CURSO TEORIA POLITICA Y GOBERNABILIDAD - Mdulo III: Gobierno y Gobernabilidad: Desigualdad y Poder Acuerdo Nacional y Poltica del Estado

- Democracia y Ciudadana

I.

GOBIERNO Y GOBERNABILIDAD

GOBIERNO Y GOBERNABILIDAD
El triunfo electoral otorga el gobierno, pero no brinda gobernabilidad. Ayuda, pero no
la garantiza. Es un factor necesario, pero no suficiente. La capacidad de gobernar en
democracia (o desempeo democrtico) depende tambin de la eficacia decisoria, la
transparencia y la legitimidad de la accin de gobierno (governing), de la estabilidad
de las instituciones (governance) y de las condiciones favorables (nivel de desarrollo,
estado democrtico, nivel de desigualdad). Eso es lo que sostiene la teora
convencional. Me parece, sin embargo, que el sealamiento de este conjunto
complejo de factores de gobernabilidad es insuficiente porque deja de lado un
elemento que, a mi juicio, es decisivo: la evaluacin y el manejo inteligente de las
relaciones de poder en todos los niveles de la vida social en cada situacin concreta.
Una rpida evaluacin de estos factores muestra que el taln de Aquiles de la
gobernabilidad est en los factores institucionales (el sistema electoral, el sistema de
partidos, la forma de gobierno) y en las condiciones (crecimiento sin distribucin,
debilidad del Estado, altos niveles de desigualdad) ms que en la accin de gobierno y
en la evaluacin y manejo de las relaciones de poder. El sistema de mayora en dos
vueltas electorales, a diferencia del sistema de pluralidad que define la competencia
en una sola vuelta, no ayuda a la gobernabilidad en la medida que genera un
pluralismo
extremo
y
una
fragmentacin
parlamentaria.
El colapso de los partidos tampoco ayuda a la gobernabilidad porque produce
volatilidad electoral, fragmentacin poltica, personalizacin de la poltica,
racionalidad pragmtica de los electores y emergencia de los medios y los poderes
fcticos como epicentros de gravedad poltica en la vida social. El presidencialismo
plebiscitario, a diferencia de lo que llama Nolhen presidencialismo renovado basado
en coaliciones sociales y polticas, es una forma de gobierno que no contribuye a la
gobernabilidad
porque
es
alrgico
al
desarrollo
de
las
instituciones.
El principal factor estructural que genera ingobernabilidad es, sin embargo, la
debilidad del Estado. Ella proviene del patrimonialismo tradicional y moderno (la
captura estatal), de su modernizacin limitada (los aparatos econmicos funcionan
ms o menos bien pero los sociales son un desastre), de su carcter antidemocrtico
(las polticas sociales de salud, educacin, seguridad y justicia no llegan a todo el
territorio ni a toda la poblacin), de su sentido discriminatorio (no reconoce la
pluriculturalidad compleja del pas), del centralismo econmico y estatal y de sus
deficiencias burocrticas (falta de gerencia y de gestin pblicas eficientes).
La acentuada desigualdad que, de acuerdo a los investigadores serios, se aproxima a
un Gini de 0.6 tampoco ayuda a la gobernabilidad. El crecimiento (no discuto su tipo y
su calidad) sin distribucin no ayuda mucho a la gobernabilidad, pero es un buen
punto de partida en la medida que constituye una condicin necesaria para impulsar
una poltica de concertacin que garantice el crecimiento con inclusin. Si la
gobernabilidad es deficitaria por el lado de las instituciones y de las condiciones
estructurales, qu explica entonces el cierto nivel de gobernabilidad que existe
actualmente?
Mi hiptesis es que la gobernabilidad proviene de la accin del gobierno y del buen
manejo de las relaciones de fuerza que han permitido organizar un gabinete y una
poltica de concertacin, particularmente con el mundo empresarial. El hueso duro de
roer es la derecha poltica y meditica que mim tanto a Garca, pero que al

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presidente Humala no est dispuesta a perdonarle el mnimo traspi. Le disgusta la

poltica de la gran transformacin as como el equipo de gobierno que la impulsa. Le
friega tambin que la agenda poltica actual no provenga de sus caprichos banales,
sino de las propuestas de cambio del gobierno. (escrito por Sinesio Lpez Jimnez)
Fte: http://larepublica.pe/columnistas/el-zorro-de-abajo/gobierno-y-gobernabilidad-0309-2011 25.03.2016.

II.

LA DEMOCRACIA COMO FORMA DE GOBIERNO

El concepto de democracia es asumido en su dimensin forma de gobierno. A partir

del siglo XX entendemos la democracia como el principio de la soberana del pueblo y
la igualdad poltica de todos.1 Ello significa que la democracia como forma de
gobierno incluye dos principios bsicos. En el caso del primero, este principio de la
soberana popular es lo que otorga la legitimidad del poder, en el sentido que el poder
es legtimo slo cuando su investidura viene de abajo, slo si emana de la voluntad
popular; es decir que todos los que estn involucrados en esa sociedad o comunidad
poltica detentan la soberana (Sartori 2003: 47). En el caso del segundo principio de
la igualdad poltica se asume que se trata, en lo fundamental, de leyes iguales e
igual voto. Por lo tanto, se trata de un principio de valor, as Sartori seala que la
igualdad no implica una verificacin sino un principio de valor y directivas de
comportamiento que suenan como: debemos ver en el otro a nuestro semejante;
debemos comportarnos hacia los dems aprecindolos como iguales; es nuestro
deber educar a los hombres para que no sean inferiores sino iguales a nosotros
(Sartori 2003: 68). De ah que uno de los principios cuando se organizan los procesos
electorales democrticos es el un elector un voto.
Junto a ello, se asumen dos criterios adicionales:
Validez de los derechos fundamentales del ciudadano y la proteccin del individuo por
el Estado de Derecho ante la arbitrariedad estatal. Es decir, cada uno de los
ciudadanos tiene garantizados determinados derechos que son asumidos como los
bsicos, incluso estn protegidos ante cualquier injerencia del propio Estado, si es que
en algn momento se pudieran vulnerar.
Los derechos y oportunidades de participacin del ciudadano estn democratizados.
Estos son: sufragio universal e igual, participacin efectiva, un pblico ilustrado,
posibilidades de participacin individual y colectiva, decisin vlida por un tiempo
determinado, diferentes exigencias de anuencia, libres posibilidades de desarrollo para
la oposicin, a las minoras, incluyendo la posibilidad de destituir a los gobernantes
mediante elecciones de los ciudadanos.2 Este criterio est relacionado a la necesidad
de garantizar que el ciudadano pueda participar en la poltica como parte de sus
derechos, adems que pueda hacer efectivo ese derecho de manera real, ello incluye
la posibilidad de discrepar y que ello tambin est garantizado.
La democracia vista desde esta perspectiva, tiene a su vez diversos desarrollos a
partir del nfasis dado a determinados aspectos que nos permiten comprender mejor
la manera como se ha aplicado en nuestro pas la soberana del pueblo y la igualdad
mencionada. En ese sentido, es necesario identificar al menos tres de ellos:
Democracia representativa,
Democracia participativa y
Democracia procedimental
La democracia representativa es la forma usual en un Estado constitucional
moderno. Consiste en que el pueblo no ejerce directamente la dominacin, sino que lo

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hace a travs de rganos representativos establecidos por la Constitucin en

elecciones generales, las mismas que se realizan de manera peridica.3 Ello significa
que a diferencia de la democracia de la antigedad los ciudadanos eligen de
manera peridica a las personas que tendrn el poder poltico por un tiempo
determinado, ya sea como autoridades (Presidente, Vicepresidente, Presidente
Regional, entre otros) o como representantes (diputados, senadores, parlamentarios,
concejeros, entre otros). En ese sentido este concepto est muy vinculado al rgimen
poltico.
La democracia participativa expresa la idea de ampliar los mecanismos de
integracin del Estado y de acercar la democracia a la sociedad. Implica que los
ciudadanos se incorporen en los asuntos pblicos lo que suele ser fomentado por
actores sociales que buscan una mayor participacin de la ciudadana. En el sentido
republicanista la democracia participativa se integra perfectamente con la democracia
representativa al mejorar sus precondiciones cvicas. En el sentido de desafo a la
democracia representativa es propulsada por aquellos que desconfan del mecanismo
de participacin en las democracias existentes, en los mecanismos de representacin
y en el sistema de partidos.4 Efectivamente, la democracia participativa es la manera
a partir de la cual los ciudadanos participan en la toma de decisiones sobre el mbito
pblico. En esa lnea, hay diversas posturas sobre el modo, frecuencia e intensidad de
esa participacin, de ah que hayan propuestas de que sta sea complementaria a la
democracia representativa y otros que opinan que debe desarrollarse ms de lo que
hasta ahora se practica.
La democracia procedimental asume que el procedimiento principal de la
democracia consiste en la seleccin de lderes a travs de elecciones competitivas por
parte de las personas gobernadas por ellos. En ese sentido, un rgimen poltico es
democrtico siempre y cuando la mayora de los que toman las decisiones colectivas
del poder sean seleccionados a travs de elecciones limpias, honestas y peridicas, en
las que los candidatos compiten libremente por los votos y en las que virtualmente
toda la poblacin adulta tiene derecho a votar. As, es necesario considerar que
elecciones, apertura, libertad y juego limpio son la esencia de la democracia.5 Quien
propuso inicialmente esta teora fue Schumpeter para quien la democracia es la
secuela de efectos secundarios y compuestos que siguen a la adopcin de ese
mtodo democrtico (Sartori 2003: 156). Se trata de una concepcin liberal y
pluralista tanto de la poltica como del proceso poltico.
Asimismo, es necesario considerar que la democracia tiene tres dimensiones crticas:
Competencia por el voto
Constitucionalismo e
Inclusividad o participacin
La primera dimensin asume que el gobierno est constituido por los lderes que
compiten con xito por el voto de la ciudadana en elecciones que se celebran con
regularidad. La esencia de la competencia es por un lado la aceptacin de la
legitimidad de la oposicin poltica, y por otro lado la creacin y consolidacin de
sistemas de partidos que permitan seguir una pauta previsible. Esta dimensin es un
referente bsico e indispensable para la democracia actual, ya que no es suficiente que
se organicen elecciones de manera regular, sino que stas sean competitivas y la
oposicin tenga garantas para no ser discriminada.
La segunda dimensin constitucionalismo consiste en que todos los aspectos

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vinculados a la democracia estn debidamente establecidos en una norma de rango

constitucional, asimismo que se respete ese orden constitucional, el mismo que puede
estar encarnado tanto en unos documentos como en unas prcticas constitucionales.
Lo importante es tener claro que la democracia constitucional define y restringe los
poderes de las autoridades gubernamentales, as como los lmites de la hegemona de
las mayoras electorales con el fin de proteger los derechos y preferencias de los
individuos y las minoras. Esta segunda dimensin no slo considera el necesario
balance y equilibrio que debe haber entre los poderes, sino tambin establece un
cambio de aquello que antes se pensaba en el mbito del sentido comn que la
mayora gana y a partir de esa premisa la minora no era respetada ni en sus
derechos ni en su libertad para discrepar.
La tercera dimensin inclusividad o participacin comprende disposiciones
constitucionales referentes a la ciudadana que se amplan para dar cabida a
proporciones mayores de la poblacin adulta, para lo cual se eliminan restricciones
que pesaban sobre el sufragio basndose en la propiedad, la capacidad de leer y
escribir, el sexo, la raza o la etnicidad. As, se llega a la inclusin plena por medio de
cambios en las reglas oficiales.6 Esta ltima dimensin es particularmente dinmica a
lo largo del tiempo. En ese sentido, algunos pases muestran un proceso que va de
exclusin a inclusin, y otros se diferencian porque en un principio eran inclusivos,
luego se establecen exclusiones para finalmente, volver a ser inclusivos. Por ejemplo
en nuestro pas, los electores durante el siglo XIX participaban en mayor nmero
hasta que en 1896 a travs de una norma se determin que los analfabetos no
podan ejercer el derecho al sufragio, de ah que el nmero de electores disminuy
significativamente, hasta que a fines del siglo XX con la constitucin de 1979 se
restableci el derecho de sufragio para los analfabetos, e incluso se disminuy la edad
para participar del sufragio. De los veintin a los dieciocho aos, vigente hasta la
actualidad.
La democracia y sus valores
La democracia se sustenta en un conjunto de valores, estos son desarrollados en la
democracia prescriptiva y deben reflejarse en la democracia descriptiva a travs de
sus instituciones. Los principales son igualdad, libertad, fraternidad, pluralismo y
tolerancia.
CULES SON LAS CARACTERSTICAS DE LA DEMOCRACIA EN EL PER?
Del conjunto de conceptos sobre democracia y de las caractersticas de la democracia
en Amrica Latina, ahora nos corresponde pasar al Per. Qu caractersticas tiene la
democracia en el Per? Desde cundo podemos hablar de democracia en el Per
como rgimen poltico?
Como sabemos, no hay formas de gobierno puras, y menos en el caso peruano. De ah
que antes de hablar de la democracia en el Per, es necesario identificar las
peculiaridades del Estado-nacin y las tradiciones polticas que configuraron el sistema
poltico desde la fundacin republicana.
La recin fundada Repblica del Per se caracteriz al igual que varios pases
latinoamericanos por inventar la poltica combinando modelos polticos de
sociedades tanto tradicionales como modernas. Por ejemplo, recuperaron instituciones
tradicionales creadas por la democracia griega, la repblica romana, las ciudades
renacentistas por un lado; y modelos revolucionarios modernos producto de los
procesos polticos en los Estados Unidos y Francia en el siglo XVIII. Por otro lado, as

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como la experiencia liberal gaditana de principios del siglo XIX. Otro aspecto que
caracteriza a estas nuevas repblicas, fue que no comenzaron ex nihilo, sino que se
hered la impronta colonial, es decir una sociedad pre establecida compleja,
densamente poblada y una elite criolla afectada por las reformas borbnicas.
De manera general se puede sealar que durante el siglo XIX y gran parte del siglo XX
hubo pocos gobiernos democrticos, ya que ms prim la presencia de gobiernos
caudillistas, dictatoriales y autoritarios, y hasta la primera mitad del siglo XX los pocos
gobiernos democrticos que hubo fueron de tipo oligrquico. En ese sentido, es
durante la segunda mitad del siglo XX que hubo algunos gobiernos democrticos que
accedieron al poder a travs de elecciones competitivas. (Contreras y Cueto 1999,
Cotter 2005).
Ello significa que la democracia en nuestro pas se ha ido construyendo poco a poco y
de manera progresiva, adems que ha sido una experiencia reversible, por lo que es
responsabilidad de las instituciones y de los ciudadanos construir la democracia como
la forma de gobierno idnea, civilizada y menos costosa para una sociedad responsable
de su destino.
Sobre este aspecto, Catalina Romero seala que en nuestro pas hay una terca
voluntad que apuesta por la democracia como forma de gobierno. As, sostiene que la
aspiracin al reconocimiento de los otros, a acortar las distancias que nos separan, a
no ser mirados como otros ajenos sino como iguales, son pequeos motores de la
historia contempornea que mueven a los peruanos a construir una democracia.
(Romero 2007: 105)
En el caso de los valores democrticos que se promueven en nuestro pas, vale la pena
mencionar que a partir de la experiencia de la eleccin de las directivas de los
municipios escolares, se identificaron cuatro valores: Respeto, Tolerancia,
Responsabilidad y Honradez.
En el caso del valor respeto partimos del reconocimiento de la dignidad propia y de los
dems. Este valor se manifiesta actuando con cuidado para no ofender a las personas y
a las instituciones. Ello nos permite convivir pacficamente.
Respecto a la tolerancia, consideramos que es un valor democrtico que permite la
expresin de opiniones o acciones de los dems, aunque sean diferentes de las
nuestras, su prctica facilita la convivencia pacfica y el desarrollo de procesos
electorales competitivos, respetuosos y plurales. Este valor se practica reconociendo la
variedad tnica, cultural, religiosa o ideolgica, comprendiendo los derechos de
aquellos con quienes estamos en desacuerdo.
La honradez es un valor democrtico que es definido como el actuar
consecuentemente con los valores morales. Su prctica se manifiesta actuando con
decencia, rectitud y transparencia.
Finalmente, la responsabilidad es aceptar una obligacin moral y legal. Se manifiesta
tomando decisiones acertadas y cumpliendo con la labor encomendada; reconociendo
y aceptando las consecuencias de lo que se hace y se deja de hacer.
Conclusiones
La democracia como forma de gobierno se sustenta en el principio de la soberana
del pueblo y la igualdad poltica de todos.
Es muy importante considerar la democracia prescriptiva como referente del
funcionamiento real de las democracias, para esto ltimo el concepto poliarqua
nos ayuda a comprender mejor la democracia descriptiva.

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Amrica Latina forma parte de la tercera ola de democratizacin, donde se

produjo la transicin a la democracia y luego se consolid la democracia,
aunque de diversas maneras segn cada pas. Ello permite seguir buscando el
perfeccionamiento de la democracia a travs del anlisis de la calidad de la
democracia.
En el Per, a pesar de las dificultades, se ha observado que en los ltimos aos
hay una apuesta terca por la democracia, lo que se refleja en una mayor
participacin ciudadana, en el desarrollo de organizaciones de la sociedad civil y
en el empleo de mecanismos de control ciudadanos.
Los valores democrticos contribuyen a formar la ciudadana y a fortalecer la
convivencia pacfica. Su conocimiento y su prctica por parte de los integrantes de la
sociedad permiten que la democracia se consolide y sea exitosa como forma de
gobierno y forma de vida. ONPE Democracia como forma de gobierno, 1ra edicin,
2010.

III.

ACUERDO NACIONAL Y POLITICA DE ESTADO

El Acuerdo Nacional es el conjunto de polticas de Estado elaboradas y aprobadas sobre

la base del dilogo y del consenso, luego de un proceso de talleres y consultas a nivel
nacional, con el fin de definir un rumbo para el desarrollo sostenible del pas y afirmar
su gobernabilidad democrtica.
La suscripcin del Acuerdo Nacional se llev a cabo en un acto solemne en Palacio de
Gobierno, el 22 de julio de 2002, con la participacin del entonces Presidente de la
Repblica, Alejandro Toledo, el Presidente del Consejo de Ministros, Roberto Daino, y
los principales representantes de las organizaciones polticas y de la sociedad civil
integrantes del AN.
Las polticas de Estado estn agrupadas en cuatro grandes objetivos:
1. Fortalecimiento de la: Democracia y Estado de Derecho.
2. Desarrollo con: Equidad y Justicia Social.
3. Promocin de la:Competitividad del Pas.
4. Afirmacin de un: Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado.
Cada poltica de Estado tiene metas, indicadores y propuestas normativas al 2006,
2011, 2016 y 2021, que estn trabajados en formatos denominados matrices.
I. Democracia y Estado de Derecho
1. Fortalecimiento del rgimen democrtico y del Estado de derecho
2. Democratizacin de la vida poltica y fortalecimiento del sistema de partidos
3. Afirmacin de la identidad nacional
4. Institucionalizacin del dilogo y la concertacin
5. Gobierno en funcin de objetivos con planeamiento estratgico, prospectiva
nacional y procedimientos transparentes
6. Poltica exterior para la paz, la democracia, el desarrollo y la integracin
7. Erradicacin de la violencia y fortalecimiento del civismo y de la seguridad
ciudadana
8. Descentralizacin poltica, econmica y administrativa para propiciar el desarrollo
integral, armnico y sostenido del Per
9. Poltica de Seguridad Nacional
II. Equidad y Justicia Social
10. Reduccin de la pobreza
11. Promocin de la igualdad de oportunidades sin discriminacin

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12. Acceso Universal a una Educacin Pblica Gratuita y de Calidad y Promocin y

Defensa de la Cultura y del Deporte
13. Acceso Universal a los Servicios de Salud y a la Seguridad Social
14. Acceso al Empleo Pleno, Digno y Productivo
15. Promocin de la Seguridad Alimentaria y Nutricin
16. Fortalecimiento de la Familia, Promocin y Proteccin de la Niez, la
Adolescencia y la Juventud
III. Competitividad del Pas
17. Afirmacin de la economa social de mercado
18. Bsqueda de la competitividad, productividad y formalizacin de la actividad
econmica
19. Desarrollo sostenible y gestin ambiental
20. Desarrollo de la ciencia y la tecnologa
21. Desarrollo en infraestructura y vivienda
22. Poltica de comercio exterior para la ampliacin de mercados con reciprocidad
23. Poltica de desarrollo agrario y rural
IV. Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado
24. Afirmacin de un Estado eficiente y transparente
25. Cautela de la institucionalidad de las Fuerzas Armadas y su servicio a la
democracia
26. Promocin de la tica y la transparencia y erradicacin de la corrupcin, el
lavado de dinero, la evasin tributaria y el contrabando en todas sus formas
27. Erradicacin de la produccin, el trfico y el consumo ilegal de drogas
28. Plena vigencia de la Constitucin y de los derechos humanos y acceso a la
justicia e independencia judicial
29. Acceso a la informacin, libertad de expresin y libertad de prensa
30. Eliminacin del terrorismo y afirmacin de la Reconciliacin Nacional
31. Sostenibilidad fiscal y reduccin del peso de la deuda
32. Gestin del Riesgo de Desastres
33. Poltica de Estado sobre los recursos hdricos
34. Ordenamiento y gestin territorial