UNIDAD 6

GHITIA:

POLTICAS PBLICAS DE COMUNICACIN: NUEVOS DESAFIOS

Toda poltica de comunicacin llevada a cabo en el mbito pblico constituye una poltica pblica que
interviene en las relaciones Estado-sociedad.
POLTICA ESTATAL: conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada
modalidad de intervencin del Estado en relacin a una cuestin que concita la atencin, inters o
movilizacin de otros actores en la sociedad civil. Su formulacin e implementacin es un proceso,
que precisa de la participacin de los actores sociales y destinatarios. El estado como actor central.
La poltica debe contar con marcos regultaroios para poder avanzar en los procesos de
transformacin del statu quo y de consolidacin de un proyecto de Nacin.
El campo de intervencin de las polticas pblicas de comunicacin, que incide en la construccin de
sentido social, y pone en juego la distribucin y el acceso a bienes simblicos es muy amplio.
Comprende nivel nacional/provincial/local.
-Estado nacional como garante del derecho a la comunicacin, del acceso y participacin de todos los
actores sociales. Construccin de la sociedad de la informacin y del conocimiento.
-Polticas de comunicacin implementadas por diferentes organismos del gobierno que implementan
polticas pblicas (ministerios, secretaras, orgs
autrquicos/descentralizados)comunicacin
institucional
Desde los 90: acciones desarrolladas en el plano nacional generaron condiciones para la
concentracin meditica y de la palabra. Las experiencias de comunicacin institucional reducidas a
la prensa y difusin, vinculada al funcionario de turno, o intervencin en la imagen
descontextualizada de una poltica integral.
N.Kirchner: Estado recupera su rol de garante de derechos sociales, polticos, econmicos, y la
poltica su centralidad y potencial transformador. Ley de Medios. Papel Prensa. Fabricacin de papel
de inters pblico.
Hoy contamos con un marco poltico-institucional que permite profundizar un modelo comunicacional
que responda al nuevo modelo de Estado y de desarrollo que lleva adelante el gobierno nacional.
LA COMUNICACIN INSTITUCIONAL
Se la denomina as para diferenciarla de la organizacin.
Organizaciones: realidades concretas, ordenaciones de recursos concretos y discretos para la
conservacin de objetivos.
Instituciones: realidades abstractas, no tienen objetivos, tienen normas y reglas que estructuran la
accin social.
3 Modelos de organizacin cerrado, Abierto, comunicativo (Uribe).
Anlisis institucional: 2 dimensiones, el campo de intervencin de la poltica pblica como institucin,
problematizando la propia constitucin de su campo como un conjunto de saberes y practicas
relacionadas con un contexto ms amplio. Socioanlisis, recurso para actuar/intervenir en
instituciones que componen el rea de intervencin, nfasis en los procesos microsociales y
micropolticos.
El abordaje institucional permite hablar de cambio institucional, uno de los objetivos de las polticas
pblicas.
Estado actor principal del cambio institucional. Campo complejo debido a: la conexin entre el cambio
y el aprendizaje social; las posibilidades y lmites de los gobiernos frente al cambio institucional,
habida cuenta de su componente informal (h{hbitos, modelos mentales y valorativos dominantes).

 La cultura no se manipula, evoluciona permanentemente segn se adapta a situaciones nuevas.

Cambiar la cultura a partir de la propia cultura es un proceso ntidamente comunicativo.
Importancia de formular una poltica integral de comunicacin institucional que contemplen a ambos
sectores centrales de la relacin dialgica, enmarcados en la relacin Estado-Sociedad.
Abordaje integral y articulado de intervencin en lo cultural, en lo organizacional, en lo institucional,
en lo comunicacional, que de visibilidad a actores internos.
Planificar y gestionar desde una concepcin estratgica de la comunicacin. Se precisa viabilidad
poltica e institucional.
Comprensin de la comunicacin como poltica y como meta.
Cuando la institucin logra comunicarse, logra la participacin y el retorno de sus acciones, porque
avanza ms all de la propaganda o circulacin de noticias. Ampla ala visibilidad y vinculacin de la
organizacin.
La comunicacin estratgica acta para producir sentidos, dar significados y difusin a las acciones
organizacionales.
La dimensin operativa de la comunicacin interviene en las relaciones de poder, la cultura, la
identidad, la imagen, el conflicto y la negociacin. Abarca canales y soportes que tienen q
contemplar las TICS, los circuitos de info (inclusive los burocrticos) el discurso institucional, los
cdigos, las percepciones sociales y representaciones de lo social.
Resulta necesario impulsar el trabajo en lo micro e implementar proyectos instituyentes. Inmiscuirse
en los procesos microsociales, micropolticos, en la vida cotidiana, trama de relaciones saber-poder,
apuntando a generar estructuras de red. Redes que sostengan la diversidad de un mundo simblico
organizado segn la lgica de las diferencias. Que cambien las reglas del juego.
Desafo de generar proyectos que apunten a instituir nuevos modos de intervencin desde nuevos
modelos terico-conceptuales, teniendo como marco un modelo de desarrollo autnomo que mira
hacia A.L., con un Estado inclusivo, con justicia social, que apunte a una sociedad diversa y
multicultural.
Necesidad de fortalecer las capacidades infraestructuras del Estado para la formulacin y gestin de
polticas de comunicacin. Continuar transformando las prcticas sociales y polticas provenientes
del neoliberalismo.

GHITIA: LA COMUNICACIN DEL CENSO 2010

27/10/2010: CENSO NACIONAL DE POBLACIN, HOGARES Y VIVIENDAS. Operativo civil de mayor
despliegue por cantidad de recursos movilizados en todo el territorio nacional.
Resultados esenciales: para definir polticas pblicas, toma de decisiones del sector privado,
investigacin, establecer comparaciones a nivel internacional.
Poltica estadstica- Censo inclusivo e integrador: el censo se propuso captar la diversidad y
multiculturalidad. Se mejoraron preguntas referidas a pueblos originarios, personas con
discapacidad, se contemplaron x primera vez afrodescendientes, se habilit registrar parejas del
mismo sexo, e incluyeron preguntas para indagar sobre brecha digital.
Las preguntas se trabajaron articulando con organismo de gobierno con responsabilidades primarias
en implementacin de polticas pblicas, y con organizaciones sociales representantes de los
sectores mencionados.
POLTICA COMUNICACIONAL DEL CENSO 2010 Plan Integral de Comunicacin.
Objetivo: sensibilizar a la poblacin en torno a la realizacin del censo.
3 etapas: previo, durante, post censo.
Se definieron los atributos de identidad, los ejes conceptuales de comunicacin, y los criterios de
comunicacin visual, aplicados a todos los soportes (grficos, audiovisuales, informticos y web)

 Campaa de sensibilizacin en articulacin con organizaciones sociales representantes de los

sectores de la poblacin contemplados. Se incluy tambin a los trabajadores del organismo.
Actividad en la Feria del Libro. (Folletera, merchandising, charlas, actividades dirigidas a alumnos
docentes y visitantes, spots audiovisuales.
Stand mvil en eventos masivos para difundir operativo y distribuir material.
Piezas grficas dirigidas a diversos destinatarios, distribucin a orgs sociales, provincias, municipios,
escuelas, empresas de servicios pblicos.
Creacin pgina web del censo, plataforma comunicacional multimedia con objetivo de sensibilizas a
la poblacin, dar herramientas prcticas para trabajar en la comunidad educativa y provees canal
de comunicacin constante para la prensa.
Se implement estrategia paulatina de difusin a los medios masivos de comunicacin. Se articul
tambin con medios comunitarios y pymes.
Articulacin con la Secretaria de Medios de la Nacin, a cargo de la pauta publicitaria del censo en
medios masivos del pas, va pblica y publicidad no tradicional.
Ir de lo general a lo particular: desagregando niveles de informacin a medida que se acercaba el da
del censo.
Creacin de un centro de atencin telefnica 0800-CENSO. Post censo se aboc a la recuperacin de
la poblacin no censada.
Amplia repercusin del plan integral, clima favorable para realizar el operativo.

BUROCRACIA ESTATAL: POLTICA Y POLTICAS PBLICAS (OZLAK)

OBJ TEXTO: Analizar rol de la burocracia pblica en la poltica y la implementacin de polticas pblicas,
desde el enfoque de las relaciones de poder en las que interviene como actor en el proceso poltico y en
los arreglos institucionales establecidos para implementar polticas pblicas y alcanzar su objetivo. Su
poder relativo, y su desempeo/productividad.
LA BUROCRACIA COMO RESULTADO DE LAS POLTICAS ESTATALES
Una burocracia pblica es lo que hace. Resultado de la poltica y determinada por la naturaleza y los
contenidos de las polticas pblicas que implementa. Es la expresin material del estado, percibido como
aparato institucional concreto, brazo ejecutor de sus polticas.
ESTADO: CARACTERSTICAS "ESTATIDAD":
1) EXTERNALIZACIN DEL PODER: reconocimiento externo de la soberana por otros Estados-nacin.
2) INSTITUCIONALIZACIN DE LA AUTORIDAD: monopolio del uso de la coercin dentro de un territorio
determinado.
3) DIFERENCIACIN DEL CONTROL: capacidad de extraer regularmente recursos fiscales de la sociedad,
para reproducir la burocracia misma Y desempear su rol en el establecimiento de la ley y el orden, el
progreso econmico y la equidad social. Desarrollar un cuerpo profesionalizado de empleados pblicos
capaz de llevar a cabo las crecientes responsabilidades que implica la tarea de gobernar
4) CAPACIDAD DE REFORZAR UNA IDENTIDAD NACIONAL: produccin de smbolos por parte del
aparato estatal que refuercen en el pueblo un sentido de pertenencia, sentimientos de nacionalidad y la
creencia en un destino comn.

Estado nacional: emerge y se desarrolla resolviendo conflictos sociales que se preocupan por la creacin
misma de un modo de produccin capitalista y el bienestar de la gente incluida en dicha formacin social.
La expansin del capitalismo ha encontrado apoyo decisivo en la creciente capacidad de los Estados
nacionales para encarar y superar obstculos al desarrollo. Este proceso implic la expropiacin de una
serie de funciones de la sociedad civil y de los gobiernos subnacionales que pasaron a formar parte del
propio dominio operacional del Estado, relacionadas a satisfaccin de necesidades sociales en reas como
la defensa, justicia, transporte, infraestructura, salud pblica, etc.

Cuestiones incluidas en agenda estatal: parte selectiva de la problemtica social. El mbito funcional que
se va abriendo al tiempo que comienza a existir el Estado nacional, creando una nueva divisin social del
trabajo. La agenda estatal se multiplic y expandi al incorporar nuevas cuestiones que requeran ser
resueltas como consecuencia del propio funcionamiento y progreso de la sociedad.
Nueva divisin del trabajo transferencia funcional definitiva desde los estados subnacionales al Estado
nacional, (EJ. monopolio de la emisin de dinero, creacin de fuerzas armadas, relaciones internacionales).
En otros temas, el Estado y el mercado compartieron un rea comn de servicios, (EJ. servicios educativos,
salud, transporte). La intervencin en reas crticas tales como la construccin de infraestructura o la
negociacin del financiamiento internacional fue posible gracias a las nuevas capacidades adquiridas por
los Estados nacionales durante su desarrollo. Durante este proceso, los Estados nacionales y
subnacionales, el mercado y las ONGs de la sociedad redefinieron nuevos lmites y cambiaron los
contenidos de sus respectivas agendas.
Necesidad de establecer (1) quines se convertiran en miembros legtimos (y quines seran excluidos)
del nuevo modo de organizacin capitalista que se gestaba; y (2) qu reglas de juego deberan
institucionalizarse para que las transacciones econmicas se volvieran estables y previsibles, promoviendo
de ese modo el desarrollo de las fuerzas productivas a travs de la articulacin de los factores clsicos de
produccin (tierra, trabajo y capital) y, por lo tanto haran posible el progreso indefinido.
Fines SXIX/ppios SXX Europa, Amrica: desiguales oportunidades del capitalismo a sectores sociales, el
progreso econmico se obtena a expensas de creciente inequidad social.
Tro: GOBERNABILIDAD (ORDEN), DESARROLLO (PROGRESO) Y EQUIDAD (LA CUESTIN SOCIAL)
-tensin permanente, observable en sistemas capitalistas incapaces de establecer una frmula estable que
concilie las condiciones de gobernabilidad democrtica, crecimiento sostenible y distribucin equitativa del
ingreso, la riqueza y las oportunidades.
La agenda estatal es cada vez ms compleja y contradictoria, cuestiones contenidas ms difciles de
resolver, dadas las crecientes expectativas sociales y escasos recursos. Al avanzar el proceso de formacin
estatal (y social), la resolucin de las cuestiones que constituyen la agenda social se distribuy entre el
Estado (en sus diversos niveles jurisdiccionales), el mercado, las organizaciones de la sociedad civil (ONGs)
y
una
serie
de
redes
sociales
solidarias
no-institucionalizadas.
Creciente expansin del territorio estatal, da lugar a nuevas formas de intervencin en las cuestiones
sociales. El rol histrico del Estado comenz a ser cuestionado hace aprox. dos dcadas, da lugar a un
desplazamiento con mayor protagonismo de los otros sectores (mercado, ONGs, redes sociales
informales), transferencia de responsabilidades estatales del gobierno nacional hacia los gobiernos
subnacionales. Manifestaciones del proceso: privatizacin, descentralizacin, desmonopolizacin,
desregulacin y tercerizacin.
El Estado es una gran institucin social capaz de desplegar los recursos humanos, organizacionales y
tecnolgicos necesarios para encarar la mayora de esos desafos.
Cada cuestin incluida en la agenda estatal crea una "tensin" que slo desaparece cuando es removida
de la agenda, ya sea por resolucin del problema o aplazamiento temporal. El Estado debe tomar una
posicin sobre el tema. Las polticas pblicas son la secuencia de posiciones tomadas por las instituciones
gubernamentales y burocrticas (la legislatura, la presidencia, las agencias del gobierno central, las
empresas pblicas) que actan en nombre del Estado.
Los cursos de accin adoptados implican: 1) identificacin de soluciones a las cuestiones, supone relacin
causa-efecto entre el uso de ciertos instrumentos y la obtencin de determinados resultados esperados, y
2) compromiso de crear agencias o unidades gubernamentales para resolver la cuestin o asignarles
recursos necesarios para cumplir sus respectivas misiones. Por lo tanto, la incorporacin de asuntos que el
Estado elige o por los cuales es forzado a responsabilizarse, y las posiciones tomadas por los individuos o
agencias que asumen la representacin del Estado, son los principales generadores de organizaciones
burocrticas, que son creadas y/o dotadas con recursos para manejar y resolver tales cuestiones.
El proceso de desarrollo institucional del Estado nacional (esto es, la formacin de una burocracia) ha
respondido siempre a una interpretacin particular de ciertas necesidades o demandas de la sociedad y ha
resultado en patrones de asignacin de recursos y arreglos institucionales fundados en la supuesta eficacia
del mismo para satisfacer esas necesidades o demandas.
Las burocracias fueron creadas con las siguientes INTENCIONES: (a) proveer ciertos servicios cuya
jurisdiccin natural es de responsabilidad gubernamental; (b) promover los intereses de sectores
econmicos especficos (c) regular las condiciones bajo las cuales pueden llevarse a cabo las diferentes
actividades
privadas;
y
(d)
distribuir
beneficios
varios.
Las burocracias evolucionan: nuevas funciones o quitrseles otras, estructuras con mayor diferenciacin y
complejidad, exigrseles nuevos mecanismos de coordinacin, ganar o perder recursos. Estas dinmicas

pueden interpretarse en trminos de procesos deliberados tendientes a adaptar una combinacin dada de
recursos a la consecucin de ciertos fines.
Relacin ntima entre los temas contenidos en la agenda estatal, posiciones tomadas en el proceso de
especificacin de alternativas y los mecanismos institucionales establecidos para tratarlos y resolverlos
(incluyendo las asignaciones de recursos).
El Estado adquiere una serie de atributos (estatidad), generando formacin gradual de una maquinaria
profesional (un servicio civil, una burocracia pblica). Este aparato institucional se forma y crece al tiempo
que un nmero ascendente de cuestiones sociales se incorporan a la agenda estatal. En parte, esta
incorporacin requiere la expropiacin de dominios funcionales a los estados subnacionales u
organizaciones de la sociedad civil previamente a cargo de la satisfaccin de necesidades sociales; y en
parte conlleva el desarrollo de una capacidad anteriormente inexistente de asumir mayores
responsabilidades, posibilitado por la misma formacin del Estado y sus nuevas y ms amplias
capacidades de movilizacin de recursos.
LA BUROCRACIA ESTATAL PUEDE SER CONCEBIDA COMO LA CRISTALIZACIN INSTITUCIONAL DE LAS
POLTICAS PBLICAS Y LA ACTIVIDAD ESTATAL MANIFESTADA MEDIANTE AGENCIAS BUROCRTICAS QUE, A
LO LARGO DEL PROCESO DE IMPLEMENTACIN, ACABAN DEFINIENDO LA NATURALEZA DEL ESTADO QUE
MATERIALIZAN.
III. PRODUCTIVIDAD BUROCRTICA: UN ESQUEMA ANALTICO
BUROCRACIA PBLICA "totalidad de agencias o departamentos gubernamentales que constituyen el
gobierno permanente de un Estado refiere a TODOS los funcionarios pblicos del gobierno," " puede
pensarse como un sistema complejo de hombres, oficios, mtodos y autoridad que emplean las grandes
organizaciones para obtener sus objetivos". Caractersticas primarias: gran tamao, membresa de tiempo
completo y dependencia econmica de sus miembros, y contratacin, promocin y retencin del personal
sobre la base del "mrito".
Max Weber: (1) los burcratas estn organizados en una jerarqua claramente definida; (2) se encuentran
obligados por los deberes impersonales de sus cargos; (3) las agencias y puestos estn organizados en
una cadena de mando; (4) sus funciones estn claramente especificadas por escrito, creando as una
especializacin de tareas y una determinada esfera de competencia; y (5) el comportamiento burocrtico
est sujeto a control sistemtico. Forma de organizacin ms compatible con los requerimientos del
sistema capitalista; pero, a la vez obstculo a lo largo del proceso de democratizacin.
BUROCRACIA -aparato institucional estatal- sistema de produccin formalmente investido con la misin de
satisfacer ciertos objetivos, valores, expectativas y demandas sociales. En sintona con su esquema
normativo, la burocracia emplea recursos (humanos, materiales, financieros, tecnolgicos) y los combina
de diversas formas para producir una variedad de resultados o productos -expresados en forma de bienes,
regulaciones, servicios o incluso smbolos- de alguna forma relacionados con sus metas y objetivos. La
naturaleza del esquema normativo, la forma en que los recursos se estructuran, y su volumen y calidad,
generarn ciertos patrones de comportamiento que a su vez pueden afectar la cantidad y calidad de los
productos obtenidos.
PRODUCTIVIDAD BUROCRTICA: capacidad de la burocracia para generar valor pblico. Realizacin de
actividades estatales que agreguen valor para el pblico, en el corto/largo plazo. Mayor cuanto ms
alineamiento y congruencia entre la funcin de objetivos (o combinacin de metas) deseables y la funcin
de produccin tcnicamente requerida. Dos elementos: (a) el grado de logro en la consecucin de un fin,
relacin entre objetivos y productos (efectividad); y (b) uso de menor cantidad de insumos por unidad de
producto, nivel de produccin ms alto a un nivel dado de insumos (eficiencia).
CONTEXTO

La fisonoma del aparato estatal y sus niveles de desempeo estn ntimamente relacionados con las
caractersticas del contexto social y poltico que enmarca su actividad.
Existencia de una agenda de polticas, naturaleza de la estructura social en la coyuntura histrica.
Al posicionarse el gobierno respecto a temas socialmente relevantes de su agenda, aumenta la
probabilidad de que se cree una nueva agencia para resolver una cuestin, o se asignen recursos

adicionales a agencias ya existentes. Los esfuerzos para llevar a cabo proyectos, iniciativas y prioridades
gubernamentales conducen, dentro del aparato estatal, a arreglos organizacionales y estilos de gestin
mltiples, cuya naturaleza es, en gran medida, el resultado de cmo se resuelven los conflictos sociales
dentro de esta arena institucional.
Especificar el impacto de estas fuerzas requiere considerar (1) la naturaleza del rgimen poltico; (2) el
nivel de desarrollo econmico, los patrones de acumulacin de capital, la distribucin del producto social y
el grado de vulnerabilidad externa del pas; (3) el peso relativo de los intereses sectoriales, la fuerza de
sus organizaciones corporativas y el grado de influencia o control que stas ejercen sobre el aparato
estatal; (4) las condiciones sociales prevalecientes (en trminos de desarrollo humano, bienestar, nivel
educacional, movilidad social, expectativas de la gente y el grado de consenso conflicto social); y (5) el
peso de la tradicin y patrones culturales, tales como la extensin del clientelismo y el patronazgo poltico,
o la difusin de valores compatibles con la democracia y la eficiencia de la administracin pblica.
RECURSOS

Diversos tipos de recursos: contemplar su volumen, capacidad, adaptabilidad, pertinencia y posibilidades

de articulacin, tomando en cuenta los fines perseguidos. El aparato estatal puede concebirse como un
sistema de produccin que combina sus recursos mediante formas y proporciones variadas, definiendo de
esta forma una determinada "funcin de produccin" destinada a lograr una particular "funcin de
objetivos". En trminos presupuestarios, significa que la posibilidad de conseguir ciertos niveles de
productividad depender, en parte, de la asignacin de adecuadas combinaciones de personal, bienes
materiales (infraestructura) y servicios, alineadas con los fines perseguidos que, en definitiva, son
expresados en ciertos objetivos especficos.
2 formas en las que puede ocurrir una inconsistencia entre la funcin de objetivos y la funcin de
produccin. Cuando los factores de produccin (infraestructura, personal, gastos operativos) son
inadecuados para la tarea en cuestin; o cuando la composicin de recursos humanos (la combinacin de
personal gerencial, profesional, tcnico y no especializado) no es la correcta. Existencia simultnea de
fuerza de trabajo supernumeraria (usualmente para ciertas tareas rutinarias) y personal insuficiente para
desarrollar otras funciones crticas, lo cual crea deformidad burocrtica.
NORMAS:

Las combinaciones de recursos responden a una serie de normas que establecen principios de accin y
proveen instrumentos legtimos para asegurar que las actividades que llevan a cabo las agencias
burocrticas estn en lnea con esos criterios. Este sistema opera a travs de 3 mecanismos que siguen
una secuencia analtica (pero no temporal), ya que mantienen una cierta relacin jerrquica donde una
sucesin de normas cada vez ms concretas van traduciendo directivas inicialmente abstractas y difusas.
1. Asegurar que el producto de la burocracia se corresponda con las demandas sociales y sea congruente
con los objetivos institucionales. Se fijan fines, prioridades, objetivos, y se transmite este conjunto
normativo a la estructura organizacional en su conjunto. Provee directrices de accin para decidir qu
actividades sern requeridas para producir el tipo, volumen y alcance de la produccin de valor pblico.
2. Instrumental, evaluar las diferentes estrategias de accin poltica y formular polticas y planes, que a
nivel operacional traduciran las amplias directrices y opciones, dando contenido al sistema normativo. El
planeamiento, los mtodos y procedimientos administrativos, y las polticas de asignacin de recursos son
algunos de los principales instrumentos de este tipo.
3. Sistema de sanciones, que establece el dominio para el ejercicio de la autoridad y provee los medios
para asegurar su aplicacin, regulando as las relaciones superior-subordinados. Aplicado por aquellos con
autoridad para asegurarse que las actividades se conducirn de acuerdo a los objetivos y procedimientos
predeterminados.
El marco normativo puede tambin contener a los patrones culturales en los que opera la burocracia, que
pueden prevalecer dentro de la sociedad en general o en agencias o unidades especficas. Dada esta
naturaleza dual de la cultura, la considero como una restriccin contextual.
ESTRUCTURAS: La productividad burocrtica est fuertemente condicionada por la relativa complejidad y
adecuacin de las estructuras organizacionales burocrticas.

3 aspectos principales: (1) GRADO DE DIFERENCIACIN ESTRUCTURAL, grado en que la estructura

jerrquica se desagrega en trminos de unidades relativamente autnomas y la estratificacin resultante;
(2) GRADO DE ESPECIALIZACIN FUNCIONAL, la especificidad tcnica requerida a nivel operacional y
el esquema de divisin del trabajo resultante (o estructura gerencial); y (3) GRADO
DE INTERDEPENDENCIA, la medida en que la efectividad de cualquier unidad organizacional se
subordina a, o depende de, el desempeo de otras unidades.
La diferenciacin estructural y la especificidad funcional pueden dar lugar a la duplicacin o superposicin
de unidades y funciones organizacionales. Bajo regmenes democrticos, en los que el funcionamiento del
sistema poltico es abierto y competitivo, la tendencia a la duplicacin y la superposicin se exacerba, los
mecanismos de representacin poltica tienen fuertes cimientos en la arena burocrtica.
A mayores niveles de diferenciacin, especializacin e interdependencia, ms alto el grado de complejidad
e incertidumbre de la administracin pblica y la necesidad de establecer apropiados mecanismos de
articulacin e integracin.
La INTERDEPENDENCIA puede ser (1) de tipo jerrquico, los individuos reciben rdenes de superiores
y/o las dan a subordinados, red de relaciones de autoridad; (2) de tipo funcional, red de relaciones
normativas/tcnicas resultantes del intercambio de informacin o la aplicacin de conocimiento a bienes
materiales; (3) de tipo presupuestario (o de intercambio de recursos), en cuyo caso la
interdependencia se basa sobre la asignacin competitiva entre unidades de recursos materiales y
financieros originados en una misma fuente.
Un sistema de informacin y comunicacin fluido elemental para los mecanismos de articulacin e
integracin efectivos. Reduce el aislamiento de las burocracias y hace posible el monitoreo, control y
evaluacin de su desempeo. La coordinacin, existe cuando el comportamiento de los individuos y
unidades organizacionales es guiado por criterios de complementariedad en la satisfaccin de objetivos
comunes. La convergencia de fines (identidad, congruencia, compatibilidad) es bsica para la existencia
de coordinacin. Otra condicin es que los actores tengan un grado suficiente de autonoma para
hacer ajustes/adaptaciones requeridos por la interdependencia. El elemento que define a la estructura
burocrtica es que "la coordinacin se obtiene mediante normas internalizadas que predeterminan lo que
debe hacerse".
Dado el fraccionamiento burocrtico resultante de la descentralizacin funcional y la autonomizacin, la
coordinacin de actividades entre unidades organizacionales se torna innecesaria o imposible. Cada
unidad tiende a funcionar en compartimientos estancos, incluso cuando su actividad se encuentra
tcnicamente ligada a la de otras unidades. En gran medida, esta fragmentacin burocrtica puede
explicarse por la relacin simbitica entre las agencias burocrticas y sectores organizados de la sociedad.
En su bsqueda de legitimidad y recursos, estas agencias intentan movilizar clientelas influyentes, aunque
esas relaciones suelen llevar a la captura burocrtica de las agencias por sus clientelas.
Los mecanismos de integracin estn condicionados por la relativa efectividad de la estructura de
autoridad que regula el ejercicio legtimo del poder dentro de la organizacin burocrtica, clarifica la
jerarqua de roles y asigna los medios de control y ejecucin de las decisiones atribuibles a cada rol
especfico..
COMPORTAMIENTO ADMINISTRATIVO: Las caractersticas de los recursos empleados y asignados por el
sector pblico, las demandas y normas que orientan la actividad estatal y los variados arreglos
estructurales que constrien la integracin o coordinacin de recursos, fijan las coordenadas para el
comportamiento administrativo.
La CONDUCTA DE LOS EMPLEADOS PBLICOS est influida por sus caractersticas personales (edad,
experiencia, nivel de instruccin), objetivos individuales y grado de compatibilidad conflicto con los
objetivos institucionales, recursos materiales disponibles, naturaleza de las normas y tipo de demandas
externas a las que deben responder, oportunidades de interaccin y tipo de relaciones que establecen con
sus pares, superiores y subordinados, o por los procedimientos de evaluacin y control que deben afrontar.
La eficiencia y efectividad de la actividad burocrtica depender de las conductas de los empleados
pblicos, que estar simplemente exteriorizando el conjunto de variables contextuales, normativas y
estructurales que estimulan ciertas percepciones, generan actitudes y determinan orientaciones
diferenciadas hacia la accin.

Variables: 1)grado de identificacin/motivacin que se evidencia en el desempeo del servicio civil, (2)
nivel de conflicto existente en las relaciones intraburocrticas; 3) las orientaciones predominantes hacia la
autoridad, la accin o el tiempo; (4) la presencia de liderazgo legtimo en la administracin pblica; o 5) los
niveles
de
moralidad
y
control
del
desempeo.
Las demandas, apoyos y restricciones comprenden las variables contextuales que operan del lado de los
insumos burocrticos. Expresan preferencias sociales y decisiones de poltica investidas de autoridad, los
apoyos incluyen el empowerment a la gerencia pblica y la asignacin de recursos, y las restricciones
involucran todo tipo de variables que ponen lmite a la autonoma y el alcance de la actividad burocrtica
(exigencias legales, condiciones sociales estructurales, dficit financieros, presiones clientelsticas,
barreras culturales).
La DIMENSIN NORMATIVA da sentido y orientacin a la actividad de la burocracia, incluyendo
decisiones sobre cmo deben ser usados los recursos para crear valor pblico. Las normas (incluyendo la
legislacin, cultura, polticas y reglas organizacionales) determinan cmo se estructura la burocracia para
desempear su rol institucional. Las variables estructurales (diferenciacin, especializacin, integracin)
influyen en cmo se organizan y asignan recursos a las diversas unidades burocrticas, dando lugar a
ciertos patrones de divisin del trabajo. Tanto las variables estructurales como las normativas afectan el
comportamiento burocrtico, mientras que las tres dimensiones (y su interaccin) acaban impactando en
la
productividad.

IV. BUROCRACIA, PODER Y POLTICA PBLICA

Cada nuevo rgimen intenta alterar no slo las relaciones de poder dentro de la sociedad civil, en lnea con
su concepcin poltica y necesidad de fortalecer sus bases sociales de apoyo, sino tambin la estructura
de poder dentro del mismo aparato estatal. Hacer viable un proyecto poltico implica actuar
sobre/mediante una estructura burocrtica preexistente.
Aumentar congruencia entre el proyecto poltico y la organizacin pblica puede llevar a cambios
jurisdiccionales, jerrquicos y de competencias, afectando intereses establecidos y modificando arreglos
de poder y patrones culturales fuertemente enraizados en la burocracia estatal. Surgen resistencias, el
comportamiento tiende a afectar decisiones/acciones adoptadas, o a atenuar algunas de sus
consecuencias.
Tensiones creadas en la burocracia por el cambio de orientacin de los regmenes y los ajustes producidos
por los cambios de polticas. Vasto nmero de factores intraburocrticos y contextuales intervienen tal
proceso. El progreso en este campo requerir un esfuerzo consciente de integracin del conocimiento
existente, teniendo en cuenta las especificidades sustantivas, contextuales e histricas de los actores
pblicos y privados involucrados en el ciclo de las polticas.
La implementacin de la mayora de los programas y polticas demanda la intervencin de una compleja
estructura gubernamental y de varias unidades decisorias en la sociedad. El desempeo de esta red
depender de si la sucesin y articulacin de los comportamientos individuales resulta congruente con un
marco normativo dado o una orientacin poltica dada. Cada unidad decisoria estar sometida a los
conflictos inherentes a las decisiones tomadas en cada nivel y a la incertidumbre derivada de la falta de
conocimiento sobre el impacto de las propias decisiones. Buena parte de los mecanismos organizacionales
se destinarn a eliminar fuentes de conflicto e incertidumbre. Organizaciones a cargo de funciones
normativas (legislacin, planeamiento, evaluacin, control) tendern a disear un sistema de regulacin,
estructuras administrativas, y medidas y estndares de desempeo y sanciones, con el objetivo de inducir
a las unidades de menor nivel a desempearse en forma consistente con los programas y objetivos
predeterminados. Estas unidades intentarn mantener un cierto espacio de decisin autnoma, de forma
que los requerimientos funcionales asociados a la consecucin de sus objetivos formales se vuelvan
compatibles con aquellos requerimientos derivados de la necesidad de satisfacer otros objetivos e
intereses.
Cada unidad burocrtica posee un cierto volumen de recursos de poder(coercin, informacin, legitimidad,
bienes econmicos, acceso a uso de mecanismo ideolgicos). La coercin puede no/ser aplicada de forma
legtima, dependiendo de la naturaleza del gobierno en el poder y el grado en que ste se basa en el
consenso social. La informacin es importante, base de la actividad burocrtica a nivel funcional. La
interaccin dentro de la burocracia conlleva un intercambio permanente de informacin o aplicacin de
conocimiento a los bienes materiales. Los bienes econmicos son recursos materiales que reciben las
unidades burocrticas a travs del presupuesto para la contratacin de personal, inversin en
infraestructura y atencin de los gastos operativos y de mantenimiento necesarios. La legitimidad es una
fuente de poder que puede derivarse de una o un conjunto de variables: autoridad, estatus, liderazgo,

consenso y capacidad para manipular instrumentos simblicos e ideolgicos. Es un recurso importante

para justificar su pretensin de continuar obteniendo recursos y apoyos que aseguren su existencia.
Estos diversos recursos de poder se distribuyen de forma desigual a lo largo de la burocracia. La cantidad
y composicin de los recursos de poder puede o no sostener la capacidad burocrtica para resolver
conflictos sociales y asignar valores de forma legtima. Los recursos de poder son vitales para reforzar la
legitimidad institucional y asegurar la supervivencia y reproduccin de la burocracia. A mayor legitimidad,
mayor probabilidad de supervivencia.
La burocracia dispone de otros recursos importantes: (1) gran agilidad para actuar rpidamente en
distintas cuestiones, ya que no est obligada a seguir las estrictas reglas procedimentales en torno al
debate y la decisin que caracterizan a la arena legislativa 30, (2) su capacidad para movilizar apoyos
polticos con el fin de obtener mayores asignaciones presupuestarias, y (3) el sus organizaciones y
agencias poseen un grado relativamente alto de autonoma.
En un sentido ms inmediato, y dado cierto nivel de recursos de poder, el desempeo puede explicarse en
gran medida por el comportamiento de aquellos encargados de manejar las organizaciones, "la variable
humana". El grado de motivacin, el liderazgo existente, el nivel de capacitacin, la orientacin hacia el
conflicto, la bsqueda de poder o la formacin de coaliciones son, entre otros, los tipos de factores que
afectan la calidad de los recursos humanos disponibles y la probable orientacin de su accin. Pero a su
vez, es posible afirmar que estas expresiones de comportamiento burocrtico estn sujetas a cuatro tipos
de restricciones, que clasificaremos en tecnolgicas, culturales, clientelsticas y polticas.
RESTRICCIONES TECNOLGICAS Y CULTURALES

Las VARIABLES TECNOLGICAS afectan al funcionamiento de la burocracia pblica de 2 formas. Existe

un tipo de tecnologa ntimamente asociada con la actividad central de la organizacin. Procesos
estandarizados para la produccin de electricidad, la oferta de servicios de transportes o el registro pblico
de ciertas transacciones. Hay una tecnologa que puede presentar variaciones de acuerdo a la escala o el
grado de innovacin, pero responde al proceso bsico de produccin del bien o servicio inherente a la
actividad, demanda un cierto tipo de cooperacin y condiciona la forma en que se estructura la
organizacin. Ncleo tecnolgico. Cualquier organizacin compleja intentar eliminar fuentes de
incertidumbre que operan sobre su ncleo tecnolgico, la legitimidad y supervivencia de la organizacin
depende del funcionamiento continuo y eficiente de tal tecnologa. La organizacin intentar aislar su
ncleo tecnolgico de la influencia contextual a travs del manejo de insumos (mantenimiento preventivo,
provisin de materiales, personal) y de productos (disposicin de productos, poltica de distribucin y
marketing). Para llevar a cabo estas actividades gerenciales, la organizacin debe observar ciertas reglas y
principios relativos a la integracin de recursos humanos y conocimiento especializado, dentro de un
sistema tecnolgico dado. El alcance del control, la departamentalizacin, la jerarqua, las relaciones entre
coordinacin y tamao o los patrones de carrera administrativa caen en la categora de actividades de
apoyo organizacional, TECNOLOGA DE GESTIN.
Organizaciones que realizan actividades similares tienden a presentar caractersticas tcnicas y
gerenciales similares. Ciertas normas y estndares profesionales contribuyen a reforzar estas similitudes,
al conformar una suerte de subcultura tecnolgica que tiende a prevalecer ms all de barreras
geogrficas o culturales.
Las VARIABLES CULTURALES ejercen influencia homogeneizante sobre el comportamiento burocrtico.
Las formas en las que se percibe y categoriza la realidad, las creencias en trminos de la eficacia de
ciertos instrumentos para lograr objetivos, los criterios de legitimidad prevalecientes, las actitudes hacia la
autoridad o las orientaciones hacia el tiempo son elementos que, conjuntamente, tienden a estandarizar
las percepciones interpersonales sobre lo que debe hacerse o cabe esperar en una situacin dada
-reduciendo as la incertidumbre en la interaccin-. Debe diferenciarse la cultura organizacional dentro de
las burocracias y la cultura prevaleciente en la sociedad. Cada cultura posee su propia visin respecto a los
deberes de los funcionarios pblicos, y la legitimidad de sus roles est fuertemente impregnada por este
elemento cultural. El nepotismo, la corrupcin, el ausentismo son parte de ciertas culturas, o aparecen con
ms frecuencia en ciertos ambientes culturales. Numerosos programas de reforma administrativa se
disean precisamente para operar sobre estos patrones culturales, partiendo de una concepcin
supuestamente universalista que termina siendo un transplante de patrones culturales extranjeros
disimulados bajo la forma de tecnologas organizativas neutrales.
Las culturas en las sociedades en transicin no suelen incorporar las habilidades requeridas para el manejo
de tecnologas complejas, por lo que las influencias homogeneizadoras de la cultura tienden a convertirse
en restricciones para las organizaciones, esto es, en factores que retrasan o interfieren la accin
organizacional. En las sociedades industrializadas el efecto homogeneizante de la cultura pasa casi
inadvertido dado el alto grado de congruencia entre tecnologa y cultura. Los contenidos tecnolgicos de la

cultura son coherentes con los supuestos culturales de la tecnologa. Las unidades burocrticas que
operan bajo diferentes restricciones tecnolgicas o contextuales exhibirn diversos grados de tolerancia.
Las clientelas y su capacidad de articular demandas expresarn distintas exigencias en trminos de
compatibilidad entre tecnologa y cultura. En sociedades tradicionales, donde los individuos y las
organizaciones no participan en estrechas redes de inters que determinan y controlan su
comportamiento, la ideologa, la tradicin o el apego a imperativos normativos pueden ser un
determinante mucho ms importante que la autodeterminacin o el autocontrol. La retroalimentacin de la
sociedad es muy escasa; consecuentemente, los burcratas individuales necesitan que se les diga lo que
debe hacerse en vez de por qu. El patrn de comportamiento normal probablemente seguir criterios
"burocrtico-normativos" ms que "profesionales-clientelsticos", las clientelas burocrticas y las
condiciones polticas juegan un rol importante como fuentes de restriccin adicionales de las
organizaciones pblicas, un tema al que nos referiremos a continuacin.
RESTRICCIONES CLIENTELSTICAS Y POLTICAS

El aparato estatal puede ser considerado una nica y amplia organizacin, con pocos/ningn competidor y
"grupos reguladores" y clientes bastante heterogneos y con diversa capacidad de control, dependiendo
del contexto poltico considerado. La divisin del trabajo tiende a separar funciones, jurisdicciones y
competencias, creando monopolios sobre la produccin de bienes, regulaciones o servicios.
El marco normativo de estas unidades organizacionales se apoya sobre criterios/directrices externos a la
organizacin. Las clientelas pblicas tienden a ser "cautivas", dada la naturaleza monopolstica de la
mayora de los productos de las burocracias pblicas y las redes de inters generadas alrededor de su
oferta.
2 dimensiones contextuales relevantes para el caso de las unidades burocrticas "eslabonadas" por
procesos de implementacin de polticas: el carcter especfico de las clientelas burocrticas y la
naturaleza del rgimen poltico. El primero es importante a la luz de las demandas, apoyos y
legitimidad que pueden proveer a las diversas agencias segn su desempeo. Diferentes regmenes
polticos pueden implicar marcos normativos y estilos gerenciales diferentes, con probabilidades de que
ciertas reas de poltica sean favorecidas a expensas de otras
Cada agencia estatal compite por ganar posiciones dentro de un espacio de polticas; define su "territorio"
o "mbito funcional". La fisonoma del sector pblico se transforma permanentemente mediante
expansiones y contracciones "fronterizas". Fuente de legitimidad y poder de las agencias, los clientes
juegan un rol fundamental en la definicin de los trminos y resultados de esta pugna. La efectividad de su
rol depender de diversas circunstancias: su origen social, nmero, capacidad de articular intereses,
proximidad y control de las agencias burocrticas y relevancia en trminos de los patrones de acumulacin
de capital y dominacin poltica prevalecientes. La clientela puede valerse de recursos de poder similares
a los discutidos previamente en esta seccin.
Una agencia pblica puede ocupar simultneamente diferentes espacios de poltica pblica. Estas podran
facilitar el posicionamiento de la organizacin dentro de un mapa funcional o de poltica pblica. La
jerarqua define el nivel de autoridad y responsabilidad, introduciendo una dimensin "vertical" en el
espacio de polticas. Un elevado nivel jerrquico implica una "territorialidad" funcional ms grande; y a la
vez que los intereses que ligan a la organizacin con su clientela se tornan ms difusos.
Adems de la distribucin del espacio de polticas (o sea, la divisin de trabajo dentro del aparato estatal)
y la estructura jerrquica, que crea otra forma de articulacin e interdependencia burocrtica, puede
imaginarse una estratificacin invisible relacionada directamente con el rol que juegan las clientelas de las
agencias estatales y el tipo de rgimen en el poder.
RESTRICCIONES ORIGINADAS EN EL RGIMEN POLTICO

Cualquier gobierno/rgimen entrante intentar implementar su programa gubernamental y controlar las

opciones de polticas y recursos necesarios para conseguir sus objetivos. Buscar aumentar el grado de
congruencia entre su proyecto poltico y el aparato burocrtico mediante: (a) modificaciones en las
prioridades y los contenidos de polticas sustantivas, afectando as a sectores sociales y agencias
estatales, clientelas burocrticas relacionadas con tales polticas; y (b) cambios en las actividades de
apoyo del sector pblico (v.g., tecnologas de gestin, patrones culturales). Intentar actuar sobre las
dimensiones tecnolgicas, culturales y clientelsticas.
4 tipos de polticas pblicas segn contenidos (distributivas, redistributivas, regulatorias y
constituyentes) cuya adopcin o nfasis relativo vara directamente con el rgimen poltico. Polticas
redistributivas tienden a fortalecer la posicin de las agencias estatales encargadas de su ejecucin y la de
aquellos sectores sociales beneficiados por los programas.

10

Las fallas de la burocracia estatal respecto a programas de bienestar pueden compensarse en parte por
organizaciones voluntarias, sindicatos, agencias paraestatales y redes sociales solidarias, instituciones que
bajo condiciones normales juegan un rol significativo como mecanismos de articulacin social.
Los cambios en las estructuras de autoridad, redefinicin de fronteras de los dominios funcionales,
reasignacin de recursos son medidas tpicas diseadas para reforzar o transformar prcticas fuertemente
enraizadas. Los programas de "achicamiento" estatal, descentralizacin, reforma presupuestaria, o los
cambios en los organigramas de las organizaciones ministeriales, las modificaciones en las reglas
procedimentales, deben observarse como tentativas conscientes del gobierno para controlar su
burocracia.
Los regmenes autoritarios modernizadores exhiben fuerte tendencia a usar tcnicas administrativas
altamente sofisticadas. Lo opuesto es cierto para el caso de regmenes autoritarios tradicionales. El
rgimen poltico y la maquinaria burocrtica pueden presentar diversos grados de compatibilidad en sus
orientaciones culturales y tecnolgicas y en sus prcticas; en la mayora de los casos el primero procurar
imponer cambios sobre la segunda, en lnea con sus valores y preferencias.
El apoyo de clientelas relevantes, el establecimiento de relaciones informales o la existencia de normas
que reduzcan el alcance de las atribuciones del rgimen (capacidad para remover personal, derecho a
huelga de los empleados pblicos) operan como recursos adicionales a disposicin de las agencias.
Las organizaciones y funcionarios pblicos ms directamente relacionados al rgimen generalmente
recurren a diversas tcticas y mecanismos para incrementar su control sobre las agencias. La creacin de
unidades de integracin y supervisin -como en las reas de planeamiento, ciencia y tecnologa o
empresas pblicas-; el establecimiento de jerarquas paralelas; la aprobacin de legislacin que permita al
gobierno desvincular a ciertos empleados pblicos; o el establecimiento de unidades ad hoc por fuera de
la burocracia formal, son algunos de los instrumentos de los que dispone el rgimen en el poder para
superar la inercia y los obstculos burocrticos.
La relacin entre rgimen y burocracia debe especificarse en trminos de contextos nacionales y
circunstancias histricas diferentes. La naturaleza del rgimen poltico afecta de forma diferente a las
diversas formas de interdependencia burocrtica. Las transformaciones que experimenta el sector pblico
a medida que un nuevo rgimen llega al poder pueden explicarse en parte por el tipo de interacciones que
ocurren una vez que quienes estn en el poder intentan compatibilizar la maquinaria estatal con sus
intenciones polticas.
La intederpendencia se ve alterada no slo por variables exgenas sino tambin por tradiciones y
exigencias tcnicas de la relacin misma. La dinmica intraburocrtica tendra una lgica propia,
independiente de las fluctuaciones y azares de la poltica. Por ello, es difcil establecer el "peso especfico"
de estos elementos permanentes de la burocracia y aislarlos de aquellos cuya variacin puede explicarse
por tipos alternativos de regmenes polticos o por la naturaleza de la interaccin con las clientelas.
Las tecnolgicas y culturales parecen estar ms fuertemente vinculadas con el desempeo y la
productividad burocrtica, mientras que las restricciones clientelsticas y polticas tienen como
preocupacin compartida el tema del poder. La preocupacin por el poder es inherente a su relacin con
las clientelas (donde la captura burocrtica parece ser el principal resultado) y a las interacciones con el
rgimen poltico, donde los problemas de orientaciones de polticas y estilos de gestin son de crucial
importancia.
Si se desarrollaran tipologas de estilos de gestin de las burocracias (derivadas del cruce entre
"regmenes polticos y dinmicas burocrticas"), debera considerarse que algunas caractersticas pueden
ser comunes a todo tipo de regmenes.
La creciente homogeneidad de pases con contextos histricos y sociopolticos diferentes, como resultado
de la amplia difusin de modelos y frmulas para el fortalecimiento institucional del sector pblico
promovida por organizaciones financieras multilaterales y agencias de cooperacin bilateral.
En aquellos pases con alta inestabilidad poltica y frecuentes cambios en la naturaleza de los regmenes
polticos, los "retrasos" institucionales en el constante proceso de readaptacin tienden a volverse
crnicos.
La presencia de las burocracias pblicas en la poltica y en la implementacin de polticas puede abordarse
adecuadamente a travs de un anlisis sistemtico del poder y la productividad como variables
principales.
La adaptacin de las burocracias estatales (en el nivel sub/nacional) a los cambios resultantes del proceso
de descentralizacin, privatizacin y desregulacin. Por su propia naturaleza, los patrones de
comportamiento conflictivo dentro de y entre burocracias y regmenes, tienden a alterar las relaciones
formales de interdependencia presentadas en el modelo analtico, sin observar algn esquema racional
formal. Una vez adoptados, estos patrones de comportamiento se institucionalizan y existen
paralelamente al comportamiento prescripto. Es esta coexistencia la que introduce un elemento de
permanente contradiccin e induce a la contraposicin de "prescripcin formal- comportamiento
adaptativo", donde ciertos patrones de interaccin, que realmente guan las expectativas, actitudes y

11

comportamientos terminan por establecerse. Identificar y explicar estos patrones de comportamiento (por
ejemplo, por qu las burocracias actan de la forma en que lo hacen, y cmo utilizan el poder) e
incorporarlos como un dato de la realidad sin asumir patologa, podra conducir a procesos de formulacin
e implementacin de polticas quizs menos ambiciosos, pero probablemente ms sensibles a la
complejidad de la dinmica intraburocrtica y a los lmites impuestos por el contexto poltico. Las
perspectivas de desarrollo institucional para la implementacin efectiva de polticas estatales dependen en
gran medida de esta creciente concientizacin.

GHITIA: BUENOS

AIRES SALUD 2003, UNA EXPERIENCIA INNOVADORA DE

COMUNICACIN EN SALUD
Diversos documentos de la Organizaciones Mundial y Panamericana de la Salud: LA
COMUNICACIN EN SALUD busca constituirse en un proceso de carcter social que posibilite el
reconocimiento, el encuentro y el dilogo de diversos saberes, y contribuya a consolidar la
articulacin entre los diferentes sectores sociales en torno a la salud para generar procesos de
cambio que mejoren las condiciones de bienestar de la poblacin.
JUL 2003, AGO 2005 CABA: Exposiciones Buenos Aires Salud 2003 y Buenos Aires Salud 2005
organizadas por la Secretara de Salud.
1ra vez que el sistema de salud, usuarios, distintas reas de gestin del Gobierno de la Ciudad,
organizaciones sociales, instituciones acadmicas, entidades gremiales, asociaciones cientficas y el
sector privado confluyeron en un mismo espacio fsico intercambiando experiencias, saberes, ofertas
de servicios, inquietudes, propuestas. Todos los actores que integran el campo de la salud presentes
desde una concepcin integral que, enfocada desde distintos ngulos, vincul al Estado con la
Sociedad privilegiando la interaccin permanente y creativa.
La salud fue abordada como un proceso bio-psico-social. Pluralidad de voces y modalidades de
expresin.
Abordaje desde mltiples lenguajes: radio, stands, charlas, talleres, muestra histrica, obras de
teatro, espectculos musicales, folletera, videos, teatralizaciones, color de la salud, alegra; salud y
recuperacin de su historia en la Ciudad, de la memoria, e identidad; salud y cultura, tcnicas
culturales para comunicar mejor, para promover conductas saludables.
Salud y Estado: La SALUD como derecho humano bsico e imprescindible para el bienestar y el
desarrollo social. Es un proceso colectivo que abarca mltiples dimensiones, se extienden ms all
del tratamiento de la enfermedad, y comprende aspectos econmicos, histricos, sociales y
culturales de los diversos grupos humanos.
Experiencia de gestin de la comunicacin en salud, 2003, en la Secretara de Salud del GCBA, que
puso en cuestin los postulados del paradigma biomdico. Se repiti en 2005.
MODELO MDICO HEGEMNICO: La salud como ausencia de enfermedad, concepcin que
responde a un patrn biomdico de pensamiento centrado en el saber cientfico y el tratamiento de
la enfermedad desde la evidencia clnica. Centrado en el individuo como sujeto desvinculado de su
contexto social e histrico. Visin biolgica q entiende la enfermedad como la ruptura o la desviacin
de los parmetros considerados normales. La prctica mdica est orientada a la eliminacin del
sntoma y sus procedimientos condicionan una forma habitual de relacin con el paciente, se
privilegia el saber mdico y se desacreditan los conocimientos de la persona asistida.
Propuesta autora: Impulsar el trabajo en lo micro, implementar proyectos instituyentes. Inmiscuirse
en los procesos microsociales, micropolticos, en la vida cotidiana de los trabajadores de la salud, en
la trama de relaciones saber-poder, para generar estructuras en red.

12

 Redes reparar la fragmentacin posmoderna, reconstruir un sujeto sujetado, desplazar

estructuras tayloristas y sistmicas de organizacin. Dispositivo contracultural que autonmica y
empodere sujetos, contemple diversidad de mundo simblico organizado segn lgica de las
diferencias.
Poltica de salud: concepcin de la misma implcita, modalidad de abordaje e intervencin acorde.
CIUDADANA: slo puede ser reconocida recprocamente mediante una red de relaciones igualitarias.
Es necesaria una prctica ciudadana activa. Exige la socializacin de todos los ciudadanos en una
prctica intersubjetiva.
Constitucin de los recursos humanos en sujetos.
Establecimientos de salud: lugares de tensin, resistencia, relaciones, juegos de poder, relaciones
saber-poder.
Nombrar al destinatario de las acciones de salud, construirlo como ciudadano.
Transicin de la relacin mdico/paciente a trabajador de la salud/ciudadano.
COMUNICACIN, SALUD Y ESTADO
En la actualidad es necesario comunicar la identidad, distinguirse por valores como le tica,
sensibilidad etc.
Los clientes no son seducidos ya que estn cautivos.
Para instalar una cultura comunicacional paritcipativa es necesario contar con un proceso
comunicacional adecuado que identifique los objetivos, las lneas de accin y los destinatarios
dentro de un plan global. Crear un verdadero proceso interactivo, comunicacin coherente acorde a
los objetivos de la poltica y de gestin de la organizacin.
1 obj de la Secretara de Salud: construir una interrelacin efectiva entre los atores del sistema.
Visin participativa del a promocin de la salud: empoderar a la poblacin a travs de la
concientizacin sobre los factores econmicos, sociales y polticos que determinan las condiciones
de salud. Impulsar participacin en torno a problemas sociales, aumentar nivel de conciencia de
cmo las decisiones y estilos de vida elegidos se relacionan con aspectos sociales y ambientales
ms globales. Estimular la capacidad de las personas de tomar decisiones y llevar acciones
individual/colectivas, priorizar necesidades, formular y negociar propuestas, intercambio de saberes
etc.
Incorporar a los destinatarios en la planificacin, considerar los componentes culturales del proceso
salud-enfermedad-atencin, usar canales comunicativos, cdigos, lengauajes acorde al de las
poblaciones destinatarias.
La comunicacin debe orientarse a fortalecer procesos locales que promuevan cambio en
conocimientos, actitudes y prcticas en la poblacin, fortaleciendo capacidad de individuos y
comunidades de incidir sobre los determinantes de la salud. Proceso de carcter social que posibilita
reconocimiento, encuentro y dilogo de diversos saberes, contribuyendo a consolidar la articulacin
entre diferentes sectores sociales en torno a la salud, para generar procesos de cambio que mejoren
las condiciones de bienestar de la poblacin.
Estrategias de comunicacin dirigidas tanto a los trabajadores de la salud como a los ciudadanos.
OBJETIVOS:

Sostener el derecho universal a la atencin de salud

Producir salud
Fortalecer el valor de uso de la salud
Contribuir a una programacin eficaz, efectiva, equitativa y de calidad para mejorar calidad de vida
Mejorar acceso a los sistemas de salud
Impulsar canales de participacin, fortalecer la autonomizacin de actores y construccin de
ciudadana

13

BUENOS AIRES SALUD 2003 Estado actor central, nico capaz de tal convocatoria,
heterognea.
Primera exposicin integral de salud abierta a la comunidad, organizada por la Secretara de Salud
GCBA.
Objs: Vincular a la comunidad con la salud, concepcin integral q privilegia prevencin y promocin,
difundir oferta de servicios y orientar demanda, promover hbitos saludable en la poblacin,
intercambio de experiencias y prcticas entre los equipos de salud, relacionar a la salud con la
historia e identidad de la Ciudad.
2 sectores diferenciados:
Comercial: sectores privados que sostuvieron econmicamente la muestra
Comunidad: 3 sub espacios: stand de Secretara de Salud y Hospitales con actividades interactivas y
dispositivos innovadores; Programas de Salud de APS con presencia de los CESACS difundiendo
programas de prevncin y promocin implementados cotidianamente; Salud y Ciudadana, con
mltiples visiones sobre la salud, instituciones acadmicas,ONGS etc.
El evento dio cuenta de la salud como proveso biopsicosocial, construccin social entre todos los
actores, relacin que se establece entre ellos en un determinado contexto. La salud como cuidado de
la vida, derecho social y atravesada x otros DD.
URIBE RIVERA, FRANCISCO JAVIER: MACROMODELOS DE LA TEORA ORGANIZACIONAL1
1)

PARADIGMA CERRADO: Basado en la concepcin mecnica de la organizacin de la teora clsica

(Taylor) y el esquema burocrtico de Weber. Ambos modelos comparten visin del hombre
economicus (individuo que acta en funcin de fines econmicos). Comparten la rigidez estructural,
mnima preocupacin con el clima interno y creencia en la continuidad entre fines individuales y
organizacionales.
Concepcin de la planificacin normativa o instrumental: reedicin de comportamientos que tuvieron
xito en el pasado, mera produccin de normas. La exploracin del futuro se limita a una simple
proyeccin cuantitativa de las tendencias del pasado.
Los factores contextuales que explican la superacin relativa del modelo clsico son, entre otras, aumento
de reivindicaciones sociales, la creciente organizacin de la clase trabajadora, la variedad creciente de
productos, la competitividad, las transformaciones tecnolgicas, etc.

2)

PARADIGMA ABIERTO: Su principal caracterstica es el reciclado continuo de objetivos y

estructuras frente a los cambios del medio ambiente. Influencia de la escuela de Relaciones
Humanas (su comprensin de la organizacin como un sistema social, resultado dinmico de relaciones de
intercambio entre individuos y grupos organizacionales, grupo de grupos y cuyo funcionamiento
depende de la interaccin interna y con el medio); y de la teora sistmica. Las organizaciones son
sistemas abiertos en constante interaccin con el medio. Deben ser concebidas como un conjunto de
subsistemas internos (donde se encuentran subsumidos los individuos) en interaccin dinmica y por lo
tanto deben poseer entre ellos mecanismos de retroalimentacin (a travs de sistemas de comunicacin).
Las organizaciones podran sobrevivir en un ambiente de alta mutabilidad en la medida que, con
mecanismos de retroalimentacin, se puedan adaptar a los cambios continuos. El eje de la teora sistmica
es la capacidad continua de adaptarse al medio ambiente. Relaciones de interdependencia de los

1
14

subsistemas y su impacto sobre el equilibrio de la organizacin. Permite entender las variaciones de cada
subsistema como producto de cambios en otro.
Esta teora falla al no identificar y relacionar qu variables causan un mayor impacto en la organizacin. La
teora contingencial (visin modificada del enfoque sistmico) intent superar este problema estudiando
de manera especfica los impactos organizacionales causados por las variables consideradas decisivas y
ampliando el anlisis de la influencia del medio ambiente sobre los cambios en las organizaciones. Esto
basado en el estudio de dos variables centrales: tecnologa y ambiente. Las diferencias en la tecnologa de
produccin llevan a diferentes estructuras organizativas. La estructura organizacional depende de los
objetivos y directrices adoptados, y puede variar siendo centralizada o descentralizada debido a las
cambiantes condiciones ambientales.
CARACTERSTICAS DEL MODELO DINMICO: Preocupacin central por el ambiente externo (lo que
hace de la organizacin casi un simple reflejo de sus caractersticas econmicas, sociales, polticas y
culturales) y estructura organizacional variable.
Enfoque de planeamiento estratgico. Se diferencia del instrumental (normativo) por ser continuo y
sistemtico; operar anlisis macro (econmicos y polticos); usar mtodos cuantitativos y cualitativos; y
ensayar anlisis anticipatorios de escenarios posibles.
Crticas a este modelo: ausencia de los actores, oculta tanto al poder como a las relaciones de dominacin
y explotacin. El hombre considerado es el hombre funcional, como instrumento de la organizacin. No
se considera la capacidad de eleccin e interpretacin de los actores de sus papeles organizacionales.
Las organizaciones deben desarrollar su capacidad de influir y moldear el medio ambiente. Los
subsistemas social y cultural son incorporados desde la perspectiva de fines de la organizacin y no desde
la del entendimiento de los actores. La teora sistmico-contingencial no escapa al paradigma cognitivoinstrumental, slo lo sofistica dejando de lado el modelo comunicativo o de entendimiento. Los aportes
sociales son tambin incorporados desde el punto de vista funcional, subsumidos en la lgica totalizante
de la supervivencia organizacional.
PARADIGMA COMUNICATIVO
El abordaje de la accin centra su preocupacin en el papel de los actores atribuyndoles significados o
interpretaciones conscientes y dinmicas de la situacin y de las formas de actuacin. Las expectativas o
motivaciones individuales responden a los condicionamientos socio-culturales. Las organizaciones son
definidas por las acciones de las personas que transmiten significados unas a otras y que, en conjunto,
establecen y reveen sus finalidades. Este abordaje asume que no hay una continuidad entre fines
individuales y organizacionales. La Teora de la Accin le atribuye a la interaccin organizacional un
carcter problemtico que debe ser enfrentado a travs de la negociacin y del entendimiento.
La relacin organizacin/ambiente supone una influencia recproca. El ambiente externo es visto como
una fuente de significados internalizados por los miembros de la organizacin, pero no es una estructura
esttica, los miembros de una organizacin los remueven de manera permanente a travs de sus
interacciones.
El abordaje dialctico de la organizacin (Benson) considera que sta representa un arreglo social,
siempre provisorio, que se define a partir de la multiplicidad de intereses contradictorios de los individuos
y grupos, y supone la posibilidad de un entendimiento. Junto con el abordaje de la accin entiende que la

15

construccin social de la realidad organizacional es realizada por los actores, limitados por el contexto.
Debido a que la organizacin est definida como un lugar de contradicciones, el dilogo se vuelve una
necesidad central. Las contradicciones pueden provenir del contexto ambiental, de los intereses de la
sociedad o del interior de las propias organizaciones y pueden ser expresadas en esta ltima por la
diversidad de racionalidades departamentales o de grupos, o por innovaciones administrativas que entran
en conflicto con el orden vigente.
Para la autora ambos abordajes no se preocupan tanto en controlar sino en entender; en conocer cada
individuo para entender sus acciones, sus definiciones de la realidad, su estructura de significados y
procurar al mismo tiempo dejarse conocer.
Kliksberg sostiene que la tecnologa administrativa no est libre de ruidos y que las burocracias
deben ser entendidas como arenas permanentes de negociacin y conflicto. Sugiere un modelo heurstico
de gerencia, caracterizado por la investigacin exploratoria y por la experimentacin en condiciones de
fuerte incertidumbre. La participacin, la innovacin, la consideracin de valores y la comunicacin son
esenciales. Resalta la importancia de la innovacin gerencial.. Hay que apreciar ms la improvisacin que
la previsin, estimular ms la duda y la contradiccin que la confianza. Destaca el papel de la
comunicacin.
Motta remarca el papel atribuido a la innovacin y a la creatividad. La prctica comn de forzar a
los empleados a conformarse con las normas burocrticas inhibe la creatividad y los comportamientos
innovadores. Tambin rescata la importancia de la intuicin en el proceso decisorio gerencial que tendra
un papel destacado en la formulacin de futuros alternativos. Caracteriza el proceso gerencial como una
conjuncin contradictoria de racionalidades. Habla sobre las bases de la organizacin atomizada y
hologrfica (metfora del cerebro conformado por unidades que pueden reconstruir el funcionamiento
global-, importancia de desarrollar el lado racional, y las capacidades holsticas, analgicas, intuitivas y
creativas), modelo de la flexibilidad estructural y de descentralizacin administrativa.
El paradigma de la informacin y aprendizaje remite a una comprensin del fenmeno
organizacional que destaca el papel virtual de la comunicacin en la validacin, socializacin y en el uso
crtico, eficaz y creativo de la informacin.
Se sostiene la tesis de la coexistencia de varias racionalidades en las organizaciones.

16