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Profa Geisa C.Franco FCS

Especialização em Políticas Públicas

Instituições Internacionais,Corrupção e Políticas Públicas

19/08/16 R$0,95

ISBN: 978-85-362-3614-8

IWh

Brasil -

Av.

lfax: (41) 3252-1311 - CHP: 80.030-475

Munhoz

da

Rocha,

143

-

Juvové

-

Fone:

(41)

4009-3900

• Curitiba - Paraná - Brasil

Europa- Escritório: Av.da República, 47 - 9o Dl" - 1050-188 - Lisboa- Portugal

Loja: Rua General Torres, 1.220 - Lojas 15 c 16 - Centro Comercial

D'Ouru - 4400-096 - Vila Nova de Gaia/Porto - Portugal

Editor: José Ernani de Carvalho Pacheco

L935

Lucena, Andréa Freire de.

Regimes internacionais: temas contemporâneos./ Andréa

Freire de Lucena./ Curitiba: Juruá, 2012.

0188

208p.

Direito internacional. I. Título.

CDD341 (22.ed.)

CDU 341

Andréa Freire de Lucena

Doutora em Relações Internacionais (política internacional comparada) pela Universidade

de Brasília (UnB); Professora do cursode graduaçãoem Ciências Econômicas e do

Mestrado em Ciência Política da Universidade Federal de Goiás (UFG).

Coordenadora

REGIMES INTERNACIONAIS

Temas Contemporâneos

Colaboradores

Andréa Freire de Lucena

Danyelle de Lima Wood

Dimas Pereira Duarte Júnior Fabiano dos Reis Taino

Geisa Cunha Franco

Luciana de Oliveira Dias

Ludinila Feilenbergerde Oliveira Martins

Rulh Barros Petlersen da Costa

Curitiba

Juruá Editora

2012

2

A TENTATIVA DE CRIAÇÃO DE UM

REGIME INTERNACIONAL DE COMBATE À

CORRUPÇÃO NO MUNDO GLOBALIZADO:

O

PAPEL DOS ESTADOS E DAS

ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS

Sumário: l.

0

Dcmyelle de Lima Wood

Geisa Cunha Franco'

Inicio da Conscientização c a Iniciativa dos Estados

Unidos no Combate à Corrupção no SistemaInternacional. 2. A Corrupção como um Subproduto da Guerra Fria. 3. O Início do Combate à Corrupção no Sistema

Internacional e o Envolvimento dos Estados Unidos. 4. O Combate à Corrupção no Mundo Globalizado: a Atuação da OCDE e a Tentativa de Codificação Inter nacional. 5. Considerações Finais. 6. Referências.

No estudo das relações internacionais, há duas vertentes teóricas que

se sobressaem, especialmente nos países desenvolvidos: a realista c a liberal.

Em razão do caráter estatocêntrico de ambas (sobretudo da realista), há uma clara divisão entre o papel do Estado, por um lado, e, por outro, do capital c de outros atores no sistema internacional, sendo o poder o fator determinante das

relações internacionais. Éa recorrente questão das relações entre o hardpower

(poder bruto, caracterizado essencialmente pelo poder militar) c o sofi power

(poder brando, composto pelos poderes ideológico e cultural, que formariam

uma capacidade de influência, de atração pelos valores). No entanto, atualmente percebe-se que existem outros fatores que se impõem à agenda internacional, influenciando diretamente o relacionamento

entre os Estados. As vertentes das teorias realistas e liberais não conseguem

Professora formada em Relações Internacionais pela Pontifícia Universidade Católica de

Goiás e está cursando o mestrado cm Direito Internacional, Relações Internacionais e Desenvolvimento pela mesma instituição.

Professora Doutora de Relações Internacionais da PUC de Goiás. Coordenadora

gramade Pós-Graduação em Direito, Relações Internacionais e Desenvolvimento da PUC

de Goiás. Doutora cm Relações Internacionais pela Universidade de Brasília.

do Pro

134 Danyelle de LimaWood / Geisa Cunha Franco

explicar satisfatoriamente a ordem que se ergueu no cenário internacional após

a Gueixa Fria. Somente o hardpower, em posse quase exclusiva dos EUA, não

determina a agenda internacional, poispaíses como os europeus e o Japão,que

possuem forte poder econômico, estão conseguindo impor, em muitos mo

mentos, o que está sendo discutido e realizado dentro do sistema internacional.

Atores outrora menos relevantes vêm se afirmando, como as organi

zações internacionais governamentais (OIGs), as organizações não governa

mentais internacionais (ONGIs) e as empresas transnacionais (ETNs) Novos

temas c novos problemas se colocam na agenda mundial, como os direitos hu

manos, o meio ambiente, o terrorismo e, o que interessa particularmente a este estudo, a corrupçãono sistema internacional.

Com a adoção de políticas econômicas ncoliberais pela maioria dos

Estados, o capital internacional e as corporações transnacionais também adqui riram grande poder de influenciar os governos, afetando a política externa e, muitas vezes, até a política interna dos países, seja os desenvolvidos ou aque

les em desenvolvimento. Não há como negar a relevância desses novos atores

nas relações internacionais contemporâneas. Nesse sentido, um elemento que

pode influenciar a forma de inserção internacional dos Estados é a corrupção

de suas instituições, prática que afeta não somente a economia mundial como

também a disseminação de regimes democráticos, visto que afeta sua credibi lidade. Porem, existem poucos estudos que sequer a percebem como um fator

influente na política internacional, c autores e publicações que abordam o tema

são extremamente escassos, principalmente em língua portuguesa. Isto de

monstra o quanto os estudos do impacto da corrupção nas relações internacio

nais são recentes e, cm muitos casos, desconsiderados.

Há alguns anos, o interesse por esse tema aumentou, especialmente

entre os estudiosos da economia global. A corrupção passou a ser vista como

um problema para o andamento de uma economia mundial transparente, competitiva e justa, com muitos atores do sistemantomando a frente da luta

pela internacionalização de ações de combate à corrupção com o propósito

de envolver todos os atores internacionais - desde as empresas do setor pri

vado até as organizações internacionais governamentais e os Estados. Este artigo pretende analisar o papel dos Estados Unidos e de uma

Organização Internacional Governamental, a Organização para a Cooperação e

o Desenvolvimento Econômico (OCDE),na tentativa de criar, por meio de uma ou mais conveuções, um regime de combate à corrupção nas relações interna

cionais3. Para tanto, será realizada uma contextualização histórica da evolução

dessa luta, com foco na tentativa de tais atores de comprometer os demais no

Considera-se também fundamental o papel das Organizações Internacionais Não Govema- meniais nessa luta, especialmente o da Transparência Internacional, mas a mesma não será

objeto do presente estudo.

Regimes internacionais - Temas Contemporâneos

135

processo, e a iniciativa de codificar, sob a forma de convenções universais ou

regionais, as regras de direito internacional que estabeleçam os parâmetros

jurídicos de tamanha empreitada. Adota-se como premissa que o envolvimento

do estado hegemônico no sistema internacional (EUA) nessa luta, independente

de suas motivações, foi fundamental no engajamento dos demais atores.

O INICIO DA CONSCIENTIZAÇÃO E A INICIATIVA DOS

ESTADOS UNIDOS NO COMBATE À CORRUPÇÃO NO

SISTEMA INTERNACIONAL

Em razão da vastidão das espécies e causas, definir a corrupção é uma tarefa complexa. Adota-se aqui, portanto, a definição elaborada por uma

organização não governamental criada com o intuito de combater tal prática

nas relações econômicas internacionais, a Transparência Internacional (TI),

definição esta adotada pela grande maioria dos estudiosos do tema:

Corrupção é operacionalmente definida como o uso indevido do poder que lhefoi confiadopara ganho próprio. A TI ainda diferencia entrecor

rupção "de acordo com a regra "e corrupção "contra a regra ". Facilita-

ção de pagamento,

onde um suborno é pago para que se receba uni tra

tamentopreferencial por algo que o recebedor do suborno é obrigado a

fazer por lei, constitui o primeiro. O segundo (

para obter serviços que o recebedor do suborno é proibido de oferecer.

é um suborno pago

)

(TRANSPARENCY INTERNATIONAL, 2008) (Tradução nossa)

A primeira metade do século XX foi marcada por duas Guerras

Mundiais que atemorizaram o mundo com a sua devastação c brutalidade,

provocadas, sobretudo, pelos avanços tecnológicos da indústria bélica. Tais

guerras propiciaram uma mudança na ordem mundial, com a transferência do

eixo central da tomada de decisão da Europa, devastada pelas guerras, para

os Estados Unidos da América (EUA) e a União das Repúblicas Socialistas

Soviéticas (URSS). A partir do fim da Segunda Guerra, essas duas superpo tências iniciaram uma era de conflitos entre si que geravam apreensão na

sociedade internacional. O fato de ambas possuírem armamentos nucleares tornava a perspectiva de um confronto direto entre elas algo catastrófico,

senão apocalíptico. Era o início da Guerra Fria.

O mundo, então, passou a ser dividido por dois blocos definidos

por seus sistemas econômicos e suas ideologias: o bloco capitalista, liderado

pelos EUA," c o socialista, pela URSS (União das Repúblicas Socialistas

Soviéticas). Um confronto direto nunca chegou a ocorrer, mas as duas super potências travaram guerras indiretas em territórios alheios cm nome de seus interesses e convicções, nos quais, para defender a economia de mercado c

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137

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Regimes Internacionais - Temas Contemporâneos

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138 Danyelle de Lima Wood / Geisa Cunha Franco

Além da questão do alinhamento político e ideológico, agravava

ainda mais a proliferação da corrupção o fato de muitos agentes econômicos

e estudiosos acreditarem que esta era importante para o crescimento econô

mico c para um mercado internacional mais competitivo. Os agentes econô

micos internacionais, especialmente da área privada dos países industrializa

dos, defenderam c incentivaram a corrupção para tornar a economia interna

cional mais competitiva e ágil. Acreditavam que, por meio do pagamento do suborno, seriam capazes de contornar os altos níveis de burocracia existentes

nos países em desenvolvimento para agilizar as transações econômicas e

aumentar sua lucratividade, tornando possível fugir de impostos e das tarifas

e encargos alfandegários, diminuindo, assim, os custos da produção.

Países conhecidos como extremamente corruptos, como a Indoné

sia e a Tailândia, tiveram altas taxas de crescimento econômico, demons

trando, à primeira vista, que corrupção e crescimento podiam andar lado a

lado (ROSE-ACKERMAN, 2002). No entanto, altas taxas de crescimento

não implicam, necessariamente, desenvolvimento do país. A qualidade de

vida da população também deve ser ressaltada, e isto, estes países não con

seguiram melhorar. Para deter o controle de um novo mercado na internacionalização

de uma empresa, os seus donos podem subornar os oficiais públicos de um

país em desenvolvimento para que um concorrente não entre no mercado.

Esse monopólio distorce as leis de livre mercado e afeta negativamente as

populações dos países recebedores ao proporcionar a essas empresas a fixa

ção dos preços de acordo com suas expectativas, e não com o da demanda do

mercado, caracterizando o monopólio. Para um país em desenvolvimento, é difícil não se envolver nesses

arranjos corruptos. A constante demanda dos agentes econômicos por oficiais públicos que aceitem a propina faz com que aqueles aumentem as ofertas a

estes, propondo uma forma rápida e eficaz de ganhar dinheiro - sobretudo

quando a maioria desses oficiais recebe salários baixos do seu governo. Um país se isolar de tais práticas o toma menos atrativo para os agentes interna

cionais, pois a possibilidade de lucrar é menor nesses países do que nos paí

ses corruptos. E mesmo os agentes econômicos que vêem os males da cor rupção não podem abandonar tais práticas unilateralmente, pois isso dificul

taria os seus negócios. O ambiente permite c até recompensa a corrupção, então a prática vai se generalizar e torna-se difícil encontrar quem se mantém

imune c transparente. Assim surge o "problema da carona" (PIETH, 2002,

p. 186), conforme o qual um vai seguindo o outro, generalizando progressi

vamente a corrupção no ambiente internacional.

Até agora se falou de corrupção como um problema quase exclu

sivo dos países em desenvolvimento, o que reflete uma concepção gencra-

Regimes iniernacionais - Temas Contemporâneos

139

lizada, mas errônea (senão hipócrita), levando-se cm consideração que tal

prática se encontra em todas as esferas de poder e em todos os tipos de

Estados e governos. No entanto, esse era o pensamento predominante à

época da Guerra Fria. E mesmo quando a corrupção era descoberta pela população em países industrializados, muitas vezes não era vistacomo algo

antiético e danoso à sociedade, e sim como uma política defensiva contra o

comunismo. "O medo do comunismo [na Itália] por muito tempo afiançou

tolerância pública de níveis sabidamente altos de corrupção" (GLYNN-

a

KORBIN; NAÍM, 2002, p. 30).

3 O INICIO DO COMBATE À CORRUPÇÃO NO SISTEMA

INTERNACIONAL E O ENVOLVIMENTO DOS ESTADOS

UNIDOS

Ironicamente, o combate à corrupção nas relações internacionais se

iniciou, de fato, quando um escândalo de corrupção foi descoberto num país desenvolvido: o escândalo Watergate, nos Estados Unidos. Isso porque, antes

desse fato, as iniciativas internacionais eram extremamente débeis e limitadas,

devido à falta de adesão de uma potência internacional à causa, essencialmente os EUA ou a URSS, que delineavam a agenda internacionalda época.

A ligação do então presidente Richard Nixon com o escândalo, que

envolvia práticas de corrupção, levou à sua renuncia em agosto de 1974.

Watergate abalou a confiança norte-americana no seu Estado e colocou cm

evidência o que a sociedade relutava em acreditar: a corrupção não era ape nas um problema dos mais pobres do mundo.

O aprofundamento das investigações do caso Watergate ainda de

monstrou que as firmas e corporações estadunidenses estavam praticando

pagamentos questionáveis a oficiais públicos estrangeiros. Esse fato, associado à descoberta de que a Corporação Internacional de Telefone e Telégrafo (ITT) havia feito uma oferta de um milhão de dólares para a CIA interferir

nos resultados da eleição chilena em 1970 (CRAGG; WOOF, 2008), fizeram

com que o senado dos Estados Unidos tomasse providências para impedir a conduta antiética de suas empresas no exterior. O espírito reformista pós-

-Watergatc culminou na aprovação, pelo Congresso, da Lei contra Práticas Corruptas Internacionais (FCPA- Foreign Corrupt Practices Ací) em 1977,

apenas três anos depois de queda de Nixon.

Conforme emenda recebida em 1988, essa lei possui duas disposições principais: a primeira delas criminaliza determinados pagamentosfeitos

a autoridades de governos estrangeiros; a segunda exige a rigorosa

prestação de contas de todas as transações e o estabelecimento de um

140 Danyelle de Lima Wood / Geisa Cunha Franco

sistema de controles internos com auditorias periódicas. (PITAMAN;

SANFORD o/wí/GLYNN; K.OBRIN; NAÍM, 2002, p. 42)

Para Wallerstein (2008), a hegemonia norte-americana no Moderno

Sistema Mundo durou até 1967/1973, quando este país começou a perder es

paço para os novos centros econômicos do sistema. "Politicamente, a ordem

centrada nos Estados Unidos começou a se desintegrar. Europa Ocidental e

Japão já não desejavam ser tratados como satélites, mas, pelo contrário, exi giam ser tratados como sócios" (WALLERSTEIN, 2008, tradução nossa).

A imagem dos Estados Unidos na opinião pública da época come

çava a se deteriorar, afetando sua liderança - elemento central para se manter

a hegemonia -, c esse escândalo se juntou

às acusações de práticas imperia-

listas e unilaterais. O Senado e o presidente Jimmy Carter perceberam que a

corrupção poderia ameaçar "(

)

a autoridade moral que vinha com o seu

[EUA] papel de líder do mundo livre" (CRAGG; WOOF, 2008, p. 11, tradu

ção nossa), c que uma reforma se fazia necessária, com a FCPA se tornando

uma arma para essa luta.

Porém, as multinacionais dos EUA não estavam preocupadas com

a moral do país, e sim com o problema econômico que a FCPA representaria

para elas. De fato, a lei contra as práticas corniptas dos EUA não afetou ne gativamente a participação das suas multinacionais no mercado internacio

nal. Apenas 1% delas teve prejuízos nas exportações ou nos negócios inter

nacionais em decorrência da lei. O efeito econômico negativo surgiu em

decorrência dos gastos que as empresas tiveram para adequar as suas estrutu

ras às novas exigências estatais (idem, 2008).

Os custos de produção das multinacionais norte-americanas, após a

vigência da FCPA, aumentaram consideravelmente, como mostram Cragg e

Woof(2008). Enquanto o país aumentou suas exportações para todo o mundo

após a aprovação da lei, as multinacionais tiveram que gastar quantidades altas

cm contratação e treinamento de pessoal para se ocupar em manter a empresa

alinhada à lei, e criar uma estrutura e burocracia interna anticorrupção. Muitas

empresas com operações no exterior, a partir de então, fizeram seus funcioná

rios assinar contratos nos quais se comprometiam a não praticar qualquer ato

corrupto no exterior sob pena de perda de emprego ou altas multas.

Além disso, a FCPA criou uma situação de desvantagem para as

empresas multinacionais estadunidenses perante as do restante do mundo, por proibirem aos seus cidadãos pagarem suborno no exterior.

Foi argumentado nas audiências do Senado que companhias estaduni

denses tinham que pagarpropinas para competir com multinacionais es

trangeiras que queriam ganhar parcela do mercado dos seus concorren

tes estadunidenses. Como corporações européias podiam deduzir propi-

Regimes Internacionais - Temas Contemporâneos

141

nas como despesas comerciais classificadas como impostos, uma opção indisponibilizada para seus concorrentes norte-americanos, pressões competitivas devem tê-los encorajado a elevar o nível de propinas para ganharnegóciosdos concorrentes estadunidenses. (CRAGG; WOOF, 2008.

p. 6) (Tradução nossa)

Verificou-se uma forte pressão dos empresários para que a lei não fosse aprovada, o que resultou infrutífero. Mas, imaginar que essa lei foi

aprovadasomente com a preocupação de combatera corrupção internacional

e modificar o cenário corrupto dos outros Estados do sistema é extrema

mente ingênuo.

Pieth (2002) afirma que o enfoque da FCPA é unilateral, pois ela

foi concebida apenas para defender os interesses estadunidenses. As legisla

ções estrangeiras são levadas em conta apenas em segundo plano, c isso

ocorreu apenas porque o Congresso aprovou uma Emenda em 1988, autori

zando subornos ou propinas consideradas legais nas legislações nacionais

dos países estrangeiros que mantinham relações econômicas com as empre

sas norte-americanas. A emenda não teve como motivação qualquer interesse ou direito dos Estados estrangeiros, mas era uma forma de concorrer com as

deduções das propinas aceitas nos países europeus.

Mesmo assim as multinacionais estadunidenses não deixaram de

exercer constante pressão sobre seu governo para mudar o cenário cm seu favor. Porém, o foco passaria do interno para o externo. Depois da aprova

ção da FCPA, as multinacionais começaram a pressionar os Estados Uni dos pra tentar internacionalizar a lei ou, no mínimo, fazer com que os ou

tros países industrializados realizassem uma modificação nas suas leis de

dedução de propinas.

Deduzir que os

Estados Unidos são os escoteiros solitários

combate à corrupção (GLYNN; KOBRIN; NAÍM, 2002) é injusto em rela

no

ção às iniciativas anteriores, sobretudo da sociedade civil global e da mídia internacional. Mas, não há como negar que, se os Estados Unidos não tives sem assumido a frente da luta, provavelmente as iniciativas ainda seriam

isoladas e frágeis. A crescente demanda do líder hemisférico por uma refor

ma internacional que incorporasse ao Direito Internacional o combate à cor

rupção no mundo globalizado culminou, cm 1997, na "Convenção da OCDE

sobre o Combate da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros nas

Transações Internacionais".

O termo escoteiro solitário utilizado por Glynn, Kobrin c Naím

(2002) para se referir às ações do país hegemônico no combate à corrupção

"internacional significa que os Estados Unidos foram o primeiro c, durante

muito tempo, o único país no sistema internacional a tentar impor uma con

também

duta ou uma codificação

internacional

anticorrupção.

O termo

142 Danyellede Lima Wood / Geisa Cunha Franco

transmite uma imagem de preocupação ética desse país em relação'ao con

texto interno dos demais países.

No entanto, pode-se questionar essa imagem. O escoteiro solitário

teve uma posição unilateral ao ratificar uma lei com pretensões extraterritoriais

como a FCPA e manteve essa posição na sua luta internacional contra a cor

rupção, que realmente foi solitária entre os Estados, muito em razão de interes

ses próprios. A preocupação não era com a situação política ou econômica dos

outros países c nem com a competitividade e homogeneidade de condições da economia global. O mais importante, para os EUA, era tentar polir a sua ima

gem desgastada por sua política externa unilateral e intervencionista e dar

condições favoráveis

às suas empresas na economia global. A adoção unilate

ral da FCPA significou uma considerável desvantagem em relação às outras

empresas de países desenvolvidos que não possuíam leis parecidas.

O combate à corrupção no âmbito interno dos Estados Unidos esta

va condicionado às diretrizes da política externa do governo em vigência

(CRAGG; WOOF, 2008). A lei FCPA foi criada enquanto Jimmy Carter

estava na presidência, cujo foco, na política externa, era a defesa dos direitos

humanos.

Carter pretendia mudar a face do império agressivo e sem escrúpulos -

marca registrada do governo [anterior] Nixon e de seu assessor, Henry

Kissinger (

).

Dali em diante, por proposição de Carter, os Estados Uni

dos se lançariam numa competição moral com o comunismo, quando

provariam largamente a validade, a superioridade e o vigor dos valores

do liberalismo e da democracia contra a ortodoxia implacável e imutável

do regime comunista. (SCHILLING, 2002, p. 104)

Nessa luta moral contra o comunismo, os Estados Unidos precisa

vam recuperar-se do escândalo Watergate, que feriu a sua imagem de defen

sor da democracia e do livre mercado, e, por isso, a FCPA foi criada. Du

rante a administração Carter, a aplicação da lei foi profícua. O próprio Carter

tentou impor maior transparência a governos considerados corruptos no ce

nário internacional, cortando o fornecimento de recursos bélicos e financei

ros a muitas ditaduras antes aliadas incondicionais dos EUA.

4

O COMBATE À CORRUPÇÃO NO MUNDO GLOBALIZADO:

A ATUAÇÃO DA OCDE EA TENTATIVA DE CODIFICAÇÃO

INTERNACIONAL

Paralelamente às mudanças internas sofridas pelos Estados Unidos

no combate à corrupção, essa nação iniciou a pressão para que os outros

Regimes internacionais - Temas Contemporâneos

143

países fizessem o mesmo. Por conseguinte, durante a década de 70, sob forte

coação estadunidense, o Conselho Econômico e Social da ONU (ECOSOC)

lançou a primeira iniciativa para um acordo internacional sobre pagamentos

ilícitos, que fracassou devido ao clima de desconfiança mútuo da Guerra

Fria, obtendo oposição tanto dos países industrializados quanto dos cm desen volvimento. Ainda na década de 70, a OCDE lançou uma Declaração sobre Investimentos Internacionais e Empresas Multinacionais, que continha refe rências ao combate à corrupção (mais especificamente, à prática de suborno)

internacional, mas essa iniciativa também não foi levada adiante devido à

falta de apoio (PIETH, 2002).

Em que pesem seus esforços, ao final, Carter conseguiu deteriorar ainda mais a imagem de seu país no sistema, constrangendo muitos aliados

importantes e colocando em questionamento o seu papel de líder internacio

nal -

muitos associavam a sua defesa dos direitos humanos a um reflexo da

decadência dos EUA na Guerra Fria. E, para piorar a situação do presidente,

houve uma crise do dólar em 1978. A urgência de mudanças econômicas c

políticas facilitou ao ultraconservador Ronald Reagan a vitória na eleição de

1980, com a função de "recuperar o respeito internacional e reafirmar a liderança internacional estadunidense" (CRAGG; WOOF, 2008, p. 18, tra

dução nossa). A política externa passou a utilizar a estratégia da realpolitik",

tão defendida por Nixon e Kissinger, para combater o comunismo internacional,

deixando de lado a preocupação com os direitos humanos.

Privilegiar a realpolitik sobre direitos humanos e outras preocupações éticas significou que a administração Reagan estava preparada para fa

zer vista grossa à falência dos seus

aliados externos em manter uma rígi

da divisão entre interesses privado e público (uma condição sin qua non

na guerra contra a corrupção). (CRAGG; WOOF, 2008, p. 18) (Tradu

ção nossa)

Isso significava que a tolerância à corrupção internacional voltaria

a prevalecer. Portanto, a adequação de uma empresa estadunidense à FCPA não era primordial para a administração Reagan. Assim, o número de casos

julgados caiu consideravelmente no período Reagan, com a própria FCPA

sofrendo modificações em 1988.

A emenda de 1988 no Omnibus Trade and Compelitiveness Act

diminuiu um pouco o caráter unilateral da lei, ao levar em consideração se o

pagamento de propina ou suborno era legalizado na lei do país que realizou a demanda. As mudanças definiam quais pagamentos seriam permitidos, ou seja, os que facilitavam serviços de "rotina governamental" (licenças, alva-

5 Realpolitik - política externa baseada nos cálculos de poder e nos interesses nacionais.

(KISSINGER, 1994, p. 137, tradução nossa)

144 Danyelle de Lima Wood / Geisa Cunha Franco

rás, processamento de documentos, fornecimento de proteção policial e ou

tros serviços públicos), e ainda justificava e defendia esses pagamentos de duas formas: "a de que o pagamento é legal no país em que se dá; ou a de

que opagamento constituía 'gasto justificável e de boa-fé"' (ELLIOT, 2002,

p. 299).

Isso diminuiu claramente a rigidez da FCPA, dando às empresas

estadunidenses uma válvula de escape para a realização de pagamento de

propinas a oficiais públicos estrangeiros. Porém, a emenda de 1988 tam

bém trouxe um pequeno avanço ao enfatizar "(

)

a expressão 'bom senso

do Congresso' que exigia do poder executivo negociem proibições de su

borno no âmbito da OCDE" (GLYNN; KOBRIN; NAIM, 2002, p. 45) e

em outros organismos internacionais, com a finalidade de internacionali

zar a lei e tornar a competição no mercado global mais homogênea. Isto

refletia a pressão das empresas estadunidenses por uma mudança na luta

global contra a corrupção, exigindo que o combate deixasse de ser apenas

unilateral dos EUA.

Inicialmente, após a emenda de 1988, o governo dos Estados Unidos

fez uma proposta na OCDE para que seus Estados membros adotassem me

didas similares às da FCPA, criminalizando a propina e o suborno (PACINI;

SWINGEN; ROGERS, 2002). Com a finalidade de realizar estudos sobre o

impacto, a natureza e as necessidades do combate à corrupção na economia

global, a OCDE criou o Grupo de Estudo ainda em 1989, que seria responsá

vel-pelas recomendações futuras

da organização.

Porém, esses foram os únicos atos relevantes no combate à corrup

ção nas relações internacionais durante o período em que Reagan e George Bush (1989-1993) (que seguiu praticamente a mesma linha da política exter

na de Reagan) estiveram no poder, avanços estes que podem ser considera

dos pequenos.

A participação dos Estados Unidos nas iniciativas internacionais,

como se disse, é essencial para sua efetividade, pois tamanho poderio bélico,

político c econômico é necessário para pressionar Estados relutantes do siste

ma internacional a tomarem certas iniciativas, especialmente se estas vão con tra a lucratividade da sua economia, como é o caso do combate à corrupção

internacional. Portanto, o descrédito que Reagan e Bush relegaram à FCPA,

com suas políticas externas voltadas para a realpolitik, contribuiu para a relati

va paralisação de cinco anos no combate internacional à corrupção.

A guinada em tal processo viria com a eleição, em 1993, de Bill

Clinton à presidência dos Estados Unidos. Com o fim da Guerra Fria, as

preocupações mundiais se deslocam da esfera quase exclusiva das questões

bélicas e de segurança e passam a enfocar outros aspectos, seja na esfera

econômica, social, ou nos padrões de conduta do comércio internacional

Regimes Internacionais-Temas Contemporâneos

145

(CRAGG; WOOF, 2008). Com isso, sua política externa não é mais calcada

na coerção militar para fazer prevalecer seus interesses e sua liderança, como na administração Reagan e Bush. Os instrumentos para conseguir atingir os

objetivos da nação passam a ser primordialmente econômicos. O softpower

ganha mais força queo hardpower e a realpolitik.

Ao adotar uma política externa voltada para a expansão do livre

comércio e para o apoio aos regimes democráticos, a preocupação com os

reflexos da corrupção nas condições de mercado internacional imprimiu

nova força no combate à corrupção internacional no governo Clinton. E os

avanços nesse sentido, no cenário internacional e, mais especificamente, na

OCDE, são marcantes.

No âmbito do combate à corrupção nas relações internacionais, não há organização governamental internacional que desempenhe papel mais

proeminente que a Organização para a Cooperação c o Desenvolvimento

Econômico (OCDE). Essa organização, composta por 34 Es(adosr' industria

lizados, foi criada com o intuito:

) (

de unir os governos de países comprometidos com democracia e eco

nomia de mercado (

)

para: suportesustentável de crescimento econô

mico; aumentar empregos; elevar os níveis de vida; manter estabilidade

financeira; dar assistência ao desenvolvimento econômico de outros paí ses; contribuir para o crescimento no comércio internacional. (OCDE,

2008) (Tradução nossa)

Para contribuir com o crescimento do comércio internacional, para

o florescimento do livre mercado e dos regimes democráticos, a OCDE con

cluiu que seria necessário torná-lo mais limpo e transparente, e, portanto, o combate à corrupção, que distorce as regras do mercado, possibilitando o

surgimento do monopólio, de produtos de má qualidade e má prestação de

serviços, seria uma ação inadiável.

Após o final da Guerra Fria, a OCDE, que já vinha desempenhando papéis secundários no combate à corrupção, tomou a frente do problema. Além

dos acordos e recomendações realizados pela organização, ela também passou a

publicar anualmente diversos estudos, fundamentados cm estatísticas c dados,

sobre a economia e a corrupção global. Essa organização também monitora c

analisa o desenvolvimento econômico dos Estados (não só dos seus membros),

tem fortes ligações com organizações não governamentais internacionais e

Austrália, Áustria, Bélgica, Canadá, República Checa, Dinamarca, Finlândia. França.

Alemanha, Grécia, Hungria, Islândia, Irlanda. Itália, Japão, Coréia, Luxemburgo, México.

Holanda, Nova Zelândia, Noruega, Polônia, Portugal. Eslovènia, Espanha, Suíça, Suécia,

Turquia, Reino Unido, Estônia, Chile, Israel, República Eslovaca e Estados Unidos.

146 Danyelle de Lima Wood /Geisa Cunha Franco

desenvolve projetos de cooperação técnica para o combate da corrupção e para

o desenvolvimento sustentável.

Assim que assumiu o poder, Clinton começou a exercer pressão na

OCDE para que o Gmpo de Trabalhochegasse a um acordo sobre algum tipo

de avanço no combate ao pagamento de suborno a oficiais públicos estran

geiros. O secretário e o subsecretário de Estado da administração Clinton, Warren Chrístopher e Daniel K. Tarullo, transformaram em prioridade do

Departamento do Estado a negociação da OCDE acerca do suborno (GLYNN;

KOBRIN; NAÍM, 2002).

O grande problema na época era a relutância dos Estados europeus cm participar de um acordo internacional contra a prática de pagamento de propina a oficiais estrangeiros. Em 1993, muitos países europeus, como

França e Alemanha, ainda possuíam legislações que permitiam a dedução de

tais procedimentos no pagamento dos impostos comerciais das multinacio nais européias. Porém, a tolerância da população européia e da população

mundial com a corrupção já não era a mesma. Com o fim do conflito bipolar, com a rápida expansão da globalização e da regionalização e com a revolu ção da tecnologia que permitiu maior acesso à informação, e as sociedades não viam mais sentido em manter governos corruptos no poder. Agora, era necessária a democracia e a transparência dos governos. A transição de re

gimes autoritários para democráticos estava acontecendo na grande maioria

dos países cm que vingavam essas práticas, seja na América latina, Ásia, leste europeu ou África. Foi o que Huntington denominou de terceira onda

democrática (HUNTINGTON, 1992).

Os

Estados industrializados mantiveram,

durante

a Guerra Fria,

uma postura contra a criminalização internacional do pagamento de propinas

a oficiais públicos, imobilizando a iniciativa da ONU em 1988. Eles alega

vam que a corrupção não era um fator economicamente desfavorável ou que não era responsabilidade deles o controle do suborno, cabendo aos países que realizam a demanda de propinas. Em última instância, alegavam que a

tentativa dos Estados Unidos de internacionalizar a FCPA era uma afronta à

soberania dos outros países, sem contar que a lei em si, para eles, era qualifi

cada como "exercício ilegítimo de extralerritorialidade" (GLYNN; KOBRIN;

. NAÍM, 2002).

Na tentativa da administração Clinton de adiantar os andamentos do Grupo de Trabalho da OCDE, esses mesmos argumentos voltaram à tona.

O único argumento que ficaria de fora seria o de que a corrupção não seria

tão ruim para a economia global, algo que já vinha sendo refutado pelas pes

quisas e publicações científicas da época, incluindo as da OCDE.

Porém, Clinton soube debater e até direcionar o pensamento em seu favor. A motivação maior para internacionalizar o combate à corrupção

Regimes Internacionais - Temas Contemporâneos

147

de oficiais públicos estrangeiros era o de criar uma atmosfera mais uniforme para as empresas estadunidenses atuarem no cenário internacional. Mas, ao

debater os seus motivos com os outros membros da OCDE e com a mídia

internacional, o motivo alegado como principal era o obstáculo que a corrup

ção podia representar ao desenvolvimento dos países mais pobres e para a

economia mundial. Esse argumento ganhou a mídia e a população européia à época. Clinton utilizou aprimoradamente da diplomacia pública, na qual "a

chave para o sucesso estadunidense nas negociações estava nos argumen tos colocados não na mesa de conferência, mas nas manchetes" (GLYNN;

KOBRIN; NAÍM, 2002, p. 47).

A Europa passava por um período conturbado, em que denúncias

de práticas corruptas eclodiam cm todos os países. Os europeus, saturados

com os escândalos de corrupção, clamavam por mudanças c viam essa pos sibilidade mais nas ações dos Estados Unidos e da OCDE do que em seus governos. Incitados pela diplomacia pública de Clinton, os europeus pressio

naram seus governantes a mudar de atitude, e no fim, venceram.

Depois de muitos diálogos e discussões, o Grupo de Trabalho des

envolveu a Recomendação do Combate à Propina em Transações Econômi

cas Internacionais, que foi adotada em nível ministerial pelo conselho da

OCDE em 1994 (OCDE, 2008, p. 1-2). Este foi o primeiro documento inter

nacional em que as nações industrializadas chegaram a um consenso multi- lateral no combate à corrupção (P1ETH, 2002).

Essa recomendação "(

)

convidava os membros da OCDE a ado

tar 'medidas efetivaspara detectar, prevenir e combater o suborno de oficiais públicos em negócios internacionais'" (OCDE, 2008, p. 2, tradução nossa, grifo nosso), tanto cm nível nacional, modificando leis c instituições para o

combate, quanto em nível internacional, por meio da cooperação internacional.

Porém, por ser uma recomendação, este documento não gerava nenhuma im posição legal entre os membros da OCDE (convidando-os a adotar as medi das), tomando-o ineficiente no combate à corrupção (PAC1NI; SWINGEN;

ROGERS, 2002).

Pnevendo esse dilema, nessa recomendação se pedia urgência aos Estados componentes da OCDE na adoção de leis contra práticas corruptas nos negócios internacionais até o final de 1998, c que iniciassem uma nego

ciação para concluir uma convenção até o final de 1997 (OCDE, 2008). Com

uma convenção, a luta contra a corrupção ganharia um caráter de maior le galidade no direito internacional, pois seria ratificada pela legislação nacio

nal dos Estados.

Dois anos depois da recomendação, cm 1996, a OCDE, sob grande

influência dos Estados Unidos, lançou mais uma recomendação, dessa vez

tratando de um assunto ainda mais polemico para os Estados europeus. A

148 Danyelle de Lima Wood / Geisa Cunha Franco

Recomendação do Conselho na Dedução de Impostos de Propinas a Oficiais Públicos Estrangeiros, como diz o nome, pedia que todos os membros da

OCDE rejeitassem ou abolissem a dedução de impostos deupropinas pagas

por parte das empresas nacionais aos oficiais públicos estrangeiros, algo

presente na legislação de muitos países europeus. Exatamente por isso, mui tos Estados europeus se colocaram contra a recomendação, argumentando que primeiro era necessário a criminalização da corrupção em nível interna

cional (PACINI; SWINGER; ROGERS, 2002).

Os europeus sabiam que criminalizar a corrupção em nível global seria - e ainda é - algo que demoraria muito tempo, por exigir um consenso

de todos os Estados do sistema internacional. Um tratado internacional que

envolva tanto os países industrializados quanto aqueles em desenvolvimento

exige muitos estudos e negociações, algo que demandaria bastante tempo e

empenho dos atores envolvidos. O argumento europeu era, na realidade, um

meio de ganhar tempo para as suas empresas continuarem em vantagem em

relação às norte-americanas.

Ainda que tal iniciativa multilateral universal (no seio da OCDE) não

tenha ainda obtido grandes êxitos, existem algumas iniciativas regionais inter- governamentais que representam consideráveis avanços no combate à corrup

ção nas relações internacionais. Mas, por terem caráter regional, acabam sendo restritas. A Organização dos Estados Americanos (OEA) adotou a Convenção Interamericana Contra a Corrupção, em 1996, numa tentativa de homogenei zar as leis de combate à corrupção dos países das Américas (PIETH, 2002).

A União Européia adotou, em maio de 1997, a Convenção sobre a Luta Contra a Corrupção Envolvendo Oficiais de Comitê Europeu ou de

Oficiais dos Estados Membros da União Européia, algo bem mais genérico e restrito ao ambiente da União Européia (PACINI; SWINGEN; ROGERS,

2002), ou seja, os oficiais públicos dos estados europeus são os únicos que

não poderiam receber a propina. Gradativãmente, a Europa foi sucumbindo à recomendação de 1996, especialmente devido às pressões de seus cidadãos. Com diversos países reali zando modificações legais para não aceitar mais a dedução de impostos das

propinas pagas a oficiais públicos estrangeiros, os países europeus recalcitran-

tes perceberam que contrariar a onda moralizante de seus vizinhos afetaria

negativamente sua imagem interna e externa. A Convenção Européia de 1997

é uma prova da mudança de orientação, apesar de também ser uma forma en contrada pelos europeus de defenderem os seus interesses na OCDE.

Dando

continuidade

ao

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foi

previsto

na

recomendação

da

OCDE de 1994, em novembro de 1997 foi realizada uma revisão da mesma,

rcafinnando que "a OCDE estava comprometida em criminalizar a propina e afirmou que uma convenção, em vez de um código modelo, era o instru-

Regimes Internacionais - Temas Contemporâneos

149

mento apropriado para se atingir esta meta" (PACINI; SWINGEN; ROGERS,

2002, p. 390, tradução nossa). Os Estados membros da OCDE ainda acordaram

que até o final de 1997 um tratado devia ser concluído.

Por fim, em novembro de 1997, todos os 30 membros da OCDE,

mais quatro não membros (Argentina, Brasil, Bulgária c Chile) assinaram a

Convenção da OCDE no Combate do Suborno de Oficiais Públicos Estran

geiros em Transações Econômicas Internacionais (PACINI; SWINGEN;

ROGERS, 2002, p. 390), que levou cm conta o seguinte aspecto:

)as (

tornariam impossível qualquer acordo sobre a inclusão deprovisões idênti

cas, tampouco em um tratado ou na implementação legislativa nacional.

diferentes estruturas nos sistemas das leispenais dospaíses membros

Para resolver esse enigma, o grupo [de trabalho da OCDE] desenvolveu o

conceito de "equivalênciafuncional". Diferenças não importariam e seriam

admitidas, desde que elas levassem a resultados equivalentes, principal-

mentena investigaçãoe sanções. (OCDE, 2008, p. 2) (Tradução nossa)

Por isso, tal convenção: "(

)

se distancia do modelo tradicional de

convenção de direito penal no sentido que suas normas não são autoexecutá-

veis. Isso significa queas regras que criminalizam o suborno

de oficiais públi

cos (

nação signatária". (PACINI; SWINGEN; ROGERS, 2002, p. 390) (Tradução

nossa)

A criminalização por meio do acréscimo ao código penal nacional

da convenção é realizada mantendo-se a conformidade com a pluralidade das

legislações e instituições dos Estados membros (e não membros), tornando a

sua adoção mais fácil e ágil. Há, no entanto, um problema nesse tipo de con venção: ela pode não ser realizada de forma homogênea entre os signatários. Um pode ter uma lei mais flexível que o outro, garantindo às suas empresas

maior competitividade internacional, enquanto que as empresas dos países

mais rígidos sofrem (PACINI; SWINGEN; ROGERS, 2002).

devem ser escritas (ou reescritas) e adicionadas ao código penal da

)

Para a convenção de 1997, da OCDE, entrar em vigor, seria neces

sário que cinco dos dez países que possuíam as maiores parcelas de exporta ção da organização ratificassem o acordo. Isso ocorreu em 1999, após a rati ficação do Canadá. Porém, cabe ressaltar que: "a OCDE não policia compa

nhias e a convenção também não dá poderespunitivos à organização. Este é

o propósito da implementação legislativa [que a punição seja realizada

pelos Estados, em âmbito nacional]. No entanto, a OCDE monitora a efeti

vidade dessas leis" (ELSHORST, 2001, p. 249, tradução nossa).

A OCDE indiscutivelmente exerceu um papel fundamental

no

combate à corrupção internacional, mas a sua iniciativa é prejudicada pelo

seu caráter limitado regionalmente. Embora não seja uma organização regio-

150

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152 Danyelle de Lima Wood / Geisa Cunha Franco

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BRASIL, CANADÁ EO CONTENCIOSO

COMERCIAL EMBRAER-BOMBARDIER

Andréa Freire de Lucena*

Sumário: I. Poder. 2. Interesse. 3. Considerações

Fineis.

.?. Referências.

A razào de ser do comércio, em regra geral, éo lucro. Uma empre

sa, quando decide exportar as suas mercadorias, na verdade, está buscando

ampliar seu mercado ou para tornar-se menos vulnerável às oscilações inter

nas dos preços e, portanto, da demanda, ou para aumentar suas vendas c

consequentemente, o seu lucro. Partindo dessa afirmação, pode-se concluir,

preliminarmente, que o comportamento do Estado em relação a questões

referentes ao comércio internacional tem suas próprias especifkidadcs, pois,

neste caso, a relação govemo-empresa c bastante próxima.

Se o comércio externo fosse realmente livre, não haveria conflitos

comerciais, uma vez que cada empresa venderia no mercado internacional

aqueles produtos que tivessem preços mais baixos e que fossem de melhor

qualidade. Nesse caso, as empresas que percebessem que seus produtos não

tinham competitividade internacional teriam que reformular as suas fun

ções de produção. Assim, ou por meio de uma mudança tecnológica ou

mediante uma revisão da planta produtiva, ela poderia participar livremente

do comercio internacional. Essa situação hipotética, todavia, não existe Na

verdade, as práticas liberalizantes ainda não foram amplamente adotadas

pelos países.

Os governos, assim, tem criado barreiras tarifárias e não tarifárias

para oferecer benefícios artificiais às empresas, capazes de torná-las mais

competitivas. Elas, em vez de aproveitarem esse tempo para prepararem-se

para a competição adequada, tendem a transformar o provisório em perma

nente. Institucionalizaram-se as práticas protecionistas, na expectativa de que

Doutora em Relações Internacionais (política internacional comparada) pela Universidade

de Brasília (UnB). Professora do Curso de Graduação em Ciências Econômicas do Mes-

Sft^T^f'? PüHl1LT e PfVÍswk» ll° Núcleo de Estudos c Pesquisas Econômicas

(NEPEC) da Universidade Federal de Goiás (UFG). Atua nas seguintes linhas de pesqui

sa: regime e política comercial, avaliação de políticas públicas.