incentivadoras de pesquisas que visem utilizao de combustveis menos poluentes, em substituio aos combustveis fsseis, bem como, a criao de tecnologias possibilitem reduzir as emisses de gases poluentes por veculos.
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REAS DE PROTEO AMBIENTAL

NO INTERIOR DE PROPRIEDADES RURAIS
REA DE PRESERVAO PERMANENTE
E RESERVA LEGAL
LUS ANTNIO COIMBRA BORGES
Doutorando em Manejo Ambiental no
Departamento de Cincias Florestais da
Universidade Federal de Lavras (UFLA)
JOS LUIZ PEREIRA REZENDE
Professor de Poltica e Legislao Florestal no Departamento de

Cincias Florestais da Universidade Federal de Lavras (UFLA)
LUIZ MOREIRA COELHO JNIOR
Doutorando em Cincias Florestais no Departamento de Cincias

Florestais da Universidade Federal de Lavras (UFLA)
1. Introduo
As vantagens competitivas do setor agrcola brasileiro influenciam diretamente a expanso da fronteira agropecuria e, consequentemente, na supresso
da vegetao natural e alterao dos ecossistemas. O presente trabalho busca colocar em um nico documento, os diversos aspectos da legislao ambiental para
a proteo de reas no interior das propriedades rurais. As normas legais que
tutelam estas reas foram definidas no segundo Cdigo Florestal Lei 4.771/65
ao criar locais representativos dos ecossistemas naturais denominados de reas
de Preservao Permanente (APP) e reas de Reserva Legal (RL).
A importncia do ambiente natural para a vida do homem vem, com o passar dos anos, aumentando a preocupao com a proteo e o uso adequado dos
ecossistemas naturais.
Sabe-se da importncia da adio de normas legais, contudo, apenas elas
no fornecem o amparo suficiente para garantir a conservao da natureza.
necessrio que haja, tambm, vontade poltica voltada participao e diviso
de responsabilidades entre os interesses governamentais, comunitrios e privados
quanto ao uso dos espaos territoriais e da biodiversidade a serem conservados.
O primeiro Cdigo Florestal Brasileiro data de 1934, classificava as florestas num todo, em quatro categorias: florestas protetoras, remanescentes, modelo
e de rendimento. Alm desta classificao, foram estabelecidas limitaes s propriedades privadas de acordo com a tipologia florestal nela existente e regulada a
explorao das florestas de domnio pblico e privado. Trazia tambm, a estrutura
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398
de fiscalizao das atividades florestais, as penas, infraes e as respectivas punies aos infratores (Kengen, 2001)1. Mesmo assim, era praticamente impossvel,
poca, monitorar os limites do territrio brasileiro.
Em 1965, no Segundo Cdigo Florestal, as reas privadas passaram a ser
protegidas pelas ento denominadas, Reserva Legal (RL) e reas de Preservao
Permanente (APP).
As reas de RL devem ser representativas do ecossistema no qual est inserida uma propriedade, variando de regio para regio no territrio brasileiro e, ao
contrrio das APPs, podem ser sujeitas a uso, mediante plano de manejo aprovado
pelo rgo ambiental competente, como por exemplo, a agro-silvicultura.
J as APPs, se referem s reas que devem ser mantidas intocadas, tanto
em propriedades pblicas, privadas, ou mesmo, no interior de cidades, porque se
tratam de reas de suma importncia para a manuteno do equilbrio ecolgico.
Por ser muito antigo datando de 1965, o Cdigo Florestal Brasileiro2 ainda
passa por alteraes, principalmente com a promulgao da Medida Provisria n
2.166-67 de 20013, que acresceu alguns dispositivos e alterou os arts. 1, 4, 14,
16 e 44 da Lei, que tratam especificamente das reas de RL e APP.
2. OBJETIVOS
O presente trabalho busca colocar em um nico documento, os diversos aspectos da legislao ambiental para a proteo de reas no interior das propriedades rurais.
3. MATERIAL E MTODOS
Este trabalho foi realizado por meio de uma pesquisa documental jurdica,
no qual foram analisados o Cdigo Florestal Brasileiro e alteraes posteriores,
que tratam das reas de proteo no interior de propriedades rurais.
A pesquisa bibliogrfica pode ser considerada o primeiro passo de toda pesquisa cientfica, buscando harmonizar os vrios pontos de vista, oferecendo assim
uma viso inteligente e til, sob o aspecto informativo, do problema em estudo.
4. RESERVA LEGAL
Como j descrito anteriormente, as reas de Reserva Legal so reas delimitadas no interior da propriedade, representativas do ecossistema no qual esto
inseridas e so passveis de interveno. Toda propriedade rural deve ter sua Reserva Legal, obedecendo aos requisitos da lei na regio em que se localiza. A rea
1
KENGEN, S.A. Poltica florestal brasileira: uma perspectiva histrica. In: Simpsio Ibero-Americano de Gesto e Economia Florestal. pg. 18 a 34. Porto Seguro, 2001.
2
Cdigo Florestal de 1965 Lei 4.771/65
3
Medida Provisria 2.166-67/01 Altera e acresce dispositivos ao Cdigo Florestal de 1965.
13/05/09 14:47
399
de Reserva Legal varia de regio para regio, segundo o Cdigo Florestal de 1965
(Lei 4.771/65) e alteraes feitas pela Medida Provisria 2.166-67/01.
A rea de Reserva Florestal Legal definida pela MP 2.166-67/01 como a
rea localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de
preservao permanente, necessria ao uso sustentvel dos recursos naturais,
conservao e reabilitao dos processos ecolgicos, conservao da biodiversidade e ao abrigo e proteo de fauna e flora nativas.
A MP 2.166-67/01 tambm trata da limitao do uso da propriedade rural,
da inalterabilidade de destinao e das condies de se estabelecer e de se recompor o seu percentual mnimo de proteo.
4.1 Averbao da Reserva Legal da Propriedade Rural
Em acepo ao artigo 225, da Constituio Federal de 1988, a criao
de reservas florestais legais e de espaos territorialmente protegidos (Unidades
de Conservao), serve como meio de assegurar o meio ambiente ecologicamente equilibrado, exercendo a funo de propiciar uma sadia qualidade de vida
populao.
O Cdigo Florestal j determina que, a rea de RL, dever ser instituda
pelo proprietrio da gleba, com a aprovao do rgo ambiental competente.
Assim, inegvel a responsabilidade da averbao, pelo proprietrio, das referidas reas legais.
A gleba dever ser averbada margem da inscrio da matrcula do imvel,
no registro de imveis competente, sendo vedada a sua alterao de destinao,
nos casos de transmisso, de desmembramento ou de retificao de rea. Uma vez
averbada, no se altera a destinao da RL.
Os rgos registradores dos imveis rurais, os cartrios de registro de imveis,
so obrigados, no momento de transferncia de domnio, cumprir a exigncia de
atendimento aos requisitos do Cdigo Florestal, no que tange a instituio da RL.
4.2 Tamanho da Reserva Legal
O art. 16 da MP 2.166-67/01 diz que as florestas ou qualquer forma de vegetao que se faz cobertura nativa de determinada rea, ressalvadas as situadas em
rea de preservao permanente, so suscetveis de supresso, desde que sejam
mantidas, a ttulo de reserva legal, no mnimo:
I - Oitenta por cento, na propriedade rural situada em rea de floresta localizada na Amaznia Legal;
A Amaznia Legal formada pelos Estados do Acre, Par, Amazonas, Roraima, Rondnia, Amap e Mato Grosso e as regies situadas ao norte do paralelo
13 S, dos Estados de Tocantins e Gois, e ao oeste do meridiano de 44 W, do
Estado do Maranho (Inciso VI, art. 1, MP 2.166-67/01).
II - Trinta e cinco por cento, na propriedade rural situada em rea de cerrado
localizado na Amaznia Legal, sendo no mnimo vinte por cento na propriedade e
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400
quinze por cento na forma de compensao em outra rea, desde que esteja localizada na mesma microbacia.
O antigo Cdigo Florestal de 1965 previa para a regio Norte, rea de Reserva Legal de 50% nas reas de florestas e de 20% no cerrado Amaznico. Com
a redao da MP 2.166-67 de 2001 (art. 16), essas reas foram alteradas para 80%
e 35% respectivamente, isto , se tornaram mais importantes na proteo dos ambientes naturais da regio Norte.
III- Vinte por cento, na propriedade rural situada em rea de floresta ou outras formas de vegetao nativa localizada nas demais regies do pas.
Nas demais regies do pas, ou seja, que no a regio Norte, a rea de Reserva Legal corresponde a vinte por cento da propriedade. Vale tambm, para
qualquer tipo de cobertura vegetal: cerrado, floresta, campo, qualquer cobertura
que seja, desde que fora da Amaznia Legal.
IV- Vinte por cento, na propriedade rural em rea de campos gerais, localizada em qualquer regio do Pas.
Este inciso redundante, pois quando comparado com o anterior, trata-se da
mesma porcentagem da rea da propriedade. O inciso III diz que a Reserva Legal
pode estar situada em rea de floresta ou outras formas de vegetao nativa.
Pode-se deduzir que outras formas valha para os campos gerais tambm. Sendo
de vinte por cento, a rea de Reserva Legal dos dois itens, bastava o inciso III.
4.3 Localizao da Reserva Legal da Propriedade
A localizao da reserva legal deve ser aprovada pelo rgo ambiental estadual competente ou, mediante convnio, pelo rgo ambiental municipal ou
outra instituio devidamente habilitada, devendo ser considerados, no processo
de aprovao, a funo social da propriedade, e os seguintes critrios, quando
houver:
O plano de bacia hidrogrfica: importante referenciar a propriedade no
seu contexto geogrfico, dentro da bacia hidrogrfica, e no unicamente;
O plano diretor municipal: o processo de ocupao urbana deve seguir as
normas preconizadas na Lei de Parcelamento e Uso do Solo Urbano (Lei
n 6.766/79) e Estatuto das Cidades (Lei n 10.257/01). As propriedades
prximas das reas urbanas devem merecer maior ateno, pois so mais
importantes na recarga do lenol fretico e manuteno da vazo dos crregos, que funcionam no abastecimento de gua;
O zoneamento ecolgico-econmico: merece ser dada ateno ao processo
de ocupao e avano da agricultura no Brasil. O Zoneamento deve estar
correlacionado com a aptido de uso das terras no Brasil. O Poder Executivo poder reduzir, para fins de recomposio na Amaznia Legal, a
Reserva Legal para at cinqenta por cento da propriedade. Pode tambm,
ampliar as reas de Reserva Legal em at cinqenta em qualquer regio do
Brasil. Para isso sero ouvidos o CONAMA, o Ministrio do Meio Ambiente e o Ministrio da Agricultura e do Abastecimento;
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401
O zoneamento ambiental: criao de Unidades de Conservao da Natureza;

A proximidade com outra Reserva Legal, rea de Preservao Permanente,
unidade de conservao ou outra rea legalmente protegida: evidentemente
que se uma rea de Reserva Legal estiver unida outra rea de proteo,
estar contribuindo mais para a maior diversificao, fluxo gnico, enfim,
manuteno do equilbrio do meio ambiente e, estar dando uma finalidade
mais que correta para a Reserva Legal4.
4.4 Procedimento para a Averbao da Reserva Legal
O proprietrio dever, obrigatoriamente, registrar a margem da inscrio
de matrcula do imvel, no registro de imveis competente, a averbao da Reserva Legal no interior de sua propriedade.
Para o processo de averbao, o proprietrio dever contratar um profissional habilitado (Engenheiro Florestal, Agrnomo) para confeccionar um Laudo de
Averbao de Reserva Legal da propriedade. Este laudo deve ser apresentado ao
rgo ambiental e, fica a cargo do tcnico do rgo ambiental (em MG, por exemplo, o responsvel o IEF) deferir ou no o laudo proposto.
Este laudo consta da caracterizao da vegetao da propriedade e da sua
situao de uso. Caso tenha algum fragmento de vegetao nativa no interior da
propriedade que esteja prximo de outra rea de Reserva Legal ou rea de Preservao Permanente, este dever ser proposto para constituir Reserva Legal, caso
no haja, o proprietrio dever seguir alguma das alternativas de recomposio da
Reserva Legal (prximo item).
Aprovada a averbao da Reserva Legal pelo rgo ambiental, fica vedada
a alterao de sua destinao e o proprietrio rural dever firmar um Termo de
Compromisso com o rgo ambiental estadual ou federal competente, contendo a
localizao da reserva legal, as suas caractersticas ecolgicas bsicas e a proibio de supresso de sua vegetao.
4.5 Alternativas de Recomposio e Compensao da Reserva Legal
O proprietrio que no tiver a extenso territorial nativa estabelecida pelos
critrios que especificam o tamanho da Reserva Legal nas diversas regies do
Brasil poder adotar as seguintes alternativas, isoladas ou conjuntamente:
I - Conduo da regenerao natural.
A regenerao deve ser autorizada pelo rgo ambiental estadual competente, quando sua viabilidade for comprovada por laudo tcnico, podendo ser exigido
o isolamento da rea.
II - Recomposio da reserva legal da propriedade mediante o plantio, a
cada trs anos, de no mnimo 1/10 da rea total necessria sua complementao,
MACHADO, P. A. L. Comentrios sobre a Reserva Florestal Legal Instituto de Pesquisas e Estudos florestais IPEF. 2003.
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402
com espcies nativas, de acordo com critrios estabelecidos pelo rgo ambiental
estadual competente.
Em MG, por exemplo, o Decreto n 43.710/04, que regulamenta a Lei Florestal Mineira n 14.309/02, especifica que a recomposio da Reserva Legal poder ser feita num prazo mximo de 36 meses (3 anos), apresentando-se mais
restritiva que a norma federal. Assim, a recomposio pode ser realizada mediante
o plantio com espcies nativas, visando restaurao do ecossistema original.
III - Compensao da Reserva Legal por outra rea equivalente em importncia ecolgica e extenso, desde que pertena ao mesmo ecossistema e esteja
localizada na mesma microbacia onde se situa a propriedade.
Na impossibilidade de compensao da reserva legal dentro da mesma
micro-bacia hidrogrfica, deve o rgo ambiental estadual competente aplicar o
critrio de maior proximidade possvel entre a propriedade desprovida de reserva
legal e a rea escolhida para compensao, desde que na mesma bacia hidrogrfica e no mesmo Estado, atendido, quando houver, o respectivo Plano de Bacia
Hidrogrfica.
A compensao deste dever ser submetida aprovao pelo rgo ambiental estadual competente, e pode ser implementada mediante o arrendamento de
rea sob regime de servido florestal ou reserva legal, ou aquisio de cotas de
reserva florestal de outras propriedades representativas da regio onde a vegetao
exceder os percentuais estabelecidos.
O proprietrio rural poder tambm, doar ao rgo ambiental competente,
rea localizada no interior de Parque Nacional ou Estadual, Floresta Nacional,
Reserva Extrativista, Reserva Biolgica ou Estao Ecolgica pendente de regularizao fundiria.
Poder ser instituda ainda, a Reserva Legal em regime de CONDOMNIO entre mais de uma propriedade, respeitado o percentual legal em relao a
cada imvel, mediante a aprovao do rgo ambiental estadual competente e as
devidas averbaes referentes a todos os imveis envolvidos. O regime de condomnio deve atender a todos os critrios relacionados extenso, localizao e
importncia ecolgica das propriedades averbadas.
4.6 Limitao do Uso da Reserva Legal
A Reserva Legal no pode ser suprimida, podendo apenas ser utilizada sob
regime de Manejo Florestal Sustentvel, ou seja, no se pode realizar o corte
raso nem o uso alternativo do solo. O corte raso um tipo de corte em que feita
a derrubada de todas as rvores, de parte ou de todo um povoamento florestal, deixando o terreno momentaneamente livre de cobertura arbrea e sem possibilidade
de regenerao para novos manejos. Nas reas de Reserva, tambm vedado o
lanamento de agrotxicos que tenham efeito similar ao de corte raso.
O uso alternativo do solo em que a retirada da vegetao natural feita
para dar lugar a uma nova cultura, expressamente proibida para as reas de RL.
Portanto, queles que utilizarem de forma imprpria a RL, sero severamente
punidos.
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403
4.7 Reserva Legal nas Pequenas Propriedades

Para assegurar a sobrevivncia econmica e social das propriedades e entendendo que sem esta sobrevivncia econmico-social o meio ambiente quase que
automaticamente depredado, o governo instituiu mecanismos legais que viabilizam o uso da pequena propriedade.
Entende-se por pequena propriedade rural ou posse rural familiar, quela explorada mediante o trabalho pessoal do posseiro e de sua famlia, admitida a ajuda
eventual de terceiro e cuja renda bruta seja proveniente, no mnimo, em oitenta
por cento, de atividade agroflorestal ou do extrativismo.
Nestas, o cumprimento da manuteno ou compensao da rea de reserva
legal podem ser computados plantios de rvores frutferas ornamentais ou industriais, ou ainda, espcies exticas cultivadas em sistema intercalar ou em consrcio com espcies nativas.
Estas propriedades possuem rea de, no mximo, cento e cinqenta hectares
na Amaznia Legal, cinqenta hectares no polgono das secas e trinta hectares nas
demais regies do pas.
importante salientar que a legislao diz que a averbao da RL na pequena propriedade ou posse rural familiar gratuita, devendo o Poder Pblico prestar
apoio tcnico e jurdico, quando se fizer necessrio a averbao da propriedade.
4.8 rea de Preservao Permanente no Clculo da Reserva Legal
Ser admitido, pelo rgo ambiental competente, o cmputo das reas relativas vegetao nativa existente em rea de Preservao Permanente no clculo
do percentual de Reserva Legal, desde que no implique em converso de novas
reas para o uso alternativo do solo, e quando a soma da vegetao nativa em rea
de Preservao Permanente e Reserva Legal exceder a:
I - Oitenta por cento da propriedade rural localizada na Amaznia Legal;
II - Cinqenta por cento da propriedade rural localizada nas demais regies
do pas;
III - Vinte e cinco por cento da pequena propriedade, cuja rea no supere:
a) Cinqenta hectares, se localizada no polgono das secas ou a leste do Meridiano 44 W, do Estado do Maranho; e
Trinta hectares, se localizada em qualquer outra regio do pas.
Mesmo sendo permitido o cmputo das reas de Preservao Permanente
no clculo da Reserva Legal, ainda permanece o regime de uso da APP, o qual no
se altera, mantendo-se a intocabilidade.
4.9 Propostas de Alterao da Reserva Legal
As propostas de alterao do Cdigo Florestal Brasileiro esto entre os pontos mais polmicos e difceis de serem discutidos no Congresso Nacional. H na
verdade, interesses distintos entre duas frentes a bancada ruralista e a ambien-
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404
talista. S para se observar o grau de complicao do tema, foram promulgadas

67 (sessenta e sete) Medidas Provisrias desde 1996, sendo a sexagsima stima,
considerada como Medida Provisria em transio, a qual at hoje tem fora de
Lei (MP 2.166-67 de 2001).
Os anos de 2000 e 2001 foram os mais conturbados no tocante a estas alteraes. Primeiro, o CONAMA sugeriu algumas mudanas no contedo, tendo
como composio da comisso que deliberou o documento, pessoas envolvidas
nas mais distintas reas, inclusive da bancada ruralista e de amplo debate com a
sociedade. Este documento tinha finalidade mais preservacionista, em relao ao
Cdigo Florestal original, principalmente no tocante s questes de Reserva Legal
e reas de Preservao Permanente. O segundo documento foi proposto pelo Deputado Federal Moacir Micheletto guiado pela Confederao Nacional de Agricultura (CNA), no qual defendia os interesses da bancada ruralista. Esta proposta
de reformulao do Cdigo Florestal tinha como ponto principal a incorporao
das reas de Preservao Permanente (no explorveis at ento) na Reserva Legal das propriedades, alm da reduo da rea de Reserva Legal na Amaznia podendo chegar a vinte por cento, se o zoneamento econmico-ecolgico inclusse
a propriedade como apropriada para a agricultura.
Segundo a Sociedade Brasileira de Silvicultura (SBS)5, o governo brasileiro, em defesa dos interesses da bancada ruralista, havia aprovado o texto do
Deputado Moacir Micheletto que reduzia as reas de Reserva Legal na regio
da Amaznia Legal. Contudo, prevaleceu no final com a edio da MP 2.16667 de 2001, a maior preocupao com o meio ambiente ao qual foi dada a
devida proteo legal, seguindo as propostas do CONAMA, conforme disposto
no quadro 1.
Quadro 1 - Alteraes do Cdigo Florestal desde 1965 na porcentagem de reas
destinadas a Reserva Legal.
rea
Cdigo
Florestal
de 1965
MP do
Governo de
96-00
Proposta
do
CONAMA
Proposta
dos
Ruralistas
MP vigente:
2.166-67 de
2001
Florestas da Amaznia
Cerrados da Amaznia
50%
20%
50 + 30%
20%
80%
35%
50%
25%
80%
35%
Cerrados fora da
Amaznia
20%
20%
20%
20%
20%
Florestas e demais
formas de vegetao em
qualquer lugar do pas
20%
20%
20%
25%
20%
Fonte: Alteraes feitas em quadro da SBS, 2000.
Sociedade Brasileira de Silvicultura (SBS). Discusses sobre rea de Preservao Permanente, Reserva Legal e Cdigo
Florestal. Jaguar, SP. 2000.
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405
5. REAS DE PRESERVAO PERMANENTE

rea de preservao permanente a rea protegida nos termos dos arts. 2e
3 do Cdigo Florestal, coberta ou no por vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a
biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bemestar das populaes humanas (Leis, 2005)
As reas de Preservao Permanente so reas que de acordo com a sua
localizao, devem ser mantidas protegidas, no sendo permitido o corte ou a
explorao da floresta ou da vegetao que a cobre.
Sobre as reas de Preservao Permanente, o Cdigo Florestal diz o seguinte:
Art. 2 Consideram-se de preservao permanente, pelo s efeito desta Lei,
as florestas e demais formas de vegetao natural situadas:
a) ao longo dos rios ou de qualquer curso dgua desde o seu nvel sazonal
mais alto em faixa marginal cuja largura mnima ser:
Quadro 2 - Larguras das APPs em relao s Larguras dos cursos dgua
Largura do curso dgua
Largura da APP
10 m
10-50 m
50-200 m
200-600 m
600 m
30 m
50 m
100 m
200 m
500 m
Estas larguras de reas ciliares devem ser entendidas para cada margem do
curso dgua. Deve-se observar aqui, o entendimento da lei (hermenutica), que
a exigncia legal abarca cursos dgua perenes ou intermitentes, naturais ou artificiais.
b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatrios dgua naturais ou artificiais;
Como o Cdigo Florestal no especifica qual a rea no entorno das lagoas,
lagos ou represas que devem ser mantidas a ttulo de matas ciliares, deixando
a questo muito subjetiva, o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA)
regulamentou a questo na Resoluo a seguir:
Resoluo CONAMA n 302, de 20 de maro de 20026.
O art. 3 desta Resoluo diz que constitui rea de preservao permanente,
a rea com largura mnima, em projeo horizontal, no entorno dos reservatrios
artificiais, medida a partir do nvel mximo normal de:
Resoluo CONAMA 302/02 - Dispe sobre os parmetros, definies e limites de reas de Preservao Permanente de
reservatrios artificiais e o regime de uso do entorno.
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406
I - trinta metros para os reservatrios artificiais situados em reas urbanas

consolidadas e cem metros para reas rurais;
II - quinze metros, no mnimo, para os reservatrios artificiais de gerao de
energia eltrica com at dez hectares, sem prejuzo da compensao ambiental.
III - quinze metros, no mnimo, para reservatrios artificiais no utilizados
em abastecimento pblico ou gerao de energia eltrica, com at vinte hectares
de superfcie e localizados em rea rural.
As discusses que tratam das larguras de reas ciliares no entorno das
lagoas e reservatrios artificiais so muito confusas, principalmente quando
defronte s legislaes estaduais que regulamentam tal questo. Em MG, por
exemplo, por haver uma quantidade significativa de Usinas Hidreltricas que
formam grandes reservatrios de gua, h muitas discusses sobre o estabelecimento das reas no entorno destas e, as distncias entre o leito maior sazonal
at o ponto em que se pode fazer o uso agrcola da propriedade, podem variar
entre 30 e 100 metros.
Nota-se que a percepo das normas por muitos juristas, pode guiar a interpretaes mais e menos preocupadas com o meio ambiente. Algumas pessoas,
mesmo no deixando claro, definem como rea ciliar no entorno de Reservatrios
Hidreltricos 30 metros interpretao da Lei Florestal Mineira , enquanto a
Resoluo do CONAMA deixa claro que dever ser respeitada uma faixa de 100
metros. Acredita-se que, em obedincia ao esprito da norma de proteo da natureza, deve-se adotar o que fora preconizado naquela que mais protege, instituindo
ento, uma faixa de 100 metros nos reservatrios hidreltricos.
c) nas nascentes, ainda que intermitentes, e nos chamados olhos dgua,
qualquer que seja sua situao topogrfica, num raio mnimo de 50 (cinqenta) metros de largura.
Das oito alneas enumeradas neste artigo, as trs primeiras podem ser agrupadas visando a proteo das guas, e as outras cinco, podem ser consideradas,
visando a proteo do solo.
As trs primeiras alneas tratam, especificamente, da proteo das guas e
podem ser chamadas, tambm, por reas ciliares. Estas, so de suma importncia
para a proteo dos mananciais e cursos dgua. Possuem funes hidrolgicas
imprescindveis para sua conservao, como segue:
Estabilizam a rea crtica, que so as ribanceiras dos rios;
Contribuem para a estabilidade trmica dos cursos dgua;
Atuam na diminuio e filtragem do escoamento superficial;
Aumentam a capacidade de recarga do lenol fretico;
Impedem a contaminao da gua por resduos txicos agrcolas;
Contribuem para a formao de ambientes adequados ao desenvolvimento
da fauna aqutica e terrestre;
Preservam as espcies florestais raras ou em risco de extino.
d) no topo de morros, montes, montanhas e serras;
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407
A Resoluo CONAMA 303, de 20 de maro de 20027, traz algumas definies sobre como entender melhor a aplicao destas APP.
Define morro, montanha e linha de cumeada.
Morro a elevao do terreno com cota do topo em relao base entre cinqenta e trezentos metros e encostas com declividade superior a trinta por cento
(aproximadamente dezessete graus) na linha de maior declividade.
Montanha a elevao do terreno com cota em relao base superior a
trezentos metros.
Linha de cumeada a linha que une os pontos mais altos de uma seqncia
de morros ou de montanhas, constituindo-se no divisor de guas.
Alm das definies, diz que a rea de preservao permanente deve ser
no topo de morros e montanhas, em reas delimitadas a partir da curva de nvel
correspondente a dois teros da altura mnima da elevao em relao base.
Tambm, diz que as APPs devem ser nas linhas de cumeada, em rea delimitada a
partir da curva de nvel correspondente a dois teros da altura, em relao base,
do pico mais baixo da cumeada, fixando-se a curva de nvel para cada segmento
da linha de cumeada equivalente a mil metros.
e) as encostas ou partes destas, com declividade superior a 45, equivalente
a 100% na linha de maior declive.
Nas encostas com declividade superior a 45 deve-se sempre manter a vegetao intocada, pois a sua retirada proporciona problemas srios ao solo, como
deslizamentos e eroso. Nas reas urbanas de grandes cidades, o processo de urbanizao de encostas uma questo que tem sido debatida constantemente. O
perigo vida do homem que ocupa estas reas uma realidade mostrada frequentemente nos noticirios, aterrando casas e matando pessoas.
Aliado a uma proibio de ocupao de uma APP, o poder pblico precisa
disponibilizar uma poltica de ocupao dos solos, visando segurana e bemestar da populao. Pargrafo nico deste artigo, especifica o procedimento para
as reas urbanas.
f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
A Resoluo CONAMA 303 de 2002, define restinga como depsito arenoso paralelo linha da costa, de forma geralmente alongada, produzido por processos de sedimentao, onde se encontram diferentes comunidades que recebem
influncia marinha, tambm considerada comunidades edficas por dependerem
mais da natureza do substrato do que do clima. Na cobertura vegetal nas restingas
ocorrem mosaico, e encontra-se em praias, cordes arenosos, dunas e depresses,
apresentando, de acordo com o estgio sucessional, estrato herbceo, arbustivos e
arbreo, este ltimo mais interiorizado.
Resoluo CONAMA 303/02 - Dispe sobre parmetros, definies e limites de reas de Preservao Permanente.
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408
A rea de Preservao Permanente em restinga seguindo as instrues desta

Resoluo, deve respeitar:
a) uma faixa mnima de trezentos metros, medidos a partir da linha de preamar mxima;
b) qualquer localizao ou extenso, quando recoberta por vegetao com
funo fixadora de dunas ou estabilizadora de mangues.
g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em projees horizontais.
Ainda, a Resoluo CONAMA 303 de 2002, define tabuleiro ou chapada
como paisagem de topografia plana, com declividade mdia inferior a dez por
cento, aproximadamente seis graus e superfcie superior a dez hectares, terminada
de forma abrupta em escarpa, caracterizando-se a chapada por grandes superfcies
a mais de seiscentos metros de altitude.
h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja
a vegetao.
No Brasil, as reas que ultrapassam de 1800 metros de altitude, qualquer
que seja a cobertura vegetal existente, so consideradas APP, ou seja, so restritas
de uso.
Pargrafo nico: No caso de reas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos permetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, em todo o territrio abrangido, observar-se-
o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os
princpios e limites a que se refere este artigo.
A questo das reas de preservao permanente e as reas urbanas esto
entre as interfaces mais mal trabalhadas na legislao ambiental8.
O estabelecimento de limite mnimo menos rigoroso para as reas urbanas,
proposta constante de alguns dos projetos de lei em tramitao, desaconselhvel
do ponto de vista do meio ambiente, mas no totalmente desprovido de justificativa.
A melhor soluo tcnica, no apenas em reas urbanas, mas tambm em
reas rurais, passaria por uma anlise caso a caso, a partir de um plano de ocupao da bacia hidrogrfica, no qual fossem analisados os regimes hdricos, a
geologia, as atividades econmicas e sociais.
Para aplicar o que diz anteriormente, fica o municpio responsvel em elaborar
um plano diretor (municpios acima de 20 mil habitantes) e obedecer aos critrios
segundo a Lei de Parcelamento de Uso do Solo Urbano (Lei n 6.766, de 19 de
dezembro de 1979) e Estatuto das Cidades (Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001).
ARAJO, S. M. V. G. As reas de Preservao Permanente e a Questo Urbana. Braslia: Cmara dos Deputados, 2002.
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409
Ainda so consideradas como APP, as reas descritas no artigo 3 do Cdigo

Florestal.
Art. 3 Consideram-se, ainda, de preservao permanente, quando assim
declaradas por ato do Poder Pblico, as florestas e demais formas de vegetao
natural destinadas:
a) a atenuar a eroso das terras;
b) a fixar as dunas;
c) a formar faixas de proteo ao longo de rodovias e ferrovias;
d) a auxiliar a defesa do territrio nacional a critrio das autoridades militares;
e) a proteger stios de excepcional beleza ou de valor cientfico ou histrico;
f) a asilar exemplares da fauna ou flora ameaados de extino;
g) a manter o ambiente necessrio vida das populaes silvcolas;
h) a assegurar condies de bem-estar pblico.
O artigo 3 do Cdigo Florestal considera APP as reas que apresentem riscos, que servem de proteo ou que asseguram o bem-estar da populao. O Poder
Pblico poder instituir ou declarar APP, mediante Ato do Poder Pblico, uma
rea de significativa importncia de preservao. Como por exemplo, pode-se citar o entorno de uma vooroca ou uma floresta de excepcional valor cientfico.
Contudo, o Ato do Poder Pblico deve especificar a importncia da criao de
determinada APP.
5.1 Casos de Supresso das reas de Proteo Permanente
O regime de proteo das APP bastante rgido, onde retratam que so ambientes que devem ser intocados. Porm, h uma exceo, que retratado no art.
4 do Cdigo Florestal alterado pela Medida Provisria 2.166-67 de 2001.
Art.4 A supresso de vegetao em rea de Preservao Permanente somente poder ser autorizada em caso de utilidade pblica ou de interesse social,
devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo prprio,
quando inexistir alternativa tcnica e locacional ao empreendimento proposto.
1A supresso de que trata o caput deste artigo depender de autorizao
do rgo ambiental estadual competente, com anuncia prvia, quando couber,
do rgo federal ou municipal de meio ambiente, ressalvado o disposto no 2
deste artigo.
2 A supresso de vegetao em rea de preservao permanente situada
em rea urbana depender de autorizao do rgo ambiental competente, desde
que o municpio possua conselho de meio ambiente com carter deliberativo e
plano diretor, mediante anuncia prvia do rgo ambiental estadual competente
fundamentada em parecer tcnico.
3 O rgo ambiental competente poder autorizar a supresso eventual
e de baixo impacto ambiental, assim definido em regulamento, da vegetao em
rea de preservao permanente.
4O rgo ambiental competente indicar, previamente emisso da autorizao para a supresso de vegetao em rea de preservao permanente, as medidas mitigadoras e compensatrias que devero ser adotadas pelo empreendedor.
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410
5A supresso de vegetao nativa protetora de nascentes, ou de dunas

e mangues, de que tratam, respectivamente, as alneas c e f do art. 2 deste
Cdigo, somente poder ser autorizada em caso de utilidade pblica.
6Na implantao de reservatrio artificial obrigatria a desapropriao
ou aquisio, pelo empreendedor, das reas de preservao permanente criadas
no seu entorno, cujos parmetros e regime de uso sero definidos por resoluo
do CONAMA.
7 permitido o acesso de pessoas e animais s reas de preservao
permanente, para obteno de gua, desde que no exija a supresso e no comprometa a regenerao e a manuteno em longo prazo da vegetao nativa. (NR)
Considera-se de utilidade pblica e, ou, interesse social9:
Art. 1. IV - utilidade pblica:
a) as atividades de segurana nacional e proteo sanitria;
b)as obras essenciais de infra-estrutura destinadas aos servios pblicos de
transporte, saneamento e energia; e
c)demais obras, planos, atividades ou projetos previstos em resoluo do
Conselho Nacional de Meio Ambiente-CONAMA;
V-interesse social:
a)as atividades imprescindveis proteo da integridade da vegetao nativa, tais como: preveno, combate e controle do fogo, controle da eroso,
erradicao de invasoras e proteo de plantios com espcies nativas, conforme resoluo do CONAMA;
b)as atividades de manejo agroflorestal sustentvel praticada na pequena
propriedade ou posse rural familiar, que no descaracterizem a cobertura
vegetal e no prejudiquem a funo ambiental da rea; e
c)demais obras, planos, atividades ou projetos definidos em Resoluo do
CONAMA.
Mesmo sendo em rea urbana, a supresso da APP depende de aprovao
dos rgos ambientais e somente permitida em caso de atividade de baixo impacto, mediante plano diretor, dentro dos limites previstos no Cdigo Florestal,
com medidas mitigadoras e compensatrias.
Com a disposio da Resoluo CONAMA n 369 de 200610, foi estabelecido alguns casos excepcionais para a interveno em APP. Esta Resoluo descreve algumas atividades de baixo impacto ambiental que podero ser realizadas sem
estudos tcnicos para a interveno ou supresso proposta.
As atividades de baixo impacto so: abertura de vias de acesso interno e
construo de pontes necessrias para a travessia de um curso dgua praticado
em pequena propriedade ou posse rural familiar; implantao de trilhas para desenvolvimento de ecoturismo; implantao de corredor de acesso de pessoas e
animais para a obteno de gua; construo de rampa de lanamento de barcos
e pequeno ancoradouro; construo e manuteno de cercas de divisa de proprie-
Medida Provisria 2.166-67/01 Altera e acresce dispositivos ao Cdigo Florestal de 1965.

Resoluo CONAMA 369/06 - Dispe sobre os casos excepcionais, de utilidade pblica, interesse social ou baixo
impacto ambiental, que possibilitam a interveno ou supresso de vegetao em rea de Preservao Permanente - APP
9
10
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dades, entre outros, desde que menor que 5% (cinco por cento) da APP impactada
localizada na posse ou propriedade.
5.2 Artigo 18 do Cdigo Florestal
Diz o seguinte: nas terras de propriedade privada, onde seja necessrio o
florestamento ou o reflorestamento de preservao permanente, o Poder Pblico
Federal poder faz-lo sem desapropri-las, se no o fizer o proprietrio.
1 Se tais reas estiverem sendo utilizadas com culturas, de seu valor dever ser indenizado o proprietrio.
2 As reas assim utilizadas pelo Poder Pblico Federal ficam isentas de
tributao.
O que se v no Brasil que o Poder Pblico delibera um artigo de uma Lei
de difcil implementao, visto que falta infraestrutura e pessoal treinado para
fiscalizao das reas de Preservao Permanente por todo o Brasil. No se tem
recurso para promover o florestamento ou o reflorestamento dessas reas, menos
ainda para indenizar os proprietrios que as utilizam. A idia da Lei boa, mas
deve-se levar em conta a exeqibilidade desta para os padres brasileiros. A legislao ambiental brasileira uma das mais bem elaboradas, porm, tem pontos
incoerentes com a realidade, pois exige da sociedade e das instituies comportamentos e atitudes que elas no conseguem cumprir.
A Lei diz no Brasil, que aqueles que conservam, preservam e recuperam as
reas de preservao permanente tero preferncia em projetos oficiais de assistncia tcnica, de construo de infra-estrutura, como eletrificao rural, estradas
e pontes, de crditos rurais e iseno de Imposto Territorial Rural (ITR), correspondente ao tamanho das reas de conservao e preservao.
No entanto, o que existe de significativo nesses incentivos apenas a iseno do ITR. Porm, os clculos demonstram que o valor desta iseno muito
pequeno, comparado com o custo de oportunidade de uso dessas reas, ou seja, o
valor por hectare que uma propriedade deixa de recolher de imposto por manter
sua rea de mata ciliar, menor do que aquele que ela auferiria se explorasse este
mesmo hectare com uma atividade agropecuria ou silvicultural.
Nos EUA, os produtores so, alm de isentos de impostos, beneficiados por
programas de subsdios financeiros e ainda incentivados a adotar planos de manejos
estabelecidos por zoneamentos florestais que visem ao uso racional dessas reas11.
6.1 obrigao dos proprietrios de imveis rurais, assim definidas no Cdigo
Florestal (Lei 4.771/65 e alteraes feitas pela MP 2.166-67/01) manterem, em
11
VALVERDE, Sebastio Renato ; SOUZA NETO, Durval de ; PEREIRA, Ronaldo de Oliveira; FONSECA, nio Marcos Brando. Comparao entre as legislaes sobre reas de preservao permanente do Brasil, Canad, EUA, Sucia e
Finlndia. Belo Horizonte: CEMIG, 2001.
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suas propriedades, as reas relativas preservao permanente e reserva legal

que, uma vez averbada, vedada a alterao de destinao.
6.2 As reas de RL so reas que devem ser preservadas no interior das glebas
rurais, representativas do ecossistema o qual esto inseridas, que podero ser utilizadas mediante plano de manejo aprovado pelo o rgo ambiental, desde que no
haja total interveno, ou seja, no seja feito o uso alternativo do solo.
6.3 As APP so definidas como intocveis, com exceo, quando requerer utilidade pblica, interesse social ou atividade de baixo impacto, comprovando-se
inexistncia de alternativas tcnicas ou locacionais justificando tal interveno.
6.4 A Lei no distingue para as APP reas com cobertura ou sem cobertura vegetal. Qualquer que seja o local estabelecido por lei como APP independe se h ou
no vegetao que o cobre.
6.5 rgos estaduais de meio ambiente podem apresentar-se mais restritivos em
relao proteo e ao uso das APP e RL no interior das propriedades rurais em
relao normatizao federal. A Constituio Federal de 1988 pode permitirlhes legislar concorrentemente unio desde que no sejam editadas normas
mais permissivas.
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EDUCAO AMBIENTAL, COMPLEXIDADE

E DIREITO: NOVOS CAMINHOS DE
PERCEPO DOS DESASTRES NATURAIS
LUIZA LANDERDAHL CHRISTMANN
Acadmica / Curso de Direito da
Universidade Federal de Santa Maria
Bolsista Pibic/Cnpq
LUIZ ERNANI BONESSO DE ARAUJO
Prof. Doutor / Curso de Direito da Universidade

Federal de Santa Maria
1. Introduo
Infelizmente, facilmente observvel na mdia atual que a ocorrncia de
srios desastres naturais tem retirado, de modo imediato, a vida de milhares de
pessoas por ano, situao que dramatizada pelas mortes decorrentes de doenas epidmicas que tm suas condies de contgio facilitadas pelo caos social
resultante dos danos ocasionados. Tal situao infringe essencialmente o direito
vida, um dos primeiros direitos a ser definido como fundamental do ser humano constante do artigo 3 da Declarao Universal dos Direitos Humanos e
positivado na Constituio Federal do Brasil no artigo 5 alm do fundamento
que determina o respeito dignidade da pessoa humana, presente em todo o
texto da referida Declarao e insculpido no artigo 1, III, da Carta Magna. Ao
final, nota-se que os referidos desastres geram consequncias graves sobre o
meio ambiente, aumentando, muitas vezes, seu equilbrio e degradao, alm
de prejudicar o desenvolvimento dos demais seres vivos.
Por esse motivo, indispensvel pensar maneiras que de fato visem
soluo dessa questo; mister encontrar alternativas que busquem na origem
do problema uma mudana de pensamento capaz de embasar aes aptas a
evitar a ocorrncia de novos desastres naturais, considerando-os como uma
dificuldade a ser vencida a longo prazo. Nessa esteira, o presente trabalho inicia salientando a relao existente entre a atuao humana e os fatos naturais
em questo; posteriormente, vislumbra a necessidade de construo de um
novo paradigma que modifique o agir humano e, por fim, identifica o instrumento apto a possibilitar essa mudana de atuao que resulte em proteo
vida planetria.
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2. O problema dos desastres naturais em sua origem

Desde o incio dos tempos, mesmo antes da existncia do ser humano como
homo sapiens, ocorreram fenmenos naturais que alteraram a configurao das
terras, interferiram no clima, geraram a formao de diversos tipos de rochas,
extinguiram e fizeram surgir diferentes espcies vegetais e animais; foram essas
mudanas que levaram configurao do Planeta Terra e da vida na forma como
(ainda) a temos hoje. No Perodo Jurssico, as temperaturas eram bem mais elevadas, o nvel do mar sofreu alteraes; tivemos o surgimento dos dinossauros e, ento, sua extino. Posteriormente, a Terra sofreu um grave resfriamento, causando
a formao de grandes extenses de gelo, perodo conhecido como a Era Glacial,
quando surgiram os primeiros homindeos1.
Assim, pode-se observar que o Planeta Terra sofreu muitas modificaes
antes de possuir a atual formatao, com as diversas espcies de seres vivos existentes, o que certamente conduziu morte de muitos seres e extino de diversas
espcies. Tal fato utilizado como argumento por cientistas e chefes de Estado
para justificar as mudanas, especialmente climticas, extremamente rpidas que
esto ocorrendo no mundo, e assim autorizar o desenvolvimento insustentvel que
praticam; alguns afirmam que o aquecimento global seria uma farsa2. Todos esses
argumentos levantados simplesmente negligenciam pesquisas realizadas em nvel
mundial, tendo-se como exemplo os Relatrios do Painel Intergovernamental sobre Mudana Climtica, que esclareceram muitos aspectos a respeito das origens3
e das consequncias4 que as alteraes no clima podem trazer para o Planeta Terra.
No entanto, alm de todas as pesquisas realizadas at hoje, que apenas reforam o conhecimento sobre a degradao ambiental que possvel observar no
cotidiano, necessrio considerar o aumento significativo do nmero de mortes
de seres humanos por desastres naturais5 que ocorreu no sculo XX, em comparao com os anteriores, e a elevao paulatina deste nmero nos ltimos anos.
Estatsticas demonstram que, considerando os desastres naturais ocorridos entre
1
BRITO, Elias Avancini de; FAVARETTO, Jos Arnaldo. Biologia: Uma Abordagem Evolutiva e Ecolgica. So Paulo:
Moderna, 1997, Vol. 1.
2
H, atualmente, na mdia online, o vdeo de um programa britnico que se intitula A grande farsa do aquecimento global. Pode ser encontrado no site: http://www.youtube.com/watch?v=RDzuXPM1W3k. Acesso em: 12 mar 2009.
3
Destaca-se o seguinte trecho: A concentrao de dixido de carbono, de gs metano e de xido nitroso na atmosfera global tem aumentado marcadamente como resultado de atividades humanas desde de 1750, e agora j ultrapassou em muito
os valores da pr-industrializao determinados atravs de ncleos de gelo que estendem por centenas de anos (veja fig.
SPM-1). O aumento global da concentrao de dixido de carbono ocorre principalmente devido ao uso de combustvel
fssil e a mudana no uso do solo, enquanto o aumento da concentrao de gs metano e de xido nitroso ocorre principalmente devido agricultura (sic). ONU, Grupo de Trabalho I. Relatrio do Painel Intergovernamental sobre Mudana
Climtica - Mudana climtica 2007: a base da cincia fsica, Paris, 2007. Acesso em: 12 fev 2009.
4
Destaca-se o seguinte trecho: Varias mudanas climticas no longo prazo tm sido observadas em continentes, regies e oceanos. Isto inclui mudanas na temperatura e no gelo do rtico, mudanas na quantidade de precipitao em todo lugar, mudana
na salinidade dos oceanos, mudana dos patres de vento e aspectos de clima extremo como as secas, a precipitao forte, as
ondas de calor e a intensidade de ciclones tropicais (sic). ONU, Grupo de Trabalho I. Relatrio do Painel Intergovernamental
sobre Mudana Climtica - Mudana climtica 2007: a base da cincia fsica, Paris, 2007. Acesso em: 12 fev 2009.
5
Desastre natural o resultado de eventos adversos, naturais ou provocados pelo homem, sobre um ecossistema vulnervel, causando danos humanos, materiais e ambientais e consequentes prejuzos econmicos e sociais. BRASIL. Resoluo n 2, Poltica Nacional de Defesa Civil. Braslia: Dirio Oficial da Unio, 1995. Disponvel em: http://www.defesacivil.
gov.br/politica/index.asp. Acesso em: 17 mar 2009.
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1330 d.C e 1900 d.C (sculo XIV at final do sculo XIX) e os ocorridos durante
o sculo XX at o ano 2008, o nmero de mortes por desastres naturais neste
perodo ligeiramente superior que naquele; ou seja, em seis sculos ocorreram
menos mortes por tal causa que em um sculo e alguns anos6. Ainda, tem-se que
o nmero de mortes devido a esse motivo em 2008 foi de quase 236 mil pessoas,
nmero trs vezes superior que a mdia anual entre 2000 e 20077.
Diante de tais dados, como negar que a atuao humana orientada por um
paradigma que afirma a superioridade do homem sobre a natureza8, autorizando-o
a utiliz-la tendo em anlise somente seus interesses, para o crescimento do poderio e riqueza de poucos9 no tem sria influncia sobre as alteraes velozes
que esto ocorrendo com a Terra? inaceitvel contrapor-se a tais dados fticos e
defender a hiptese de que o desequilbrio ambiental resultante das presses humanas no est ocasionando o aumento do nmero e/ou da gravidade de enchentes10, ciclones e furaces11, incndios espontneos12 e inclusive abalos ssmicos.
A situao realmente alarmante, conforme se constata frente criao,
em 1999, de um rgo internacional, vinculado s Naes Unidas, incumbido
de estabelecer polticas pblicas que visem reduo das mortes por desastres
naturais: Estratgia Internacional para Reduo de Desastres (ISDR, em ingls).
Sua misso institucional mobilizar recursos e compromisso em nvel nacional,
regional e internacional a fim de salientar a importncia da reduo de desastres para um desenvolvimento sustentvel, evitando perdas humanas, sociais,
econmicas e ambientais13. Ainda, a situao de desequilbrio ambiental e seus
efeitos to importante que foi alvo da celebrao do Dia Mundial da Sade
de 2008, evento organizado pela Organizao Mundial da Sade, com o ttulo
Protegiendo la salud del cambio climtico; tambm abordado especificamente pela Organizao Pan-Americana da Sade, que dedica um de seus peridicos Desastres: preparativos y mitigacin em las Amricas14 somente
para tratar do tema e suas consequncias para a sade. O peridico aponta que
6
No se desconsidera a dificuldade de obteno de nmeros exatos no que se refere s mortes ocorridas at o sculo XX.
No entanto, ainda que sejam maiores que as registradas, jamais alcanaro nmeros necessrios para serem proporcionais
com as ocorridas durante o sculo XX. Fonte: WIKIPEDIA, Lista dos Maiores Desastres Naturais. Disponvel em: http://
pt.wikipedia.org/wiki/Lista_dos_maiores_desastres_naturais Acesso em: 12 mar 2009.
7
RDIO ONU, Desastres naturais mataram quase 236 mil em 2008. Disponvel em: http://www.unmultimedia.org/
radio/portuguese/detail/150135.html . Acesso em: 12 mar 2009.
8
OST, Franois. A natureza margem da lei: a ecologia prova do direito. Lisboa: Instituto Piaget, 1995.
9
Acredita-se ser dispensvel realizar-se uma reviso histrica sobre o processo que construiu a sociedade moderna, partindo-se da Revoluo Industrial at a globalizao, tendo em vista a frequncia de sua discusso em textos acadmicos
da seara ambiental.
10
JB ONLINE, SC: enchente a pior da histria do Estado. Disponvel em: http://jbonline.terra.com.br/extra/2008/11/24/
e241127433.html. Acesso em: 12 mar 2009.
11
TERRA NOTCIAS, EUA so arrasados pela pior temporada de furaces. Disponvel em: http://noticias.terra.com.br/
retrospectiva2005/interna/0,,OI777697-EI5870,00.html. Acesso em: 12 mar 2009.
12
DIRIO DO NORDESTE, Incndio na Austrlia mata 84 e o pior da histria. Disponvel em: http://diariodonordeste.globo.com/noticia.asp?codigo=248396&modulo=965. Acesso em: 12 mar 2009.
13
INTERNATIONAL STRATEGY FOR DISASTER REDUCTION. Mission and objectives. Disponvel em: http://www.
unisdr.org/eng/about_isdr/isdr-mission-objectives-eng.htm . Acesso em: 15 mar 2009. Traduo da autora.
14
ORGANIZACIN PANAMERICANA DE LA SALUD. El cambio climtico y los programas de desastres en el sector
salud. Desastres: preparativos y mitigacin em las Amricas, Octubre 2008, Nmero 110. Disponvel em: http://www.
paho.org/Spanish/DD/PED/ped1008s.pdf. Acesso em: 24 mar 2009.
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416
doenas como malria e dengue podero sofrer acrscimo de intensidade, tendo em vista a permanncia de fatores que propiciam sua transmisso15. Assim,
resta clara a gravidade das consequncias dos desastres naturais, despontando a
necessidade de se buscar maneiras de evit-los.
Entretanto, retornando constatao de que a ao humana est influenciando contundentemente na ocorrncia mais frequente e mais danosa de desastres naturais, pode-se concluir que apenas promovendo polticas de preveno (ou seria
preparao?) no se estar buscando a soluo do problema. Dessa maneira estarse- somente declarando a inevitabilidade de tais acontecimentos e o imperativo
de se preparar para eles. Tal postura pode ser vislumbrada atravs da anlise de
livros16 que prevem a adoo de medidas a serem tomadas antes, durante e depois
de desastres naturais. Afirma-se que tais desastres so uma grande preocupao
nacional e internacional, e que se faz necessrio visar formao, treinamento
e preparao pr-evento17. Assim, so indicadas aes a serem realizadas, por
exemplo, diante do risco18 de inundao, antes que ela acontea: cobrar a fiscalizao e denunciar ocupao em reas de risco; manter limpo os ralos, calhas, bueiros e galerias; ficar alerta para o risco de inundao caso esteja chovendo por muitos dias ou horas seguidas19. Em pouco tempo ser necessrio orientar as pessoas
beira de deslizamentos que rezem! Resta claro que o combate a tais fatos, por
meio dessa perspectiva pontual e fragmentada, se resume apenas a pequenas aes
que os indivduos podem tomar, as quais so importantes, mas no suficientes.
Igualmente, a Poltica Nacional de Defesa Civil do Brasil foi elaborada sob
a perspectiva de buscar identificar as reas mais atingidas por desastres naturais,
visando a aes de preveno e de preparao para os adversos, conforme se
observa em seu objetivo geral: As aes de reduo de desastres abrangem os
seguintes aspectos globais: 1. Preveno de Desastres; 2. Preparao para Emergncias e Desastres; 3. Resposta aos Desastres; 4. Reconstruo20. Certamente,
extremamente necessria a realizao de zoneamento ambiental, de planejamento
na expanso de uma cidade; tambm indispensvel a existncia de um adequado
sistema de alerta, assim como de laboratrios de observao meteorolgica adequados deteco de desastres com antecedncia21 mas isso no basta. Quando
um ciclone est s vsperas de atingir uma populao, nada mais resta a no ser
15
ORGANIZACIN PANAMERICANA DE LA SALUD. El cambio climtico y los programas de desastres en el sector
salud. Desastres: preparativos y mitigacin em las Amricas, Octubre 2008, Nmero 110. Disponvel em: http://www.
paho.org/Spanish/DD/PED/ped1008s.pdf. Acesso em: 24 mar 2009. Traduo da autora.
16
Como exemplo, tem-se: KOBIYAMA, Masato et all. Preveno de Desastres Naturais: conceitos bsicos. Curitiba: Organic Trading, 2006, p. VII. Disponvel em: http://www.crid.or.cr/digitalizacion/pdf/por/doc16640/doc16640.htm. Acesso em: 17 mar 2009.
17
KOBIYAMA, Masato et all. Preveno de Desastres Naturais: conceitos bsicos. Curitiba: Organic Trading, 2006,
p. VII. Disponvel em: http://www.crid.or.cr/digitalizacion/pdf/por/doc16640/doc16640.htm. Acesso em: 17 mar 2009.
18
Risco a relao existente entre a probabilidade de que uma ameaa de evento adverso ou acidente determinados se concretize,
com o grau de vulnerabilidade do sistema receptor a seus efeitos. BRASIL. Resoluo n 2, Poltica Nacional de Defesa Civil.
Braslia: Dirio Oficial da Unio, 1995. Disponvel em: http://www.defesacivil.gov.br/politica/index.asp. Acesso em: 17 mar 2009.
19
KOBIYAMA, Masato et all. Preveno de Desastres Naturais: conceitos bsicos. Curitiba: Organic Trading, 2006,
p. 50. Disponvel em: http://www.crid.or.cr/digitalizacion/pdf/por/doc16640/doc16640.htm. Acesso em: 17 mar 2009.
20
BRASIL. Resoluo n 2, Poltica Nacional de Defesa Civil. Braslia: Dirio Oficial da Unio, 1995. Disponvel em:
http://www.defesacivil.gov.br/politica/index.asp. Acesso em: 17 mar 2009.
21
KOBIYAMA, Masato et all. Preveno de Desastres Naturais: conceitos bsicos. Curitiba: Organic Trading, 2006, p. 4.
Disponvel em: http://www.crid.or.cr/digitalizacion/pdf/por/doc16640/doc16640.htm. Acesso em: 17 mar 2009.
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se refugiar nos seguros pores das casas, criados para tal; mas a postura adequada
no apenas construir mais pores, mas procurar modificar a ao humana que
est causando o aumento da ocorrncia dos mesmos.
Assim, a resoluo da questo em tela est permeada pela construo de uma
nova viso a respeito da relao homem-natureza, que desautorize a postura adotada
pela espcie humana desde o sculo XVII, quando se sedimentou o paradigma cartesiano22. Faz-se necessrio, portanto, uma mudana paradigmtica, que seja capaz
de criar bases slidas para uma relao mais saudvel entre o homem e a natureza,
assim como os demais seres; um paradigma que reconhea a complexidade das relaes envolvidas nessa questo e fundamente o desenvolvimento de uma cincia23
que considere todas essas inter-relaes, toda a complexidade do mundo atual inclusive da prpria espcie humana. necessrio quebrar a corrente de pensamento
que afirma que importante agir preventivamente diante da probabilidade de desastres naturais porque ns, seres humanos, ainda no adquirimos conhecimentos
suficientes para controlar e dominar os fenmenos naturais24. Conforme se observa, se tal processo no for iniciado, continuar-se- a produzir mais desastres, mais
perdas sero sofridas e ser identificada a imprescindibilidade do desenvolvimento
de mais tecnologia, a fim de preservar os seres vivos das consequncias dos atos
humanos empreendimentos destinados a fracassar.
3. O Paradigma da Complexidade
Antes de abordar as conformaes do novo paradigma que se busca, impese definir o que paradigma e aprofundar brevemente a anlise a respeito do
paradigma que se quer abandonar, para de fato esclarecer porque o mesmo ecologicamente insustentvel. Segundo Morin25, o conhecimento realizado atravs
de operaes que selecionam os fatos e informaes mais relevantes ao sistema,
organizando-os de acordo com a lgica vigente. Essa lgica concebida segundo
princpios supralgicos (que constituem o paradigma), os quais esto presentes
na cultura e regem tambm as aes cotidianas de forma oculta, situando-se no
nvel da inconscincia. Assim, o paradigma pode ordenar que sejam realizadas
operaes como a de separao, unio, hierarquizao, centralizao, complexificao, entre outras. O paradigma atual orienta a formao do conhecimento atravs das operaes de disjuno, reduo e abstrao.
22
Ren Descartes preconiza a construo de um pensamento filosfico cuja essncia foi extrada de um mtodo matemtico, o qual
busca explicaes empricas para os fatos. Este previa o desmembrando do objeto de anlise em suas partes com o intuito de analislas. O resultado dessa concepo foi a viso mecanicista de mundo: este passa a ser um conjunto de matria que funciona com
base em leis naturais para domnio humano. Para saber mais, ver: CAPRA, Fritjof. O ponto de mutao. So Paulo: Cultrix, 2006.
23
O uso do singular para a palavra cincia no implica a unificao reducionista de todas as cincias sob o manto da
transdisciplinariedade objetivo totalizante das epistemologias sistmicas mas se refere a um novo conceito de cincia
e compreenso de seu papel social e poltico na realidade complexa. Para saber mais: LEFF, Enrique. Conhecimento e
educao ambiental. In: LEFF, Enrique. Saber ambiental: sustentabilidade, racionalidade, complexidade, poder. Petrpolis: Vozes, 2001, p. 222 235.
24
KOBIYAMA, Masato et all. Preveno de Desastres Naturais: conceitos bsicos. Curitiba: Organic Trading, 2006, p. 4.
Disponvel em: http://www.crid.or.cr/digitalizacion/pdf/por/doc16640/doc16640.htm. Acesso em: 17 mar 2009.
25
MORIN, Edgar. Introduo ao pensamento complexo. Lisboa: Instituto Piaget, 2001.
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418
Em um contexto intelectual que buscava negar a metafsica vigente durante a

Idade Mdia, baseando-se nas descobertas astronmicas de Galileu Galilei, Ren
Descartes escreveu a Fabula Mundi a histria da criao do mundo como um
artefato mecnico livre de qualquer obscuridade, contradio ou eventualidade.
A partir de leis e princpios fsicos, descreveu a movimentao da matria at a
configurao atual em Planeta Terra. Nessa esteira, desvelou-se para o terico o
homem como um ser pensante, nico no mundo da matria o cogito. Assim,
estabeleceu-se o dualismo homem ser pensante e racional e matria, que ,
em ltima instncia, a natureza: o cogito reina, qual soberano solitrio, no meio
do deserto. O seu poder advm unicamente de si mesmo; as suas relaes com o
exterior so relaes de superioridade e de sujeio 26.
A cincia, ento, passa a ter a misso de conferir certeza s aes humanas,
aplicando o mtodo da simplificao, a fim de alcanar a unidade elementar, independentemente da seara de conhecimento em questo; analisar, sempre buscando
a lei fundamental que rege o fenmeno27. Exigiu-se o isolamento do objeto, para
que fosse produzida uma cincia neutra, do que resultou a separao das diversas
facetas do mesmo (inclusive do homem), gerando um saber fragmentado e descontextualizado. Dessa maneira, instaurou-se o Paradigma da Simplicidade, que
quer separa o que est ligado (disjuno), quer unifica o que est disperso (reduo) 28: separou-se homem e natureza, corpo e alma, cincia e filosofia/literatura,
razo e sentimento, entre tantos outros opostos com a excluso do elemento que
foi concebido como mais fraco ou menos importante.
Mais tarde, novas descobertas da fsica conduziram necessidade de rever
tal paradigma simplificador. A fsica clssica comea a desmoronar diante da concepo do Segundo Princpio da Termodinmica: todo trabalho produz calor, o
que em ltima instncia significa a degradao da energia. Assim, esse calor, que
a agitao crescente de molculas, demonstra que o universo tende entropia
geral desordem total. Teorias atuais como a da origem do universo (Big Bang)
revelam tal princpio geral: o universo comea como uma desintegrao, e ao
desintegrar-se, que se organiza29. Paradoxalmente, a organizao viva parece tender ordem, conforme a Teoria da Evoluo das Espcies, de Darwin. No entanto,
necessrio considerar que tal processo ocorreu mediante a morte de muitos seres
atravs da degradao. Assim, pode-se observar que alm do princpio de ordem
sempre procurado pela cincia, h a desordem; ainda, v-se que ambas interagem,
conduzindo, ao final, para a organizao e complexificao do universo.
Posteriormente, de maneira ainda mais radical, a fsica quntica derruba conceitos clssicos como a noo de partcula, de tempo e espao, de relao objeto-observador30. Analisando a estrutura subatmica do tomo, identificou-se um elemento
OST, Franois. A natureza margem da lei: a ecologia prova do direito. Lisboa: Instituto Piaget, 1995, p. 45.
Tal paradigma influenciou o Direito, conforme se observa na obra: KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. Coimbra:
Armnio Amado, 1979.
28
MORIN, Edgar. Introduo ao pensamento complexo. Lisboa: Instituto Piaget, 2001, p. 86.
29
30
Para saber mais sobre as implicaes das descobertas da fsica moderna, vide: CAPRA, Fritjof. O ponto de mutao.
So Paulo: Cultrix, 2006.
26
27
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419
ainda menor, que passou a ser chamado de quanta. Neste, foi identificado um comportamento dual: ora se apresentava como partcula; ora o fazia como onda. Dessa maneira, conforme a perspectiva de observao adotada, ela se demonstrava de certa forma,
o que conduziu concluso que as partculas subatmicas carecem de significado
como entidades isoladas e somente podem ser entendidas como interconexes31. Por
fim, tal fato demonstra que alm do mundo constituir-se de inter-relaes, sujeito e
objeto interagem entre si, de modo que a conscincia humana passa a ser identificada
como provocadora de muitas propriedades dos fenmenos analisados.
Logo, as novas descobertas da fsica moderna passaram a corroborar a necessidade de uma mudana paradigmtica a fim de assegurar a sobrevivncia da
vida na Terra32. Nesse contexto, o novo pensamento ter o condo de identificar a
natureza que existe no homem e o homem que existe na natureza a fim de ser vivel o desenvolvimento sustentvel; dever reconhecer que todo saber criado pelo
homem carrega seus valores e sua histria, de modo que no existe cincia neutra;
precisar recordar como emancipatrio para o ser humano possuir conhecimento global e contextualizado dos fatos, possibilitando que o mesmo se reconhea
como sujeito histrico e firme compromisso com a consolidao de um futuro
comum melhor; dever perceber a riqueza existente na diversidade dos grupos
humanos, com suas diferentes culturas, mas tambm reconhecer que somos todos
uma nica espcie. Enfim, mister que se construa um novo paradigma que seja
capaz de compreender a complexidade do mundo.
Diante da efervescncia dessa discusso no meio acadmico, vrias teorias
passaram a buscar a construo de um novo princpio supralgico; surgiu a teoria
sistmica, a teoria da informao, o conceito de sistema aberto, alm de outras
variaes dessas principais. Todas elas trouxeram conceitos novos, que vo de
encontro ao paradigma cartesiano, como a ideia de que o sistema um todo diferente da soma de suas partes; como o conceito de que o sistema comunica, ainda
que tenha uma unidade elementar; tambm a noo de que o sistema fechado em
relao s suas prprias caractersticas o que lhe garante autonomia mas tambm aberto s influncias do meio ambiente, trocando energia e informao33.
Considerando tais pontos positivos de cada teoria, Morin igualmente detecta a insuficincia de todas elas, consistente na ausncia da identificao da caracterstica
de organizao dos sistemas vivos34.
O conceito de organizao nos sistemas vivos ir traduzir-se em auto-organizao, considerando que esse processo realizado naturalmente pelo prprio
sistema. Em primeiro lugar, necessrio recordar a informao que o Segundo
CAPRA, Fritjof. O ponto de mutao. So Paulo: Cultrix, 2006, p. 75.

CAPRA, Fritjof. O ponto de mutao. So Paulo: Cultrix, 2006.
33
No cabe, nos limites desse trabalho, analisar profundamente cada uma das linhas epistemolgicas citadas. A inteno
ilustrar a emergncia de um novo paradigma atravs do surgimento de diversas teorias. Para saber mais: MORIN, Edgar.
Introduo ao pensamento complexo. Lisboa: Instituto Piaget, 2001.
34
Cumpre diferenciar rapidamente o organizacionismo do organicismo tradicional. Este parte do organismo concebido como totalidade harmoniosamente organizada, mesmo quando transporta nele o antagonismo e a morte. Partindo do
organismo, o organicismo faz deste o modelo, quer do macrocosmo (...), quer da sociedade humana.... MORIN, Edgar.
Introduo ao pensamento complexo. Lisboa: Instituto Piaget, 2001, p. 41.
31
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Princpio da Termodinmica traz, que a organizao viva parece no seguir. No

entanto, ao observar os sistemas vivos, nota-se que a sua composio (clulas e
molculas) altera-se constantemente, sempre degradando-se, enquanto outras se
formam, mantendo a conformao do conjunto. Isso mostra tambm que h um
elo consubstancial entre desorganizao e organizao complexa, pois que o fenmeno de desorganizao (entropia) prossegue seu curso no ser vivo (...); mas, de
maneira inseparvel, h o fenmeno de reorganizao (neguentropia)35. Assim,
pode-se observar a necessidade de uma lgica da complexidade a fim de permitir
a compreenso desse fenmeno paradoxal j que, por fim, deve-se considerar que
tal sistema relaciona-se com o ambiente que o circunda, trocando energia, matria, informao e ordem: o sitema auto-eco-organizador.
Nesse contexto, impe-se definir o que complexidade a fim de entender
essa nova espcie de pensamento. Tal conceito compreendido por meio da considerao de diversos aspectos envolvidos. Em sentido geral, trata-se de um fenmeno quantitativo, considerando que traduz as interaes e interferncias existentes entre um grande nmero de unidades a relao entre as incontveis clulas
que compem o organismo. Em consequncia desse grande nmero de relaes,
mister reconhecer que impossvel mensurar todas as relaes, de modo que
compreende tambm incertezas e fenmenos aleatrios o que contraria a corrente determinista. Tambm necessrio observar que se trata de uma incerteza
presente no seio de sistemas ricamente organizados; a complexidade est portanto ligada a uma certa mistura de ordem e de desordem36 que, paradoxalmente,
conduz organizao. Por fim, tal noo conduz a uma nova viso a respeito da
relao sujeito-objeto; recordando a abertura do sistema ao ambiente, reconhece
a relao de interdependncia existente entre eles, de modo que um se reflete no
outro. Nas palavras indispensavelmente esclarecedoras do autor:
O mundo s pode aparecer enquanto tal, quer dizer, horizonte
de um ecossistema de ecossistema, horizonte da physis, para um
sujeito pensante, ltimo desenvolvimento da complexidade autoorganizadora. Mas tal sujeito s pode aparecer no termo de um
processo fsico atravs do qual se desenvolveu, atravs de mil etapas, sempre condicionado por um ecossistema tornando-se cada
vez mais rico e vasto, o fenmeno da auto-organizao37.
Tal conjunto de caracteres, agregados a trs princpios orientadores, iro
configurar o novo paradigma pelo qual aqui se advoga. O primeiro deles o
Princpio Dialgico, o qual ir inverter a antiga relao de disjuno, sem, entretanto, igualar aquilo que diferente. Segundo o mesmo, os opostos considerados excludentes pelo paradigma da simplicidade (visto que um mesmo fenmeno no poderia conter duas caractersticas opostas, como ser partcula e onda
35
36
37
MORIN, Edgar. Introduo ao pensamento complexo. Lisboa: Instituto Piaget, 2001, p. 46-47.
MORIN, Edgar. Introduo ao pensamento complexo. Lisboa: Instituto Piaget, 2001, p. 58, grifos do autor.
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simultaneamente) so, na complexidade, observados como complementares;

assim que se relacionam homem e natureza, ordem e desordem, mente e corpo,
entre tantos outros. O princpio dialgico permite-nos manter a dualidade no
seio da unidade38. O segundo o Princpio da Recurso Organizacional, que
extermina com o conceito tradicional da relao causa e efeito, visto que determina que os produtos e os efeitos so ao mesmo tempo causas e produtores
daquilo que os produziu39. Tal princpio aplicvel tambm na sociologia e
na histria, visto que no h um futuro predizvel para a humanidade, no h
certeza do processo histrico, fato que impele o ser humano a agir sempre com
cautela, j que tambm no existe certeza cientfica.
Por fim, tem-se o Princpio Hologramtico que, utilizando o holograma fsico como instrumento elucidativo, afirma que tanto a parte est no todo, como o
todo est em cada uma das partes. Tal questo se refere tanto ao homem que faz
parte da natureza, como ao ser humano que faz parte da sociedade, assim como
ao indivduo que est integrado na sua espcie, e estas naqueles. Dessa forma, um
princpio conduz ao outro, possibilitando o conhecimento da realidade complexa.
Enfim, o paradigma da complexidade aquele que ser capaz de reconhecer que
o mundo formado por constituintes heterogneos inseparavelmente associados:
coloca o paradoxo do uno e do mltiplo40.
4. A Educao Ambiental como instrumento para a implementao do
Paradigma da Complexidade
Entretanto, para que seja possvel a realizao desse novo paradigma e, por
fim, para que a atuao humana no mundo se modifique de modo a no interferir to gravemente no equilbrio ambiental e como consequncia estimular a
ocorrncia de desastres naturais necessria a utilizao de uma ferramenta
que possa implementar tal novo pensamento. Conforme declarado anteriormente,
paradigma um princpio supralgico que atua no nvel da inconscincia, estando
sedimentado na nossa cultura; assim, a nica maneira eficaz de alter-lo por
meio da educao. Esta ser a principal maneira de construir-se, na prtica, o
Paradigma da Complexidade, afirmando o conceito complexo de meio ambiente,
to indispensvel para uma nova viso a respeito da relao homem-natureza41.
A educao, portanto, o instrumento capaz de gerar a modificao da cultura e, assim, a alterao no modo de agir humano frente aos diferentes aspectos
da vida complexa42. Para isso, necessrio que seja uma educao pautada nos
40
41
Para saber mais sobre, especificamente, a nova viso da relao homem-natureza, ver: CHRISTMANN, Luiza Landerdahl;
ARAUJO, Luiz Ernani Bonesso de. O tempo social e a viso dialtica da relao homem-meio ambiente como fundamentos para
a compreenso do dano moral ambiental. Revista Eletrnica do Curso de Direito da UFSM. Volume especial, 2007, p. 96 102.
42
No mesmo sentido, ARAUJO, Luiz Ernani Bonesso de; TYBUSCH, Jernimo Siqueira; SILVA, Andressa Corra de.
Educao Ambiental, mdia e projeto social. In: GORCZEVSKI, Clovis (org.). Direitos Humanos, Educao e Cidadania.
Porto Alegre: UFRGS, 2007, p. 243 - 266.
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mesmos princpios definidos pelo paradigma da complexidade; mas, alm disso,

indispensvel para a concretizao dessa mudana, considerar os condicionantes
sociais, econmicos e polticos envolvidos na ao humana, que muitas vezes dificultam ou impedem um agir consciente e livre43. Em consequncia, preciso reconhecer que o debate ambiental poltico44, visto que permeado pelos interesses
de diversos grupos na sociedade o que impe uma educao ambiental autocrtica, sempre revisando seus fundamentos e categorias terico-metodolgicas45,
e dirigida para a fomentao da autonomia de pensamento humano.
Dessa forma, considerando a complexidade do mundo, a intransponvel interdependncia entre indivduo e sociedade e o carter poltico da educao ambiental, necessrio ter como premissa que a transformao da sociedade no se
d apenas por pequenas aes individuais: faz-se indispensvel realizar a educao ambiental na perspectiva de modificar a sociedade; preciso que se entenda
a complexidade do processo de transformao global a que se dispe a Educao
Ambiental...46. Para isso, seguindo o Princpio da Recurso Organizacional, a
educao deve ter o intuito e a capacidade de auxiliar na formao de cidados
conscientes de seu papel de sujeito histrico hbil a realizar decises; deve ser
uma educao (...) em que o processo de conscientizao se caracteriza pela ao
com conhecimento, pela capacidade de fazermos opes, por se ter compromisso
com o outro e com a vida47.
Tal concepo atual sobre educao resultado de um processo de estudos realizados na seara internacional, culminando nas concepes aqui tratadas.
Assim, o debate sobre a Educao Ambiental iniciou na Conferncia de Estocolmo/1972, culminando na elaborao da Carta de Belgrado/1975, que abordou
pela primeira vez o tema. Posteriormente, com maior destaque, ocorreu a Conferncia Intergovernamental sobre Educao Ambiental, na Gergia, em 1977,
que definiu as primeiras diretrizes mundiais para a matria. Enfim, em 1992, foi
elaborado o Tratado de Educao Ambiental para Sociedades Sustentveis e Responsabilidade Global, documento que efetivamente avanou no tratamento da
matria, abordando profundamente princpios, planos de ao, pblico alvo do
tema, entre tantos outros aspectos. Deste documento possvel conceber o que
Educao Ambiental: a educao realizada atravs de processos individuais e
coletivos, de forma contnua e permanente tanto nas esferas formais como no
formais de ensino que possibilitem a redefinio do ser humano como parte da
natureza, sem estabelecer identificaes reducionistas; que demandem o estabelecimento de uma nova tica, condizente com o Paradigma da Complexidade; que
potencializem aes que visam atuao poltica consciente e transformadora;
FREIRE, Paulo. Educao e mudana. So Paulo: Paz e Terra, 2007.

Tal fato reconhecido pelas Naes Unidas, nos seguintes termos: a educao ambiental no neutra, mas ideolgica.
um ato poltico, baseado em valores para a transformao social. ONU. Tratado de Educao Ambiental para Sociedades Sustentveis e Responsabilidade Global, 1992. Disponvel em: http://www.ufpa.br/npadc/gpeea/DocsEA/TratadoEA.
pdf. Acesso em: 06 fev 2009.
45
LOUREIRO, Carlos Frederico Brito. Trajetria e Fundamentos da Educao Ambiental. So Paulo: Cortez, 2006, p. 20.
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que determinem a necessidade da incluso da dimenso ambiental nos currculos

escolares, de forma transdisciplinar, entre outros48.
Assim, a Educao Ambiental apta a desempenhar tal intento deve estar baseada em trs pilares: ser emancipatria, visar transformao social e realizar-se na
prxis social49. Portanto, a fim de compreend-la suficientemente, impe-se qualificar
tais pilares a comear pela caracterstica emancipatria. A educao emancipatria
aquela que, reconhecendo os condicionantes que se impe sobre a ao humana,
busca proporcionar aos indivduos maneiras destes se libertarem das mesmas, modificando-as se necessrio. , portanto, conferir instrumentos para os trabalhadores no
sofrerem a alienao resultante de seu trabalho repetitivo, de forma que os mesmos
possam sempre pensar sua situao de forma crtica. Por fim, o primeiro passo para
demonstrar ao ser huamano que ele sujeito histrico, apto a atuar para a modificao
de sua realidade, por meio da ao consciente e poltica50. No caso da Educao
Ambiental, tal carter emancipatrio exige alguns elementos especficos, dentre eles:
entendimento do meio ambiente como complexidade; afirmao da autonomia do ser
humano, sem desconsiderar sua dependncia para com o ambiente; tratamento poltico do problema ambiental e sua divulgao; participao social como fator indissocivel do tratamento da questo ambiental, entre outros51.
Alm de ser emancipatria para o indivduo, a Educao Ambiental que se
deseja deve observar como os fatores econmicos, sociais, polticos, culturais e
outros interferem positiva ou negativamente na dinmica social, de forma a
facilitar ou dificultar a compreenso a respeito da importncia da preservao
ambiental. Dessa forma, o processo educativo deve visar transformao da realidade social, implicando mudanas individuais e coletivas, locais e globais,
estruturais e conjunturais, econmicas e culturais52 e, como j afirmado, paradigmticas. Nesse contexto, a educao, ao preparar para a concretizao de uma
transformao social, deve preparar o indivduo principalmente para sua atuao
nos espaos de participao social, a fim de que o mesmo auxilie na construo
desses novos patamares sociais. Por essa razo, o primeiro princpio elementar da
Educao Ambiental transformadora que a mesma deve ser baseada no dilogo
entre sujeitos sociais, no debate de diferentes ideias, visto que (...) uma verdade construda pelo questionamento, pelo enfrentamento democrtico de ideias e
conhecimentos, muito mais legtima e representativa dos anseios existentes e
coerente com o entendimento do ambiente em sua complexidade53.
Tambm, em consonncia com o Paradigma da Complexidade, a educao
deve reconhecer que os problemas ambientais so permeados por questes diversas sejam econmicas, sociais, culturais, simblicas e que, por isso, seu
entendimento diferenciado por parte dos atores sociais, o que demonstra a
ONU. Tratado de Educao Ambiental para Sociedades Sustentveis e Responsabilidade Global, 1992. Disponvel
em: http://www.ufpa.br/npadc/gpeea/DocsEA/TratadoEA.pdf. Acesso em: 06 fev 2009.
49
LOUREIRO, Carlos Frederico Brito. Trajetria e Fundamentos da Educao Ambiental. So Paulo: Cortez, 2006.
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complexidade das relaes em questo. Igualmente, para que a educao tenha

impacto social, faz-se necessrio ter sempre em considerao o fato de que teoria e prtica devem estar juntas, j que teoria sem prtica abstrao e prtica
sem teoria ativismo inconsequente54.
Por fim, considerando que a modificao dos condicionantes sociais no se
d apenas por meio da teorizao, faz-se necessria a atuao dos indivduos de
forma contundente, em acordo com os princpios do Paradigma da Complexidade,
que so transmitidos no processo educativo. Assim, o agir humano chamado de
prxis a atividade concreta pela qual o sujeito se afirma no mundo, modificando a realidade objetiva e sendo modificado (...) pelo autoquestionamento, remetendo a teoria prxis55. atravs da ao entre sujeitos, entre grupos sociais,
por meio de debates e do conflito de ideias inerentes ao processo democrtico56
que se realiza a modificao da realidade, fato que exige cidados conscientes
e livres: emancipados. Dessa forma, a Educao Ambiental deve ser estruturada
de modo a possibilitar o desenvolvimento de tal prxis transformadora, a qual
elemento essencial desse processo. Dessa maneira, torna-se possvel trabalhar
com sujeitos concretos, localizados no tempo e no espao, considerando suas especificidades e as suas diversas formas de simbolizao da natureza. Sem a prxis
social (guiada por tais valores), toda a teoria esboada perde sua razo de existir,
pois converte-se conhecimento engavetado.
Como consequncia do esboado at o momento, especialmente em razo da
importncia da prxis social transformadora, impe-se observar brevemente a Lei
da Poltica Nacional de Educao Ambiental do Brasil57. Significativamente espelhada no Tratado de Educao Ambiental para Sociedades Sustentveis e Responsabilidade Global, a lei brasileira bastante consistente e coerente em seu conceito,
princpios e objetivos traados. O conceito de educao ambiental, definido no seu
artigo primeiro, corresponde concepo aqui defendida de educao como processo que visa construir valores, refletidos em aes, para a defesa do meio ambiente,
constituindo-se em um conceito complexo. Tambm, determina que tais processos
devem estar presentes tanto na educao formal em todos os nveis de ensino
como na educao informal, de forma permanente, contnua e transdisciplinar.
Como consequncia de tal concepo complexa, identifica como responsveis pelo desenvolvimento desse projeto educativo diversos setores da sociedades,
visto que um meio ambiente ecologicamente equilibrado direito de todos e, dessa
forma, dever de toda a sociedade preserv-lo. Enumera o poder pblico, as institui-
56
Abordando o tema da formao da democracia, que chama de forma de sociedade, Claude Lefort traz como nsito
dinmica democrtica a discusso de ideias opostas e a existncia do conflito, traduzindo-a como o debate sobre o legtimo
e o ilegtimo, o qual realizado no espao pblico. Assim, a degradao do direito (...) resultar da degradao do
prprio espao pblico, isto se se verificar que na ausncia do debate, que lhe prprio, uma opinio massiva, compacta,
constante, decidir no escuro, em vez de serem feitas e desfeitas maiorias, e em vez de peripcias da troca e do conflito
manterem a inquietante e venturosa diviso das convices. LEFORT, Claude. Pensando o poltico: ensaios sobre democracia, revoluo e liberdade. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1991, p. 60.
57
BRASIL. Lei n 9.795: Lei da Poltica Nacional de Educao Ambiental, 1999. Disponvel em: http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/LEIS/L9795.htm. Acesso em: 06 fev 2009.
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es educativas, os rgos do Sisnama, a mdia, o setor privado, entre outros, como

co-responsveis desse processo, cada qual em sua respectiva esfera de atuao. A
seguir, os princpios orientadores, elencados no artigo quarto, esto, em sua grande
maioria58, em conformidade com os definidos pelo Paradigma da Complexidade,
observando-se que a referida lei foi esboada visando construo de um novo paradigma. Por fim, d-se destaque aos objetivos prticos definidos no artigo quinto,
os quais so extremamente ousados considerando a gide do paradigma cartesiano
mas suficientemente coerentes com o restante da lei. Destaca-se, para o trabalho
em questo, o seguinte objetivo, o qual corrobora a importncia da educao para
o processo de conscientizao que se impe: III - o estmulo e o fortalecimento de
uma conscincia crtica sobre a problemtica ambiental e social59.
Como possvel observar, a legislao brasileira a respeito da Educao
Ambiental bastante adequada aos fundamentos aqui defendidos, de forma que
se vislumbra um primeiro passo no avano da questo no Brasil, inobstante a
existncia de muitas dificuldades para sua implementao60. No entanto, retornando ao problema dos desastres naturais, nota-se que a legislao referida no faz
nenhuma meno ao problema, de modo que ainda que compreendido no intuito
geral de conscientizao sobre a importncia do meio ambiente equilibrado o
tema no passa a ser abordado com a devida veemncia que demanda. Diante
disso, tendo como premissa a indispensabilidade da educao ambiental como
instrumento para a construo de um novo paradigma que seja capaz de embasar
a mudana de postura humana em busca da no formao de novos desastres,
exigvel que o tema dos desastres naturais seja incorporado na legislao que trata
da poltica nacional de educao ambiental, transformando-o em um dos elementos a serem contundentemente abordados nos processos educativos realizados.
Juntamente a isso, direcionando-se especialmente para o ensino do Direito
no Brasil, faz-se necessrio que o mesmo seja realizado conforme o explicitado
anteriormente, proporcionando a implementao do Paradigma da Complexidade
tambm a partir da atuao de juristas61, considerando a importncia de seu papel
na sociedade. Nessa esteira, Araujo62 defende a adoo de uma ao ecopedaggica
para o ensino jurdico, que contemple os objetivos definidos at o momento para a
Educao Ambiental, tendo em vista que os currculos dos cursos, em geral, esto
58
No seu artigo 4, I, a legislao traz como princpio da Educao Ambiental o enfoque humanista, holstico, democrtico e
participativo. Destaca-se negativamente, no conjunto, o termo holstico, visto que essa viso postula a totalidade absoluta igualando o que possui diferenas fato que resulta em uma simplificao semelhante cartesiana mas em sentido contrrio. Busca-se, conforme visto, estabelecer a dialtica entre o pensamento reducionista e o pensamento holstico: o pensamento complexo.
59
BRASIL. Lei n 9.795: Lei da Poltica Nacional de Educao Ambiental, 1999. Disponvel em: http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/LEIS/L9795.htm. Acesso em: 06 fev 2009.
60
Analisando a trajetria da educao ambiental no Brasil, tem-se que a mesma (...) se constituiu de modo precrio como
poltica pblica em educao. Algo que se manifesta at hoje na ausncia de programas e recursos financeiros que possam
implement-la como parte constitutiva das polticas sociais (...). LOUREIRO, Carlos Frederico Brito. Trajetria e Fundamentos da Educao Ambiental. So Paulo: Cortez, 2006, p. 82.
61
Prefere-se evitar o uso do termo operadores do direito a fim de romper com o paradigma que identifica nos indivduos
apenas instrumentos de reproduo do status quo social, buscando consider-los como seres que analisam a realidade
complexa de maneira crtica e responsvel.
62
ARAUJO, Luiz Ernani Bonesso de; TYBUSCH, Jernimo Siqueira; SILVA, Andressa Corra de. Educao Ambiental, mdia e
projeto social. In: GORCZEVSKI, Clovis (org.). Direitos Humanos, Educao e Cidadania. Porto Alegre: UFRGS, 2007, p. 243 - 266.
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estruturados em conformidade com as doutrinas de uma civilizao baseadas no

individualismo, no liberalismo...63, portanto, no do conta da realidade que ora se
vive. Assim, se faz necessrio rever as prticas educacionais vencidas pelo tempo.
No dizer de Araujo, como o pensar ecolgico exige uma viso coletiva, holstica
e transdisciplinar, urge rever os pressupostos pedaggicos da prtica educacional,
recolocando-a em outros termos, ou seja, unir ecologia e pedagogia64.
Dessa forma, acrescentando-se a necessidade de abordar o tema da intensificao dos desastres naturais em razo da ao antropognica em consonncia
com os princpios do Paradigma da Complexidade e, portanto, com a noo complexa de meio ambiente iniciar-se- um processo de verdadeira preveno de
desastres naturais, resultando na no formao (ao menos no to frequente e grave) de novos fenmenos danosos tanto humanidade como prpria natureza.
Diante disso, possvel afirmar que todos os elementos exigidos para se iniciar a
construo de uma nova cultura, que possa realmente evitar a formao de novos
desastres naturais a longo prazo, evidentemente estaro presentes.
5.1 A ao antropognica de carter predatrio gerou grande desequilbrio ambiental,
fato que causou a intensificao da ocorrncia de desastres naturais no sculo XX.
Diante disso, no basta a adoo de polticas pblicas pontuais que visem simples
reduo de desastres atravs de medidas mitigatrias impe-se a adoo de um novo
paradigma que colabore para a no intensificao de ocorrncia de desastres.
5.2 O novo paradigma a ser adotado o Paradigma da Complexidade, que vislumbra as inter-relaes existentes entre os diversos elementos da realidade complexa,
de modo a permitir a construo de uma nova viso da relao homem-natureza
que identifique a interdependncia de ambos, resultando em uma nova forma de
agir do ser humano.
5.3 A fim de implementar o Paradigma da Complexidade, faz-se necessrio a
considerao do papel da Educao Ambiental como instrumento para a emancipao do indivduo, a fim de gerar transformao social, por meio da prxis.
Dessa forma, alcanar-se- uma nova espcie de pensamento que possa fundar a
ao humana, consciente e livre, em busca da preservao ambiental.
5.4 Analisando a legislao brasileira, nota-se que a mesma bastante adequada
aos objetivos aqui traados para o papel da Educao Ambiental. No entanto,
faz-se necessrio incluir como objetivo para a mesma a discusso da questo dos
desastres naturais, de modo a trat-la com a ateno necessria, em consonncia
com os princpios do novo paradigma.
63
projeto social. In: GORCZEVSKI, Clovis (org.). Direitos Humanos, Educao e Cidadania. Porto Alegre: UFRGS, 2007, p. 247.
64
projeto social. In: GORCZEVSKI, Clovis (org.). Direitos Humanos, Educao e Cidadania. Porto Alegre: UFRGS, 2007, p. 247.
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UMA GOVERNANA GLOBAL FUNCIONAL

NO TRATO DAS QUESTES AMBIENTAIS:
LIMITES E POSSIBILIDADES
MARDNIO DA SILVA GIRO
Professor da Universidade Metodista de So Paulo,

Mestrando em Direito Ambiental (Bolsista Capes)
pela Universidade Catlica de Santos
1. Introduo
Para todas as estruturas sociais j criadas pelo homem, foram exigidas formas de gesto, e a questo de mesclar as viabilidades sociais, econmicas e ambientais pertinente ao pensamento moderno.
Nessa era da globalizao, os problemas da humanidade deslocaram-se para
o plano global, e com a esta evoluo, as organizaes sociais ficaram mais complexas, exigindo das naes-estado desenvolverem um sistema de governana,
com ampliao da interdependncia para alm das suas fronteiras.
Neste incio de sculo XXI, mudou o mundo e mudou o equilbrio de
foras no cenrio internacional, de que ilustrativo o surgimento das chamadas
economias emergentes.
Ao mesmo tempo, percebe-se que o tradicional sistema multilateral, que
oferecia instrumentos para coibir o recrudescimento do intervencionismo das
grandes potncias ocidentais na regio, s vsperas do sculo XX, j no so
mais to competentes, sendo frustrantes os esforos internacionais para encontrar respostas para o terrorismo, a degradao ambiental, ilcitos transnacionais e
conflitos tnico-religiosos, dentre outros tantos problemas da humanidade.
Essas novas ameaas, que no esto nas mos de pequenos grupos de
potncias capazes de ditar regras de convivncia, em que no h solues
simples nem unilaterais para esses fenmenos emergentes, no se resolvero
com um novo equilbrio de poder entre grandes potncias, como tem sido
freqente nos ltimos anos.
Para o encaminhamento de questes que afetam os interesses de todos,
como o problema ambiental, exigir, portanto, uma forma de governana mais
democrtica, centrada em regras mais transparentes e representativas, capazes de
construir consensos globais em torno de desafios que so planetrios.
Dentre os temas que exigem cada vez mais ateno do mundo, h, em particular, a mudana do clima, o desenvolvimento sustentvel, as fontes novas e
renovveis de energia, o combate fome e excluso social e o financiamento
para o desenvolvimento.
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428
Frente a estes e outros desafios surge a governana global, numa dimenso

que contempla a questo ambiental, como proposta de gesto, dispondo todos
os atores (governos, organizaes no-governamentais, empresas privadas, universidades etc) numa condio de que precisam refletir e agir em cooperao em
torno de objetivos comuns, permitindo elevar a questo ambiental ao patamar de
referncia e essencial para o encaminhamento dos problemas e para a tomada de
deciso quanto s escolhas das opes de desenvolvimento.
Talvez o maior desafio a ser enfrentado pela governana global, no trato
dos problemas ambientais, de como poder contribuir para minimizar e equacionar os conflitos decorrentes de mudanas substanciais nos modos de vida e
de produo mundiais que conduzem a inovaes estruturais nos campos das
atividades scio-econmicos-ambientais, especialmente quando indicativos de
elementos catalisadores de ganhos para uns e de perdas para outros.
Questes, como no campo da governana ambiental global, para onde devemos ir?, exigem estudos que possam apontar caminhos sobre como conduzir
as polticas ambientais de maneira integrada com as demandas do crescimento, o
que potencializa a necessidade de uma nova e melhor articulao dos diferentes
setores da sociedade.
A partir de uma base conceitual subjacente de governana global, que corresponde ao processo pelo qual uma determinada sociedade se dirige, o texto
discutir alternativas de governana a partir da criao de um mecanismo global do meio ambiente, baseado em funes essenciais, cujo enfoque vislumbra
o aproveitamento do know-how das atuais instituies, mas que tambm crie
novos mecanismos de governana que alterem os incentivos em favor de escolhas
ambientalmente corretas.
O texto pretende, portanto, discutir as possibilidades e limites de uma governana ambiental global mais efetiva e capaz de responder s demandas ambientais, com resultados eficazes, permitindo uma ao coletiva global.
2. A governana global
Neste tpico sero abordados o conceito de governana, suas dimenses
de atuao e a legitimidade, enquanto fenmeno que consubstancia e contextualiza a participao de diversos atores presentes nas atividades relacionadas s
questes globais e contribuintes para as respostas s demandas da humanidade.
Rosenau1, ao tratar da governana e democracia no mundo globalizado,
conceitua governana como o processo pelo qual uma organizao ou uma sociedade se dirige.
Ampliando, o autor, quando faz a distino entre governana e governo,
esclarece que governana mais do que simples atividades suportadas em autori-
1
ROSENAU, James N. Governance and Democracy in a Globalizing World. In: ARCHIBUGI, Daniele; HELD, David;
KHLER, Martin (ed.). Re-imagining Political Community: Studies in Cosmopolitan Democracy. Stanford: Stanford
University Press, 1998, p. 30.
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dade formal, apoiada por um poder de polcia de cunho administrativo e comando

imperativo estatal, que visa a implementao de polticas regularmente institudas.
Para ele, governana marcada pela sua dimenso mais ampla que de governo, principalmente porque suas atividades no necessariamente derivam de
instrumentos legais e formalmente prescritos, e no dependem do exerccio regular do poder de polcia do Estado, bastando, para sua aceitao, que configure
consenso. Nessa dimenso a governana um fenmeno que se realiza com
mais liberdade, pois, alm de abranger as instituies governamentais, implica
tambm em mecanismos informais, devido presena do carter no-governamental, que permitem as pessoas e as organizaes se autodeterminarem na sua
conduta, satisfazerem suas necessidades, com respostas s suas demandas.
A partir do conceito apresentado no relatrio da Comisso sobre Governana Global2, em que considera governana como sendo a totalidade das diversas
maneiras pelas quais os indivduos e as instituies, pblicas e privadas, administram seus problemas comuns, nota-se a natureza dinmica da governana,
como meio e processo permanentes capazes de potencializar acordos informais
que atendam aos interesses comuns, com respostas s demandas de todos e de
tudo e assim produzir resultados eficazes.
Consubstanciando o j esboado sobre o conceito, e com o propsito de
ratificar a dimenso e aplicao que conduzam a governana na sua forma de
realizao s possibilidades de gesto das questes globais, vale a observao do
professor Alcindo Gonalves, que considera a governana, no como uma ao
isolada da sociedade civil buscando maiores espaos de participao e influncia,
mas, ao contrrio, que o seu o conceito compreende a ao conjunta de Estado e
sociedade na busca de solues e resultados para problemas comuns, sem, entretanto, reconhecer que o surgimento dos atores no-estatais central para o desenvolvimento da idia e da prtica da governana3.
Consolidando a discusso em torno das nuances do presente conceito, Gonalves, ao tratar da legitimidade na governana global, apresenta trs dimenses
relevantes no conceito de governana que convergem com estas consideraes:
a primeira diz respeito a seu carter de instrumento, ou seja, de meio e processo
capaz de produzir resultados eficazes; a segunda envolve os atores envolvidos
no seu exerccio, salientando a questo da participao ampliada nos processos
de deciso; e a terceira enfatiza o carter do consenso e persuaso nas relaes e
aes, muito mais do que coero. 4
Assim, a governana existe quando ela capaz de articular os diferentes atores,
com chances de enfrentar as dificuldades e de apresentar efetividade nas solues dos
problemas. Portanto, sua forma de agir a articulao, com construo de consensos.
COMISSO SOBRE GOVERNANA GLOBAL. Nossa Comunidade Global. O Relatrio da Comisso sobre Governana Global. Rio de Janeiro: Editora FGV, 1996, p. 2.
3
GONALVES, Alcindo. O Conceito de Governana. Texto apresentado no XIV Encontro do Conpedi Conselho Nacional de Pesquisa e Ps-Graduao em Direito. 2005, p. 14.
4
GONALVES, Alcindo. A Legitimidade na Governana Global. Texto apresentado no XV Encontro do Conpedi Conselho Nacional de Pesquisa e Ps-Graduao em Direito. 2006, p. 4.
2
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Na discusso que se apresenta, em que a governana daria ou no conta das

questes globais, surge o aspecto da legitimidade.
Por conta do j constatado crescimento rpido da quantidade de organizaes no-governamentais (ONGs), sua varivel forma de atuao, e tendo em
vista o seu carter transnacional, as ONGs constituem componente considerado
muito importante da chamada sociedade civil global, uma vez que o conhecimento em assuntos especficos e a expertise tm credenciado tais organizaes junto a
organismos internacionais, com papel de destaque, inclusive influenciando agendas sobre temas diversos.
Ainda que a governana no se resuma na ao ou papel apenas de atores
no-governamentais, pois envolve tambm os Estados, as organizaes internacionais, os atores no-estatais, se encontra nas ONGs a questo da legitimidade.
A preocupao com o problema da legitimidade das ONGs interessa na medida em que elas podem ter diversos objetivos, com concentrao principalmente
nas reas como a proteo sade e ao meio ambiente, o desenvolvimento, a
educao, a defesa dos direitos humanos, dentre outros relativos s demandas de
ordem geral da humanidade.
Considerando governana como processo pelo qual uma determinada sociedade se conduz, importante reconhecer a necessidade de institucionalizao
da sociedade, a fim de melhorar a efetividade da governana global, que precisa
de slida arquitetura institucional, com estruturas capazes de reagir com maior
rapidez e de promover o consenso entre os atores.
3. A institucionalizao da sociedade e a governana global
Antes de tratar do ponto reservado a este tpico, convm um adendo ao sentido da passagem institucionalizao da sociedade.
Neste caso, trata-se da dimenso em que se deve considerar uma instituio, no como uma simples organizao ou um aparato administrativo qualquer com suporte normativo e plenamente vinculado nas suas aes, mas sim,
como definem Reuter5 e Bull6, um conjunto de hbitos e prticas direcionados
consecuo de um objetivo comum, permitindo considerar como instituies
as organizaes, as tradies e as regras fundamentais, que caracterizam uma
sociedade em um determinado momento.
Necessitando dar conta e administrar os vrios problemas mundiais surgidos
com o aumento da interdependncia das naes, com demandas que extrapolam
os limites territoriais do Estados, o mundo encontrou novas maneiras de regulao, a fim de atender as necessidades da humanidade, provocando uma redefinio das funes governamentais. Nesse sentido surge a governana global que, de
certa forma, decorre da idia de que o direito uma necessidade humana, e que o
REUTER, Paul. Institutions internationales. Paris: Presses Universitaries de France, 1963.

BULL, Hedley. The Anarchical Society: A study of order in world politics. 2 ed. New Jersey: Columbia University
Press, 1995.
5
6
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homem, seja qual for a sua maneira de se organizar socialmente, vai sempre criar
e desenvolver mecanismos de deciso sobre como se governar.
O aquecimento global, o desenvolvimento, a pobreza, o terrorismo, a fome,
o trfico de drogas, as doenas crnicas, a imigrao, o uso de energias alternativas com conservao dos recursos naturais, so problemas mundiais que tem preocupado a todos e constituem em desafios para a nova sociedade civil global, que
tem buscado novos modos de cooperao e de regulao para resolv-los, a partir
dos diferentes regimes internacionais que tm sido constitudos, e que com seus
princpios, normas e processos decisrios tm procurado dar resposta s questes
de um mundo que vive em interdependncia complexa.
Com os regimes internacionais possvel regular reas como a de proteo
ambiental, o que representaria em solues normativas e administrativas necessrias para resolver os problemas transnacionais voltados ao meio ambiente, como
ocorreu com o comrcio internacional e os direitos humanos.
Como a governana global no se limita atividade dos Estados, e sim pela
participao de uma infinidade de atores, dentre eles, muitos no-estatais, que
contam com suas prprias estruturas e processos de encaminhamento e deciso,
ela revela, segundo Anne-Marie Slaughter7, um carter descentralizado, levando
idia defendida por Rosenau que a de uma governana sem governo.
Compreendendo a governana global como um aparelho sistematizado que
possui aspectos internacionais, transnacionais e supranacionais, percebe-se que
suas instituies no so apenas governamentais, e por isso, possvel, conforme
leciona Matias8 serem criadas pelos Estados, pelos atores transnacionais ou por
ambos, em conjunto.
Vejamos o caso da globalizao econmica, por exemplo, que tem a possibilidade da arbitragem transnacional, onde as partes signatrias, as empresas privadas,
tm liberdade de contratar, devido criao de regimes legais que conduzem a novos
institutos, que por sua vez, passam a reger as relaes econmicas internacionais.
Como declinado antes, as ONGs tm um papel muito importante na governana global, seja com influncia direta ou indireta por meio dos meios de
comunicao de massa, mdia em geral, seja com aes sobre as empresas transnacionais, estabelecendo presses sobre as mesmas, e ainda, em muitos casos,
interferindo na agenda de assuntos globais, determinando como devero ser tratados no plano mundial.
Nessa discusso da institucionalizao da sociedade, que pode conferir
maior efetividade governana global, h necessidade de se entender a natureza
da sociedade atual, e para isso, preciso examinar quais so as instituies que
compem a governana global.
A sociedade para existir, depende do direito? O direito imprescindvel ao homem? Acompanhando a tica de que o direito uma necessidade humana, e a partir
7
SLAUGHTER, Anne-Marie. The Real New World Order. In: Foreign Affairs, New York, v. 76, n. 5, Sept/Oct. 1997, p.
87.
8
MATIAS, Eduardo Felipe Prez. A humanidade e suas fronteiras: do Estado soberano sociedade global. So Paulo: Paz
e Terra. 2005, p. 462.
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da compreenso das regras que condicionam o comportamento dos indivduos, as

instituies, por sua vez, fornecem a estrutura na qual esses indivduos iro interagir.
Como foi esclarecido no inicio deste tpico, uma dada sociedade caracterizada pelas suas instituies, segundo suas regras fundamentais institudas, organizaes criadas e tradies construdas. Dessa forma, como bem argumenta Matias9
as instituies internacionais, transnacionais e supranacionais hoje existentes consistem em mais uma prova de se vive numa sociedade que no meramente estatal.
Portanto, tal institucionalizao se coaduna com a necessidade de melhorar
a efetividade da governana global em todas reas e aspectos, sejam econmicos,
ambientais e outros, sendo, ento, imprescindvel o fortalecimento das instituies
j existentes, com o desenvolvimento e incremento de novas composies e arranjos
institucionais, permitindo um sistema mais vigoroso de governana global.
Nesse sentido a lio de Guido Soares10 complementa, na medida em que
credita o sucesso das solues dos problemas comuns da humanidade quando
os foros internacionais mais dinmicos e informais hoje existentes forem mais
atuantes, com a continuada prtica da tradicional diplomacia multilateral e de
maneira institucional, no mbito das especializadas organizaes internacionais.
4. Uma governana global funcional no trato das questes ambientais
Para uma governana ambiental global efetiva, com os predicados de um
sistema articulador e de cooperao capaz de responder s demandas ambientais, com resultados eficazes, permitindo uma ao coletiva eficaz de todos os
paises, h de se pensar num mecanismo institucional em nvel planetrio, que
levem em conta o know-how das atuais instituies, mas que tambm crie
novos mecanismos, que assegure, permanentemente, um entrosamento entre as
necessidades ambientais e o desempenho ambiental no sistema internacional.
Os problemas ambientais atuais, tais como, mudana climtica, poluio
do mar, desmatamento, desertificao, revelam a necessidade de instituies
ambientais eficientes.
Depois da chamada Cpula da Terra, ocorrida h mais de quinze anos
no Rio de Janeiro e da Conferencia de Estocolmo sobre o Meio Ambiente
Humano, h mais de 35 anos, a sociedade ainda no conta com mecanismos
legais e institucionais eficientes capazes de lidar com a degradao ambiental
em escala global.
consenso na doutrina especializada que o tmido e atual regime do meio
ambiente internacional, constitudo por tratados multilaterais, agncias internacionais, deficiente e fragmentado, o que demonstra a sua ineficcia frente s
diversas perdas ambientais sofridas nos ltimos anos.
9
MATIAS, Eduardo Felipe Prez. A humanidade e suas fronteiras: do Estado soberano sociedade global. So Paulo: Paz
e Terra. 2005, p. 463.
10
SOARES, Guido Fernando Silva. Direito Internacional do Meio Ambiente: Emergncia, Obrigaes e Responsabilidades. 2 edio. So Paulo: Atlas, 2003, p. 212.
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Ainda que merecedores de reconhecimento pela suas funes a que se propem, os organismos internacionais, que tm na Organizao das Naes Unidas
(ONU) seu suporte e fundamento, no tm tido capacidade nem autoridade para
lidar com os danos ambientais transfronteirios que ocorrem no mundo.
Nesse sentido, Esty e Ivanova11, chamam a ateno para importantes lacunas
no mbito da jurisdio12, da informao13 e no da implementao14, deixadas no
atual sistema de governana ambiental internacional, devido ao desenvolvimento
a esmo de leis e de agncias internacionais relativas ao meio ambiente.
clara, cada vez mais, a necessidade de cooperao internacional, para o
trato de problemas do meio ambiente com implicaes transfronteirias, o que
justifica uma ao global.
Isso se deve s dificuldades enfrentadas para resolver problemas quando se
tem questes maiores, alm de uma simples poluio atmosfrica local ou disposio de resduos, por exemplo, em que geograficamente encontram-se limitados
e poder ser enfrentados em nvel local ou mesmo regional.
o que ocorre com situaes de poluentes que tem impactos transfronteirios e exige resposta efetiva de mais uma jurisdio, e no caso da mudana climtica, que requer aes coordenadas em todo o planeta.
Por conta dessa dimenso internacional dos problemas, que causam danos aos
bens pblicos, como, por exemplo, o ar, a camada de oznio, e estes, por serem
considerados globais, importante compreender que a base conceitual subjacente
aos problemas ambientais passa pela noo de bem pblico, numa dimenso global.
Como no possvel a fragmentao dos bens pblicos globais, e visto que
a prpria natureza dos bens pblicos inclui necessariamente usurios individuais,
algum indivduo pode ter comportamento de apropriao que privilegie seu interesse com desprestgio do interesse coletivo.
Portanto, o desafio colocado o de gerenciamento com solues cooperativas, que superem o problema das decises tomadas independentemente e
fundadas no interesse egosta.
H ainda, o problema das chamadas externalidades15, que so criadas a partir
do momento que os recursos ou danos causados extrapolam as fronteiras nacionais, e que podem comprometer aes coletivas para a melhoria da qualidade do
meio ambiente em todo o mundo.
11
ESTY, Daniel C. e IVANOVA, Maria H. Revitalizao da Governana ambiental global: um enfoque baseado em
funes. In: ESTY, Daniel C. e IVANOVA, Maria H (orgs.) Governana Ambiental Global: Opes e Oportunidades. So
Paulo: Ed Senac, 2005, p. 209.
12
Os autores apontam ineficincias de jurisdio, tais como, impossibilidade das vtimas de danos fronteirios de acesso
a instncias superiores competentes e especializadas, como tambm, no submisso dos atores privados s intimaes dos
tribunais, dentre outras.
13
Referem-se condio crtica de confiabilidade das informaes necessrias s decises, como a coleta de dados, o
desenvolvimento de indicadores, monitoramento, avaliao, anlises cientficas etc.
14
Dentre as aes necessrias ao progresso do meio ambiente, argumentam os autores que para os paises em desenvolvimento, os mecanismos de transferncia de recursos e de tecnologia, que so cruciais, tem sido modestos e inadequados.
15
O sentido aqui abordado diz respeito no somente aos aspectos territorial, mas, tambm, e especialmente, s eventuais
transferncias de custos ou benefcios de uma determinada unidade econmica para outra (ou para uma ou mais comunidades), de acordo com a situao especifica.
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Segundo Ivanova16, Para que a ao coletiva global no fique prejudicada com as externalidades, cujos impactos, em geral, so difceis de apreender,
pois costumam se espalhar tanto espacial como temporalmente17, necessria
a interiorizao das externalidades ambientais globais, por meio de barganhas
envolvendo recursos financeiros ou mudanas de poltica, o que ser crucial
para a soluo dos problemas.
Com as consideraes, percebe-se que os problemas ambientais (presentes ou
futuros), com jurisdies e geraes distintas, exigem novos mecanismos de governana, capazes de alterarem os incentivos em favor de escolhas ambientalmente corretas, favorecendo, assim, a ao coletiva global no trato das questes ambientais.
exatamente pensando na necessidade de instituies eficientes que ganha
fora a proposta de se ter uma governana global que trate dos assuntos ambientais com funes essenciais ao desempenho de um sistema internacional, com
provimento de informaes, espao poltico para negociaes e constante capacitao para lidar com as questes negociadas e acordadas de interesse global.
Se o conceito de governana global envolve aspectos de instrumentos (meio
e processo) capazes de produzir resultados eficazes, com a participao de atores
necessariamente envolvidos na sua prtica de governana, com carter consensual nas relaes institudas e aes desenvolvidas, consubstanciando na atividade
de administrao dos problemas ambientais, faz-se necessrio o estabelecimento
de um mecanismo global do meio ambiente, que possa, a partir do know-how
das atuais instituies, criar novos mecanismos e articular-se em cooperao para
que a ao coletiva global possa, de modo efetivo, dar respostas aos problemas
comuns e questes transfronteirias e de bens pblicos globais.
Na apresentao das razes para uma ao global e necessidade de cooperao internacional para o trato dos problemas do meio ambiente, Esty e
Ivanova18 concluem que as polticas ambientais globais da ltima dcada limitaram-se, sobretudo, a princpios e declaraes, em vez de mecanismos que
modificassem os incentivos e produzissem mudanas e que o sistema global de
manejo do meio ambiente evidentemente no corresponde s necessidades e
expectativas da comunidade mundial.
E, por isso, defendem ser preciso executar a reengenharia do sistema, objetivando uma arquitetura nova, mais eficiente, enxuta, com viso de futuro, capaz
de promover melhor o meio ambiente e, ao mesmo tempo, de satisfazer as necessidades governamentais, pblicas e empresariais.
Embora este trabalho no tenha como objetivo principal uma abordagem
mais detalhada da idia, a lgica de um mecanismo global do meio ambiente
16
17
No caso da mudana climtica, que um problema global, os custos de reduo e adaptao tendem a serem transferidos
espacialmente (para outros pases) e tambm temporalmente para outras geraes.
18
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apresenta-se clara e evidente devido existncia de um mundo globalizado, com

uma interdependncia dos povos cada vez maior, onde a atuao estatal tem sido
tmida e insuficiente e as organizaes e organismos internacionais no tm conseguido os resultados programados.
A proposta de criao de um mecanismo global do meio ambiente, como defendem Esty e Ivanova19, no teria a pretenso de acrescentar mais um mecanismo
burocracia internacional, nem estabelecer um governo mundial, mas sim, buscar
a consolidao as instituies ambientais vigentes, e, baseado em rede, se expandir
a partir dos elementos operacionais das prprias instituies j existentes, criando
novas estruturas, com funes catalisadoras, que preencher lacunas no atual regime.
Com funes que vo desde o fornecimento de informao adequada sobre os problemas (e tambm do comportamento dos envolvidos), concepo de
um espao (frum) para interao, barganha e regulamentao permanentes,
alm de estabelecimento de mecanismos reais para a implementao dos negcios e das regras pactuadas, o mecanismo global do meio ambiente permitiria
a promoo de aes ambientais coletivas em escala global, o que na prtica
representaria a oportunidade de construir uma estrutura coerente de poltica e
manejo ambientais, capaz de enfrentar os desafios de um ecossistema global
compartilhado e seus bens pblicos globais.
So muitas as funes e mecanismos que integram a idia dos autores, constituindo-se numa proposta inovadora, cujo mecanismo global do meio ambiental
estaria apto a buscar solues no contexto de uma poltica ambiental global cada
vez mais complexa, tirando proveito das comunicaes e das tecnologias da era da
informao, a fim de criar novas oportunidades de cooperao.
Consubstanciado na idia de um mecanismo baseado em rede, se desenvolve
por conta de trs grandes encargos, reunidos em categorias de funes, tendo uma
estncia de fornecimento de informao, que a partir de anlises adequadas, determina os problemas, acompanha, avalia as tendncias e identifica os interesses. Como
segunda funo a instituio de um espao poltico para negociaes e barganhas
ambientais, com estrutura para solucionar os litgios (com advocacia ambiental), o
que incentivaria a participao, buscando desenvolver o sentimento de reciprocidade, o que facilitaria a normatizao e regulamentao e ajudaria a interiorizao
das exterioridades, atacando os fenmenos potencialmente contagiosos no nascedouro, antes que cruzassem as fronteiras. E como terceira funo, esta considerada
a categoria que tem a incumbncia essencial de estabelecer mecanismos concretos
para por em prtica aes, acordos e regras estabelecidas, contando com sistemas
de financiamento seguros e confiveis, juntamente a uma adequada transferncia de
tecnologia, contendo as melhores prticas e estratgias de implementao, facilitando ainda mais a implantao dos compromissos assumidos.
19
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Nesse sentido, Streck20 apresenta a possibilidade das redes globais de polticas pblicas articuladas, dinmicas tanto no procedimento como na estrutura,
taparem os fossos operacionais, institucionais e de participao existentes no sistema de governana atual, com a idia de uma governana em rede, associando
governos, o setor privado e as organizaes da sociedade civil, e assim, fornecendo melhores meio de abordar os riscos ambientais que ameaam o planeta.
A proposta de criao de um mecanismo global do meio ambiente apresenta-se com perspectivas favorveis, especialmente por conta da sua natureza
inovadora, capaz de um salto conceitual frente em termos institucionais, j
que os mtodos e as tcnicas at ento disponveis a aperfeioarem os instrumentos de direito internacional, destinados a enfrentar os problemas globais
do meio ambiente, tm ficado abaixo dos desafios, e, portanto, com dificuldades de eficincia nos resultados frente complexidade dos problemas ambientais globais atuais, que cada vez mais assumem propores maiores e difceis
de equacionamento, sendo importante melhorar os nveis de articulao dos
setores da sociedade.
5.1 A sociedade civil, em todas suas manifestaes e formas de organizao
cada vez chamada a tornar-se agente ativo na formulao e execuo das polticas
pblicas, o que refora a idia de que os assuntos globais, de natureza ambiental,
so excessivamente importantes para ficar exclusivamente nas mos de Estados.
responsabilidade de todos.
5.2 A sociedade globalizada avana em direo a novas formas de inter-relao,
com diferentes agendas e instrumentos de ao. A preocupao deve ser a de
garantir a criao e fortalecimento de instituies adequadas para governar o planeta, para darem conta das questes ambientais.
5.3 Considerando que os desafios mundiais de hoje so muito mais complexos se
comparados aos enfrentados poca da realizao da Assemblia de So Francisco, exigido um esforo cooperativo para organizar um sistema de governana
global mais apropriado s atuais circunstncias, sendo necessrio uma sociedade
esclarecida e com liderana sobre os seus destinos.
5.4 A partir de um modelo de governana global que se realiza por instrumentos
de meios e processos, com atores envolvidos, com consensos nas aes e relaes
institudas, imprescindvel a criao de um mecanismo que possa, criar novos
mecanismos, com articulao e cooperao para que a ao coletiva global se
efetive com respostas aos problemas ambientais globais.
20
STRECK, Charlotte. Redes Globais de Polticas Pblicas como Coalizes para Mudana. In: ESTY, Daniel C. e IVANOVA, Maria H (orgs.) Governana Ambiental Global: Opes e Oportunidades. So Paulo: Ed Senac, 2005, p. 158.
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5.5 H sim possibilidade de criao e desenvolvimento de uma governana global

funcional, que trate dos assuntos ambientais, com provimento de informaes, um
espao poltico para negociaes e ainda, uma constante capacitao para lidar
com as questes negociadas e acordadas de interesse global.
5.6 Na medida em que cresce a participao das ONGs no processo da governana global, aliada a idia de que a sociedade civil amadureceu suas instituies as organizaes, as tradies e as regras fundamentais tendo se mostrada mais autnoma, possvel vislumbrar uma governana ambiental global que
efetivamente funcione.
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A PROTEO DAS CAVIDADES NATURAIS

SUBTERRNEAS E OS PROBLEMAS TRAZIDOS
PELO DECRETO 6.640/ 08
MARIANA MIRANDA MAIA LOPES
Ps-Graduanda da Universidade
Estadual do Rio de Janeiro/Uerj
1. INTRODUO
As cavidades naturais subterrneas so formaes rochosas com caractersticas peculiares e constituem o patrimnio da Unio, por fora do artigo 20, X da
Constituio Federal.
Em 1990 fora estabelecida especial proteo por fora do Decreto 99.556/90,
que as definiu como Patrimnio Cultural Nacional e dando-as tratamento bastante limitado, quanto s suas possibilidades exploratrias.
A partir deste momento, com o aumento da proteo dedicada as caverna,
qualquer diminuio nesta proteo especial, por fora do artigo 225, 1, III da
CR/88, s poderia ocorrer por lei formal.
No fim de 2008, o Poder Executivo Federal publicou o Decreto 6.640 que,
contrariando aos entendimentos doutrinrios e jurisprudenciais acerca da reserva
legal, bem como afrontando diretamente preceitos fundamentais da Constituio,
levantou a discusso acerca da validade da norma e de sua inconstitucionalidade.
Antes de se posicionar preciso que sejam expostas as alteraes trazidas pelo
atual decreto; as caractersticas que tornam as cavidades naturais subterrneas formaes que peculiares e merecedoras de proteo especial; outras normas que reconhecem seu valor diferenciado, dedicando-lhes a merecida proteo; os princpios
e direitos que servem de paradigma s preservaes ambientais; e, por fim, riscos
e conflitos gerados pela alterao da norma por ato normativo de mesma estrutura.
2. DESENVOLVIMENTO
2.1 Das Protees Pretritas do Decreto Federal n 99.556/90 e suas Alteraes por Fora
do Decreto Federal n 6.640/2008
O Decreto Federal no 99.556/90 inovou em seu artigo 1 ao evidenciar que
as cavidades naturais subterrneas existentes no territrio nacional constituem
patrimnio cultural brasileiro, apesar de a prpria Constituio da Repblica, em
seu artigo 216, V1 j t-lo feito de forma mais genrica.
Constituio da Repblica. Art. 216. Constituem patrimnio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial,
tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referncia identidade, ao, memria dos diferentes grupos
formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: V - os conjuntos urbanos e stios de valor histrico, paisagstico,
artstico, arqueolgico, paleontolgico, ecolgico e cientfico.
21 protecao das cavidades.indd 439
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Em seu artigo 2, trouxe proteo total e ampla ao dispor que a utilizao das
cavidades naturais subterrneas e de sua rea de influncia somente poderia ocorrer
obedecendo a condies determinadas por lei especfica, de forma que assegurassem sua integridade fsica e a manuteno do respectivo equilbrio ecolgico, sendo
certo que a rea de influncia seria definida por estudos tcnicos especficos.
No artigo terceiro, torna obrigatrio o Estudo de Impacto Ambiental aos empreendimentos de qualquer natureza, ativos ou no, temporrios ou permanentes,
previstos em reas de ocorrncia de cavidades naturais subterrneas ou de potencial
espeleolgico e que de modo direto ou indireto, possam causar leses a essas cavidades, ressaltando que os empreendimentos, j existente, que ainda no houvesse
efetivado os necessrios estudo e relatrio de impacto ambiental, teriam que faz-lo.
Por fim, o Decreto trouxe a classificao de: patrimnio espeleolgico, reas
de potencial espeleolgico e atividades espeleolgicas.
Recentemente, em novembro de 2008, o Poder executivo editou o Decreto
Federal no 6.640 que alterou o Decreto 99.556/90, retrocedendo, sob a ptica
ambiental, seno vejamos.
Ab inicio, j em seu artigo primeiro, suprimiu o status de Patrimnio Cultural Nacional das cavernas nacionais.
O artigo segundo passou a ter uma inconsistente inovao, a qual ser discutida em momento oportuno, determinando que as cavidades naturais subterrneas
sejam classificadas de acordo com seu grau de relevncia em mximo, alto, mdio
ou baixo, grau esse que ser determinado pelas anlises dos atributos ecolgicos,
biolgicos, geolgicos, hidrolgicos, paleontolgicos, cnicos, histrico-culturais
e socioeconmicos, avaliados sob enfoque regional e local2, seguido dos seus
novos pargrafos 4, 6, 7 e 8 com os atributos determinantes das classificaes,
podendo o Instituto Chico Mendes rever a classificao do grau de relevncia de
cavidade natural subterrnea, tanto para nvel superior quanto inferior, diante de
fatos novos e comprovados por estudos tcnico-cientficos.
Os artigos seguintes, que foram acrescidos e alterados, determinam o grau
de afetao que a caverna poder sofrer, dependendo da classificao que receba.
Dessa forma, apenas as cavidades classificadas com grau de relevncia mximo,
bem como sua rea de influncia, tero a proteo de seu uso dentro de condies
que assegurem sua integridade fsica e a manuteno do seu equilbrio ecolgico,
ficando a salvo dos impactos negativos irreversveis.
As cavidades naturais subterrneas classificadas com grau alto, mdio e baixo
podero sofrer impactos negativos irreversveis, mediante licenciamento prvio.
Assim, o Decreto estipulou algumas contrapartidas, de acordo com o nvel
de afetao e com o grau de relevncia. De forma sinttica, assim se estipulou:
Grau Alto: o empreendedor dever adotar, como condio para o licenciamento ambiental, medidas e aes para assegurar a preservao, em carter permanente, de duas cavidades naturais subterrneas (cavidades testemunho), com o
mesmo grau de relevncia, de mesma litologia e com atributos similares que so-
Decreto 6.640/08. Art. 2, caput.
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freu o impacto, sendo certo que estas devero, sempre que possvel, ser efetivada
em rea contnua e no mesmo grupo geolgico da cavidade que sofreu o impacto .
No havendo cavidades hbeis a serem preservadas sob a forma de cavidades testemunho, o Instituto Chico Mendes poder definir, de comum acordo com
o empreendedor, outras formas de compensao.
Grau Mdio: devero ser financiadas aes e adotadas medidas, conforme
definio do rgo ambiental, capazes de contribuir conservao e o uso adequado do patrimnio espeleolgico brasileiro, principalmente das cavidades de
grau de relevncia alto e mximo.
J no caso das cavidades naturais de relevncia baixa, o artigo 4, 4foi alterado para tornar expresso que no h obrigao de ser adotada qualquer medida
e ao para assegurar a preservao de outras cavidades naturais subterrneas,
mesmo que haja impacto negativo irreversvel.
O Decreto determinou o prazo de 60 dias para que a metodologia para a classificao do grau de relevncia das cavidades naturais subterrneas fosse estabelecida,
prazo este que absolutamente inapropriado, conforme ser discutido mais adiante.
Por fim, outra disposio trazida pelo Decreto 6.640/08 que vale ser ressaltado
a estipulao da responsabilidade pelo estudo capaz de definir o grau de relevncia
das cavernas, sendo tal, atribuda ao responsvel pelo empreendimento ou atividade.
2.1.1 Das Cavidades Naturais
De incio, preciso esclarecer alguns aspectos dos estudos e conhecimentos
que se dispe, hoje, sobre as cavidades naturais subterrneas.
As cavidades naturais so formaes constitudas por diversos tipos de rochas, esculpidas pela ao mecnica da chuva ou por reao qumica com a gua
ao longo de milhes de anos3.
So ambientes fechados em que se tem a presena de gua na forma de rios,
lagos e guas de gotejamento, possuindo, assim, uma alta umidade relativa do ar4
e substrato mido.
Em geral, possuem baixas variaes trmicas, posto que o solo e subsolo
funcionam como isolantes trmicos. Por exemplo, enquanto ao longo do ano ocorre uma variao de 30 C na temperatura epgea, dentro da caverna pode ocorrer
uma variao de apenas 1C, em uma rocha situada a 11m de profundidade, sendo
certo que a maior parte das cavernas tende a ter suas temperaturas constantes de
ar e gua equilibradas em relao s rochas encaixantes5.
Mais uma caracterstica do ambiente subterrneo a ausncia de luz nas
regies profundas, afastadas das entradas, o que gera a ausncia de fotoperodo e
organismos fotossintetizantes.
Disponvel em: <http://www.espeleogrupodebrasilia.org/cavernas/index.asp >. Acesso em: 19.03.09.

TRAJANO, Eleonora. O ambiente subterrneo: fatores abiticos. Disponvel em: <http://www.redespeleo.org/> Publicado em: 02.04.04. Acesso em 21.03.2009.
5
Ibdem.
3
4
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442
Essa escassez limita a fauna ali presente, gerando uma diminuio alimentar
no meio caverncola e possuindo uma fauna bastante incomum devida a condies
praticamente inexistentes nos ambientes de superfcie, levando ao surgimento de
estratgias adaptativas bastante especiais.
Por tratar-se de ambiente bastante incomum, haja vista as peculiaridades
citadas, os organismos caverncolas possuem ampla dependncia em relao ao
ambiente subterrneo, havendo organismos muito vulnerveis s alteraes ambientais, sendo certo que estas podem ocorrer por ocasio de perturbaes no
interior das cavernas ou pela modificao do ambiente fora da cavidade (ex. minerao, uso da terra no ambiente externo, desmatamento) ou modificaes que
resultem de atividades dentro do meio caverncola (ex.: construes/instalaes)6.
Tais alteraes podem chegar a findar com a condio sine qua non existncia de
certos organismos do ecossistema subterrneo, levando-os, em muitos casos, a extino.
Algumas das alteraes possveis so: o desequilbrio biolgico em razo
de contaminao ou desvio de rios; alterao de umidade local ou destruio de
habitats em razo de construo de barragens que alterem o nvel do lenol fretico ou at inundem a cavidade; diminuio da percolao de gua, em razo do
desmatamento nos arredores das cavernas, dentre outros.
Alm das caractersticas anteriormente mencionadas que tornam as cavidades
locais de imensurvel valor, a proteo desses locais faz-se imprescindvel, posto
que comumente paleontlogos e arquelogos identificam registros relevantes compreenso do passado da vida na terra. Os estudos de cavernas revelaram enorme
potencial cientfico, que variam desde aes bacterianas corroendo rochas calcrias
at o abrigo de registros sedimentares nicos de variaes ambientais milenares7.
No entanto, acredita-se que um sem nmero de cavernas no territrio nacional permanece, ainda, desconhecidas ou inexploradas, no que concerne aos
estudos espeleolgicos, j que cerca de 250 novas cavidades so registradas por
ano8 e que apenas 30% de mais ou menos 4.000 cavidades naturais subterrneas
tiveram seu potencial efetivamente delineado, dado este fornecido pelo Presidente
do Espeleo Grupo de Braslia.
Isso ocorre, no apenas pelo baixo nmero de tcnicos especializados e capacitados para tal, mas, muitas vezes, por ausncia de tecnologia para um estudo adequado.
Quando se chega a uma cavidade natural subterrnea de difcil acesso ou com
formaes complexas, opta-se por deix-la inerte para que num futuro, prximo
ou no, seja feita a anlise adequada, extraindo dela informaes bastante fidedignas.
Nesse contexto pouco provvel que tais cavidades consigam ser graduadas
de forma adequada num curto espao de tempo, conforme determinado na norma,
correndo-se o risco de serem lesados patrimnios e dados inditos, bem como
extintos organismos exticos.
6
ANDRADE, Renata de. Conservao do ecossistema caverncola. Disponvel em: <http://www.redespeleo.org/> Publicado em: 02.04.04. 13:30. Acesso em 21.03.2009.
7
MARCHESAN, Ana Maria Moreira, e outros. Inconstitucionalidades do Decreto 6.640/2008 que dispe sobre o Patrimnio
Espeleolgico Brasileiro. Disponvel em: < http://www.abrampa.org.br/pdf/inconstitucionalidades.pdf >. Acesso em: 29.03.09
8
Ibdem.
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443
2.1.2 Demais Normas Protetivas das Cavidades Subterrneas Nacionais

Em Julho de 1990, antes de ser publicado o Decreto 99.556 em outubro, o
IBAMA editou uma Portaria de no 887, determinando a realizao de levantamento e anlise dos dados acerca da situao do Patrimnio Espeleolgico Nacional assim intitulado pela Resoluo CONAMA no 237/90, identificando as
reas crticas e definindo aes e instrumentos necessrios para sua devida proteo e uso adequado.
No entanto, at hoje tem-se um nmero inexpressivo, conforme mencionado
acima, de reas analisadas, em razo da falta de pessoal e preparo para caracterizar o que Patrimnio Espeleolgico9.
Na mesma portaria, o IBAMA limitou o uso das cavidades naturais subterrneas apenas a estudos de ordem tcnico-cientfica, bem como atividades de cunho
espeleolgico, tinico-cultural, turstico, recreativo e educativo, concedendo, assim, ampla proteo s cavernas.
Ainda, so encontradas diversas normas municipais e estaduais. Dentre elas,
pode-se ressaltar, como ltimo exemplo de ampla proteo as cavidades naturais, face o entendimento de serem elas de suma importncia histrica, ambiental, hidrolgica, paisagstica, etc., o artigo 197 da Constituio do estado de So
Paulo10, que em seu inciso V definiu-as como rea de preservao permanente,
sendo implantado, conforme o artigo 198, proteo especial seguindo os seguintes
princpios: preservao e proteo da integridade de amostras de toda a diversidade de ecossistemas; proteo do processo evolutivo das espcies; preservao e
proteo dos recursos naturais.
2.2 Dos Direitos Constitucionais
O Direito Constitucional o Direito primordial, porquanto condiciona os
demais, conferindo-lhes estruturas diversas11, de onde derivam todos os ramos da
ordem jurdica do Estado.
Cabe aos Direitos insertos na Carta Poltica, o estabelecimento das diretrizes
de todo o nosso ordenamento jurdico tendo como Objetivos Fundamentais da
Repblica Federativa do Brasil construir uma sociedade livre, justa e solidria; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e reduzir as desigualdades;
promover o bem de todos livre de preconceitos de origem, raa, sexo ou idade,
dentre outros, nos termos do artigo 3 e incisos da presente Carta.12
O Constituinte Originrio preocupou-se amplamente com o meio ambiente
nacional e o desenvolvimento equilibrado e sustentvel, concedendo a todos o
poder e o direito de proteg-lo.
Disponvel em: < http://www.espeleogrupodebrasilia.org/cavernas/preservacao.asp >. Acesso em: 19.03.2009

So Paulo. Constituio do Estado de So Paulo. So Paulo, SP: Assembleia legislativa do estado de So Paulo, 1987.
11
REALE, Miguel. Lies preliminares do direito. 27 ed. S.l. Saraiva, 2002.p.342.
12
BRASIL, Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil . Braslia, DF: Senado Federal, 1988.
9
10
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444
Assim, ao tratar dos direitos e garantias fundamentais, no artigo 5, LXXIII,

o Constituinte legitimou qualquer cidado para propositura de Ao Popular que
visa a anular ato lesivo ao meio ambiente.
Determina que a Ordem Econmica fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, assegurando a todos uma existncia digna, conforme
os ditames da justia social, obedecendo ao princpio, dentre outros, da defesa do
meio ambiente, conforme artigo 170, VI.
Outro direito que fica, perante a Constituio, subjugado a proteo do meio
ambiente o Direito de Propriedade, que s tem sua funo social cumprida quando, dentre outros, atende ao requisito de utilizao adequada dos recursos naturais
disponveis e preservao do meio ambiente, conforme dispe o artigo 186, II.
Por fim, a carta Magna traz um Captulo que trata exclusivamente do Meio
Ambiente e, no caput do artigo 225, inova trazendo o Direito Intergeracional, garantindo um ambiente ecologicamente equilibrado as presentes e as futuras geraes.
Assim, todo o ordenamento jurdico nacional (seja em leis, tratados, acordos
ou convenes internalizados, resolues, decretos, ou na prpria Constituio
Federal) deve atender ao que predetermina a Constituio da Repblica Federativa
do Brasil, pois o Direito Constitucional base das normas brasileiras e de qualquer norma que se queira ver internalizada.
2.2.1 Dos Princpios Constitucionais
Para Miguel Reale os princpios so verdades fundantes13, isto , so verdadeiras proposies lgicas que designam a estruturao de um sistema. No presente caso, estruturam um sistema de normas, e, portanto, servem de embasamento do sistema jurdico.
Os denominados princpios constitucionais exprimem a sntese dos valores
mais elevados da ordem jurdica, estabelecendo fundamentos normativos para a
interpretao e aplicao de todo o ordenamento. Por tais razes, afirma-se que
estes so o pice do sistema jurdico, merecendo respeito incondicional. Da se
conclui que esses princpios so o fundamento de validade das demais normas,
visto que todas as outras normas devem se conduzir de acordo com esses princpios, bem como a eles se subordinar.
Tanto assim, que as normas constitucionais possuem peculiaridades quanto aos mtodos de interpretao diferenciados daqueles utilizados para interpretao das normas infraconstitucionais. Essas peculiaridades justificam a criao de
princpios especficos de interpretao constitucional. Dentre eles, destaca-se o da
supremacia jurdica da Constituio, que significa que as normas constitucionais
gozam de uma supremacia hierrquica em relao s demais.
Tambm em virtude de os princpios fundamentais da Repblica Federativa
do Brasil estarem relacionados a questes capitais do Estado, por revelarem valores
13
REALE, Miguel. Lies preliminares de direito. 27 ed. Saraiva, 2002. So Paulo. P. 303.
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445
fundamentais dedutveis da prpria Constituio escrita, mister se faz ressaltar outra

consequncia lgica: esses princpios podem ser tanto explcitos, quanto implcitos,
pois se decorrerem dos direitos fundamentais, pouco importar se est descrito ou no
no catlogo constitucional. Assim, alm daqueles previstos expressamente no texto
constitucional, h outros implicitamente agregados ao regramento constitucional.
Nossa Constituio da Repblica de 1988 adquiriu fora normativa e foi alada ao centro do sistema jurdico, razo pela qual os princpios nela insculpidos tornaram-se no apenas fundamento, mas tambm filtro de toda a legislao infraconstitucional. Em consequncia disso, toda e qualquer norma, lhes deve obedincia.
No por outro motivo que o professor Lus Roberto Barroso afirma que
todo ato de interpretao do Direito um ato de interpretao constitucional,
havendo sempre, para eventual aplicao de uma norma, um juzo prvio acerca
de sua constitucionalidade.
Note-se que os princpios constitucionais possuem funo integrativa, mas
no das normas infraconstitucionais e sim de casos concretos aos quais no h a(s)
correspondente(s) norma(s) especfica(s) na prpria Constituio. A prevalecer
entendimento contrrio, os princpios serviriam s leis, quando, na verdade, so
as leis que devem servir aos princpios.
Dentre as vrias funes desempenhadas por esses princpios, convm realar, por restar incontroversa, a funo limitativa, visto que limitam os poderes
estatais e o exerccio abusivo de certos direitos.
Destacadas as funes essenciais dos princpios constitucionais, bem como
sua finalidade primordial, qual seja, a efetividade dos direitos fundamentais dirigidos ao ser humano, como j afirmado, fcil concluir que a Constituio Brasileira de 1988 possui a cidadania como elemento propulsor, pois todos os conceitos
e institutos jurdicos devem ter como objetivo a referida finalidade determinada
pela Constituio, a partir de seus princpios.
Portanto, se todos os princpios constitucionais possuem as mesmas funes,
visando alcanar esse mesmo objetivo, resta claro que a pessoa humana, deixa
de ser simples titular de direitos e garantias, ou seja, deixa de ser o meio de se
buscar certos objetivos, para passar a ser um valor supremo, o fim em si mesmo.
Para tanto a cincia jurdica busca sempre a afirmao de sua dignidade, j que a
dignidade humana denota que os homens devem sempre ser tratados como fins em
si mesmos, nunca como meios.
Alis, tomar o homem como um fim em si mesmo e afirmar que o Estado
existe em funo dele, importa concluir que o Estado existe em funo de todas
as pessoas e no estas em funo do Estado. Portanto, no se pode utilizar os indivduos como instrumentos para que se consiga alcanar objetivos, mesmo que tal
utilizao promova o suprimento de uma necessidade coletiva. Assim, jamais ser
possvel suprimir a dignidade do indivduo, mesmo que em prol da coletividade.
Isso traz uma implicao muito importante: a dignidade da pessoa humana
foi erigida ao ncleo axiolgico do constitucionalismo contemporneo, tendo em
vista que os princpios constitucionais baseiam-se nas garantias fundamentais e
visam efetiv-las, e estas materializam a prpria dignidade do homem, razo pela
qual necessrio se faz discorrer acerca desse assunto.
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446
2.2.1.1 Princpio da Dignidade da Pessoa Humana

Como j demonstrado anteriormente, o objetivo primordial da Constituio
e seus princpios a garantia dos direitos fundamentais e, em consequncia, a
tutela da dignidade humana, pois esta o fundamento daqueles.
Ocorre que, como se no bastasse a referida dignidade ser a base dos direitos fundamentais, para que pudesse e devesse ser obedecida, por si s, por razes
lgicas, nossa Carta Poltica de 1988 a encartou na classe dos princpios fundamentais, elegendo-na fundamento da Republica Federativa do Brasil, conforme
disposto no art.1, inciso III da CRFB/88.
Esta positivao na Constituio fez com que a dignidade da pessoa humana
deixasse de ser valor apenas moral para converter-se em valor tipicamente jurdico, acarretando consequncias importantes no nosso ordenamento, dentre elas a
de que a pessoa, o ser humano, deixa de ser mero reflexo da ordem jurdica, para
tornar-se seu objetivo supremo.
Ao lado dos direitos fundamentais, a dignidade da pessoa humana passa a
consistir em um critrio interpretativo que se estende por todo o ordenamento.
Dessa forma, constituem os princpios constitucionais que incorporam as exigncias de justia e dos valores ticos, conferindo suporte axiolgico a todo o sistema
jurdico brasileiro.
A dignidade inerente a todas as pessoas, titulares de direitos iguais e inalienveis. Todas as pessoas tm dignidade e essa dignidade acarreta, para todos,
direitos universais, indivisveis, interdependentes, inalienveis e imprescritveis,
que permitam ao gnero humano a sua plena realizao.
Frise-se que a partir de fundamentos principiolgicos constitucionais, a dignidade da pessoa humana passou a valor supremo que deve informar a criao,
interpretao e aplicao, no apenas das normas de um modo geral, mas de toda
a ordem normativa constitucional, sobretudo o sistema de direitos fundamentais.
Todo o ordenamento jurdico nacional deve estar atento ao princpio da dignidade humana, sob pena de inconstitucionalidade, restando inconteste que o princpio da dignidade da pessoa humana, referncia a todo e qualquer outro valor, sob
o ponto de vista axiolgico, assumindo status de norma constitucional suprema.
Ante tais motivaes, a respeito de toda e qualquer norma do ordenamento
jurdico ptrio, esteja ela prevista onde estiver, ou mesmo que no esteja prevista
expressamente no ordenamento, mas seja decorrncia lgica de um conjunto de
outras normas ou princpios, uma consequncia unssona: qualquer norma dever obedincia dignidade da pessoa humana.
No demais lembrar: a pessoa humana o objetivo supremo da Constituio, e sua dignidade o valor mximo da Repblica. Assim, qualquer norma
que contrariar esse axioma ser considerada inconstitucional ou no recepcionada
pela Constituio e, em consequncia, nula de pleno direito, incapaz de produzir
qualquer efeito jurdico.
Registre-se que o princpio da dignidade da pessoa humana, possui duplo
comando: um positivo e outro negativo, devendo ser respeitado em ambos os segmentos, impondo ao Poder Pblico no apenas o dever de observar e proteger es-
13/05/09 14:47
447
ses valores, mas tambm de promover meios necessrios ao alcance das condies
mnimas indispensveis a uma vida digna e saudvel.
No entanto, apesar de este Princpio ser s pessoas humanas, isto , aos humanos j nascidos, quando se adentra ao tema ambiental, no se pode olvidar que
as consequncias se perpetuam e causam prejuzos imensurveis s populaes
subsequentes, diminuindo-lhes a qualidade de vida e, portanto, o seu direito a uma
vida digna e saudvel.
Ento, ao pensar-se em maio ambiente, passou-se a aceitar que fosse garantido
s geraes futuras, condies, no mnimo, semelhantes as das geraes atuais, j
que a gerao presente sente as consequncias dos atos desmedidos de seus antepassados e notou a importncia de garantir uma vida digna aos seus descendentes.
E norteado pelo Princpio da Dignidade da Pessoa Humana que surge o
Princpio da Equidade Intergeracional, oriundo do Direito Fundamental ao meio
ambiente equilibrado.
2.2.1.2 Princpio da Equidade Intergeracional
Os direitos iguais, entre as geraes presentes e as futuras, a um meio ambiente ecologicamente equilibrado contemplado na Constituio da Repblica de
1988, em seu artigo 225, bem como na Declarao do Rio/92 em seu Princpio 3
e visa a garantir que o desenvolvimento ser exercido de forma a permitir que as
geraes subsequentes tero a mesma condio de uso, gozo, fruio que as atuais.
Esta garantia surge num momento em que se percebe que a utilizao desmedida da natureza, torna o homem limitado em seu poder de desenvolver-se,
posto que esgota com seus recursos. Isto , o homem j percebeu que depende
intimamente dos benefcios da natureza, no apenas para a sua prpria existncia,
mas tambm para o seu desenvolvimento, no cabendo mais espao para uma
apropriao irracional dos recursos naturais, sob a lgica do lucro.
fato que o homem consome mais do que a Natureza consegue produzir
e destri mais rpido do que a fora regenerativa da natureza. Ento, surgem as
ideias protecionistas que se fundam na necessidade da construo de uma tica
compromissada com a natureza e com o homem como parte dela14.
Essa conscientizao se reflete na proteo de um meio ambiente equilibrado, tornando-o direito fundamental e garantidor da vida digna e saudvel das
atuais e futuras geraes.
a forma de ver o meio ambiente como um bem de todos, fundando-se na solidariedade, pensando no prximo como parte de um projeto comum de humanidade,
passando a haver a necessidade de se travar um dilogo intergeracional, passando-se
a ouvir aquele que ainda no pode se manifestar, tendo a humanidade presente o dever
de no impossibilitar o projeto de humanidade das geraes futuras.15.
14
SCARPI, Vinicius. Equidade intergeracional: uma leitura republicana. In: MOTA, Mauricio (coord.). Fundamentos
tericos do direito ambiental. ELSEVIER: 2008. Rio de Janeiro. p. 76-79.
15
Ibid, p. 79
13/05/09 14:47
448
Da mesma forma que o direito se relaciona com os princpios, os princpios

se interrelacionam. Assim, a dignidade da pessoa humana faz com que surja o
Princpio de Equidade Intergeracional e este, de certa forma, fundamental ao
entendimento da necessidade dos Princpios da Precauo e Preveno.
2.2.1.3 Princpios da Precauo e Preveno
O Princpio da Precauo surge na Declarao do Rio, em 1992, da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento.
Ele bastante restritivo, e exige que diante de atividades de difcil diagnstico sobre a abrangncia dos danos, por precauo, no se aja, j que, em geral,
havendo dano ao meio ambiente ele ser de difcil ou impossvel reparao.
Para Fiorillo16, tal Princpio chega ao ponto da razo de existir de determinada atividade.. Ele se apresenta como antecessor manifestao de perigo,
servindo como margem de segurana, agindo quando da incerteza das consequncias de certa atividade.
J o Princpio da Preveno, em razo da dificuldade de reparao do dano
ambiental, determina que, uma vez identificados os riscos e potenciais danosos
oriundos de determinada atividade, sejam eles prevenidos e afastadas as situaes
de perigo, no se tratando mais de risco de perigo, mas sim de riscos de efeitos
conhecidos, os quais devem, com boa tcnica e tecnologia, buscarem ser evitados.
Ambos os Princpios so direcionadores, servindo de parmetro e indicadores de rumos e limites, delineando e sustentando valores socioambientais,
servindo de proteo aos novos parmetros tico-ambientais, inclusive no que
se refere s leis (lato senso) infraconstitucionais, que possam viol-los, sendo
contrrios Carta Magna.
2.3 Dos Problemas Trazidos pelo Decreto Federal n 6.640
Antes de adentrar efetivamente nos problemas gerados pela alterao do Decreto, deve-se ter em mente que os equvocos comearam desde a sua formulao.
At ento as cavernas no podiam ser destrudas ou degradadas, por fora
do Decreto n 99.556/90. No entanto, houve uma forte presso das mineradoras
e do setor eltrico, principalmente da gerao hidroenergtica, cujas atividades
encontravam-se, em muitos casos, limitadas, pela impossibilidade de degradao
de qualquer caverna.
Durante a discusso acerca das alteraes do Decreto 99.556/90, as mineradoras foram representadas pelo Ministrio das Minas e Energia (MME).
Entretanto, em nenhum momento a sociedade civil organizada representada
pela Redespeleo Brasil e/ou Sociedade Brasileira de Espeleologia foi chamada
a contribuir na discusso.
16
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental. 4 ed. Saraiva. p. 36
13/05/09 14:47
449
De acordo com reportagem da Redespeleo, em seu prprio site, em meados

de 2008 alguns especialistas das organizaes citadas foram chamados para uma
reunio em Braslia, no tendo sido disponibilizada cpia da ata da reunio a nenhum dos membros.
Pouco antes da assinatura do Decreto n 6.640/08, as organizaes receberam cpia do projeto de decreto e mobilizaram-se para elaborao de abaixo-assinado, manifestos e mones contra o texto e, mesmo diante das manifestaes, o
texto foi sancionado pelo Presidente da Repblica.
No obstante no haver a necessidade de outorga da sociedade civil para
a edio do decreto, haja vista a competncia do Poder Executivo para tal, uma
vez que esta foi chamada baila para discusso a enriquecer o texto com seu
conhecimento tcnico, no condiz com a tica de representante dos interesses
do povo, tampouco com a tica compromissada com a natureza, anteriormente citada o comportamento de ignorar sua participao e editar um texto to
atcnico e polmico.
H quem entenda tal atitude ter tornado o texto inconstitucional, posto que,
de acordo com o artigo 216, 1 da Constituio, a promoo da proteo do Patrimnio Cultural Brasileiro ser feita pelo Poder Pblico, com a colaborao da
comunidade, sendo certo que esta foi ignorada.
Alm das divergncias com a sociedade civil organizada, houve um total
descaso com a posio tcnico-cientfica oficial, j que o Centro Nacional de Estudo, Proteo e Manejo de Cavernas CECAV posicionou-se contrrio aos critrios de destruio das cavidades estabelecidos pelo projeto17.
Desta forma, o texto j foi editado pautado em interesses particulares, quais
sejam: os dos grandes empreendedores, de um desenvolvimento econmico sem
controle e sem compromisso com a equidade intergeracional, os interesses da
sociedade civil, o equilbrio ecolgico (conforme ser visto a seguir), o desenvolvimento sustentvel (artigo 170, V, CR/88) e a prpria Poltica Nacional do Meio
Ambiente, j que tal norma viola os dados trazidos pelos estudiosos do assunto,
os Princpios Constitucionais Ambientais, o Direito Constitucional, bem como os
objetivos impressos no Artigo 4 da Lei 6.938/81, principalmente quanto preservao dos recursos naturais visando sua utilizao racional e disponibilidade
permanente, concorrendo para a manuteno do equilbrio ecolgico18.
O primeiro artigo do decreto j trouxe um dos maiores retrocessos contidos
na norma, qual seja, a reduo do status de Patrimnio Cultural Nacional, ao que
perde a ampla proteo Constitucional do artigo 216, pois independente de ser um
stio arqueolgico ou com valor paleontolgico, por exemplo, ainda assim, estaria
protegida como se Patrimnio Cultural Nacional fosse.
As consequncias so inmeras, como por exemplo, enquanto Patrimnio
Cultural Nacional poderiam ser defendidas por qualquer cidado, haja vista sua
17
Espeleolgico Brasileiro. Disponvel em: <http://www.abrampa.org.br/pdf/inconstitucionalidades.pdf >. Acesso em: 29.03.09
18
Brasil. LEI 6.938. Poltica Nacional do Meio Ambiente. Braslia: Congresso Nacional: 1981.
13/05/09 14:47
450
legitimidade para propor Ao Popular visando anulao ou declarao de nulidade de ato lesivo s cavidades naturais subterrneas.
importante que se ressalte quanto possibilidade de ser impetrada Ao
Popular para defesa do meio ambiente. A doutrina e Jurisprudncia divergem
acerca do tema. Alguns acreditam ser amplo o rol da Lei de Ao Popular, com
relao ao seu objeto, sendo cabvel, assim, a Ao Popular para a defesa do meio
ambiente, uma vez que se trata de direito difuso. No entanto, diversos so os que
entendem que o rol de objetos da Ao Popular taxativo, s servindo ao meio
ambiente quando este for definido como Patrimnio Cultural Nacional.
Este apenas um exemplo do que se perde quando se rebaixa o status, anteriormente adquirido, de Patrimnio Cultural Nacional, uma vez que a segurana
jurdica de ter-se mais um dispositivo de segurana, foi anulado, restando incerta
esta possibilidade de defesa.
Em seguida, buscou-se inovar ao estipular que fossem estabelecidos critrios determinantes de grau de relevncia para as cavernas.
No entanto, estudos espeleolgicos demonstram que, mesmo aps anos de
pesquisa no se conseguiu, at a presente data, estipular graus de relevncia, haja
vista a grande complexidade do ambiente subterrneo e suas inmeras e singulares diferenciaes, sendo afirmado pelos estudiosos ser muito pouco razovel o
prazo de 60 dias, ora definido pelo Decreto19.
Cumpre esclarecer que objetivo das leis trazer segurana jurdica s relaes e
sociedade, o que mais uma vez foi descumprido, pois no se cumprindo o prazo para
definio dos graus de relevncia, o rgo licenciador no poder deixar de analisar e
emitir parecer favorvel ou no ao licenciamento ambiental da atividade, baseado no
descumprimento do prazo legal, pois a omisso do Poder Pblico no pode ser bice
aos direitos particulares, mesmo que fique o judicirio incumbido de dizer o direito,
uma vez que a Constituio Federal, em seu Artigo 5, inciso XXXV, estabeleceu
como Direito Fundamental a inafastabilidade da apreciao pelo Poder Judicirio, isto
, no h matria que possa ser excluda da apreciao do Judicirio20.
Consequncia direta da definio de graus de relevncia a possibilidade de,
exceo das cavidades com grau mximo de relevncia, todas as demais cavernas podero ser degradadas, chegando-se a sua total destruio.
A sociedade atual sabidamente uma sociedade de risco. O risco ecolgico
surge com o desenvolvimento da sociedade, quando os cientistas deixam de possuir o monoplio do conhecimento e da verdade, revelando-se insuficiente diante
de problemas [...] gerados e impulsionados pelas suas prprias descobertas.21.
O risco ocorre, exatamente, a partir de fatos e atos para os quais os resultados e
consequncias so desconhecidos.
19
Decreto 6640/2008 assinado contra a vontade e toda a comunidade espeleolgica do pas. Disponvel em: <http://
redespeleo.org/> Publicada em 02.12.08. Acesso em: 21.03.09.
20
DIDIER JR. Fredie. Curso de Direito Processual Civil: teoria geral do processo e processo de conhecimento. 9 ed.
Salvador: Podium, 2008.
21
FERREIRA, Heline Sivini. Estado de direito ambiental: tendncias. Aspectos constitucionais e diagnsticos. Rio de
Janeiro: Forense, 2004. p. 56.
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451
Eis que surge o j citado Princpio da Precauo, basilar do recm nascido

Direito Ambiental, para que os atos desta gerao sejam o menos danosa s futuras
geraes, proporcionando, no mnimo, um meio ambiente que se equipare ao atual.
No entanto, h medidas para as quais sabe-se das consequncias e j possvel prever parte do seu dano. Neste caso, aplicar-se-ia o supramencionado Princpio de Preveno.
Ocorre que, em uma ou outra situao, se nenhuma medida de cautela for tomada, pode-se mensurar que o resultado seria danoso, trazendo-se ao mundo um desastre ecolgico. Enquanto o mundo caminha no sentido de desenvolver-se buscando minimizar riscos ainda desconhecidos e mitigar os sabidos, o Decreto 6.640/08
trouxe a realidade catastrfica e limitadora dos direitos das futuras geraes.
Alguns espeleologistas pronunciaram-se acerca do tema e chegaram a um nmero
impressionante quanto ao dano ambiental que pode ocorrer se a abertura s possibilidades de explorao continuar conforme os termos trazidos pela norma, isto , havendo
a proteo de intocabilidade apenas para a cavidade de grau de relevncia mxima e a
possibilidade de destruio, sem contrapartida, das cavidades de grau de relevncia baixa, estima-se que cerca de 70% das cavidades simplesmente sero extintas.
Outras alteraes foram trazidas pelo Decreto. Entretanto, a supresso por
fora de Decreto do estado de Patrimnio Cultural e insero de graus de relevncia com a formulao de possibilidades exploratrias representam as principais
alteraes e constituem um grande material de discusso.
Assim o que o Ministrio Pblico Federal, por seu Procurador-Geral da
Repblica, ajuizou uma Ao Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de
medida cautelar para evitar a instalao de empreendimentos, deteriorando-se o
Patrimnio Espeleolgico Nacional22.
O pedido ora ajuizado baseou-se na inobservncia da reserva legal que era
prevista no artigo segundo do Decreto 99.556/9023, bem como na reserva legal
do artigo 225, 1, III da Constituio da Repblica que determina que devem
ser definidos os espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente
protegidos e, uma vez recebendo estas protees, suas supresses e alteraes
somente podero ocorrer atravs de lei.
Poderia ocorrer discusso acerca do termo lei, se foi disposto em seu sentido lato ou estrito. No entanto, tanto a doutrina quando a jurisprudncia24 j se
posicionaram que se trata de lei formal.
Embora as relativizaes, por supresso ou diminuio de densidade, das
regras de proteo do Decreto 99.556/90 tenham ocorrido por ato normativo de
mesma estrutura, qual seja, pelo Decreto 6.640/08, o texto anterior j exigia lei
especial para definio de utilizao das cavidades e reas de influncia.
ADI 4218. STF Braslia, 9 de maro de 2009. Procurador-Geral da Repblica Antonio Fernando Barros e Silva de Souza.
Decreto 99.556/90. Art. 2. A utilizao das cavidades naturais subterrneas e de sua rea de influncia deve fazer-se
consoante a legislao especfica [...].
24
ADI 3.540. [...] somente a alterao e a supresso do regime jurdico pertinente aos espaos territoriais especialmente
protegidos que se qualificam, por efeito da clusula inscrita no art. 225, 1, III, da Constituio, como matrias sujeitas
ao princpio da reserva de lei formal. STF Braslia. Min. Relator: Celso Antnio Bandeira de Mello.
22
23
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452
No bastasse isso, a jurisprudncia defensiva supramencionada, clara em

defender que em situaes que envolvam tema de proteo a espao territorial especialmente protegido, h exigncia de dar-se tratamento estritamente legal, isto ,
somente lei, em sentido formal, pode trazer reduo do regime normativo protetivo
s formaes espeleolgicas, mesmo que a proteo tenha sido trazida por Decreto.
Sendo certo que o atual texto do Decreto 99.556/90 alterado pelo Decreto
6.640/08 ocasionar a degradao extino de cerca de 70% das cavernas, resta
claro o efeito reducionista na proteo do patrimnio espeleolgico.
Entretanto, no foi apenas esta a supresso havida, uma vez que, conforme visto anteriormente, houve a diminuio da condio de Patrimnio Cultural Nacional,
diminuindo-lhe proteo, o que tambm abarcado pela reserva legal, apresentandose inconstitucional com relao disposio do artigo 225, 1, III da Constituio.
Ainda, a Promotora de Justia Ana Maria Moreira Marchesan25 defende a inconstitucionalidade do texto quando determina que o grau de relevncia alto seja
estabelecido pela relevncia de seus atributos sob o enfoque local e regional, j
que conflitante com o artigo 216 da CR/88. De acordo com este raciocnio, no h
patrimnio cultural local ou regional, somente existe patrimnio cultural brasileiro.
Nesse ponto, deve-se analisar a inconstitucionalidade no apenas com relao ao artigo 216, CR/88, mas tambm com o artigo 20, X da Constituio
Federal, que dispe sobre os bens pertencentes Unio, estabelecendo que as
cavidades naturais subterrneas so bens da Unio, portanto, nacionais, corroborando com o entendimento supracitado.
Como ltimo e principal ponto de inconstitucionalidade do texto trazido
pelo Decreto 6.640/08 o retrocesso socioambiental que suprime direitos fundamentais, violando Princpios e colocando em risco a vida digna e saudvel em
um meio ambiente ecologicamente equilibrado, hoje e amanh.
Por ser basilar aos Direitos Fundamentais previstos como clusulas ptreas,
o direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado tambm constitucionalmente consagrado como fundamental, sendo destacado pela doutrina como
Direito Fundamental de Terceira Gerao, uma classe de direitos que tem por
destinatrio o gnero humano.
Ao se tutelar o meio ambiente, tutela-se a dignidade da pessoa humana, haja
vista que a tutela qualidade do meio ambiente tem por objetivo a qualidade de
vida, como forma de direito fundamental da pessoa humana.
Baseando-se na afirmao de que o direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225, CR/88) direito fundamental, este direito submete-se
aos controles de eficcia aplicveis aos direitos sociais, no sendo admissvel o
seu retrocesso, suprimindo-lhe as protees ora trazidas.
Por fim, insta salientar que no h indcios de que a proteo do patrimnio
espeleolgico nacional dificulte o desenvolvimento econmico do Pas, tampouco
de qualquer setor da economia nacional, haja vista o aumento gradativo, que o Bra-
25
Espeleolgico Brasileiro. Disponvel em: <http://www.abrampa.org.br/pdf/inconstitucionalidades.pdf >. Acesso em: 29.03.09
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453
sil vem experimentando ano a ano, da produo mineradora e j ser sabido que o
setor energtico tem diversas formas de atender as demandas de gerao de energia,
as quais podem apresentar-se economicamente mais viveis, mais eficientes e bem
menos impactantes ao meio ambiente e as geraes presentes e futuras26.
3.1 O atual Decreto Federal 6.640 trouxe diversas alteraes ao texto do Decreto
99.556/90, retirando das cavidades naturais subterrneas o status de Patrimnio
Cultural Nacional, estabelecendo que sejam definidos graus de relevncia s cavernas, entre mximo, alto, mdio e baixo, em um prazo de 60 dias, assegurando
a proteo integral apenas as cavidades classificadas com grau mximo de relevncia, podendo as demais serem exploradas, inclusive, no caso das de grau baixo
de relevncia, sem contrapartida.
3.2 As cavidades naturais subterrneas so formaes rochosas com caractersticas mpares, diferenciando-se dos demais meios pela sua fauna diferenciada,
por serem frequentemente alvo de descobertas arqueolgicas e paleontolgicas.
A cada ano so registradas cerca de 250 novas cavernas no Brasil, e apenas 30%
de mais ou menos 4.000 cavidades naturais subterrneas j tiveram seu potencial
efetivamente delineado, seja por inviabilidade tcnica seja por pouco efetivo.
3.3 Tamanha a importncia das cavernas que algumas normas trataram de dar
proteo especial a elas, inclusive com proteo constitucional, conforme a proteo oferecida pela Constituio do Estado de So Paulo, que as definiu como rea
de preservao permanente.
3.4 A Constituio, como o nosso ordenamento maior, prev um desenvolvimento sustentvel e equilibrado, sendo direito fundamental nela expresso, o
direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, tudo em garantia da
Dignidade da Pessoa Humana, desta e das futuras geraes. Para tanto, traz em
seu corpo a previso de princpios basilares garantia de uma meio ambiente
ecologicamente equilibrado, quais sejam, a Equidade Intergeracional, e os Princpios da Precauo e Preveno.
3.5 Por fim, comparando as protees trazidas pelo Decreto 99.556/90 e as alteraes havidas por ocasio da publicao do Decreto 6.640/08 e analisando todo
o ordenamento jurdico nacional, doutrina e jurisprudncia avaliou-se as consequncias das alteraes, chagando-se concluso de que o texto mais recente
pode levar extino cerca de 70% das cavidades naturais subterrneas, usurpando do futuro do Homem o direito de uso, gozo e fruio de patrimnios hoje
existentes, diminuindo-lhe a qualidade de uma vida saudvel em um ambiente
ecologicamente equilibrado. E, tal fato levaria a um retrocesso socioambiental,
26
Ibdem.
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454
inclusive pela perda de meios de proteo quando da supresso de status de Patrimnio Cultural Nacional. Assim, tendo havido inobservncia da reserva legal
no que concerne aos artigos 225, 1, III da CRFB/88 e pelos conflitos com os
artigos 20, X e 216, ambos da Constituio, entende-se pela inconstitucionalidade
do Decreto 6.640/08, devendo este ser revogado nas partes que deveriam ter sido
tratadas por lei formal, determinando-se o retorno ao texto anterior.
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CONTRIBUIES DOS INSTRUMENTOS DE

GESTO AMBIENTAL PARA A REALIZAO
DO PLANEJAMENTO URBANO
MARIO ROBERTO ATTANASIO JNIOR
Mestre em Cincias da Engenharia Ambiental Eesc-Usp

Doutorando em Filosofia e Teoria Geral do Direito - Fadusp
TATIANA E SILVA BOTTARI
Mestre Em Cincias da Engenharia Ambiental Eesc-Usp
1. Introduo
O intenso processo de urbanizao das cidades brasileiras, caracterizado
pela expanso desordenada, no observncia de padres mnimos de infra-estrutura bsica, de servios, moradia e de capacidade de suporte ambiental, tem
provocado consequncias desastrosas para o meio ambiente urbano.
A legislao brasileira contempla uma srie de instrumentos de gesto
ambiental do territrio urbano. Contudo, tais instrumentos ou carecem de regulamentao adequada ou so pouco aplicados de forma articulada. Diante
deste cenrio, aes relacionadas proteo ambiental tomadas no processo de
ocupao e modificao do territrio limitam-se, de forma recorrente, a mitigar
os problemas sem atentar para suas razes, distanciando-se de uma abordagem
pr-ativa de interveno direta na presente realidade, em virtude de se aceitar
as relaes j estabelecidas.
O propsito do presente artigo refletir sobre as atuais prticas de planejamento urbano adotadas pelas cidades brasileiras, em geral isoladas de um
processo de gesto ambiental e avaliar em que medida a articulao entre os
instrumentos de poltica urbana e ambiental, notadamente, o estudo de impacto
de vizinhana, a avaliao de impactos ambientais, o zoneamento ambiental e a
gesto participativa, contribui para que tal ocupao dos espaos urbanos seja
feita de forma ambientalmente sustentvel.
2. Reflexes atuais acerca do planejamento urbano
A atual prtica do planejamento urbano, guiada por interesses privados, assume a tendncia contempornea de desregulamentao e diminuio da presena do Estado. A preocupao com o curto prazo e com o perodo de retorno do
investimento econmico faz com que as aes voltadas para o interesse pblico
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fiquem restritas promoo de eventuais benefcios imediatos do capital, como

gerao de emprego e maior circulao de riquezas.
Ao invs da implementao de um planejamento adequado o que no ocorre nem mesmo nas reas legalmente protegidas tem-se observado uma intensa
concorrncia entre as instncias dos governos municipais para atrao de investimentos industriais, comerciais e do setor de servios, especialmente, por meio
de benefcios tributrios. Diante dessa postura, o Estado, na perspectiva de obter
ganhos por vezes ilusrios, deixa de recolher o que lhe devido e de redistribuir
de acordo com o interesse de toda coletividade.
A produo do espao urbano orientada pelas leis do mercado pouco se preocupa com as caractersticas naturais do meio ambiente urbano, bem como com a
participao da comunidade afetada. As obras e suas localizaes so definidas de
acordo com os interesses das megaempreiteiras que, convm notar, financiam campanhas eleitorais1. Este modelo de planejamento urbano inspirado em conceitos advindos do planejamento empresarial, definido como planejamento estratgico, pois as
cidades estariam sujeitas s mesmas condies e desafios que as empresas privadas.
Alguns autores, preocupados com o predomnio dos interesses do mercado
imobilirio na definio da configurao fsica das cidades, propem um novo modelo de ocupao do espao urbano, definido como cidade compacta2. Tal modelo
preconiza a ocupao do territrio de maneira adensada3, de modo que assim se
permita uma maior integrao social, eficincia energtica e reduo da poluio.
A concentrao de infra-estrutura em um local possibilita a proximidade de centros
residenciais e de trabalho, o que traz como consequncia uma menor dependncia
do uso do automvel. Assim o modelo das cidades compactas representa soluo
para muitos problemas urbanos, tais como, a ocupao do territrio nas periferias
urbanas em razo da expanso horizontal das cidades, maior dispndio de energia e
produo de resduos, poluio do ar, acessibilidade e segregao social.
O conceito de cidades compactas vem sendo amplamente difundido em todo
o mundo. No Brasil, o que se observa na prtica a comercializao de lotes
cada vez mais distantes de centros urbanos, e, portanto, mais baratos, geralmente
inadequados urbanizao e com infra-estrutura precria, o que demanda maior
investimento pblico para que sejam viabilizados, alm de contribuir para o avano da especulao imobiliria sobre os vazios que se formam entre estes locais e o
centro da cidade4. Assim, em oposio especulao imobiliria e como tentativa
MARICATO, E. 2002. As ideias fora do lugar e o lugar fora das ideias. In: ARANTES, O.; VAINER, C. e MARICATO,
E. A cidade do pensamento nico: desmanchando consensos. 3 Ed. Petrpolis: Vozes.
2
THINH, N.X. et al. 2002. Evaluation of urban land-use strutures with a view to sustainable development. Environmental Impact Assessment Review, 22, pp. 475-492.
3
A ocupao do solo de acordo com o modelo de assentamento tem como objetivo realizar o equilbrio da densidade urbana
atravs do controle da densidade populacional e da densidade de edificao. A primeira consiste na distribuio da populao no solo urbano e relaciona nmero de habitantes com rea urbana, com a rea urbanizvel e com a rea urbana global
ou lquida, isto , considerando, ou no, as vias. A segunda consiste na quantidade de edificao (metros quadrados de rea
construda) relacionada rea do terreno (coeficiente de aproveitamento que significa a quantidade de edificao, em metros
quadrados, que pode ser construda na superfcie edificvel do terreno; taxa de ocupao que consiste na rea do terreno que
ser ocupada). (SOUZA, M. P. 2000. Instrumentos de Gesto Ambiental: Fundamentos e Prtica. So Carlos: Riani Costa)
4
CARVALHO, P.F. Instrumentos legais de gesto urbana: referncias ao Estatuto da Cidade e ao zoneamento. WWW.
RC.UNESP.BR/IGCE/PLANEJAMENTO, acesso em 18/02/03.
1
13/05/09 14:47
457
de conter a expanso horizontal das cidades e os problemas dela decorrentes, o

modelo das cidades compactas vem se afirmando como um objetivo a ser implementado pelas polticas urbanas brasileiras.
Entretanto, muitos urbanistas, a despeito de suas supostas vantagens, apontam algumas desvantagens relacionadas ao referido modelo e que refletem negativamente no meio ambiente urbano. Dentre essas desvantagens vale destacar: o
aumento de poluio, a reduo de reas verdes e as inundaes. As caractersticas do lugar onde se pretende aplic-lo, como clima, condies scio-econmicas
e cultura local, so tambm negligenciadas5.
Nestes termos, o modelo de cidades compactas deve ser melhor avaliado no
sentido de determinar em que dimenso seria adequado promoo da sustentabilidade nos centros urbanos. Cabe ressaltar, quo relativo pode ser o beneficio em
se adotar modelos pr-concebidos e implement-los nos mais variados contextos,
dissociados da anlise do meio e de sua capacidade de suporte. Tanto a opo pela
baixa quanto pela alta densidade trazem consigo uma srie de impactos ao meio
ambiente urbano, qualidade de vida e intensidade e singularidade do convvio nas cidades6. A busca pelo desenvolvimento sustentvel deve necessariamente
questionar as atuais concepes de cidade e os padres de urbanidade, procurando
identificar, para cada caso concreto e com a participao da comunidade envolvida, qual a densidade mais adequada.
Neste sentido, faz-se necessrio um monitoramento constante para que a
qualidade de vida no seja comprometida com a liberao indiscriminada dos gabaritos e consequente densificao de determinadas reas. Nesse sentido, a sociedade organizada, vigilante e sempre pronta a atuar com o objetivo de no permitir
que isto ocorra, tem um papel importante a cumprir.7.
No tocante referida problemtica, Jacobs formula nos seguintes termos
a questo:
Quais so as densidades apropriadas s reas residenciais em
cidades? A resposta para isto algo como a resposta que Abraham
Lincoln deu questo: qual deve ser o comprimento das pernas
de um homem? Longas o suficiente para alcanarem o cho, disse
Lincoln. Assim, densidades apropriadas reas residenciais em
cidades so uma questo de performance. Elas no podem estar
baseadas em abstraes sobre as quantidades de solo urbano que
idealisticamente devem ser alocadas para tal e tal nmero de pessoas (vivendo em alguma sociedade dcil e imaginria). (...). Ns
temos que olhar para densidades muito da mesma maneira como
olhamos para calorias e vitaminas. Quantidades certas so quan-
5
Cf. MASCAR, J. L. e MASCAR, L. Densidades, Ambincia e Infra-estrutura Urbana. Texto especial 102, Vitruvius
Arquitextos, outubro de 2001. Disponvel em www.vitruvius.com.br, acesso em 03/02/04.
6
ACIOLY, C. e DAVIDSON, F. 1998. Densidade urbana. Um instrumento de planejamento e gesto urbana. Rio de Janeiro:
Ed. Mauad.
7
CECCA Centro de estudos cultura e cidadania. Qualidade de vida e cidadania: a construo de indicadores socioambientais da qualidade de vida em Florianpolis, Cidade Futura, Florianpolis, Brasil, 2001.
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458
tidades certas por causa de como se comportam. E o que correto

difere em instancias especficas8.
O parmetro densidade urbana no pode ser tomado como um fator isolado
ou como o nico objetivo do planejamento urbano, visto que traz consigo diversas
questes conexas. Se, por um lado, as densidades urbanas afetam o desenvolvimento por causarem problemas como os congestionamentos, poluio, insuficincia de reas verdes e de lazer, por outro lado, so tambm afetadas pelas polticas
de habitao e fundiria, pela ineficincia da gesto urbana e pela existncia de
parmetros de desenho urbano inadequados9.
prudente que seja adotada uma posio de cautela no tocante ao pensamento
vigente, que preconiza que altas densidades garantem a maximizao dos investimentos pblicos em infra-estrutura, servios e transporte, alm de altas taxas de
retorno do investimento pblico, pois assentamentos humanos de alta densidade
podem ser tornar sobrecarregados, causando saturao das redes de infra-estrutura
e servios urbanos, aumentando a demanda sobre o solo urbano e produzindo um
meio ambiente com excesso de populao, em suma, um meio ambiente inadequado ao desenvolvimento humano com qualidade de vida10. Tais problemas so potencializados pelos valores sociais e hbitos individualistas induzidos pelo modelo
capitalista de organizao da sociedade, que estimula o aumento da produo e do
consumo de todos os tipos de bens, especialmente os inteis e nocivos.
3. Anlise da aplicao de dispositivos legais referentes ao planejamento
do uso e ocupao do solo urbano
Em oposio ocupao espontnea dos vazios do territrio municipal e precariedade da efetivao do planejamento urbano, orientado fundamentalmente por
critrios de carter privatista, foi introduzido no texto da Constituio Federal de 1988
um captulo sobre poltica urbana (artigos 182 e 183) e, aps intensas negociaes, foi
criado o Estatuto da Cidade: lei n 10. 257/01. Este dispositivo legal enumera uma srie de instrumentos de poltica urbana com vistas organizao dos espaos habitveis
e ao cumprimento das funes sociais da propriedade e da cidade.
Um dos instrumentos indispensveis gesto urbana o plano diretor, que
resulta de um processo de planejamento e que dever contemplar as exigncias
fundamentais de organizao da cidade atravs de uma gesto democrtica11.
O Estatuto da Cidade, com fundamento no artigo 182, 4 da Constituio
Federal de 1988, estabelece que o plano diretor poder determinar o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios do solo urbano em reas no edificadas,
8
JACOBS, J. Morte e vida de grandes cidades. Traduo: Carlos S. Mendes Rosa; reviso da traduo: Maria Estela Heider
Cavalheiro; reviso tcnica: Cheila Aparecida Gomes Bailo. So Paulo: Martins Fontes, p 230.
9
BOTTARI, T. S. 2005. Gesto ambiental e planejamento municipal: articulaes e critrios necessrios para a produo
de cidades sustentveis. Dissertao de mestrado. So Carlos, Escola de Engenharia de So Carlos-USP.
10
ACIOLY, C. e DAVIDSON, F. Op. Cit..
11
SILVA, J.A. 2006. Direito urbanstico brasileiro. 4 ed. So Paulo: Malheiros.
13/05/09 14:47
459
subutilizadas ou no utilizadas (art. 5), considerando a existncia de infra-estrutura para a utilizao (art. 42).
Estes dispositivos que obrigam a edificao, vinculada existncia de infraestrutura, em reas no edificadas ou subutilizadas, podem estimular o aumento
das densidades simplesmente por conta da ociosidade da rea, sem que se leve em
conta as limitaes de ordem ambiental.
Vale lembrar que a Lei n 6.766/79, com redao determinada pela Lei n
9.785/99, que dispe sobre parcelamento do solo urbano, estabeleceu no art. 4,
I, que os loteamentos devero atender alguns requisitos ligados infra-estrutura
urbana, o que implica considerar tambm a densidade de ocupao prevista no
plano diretor ou aprovada por lei municipal para a zona em que se situem.
O objetivo bsico do mencionado dispositivo legal a implantao de reas
verdes e institucionais, alm da proteo, aplicvel em rea urbana, de reas de
preservao permanente previstas no Cdigo Florestal. Alm disso, procura-se
possibilitar a instalao de equipamentos pblicos, como escolas, reas de recreao e prtica de esportes, praas, alm da preservao de reas de interesse
ambiental e cultural, medida que a cidade se desenvolve e se adensa.
Contudo, o poder pblico nunca conseguiu efetivar estas obras relativas
infra-estrutura e proteo ambiental na mesma escala e velocidade que promovia
o parcelamento e a ocupao do solo12. A ocupao desses espaos aprovada
atualmente com carncias relevantes em termos de infra-estrutura que atenda s
necessidades bsicas da populao.
A aprovao de loteamentos de forma arbitrria, construdos em condies
precrias, com posterior implantao gradativa dos servios bsicos de infra-estrutura, gerou gastos desnecessrios aos cofres pblicos em benefcio dos especuladores imobilirios. A economia inicial na aprovao de loteamentos destitudos
de infra-estrutura bsica acarreta prejuzos ainda maiores no cmputo dos custos
finais, pois a implantao gradual da infra-estrutura aumenta os custos de recuperao das reas ocupadas, A ausncia de infra-estrutura no incio da ocupao dos
lotes j acarretava a deteriorao dos mesmos juntamente com a deteriorao das
condies ambientais. Cumpre destacar que art. 3 da Lei 6.766/79 admite o parcelamento do solo para fins urbanos somente em reas definidas pelo plano diretor
ou aprovadas por lei municipal. J o pargrafo nico do referido artigo no permite o parcelamento do solo em terrenos que no ofeream condies de ocupao.
importante mencionar tambm que a nova redao do art. 4, 1 da Lei
6.766/79, determinada pela Lei 9.785/99, no mais estabelece percentuais mnimos destinados s reas pblicas como previa a redao original do referido
dispositivo (35%). A responsabilidade pela determinao dos ndices percentuais das reas pblicas foi transferida para os municpios. Tais ndices devem ser
proporcionais densidade de ocupao prevista no plano diretor ou aprovada por
lei municipal. Ocorre que em muitos municpios as presses do mercado imobi-
12
MORETTI, R. S. 1993. Critrios de urbanizao para empreendimentos habitacionais. Tese de Doutorado. So Paulo,
Escola Politcnica-USP.
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460
lirio no sentido de se obter o mximo percentual para lotear as glebas acabam

influenciando a definio dos referidos ndices, especialmente no tocante s reas
verdes. Normas pouco claras com referncia a uso e ocupao do solo, aplicveis
de maneira diferenciada de acordo com os interesses imediatos, negligenciando a
anlise da realidade e suas demandas, em nome de projetos urbansticos de vulto e
convenientes apenas ao capital imobilirio, no garantem a viabilidade ambiental
e social do espao urbano13.
As exigncias referentes s edificaes observadas nos referidos dispositivos legais se contrapem falta de adoo de critrios urbansticos e ambientais
para produo do espao urbano, bem como permissividade na aprovao de
loteamentos que so frutos de projetos pouco comprometidos com a implantao
de obras de infra-estrutura e urbanizao. Cumpre observar que o adensamento
preconizado pelos atuais planos diretores no pode ser induzido de maneira isolada para que se adote um modelo de cidade compacta.
A opo por um determinado modelo de planejamento urbano deve ser embasada por meio de uma anlise das potencialidades e vulnerabilidades do meio
ambiente, alm de outras medidas que devero ser tomadas em conjunto para que
seja garantida a qualidade de vida urbana, tais como, a instalao ou recuperao
de reas verdes e a implantao de reas institucionais com servios bsicos de
infra-estrutura urbana, que permitam o acesso destes servios a todos, dentro de
um planejamento integrado, concebido para toda a cidade. O risco de se propor
o adensamento com base apenas na infra-estrutura instalada a aceitao da estrutura consolidada da cidade sem questionamentos, notadamente, no tocante aos
possveis impactos ambientais da decorrentes.
4. Instrumentos de gesto ambiental e planejamento municipal:
articulaes necessrias
A proposta de alternativas e as anlises de viabilidade ambiental necessrias s
decises sobre a ocupao do espao urbano devem ponderar os benefcios do adensamento simultaneamente capacidade de suporte do meio, atravs da implantao
dos instrumentos de gesto ambiental vinculados aos de planejamento urbano, sob
pena de graves danos sociais, econmicos e ambientais, no curto e longo prazo14.
SOUZA, M. L. 2003. Mudar a cidade uma introduo crtica ao planejamento e gesto urbanos. 2 Ed. Rio de Janeiro:
Bertrand Brasil.
14
Segundo Souza, planejar significa tentar simular os desdobramentos de um processo, com o objetivo de melhor precaver-se contra provveis problemas ou, inversamente, com o fito de melhor tirar partido de provveis benefcios. Por outro
lado, segue o autor, gesto remete ao presente: gerir significa administrar uma situao dentro dos marcos dos recursos
presentemente disponveis e tendo em vista as necessidades imediatas. O planejamento a preparao para a gesto futura,
buscando-se evitar ou minimizar problemas e ampliar margens de manobra; a gesto a efetivao, ao menos em parte
(pois o imprevisvel e o indeterminado esto sempre presentes, o que torna a capacidade de improvisao e a flexibilidade
sempre imprescindveis), das condies que o planejamento feito no passado ajudou a construir. O planejamento e a gesto
so distintos, porm complementares e imprescindveis. (Idem, ibidem, p. 46).
O
planejamento est contido no sistema de gesto, uma vez que estrutura as diretrizes a serem seguidas pelos planos de ao
e pela prpria gesto. Dessa maneira, a gesto pode ser entendida como a prtica do planejamento, devido aos elementos
contidos dentro de um sistema de gesto. (SOUZA, M. P. 2000. Instrumentos de Gesto Ambiental: Fundamentos e Prtica.
So Carlos: Riani Costa )
13
13/05/09 14:47
461
O zoneamento tradicional de uso e ocupao do solo (art. 4, III, b, da Lei

10.257/01) tem sido at o momento amplamente empregado em planejamento
urbano por conta da preocupao com possveis conflitos entre diferentes tipologias ou atividades. Este modelo, difundido pelo pensamento moderno, apontado
como a causa da expanso urbana desordenada e da hierarquizao das reas nas
cidades como reflexo das estruturas sociais15. O zoneamento funcional apenas
legitima os usos j consolidados, aumentando a excluso social, que tem como
uma de suas consequncias a degradao ambiental promovida por esta dinmica
de excluso habitacional. Assim,
as reas ambientalmente frgeis beira de crregos, rios e reservatrios, encostas ngremes, mangues, reas alagveis, fundos de
vale que, por essa condio, merecem legislao especfica e no
interessam ao mercado legal, so as que sobram para a moradia de
grande parte da populao. As consequncias so muitas: poluio
dos recursos hdricos e dos mananciais, banalizao de mortes por
desmoronamentos, enchentes, epidemias etc.16.
Alguns usos podem ser incompatveis, mas outros podem conviver e contribuir para a diversidade local, desde que planejados e projetados considerando
os critrios necessrios. Neste sentido o estudo de impacto de vizinhana (EIV)
o instrumento que pode garantir esta convivncia, aliando proteo ambiental e
qualidade de vida num processo integrado de gesto territorial17.
O estudo de impacto de vizinhana (art. 4, VI e art. 36 da Lei 10.257/01)
deve contar com a participao direta dos cidados nos processos decisrios, na
garantia gesto democrtica da cidade e na mediao entre os interesses privados dos empreendedores e o direito qualidade de vida daqueles que moram ou
transitam em seu entorno. Os requisitos colocados pelo Estatuto da Cidade para
execuo do referido estudo, como a anlise de adensamento populacional ou gerao de trfego, se misturam aos apontados pela avaliao de impacto ambiental,
o que indica a necessidade de serem pensados de maneira complementar, sem que
um substitua o outro (art. 38).
Um outro instrumento fundamental de gesto ambiental o zoneamento ambiental (ZA). Ao contrrio do conceito tradicional de zoneamento como algo de
carter normativo, restritivo e funcional, o zoneamento ambiental, ao verificar as
potencialidades e restries do meio ambiente, fornece subsdios para o processo de planejamento da ocupao do territrio municipal18. Tal instrumento no
constitui um fim em si mesmo. Sua funo propor mapas indicativos de reas de
maior ou menor viabilidade para determinadas atividades, ao invs de definir de
forma definitiva e contundente quais seriam as atividades a se instalar num deter-
TURNER, T. 1998. Landscape Planning and Environmental Impact Design. London: UCL Press.
MARICATO, E. Op. Cit., p. 162.
17
BEER, A. R. 1990. Environmental Planning for Site Development. London: E&FN Spon, p.
18
SOUZA, P. H. 1998. A ponderao dos fatores ambientais para a proposio de zoneamento para distritos industriais
utilizando o SIG. Dissertao de Mestrado. So Carlos, Escola de Engenharia de So Carlos-USP.
15
16
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462
minado local, estabelecendo de forma clara os motivos que levam a esta viabilidade e permitindo coletividade de forma consensual escolher a melhor soluo.
Como um instrumento de gesto ambiental, o zoneamento ambiental deve
ser utilizado no planejamento municipal, que, por sua vez, tem como objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade
urbana (art. 2 caput e inciso IV e art. 4, III, c da Lei 10.257/01). O plano diretor
(art. 39 da Lei 10.257/01), por seu lado, ao promover a ordenao das funes
da cidade de forma ambientalmente equilibrada e ao garantir o cumprimento da
funo social da propriedade, deve contemplar as informaes contidas no zoneamento ambiental, particularmente, no que tange s reas de expanso urbana19.
O zoneamento ambiental previsto na Poltica Nacional do Meio Ambiente,
Lei 6.938/81, encontra-se atualmente regulamentado como zoneamento ecolgico-econmico (ZEE) pelo Dec. 4.297/2002, que praticamente no se reportou
esfera municipal no que respeita competncia e execuo do zoneamento
ambiental. Entretanto, este dever ser obrigatoriamente levado em conta na implantao de planos, programas, projetos, obras e atividades pblicas e privadas
(art. 2 e 3), como, por exemplo, o plano diretor. Vale lembrar que o art. 14, IV do
referido decreto determina que as diretrizes do zoneamento ecolgico-econmico
devero conter critrios para orientar as atividades de urbanizao.
Concebida como uma importante tendncia na evoluo dos instrumentos
ambientais20, a avaliao de impactos ambientais (AIA) surgiu no ordenamento
jurdico brasileiro com o advento da Lei 6803/80, que dispe sobre zoneamento
industrial. Mais tarde, com o advento da Lei 6938/81, foi definida como um dos
instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente (art. 9, III da Lei 6.938/81).
A Resoluo Conama 01/86 regulamentou o estudo de impacto ambiental
com fundamento na avaliao de impactos ambientais, causando confuso conceitual na doutrina, vinculando o estudo de impacto ambiental ao licenciamento
de atividades modificadoras do meio ambiente, previstas, em carter exemplificativo, no art. 2. Posteriormente, a Constituio Federal de 1988 foi mais
precisa (art. 225, 1, IV) ao prever o estudo prvio de impacto ambiental para
instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente.
A avaliao de impactos ambientais (AIA) pode ser realizada tanto para
determinados empreendimentos por meio de um estudo de impacto ambiental
(EIA), como para polticas, planos e programas, atravs da avaliao ambiental
estratgica (AAE). Neste sentido, no se pode confundir a avaliao de impacto
ambiental com uma ferramenta do licenciamento denominada estudo de impacto
ambiental21. De fato, aquela gnero do qual o estudo de impacto ambiental e
O art. 9, XI, da Lei 6.938/81 prev a garantia da prestao de informaes ambientais, obrigando-se o poder pblico a
produzi-las quando inexistentes, devendo ser lembrado, alm disso, que o zoneamento ambiental um importante instrumento de informao.
20
THRIVEL, R. et al. 1994. Strategic environment assessment. London: Earth Publicatios Limited.
21
OLIVEIRA, A. I. de A. 2000. Avaliao de impacto ambiental x estudo de impacto ambiental. Revista de Direito
Ambiental. So Paulo: RT, n. 17, pp. 141-153.
19
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avaliao ambiental estratgica so espcies22. Vale lembrar que no Brasil a Lei

6.938/81 instituiu a avaliao de impactos ambientais e o licenciamento ambiental
em incisos diferentes e autnomos deixando clara a diferena entre ambos.
O estudo prvio de impacto ambiental um importante instrumento de promoo do desenvolvimento sustentvel, que impede que o empreendedor, seja pblico ou privado, exera seu direito de propriedade de maneira absoluta, sem observar sua funo social e ambiental23. Est vinculado ao licenciamento ambiental
e tem como objetivo descrever os impactos ambientais previsveis em decorrncia
de obras ou atividades, identificar a extenso destes impactos, com sugestes especficas relacionadas a alternativas que sejam apropriadas para dirimir impactos negativos sobre o meio, confrontando-as com a hiptese de no execuo do
projeto, avaliando-se, tambm, o grau de reversibilidade ou irreversibilidade dos
impactos24. Enfim, tem como meta avaliar a viabilidade ambiental da instalao de
uma atividade, da construo de uma obra ou da adoo de uma nova tecnologia.
Como instrumento vinculado ao licenciamento ambiental, o estudo de impacto ambiental est limitado anlise pontual de empreendimentos cuja deciso
sobre a instalao j foi decidida previamente, muitas vezes funcionando como
um instrumento burocrtico de aprovao de projetos, propondo apenas medidas
mitigadoras ou compensatrias de impactos ambientais. Atualmente encontra-se
sobrecarregado, fundamentalmente por falta de implementao de outros instrumentos de gesto ambiental relacionados neste estudo.
J a avaliao ambiental estratgica, instrumento ainda no regulamentado no Brasil, consiste no processo de avaliao ambiental de polticas, planos
e programas25. Assenta-se nos princpios da avaliao ambiental, cujo objetivo
genrico informar a deciso sobre as consequncias de uma determinada opo
e as medidas para evitar, reduzir ou compensar as consequncias negativas dessa mesma deciso. Trata-se de um processo sistemtico, pr-ativo, participativo,
contnuo e estratgico dos processos de deciso26.
A avaliao ambiental estratgica dever preceder ao momento de implantao do empreendimento, dirigindo-se para etapas anteriores e mais estratgicas,
ou seja, aos nveis de polticas, planos e programas, analisando e decidindo sobre
a compatibilidade destes com a promoo do equilbrio ambiental, ampliando
assim, a perspectiva preventiva de impactos ambientais. Assim, antes de se indagar se determinada atividade lesiva ao meio ambiente, cabe questionar acerca
das estratgias de desenvolvimento para uma determinada regio em funo dos
princpios do desenvolvimento sustentvel27.
No mesmo sentido veja-se MILAR, E. 2007. Direito do Ambiente. 5a ed. So Paulo: Revista dos Tribunais.
ATTANASIO JR, M. R. 2005. A funo social e ambiental da propriedade e o ordenamento territorial do municpio.
Dissertao de Mestrado. So Carlos, Escola de Engenharia de So Carlos-USP.
24
SOUZA, M. P. Op. Cit..
25
THRIVEL, R. et al. 1994. Strategic environment assessment. London: Earth Publicatios Limited.
Ver
tambm PARTIDRIO, M. R. 1998. Perspectivas futuras: a emergncia da avaliao ambiental estratgica. In: Avaliao de impacto ambiental. So Paulo, Secretaria do Meio Ambiente (Documentos Ambientais), pp. 69-82.
26
Idem, ibidem.
27
OLIVEIRA, I. S. D. 2004. A contribuio do zoneamento ecolgico-econmico na avaliao de impacto ambiental:
bases e propostas conceituais. Dissertao de Mestrado. So Carlos, Escola de Engenharia de So Carlos-USP.
22
23
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Deste modo, antes que seja feita uma anlise com o objetivo de se saber
se a instalao de um projeto de distrito industrial, por exemplo, causaria significativo impacto ambiental, a avaliao ambiental estratgica proporcionaria
a discusso democrtica sobre o incentivo atividade industrial no mbito das
estratgias de desenvolvimento municipal, podendo ser assim analisado se tal
atividade compatvel com o modelo de desenvolvimento social e ambiental
que se quer implantar num determinado municpio, ou se, diante das potencialidades e restries do meio, no seria melhor investir no turismo, na agricultura
ou outro tipo de atividade.
O zoneamento ambiental guarda uma estreita relao com a avaliao de
impactos ambientais, pois ao promover a anlise de potencialidades e restries
do meio com bases em sua capacidade de suporte e a indicao de reas com
maiores ou menores potenciais frente a atividades especficas, pode dispensar ou
reforar a necessidade da avaliao de impactos ambientais, alm de auxiliar na
escolha das alternativas locacionais e indicar a adoo de medidas mitigadoras28.
Cumpre ressaltar que o zoneamento ambiental, ao realizar o diagnstico ambiental da rea e produzir as informaes sobre as suscetibilidades do meio ambiente,
fundamental para subsidiar as discusses a serem realizadas no procedimento da
avaliao ambiental estratgica, discusses relativas s polticas, programas e planos municipais, notadamente o plano diretor. De posse dos resultados das anlises
proporcionadas por estes dois instrumentos, o estudo de impacto ambiental teria
seu procedimento realizado com mais eficincia e agilidade.
Um planejamento integrado que utilizasse estes instrumentos de gesto ambiental determinaria limites ao crescimento ou densificao das cidades, atravs
de indicadores baseados em suas caractersticas fsicas, biolgicas, antrpicas e
tambm nos direcionamentos definidos em polticas pblicas abrangentes. Levando-se em conta os objetivos da promoo e melhoria das condies de vida para
todos e a proteo ambiental das cidades na perspectiva do desenvolvimento sustentvel, a implementao da avaliao ambiental estratgica em nveis anteriores
de planejamento possibilitaria a discusso de objetivos gerais desde a elaborao de polticas pblicas, o que a tornaria instrumento indispensvel adequada
orientao da expanso urbana, mitigao dos impactos advindos da ocupao
existente e proteo de recursos naturais29.
O modelo desejvel de gesto urbana, bastante distante do que temos na prtica, seria um conjunto integrado de polticas, planos e programas, analisados atravs
do instrumento da avaliao ambiental estratgica. Esta integrao deve ser horizontal entre setores, e vertical, entre diferentes escalas e nveis de poder, bem como
deve considerar dimenses temporais que vo alm dos perodos de governo.
De acordo com a concepo de integrao entre o planejamento urbano e
instrumentos de gesto ambiental, o processo que deveria ocorrer partiria da defi-
28
RANIERI, V. E. L. 2000. Determinao das potencialidades e restries do meio fsico como subsdio para o zoneamento ambiental estudo de caso do municpio de Descalvado. Dissertao de Mestrado. So Carlos, Escola de Engenharia
de So Carlos-USP.
29
BOTTARI, T. S. Op. Cit..
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465
nio de objetivos para ao com a consequente anlise de alternativas em nveis

anteriores de planejamento. O zoneamento ambiental seria utilizado como base
para que fossem eleitas algumas das alternativas locacionais para as atividades
apontadas em polticas, planos e programas definidos e analisados pela avaliao
ambiental estratgica. O estudo de impacto ambiental faria a anlise dentre as
alternativas, o que permitiria a escolha da alternativa locacional e tecnolgica ambientalmente mais vivel para as aes escolhidas. Como em todo o processo de
avaliao de impactos ambientais, a melhor alternativa para qualquer ao, como
para o planejamento urbano, deveria ser aquela que causaria menores danos
ao meio ambiente, e que melhor protegesse, preservasse e reforasse recursos
histricos, naturais e culturais30. Atendidos os requisitos legais e definidas as
melhores alternativas, o estudo de impacto de vizinhana permitiria, em nvel
local, o desenho urbano ambientalmente mais vivel, e a preveno ou mitigao
de impactos dos empreendimentos em seu entorno, tais como: sobrecarga no sistema virio e nos sistemas de drenagem, esgoto, energia eltrica, sombreamento,
poluio sonora, entre outros.
Modelos de cidade no podem, portanto, ser apenas reproduzidos sem que sejam consideradas as caractersticas do meio e sem que exista um planejamento ambientalmente estratgico, que busque de maneira integrada, em todos os nveis de
planejamento, a incorporao dos conceitos de qualidade ambiental e de qualidade
de vida. As alternativas em planejamento urbano devem ser baseadas nas potencialidades e suscetibilidades do meio ambiente. O planejamento local deve buscar, mais
do que apenas a mitigao dos impactos, a configurao de um desenho urbano
fruto de diretrizes ambientais e de qualidade de vida que advenham da definio
de objetivos mais amplos, guiados por critrios ambientais, sociais e econmicos,
democraticamente ponderados. Dessa forma, as solues para as cidades estariam
muito alm da discusso de um modelo de sua forma, como o adensamento, mas
passariam a incorporar as caractersticas do meio no qual se pretende aplic-las.
5. Gesto Democrtica das Cidades
A elaborao de normas ambientais e a formulao de polticas pblicas
ambientais devem contemplar a participao popular, no sob a forma de uma
consulta formal apenas, mas sob a forma de uma participao efetiva, na qual a
possibilidade de deliberao por parte da populao e das associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade seja real. A possibilidade de participao popular na esfera pblica constitui um dos pilares do Estado democrtico de
direito e se fundamenta no princpio de que todo poder emana do povo. Trata-se,
portanto, do pressuposto de legitimidade das polticas urbanas e um poderoso
instrumento de concretizao da sustentabilidade nas cidades.
STEINEMANN, A. 2001. Improving alternatives for environmental impact assessment. Environmental Impact Assessment Review, n. 21, pp. 3-21.
30
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466
A gesto democrtica das cidades envolve um novo pacto territorial, de

modo que o direito no se distancie da justia e garanta a boa convivncia de
toda coletividade, onde cada habitante tenha condies de desenvolver suas
potencialidades31.
No mbito do ordenamento jurdico brasileiro, o principal fundamento para
a participao democrtica da populao nas decises que envolvem questes ambientais foi previsto pela Constituio Federal de 1988, ao estipular em seu art.
225 que o meio ambiente de uso comum do povo e cabe ao poder pblico e
coletividade o dever de defend-lo. Com relao legislao infraconstitucional,
o Estatuto da Cidade dispe sobre a gesto democrtica da cidade (art. 2; art.
43, 44 e 45) e a cooperao entre os governos, iniciativa privada e a sociedade
na elaborao do ordenamento do desenvolvimento das funes da cidade e da
propriedade urbana. No caso especfico do plano diretor prevista a realizao de
audincias pblicas e a publicidade e a informao quanto a documentos produzidos (art. 40, I, II e III).
Cabe ressaltar que a efetiva participao democrtica envolve no somente
o momento da deliberao, mas tambm o da formulao, implementao e execuo de polticas, planos e programas. Com base no pensamento de Habermas,
Valle32 salienta que o modelo de participao pblica deve possibilitar a livre e
equnime discusso e negociao entre os sujeitos envolvidos de modo que as
contradies possam ser superadas e a deciso tomada com base no melhor argumento e no na imposio de setores mais poderosos da sociedade, o que confere
maior legitimidade a todo o processo de planejamento urbano e ambiental.
Ademais, as decises construdas coletivamente so mais facilmente implantadas nas cidades, pois h menor possibilidade de a sociedade descumprir
as regras que ela mesma criou. Vale lembrar que os especialistas em tcnicas
de planejamento e gesto e toda a burocracia estatal no tm legitimidade para
definir metas e prioridades das intervenes, mas podem contribuir para o esclarecimento de vrias questes, cabendo sociedade decidir sobre os aspectos de
planejamento e gesto ambiental do territrio urbano.
6.1 Nas economias de mercado o controle da densidade urbana exercido pelo
mercado imobilirio, mas os custos referentes implantao da infra-estrutura so,
em muitos casos, transferidos para o poder pblico. Contra esta prtica se insurge
o modelo de cidades compactas, que aponta como soluo o adensamento urbano.
6.2 No existem solues prontas e valores absolutos quando se trata de planejamento urbano que proteja o meio ambiente. A adoo do modelo de cidades
BUCCI, M.P.D. 2003. Gesto democrtica da cidade. In: DALLARI, A.A. e FERRAZ, S. (orgs.). Estatuto da Cidade
(comentrios Lei Federal 10.257/00). So Paulo: Malheiros. pp. 322-341.
32
VALLE, R.T. 2002. Sociedade civil e gesto ambiental no Brasil: uma anlise da implementao do direito participao
em nossa legislao. Dissertao de Mestrado. So Paulo. Faculdade de Direito-USP.
31
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467
compactas, atualmente reproduzido no Brasil, nem sempre a melhor soluo,

e mesmo quando escolhido como uma opo satisfatria carece de um projeto
cuidadoso e gesto ambiental eficiente.
6.3 As exigncias previstas em determinados dispositivos da legislao brasileira
quanto ao uso e ocupao do solo urbano so aplicadas de forma arbitrria e isolada, conforme os interesses do mercado imobilirio, sem a preocupao com a
instalao de infra-estrutura social e proteo ambiental adequadas.
6.4 A implementao de forma articulada dos instrumentos de gesto ambiental,
a saber, o estudo de impacto de vizinhana, a avaliao ambiental estratgica, o
estudo de impacto ambiental e o zoneamento ambiental, contribui para que o planejamento urbano promova o desenvolvimento sustentvel das cidades.
6.5 A participao da coletividade nas decises sobre planejamento urbano confere maior legitimidade a todo o processo e isto significa um importante passo na
direo da efetivao da proteo ambiental e da qualidade de vida nas cidades.
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13/05/09 14:47
A TRAGDIA EM BLUMENAU:
SUAS CAUSAS E A VARIVEL AMBIENTAL
NO REORDENAMENTO DA CIDADE
MARLA KARINE BORGES
Ps-Graduanda em Direito Ambiental pela

Universidade do Vale do Itaja Univali
MICHLE FOUQUET
Ps-Graduanda em Direito Ambiental pela

Universidade do Vale do Itaja Univali
1. Introduo
Uma catstrofe, qualquer que seja a sua natureza, est quase sempre atrelada a diversos fatores que, somados, causam grandes impactos. O que aconteceu
no Estado de Santa Catarina, em especial, na Cidade de Blumenau no ms de
novembro de 2008 no foi diferente.
Diversas questes colaboraram diretamente para que centenas de pessoas
perdessem suas vidas e outras milhares ficassem desalojadas e desabrigadas.
No desenvolvimento desta tese analisaremos o que entendemos terem sido
os principais fatores que resultaram na tragdia amplamente divulgada pela mdia
nacional, os quais possuem relao estreita com a questo ambiental, quais sejam: a quantidade e a concentrao das chuvas; a geologia, o relevo e a ocupao
do solo pelo homem.
Convm ressaltar, porm, que os aspectos a seguir abordados so, at o presente momento, objeto de estudo de grupos compostos por tcnicos de diversas
reas designados a compreender o desastre, a fim de que se possa evitar que novos fatos como este voltem a suceder. 1 Desta forma, o desenvolvimento desta tese
dar-seno campo das possibilidades, sem que se possa afirmar categoricamente
as causas que culminaram na catstrofe. Sabe-se, porm, que o saldo foi trgico.
Afora a cicatriz ambiental que muito tempo levar at que tenhamos novamente
uma paisagem semelhante quela que sempre foi uma marca desta regio, sobretudo, na Cidade de Blumenau. Aventar a possibilidade de que o cenrio da cidade
retome o seu status quo ante, desejar o impossvel, inclusive porque, algumas
condutas, como a forma de ocupao do solo devero ser repensadas.
PRADO, Rafael do. Em busca de respostas. O que h com o clima do vale? Jornal de Santa Catarina. Ano XXXVII. p.
21. 13 e 14/12/2008
13/05/09 14:47
470
de conhecimento pblico que o modo de vida humana, altamente depredador e poluidor dos meios naturais, trazem consequncias terrveis ao prprio
homem e tragdias como a que ocorreu na Cidade de Blumenau demonstram que
tais consequncias no cabero apenas s futuras geraes.
preciso modificar o modo de vida e em especial o modo de utilizao do
solo para garantir a sobrevivncia das geraes futuras. Mas tambm no se pode
olvidar daqueles que j sofrem os danos provocados ao ambiente.
Antes de se pensar nas questes futuras, ser necessrio solucionar os problemas antigos.
2. A Cidade de Blumenau e as enchentes
Para se adentrar propriamente no tema a ser trabalhado, com o objetivo de
facilitar o entendimento da matria, passamos a apresentar ao leitor, em apertada
sntese, a Cidade de Blumenau, ressaltando que, apesar da catstrofe ter abrangido
toda a regio do Vale do Itaja limitaremos os estudos nesta tese a esta cidade.
Lugar de relevo acidentado, repleto de morros e rios, Blumenau a terceira
cidade mais populosa do Estado de Santa Catarina com populao de 296.1512
predominantemente urbana. Sua principal economia provm da indstria txtil,
metalrgica, mecnica e de material eltrico.
A cidade, no diferente de muitos municpios brasileiros se desenvolveu ao
longo de diversos rios que a cortam, em especial, o grande Rio Itaja-Au. A razo
de a cidade margear as encostas dos rios por si s a torna vulnervel s enchentes.
Relatos histricos demonstram que entre a sua colonizao ocorrida em 1850 e o
ano de 1992, 66 enchentes foram registradas no municpio.
Tem-se notcia que em 1862 o Rio Itaja-Au subiu ao nvel de 9 metros
alagando as terras destinadas agricultura. Em 02 de outubro de 1911, quando
Blumenau ainda possua caractersticas eminentemente rurais e com boa parte
de sua vegetao preservada, a altura do rio alcanou 16,90, quando a sua altura
normal de 2,04m, transformando o municpio em estado de calamidade.
No dia 29 de fevereiro de 1948 uma nova catstrofe foi registrada.3
Entretanto, as enchentes nunca foram obstculos para o desenvolvimento
econmico da cidade que com o passar dos anos se tornou importante plo industrial e passou a ser receptora de milhares de imigrantes que buscam em suas terras
melhores condies de vida.
O aumento populacional, por consequncia, fez com que maior parte do territrio, principalmente nas reas ribeirinhas fosse ocupada abrigando habitaes, comrcio, indstria, entre outros. At a dcada de 80 a opo pelas reas beira de rio se
dava porque, em virtude do relevo acidentado a alternativa seria as encostas de morro.
Fonte IBGE 2008

CASAGRANDE. Eloy. Mortes e Prejuzos do Vale do Itaja: tragdia anunciada h mais de 150 anos. Portal do Meio
Ambiente em 01 de dezembro de 2008. Disponvel em portaldomeioambiente.org.br. Acesso em: 26 de maro de 2009
apud FRANK, Beate. Uma abordagem para o Gerenciamento Ambiental da Bacia Hidrogrfica do Rio Itaja, com nfase
no Problema das Enchentes. Tese de Doutorado, UFSC, 1995.
2
3
13/05/09 14:47
471
Porm, a partir da dcada de 80, em razo de duas grandes enchentes, a

situao se inverteu.
No ms de julho de 1983 as chuvas fizeram com que o Rio Itaja-Au atingisse o nvel de 15,34 metros e deixaram um saldo de 50 mil desabrigados (29,3%
da populao) e 8 (oito) mortos. No ano de 1984, no ms de agosto, com o nvel do rio atingindo 15,46 metros novas inundaes desalojaram 70 mil pessoas
(39,9% da populao) e ocasionaram a morte de 02 pessoas.
Por isso, depois das enchentes ocorridas nos anos de 1983 e 1984, as encostas
de morro se tornaram atrativas para a populao que buscava nelas a oportunidade
de construir seus lares de forma segura sem a interferncia das cheias dos rios. Foi
assim que os morros da cidade foram ocupados tanto por construes autorizadas
pelo poder pblico municipal como clandestinas realizadas por ricos e pobres.
Neste cenrio aconteceu a tragdia de novembro de 2008, ou seja, numa
cidade acostumada com as cheias, mas incapaz de prever uma catstrofe como
a que aconteceu.
Passado o perodo de comoo e de solidariedade diversos questionamentos surgem na mente de quem acompanhou as repercusses da catstrofe: Porque ser que
desta vez a proporo do dano foi to grande? Quais os fatores que colaboraram para
isso? E quais as solues? o que passaremos a analisar a partir deste momento.
3. A questo das chuvas
Uma questo pacfica entre estudiosos e leigos: nunca choveu tanto. Segundo informaes do Jornal de Santa Catarina, num bimestre com 61 (sessenta e
um) dias, 49 (quarenta e nove) foram de chuva. No solo j encharcado, foi registrado nos dias 22 e 23 de novembro de 2008 um volume de 494,4 milmetros de
gua, o segundo maior que j se teve noticia no Brasil. 4
Para se fazer uma comparao, nas duas ltimas grandes enchentes que haviam ocorrido na cidade, nos anos de 1983 e 1984 foi registrado uma precipitao
de 200 milmetros de gua.
Mas porque choveu tanto? Este uma pergunta para a qual os estudiosos no
assunto ainda buscam respostas.
Uma das hipteses levantada pelo gegrafo e professor da USP Wanderley
M. da Costa, especialista no assunto e ganhador do prmio Jabuti 2008 com o livro
Dimenses Humanas da Biosfera-Atmosfera da Amaznia. Para ele, a destruio
da floresta amaznica pode ter contribudo para o aumento das chuvas na regio de
Blumenau, mas com prudncia afirma que este pode ter sido apenas um dos fatores:
Alguns fatos j so comprovados cientificamente. Por exemplo, uma
grande parte da camada de gua da Amaznia est sobre forma gasosa e evaporando no sentido leste para oeste. claro que esse fato
4
PRADO, Rafael do. Em busca de respostas. O que h com o clima do vale? Jornal de Santa Catarina. Ano XXXVII. p.
21. 13 e 14/12/2008.
13/05/09 14:47
472
afeta todo o clima do continente. No podemos responsabilizar, no

entanto, esse fato apenas pelo que ocorreu em Santa Catarina, pois
o excesso de chuva na regio Sul pode ser resultado da combinao
desse fator com a alterao de temperatura dos oceanos.5
J o colunista de meio ambiente Washington Novaes categrico em relacionar esses fatos com o aquecimento global.
Se as emisses de poluentes continuarem como esto, at 2050 a temperatura vai subir at 2C e isso ter um efeito muito forte nas inundaes, nas secas,
na elevao do nvel do mar, nos ciclones, nos furaces, alerta.6
H ainda o fenmeno conhecido com Zona de Convergncia do Atlntico
Sul (ZCAS) que ocorre quando as frentes frias que vm do sul do continente estaciona sobre a regio, causando intensas precipitaes. Embora o referido fenmeno tenha ocorrido em Santa Catarina, o excesso de chuva foi um evento fora do
comum, e que, de acordo com os meteorologistas, no poderia ter sido previsto.7
Entretanto, apesar de algumas afirmaes isoladas, grande parte da comunidade cientfica no possui uma opinio formada sobre os fatores que desencadearam as precipitaes, ainda mais por tratar-se de uma regio que historicamente
sofre com o excesso de chuva, que ocorre de forma cclica, sendo prematuro,
portanto, a afirmao de que o aquecimento global ou qualquer outra interveno
humana na natureza teria influncia direta no ndice pluviomtrico.
Contudo, os estudiosos so firmes em afirmar que foi a ao do homem que
ocasionou a catstrofe em Blumenau atravs da ocupao desordenada do solo.
Para o gegrafo Wagner da Costa Ribeiro, professor do Departamento de Geografia da Universidade de So Paulo (USP):
Os problemas que precisamos enfrentar imediatamente so resultado do processo brasileiro de urbanizao. As mortes em Santa
Catarina esto relacionadas nossa poltica de acesso moradia
e no mudana climtica.8
Isso significa dizer que independente da mudana climtica ter sido ou no um
dos fatores desencadeadores do volume de chuva, as mortes e flagelos humanos tiveram como razo principal a ocupao do solo na beira de rio e nas encostas de morro.
Por isso, passamos para a anlise, no tpico seguinte, para o que entendemos
ter sido o maior fator contributivo para a tragdia ocorrida no ms de novembro de
2008 na Cidade de Blumenau.
5
__________. Desmatamento da Amaznia pode aumentar chuva, diz gegrafo. Ambiente Brasil, So Paulo. 26 de novembro de 2008. Disponvel em http://noticias.ambientebrasil.com.br/noticia/?id=42196. Acesso em: 29 de maro de 2009.
6
NOVAES. Washington. Uma verdade inconveniente... Apocalipse J! Revista Virtual, So Paulo. 17 de dezembro de 2008.
Disponvel em http://www.partes.com.br/socioambiental/verdadeinconveniente.asp. Acesso em: 22 de maro de 2009.
7
FRUTUOSO, Suzane. A tragdia anunciada. Revista Isto . Editora Trs. Ano 31, n 2039. p. 43. 03.12.2008.
8
RIBEIRO. Wagner da Costa. Uma verdade inconveniente... Apocalipse J! Revista Virtual, So Paulo. 17 de dezembro de
2008. Disponvel em http://www.partes.com.br/socioambiental/verdadeinconveniente.asp. Acesso em: 22 de maro de 2009.
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4. O relevo, as caractersticas do solo e a ocupao desordenada

Como mencionado anteriormente, o relevo de Blumenau bastante acidentado, constitudo basicamente de reas de beira de rio ou montanhosas, com poucas reas planas. Em razo dos histricos de enchente, principalmente na dcada
de 80, boa parte da populao que antes era ribeirinha passou a migrar para os
morros, provocando o desmatamento das encostas.
Assim, se antes j havia uma situao de risco eminente com a degradao
das matas ciliares, instrumento de suma importncia para se evitar a eroso do
solo e a ocorrncia de enchentes, com a acentuada depredao da vegetao tambm das encostas a situao se agravou.
Ocorre que a ocupao dos morros pouco levou em considerao as caractersticas do solo. As rochas que compem as encostas so antigas e decompostas
viraram barro, fornecendo pouca solidez. Mas no apenas isso, a alta profundidade
que alcana entre 30 e 40 metros, faz com que ele se movimente com facilidade.
Esta composio argilosa do solo tambm facilita o seu deslocamento e,
quando somada ao grande ndice pluviomtrico, ao desmatamento, a ocupao
desordenada e a caracterstica de declive da geografia da cidade foram determinantes no cenrio dos violentos deslizamentos que ocorreram.9
Deste modo, com o excesso de chuva e rarssimos momentos de sol para secar
este solo encharcado, a terra ficou pesada e instvel, deslizando e levando consigo
tudo o que viu pela frente. Todos os bairros de Blumenau foram atingidos pelos
deslizamentos que entupiram valos, bueiros, diques, ribeires, ruas, arrastando e
soterrando pessoas, casas e carros. 10 O cenrio era de guerra com as ruas invadidas
por gua e lama, casas e pontes totalmente destrudas, postes e rvores tombados.
No centro histrico de Blumenau a lama atingiu cerca de meio metro de altura. 11
Portanto, a ocupao humana das encostas da cidade provocando a degradao da mata atlntica, cortes e aterros no solo para alinhamento provocou diretamente a catstrofe. Isso porque, em razo da qualidade do solo, a manuteno da
vegetao era fator determinante para impedir os desmoronamentos.
Um exemplo de preservao que resistiu a chuva foi o Parque Serra do
Itaja que compreende entre outros municpios, o de Blumenau. Neste Parque
o solo igualmente argiloso e sofreu com as chuvas, porm, a conservao da
mata nativa impediu que 57 mil hectares sofressem deslizamentos. Em situao
totalmente inversa, o Morro do Ba em Ilhota, cidade distante apenas 30 km de
Blumenau, tambm localizada no Vale do Itaja, onde a retirada de madeira fez
surgir mata secundria e vegetao rasteira, foi o local mais atingido pelos des-
EDWARD, Jos. PAULIN, Igor. TEIXEIRA, Duda. O horror diante dos olhos. Revista Veja. Ed. Abril. Ed. 2089 ano
41, n 48. p. 93. 03.12.2008.
10
________. Especial Calamidade no Vale. Anatomia da tragdia. Jornal de Santa Catarina. Ano XXXVII. p. 15.
15.12.2008. Fonte das informaes constantes na matria. Glauco Freitas e Leandro Puchalski, da Central RBS de Meteorologia. Gelogo Gerson Ricardo Muller, da Secretaria de Obras de Blumenau , e Telmo Duarte, diretor da Defesa Civil
de Blumenau.
11
FRUTUOSO, Suzane. MENDES, Daniela. Tragdia em SC Brasil. Chuva, lama e dor. Revista Isto . Editora Trs. Ano
31, n 2039. p. 38. 03.12.2008
9
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lizamentos na regio. Houve no Ba o reflorestamento da rea degradada com a

plantao de bananeiras e ps de eucaliptos. Isso acabou por deixar o solo ainda
mais frgil, justo que as bananeiras no possuem o mesmo comportamento que
uma floresta, por exemplo. O fato que em aproximadamente 99% dos registros
de deslizamentos foi constatada a interveno do homem, segundo o ambientalista blumenauense Lauro Bacca. 12
5. Das propostas de solues para a minimizao dos impactos
A lio ambiental com as enchentes de 1983 e 1984 no foi muito bem assimilada. Na poca, a construo em beira de rio com a destruio da mata ciliar foi
o fator determinante para que pessoas perdessem a vida e tudo o que adquiriram
com muito trabalho.
Entretanto, ao invs de se adotarem polticas pblicas para impedir a degradao das reas de preservao permanentes remanescentes e procurar restaurar
na medida do possvel as reas degradadas, o que se viu foi uma permissividade
ainda maior com o dano ambiental.
Um exemplo disso a questo de construes na beira de rios. O Cdigo
Florestal Brasileiro com redao dada pela Lei n 7.803/89 considera de preservao permanente a vegetao natural situada a 100 (cem) metros do rio que tenha
entre 50 (cinquenta) e 200 (duzentos) metros de largura, caso do Rio Itaja-Au.
(artigo 2, alnea a, item 3).
Mesmo assim, no ano de 1997 o Municpio de Blumenau contrariando norma federal e em flagrante inconstitucionalidade, sob o argumento de que deveria
adequar a lei realidade local, editou a Lei Complementar n 142/97, a qual passou a dispor em seu artigo 60 que a rea de preservao permanente beira do Rio
Itaja-Au corresponderia a meros 45 metros.
Destaca-se que este dispositivo da lei municipal inconstitucional, pois
nos termos do artigo 24, inciso VI, da Constituio Federal a competncia
para legislar a respeito de conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle de poluio cabe apenas a
Unio e aos Estados.
Ao municpio resta to somente a competncia suplementar (artigo 30, inciso II da CF), que no pode contrariar a norma federal. Porm, a lei vem sendo
adotada pelos rgos pblicos municipais.
Para piorar a situao que j era temerosa com a devastao das reas de
vrzea e permissividade para a construo em reas beira de rio, a partir da dcada
de 80, ironicamente, para evitar que uma nova tragdia se abatesse, a populao se
socorreu nos morros, aonde construram suas casas de forma desordenada, com a
devastao da vegetao, cortes do terreno e aterros revelia da fiscalizao dos
rgos pblicos ou at muitas vezes com a sua autorizao. No adiantou.
PIETRZACKA, Giovana. Em busca de respostas. A preservao venceu a chuva. Jornal de Santa Catarina. Ano
XXXVII. p. 24. 13 e 14/12/2008.
12
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Vieram as chuvas do outono de 2008 de forma ainda mais intensa do que as

da dcada de 80 e simplesmente lavaram os morros, levando abaixo as construes realizadas. Os danos foram ainda maiores.
As lies esto mais uma vez a para serem aprendidas. Com ou sem aquecimento global, o fato que Blumenau sofre ciclicamente com a concentrao de
chuvas, que pode ou no acontecer novamente em tempo breve ou daqui a vrios
anos. Agora, se elas vo se transformar novamente em tragdias depender do
homem, do seu modo de organizao e utilizao da terra.
Neste cenrio, parece bvio que o planejamento urbanstico de primordial importncia preveno de novas catstrofes, at porque, se por um lado
necessrio o respeito ao meio ambiente para diminuir os impactos, por outro, os
habitantes da cidade precisam de um lugar para morar.
Algumas aes importantes vm sendo tomadas pelo poder pblico no sentido de se rever a questo da ocupao em reas consideradas de risco e formas
de prevenir, corrigir e recuperar as reas atingidas pela tragdia de novembro. 13
O seminrio promovido nos dias 18 e 19 de fevereiro ltimo pela Sociedade
Brasileira de Recuperao de reas Degradadas (Sobrade) e Universidade Federal do Paran (UFPR) teve como intuito a apresentao de tcnicas para restaurar
as reas atingidas pelos eventos de novembro e impedir que outras catstrofes
desta proporo, acontea. Na ocasio, Maurcio Balensiefer, professor adjunto
da UFPR e presidente da Sobrade afirmou que:
Precisamos de medidas emergenciais e preventivas quanto s
ocupaes irregulares e desmatamentos 14
Por estarmos diante de uma regio de vale, o relevo acidentado de Blumenau, por exemplo, uma caracterstica sem a qual a cidade no existiria. Assim,
necessrio que esteja prevista a ocupao regular desde que respeitados os limites
de segurana nas encostas.
Alberto Ortigo, doutor em engenharia civil pela Universidade Federal do
Rio de Janeiro (UFRJ) apresentou no seminrio supra mencionado solues de
gerenciamento de riscos. Segundo ele:
O sistema consiste em um banco de dados que constem todas as
ocorrncias de deslizamentos, ndices pluviomtricos, previso de
meteorologia, alm de radar meteorolgico. 15
O ambientalista blumenauense Lauro Bacca, em relao ao debate, assim se
pronunciou:
PRADO, Rafael do. Reconstruo do Vale. Encontro debate ocupao irregular em rea de risco. ClassiSanta Imveis.
Jornal de Santa Catarina. Ano XXXVII. p. 2. 21 e 22/02/2009.
14
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Basta que o poder pblico coloque em prtica o que apresentado como soluo. evidente que o desafio seja evitar a ocupao
de reas de risco. Mas existem reas de baixo risco e que servem
perfeitamente para uma ocupao regular e ordeira. 16
Em entrevista concedida a um grupo de jornalistas do Grupo RBS, o prefeito
de Blumenau Joo Paulo Kleinubing faz meno ao projeto de um Plano de Encosta inspirado no Plano de Enchente surgido aps as grandes cheias de 83 e 84.
O Plano de Enchente prev que cada cidado saiba a cota de enchente da
rua em que mora e qual o abrigo para o qual deve se dirigir em caso de cheia. J o
Plano de Encosta, de acordo com Kleinubing consiste no seguinte:
... a Defesa Civil vai acompanhar o rio, a encosta, o gs, enfim,
todas as formas de risco que o municpio tem. Primeiramente, deve
se estabelecer quais os riscos, afirma o prefeito. E prossegue: A partir da,
vamos estabelecer qual o plano de ao em cada ocorrncia, e um
novo produto vai sair daqui: O Plano de Encosta. Ele vai ter a
classificao de risco de cada rea da cidade e nveis de alerta em
funo do volume de chuva. E finaliza: Teremos que investir em
um sistema de monitoramento de chuva, instalar pluvimetros em
vrios pontos da cidade.17
Acerca das reas consideradas de risco, um decreto da Prefeitura de Blumenau especificou um total de 84 reas com risco de novos deslizamentos, estabelecendo as 170 ruas que devero permanecer desocupadas at o dia 07 de abril de
2009. Ao longo do ms de maro, foi previsto que uma equipe de profissionais
ligados geologia e engenharia avaliasse as reas e determinassem quais delas
poderiam ser novamente ocupadas. A classificao dar-se-ia da seguinte forma:
reas liberadas para ocupao, com monitoramento; liberada para ocupao, desde que haja obras de conteno; e condenada definitivamente. 18
Entretanto, apesar da validade das medidas preventivas de monitoramento,
estas, por si no so suficientes. Depois das enchentes de 83 e 84 tambm foram
adotadas medidas de monitoramento das guas do rio atravs do Plano de Enchentes e isso no impediu que catstrofe maior ocorresse recentemente.
Promover um plano de encostas para monitoramento do solo importante,
mas no capaz de impedir os danos de uma possvel futura precipitao do mesmo ou maior porte da qual ocorreu, pois, na medida em que a populao cresce
novas reas vo sendo ocupadas regular ou irregularmente e na Cidade de Blumenau, em razo de seu relevo acidentado, torna-se sempre um grande problema.
17
CARDOSO, Fabrcio ET AL, Poltica. Entevista: Joo Paulo Kleinubing, prefeito de Blumenau. Teremos um Plano de
Encostas. Jornal de Santa Catarina. Ano XXXVII. p. 4. 21 e 22/02/2009
18
WALTRICK, Rafael. Reconstruo do Vale. Dvidas que resistem ao tempo. Jornal de Santa Catarina. Ano XXXVII.
p. 15. 21 e 22/02/2009
16
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Alis, o plano de encostas, da forma como est sendo divulgado na mdia,

no vai muito alm do que dar efetividade ao que determina lei municipal h mais
de 10 (dez) anos. A Lei Complementar Municipal n 142/97, por seus artigos 56
e 57, com interpretao conjunta ao Cdigo de Obras e Zoneamento determina a
adoo das medidas de monitoramento das reas frgeis e/ou imprprias para a
urbanizao, a includa as encostas de morro. Assim discorrem os artigos da lei:
Art. 56 - Para a proteo de reas de valor ambiental e de reas frgeis
e/ou imprprias urbanizao, alm das legislaes federal, estadual e
municipal vigentes sero estabelecidos neste cdigo, no Cdigo de Zoneamento e Uso do Solo, Cdigo de Parcelamento da Terra e no Cdigo
de Edificaes, parmetros reguladores de ocupao destas reas.
Pargrafo nico - Constituem reas com condies fsicas adversas ocupao urbana, as reas frgeis de encostas e as reas
frgeis de baixada, tambm chamadas de reas de risco.
Art. 57 - A reas frgeis de encostas, ocupadas indevidamente, anterior vigncia desta lei, tero seus usos condicionados a critrios
geotcnicos de avaliao de riscos de deslizamentos, dividindo-se
em reas passveis de ocupao desde que efetuadas obras estabilizantes e imprprias ocupao, sendo estas objeto de estudos definidos em plantas pelo rgo Municipal de Planejamento Urbano.
Por isso, entendemos que alm das questes emergenciais e imediatas, fazse necessrio um reordenamento da cidade para, dentro do possvel, minimizar o
caos j existente e impedir que a cidade continue crescendo desordenadamente e,
principalmente, reconhecer a validade e dar efetividade ao Cdigo Florestal.
At porque alguns espaos antes ordenados pelo plano diretor no existem
mais, outros foram criados e, inclusive rios que antes haviam sido canalizados
romperam-se e recuperaram seu curso.
Contudo, antes de se promover a modificao do espao urbano, torna-se
imperioso a mudana do modo de ver o direito ambiental e tambm as leis da
natureza. O plano diretor da cidade, de forma enftica, prioriza a sua gesto, organizando os espaos conforme a sua vocao econmica e/ou habitacional. Pouco
leva em considerao na diviso dos espaos as leis da natureza.
O artigo 60 da Lei Complementar n 142/97 tambm demonstra de forma
clara que as limitaes impostas pela natureza e protegidas pelo Cdigo Florestal
esto sendo deixadas para segundo plano em nome de uma singularidade local.
Os prprios habitantes ao construrem suas casas nas encostas fazem considerveis modificaes no terreno como cortes verticais e horizontais, aterramento, entre outras que provocam instabilidade ao solo com o objetivo de adequar o
terreno ao seu projeto, quando bem poderiam fazer o inverso.
Por isso, de nada adiantar a reorganizao da cidade se no entendermos
que a natureza dinmica e que para cada interferncia que provocamos no meio
natural haver uma reao, porque na natureza nada intil e tudo se completa.
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Assim, em matria de ocupao do solo, no podemos desprezar a circunstncia de que o homem integra a natureza que est em constante transformao,
sobretudo o solo e as rochas. Certamente, quando entendermos que o homem tambm integra o ambiente natural e no apenas o seu explorador estaremos menos
suscetveis aos desastres naturais.
Deste modo, o reordenamento da cidade que propomos passa primeiro pela
anlise de todos os aspectos ambientais do municpio, que devero ser considerados no ordenamento urbano e rural. Depois, tambm h a necessidade de se
recuperar as reas que sofreram deslizamentos e degradadas, assim como aquelas
que no poderiam, mas foram ocupadas.
Tambm importante a adoo de polticas pblicas que dem efetividade
a nova reorganizao da cidade e proteo ambiental, pois pouco colabora a
adoo de medidas legislativas sem a necessria efetividade.
6. Concluses ARTICULADAS
6.1 A tragdia que aconteceu no ms de novembro de 2008 em Blumenau decorreu dos seguintes fatores: a quantidade e a concentrao das chuvas; a geologia, o
relevo e a ocupao irregular do solo pelo homem;
6.2 Em virtude da vulnerabilidade da cidade para as enchentes no h como se
afirmar que a densidade pluviomtrica em apenas um local decorreu de alguma
ingerncia do homem na natureza;
6.3 A tragdia, constituda pelo nmero de mortos e desabrigados foi produzida
pelo homem que ocupou irregularmente beira de rios e encostas de morro sem
levar em considerao as leis da natureza;
6.4 A cidade de Blumenau necessita de uma reordenao do seu territrio, porm,
esta dever ser realizada respeitando os preceitos ambientais, entendendo a natureza como organismo vivo e tendo o homem como seu integrante.
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A MISRIA COMO POLUIDORA

DO MEIO AMBIENTE ARTIFICIAL
PATRICIA GONZAGA CESAR
Mestranda em Direitos Difusos e Coletivos pela

Universidade Metropolitana de Santos (Unimes)
1. INTRODUO
Os problemas do meio ambiente artificial so os que nos atingem direta e
imediatamente. A populao brasileira est cada vez mais urbana, desta forma,
nas cidades que os problemas ambientais e sociais tm surgido e proliferado
assustadoramente. Arriscamos afirmar, de uma forma ampla, que a fonte poluidora mais presente no meio ambiente artificial a misria. Ela tem tomado
conta de todos os espaos e crescido vertiginosamente desencadeando diversas
espcies de poluio. Podemos mencionar a falta de saneamento bsico como
uma das mais graves pois provoca ao mesmo tempo a degradao direta do
meio ambiente natural e artificial.
Segundo o IBGE, as evidentes desigualdades regionais existentes na infraestrutura de saneamento fazem da universalizao e da melhoria dos servios de
abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, coleta de lixo e limpeza urbana,
um objetivo necessrio ainda a ser alcanado, pelo Estado e conquistado pela sociedade.1 Ou seja, para a grande maioria da populao o saneamento bsico no
uma realidade. Basta pesquisarmos um pouco para descobrirmos que muitas
cidades inclusive de mdio e grande porte no possuem uma rede de esgoto. Em
relao a coleta de lixo, em qualquer cidade, em sua periferia este servio normalmente deficitrio. J com relao a gua, os bairros mais carentes tambm
possuem problemas com o abastecimento e muitas vezes sofrem at racionamento. Com base nisto, o Ministrio das cidades vai financiar um estudo sobre o
panorama nacional de saneamento bsico do Brasil. Estes resultados serviro de
base para o Plano Nacional de Saneamento bsico.2
Com relao as causas da misria, elas so inmeras e podem ser de ordem
material ou moral. Podemos afirmar que existe um verdadeiro ciclo da misria.
Nele, uma situao puxa a outra agravando ainda mais a miserabilidade e diminuindo as chances de sada deste processo. Pensamos que a misria, de uma certa
forma, tem sido ignorada pela sociedade e pelo governo. Caso no pudermos
1
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatsitca. Atlas do Saneamento. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/
estatistica/populacao/atlas_saneamento/default_saneamento.shtm> Acesso em 12/03/09.
2
Ministrio das Cidades faz estudo sobre saneamento bsico. 09/03/2009. Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br/
noticias/ministerio-das-cidades-faz-estudo-sobre-saneamento-basico> Acesso em 12/03/09.
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dizer ignorada, pelo menos, podemos afirmar que no tem recebido o tratamento
adequado. Fato incontestvel que ela tem proliferado muito rapidamente. O fato
mais notrio para ilustrar esta situao so as moradias irregulares que aumentam
a cada dia. Elas esto cada vez mais precrias e desumanas, ofendendo assim, a
dignidade de quem vive l e daqueles que so obrigados a presenciarem esta terrvel realidade. Mais adiante, dado como exemplo o caso concreto dos bairros
cota no Municpio de Cubato-SP. Estes bairros recebem praticamente um novo
barraco por dia. Assim, destroem o Parque ecolgico da Serra do Mar, degradam
as pessoas que l vivem, retiram a segurana das que por l passam ( comum
o relato de assaltos a carros que passam nas proximidades dos bairros cota) e
constituem-se em uma ameaa ao meio ambiente.

Esta tese prope, ao seu final, que a misria seja combatida prioritariamente
a qualquer outro problema do meio ambiente artificial. Desta forma, indiretamente no s a misria ser erradicada, mas tambm indiretamente o meio ambiente
ser o principal beneficiado. Alm disso, a convivncia social ser mais pacfica
j que de uma certa forma, assegurando-se o piso vital mnimo as desigualdades
sociais sero minimizadas3
2. CONCEITO DE MISRIA
Segundo a Fundao Getlio Vargas, uma famlia considerada miservel
se o rendimento obtido por pessoa menor que R$ 115,00 ao ms. Este mesmo
conceito utilizado pela Organizao das Naes Unidas.4 Sem contestar diretamente este conceito, no podemos desconsiderar o fato de que inmeras famlias com rendimentos superiores a este, tambm vivem em situao de misria
explcita. inegvel, porm, que necessrio um critrio prtico para atingir a
definio, sendo o da Fundao Getlio Vargas o mais indicado.
Teoricamente, a misria provm das diferenas de classes sociais. Desde eras
muito remotas a sociedade dividida em camadas. Em algumas culturas elas so
bem rgidas, em outras, como por exemplo no Brasil, h grande mobilidade social.
Entende-se com estratificao social o processo em que grupos sociais so hierarquizados numa escala em que uns esto no topo e outros em posies inferiores.5
Com base nesta realidade, surgiram polticas de desenvolvimento social que
possuem mecanismos de assistncia. Esta uma questo polmica Alguns de seus
defensores afirmam que as aes sociais clssicas, como seguro desemprego ou
penses, no beneficiam diretamente os que mais necessitam do governo. J os
que defendem a poltica social tradicional dizem que apenas esta capaz de impedir o aumento de pobres.
Conceito estabelecido por Celso Antonio Pacheco Fiorillo em que o piso vital mnimo corresponde aos direitos constitucionais estabelecidos no art. 6o. Da Constituio Federal (educao, sade, trabalho, moradia, segurana, lazer, dentre outros).
4
Misria e desigualdade diminuem no pas, aponta FGV 28/11/2005 16h56. Disponvel em: <http://www.fgv.br/ibre/cps/
pesquisas/Impacto_2005/hc717.pdf> acesso em: 12/03/09
5
FORACCHI, Marialice Mencarini. MARTINS, Jos de Souza. Sociologia e sociedade: Leituras de introduo sociologia. Rio de Janeiro: LTC Livros Tcnicos e Cientficos Editora S.S.1994. p. 281
3
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Os crticos ainda mencionam que os subsdios no funcionam porque no atacam os processos geradores da pobreza e assim no as retiram de sua condio de
miserabilidade. Alguns, ainda alegam que a poltica funciona criando o problema de
dependncia com relao ao governo e desestimulando o esforo individual.6
Pode parecer que a classe social a causadora da misria, mas acreditamos
que a distoro do extremo dela que ocasiona esta situao.
A classe social principalmente uma categoria histrica. As classes esto ligadas evoluo e ao desenvolvimento da sociedade, portanto, esto nas prprias
estruturas sociais que a caracterizam.7 Pesando assim, a classe social seria algo
inevitvel. Ela seria algo essencial a prpria existncia da sociedade. O temvel
a grande distncia entre uma classe e outra com consequentes desigualdades
sociais extremas. Se todos realmente tivessem direito ao piso vital mnimo no
haveria misria e a estrutura social no seria to danosa. Mas no defendemos
nenhuma posio com relao a manuteno ou extino de classes sociais, defendemos apenas a erradicao da misria e preservao do meio ambiente.
Por outro lado, no podemos ignorar que de fato h luta de classes. A classe dominante usa a poltica social para garantir sua prevalncia. Cria atravs da
poltica social e seus profissionais, as relaes sociais de produo, garantindo a
continuidade de sua hegemonia. O Assistencialismo uma destas atividades sociais que historicamente as classes dominantes criaram para reduzir minimamente
a misria que provocam e para perpetuar o sistema de explorao. O objetivo sempre foi o de oferecer um aparente alvio (mesmo contra a vontade dos que recebem
a caridade) para que o poder se mantenha nas mesmas mos. A sua essncia foi
sempre a mesma: oferecer algum alvio para relativizar e travar o conflito, para garantir a preservao de privilgio em mos de poucos. A explorao das classes
inferiores cria misria e doena, em contrapartida, a classe dominante fornece o
remdio (hospitais e asilos). As polticas sociais so utilizadas como funo legitimadora do sistema.8 As classes dominantes fornecem apenas o mnimo possvel
para que seus interesses no sejam afetados.9
Por outro ngulo, com certeza algum j ouviu insinuaes a respeito da igualdade de condies para que se ascenda socialmente, mas a desigualdade est embutida
na prpria natureza da sociedade. Somos partes da estrutura social que inviabiliza
igualdade de oportunidades.10 inevitvel no mencionar que devido ao passado escravagista brasileiro tambm ocupamos posies na sociedade com base na raa.11
Tanto na teoria quanto principalmente na prtica, este tema se apresenta
muito controverso. Assistncia e Assistencialismo podem ser usados positiva
VELLOSO, Joo Paulo dos Reis. ALBUQUERQUE, Roberto Cavalcanti de. A nova Geografia da Fome e da Pobreza.
Artigo: Os desafios das polticas de combate pobreza. Rio de Janeiro: Jos Olympio Editora, 2004. p 106.
7
FORACCHI, Marialice Mencarini. MARTINS, Jos de Souza. Sociologia e sociedade: Leituras de introduo sociologia. Rio de Janeiro: LTC Livros Tcnicos e Cientficos Editora S.S.1994.p. 287
8
ALAYN, Norberto. Assistncia e Assistencialismo. Controle dos pobres ou erradicao da pobreza? So Paulo:Cortez
Editora, 1995. p. 48
9
ALAYN, Norberto. Assistncia e Assistencialismo. Controle dos pobres ou erradicao da pobreza? So Paulo:Cortez
Editora, 1995. p. 49
10
CHARON, Joel M. Sociologia.So Paulo: Saraiva, 2000. p. 83
11
CHARON, Joel M. Sociologia.So Paulo: Saraiva, 2000. p. 89
6
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ou negativamente e para vrias finalidades. No Brasil, por ser um pas com

drsticos problemas sociais presenciamos vrias polticas assistencialistas. Em
1992 surgiu o projeto de Lei da Cmara n. 2561 que garantia renda mnima se
reunidas algumas condies.12 Atualmente existem inmeros programas assistencialistas: bolsa escola, bolsa famlia, etc. A mdia hora manipula estas informaes e imagens pertinentes para mostrar como estes programas mudam a
vida das pessoas carentes e em outras circunstncias as mesmas notcias e imagens so usadas para demonstrar, por exemplo, como incentiva os necessitados
a por exemplo, terem mais filhos e gerar assim, ainda mais pobreza. O objetivo
seria simplesmente conseguirem mais uma ajuda do governo, mas na prtica
apenas mais uma pessoa na misria.
3. DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA E PISO VITAL MNIMO PERANTE O BEM
AMBIENTAL
A dignidade da pessoa humana direito constitucionalmente garantido.
um bem personalssimo e supremo que em sua falta inviabiliza outros direitos.
Alm disso, a dignidade um valor moral e espiritual que consiste na autodeterminao consciente e responsvel pela prpria vida. o essencial invulnervel que todo ordenamento jurdico deve assegurar. Desta premissa partem
outros direitos que consequentemente devem ser assegurados: direito vida privada, intimidade, honra, imagem, etc. No Princpio da dignidade da pessoa
humana esto englobados o direito individual em proteo contra o Estado e
contra os outros indivduos. o dever de tratamento igual entre semelhantes.
Portanto, conclui-se que cada indivduo deve respeitar a dignidade do outro para
que seja respeitada a sua. Mencionando-se o direito romano, este dever fundamental se resume em: viver honestamente, no prejudicar ningum e dar a cada
um o que lhe devido.13
O piso vital mnimo est diretamente ligado a dignidade pois sem ele, a
mesma no existe. O piso vital mnimo corresponde aos direitos estabelecidos
no art. 6o da Constituio Federal e como a prpria denominao diz, eles so
os requisitos bsicos e imprescindveis para a manuteno da dignidade humana.14 O Princpio Fundamental que estabelece a dignidade da pessoa humana
deve ser visto de maneira a garantir todos os demais direitos na sociedade previstos na Constituio Federal. Da, conclui-se que a pessoa humana o destinatrio de todo o ordenamento jurdico e consequentemente do direito ambiental
brasileiro. Com isso, a dignidade da pessoa humana est assegurada como o
mais importante fundamento da Repblica Federativa do Brasil assegurado pelo
Estado Democrtico de Direito.15
12
Programa de Garantia Renda Mnima. Projeto de Lei da Cmara n. 2561 de 1992. Disponvel em: <http://www.senado.
gov.br/eduardosuplicy/Programa/projeto_lei.asp>. Acesso em 22/03/09.
13
MORAES, Alexandre de. Direitos Humanos Fundamentais. So Paulo: Editora Atlas S.A. 2007. p. 46-47
14
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2007 p.68
15
Id. Princpios do Direito Processual Ambiental. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 13-14
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Com base nas consideraes feitas acima, a definio jurdica de bem ambiental est diretamente vinculada a tutela da vida da pessoa humana com dignidade. J o bem ambiental sempre de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida. Segue sempre os requisitos do art. 225 da Constituio Federal.16
4. O CICLO DA MISRIA QUE SE TRANSFORMA EM DEGRADAO AMBIENTAL CCLICA
inevitvel no notar, que existe um crculo vicioso da misria. Poucas
pessoas conseguem sair dele e tudo feito exatamente para que isso no acontea. claro que vale mencionar alguns atos polticos que teoricamente tentam
acabar com a misria e principalmente projetos honrados de entidades da comunidade, de particulares, ONGs, etc. que heroicamente usam suas foras para
evitar tal situao. Mesmo assim, estes dignos esforos so gotas num oceano
de pobreza e marginalizao.
Em primeiro lugar, vale salientar a origem histrica da pobreza. Conforme foi desenvolvido no tpico conceito de misria sempre existiram as classes dominantes e as dominadas nas sociedades. Para a classe dominante, o poder
deve ser mantido nas mos de poucos. No tarefa fcil, que pequenos grupos
consigam dominar uma grande massa de pessoas. Para isso, nada melhor do que
restringir o acesso a educao. Assim, os excludos so convencidos de que no
so dignos de assumir o poder. Se o indivduo no teve acesso a uma boa escola,
provavelmente no ter um bom emprego e receber um salrio nfimo. Assim,
no poder ter uma moradia digna.
Acrescentando-se ao que denominamos ciclo da misria, tambm no lhes
dada assistncia adequada sade, nem segurana. A previdncia social deficitria e morosa. J o lazer, este apenas para a camada privilegiada. A grande
maioria da populao possui como fonte de lazer apenas a TV. Isso propicia
uma maior alienao das condies econmicas e sociais do pas e mantm a
populao marginalizada mantida em guetos onde automaticamente mais
fcil mant-la sob controle. Da, surge a degradao ambiental cclica. Como
esta populao no tem educao ambiental e normalmente vive em reas que
deveriam ser de preservao ambiental, causa uma degradao ambiental avassaladora. Quem no tem acesso ao piso vital mnimo e trava uma luta diria
pela sobrevivncia no tem estmulo para importar-se com o meio ambiente.
Afinal de contas, quem se importa com a situao de miserabilidade dele ? Em
trabalhos de pesquisa de campo realizados no bairro de Santa Cruz dos Navegantes, no municpio do Guaruj-SP, foi possvel acompanhar vrias campanhas
ambientais realizadas junto a populao carente.
No local h um grupo que recolhe o lixo reciclvel pelo bairro e o
transforma em mveis e outros utenslios domsticos. No mesmo bairro,
junto aos moradores que residem em rea de mangue, foi feita uma grande
16
Id. Ibid., p. 37
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coleta de lixo em que foram retirados at sofs que estavam submersos. A

iniciativa foi vlida, mas no teve continuidade. fcil convenc-los de que
no devem poluir o mangue no qual residem, mas qual alternativa oferecer ?
Alis, aquelas pessoas residem longe de tudo, ento, no caso do sof, como
se livrar dele ? Onde poderiam coloc-lo para ser levado ao lixo ? Sem mencionar ainda a falta de saneamento bsico no local, mas isso j depende da
vontade do Poder Pblico.
Afirmamos, ento, que aos nascidos na misria ser necessrio um herico
esforo pessoal, para romper este ciclo.
4.1 Poluio Urbana
O termo urbanizao usado para representar que a populao urbana est
crescendo em nveis superiores a rural. um fenmeno de concentrao urbana
e no meramente um crescimento de cidades. Se a populao urbana representa
mais que 50% da populao, podemos dizer que ela urbana. Como todo pas
industrializado urbano, este ndice usado pelos especialistas para definir um
pas desenvolvido.17 Fazemos uma ressalva aqui, para dizer que embora um pas
possa ser extremamente urbano, no significa dizer necessariamente dizer que ele
desenvolvido. Se no for bem administrada, a industrializao alm de desenvolvimento, causa srios problemas ambientais.
Com relao a poluio urbana, podemos dizer que ela advm de trs fontes: converso de espaos naturais em urbanos, extrao de recursos naturais e
despejo de resduos. Delas, surgem inmeros tipos de poluio como por exemplo contaminao de mananciais e poluio atmosfrica ocasionando fenmenos
como inverso trmica, efeito estufa e chuva cida.18
A poluio das cidades so causadas em grande parte pela falta de planejamento urbano que ser melhor abordado no item 5.3.
5. SOLUES PRTICAS POSSVEIS PARA A DIMINUIO DA POBREZA E CONSEQUENTE
DEFESA DO MEIO AMBIENTE
Embora a Constituio Federal tenha estabelecido a Poltica de Desenvolvimento urbano e esta tenha seus limites estabelecidos pelo estatuto da cidade
e seu consequente plano diretor, ainda h muito o que evoluir. Humildemente
sugerimos procedimentos que aparentemente j so feitos em algumas cidades,
mas acreditamos que seria mais efetivo se fosse dada nfase nos tpicos a seguir.
SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. So Paulo: Malheiros. 2008. p. 26
ROCHA, Jlio Cesar de S da. Funo Ambiental da cidade: direito ao meio ambiente urbano ecologicamente equilibrado. So Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 1999. p. 9-11.
17
18
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5.1 Educao da Populao

O Estado possui a obrigao de promover a educao ambiental. Como o Estado no tem como controlar todos os atos e acontecimentos ao meio ambiente, a
educao se torna um grande instrumento de preservao. Portanto, a educao
ambiental que se efetiva a aplicao do princpio fundamental do Direto Ambiental: o princpio da preveno.19
No s a educao ambiental, mas ela como um todo, a base fundamental
de qualquer povo. Basta olharmos como a educao brasileira para sabermos
porque o pas tem tantos problemas de todas as ordens. Sem investimento em
educao, todos os outros investimentos sero em vo. Sem educao adequada
o individuo entra no crculo vicioso da pobreza e dificilmente dele sair. Para a
educao ambiental, o mesmo vlido. Ela deve estar enraizada e atrelada a todos
os meios educacionais desde o incio. Somente com a educao possvel nascer
algum tipo de conscincia ambiental no indivduo. Para uma educao ambiental
efetiva, de suma importncia que esteja garantido o acesso ao piso vital mnimo.
evidente que se o individuo no tiver sade, trabalho e moradia no conseguir
preocupar-se como o meio ambiente.
A expresso educao ambiental tem sido amplamente utilizada inclusive
em projetos comunitrios, porm, esta generalizao pode contribuir para uma
viso ingnua do tema. passada a ideia simplria de ser mais cuidadoso com a
natureza e de que todos tm consenso com relao a isso. Mas quais os critrios
para definir as condutas positivas ao meio ambiente e quem as definiro? Existe
uma enorme complexidade de conflitos sociais que envolvem os bens ambientais
e o uso dos mesmos. Eles tm sido cada vez mais disputados por interesses setoriais e particulares. A modernidade ocidental nos passou a ideia de que o bem
estar baseado no trabalho, na acumulao material e no consequente consumo
e, com relao a esta, parcelas enormes da populao so radicalmente excludas.
Por tudo isso, fundamental que a educao ambiental seja vista e interpretada
de forma crtica.20 Todas as leis, direitos e deveres em nosso pais devem ser
interpretados com base no sistema econmico capitalista que o rege. Este fato
no deve ser esquecido, mas sabendo do canibalismo que resulta deste modelo,
algumas disposies tentam mitig-lo.
A Constituio Federal exige como princpio bsico, que a propriedade
tenha sua funo social. A cidade composta de vrias propriedades, e assim
todas devem ter funo social, mas principalmente deveria ser exigido que os
cidados cumprissem com a sua funo social. Desta forma, ele iria zelar impecavelmente pela sua propriedade de tal forma que no interferisse em direitos alheios e mantivesse a paz e boa convivncia. Ele iria cuidar, por exemplo
para que sua propriedade estivesse sempre demarcada, sem mato, sem lixo,
ANTUNES. Paulo de Bessa. Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2008. p. 243
CARVALHO, Isabel Cristina de Moura Carvalho. Educao ambiental: a formao do sujeito ecolgico. So Paulo:
Cortez Editora, 2008. p. 151-155
19
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sem risco de incndios, etc. 21 Pensamos, portanto, que a funo social da

propriedade e a preservao do meio ambiente esto diretamente ligadas a
educao da populao.
5.2 Controle do Crescimento Populacional atravs do Planejamento Familiar
De fundamental importncia avaliar o peso do crescimento populacional
como soluo do problema ambiental. inegvel que o tamanho e o crescimento
da populao afetam o equilbrio ambiental. Os grupos mais carentes so os que
crescem mais rapidamente. Porm, esta relao ainda mais complexa. Importante salientar a distino entre planejamento familiar (planejamento da prole) e
controle populacional (conjunto de aes que objetivam diminuir a fecundidade e
assim o crescimento vegetativo de determinado grupo). Com relao ao primeiro,
temos um direito de qualquer pessoa, j o segundo tem conotaes morais e polticas discutveis em diferentes panoramas. Somente existe queda da fecundidade
onde h desenvolvimento e modernizao.22 Na rede pblica de sade o planejamento familiar deve ser ostensivamente divulgado e incentivado. Ele direito
de todo cidado.
5.3 Redistribuio da Populao para reas Planejadas e Ambientalmente Aptas a
Receb-los
O planejamento ambiental teve incio no sculo XIX com pensadores ingleses, franceses e alguns americanos. Naquela poca, o pensamento dominante
pregava que os recursos naturais seriam inesgotveis. Como estavam em plena
revoluo industrial, convenientemente estes pensadores fora taxados de romnticos. A poca exigia rpido desenvolvimento, portanto, difcil momento para defender recursos naturais. Com isso, algum tempo depois, os resultados comearam a aparecer e em tempos modernos, tornou-se ainda mais grave. A origem da
crise urbana e consequentemente ambiental remonta do perodo em que os limites
das cidades comeou a ser dissolvido. Com o tempo, a cidade se transformou em
centro de interesses de especulao financeira e imobiliria em que o objetivo
maximizar o volume edificado, mesmo que para isso seja necessrio manipular
leis.23 Os grande centros urbanos costumam atrair milhares de pessoas com a
suposta promessa de empregos e salrios melhores. As pessoas que migram quase
sempre no possuem a qualificao necessria para tais empregos. A partir da e
juntando-se a isso todas as dificuldades e alto custo de vida das metrpoles, teremos mais pessoas em situao de misria. O problema do alto custo de moradia
RODRIGUES. Ruben Tedeschi Rodrigues. Comentrios ao Estatuto da Cidade. Campinas: Millenium, 2002. p. 25-26.
MARTINE, George. Populao, meio ambiente e desenvolvimento: verdades e contradies. Campinas: Editora da Unicamp, 1996. p. 11-13.
23
FRANCO, Maria de Assuno Ribeiro. Planejamento ambiental para a cidade sustentvel. So Paulo: Annablume: FAPESP, 2001. p. 19-22.
21
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nestes locais faz com que estas pessoas procurem as periferias, favelas e at mesmo viadutos. Edificam esboos de casas muitas vezes usando restos de tudo que
encontram (madeira, papelo, caixotes, plsticos, etc). Passam a viver em condies extremas de misria no conseguindo assim, voltar ao seu local de origem.
Com isso, aumentam ainda mais o problema social e degradao ambiental nos
grande centros urbanos.
Seria desejvel que cada regio investisse em projetos sociais aliados a moradias populares em locais adequados. Na prpria regio, deveriam existir polticas
de planejamento de bairros novos. Assim, estes locais j nasceriam auto sustentveis e ao mesmo tempo haveria uma evaso dos locais de risco e j degradados.
O direito urbanstico disciplina o uso do solo, mas tambm atualmente o desenvolvimento integrado da comunidade. Ele componente imprescindvel para
a proteo ao meio ambiente e desenvolvimento scio-econmico do local.24 Ele
produto das transformaes sociais e fornece meios ao Poder Pblico para atuar
no meio privado em beneficio da coletividade, respeitando-se a legalidade.25
Qualidade ambiental urbana envolve conceitos subjetivos, ticos e polticos.
Ela est ligada ao conceito de ecossistema urbano e qualidade de vida.
Os instrumentos tradicionais de gesto ambiental urbana podem ser compartimentados em quatro setores: normativos (legislativos), de fiscalizao e controle, preventivos (espaos especialmente protegidos) e corretivos (intervenes
diretas para coleta de resduos, saneamento, obras de manuteno, etc.). Existem
vrios empecilhos ao bom andamento destes instrumentos: escassez de recursos
financeiros, interesses sociais conflitantes, etc. Para juntar-se aos mtodos tradicionais existem os novos instrumentos: educao, comunicao, marketing e
negociao ambientais.26 Questes estas, que tornam o planejamento ainda mais
elaborado e necessrio.
6. EXEMPLO DE CASO CONCRETO EM QUE A MISRIA DEGRADA O MEIO AMBIENTE
6.1 Municpio de Cubato - SP
Durante os anos oitenta, Cubato foi amplamente divulgada na imprensa
popular e cientfica como smbolo de crescimento industrial em detrimento do
meio ambiente. Eram famosos os casos de nascimentos de crianas com defeitos
congnitos. Este exemplo muito emblemtico pois permite afirmar que a poluio um mal dirigido apenas a determinados segmentos populacionais. Naquele
local, predominavam os mais pobres dos pobres.27
MUKAI, Toshio. Direito urbano-ambiental brasileiro. So Paulo: Dialtica 2002. p. 94

SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. So Paulo: Malheiros. 2008. p.36
26
RIBEIRO, Helena. VARGAS, Heliana Comin. Novos instrumentos de gesto ambiental urbana. So Paulo:Editora da
Universidade de So Paulo, 2004. p. 13-15
27
MARTINE, George. Populao, meio ambiente e desenvolvimento: verdades e contradies. Campinas: Editora da Unicamp, 1996. p 101
24
25
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6.1.2 A Problemtica dos Bairros Cota Herana do Vale da Morte

Durante a Construo da Rodovia Anchieta na dcada de 40, ocorreram as primeiras invases no Parque Estadual da Serra do Mar, no municpio de Cubato. Segundo pesquisa feita pelo Jornal Folha de So Paulo, alguns moradores declararam
ter se instalado no local por serem funcionrios do DER (Departamento de Estrada
de Rodagem). Atualmente o local conta com mais de 20.000 habitantes. Os presidentes das sociedades de melhoramentos dos bairros cota, afirmam que o total chega a 30.000 habitantes. A fundao SOS Mata Atlntica afirmou receber quase que
diariamente denncias de novas invases.28 Os bairros recebem o nome de Cotas e
um nmero para demonstrar a altitude em relao ao mar. Existe, por exemplo, a
Cota 95, Cota 100, Cota 200, Cota 400 etc. Foi um total descaso do Poder Pblico !
Do ponto de vista ambiental, os problemas so inmeros: desmatamento,
contaminao de mananciais, extrao de palmito etc. Alm disso, desnecessrio dizer o absurdo que consiste tal situao para o meio ambiente natural e
artificial. Os moradores, embora sejam infratores ambientais possuem inmeras
reclamaes: gua sem tratamento, falta de rede de esgoto, poucas escolas, transporte coletivo insuficiente, etc.29 Questo esta, de grande dificuldade. Como julgar pessoas que alegam sofrerem total privao de condies ? Que na prtica,
no possuem direito a nada e ao mesmo tempo acomodam-se na facilidade que a
desdia do Poder Pblico proporciona. Ser que estas 30.000 pessoas realmente
no possuem outra alternativa ou simplesmente sabem que podem a qualquer momento construir mais um barraco no local sem serem importunadas por ningum
? Ao mesmo tempo, o que dizer de algum, que num pas smbolo de desigualdade social, decide exercer por si prprio seu direito constitucional de moradia.
preciso lembrar que estas pessoas vivem em condies precrias e que em muitos
locais existem riscos de desabamentos.
Como qualquer assunto polmico, existem polticos que se aproveitam da
situao. Existem pessoas que chegam a afirmar que um dos bairros cota foi formado por ajuda de um poltico em ano eleitoral. Tambm afirmam que comum
em retribuio eleitoreira fornecer material de construo na rea. 30
Em setembro de 2007, a Justia condenou Estado e a Prefeitura a remoo
de todas as moradias da serra. Foi fixado prazo de um ano para tal e j existe
planejamento para a mudana.31 J houveram protestos por parte dos moradores
28
Favelas escalam a Serra do Mar e ameaam parque florestal em SP. Folha de So Paulo mar/2005 Disponvel em:
<http://premioreportagem.org.br/article.sub?docId=12455&c=Brasil&cRef=Brazil&year=2005&date=mar%C3%A
7o%202005> acesso em: 17/03/09
29
Favelas escalam a Serra do Mar e ameaam parque florestal em SP. Folha de So Paulo mar/2005 Disponvel em:
<http://premioreportagem.org.br/article.sub?docId=12455&c=Brasil&cRef=Brazil&year=2005&date=mar%C3%A
7o%202005> acesso em: 17/03/09
30
Populao vivendo em rea de risco em Cubato mais que dobrou em 5 anos, mostra CDHU. 27/01/2008. Disponvel
em:<http://oglobo.globo.com/sp/mat/2008/01/27/populacao_vivendo_em_areas_de_risco_em_cubatao_mais_que_dobrou_em_5_anos_mostra_cdhu-328225260.asp> Acesso em 17/03/09.
31
Populao vivendo em rea de risco em Cubato mais que dobrou em 5 anos, mostra CDHU. 27/01/2008. Disponvel
em:<http://oglobo.globo.com/sp/mat/2008/01/27/populacao_vivendo_em_areas_de_risco_em_cubatao_mais_que_dobrou_em_5_anos_mostra_cdhu-328225260.asp> Acesso em 17/03/09.
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que se recusam a deixar o local. Em 5 de junho de 2008, por exemplo, a pista

norte da Anchieta foi tomada pelas pessoas que protestavam. Eles alegavam
que a deciso deveria ter sido tomada de forma mais democrtica ouvindo-se
assim, a populao.32
Triste colocar seres humanos neste celeuma, todavia o Parque Estadual precisa ser preservado ou pelo menos o que restou dele. dever do Poder Pblico
retirar estas pessoas e coloc-las em reas compatveis com a dignidade humana
assegurada pela Constituio Federal.
7.1 As cidades so grandes fontes poluidoras. A misria agrava este fato e proporciona o surgimento de problemas graves em praticamente todas as reas do meio
ambiente artificial. O Poder Pblico e a sociedade no do a devida importncia
nem o remdio adequado para o problema da misria que tem crescido de forma
assustadora. Casos concretos como os bairros cota em Cubato servem para ilustrar a afirmao anterior.
7.2 Polticas assistencialistas so discutveis e esto longe de resolverem concretamente o problema. Alguns afirmam que estas polticas incentivam a dependncia
do governo e desestimulam o crescimento do indivduo. preciso realizar um
trabalho slido que se inicia com educao de qualidade e garantia de acesso ao
piso vital mnimo.
7.3 A extrema desigualdade social existente no Brasil, ocasiona a proliferao
ainda mais rpida da misria. Existe um crculo vicioso que dificulta a sada de
um individuo da condio de miservel. Sem acesso a um dos itens do piso vital
mnimo, consequentemente os outros acabam prejudicados. Sem educao, no
h bom emprego nem bom salrio. Com isso, no h como adquirir boa moradia, ter lazer, etc.
7.4 Sugerimos que alguns procedimentos podem ser usados para combater a misria, dentre eles: controle do crescimento populacional (planejamento familiar),
redistribuio da populao para reas adequadas em franco desenvolvimento,
prvio planejamento ambiental nas reas povoadas, educao como um todo e
principalmente educao ambiental.
7.5 Enquanto a misria no for considerada o principal problema do meio ambiente artificial e tratada com a devida importncia, todos os outros instrumentos de
poltica urbana, no atingiro resultados eficientes.
32
Moradores de cotas protestam contra remoo de famlias. Jornal da Baixada Santista. 06/06/08. Disponvel em: <http://
cubatao.jornalbaixadasantista.com.br/conteudo/moradores_cotas_protestam_remocao2008.asp>. Acesso em 17/03/09
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PRESSUPOSTOS PARA A FORMAO DO

ESTADO CONSTITUCIONAL ECOLGICO E
A ANLISE DE UM ESTADO ECOLGICO
QUE BUSCA A FELICIDADE
RAFAEL LUIZ FERRONATTO
Universidade de Caxias do Sul Mestrando em Direito Ambiental
DIOGO PETRY
Universidade de Caxias do Sul Mestrando em Direito Ambiental
1. ESTADO CONSTITUCIONAL ECOLGICO: RAZES, CONSTRUO E PERSPECTIVAS

Para a efetivao de um Estado Constitucional Ecolgico faz-se necessrio
analisar as suas dimenses, que ser efetivado a partir dos estudos de Canotilho1,
pois segundo ele, o que se pretende justamente formular2: I) o Estado Constitucional, alm de ser e dever ser um Estado de Direito democrtico e social, deve
ser tambm um Estado regido por princpios ecolgicos; II) o Estado Ecolgico
aponta para formas novas de participao poltica.
Porm, antes de definir quais so as vises que a literatura e a jurisprudncia tm
sobre o tema, necessrio determinar alguns parmetros sobre o Estado e a Sociedade.
Longe de se perder nas digresses tericas e histricas a respeito do conceito de Estado, importante estabelecer que a soberania e o seu poder so categorias centrais da modernidade poltica, para Canotilho3, no entanto, nunca fizeram
um bom casamento, pois, de acordo com Badie4, os mais fracos foram sempre
os mais apegados aos valores soberanistas destinados a proteg-los e garanti-los
contra a iniciativa dos poderosos.
Nessa ambivalncia, a soberania continua a ser parmetro para a comunidade juridicamente organizada (Estado), em que se destacam duas dimenses: I)
1
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituio. 3.ed. Coimbra: Almedina, 1999 e
Estado constitucional ecolgico e democracia sustentada. In: Sarlet, Ingo Wolfgang (Org.). Direitos fundamentais sociais:
estudos de direito constitucional, internacional e comparado. Rio de Janeiro: Renovar, 2003.
2
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Estado constitucional ecolgico e democracia sustentada. In: Sarlet, Ingo Wolfgang (Org.). Direitos fundamentais sociais: estudos de direito constitucional, internacional e comparado. Rio de Janeiro:
Renovar, 2003. p. 494.
3
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituio. 3.ed. Coimbra: Almedina, 1999.
p. 89.
4
BADIE, Bertrand. Um Mundo sem Soberania. Traduo de Armando Pereira da Silva. Instituto Piaget, Lisboa: 1999.
p.11.
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O Estado um esquema aceitvel de racionalizao5 institucional das sociedades modernas; II) o Estado Constitucional uma tecnologia poltica de equilbrio
poltico social atravs da qual se combateram dois arbtrios ligados a modelos
anteriores, a saber: a autocracia absolutista do poder e os privilgios orgnicocorporativos medievais6.
Alm de que o Estado somente se concebe como constitucional a partir do momento em que se estrutura em algumas qualidades, que segundo Canotilho7, fundamentam-se em duas perspectivas: O Estado de Direito e o Estado Democrtico, sendo
esse ltimo primordial na construo do que est sendo proposto por esta anlise.
J a sociedade, segundo Bauman8, significa a condio de submisso do
indivduo, significa no estar sujeito s foras fsicas sem norte, ou seja, no
momento em que o homem se coloca sob as asas da sociedade, ele se torna dependente dela, mas uma dependncia libertadora, emancipatria, que acaba se
tornando referncia para quem vive em sociedade.
Assim, retornando discusso constitucional propriamente dita, no que se
refere ao Estado Constitucional Ecolgico, a problemtica desta discusso centra-se
no aparente dilema de consagrar o meio ambiente ou como fim e tarefa do Estado
ou como direito subjetivo fundamental. Nesse dilema, de acordo com Canotilho, algumas direes9 foram analisadas, tanto pela doutrina como pela jurisprudncia.
Inicialmente a discusso cunhava-se no plano filosfico-metdico das prcompreenses desse Estado que se busca, adquirindo centralidade retrica e discursiva nas vises antropocntricas, ecocntricas ou economicocntricas do meio
ambiente. Sendo que essa discusso voltou-se em alguns momentos para a deep
ecology10 (ecologia profunda), colocando-se a necessidade de saber se seria necessrio ou no uma mudana radical de paradigmas em relao ao meio ambiente.
Em outros momentos esse dilema voltou-se para a sociedade de risco,
que segundo Leite11, pode ser definida como aquela que por seu constante
crescimento econmico, pode sofrer a qualquer tempo as conseqncias de
uma catstrofe ambiental.
Por fim, a mais recente direo ao Estado Constitucional Ecolgico
aparece ligada s idias de justia intergeracional e dos direitos das futuras
Importante frisar a crtica que a escola de Frankfurt faz a razo instrumental, vejamos: A razo colocada a servio da
produo, riqueza, esta escravizada pelo capitalismo e idia de que a razo, a mais alta faculdade humana simplesmente instrumento em si mesma, formulada mais claramente e aceita mais geralmente hoje do que jamais foi outrora. O
princpio de dominao tornou-se o dolo ao qual tudo sacrificado. HORKHEIMER, Max. Eclipse da Razo. Trad. de
Sebastio Uchoa Leite. So Paulo: Centauro, 2000. p.150.
6
Idem, 1999. p. 91.
7
Idem, 1999. p. 93.
8
BAUMAN, Zigmunt. Modernidade lquida. Trad. Plnio Dentzien. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2001. p. 27.
9
Ibidem, 2003. p. 494/495.
10
Segundo Ost: [...] no a terra que pertence ao homem, o homem que, pelo contrrio, pertence terra, como acreditavam os antigos. Esta tomada de conscincia, que se reclama de deep ecology (ecologia radical) por oposio shallow
ecology (ou ambientalismo reformista), alimenta-se de um impulso romntico extraordinrio de retorno a natureza, verdadeiro paraso perdido, to depressa adornado de todas as sedues da virgindade como da majestosidade do sagrado.
Franois OST. A natureza margem da lei A ecologia prova do Direito. Traduo de Joana Chaves. Lisboa: Instituto
Piaget, 1995. p. 13.
11
LEITE, Jos Rubens Morato. Sociedade de risco e Estado. CANOTILHO, J. J. G; LEITE, J. R. M. (Orgs). Direito constitucional ambiental brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 132.
5
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geraes. A natureza passa a ser o centro das discusses, o elemento definidor de um novo paradigma para a sociedade e para a democracia, gerando
uma nova relao entre o homem e a natureza, que segundo Capra12, esta
nova relao denomina-se ecologia profunda, pois vem reconhecer o valor
intrnseco de todos os seres vivos e lhes demonstrar que so apenas um fio
particular na teia da vida.
A partir dessas anlises, verifica-se que a multicomplexidade incontornvel13 e as absores de incertezas nunca so inteiramente incorporadas,
o que acaba gerando uma grande diversidade de olhares sobre a construo
do Estado que estamos analisando, assim, Canotilho divide esses olhares em
quatro14 perspectivas.
O primeiro olhar se refere ao postulado globalista, como o prprio nome
sugere a proteo do meio ambiente no deve se restringir a sistemas jurdicos isolados, estatais ou no, mas sim deve ter como base sistemas jurdicopolticos, internacionais e supranacionais, observando sempre o alcance da
proteo em carter planetrio. O problema desse postulado justamente a
dificuldade de demandar contornos rgidos no que se refere ao contedo normativo, uma vez que os filhos da Conferncia do Rio15, tentaram dar forma
normativa, no entanto, verifica-se poucos resultados, nesse embate entre o
hemisfrio norte (desenvolvimento econmico) e o hemisfrio sul (sustentabilidade ambiental).
Em um segundo momento verifica-se a perspectiva individualista, que
fundamenta-se num sentido moderno-normativo, pois est calcado em direitos
privatistas como instrumentos de proteo ambiental, assim: a defesa ambiental passa pela utilizao de direitos (aes, recursos) marcadamente privados
(direito propriedade, direito a integridade fsica, aes de vizinhana). Verifica-se nessa perspectiva a revelao de uma posio jurdico-materialmente
alicerada na adoo de formas processuais individualistas (Ao Popular,
Ao Civil Pblica tendo no plo ativo ONG`s com mais de um ano de estatuto, alm do Ministrio Pblico e Defensoria Pblica).
J as duas ltimas perspectivas, Publicstica e Associativista, apesar de
divergirem entre si pois a primeira centraliza a idia ambiental como bem pblico de uso comum e sua proteo como funo essencial do Poder Pblico; a
segunda, por sua vez, est focada na idia de democracia ambiental, mediante a
reabilitao da democracia dos antigos (democracia participativa) e da vivncia
dessa virtude ambiental so meramente vises doutrinrias.
Balizando-se por essas perspectivas, Canotilho propem a aproximao
jurdico-constitucional16 ao Estado Ecolgico, inicialmente por meio da concep-
CAPRA, Fritjof. A Teia da Vida. Traduo de Newton R. Eichemberg. So Paulo: Cultrix, 1996.
Ibidem, 2003. p. 496.
14
Ibidem, 2003. p. 496/499.
15
Os filhos da Conferncia do Rio: Agenda 21, Declarao sobre as florestas, Conveno sobre o Clima, Conveno sobre
a Biodiversidade.
16
Ibidem, 2003. p. 499/504.
12
13
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o integrativa do meio ambiente, que aponta para uma proteo global desse,
no se limitando a defesas isoladas dos componentes ambientais naturais ou dos
componentes humanos, ou seja, no se trata apenas de policiar os perigos das
instalaes ou das atividades, mas tambm de acompanhar todo o processo
produtivo e de funcionamento sob o ponto de vista ambiental.
O autor taxativo ao afirmar que a concepo integrativa do meio ambiente no significa o regresso idia de Estado de Direito ambientalmente
planificada, pois um plano nacional do ambiente nas concepes da altamodernidade17 apontam no para uma reestruturao do todo da planificao ambiental, mas sim o foco centralizado nos problemas do desenvolvimento sustentvel, justo e duradouro. Sendo que essa concepo integrativa deve
articular-se tambm com uma administrao integrada, ou seja, a proteo
sistemtica e global do ambiente no uma tarefa solitria dos agentes pblicos, antes disso, exige novas formas de comunicao e de participao cidad.
Outro momento fundamental na institucionalizao dos deveres fundamentais ecolgicos est diretamente ligado com a problemtica envolvida,
pois aps a conquista em vrias frentes ambientais, atravs do individualismo
dos direitos fundamentais, fala-se hoje de um comunitarismo ambiental ou de
uma comunidade com responsabilidade. Parece inabalvel a idia de que a defesa do meio ambiente seja de responsabilidade comum e mais do que isso, um
dever de cooperao dos grupos e dos cidados na defesa desse mesmo meio.
Assim, de acordo com Canotilho18, essa defesa dos bens naturais, pressupe um imperativo categrico-ambiental: age de forma a que os resultados da
tua aco que usufrui dos bens materiais no sejam destruidores destes bens
por parte de outras pessoas da tua ou das geraes futuras.19
Dessa forma imprescindvel a necessidade um sistema de responsabilidade por danos ambientais suficientemente eficazes. Para tal, o constitucionalista portugus20 prope como eixo a anlise de trs modelos correspondentes
a outras experincias: I) O meio ambiente como bem autnomo e imputao
de responsabilidade por danos ao ambiente por condutas ilcitas; II) Tipicizao de bens e sistema de responsabilidade objetiva por todos os danos cau-
Definio utilizada por Anthony Giddens: Nas sociedades industrializadas, acima de tudo, mas em certas medidas no
mundo todo, entramos num perodo de alta-modernidade [...].GIDDENS, Anthony. As conseqncias da modernidade.
Traduo de Raul Fiker. So Paulo: UNESP, 1991. p. 175.
18
Ibidem, 2003. p. 501.
19
Canotilho explica que o efeito intergeracional do risco a nota distintiva dos problemas ecolgicos de segunda gerao:
Vejamos, por suma capita, alguns desses problemas ecolgicos de segunda gerao. O primeiro o dos efeitos combinados dos vrios factores de poluio e das suas implicaes globais duradouras como o efeito de estufa, a destruio da
camada de oznio, as mudanas climticas e a destruio da biodiversidade. Torna-se claro que a profunda imbricao
dos efeitos combinados e das suas implicaes globais e duradouras colocam em causa comportamentos ecolgicos e
ambientalmente relevantes das geraes actuais que, a continuarem sem a adopo de medidas restritivas, acabaro por
comprometer, de forma insustentvel e irreversvel, os interesses das geraes futuras na manuteno e defesa da integridade dos componentes ambientais naturais. Estes interesses s podem proteger-se se partirmos do pressuposto ineliminvel
e incontornvel de que as actuaes sobre o ambiente adoptadas pelas geraes actuais devem tomar em considerao os
interesses das geraes futuras. CANOTILHO, Joaquim Jos Gomes. Direito Constitucional Ambiental Portugus: tentativa de compreenso de 30 anos das geraes ambientais no direito constitucional portugus. In: CANOTILHO, Joaquim
Jos Gomes; LEITE, Jos Rubens Morato. Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 2.
20
Ibidem, 2003. p. 506/508.
17
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sados sade e integridade de pessoas e coisas que sejam conseqncias de

emisses ambientalmente lesivas; III) Ambiente como base de proteo sem
tipicizaao de condutas danosas.
Ocorre que num Estado Constitucional Ecolgico, o problema est centrado
em ambivalncias: quais os danos cobertos por um sistema de responsabilidade ambiental? Quais as atividades causadoras de danos ambientais?
Como resposta o autor entabula algumas sugestes, focado em dois tipos de danos
ambientais: 1) Danos que do origem a contaminao de stios, e; 2) Danos biodiversidade. Esse se refere aos danos ao habitat, aos meios biticos e abiticos, j aquele se
refere aos envenenamentos de espaos protegidos.
Sem o objetivo de aprofundar-se no assunto da responsabilidade, mas em sede
especfica, necessrio analisar a indispensabilidade de uma responsabilidade objetiva pelos danos causados ao meio ambiente por atividades perigosas e a necessidade de definir como sujeitos responsveis os operadores que trabalham diretamente
com o assunto, pois de acordo com Leff, estamos vivenciando um perodo de irracionalidade ecolgica21.
Assim denota-se que o Estado Constitucional Ecolgico mais do uma denominao especfica ou como no levantamento realizado por Fensterseifer22, Estado Pssocial23; Estado Constitucional Ecolgico24; Estado de Direito Ambiental25; Estado de
Ambiente26; Estado Ambiental de Direito27 ou Estado de Bem-Estar Ambiental28, ele
est sendo analisado pela necessidade de legitimao do ecologismo, ambientalismo ou
qualquer nomenclatura que busque a proteo tenaz e eficaz do meio ambiente, com o
olhar focado em um futuro prximo, em que o ambiente ser determinante para a sobrevivncia digna da humanidade.
21
[...] a viso mecanicista da razo cartesiana converteu-se no princpio constitutivo de uma teoria econmica que predomina sobre os paradigmas organicistas dos processos da vida, legitimado numa falsa idia de progresso da civilizao
moderna, desta forma, a racionalidade econmica baniu a natureza da esfera de produo, gerando processos de destruio
ecolgica e degradao ambiental. LEFF, Enrique. Saber Ambiental: sustentabilidade, racionalidade, complexidade, poder. Traduo de Lucia Mathilde e Endlich Orth. 3. ed. Rio de Janeiro: Vozes, 2004. p. 17.
22
FENSTERSEIFER, Tiago. Direitos fundamentais e proteo do ambiente: a dimenso ecolgica da dignidade humana
no marco jurdico constitucional do estado socioambiental de direito. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2008.
p. 94.
23
PEREIRA DA SILVA, Vasco. Verde Cor de Direito: lies de Direito do Ambiente. Coimbra: Almedina, 2002, p. 24;
PUREZA, Jos Manuel. Tribunais, natureza e sociedade: o direito do ambiente em Portugal. Lisboa: Cadernos do Centro
de Estudos Judicirios, 1996, p. 27; e SARMENTO, Daniel. Os direitos fundamentais nos paradigmas Liberal, Social e
Ps-Social (Ps-modernidade constitucional?). In SAMPAIO, Jos Adrcio Leite (Coord.). Crise e desafios da Constituio: perspectivas crticas da teoria e das prticas constitucionais brasileiras. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 375/414.
24
Ibidem, Canotilho 2003. p. 493/508.
25
LEITE, Jos Rubens Morato. Estado de Direito do Ambiente: uma difcil tarefa. In: MORATO LEITE, Jos Rubens
(Org.), Inovaes em direito ambiental. Florianpolis: Fundao Boiteux, 2000, p. 13/40.
26
HBERLE, Peter. A dignidade humana como fundamento da comunidade estatal. In: SARLET, Ingo Wolfgang (Org.).
Dimenses da Dignidade: ensaios de Filosofia do Direito e Direito Constitucional. Porto Alegre: Livraria do Advogado,
2005, p. 128.
27
NUNES JUNIOR, Amandino Teixeira. Estado Ambiental de Direito. In: jus navegadi, n. 589, fevereiro/2005. Disponvel em: <http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=6340>. Acesso em: 02 de Novembro de 2008.
28
PORTANOVA, Rogrio. Direitos humanos e meio ambiente: uma revoluo de paradigma para o sculo XXI. In:
BENJAMIN, Antnio Herman (org.). Anais do 6 Congresso Internacional de Direito Ambiental (10 anos da ECO-92:
o direito e o desenvolvimento sustentvel). So Paulo: Instituto O Direito por um Planeta Verde/Imprensa Oficial, 2002,
p. 681/694.
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2. BUTO: UMA REALIDADE OU UTOPIA?

De acordo com Lipovetsky, em sua obra A felicidade paradoxal: ensaio sobre a sociedade de hiperconsumo, a felicidade adquire um novo significado a partir do sculo XVIII, pois segundo ele29, os discursos utpicos que imaginam uma sociedade diferente, reconciliada com a felicidade,
multiplicam-se; romances e poemas, canes e peas de teatro a pem em
cena; mesmo o ambiente da vida (residncias, interiores, jardins, mobilirio, modas, bibels, decorao) concretiza o novo primado reconhecido aos
prazeres e vida radiante. A secularizao do mundo caminhou junto com a
sacralizao da felicidade terrena.
Ironia do destino, a busca utpica da sociedade por este ideal primrio, a
felicidade, pode estar no exemplo de um pequeno pas encravado nas montanhas
do Himalaia: o Buto. Pas mais isolado do mundo, com uma populao estimada em 2,2 milhes de habitantes30, fundado por monges tibetanos h 4 sculos31.
Mas foi na dcada de 7032, quando assumiu o pai do atual rei, Jigme Singye
Wangchuck, ficou estabelecido que a felicidade interna bruta(FIB) seria mais
importante que o Produto Interno Bruto(PIB)33, dessa forma nascia uma poltica indita no mundo, com direito a um centro de pesquisas, denominado Centro
dos Altos Estudos Butaneses. Segundo Thakur S. Powdyel, diretor do centro de
Pesquisas e Desenvolvimento Educacional da Universidade Real do Buto, em
2006, ficou estabelecido que a filosofia do FIB fosse convico de que o objetivo
da vida no pode ser limitado a produo e ao consumo, seguidos de mais produo e mais consumo, pois as necessidades so mais do que materiais34.
A partir dessa premissa, o FIB que no uma lei, mas um ideal de vida
estabeleceu quatro parmetros para definir as necessidades no materiais35:
a) desenvolvimento econmico sustentvel; b) preservao da cultura; c) conservao do meio ambiente; d) boa governana. Para compreender melhor cada um
desses parmetros, sero demonstrados exemplos do prprio Buto.
No que diz respeito ao desenvolvimento econmico sustentvel e preservao da cultura36, um timo exemplo relacionado ao turismo daquele pas, pois,
com fauna e flora conservados, bacias hdricas magnficas, e a prpria localizao
nas montanhas do Himalaia, entre outras tantas possibilidades tursticas, poderiam fazer do pas uma referncia turstica, no entanto, o turismo limitado, tanto
29
LIPOVETSKY, Gilles. A Felicidade Paradoxal: ensaio sobre a sociedade de hiperconsumo. So Paulo: Companhia das
Letras, 2007. p. 334.
30
Disponvel em: < http://www.bhutannewsonline.com/people_culture.html>. Acesso em 21 set. 2008.
31
COZER, Raquel. Sorria, voc est no Buto. Disponvel em: <http://super.abril.com.br/superarquivo/2006/conteudo_450887.shtml>. Acesso: 25 de maro de 2008.
32
Disponvel em: <http://www.letraselucros.com.br/noticias/pages.aspx?id=20>. Acesso: 21 de setembro de 2008.
33
34
Idem.
35
Idem.
36
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para proteger o meio ambiente com a cultura local, limitando-se a uma quota
mnima de turistas anualmente, para demonstrar, em 2005 houveram somente 13
mil autorizaes para turistas37.
Em relao ao meio ambiente, a madeira poderia ser a menina dos olhas na
arrecadao para os cofres pblicos, no entanto, ficou estipulado pelas diretrizes
do FIB, que 60%38 do territrio deveria permanecer com florestas originais. Para
contrabalancear, a soluo encontrada foi investir na produo de energia eltrica,
j que o pas favorecido por rios que nascem nas montanhas, e fazer desta um
poderoso engenho de crescimento econmico, segundo o diretor do Centro de
Pesquisas e desenvolvimento Educacional do pas.
J a boa governana, verifica-se na pessoa do prprio rei, que leva uma
vida simples, morando em uma cabana de madeira, no entanto, com princpios
rgidos e uma moral inabalvel, com decises como de 2004, onde o pas virou
manchete ao banir o cigarro, com o objetivo de proteger as geraes presentes e
futuras de seu efeito devastador39.
Ocorre que para medir a intensidade da felicidade interna bruta, esses
quatro parmetros tiveram que ser desdobrados em 9 (nove) reas40, consideradas
como pilares da felicidade de um povo, so elas:
A primeira rea diz respeito ao padro de vida, aonde so utilizados critrios
para medir o bem-estar social, como qualquer pas do mundo, alm de indicar a
renda per capita e a qualidade dos bens e servios disponveis populao.
Em seguida a anlise realizada em relao boa governana, sendo que a
idia avaliar como a populao observa o governo; ver se ele passa a imagem
de que respeita caractersticas como transparncia, responsabilidade e se sabe
prestar contas sociedade.
A vitalidade da comunidade analisa o nvel de confiana em quem mora na casa
ao lado, essencial para a felicidade, de acordo com os butaneses. Informaes assim
ajudam a construir um ndice que mostre o grau de identidade entre os habitantes.
Em relao ao uso e equilbrio do tempo, o que est em jogo a possibilidade que cada um tem de escolher como aproveitar seus dias. Os indicadores devem
mostrar o tempo que a populao dedica ao trabalho, famlia e a cultura.
No tocante sade populacional, verificada a relao entre sade e bem
estar. O objetivo desse indicador mostrar resultados das polticas de sade. Critrios como expectativa de vida tambm entram na conta.
Referente vitalidade e diversidade da cultural, avaliada a dedicao as
crenas e costumes. Tem relao direta com a qualidade de vida e serve para demonstrar o quanto os habitantes se identificam com o lugar onde moram.
Na Vitalidade e diversidade de ecossistema, medida a qualidade da gua,
do ar, do solo e a biodiversidade. Como a natureza foi generosa com o Buto, que
tem de picos nevados a densos vales florestais, esse item no problema.
37
38
39
40
Idem.
Idem.
Idem.
Idem.
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J na educao o pas acelerou o passo do ensino pblico como parte do

projeto para reduzir seu isolamento cultural. Essa categoria, ento, indica o ritmo
de crescimento das taxas de alfabetizao e do acesso s escolas e faculdades;
E por fim, o bem-estar emocional, o mais pessoal e profundo dos ndices,
pois tenta mostrar o grau de satisfao, de otimismo, que cada habitante tem em
relao sua prpria vida.
A partir desses pressupostos, o Buto deu o passo inicial em busca da felicidade, como passo fundamental para o equilbrio homem/meio-ambiente, ou
nas palavras de Powdyel, da Universidade do Buto: Nosso objetivo chegar a
uma situao em que um monge esteja lendo escrituras enquanto sua comida
cozida com feixes de laser41.
De acordo com Lipovetsky 42 a confiana no futuro perde flego, aumentam
os medos ecolgicos, os apelos a um outro tipo de desenvolvimento econmico,
mas tambm novos movimentos religiosos, novas aspiraes espirituais. Fenmenos que aparecem como o signo de uma crise da cultura materialista da felicidade.
As maravilhas tcnicas multiplicam-se, o planeta esta em perigo. O mercado oferece cada vez mais meio de comunicaes e cada vez mais distraes, a ansiedade,
a solido, a dvida sobre si mesmo fazem estragos. Produzimos e consumimos
sempre mais e no somos mais felizes por isso. possvel que o caminho tomado
pela civilizao tecnomercantil seja um impasse fatal? possvel que o culto moderno do Homo Felix seja o instrumento de nossa maior infelicidade?
A anlise aqui empreendida buscou suscitar o debate em torno da contemplao no que diz respeito construo de um Estado Constitucional Ecolgico, amparado pelo modelo analisado, uma vez que o desafio para o sculo XXI
justamente promover uma mudana gradual nos sistemas de valores, sobretudo
no que se refere preservao ambiental e, conseqentemente, alar as condies
ideais para que a dignidade da pessoa humana possa ser atingida eficazmente.
Importante frisar que a anlise do Buto, como modelo de Estado Constitucional Ecolgico, meramente demonstrativo, uma vez que se deve levar em considerao a sua histria e atual modelo de vida e Estado. O que se buscou foi levantar uma
discusso e consideraes a esse respeito e em momento algum, sequer considerar a
substituio do nosso ordenamento jurdico ou de Estado, por um novo modelo.
3.1 Dado o papel fundamento do meio ambiente, como requisito mnimo a sobrevivncia humana, props-se aludir um caminho que conduza reestruturao
poltico normativa do Estado como condio para assegurar esses requisitos mnimos para o presente e assegurar o futuro.
42
LIPOVETSKY, Gilles. A Felicidade Paradoxal: ensaio sobre a sociedade de hiperconsumo. So Paulo: Companhia das
Letras, 2007. p. 336.
41
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3.2 Uma compreenso ampliada do que se entende por dimenso intergeracional, como perspectiva intrnseca ao modelo democrtico almejado, amparado no
princpio do desenvolvimento sustentvel.
3.3 Necessidade de contornos definidos, no que se refere ao sistema de valores
almejados (consumismo, ecologismo, entre outros), a fim de se estabelecer um
mnimo existencial ecolgico.
3.4 Estabelecer parmetros que interliguem o sistema sociedade e o sistema
meio ambiente, pois o que verifica-se que a comunicao entre esses sistemas
est deficitrio. Atravs de uma ampliao da educao ambiental, a fim de ampliar a conscincia ecolgica.
3.5 Estabelecimentos de parmetros na busca da felicidade, no normas fundamentais simblicas, mas princpios efetivos que possam estar ao alcance de todos,
focados na busca real do bem-estar, aliado a construo de meio ambiente realmente equilibrado e disposio de todos.
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CIDADE SUSTENTVEL:
INSTRUMENTOS ECONMICOS
E MODELOS PARA SUA IMPLANTAO
YURI JORDY NASCIMENTO FIGUEIREDO
Estudante de Ps-Graduao em Direito Tributrio
na Fundao Getlio Vargas e Advogado
1. A Origem das cidades no contexto ambiental.

At o incio do sculo XVIII, apostava-se que as cidades no tinham um
futuro promissor. O processo de colonizao da Europa ibrica iniciou o processo
de dominao da natureza no resto do mundo, que se dava de forma lenta, manufaturada e policultural.
At a descoberta da mquina a vapor, a energia necessria para o processo de
trabalho era proveniente da biomassa, pois ela alimentava os homens e os demais animais, principalmente os de trao (bois e cavalos). Assim, a atividade agrcola estava
intimamente ligada pecuria, dando-lhe alimento e recebendo adubo (esterco). Por
isso, neste contexto, as cidades no vingariam ou tenderiam a ser muito pequenas. Por
qu? Porque o custo energtico das cidades so muito altos (alimentao, por exemplo), necessitando de fontes igualmente altas, o que no era possvel retirar na poca.
Para se obter energia, eram necessrios grandes parques e reas rurais para se plantar
e criar animais. Isso, obviamente, brecava o crescimento das cidades.
Ento, a partir da inveno da mquina a vapor, essas idias se inverteram.
Com uma mquina s, se teve a fora de vrios cavalos juntos, num processo bem
mais rpido. Assim, no havia necessidade da indstria estar atrelada atividade
agrcola nem a pecuria, nem mesmo a agricultura dependia da pecuria mais.
Igualmente, na medida em que se dissociava o lugar de onde se extraia a matria
do local pra onde ela era transformada, iniciava-se uma grande transformao na
geografia mundial, com efeitos sociais e, principalmente, ecolgicos.
Deste modo, com as distncias cada vez mais sendo superadas pelo uso das
mquinas (inclusive no transporte), a agricultura comeou a especializar-se em
monoculturas, pois seus insumos poderiam vir via transporte e no mais ficarem
associados ao local de extrao.
Esse fato traz a uma concluso importantssima para a geopoltica atual:
a concretizao da monocultura inicia o atual processo do modelo capitalista: a
obteno de lucro. No mais os detentores de terra plantavam e produziam para
sua subsistncia, mas sim para a comercializao.
Ora, de incio, a generalizao das monoculturas era limitada pela questo
do espao-tempo, ou seja, pela energia. Com a inveno da mquina a vapor, hou-
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ve uma readequao tcnica para a agricultura mecnica. Com isso, a agricultura

tornou-se cada vez mais desatrelada da pecuria e cada vez mais atrelada a indstria. As distncias comearam a ser superadas e, assim,a globalizao da natureza
ganha maior profundidade.1. Esta fase o embrio do imperialismo atual de pases
desenvolvidos sobre os subdesenvolvidos. Ora, quem tem maior capacidade de efetivar estas transformaes em energia tm maior dominao dos mercados atuais.
Desta introduo, dissocia-se o incio da utilizao de combustveis fsseis,
atuais pontos centrais de discusses para os problemas ambientais das grandes
cidades. A busca incessante por lucro, implica em necessidade de investimentos
cada vez maiores para promover transformaes de matrias em energia. Se puder
efetuar estas transformaes de energia crua (petrleo, minrios, etc) no seu prprio local de origem, menor fica o custo de produo, refletindo em menor preo
para o consumo, ganhando, assim, vantagens competitivas no mercado, objetivando lucro futuro. Logo, a est o verdadeiro sentido da colonizao e imperialismo,
que causaram (e causam!) tantos problemas scio-ambientais nas reas menos desenvolvidas do planeta, como Amrica Latina, sia e frica, influenciando cada
vez mais o desenvolvimento desordenado das cidades destes continentes.
Em sntese, a revoluo Industrial que deu origem ao capitalismo moderno
expandiu extraordinariamente as possibilidades de desenvolvimento material da
humanidade. A partir do sculo XVIII, destruiu-se mais a natureza que em toda a
histria anterior.
Contudo, as perdas e conseqncias visualizadas neste fato se mostram
no apenas na esfera ambiental, mas principalmente econmica. Quanto mais
empresas e pessoas sobrecarregam os sistemas vivos, tanto mais os limites da
prosperidade passam a ser determinados pelo capital natural. Exemplificando,
no o abastecimento de petrleo ou cobre que ameaa o desenvolvimento, tido
como crescimento econmico, mas a prpria vida em si fator limitador. No
o nmero de pesqueiros que diminui o progresso econmico deste setor, mas sim
a prpria quantidade de peixes. Em suma, no o valor de mercado de um determinado bem o responsvel pelo sucesso ou no de uma atividade, mas a prpria
oferta natural para se manter esta demanda.
Destarte, a associao entre crescimento das cidades com a conseqente
degradao ambiental urbana e a manuteno das prticas produtivas atuais inquestionvel. So nas cidades que grande parte dos bens produzidos so vendidos,
so nas cidades que se concentram grande nmeros dos servios, trazendo mais
pessoas para essas regies, aumentando o caos social vivenciado no s pelos
atores sociais includos neste sistema, mas tambm pelos excludos, que ensejam
conflitos sociais originados da diferena de padro socioeconmico, o que mais
intrigante, estimulado pelo prprio combustvel capitalista: o consumo.
Entretanto, h meios polticos, jurdicos, sociais e, principalmente, econmicos de se combater esse caos. A interveno econmica, a regulao estatal,
legislao inteligente e instrumentos de induo de mercado so algumas delas.
Porto-Gonalves, Carlos Walter. Globalizao da Natureza e a Natureza da Globalizao. 2006, pag 29
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O contedo deste artigo procura mostrar, de acordo com os instrumentos

acima citados, ser possvel um mundo em que as cidades tenham se tornado silenciosas e tranquilas porque os automveis circulariam sem rudo, os canos de
escapamento no emitiriam partculas poluentes, mas sim apenas vapor dgua e
obsoletas vias expressas venham a dar espao a grandes reas verdes. O desemprego deixaria de ser uma constante, na medida em que o poder aquisitivo dos
trabalhadores se mantivesse estvel. Alm das construes consumirem pouca
energia, barateando o custo social nas cidades. Utpico? Pois bem, vejamos.
2. A implantao de uma economia ambiental
Para se alcanar os objetivos acima previstos, realmente necessrio
uma revoluo nas polticas econmicas e direcion-las sustentabilidade.
O modelo consumista da sociedade capitalista atual frustra a implantao de
qualquer soluo poltica para este fim. Do mesmo modo, impede aes organizadas internamente na sociedade, pois o prprio modelo estimula sua manuteno. A sociedade consumista o maior inimigo da implantao de uma
poltica econmico-ambiental.
De outro lado, como esta sociedade gaba-se por seu consumismo, os produtores mantm seu alto fator de produo, retirando cada vez mais matrias-primas
da natureza. Essa produo tem cada vez menor vida til, muitas vezes nem pela
qualidade do produto, mas sim pela defasagem de um determinado modelo ou
formato. O marketing estimula sempre a eterna sede de compra, de consumo,
fazendo com que os produtores sempre fabriquem mais e mais, vendendo, assim,
cada vez mais e mais.
Por isso, tem cada vez maior importncia o papel do Estado neste ciclo.
A implantao de polticas econmicas influenciadoras de mercado podero no
frear com este estmulo e circulao de produtos, mas sim frear o grande desperdcio nas transformao de bens naturais em industrializados. Atacar-se-ia as
externalidades ambientais.
A implantao de uma economia ambientalmente sustentvel deve visar no
o fim das prticas econmicas, mas sim seu redirecionamento. Alguns fatores so
essenciais para se alcanar tal proeza: dar mais eficincia e vida til aos produtos
e servios, promover maior circulao destes, pesquisar formas menos poluentes
de se chegar a um mesmo produto ou energia, analisar processos naturais de transformao de materiais, enfatizar a reciclagem dos bens produzidos ao invs de
fabricar novos, priorizar o investimento em mo de obra, ao invs de maquinrio,
investimento em capital natural, etc.
O objetivo da implantao destas polticas s tem validade se for mantido
o sistema de circulao de riquezas e mercadorias, promovendo assim o lucro.
Ou seja, a inteno chegar ao mesmo resultado atual (lucro), porm alterando a
forma de impacto sobre a natureza. Salienta-se ser o nico motivo de no termos
uma poltica ambiental eficaz o receio de fracassar o modelo econmico.
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2.1 A funo do Direito nesta Implantao

O redirecionamento dos mtodos econmicos atuais de produo para outros ambientalmente sustentveis depende de instrumentos poltico-jurdicos fundamentais.
Apesar de alguns incontestavelmente necessrios e importantes para a proteo ambiental nas etapas produtivas, os remdios jurdicos-legais existentes para a
proteo do meio ambiente so, em regra, ineficazes por conta de sua pontualidade. Ora, como exemplo, uma rea de Proteo Ambiental (APA) apenas por assim
ser classificada, no capaz de impedir que seja explorada e poluda ou desmatada. De fato os noticirios atuais espelham essa realidade. Entretanto, instrumentos
como o EIA/RIMA e o prprio licenciamento tm papel importante na limitao
da utilizao da natureza como fator econmico.
Mesmo assim, o papel sancionador das legislaes Ambientais se mostra
insuficiente para dirimir os problemas ambientais atuais. Isto no ocorre apenas
no Brasil, mas no mundo todo.
Um poluidor no poluidor porque gosta. O porque lucra. No explora as
reas ambientais protegidas por simples prazer, mas porque tem como atividade de
trabalho. E esse trabalho d lucro, porque a sociedade o compensa financeiramente.
O grande impasse nas aspiraes de produtores que dependem deste modelo produtivo a chamada tragdia dos bens comuns, ou tragdia dos comuns (Commom of goods ou Common goods). Muitos dos maiores produtores poluidores
apenas o fazem desta forma porque se internalizarem seus custos ambientais por
conta prpria, de forma isolada, perdero em competitividade com seus concorrentes. Grandes sacadas, inmeras vezes, so exemplos de vitria de mercado, ou por
marketing ou por viso de mercado. Entretanto, em atividades diretas, sem grandes
controles, este fator pesar no prprio sustento de sua atividade.
Portanto, estes poluidores pensam da seguinte forma: se eu no poluir (ou
utilizar deste bem ambiental livre, outros viro e o faro. Ou seja, em nada
adiantar a minha conscincia ambiental. Logo, pelo menos lucrarei. Este pensamento me muito comum em atividades produtoras poluidoras.
A soluo para este problema tornar geral a conscincia ambiental, tornando a atividade poluidora desenvolvida como no mais to lucrativa, estimulando,
por outro lado, outras formas de se obter o mesmo produto ou servio com mtodos menos poluentes. Assim, direcionar-se- os modelos de produo para a
reciclagem, por exemplo, ao invs da produo macia de novos bens.
Portanto, no salutar apenas a proteo de reas, com classificaes impeditivas de manejo industrial, ocupao ou simples extrao. Enquanto no se
definir que a produo industrial menos custosa que o reaproveitamento de
material j utilizado e que o comrcio de novos produtos supera a margem de
custo de indenizaes e multas, grandes produtores continuaro a retirar da natureza seu insumo para produo de bens industrializados, sem a compensao
devida ao meio ambiente.
Desta forma, indissocivel a importncia da Tributao Ambiental nestes processos de produo. O objetivo de uma reforma tributria , por um lado,
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promover a efetiva aplicao da internalizao dos custos de produo sem transportar os custos desta poltica para os mais necessitados, com um objetivo final
da conseqente reforma sistmica do capitalismo, que para ocorrerem, primeiramente, devem ser aceitas, no impostas. Ou seja, Estas novas atitudes capitalistas
devem ser economicamente mais viveis do que a manuteno do modo degradante atual. A tributao ambiental, primeiramente com seus efeitos extrafiscais,
de um lado deve atingir o repasse de renda para a populao mais necessitada, a
fim de inseri-las no paradigma proposto e, de outro, protege a natureza das prticas predatrias co capitalismo atual, tornando a produo menos atrativa que a
reciclagem, quando atinge a atividade produtiva poluente, alm de desincentivar
tanto a produo quanto o consumo em excesso2 e subsidiando novas tecnologias
de reaproveitamento de matria e economia de energia. Da deriva a importncia
do sistema de subsdios e impostos.
Assim, como conseqncia lgica dos efeitos extrafiscais dos tributos, onde
atividades e produtos danosos natureza deveriam ser altamente taxados para
desincentivar seu consumo e seu uso, h de se reformular tambm o sistema de
subsdios. Atualmente, muitas atividades poluentes, ao invs de serem taxadas
para evitar a poluio, so subsidiadas, a fim de estimular implantao desta atividade. Como exemplo disso, temos a baixa taxao de gua e energia eltrica. Essa
baixa taxa de uso proporciona imenso desperdcio. Estes produtos podero sofrer
de grande escassez nas prximas dcadas, e sua importncia na vida pessoal e
social muito grande. Se houver um aumento proporcional de tributos ao impacto
causado ao meio ambiente e ao poder aquisitivo da sociedade, no veramos estes
desperdcios e obrigava os cidados a terem educao ambiental.
A tributao, alm de seu carter arrecadatrio, tem carter indutrio, tanto
de mercado quanto de polticas sociais. Deixando de tributar trabalho e renda, por
exemplo, estimula-se a criao de novos empregos, pois o custo de cada trabalhador para as empresas diminui, em vez de investimentos em tecnologia e maquinrio. O preo de mercado do trabalho cai. Isso, por conseguinte, ocasionaria um
aumento da qualidade de vida de muitas pessoas, alm de diminuir a utilizao de
matrias primas. Ainda, como mais um benefcio, os contribuintes no suportariam mais o elevadssimo custo social do desemprego, como o fazem hoje em dia.
Se a renda deixasse de ser altamente tributada, aumentaria mais o poder
aquisitivo das famlias em geral. No s para os de baixa renda, mas tambm
para as grandes empresas e empresrios. Como exemplo, quanto mais altos so os
impostos sobre a renda de um determinado investimento, a taxa de retorno (lucro,
que se repassa aos consumidores nos preos) deste deve ser correspondentemente
alta, pelo menos o mnimo suficiente para justificar o investimento. Quanto mais
elevada for a taxa exigida para justificar o empreendimento, maior ser a utilizao de recursos para superar esta taxa. Por isso se ganha mais dinheiro explorando
os recursos naturais. Quando se inverte essa lgica, a devastao ambiental dimi-
Como, por exemplo, o consumo excessivo de gua, energia, madeira, etc... que, por serem baratos, direcionam ao desperdcio. Quando o consumo excessivo for altamente taxado, este desperdcio tende-se a ser controlado.
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nui. Percebe-se, com isso, que no basta simplesmente defender esta desonerao
sem elevar ou criar tributos ambientais que contrapusessem esta situao.
A partir deste ciclo, se chegar a um patamar de diminuio de impostos,
pois com a poltica econmica de produtividade radical dos produtos, diminuindo
a poluio, no tornar vivel a aplicao de parte do oramento governamental
destinado a reduzir problemas sociais e ambientais, pois estes problemas sero
resolvidos indiretamente pelos reflexos da prpria poltica econmica adotada.
A cada ano os governos destinam mais recursos oramentrios para minorar os
problemas sociais e ambientais.
Em suma, a tributao ambiental deve, pela lgica ambiental, incidir com
o objetivo de internalizar os custos de produo, tornando o vis poluidor desta,
extremamente custoso. Assim, no desaquecer a economia, como dizem alguns
economistas cticos, mas induzir ao fomento de pesquisas de meios de circulao e reaproveitamento de produtos, tornando-os cada vez mais durveis, reformveis e circulveis.
3. O novo modelo de Produo e sua aplicao no contexto urbano das
cidades
As cidades atuais, principalmente as grandes cidades, no por mero acaso,
desfrutam dos dois lados da poluio capitalista. Primeiramente, para ela que se
direcionam as maiores parcelas de bens industrializados produzidos. Desta forma,
alterar a concepo de produo e consumo nas grandes cidades fundamental.
Da outra ponta, ela que sofre alguns dos primeiros sintomas da poluio
advinda destes produtos, como problemas respiratrios, infeces, acmulo de
lixo, aquecimento acentuado, entre outros.
Destarte, como um dos principais promotores deste mal-estar urbano, urgente ateno merecida deve ter a questo dos automveis.
3.1 Os Carros e suas Consequncias no Meio Ambiente Urbano
Os carros so os maiores emissores de gases do efeito estufa. A grande quantidade de veculos circulando nas grandes cidades gera muitos efeitos ambientais negativos, advindos desde sua fabricao at a sua utilizao, como por exemplo devastao
de recursos naturais, poluio visual e sonora, superaquecimento da Terra, acidentes
de trnsito, engarrafamentos longos, perda de tempo, estresse, entre outros.
Inicialmente, os automveis so fabricados por um aglomerado de peas
semi-inutilizadas durante sua vida-til. O percentual de desperdcio de matria
e energia, para cada carro fabricado, gigantesco. Apesar de ser uma engenhosa
mquina objeto de desejo de 9 em cada 10 pessoas, este utenslio nos fornece uma
parcela nfima da sua real potncia.
A primeira anlise recai no quesito peso. Os carros so muito pesados, assim
necessitam de muita fora para se locomover, consomem, por isso, muito combustvel, ocasionando maior emisso de poluio no ar.
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507
Sem embargos, os carros atuais so cerca de quinze a vinte vezes mais pesados que os motoristas, pois so feitos de ao, material mais em conta no mercado
para, assim, populariz-los. Henry Ford previu isto em meados da crise de 1929 e
tornou a produo dos automveis to barata que at mesmo seus funcionrios o
comprariam. poca, este fato revolucionou a indstria.
Contudo, para poder movimentar rapidamente este carro, o motor utilizado to grande que chega a ser cerca de dez vezes maior que o necessrio para
uma viagem mdia. Assim, este mesmo automvel utiliza somente cerca de um
sexto de sua potncia para andar em estradas e muito menos ainda para andar em
centros urbanos. Da mesma forma, na hora da frenagem, com maior peso, gasta
muita fora no freio para parar esta mquina, produzindo apenas calor que, ainda,
dissipado. Visualiza-se claramente o desperdcio de matria e energia a cada
etapa de uso: acelerao e aquecimento dos freios.
Outra anlise elaborada pelo Instituto americano Rocky Mountain
Institute3 leva concluso de que 80% da energia que os combustveis consumidos pelos carros se perdem, principalmente no calor e na exausto do motor,
fazendo com o que apenas 20 % so utilizados para que as rodas girem.
Fazendo-se eliminar esses desperdcios, pode-se chegar reduo de 50 por
cento de utilizao de energia, diminuindo assim, alm de tudo, a emisso de
carbono no meio ambiente. O primeiro desafio para o novo design dos carros
econmicos e ambientalmente corretos reduzir seu peso.
Primeiramente, para faz-los mais leves, devero ser construdos de outro
material que no mais o ao. Henry Ford utilizava este metal com fins de diminuir o custo da fabricao, pois o contexto econmico da poca era favorvel, e
j se extraiam este metal. Era o mais econmico na poca. Atualmente, com o
redirecionamento do mercado, pode-se alterar a preferncia comercial para este
material, sem, entretanto, comprometer a segurana. Os automveis utilizados
na Frmula 1 so extremamente resistentes a coliso e no so produzidos com
ao. So feitos com compsitos metlicos (no caso, Fibra de Carbono), bem mais
leves que o ao e to ou mais resistentes, pois so mais dilatveis, amenizando o
impacto. Outros compsitos podero ser utilizados: o Kevlar ou as fibras de vidro,
por exemplo. Apenas como parmetro, os carros construdos com este material
so quase trs vezes mais leves que os de ao, equiparando os designs.
H como diminuir ainda mais o peso destes prottipos, pois com menos
peso a locomover, menos potncia precisar o motor, necessitando de menos peas para construo e manuteno, resultando no mais principal: utilizao de
combustveis menos comburentes que o petrleo. A reside o maior atrativo (tanto
ambiental quanto poltico e econmico) destes projetos.
Alis, com fabricao de carros deste modelo, poder ser utilizado apenas
energia dissipvel e limpa para locomov-los, ou at mesmo apenas energia eltrica, ou clulas de hidrognio. Ou os dois ao mesmo tempo. Poder-se-ia produzir
com baterias movidas a derivados de petrleo, onde a gasolina seria transformada
<http://www.rmi.org>
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em eletricidade para locomover o automvel, expelindo o mnimo possvel de

poluentes, pois o prprio carro ser responsvel, enquanto em movimento, pela
produo dessa eletricidade; poder-se-ia, da mesma forma, com mais aprofundamento cientfico, utilizar baterias movidas a Hidrognio, onde o resultado da
propulso e utilizao do combustvel seria apenas gua quente. Portanto, ambos
esto em nveis ambientais desejveis.
Tambm, sustentado pelo sistema de tributao previsto anteriormente, menos custoso ser o reaproveitamento de automveis j construdos pela mesma
empresa produtora. Ou seja, no mais barato ser produzir novos bens e vendlos, mas sim reciclar tais produtos e loc-los, pelo tempo em que necessitar o locatrio. Os consumidores tero os mesmos servios que se tivessem comprado, mas
no mais se preocupariam em revend-los nem pagar preos vista muito altos
pela aquisio. De outro lado, as fabricantes (agora locadoras) tero um servio
eterno de circulao de seus produtos, retomando-os para si quando o locatrio
no mais o quiser, podendo reformul-los e loc-los a outras pessoas, pelo mesmo
ou pelo preo que quiser.
Inmeros benefcios sociais adviro destas novas prticas, pois em vez de
investimento em maquinrio, as empresas investiro em pessoas que faro os servios de manuteno e reciclagem. Com o modelo de Tributao Ambiental proposto, contratar pessoas ser menos custoso do que o custo para se produzir novos
automveis. Portanto, o retorno de lucro do dono do empreendimento certo, o
fator social ser benfico, pois mais empregados sero necessrios para manter o
servio e os benefcios para o meio ambiente ser latente, com a implantao dos
novos modelos de carros verdes.
Assim, o primeiro objetivo eliminar a poluio. Para isso, tornar o carro bem
mais leve do que os atuais necessrio. Por qu? Porque eliminando principalmente
seu peso, menos energia ser utilizada para sair da inrcia (acelerao) bem como
menos energia para a frenagem. Utilizando principalmente menos energia para acelerao, menos combustveis sero expelidos, poluindo menos o ar local.
Porm, com a economia gerada na fabricao e no preo final dos automveis, outro problema seria inevitvel: o aumento desacelerado e desproporcional
de circulao de automveis nas cidades. Na verdade, deve ser estimulado um
programa de estruturao urbana e investimento em redes de transportes pblicos
alternativos e de qualidade, com fim de evitar a utilizao de carros particulares,
estagnando a circulao das cidades. O poder pblico deve concentrar esforos
para projetar cidades com este modelo, mas no deve deixar de lado a questo da
poluio do ar e de materiais, minimizadas com os carros leves acima detalhados.
O ponto timo desta anlise reinventar o sistema de transportes pblicos, motivando as pessoas a utiliz-los ao invs de seus carros particulares e, os que necessitam e podem pagar por estes, utilizarem os que economizam mais em poluir.
Neste ponto, h de se estudar os impactos da maior acessibilidade promovida
pelos carros hbridos, inclusive de manuteno, como por exemplo, combustvel, que
declinar consideravelmente. Uma frota de automveis espaosos, no poluentes, seguros, reciclveis, facilmente abastecidos e capazes de percorrer cerca de 85 quilmetros por litro pode poupar os motoristas de ficar sem gasolina ou sem ar puro, mas no
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os impede de ficar sem estradas, sem lugar, sem pacincia ou sem estacionamentos.4
Porm, como salientado no incio, essas mazelas podero ser includas no valor real
de uso, como externalidades negativas da produo de automveis.
Assim, a grave crise do sistema de transportes pblicos que assola principalmente os pases menos desenvolvidos (inclui-se o Brasil), leva o cidado de mdio
poder aquisitivo a desejar fortemente adquirir seu prprio veculo. Apenas por exemplo, na cidade de Belm-PA, a cada ano, 200 mil novos automveis so vendidos, ou
seja, postos em circulao, e nenhuma nova via disponibilizada para escoar estes
novos transportes. Resultado: o caos, resumido a grandes engarrafamentos, perda
de tempo, onde este poderia ser melhor aproveitado, com famlias reunidas por mais
tempo, ou poderia ocorrer mais transaes comerciais, trabalhando-se mais, aquecendo a economia cada vez mais tambm. Tempo dinheiro!
Mesmo com a abertura de novas vias, facilitando assim o escoamento de veculos, a utilizao deste bem, como feita atualmente, conflita com o conceito de
qualidade ambiental. No esse o objetivo da cidade. Ela foi feita para circularem
carros ou pessoas? Abrindo-se novas vias, diminuiria os espaos para moradia,
lazer e praas, ou seja, no primaria pela qualidade de vida.
Desta forma, alm dos problemas ambientais e sociais, uma alterao no
modelo de transportes ser eficaz at mesmo economicamente. Eliminar o desperdcio e poluio nas grandes cidades o principal objetivo, sem causar estagnao econmica.
Uma idia j projetada no estado da Califrnia a de estacionamentos pagos. Consiste em empregadores cobrarem os espaos de estacionamento dos empregados, por exemplo. Eles cobrariam o valor de mercado pelo espao estacionado e incluiriam em seus pagamentos um valor lquido como auxlio transporte.
A inteno diminuir a utilizao destes espaos, aproveitando-os, com outra
funo, alm de permitir com que os trabalhadores que no utilizassem automvel particular embolsassem o auxlio. Imagine essa prtica em estacionamentos
pblicos. Em Tquio, ningum pode comprar um automvel se no puder comprovar ter estacionamento prprio. Essas regras, alm de outras que vm sendo
estudadas e implantadas, tm o objetivo de cada vez mais internalizar os custos
scio-ambientais urbanas, fazendo que os que poluem (poluio aqui tomada em
todas as suas ticas: natural, social, mental, sonora, etc) arquem com a utilizao
ou aquisio desses produtos. Fingir que dirigir um veculo gratuito provocou
um movimento de custos insuportveis.
O instrumento tributrio para o sistema de transporte utilizado no Brasil
ignora esta realidade, no mnimo. A tributao na aquisio dos produtos afins
(carros, gasolina) no compreende totalmente o impacto ambiental causado
pela atividade, pois no a mera aquisio, mas sim a sua utilizao, a causa
de maior poluio. Os produtos dessa arrecadao devem ser transferidos para
o aumento de infraestrutura logstica urbana da cidade, como a projeo de
HAWKENS, Paul., LOVINS, Amory e Hunter, Capitalismo Natural: Criando a prxima Revoluo Industrial, obra
traduzida por Ed. Cultrix, So Paulo, pg 38.
4
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510
bairros comunitrios, com adequao dos estabelecimentos em determinados

bairros, por bairro, na tentativa de eliminar grandes viagens para realizao
de alguns servios.
Por isso, o objetivo arrecadatrio da Tributao Ambiental deve ser secundrio. A real finalidade deve incidir sobre o redirecionamento do modelo de
mercado capitalista, prevenindo catstrofes maiores. Da mesma forma, no ser
politicamente vivel, nem mesmo justa, a arrecadao sem a contrapartida do
Poder Pblico, executor dessa reestruturao. Este o motivo de nenhum gestor
ter a coragem de inovar neste sentido, pois se tais obras no ocorrerem, havendo
apenas a arrecadao, se comprometer.
Portanto, ponto crucial desta reformulao do transporte urbano est a rede
de transporte pblico. Com transporte pblico de qualidade, mais barato do que
o particular, integrado cidade, as pessoas preferiro utiliz-los ao invs de seu
prprio carro. Segundo o ex-prefeito de Curitiba-PR, Jaime Lerner, a memria
a identidade da cidade e seu transporte, o futuro. Conforme o arquiteto e engenheiro, alm de ex-prefeito e ex-governador do Paran, o transporte no s
um meio de deslocar as pessoas, mas tambm de orientar a ocupao do solo e
controlar os padres de crescimento, assim como influenciar no s as rotas e o
modo de locomoo, como tambm as origens e os destinos.
O governo Lerner implantou o atual sistema de nibus de Curitiba, modelo
para todo o mundo. Sem alargar ruas, sem diminuir reas de lazer para construo
de estradas, com um planejamento que abrange tanto questes comerciais quanto
urbansticas e de lazer, reformulou o sistema de escoamento e transporte de tal
forma que, em termos de quantidade de pessoas transportadas, o sistema nibus
de Curitiba transporta diariamente a mesma quantidade que um metr. Porm
com custo bem mais baixo (inclusive de manuteno) e com tempo de implantao bem menor, sem impactos ambientais e de engenharia. O caso de Curitiba
apenas mostra que possvel adequar certos padres ineficazes.
A estrutura de transporte pblico de uma cidade deve abrang-la ao mximo,
com nmero de veculos otimizado, rateando-se os benefcios para as empresas
executoras. Ocorre que na maioria das cidades brasileiras onde o servio de transportes concessionrio as empresas rodam pelas ruas de maior circulao de
servios na tentativa de transportar o maior nmero de pessoas, com o fim ltimo
de lucrar mais ainda com passagens.
Ratear, ento, o lucro do sistema de transporte pblico fundamental, para
que tanto os que operam em locais mais distantes e com menos passageiros lucrem com os que operam nos centros urbanos, montando um verdadeiro anel virio na cidade, onde todos lucrariam proporcionalmente iguais.
Com o sistema de rateio, abre-se espao para a implantao de verdadeiros
terminais de integrao, onde alm de facilitar a troca veculos por passageiros,
readequaria o design dos nibus, que no mais precisariam de portas pequenas
para evitar fugas, facilitaria a incluso de deficientes fsicos no sistema, diminuiria taxas de acidentes em paradas de nibus e conglomerados de nibus na
mesma parada, agravando os engarrafamentos, alm de aumentar sensivelmente
o conforto dos passageiros.
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Alm, com a readequao do transporte de passageiros apenas por nibus,

e a instalao de outros meios de transporte com menor custo (taxis interligados
via rdio, ciclovias, etc), sem grandes investimentos estruturais, conseguiria diminuir espontaneamente o nmero de automveis particulares circulando pelas
ruas, mesmo das pessoas que possuem seu prprio carro, ainda mais quando a
utilizao destes se tornarem mais caros. Assim, com a diminuio da quantidade
geral de veculos, mantendo-se o nvel de deslocamento das pessoas, mais reas
para lazer e moradia podero ser construdas.
Portanto, com a alterao dos carros em geral, principalmente nos de passeio,
mantendo a utilizao destes mais cara, alm da reestruturao do sistema de transporte pblico, que alm de mais confortvel, ser mais barata porque poder ser financiada pela arrecadao dos servios dos usurios do sistema de transporte particular,
ser eliminada grande parte do desperdcio das cidades, tanto de energia quanto de
investimento e dinheiro, reaproveitando os espaos urbanos com outros fins.
Muitos projetos municipais de Planos Diretores e Leis Orgnicas prevem
parcamente a implantao de projetos deste porte. Porm, como visto, extremamente necessrio.
3.2 Arquitetura Eficiente dos Ambientes
Como introduzido no incio deste artigo, com a concentrao dos servios
nos centros urbanos, estes passaram a utilizar grande quantidade de energia eltrica e gua circulvel. Esta energia, muitas vezes causa impactos ambientais imensos em reas mais distantes, com construes de usinas Termoeltricas e Hidreltricas, por exemplo. Porm, grande parte da eletricidade consumida se esvai em
forma de desperdcio, fato estimulado pelo baixo custo por pessoa de eletricidade,
devido a subsdios concedidos.
Entretanto, se esta energia toda tornar-se mais cara, proporcional ao impacto que estas usinas causam no meio ambiente, meios de se evitar o desperdcio
seriam aplicados, na busca de se obter ou reciclagem de energia (podendo vir
em forma de gua ou ar circulante) ou otimizao das fontes naturais do servio
desejado com a eletricidade (iluminao por exemplo). Isso acarretaria menos
necessidade de se produzir energia, seja com Hidreltricas ou Termoeltricas, seja
com qualquer outro meio.
Nos centros urbanos com certo grau de desenvolvimento, os prdios, principalmente os comerciais, tm uma importncia crucial na preservao do Meio Ambiente, pois consomem muita energia eltrica, muito mais papel e, mais ainda, outras matrias-primas para suas construes. Alm do mais, as pessoas passam quase
dois teros do seu tempo dirio dentro deles, trabalhando. Eis a imensa importncia
dos prdios tanto para a economia global, quanto para o impacto ao meio ambiente.
Portanto, renovar processos materiais poluentes por processos digitais, por
exemplo, pode preservar muitas rvores em p, que se transformariam em papel
utilizado nestes locais. Assim como outras formas para poupar energia eltrica
tambm protegem a natureza. Neste sentido, h atualmente grandes projetos ar-
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quitetnicos onde incluem aos objetivos de dar conforto a diminuio da utilizao de bens naturais. O banco holands ING, o condomnio habitacional Village
Holmes, na Califrnia, EUA e, o hotel de luxo In of the Anasazi, em Santa
F, Novo Mxico5 so modelos disso. Chamados atualmente de prdios verdes,
esto um passo frente nos quesitos comodidade, economia e proteo natural,
pois conseguem, pela sua estrutura arquitetnica, fornecer conforto aos seus ocupantes sem necessitar de aparelhos eltricos de refrigerao, que consomem muita
energia eltrica, informatizando seus servios, diminuindo tambm a utilizao
de papis empilhados em suas estantes, alm de utilizar materiais de construo
reutilizveis ou at mesmo mais finas com a mesma segurana. So planejados
para aproveitar ao mximo os servios de ventilao. Iluminao, aquecimento e
eficincia que a natureza oferece gratuitamente.
Apenas como visualizao do impacto ambiental que estes processos simples e corriqueiros provocam, mais particularmente economia dos papis, se
dividisse o nmero de rvores derrubadas para a produo de jornais nos Estados
unidos, s a edio de domingo do New York Times utiliza 75 mil rvores ou
cerca de 40,5 mil hectares de polpa de rvores.
O reconhecimento de que o modo de aplicao do sistema capitalista de produo vai de encontro com os objetivos ambientais urbanos essencial. Grande
parte da populao mundial vive nas cidades, e esta taxa tende a crescer a cada
ano. Cada vez mais necessrio que sejam reinventadas formas de circular e
reproduzi-las mercadorias, ao invs de produzir novas. A crise das grandes cidades apenas reflete a incapacidade dos consumidores e a cegueira dos produtores
em ter novos padres econmicos. Se nada for realizado efetivamente, todos saem
perdendo. Tanto os governos, como os produtores, os consumidores e tambm os
excludos deste sistema devem pressionar e escolher as polticas pblicas necessrias para tal adequao.
4.1 A produo de carros verdes, leves, diminuir o custo de produo e o preo
final destes produtos, ainda tornando-os menos poluentes. Tal prtica, associada
nova poltica de servios prestados e no produtos vendidos traro benefcios
tanto sociais quanto ambientais.
4.2 A aplicao de polticas econmicas (subsdios) na reformulao da rede de
transportes pblicos deve ser imediata, pois estes novos automveis, por tenderem
a ser mais baratos em custo de produo e mesmo expelindo menos gases poluentes, causariam outros impactos ambientais, como engarrafamentos.
4.3 Para se atingir este objetivo, necessrio readequar o sistema de subsdios e
tributao, com o fim de estimular economicamente a utilizao do sistema de
5
HAWKENS, Paul, LOVINS, Amory e Hunter, Capitalismo Natural: Criando a prxima Revoluo Industrial, So Paulo:
Cultrix, 2007, pg. 80.
13/05/09 14:47
513
transporte pblico e inibir a utilizao dos particulares, tornando os que utilizam

estes, financiadores do sistema pblico, que alm de universal, polui menos.
4.4 Estimulando a rede de locomoo urbana, h necessidade de se refazer
projetos de ocupao territorial urbana, sendo previstos em Planos Diretores,
com objetivo de se encurtar distncias e promovendo, de um lado, mais acesso deste espao a pedestres, podendo ser utilizado para estabelecimento de
postos de servios em geral, e de outro lado, menor necessidade de utilizao
meios de transporte.
4.5 Com a tributao ambiental, tambm ser garantida a economia de energia
utilizada em prdios urbanos, tanto comerciais quanto residenciais, na medida
em que novas formas de arquitetura destes prdios sero estimuladas com este
fim, aproveitando a circulao interna de gua, construo inteligente para evitar
grandes usos de refrigeradores de ar, arquivos digitais, etc.
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Desde a sua fundao, em 1995, o Instituto O Direito por um Planeta Verde cumpre um papel fundamental no
desenvolvimento e consolidao do Direito Ambiental brasileiro. Nesse perodo, o Instituto teve importante participao
na elaborao das leis e normas ambientais aprovadas pelo Congresso Nacional e pelo CONAMA Conselho Nacional
do Meio Ambiente. Reunindo renomados especialistas do pas, o Instituto edita a conhecida Revista de Direito Ambiental
e realiza cursos em todas as regies do pas. Pelo seu trabalho srio e dedicao, tornou-se uma referncia nacional e
internacional.
Senadora Marina Silva
Ex-Ministra do Meio Ambiente
O Instituto O Direito por um Planeta Verde a maior e mais conhecida instituio jurdico-ambiental do Brasil. Integrado
por especialistas de todo o pas, muitos deles professores das melhores universidades brasileiras, o Instituto em poucos
anos se transformou em ator indispensvel e sempre presente nos grandes debates ambientais, tanto no Parlamento,
como na academia. Seja propondo inovaes legislativas, como a Lei dos Crimes contra o Meio Ambiente de 1998, seja
opondo-se s tentativas de enfraquecimento das leis existentes, o Instituto, pela sua credibilidade cientfica e
acadmica, virou ponto de apoio para todos aqueles que se preocupam com a nossa ameaada biodiversidade.
Deputado Jos Sarney Filho
O Brasil conta hoje com uma das mais avanadas legislaes ambientais do mundo. Por outro lado, publica-se mais
sobre Direito Ambiental aqui do que em todos os pases da Amrica Latina somados. No obstante tantos avanos,
continua a degradao dos nossos recursos naturais. Nesse contexto de boa lei e cumprimento insuficiente, o trabalho
do Instituto O Direito por um Planeta Verde imprescindvel. Responsvel por muito do que h de bom no Direito
Ambiental brasileiro, o Instituto, pela excelncia de seu trabalho, sempre encontra as portas abertas por onde passa. Foi
a primeira instituio brasileira a abordar o tema da implementao ambiental. E, mais recentemente, foi tambm
pioneira ao iniciar um Projeto Piloto sobre indicadores de implementao ambiental. O Brasil deve muito aos membros
do Instituto O Direito por um Planeta Verde.
Jos Carlos Carvalho
Since it was founded in 1995, the Law for a Green Planet Institute has played a fundamental role in the development and
consolidation of Brazilian environmental law. In this period, the Institute has participated in the drafting of environmental
laws and regulations enacted by the National Congress and the National Council on the Environment. Bringing together
renowned Brazilian experts, the Institute publishes the prestigious Revista de Direito Ambiental (Journal of
Environmental Law) and conducts capacity-building programs in all regions of the country. Due to its serious and
dedicated work, the Institute has become a national and international reference in the field of Environmental Law.
Senator Marina Silva
The Law for a Green Planet Institute is the largest and best known legal-environmental think tank in Brazil. With
members from the entire country, many of them professors at leading Brazilian universities, the Institute in only a few
years has been transformed into an indispensable and always-present participant in the great environmental debates of
our country, as often in Parliament as in the academy. At times proposing legislative innovations, such as the Crimes
against the Environment Act of 1998, or at times opposing efforts to weaken existing environmental laws, the Institute
with its academic and scientific credibility has become a resource for all those who are worried about our endangered
biodiversity.
Congressman Jos Sarney Filho
Brazil today has some of the most advanced environmental legislation in the world. And we publish more on
Environmental Law than in all the countries of Latin America combined. Despite such progress, the degradation of our
natural resources continues. In this context of good law and insufficient implementation, the work of the Law for a Green
Planet Institute is crucial. Responsible for much of what is good about Brazilian environmental law, the Institute, because
of its excellent reputation, always finds doors open to it. Green Planet was the first Brazilian institution to study the
theme of implementation of environmental legislation. And, more recently, it was again a pioneer in initiating a Pilot
Project on environmental compliance and enforcement indicators. Brazil owes much to the members of the Law for a
Green Planet Institute.
Jos Carlos Carvalho
apoio grfico

CAMERINI, JCB. Instrumentos Econômicos, Desenvolvimento Sustentável, ICMS Ecológico

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1. Amparados nos relatrios do Painel Intergovernamental sobre Mudanas

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2. A aplicao desse princpio adota como critrio o aspecto histrico de

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mticas ocorra de forma economicamente mais vivel, ao mesmo passo

1. O Poder Pblico exerce importante funo reguladora das atividades

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1. O principal meio de combate ao aquecimento global reduzir as emisses

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9. As empresas dedicadas ao plantio de cana de acar em reas prprias e de

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5. A tutela processual civil do meio ambiente deve reconhecer a incidncia

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01. O DIREITO INTERNACIONAL DO MEIO AMBIENTE E AS

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COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA - Pedro Henrique

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17. IMPLICAES DAS MUDANAS CLIMTICAS NA

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NA AMAZNIA - Josinete Sousa Lamaro, Antonio Edilson

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34. A MISRIA COMO POLUIDORA DO MEIO AMBIENTE

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O DIREITO INTERNACIONAL DO MEIO

Aluna do Curso de Direito da Puc-Rio e Pesquisadora do Programa

Ncleo Interdisciplinar de Meio Ambiente

13 CONGRESSO INTERNACIONAL DE DIREITO AMBIENTAL

A Declarao de Estocolmo introduziu alguns dos conceitos e princpios que

Teses de Estudantes de Graduao/ Papers of Law School Students

http://www.mudancasclimaticas.andi.org.br/node/90. Acesso em 30 jan. 2009

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Teses de Estudantes de Graduao/ Papers of Law School Students

3.1 Conveno de Viena para a Proteo da Camada de Oznio, 1985

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Em 2003, com o Decreto de 06/03/2003,18 em substituio ao Decreto de

http://ftp.mct.gov.br/legis/decretos/06032003.htm. Acesso em 02 fev.2009.

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consenso, a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, que

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1. Amparados nos relatrios do Painel Intergovernamental sobre Mudanas

2. A aplicao desse princpio adota como critrio o aspecto histrico de

1. O Poder Pblico exerce importante funo reguladora das atividades

1. O principal meio de combate ao aquecimento global reduzir as emisses

9. As empresas dedicadas ao plantio de cana de acar em reas prprias e de

5. A tutela processual civil do meio ambiente deve reconhecer a incidncia