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A historicidade da Segurana Pblica

no Brasil e os desafios da participao


popular

Gleice Bello da Cruz


Assistente Social e especialista em Metodologia de Enfrentamento da Violncia contra
a Criana e Adolescente

Resumo
O presente artigo faz uma anlise do avano da participao da sociedade civil na elaborao de aes sociais e polticas na rea de segurana pblica para o enfrentamento das vrias expresses da violncia.
O processo de democratizao dentro do pas, com maior participao popular na coisa pblica e grande influncia
sobre decises polticas, vem abrindo um novo espao para o surgimento de uma inovadora metodologia de atuao
no mbito da segurana pblica, de forma a descentralizar do Estado o planejamento.
Como em outras reas, observamos a insero direta ou indireta do indivduo na fiscalizao e formulao das polticas pblicas, fazendo cessar a ideia de que alguns assuntos so apenas para especialistas.

Palavras-Chave
Segurana pblica, democracia, participao popular

Cadernos de Segurana Pblica

Ano 1 Nmero 1 Janeiro de 2010

www.isp.rj.gov.br

A historicidade da Segurana Pblica no Brasil e os desafios


da participao popular
[Gleice Bello da Cruz]

Introduo
Com a transferncia da famlia real portuguesa para o Brasil, em 1808,
foi criada a Intendncia Geral da Polcia da Corte e do Estado do Brasil
no Rio de Janeiro. Delegada a desempenhar a funo de polcia judiciria,
estabelecia punies, fiscalizava o cumprimento das mesmas e tambm era
responsvel pelos servios pblicos como abastecimento de gua, obras urbanas, iluminao e outros servios urbanos da cidade (MARCINEIRO
e PACHECO, 2005).
Mais ou menos um ano aps a chegada de D. Joo VI, foi criada a
Diviso Militar da Guarda Real de Polcia. Uma fora policial que atuava
em tempo integral, constituda no modelo militar e subordinada ao Ministrio da Guerra e Intendncia de Polcia. Suas atividades eram capturar
os escravos, desordeiros e criminosos e patrulhar para reprimir as aes de
contrabando. Essas caractersticas eram definidas pela Corte Real e ligadas queles que no concordassem com o que lhes era determinado. Neste
momento, ainda no se tinha noo a respeito da segurana pblica, nem
referncias a essa questo.
Em 1822, foi declarada a Independncia do Brasil, e ainda a segurana
do indivduo era confundida com a segurana do pas. Durante o Perodo
Imperial, o pas entrou em conflitos internos e externos, e a fora policial,
chamada de Guarda Real, atuou no espao da defesa interna e da segurana nacional, agindo conjugadamente com o Exrcito Brasileiro, criado
desde 1648. Somente poderiam fazer parte dessa Guarda os cidados eleitores, ou seja, indivduos que possuam renda mnima, conforme definio
do art. 192 da Constituio Poltica do Imprio de 1824. Observava-se a
determinao do grau de direitos atravs dos bens e, contudo, a diviso
social entre os indivduos.
No Perodo Regencial (1831), a Guarda Real foi substituda pelo Corpo de Guardas Municipais Voluntrios Permanentes por provncia, com
a finalidade de enfrentar a agitao inerente poca. Mais tarde, a denominao foi alterada e cada provncia determinou seu ttulo conforme a
Unidade Federativa (Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro, Polcia
Militar do Estado do Cear e outros).
Nesse mesmo perodo criou-se a Guarda Nacional, uma organizao
paramilitar, ou seja, independente do Exrcito, com a atribuio de defender a Constituio e a integridade do Imprio na manuteno da ordem
interna. Em 1866, no Rio de Janeiro, foi criada a Guarda Urbana, precursora do Corpo Civil da Polcia: uma fora no militarizada com atividades
de ronda.
A Corte era composta por uma fora policial militar e outra civil, sendo que a primeira tornou-se fora aquartelada, com operaes de grande
porte, e a segunda ficou com a atribuio da vigilncia contnua da cidade,
conforme art. 6 do Decreto Imperial de 1866.
Antes da Constituio Provisria da Repblica, o governo determinou
a dissoluo da Guarda Urbana, sendo esta extinta em 1889. Nesse mesmo
ano, quando proclamada a Repblica, ficou definida, atravs do art. 5 do
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Decreto n 1, a responsabilizao dos governos estaduais pela manuteno


da ordem e segurana pblica e pela defesa e garantia da liberdade e dos
direitos dos cidados.
Essa determinao por escrito no se tornou uma prioridade no pas,
embora fosse uma ordem a ser cumprida, pois ainda eram usados elementos que retraam os direitos e a liberdade do cidado, como descreve Costa
(1989), citada por Fernandes e Costa (1998):
As violncias cometidas pelos senhores continuavam a encontrar, em certos casos, o apoio da polcia. A polcia e a justia no impediam as arbitrariedades dos senhores; seus membros recrutados entre as categorias dominantes ou pertencentes sua clientela colaboravam para a manuteno
do regime (COSTA, 1989, apud FERNANDES; COSTA, 1998, p.315).

Por volta da dcada de 1920, observa-se que a Organizao Policial,


chamada tambm de Foras Pblicas, em razo de colaborar com as Foras
Armadas, passou a adotar regulamentos desta ltima. Diante disso, eram
consideradas como reserva do Exrcito. Face a tais valores, a ideologia que
norteava a polcia era a dominante/repressora, em razo de atuar na defesa
da nao e dos estados em conjunto com as Foras Armadas.
No incio do Governo Vargas, o Brasil passou a ter alguns confl itos
diante das exigncias da sociedade, que reivindicava a democracia, atravs
de eleies e de uma nova Constituio. Com o receio de ser contraposto, o
governo federal decidiu controlar as Foras Pblicas, oficializando a Fora
Reserva de Primeira Linha do Exrcito, conforme determinao do arts.
5 e 167 da Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil de
1934. Ocorreu a primeira referncia sobre as Foras Pblicas, hoje a Polcia
Militar, como organizao.
Em 1946, a Unio continua com a atribuio da legislao anterior,
contudo, a Constituio da poca denominava as Foras Pblicas de Polcias Militares, caracterizando-as ainda como fora auxiliar instituda para
segurana interna e manuteno da ordem nos estados.
Na dcada de 60, especificamente em 1964, o Brasil passou a ter novamente momentos de confl itos polticos e sociais, vivendo em um regime de
restrio da liberdade. Tal perodo foi caracterizado pela falta de democracia, censura e perseguio poltica aos que eram contra a ditadura militar.
O controle sobre o efetivo das Polcias Militares e a centralizao da
segurana nas Foras Armadas tinha como particularidade a represso
como meio de preservar a ordem e os objetivos nacionais, restringindo os
governadores a organizarem as corporaes estaduais. Esse fato fica consolidado na Constituio da Repblica de 1967.
Nesse perodo, as Polcias Militares passaram a ser comandadas por
oficiais do Exrcito, que imprimiram corporao valores das Foras Armadas. Portanto, o Brasil adquiriu, nesse momento, um colaborador do
perodo ditatorial, ou seja, uma polcia repressora que priorizava a segurana nacional, desfavorecendo a segurana pblica e se inserindo num
contexto negativo diante da sociedade brasileira.
Tpica do regime ditador, a ideologia militarista baseia-se no combate

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e eliminao de um inimigo que perturbe a ordem pblica. Isso explica o


comportamento da polcia, acarretando para a sociedade uma concepo
de guerra.
Terminado o perodo da Ditadura, uma nova Constituio foi promulgada, em 05 de outubro de 1988. Ela definiu de maneira parcialmente
inovadora o conceito de segurana, segundo texto constitucional:
A segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos,
exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das
pessoas e do patrimnio, atravs dos seguintes rgos:
I polcia federal;
II polcia rodoviria federal;
III polcia ferroviria federal;
IV polcias civis;
V polcias militares e corpos de bombeiros militares (BRASIL, 1988).

O texto destaca uma autonomia para os estados em conduzir a poltica


de segurana gerando uma descentralizao. O resguardo ordem pblica
e a preveno da violncia se tornaram atribuies das instituies policiais.

Segurana Pblica ps-1988


O Decreto n 2.169, de 1997, revogado pelo Decreto n 6.950, de 2009,
que regulamentou o Conselho Nacional de Segurana Pblica CONASP, tambm estabeleceu que este seria um rgo colegiado de colaborao tcnica no combate criminalidade, subordinado ao prprio Ministrio. Entre seus propsitos estava a formulao do Plano Nacional de Segurana Pblica. Mesmo diante de um marco democrtico, esse conselho
no absorveu autonomia e uma atribuio participativa de outros atores da
sociedade, por isso seu papel no fortaleceu as redes de segurana.
A Constituio de 1988 trouxe algumas mudanas para a sociedade,
contudo mantm algumas questes da Constituio anterior em relao
segurana pblica. Um exemplo a atuao de um dos rgos responsveis
pela segurana pblica, Polcia Militar, em defesa do estado, como aparelho controlador de uma maioria excluda, seguindo assim uma ideologia
de controle social. Essa ideologia lembra a ideia do panptico1 na concepo de Foucault 2, ou seja, um dispositivo de poder disciplinador coercitivo
(SANTOS, 2005).
Com a evoluo da sociedade, entretanto, ocorrem mudanas de necessidades. Tal fato leva a polcia a ter que se organizar numa ideologia
preventiva, com a finalidade de promover ordem pblica, assistir a comunidade e orient-la.
A ordem pblica mencionada pela Constituio de 1988, como
funo a ser desempenhada pela segurana pblica, a necessidade de o
Estado garantir e assegurar efetivamente o funcionamento dos servios
pblicos, bem como o acesso da sociedade polticas de educao, sade,
segurana, habitao e tambm a articulao entre os atores sociais, a fim

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1
Termo de autoria de Jeremy Bentham. Se
referia a uma espcie de controle visual e
disciplinador baseado em um sistema penitencirio por ele desenvolvido.

2
Michel Foucault um importante filsofo
que concentrou seu trabalho na relao entre poder e governamentalidade e prticas
de subjetivao.

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de desfazer o mito de que esse assunto somente pauta da Justia Criminal, algo que no condiz com a Carta Magna.
Em 2000, a Poltica de Segurana Pblica se deparou com o desafio
de elaborar um planejamento estratgico que contemplasse todas as esferas
de governo (federal, estadual e municipal), e atravs da Medida Provisria
n 2.029 lanou o Plano Nacional de Segurana Pblica PNSP, com o
objetivo de aprimorar o sistema de segurana pblica brasileiro, atravs de
compromissos estratgicos capazes de relacionar as polticas voltadas para
a segurana s aes comunitrias (participao direta da populao).
Algumas crticas foram realizadas por pesquisadores a esse Plano Nacional de Segurana Pblica, a fim de provocar reflexes a respeito da positividade e negatividade. Cabe ressaltar que toda poltica pblica atinge
diretamente o indivduo na sua particularidade e coletividade, e por isso a
adeso popular torna-se uma ferramenta de importante funo na legitimidade da cidadania.
Aps trs anos, o Ministrio da Justia cria o Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP) para integrar, e no unificar, aes das trs esferas
de governo (federal, estadual e municipal), sem interferir na autonomia de
cada um. vlido ressaltar que a integrao promove maior economia e
racionalizao dos recursos, conforme informao contida no Relatrio de
Avaliao de Programa do Tribunal de Contas da Unio (2005).
O sistema gera uma nova conduo na gesto da Segurana Pblica.
Com a finalidade de garantir transparncia, o SUSP monitora o planejamento estratgico e identifica os mtodos e instrumentos que devem ser
usados para o combate violncia. Contudo, no foi institudo por lei e somente em 2007 foi regulamentado pelo Programa Nacional de Segurana
Pblica com Cidadania PRONASCI, que tem como foco a preveno.

Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania


PRONASCI
O Ministrio da Justia, quando desenvolveu o PRONASCI, institudo pela Lei n 11.530, de 25 de outubro de 2007, e alterado pela Lei
n 11.707, de 19 de junho de 2008, teve como um dos eixos principais o
envolvimento direto da populao na preveno e reduo da violncia,
proporcionando uma articulao maior entre Estado e sociedade civil.
O PRONASCI um projeto que articula polticas de segurana e aes
sociais, com o objetivo de desvendar as causas que levam violncia. Seu
pblico-alvo so os profissionais de segurana, os jovens que j estiveram
ou se encontram em conflito com a lei, os presos ou egressos do sistema
prisional e tambm os reservistas (passveis de serem atrados pelo manejo
de armas, adquirido durante o servio militar). O controle do Programa
conta com a participao da sociedade.
O Programa foi criado para atuar no enfrentamento da criminalidade e tambm em suas causas, priorizando integrao entre a polcia e a
comunidade nos territrios de paz, locais (comunidades) escolhidos para
a prtica de aes desse programa, tais como: posto de policiamento comunitrio, Canal Comunidade, medidas de urbanizao, projetos educa-

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cionais, programas ligados a esporte e lazer e Conselhos Comunitrios


de Segurana Pblica, entre outros. O intuito foi servir de alternativa a
um modelo de poltica de segurana pblica voltado para aes corretivas,
dando lugar atividades de preveno.

A sociedade civil como produtora de segurana pblica


A segurana um direito social, conforme previsto no captulo II do
art. 6 da Constituio Federal de 1988:
So direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade
e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio
(BRASIL, 1988).

O indivduo tem direito de auxiliar o Estado na organizao de aes


da segurana pblica, recuperando o carter de cidado, comprometendose com o desempenho dos programas que visem reduo da insegurana
da populao e rompendo com estigmas sobre adeso popular na rea.
O aumento da violncia que visto pelo cidado provoca uma movimentao por parte da sociedade, gerando assim uma cobrana ao poder
estatal. Essa movimentao, por sua vez, suscita uma concluso de que
no adianta s baixar os ndices de violncia, preciso tambm reduzir a
sensao de insegurana (MIKI apud CARMO FILHO, 2009).
Com efeito, a segurana pblica no s uma problemtica da polcia:
deve ser discutida e assumida como tarefa de todos, Estado e populao
(SILVA apud TEIXEIRA, 2006). Sabe-se que a insegurana da populao e a reduo da criminalidade no so assuntos de soluo imediata
e, no entanto, diante do estgio atual, essa questo no envolve apenas
especialistas da rea, mas sim uma iniciativa entre os governos federal,
estadual, municipal, sociedade civil e outras organizaes.
Uma das formas de efetivar o processo democrtico est na participao popular nas decises polticas, diante das mudanas constantes da
sociedade, como o aumento das carncias da populao. Vrias reas como
a sade, a educao e a assistncia social acompanham a evoluo da participao popular nas decises governamentais e no mbito da segurana
pblica. Essa questo, portanto, tem mostrado relevncia, devido ao aumento da violncia e da sensao de insegurana no superada. A atuao
da sociedade civil fundamental no aperfeioamento das polticas pblicas, uma vez que a integrao entre Estado e sociedade civil possibilita a
democracia e considera os anseios populares (NERY, 2009).

Consideraes Finais
Tendo como base a trajetria apresentada da segurana pblica no Brasil, foi aqui visualizado que essa poltica seguiu pautada, ao longo dos anos,
por uma ideologia dominante, com caractersticas repressoras, como identificar, combater e eliminar o inimigo. Quando se comeou a balbuciar a

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respeito de segurana e proteo, cada perodo poltico se apresentou com


predicados no democrticos, repressivos e estigmatizados.
Por longas pocas, o assunto segurana pblica no foi prioridade para
o governo. Da a dificuldade de definir responsveis, metodologias e articulaes que promovessem o bem-estar da sociedade, fato que gerou consequncias de propores espantosas.
A garantia de direitos, como sendo alvo da sociedade, e a iniciativa da
Constituio Federal de 1988 vm criando novos meios de efetivao da
democracia participativa. Percorrendo-se a histria, verifica-se que, a passos lentos e curtos, a segurana pblica tenta se organizar de maneira mais
eficaz, depois da promulgao da Constituio de 1988. Tal fato exibe
grande avano no Brasil, considerando-se a tentativa de integrar aes de
resonsabilidade federal, estadual e municipal, para que seja possvel conduzir o gerenciamento da questo da segurana pblica de forma mais
elaborada.
Na perspectiva de um novo arranjo para a segurana pblica, o governo desenvolve um Programa para minimizar a sensao de insegurana
da populao e tambm efetivar um planejamento estratgico, o qual era
necessrio. O PRONASCI foi um avano relevante na histria da segurana pblica no Brasil, considerando-se a reestruturao das instituies
policiais, no mbito operacional e de qualificao, e a colaborao dos atores sociais em um complexo contexto. Alm disso, a iniciativa promoveu
a articulao de uma rede social que no era aproveitada para canalizar as
informaes e viabilizar um aprimoramento das atividades sociais.
Dessa forma, a relao entre Estado e sociedade civil permitiu a construo de um inovador modelo de gesto contudo, com limitaes. Na
poltica de segurana pblica, muitos desafios foram encontrados, como a
adeso por parte de alguns de seus profissionais e da sociedade com relao
sua aproximao do propsito de desenvolver um novo paradigma nesse
setor.
Com um estigma autoritrio e repressivo, as instituies policiais,
diante do objetivo de estabelecer maior credibilidade na sociedade, abraam, hoje, a colaborao da populao, visando a reverter esses pilares,
tornando-os vertentes preventivas e elevando a cidadania. Nesse contexto,
o Estado usa mecanismos para estimular a participao popular, no intuito
de desenvolver um planejamento estratgico que reduza a violncia e coloque em prtica aes educativas e preventivas.
Podemos concluir, a partir do exposto, que o tema aqui tratado atual
e polmico. Sendo assim, o objetivo no encerrar o assunto, mas levantar
questes que possam continuar/suscitar o debate.

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